prop · H90378 · 2022-01-11 00:00:00 — Regeringen bedömer att det generella kravet på uppföljning och utvärdering av kommunen bör kompletteras med ett krav som tar sikte på att främja likvärdighet och kvalitet inom just den pedagogiska omsorgen. Kravet bör inte begränsas till enbart kommunala huvudmän. Regeringen föreslår därför att varje huvudman inom pedagogisk omsorg systematiskt och kontinuerligt ska planera, följa upp, utveckla och utvärdera verksamheten. Systematiskt och kontinuerligt innebär att arbetet ska bedrivas strukturerat och uthålligt med fokus på en långsiktig utveckling. För att kunna fatta välgrundade beslut behöver huvudmannen analysera vad som behövs för att utveckla verksamheten och utvärdera resultatet av de förbättringsåtgärder som genomförts. Varje huvudman måste hitta sina former och rutiner för det systematiska kvalitetsarbetet. Myndigheten för delaktighet understryker vikten av att kvalitetsarbetet omfattar arbetet med inkludering och vill betona att arbete med diskriminering bör inbegripas. Regeringen bedömer att utgångspunkten för kvalitetsarbetet bör vara att identifiera utvecklingsområden för ökad måluppfyllelse i förhållande till de nationella målen. Det kan t.ex. handla om att utveckla verksamhetens arbete med att förbereda barn för fortsatt lärande, att öka inkluderingen för barn med funktionsnedsättning eller att säkerställa att verksamheten följer de föreskrifter som gäller avseende diskriminering. m.m.mot diskriminering i samband med verksamhet enligt skollagen finns i diskrimineringslagen. Bestämmelser om åtgärder mot kränkande 2021/22:78 behandling finns i 6 kap. skollagen. Eftersom läroplanen för förskolan (Lpfö 18) ska vara vägledande för pedagogisk omsorg bör mål och riktlinjer som framgår av läroplanen beaktas i kvalitetsarbetet. För att regelbundet kunna stämma av att kvalitetsarbetet leder till en utveckling i enlighet med de mål och krav som finns för verksamhet behöver kvalitetsarbetet dokumenteras skriftligt. Specialpedagogiska skolmyndigheten framför att förslaget kan innebära utmaningar för ensamarbetande i egen regi och att det behövs stöd från huvudmannen. Regeringen anser att det systematiska kvalitetsarbetet är viktigt oavsett hur verksamheten är organiserad. En huvudman som ansvarar för flera verksamheter med flera anställda behöver se till att det finns stöd och förutsättningar för att varje verksamhet följs upp och utvecklas. Om verksamheten bedrivs av en enskild dagbarnvårdare behöver han eller hon ta ansvar för att det bedrivs ett systematiskt kvalitetsarbete i förhållande till den egna verksamheten. Specialpedagogiska skolmyndigheten framför även att det är viktigt att synliggöra barnets röst och att barn får komma till tals i det systematiska och kontinuerliga arbetet med att planera, följa upp, utveckla och utvärdera verksamheten. Regeringen konstaterar att barnets möjlighet att få uttrycka sin åsikt och bli lyssnad på är viktig. Av 1 kap. 10 § andra stycket skollagen framgår att barnets inställning så långt det är möjligt ska klarläggas. Ett barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. 4.6Enskilda huvudmän för pedagogisk omsorg ska vara lämpliga och godkännas av kommunen Regeringens förslag: Den kommun där en enskild avser att bedriva pedagogisk omsorg ska efter ansökan besluta att den enskilde godkänns som huvudman för sådan verksamhet om den enskilde har insikt i och förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten. För godkännande ska det också krävas att den enskilde bedöms som lämplig. Vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas. I fråga om en juridisk person ska prövningen avse personer som har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Ett godkännande ska avse verksamhet på ett visst verksamhetsställe. Förändringar av den krets av personer som omfattas av godkännandeprövningen ska anmälas till kommunen senast efter förändringen. Kommuner som handlägger ärenden om godkännande av enskilda som huvudmän för pedagogisk omsorg ska få ta ut en avgift för att pröva en ansökan. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I utredningens förslag anges kretsen av de personer som ska lämplighetsprövas på ett annat sätt. Utredningen anger att en kommun som handlägger ärenden om godkännande av enskilda som huvudmän för peda- gogisk omsorg ska få ta ut en avgift för att pröva en ansökan men lämnar inte förslag om en sådan ändring i lagtext. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Det är bl.a. , Kommuner och Regioner och , , , och kommuner. delar utredningens synsätt att dessa områden behöver regleras men anser att otydliga formuleringar behöver preciseras för att inte skapa tolkningssvårigheter. FSO fristående idéburna förskolor är positivt till att det ställs krav på den som är huvudman men anser att det saknas ett utvecklat och tydligt resonemang kring vilka som ska ingå i den krets som ska granskas. kommun framför att kretsen som omfattas av en ägar- och ledningsprövning bör preciseras. Kommunen anser även att det bör regleras att huvudmannen ska visa att den har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten och att det behöver preciseras vad det innebär att ett bestämt verksamhetsställe ska anges. Förvaltningsrätten i framhåller att det saknas en diskussion om varför de skärpta kvalitetskraven inte ska medföra att en prövning av ansökan om tillstånd bör göras av i stället för av kommunerna. I övrigt har förvaltningsrätten inga synpunkter på förslaget. är positivt till att ägar- och ledningsprövning införs för huvudmän som har anställda som bedriver verksamheten men avstyrker ägar- och ledningsprövning för den som inte har anställda utan är huvudman för en verksamhet som den själv bedriver. Företagarna stödjer ambitionen men framför att förändringar inte får införas på ett sätt som innebär att den ökade regelbördan omöjliggör verksamheten för företagare. Som nämns i avsnitt 3 har () beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss vars lagförslag överensstämmer med regeringens lagförslag i detta avsnitt. Myndigheten saknar en beskrivning av den personuppgiftsbehandling som aktualiseras av förslaget. Exempelvis redogörs det inte för vilka uppgifter som är nödvändiga för att en ansökan ska kunna prövas, för vilken rättslig grund som är tillämplig eller för vem som är personuppgiftsansvarig för personuppgiftsbehandlingen. Myndigheten saknar även en beskrivning av kommunernas behov av att få information från andra myndigheter eller om det är nödvändigt att hämta in uppgifter ur belastningsregistret och en beskrivning av hur kommunerna ska behandla personuppgifterna som hämtas in. kan mot denna bakgrund inte tillstyrka förslagen i denna del. Skälen för regeringens förslag En enskild huvudman ska godkännas av kommunen Den som är huvudman för pedagogisk omsorg har det yttersta ansvaret för att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande författningar. Huvudmannen ska t.ex. se till att verksamheten bedrivs i grupper med en lämplig sammansättning och storlek i ändamålsenliga lokaler och att den som bedriver verksamheten har sådan utbildning eller erfarenhet att barnets behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Det är därför mycket viktigt att den som är huvudman är lämplig och har den 2021/22:78 kompetens och de förutsättningar som krävs för att ansvara för verksamheten. Som framgår av avsnitt 4.1 är det vanligt att kommuner är huvudmän för pedagogisk omsorg. Kommuner har i regel goda förutsättningar att ta det ansvar som krävs och är även huvudmän för bl.a. förskola och fritidshem. Det är nästan lika vanligt att pedagogisk omsorg bedrivs av en enskild huvudman. Det kan t.ex. vara ett aktiebolag, en stiftelse eller en enskild dagbarnvårdare som är huvudman för sin egen verksamhet. Andelen enskilda huvudmän har ökat betydligt . För verksamheter i skolväsendet gäller enligt 2 kap. 5 § skollagen att enskilda ska godkännas som huvudmän om de genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten, har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten och i övrigt har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Vidare krävs att den enskilde i övrigt bedöms som lämplig. För att godkännande ska lämnas krävs därutöver att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Som tidigare nämnts är pedagogisk omsorg inte en del av skolväsendet och omfattas därför inte av dessa bestämmelser. Enskilda huvudmän för pedagogisk omsorg behöver inte godkännas för att få bedriva verksamhet. Kommunen ska i stället enligt gällande bestämmelser efter ansökan besluta att en huvudman har rätt till bidrag. Många kommuner som utredningen har varit i kontakt med anser att kraven för att få starta och bedriva pedagogisk omsorg bör skärpas. Det har även framförts att bestämmelserna om rätten till bidrag bör närma sig de som gäller för skolväsendet. Av den kartläggning som utredningen genomfört framgår att det förekommer att oseriösa aktörer inom pedagogisk omsorg kan fortsätta bedriva verksamhet trots att det finns misstankar om allvarliga brister. Flera kommuner beskriver att det kan vara svårt att få enskilda huvudmän att komma till rätta med brister som uppmärksammats. Utredningen har varit i kontakt med tjänstemän som genomför tillsyn av den pedagogiska omsorgen i ett antal kommuner och som anser att bestämmelserna i skollagen inte gett tillräckliga möjligheter till åtgärder vid misstankar om oegentligheter. