prop · H903161 · 2022-03-22 00:00:00 — Enskilda huvudmän har dock möjlighet att neka elever plats vid en skolenhet hos huvudmannen om det finns fler sökande än det finns platser. Kommunen är i dessa fall skyldig att erbjuda eleven en plats vid en annan skola. En enskild huvudman kan också när som helst välja att krympa eller lägga ner sin verksamhet. En hög andel elever som går i en fristående skola i en kommun kan påverka variationen i elevunderlag för den kommunala huvudmannen. Om de enskilda huvudmännen anpassar sin kapacitet till demografin i lägre grad än de kommunala så kommer variationen i den kommunala sektorn att öka jämfört med en situation utan fristående skolor. Enligt utredningen anpassar enskilda huvudmän sin kapacitet mindre till demografin än de kommunala, varför de ekonomiska konsekvenserna av den demografiska variationen i högre utsträckning bärs av den kommunala skolan. Givet detta, har en enskild huvudman, som inte måste garantera plats till alla elever, till skillnad från en huvudman som har ett lagstadgat skolplaceringsansvar, större möjligheter att optimera sin organisation till en mer stabil nivå. Det innebär att enskilda huvudmän kan ta ekonomiskt lönsamma planeringsbeslut på ett sätt som inte är möjligt för en kommun. Det är kommuner som får hantera den ekonomiska osäkerhet som finns i antingen en förändrad befolkningsmängd eller ett förändrat utbud av fristående skolor. För att kunna erbjuda en likvärdig verksamhet behöver en huvudman med volymmässig variation i elevunderlaget mer resurser än en huvudman med ett elevunderlag på stabil nivå. Idéburna skolor riksförbund avfärdar utredningens resonemang om att de fristående skolorna alltid kan optimera sin organisation och anför att den vanligaste anledningen till nedläggning av idéburna skolor är långsiktigt sviktande elevunderlag. och Internationella Engelska Skolan påpekar att det inte är självklart att alla enskilda huvudmän vid alla tillfällen lyckas fylla sina skolor och nå maximalt kapacitetsnyttjande. anför att tröskelkostnader av det slaget att en ny grupp måste bildas drabbar skolor oavsett huvudman, likaså ett minskat elevunderlag. Regeringen kan dock konstatera att till skillnad från enskilda huvudmän så är det kommunen som enligt lag har det yttersta ansvaret för att erbjuda alla barn i kommunen som har rätt till utbildning en plats i en skola nära hemmet. Det innebär att kommunen inte har samma möjlighet som en enskild huvudman att planera och besluta hur många skolplatser som ska erbjudas vid ett visst tillfälle. En kommun behöver tillse en elevs behov av en skolplats utan dröjsmål. Barn- och elevunderlaget i en kommun kan också förändras snabbt till följd av stor in- eller utflyttning som en följd av exempelvis större förändringar på arbetsmarknaden eller ökad invandring. Barn och elever som är nya i en kommun går i större utsträckning i verksamhet. Det är vidare viktigt att notera att merkostnader vid variation i elevunderlaget kan uppstå även om variationen går att förutse. Det går exempelvis att göra demografiska prognoser, men om prognosen innebär en nedgång av antalet elever som tätt inpå följs av en uppgång av antalet elever kan det vara svårt att anpassa organisationen i tillräckligt stor utsträckning om kommunen ska ha praktiska möjligheter att sedan klara uppgången. påpekar att en ny etablering av en fristående skola inte sker från den ena dagen till den andra och att kommunen därför bör ha tid att anpassa sin organisation. Regeringen kan dock konstatera att när en enskild huvudman fått godkänt att starta en skola i en kommun går det inte med säkerhet veta vilka elever och hur många elever som faktiskt kommer att börja på skolan. Det står klart först när skolplaceringarna har skett. Om elever väljer att byta från den kommunala skolan till den 2021/22:161 fristående skolan innebär det att kommunen har att ställa om och, som anförts ovan, att kommunen inte alltid har möjlighet att minska sina Idéburna skolors