prop · H90382 · 2022-01-20 00:00:00 — En försvårande omständighet i sammanhanget var att inför omställningen 2017 saknade en tydlig och enhetlig förhandlingsordning för neddragningar av personal. Samlade uppgifter om arbetsuppgifter och statlig anställningstid saknades också eller var inkorrekta. Sammantaget har detta lett till utdragna processer, tvister och problem med kompetensförsörjningen. bedömer att efter hand har dragit lärdomar och kommit till rätta med en del av problemen. Bland annat har myndigheten utvecklat sin strategiska planering av kompetensförsörjningen. Det omställningsråd som skapats har också kunnat bidra till att sammanställa, utnyttja och sprida kunskap och erfarenheter i organisationen. Avvecklingen av lokaler har i huvudsak fungerat, men avvecklingen av tillgångar har delvis brustit har kunnat sänka lokal- och driftskostnaderna kraftigt i takt med att asylboenden har avvecklats. Dyra boenden avvecklades först, beläggningsgraden på asylboenden har varit rimlig och kostnader för tomma lokaler har kunnat begränsas. i dessa avseenden har avvecklat lokaler på ett ändamålsenligt sätt. bedömer däremot att avvecklingen av anläggningstillgångar och lös egendom inte till alla delar har genomförts på ett ändamålsenligt sätt. har inte kunnat visa om de alltid prövat möjligheterna till fortsatt användning av tillgångar innan dessa avvecklats. Rutiner och kontroller som gäller när avvecklar lokaler har inte följts när egendom avvecklas i samband med flytt. Brister i interna styrning och kontroll har också medfört att det inte har gått att spåra vad som har hänt med lös egendom som it-utrustning och mobiltelefoner. anser att det sistnämnda är en allvarlig brist med tanke risker för informationssäkerhet. noterar dock att har skärpt kontrollrutinerna EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Regelverken på området är utformade för att täcka in ett brett spektrum av olika händelser och företeelser, och är därför inte anpassade specifikt för avveckling. Myndigheter kan därför behöva tydlig vägledning för att tolka reglerna. bedömer att både och regeringen kan göra mer för att underlätta för myndigheter att på ett effektivt och korrekt sätt avveckla tillgångar. lämnar följande rekommendationer till regeringen: •Iaktta försiktighet med att initiera snabba besparingar i statlig verksamhet på basis av förväntade men osäkra effektiviseringar. Detta i syfte att minska risken för kompetensförlust, avbruten verksamhetsutveckling och försämrad produktivitet i samband med omställningar. •Överväg att införa nya stödfunktioner för avveckling av statliga tillgångar. •Säkerställ tydlig reglering och rutiner för myndigheternas avveckling av utrustning som kan innehålla sekretessbelagd eller integritetskänslig information. lämnar följande rekommendationer till : •Fortsätt utveckla den strategiska planeringen av kompetensförsörjning respektive lokalisering och säkerställ genomförandet av strategin •Säkerställ att myndighetsgemensamma rutiner för avveckling av tillgångar följs oavsett i vilket sammanhang som avvecklingen sker. •Säkerställ rutiner för att identifiera och hantera stöldbegärliga tillgångar på ett betryggande sätt. lämnar följande rekommendation till och : •Säkerställ att erfarenheter från omställningsarbete tas tillvara och görs tillgängliga för andra myndigheter i omställning. lämnar följande rekommendation till och : •Säkerställ att erfarenheter från omställningsarbete tas tillvara och görs tillgängliga för andra myndigheter i omställning. A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD lämnar följande rekommendationer till : •Utveckla riktlinjer eller vägledningar för tolkning av ekonomiadministrativa regelverk särskilt avseende −bedömning av vad som är stöldbegärliga tillgångar −krav på underlag vid utrangeringar, så som värderingar av tillgångar och kasseringsintyg −krav på hur korttidsinventarier och tillgångar under aktiveringsgränsen ska skyddas mot oegentligheter. