prop · H903158 · 2022-03-22 00:00:00 — Det är angeläget att systemet för placering av elever tar hänsyn till familjernas förutsättningar och behov och bidrar till att skapa förutsättningar för att minska skolsegregationen. Såväl närhetsgarantin som syskonförtur syftar till att underlätta för familjer i vardagen. Rege- ringen anser, i likhet med i stort sett samtliga remissinstanser som uttalat sig om denna del av förslaget, att kommunerna ska kunna använda syskon- förtur som urvalsgrund. Som framgår ovan kommer närhetsgarantin även fortsättningsvis att vara överordnad urvalsgrunderna och därmed även syskonförtur. Inte heller med förslagen i denna proposition kommer det därmed vara tillåtet att ge ett syskon förtur till en viss skolplacering om det skulle innebära att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet i närhet till hemmet därmed åsidosätts. En sådan ordning skulle riskera att få orimliga konsekvenser i form av förlängd resväg för den elev vars närhetsgaranti då sätts åt sidan. I många fall finns det dock flera skolor som kan tillgodose denna garanti. I dessa situationer blir det med förslaget tydligt att kommunerna ska kunna tillämpa syskonförtur som urvalsgrund. Att tillämpa syskonförtur kan i vissa fall medföra organisatoriska svårig- heter för huvudmannen. Platserna på en skola med start i ett högre stadium kan exempelvis enskilda år fyllas av elever med syskonförtur vilket kan göra det svårt för kommunen att upprätthålla närhetsgarantin. Många kommuner har därför begränsat syskonförturen till att bara kunna tillämpas vid val till vissa årskurser. En vanlig modell är att syskonförtur bara gäller för val till förskoleklass och om barnet har ett syskon som under det läsår som valet avser kommer att gå i årskurs 1–5 på den aktuella skolenheten. De praktiska och sociala skälen för syskonförtur är starkare för yngre än för äldre barn eftersom föräldrars behov av att ha samtliga barn vid en och samma skola torde avta i takt med barnens stigande ålder. Syskonförtur är därför inte lika självklart när äldre syskon går i högstadiet som när de går i lågstadiet. Regeringen anser i likhet med utredningen att det bör vara upp till de kommunala huvudmännen att, inom ramen för de begränsningar som närhetsgarantin sätter, besluta om de närmare förut- sättningarna för hur syskonförtur ska tillämpas vid skolenheterna. Många kommuner som använder sig av syskonförtur som urvals- grund definierar syskon som ”barn som bor i samma hushåll”. Utredningen har inte funnit anledning att reglera vad som avses med syskon i detta av- seende utan anser att begreppet bör vara en fråga för huvudmännen att avgöra. Skolinspektionen, som tillstyrker förslaget i denna del, anser att det bör finnas en allmän definition av syskonförtur, så att urvalsgrunden blir likvärdig för alla elever i landet. Skolinspektionen anser att detta är viktigt då det inte finns några lokala variationer mellan kommuner som motiverar att begreppet syskon och urvalsgrunden syskonförtur tillåts vari- era mellan olika kommuner. Regeringen, som delar Skolinspektionens uppfattning, anser att syskonförtur är ett begrepp som mot bakgrund av att urvalsgrunden syftar till att underlätta familjers vardag åsyftar barn som bor i samma hushåll på hel- eller deltid. De kan t.ex. vara hel- eller halv- syskon, s.k. bonussyskon eller fosterbarn. Regeringen anser att det räcker att detta framgår av författningskommentaren, se avsnitt 12. Geografiskt baserat urval ska få användas som urvalsgrund Som nämnts har alla elever ett berättigat krav på en skolplacering vid en skolenhet nära hemmet. Denna s.k. närhetsgaranti kommer även med förslagen om reglerade urvalsgrunder att vara överordnad ur- valsgrunderna. Det är kommunerna som med beaktande av faktorer så som bl.a. kommunstruktur, kommunikationsmöjligheter och elevens ålder avgör vad som avses med begreppet nära hemmet. Det är givet att kommu- nerna, för att säkerställa närhetsgarantin, behöver