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att kommuner behöver ges bättre förutsättningar att upptäcka och stoppa enskilda huvudmän som inte är lämpliga att bedriva verksamhet. Kraven på huvudmän för pedagogisk omsorg bör därför förtydligas och en enskild som avser bedriva pedagogisk omsorg bör godkännas som huvudman. Förvaltningsrätten i framför att det saknas en diskussion om varför de skärpta kvalitetskraven inte ska medföra att en prövning av ansökan om tillstånd bör göras av i stället för av kommunerna. Godkännande av enskild som huvudman för förskola handläggs enligt 2 kap. 7 § skollagen av den kommun där utbildningen ska bedrivas. Regeringen anser att detta bör gälla även för godkännande av enskild som huvudman för pedagogisk omsorg. Det kan antas att ansökningar om att bedriva pedagogisk omsorg och ansökningar om att bedriva förskolor ofta handläggas på i huvudsak samma sätt och kräver liknande kompetens hos de tjänstemän som är involverade. tillsynen av sådana verksamheter. Det kan därmed antas att den kompetens och de rutiner som behövs redan finns i de flesta kommuner. För huvudmän i skolväsendet gäller att ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet. På motsvarande sätt bör ett godkännande av huvudman för pedagogisk omsorg gälla verksamhet på ett visst verksamhetsställe. kommun anser att det bör preciseras vad kravet på angivande av verksamhetsställe innebär. Eftersom lokalerna är viktiga för att barnen ska kunna ges en god verksamhet anser regeringen att ett verksamhetsställe ska vara knutet till en bestämd adress och bestämda lokaler. Om en verksamhet flyttar behöver kommunen bedöma om godkännandet kan kvarstå utifrån att de nya lokalerna är ändamålsenliga för verksamheten. Godkännandet ska omfatta verksamheten i den kommun som prövar ansökan. Om verksamheten ska flyttas till en annan kommun behöver huvudmannen ansöka om godkännande hos kommunen där verksamheten ska bedrivas i fortsättningen. Den som godkänns som huvudman för pedagogisk omsorg ska vara lämplig Utredningen har haft dialog med såväl enskilda huvudmän som kommuner som efterfrågar ett förtydligande av vad beslut om rätt till bidrag ska grunda sig på. För att garantera att huvudmän i pedagogisk omsorg har tillräckliga förutsättningar för att kunna erbjuda verksamhet av god kvalitet bedömer regeringen att de krav som ska gälla för att godkännas som huvudman för pedagogisk omsorg bör motsvara det som gäller för att godkännas som enskild huvudman i skolväsendet. Det innebär bl.a. att huvudmannen ska ha insikt i och förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten. Med insikt avses bl.a. att huvudmannen är förtrogen med innehållet i de författningar som reglerar pedagogisk omsorg. Regeringen anser till skillnad från att prövningen ska omfatta alla huvudmän oavsett hur verksamheten är organiserad. För det enskilda barnet och för samhället är det lika viktigt att huvudmannen är lämplig oavsett om verksamheten bedrivs av ett aktiebolag, en ekonomisk förening, en stiftelse eller en enskild dagbarnvårdare. Hur verksamheten är organiserad påverkar dock vilka insikter och förutsättningar som behövs för att ta ansvar för verksamheten. Exempelvis behöver en huvudman med anställda ha förutsättningar att ta arbetsgivaransvar, vilket en enskild dagbarnvårdare som är huvudman för sin egen verksamhet inte behöver. En huvudman med arbetsgivaransvar behöver därför ha insikt i bl.a. de arbetsrättsliga och arbetsmiljömässiga bestämmelser som gäller för verksamheten. Huvudmannen bör också ha kunskap om de ekonomiska regelverk som styr den associationsform som verksamheten har. En huvudman ska även bedömas som lämplig i övrigt. Det är inte möjligt eller önskvärt att ange alla faktorer som kan påverka bedömningen av den personliga lämpligheten. Det bör ur rättssäkerhetssynpunkt dock finnas möjlighet för den enskilde att förstå vad som kommer att krävas av honom eller henne. Vid bedömningen bör ekonomisk skötsamhet vägas in, dvs. att sökanden skött redovisning, betalning av skatter och arbetsgivaravgifter med mera samt om sökanden exempelvis varit föremål för konkurs eller näringsförbud. I bedömningen ska hänsyn även tas till om 2021/22:78 det förekommit brottslighet i den verksamhet som sökanden tidigare bedrivit eller om denne själv har begått brott. Vid bedömningen av sökandes lämplighet