prop · H903130 · 2022-05-31 00:00:00 — Redovisning av AP-fondernas verksamhet Regeringens skrivelse 2021/22:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning av de allmänna pensions- fondernas (AP-fondernas) verksamhet . I redovisningen ingår bl.a. en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar och en utvärdering av AP-fondernas verksamhet . Skrivelsen över- lämnas till . Av skrivelsen framgår bl.a. följande. • Första–Fjärde och Sjätte (buffertfonderna) har bidragit positivt till den långsiktiga finansieringen av det allmänna inkomst- pensionssystemet. Buffertfonderna hade en historiskt hög avkastning. Det samlade resultatet för buffertfonderna uppgick till efter kostnader, vilket motsvarar en avkastning på . Den genomsnittliga avkastningen har varit det nuvarande pensionssystemet infördes . Vid utgången av uppgick det samlade kapitalet i buffertfonderna till . • Varje buffertfonds styrelse fastställer det övergripande avkastnings- målet för fonden. Av regeringens utvärdering framgår att buffert- fonderna har uppnått sina långsiktiga avkastningsmål. • Första–Fjärde AP-fonderna har även uppfyllt rollen som buffert genom att hantera löpande avgiftsmedel och utbetalningar för inkomst- pensionssystemets räkning. Fonderna har haft den betalningsberedskap som behövs för uppgiften. var nettoflödet mellan Första–Fjärde AP-fonderna och inkomstpensionssystemet efter administrationskostnader , vilket är 2 miljarder mindre än föregående år. 2021/22:130 Buffertfondernas redovisade avkastning och totala fondkapital Procent och miljarder kronor -0,2 Not 1: Tidsperioden gäller fr.o.m. . Not 2: Årsgenomsnitt, geometriskt medelvärde. Källa: bilaga 9 (grunddata från Första–Fjärde och Sjätte ). •Förvaltningskostnaderna för buffertfonderna uppgick till 1 624 miljo- ner kronor . Det var lägre än föregående år och motsvarar en minskning på . I förhållande till det totala buffertkapitalet minskade kostnaderna från 0,099 till 0,088 pro- cent jämfört med föregående år. •Första–Fjärde AP-fonderna har uppfyllt det lagstadgade målet om att förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt. Även Sjätte och Sjunde AP-fonderna har arbetat aktivt med hållbarhetsfrågor och infriat regeringens förväntningar på fonderna, även om de inte omfattas av reglerna om föredömlig förvaltning. •Sjunde AP-fonden har i uppgift att förvalta förvalsalternativet AP7 Såfa inom premiepensionssystemet. uppgick avkast- ningen för AP7 Såfa till , vilket kan jämföras för premiepensionsindex som är den genomsnittliga avkastningen för de privata fonderna i premiepensionssystemet. Förvalsalternativets genomsnittliga årsavkastning uppgår till 8,2 pro- cent , medan motsvarande avkastning för de privata fond- erna i premiepensionssystemet uppgår till . Inledning och innehållsöversikt ....................................................... AP-fonderna och det allmänna pensionssystemet ............................ Buffertfondernas samlade resultat.................................................. 3.1Rollen som buffert för hantering av över- och Rollen som långsiktig finansiär ....................................... 3.3Avkastning i jämförelse med utländska Utvecklingen på finansmarknaderna ............................... Buffertfondernas samlade kostnader.............................................. Första–Fjärde AP-fondernas samlade hållbarhetsarbete ................ Redovisning och utvärdering av AP-fonderna ............................... 7.1Process för prövning av sidouppdrag för Samarbete mellan AP-fonderna....................................... Sammanfattning från revision ......................................... Policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna....... verksamhet i sammandrag ............................................... Utdrag ur årsredovisning för Första AP-fonden .............. Utdrag ur årsredovisning för Andra AP-fonden ............ Utdrag ur årsredovisning för Tredje AP-fonden............ Utdrag ur årsredovisning för ............ Utdrag ur årsredovisning för ............. Utdrag ur årsredovisning för Sjunde AP-fonden ........... av AP-fondernas verksamhet 2021................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........ 2021/22:130 1 Regeringen ska överlämna en redovisning av AP-fondernas verksamhet till . Som underlag ska AP-fonderna lämna årsredovisning och verksamhetsberättelse. I skrivelsen redovisas och analyseras fondkapitalet per fond och som helhet. Förvaltningen av fondkapitalet utvärderas både av regeringen och av extern expertis. Den nuvarande ordningen för AP-fonderna har gällt sedan reforme- ringen av det allmänna pensionssystemet 1999. AP-fonderna regleras i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), i det följande benämnd lagen om allmänna pensionsfonder, förutom som regleras i lagen (2000:193) om . Avsnitt 2 innehåller en översiktlig beskrivning av AP-fonderna och det allmänna pensionssystemet. Här redovisas Första–Fjärde och Sjätte fondernas (buffertfondernas) betydelse för inkomstpensionssystemets finansiella ställning och Sjunde AP-fondens roll inom premiepensions- systemet. I avsnitt 3 redovisas buffertfondernas samlade resultat. Här beskrivs hur buffertfonderna sammantaget uppfyllt rollen som buffert för hantering av över- och underskott och rollen som långsiktig finansiär. Avsnittet innehåller även en redovisning av Första–Fjärde och Sjätte fondernas avkastning i jämförelse med ett urval av utländska pensions- fonder samt de fyra fondernas samlade tillgångsallokering. Hur utveck- lingen på finansmarknaderna påverkar AP-fondernas resultat beskrivs också. I avsnitt 4 redogörs för buffertfondernas samlade kostnader och i avsnitt 5 redogörs för Första–Fjärde AP-fondernas samlade hållbarhets- arbete. Avsnitt 6 innehåller en redovisning och utvärdering av respektive AP-fond. Här finns uppgifter om respektive fonds resultat och kostnader samt beskrivningar av fondernas arbete med hållbarhet, risk och kontroll. Avsnitt 7 behandlar övriga förvaltningsfrågor som process för prövning av sidouppdrag för styrelseledamöter, samarbete mellan AP-fonderna och en sammanfattning av revisionen. Den årliga revisionen har utförts av revisorer från . I bilaga 1 finns regeringens policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna. Bilagan är oförändrad sedan föregående år. I bilaga 2 finns AP-fondernas placeringsregler i sammandrag. Utdrag ur AP-fondernas årsredovisningar finns i bilagorna 3–8. Årsredovisningarna finns i sin helhet på respektive fonds webbplats. Bilaga 9 innehåller en externt genomförd utvärdering av AP-fondernas verksamhet 2021. Den externa utvärderingen har genomförts av och innehåller utöver en grundläggande granskning även en särskild analys av Första–Fjärde och Sjätte avkastningsmål. 2 AP-fonderna och det allmänna pensionssystemet Det svenska pensionssystemet består av tre delar: den statliga allmänna ålderspensionen, tjänstepensionssystemet och privat pensionssparande. Den allmänna ålderspensionen består i sin tur av flera delar: garantipension, Skr. 2021/22:130 inkomstpension och premiepension. Därtill finns det ett inkomstpensionstillägg. Det är ett tillägg till inkomstpensionen som finan- sieras via statens budget. Denna skrivelse redogör för AP-fondernas roll och utveckling i det allmänna pensionssystemet. Utformningen av det allmänna pensionssystemet har sin bakgrund i den pensionsreform som trädde i kraft efter en bred parti- uppgörelse mellan , , , (numera Liberalerna) och Kristdemokraterna.1 Reformen innebar att pensionssystemet gjordes självfinansierande (via avgifter) och att det infördes en funktion så att pensionerna automatiskt anpassas till den ekonomiska tillväxten, genom indexering och den s.k. automatiska balanseringen. Figur 2.1 Det allmänna pensionssystemet Första–Fjärde AP- Ålderspensionsavgift (18,) Avgiften till det allmänna pensionssystemet uppgår till av pensionsgrundande