beakta de lokala geogra- fiska förutsättningarna. Det kan emellertid finnas skäl för kommunerna att använda geografiska kriterier även vid urval till sina skolenheter. Geografiskt baserat urval innebär att förtur ska kunna ges till elever baserat på olika geografiska kriterier. Det kan t.ex. handla om att kom- munen fastställer ett eller flera geografiska områden, s.k. förtursområden för var och en av sina skolenheter och elever som bor inom förtursområdet för en viss skola ges förtur i urvalet till skolenheten i fråga. lyfter fram att förslaget om geografiskt baserat urval möjliggör att mer renodlade geografiska områden för urval skapas, men att sådana områden till stor del tillgodoses av rätten till en skolplacering nära hemmet. Rege- ringen instämmer i att en kommuns modell för att säkerställa närhets- garantin i vissa fall kan vara tillräckligt för att besluta om placering av elever vid de olika skolenheterna. Det gäller exempelvis i sådana fall där samtliga elever är beroende av en viss skolplacering för att deras när- hetsgaranti ska kunna säkerställas och även uttrycker önskemål om skolplacering i enlighet med det. I sådana situationer är det inte nödvändigt med några urvalsregler eftersom alla elever placeras med närhetsgarantin som enda grund för placeringen. Om alla elever inte kan erbjudas plats på den skola som de önskar och behöver gå på för att få rätt till en skol- placering nära hemmet, behöver kommunen anpassa kapaciteten på sina skolenheter till behoven. I dessa fall finns det med andra ord, precis som , behov av att utöka antalet platser på vissa skolor för att närhets- garantin ska kunna säkerställas. I många fall är de geografiska förut- sättningarna dock sådana att det finns flera skolor som kan uppfylla när- hetsgarantin för eleverna boende i en kommun, vilket innebär att eleverna inte är beroende av att gå vid en specifik skola för att få en skolplacering nära hemmet. I dessa fall behöver ett urval göras till de skolor där antalet sökande överstiger antalet platser och regeringen bedömer att geografiska kriterier bör kunna användas som grund för urval. Regeringen gör i likhet med utredningen bedömningen att eftersom lo- kala förhållanden skiljer sig markant är det varken möjligt eller önskvärt att reglera hur det geografiskt baserade urvalet ska tillämpas. Som be- skrivits i avsnitt 6 innebär dock den föreslagna bestämmelsen om allsidig social sammansättning att de kommuner där det förekommer skolsegre- gation är skyldiga att vidta åtgärder för att söka minska den. Geografiskt baserat urval är en urvalsgrund som kan användas för att minska den segre- gation som boendet ger upphov till. Detta kan t.ex. ske genom strategiskt dragna förtursområden, dvs. områden där socioekonomiskt utsatta respek- tive gynnsamma områden ingår i förtursområdet för en och samma skola. Det kan t.ex. vara fråga om hela eller delar av det socioekonomiskt gynn- samma område där en skola är belägen och hela eller delar av ett mindre socioekonomiskt gynnsamt område. Som har redogjorts för i avsnitt 6 måste urvalsgrunderna tillämpas med beaktande av diskrimineringslag- stiftningen. Det anses vara fråga om indirekt diskriminering om tillämp- ningen av ett neutralt kriterium kan komma att särskilt missgynna elever med exempelvis viss etnisk tillhörighet. Eftersom det kan finnas samband mellan t.ex. socioekonomisk status och utländsk bakgrund kan det inte uteslutas att urvalskriterier som tar hänsyn till socioekonomiska faktorer skulle kunna anses som ett missgynnande i den mening som avses i defini- tionen av indirekt diskriminering. Ett sådant förfaringssätt står emellertid inte i strid med diskrimineringsförbudet om det har ett berättigat syfte och är ett lämpligt och nödvändigt medel för att uppnå detta. Att tillämpa geog- rafiskt baserat urval i syfte att motverka negativa konsekvenser av boende- och skolsegregation måste anses ha ett sådant berättigat syfte som krävs för att vara