riksförbund anför att frågan om ett avdrag för kommunens skolplaceringsansvar har aktualiserats pga. skolkoncernernas När en eller flera koncernskolor etableras i en stad, innebär det enligt förbundet en stark press på det befintliga skolsystemet om många elever flyttar över till den nya skolan från kommunala skolor. har då, enligt förbundet, på sig att planera för anpass- ningar i sin organisation, men att detta ibland kan vara en om det är en större omställning som krävs. Det är dock enligt förbundet inte idéburna skolor som är orsaken till detta problem. en möjlig lösning att kommuner, inom ramen för sitt övergripande kommunala ansvar, tillfälligt under exempelvis tilläts att ge skolor som drabbats hårt av en snabb elevminskning ett omställningsstöd sam- tidigt som man såg över hela sin organisation. det föreslagna omställningsstödet endast skulle täcka vissa av de situatio- ner då kommunernas skolplaceringsansvar medför extra kostnader. exempel tar inte förslaget hänsyn till de demografiska elevfluktuationerna Kommunernas merkostnader innebär att förutsättningarna inte är Kombinationen av skyldigheten att ansvara för att alltid kunna erbjuda alla barn i kommunen, som har rätt till utbildning plats i en skola, oavsett antalet elever i kommunen respektive år, och förekomsten av fasta eller delvis fasta kostnader i verksamheten leder till merkostnader för de kommunala huvudmännen jämfört med enskilda huvudmän som inte har samma ansvar och skyldigheter. Om en elev byter till en skola med annan huvudman, följer även ersätt- ningen med eleven. Detta gäller för både kommunala och enskilda huvud- Dagens reglering får dock ytterligare en konsekvens för kommunen som huvudman som inte drabbar enskilda huvudmän. till fullo lyckas dra ned sin kostnad, vilket beskrivningen ovan av fasta och delvis fasta kostnaderna visar kan vara svårt, blir i praktiken konsekvensen att grundbeloppet per elev höjs. Då ska alla enskilda huvudmän i läges- kommunen i enlighet med principen om lika villkor kompenseras med samma tillskott på grundbeloppet, vilket blir ytterligare en utgift för kommunen som samtliga enskilda huvudmän får en ersättning för kostnader som de inte har. Detta gäller t.ex. då en skola på grund av demografisk orsakad variation vissa år har lägre beläggning än Men denna ekonomiska konsekvens uppstår inte på motsvarande sätt för enskilda huvudmän om de tappar elever, eftersom basersättningen bestäms utifrån kommunens genomsnittskostnad och inte utifrån enskilda Enskilda huvudmän får alltså inte som kommuner ytterligare utgifter som en följd av vikande elevunderlag. I likhet med bl.a. anser regeringen att i den mån det finns skillnader i uppdrag och ansvar mellan olika huvudmän är det rimligt att sådana skillnader avspeglas bl.a. i hur ersättningen beräknas. ringen anser att dagens finansiering av olika huvudmän inte speglar huvud- männens olika ansvar och därför inte är likvärdig. SKR, som är tveksamma till förslaget, delar bedömningen att kommunernas yttersta ansvar för skolplaceringar innebär merkostnader. Detta förs även fram av , och kommuner och Samhällsvetenskapliga fakulteten vid . Regeringen bedömer att det är viktigt att justera förutsättningarna så att alla huvudman har likvärdiga ekonomiska förutsättningar, vilket Delmos och Föräldraalliansen instämmer i. Kommuners förutsättningar är olika. Som regeringen återkommer till nedan föreslår regeringen inte något schablonavdrag för kommunernas skolplaceringsansvar utan att det ska göras ett avdrag i de fall det faktiskt har uppstått merkostnader för en kommun. Detta innebär att det blir likvärdiga förutsättningar för huvudmännen i den kommunen. I enlighet med detta, bedömer regeringen att ett avdrag för kommunernas merkostnader inte skulle missgynna elever i skolor med enskild huvudman till förmån för elever i skolor med huvudman, vilket kommun framfört. Kommunen ska göra avdrag för merkostnader kopplade till skolplaceringsansvaret Som nämnts råder det