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN 1.1 Motiv till granskning Statliga myndigheter måste ibland skära ner på sin verksamhet, organisation och kostnadsnivå. Orsaken är ofta att och regeringen har dragit ned på myndighetens anslag. Det kan bero på politiska omprioriteringar, krav på effektivisering eller att volymerna i myndighetens verksamhet har minskat. Även effektivisering, teknisk utveckling, förändrade arbetsprocesser, outsourcing eller interna omprioriteringar kan leda till att en myndighet drar ner på delar av verksamheten i en omställning. Vad menar vi med omställning? I granskningen använder vi ordet omställning som ett samlingsbegrepp för alla åtgärder som ledningen i en organisation vidtar och som syftar till att dra ned på organisationens arbetsstyrka, kostnader eller arbetsprocesser. •är avsiktliga, till skillnad från exempelvis spontan personalomsättning •syftar till minskade kostnader eller ökad effektivitet •kan vara en reaktion på minskad efterfrågan av verksamheten, men också ett proaktivt försök att till exempel öka produktiviteten •innebär vanligen att personalstyrkan minskar •har både avsedda och oavsedda effekter på arbetsprocesserna. En omställning i en myndighet kan syfta till att dra ned på myndighetens samlade kostnader med anledning av lägre anslag eller ett minskat antal ärenden. Men syftet kan också vara att göra verksamheten effektivare så att man kan göra mer med samma mängd pengar. Ytterligare ett syfte kan vara att spara pengar i en del av verksamheten för att frigöra resurser till andra, mer prioriterade delar. För att uppnå detta kan myndigheten till exempel minska personalstyrkan, spara på lokalkostnader, förenkla administrationen eller införa effektivare arbetssätt. och fram genomförde en av de senaste decenniernas största och snabbaste neddragningar i statsförvaltningen. Med anledning av ett minskat antal asylsökande minskade bemanningen från 8 400 till 5 500 medarbetare. avvecklades ett stort antal asylboenden. Årskostnaderna för lokaler och drift har under omställningen minskat med genom neddragningar och nedläggning på flera verksamhetsorter.1 1Migrationsverket, Årsredovisningar –2019, Budgetunderlag –2020 samt 2021–2023; Verksamhets- och utgiftsprognos . A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD Oavsett vad orsaken till en omställning är, innebär den också olika risker. Det är vanligt att syftena med en omställning inte uppnås, och det förekommer att resultaten eller effektiviteten försämras efter omställningen.2 I en myndighet kan dessa risker avse bland annat: •försämrad måluppfyllelse, kvalitetsförluster och längre handläggningstider när fokus flyttas från kärnverksamheten till omställningsarbetet •följdkostnader för staten när handläggningstider ökar eller fler överklagar beslut •förlust av behövd kompetens i samband med omställningen •onödiga kostnader för lokaler, drift och personal om omställningen initieras sent eller genomförs långsamt •slöseri, bristande regelefterlevnad och oegentligheter i samband med att statlig egendom avvecklas. Det är särskilt viktigt att dessa risker förebyggs och hanteras effektivt i en verksamhet som , där volymerna i verksamheten förändras ofta, snabbt och kraftigt. behöver därför ha förmåga att anpassa sig till en snabbt föränderlig omvärld. Erfarenheterna och lärdomarna från omställning kan också vara värdefulla för regeringen och andra myndigheter i omställning. 1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Den övergripande revisionsfrågan är om omställning har styrts och genomförts på ett ändamålsenligt sätt. Genomförandet omfattar eget arbete med omställningen såväl som det stöd och andra förutsättningar som fått för det från regeringen, och Ekonomistyrningsverket.3 Vi har därför preciserat tre delfrågor för granskningen: 1.Har under omställningen fullgjort myndighetens uppgifter och uppnått verksamhetens mål? 2.Har styrt och genomfört avvecklingen av personal på ett ändamålsenligt sätt? 3.Har styrt och genomfört avvecklingen av lokaler, anläggningstillgångar och lös egendom på ett ändamålsenligt sätt? Granskningen omfattar omställning till och med . För har omställningen inneburit en anpassning av verksamheten till ett minskat mottagningssystem efter flyktingsituationen 2015, förändrad fördelning av 2Se bl.a. Gandolfi och , “Causes and consequences of Downsizing: Towards an Integrative Framework”, 2010. 