prop · H903148 · 2022-03-22 00:00:00 — Sådana föreskrifter kan t.ex. avse förbud mot odling av gröda som är mottaglig för angrepp av skadegöraren, krav på att odling endast sker med utsäde som är resistent mot skadegöraren, att växter eller växtprodukter som har angripits av skadegöraren ska behandlas med växtskyddsmedel eller destrueras, att redskap som används i odling rengörs samt att införsel av växter, växtprodukter och skadegörare förbjuds eller begränsas. Det bör även vara möjligt för den myndighet som regeringen bestämmer att, utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar, i det enskilda fallet besluta om förbud, begränsningar eller åtgärder som behövs för att förhindra introduktion, etablering och spridning av karantänskadegörare. Särskilt om införsel och förflyttning av karantänskadegörare En förutsättning för att kunna meddela nationella föreskrifter vid införsel till från ett land utanför den Europeiska unionen eller en annan medlemsstat i unionen respektive vid förflyttning inom är att EU- rätten medger det. Det innebär t.ex. att föreskrifter som begränsar den fria rörligheten endast undantagsvis kan meddelas (se avsnitt 9.2). Som anges i det avsnittet finns det dock en möjlighet för en medlemsstat att under vissa förutsättningar tillfälligt förbjuda eller begränsa införsel till och förflyttning inom sitt territorium av växter, växtprodukter, andra föremål och växtskadegörare från vissa tredjeländer eller andra medlemsstater, om de medför en oacceptabelt hög skadegörarrisk vad avser införsel till, spridning och etablering inom medlemsstaten av en EU-karantän- skadegörare eller en potentiell EU-karantänskadegörare (artikel 52 i växtskyddsförordningen). Föreskrifter som förbjuder eller begränsar införsel till och förflyttning inom av växter, föremål och växtskadegörare kan meddelas med stöd av det föreslagna bemyndigandet att meddela föreskrifter om förbud, begränsningar och åtgärder för att förhindra introduktion, etablering och spridning av karantänskadegörare. Eftersom kräver att sådana nationella föreskrifter ska vara tillfälliga bör det i lagen tas in en bestämmelse som anger att föreskrifter som avser införsel till eller förflyttning inom som huvudregel ska vara tidsbegränsade. Detsamma bör gälla i fråga om beslut i det enskilda fallet om sådana förbud eller begränsningar. Det är möjligt för kommissionen att i en genomförandeakt rikta ett krav mot medlemsstaterna när det gäller karantänskadegörare i stället för att rikta kravet mot enskilda aktörer. Kommissionen kan t.ex. ställa krav på medlemsstaterna att förbjuda införsel av vissa växter från ett visst 2021/22:148 tredjeland i stället för att utforma bestämmelsen som ett direkt tillämpligt förbud för enskilda att föra in växterna från det aktuella tredjelandet (se artiklarna 5.1, 30 och 32.2 i växtskyddsförordningen). Det finns därför ett behov av att kunna meddela föreskrifter som inte är tidsbegränsade om det behövs till följd av medlemskap i unionen. Förenlighet med regeringsformen och De föreskrifter och beslut som kan bli aktuella kan innebära att enskildas egendom måste förstöras eller inte får användas eller säljas. I vissa fall kan åtgärderna vara så långtgående att enskilda bekämpnings- åtgärder måste vidtas begränsas i rätten att driva näring, t.ex. att en potatisodlare inte får odla potatis utan i stället får odla en annan gröda eller, vid vissa angrepp, förhindras att odla grödor på den mark som har angripits. De åtgärder som kan behöva vidtas kan alltså vara så långtgående att det kan aktualisera frågor om enskildas rätt att utnyttja sin egendom eller bedriva näring. Enligt 2 kap. 15 § regeringsformen är vars och ens egendom tryggad bl.a. genom att ingen kan tvingas tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning. Enligt 2 kap. 17 § regeringsformen får begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke endast införas för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att gynna vissa personer eller företag. Ett liknande skydd som det föreskrivs i 2 kap. 15 § regeringsformen ges i artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Enligt artikeln ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. En stat har dock rätt att införa