prop · H903224 · 2022-04-07 00:00:00 — I förarbetena påpekas att det inte finns skäl att införa andra, mer restriktiva, bestämmelser för avvisning och utvisning än vad som tidigare gällt för denna grupp. Det anförs också att det är rimligt att de omfattas av samma bestämmelser för avvisning och utvisning som gäller för EES-medborgare eftersom de vistas i under i stort sett samma förutsättningar som dem. Enligt utträdesavtalet mellan och EU ska dessutom rörlighetsdirektivets regler om avvisning och utvisning tillämpas i vissa fall (prop. 2019/20:178 s. 51 f.). Regeringen gör ingen annan bedömning . De utlänningar som utövar rättigheter enligt utträdesavtalet bör alltså även i fortsättningen omfattas av de bestämmelser om avvisning och utvisning som gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Uttrycket allmän ordning och säkerhet bör inte bytas ut Utredningen uppmärksammar att det finns en mindre avvikelse mellan den svenska regleringen och artikel 27 i rörlighetsdirektivet. Enligt 8 a kap. 5 § och 8 kap. 11 § UtlL får en EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare avvisas och utvisas av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, medan artikel 27 medger undantag från den fria rörligheten av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. Eftersom uttrycken inte är synonyma föreslår utredningen att vissa bestämmelser i utlänningslagen ändras så att de överensstämmer bättre med artikel 27 i rörlighetsdirektivet. Enligt utredningen torde ändringen inte få någon praktisk betydelse eftersom bestämmelserna tillämpas i enlighet med rörlighetsdirektivets krav. Uttrycket allmän ordning och säkerhet finns, som Kammarrätten i påpekar, på ett stort antal andra ställen i utlänningslagen (se t.ex. 5 kap. 17 a §, 5 a kap. 3 § samt 8 kap. 21 och 24 §§ UtlL). Flera av dessa har sin grund i andra EU-rättsakter där uttrycket allmän ordning eller säkerhet förekommer. Uttrycket ska tolkas mot bakgrund av . I lagrådsremissen görs därför bedömningen att uttrycket allmän ordning och säkerhet bör behållas. Lagrådet anser dock att detta från saklig synpunkt är olyckligt och att regeringen generellt bör ändra uttrycket till allmän ordning eller säkerhet. Även om uttrycket allmän ordning och säkerhet skulle vara så etablerat att 2021/22:224 risken för missförstånd i tillämpningen är liten indikerar det att utrymmet för utvisning är betydligt mindre än det faktiskt är, vilket blir vilseledande. Om en sådan förändring inte låter sig göras inom ramen för detta lagstiftningsarbete är det enligt Lagrådet angeläget att ändringen genomförs i något annat sammanhang. Det finns en språklig skillnad mellan uttrycken. Regeringen instämmer i att den av Lagrådet föreslagna lydelsen överensstämmer med rörlighetsdirektivets formulering. En sådan ändring som Lagrådet föreslår torde dock inte få någon praktisk betydelse eftersom uttrycket ska ges den innebörd som följer av unionsrätten. För att inte regelverket ska bli otydligt och svårtillämpat bör, som även är inne på, samma uttryck användas i utlänningslagen i den utsträckning det är möjligt. Det är inte heller möjligt att i detta lagstiftningsärende ändra i alla bestämmelser i utlänningslagen där det befintliga uttrycket förekommer. Uttrycket bör därför inte ändras i nu berörda paragrafer. Regeringen har i tidigare lagstiftningssammanhang anfört att det finns behov av en teknisk översyn av utlänningslagen i sin helhet (prop. 2020/21:191 s. 51). Lagrådet har även i övrigt vissa synpunkter på utformningen av de föreslagna bestämmelserna i 8 a kap. 6 §. Enligt Lagrådet är det knappast korrekt att i hänvisningen i andra och tredje stycket till vilka bestämmelser som gäller för bl.a. EES-medborgare och brittiska medborgare skriva ”vid utvisning” på sådant sätt som föreslås i lagrådsremissen eftersom paragrafen behandlar frågan ”om” utvisning ska beslutas. Regeringen instämmer i detta. Bestämmelserna i andra och tredje stycket bör därför utformas i allt väsentligt