skilda förutsättningar för olika kommuner, t.ex. hur stora de faktiska fluktuationerna i elevkullarna är , vilka geografiska förhållanden som råder i kommunen samt in- och utflyttning i kommunen. Kostnaderna för ansvaret att alltid kunna erbjuda alla elever en skolplats kan därför vara olika stora för olika kommuner och variera över åren. Som visats, har dock kommunala och enskilda huvudmän olika ansvar. Detta ansvar bedöms generellt innebära merkostnader för kommunerna. För att öka likvärdigheten mellan kommunala och enskilda huvudmän föreslår därför regeringen att ett avdrag för sådana merkostnader som hemkommunen bedömer sig ha till följd av skolplaceringsansvaret ska göras när bidrag till enskilda huvudmän beräknas. I betänkandet har utredningen genom ett beräkningsexempel visat att de kostnader som skolplaceringsansvaret medför ibland kan vara betydande. anser dock inte att merkostnaden för ansvaret är betydande och flera av dem som inkommit med yttranden, t.ex. , och Idéburna skolors riksförbund, kritiserar utredningens beräkningar. De anser att utredningen inte med tillräcklig säkerhet har lyckats visa att kommunerna faktiskt har en överkapacitet som kommunerna ska kompenseras för. har till sitt yttrande bifogat en rapport där ett antal synpunkter lämnas vad gäller förutsättningarna för utredningens analys och slutsatser. och Idéburna skolors riksförbund anför att förslaget om ett skolpliktsavdrag bygger på felaktiga förutsättningar och att det t.ex. inte har kunnat visas att det finns merkostnader för en kommun. Enligt förbunden är antagandet dels att fristående skolor alltid bedriver sin verksamhet optimalt och med full beläggning, dels att kommuner håller vakanta platser på sina skolenheter felaktigt. Regeringen konstaterar att, som ovan beskrivits, en kommuns skolplaceringsansvar innebär en kostnad, antingen i form av vakanta platser eller överbeläggning, med risk för kvalitetsbrist och minskad likvärdighet som ett resultat, eller som ett resultat av högre fasta eller delvis fasta kostnader. Genom att enskilda huvudmän när som helst kan besluta hur många elever som man önskar ta emot, har enskilda huvudmän en möjlighet att optimera sin organisation till skillnad från en 2021/22:161 kommun, som under läsåret har en skyldighet att ge dem som har rätt till utbildning en plats i en skola nära hemmet. ringen noterar utöver detta att beräkningarna, i såväl betänkandet som i Svenskt Näringslivs rapport, utgår från antaganden och därför är behäftade med en viss osäkerhet. Idéburna skolors riksförbund anser att förslaget strider mot likabehandlingsprincipen mellan kommunala skolor och idé- burna skolor då dessa, enligt förbundet, verkar under mycket likartade Regeringen anser att skillnaden mellan kommunala huvud- män och enskilda huvudmän, oavsett bolagsform, är att kommunen har en skyldighet att erbjuda alla elever som har rätt till utbildning en plats i en skola nära hemmet. anger att det för kommuner i rättspraxis (Kammarrätten i mål nr 3663-11) har framkommit en möjlighet att undandra kostnader för omställning av lokaler och personal vid en stor minskning av elevunderlaget. Av domen framgår att den aktuella kommu- nen hade planerat sin verksamhet på så sätt att övertalig personal om- placerats inom kommunen och avställda lokaler hanterats av lokalförsörj- Förvaltningsrätten anför i domen att det är naturligt att en kommun har möjlighet att planera sin verksamhet utifrån andra förut- sättningar än en enskild verksamhet, på samma sätt som en stor enskild verksamhet har andra förutsättningar än en mindre. lokaler hade de fristående gymnasieskolorna, liksom de kommunala gymnasieskolorna fått ersättning med l per elev. omställningskostnader framgår enligt domstolen att dessa inte direkt kommer de kommunala skolorna till del utan att den övertaliga personalen från de kommunala skolorna förs över till en omställningsenhet. ningsrätten ansåg därför att kommunen i dessa delar inte kunde anses missgynna