förenligt med diskrimineringslagstiftningen. För att tillämpningen av urvalsgrunden ska vara förenlig med diskri- mineringslagstiftningen är det också centralt att uppgifter om enskilda elevers socioekonomiska bakgrund inte ställs mot varandra vid ett even- tuellt urval. Om det finns fler sökande som bor inom det eller de i förväg bestämda förtursområdena för en viss skola, borde urvalsgrunden lika möjligheter kunna tillämpas för att avgöra vilka elever som ska placeras vid den aktuella skolan. På så sätt bedöms det kunna säkerställas att platserna på skolan fördelas mer jämt mellan områdena som man undviker ett tillvägagångssätt där enskilda elevers bakgrundsfaktorer ställs mot varandra. I områden där det inte förekommer segregation eller där de geografiska förhållandena är sådana att det inte bedöms möjligt att använda geog- rafiska kriterier för att åstadkomma en ökad social blandning av elever utan att åsidosätta närhetsgarantin bör geografiskt baserat urval kunna användas i syfte att skapa förutsägbarhet för skolväljande familjer. Geografiskt baserat urval kan då användas på ett sådant sätt att elever boende i ett visst område ges förtur till skolplacering vid en viss skolenhet. lyfter fram kan geografiskt baserat urval t.ex. använ- das där det finns en skolskjutslösning från ett geografiskt område till en skola. Hur den föreslagna urvalsgrunden geografiskt baserat urval bör använ- das är som nämnts beroende av lokala geografiska förhållanden. I de fall geografiskt baserat urval kan användas som ett verktyg för att främja en mer allsidig social elevsammansättning bör skyldigheten för huvud- männen att aktivt verka för en allsidig social elevsammansättning innebära ett ansvar för en huvudman som använder sig av urvalsgrunden att tillämpa den på det sättet. Skolspår ska få användas som urvalsgrund Skolspår innebär att en elev som går vid en viss skolenhet ges förtur till en skolenhet med högre årskurser som tar emot elever från elevens skola. Avståndet mellan hem och skola är som nämnts viktigt för många skol- väljande familjer. ökar toleransen för ett längre avstånd till skolan när eleverna blir äldre. Detta innebär att möjligheten att bryta segre- gationsmönster som beror på boendesegregation på mellan- eller hög- stadiet är större än på lågstadiet och i förskoleklass. Detta avspeglas också i skolornas historiska organisation där eleverna från olika skolor i lägre 2021/22:158 årskurser sammanstrålade på en gemensam skola i högre årskurser. Dylika så kallade skolspår förekommer men för att de ska vara förenliga med skollagens närhetsgaranti får det inte tillämpas på så att andra elevers berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosättas. Detta innebär att kommunala skolor inte kan ge förtur till elever baserat endast på kriteriet vilken skola de tidigare gått på, utan att kunna garantera elever en skolplacering vid en skolenhet nära hemmet. Detta har i praktiken medfört att övergången från en skola vars verk- samhet upphör efter låg- eller mellanstadium i normalfallet utlöser ett skol- val där elever likabehandlas. Detta minskar möjligheten att hålla samman elevgrupper från tidigare årskurser. Att välja skola har tydliga sociala aspekter vilket bl.a. avspeglas i önskan att välja samma skola som kamrater, antingen från närområdet eller från tidigare skolgång. Utredningen lyfter fram att allt fler skolor organiseras som samman- hållna F–9-skolor och menar att det troligen delvis kan förklaras med svårigheten att förena vårdnadshavarnas gruppbaserade preferenser med skolvalet, även om det också finns organisatoriska skäl bakom utveckling- en. Genom att skapa sammanhållna F–9-skolor ökar förutsägbarheten i skolplaceringarna då den osäkerhet som ett skolval innebär undviks. Utvecklingen verkar inte ha påverkat elevernas skolresultat. Samman- hållna F–9-skolor innebär emellertid att den närhet till hemmet som behövs för att säkerställa närhetsgarantin i de lägre årskurserna