prop · H903157 · 2022-03-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:157 Tydligare krav på fristående förskolor, skolor och fritidshem med konfessionell inriktning Regeringen överlämnar denna proposition till . I denna proposition lämnas förslag till ändringar i skollagen (2010:800) som syftar till att öka kontrollen av konfessionella inslag i skolväsendet. En informationsskyldighet föreslås införas för huvudmän till vårdnadshavare och elever om konfessionella inslag. Det föreslås vidare en huvudregel om att konfessionella inslag ska vara skilda från övriga aktiviteter inom utbildningen, i syfte att eleverna ska ha reella möjligheter att välja om de vill delta i sådana inslag eller inte. Som nytt krav föreslås att enskilda som ansöker om att bli godkända som huvudmän och som avser att bedriva verksamheten med en konfessionell inriktning kommer att behöva ange det i sin ansökan, och också behöva få tillstånd att bedriva den sökta verksamheten med konfessionell inriktning, för att få göra det. Lämplighetsprövningen av enskilda som ansöker om att bli huvudmän inom skolväsendet utökas med demokrativillkor, oavsett om de ansöker om att få bedriva verksamheten med konfessionell inriktning eller inte. och kommunerna ges vid ägar- och ledningsprövningen rätt att begära ut fler uppgifter från belastningsregistret. Enskilda som redan har godkänts som huvudmän och som avser att bedriva eller som redan bedriver verksamhet med konfessionell inriktning föreslås behöva anmäla det till tillsynsmyndigheten för att få fortsätta att göra det. Därtill föreslås definitionerna av undervisning och utbildning i skollagen förtydligas och det föreslås införas nya definitioner av begreppen konfessionellt inslag och konfessionell inriktning. Den föreslagna definitionen av konfessionellt inslag tydliggör att elever kan utöva både sin positiva och sin negativa religionsfrihet, såväl i förskolor, skolor och fritidshem med offentlig huvudman som i fristående förskolor, skolor och 2021/22:157 fritidshem. Definitionen tydliggör också att förskolor, skolor och fritidshem med offentlig huvudman har möjlighet att genomföra avslutningar och uppmärksammana traditionella högtider i gudstjänstlokaler, så länge det inte förekommer konfessionella inslag. Förslagen upprätthåller barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning som uppfyller kravet på saklighet och allsidighet. De värnar barns och elevers rätt att avstå från religionsutövning i förskola, skola och fritidshemmet, men även deras rätt att utöva sin trosuppfattning. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) .......................... Ärendet och dess beredning ........................................................... Kontrollen av konfessionella inslag i svensk skola behöver Utrymmet för konfessionella inslag i svensk skola är 4.2Det finns en osäkerhet om vad som är tillåtet och 4.3Barn har en rätt att såväl utöva som avstå från 4.4Oseriösa aktörer ska inte bedriva 4.5En effektiv ägar- och ledningsprövning förutsätter kännedom om en verksamhet avses bedrivas med 4.6Riksdagen har i ett tillkännagivande angett att vissa konfessionella inslag ska få förekomma i offentliga 5 Nuvarande reglering....................................................................... Kort om skolväsendet ..................................... Konfessionella inslag i skolväsendet .............. Godkännande av enskilda som huvudmän för fristående förskolor, förskoleklass, skolor och fritidshem ...................................... 5.2Bestämmelser om religionsfrihet och skydd för Barnets rätt till utbildning och föräldrars inflytande över utbildningen........................... Skydd för nationella minoriteter ..................... Förslag om definitioner av begrepp ............................................... 6.1Skollagens definitioner av undervisning och utbildning ska förtydligas ................................................ 6.2Det ska införas definitioner i skollagen av konfessionellt inslag och konfessionell inriktning........... Deltagande i konfessionella inslag ska alltid vara frivilligt och information ska lämnas............................... Ägar- och ledningsprövningen av enskilda ska skärpas ................. Enskilda som vill driva verksamhet inom skolväsendet ska vara lämpliga ....................................... Lämplighetsprövningen av enskilda huvudmän ska skärpas med demokrativillkor .......................................... Tillståndsmyndigheterna bör få tillgång till fler uppgifter för skärpt kontroll vid prövning ........................ Skollagens bestämmelser om tillsyn av att kraven för godkännande är uppfyllda ska Konfessionell inriktning ska bara få bedrivas om inriktningen har godkänts av tillståndsmyndigheten eller anmälts till Skolavslutningar och andra högtider ska få genomföras i Behandlingen av personuppgifter är förenlig med EU:s Det finns EU-rättsliga och nationella bestämmelser Regleringen om personuppgifter behöver inte Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Hur många barn och elever kommer att beröras av Konsekvenser för staten ................................................. Konsekvenser för kommunala huvudmän ...................... Konsekvenser för enskilda huvudmän............................ Konsekvenser för barn, elever och vårdnadshavare ....... Konsekvenser för den personliga integriteten ................ Konsekvenser för personal i förskola och skola inklusive lärare och förskollärare ................................... Sammanfattning av betänkandet Nya regler för skolor med konfessionell inriktning (SOU 2019:64)...... Förteckning över remissinstanser ................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). 2021/22:157 2 Förslag till lag om ändring i skollagen Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)1 dels att nuvarande 2 kap. 5 b § ska betecknas 2 kap. 6 b § och att nuvarande 2 kap. 5 c och 5 d §§ ska betecknas 2 kap. 5 d och 5 e §§, dels att 1 kap. 3 och 7 §§, 2 kap. 5 och 5 a §§, den nya 2 kap. 5 e § och 26 kap. 3, 4 och 14 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas sex nya paragrafer, 1 kap. 7 a–7 d §§ och 2 kap. 5 b och 5 c §§, av följande lydelse. I denna lag avses med –distansundervisning: interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i både rum och tid, –elev: den som deltar i utbildning enligt denna lag med undantag för barn i förskolan, –fjärrundervisning: interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte , –fristående fritidshem: sådant fritidshem som bedrivs av en enskild och som avses i 2 kap. 7 § andra stycket, –fristående förskola: förskoleenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning i form av förskola, –fristående skola: skolenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning inom skolväsendet i form av förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller sådant fritidshem som avses i 2 kap. 7 § första stycket, –förskoleenhet: av huvudman för förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera förskolebyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon förskolebyggnad, –konfessionell inriktning: inriktning på verksamhet som innebär att det där förekommer konfessionella inslag, –konfessionella inslag: bekännande eller förkunnande inslag som tillhör en viss religion och som initieras och genomförs av huvudmannen eller på dennes uppdrag, 2 kap. 5 b § 2018:1158 2 kap. 5 c § 2018:1158. Senaste lydelse 2020:605. – undervisning: processer som på lektioner eller vid andra lärtillfällen leds av lärare eller förskollärare mot mål som anges i förordningar och andra författningar som ansluter till denna lag och som syftar till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden, och– utbildning: verksamhet som bedrivs av en huvudman enligt denna lag inom vilken barn eller elever deltar i undervisning och andra aktiviteter. –lovskola: undervisning inom som anordnas enligt denna lag under lov under en termin eller utanför terminstid och som inte är obligatorisk för elever, –skolenhet: av huvudman för annan skolform än förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad, – undervisning: sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden, och – utbildning: den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål. Undervisningen vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem ska vara icke-konfessionell. Utbildningen i övrigt vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem får ha en konfessionell inriktning. Deltagandet i konfessionella inslag ska vara frivilligt. Om huvudmannen för en fristående skola, en fristående förskola eller ett fristående fritidshem har fått godkännande att bedriva utbildningen med konfessionell inriktning, får andra aktiviteter i utbildningen än undervisningen ha en sådan inriktning, med de begränsningar som följer av 7 b och 7 c §§. I en utbildning med konfessionell inriktning får undantag