de fristående skolorna och att detta skulle strida mot den s.k. Regeringen konstaterar att de aktuella kostnaderna hade uppstått som en följd av minskat elevunderlag och att kostnaderna för personal och lokaler uppkom inom ramen för kommunens huvudmanna- I det aktuella fallet hanterades dessa kostnader genom att flyttas över till andra delar av kommunens budget. Domen innebar att de fri- stående skolorna i det aktuella fallet inte fick ersättning för kommunens ökade kostnader genom en ökning av grundbeloppet. omställningskostnader inom ramen för kommunens huvudmannaansvar ska behandlas inom ramen för detta ansvar och med tillämpning av lika villkor samt att principerna för hur detta ska hanteras ska regleras i lag. så vis blir det transparent vilka kostnader som uppstår inom ramen för huvudmannaansvaret och hur beräkningen av grundbeloppet går till. Företagarna som avstyrker förslaget kritiserar att utredningen inte har analyserat hur förslaget skulle slå mot de enskilda aktörerna och därmed mot skolsektorn som helhet. lyfter frågan om att hem- kommunen kommer behöva göra plats för de elever som påverkas om en fristående skola inte kan drivas vidare om det föreslagna avdraget blir påpekar att om avdraget medför att antalet fristående skolor minskar, skulle det i sin tur få till följd att trycket på kommunerna att ta emot de elever som går i fristående skolor skulle Det är enligt förbundet en reell konsekvens som varken beaktats eller analyserats i lagrådsremissens konsekvensanalys, när det gäller konsekvenser för kommunerna. Regeringen konstaterar att kommunerna har det yttersta ansvaret för skolplaceringar och att kommunerna i händelse av större förändringar avseende utbudet av skolplatser, oavsett orsak, även fortsatt kommer att ha det. Detta ansvar medför vissa merkostnader, vilket regeringen anser att kommunerna bör ges utrymme att ta hänsyn till. anser att staten bör ta över hela ansvaret för undervisningskostnaden i de nämnda skolformerna. Denna synpunkt delas av . kommun anser att även gymnasieskolan bör omfattas av förslaget. Regeringen konstaterar att utredningens uppdrag var att lämna förslag som syftar till att nå ökad likvärdighet mellan kommunala och enskilda huvudmän för förskoleklassen, och grundsärskola och att det därmed inom ramen för detta lagstiftningsarbete saknas beredningsunderlag för regeringen att lämna förslag om andra skolformer. Det finns inte heller ett beredningsunderlag för ett större statligt åtagande avseende den statliga finansieringen. När det gäller gymnasieskolan beslutade regeringen denna dag propositionen Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning (prop. 2021/22:159). Avdraget ska göras från basersättningen i grundbeloppet I avsnitt 6 lämnar regeringen ett förslag om en förändrad beräkning av grundbeloppet. Grundbeloppet ska avse dels en basersättning, som omfattar vissa angivna kostnadsslag som för skolans del avser undervisning, lärverktyg, elevhälsa, måltider, administration, mervärdesskatt och lokalkostnader, dels en strukturersättning som fördelas utifrån barns och elevers olika behov. De kostnadsslag som grundbeloppets basersättning beräknas utifrån är baserade på kommunens huvudmannaansvar. Till kommunens huvudmannaansvar hör ansvaret att bereda plats för alla barn i kommunen som har rätt att gå i förskoleklass, grundskola och grundsärskola, såvida de inte fullgör sin skolgång på annat sätt. Kommunen har också kostnader som är ett resultat av kommunens generella myndighetsansvar som bl.a. ansvaret för att pröva rätten till skolskjuts, fatta beslut om grundsärskola och informationsskyldighet om utbildning (10 kap. 32 §, 7 kap. 5 § och 29 kap. 19 § skollagen). Dessa kostnader har inte enskilda huvudmän eftersom de saknar motsvarande myndighetsansvar. Kostnader för kommunens myndighetsansvar ska dock inte ingå i kommunens budgetering och beräkning för kostnaderna för sitt huvudmannaansvar. Regeringen har i propositionen Offentliga bidrag på lika