prop · H90378 · 2022-01-11 00:00:00 — Om antalet vuxna i barnens närhet är litet kan det vara en fördel när det gäller att skapa trygga förhållanden för barnen i verksamheten. är barnens trygghet, med tanke på den begränsade insynen, i högre grad beroende av att de vuxna som finns där inte är misskötsamma. Av utredningens arbete framgår också att det i vissa fall finns uppgifter om att det förekommer rena oegentligheter inom pedagogisk omsorg. Enligt regeringens uppfattning är det ytterst angeläget att minska riskerna för övergrepp mot barn samt att förhindra att barn befinner sig i en kriminell eller på annat sätt olämplig miljö. Om ytterligare personkategorier ska omfattas av registerkontroll behöver det göras en avvägning mellan å ena sidan intresset att minska riskerna för övergrepp mot barn och att barn befinner sig i en kriminell eller annars olämplig miljö och å andra sidan intresset av skyddet för den personliga integriteten. Barns grundläggande rättigheter, som innefattar rätt till bl.a. skydd mot övergrepp och utnyttjande, är centrala och framgår av svensk lagstiftning och internationella konventioner och överenskommelser som anslutit sig till. rättigheter (), inkorporerades genom lag Utifrån perspektiv är barns behov av skydd det övergripande intresset och den vuxnes integritet får stå tillbaka. Det synsättet har intagits i tidigare lagstiftningsärenden då registerkontroll har införts i verksamheter som riktar sig till barn (jfr Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg, prop. 1999/2000:123 s. 15, Registerkontroll av personal vid sådana hem för vård eller boende som tar emot barn, prop. 2006/07:37 s. 14 och Utvidgad registerkontroll inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg, prop. 2007/08:28 s. 8 f.). Enligt utredningens uppfattning innebär inkorporeringen av i svensk lagstiftning att barns behov av skydd är det övergripande intresset och att den vuxnes integritet bör få stå tillbaka även när det gäller krav på registerkontroll av personer som är folkbokförda där det ska bedrivas pedagogisk omsorg. Regeringen gör samma bedömning. Den som är folkbokförd där det ska bedrivas pedagogisk omsorg men inte ska vara delaktig i verksamheten kan i formell mening ha begränsade möjligheter att undvika en registerkontroll på annat sätt än att flytta därifrån. Det kan dock antas att det i de allra flesta fall finns en sådan stark intressegemenskap mellan dagbarnvårdaren och en sammanboende att de i praktiken fattar ett gemensamt beslut om att starta verksamheten, i beaktande av de konsekvenser det får. Mot den bakgrunden framstår integritetsintrånget inte som större än registerkontrollen i övrigt, även om den riktas mot någon som inte tar aktiv del i verksamheten. I vissa fall kan det saknas en intressegemenskap av den karaktären, t.ex. när det handlar om en inneboende. I sådana situationer måste det ändå antas att den berörde är informerad om förutsättningarna för boendet och under alla förhållanden är anknytningen till bostaden i dessa situationer inte lika stark. Även i dessa fall bör därför integritetsintrånget accepteras för att intresset av att skydda barnen ska kunna tillgodoses. En utgångspunkt för att en registerkontroll ska vara tillåten är emellertid att den genomförs på ett sätt som minimerar graden av integritetsintrång för den enskilde. Uppgifter om innehållet i registerutdrag kan vara integritetskänsliga och bör skyddas från spridning. Regeringen anser därför att förslaget i huvudsak bör följa den ordning som gäller vid erbjudande av anställning, vilket innebär att den som är folkbokförd där det ska bedrivas pedagogisk omsorg ska visa upp ett utdrag ur det register som förs enligt lagen om belastningsregister. En anteckning om detta ska göras, men anteckningen ska inte få innehålla något om innehållet i registerutdraget. Att bevara registerutdraget eller dokumentera innehållet