får ett genomslag även i högre årskurser. Forskningen visar också att skolseg- regationen ökar när skolorna drivs med ett fåtal parallellklasser i stället för ett flertal. Sammanhållna F–9-skolor med ett fåtal parallellklasser kan också göra det svårt att bemanna skolor med rätt kompetens i högre årskurser där lärare generellt är behöriga i färre ämnen än lärare i lägre årskurser, vilket potentiellt kan medföra kvalitetsproblem. Utvecklingen mot allt fler sammanhållna F–9-skolor har alltså medfört en rad negativa konsekvenser. Om kommunala huvudmän i stället kan tillämpa skolspår som urvalsgrund finns det möjlighet att bromsa denna utveckling och sam- tidigt möjliggöra att sociala band mellan eleverna kan bibehållas i de fall det anses önskvärt även i ett skolvalssystem. I princip kan därför skolspår minska boendesegregationens inverkan på skolsegregationen i högre årskurser som kvaliteten på undervisningen gagnas. ifrågasätter om urvalsgrunden är förenlig med de av utredningen uttalade styrande principerna för det fria skolvalet. påpekar att tillämpning av skolspår på det sätt som utredningen föreslår innebär ett avsteg från principen om att vårdnadshavare aktivt behöver uttrycka önskemål om skolplacering för att deras barn ska ingå i urvalet till en översökt skolenhet. I beslut (dnr 2019:801) har nämnden uttalat att det inte är godtagbart för en kommun att bestämma att platser på en skolenhet ska reserveras för elever från en viss annan skolenhet. En sådan ordning skulle enligt nämnden åsidosätta huvudregeln om att det är vårdnadshavarnas önskemål som ska vara styrande och innebära att urvalet inte skulle ske på lika villkor. pekar i stället på att det finns en problematik som innebär att många elever i exempelvis F–6-skolor byter skola redan i årskurs fyra eller fem för att försäkra sig om en plats inför högstadiet på en populär skola. Enligt kommunen är det troligt att skolspår kan skapa en större förutsägbarhet för huvudmännen, eleverna och vårdnadshavarna och minska förekomsten av tidiga skolbyten. Regeringen, som delar kommuns bedömning, anser att skol- spår kan vara ett användbart verktyg i huvudmannens arbete för en mer allsidig social sammansättning. Detta gäller särskilt i högre årskurser där behovet av en skolplacering nära hemmet inte är lika stort men även t.ex. i övergången mellan låg- och mellanstadiet. Som Idéburna skolors riksför- bund lyfter fram kan skolspår bidra till en mer blandad elevsamman- sättning, exempelvis vid en högstadieskola som tar emot elever från två olika skolor. Som framhäver skulle urvalsgrunden skolspår kunna medföra en mer heterogen elevsammansättning om skolor med olika elevunderlag kunde kopplas till varandra genom att de tillhör samma spår. Elever från en F–6-skola i ett socioekonomiskt utsatt område skulle därigenom kunna tilldelas förtur till en 7–9-skola i ett socioekono- miskt mer gynnsamt område. Huruvida skolspår i praktiken får gynn- samma konsekvenser för skolsegregationen beror emellertid på hur de används och vilka skolor som binds samman. Skolspår skulle exempelvis kunna utnyttjas för att säkerställa ett särskilt attraktivt elevurval som andra elevgrupper stängs ute och får hanteras av övriga skolor. Den i avsnitt 6 föreslagna bestämmelsen om att huvudmän är skyldiga att verka för en socialt allsidig elevsammansättning på sina skolenheter syftar dock till att motverka detta. Som framgår där föreslås också att bestämmelsen om hur huvudmän ska arbete med detta ska preciseras så att Skol- inspektionen inte bara kan granska utan också kan ingripa mot brister i detta arbete. Regeringen och flera remissinstanser, däribland och kommuner, bedömer att urvalsgrunden skolspår kan underlätta den lång- siktiga planeringen för såväl kommuner som vårdnadshavare och ge förutsättningar för en sammanhållen utbildning och kontinuitet för ele- verna. Förslaget ger eleverna och vårdnadshavarna en hög grad av förut- sägbarhet när det gäller