enligt Lagrådets förslag. Kravet på synnerliga skäl för avvisning och utvisning av personer med permanent uppehållsrätt bör bytas ut Enligt rörlighetsdirektivet får en unionsmedborgare eller en familjemedlem till en unionsmedborgare som har permanent uppehållsrätt endast utvisas om det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet (artikel 28.2). Permanent uppehållsrätt förvärvas normalt laglig vistelse i mottagarlandet. När rörlighetsdirektivet genomfördes i svensk rätt ansågs den skyddsregel som gäller för alla utlänningar som varit bosatta i – dvs. kravet på synnerliga skäl i 8 a kap. 3 § första stycket UtlL – i princip uppfylla kravet i artikel 28.2 (prop. 2005/06:77 s. 83 f.). Eftersom permanent uppehållsrätt dock i vissa fall kan tillkomma en utlänning som har vistats i , infördes en särregel beträffande denna grupp. Av den framgår att en EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare som har permanent uppehållsrätt får avvisas eller utvisas endast om det finns synnerliga skäl (8 kap. 14 § första stycket UtlL). Bestämmelsen är tillämplig både vid prövningen av utvisning på grund av brott samt vid annat avlägsnande som sker av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Regeringen föreslår i avsnitt 6.3.2 att det generellt tillämpliga kravet på synnerliga skäl för utvisning av den som varit bosatt länge i tas bort. Som utredningen påpekar är det därför naturligt att de bestämmelser som är utformade med utgångspunkt i detta krav också utmönstras ur lagstiftningen. Kravet på synnerliga skäl i 8 kap. 14 § första stycket UtlL bör således utgå och ersättas med ett som ligger närmare formuleringen i artikel 28.2 i rörlighetsdirektivet. I enlighet med vad som anges ovan bör uttrycket allmän ordning och säkerhet användas i stället för direktivets formulering allmän ordning eller säkerhet. Bestämmelsen bör formuleras på så vis att avvisning eller utvisning endast får ske om beslutet är särskilt motiverat av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. En sådan formulering uppfyller det förstärkta skydd mot avvisning och utvisning som tillkommer de med permanent uppehållsrätt och som följer av rörlighetsdirektivet. Formuleringen är även väl avvägd mot de grundläggande kraven för avvisning och utvisning som allmänt gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar samt mot det ytterligare förstärkta skydd som tillerkänns EES-medborgare som är barn eller som vistats i landet . Det blir också tydligare att bestämmelsen utgör en del av och ska tolkas mot bakgrund av detta. Regeringen delar alltså inte advokatsamfunds uppfattning att förslaget skulle innebära en skärpning av regelverket. Eftersom förslaget inte utgör någon förändring i sak kan nuvarande praxis fortsatt tillämpas vid prövningen av avvisning eller utvisning av personer inom denna grupp. Vad som föreslås gälla beträffande EES-medborgare och deras familjemedlemmar ska även gälla för vissa brittiska medborgare och deras familjemedlemmar. Genom att bestämmelserna beträffande den sistnämnda gruppen hänvisar till bestämmelserna om EES-medborgare och deras familjemedlemmar får förslaget genomslag för de brittiska medborgarna och deras familjemedlemmar utan att några följdändringar behöver göras. Regleringen i 8 kap. 14 § andra och tredje stycket UtlL beträffande barn och de som har vistats i bör behållas oförändrad. Kravet på synnerliga skäl för att utvisa medborgare i ett annat nordiskt land bör tas bort Också vid prövningen av utvisning av en medborgare i ett annat nordiskt land gäller, om han eller hon varit bosatt i när åtal väcktes, ett krav på synnerliga skäl (8 a kap. 5 § tredje stycket UtlL). Som en följd av att kravet på synnerliga skäl i 8 a kap. 3 § första stycket UtlL tas bort (se avsnitt 6.3.2) föreslår utredningen att också kravet på synnerliga skäl för utvisning av nordiska medborgare utgår. Ingen remissinstans invänder mot det. Även regeringen instämmer i detta, och i att det inte finns skäl att