prop · H903216 · 2022-04-12 00:00:00 — Bland annat för fram att de fristående leverantörerna inte kan anses omfattas av offentlighetsprincipen och att de därför inte bör vara skyldiga att pröva frågor om utlämnande av allmän handling. Offentlighetsprincipen syftar till att säkerställa rätten till insyn i statens och kommunernas verksamhet för allmänheten och företrädare för media. Det kommer till uttryck bl.a. genom att allmänna handlingar är offentliga, rätten till yttrandefrihet och att tjänstemän i offentlig verksamhet har meddelarfrihet. Principen om handlingsoffentlighet slås fast i 2 kap. 1 § TF. Där föreskrivs att var och en till främjade av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande har rätt att ta del av allmänna handlingar. En handling är enligt 2 kap. 4 § TF allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda bestämmelser är att anse som inkommen till myndigheten eller upprättad där. Myndigheter är de organ som ingår i den offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen, såsom regeringen, domstolarna samt de statliga och kommunala förvaltningsmyndigheterna. Med myndighet likställs enligt 2 kap. 5 § TF även och beslutande kommunala församlingar. Genom reglering i OSL har föreskrifterna i 2 kap. TF gjorts tillämpliga också hos vissa andra organ som inte tillhör myndighetsorganisationen men som utövar myndighetsutövning mot enskilda (se 2 kap. 4 § OSL samt bilagan till den lagen). Privaträttsliga organ som anges i bilagan till OSL är skyldiga att tillämpa offentlighetsprincipen om handlingarna hör till den verksamhet som nämns i bilagan. Det betyder således att privaträttsliga leverantörer, som inte är att jämställa med myndigheter enligt vad som anges ovan, inte omfattas av offentlighetsprincipen. Offentlighet ska vara huvudregel Utgångspunkten vid utformningen av en ny sekretessbestämmelse är att det inte ska gälla mer sekretess än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som har föranlett bestämmelsen. Av detta skäl är de flesta sekretessbestämmelser försedda med skaderekvisit (prop. 1979/80:2 Del A s. 78–86). En grundläggande princip vid bedömningen av om en ny sekretessreglering ska införas är att behovet av och styrkan i den inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Behovet av sekretess måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas verksamhet. De nuvarande bestämmelserna i 28 kap. 11 och 12 §§ OSL har som framgår ovan ett omvänt skaderekvisit för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden och affärs- eller driftförhållanden, dvs. en presumtion för att uppgifter inte kan lämnas ut. Det omvända skaderekvisitet valdes efter en avvägning mellan offentlighetsintresset och behovet av sekretesskydd för uppgifterna. Den huvudsakliga motiveringen var att sekretess i ärenden om arbetsförmedling i huvudsak var att betrakta som en förtroendesekretess och att det inte fanns något insynsintresse i dessa ärenden. Det anfördes vidare att även om det fanns inslag av myndighetsutövning i arbetsfrämjande åtgärder, och till följd av detta också ett betydligt större insynsintresse än i fråga om den vanliga arbetsförmedlingen, fanns det inte tillräckligt starka skäl att ha två olika sekretessnivåer (prop. 1979/80:2 del A s. 226). Som har redogjorts för har den arbetsmarknadspolitiska verksamheten utvecklats sedan de nu gällande sekretessbestämmelserna kom till. En stor del av den verksamhet som rör traditionell arbetsförmedling och vägledning erbjuds via digitala självservicetjänster, såsom möjligheten för arbetssökande och arbetsgivare att skapa en profil för att bli hittad av arbetsgivare eller söka efter personal. I denna del av verksamheten kan insynsintresset fortfarande anses vara litet. Det skulle tala för att ha kvar ett starkare sekretesskydd, dvs. med ett omvänt skaderekvisit. Å andra sidan har den arbetsmarknadspolitiska verksamheten utvecklats till att i stor utsträckning innehålla myndighetsutövning. Förutom beslut om olika typer av arbetsmarknadspolitiska insatser kan även det traditionella förmedlandet av arbete ha inslag av myndighetsutövning. Arbetsförmedlingen kan t.ex. anvisa en enskild att söka ett lämpligt arbete under hot om indragen ersättning. Detta skulle då tala för ett sekretesskydd med offentlighet som huvudregel, dvs. en sekretessbestämmelse med ett rakt skaderekvisit för enskildas personliga förhållanden. Majoriteten av de remissinstanser som uttalar sig om promemorians förslag att ändra sekretessens styrka från presumtion för sekretess till presumtion för offentlighet, t.ex. , och kommuner, Nationella nätverket för samordningsförbund, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Coompanion , Fremia, TCO och