prop · H903162 · 2022-03-22 00:00:00 — Regeringen gör bedömningen att för- slaget om förtydligande av elevhälsans uppdrag är tillräckligt eftersom den samlade elevhälsans kompetenser behöver involveras för att skolan ska leva upp till det förebyggande och hälsofrämjande uppdraget. Regeringen anser att lagstiftningen måste ta hänsyn till huvudmännens lokala förutsätt- ningar genom att undvika onödig detaljstyrning. Regeringen bedömer därför att det inte behöver göras ett sådant tillägg i 4 kap. som föreslår. , som avstyrker förslaget, uppger att ett för- tydligande av elevhälsans uppdrag är otillräckligt och att uppdraget bör konkretiseras med utvärderingsbara mål för elevhälsan. Förbundet uppger vidare att det annars blir helt omöjligt för elevhälsan att kunna bidra till skolans kvalitetsarbete. Enligt förbundet är det för alla som verkar inom skolan uppenbart att en skolas förbättringsmöjligheter bygger på ett ständigt pågående kvalitetsarbete. Regeringen är liksom positiv till konkreta och utvärderingsbara mål. I skollagen framgår det dock redan att inriktningen på det systematiska kvalitets- arbetet ska vara att de mål som finns för utbildningen och i andra föreskrifter (nationella mål) uppfylls (4 kap. 5 §). Enligt regeringen kan en ytterligare konkretisering av de målen medföra att huvudmannens förutsättningar att bedriva ett framgångsrikt systematiskt kvalitetsarbete på lokal nivå försvåras. I sammanhanget bör även nämnas att regeringen i propositionen Skolans arbete med trygghet och studiero, beslutad denna dag, föreslår ett förtydligande av skollagens skrivningar om det systematiska kvalitetsarbetet som innebär att det blir tydligare för huvudmän att även elevhälsan kan utgöra en betydelsefull komponent i det systematiska kvalitetsarbetet. I nämnda proposition föreslås att huvudmannen och rektorn, utöver att följa upp utbildningen, även ska analysera de bakom- liggande orsakerna till uppföljningens resultat och utifrån analysen genomföra insatser i syfte att utveckla utbildningen. Sammantaget anser regeringen att det finns skäl att förtydliga skollagen i fråga om elevhälsans roll i det systematiska kvalitetsarbetet på så sätt att elevhälsan ska vara en del av skolans kvalitetsarbete. Elevhälsan ska samverka med hälso- och sjukvården och när behov finns Av förarbetena till skollagen framgår att det är angeläget att samverkan sker med övrig hälso- och sjukvård samt med (prop. 2009/10:165 s. 276). I elevhälsans arbete ingår det att ha en om- fattande samverkan med samhällsfunktioner utanför skolan som på olika sätt har med elever och deras familjer att göra. Samverkan kan vara såväl hälsofrämjande som förebyggande och åtgärdande. Det handlar om att elevhälsan kan ha behov att ha kontakt med t.ex. ungdomsmottagningar, barn- och ungdomspsykiatrin, , barn- och ungdoms- mottagningar, vårdcentraler, barn- och ungdomshabilitering, närpolis och idéburna organisationer. För vissa elever har personal inom elevhälsan ofta en viktig funktion att fylla när det gäller kontakter med dessa aktörer. Som angetts ovan finns det elever som behöver insatser från bl.a. hälso- och sjukvården och för att klara sin skolgång och utvecklas i övrigt. Det är därför viktigt att det finns en god samverkan mellan skolan och dessa instanser eftersom brister i denna samverkan innebär en stor risk för de utsatta grupper av elever som har behov av detta. påpekar att samverkan behöver ske mer än vid behov. För att barn och unga i behov av stöd ska få detta stöd, från flera verksamheter samordnat, behövs enligt myndigheten, ett långsiktigt tvärprofessionellt samarbete. Enligt bygger det på att det finns en gemensam målbild, samsyn och fastlagd struktur för arbetet. Regeringen instämmer med uppfattning om grunderna för en framgångsrik samverkan. Det behövs strukturer för samverkan kring främjande, förebyggande och åtgärdande arbete. Det kan räcka med ett väl utvecklat informationsutbyte mellan relevanta aktörer. Men ibland