ersätta det med ett annat krav. Medborgare i de andra nordiska länderna omfattas nämligen redan av vilket ger ett långtgående skydd mot utvisning. Något motsvarande skydd för nordiska medborgare finns inte heller i våra nordiska grannländer. Att helt slopa särregleringen har också den fördelen att regelverket förenklas genom att tillämparen får en personkategori mindre att förhålla sig till. Förhållandet till andra förutsättningar för utvisning Enligt regeringens förslag ska de allmänna förutsättningarna för utvisning på grund av brott, till skillnad från , vara direkt tillämpliga på personer som omfattas av (se avsnitt 6.1). Hänvisningarna till dessa bestämmelser bör därför utgå ur bestämmelsen 2021/22:224 om EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Även övriga hänvisningar kan utgå till följd av den omstrukturering av bestämmelserna som regeringen föreslår. Detta innebär dock ingen ändring i sak. Liksom kommer alltså de särskilda förutsättningarna för utvisning av dessa personer att gälla utöver de grundläggande förutsättningarna i 8 a kap. 1 § UtlL. Likaså ska domstolen även fortsättningsvis beakta utlänningens anknytning till och förekomsten av eventuella verkställighetshinder. I det fall en utlänning omfattas av flera särregler, t.ex. när han eller hon är en EES-medborgare som också varit bosatt i sedan barndomen, får utvisningsfrågan prövas mot båda regelverken (jfr avsnitt 6.5.2). Regeringens förslag: Den som har ställning som varaktigt bosatt i ska få utvisas på grund av brott endast om han eller hon utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet. I detta ligger att ekonomiska syften inte får ligga till grund för beslutet. När en domstol överväger om en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt ska utvisas ska den ta hänsyn till hur länge utlänningen har varit bosatt i , hans eller hennes ålder, följderna av en utvisning för utlänningen och hans eller hennes familjemedlemmar samt utlänningens band till eller avsaknad av band till ursprungslandet. Utredningens förslag överensstämmer huvudsakligen med regeringens. Utredningen föreslår att uttrycket allmän ordning eller säkerhet ska användas. Utredningen föreslår även i övrigt en delvis annan språklig utformning av paragrafen. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser är positiva till eller har inga synpunkter på utredningens förslag, däribland , , Hovrätten över och , Justitiekanslern, , , , , och . avstyrker förslaget och anför huvudsakligen att utlänningar som vistats i inte bör kunna utvisas utan mycket tungt vägande skäl. Om förslaget genomförs bör en annan formulering övervägas såvitt avser utlänningens band till eller avsaknad av band till ursprungslandet. efterfrågar ett förtydligande av bl.a. uttrycket reellt och tillräckligt allvarligt hot. Skälen för regeringens förslag Det bör uttryckligen anges under vilka förutsättningar den som har ställning som varaktigt bosatt får utvisas Ställning som varaktigt bosatt kan enligt huvudregeln ges en utlänning laglig vistelse i mottagarlandet. Direktivet om varaktigt bosatta ger den som beviljats ställning som varaktigt bosatt i ett särskilt skydd mot utvisning (se kapitel 4). Skyddet är snarlikt det som tillkommer EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Det finns ingen bestämmelse i 8 a kap. UtlL som innehåller särskilda förutsättningar för utvisning av varaktigt bosatta. Vid genomförandet av direktivet ansågs de befintliga kraven på synnerliga skäl vid utvisning för långvarigt bosatta (8 a kap. 3 § första stycket UtlL) och anknytningsregeln (8 a kap. 2 § första stycket UtlL) motsvara kraven i direktivet (prop. 2005/06:77 s. 148 f.). Regeringen föreslår i avsnitt 6.3.2 att bestämmelsen om synnerliga skäl tas bort. Förutsättningarna för utvisning av varaktigt bosatta behöver därför regleras på annat sätt. Regeringen delar utredningens bedömning att förutsättningarna för att utvisa personer som tillhör denna grupp bör särregleras i förhållande