är positiva till förslaget. Vissa remissinstanser som , , Rådet för Europeiska socialfonden i , samt och kommuner är negativa till förslaget och framhåller att enskilda personers integritetsintresse och behov av skydd för känsliga uppgifter behöver väga tyngre än övriga kommun anser att det behövs ytterligare analys av hur ett ändrat skaderekvisit kan komma att påverka enskildas integritet. Enligt regeringen finns det därför anledning att närmare analysera behovet av sekretesskydd för enskildas personliga förhållanden och enskildas affärs- eller driftförhållanden. Behovet av sekretesskydd för enskildas personliga förhållanden Många av de typer av uppgifter som hanteras av Arbetsförmedlingen förekommer i ärenden hos , t.ex. uppgifter om hälsa och bedömningar av enskildas arbetsförmåga. Det finns också stora likheter i myndigheternas handläggning av ärenden, t.ex. att ärenden utmynnar i någon form av beslut för den enskilde. Regeringen anser därför att det är rimligt att de överväganden som har gjorts av insynsintresset inom socialförsäkringen i huvudsak kan vara tillämpliga även för uppgifter som hanteras hos Arbetsförmedlingen. Den reglering som gäller för motsvarande uppgifter hos , dvs. bestämmelserna i 28 kap. 1 § OSL, bör kunna vara utgångspunkten för en sekretessreglering för uppgifter om enskilds personliga förhållanden som hanteras i ärenden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Sekretessens styrka avgränsas där med ett rakt skaderekvisit. Utgångspunkten är således att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften röjs. Precis som för finns det när det gäller Arbetsförmedlingen ett starkt insynsintresse, eftersom verksamheten inom myndigheten huvudsakligen består av myndighetsutövning. Detta talar för att uppgifter om enskilds personliga förhållanden bör vara offentliga. Som regeringen redogör för nedan kommer dock typiskt sett känsliga uppgifter om enskilds personliga förhållanden fortsatt att omfattas av ett sekretesskydd även vid tillämpningen av ett rakt skaderekvisit. Regeringen anser sammantaget att det finns starka skäl att ändra den nuvarande sekretessbestämmelsen för enskilds personliga förhållanden från ett omvänt till ett rakt skaderekvisit, dvs. till offentlighet som huvudregel. Behovet av sekretesskydd för enskildas affärs- eller driftförhållanden Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är som huvudregel avgiftsfri för arbetssökande och arbetsgivare. Verksamheten finansieras genom anslag som tilldelas myndigheterna genom statens budget. En betydande del av verksamhetens budget går till subventionerade anställningar och andra ekonomiska stöd till arbetsgivare. Enligt regeringens inriktning kommer dessutom arbetsmarknadspolitiska insatser i betydligt större omfattning än att utföras av leverantörer. Att verksamheten finansieras med skattemedel talar för att det finns ett starkt intresse för media och allmänheten att kunna granska verksamheten. Intresset av insyn i ärenden om enskilds affärs- eller driftförhållanden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten kan därför anses vara betydligt större än då den nuvarande sekretessbestämmelsen kom till. framhåller att det är viktigt att sekretessreglerna för företag utformas så att användningen av uppgifter för forskning, utvärdering och uppföljning inte hindras. Regeringen konstaterar att en lättnad i sekretesskyddet normalt leder till att fler uppgifter som rör en Prop. 2021/22:216 enskilds affärs- eller driftförhållanden får lämnas ut, vilket i sig medför en Liksom för personliga förhållanden anser regeringen att det finns starka skäl att ändra den nuvarande sekretessbestämmelsen för enskilds affärs- eller driftförhållanden från ett omvänt till ett rakt skaderekvisit, dvs. till offentlighet som huvudregel. Sammanfattning av behovet av sekretess Regeringen anser sammanfattningsvis att nuvarande sekretessbestämmelser behöver anpassas, eftersom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten har förändrats sedan den nuvarande regleringen infördes och det finns ett starkt insynsintresse i verksamheten. Sekretessen bör gälla i ärenden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten för uppgifter både om en enskilds personliga förhållanden och om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs, dvs. med presumtion för offentlighet. För tydlighetens skull bör, liksom , sekretess för personliga förhållanden och sekretess för affärs- eller driftförhållanden regleras i två separata paragrafer. anser att det är viktigt att utreda frågor om ansvarsutkrävande, eftersom risken för missbruk ökar med ökad till- gänglighet till känsliga uppgifter. Som framgår av avsnitt 5.3 sanktioneras brott mot en