villkor (prop. 2008/09:171, bet. 2008/09:UbU13, rskr. 2008/09:280) bedömt att kostnaderna för skolplaceringsansvaret inte har något samband med kostnaderna för skolverksamheten. Regeringen ansåg därför att kostnaderna bör kunna särskiljas och inte ingå i resurserna för skolverksamheten. Detta är något som framhålls av bl.a. . Förbundet anför vidare att frågan om avdrag utretts och avfärdats tidigare. Regeringen är medveten om att frågan om avdrag för en hemkommuns skolplaceringsansvar har tagits upp tidigare men utredningen har beräknat kostnaden för ansvarsskillnaden mellan kommunala och enskilda huvudmän. Genom sina beräkningar visar utredningen dels att hemkommunen 2021/22:161 har en merkostnad för skolplaceringsansvaret och att kostnaderna ibland kan vara betydande, dels att dessa kostnader uppstår för just de kostnadsslag som enligt skollagen ska ingå i beräkningen av grundbeloppet (motsvarande den del av grundbeloppet som i denna proposition föreslås vara en basersättning), men som kommunen enligt dagens bestämmelser inte får dra av när bidraget beräknas. Regeringen bedömer därför nu att kostnaderna för skolplaceringsansvaret inte är en del av kommunernas generella myndighetsansvar utan att merkostnaderna hör ihop med kommunernas huvudmannaansvar. Regeringen anser att detta illustreras av den ovan nämnda domen där det där behandlade fallet är ett exempel på att kostnader som uppstått inom ramen för kommunens huvudmannaansvar flyttas över till andra delar av kommunens budget i stället för att hanteras inom ramen för huvudmannaansvaret. Som regeringen anfört ovan anser regeringen att kostnader som uppstår inom huvudmannaansvaret ska hanteras inom ramen för detta ansvar och vid beräkningen och fördelningen av bidrag till enskilda huvudmän. I stället för att ökade kostnader för kommunala huvudmän, t.ex. ökade lokalkostnader per elev därför att ett stort antal elever med kort varsel går över till en fristående skola, ska leda till en höjd ersättning till enskilda huvudmän för kostnader som de inte har, ska i stället ett avdrag göras för sådana ökade kostnader när grundbeloppet beräknas. Regeringen anser att en sådan ordning är mer rimlig, transparent och rättvisande. , , Internationella Engelska Skolan och friskolas ekonomiska förening anför att förslaget strider mot principen om lika villkor, bl.a. utifrån sitt resonemang att elever vid skolor hos enskilda huvudmän skulle ges lägre grundbelopp än elever vid skolor hos kommunala huvudmän då avdraget från basersättningen ska göras från grundbeloppet. Som framgår ovan är syftet med avdraget att enskilda huvudmän inte ska kompenseras för kostnader som kommunen, men inte de enskilda huvudmännen, har. Som anges ovan uppstår denna ekonomiska konsekvens inte på motsvarande sätt för enskilda huvudmän om de tappar elever, eftersom basersättningen bestäms utifrån kommunens genomsnittskostnad och inte utifrån enskilda huvudmäns genomsnittskostnad. Enskilda huvudmän får alltså inte som kommuner ytterligare utgifter som en följd av vikande elevunderlag. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att avdrag för kommunens merkostnader för skolplaceringsansvaret ska göras från basersättningen innan kommunen beslutar det slutliga grundbeloppet genom att lägga till strukturersättningen. Kommunerna ska beräkna merkostnaderna för skolplaceringsansvaret , som tillstyrker förslaget, befarar att förslagen är otillräckliga om de inte kompletteras med krav på ekonomisk transparens hos samtliga huvudmän. Regeringen, som konstaterar att avdraget ska baseras på kommunernas kostnader, anser att detta åtgärdas genom att kommunen på ett tydligt och transparent sätt bör redovisa hur avdraget har beräknats (se vidare avsnitt 7.2). Många remissinstanser förordar att avdraget i stället ska utgöras av ett schablonbelopp. Detta gäller bl.a. , som också lämnar andra alternativa förslag på beräkningar. De argument som förs fram handlar främst om svårigheten att beräkna och redovisa