lagstiftning som den finner nödvändig för att reglera bl.a. nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. Europa- konventionen gäller som lag i (lagen [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får inte lag eller annan föreskrift meddelas i strid mot åtaganden på grund av . Karantänskadegörare kan om de introduceras, etableras eller sprids leda till oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser. Regeringen bedömer därför att åtgärder som vidtas i syfte att förhindra att karantänskadegörare introduceras, etableras eller sprids innebär ett skydd för angelägna allmänna intressen. Regeringen bedömer vidare att bemyn- digandet behövs för att kunna säkerställa att nödvändiga åtgärder vidtas enligt växtskyddsförordningen. Det bedöms inte finnas andra likvärdiga, mindre ingripande alternativ till den föreslagna regleringen. Möjlighet för en myndighet att själv vidta åtgärder För att förhindra introduktion, etablering och spridning av karantän- skadegörare kan det vara nödvändigt att vidta åtgärder för att utrota eller innesluta karantänskadegöraren. I vissa fall kan det vara nödvändigt att en myndighet själv vidtar dessa åtgärder. Det kan bli aktuellt i situationer där det inte går att avvakta att en aktör utför åtgärden. Det kan t.ex. gälla om det uppstår ett akut behov av att destruera träemballage som angripits av en karantänskadegörare eller att bekämpa karantänskadegörare som angripit växter. I vissa fall kan det vara oklart vilken enskild aktör som bör vidta åtgärden, t.ex. om man upptäcker övergivet träemballage som är eller misstänks vara angripet av en karantänskadegörare och det inte går eller inom rimlig tid är möjligt att klarlägga vem som är ansvarig. Det kan också finnas situationer där de åtgärder som behöver vidtas är av en sådan karaktär att det t.ex. av rättsliga skäl inte är möjligt för den enskilde själv att utföra åtgärderna och inte heller rimligt att kräva att den enskilde anlitar någon yrkesverksam för att vidta de nödvändiga åtgärderna. Det kan t.ex. avse situationer där den enskilde är en hobby- odlare som har följt regelverket men drabbats av ett karantänskade- görarangrepp som kräver att växtskyddsmedel används som denne inte får använda. Myndigheten bör även i dessa situationer – efter att ha hört den enskilde – kunna vidta åtgärderna och stå för kostnaderna för dessa. I avsnitt 9.12 föreslår regeringen att staten ska ersätta den som på grund av föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet om utrotning eller inneslutning av karantänskadegörare drabbas av kostnader för vissa bekämpningsåtgärder, av förlust i form av förlorat värde på växter, växtprodukter eller andra föremål. I de fall en myndighet vidtar åtgärder som innebär att enskildas egendom förstörs eller skadas kommer denne alltså som regel att kunna få ersättning för sin förlust. När en myndighet ska fatta beslut om att vidta åtgärder gäller förvaltningslagens bestämmelser för handläggningen av ärendet. Förvalt- ningslagen innehåller bestämmelser om bl.a. proportionalitet (5 §), utredningsansvar (23 §), kommunikation (25 §), motivering av beslut (32 §) och när beslut får verkställas (35 §). Kravet på proportionalitet innebär att en myndighet får ingripa i ett enskilt intresse endast om det kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. Eftersom karantänskadegörare är skadegörare vilkas introduktion, etablering och spridning skulle få oacceptabla, ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser och växtskyddsförordningen i t.ex. artikel 17 innehåller krav på att den behöriga myndigheten vid bekräftad förekomst av en EU-karantän- skadegörare ska vidta alla nödvändiga växtskyddsåtgärder för att utrota skadegöraren kan inte proportionalitetsprincipen anses innebära ett generellt hinder mot att myndigheten själv vidtar åtgärder om den enskilde motsätter sig det. En bedömning krävs dock i det enskilda fallet. I avsnitt 9.15 redogörs närmare för bestämmelsen om när beslut får verkställas. Som huvudregel gäller enligt första stycket att ett beslut inte får verkställas förrän det har fått laga kraft. Bestämmelsen innehåller i andra och tredje stycket vissa undantag, som innebär att ett beslut i dessa 2021/22:148 fall alltid får