prop · H903276 · 2022-07-19 00:00:00 — Framför allt gör sig behovet av en stärkt identitetskontroll gällande vid förnyelse av samordningsnummer som registrerats med uppgift om styrkt identitet. krävs inte att personen inställer sig eller att han eller hon har behov av numret för egen del för att numret ska förnyas efter anmälan av en myndighet eller annat organ (18 c § folkbokföringslagen). I likhet med utredningens förslag anser regeringen att det är befogat att för samordningsnummer med uppgift om styrkt identitet kräva att den enskilde inställer sig personligen och styrker sin identitet såväl vid tilldelning som vid förnyelse av samordningsnummer oavsett om det är den enskilde själv eller en myndighet som ansöker om förnyelse och oavsett om numret är vilandeförklarat . Den nya högsta nivån av samordningsnummer är tänkt att bli mer tillförlitligt och därmed uppnå ökad användbarhet och funktion i samhället. genom en stärkt identitetskontroll och tydligare information om den identitetsbedömning som föregått nummertilldelningen. samma krav oavsett vem som begär tilldelning och oavsett vem eller när förnyelse av numret aktualiseras, kan mottagare av uppgifter från folkbokföringsdatabasen vara säkra på att identitetskontrollen inte Det finns därför skäl att ställa krav på att den enskilde inställer sig personligen och styrker sin identitet vid förnyelse av samordningsnummer oavsett om det är en myndighet eller den enskilde som ansöker om att numret behöver förnyas. Detta kommer innebära att en person som tilldelats ett samordningsnummer med uppgift om styrkt identitet vart femte år kommer att behöva inställa sig personligen och styrka sin Förslaget innebär en olägenhet för den enskilde och också en ökad arbetsbörda för den myndighet som ska utföra identitetskontrollen med personlig inställelse. Det kan också ställa till med problem om den enskilde inte inställer sig för identitetskontroll när t.ex. en myndighet ansöker om att samordningsnumret ska förnyas. myndigheten fritt att fortsätta använda numret även i ett sådant fall, trots att det vilandeförklaras och registreras på det sättet i folkbokförings- databasen, förutsatt att myndigheten bedömer att numret ändå är Det finns givetvis anledning att behandla vilande- förklarade nummer med stor försiktighet. Om den enskilde inte inställer sig för identitetskontroll men bedömer att förutsättningarna för samordningsnummer efter sannolik identitet är uppfyllda, kan samordningsnumret ändå förnyas. t.ex. ske om den enskilde vid kontakt med lämnar de uppgifter och handlingar som krävs för att ska kunna bedöma den enskildes identitet. I avsnitt 9.1 föreslår regeringen att uppgift om att identiteten har styrkts, gjorts sannolik eller är osäker ska få behandlas i I en sådan situation att samordningsnumret förnyas efter en annan nivå av identitetskontroll än den som föregick tilldelningen, ska uppgift om identiteten i folkbokföringsdatabasen ändras i enlighet med den identitetsbedömning som föregick den senaste förnyelsen av numret. Ändring av registrering i folkbokföringsdatabasen från ”styrkt identitet” till ”sannolik identitet” ger en tydlig indikation till mottagare av uppgifter från folkbokföringsdatabasen att personens identitet inte har kontrollerats på ett fullständigt sätt genom identitetskontroll med personlig inställelse men att en viss förnyad kontroll har skett, om än med ett sämre underlag. Trots de olägenheter det kan medföra bedömer regeringen att det är nödvändigt att i samtliga fall kräva att på nytt bedömer att de grundläggande kraven för tilldelning av samordningsnummer är uppfyllda för prövningen av ansökan om förnyelse. samma krav på personlig inställelse och styrkt identitet som vid tilldelning av samordningsnummer efter styrkt identitet, oavsett vem som ansöker om förnyelse och oavsett om numret vilandeförklarats , kommer uppgifterna kopplade till detta nummer att vara så uppdaterade som möjligt och registreringen ”styrkt