medför ingen förbättrad kontroll utan endast en ökad risk för obehörig spridning av personuppgifter. Att en anteckning görs om att ett registerutdrag har visats upp bedöms vara ett mycket marginellt intrång i den personliga integriteten. Den föreslagna regleringen bedöms därför vara proportionerlig. Lagrådet framför att det har förståelse för motiven bakom den föreslagna bestämmelsen att inte dokumentera känsliga personuppgifter som framgår av uppvisade utdrag ur belastningsregister. Lagrådet konstaterar emellertid att avsaknaden av dokumentation beträffande grunden för avslagsbeslutet kan komma att påverka motiveringen av beslutet på så sätt att det kan vara svårt för den enskilde att förstå grunderna för beslutet fullt ut. Enligt Lagrådet kan den enskildes möjlighet att angripa beslutet därigenom försvåras. Vidare anser Lagrådet att 2021/22:78 avsaknaden av dokumentation kan försvåra för allmän förvaltningsdomstol att göra en korrekt bedömning av beslutets riktighet. Det faktum att en kommun endast får göra en anteckning om att ett registerutdrag visats upp innebär enligt regeringens mening inte att kommunen är förhindrad att lägga innehållet i ett sådant uppvisat registerutdrag till grund för ett avslagsbeslut, om innehållet är sådant att det medför att en sökande inte är lämplig. Det finns enligt regeringens mening inte heller något som hindrar kommunen att i sitt beslut upplysa den sökande om att ett av en folkbokförd uppvisat registerutdrag är grunden för avslaget, utan att för den skull gå in på innehållet i det uppvisade registerutdraget. Normalt sett bör det inte uppstå svårigheter för den klagande att presentera innehållet i ett utdrag för en domstol eftersom det kan antas att det i de flesta fall finns en intressegemenskap mellan den klagande och den boende som ska visa upp ett utdrag. Vilken utredning som behövs för att ta ställning till ett eventuellt överklagande måste, liksom gäller för förvaltningsprocessen i allmänhet, överlämnas till domstolen att avgöra i varje enskilt fall. Regeringen föreslår således att det införs en ny bestämmelse i skollagen med innebörden att den som är folkbokförd där det ska bedrivas pedagogisk omsorg ska visa upp ett utdrag ur det register som förs enligt lagen om belastningsregister. Om ett sådant utdrag ur registret inte visas upp, bör det få konsekvensen att verksamheten inte får bedrivas. Detta bör gälla oavsett om kommunen eller en enskild ska vara huvudman för verksamheten, eftersom skyddsintresset gör sig lika starkt gällande i båda fallen. Regeringen anser i likhet med bl.a. Förvaltningsrätten i och kommun att kravet ska omfatta de som är straffmyndiga, det vill säga personer som är eller äldre. Det följer av 1 kap. 6 § att ingen får dömas till påföljd för brott denne begått innan han eller hon fyllt . Således är det enbart personer som är eller äldre som berörs av den föreslagna bestämmelsen. Lagrådet anser att detta bör framgå av lagtexten. Regeringen delar den bedömningen. Ett registerutdrag bör visas upp i samband med att en enskild ansöker om att godkännas som huvudman. I det fall det handlar om pedagogisk omsorg med huvudman där en dagbarnvårdare bedriver verksamhet i den egna bostaden bör registerutdrag visas upp i samband med att dagbarnvårdaren anställs. I det fall en person blir folkbokförd där efter att godkännande har beslutats eller efter att dagbarnvårdaren har anställts bör personen visa upp ett registerutdrag. I samtliga fall bör registerutdraget visas upp för den handläggare inom kommunen som ansvarar för ärendet, dvs. ett ärende om godkännande av enskild som huvudman, ett ärende om tillsyn över en enskild huvudmans verksamhet eller ett ärende om anställning av någon i en verksamhet som kommunen är huvudman för. I fråga om enskilda huvudmän skiljer sig detta från det som ska gälla vid en anställning. I dessa fall ska ett registerutdrag visas upp för den