kommunens merkostnad för skolplaceringsansvaret och att avdraget därför kommer att bli föremål för rättsliga prövningar. Nätverket för en likvärdig skola konstaterar att genom att låta kommunerna beräkna sina merkostnader för skolplaceringsansvaret riskerar avdragets storlek att vid tvister mellan kommun och enskild huvudman att fastställas av domstolar och därmed inte vara resultatet av ett politiskt beslut. En liknande åsikt förs fram av kommun. Nätverket för en likvärdig skola anser att ett avdrag med en miniminivå om ska regleras i skollagen. Regeringen konstaterar att fördelen med ett schablonavdrag är att det vore enkelt att tillämpa, men nackdelen är att det vissa år och i vissa kommuner riskerar att bli för stort respektive för litet. Regeringen anser inte att det är motiverat med ett avdrag som är större än kommunernas faktiska merkostnader. SKR som invänder mot förslaget anger att ett alternativt förslag skulle kunna vara att kommunen inte ska men får göra ett avdrag på grundbeloppet för merkostnaderna för skolplaceringsansvaret. anför att formuleringen att kommunen ska innebär att kommunen ska göra ett avdrag oavsett om det är motiverat eller inte. Regeringen konstaterar att det inte är så förslaget är konstruerat. Regeringens anser att alla kommuner som beräknar bidrag till enskilda huvudmän även bör beräkna merkostnaderna för kommunens skolplaceringsansvar. Avdraget syftar till att öka likvärdigheten mellan kommunala och enskilda huvudmän och ska motsvara de faktiska merkostnader som ansvaret beräknas uppgå till. Om hemkommunen efter beräkning konstaterar att de inte har några merkostnader ska avdraget bli noll kronor. Regeringen anser att en sådan reglering är mer transparent och rättvisande än att kommunens merkostnader till följd av sin lagstadgade skyldighet att tillse att alla elever som har rätt till utbildning ska få det, som uppstår inom ramen för huvudmannaansvaret, inte beaktas vid beräkningen av grundbeloppet med en överkompensation till enskilda huvudmän som följd. Regeringen gör bedömningen att det inte är möjligt att föreskriva storleken på avdraget, utan att avdraget bör vara beroende av lokala förutsättningar. Kommunen bör dock endast få göra avdrag för merkostnader som uppstår vid en långsiktigt hållbar kapacitetsplanering. Beräkningen av avdraget bör grundas på variation i elevunderlag i kommunen och bör inte täcka merkostnader utöver de som är sakligt motiverade. Det är t.ex. inte rimligt om en kommun med långsiktigt vikande elevunderlag inte gör någon anpassning alls av personal och andra resurser i verksamheten. Avdrag bör därför exempelvis inte göras för merkostnader som kommunen bär för att kunna avstå från att genomföra förändringar i verksamheten som är både motiverade och möjliga. I likhet med bedömer regeringen att avdraget kommer att spegla kommunens faktiska kostnad och därmed bli rättvisande utifrån de lokala försättningarna då varje kommun gör sina egna beräkningar. kommun ser svårigheter att på lokal nivå beräkna storleken på avdraget och flera kommuner, t.ex. och kommuner, anser att det är viktigt med tydliga riktlinjer vad gäller kommunernas beräkning av avdraget. Regeringen avser därför att uppdra åt att utforma riktlinjer för hur avdraget kan beräknas. 2021/22:161 7.2 Kommunerna ska redovisa sina beräkningar vilket ger ökad transparens Regeringens bedömning: Regeringen bör - med stöd av ett bemyndigande i skollagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur bidrag till en fristående förskola eller fristående skola eller annan enskild verksamhet har beräknats - meddela sådana föreskrifter avseende grundbeloppet, inklusive avdraget från basersättningen för kostnaderna för kommunens skolplaceringsansvar, och använda möjligheten att delegera föreskriftsrätten till den myndighet som regeringen bestämmer. Utredningen om en likvärdig skolas förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att beräkningen av avdraget ska redovisas och motiveras.