identitet” garanterar att uppgifterna kontrollerats ordentligt inom den senaste femårsperioden. ningsnummer med denna uppgift registrerad och som inte vilandeförklarats blir på så sätt ännu säkrare och det blir svårare att missbruka ett nummer som tilldelats långt tillbaka i tiden. Numret kommer därmed att få ökad status och acceptans i samhället. När det gäller samordningsnummer som registrerats med uppgift om sannolik eller osäker identitet bör det även för dessa nummer ställas krav på att förutsättningarna för tilldelning är uppfyllda för att numret ska kunna förnyas. Till skillnad från föreslås alltså att gör en ny identitetsbedömning för att numret ska kunna förnyas. För att förnya ett samordningsnummer med uppgift om sannolik identitet krävs således att får kopia av identitetshandling eller annat underlag som innebär att personens identitet kan anses ha gjorts sannolik. Om underlaget brister kan numret endast förnyas om förutsättningarna för samordningsnummer vid osäker identitet är uppfyllda. Förslaget medför att även personer med samordningsnummer med uppgift om sannolik identitet på nytt måste skicka underlag om sin identitet till den myndighet som ska ansöka om förnyelse för att numret ska kunna förnyas. Detta innebär en olägenhet för berörda individer och en ökad arbetsbörda för respektive rekvirerande myndighet och . Regeringen bedömer dock att de ökade kraven på identitetskontroll för samtliga samordningsnummer är viktiga för att motverka missbruk av samordningsnummer och bekämpa olika former av fusk och oegentligheter. Förslaget innebär att det blir betydligt svårare att utnyttja ett samordningsnummer för andra personer än den vars identitet numret avser eller att förnya ett samordningsnummer för en person som fått sig tilldelat mer än en identitetsbeteckning under olika namn. På samma sätt som gäller vid ansökan om tilldelning av samordnings- nummer krävs alltid identitetskontroll vid personligt möte i de fall det är den enskilde själv som ansöker om förnyelse. De undantag som finns från personlig inställelse i samband med tilldelning blir tillämpliga även i dessa sammanhang. efterfrågar förtydligande i vilken mån en myndighet ska begära förnyelse av sådana nummer som aktivt används i deras verksamhet. Det finns inget krav för myndigheter att ansöka om förnyelse av samordningsnummer. Eftersom den enskilde har möjlighet att på egen hand ansöka om förnyelse behöver myndigheten inte låta sig påverkas av vilket behov den enskilde kan ha av ett aktivt nummer. Behovet av att förnya samordningsnumret varierar för både myndigheter och enskilda. Om myndigheten anser att numret bör förnyas bör den också ansöka om förnyelse. Det finns, som ovan nämnts, inget hinder mot att använda ett nummer som har förklarats vilande utan registreringen utgör en uppdatering om numrets status och indikerar att någon kontroll av identiteten inte har gjorts sedan numret tilldelades eller senast förnyades. Stadsmissioner har efterfrågat en konsekvensanalys vad gäller de situationer som kan uppstå när den enskilde vill förnya ett samordningsnummer men myndighet motsätter sig detta. Den enskilde är inte beroende av en myndighets godkännande för att ansöka om förnyelse av sitt samordningsnummer. Eftersom det krävs att förutsättningarna för tilldelning av nummer är uppfyllda för att förnya numret, däribland kravet på styrkt identitet, kan emellertid komma att avslå ansökan om förutsättningarna inte är uppfyllda. Regeringen föreslår i avsnitt 13 att 2021/22:276 ett sådant beslut om avslag på ansökan om förnyelse från enskild även fortsatt ska kunna överklagas till domstol. Samtliga myndigheter som har möjlighet att begära tilldelning av nummer har också behörighet att ansöka om förnyelse. som inte har behörighet att begära ett samordningsnummer vid osäker identitet har ändå möjlighet att begära förnyelse av sådant nummer. numret ska förnyas krävs emellertid att förutsättningarna för tilldelning är För att numret