från det som anges i 5 § tredje stycket om att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet enbart göras för konfessionella in- Deltagandet i konfessionella in- slag ska alltid vara frivilligt. Huvudmannen ska försäkra sig om att vårdnadshavare och barn eller elever är införstådda med detta. Ett konfessionellt inslag ska av- gränsas från andra aktiviteter i ut- Om det i undantagsfall inte är möjligt att avgränsa ett kon- fessionellt inslag från en annan aktivitet i utbildningen utan att syf- tet med aktiviteten går förlorat, får det konfessionella inslaget ingå i Om ett barn eller en elev inte vill delta i en aktivitet där ett konfessionellt inslag ingår ska barnet eller eleven erbjudas att ta del i en likvärdig aktivitet som inte innehåller sådana inslag. konfessionell inriktning får kon- fessionella inslag endast före- och vid sådana tillfällen som hu- vudmannen skriftligen har infor- Vid fristående skolor och fri- stående fritidshem med konfes- sionell inriktning får konfessio- nella inslag endast förekomma vid sådana tillfällen som huvudman- nen skriftligen har informerat om. Sådan information ska lämnas till vårdnadshavare, och i mellanstadiet och i högstadiet, även till eleven. och gymnasiesärskolan ska in- formationen lämnas till eleven och Information enligt 7 c § ska innehålla uppgifter om 1. vilka konfessionella inslag som Prop. 2021/22:157 kan förekomma och när de kan 2.vilken likvärdig aktivitet utan konfessionella inslag som erbjuds som ett alternativ till en aktivitet där sådana inslag ingår enligt 7 b § tredje stycket, och 3.en påminnelse om att deltagande i konfessionella inslag är frivilligt enligt 7 b § andra stycket. Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem. Godkännande ska lämnas om den enskilde 1.genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten, 2.har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten, och 3.i övrigt har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Vidare krävs att den enskilde i Vidare krävs att den enskilde i övrigt bedöms lämplig. övrigt bedöms lämplig. en juridisk person krävs att samt- en juridisk person krävs att samt- liga som anges i 5 a § 1–4 bedöms liga som anges i 5 a § andra stycket ningen ska viljan och förmågan att bedömningen ska viljan och för- fullgöra sina skyldigheter mot det mågan att fullgöra sina skyldighe- allmänna, laglydnad i övrigt och ter mot det allmänna, laglydnad i andra omständigheter av betydelse övrigt och andra omständigheter av För att godkännande ska lämnas krävs därutöver att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Om godkännandet avser gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska följderna i närliggande kommuner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Avser godkännandet förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt. Ett godkännande ska avse viss Ett godkännande ska avse viss ut- utbildning vid en viss skolenhet el- bildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet och, i förekommande fall, att utbildningen har en kon- 3 Senaste lydelse 2018:1158. I fråga om en juridisk person ska I fråga om en juridisk person ska prövningen enligt 5 § andra stycket prövningen enligt 5 § andra stycket 1 och tredje stycket sammantaget 1.den verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, 2.styrelseledamöter och styrelsesuppleanter, 3.bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handelsbolag, och 4.personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten. I fråga om en juridisk person ska prövningen enligt 5 § tredje stycket avse de personer som anges i första stycket och den juridiska personen. En sökande ska inte anses som lämplig enligt 5 § tredje stycket om det finns en risk för att barn eller elever i den verksamhet som ansökan avser kommer att utsättas för 1. våld, tvång eller hot, 2. diskriminering eller kränkande behandling, eller 3. påverkan som syftar till motarbetande av grundläggande fri- och rättigheter eller det demokratiska styrelseskicket. En enskild som ansöker enligt 5 § om att bli godkänd som huvudman för en utbildning ska i sin ansökan ange om den sökta verksamheten ska ha en konfessionell inriktning. Den sökande behöver inte ange vilken konfessionell inriktning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1.villkor för godkännande enligt 5 § andra stycket 1 och 2 och tredje stycket, samt 4Senaste lydelse 2018:1158. 5Senaste lydelse av tidigare 2 kap. 5 d § 2018:1158. 