bör misskötsamhet av mindre allvarlig art inte innebära något hinder, medan allvarliga eller upprepade mindre allvarliga förseelser kan medföra att den som prövas inte anses lämplig. Tidsgränser för när en förseelse eller tidigare misskötsamhet inte längre ska anses relevanta får avgöras inom ramen för den helhetsbedömning som ska göras. Om ett godkännande har återkallats, eller om ansvarig myndighet i sin tillsyn funnit allvarliga brister i en pågående verksamhet som bedrivs av sökanden bör det kunna påverka bedömningen av sökandens lämplighet. Sökanden bör vara skyldig att lämna de uppgifter en kommun behöver för att genomföra prövningen. Om sökanden inte lämnar nödvändiga upplysningar bör det medföra att kommunen inte ger sitt godkännande. Utöver att inhämta utdrag ur belastningsregistret för att genomföra lämplighetsbedömningen kan kommuner behöva samarbeta med myndigheter såsom och för att få den information som de behöver. För att kunna ta ställning till sökandens insikt, erfarenhet och lämplighet kan kommuner begära referenser eller genomföra intervjuer med sökanden. Det bör åligga den som ansöker om godkännande som huvudman att visa att kraven är uppfyllda. Beslut bör fattas utifrån en helhetsbedömning av huvudmannens lämplighet. Den som har ett bestämmande inflytande över verksamheten ska omfattas av prövningen Verksamheten i pedagogisk omsorg kan bedrivas på olika sätt, t.ex. i bolags- eller föreningsform eller av en enskild dagbarnvårdare som ensam är huvudman för sin egen verksamhet. Hur verksamheten är organiserad påverkar vem eller vilka som bör omfattas av prövningen. Regeringen instämmer i de av FSO fristående idéburna förskolor och kommun framförda synpunkterna att det bör framgå tydligare vilken krets av personer som ska prövas. Intresset av att undvika att personkretsen blir alltför obestämd och vid kan tillgodoses genom att den beskrivs på samma sätt som för ägar- och ledningsprövningen inom skolväsendet. För tolkningen av bestämmelsen kan ledning hämtas i förarbetena till dessa bestämmelser (Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden, prop. 2017/18:158 s. 47 f.). I fråga om juridiska personer bör prövningen omfatta den verkställande direktören och andra som har ett bestämmande inflytande över verksamheten, styrelseledamöter och ägare med ett väsentligt inflytande över verksamheten. Eftersom ägande kan struktureras på många olika sätt måste bedömningen av vem som har ett väsentligt inflytande som ägare göras samlat utifrån alla omständigheter i det enskilda fallet. Hur ägarförhållandena ser ut i övrigt kan påverka vilket inflytande som en delägare har över verksamheten. Som en huvudregel kan en person anses ha ett väsentligt inflytande i ett aktiebolag i detta sammanhang om han eller hon representerar av det röstberättigade aktiekapitalet. Föreningar och stiftelser har inga ägare varför prövningen där som utgångspunkt endast bör omfatta styrelsen. Om en ägare med väsentligt inflytande är en annan juridisk person, ska prövningen kunna omfatta även ledning och ägare hos denna. avgörande bör vara vilket inflytande dessa personer kan anses ha över Prop. 2021/22:78 verksamheten, oavsett om det är direkt eller indirekt genom andra juridiska Bedömningen bör ske samlat för hela den berörda kretsen såvitt avser prövningen av huvudmannens insikt i och förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten. I fråga om den personliga lämpligheten bör det prövas att var och en av personerna uppfyller de krav som kan ställas, eftersom syftet med prövningen i den delen är att förhindra att oseriösa aktörer verkar inom området. Huvudmannen bör vara skyldig att anmäla en förändring av den krets av personer som omfattas till kommunen senast efter förändringen. Kommunen ska få ta ut en avgift för ansökan Att handlägga en ansökan om att få bedriva pedagogisk omsorg som huvudman innebär en viss administration för kommunen. om att godkännas som huvudman för förskola får kommunen som hand- lägger ärendet enligt 2 kap. 5 c § skollagen ta ut en avgift. anser att motsvarande bör gälla vid ansökan om att godkännas som huvudman för pedagogisk omsorg. Vid beräkningar av avgifter gäller den självkostnadsprincip som framgår av 2 kap. 6 § kommunallagen (2017:725). vara olika omfattande, exempelvis beroende på hur många personer som omfattas av prövningen, kan avgiften bli olika stor för olika sökande. Avgiftssättningen bör dock så långt som möjligt vara transparent och preciserad på förhand så att den enskilde kan inkludera kostnaderna för att ansöka om tillstånd i sina kalkyler. Regeringen bedömer att