verkställas trots att det inte fått laga kraft. Enligt bestämmelsens tredje stycke får en myndighet verkställa ett beslut om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. En förutsättning för tillämpningen är att myndigheten gör bedömningen att skyddet av intresset verkligen kräver att beslutet verkställs . I förarbetena (prop. 2016/17:180 s. 214) framhålls att det måste ligga en viss fara i att en försening leder till beaktansvärda skadeverkningar i dessa fall. Myndigheten ska dock alltid göra en avvägning mot enskildas intresse av rättsskydd och möjlighet att få myndighetens beslut överprövat innan det verkställs. I avsnitt 9.15 gör regeringen bedömningen att bestämmelserna i 35 § förvaltningslagen ger myndigheterna tillräcklig möjlighet att verkställa beslut om det krävs med hänsyn till skyddet mot växtskadegörare och att det därför inte behövs någon särskild reglering om besluts verkställbarhet i den föreslagna lagen. Undantaget i 35 § tredje stycket bör kunna tillämpas t.ex. i fråga om beslut om bekämpning av en karantänskadegörare som förekommer i odling, destruktion av en sändning växter eller växtprodukter som har angripits av en karantänskadegörare. De åtgärder som myndigheten beslutar att vidta får – i enlighet med den ovan nämnda proportionalitetsprincipen – aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den enskilde. Kravet på kommunikation innebär att myndigheten innan den fattar ett beslut om att själv vidta åtgärder i fråga om föremål eller växter, underrättar ägaren och ev. nyttjanderättshavare om de åtgärder som behöver vidtas och att myndigheten överväger att själv utföra dessa. Kravet gäller inte under vissa förutsättningar, bl.a. om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas . Motsvarande undantag gäller också i fråga om kravet att motivera beslut. Även om det är brådskande bör en myndighet dock – om möjligt – höra den som berörs av åtgärden och ge denne en klargörande motivering. Med hänsyn till de negativa konsekvenser som karantänskadegörare kan orsaka för såväl enskilda som för samhället och biologisk mångfald kan det dock i vissa undantagsfall vara motiverat på grund av ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse att myndigheten vidtar åtgärder för att utrota eller innesluta karantänskadegörare utan att höra den enskilde eller ge denne en klargörande motivering innan åtgärderna vidtas. Utredningsansvaret innebär att en myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. När myndigheten inte vet vem som är ägare till ett föremål som måste destrueras eller behandlas på grund av att det är angripet av en karantänskadegörare innebär utredningsansvaret att myndigheten måste försöka ta reda på vem som är ägaren. Vilken omfattning av utredningsåtgärder som krävs kan variera med hänsyn till ärendets karaktär, t.ex. inom vilken tid som destruktion eller behandling måste ske för att förhindra introduktion, etablering och spridning av karantänskadegörare samt de risker som finns med att avvakta att åtgärderna vidtas. Det kan alltså vara förenligt med utredningsansvaret att myndigheten vidtar åtgärder i fråga om egendom i fall där ägaren är okänd. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att förvaltningslagen Prop. 2021/22:148 ger utrymme för myndigheten att i vissa undantagssituationer själv vidta åtgärder för att utrota eller innesluta karantänskadegörare. Frågan om en kontrollmyndighet ska ha rätt att vidta åtgärder för att åstadkomma rättelse på den enskildes bekostnad behandlas i avsnitt 9.10.13. mellan föreskrifter och beslut I samband med ett angrepp av en karantänskadegörare kan det bli aktuellt med både föreskrifter och beslut i det enskilda fallet. Föreskrifter ska väljas när det gäller åtgärder av generell natur som riktar sig till en stor eller en mer obestämd krets aktörer. Generella föreskrifter kan behöva kompletteras med beslut i det enskilda fallet för att anpassa åtgärderna mer i detalj till den specifika situationen, t.ex. den verksamhet som bedrivs eller om det rör sig om en ny karantänskadegörare för landet och då åtgärder snabbt behöver vidtas. Det är också möjligt att fatta vissa beslut i det enskilda fallet enligt EU-förordningarna. Vissa bestämmelser i direktiv om kontroll ska tillämpas Enligt artikel 165.2 i den nya kontrollförordningen ska relevanta artiklar i rådets direktiv /29/EG tillämpas i stället för vissa bestämmelser enligt den nya kontrollförordningen i frågor som rör offentlig kontroll. Det gäller bl.a. bestämmelser om kontrollfrekvens vid import som ska tillämpas till och med . Direktivet kan genomföras med stöd av det nu föreslagna bemyndigandet. 