3Se avsnitt 1.4 för en närmare beskrivning av olika aktörers roller och uppdrag i omställningen. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN ärendegrupper och en successivt minskad budget sedan åren 2015-2016.4 Granskningen omfattar direkta neddragningar av till exempel personal, lokaler eller upphandlade varor och tjänster, men även ändringar i organisation eller arbetsprocesser som antingen bidrar till besparingarna eller är en följd av dem. Däremot omfattas inte förändringar med anledning av Coronapandemin, eftersom vi bedömer att den bara har fått ett begränsat genomslag . Granskning omfattar inte heller återvändandeverksamhet, eftersom denna granskades av . Vidare granskas inte den rättsliga kvaliteten i ärendehanteringen. Vad gäller omfattar granskningen dess information, rådgivning och utbildning till myndigheter i omställning, men däremot inte dess medverkan i centrala förhandlingar och avtal med fackliga organisationer. I det sistnämnda avseendet agerar verket i första hand inte i egenskap av en förvaltningsmyndighet, utan som en partsföreträdare för statliga arbetsgivare. Därmed omfattas inte heller verksamheter som bedrivs inom ramen för omställningsavtalet, bland annat för personer som har sagts upp på grund av arbetsbrist. Även om förhandlingsresultaten kan påverka andra myndigheters omställningsarbete är den statliga förhandlingsordningen en vidare fråga än vad som ryms i denna granskning. 1.3 Metod och genomförande I granskningen har vi jämfört omställning med ett antal bedömningsgrunder, det vill säga kriterier på en ändamålsenligt styrd och genomförd omställning. Bedömningsgrunderna har stämts av med granskningsobjekten och presenteras närmare i avsnitt 1.4.5 I bedömningsgrunderna ingår också förutsättningar som bör finnas på plats för att omställningen ska kunna genomföras effektivt och uppnå sina syften. Förutsättningarna kan bestå både av aktiviteter, prestationer och förhållanden som granskningsobjekten själva kan påverka, och av omvärldsfaktorer som de inte kan påverka. Där vi har funnit avvikelser mellan bedömningsgrunderna och de faktiska förhållandena har vi undersökt orsakerna till dem. Detta utgör grunden för våra slutsatser och rekommendationer. Information om vad som kännetecknar en ändamålsenligt styrd och genomförd omställning har vi hämtat främst från författningskrav samt mål och syften som regeringen och myndighetsledningen formulerat för . Informationen har fördjupats i intervjuer med företrädare för 4Intervju med företrädare för , . Se kapitel 2 för en närmare beskrivning av omställning . 5Se promemoria ”Omställning hos – revisionsfrågor, metod och bedömningsgrunder” , samt e-post från och och . A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD och ledningen för . Utfall av omställningen belyses också med nyckeltal i form av olika produktivitets-, effektivitets- och verksamhetsmått. Information om förutsättningar för en väl genomförd omställning har i huvudsak inhämtats från intervjuer med företrädare för , och . Vid tolkningen av uppgifterna har vi också tagit stöd av forskning om och vägledningar för omställningsarbete.6 Information om faktiska genomförande av omställningen har vi i huvudsak inhämtat från interna styr- och planeringsdokument samt redovisningar av verksamhet och ekonomi.7 Dessa har kompletterats med intervjuer med företrädare för olika funktioner på . Vi har också intervjuat företrädare för arbetstagarorganisationer för att komplettera bilden av hur omställningsarbetet har fungerat och upplevts