lagstadgad tystnadsplikt som utgångspunkt genom 20 kap. 3 § Något undantag från denna straffrättsliga sanktion föreslås En presumtion för offentlighet utesluter inte att sekretess kan gälla för vissa typer av uppgifter Några remissinstanser, bl.a. , Rådet för Europeiska socialfonden i och , uttrycker en oro över att enskildas integritetsskydd kommer att påverkas negativt av förslaget att ändra den nuvarande sekretessbestämmelsen för enskilds personliga förhållanden från ett omvänt till ett rakt skaderekvisit, dvs. offentlighet som huvudregel. Arbetsförmedlingen anser att ett omvänt skaderekvisit, dvs. med presumtion för sekretess, fortfarande bör gälla för ärenden om varsel om driftsinskränkning enligt lagen om vissa anställningsfrämjande åtgärder, eftersom uppgifter om att en arbetsgivare har anmält varsel till Arbetsförmedlingen kan vara mycket känsliga för Regeringen vill understryka att en presumtion för offentlighet inte utesluter att sekretess alltjämt gäller för vissa typer av uppgifter. Presumtionen för offentlighet kan alltså brytas om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestämmelsen. Bestämmelsen i 28 kap. 11 § OSL syftar till att skydda enskildas personliga förhållanden, vilket t.ex. betyder att en uppgift om sjukdom är av sådan art att sekretess regelmässigt gäller för uppgiften (prop. 1979/80:2 del A s. 80–81 och 190). efterfrågar ett förtydligande av vilka uppgifter som skulle kunna komma att omfattas av sekretess. Enligt regeringen bör, utöver uppgift om 2021/22:216 sjukdom, även andra typer av uppgifter anses kunna vara av sådan art att de omfattas av sekretess. Som framhålls i förarbetena till OSL är det dock varken möjligt eller ens lämpligt att i motiven till ett lagstiftningsärende gå in på sådana detaljfrågor som flera remissinstanser efterfrågar. utforma en vägledande praxis bör i stället vara en uppgift för myndig- heterna och ytterst för rättstillämpningen (samma prop. s. 85). Skoopi – de Arbetsintegrerande Sociala Företagens Intresse- organisation påpekar att en spridning av integritetsnära uppgifter utanför den enskildes kontroll riskerar att begränsa individernas vilja att t.ex. prata om det som är svårt och begränsande. Enligt regeringen är det av stor vikt att uppgifter om enskilda arbetssökandes personliga förhållanden, som kan vara integritetskänsliga, skyddas även om de deltar i insatser som anskaffas från och utförs av en privaträttslig leverantör. enskilde ska kunna få ett relevant stöd, och därmed så snabbt som möjligt kunna lämna sin arbetslöshet, är det viktigt att den enskilde känner förtroende för att han eller hon kan lämna uppgifter om personliga förhållanden utan att dessa riskerar att obehörigen lämnas ut. givetvis lika viktigt oavsett om det är en myndighet eller en leverantör som Som framgår av avsnitt 5.3 föreslår regeringen därför en straffsanktionerad bestämmelse om tystnadsplikt hos leverantörer och underleverantörer i syfte att uppgifter om enskilda ska ha samma skydd oavsett om de hanteras av Arbetsförmedlingen eller av en leverantör som har anlitats av myndigheten. När det gäller bestämmelsen i 28 kap. 12 § OSL syftar den till att skydda enskilds affärs- eller driftförhållanden. En uppgift om varsel om driftsinskränkning anses vara hänförlig till enskilds affärs- eller driftförhållanden och det har i praxis ansetts föreligga hinder mot att lämna ut uppgifter om vilka företag som har lämnat sådana varsel, eftersom uppgifterna inte har kunnat röjas utan att det företag som har lämnat uppgifterna lider skada (prop. 1979/80:2 Del A s. 78–86, 144–145 och 225–226 samt RÅ 1991 not 66 och RÅ 1992 not 344). Arbetsförmedlingen kan uppgift om att t.ex. ett börsbolag har anmält varsel enligt lagen om vissa anställningsfrämjande åtgärder vara känslig och Även mindre bolag som inte är börsnoterade riskerar enligt myndigheten att tappa arbetstagare om det blir känt att de riskerar att förlora arbetet. Finansiärer och relationer till kunder kan också Regeringen delar Arbetsförmedlingens bedömning att uppgifter om att en arbetsgivare har anmält varsel om driftsinskränkning ofta är känsliga och därmed skyddsvärda, eftersom ett utlämnande av uppgifterna kan medföra ekonomisk skada för arbetsgivaren eller anställda. ovan är dock utgångspunkten vid utformningen av en ny sekretess- bestämmelse att det inte ska gälla mer sekretess än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som har föranlett Regeringen bedömer att en uppgift om varsel är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för Det betyder att sekretess regelmässigt bör gälla för sådan uppgift även vid tillämpningen av ett rakt skaderekvisit. anser regeringen att det inte finns skäl att behålla ett