ansvarige hos huvudmannen. Med hänsyn till den nära relation och intressegemenskap som i regel kan antas finnas mellan huvudmannen och den boende är det inte en lämplig ordning för den kontroll som föreslås. Av integritetsskäl bör kravet riktas direkt mot den folkbokförde. Han eller hon kan inte förväntas veta när det är aktuellt att visa upp ett utdrag. Det bör därför ankomma på kommunen att begära att utdraget visas upp. Som påtalas av bl.a. kommun och Specialpedagogiska skolmyndigheten förekommer det att personer bor i en fastighet utan att vara folkbokförda där. En reglering som utgår från det faktiska boendet oberoende av folkbokföringen kan antas träffa fler personer, men riskerar med tanke på svårigheterna att kontrollera de faktiska förhållandena att leda till tillämpningssvårigheter utan att tillföra ytterligare skyddseffekt. Regeringen delar därför utredningens bedömning att kravet bör kopplas till folkbokföringen. Det finns rättslig grund för den personuppgiftsbehandling som en skyldighet att göra anteckning om att registerutdrag visats upp kan medföra Enligt artikel 2.1 i dataskyddsförordningen ska förordningen tillämpas på sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg samt på annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Med register avses en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt särskilda kriterier, oavsett om samlingen är centraliserad, decentraliserad eller spridd på grundval av funktionella eller geografiska förhållanden (artikel 4.6). En anteckning om att registerutdrag har visats upp kommer att avse en viss fysisk person, vilket innebär att det är fråga om en personuppgift. Anteckningen kan komma att ske manuellt i en fysisk akt eller elektroniskt. För behandling av personuppgifter gäller de allmänna principer som anges i artikel 5 i dataskyddsförordningen och för att behandlingen ska vara laglig krävs det också att det finns en rättslig grund för behandlingen enligt artikel 6 i förordningen. I de fall det sker en personuppgiftsbehandling i form av en anteckning om att ett registerutdrag har visats upp, och den sker i syfte att fullgöra den föreslagna skyldigheten enligt skollagen, kan personuppgiftsbehandlingen ske med stöd av den rättsliga grunden rättslig förpliktelse i artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen. Syftet med och grunden för behandlingen är fastställt i nationell rätt genom de ändringar i skollagen som föreslås i denna proposition. Enligt artikel 10 i dataskyddsförordningen får behandling av personuppgifter som rör bl.a. fällande domar i brottmål endast utföras under kontroll av myndighet eller då behandling är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, där lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställs. Förslaget i denna proposition innebär att vid kontroll av en person som är folkbokförd där det bedrivs pedagogisk omsorg ska ett registerutdrag visas upp. Kontrollen ska dokumenteras genom en anteckning om att utdraget har visats upp och någon annan dokumentation ska inte få göras. De föreslagna bestämmelserna medger inte att kommunen sparar uppgifter om innehållet i utdraget. Att den som gör kontrollen tar del av innehållet i registerutdraget och antecknar att ett registerutdrag visas upp utan att något om innehållet i utdraget noteras innebär inte en behandling av uppgifter om lagöverträdelser enligt artikel 10 i dataskyddsförordningen. Syftet med den föreslagna regleringen är att skydda barn och unga mot övergrepp. Det är uppgifter om innehållet i registerutdraget som kan vara integritetskänsliga och som bör skyddas från spridning. 2021/22:78 som ska göras får inte innehålla något om innehållet i registerutdraget. Att en anteckning görs om att ett registerutdrag har visats upp bedöms vara ett mycket marginellt intrång i den personliga integriteten. Den föreslagna regleringen bedöms därför vara proportionerlig. 