2.avgifter för ansökningar hos enligt 5 c §. 2. avgifter för ansökningar hos Prop. 2021/22:157 enligt 5 d §. 1.skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet enligt denna lag, 2.utbildning som avses i 29 kap. 17 §, 3.hur en kommun uppfyller sina skyldigheter enligt 7 kap. 21 och 22 §§, 24 kap. 23 och 24 §§ samt 29 kap. 9 §, 4.hur en kommun uppfyller sitt tillsynsansvar enligt 4 §, och 5. att enskilda som godkänts av 5. att enskilda som godkänts av fyller kraven i 2 kap. 5 och 5 b §§. fyller kraven i 2 kap. 5 och 6 b §§. Första stycket gäller inte om tillsynen är en särskild uppgift för en annan Lydelse enligt prop. En kommun har tillsyn över 1.förskola och fritidshem vars huvudman kommunen har godkänt enligt 2 kap. 7 § andra stycket, 2.pedagogisk omsorg vars huvudman kommunen har godkänt enligt 25 kap. 10 §, och 3. att enskilda som godkänts av 3. att enskilda som godkänts av kraven i 2 kap. 5 och 5 b §§ och 25 kraven i 2 kap. 5 och 6 b §§ och 25 kap. 10, 10 a och 10 b §§. kap. 10, 10 a och 10 b §§. Kommunens tillsyn enligt första stycket omfattar inte tillsyn över att bestämmelserna i 6 kap. följs. Ett godkännande av en enskild Ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet som huvudman inom skolväsendet får återkallas om den enskilde inte får återkallas om den enskilde inte för godkännande enligt 2 kap. 5 § för godkännande enligt 2 kap. 5 § andra stycket 1 och 2, tredje stycket andra och tredje styckena och 6 §. och 6 §. Ett godkännande av en enskild som huvudman för pedagogisk omsorg får återkallas om förutsättningarna för godkännande enligt 25 kap. 10 § första stycket 1 och 2 och andra stycket är uppfyllda. Denna lag träder i kraft . 6 Senaste lydelse 2018:1158. 2021/22:157 2. För en enskild som före ikraftträdandet har fått ett godkännande som huvudman för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola eller gymnasiesärskola gäller föreskrifterna i 1 kap. 7 § andra stycket första meningen och 2 kap. 5 § femte stycket i den äldre lydelsen i stället för föreskrifterna i 1 kap. 7 a § och 2 kap. 5 § femte stycket i den nya lydelsen, om huvudmannen anmäler till tillsynsmyndigheten att verksamheten ska ha en konfessionell inriktning. Huvudmannen behöver inte ange vilken konfessionell inriktning det är fråga om. Från och med att en sådan anmälan har inkommit till tillsynsmyndigheten ska bestämmelserna i 1 kap. 7 b–7 d §§ tillämpas på verksamheten. Ärendet och dess beredning () utarbetades en promemoria som bl.a. innehöll ett förslag om att det för offentliga huvudmän skulle införas en möjlighet att låta utbildningen innehålla enstaka inslag med konfessionell prägel som syftar till att överföra och utveckla traditioner som är en del av samhällets kulturarv (Vissa skollagsfrågor – Del 2, U2014/5176). Promemorian remitterades och remissvaren finns tillgängliga i . Förslaget har inte lett till lagstiftning. tillkännagav för regeringen att den ställer sig bakom det som utbildningsutskottet anfört om att det ska införas ett undantag från skollagens (2010:800) förbud mot konfessionella inslag i utbildning som bedrivs av en offentlig huvudman, med innebörden att konfessionella inslag ska få förekomma i offentliga skolor i annan utbildning än undervisning i samband med firandet av skolavslutningar och andra traditionella högtider (bet. 2015/16: UbU14, punkt 10, rskr. 2015/16:228). I propositionen En skyldighet att erbjuda lovskola (prop. 2016/17:156) gjorde regeringen, mot bakgrund av remissinstansernas synpunkter på promemorian (U2014/05176), bedömningen att frågan om undantag från ovan nämnda förbud behövde utredas ytterligare. Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att analysera regelverket för konfessionella inslag i skolväsendet samt undersöka om det finns behov av att ändra bestämmelserna i skollagen om konfessionella inslag i utbildningen (dir. 2018:15). Utredaren skulle bl.a. föreslå dels ett förtydligande av gränsdragningen mellan utbildning och undervisning, dels en definition av konfessionell respektive icke-konfes- sionell inriktning. Utredaren skulle även undersöka om det finns ett behov av att, utöver Ägarprövnings- och Välfärdsutredningarnas förslag, ställa särskilda krav för att godkännas som huvudman för en fristående skola, förskola eller fritidshem med konfessionell inriktning samt utreda frågan om konfessionella inslag vid skolavslutningar och andra traditionella högtider. Sedan utredningstiden förlängts genom tilläggsdirektiv (dir. 2018:59) beslutades ytterligare tilläggsdirektiv, enligt vilka utredaren också skulle lämna sådana författningsförslag som behövs för att ett etableringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning ska kunna införas (dir. 2019:25). Utredaren skulle även analysera och redovisa vilka eventuella konsekvenser dessa författningsändringar kan få, bl.a. i förhållande till grundlag, och internationella åtaganden samt för befintliga fristående skolor med konfessionell inriktning. Utredningen, som tog sig namnet Utredningen om konfessionella inslag i skolväsendet, redovisade sitt uppdrag i betänkandet Nya regler för skolor med konfessionell inriktning (SOU 2019:64). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (U2020/00060). 2021/22:157 I denna lagrådsremiss behandlas alla förslag i betänkandet utom förslaget om etableringsstopp för enskilt bedriven verksamhet med konfessionell inriktning inom förskoleklass, skola och fritidshem. Regeringen avser att återkomma med förslag om ett sådant etableringsstopp. Under den fortsatta beredningen har , och beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss vars lagförslag i huvudsak överensstämmer med lagförslagen i denna lagrådsremiss. har meddelat att myndigheten inte har några synpunkter. och har inkommit med synpunkter som behandlas i avsnitt 6.1, 6.3, 7.2 och 11. Yttrandena finns tillgängliga i (U2020/00060). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har i yttrandet påpekat att det i lagrådsremissen bl.a. föreslås ändringar i och omnumreringar av vissa paragrafer i 2 kap. skollagen som det också föreslås ändringar i och omnumreringar av i lagrådsremissen Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. Lagförslagen i denna proposition föreslås träda i kraft före de lagförslag som lämnas i propositionen Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning (prop. 2021/22:159). Ytterligare ändringar i 2 kap. skollagen föreslås i propositionen Ett mer likvärdigt skolval (prop. 2021/22:158). De sistnämnda ändringarna har utformats med beaktande av de ändringar som föreslås i denna proposition och de föreslagna ändringarna i propositionen Ett mer likvärdigt skolval ska också träda i kraft före förslagen i propositionen Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning. I den sistnämnda propositionen föreslås ändringar i 2 kap. skollagen som innebär att förslagen i den propositionen och förslagen i denna proposition jämkas samman. Sistnämnda förslag har även utformats med beaktande av förslagen i propositionen Ett mer likvärdigt skolval. Lagrådets övriga synpunkter behandlas i avsnitt 7.2 och 7.4. 4 Kontrollen av konfessionella inslag i svensk skola behöver stärkas 4.1 Utrymmet för konfessionella inslag i svensk skola är begränsat Utgångspunkten för utbildningen inom skolväsendet är att den ska vara saklig och allsidig samt icke-konfessionell. I vilken utsträckning det får förekomma konfessionella inslag avgörs dels av vem som är huvudman för verksamheten, dels av vilken del av verksamheten det handlar om. När det gäller verksamheten skiljer skollagen (2010:800) på undervis- ning och utbildning. Med undervisning avses sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och Prop. 2021/22:157 lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden, dvs. den verksamhet som typiskt sett pågår under lektionstid. Med utbildning avses den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål (1 kap. 3 § skollagen). Med utbildning avses således, utöver undervisningen, i princip all verksamhet, både i den inre och yttre miljön, som anordnas av huvudmannen och som vanligtvis äger rum under skoldagen, t.ex. skolmåltider, raster och skolutflykter. I skolor, förskolor och fritidshem med offentlig huvudman tillåts inga konfessionella inslag vare sig i själva undervisningen eller utbildningen i dess helhet (1 kap. 6 § skollagen). Hos motsvarande utbildningsverksamheter med enskild huvudman tillåts dock konfessionella inslag i andra delar av utbildningen än undervisningen (1 kap. 7 § skollagen). 4.2Det finns en osäkerhet om vad som är tillåtet och inte Vid införandet av skollagen föreslogs inte någon definition av vad som i skollagen avses med uttryck som ”icke-konfessionell”, ”konfessionell inriktning” eller ”konfessionella inslag”. De som verkar i svensk skola har utmaningar när det gäller att dra gränser utifrån nuvarande bestämmelser, t.ex. när det gäller vad som kan anses vara konfessionella inslag.