krävs ytterligare insatser för att samordna och tydliggöra ansvars- och roll- fördelning i planering, genomförande och uppföljning av arbetet, särskilt vid insatser för en enskild elev. Regeringen delar Skolväsendets över- klagandenämnds bedömning, att förslaget kan bidra till att möjliggöra en mer behovsanpassad och positiv kunskapsutveckling för eleven. Även SPSM understryker vikten av elevhälsans uppdrag gällande samverkan med hälso- och sjukvården och utifrån det sammanhang som barn och elever befinner sig i och för ett hållbart och sammanhållet stöd . Detta är enligt SPSM särskilt viktigt för barn och elever med funktionsnedsättning. Huvudmännen kan ha vitt skilda förutsättningar för sitt elevhälsoarbete. Med hänsyn till detta är det viktigt att regelverket inte är alltför detaljstyrande. Regeringen bedömer att det därför är tillräckligt att ange att samverkan ska ske vid behov och att det inte är lämpligt att i detalj anges när samverkan ska ske. Det finns heller inte skäl att, såsom Folk- hälsomyndigheten föreslår, revidera bestämmelsen så att det även framgår vilka andra instanser som elevhälsan kan samverka med. , som tillstyrker förslaget, poängterar vikten av att kunskapsuppdraget står i centrum för skolans och elevhälsans uppdrag och anser att annan problematik ska i så stor utsträckning som möjligt hänvisas till hälso- och sjukvården eller . Enligt regeringen innebär det föreslagna förtydligandet att elevhälsan ska samverka med hälso- och sjukvården och när behov finns, inte att kunskapsuppdraget utmanas. Skolan har ett ansvar för att skapa en god lärandemiljö för elevernas kunskapsutveckling och personliga utveckling. I det individuellt inriktade arbetet har elevhälsan ett särskilt ansvar som innebär att undan- röja hinder för varje enskild elevs lärande och utveckling och bidra med åtgärder och anpassning för varje enskild elev i behov av särskilt stöd. Om lösningen för att undanröja ett sådant hinder är kopplat till en elevs kontakt med andra instanser i samhället är det rimligt att elevhälsans uppdrag förtydligas i detta avseende, genom att elevhälsan samverkar med hälso- och sjukvården och . 2021/22:162 kommun, som avstyrker förslaget, uppger att samverkan med sjukvård och socialtjänst redan sker inom ramen för elevhälsans arbete och konstaterar att utredningen inte föreslår något förtydligande kring ansvarsfördelning mellan dessa myndigheter, vilket det finns behov av. Precis som kommun påpekar och som framgår ovan ingår det att elevhälsan ska samverka med bl.a. hälso- och sjuk- vården och . Trots det fungerar , som påpekar, skolan och hälsovården ofta som parallella system fast de arbetar med samma elever. Ansvaret för att skapa en förtroendefull och ändamålsenlig samverkan är gemensamt för berörda verksamheter och ett misslyckande kan innebära förödande konsekvenser för enskilda barn och ungdomar. Även Hjärnfonden pekar på att många barn behöver stöd och att det ofta saknas samverkan. Det är särskilt viktigt för barn och elever med neuropsykiatriska funktions- nedsättningar. Enligt regeringen innebär en utvecklad samverkan en för- bättrad möjlighet till ökad kunskapsutveckling hos elever. Sammanfattningsvis anser regeringen att det av skollagen uttryckligen bör framgå att elevhälsan ska samverka med hälso- och sjukvård och med när behov finns. 4.3Regleringen av elevhälsans specialpedagogiska kompetens behöver förtydligas I skollagen anges att det inom elevhälsan ska finnas tillgång till personal med sådan kompetens att elevernas behov av specialpedagogiska insatser kan tillgodoses (2 kap. 25 § andra stycket). Enligt förarbetena till be- stämmelsen behöver tillgång till specialpedagogisk kompetens inte enbart syfta på personer med specialpedagogutbildning, utan kan också innefatta t.ex. speciallärare eller en skolledare med särskilt ansvar för specialpeda- gogiska insatser på skolan (prop. 2009/10:165 s. 278). Kartläggningar och rapporter pekar på att den specialpedagogiska