prop · H903161 · 2022-03-22 00:00:00 — Den eventuellt tillkommande arbetsbördan bedöms därför vara så pass begränsad att den inte har någon nämnvärd påverkan på domstolarnas arbete och därmed inte medför behov av ökad finansiering. Regeringens bedömning är därför sammantaget att förslagen inte medför några ekonomiska konsekvenser av betydelse för förvaltningsdomstolarna. 10.2Ekonomiska konsekvenser för kommuner Förslaget om att införa en strukturersättning som en särskild del i grundbeloppet Enligt skollagen ska kommuner fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 8b §). Förslaget som regeringen lämnar i denna proposition innebär att det tydliggörs hur denna bestämmelse förhåller sig till bestämmelsen om att bidrag till enskilda huvudmän ska betalas ut genom ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp, genom att en strukturersättning införs som en särskild del i grundbeloppet. Regeringens bedömning är att förslaget inte medför några ekonomiska konsekvenser av betydelse för kommunerna. Förslaget om att göra ett avdrag för kommunens merkostnader Den kommunala finansieringsprincipen innebär att kommuner och regio- ner inte bör åläggas nya uppgifter utan att de får ersättning. gäller när , regeringen eller en myndighet fattar bindande beslut om ändrade regler för en verksamhet. mare i ett informationsmaterial som regeringen och ställde sig bakom ekonomiska vårproposition (prop. 2006/07:100). Regeringens förslag om att hemkommunen ska göra ett avdrag från basersättningen för kommunens merkostnader för skolplaceringsansvaret (se avsnitt 7) bedöms ge mer likvärdiga förutsättningar mellan enskilda och kommunala huvudmän i förhållande till det olika ansvar som huvud- Regeringen bedömer att kommunernas bidrag till enskilda huvudmän kommer att minska som en konsekvens av förslaget, men det är inte möjligt att på förhand ange hur mycket. Förslaget kommer även att få olika stor betydelse i olika kommuner beroende på hur många elever som går i fristående skola, hur stor variationen i elevunderlag det är i kommunen och beroende på kommunens bedömning av merkostnadernas Förslaget innebär en effektivare resursanvändning av skattemedel då huvudmän ersätts i enlighet med sina respektive ansvar. positivt till samhällsekonomin. kommun m.fl. påpekar att det är viktigt att förslaget inte innebär utökad administration. Regeringens bedömning är att förslaget visserligen kommer att innebära en viss ökad administration för kom- Kommuner ska enligt gällande reglering beräkna och besluta bidrag till enskilda huvudmän, varför den tillkommande arbets- bördan av förslagen bedöms som liten. Detta bedöms vara väl motiverat för att åstadkomma mer likvärdiga förutsättningar. Inledningsvis, då för- slaget genomförs, kan det dock finnas en risk att mängden överklaganden av bidragsbeslut ökar. Detta skulle kunna leda till ökade administrativa kostnader för kommunerna. Som framgår gör regeringen bedömningar i avsnitt 6.2 och 7.2 att regeringen bör, med stöd av ett bemyndigande i 29 kap. 26 § skollagen, meddela föreskrifter om hur grundbeloppet, inklu- sive basersättningen, strukturersättningen och avdraget för hemkommu- nens skolplaceringsansvar har beräknats. Regeringen har även för avsikt att ge i uppdrag att ta fram riktlinjer för beräkning av avdraget (se avsnitt 7.2). Det kommer att medföra att kommunens underlag för besluten är transparenta, vilket i sin tur torde leda till att antalet över- klaganden långsiktigt inte ökar. Regeringens bedömning är sammantaget att förslagen ger små eller marginella kostnadsökningar för kommunerna. 