inkomster, varav sätts av till inkomstpensionen och resterande till premiepen- sionen.2 Utöver lön räknas ersättning från social- och arbetslöshets- försäkringar som pensionsgrundande inkomster. Även sjuk- och aktivi- tetsersättning tillgodoräknas liksom år med små barn (barnår), studier och plikttjänst.3 De individuella belopp som sätts av kallas pensionsrätt och bokas på ett personligt konto hos . På så sätt tillgodoräknas varje individs intjänade pensionsrätter över hela livet. Pensionsrätterna för inkomstpensionen räknas upp med en Dessa partier bildade Pensionsgruppen, en arbetsgrupp för vårdande av pensionsöverens- Reformen innebar att den tidigare förmånsbestämda allmän tilläggspension (ATP) och folkpension ersattes. För dem som tjänat in pension tidigare inrättades över- gångsregler (s.k. tilläggspension) och för dem som haft låg eller ingen inkomst infördes garantipension, ett grundskydd som finansieras via statsbudgeten. Det finns en gräns på 7,5 inkomstbasbelopp för hur stor del av inkomsten som tillgodoräknas som pensionsgrundande. tillgodoräknades pensionsgrundande belopp även vid plikttjänst. är det åter möjligt att få det då värnplikten har återinförts. 2021/22:130 avkastning som beräknas med utgångspunkt i inkomstindex. Inkomstindex speglar den genomsnittliga inkomstutvecklingen i , vilken även påverkas av hur stor del av den arbetsföra befolkningen som arbetar. Uppräkningen av pensionen kan även påverkas av buffertkapitalets värdeutveckling och av demografiska och ekonomiska faktorer genom det s.k. balanstalet.4 I inkomstpensionssystemet används inbetalda pensionsavgifter för att finansiera samma års pensionsutbetalningar, detta brukar kallas för att systemet är ofonderat. För att hantera skillnaderna mellan de löpande pensionsavgifterna och pensionsutbetalningarna finns ett buffertkapital som förvaltas av Första‒Fjärde AP-fonderna. förvaltar också en del av buffertkapitalet. Till skillnad från Första–Fjärde AP- fonderna är sluten, vilket innebär att den saknar betalningsflöden gentemot pensionssystemet. Sjunde AP-fonden har en särskild roll som förvaltare av det statliga förvalsalternativet AP7 Såfa inom premiepensionen. Buffertfonderna och det allmänna pensionssystemet Buffertkapitalet förvaltas av Första‒Fjärde och Sjätte som är buffertfonder i inkomstpensionssystemet. När det nuvarande pensions- systemet infördes , fördelades till vardera av Första–Fjärde AP-fonderna. För dessa fyra fonder infördes ett gemensamt regelverk, lagen om allmänna pensionsfonder, vilken även reglerar Sjunde AP-fonden. Enligt lagen är Första–Fjärde AP-fondernas uppdrag att förvalta fond- medlen så att de blir till största möjliga nytta för inkomstpensionssystemet. Förvaltningen ska ta sin utgångspunkt i pensionssystemets åtagande. Målet är att uppnå långsiktigt hög avkastning i förhållande till risken i placeringarna. Den totala risknivån i förvaltningen ska vara låg, vilket inte ska tolkas som ett mål att minimera risken. Av det följer däremot ett krav på god riskspridning. Risk och avkastning ska tolkas i termer av utgående pensioner. Fondmedlen ska även förvaltas på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Vid förvaltningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på det övergripande målet om avkastning och risk. AP-fonderna ska, med förvaltade medel, svara för kostnaderna för sin verksamhet, för revision och för uppföljning av fondförvaltningen. Rege- ringen utser styrelserna i fonderna och ska utvärdera förvaltningen. Fonderna ska inte ha näringspolitiska eller ekonomiskpolitiska mål. Rollen som förvaltare av allmänna pensionsmedel ställer krav på att fonderna uppbär allmänhetens förtroende. är också en buffertfond men regleras i en egen lag, lagen om . Fonden är sluten, vilket innebär att den inte 4 Balanstalet beräknas som kvoten mellan systemets tillgångar och pensionsskulden två år före det år balanstalet avser. Tillgångarna ska motsvara summan av avgiftstillgången