4.8Vid tillsyn ska kommunen kontrollera att huvudmannen fortsatt uppfyller kraven Regeringens förslag: Det ska utövas tillsyn över att kraven som gäller för att godkännas som huvudman fortlöpande är uppfyllda. Godkännandet ska kunna återkallas utan föregående föreläggande om kraven är uppfyllda. En kommuns beslut att återkalla ett godkännande ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår inte att en kommuns beslut att återkalla ett godkännande ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Det gäller bl.a. , kommun, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Kommuner och Regioner. tillstyrker förslaget och gör bedömningen att lagreglering som möjliggör ökad tillsyn över pedagogisk omsorg leder till en verksamhet av hög kvalitet. Det är enligt kommunen viktigt att regleringen av godkännande och tillsyn gällande pedagogisk omsorg så långt det är möjligt blir enhetlig i förhållande till skolverksamheterna. Även är positiv till förslaget och anser att det är nödvändigt att tillsyn kan bedrivas på liknande sätt som hos huvudman för enskild förskola. Förvaltningsrätten i uppmärksammar att en återkallelse med stöd av den föreslagna bestämmelsen inte kommer att kunna överklagas genom ett förvaltningsrättsligt överklagande. FSO fristående idéburna förskolor anser att tillsynen av all skol- och barnomsorg ska utföras av en och samma myndighet. Förbundet anser att dagens tillsynssystem visar på omfattande brister när det gäller likvärdighet och lämnar stort utrymme för godtycke. Skälen för regeringens förslag: En kommun har ansvar för tillsynen över pedagogisk omsorg vars huvudman kommunen har förklarat ha rätt till bidrag. Med tillsyn avses en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen. Regeringen delar inte FSO fristående idéburna förskolors uppfattning att tillsynen av all skol- och barnomsorg bör utföras av en och samma myndighet. Som nämns i avsnitt 4.6 föreslår regeringen att en kommun efter ansökan ska godkänna en enskild huvudman att bedriva pedagogisk omsorg om den sökande uppfyller vissa krav. Regeringen anser det mest ändamålsenligt att tillsynen över pedagogisk omsorg utförs av den kommun som har godkänt huvudmannen, i likhet med det som gäller för tillsyn av fristående förskolor. Det kan antas att tillsyn av enskild pedagogisk omsorg och fristående förskolor ofta kan genomföras på i huvudsak samma sätt. Eftersom kommuner har ansvar för tillsynen av fristående förskolor kan det antas att de har nödvändig kompetens för att genomföra tillsyn av enskild pedagogisk omsorg. Inom ramen för tillsynen bör kommunen kontrollera att huvudmannen fortsatt uppfyller kraven för att godkännas som huvudman. Kommunen bör kunna förelägga en huvudman att åtgärda en brist. Ett föreläggande kan emellertid enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer endast utfärdas om det finns förutsättningar för att det kan följas. Det är angeläget att en kommun kan ingripa innan exempelvis bristande ekonomiska förutsättningar eller bristande lämplighet har hunnit drabba barn eller personal i verksamheten. Ett godkännande bör därför kunna återkallas utan föregående föreläggande om huvudmannen saknar rättslig eller faktiskt möjlighet att åtgärda de brister som föranlett att frågan om återkallelse väckts. Detta kan t.ex. vara fallet om skälet för att ta upp frågan om återkallelse är konkurs, om en dagbarnvårdare blir vräkt från den bostad i vilken verksamheten ska bedrivas, eller om ett bestämmande inflytande övergår till en person som bedöms vara olämplig. Enligt förslagen i propositionen Ökade möjligheter att stänga skolor med allvarliga brister (prop. 2021/22:45) ska en tillsynsmyndighet från ett föreläggande som gäller ett allvarligt missförhållande kunna besluta om återkallelse av ett godkännande som huvudman eller om verksamhetsförbud, trots att ett föreläggande har följts, om det ändå finns