till vad som gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. De EU-rättsliga kraven för utvisning av de olika grupperna skiljer sig nämligen åt i vissa hänseenden. Exempelvis finns det i direktivet om varaktigt bosatta inte någon regel som innebär att tidigare domar i brottmål inte får utgöra skäl för ett beslut om utvisning (jfr 8 kap. 12 § UtlL). Det finns alltså skäl att utgå från att en varaktigt bosatt kan utvisas på något mindre allvarlig grund än vad som krävs för att utvisa en EES-medborgare. Enligt bör inte en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt och som därmed har vistats i kunna utvisas utan mycket tungt vägande skäl. Som nämnts innebär direktivet om varaktigt bosatta att den som beviljats ställning som varaktigt bosatt i har ett förstärkt skydd mot utvisning. Regeringen delar utredningens bedömning att utformningen av bestämmelsen om utvisning av varaktigt bosatta bör ligga så nära formuleringen i artikel 12.1 i direktivet om varaktigt bosatta som möjligt. I enlighet med vad som anges i avsnitt 6.5.3 bör dock uttrycket allmän ordning och säkerhet användas i stället för direktivets formulering allmän ordning eller säkerhet. När det gäller Lagrådets synpunkter beträffande det uttrycket hänvisas till avsnitt 6.5.3.Det bör alltså anges i paragrafen att en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt får utvisas endast om han eller hon utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet. Uttrycket reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet är EU- rättsligt och förtydligande av innebörden, som önskar, får närmare utvecklas i rättstillämpningen och ytterst av . Enligt artikel 12.2 i direktivet får ett utvisningsbeslut inte grundas på ekonomiska överväganden. Enligt Lagrådet följer ett sådant krav redan av regeln om att en varaktigt bosatt endast får utvisas om han eller hon utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet. Om regleringen alls ska återges i lagtexten föreslår Lagrådet att kravet utformas på ett annat sätt – för att markera relationen mellan kraven – än vad som anges i lagrådsremissen. Enligt regeringen finns det skäl att låta kravet i artikel 12.2. komma till uttryck i paragrafen eftersom motsvarande krav finns för bl.a. EES-medborgare i 8 kap. 12 § UtlL. Regeringen instämmer i Lagrådets synpunkter om att bestämmelsen bör få en något annorlunda utformning. Den bör därför utformas i allt väsentligt i enlighet med Lagrådets förslag. Av artikel 12.3 framgår vidare att domstolen ska ta hänsyn till hur länge utlänningen har varit bosatt i , hans eller hennes ålder, följderna av en utvisning för utlänningen och hans eller hennes familjemedlemmar samt utlänningens band till eller avsaknad av band till 2021/22:224 ursprungslandet. Dessa omständigheter överensstämmer visserligen i allt väsentligt med de som ska beaktas enligt 8 a kap. 2 § UtlL. För att det svenska regelverket beträffande de varaktigt bosatta ska vara enhetligt och sammanhållet finns dock skäl att även låta kraven som anges i artikel 12.3 komma till uttryck i den nya paragrafen. Till skillnad mot vad gör gällande bör även utformningen av denna del av bestämmelsen ligga så nära formuleringen i direktivet som möjligt. På motsvarande sätt hanteras även EES-medborgare och deras familjemedlemmar (jfr 8 kap. 13 § UtlL). Genom att direktivets krav om att hänsyn ska tas till dessa omständigheter uttryckligen framgår av bestämmelsen får inte anknytningsregeln i 8 a kap. 2 § UtlL samma betydelse som tidigare för denna grupp. En utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i och som har internationellt skydd i en annan EU-stat får utvisas endast till den staten (8 a kap. 7 a § UtlL). Den bestämmelsen bör behållas oförändrad. De nya bestämmelserna bör placeras gemensamt med den bestämmelsen. Förhållandet till andra förutsättningar för utvisning De särskilda förutsättningarna för utvisning av varaktigt bosatta ska, liksom övriga särregler, tillämpas vid sidan av de