prop · H903200 · 2022-03-31 00:00:00 — 2021/22:200 bilder på saluförda produkter bör framgå av lagmotiven samt överens- stämma med vad som gäller för försäljning av e-cigaretter och påfyllnings- behållare. (Patent- och ) välkom- nar de förtydliganden som föreslås i betänkandet, men anser att det kan uppkomma gränsdragningsfrågor mellan vad som utgör tillåten måttfull marknadsföring inne på fysiska försäljningsställen och ren konsument- information som överhuvudtaget inte utgör marknadsföring. Cancer- fonden tillstyrker utredningens bedömning om förbud mot tobaksreklam i webbutiker. kommuner och regioner (SKR) instämmer i behovet av fortsatt förbud mot reklam för tobaksvaror då konsumenternas behov av information om produkter på webbplatser kan tillgodoses på annat sätt än genom reklam. Skälen för regeringens bedömning Möjligheten att använda kommersiella meddelanden i fysiska butiker I 4 kap. 2 § första stycket 3 lagen om tobak och liknande produkter finns en bestämmelse som möjliggör kommersiella meddelanden inne på för- säljningsställen, så länge de inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk av tobak. I andra stycket samma paragraf framgår att med- delandena, i den omfattning det är möjligt, ska placeras så att de inte är synliga från utsidan av försäljningsstället. Med försäljningsställe avses en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel, se 1 kap. 3 § 6 lagen om tobak och liknande produkter. Av förarbetena framgår att webbsidor inte omfattas av begreppet försäljningsställe (prop. s. 174). Möjligheterna att marknadsföra tobaksvaror är kraftigt begränsade genom bl.a. bestämmelserna i 4 kap. 1 och 2 §§ lagen om tobak och Möjligheten att använda kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen infördes när tillträdde Världshälso- organisationens (WHO) ramkonvention om tobakskontroll. i propositionen Tobakskontroll – genomförande av WHO:s ramkonven- tion om tobakskontroll m.m. (prop. 2004/05:118) framgår att skälen till att undantaget infördes var att det utifrån tobaksköparens synpunkt kan finnas en informativ funktion med kommersiella meddelanden inne på försälj- Det ansågs vidare rimligt att inte helt hindra en varumärkes- havare från att utnyttja varumärket. kan kunder som inte har för avsikt att köpa tobak träffas av de kommersiella meddelandena. andena behöver därför vara utformade på ett måttfullt sätt. kommersiella meddelanden inne på försäljningsställen bör dock tolkas restriktivt, eftersom huvudregeln är att reklam och marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter inte alls är tillåten (prop. 2004/05:118 s. 36). När det gäller vilken information som tillåts genom undantaget anges vidare i förarbetena att neutral information om att man säljer tobaksvaror måste godtas, liksom varulistor, prislistor och liknande. med en möjlighet att lämna kommersiella meddelanden eller märkningar som endast fyller funktionen att göra det möjligt för konsumenter att skilja mellan olika tobaksvaror. Det kan vara fråga om en återhållsam expo- nering av varumärken som endast fyller en särskiljande funktion på det ställe i butiken där varorna saluförs. Det kan vidare gälla symboler för olika varor på en tobaksvaruautomat. Ytterligare ett skäl som nämns i för- arbetena är konsumenternas rätt till god prisinformation (samma prop. I författningskommentaren utvecklas att reklamskyltar av måttfull karaktär och diskreta logotyper på exempelvis kyldiskar för snusförpack- ningar tillåts. Det anges också att de kommersiella meddelandena endast bör förekomma på den plats där tobaksvarorna säljs. Annars torde meddel- andena ses som uppsökande (samma prop. s. 59). Det saknas utrymme att införa en möjlighet att tillåta måttfulla kommer- siella meddelanden på internet för tobaksvaror Kommersiella meddelanden kan fylla en informativ funktion, såväl i en fysisk butik som i en webbutik. Konsumenter som handlar tobaksvaror från en webbsida har samma behov som konsumenter i en fysisk butik