starkare sekretesskydd för uppgifter om varsel om driftsinskränkning i ärenden enligt lagen om vissa anställningsfrämjande åtgärder. Sekretesstidens längd behöver anpassas Sekretesstidens längd varierar normalt beroende på vilket skyddsintresse som har föranlett sekretessen. När det gäller skyddet för enskildas personliga förhållanden är sekretesstiden i regel begränsad till femtio eller . Den längre sekretesstiden har ofta motiverats med att sekretessen som utgångspunkt bör gälla under större delen av den enskildes livstid. När det gäller sekretess för affärs- eller driftförhållanden är sekretesstiden i regel begränsad till . Enligt den nuvarande ordningen gäller sekretess under högst för uppgift om enskilds personliga förhållanden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (28 kap. 11 § OSL). För uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i ärenden inom socialförsäkringen gäller sekretessen i högst (28 kap. 1 § femte stycket OSL). Den har bl.a. motiverats med att enskilda kan förekomma i ärenden inom socialförsäkringen . Den nu föreslagna sekretessen avser känsliga uppgifter om enskilda personers deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser och ersättning som är kopplad till sådant deltagande. När det gäller sekretessens begränsning bör det noteras att enskilda kan få arbetsmarknadspolitiska insatser . En sekretess under högst är därmed för att skydda uppgifterna under flertalet av arbetssökandes livslängd. Regeringen anser att en sekretesstid för enskilds personliga förhållanden får anses vara väl avvägd. Den sekretesstid som gäller för uppgifter om enskilds affärs- eller driftförhållanden enligt 28 kap. 12 § OSL får anses väl avvägd och bör därför gälla även i fortsättningen. Den särskilda sekretessbestämmelsen för uppgifter om vissa nyanlända invandrare tas bort Det finns en särskild bestämmelse om sekretess när det gäller uppgifter för nyanlända invandrare som deltar i etableringsinsatser och uppgifter om ersättning för deltagandet i sådana insatser (etableringsersättning). I förarbeten till den nuvarande sekretessbestämmelsen i 28 kap. 12 a § OSL hänvisas det till att samma sekretesskydd, dvs. med ett omvänt skaderekvisit, som gäller i ärenden om introduktionsersättning inom , bör gälla även i ärenden om etableringsinsatser och etableringsersättning. De uppgifter som det kan vara fråga om ansågs vara av lika ömtålig art och förtjäna samma sekretesskydd som de uppgifter som lämnas i ärenden om socialbidrag. Exempelvis kan det förekomma uppgifter om på vilken grund den nyanlände invandraren har beviljats uppehållstillstånd, familjeförhållanden, utbildning, arbetslivserfarenhet och hälsa (prop. 2009/10:60 s. 124–126). harmoniserades regelverket för etableringsinsatser med det regelverk som gäller för övriga arbetssökande (prop. 2016/17:175, bet. 2016/17:AU15, rskr. 2016/17:340). Harmoniseringen medför bl.a. att vissa nyanlända invandrare numera anvisas till det arbetsmarknadspolitiska programmet etableringsprogrammet. Inom etableringsprogrammet kan den enskilde ta del av olika insatser som syftar till att påskynda etableringen i arbets- och samhällslivet, bl.a. arbets- 2021/22:216 marknadspolitiska insatser enligt 5 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Den föreslagna sekretessbestämmelsen för enskilds personliga förhållanden ovan omfattar alla typer av ärenden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Ärenden om etableringsinsatser och etableringsersättning är en del av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det betyder att bestämmelsen även omfattar sådana uppgifter som kan förekomma i ärenden om etableringsinsatser och ersättning för sådana insatser. Den nuvarande sekretessbestämmelsen i 28 kap. 12 a § OSL omfattar bara uppgifter om vissa nyanlända invandrare som deltar i etableringsinsatser och uppgifter om ersättning för sådant deltagande. Andra nyanlända invandrare omfattas i stället av samma sekretesskydd som gäller för övriga arbetssökande inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten enligt 28 kap. 11 § OSL. Det sistnämnda gäller även för enskilda som efter tiden med etableringsinsatser behöver fortsatt arbetsmarknadspolitiskt stöd. Frågan är om det finns skäl att ha ett starkare sekretesskydd för uppgifter om vissa nyanlända invandrare än för övriga arbetssökande och om det därför bör finnas särskilda bestämmelser om detta. Regeringen konstaterar att den myndighetsutövning som förekommer i ärenden som rör enskilda generellt inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten även förekommer i ärenden som rör vissa nyanlända invandrare. Det finns sammantaget samma starka insynsintresse i den verksamhet som bedrivs