grundläggande förutsättningarna för utvisning i den föreslagna 8 a kap. 1 § UtlL. Likaså ska domstolen beakta utlänningens anknytning till och förekomsten av eventuella verkställighetshinder. Om en varaktigt bosatt omfattas av en annan särregel, t.ex. om utlänningen varit bosatt i sedan barndomen, ska utvisningsfrågan prövas enligt båda bestämmelserna. Regeringens förslag: Återreseförbudets längd ska bestämmas med utgångspunkt i brottslighetens straffvärde. Om detta motsvarar fängelse i mindre än ska återreseförbudet normalt bestämmas till . Motsvarar det fängelse men inte ska återreseförbudet normalt bestämmas till . Vid högre straffvärden ska återreseförbudet normalt inte tidsbegränsas. Som skäl för att bestämma återreseförbudets längd på ett annat sätt än som anges ovan får domstolen beakta brottslighetens karaktär och risken för att utlänningen kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet. Domstolen får också ta hänsyn till utlänningens anknytning till och andra särskilda omständigheter som är hänförliga till honom eller henne. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår en annan språklig och redaktionell utformning av lagtexten som bl.a. innebär att det inte uttryckligen framgår vilken tid som ett återreseförbud ska bestämmas till utifrån brottslighetens straffvärde och när återreseförbudet får bestämmas på ett annat sätt. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. , , , , , , , , , , , och , är positiva till eller har inte några invändningar mot förslaget. avstyrker förslaget och ifrågasätter behovet av en generell skärpning av längden på återreseförbud. Enligt bör man först analysera effekten av den skärpning som följer av förslaget om när återreseförbudet ska börja löpa, tillsammans med de generella straffskärpningar som redan antagits och som är på gång. Några remissinstanser, bl.a. , och , har synpunkter på de riktlinjer för bedömningen som anges av utredningen och efterfrågar en ökad flexibilitet vid bedömningen av återreseförbudets längd. De önskar också ytterligare vägledning för tillämpningen. , som är positiv till att återreseförbuden blir längre, är t.ex. tveksam till riktlinjen beträffande varaktiga återreseförbud. välkomnar att det blir tydligare för tillämparen vilka omständigheter som ska vägas in när återreseförbudets längd bestäms, men anser att det finns risk att främst straffvärdet får genomslag i bedömningen. Tingsrätten anser också att det finns risk att det men som utvisningen innebär för utlänningen kommer att få en begränsad betydelse vid bedömningen. Den sistnämnda synpunkten framförs även av . , som är positiv till att domstolen ges ett tolkningsutrymme, påpekar också att tolkningsutrymmet initialt kan medföra att det blir en oenhetlig rättstillämpning vid bedömningen av återreseförbudets längd. Hovrätten över och ifrågasätter om det finns ett behov av att ändra den domstolspraxis som har utvecklats på området, där brottslighetens straffvärde visserligen är en starkt styrande faktor men där förarbeten och praxis lämnar öppet för att även andra omständigheter kan vägas in. framhåller att domstolen vid bestämmandet av återreseförbudets längd ska beakta att tiden för återreseförbudet ska räknas från utresan (enligt förslaget i avsnitt 6.6.2) och inte, som , för tingsrättens dom. Svenska Röda Korset anser att det finns behov av ytterligare analys kring vad ett varaktigt återreseförbud från hela Schengenområdet kan få för konsekvenser för enskilda och hur eventuella skyddsbehov ska hanteras i händelse av detta. Skälen för regeringens förslag Återreseförbuden bör bli längre Ett beslut om utvisning på grund av brott ska innehålla ett förbud för utlänningen att återvända till eller utan tidsbegränsning (8 a kap. 8 § UtlL). Enligt förarbetena till bestämmelsen ska ett återreseförbud som huvudregel tidsbegränsas. Ett förbud utan tidsbegränsning bör i allmänhet meddelas endast i samband med en dom som avser särskilt allvarlig brottslighet eller i fråga om