ska förnyas krävs således, om ansökan om förnyelse kommer från en myndighet som inte har möjlighet att begära samordningsnummer trots att identiteten är osäker, att förutsättningarna för samordningsnummer efter styrkt eller sannolik identitet är uppfyllda. I likhet med dagens reglering bör även fortsatt gälla att om en persons samordningsnummer är vilande ska en begäran eller ansökan om ett nytt samordningsnummer anses som en ansökan om förnyelse. att det bör förtydligas vad som gäller om personen vill ändra några uppgifter om sin identitet. I avsnitt 8.2 föreslår regeringen att det införs krav att för den som begär ändring av en uppgift om sin identitet gäller samma krav på styrkt identitet, personlig inställelse och kontroll av handlingar som föreslås föregå tilldelning av samordningsnummer för personer med styrkt identitet. Samma krav gäller för att ska förnya ett samordningsnummer efter ansökan av den enskilde. situation överensstämmer således kraven som ställs på den enskilde och kan hantera begäran om ändring av uppgift som ansökan om förnyelse av samordningsnummer. Ett par remissinstanser, däribland och , har lämnat synpunkter som handlar om ett samordningsnummer bör förklaras vilande om det inte förnyats. Bestämmelserna om när ett samordningsnummer ska förklaras vilande Utredningen har inte lämnat förslag om att vilandeförklaring ska bli aktuellt efter en annan tid än vad som gäller . Inte heller regeringen ser att det i denna del finns skäl att frångå befintliga Stadsmissioner anser vidare att reglerna om vilandeförklaring bör förtydligas eftersom det bl.a. inte framgår när ett samordningsnummer kan förklaras vilande i samband med beslut om avvisning eller utvisning och om det kan finnas skäl mot att förklara ett nummer vilande i vissa fall. Enligt nuvarande ordning kan ett samordningsnummer även förklaras vilande om det finns andra skäl för det. Bestämmelsen föreslås i oförändrat skick föras över till den nya lagen om samordningsnummer. författningskommentaren till bestämmelsen anges att skäl kan exempelvis föreligga i situationer när någon har tilldelats flera samordningsnummer eller när erfarit att samordningsnumret tilldelats på felaktiga grunder, t.ex. med stöd av falska identitetsuppgifter. Vidare anges att skäl för att förklara ett samordningsnummer vilande även kan föreligga om personen t.ex. har avslutat studier eller en tillfällig tjänst och dessutom har lämnat landet (se prop. 2020/21:160 s. 99). Det kan i sammanhanget nämnas att syftet med tilldelning och förnyelse av samordningsnummer är att det ska finnas ett behov av numret, antingen för den enskilde själv eller för myndigheter i syfte att utbyta information om en person. Skäl för när ett samordningsnummer kan förklaras vilande är således sammankopplat med när behovet inte längre finns, eller att det har tilldelats på felaktiga grunder. Eftersom någon förändring av dagens Prop. 2021/22:276 reglering inte föreslås är de uttalanden som gjorts i ovan nämnda proposition alltjämt aktuella och det saknas skäl att lämna ytterligare förtydliganden. Rätt att meddela föreskrifter Enligt 8 kap. 7 § regeringsformen har regeringen en rätt att besluta om vissa föreskrifter. Föreskriftsrätten omfattar dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels föreskrifter som inte enligt grundlag ska beslutas av . Med verkställighetsföreskrifter avses tillämpningsföre- skrifter av rent administrativ karaktär och föreskrifter som i och för sig kompletterar en lag i materiellt hänseende men inte tillför något väsentligt nytt. får inte innebära att den enskilde utsätts för ytterligare åligganden eller ingrepp. har haft stöd för att meddela verkställighets- föreskrifter om de krav som ska ställas på identifiering av en person som omfattas av en begäran om samordningsnummer och som inte omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (5 c § folkbokföringsförordningen). Några sådana föreskrifter meddelades dock inte . togs det