ett allvarligt missförhållande i verksamheten, och huvudmannen har visat bristande förmåga eller vilja att fullgöra sina skyldigheter som huvudman för verksamheten. De föreslagna reglerna kommer också att omfatta enskilda som godkänts som huvudman för pedagogisk omsorg. När det gäller pedagogisk omsorg där en kommun är huvudman kan, enligt förslaget i propositionen, även statliga åtgärder för rättelse komma i fråga om det föreligger ett allvarligt missförhållande. I sammanhanget bör framhållas att det av 25 § förvaltningslagen (2017:900) följer att den som beslutet riktar sig mot ska ges tillfälle att yttra sig innan ett sådant beslut fattas. Som i övriga tillsynsärenden gäller att proportionalitetsprincipen ska tillämpas, så att inte mer ingripande åtgärder vidtas än vad som är nödvändigt med hänsyn till frågans art och bristens omfattning (jfr prop. 2009/10:165 s. 546, se även 5 § tredje stycket förvaltningslagen). På samma sätt som i fråga om andra motsvarande beslut om återkallelse enligt skollagen bör en kommuns beslut att återkalla ett godkännande som huvudman för pedagogisk omsorg kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. När det kommer till frågan vad som ska gälla för de verksamheter som redan bedrivs är det regeringens uppfattning att tidigare beslut om rätt till bidrag bör anses som beslut om godkännande enligt de nya reglerna. De enskilda som ska anses godkända som huvudmän bör vara skyldiga att följa även de utökade krav på verksamheten och huvudmannen som införs genom lagändringarna. Huruvida de lever upp till de utökade kraven blir en fråga för kommunens tillsyn (se vidare i avsnitt 5). Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Den nya bestämmelsen om registerkontroll ska inte tillämpas i fråga om den som för ikraftträdandet är folkbokförd där det redan bedrivs pedagogisk omsorg. Enskilda som är huvudmän för befintlig pedagogisk omsorg och har rätt till bidrag efter beslut av kommunen för ikraftträdandet ska anses vara godkända som huvudmän enligt de nya bestämmelserna. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Utredningen föreslår en övergångsbestämmelse som innebär att ett beslut om rätt till bidrag för en huvudman för pedagogisk omsorg som gäller ska anses som ett beslut om godkännande av huvudmannen. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrar sig särskilt om ikraftträdandet och övergångsbestämmelsen är ingen negativ till förslagen. anser att förslag om uppföljning och utvärdering skulle kunna ha kortare ikraftträdandetid än övriga förslag i utredningen. kommun framför att ett exakt datum förutsätts finnas i en eventuellt kommande proposition. anser att förslaget om registerkontroll även bör omfatta befintliga verksamheter, så att barn som redan är inskrivna i pedagogisk omsorg kan tillförsäkras säkerhet och trygghet. Skälen för regeringens förslag: Syftet med den föreslagna regleringen är att höja verksamhetens kvalitet och likvärdighet så att barn i pedagogisk omsorg får likvärdiga förutsättningar inför start i förskoleklass och skola. Regeringen bedömer att de lagändringar som föreslås i propositionen bildar en helhet och anser att det är angeläget att de träder i kraft . Huvudmän för pedagogisk omsorg behöver dock ges för att förbereda sig för de nya kraven på verksamheten. Det kan t.ex. behövas kompetensutveckling av personalen. Även kommuner behöver ges för att förbereda sig för det nya åtagandet vad gäller bl.a. att handlägga ansökningar om att få bedriva pedagogisk omsorg och tillsyn av enskilda huvudmän. Regeringen bedömer därför att lagändringarna bör träda i kraft . Efter ikraftträdandet kommer samtliga enskilda som vill vara huvudmän för pedagogisk omsorg att behöva ansöka om godkännande hos den kommun där verksamheten ska bedrivas. En särskild fråga är vad som ska gälla för de verksamheter som redan bedrivs för ikraftträdandet. Utredningens förslag är att tidigare beslut om rätt till bidrag ska anses som beslut om godkännande. Därmed finns inte behov av att de enskilda som redan bedriver en verksamhet och enligt ett beslut har rätt till bidrag ansöker om godkännande enligt de nya bestämmelserna. Regeringen bedömer att en sådan lösning är att föredra framför en ordning som medför att samtliga enskilda ska ansöka om godkännande. En anhopning av arbete för kommunerna kan undvikas, liksom oönskade dröjsmål i hanteringen. 