av arbetstagarparten. När vi har bedömt hushållning och regelefterlevnad i samband med avveckling av tillgångar, har vi fäst stor vikt vid iakttagelser från årliga revision av –2020. I samband med dessa granskningar har bland annat bedömt rutinerna för hantering av inköp, försäljningar och utrangeringar. Därutöver har stickprov tagits av hanteringen av avveckling eller flytt av två större administrativa lokaler. Information om och stöd till myndigheter i omställning hämtas delvis från deras föreskrifter och stödmaterial, delvis genom intervjuer med företrädare för de två myndigheterna. Företrädare för har intervjuats om myndighetens behov av externt stöd och vägledning i omställningsarbetet. Regeringens styrning av framgår främst i budgetpropositionen, myndighetsinstruktionen och regleringsbreven för . Kompletterande intervjuer har genomförts med företrädare för (och ) samt ledningsstab. Sammantaget har vi intervjuat ett trettiotal personer vid femton tillfällen. Intervjuerna har varit semistrukturerade. Intervjuerna vid har omfattat, förutom myndighetens ledningsstab, även berörda avdelningar på huvudkontoret, regionala företrädare och internrevisionen. 6Se bland annat , “Strategies for successful Organizational Downsizing”, 1994; Cascio, “Employment Downsizing and its Alternatives”, 2009; Cascio, “If You Must Downsize, Do It ”, 2009; Gandolfi och , “Causes and Consequences of Downsizing: Towards an Integrative Framework”, 2011; och , “Alternatives to Downsizing: An Organizational Innovation Approach”, 2013, , Myndigheternas effektiviseringsinsatser, 2019 samt , När myndigheter ställer om och många medarbetare sägs upp. Samlade erfarenheter från , 2019. 7Bland annat budgetprognoser- och underlag, arbetsordningar, verksamhetsplaner, kanal-, kompetens- och lokaliseringsplaner, processbeskrivningar och årsredovisningar –2020. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av , , , och . En referensperson, professor vid Linnéuniversitetet i , har lämnat synpunkter på rapporten. (och ), , och har fått tillfälle att faktagranska och lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport. Bedömningsgrunderna för de tre delfråga utgår från relevanta författningar samt intentioner eller mål som och regeringen har satt för respektive verksamhet. Delfråga 1: Har under omställningen fullgjort myndighetens uppgifter och uppnått verksamhetens mål? En viktig del i en väl genomförd omställning är att , inom ramen för sina anslag, har utfört myndighetens uppgifter och nått uppsatta mål för verksamheten. uppdrag regleras i myndighetens instruktion.8 Utöver uppgifterna i instruktionen har regeringen även riktat särskilda mål och återrapporteringskrav till i regleringsbrev. finns bland annat mål för effektivare processer, kortare handläggningstider, boendebeståndet och planering inför bosättning.9 har också satt upp interna mål för handläggningstider inom skydds- och tillståndsprocesserna, och de flesta ärendekategorierna har författningsstyrda handläggningstider.10 långsiktiga mål 2018 var att uppnå korta handläggnings- och vistelsetider, ge god service, ha en hög rättslig kvalitet och hög kostnadseffektivitet.11 För att bedöma i vilken utsträckning har kunnat göra det granskar vi om har 1.uppnått uppsatta mål för ärendebalanser, produktivitet och handläggningstider i asyl, tillstånds- och medborgarskapsärenden 2.upprätthållit en enhetlig och god service som möter sökandens och andra intressenters behov 8Förordningen (2019:502) med instruktion för . 9Se regleringsbrev för budgetår 2017 avseende ; regleringsbrev för budgetår 2018 avseende ; regleringsbrev för budgetår 2019 avseende ; regleringsbrev för budgetår 2020 avseende . 10Se faktaruta i avsnitt 3.1.För studerandeärenden, ansökningar om svenskt medborgarskap och anknytning 2:a ansökan finns ingen författningsstyrd handläggningstid. För dessa innebär dock bestämmelserna i 12 § förvaltningslagen (2017:900) att den sökande kan begära skriftligen att myndigheten ska avgöra ärendet genom en så kallad dröjsmålstalan. 