avgifterna inte kommer att bli så pass höga att de utgör ett hinder för den som har för avsikt att bedriva en verksamhet långsiktigt. Det bör inte vara tillåtet att ta ut en särskild avgift vid anmälning av förändringar i den personkrets som omfattas, eftersom det skulle innebära en risk för att huvudmän inte anmäler förändringar. Kommunens personuppgiftsbehandling vid lämplighetsprövningen och rådets förordning (EU) 2016/679 av 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upp- hävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), hädanefter dataskyddsförordningen, började tillämpas , kompletterad bl.a. genom lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s Enligt artikel 2.1 dataskyddsförordningen ska förordningen tillämpas på sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på auto- matisk väg samt på annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Med register avses en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt särskilda kriterier, oavsett om samlingen är centraliserad, decentraliserad eller spridd på grundval av funktionella eller geografiska förhållanden (artikel 4.6). efterfrågar bl.a. en redogörelse för vilka uppgifter som är nödvändiga för att en ansökan om att bedriva pedagogisk omsorg ska kunna prövas och en beskrivning av kommunernas behov av 2021/22:78 att få information från andra myndigheter. Som framgått tidigare i detta avsnitt är det inte möjligt att i detalj exakt precisera vilken information en kommun kan behöva inhämta för att pröva huruvida en enskild är lämplig som huvudman för pedagogisk omsorg. Av den i denna proposition föreslagna bestämmelsen i 25 kap. 10 a § skollagen framgår att vid lämplighetsbedömningen av den enskilde ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas. För att kunna pröva en sökandes lämplighet i enlighet med det föreslagna stadgandet borde kommunen vara tvungen att inhämta uppgifter om den enskilde såsom kreditupplysning, utdrag ur belastningsregistret, beslut från , skuldinformation från samt, i förekommande fall, uppgifter från om sökandens engagemang i olika juridiska personer. När det gäller besluten från kan det t.ex. vara fråga om beslut om slutlig skatt, beslut om omprövning och beslut avseende nekande eller återkallelse av F-skattsedel. Samtliga de ovan nämnda uppgifterna är att anse som personuppgifter i dataskyddsförordningens mening och en kommuns behandling av dessa uppgifter innebär behandling av personuppgifter i dataskyddsförordningens mening (artikel 4.1 och 4.2). Avsikten är att kommunen med stöd av förordningen (1999:1134) om belastningsregister ska kunna inhämta ett utdrag ur belastningsregistret hos avseende den som ansöker om att godkännas som huvudman för pedagogisk omsorg. Enligt 6 § första stycket 4 och 15 § lagen om belastningsregister ska lämna ut personuppgifter ur belastningsregistret om det begärs av en myndighet i den utsträckning regeringen för vissa slag av ärenden föreskriver det eller för ett särskilt fall ger tillstånd till det. Enligt 16 b § förordningen om belastningsregister ska uppgifter ur belastningsregistret om brott mot bl.a. 3, 4, 6, 8–11, 13–17 eller 20 kap. , om brotten lett till någon annan påföljd än böter, lämnas ut om det begärs av eller en myndighet i ärenden om godkännande som enskild huvudman enligt skollagen, i fråga om den som myndigheten överväger att godkänna som huvudman och sådana personer som avses i 2 kap. 5 a § den lagen. För del innebär det att det finns en rättslig förpliktelse enligt artikel 6.1 c dataskyddsförordningen att lämna ut uppgifterna. Grunden för behandlingen är fastställd i nationell rätt på det sätt som anges i artikel 6.3 dataskyddsförordningen och 2 kap. 1 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. Enligt registerförfattningen har ändamålet preciserats i enlighet med artikel 6.3 dataskyddsförordningen. Det finns därmed en rättslig grund för att behandla personuppgifter. För kommunens behandling av personuppgifter gäller de allmänna principer som anges i artikel 5 i dataskyddsförordningen, och för att behandlingen ska vara laglig krävs det också att det finns en rättslig grund för behandlingen enligt artikel 6 i förordningen. I de fall det sker en personuppgiftsbehandling i form av att kommunen inhämtar ett utdrag ur belastningsregistret för den som ansöker om att bli godkänd som huvud- man för pedagogisk omsorg, och den sker i syfte att fullgöra den föreslagna skyldigheten enligt skollagen, kan personuppgiftsbehandlingen ske med stöd av den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse enligt 6.1 e dataskyddsförordningen.