kompetensen allmänt behöver stärkas i undervisningen. Av exempelvis - en nationell studie av skol- huvudmännens arbete för grundskoleelever med funktionsnedsättning (rapport 404:2016) framgår att lärare ofta ser och förstår att vissa elever behöver extra anpassningar och särskilt stöd, men att lärarna därefter i stor utsträckning saknar möjlighet och kompetens att själva stödja och anpassa undervisningen på lämpligt vis. I rapporten anges att drygt fyra av tio huvudmän anser att bristande kompetens hos lärare är ett hinder i arbetet med att motverka pedagogiska konsekvenser av funktionsnedsättningar. Här har samverkan med elevhälsan, och särskilt den specialpedagogiska kompetensen inom elevhälsan, en betydelsefull roll. Enligt utredningen upptäcks t.ex. inte elevers behov av stödinsatser och utredningar av elevers behov av särskilt stöd tar i många fall allt . dröjer det även länge innan stödinsatserna sätts in och många elever får inte stöd i den omfattning som de skulle behöva. De insatser som ges svarar inte heller i tillräcklig utsträckning mot elevernas stödbehov. Utredningen poängterar också att många lärare efterfrågar ökade kunskaper när det gäller att utforma adekvata stödinsatser för I detta arbete brister ofta samarbetet med elevhälsan, som skulle Prop. 2021/22:162 kunna vara ett stöd i detta. För att fler elever ska nå målen för sin utbild- ning behöver regleringen som rör tillgången till den specialpedagogiska kompetensen förtydligas. 4.4Krav på tillgång till specialpedagog eller speciallärare för elevhälsan Regeringens förslag: Det ska finnas tillgång till specialpedagog eller speciallärare för elevhälsans specialpedagogiska insatser. Utredningens förslag Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Detta gäller bl.a. , , , , , majoriteten av kommunerna, Autism- och , Idéburna skolors riksförbund, , , , unga och vuxna med intellektuell funktionsnedsättning (FUB), Kommuner och Regioner och . Vissa av de tillstyrkande instanserna har dock synpunkter i vissa delar som redogörs för nedan. ser positivt på att den eller de personer som företräder den specialpedagogiska kompetensen inom elevhälsan bör tjänstgöra som specialpedagog eller speciallärare. ser utredning- ens förslag om krav på specialpedagog eller speciallärare inom elevhälsan som en självklarhet. uppger att den special- pedagogiska kompetensen inom elevhälsan behöver stärkas. Enligt förbundet är specialpedagogen en ovärderlig resurs som har möjlighet att binda samman de olika professionernas perspektiv till en fungerande enhet. anser att specialpedagoger och speciallärare, som är den yrkesgrupp som arbetar nära elever och lärare, ska ha ett större inflytande än och ser därför att de är en mycket viktig och en självklar del av elevhälsan. kommun anser att den special- pedagogiska kompetensen inom elevhälsan behöver stärkas genom att ett krav ställs på tillgången av en sådan kompetens. kommun är positiv till förslaget och påpekar att speciallärare och specialpedagoger redan ingår i elevhälsan vid många skolor och är en viktig kompetens i elevhälsoarbetet. Kommuner och Regioner (SKR) välkomnar att förslaget inte innebär något specifikt utbildningskrav, då det skulle vara svårt för kommuner med rekryteringsutmaningar att leva upp till en sådan reglering. anser att förslaget på ett positivt sätt förstärker den tidigare regleringen men att det behöver förtydligas vad tjänstgöring inne- bär i fråga om personernas utbildningsbakgrund och i fråga om tjänst- göringens förläggande och utformning. tillstyrker förslaget men anser att ska krävas en genomgången speciallärar- eller specialpedagogutbildning. anser att elevhälsan ska representeras både av kompetens med specialpedagogexamen och påtalar att utbildningen till de 2021/22:162 olika befattningarna inte har samma inriktning eller examensmål. Universitet föreslår, i likhet med , att kravet blir att specialpedagog ska ingå i elevhälsan och att speciallärare ska ingå som en kompetens i lärarkollektivet. bedömer bl.a. att förslaget är ett steg i rätt rikt- ning för att åtgärda de skillnader i kvalitet och brister som har uppmärk- sammats i utredningen och i tidigare utvärderingar. Den tidigare benäm- ningen om tillgång till ”specialpedagogisk kompetens” garanterade inte alltid tillgång till en avancerad specialpedagogisk kompetens, utan det kunde vara tillräckligt med en genomgången kortare kurs i specialpeda- gogik. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) och Hjärnfonden avstyr- ker förslaget och invänder mot bedömningen att det inte går att ställa krav på examen för dem som innehar uppdraget. SPSM välkomnar dock utred- ningens bedömning att den specialpedagogiska kompetensen behöver stärkas men anser att det ska krävas speciallärare och specialpedagog för elevhälsans specialpedagogiska insatser. avstyrker förslaget med hänvisning till bristen på utbildade speciallärare och specialpedagoger och anser därför att kraven i skollagen inte ska skärpas innan bristen åtgärdats. Internationella Engelska Skolan instämmer med utredningen i att den specialpedagogiska kompetensen behöver stärkas men avstyrker förslaget med hänvisning till att specialpedagoger med examen från saknar grundläggande kunskaper i kartläggning av elevers behov av stöd samt i utformandet av åtgärdsprogram. Enligt Internationella Engelska Skolan är det viktigt att personal med specialpedagogisk kompetens tillåts arbeta som speciallärare även om man saknar examen. Skälen för regeringens förslag Det ska finnas krav på tillgång till specialpedagog eller speciallärare för elevhälsans specialpedagogiska insatser För att åtgärda bristerna i skolans arbete med att skapa pedagogiska, psykosociala och fysiska lärmiljöer som ger rimliga förutsättningar för alla elever att nå målen för sin utbildning ligger ett stort ansvar på en Många lärare saknar tillräcklig kompetens för att kunna anpassa undervisningen efter elevernas behov och efterfrågar stöd från elevhälsan som på många håll brister i att leva upp till sitt Både utformning och uppföljning av stödåtgärder fungerar bättre när lärare samverkar med specialpedagog eller speciallärare, vilket ligger till grund för regeringens förslag att elevhälsans uppdrag bl.a. ska för- tydligas i fråga om samverkan med lärare och övrig skolpersonal, som redogjorts för i avsnitt 4.2. I likhet med anser regeringen att den special- pedagogiska kompetensen inom elevhälsan behöver stärkas. delar även uppfattning att arbetet med specialpedagogiska insatser ska ske i nära samarbete med lärare och skolans övriga personal för att främja elevernas hälsa och lärande i utveckling mot utbildningens Gällande bestämmelser, som innebär att det inte finns något krav på specialpedagogiska insatser, är regeringen otillräckliga i detta Regeringen föreslår därför att skollagen förtydligas så att det framgår att det ska finnas tillgång till specialpedagog eller speciallärare för elevhälsans specialpedagogiska insatser. Det kan antas att regeringens förslag inte innebär någon förändring för majoriteten av skolor som låter speciallärare eller specialpedagoger företräda den specialpedagogiska kompetensen inom elevhälsan. Bland annat kommun framför att speciallärare eller specialpedagog redan ingår i elevhälsan vid många skolor. Enligt regeringen kan förslaget för vissa skolor dock innebära en skärpning. Som Skolinspektionen framför finns det stora variationer avseende såväl arbetsuppgifter som utbildning och yrkesbakgrund hos den elevhälso- personal som ska tillgodose elevers behov av specialpedagogiska insatser. Det är därför en viktig signal om att den specialpedagogiska kompetensen inom elevhälsan behöver uppgraderas och jämställas med vad som gäller för övriga lagstadgade professioner inom elevhälsan. Regeringen anser att den skillnad som finns mellan elevhälsans professioner är omotiverad och att den specialpedagogiska kompetensen behöver likställas med vad som gäller för