in en upplysnings- bestämmelse i folkbokföringslagen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela ytterligare föreskrifter om tilldelning och förnyelse av samordningsnummer (18 f § folkbokförings- lagen). Regeringen anser att kompetensen att meddela ytterligare föreskrifter om tilldelning och förnyelse av samordningsnummer ska finnas kvar hos regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Nuvarande 18 f § folkbokföringslagen bör därför föras över till den nya lagen om samordningsnummer. Eftersom det föreslås att den nya lagen ska indelas i kapitel bör en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kan meddela ytterligare föreskrifter i dessa frågor delas upp och införas i anslutning till bestämmelser om tilldelning respektive förnyelse av samordningsnummer. I 27 a § folkbokföringslagen föreskrivs att en person med ett samordnings- nummer som har en kontaktadress registrerad i folkbokföringsdatabasen ska anmäla ändringar av adressen till . Anmälnings- skyldigheten gäller inte om samordningsnumret är vilande eller personen omfattas av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Skyldigheten, med angivna undantag, infördes . Syftet med att en adressuppgift till den enskilde ska anges i en begäran och ansökan om tilldelning av samordningsnummer är att personen ska kunna nås på den angivna adressen. Med hänsyn till detta syfte är det också angeläget att den registrerade adressen är aktuell. Behovet av anmälnings- skyldigheten gör sig alltjämt gällande och bör oförändrad föras över till den nya lagen om samordningsnummer. 2021/22:276 Lagförslag Förslagen förs in i 1 kap. 1 och 2 §§, 2 kap. 1, 8 och 9 §§, 3 kap, 1–3 och 5 §§ samt 4 kap. 2 § den nya lagen om samordningsnummer. Förslagen medför även ändring av 2 kap. 3 § lagen (2022:1281) om ändring i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet. 6En stärkt identitetskontroll vid tilldelning av samordningsnummer Regeringens förslag: Huvudregeln ska vara att den som ska tilldelas ett samordningsnummer ska styrka sin identitet. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår införandet av ett identitetsnummer för den som har styrkt sin identitet. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Kronofogde- myndigheten, och Region , uttrycker sig positivt över förslagen som innebär en stärkt identitetskontroll och därigenom ökad tillförlitlighet och kvalitet i folkbokföringen men har inte yttrat sig särskilt över förslaget. förordar att lagstiftaren i stället för begreppet ”styrkt identitet” använder uttrycket ”visa sin identitet” för att inte blanda ihop begreppet med beviskravet styrkt. Skälen för regeringens förslag Styrkt identitet – en enhetlig terminologi Uttrycken ”fastställd identitet”, ”styrkt identitet” och att ”det inte råder osäkerhet om en persons identitet” används ofta omväxlande när det handlar om samordningsnummer, trots att någon skillnad inte varit avsedd. ”Fastställd identitet” brukar i andra sammanhang anses ge uttryck för samma höga beviskrav som ”styrkt identitet”. Att flera olika uttryckssätt används för samma sak kan skapa förvirring och det är i stället lämpligare att konsekvent använda ett uttryck när samma sak avses. I många andra sammanhang används beviskravet styrkt när det gäller identitet, t.ex. vid ansökan om identitetskort för folkbokförda i , pass och nationellt identitetskort samt ansökan om svenskt medborgarskap. Enligt rutiner krävs det också normalt att personen styrker sin identitet i samband med folkbokföring efter inflyttning till landet. Samordningsnummer är en identitetsbeteckning och i syfte att göra numren mer användbara i samhället är det angeläget att det som huvudregel ställs samma höga krav på identitetskontrollen vid tilldelning av samordningsnummer som vid folkbokföring och tilldelning av person- På så sätt kommer tilltron till samordningsnummer och därmed dess användbarhet i samhället att stärkas. Det bör alltså som huvudregel krävas att