för vissa nyanlända invandrare som för övriga arbetssökande. Behovet av sekretesskydd för de uppgifter som förekommer i ärenden om etableringsinsatser och om etableringsersättning kan antas vara i stort sett detsamma som för de uppgifter som förekommer i ärenden som rör övriga arbetssökande. framhåller medför de förändringar som görs i sekretessbestämmelserna att det är motiverat med en särskild sekretessbestämmelse för just uppgifter om vissa nyanlända invandrare. De uppgifter som behöver skyddas utgörs främst av känsliga uppgifter om den enskildes hälsa, utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet på samma sätt som för andra arbetssökande i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. En skillnad mellan vissa nyanlända invandrare och övriga arbetssökande är dock att det kan förekomma uppgifter om på vilken grund en enskild har beviljats uppehållstillstånd, vilket typiskt sett är en uppgift som kan behöva omfattas av ett sekretesskydd, och om nationalitet. Det ska i detta sammanhang nämnas att uppgifter som rör en utlänning omfattas av ett sekretesskydd också enligt 21 kap. 5 § OSL, som gäller oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer. Detta gäller således även för uppgifter i beslut. För sekretessen enligt denna bestämmelse gäller ett rakt skaderekvisit, dvs. presumtion för offentlighet. Det särskilda sekretesskyddet för utlänningar syftar till att förhindra att röjande av uppgift om utlänning leder till skada som just hänger samman med den enskildas särskilda förhållanden som utlänning. Typexemplet är att röjande av uppgifter om politisk flykting här i landet leder till repressalier mot flyktingen eller anhöriga i hemlandet. Skadan kan också ha sin upprinnelse i motsättningar mellan olika invandrargrupper (prop. 1979/80:2 Del A s. 209). Ett rakt skaderekvisit för uppgifter i den arbetsmarknadspolitiska Prop. 2021/22:216 verksamheten medför som framgår ovan att känsliga uppgifter både om nyanlända invandrare som deltar i etableringsinsatser och övriga arbetssökande omfattas av ett sekretesskydd. Det betyder att samma skaderekvisit ska tillämpas vid sekretessbedömningen enligt den föreslagna sekretessbestämmelsen som enligt det särskilda sekretesskyddet för utlänningar enligt 21 kap. 5 § OSL. Mot bakgrund av det ovan anförda anser regeringen sammantaget att det inte finns behov av en särreglering för den sekretess som ska gälla för uppgifter om nyanlända invandrare som deltar i etableringsinsatser eller får ersättning för deltagandet i sådana insatser, vilka därmed omfattas av samma sekretessbestämmelser som föreslås ska gälla i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i övrigt. Bestämmelsen i 28 kap. 12 a § OSL bör därför upphöra att gälla. Bestämmelsen som inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter om vissa nyanlända invandrare tas bort Rätten för var och en enligt 1 kap. 1 och 7 §§ TF och 1 kap. 1 och 10 §§ YGL att dels lämna uppgifter för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar, dels offentliggöra uppgifter har vissa begränsningar. Viss tystnadsplikt som har företräde framför meddelarfriheten anges i TF och YGL. I övrigt finns de tystnadsplikter som har företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter angivna i OSL (se 13 kap., slutet av varje kapitel i lagens fjärde–sjätte avdelningar samt sjunde avdelningen). Grundprincipen är att undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter ska införas bara om starka skäl talar för det. Omständigheten att en sekretessbestämmelse är absolut talar i sig för att det finns större anledning att överväga ett sådant undantag än i andra fall. Det motsatta förhållandet gäller om sekretessbestämmelsen är försedd med ett rakt skaderekvisit (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 111–112). Sekretess inom det arbetsmarknadspolitiska området regleras i huvudsak i 28 kap. 11–12 a §§ OSL. Med undantag för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i ärenden om etableringsinsatser och ersättning för deltagande i sådana insatser gäller meddelarfrihet inom det arbetsmarknadspolitiska området (se 28 kap. 17 § OSL). I förarbetena till bestämmelsen om att inskränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i ärenden om etableringsinsatser angavs det att det inte fanns skäl att ha en annan ordning än den som gällde enligt den numera upphävda bestämmelsen i 26 kap. 1 § fjärde stycket 2 OSL avseende ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Ärenden om introduktionsersättning omfattades av ett omvänt skaderekvisit och en inskränkning i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter för uppgift om enskilds personliga förhållanden i sådana ärenden.