10.3 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen regleras bl.a. i 14 kap. regeringsformen (RF). Enligt 14 kap. 3 § RF bör en inskränkning i den kommunala själv- styrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen. Innebörden av bestämmelsen är att en eventuell inskränkning i den kommunala självstyrelsen ska prövas mot en 2021/22:161 Det finns ett antal värden på nationell nivå som kan motivera en reglering som inskränker den kommunala självstyrelsen (Statskontoret, rapport 2011:17 s. 37 f.). Ett sådant värde är likvärdighet, att det inom vissa områden kan finnas ett nationellt intresse av att skapa en likvärdig samhällsservice i hela landet. Det betyder dock inte att det behöver se likadant ut över hela landet men att den är jämförbar eller någorlunda lika. Det är otydligt hur bestämmelsen i 2 kap. 8 b § skollagen om att kommunerna ska fördela resurserna inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov förhåller sig till regleringen om att bidraget till enskilda huvudmän ska bestå av ett grundbelopp som omfattar vissa kostnadsslag och i vissa fall tilläggsbelopp för enskilda elever. Regeringen föreslår i propositionen att regleringen ska förtydligas genom att grundbeloppet ska bestå av dels en basersättning som omfattar ovan nämnda kostnadsslag, dels en strukturersättning som fördelas efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov och som baseras på varje huvudmans barn- och elevunderlag. Regeringen föreslår också att hemkommunen inom ramen för grundbeloppet ska göra ett avdrag från basersättningen för de merkostnader som kommunen har för sitt skolplaceringsansvar enligt skollagen. Förslagen syftar dels till att göra regleringen tydligare och mer transparent, dels ge mer likvärdiga förutsättningar för huvudmännen utifrån olikheter i olika huvudmäns ansvar. Kommunerna ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter elevernas olika förutsättningar och behov och det är rimligt att kommunernas kostnader för deras skolplaceringsansvar synliggörs och beaktas vid beräkning av bidrag. Förslagen innebär dock en författningsreglerad skyldighet för kommuner som inte finns och kan därför i viss mån anses begränsa den kommunala självstyrelsen. Förslagen får anses innebära tämligen begränsade konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Denna inskränkning får utifrån syftena med förslagen anses vara befogad och proportionerlig för att åstadkomma mer likvärdiga förutsättningar. Syftet med förslagen hade enligt regeringens bedömning inte kunnat uppnås med förslag som inneburit mindre inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. 10.4Konsekvenser för enskilda huvudmän En utgångspunkt för utformningen av regleringen av skolväsendet är bl.a. att den i så stor utsträckning som möjligt ska vara gemensam för samtliga skol- och verksamhetsformer samt för alla huvudmän. Lika villkor ska så långt som möjligt gälla oavsett om det är fråga om en , statlig eller enskild huvudman. Det innebär bl.a. att det bidrag som kommunen ska lämna till enskilda huvudmän ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelningen av resurser till den egna skolan. /21 fanns det drygt 1 700 000 barn och elever i kommunala förskolor och skolor och drygt 400 000 barn och elever i fristående förskolor och skolor. Samma läsår bedrev samtliga kommuner 6 801 förskolor, 2 964 förskoleklasser, 3 683 fritidshem, 3 957 grundskolor, 544 grundsärskolor, 812 gymnasieskolor och 200 gymnasiesärskolor. fanns drygt 800 aktörer med Statens skolinspektions godkännande att Prop. 2021/22:161 driva fristående skolor. Dessa var huvudmän för 822 grundskolor, 35 grundsärskolor, 588 förskoleklasser, 694 fritidshem, 449 gymnasieskolor och 31 gymnasiesärskolor. /21 fanns också 2 788 fristående förskolor som drevs av 2 022 enskilda huvudmän. Förslaget om att införa en strukturersättning som en särskild del i grundbeloppet Enskilda huvudmän får ersättning för sina kostnader för att bedriva utbildning genom bidrag från elevernas hemkommuner, se avsnitt 5. Bidraget ska grundas på kommunens budget för och beräknas enligt samma principer som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna skolenheterna. Enligt skollagen ska kommuner fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 8 b §). Det är dock inte tydligt hur denna bestämmelse förhåller sig till regleringen om grundbeloppet och tilläggsbeloppet. Förslaget om att en strukturersättning, som ska fördelas utifrån barns och elevers olika förutsättningar och behov, ska införas som en del i grundbeloppet innebär att det blir tydligt hur olika delar av regleringen förhåller sig till varandra, vilket är till fördel för de enskilda huvudmännen. Kommunerna kommer att ha en skyldighet att tydligt redovisa hur strukturersättningen beräknas och fördelas (se avsnitt 6.2) och det bedöms också att det kommer att finnas möjlighet att få grundbeloppet prövat som förvaltningsrättsligt överklagande om det föreligger otydligheter (se avsnitt 8). Sammantaget bedöms denna ökade tydlighet att vara till fördel för de enskilda huvudmännen. Förslaget om ett avdrag från basersättningen i grundbeloppet för kommunens merkostnader för skolplaceringsansvaret När det gäller det avdrag som föreslås göras från basersättningen för kostnaderna för hemkommunens skolplaceringsansvar rör den kritik som har riktats mot förslaget och konsekvensanalysen huvudsakligen dels att konsekvenserna för enskilda huvudmän är svåra att överblicka, dels att förslaget anses få långtgående konsekvenser för enskilda huvudmäns möjlighet att driva verksamhet. Synpunkter har främst framförts av , , Idéburna skolors riksförbund, , Företagarna, och . Bland annat anför att fristående skolor måste kunna redovisa ett ekonomiskt överskott vid godkännande och löpande tillsyn av Skolinspektionen. Det påpekas att enligt skollagens bestämmelser om ägar- och ledningsprövning har Skolinspektionen möjlighet att dra in godkännandet för en fristående huvudman vid allvarliga signaler om att ekonomin inte är stabil. Ett införande av ett skolpliktsavdrag skulle, enligt inkomna yttranden, kunna få till följd att en betydande andel fristående skolor kan upprätthålla den långsiktigt ekonomiska stabilitet som Skolinspektionen kräver för att huvudmannen ska få behålla sitt tillstånd. Vidare anförs bl.a. av Idéburna skolors riksförbund att det saknas en analys av hur förslaget om sänkt basersättning kan komma att drabba särskilt mindre skolor som lever under knappa ekonomiska villkor, varav många drivs av ideella eller ekonomiska föreningar och/eller 2021/22:161 är belägna på landsbygden. Regeringen bedömer att kommunernas bidrag till enskilda huvudmän i regel kommer att minska som en konsekvens av förslaget, men att det inte på förhand är möjligt att ange med hur mycket. Förslaget kommer att få olika stor betydelse för olika huvudmän, beroende på hur stor variationen i elevunderlag är i elevernas hemkommuner och beroende på hemkommunens bedömning av merkostnadernas storlek. Enskilda huvudmän är vidare en heterogen grupp. sättningar är det inte möjligt att ge en heltäckande bild av förslagets konse- kvenser för samtliga enskilda huvudmän. Regleringen av kommuners bidrag till enskilda huvudmän utgår från principen om lika villkor och att eventuella olikheter ska vara motiverade av skillnader i ansvar. Regeringen konstaterar att förslaget inte förändrar denna grundläggande utgångspunkt. Regeringen kan också konstatera att de eventuella konsekvenser av förslaget för vissa enskilda huvudmän som olika remissinstanser pekar på och som rör enskilda huvudmäns intäkter och utgifter, är frågor som enskilda huvudmän måste bemöta inom ramen för sin verksamhet. Att t.ex. små skolor på landsbygden har särskilda utmaningar gäller oavsett om de är fristående eller kommunala. Däremot är det ett faktum att det vid beräkningen av bidraget till enskilda huvudmän inte tas någon hänsyn till att enskilda huvudmän, oavsett storlek, inte har samma skyldigheter och lagstadgade ansvar som kommu- Det medför en överkompensation till enskilda huvudmän jämfört med Regeringen anser att förutsättningarna måste bli mer