11I verksamhetsplanen hade ett internt mål om rimliga handläggningstider för asylärenden samt att minska balansen av öppna anknytningsärenden och halvera balansen A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD 3.bedrivit en kostnadseffektiv verksamhet inom ramen för befintliga anslag och anslagskredit. Regeringens formella roll i ett omställningsarbete består i huvudsak av att sätta mål och besluta uppdrag för myndigheterna, fördela anslagsposter och ange anslagsvillkor inom ramarna för statsbudgeten samt att följa upp utfallet.12 bedömer utifrån det att regeringen har gett förutsättningar att genomföra omställningen på ett ändamålsenligt sätt om regeringen har 1.tagit hänsyn till verksamhetens förutsättningar och behov av ledtider för omställning av personal och avtal vid anslagstilldelning och uppdrag 2.kommunicerat mål och uppdrag tillräckligt tydligt och konsekvent för möjligheter att planera, analysera konsekvenser och hantera risker i omställningsarbetet. Delfråga 2: Har styrt och genomfört neddragningen av personal på ett ändamålsenligt sätt? Den statliga arbetsgivarpolitiken omfattar statens agerande i egenskap av arbetsgivare gentemot sina anställda och deras fackliga företrädare. Myndighetschefen ansvarar för kompetensförsörjningen i verksamheten. I ansvaret ingår också att skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet.13 En omställning med minskad personalstyrka innebär risker i dessa avseenden, särskilt om den blir långdragen. anser också att en god kompetensförsörjning bör innefatta planering som tar sikte på att snabbt kunna reagera inför möjliga framtida förändringar i kompetensbehoven. Det gäller särskilt i en verksamhet som , där volymer kan ändras snabbt. Vi bedömer därför att har haft en ändamålsenlig avveckling av personal om den har 1.säkerställt att arbetsrättsliga regelverk och avtal tolkats och följts korrekt.14 2.haft så korta omställningsprocesser som möjligt med hänsyn till gällande regelverk, verksamhetens behov och en hållbar arbetsmiljö 3.bibehållit nödvändig kompetens och använder den effektivt 12Se bland annat SOU 2007:75 Att styra staten - regeringens styrning av sin förvaltning; SOU 2011:81 Myndighetschefers villkor och SOU 2006:119 Underlagsrapporter till förvaltningskommitté för resonemang om grundlagsregleringen av hur ansvar fördelas mellan regeringen respektive myndighetsledningarna. 13Den arbetsgivarpolitiska delegeringen, bilaga till e-post från . 14Avvecklingen måste bland annat förhålla sig till de regler som finns i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) och det kompletterande centrala avtal mellan statliga arbetsgivare och arbetstagarparter som reglerar turordning vid uppsägningar (se 22–23 §§ lagen om anställningsskydd samt Statens arbetsgivarverks cirkulär 1984 A11, Avtal om turordning för arbetstagare hos staten [TurA-S]). Även 10–22 §§ i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) och eventuella samverkansavtal mellan arbetsgivare och arbetstagarorganisationer är relevanta. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN 4.haft en transparent och tydlig intern kommunikation under omställningsprocesserna 5.kunnat upprätthålla en god relation med arbetstagarorganisationerna 6.en kompetensförsörjningsstrategi, efter genomförd omställning, som är förberedd för framtida omställningar. har inget riktat uppdrag som specifikt rör omställning, men ska enligt sin instruktion svara för information, rådgivning och utbildning i arbetsgivarfrågor till medlemmarna.15 bedömer att har fullgjort den uppgiften gentemot om 1.det har tillgodosett det stöd som har efterfrågat eller hade behövt. Delfråga 3: Har styrt och genomfört avvecklingen av lokaler, anläggningstillgångar och lös egendom på ett ändamålsenligt sätt? Enligt den förvaltningspolitiska delegeringen avgör myndigheterna, inom ramen för de mål och uppgifter som och regeringen beslutat om