2021/22:78 Huvudmännen får förutsättas inrätta sig efter de krav som gäller för god- kännande fortlöpande, på samma sätt som de huvudmän som godkänns efter ikraftträdandet. Det är enligt den föreslagna lydelsen av 26 kap. 4 § skollagen en uppgift för kommunen att ha tillsyn över att huvudmännen fortlöpande uppfyller kraven för godkännande. Om det vid tillsynen framkommer att kraven då inte är uppfyllda, bör det finnas grund för återkallelse med stöd av den föreslagna bestämmelsen i 26 kap. 14 § andra stycket. De enskilda som ska anses godkända som huvudmän bör vara skyldiga att följa även de utökade krav på verksamheten och huvudmannen som införs genom lagändringarna. Huruvida befintliga och nya verksamheter med pedagogisk omsorg uppfyller de utökade kraven blir en fråga för kommunens tillsyn. Av hänsyn till den personliga integriteten bör den nya bestämmelsen om skyldighet att visa upp registerutdrag inte tillämpas i fråga om den som för ikraftträdandet är folkbokförd där det redan bedrivs pedagogisk omsorg. De berörda personerna har i praktiken små möjligheter att anpassa sig på ett sätt som innebär att de kan avstå från att kontrolleras. En övergångsbestämmelse som medför att de inte omfattas av tillämpningen av det nya kravet bör därför införas. Liknande bedömningar har gjorts tidigare när det gäller registerkontroll av bl.a. anställda, senast i propositionen Vissa insatser för ökad lärarkompetens (prop. 2020/21:152 s. 56). Lagrådet uppmärksammar en brist i formuleringen av övergångsbestämmelsen som innebär att bestämmelsen inte omfattar verksamhet. Lagrådet föreslår att lydelsen utformas så att den omfattar såväl kommunala som enskilda verksamheter. Regeringen är enig med Lagrådet om detta. I sammanhanget bör framhållas att det redan enligt nuvarande regler åligger kommunen att uppmärksamma brister vid den tillsyn som ska ske över en verksamhet vars huvudman kommunen har förklarat har rätt till bidrag. Framkommer det t.ex. uppgifter om att verksamheten bedrivs i lokaler som av en eller annan orsak inte är lämpliga eller att barnen utsätts för risker förutsätts det att kommunen ingriper i enlighet med de befintliga regler som redogörs för i avsnitt 4.2. Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Enligt den kommunala finansieringsprincipen bör kostnader för nya obli- gatoriska uppgifter som åläggs kommuner åtföljas av en statlig finansie- Statskontoret framför att det finns behov av en mer utvecklad bedöm- ning av finansieringsprincipens tillämplighet än vad utredningen presente- Regeringen delar Statskontorets synpunkt och bedömer att de förslag som innebär ökade krav på verksamhet inom pedagogisk omsorg inte innebär att finansieringsprincipen blir tillämplig. skollagens bestämmelser en skyldighet att erbjuda förskola till alla barn. Kommunen ska därutöver sträva efter att i stället för förskola eller fritids- erbjuda ett barn pedagogisk omsorg om barnets vårdnadshavare Kostnaden för att bedriva pedagogisk omsorg är lägre än kost- naden för att bedriva förskola. En kommun kan dock inte välja att bara erbjuda pedagogisk omsorg som ett alternativ till förskola för att göra be- Eftersom kommuner är ålagda att erbjuda alla barn förskola och tillförs medel för det görs bedömningen att kommuner redan är kompense- rade för den eventuella kostnad som de ökade kraven på pedagogisk omsorg medför med anledning av förslagen i denna proposition.