rätt- visande och likvärdiga. Hur enskilda huvudmän sedan utifrån likvärdiga förutsättningar väljer att prioritera inom sin verksamhet är inte en fråga för Regeringen framhåller att nuvarande reglering av kommuners bidrag till enskilda huvudmän har gynnat enskilda huvudmän som grupp jämfört med kommunala huvudmän, eftersom hänsyn inte har tagits till de merkostnader som kommunens ansvar för skolplacering medför. slaget inte genomförs, kommer enskilda huvudmän även fortsatt att få ersättning som inte tar hänsyn till deras mindre ansvar i fråga om skol- placeringar och ojämlikheten mellan kommunala och enskilda huvudmän kommer att bestå. Elevantalet i kommunen växlar mellan åren och kommunen har inte möjlighet att anpassa alla sina resurser optimalt efter varje års faktiska elevantal (se avsnitt 7.1). Vissa år ska kommunens utbildningsbudget anpassas till fler elever och vissa år till färre elever än föregående år, vilket kommer att påverka basersättningens storlek. Det gäller både kommunen och enskilda huvudmän. Även om den enskilda huvudmannen haft ett oförändrat antal elever, och således inte behövt anpassa sin organisation varken uppåt eller nedåt, kommer bidraget från kommunen att Förslaget ger kommunerna utrymme att ta hänsyn till de mer- kostnader som är kopplade till skolplaceringsansvaret och elevfluktua- En följd av detta är att basersättningen kommer bli mer lika mellan åren och inte vara så avhängigt demografin i kommunen. över tid kommer de enskilda huvudmännens intäkter per elev att bli mer anser vidare att redovisningen av påverkan på konkurrens- förhållandena för berörda företag är bristfällig. Om antalet enskilda huvud- män eller fristående skolor minskar borde, enligt , detta allt annat lika medföra en påverkan på konkurrensförhållandena mellan de kvarvarande aktörer som ägnar sig åt skolverksamhet. Regeringen bedö- Prop. 2021/22:161 mer inte att det finns skäl att anta att förslaget får konsekvensen att fler eller färre elever jämfört med kommer att välja fristående skolor. Konkurrensen mellan kommunala och fristående skolor eller mellan olika fristående skolor bedöms därför inte påverkas negativt. finner redovisningen av alternativa lösningar godtagbar. Då , som nämnts ovan anser att den information som finns om hur berörda företag kan väntas påverkas av förslaget är alltför begränsad och alltför otydlig anser dock att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Eftersom förslagets konsekvenser är beroende av dels lokala förhållanden i kommunerna, dels på förutsättningarna hos varje enskild huvudman, skulle det krävas alltför långtgående analyser. Regeringen bedömer därför att de analyser som gjorts får anses tillräckliga. Regeringens bedömning är sammantaget att förändringarna med hänsyn till regleringens ändamål är nödvändiga och proportionerliga. Eftersom förslaget är en anpassning till kommunala och enskilda huvudmäns olika ansvar, bedöms förslaget inte heller långsiktigt medföra några negativa konsekvenser för enskilda huvudmän. 10.5Konsekvenser för barn och elever Syftet med förslaget om att hemkommunen ska göra ett avdrag från grundbeloppet för kostnader för kommunens skolplaceringsansvar är att skapa likvärdighet och lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän. När huvudmän ersätts i enlighet med det ansvar som de har, vilket i detta fall innebär att kommuner får ersättning för sitt skolplaceringsansvar, medför detta att kommunerna får bättre förutsättningar att ge sina elever en likvärdig utbildning av god kvalitet. Enskilda huvudmän får en lägre ersättning än , men ersättningen kommer beräknas utifrån deras ansvar. Utbildningen inom skolväsendet ska, enligt skollagen, vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 § skollagen). Elevers möjlighet att klara skolan ska inte bero på var i landet eleven bor eller vilken skola eleven går i. har åtagit sig att följa FN:s konvention