utlänningar som har begått mycket allvarlig brottslighet. När återreseförbudets längd bestäms bör återfallsrisken och utlänningens samhällsfarlighet vara 2021/22:224 avgörande (prop. 1979/80:96 s. 101 och prop. 1993/94:159 s. 25). Även den anknytning som en utlänning har till kan vägas in i bedömningen (NJA 1992 s. 615 och NJA 2018 s. 150). Enligt den praxis som utvecklats bestäms längden på ett tidsbegränsat återreseförbud som regel med utgångspunkt i brottslighetens straffvärde, vanligen till när straffvärdet understiger , till när straffvärdet överstiger två men inte och till när straffvärdet överstiger fem men inte . Om brottslighetens straffvärde överstiger fängelse brukar återreseförbudet normalt inte tidsbegränsas. Som Hovrätten över och är inne på kan även andra omständigheter än straffvärdet vägas in vid bedömningen. Utredningen bedömer dock att den praxis som utvecklats innebär att framför allt allvarlig brottslighet leder till för korta återreseförbud. Utredningen anser därför att regleringen bör skärpas så att återreseförbuden generellt sett blir längre när brottsligheten är allvarlig. ifrågasätter behovet av en skärpning och menar att man bör avvakta effekterna av den skärpning som följer av regeringens förslag om att återreseförbud ska börja löpa vid utresa, tillsammans med gjorda och kommande straffskärpningar. Till skillnad från vad är inne på innebär dock förslaget om när ett återreseförbud ska börja löpa inte en skärpning av längden på förbuden i formell mening (se avsnitt 6.6.2). Som framgår ovan följer vidare av praxis att det krävs mycket höga straffvärden för att det ska bli fråga om längre eller varaktiga återreseförbud. De straffhöjningar som har gjorts har mindre betydelse för sådana återreseförbud. Att det normalt krävs ett straffvärde för att ett återreseförbud utan tidsbegränsning ska bli aktuellt påverkas t.ex. i princip inte av de straffhöjningar som gjordes 2017 beträffande grovt rån och 2018 beträffande grov våldtäkt, då straffminimum för brotten höjdes från fyra till fängelse. Enligt praxis föranleder sådana brott i många fall alltså inte ett återreseförbud utan tidsbegränsning, trots att straffen har höjts. Likaså kan återreseförbudet bli förhållandevis kort vid upprepad brottslighet. Detta gäller även när utlänningen saknar anknytning till . Den svenska tillämpningen framstår som återhållsam även vid en jämförelse med våra grannländers praxis. I exempelvis leder normalt brott som våldtäkt, grov misshandel, misshandel i nära relation, rån, upprepad stöldbrottslighet av inte ringa slag samt svårare fall av narkotikabrott till ett återreseförbud utan tidsbegränsning. I är ett återreseförbud utan tidsbegränsning huvudregel om det utdömda straffet motsvarar fängelse eller mer. Enligt svensk praxis skulle sådana brott i många fall endast föranleda ett fem eller långt förbud, även med beaktande av de straffskärpningar som har gjorts. Regeringen delar därför utredningens bedömning att nuvarande praxis leder till för korta återreseförbud. Det finns därför anledning att ändra denna praxis genom att skärpa regleringen så att förbudstiderna generellt sett blir längre. Tidsbegränsade återreseförbud av längre varaktighet än bör meddelas i större utsträckning än och varaktiga återreseförbud bör inte bara vara förbehållna de allra grövsta brotten. Brottslighetens straffvärde bör vara en utgångspunkt när återreseförbudets längd ska bestämmas Längden på återreseförbuden bör alltså generellt sett bli längre än men bedömningen bör också bli mer nyanserad, så att andra omständigheter än straffvärdet får ett ökat genomslag. I likhet med utredningen anser regeringen att de omständigheter som i första hand bör beaktas när återreseförbudets längd bestäms är brottslighetens straffvärde och karaktär, risken för att utlänningen gör sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet och utlänningens anknytning till , dvs. i huvudsak samma omständigheter som beaktas redan enligt dagens reglering.