av att kunna särskilja produkterna från varandra, få tillgång till god pris- information m.m. Det kan också finnas ett behov för näringsidkaren att använda varumärken även på internet. Till detta kommer att utvecklingen av handeln på internet har ökat kraftigt. Denna form av handel kommer med all sannolikhet att vara mycket betydelsefull även . Av genomgången av unionsrättslig lagstiftning och praxis ovan framgår att enligt är skyldig att upprätthålla ett förbud mot reklam på internet för tobaksvaror. Utanför förbudet faller reklam i publikationer riktade till branschfolk och publikationer riktade till mark- nader utanför EU. Det redaktionella arbete som journalister utför utgör normalt sett inte reklam. Bestämmelserna i 4 kap. 1 och 2 §§ lagen om tobak och liknande produkter genomför bestämmelser i tobaksreklamdirektivet. Av artikel 3 i direktivet framgår att reklam i informationssamhällets tjänster i princip är förbjuden. Det hindrar därmed från att tillåta reklam inom informationssamhällets tjänster, vilket innefattar internet inklusive web- butiker. De enda undantag som medges är de som avser branschpress och publikationer som trycks och ges ut utanför EU. Med reklam avses enligt artikel 2 b i tobaksreklamdirektivet varje form av kommersiella meddel- anden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaks- vara. Tobaksreklamdirektivet medger alltså inte att inför en regel om marknadsföring ens genom särskilt måttfulla kommersiella meddelanden vid handel på internet. Det saknas därmed utrymme för att utvidga regeln till att även avse handel i webbutiker. Det finns ett visst utrymme för att exponera tobaksvaror på internet Som konstaterats ovan ska bestämmelserna om marknadsföring av tobaksvaror få sitt innehåll från i första hand tobaksreklamdirektivet, tobaksproduktdirektivet och annan mer specifik unionsrättslig reglering som AV-direktivet, se avsnitt 5.3.1. I tobaksreklamdirektivet används begreppet reklam vilket i artikel 2 b definieras som varje form av kommers- iella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en tobaksvara. Utanför marknadsföringsbegreppet avseende tobaksvaror bör därmed falla sådan marknadsföring som varken syftar till, eller som får som direkt eller indirekt effekt, att tobaksvaror främjas. 2021/22:200 finns alltså ett utrymme för näringsidkare att använda kommersiella meddelanden som inte främjar tobaksvaran. Frågan är vilket utrymme möjligheten att använda kommersiella meddelanden som inte främjar tobaksprodukten ger. Undantaget för kommersiella meddelanden i fysiska butiker tillåter enligt förarbetena i vart fall neutral information om att man säljer tobaksvaror, varulistor, pris- listor och liknande. Vidare tillåts en återhållsam exponering av varumärket som endast fyller en särskiljande funktion (prop. 2004/05:118 s. 37). Den bedömning som har gjorts för fysiska butiker bör även gälla för webbutiker. Det innebära att kommersiella meddelanden på en webb- plats i vart fall ska tillåta neutral information om att man säljer tobaks- varor, varulistor, prislistor och liknande. En återhållsam exponering som endast fyller en särskiljande funktion kan också tillåtas, så länge den inte leder till att tobaksprodukten främjas. ska det betonas att utrymmet att tillåta kommersiella meddel- anden på internet som ges genom den direktivkonforma tolkningen är mindre än det som medges på fysiska försäljningsställen genom undan- taget i 4 kap. 2 § första stycket 3 lagen om tobak och liknande produkter. Konsumenternas behov får tillgodoses på annat sätt än genom reklam Sammantaget kan konsumenternas behov av att veta vilka varor som säljs i webbutiken, vad de kostar samt annan saklig och neutral information om produkterna uppfyllas genom det utrymme som ges för näringsidkare att använda kommersiella meddelanden som inte främjar tobaksvaran. Vidare tillåts en återhållsam exponering av produkterna, så länge exponeringen endast har som funktion att göra det möjligt för konsumenterna