om barnets rättigheter (), som gäller som svensk lag från (lagen [2018:1197] om konvention om barnets rättigheter) och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. I enlighet med artikel 3 i ska, vid alla åtgärder som rör barnet, i första hand beaktas det som bedöms vara barnets bästa. Barnets bästa ska enligt skollagen vara utgångspunkten i all utbildning och annan verksamhet inom skolväsendet (1 kap. 10 § skollagen). Som framgår av avsnitt 6 föreslår vidare regeringen att den fördelning av resurser utifrån barns och elevers olika förutsättningar och behov som ska göras enligt 2 kap. 8 b § skollagen tydliggörs genom att en strukturersättning införs som en särskild del i grundbeloppet. Skyldigheten att fördela resurser efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov innebär att alla kommuner behöver ta reda på huruvida det finns 2021/22:161 skillnader i elevsammansättningen på skolorna som motiverar att omfördela resurser utifrån socioekonomiska faktorer. Regleringen skapar en större tydlighet och transparens i hur resurser fördelas utifrån barns och elevers olika förutsättningar och behov, vilket också kan bidra till att synliggöra olika förutsättningar och behov. Detta möjliggör att resurser kan riktas dit behoven är som störst, vilket bedöms vara positivt för barn och elever. Sammantaget bedöms förslagen dels öka likvärdigheten mellan huvudmännen och därmed öka möjligheten att tillförsäkra alla barn och elever tillgång till en god och likvärdig utbildning oavsett huvudman, dels skapa större transparens i hur barns och elever olika förutsättningar och behov beaktas vid resursfördelningen. 10.6Konsekvenser för jämställdhet, integration och segregation Förslaget att kommuner får ersättning för sitt skolplaceringsansvar medför att kommunerna får bättre förutsättningar att ge sina elever en likvärdig utbildning av god kvalitet. Enskilda huvudmän får en lägre ersättning än , men ersättningen kommer beräknas utifrån deras ansvar. Förslaget om att en strukturersättning införs som en särskild del i grundbeloppet skapar en större tydlighet och transparens i hur resurser fördelas utifrån barns och elevers olika förutsättningar och behov, vilket också kan bidra till att synliggöra olika barns och elevers förutsättningar och behov. Pojkar har generellt sämre kunskapsresultat än flickor, skillnaden i meritvärde vid slut var cirka 24 meritpoäng 2021. Regeringen gör bedömningen att förslagen sammantaget kommer att förbättra likvärdigheten mellan huvudmän samt tydliggöra sambandet mellan resursfördelningen och skolans kompensatoriska uppdrag, vilket skapar bättre förutsättningar för att alla barn och elever ska få en likvärdig utbildning av god kvalitet. Detta ökar i sin tur möjligheterna för att pojkars kunskapsresultat höjs. Förslaget bedöms därför vara positivt för jämställdheten. Förslagen bidrar till att resurser kan riktas dit behoven är som störst, vilket stärker möjligheterna att skapa goda förutsättningar för elevers lärande. Förslagen kan då få en positiv inverkan och betydelse för t.ex. nyanlända elevers lärande och utveckling. Det kommer i sin tur att kunna bidra till uppnåendet av det integrationspolitiska målet om lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Förslagen bidrar till att resurser kan riktas dit behoven är som störst, vilket stärker möjligheterna för att skapa goda förutsättningar för alla elevers lärande. På det sättet kan förslagen främja det segregationspolitiska målet för utbildning, dvs. att skolsegregationen och sambandet mellan elevernas Prop. 2021/22:161 socioekonomiska bakgrund och kunskapsresultat ska minska. 10.7Konsekvenser för klimat och miljö Regeringens förslag bedöms inte ge några negativa konsekvenser för klimat och miljö. 10.8Konsekvenser i förhållande till Förslagen berör inte frågor som är reglerade i . Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) 22 § Grundbeloppet ska bestå av en basersättning och en strukturersättning. Basersättningen ska avse ersättning för kostnadsslagen 1.omsorg och pedagogisk verksamhet, 2.pedagogiskt material och utrustning, Basersättningen ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser för dessa kostnadsslag till sin egen förskola. Strukturersättningen ska avse ersättning som fördelas utifrån barnens olika förutsättningar och behov. Den ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten enligt 2 kap. 8 b §. I paragrafen regleras vilka kostnadsslag som ingår i det grundbelopp som hemkommunen enligt 21 § ska lämna till en enskild huvudman för varje barn vid dennes förskolenhet. Paragrafens första stycke ändras så att det förtydligas att grundbeloppet ska bestå av en basersättning och en strukturersättning. I paragrafens andra stycke, som är nytt och som i huvudsak motsvarar bestämmelsens nuvarande första stycke, renodlas ersättningen för kostnadsslagen i punkterna 1–6 till att avse en basersättning för varje barn i förskolan. Ändringen är föranledd av att strukturersättning införs som en särskild del av grundbeloppet enligt paragrafens fjärde stycke. I paragrafens tredje stycke, som är nytt och som i huvudsak motsvarar bestämmelsens nuvarande andra stycke byts ordet grundbelopp ut mot basersättning. I stycket anges att basersättningen, som omfattar kostnadsslagen i andra stycket punkterna 1–6, ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser för dessa 2021/22:161 kostnadsslag till sin egen förskola. Huvuddelen av det bidrag som lämnas genom grundbeloppet ska avse basersättningen. Därutöver tillkommer enligt fjärde stycket en strukturersättning, som fördelas utifrån barnens olika förutsättningar och behov, och enligt 23 § tilläggsbelopp för barn som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Huvudmannen för en fristående förskola ska således som huvudregel kunna tillgodose ett enskilt barns behov av stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd inom ramen för den basersättning som lämnas för förskolans alla barn, utom i de fall barnet har ett omfattande behov av särskilt stöd. I dessa fall ska tilläggsbelopp utgå enligt 23 §. Ett tilläggsbelopp ska enligt den bestämmelsen vara individuellt bestämt utifrån barnets behov. I de fall en fristående förskola riktar sig till barn som är i behov av särskilt stöd (se 18 § första stycket och prop. 2009/10:165 s. 717), följer det av 2 kap. 8 b § att kommunen ska göra en bedömning av om det därutöver även bör utgå en strukturersättning för barnen, se fjärde stycket. Regeringen får enligt 29 kap. 26 § första stycket meddela ytterligare föreskrifter om bestämmandet av det bidrag som kommunerna är skyldiga att lämna till fristående förskolor i form av grundbelopp och tilläggsbelopp (se 23 §). I övrigt har enbart språkliga justeringar gjorts. Av fjärde stycket som är nytt framgår av första meningen att grundbeloppet består av ytterligare en del, en strukturersättning som ska fördelas utifrån barnens olika förutsättningar och behov. I andra meningen anges att strukturersättningen ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten enligt 2 kap. 8 b §. Enligt den bestämmelsen ska kommuner fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Strukturersättningens storlek kommer att bero dels på vilka grunder kommunen bestämmer att fördelningen av strukturersättningen ska utgå från, dels på vilka barn som går på varje huvudmans förskoleenhet. Fördelningen kan t.ex. göras efter socioekonomiska faktorer, för elever vid en fristående förskola som riktar sig till barn som är i behov av särskilt stöd eller för nyanlända. Beroende på barngruppernas sammansättning på olika förskoleenheter kan det innebära att strukturersättningen för barnen på vissa förskoleenheter kan bli noll kronor. Övervägandena finns i avsnitt 6. 20 § Grundbeloppet ska bestå av en basersättning och en strukturersättning.