möjligheten att antas till olika skolor, som förslaget skapar en möjlighet att påverka elevsammansättningen vid skolenheter med grundskola och grundsärskola. Förslaget innebär att elever från en skolenhet som genom skolspår har kopplats ihop med en skolenhet med högre årskurser ingår i urvalet till den senare skolan även om elevens vårdnadshavare inte har framfört något önskemål om placering på den skolan. Detta innebär, precis som Skol- väsendets överklagandenämnd påpekar, ett visst avsteg från det fria skol- valet. Det står emellertid vårdnadshavare fritt att anmäla önskemål om placering vid en annan skolenhet eller flera andra skolenheter. Valfriheten blir därmed inte begränsad. Skulle eleven efter vårdnadshavares önskemål få en plats vid en annan skolenhet, finns det inget som hindrar att vårdnadshavaren tackar ja till den platsen och tackar nej till erbjudandet om placering vid skolspårsskolan. Regeringen anser att fördelarna med förslaget i form av minskad skolsegregation och bättre förutsebarhet överväger de nackdelar som förslaget innebär. Fördelarna överväger även de nackdelar som kommun påtalar i form av något försämrade valmöjligheter för nyinflyttade familjer och familjer som inte i lägre årskurser önskat eller fått placering på en populär skolspårsskola. Risken som kommunen lyfter med att elever med den föreslagna urvalsgrunden får en skolplacering längre bort från hemmet mot sin vilja bedöms som 2021/22:158 obefintlig. Vårdnadshavare som inte önskar placering vid skolan med högre årskurser som tar emot elever från barnets skola har möjlighet att göra ett aktivt val till en annan skolenhet. Om den önskade placeringen inte kan tillgodoses, faller eleven tillbaka på en placering enligt närhets- garantin. Regeringen anser, till skillnad från utredningen, att förslaget om skolspår när vårdnadshavare inte har uttryckt önskemål om skolplacering bör tas med i bestämmelsen där urvalsgrunderna regleras. Med anledning av bl.a. Idéburna skolors riksförbunds synpunkt om att det behöver tydlig- göras hur urvalsgrunden förhåller sig till närhetsgarantin ska det återigen poängteras att elevers berättigade krav till en skolplacering i närhet till hemmet, precis som , kommer att vara överordnad bl.a. urvalsgrunden skolspår. Som redogjorts för är regeringens utgångspunkt att skolvalet ska ske på lika villkor. Detta innebär att elever, för skolvalet, ska ha en reell möjlighet att placeras på den skolenhet deras vårdnadshavare önskar. Vid angivna förhållanden bör skolspår endast vara tillåtet mellan skolenheter och det bör alltså inte vara möjligt för att ge förtur för barn i förskola att gå vid en viss skolenhet med förskoleklass. Förtur för elever som är i behov av särskilt stöd eller annars har särskilda skäl och urvalsgrunder för resursskolor Det är grundläggande för skolväsendet att alla barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. I 3 kap. skollagen finns bestämmelser om bl.a. extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen och om särskilt stöd. Huvud- män har en skyldighet att vidta långtgående åtgärder för att tillgodose en elevs stödbehov på den skola där eleven är placerad eller där elevens vård- nadshavare har önskat placering. Även om huvudmännen är skyldiga att vidta långtgående åtgärder för att tillgodose elevers stödbehov inom ramen för den ordinarie skolverksamheten, kan det särskilda stödet till elever ibland behöva organiseras utanför det ordinarie sammanhanget. Det kan exempelvis ske i form av enskild undervisning eller undervisning i särskild undervisningsgrupp (3 kap. 11 § skollagen) inom skolenheten. I många kommuner finns det skolenheter som samlar viss särskild kompetens eller är utrustade på ett sådant sätt att de bättre kan tillgodose vissa stödbehov än andra skolenheter. På sådana skolenheter kan s.k. kommunöver- gripande särskilda undervisningsgrupper inrättas. Elever som deltar i un- dervisning i sådana grupper kan ha sin placering på en