att särskilja produkterna från varandra. Däri kan t.ex. uppvisandet av en bild på produktens förpackning rymmas. Detta förutsätter att den ifrågavarande åtgärden inte främjar produkten i fråga. Var den exakta gränsen går mellan å ena sidan saklig och neutral information och å andra sidan otillåtna kommersiella meddelanden är inte möjligt att ange. Det får bli en fråga för rättstillämpningen. Det gäller även gränsen för vad som ska anses vara tillåten exponering av varumärken genom t.ex. produktbilder. Bedömningen kan bli strängare när en närings- idkare tillhandahåller information utan att den efterfrågas av konsumenten, jämfört med när en konsument aktivt söker efter informationen. I avsnitt 7.1.3 framgår att den marknadsföring som sker genom att visa upp produktens förpackning kan få en stor reklameffekt, särskilt i kombi- nation med exempelvis utformningen av logotyper och smakpåståenden. Frågan om huruvida marknadsföringen av en viss produkt är tillåten får därmed avgöras genom en sammantagen bedömning av marknadsför- ingens effekter, där det sätt genom vilket produkten exponeras i web- butiken kan vara en av flera faktorer som behöver beaktas. Marknadsföringsåtgärder som består i att endast återge produktens för- packning kan alltså leda till att det blir fråga om otillåtna kommersiella meddelanden, t.ex. om en tobaksvaras förpackning har en associations- skapande eller mer utstuderad exponering av bilder eller slogans. Sam- tidigt finns det utrymme för att visa upp produktförpackningar i web- butiker, så länge det sker på ett sätt som inte främjar tobaksprodukten. 7.3.2Förbud mot reklam för e-cigaretter och påfyllningsbehållare i webbutiker Regeringens bedömning: Det saknas möjlighet att på webbplatser tillåta kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta verkan är att främja en e-cigaretter eller påfyllningsbehållare. Det bör därför inte införas ytterligare bestämmelser om kommersiella medde- landen på webbplatser. Konsumenternas behov av information om produkterna kan tillgodo- ses på annat sätt än genom reklam. Produktförpackningar som inte främjar e-cigaretter eller påfyllnings- behållare får visas på webbplatser. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det råder delade meningar bland de remiss- instanser som har uttalat sig. Cancerfonden tillstyrker utredningens bedömning om förbud mot reklam för e-cigaretter och påfyllningsbehåll- are i webbutiker. kommuner och regioner (SKR) instämmer i bedömningen om förbud mot reklam för e-cigaretter och påfyllnings- behållare då konsumenternas behov av information om produkter på webbplatser kan tillgodoses på annat sätt än genom reklam. , och av- styrker bedömningen och framhåller bl.a. att ett förbud mot reklam för e- cigaretter och påfyllningsbehållare i webbutiker kommer att snedvrida konkurrensen mellan e-handeln och fysiska butiker. Skälen för regeringens bedömning Möjligheten att använda kommersiella meddelanden i fysiska butiker I 4 kap. 2 § första stycket 3 lagen om tobak och liknande produkter finns en bestämmelse som möjliggör kommersiella meddelanden som avser tobak inne på fysiska försäljningsställen, så länge de inte är påträngande, uppsökande eller uppmanar till bruk. Något motsvarande undantag finns inte för e-cigaretter och påfyllningsbehållare. När det gäller dessa produkter finns dock inte något generellt förbud mot marknadsföring, utan endast en begränsning av marknadsföringen i förhållande till vissa angivna medier, se 4 kap. 3 och 4 §§ lagen om tobak och liknande produkter. Det finns därför redan ett förhållandevis stort utrymme att använda kommers- iella meddelanden för e-cigaretter och påfyllningsbehållare i fysiska butiker. För en närmare beskrivning av undantaget för kommersiella med- delanden för tobaksvaror på fysiska försäljningsställen, se avsnitt 5.3.1. Det saknas utrymme att införa en möjlighet att tillåta måttfulla kommer- siella meddelanden på internet för e-cigaretter eller påfyllningsbehållare