personen styrker sin identitet och detta bör framgå av lag. Till skillnad från anser regeringen att det är positivt att i lagtexten ange vilket beviskrav som ska gälla. Med utgångspunkt att begreppen styrkt och fastställd är synonymer innebär regeringens förslag ingen ändring i sak jämfört med vad som gäller för tilldelning av samordningsnummer. I tillämpningen har det dock inte i samtliga fall ställts särskilt höga krav för att uppnå ”fastställd identitet” och kravet på styrkt identitet är avsett att innebära en skärpning i praktiken. Olika myndigheter har gjort olika bedömningar, troligen till viss del på grund av att det inte har funnits några gemensamma föreskrifter om hur identitetsbedömningarna ska gå till. Förslaget syftar till att göra det tydligt att det är ett högt beviskrav och att åstadkomma en enhetlig terminologi beträffande beviskravet. Uttrycken ”fastställd” och ”inte råder osäkerhet om” ska således inte längre användas i detta sammanhang. För att identiteten ska anses styrkt ska namn, födelsetid och medborgarskap styrkas Det saknas reglering kring vilka uppgifter som enligt dagens bestämmelser behöver kontrolleras för att en person ska kunna tilldelas ett samordningsnummer. Enligt rutiner krävs att det inte råder osäkerhet om uppgifter om personens namn, födelsetid, medborgarskap och oftast födelseort för att samordningsnummer ska kunna tilldelas enligt huvudregeln i 5 a § första stycket folkbokföringsförordningen (1991:749). Någon legaldefinition av begreppet identitet finns heller inte och det saknas vägledande förarbetsuttalanden om begreppets närmare innebörd. I ärenden om svenskt medborgarskap har i rättspraxis uttalats att identiteten består av sökandens namn, födelsetid och, som huvudregel, medborgarskap (se t.ex. Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2019:18). Dessa uppgifter måste som utgångspunkt vara styrkta för att identiteten ska anses styrkt även i samband med tilldelning av samordningsnummer. Det finns en tydlig och avgränsad reglering för vilka person- uppgifter som ska anges i en begäran eller ansökan om samordnings- nummer (namn, kön, födelsetid, födelseort, kontaktadress och medborgar- skap, se 6 och 6 a §§ folkbokföringsförordningen). Vissa uppgifter, såsom födelseort och kontaktadress, kan beroende på omständigheterna vara svåra att styrka. Styrkt är som nämnts ett mycket högt beviskrav. Uppgift om personens adress, som bara behöver vara en kontaktadress, kan t.ex. vara svår att styrka eftersom underlag ofta saknas. Även uppgiften om födelseort kan i vissa fall ställa till problem. Vissa ortnamn finns i flera länder, och enbart angivande av ort ger inte alltid säker ledning om vilken ort som avses. Det är därför visserligen önskvärt att både födelseort och land kan styrkas. Det är ett problem att det inte alltid finns någon uppgift om ort i pass och andra identitetshandlingar, utan bara uppgift om födelseland. Det bör därför, för att även sådana handlingar ska kunna användas vid rekvirering av samordningsnummer, inte krävas att uppgift om födelseort är styrkt. Det är mot den bakgrunden tillräckligt för tilldelning av samordningsnummer att uppgift om personens namn, 2021/22:276 födelsetid och medborgarskap är styrkta och också kan kopplas till en fysisk person. I linje med principen om fri bevisprövning bör bedömningen av om en person har styrkt sin identitet göras mot bakgrund av samtliga omständigheter i ärendet. Om giltiga och godtagbara identitetshandlingar eller annat underlag saknas som gör att den enskilde inte förmår styrka sin identitet, kan samordningsnummer med uppgift om styrkt identitet inte tilldelas. Om underlaget är tillräckligt för att den enskilde ska anses ha gjort sin identitet sannolik kan i stället samordningsnummer efter sannolik identitet tilldelas. Sådant nummer kan dock endast tilldelas efter begäran från en myndighet eller annat organ som regeringen bestämmer. I likhet med vad som gäller anser regeringen att