och har betalningsflöden gentemot pensionssystemet. Fondens uppdrag skiljer Skr. 2021/22:130 sig även från de andra buffertfonderna genom att medlen ska placeras på riskkapitalmarknaden. har sitt ursprung i sjätte fond- styrelsen, som inrättades 1996. Namnbytet gjordes i samband med 1990- talets pensionsreform. ingick dock inte i den pensions- överenskommelse som slöts, utan de tidigare gällande reglerna avseende sjätte fondstyrelsen överfördes i princip oförändrade till den nu gällande lagen om . fick möjlighet att göra investeringar utomlands. Fondens medel har i sin helhet genererats från de som tillsköts i samband med att den dåvarande Sjätte fondstyrelsen bildades . Buffertfondernas två olika roller Buffertfonderna har två olika roller inom inkomstpensionssystemet. Den ena rollen är att hantera de över- och underskott som uppstår när inbetalda pensionsavgifter skiljer sig från utbetalda pensioner. När inbetalningarna till systemet är större än utbetalningarna sparas överskottet i Första–Fjärde AP-fonderna och när utbetalningarna är större än inbetalningarna tas medel från fonderna. Buffertfondernas andra roll är att generera avkastning till inkomst- pensionssystemets långsiktiga finansiering. Fonderna ska generera en avkastning som minimerar risken för att den s.k. automatiska balanse- ringen aktiveras, vilket har samband med hur demografiska och ekono- miska faktorer påverkar utvecklingen av avgiftstillgångar och skulder i inkomstpensionssystemet. Inkomstpensionssystemets konstruktion gör att det finns en stark koppling mellan hur systemets tillgångar och skulder utvecklas. Om systemets tillgångar (avgiftstillgången, dvs. framtida avgiftsinkomster och buffert- kapitalet) är större än skulderna, räknas värdet på pensionsrätterna och de utgående pensionerna (pensionsskulden) upp med utgångspunkt i inkomst- index. Pensionsrätterna följer då den genomsnittliga inkomstutvecklingen i . Om skulderna däremot är större än tillgångarna, aktiveras balanseringen i systemet. Balanseringen innebär att pensionerna och pensionsrätterna räknas upp i en långsammare takt, vilket gör att systemets finansiella ställning stärks. Balanstalet beräknas genom att systemets tillgångar divideras med dess skulder. Om balanstalet understiger 1,0000 är balanseringen negativ och pensionsrätterna räknas då upp i en lång- sammare takt till dess att systemet är i balans. Inkomstpensionssystemets tillgångar och skulder sammanställs i slutet av . I samband med detta beräknas balanstalet. Vid slutet av uppgick tillgångarna i inkomst- pensionssystemet till , varav avgiftstillgången stod för och buffertfonderna för . Pensionsskulden uppgick vid samma tillfälle till (se tabell 2.1 nedan). beräknades buffertfondernas sammanlagda värde i balanstalet som medelvärdet av fondernas marknadsvärde vid utgången av . används inte längre något medelvärde utan det är fondernas marknadsvärde per som ingår i beräkningen av balanstalet. Balanstalet , som baseras tillgångar och skulder, beräknas till 1,1202, vilket är det högsta balanstalet . Att balanstalet överstiger 1,0000 beror på att både avgifts- tillgången och fondvärdet har ökat. Systemets balanstal är fastställt till 1,0824. De nya beräkningsreglerna minskar pensionernas volatilitet genom införandet av ett dämpat balanstal och ett mer aktuellt inkomstindex. Det dämpade balanstalet begränsar balanstalets effekt på indexeringen , vilket medför mindre svängningar av pensionsbeloppen.5 I tabell 2.1 redovisas och tidigare års resultat för inkomstpensionssystemet. Tabell 2.1 Inkomstpensionssystemets tillgångar och skulder Not 1: Tillgångar och skulder beräknade enligt de nya beräkningsreglerna. Not 2: är balanstalet beräknat enligt andra beräkningsregler. Källa: årsredovisning , s. 94. Som nämns ovan påverkas inkomstpensionssystemets resultat (balans- talet) av ett antal samhällsekonomiska och demografiska faktorer. På kort sikt har sysselsättningens utveckling störst