annan skolenhet. Kommuner kan också, i likhet med enskilda huvudmän, inrätta s.k. resursskolor, dvs. skolor där utbildningen begränsas till att avse elever som är i behov av särskilt stöd. I skollagen finns en särskild reglering om detta när det gäller fristående skolor (se bl.a. 9 kap. 17 § och 10 kap. 35 §). Att även kommuner får driva resursskolor har slagits fast av Högsta förvalt- ningsdomstolen (HFD 2017 ref. 50). Enligt domstolen finns det inte några särskilda regler i skollagen som förhindrar att en kommun vid sidan av den ordinarie organiserar skolenheter i form av resursskolor med inriktning mot elever som är i behov av särskilt stöd. Skollagens huvud- regel om att en elev ska placeras vid den skola som elevens vårdnads- havare önskar, bör enligt domstolen läsas i ljuset av principen om det fria skolvalet och av bestämmelsen kan därför inte anses följa ett förbud mot att inrätta resursskolor inom vid vilka vårdnadshavare ges möjlighet att ansöka om placering av en elev. I propositionen Resursskolor och tilläggsbelopp för särskilt stöd som har beslutats denna dag föreslås att kommunala skolor som begränsar utbildningen till elever i behov av särskilt stöd ska regleras för skolformerna grundskola och grundsärskola samt att benämningen resursskola ska införas för dessa skolor samt för fristående skolor som har begränsat utbildningen till elever i behov av särskilt stöd. Det föreslås även att det ska tydliggöras i skollagen att en resursskolas verksamhet är en form av särskilt stöd i sig. Propositionen innehåller även ett förslag till reglering av urval till kommunala resurs- skolor i skolformerna grundskola och grundsärskola, se närmare nedan. Utredningen har föreslagit att platser vid andra skolenheter än resurs- skolor ska få avsättas för elever som på grund av särskilda skäl bör ges företräde framför övriga elever. Det kan enligt utredningen t.ex. handla om en elev som på grund av sin funktionsnedsättning behöver gå på en viss skola som har särskilt anpassade lokaler eller undervisning anpassad för denna funktionsnedsättning och som har särskild kompetens att undervisa elever med aktuell funktionsnedsättning. Även vissa andra kategorier elever ska enligt utredningens förslag kunna ges förtur till skolplacering vid en viss skolenhet, t.ex. elever med personuppgifter som omfattas av sekretess. Utredningen anser vidare att det fortsatt ska vara möjligt för kommunala och enskilda huvudmän att välja att begränsa utbildningen till elever som är i behov av särskilt stöd, dvs. att driva resursskolor. Utred- ningen lämnar inget förslag om hur urval till resursskolor ska göras utan hänvisar i den delen till Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven (dir. 2017:88). Ett flertal remissinstanser, däribland och Specialpedagogiska skolmyndigheten, tillstyrker utredningens förslag. Förvaltningsrätten i framför dock att förslaget är otydligt, efter- som den föreslagna författningstexten är fakultativ medan det i motiven anges att det ska vara obligatoriskt för huvudmännen att bereda elever med särskilda skäl plats vid skolenheten. Även Skolväsendets överklagande- nämnd anser att detta är otydligt. Nämnden anser att det också är otydligt om huvudmännen kan välja hur många platser som ska avsättas, och om de måste besluta i förväg hur många platser som ska avsättas. Nämnden anser vidare att det är oklart om särskilda skäl ska behandlas som en urvalsgrund eller om det ska anses vara en princip som ska beaktas själv- ständigt på samma sätt som närhetsgarantin. Nämnden anser att särskilda skäl bör vara en av de tillåtna urvalsgrunderna. Regeringen vill inledningsvis slå fast att alla elever som har behov av extra anpassningar eller är i behov av särskilt stöd har rätt att få det enligt 3 kap. skollagen. Detta gäller oavsett vilken skola eleven går på och oav- sett om eleven har placerats på skolenheten med stöd av närhetsgarantin eller med stöd av en urvalsgrund, t.ex. syskonförtur.