De svenska marknadsföringsbestämmelserna som avser e-cigaretter och påfyllningsbehållare styrs av tobaksproduktdirektivet, vilket harmoniserar medlemsländernas regler. Artikel 20.5 a innehåller ett förbud mot kommersiella meddelanden inom informationssamhällets tjänster vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja e-cigaretter och på- 2021/22:200 fyllningsbehållare. Det hindrar därmed från att tillåta kommers- iella meddelanden inom informationssamhällets tjänster, vilket innefattar internet inklusive webbutiker. De enda undantag som medges är de som avser branschpress och publikationer som trycks och ges ut utanför EU. Det motsvarar vad som gäller för tobaksvaror, se avsnittet ovan. Det saknas alltså utrymme att tillåta kommersiella meddelanden på internet som syftar till, eller får som direkt eller indirekt effekt, att e-cigaretter eller på- fyllningsbehållare främjas. Det bör därför inte införas några ytterligare regler på detta område. Det finns ett visst utrymme för att exponera e-cigaretter och påfyllnings- behållare på internet Ett resonemang om utrymmet för att exponera produkter på internet motsvarande det som förs för tobaksvaror ovan kan föras även för e- cigaretter och påfyllningsbehållare. Även här kan konsumenternas behov av saklig och neutral information om produkterna uppfyllas genom att marknadsföringsbegreppet får sitt innehåll från i första hand tobaks- produktdirektivet, tobaksreklamdirektivet och annan mer specifik regler- ing som AV-direktivet. Det finns alltså ett utrymme även när det gäller e- cigaretter och påfyllningsbehållare för t.ex. information om vilka produkter som tillhandahålls, prislistor och liknande saklig och neutral information som inte främjar produkten. En återhållsam exponering som endast fyller en särskiljande funktion tillåts också, t.ex. genom produktbilder. Även när det gäller e-cigaretter och påfyllningsbehållare kan bedömningen av vad som är tillåtet bli strängare när en näringsidkare tillhandahåller in- formation som inte efterfrågas. Eftersom det inte finns utrymme att tillåta kommersiella meddelanden som främjar e-cigaretter och påfyllningsbehållare på internet kommer det att vara en viss skillnad i regleringen för fysiska försäljningsställen och på internet. Mot bakgrund av det utrymme för saklig information som ändå finns på internet bedöms skillnaden inte leda till någon större risk för sned- vriden konkurrens på sätt som med flera remissinstanser påpekar. Även i fråga om e-cigaretter och påfyllningsbehållare kan uppvisandet av produktens förpackning få stor reklameffekt, särskilt i kombination med exempelvis utformning av logotyper och smakpåståenden. Det kan finnas utrymme för att visa upp produktförpackningar i webbutiker, så länge det sker på ett sätt som inte främja e-cigaretter eller påfyllningsbehållare. Frågan om vilken marknadsföring som är tillåten blir dock upp till rätts- tillämpningen att avgöra. 7.3.3Förslag och bedömningar i anslutning till kravet på ålderskontroll Regeringens förslag: Kravet på att det ska finnas en tydlig och klart synbar skylt på fysiska försäljningsställen med information om förbudet mot att sälja eller lämna ut tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare till den som inte har fyllt ska ändras till ett krav om ett tydligt och klart synbart meddelande med sådan information och utvidgas till att även omfatta webbplatser för detaljhandel. Regeringens bedömning: Kravet på att tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska säljas på ett sätt som gör att det går att kontrollera mottagarens ålder gäller även vid försäljning genom internet. Kommunen bör inte ges befogenhet att genomföra kontrollköp på internet med fingerade personnummer. kan genom befintligt bemyndigande att före- skriva om egenkontrollprogram meddela närmare föreskrifter om ålderskontrollen. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har även föreslagit att det ska införas ett nytt bemyndigande för att meddela närmare före- skrifter om ålderskrav. Remissinstanserna: är positiv till att få bemyndigande att föreskriva om ålderskontrollen men ser en problematik med utformningen av bestämmelsen. instämmer i att kravet på ålderskontroll ska gälla med samma styrka vid distansförsäljning och framför att ansvarsfrågan vid leveranser måste klargöras. Region och anser att de begränsande marknadsföringsregler som ska gälla på tobaksområdet ska vara så teknikneutrala som möjligt. och Svensk dagligvaru- handel lyfter fram att det är oklart vad som gäller vid marknadsföring som visas på digitala skärmar. En digital skärm är en informationskanal som fyller samma principiella funktion som till exempel en skylt och ett kommersiellt meddelande kan inte per automatik anses påträngande, uppsökande eller uppmanande bara för att det visas på en digital skärm. Kommuner och Regioner (SKR) instämmer i att ålderskontroll ska omfatta webbplatser för detaljhandel och att de begränsande marknads- föringsregler som ska gälla på tobaksområdet ska vara så teknikneutrala som möjligt. framför att det är viktigt med åldersgräns för inköp av produkterna, att detta gäller oavsett om inköpen görs på en fysisk plats eller via webbsidor samt att kontroll och uppföljning av detta är angeläget. Skälen för regeringens förslag och bedömning Reglerna om mottagarens ålder Av 5 kap. 18 § lagen om tobak och liknande produkter framgår att tobaks- varor, e-cigaretter och påfyllningsbehållare inte får lämnas ut i närings- verksamhet till den som inte har fyllt . Om det finns särskild 2021/22:200 anledning att anta att varan eller produkten är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt , får den inte lämnas ut. På försäljningsställen ska det finnas en tydlig och klart synbar skylt om förbudet att lämna ut produkterna till den som inte fyllt . Med försäljningsställe avses en viss lokal eller ett annat avgränsat utrymme för detaljhandel, se 1 kap. 3 § 6. Av 5 kap. 19 § framgår att tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllnings- behållare som säljs till konsumenter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Detta gäller även när försälj- ningen sker genom automat, via postorder, distansförsäljning eller på liknande sätt. Reglerna om ålderskontroll bör kompletteras av myndighetsföreskrifter och uttrycket postorder tas bort Barn och unga är en särskilt sårbar grupp som förtjänar ett starkt skydd. Det har att göra med att denna grupp är särskilt känslig för nikotinets beroendeframkallande egenskaper och riskerar att drabbas av skador i större utsträckning jämfört med vuxna. Reglerna som säkerställer att ålders- kravet kan uppfyllas är därför några av de viktigaste i lagen om tobak och liknande produkter. Det finns ett generellt krav på att näringsidkare som säljer tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare till konsumenter ska se till att verksamheten är ordnad på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottag- arens ålder. Det gäller oavsett om varorna säljs i en fysisk butik eller på internet. I en fysisk butik kan kontrollen göras förhållandevis enkelt genom uppvisandet av en giltig legitimation. På internet får andra lös- ningar användas. Det finns exempelvis elektroniska tjänster för legitimer- ing. I detta sammanhang kan det vara värt att notera att kravet på ålders- kontroll enligt 5 kap. 18 § lagen om tobak och liknande produkter avser mottagaren och inte den som beställer varan. Även om det är något svårare att kontrollera mottagarens ålder i en web- butik är ålderskravet en så viktig del av den svenska tobaksregleringen att det inte finns anledning att sänka kraven för handel som sker genom internet. De näringsidkare som säljer tobaksvaror, e-cigaretter eller påfyll- ningsbehållare genom en webbutik har alltså ansvar för att verksamheten utformas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Arbetet med egenkontroll är en del i att se till att ålderskraven följs. Kraven på egenkontrollprogram