betydelse. Buffertfondernas värdeutveckling har också betydelse, vilket i sin tur är kopplat till utvecklingen på kapitalmarknaderna. På lång sikt har även demografiska faktorer stor betydelse för utvecklingen i balanstalet. Premiepensionssystemet är fonderat. Inom systemet kan var och en själv välja hur de intjänade premiepensionsrätterna ska placeras. Det fanns vid slutet av 2021 ca 470 fonder att välja mellan på . Eftersom tillgångarna i premiepensionssystemet är fullt 5De nya reglerna för hur inkomstpensionssystemets tillgångar och skulder ska beräknas beskrivs i detalj i propositionen En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomst- pensionerna (prop. 2014/15:125). fonderade, påverkas behållningarna fullt ut av upp- och nedgångar i fondandelarnas värden. Premiepension kan tas ut som antingen traditionell försäkring eller fondförsäkring. Traditionell försäkring innebär att pensionen beräknas som ett livsvarigt garanterat nominellt belopp och om förvaltningen går bra erhålls ett tilläggsbelopp. Den försäkrades fondandelar säljs och tar över investeringsansvaret. Fondförsäkring inne- bär att den försäkrade behåller sitt sparande i de valfria premiepensions- fonderna eller i förvalsalternativet. I fondförsäkringen räknas pensions- utbetalningarnas storlek om med utgångspunkt från fondandel- arnas värde . Följande år säljs det antal fondandelar som krävs för att finansiera den beräknade premiepensionen. Om fondandelarnas värde ökar säljs färre andelar och om fondandelarnas värde minskar säljs fler andelar. Pensionsgruppen har kommit överens om att genomföra en rad föränd- ringar av premiepensionssystemet. I ett första steg att göra fondtorget tryggare för sparare gäller sedan den hårdare krav på fondförvaltare för att få erbjuda fonder på fondtorget, bl.a. krav på att en fond minst har ett visst förvaltat kapital utanför premiepensionssystemet och en viss verksamhetshistorik. I ett andra steg har regeringen beslutat propositionen Ett bättre premiepensionssystem (prop. 2021/22:179) som innehåller förslag till ytterligare förändringar av premiepensionen. I propositionen föreslås ett mål för premiepensionssystemet samt en pålitlig och säker valmiljö som ska vägleda pensionssparare i att utifrån kunskap och intresse göra egna val av fonder. I propositionen föreslås också ett regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepensionen. ska erbjuda pen- sionsspararna en valfrihet i fråga om hur deras fondmedel ska placeras. Därutöver föreslås en lag som reglerar en ny myndighet som ska ha i uppgift att upphandla fonderna och i övrigt förvalta fondtorget. Den nya myndigheten föreslås heta . Därutöver har en sakkunnig haft i uppdrag att göra en översyn av förvalsalternativet inom premiepensionen. I uppdraget ingick att analysera och föreslå ett mål och en rimlig riskprofil för förvalsalternativet och hur pensionsspararna ska kunna justera risken i förvalsalternativet uppåt eller nedåt. Förslaget har remitterats och bereds inom . Promemorian Förvalsalternativet inom premiepensionen (Fi2020/00584) och remissvaren finns tillgängliga på regeringens webbplats (). Sjunde AP-fonden är det statliga alternativet inom premiepensions- systemet och förvaltar pensionsmedel åt de individer som inte själva aktivt har valt fonder på eller åt individer som aktivt önskar ett långsiktigt pensionssparande i statlig regi. Sjunde AP- fonden har som främsta uppgift att förvalta premiepensionsmedel i det statliga förvalsalternativet, AP7 Såfa (Statens årskullsförvaltningsalter- nativ) där risken förändras med spararnas ålder. Sjunde AP-fonden erbjuder även tre fondportföljer för den som själv vill välja risknivå på sitt sparande. Sjunde AP-fonden regleras, liksom Första‒Fjärde AP-fonderna, i lagen om allmänna pensionsfonder. Målet för fondens uppdrag är att uppnå långsiktigt hög avkastning i förhållande till risken i placeringarna. I avsnitt 6.6 beskrivs Sjunde AP-fondens verksamhet och resultat mer utförligt. Vid