de andra lagstadgade professionerna inom elevhälsan. För de skolor som utnyttjar möjligheten att t.ex. låta en biträdande rektor företräda den specialpedagogiska kompetensen, där det finns utmaningar och brister inom skolans stöd- och elevhälsoarbete, innebär förslaget en nödvändig skärpning. framför är specialpedagoger och speciallärare en mycket viktig och självklar del av elevhälsan. Regeringen bedömer att det föreslagna kravet kommer att leda till att vissa huvudmän behöver organisera sig så att redan anställda specialpedagoger eller speciallärare kan ingå i den samlade elevhälsan. Det bedöms få positiva effekter för skolors förutsättningar att leva upp till elevhälsans uppdrag, men också för enskilda elevers måluppfyllelse. Andra huvudmän kommer att behöva rekrytera specialpedagoger eller speciallärare, vilket är rimligt enligt regeringens bedömning. Regeringen föreslår således att skollagen ska förtydligas så att det framgår att det ska finnas tillgång till specialpedagog eller speciallärare för elevhälsans specialpedagogiska insatser. De som tjänstgör som specialpedagoger eller speciallärare inom elevhälsan bör ha adekvat utbildning som svarar mot behoven. Regeringens förslag innebär inte att det uppställs något absolut krav på examen för de specialpedagoger eller speciallärare som ska ingå i den samlade elevhälsan, vilket Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Funktionsrätt och Hjärnfonden invänder mot. Regeringen bedömer att det , givet den brist på utbildad personal som råder, saknas rimliga förutsättningar för att ställa ett absolut krav på att den som anställs som speciallärare eller specialpedagog ska ha en sådan examen. Regeringen anser dock, i likhet med , att huvudmännen bör sträva efter att de som anställs som specialpedagog eller speciallärare också ska ha en sådan examen. Av lärarprognos 2021 (dnr 5.1.3–2020:1396) framgår att om nuvarande mönster består beräknas den framtida examinationen av speciallärare och specialpedagoger vara tillräckligt stor för att täcka 2021/22:162 behovet fram . Enligt prognosberäkningarna kan den framtida examinationen av specialpedagoger komma att överstiga behovet något med nuvarande mönster. Antalet nybörjare har enligt rapporten ökat starkt , vilket främst beror på att speciallärar- utbildningen återinfördes efter ett uppehåll . Mot den bakgrunden anser regeringen att förslaget i denna proposition bör ses som ett första steg mot en skarpare reglering, med ett framtida krav på examinerade specialpedagoger eller speciallärare inom elevhälsan. I anslutning till Internationella Engelska Skolans invändning mot förslaget bör det nämnas att förslaget rör elevhälsans specialpedagogiska insatser, inte specialpedagogiska insatser i verksam- heten i stort. Regeringen delar Kommuner och Regioners (SKR) uppfattning att förslaget har ett signalvärde och att det kan vara svårt för kommuner med rekryteringsutmaningar att leva upp till en skarp reglering med ett examenskrav som bl.a. SPSM förordar. Regeringen anser dock att huvudmännen bör sträva efter att de som anställs som specialpedagog eller speciallärare också ska ha en sådan examen. anser att bristen på specialpedagoger och speciallärare innebär att lagstiftningen blir omöjlig att uppfylla och förespråkar att kraven kan höjas först när tillgången förbättrats. Till skillnad från anser regeringen att det föreslagna förtydligandet bidrar till att stärka statusen för den specialpedagogiska kompetensen inom elevhälsan, även om det finns en brist på utbildade specialpedagoger och speciallärare. Förslaget kan, som anförts ovan, också bidra till att vissa huvudmän genomför nödvändiga organisatoriska förändringar som i sin tur leder till att fler specialpedagoger eller speciallärare får ett större inflytande i elevhälsoarbetet. Regeringens förslag är dock inte tänkt att hindra att den specialpedagog eller speciallärare som ingår i elevhälsan även kan ha andra uppdrag på skolan, t.ex. som speciallärare