finns i 5 kap. 6 § och 17 §. framför att ansvarsfrågan vid leveranser till följd av distansförsäljning måste klargöras och att det är alltför stora och komplexa frågor för att de ska kunna hanteras inom ramen för en myndighets- föreskrift. Kommunen bedömer att det i lagen måste klargöras om en säljare kan bli föremål för administrativ sanktion för något ett ombud gjort, om ett ombud kan bli föremål för straffrättsliga åtgärder och om samma krav på egenkontroll ska gälla vid försäljning som sker via ombud. Regeringen är medveten om de svårigheter och den komplexitet som följer av att krav på ålderskontroll även gäller vid handel som sker genom internet. har emellertid ställt sig positiv till att meddela föreskrifter om detta. Motsvarande föreskrifter om egenkontroll har utfärdats av avseende egenkontroll vid försäljning av receptfria läkemedel. Där framgår bl.a. att egenkontrollprogrammet ska innehålla en instruktion för hur bestämmelserna om åldersgräns vid köp av receptfria läkemedel ska följas och att en verksamhetsutövare som anlitar underleverantör har ansvar för att underleverantören utför upp- draget i enlighet med gällande bestämmelser på området (17 och 18 §§ LVFS 2009:20). Regeringen anser därför att det saknas anled- ning att utgå från att dessa frågor inte kan hanteras genom myndighets- föreskrifter. Uppräkningen i 5 kap. 19 § som innehåller försäljning genom postorder har blivit omodern. Uppräkningen omfattar redan distansförsäljning och försäljning på liknande sätt, i vilket försäljning genom postorder får sägas ingå. Det saknas därför behov av att uttryckligen ange försäljning genom postorder. bör utfärda föreskrifter om hur mottagarens ålder ska kontrolleras framför att de är positiva till att meddela närmare föreskrifter om ålderskontrollen, men att de ser en problematik med den av utredningen föreslagna utformningen av bestämmelsen. Genom att ge myndigheten bemyndigande att föreskriva om hur mottagarens ålder ska kontrolleras förskjuts ansvaret för att säkerställa mottagarens ålder till myndigheten. De tekniska lösningarna för att säkerställa vem som utför ett köp är många, utvecklas snabbt och är knutna till specifika aktörer. Det riskerar därför att bli en snedvriden konkurrens om föreskrifterna ska styra vilka tekniska lösningar som ska godtas. Problematiken kring ålders- kontrollen består inte främst av vilken teknisk lösning som används utan att rutinen för ålderskontroll är otydlig när det gäller vem som tar emot en beställd vara. Myndigheten bedömer att bemyndigandet att föreskriva om egenkontrollprogram är tillräckligt för att de ska kunna vägleda om hur mottagarens ålder kan kontrolleras och hur verksamheten kan anpassas för en fullgod kontroll. Vid försäljning genom fysiska butiker kontrolleras åldern normalt sett genom uppvisande av giltig legitimation. Vid försäljning på internet kan ålderskontrollen åtminstone delvis behöva ske genom olika tekniska lös- ningar och andra åtgärder. Då kan frågor om vilka tekniska lösningar och åtgärder som uppfyller kraven på ålderskontroll i 5 kap. 18 och 19 §§ uppstå. Som påpekar bör det inte främst vara valet av teknisk lösning för ålderskontroll som avgör om en fullgod ålderskontroll utförs. Det viktiga är att ålderskontrollen är ändamålsenlig och säkerställer att tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare inte lämnas ut till den som inte har fyllt . Det framgår av lagen att det är näringsidkaren som är ansvarig för att tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare lämnas till rätt person. Detta gäller även om näringsidkaren anlitar en underleverantör. Hur mottagarens ålder ska kontrolleras och hur verksam- heten ska anpassas så att kontrollen kan ske på ett fullgott sätt bör däremot meddela närmare föreskrifter om. Enligt Folk- hälsomyndigheten finns det utrymme att ge vägledning i frågan om ålders- kontroll genom bemyndigandet att föreskriva om egenkontrollprogram. Regeringen håller med om att redan har rätt att