utgången av 2021 omfattade premiepensionssystemet närmare 8 miljoner individer, varav ca 6,2 miljoner pensionssparare och ca 1,8 miljoner pensionärer. Totalt förvaltat kapital uppgick till (2020), varav (1 2020) i fondförsäkring och (2020) i traditionell försäk- ring. Den kraftiga ökningen av tillgångar beror i huvudsak på aktie- fondernas positiva värdeutveckling . Värdeutvecklingen i fondrörelsen uppgick till (184,2020), vilket motsvarar en genomsnittlig avkastning på (6,2020) mätt som tidsviktad årsavkastning6. En stor del av kapitalet i fondrörelsen är placerat i aktier. Värdeutvecklingen i fondrörelsen sedan start har gett en genomsnittlig årlig avkastning på (5,2020) mätt som tidsviktad avkastning. Sjunde AP-fonden är den enskilt största fondförvaltaren i premie- pensionssystemet. Av pensionsspararna har sina pensions- medel placerade i AP7 Såfa och deras fondkapital motsvarar av det totala fondkapitalet i premiepensionssystemet. Vid slut förvaltade Sjunde AP-fonden totalt , varav i AP7 Aktiefond och i AP7 Räntefond. hade den genomsnittliga Såfa-spararen en avkastning på , vilket kan jämföras med att de privata premiepensionsfonderna i genomsnitt gav en avkastning på . Skillnaden förklaras huvudsakligen av att AP7 Såfa har en högre valuta- exponering än de privata premiepensionsfonderna. Risken (mätt som standardavvikelse ) har för AP7 Såfa varit jämfört för de privata premiepensionsfonderna. Den högre risken i AP7 Såfa beror till stor del på att andelen sparare är liten, vilket innebär att andelen i AP7 Räntefond därmed också är liten (se avsnitt 6.6). I takt med att spararna i premiepensionssystemet blir äldre förväntas andelen i AP7 Räntefond öka. förvaltade Sjunde AP-fonden av det totala premiepensionskapitalet, se figur 2.2. Som framgår av figuren har Sjunde AP-fondens andel av det totala kapitalet ökat . Ökningen beror dels på att sparare bytt till Sjunde AP-fonden i samband med likvidering eller stängning av fonder på , dels på grund av det årliga inflödet av pensionsrätter. 6Tidsviktad årsavkastning visar årlig avkastning på en krona som satts in i början på perioden. Hänsyn har inte tagits till om kapitalets storlek förändrats . Utvecklingen av det totala kapitalet i Källa: bilaga 9 (grunddata från Sjunde AP-fonden). En utförlig beskrivning av det allmänna pensionssystemet finns i Pensions- myndighetens årsredovisning 2021. 3 Buffertfondernas samlade resultat Buffertfonderna har två olika roller: •att vara buffert för hantering av över- och underskott i inkomstpensions- systemet och •att bidra till inkomstpensionssystemets långsiktiga finansiering. I detta avsnitt utvärderas hur buffertfonderna har uppfyllt de båda rollerna. 3.1Rollen som buffert för hantering av över- och underskott Regeringens bedömning: Första–Fjärde AP-fonderna har uppfyllt rollen som buffert genom att hantera löpande avgiftsmedel och utbetalningar för inkomstpensionssystemets räkning. Fonderna har haft den betalningsberedskap som behövts för uppgiften. Skälen för regeringens bedömning: Rollen som buffert finns eftersom de löpande inbetalda pensionsavgifterna inte är lika stora som utbetalda pensionsbelopp till dagens pensionärer. När inbetalningarna till systemet är större än utbetalningarna sparas överskottet i Första–Fjärde AP- 2021/22:130 fonderna. På motsvarande sätt tas medel från fonderna när utbetalningarna är större än inbetalningarna. är också en buffertfond men har inga betalningsflöden gentemot pensionssystemet. I figur 3.1 redovisas de årliga nettoflödena mellan inkomstpensionssystemet och Första–Fjärde AP-fonderna efter administrationskostnader. Figur 3.1 Nettoflödet mellan inkomstpensionssystemet och Första–Fjärde AP-fonderna Miljarder kronor, utfall –2021, prognos 2022–2025 -16 -17 -21 -21 -28 -27 -22 -24 -23 -20 Av figur 3.1 framgår att inbetalningarna till pensionssystemet var större än utbetalningarna (2001‒2008) med det nya pensionssystemet. tillfördes AP-fonderna sammanlagt .