möjligheten för enskild att begära samordningsnummer endast bör gälla den som kan styrka sin identitet. Övriga personuppgifter är viktiga, även om det inte finns krav på att de ska styrkas för att identiteten ska anses styrkt. Personuppgifterna ska finnas med i en begäran och registreras i folkbokföringsdatabasen. Att felaktiga uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen ska i största möjliga mån undvikas. Det ankommer därför på rekvirenterna och att göra vad som är möjligt för att begära in underlag även för de övriga uppgifterna. En uppgift från den enskilde om t.ex. födelseort bör därför inte utan vidare godtas om det finns möjlighet att begära underlag angående detta. Om trots sådana ansträngningar inte får in underlag som styrker dessa uppgifter bör det dock vara möjligt att tilldela ett samordningsnummer ändå. Enligt Lagrådets uppfattning bör begreppet identitet definieras i den nya lagen om samordningsnummer. Identitetsbegreppet förekommer dock inte bara inom folkbokföringslagstiftningen utan även i andra författningar, t.ex. passlagen (1978:302), lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap och utlänningslagen (2005:716). Begreppet identitet definieras inte någon av dessa författningar och det saknas också vägledande förarbets- uttalanden om begreppets närmare innebörd (se prop. 1997/98:178 s. 15 och SOU 2019:14 s. 90). Såvitt känt har avsaknaden av en legaldefinition av begreppet identitet i folkbokföringslagen (1991:481) inte skapat några tolkningsproblem. Behovet av att i lag införa en definition ter sig därför inte som självklart. Med hänsyn till att begreppet identitet inte heller regleras i andra författningar och att en reglering av detta i folkbokföringslagen kan få icke avsedda effekter inom andra rättsområden anser regeringen, på samma grunder som anges i propositionen Stärkt kontroll och kvalitet i folkbokföringen, att det inte bör införas någon definition av begreppet identitet i folkbokföringslagen (se prop. 2021/22:217 s. 35 f.). Av dessa skäl anser regeringen att det inte heller i den nya lagen om samordningsnummer ska införas någon definition av begreppet identitet. Förslaget förs in i 2 kap. 2 § den nya lagen om samordningsnummer. Regeringens förslag: En person som ska styrka sin identitet i samband med tilldelning av samordningsnummer ska inställa sig personligen för ska kunna avstå från kravet på personlig inställelse om det finns särskilda skäl för det. Kravet på personlig inställelse ska inte gälla för personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att kravet på personlig inställelse för identitetskontroll gäller för den som ska tilldelas det föreslagna Remissinstanserna: är positiv till förslaget. anser att det inte bör ges någon möjlighet till undantag från kravet på personlig inställelse. anser att de föreslagna undantagen bör begränsas ytterligare i syfte att säkerställa hög kvalitet samt att det uttryckligen bör framgå att personlig inställelse ska vara utgångspunkten för tilldelande av identitetsnummer på samma sätt som vid samordningsnummer. tillstyrker förslaget att ska kunna efterge kravet på personlig inställelse för personer som på grund av sjukdom eller funktions– nedsättning inte kan inställa sig personligen och att möjlighet ges till identitetskontroll på annat sätt. Myndigheten framhåller att den grundläggande utgångspunkten alltid bör vara att verksamheten utformas utifrån människors olika förutsättningar vilket innebär att det i de flesta fall inte bör finnas principiella skäl att ha undantag för personer med Det är inte godtagbart att personer med funktions- nedsättning ska undantas från regeln om personlig inställelse som en följd av bristande tillgänglighet i eller i anslutning till . en del personer kommer dock individuella stöd och lösningar alltid att behövas för att de ska kunna vara delaktiga i samhället på jämlika villkor En alternativ lösning som väljs måste vara förutsägbar, rättssäker och likvärdig.