som arbetar med stödin- satser riktade mot enskilda elever. Förslaget är heller inte tänkt att styra hur skolor som har flera speciallärare eller specialpedagoger ska organi- sera sitt arbete. Regeringen instämmer inte i Skolinspektionens bedömning att det behöver förtydligas vad en tjänstgöring innebär i fråga om utbildnings- bakgrund. En huvudman är skyldig att tillhandahålla sådan kompetens att elevernas behov av specialpedagogiska insatser kan tillgodoses. En garanti för tidiga stödinsatser i Det saknas en garanti för tidiga stödinsatser för elever i grundsärskolan Nuvarande garanti för tidiga stödinsatser finns bestämmelser i skollagen (2010:800) om en garanti för tidiga stödinsatser i förskoleklassen, , special- skolan och sameskolan. Garantin för tidiga stödinsatser omfattar förskole- klassen och lågstadiet. Den består av flera led för att säkerställa att elever i behov av stödinsatser får rätt stöd i rätt tid (3 kap. 4–4 b §§). förskoleklassen ska det utifrån ett nationellt karläggningsmaterial genom- föras en kartläggning av elevers matematiska tänkande och språkliga I årskurs 1 och 3 (årskurs 4 i specialskolan) genomförs nationella bedömningsstöd och nationella prov. Om det utifrån an- vändningen av ett nationellt kartläggningsmaterial, ett nationellt bedömningsstöd eller ett nationellt prov finns en indikation på att en elev i förskoleklassen eller i lågstadiet inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås i svenska, svenska som andraspråk eller matematik i årskurs 1 och 3 i eller i årskurs 4 i specialskolan, ska ansvarig förskollärare eller lärare göra en särskild bedömning av elevens Bedömningen ska avgöra om eleven är i behov av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller särskilt stöd för att nå de kunskapskrav som ska uppnås. behov finns ska det göras en planering av extra anpassningar eller en anmälan till rektorn för att utreda behovet av särskilt stöd. kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås behöver en särskild bedömning inte göras. Åtgärder ska i sådana fall sättas Vidtagna extra anpassningar ska följas upp i slutet av förskoleklassen och i slutet av lågstadiet. Resultatet av uppföljningen ska överföras till ansvarig lärare i nästa årskurs. samt planering och uppföljning av extra anpassningar ska som huvudregel genomföras i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens. Garantin ska anses vara uppfylld när de åtgärder som garantin omfattar har I detta ingår att de extra anpassningar som har planerats också har genomförts och följts upp för att säkerställa att de gett resultat. huvudmannen som har det övergripande ansvaret för detta, eftersom det är huvudmannens ansvar att utbildningen genomförs i enlighet med gällande gäller bestämmelserna om extra anpassningar, utredning om behovet av särskilt stöd och åtgärdsprogram i samtliga obligatoriska skol- Elever i grundsärskolan omfattas dock inte av bestämmelserna om en garanti för tidiga stödinsatser. Inte heller elever i specialskolan som har en intellektuell funktionsnedsättning och som läser enligt grundsärskolans kursplaner omfattas av bestämmelserna. kommer uttrycket kunskapskrav ersättas med uttrycket kriterier för bedömning av kunskaper (prop. 2021/22:36). det följande används dock den nu gällande lydelsen kunskapskrav. 2021/22:162 ändrade lydelsen av bestämmelsen framgår av lagförslaget och författningskommentaren. Styrdokumenten medger en garanti för tidiga stödinsatser i ämnen För att en garanti för tidiga stödinsatser motsvarande den som finns i bl.a. ska kunna införas i grundsärskolan behöver det finnas kunskapskrav som elevens kunskaper kan bedömas mot för att kunna bedöma om eleven är i behov av stödinsatser. I grundsärskolans läroplan anges att eleverna efter genomgången grundsärskola ska kunna använda det svenska språket i tal och skrift på ett nyanserat sätt och att de ska kunna använda sig av matematiskt tänkande för vidare studier och i vardagslivet.