samt bestämmelserna i myndighetsförordningen (2007:515), hur verksamheten bäst organiseras för att tillgodose samhällets behov.16 Ledningen för en myndighet ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt, med god hushållning och enligt gällande rätt.17 Med god hushållning avses i vilken utsträckning som åtgärder vidtagits för att hålla nere kostnaderna.18 Ett flertal regelverk aktualiseras då lokaler och statlig egendom ska avvecklas.19 Vi bedömer att har genomfört en ändamålsenlig avveckling av lokaler, anläggningstillgångar och lös egendom om har 1.upprätthållit en lokalförsörjning som motsvarat verksamhetens behov. I den här granskningen bedömer vi om a.beläggningsgraden i boendebeståndet hålls på en hög nivå b.dygnskostnaderna för boendebeståndet utvecklas enligt angivna mål och inriktningar c.tillgången till administrativa lokaler motsvarar verksamhetens behov. 15Intervju med företrädare för . 16Se bland annat bet 2009/10:FiU2, bet. 2019/20:FiU25 och bet. 2009/10FiU38. 17Se 3 § myndighetsförordningen (2007:515). 18ISSAI 3100/38. 19Se bland annat förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning, förordningen (1996:1191) om överlåtelse av statens lösa egendom och förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD 2.säkerställt att ekonomiadministrativa regelverk har följts och hushållat med myndighetens anläggningstillgångar och lös egendom vid avvecklingar genom att ha a.prövat om alternativ användning är möjlig av tillgångar som avvecklas b.säkerställt underlag för försäljning/utrangering som gör det möjligt att spåra hantering av tillgångar c.vidtagit kontrollåtgärder utifrån identifierade risker för att förebygga oegentligheter20 i samband med avveckling av verksamheten. 3.en lokalförsörjningsstrategi, efter genomförd omställning, som är förberedd för framtida omställningar. Enligt sin instruktion ska ESV inom sitt verksamhetsområde ge stöd, i form av metoder, riktlinjer, utredningar, utbildning och rådgivning, till andra statliga myndigheter. Verksamhetsområdet omfattar bland annat att utveckla och förvalta principer, regelverk och metoder för en effektiv ekonomisk styrning i staten21. konstaterar att neddragning av lokaler och statlig egendom är en återkommande företeelse som innebär risker för hushållning och regelefterlevnad. bedömer därför att stödet enligt ovan bör ge vägledning för myndigheternas genomförande av neddragningarna. bedömer att ESV har fullgjort uppgiften om: 1.det har tillgodosett det behov av stöd som har efterfrågat eller hade behövt. 20Oegentligheter är ett övergripande begrepp för avsiktliga fel, till exempel stöld, bedrägeri eller förskingring. 21Se 2 och 16 §§ förordningen (2016:1023) med instruktion för . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN 2 och dess omställning I detta kapitel beskriver vi bakgrunden till omställning, med fokus på hur förändrade volymer påverkar verksamheten med olika grader av eftersläpning. i kapitlet ger vi en översikt av hur regeringen styrt –2020 genom anslagstilldelning och ändrade uppdrag. Slutligen beskrivs genomförande av omställningen avseende planering, minskade kostnader och minskad bemanning. 2.1 En verksamhet där volymerna kan ändras snabbt Inflödet av ärenden till kan variera snabbt. Det gäller särskilt ansökningar om asyl. I figur 1 visas hur antalet ansökningar om asyl, uppehållstillstånd och svenskt medborgarskap har varierat . Figur 1 Inkomna asyl-, tillstånds- och medborgarskapsärenden till , 2010–2020 Tillståndsärenden (anknytning, arbetsmarknad, studerande m.m.) Anm.: Uppgifterna avser både förstagångsansökningar och förlängningsansökningar. Källa: , Årsredovisningar –2020. Den snabba ökningen av antalet asylsökande 2012–2015 innebar att verksamheten behövde expandera snabbt (se vidare avsnitt 2.3). När antalet asylsökande återigen minskade, påverkades olika delar av verksamhet med varierande eftersläpning. Behovet av kapacitet för inskrivning av ärenden minskade i stort sett .