9.4.2Åtgärder för att begränsa förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om förbud, begränsningar eller åtgärder vid yrkesmässig odling av växter för plantering för att begränsa förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på sådana växter. Den myndighet som regeringen bestämmer ska även i det enskilda fallet få besluta om sådana förbud, begränsningar eller åtgärder. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna berör inte frågan. Skälen för regeringens förslag: Som konstateras i avsnitt 7.2 får kommissionen, utöver förbudet i växtskyddsförordningen mot införsel till och förflyttning inom unionen av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på växter för plantering, i en genomförandeakt föreskriva om åtgärder som ska vidtas för att förhindra förekomst av reglerade EU-icke- karantänskadegörare på växter för plantering (artikel 37.4). Det rör sig om krav vid odling för att förebygga att reglerade EU-icke-karantän- skadegörare förekommer på växter för plantering i en sådan omfattning att yrkesmässiga aktörer inte får förflytta dem inom unionen. Det kan handla om krav på att kontroller och provtagning utförs, att smittade växter tas 2021/22:148 bort, att odlingen sker i ett område som bedöms vara fritt från den aktuella skadegöraren och att utsäde eller annat växtförökningsmaterial som bedöms vara fritt från skadegöraren används vid odlingen. Det kan inte uteslutas att sådana genomförandeakter kan behöva kompletteras med nationella föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet. Som nämns ovan beror det på hur kommissionen väljer att utforma sina bestämmelser. Artikel 37.9 innehåller en möjlighet att ställa nationella krav på strängare åtgärder än vad som krävs enligt unionslagstiftningen (se avsnitt 9.2). Sådana krav kan avse förebyggande åtgärder för att undvika förekomst av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på växter för plantering. Den fria rörligheten får dock inte inskränkas. För att säkerställa att nationella föreskrifter ska kunna meddelas om EU- bestämmelserna behöver kompletteras, att förebyggande åtgärder ska kunna vidtas som är anpassade för svenska förhållanden och för att det ska vara möjligt att skydda produktion som bedöms vara särskilt betydelsefull nationellt bör det vara möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om förbud, begränsningar eller åtgärder för att begränsa förekomsten av reglerade EU-icke- karantänskadegörare på växter för plantering. Bemyndigandet bör begränsas till att gälla vid odling. Med hänsyn till att förbudet mot införsel och förflyttning endast gäller för yrkesmässiga aktörer är det rimligt att bemyndigandet dessutom begränsas till att gälla föreskrifter om odling som sker inom ramen för yrkesmässig verksamhet. Det bör också vara möjligt för den myndighet som regeringen bestämmer att i det enskilda fallet besluta om sådana åtgärder. 9.4.3Nationellt reglerade skadegörare för skydd av skog Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om förbud, begränsningar eller åtgärder för att begränsa förekomsten av andra växtskadegörare än karantänskadegörare som kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på trädslag som används i virkesproduktion. Sådana föreskrifter ska få avse den som 1.äger trädbevuxen mark, bedriver skogsbruk eller odlar växter, 2.lagrar växter, växtprodukter eller andra föremål, 3.bedriver handel med växter, växtprodukter eller andra föremål. Den myndighet som regeringen bestämmer ska även i det enskilda fallet få besluta om sådana förbud, begränsningar eller åtgärder. Föreskrifterna eller besluten ska inte få förbjuda eller begränsa införsel till från ett tredjeland eller annan medlemsstat i Europeiska unionen. De ska inte heller få avse arter som är förtecknade som invasiva främmande arter av unionsbetydelse enligt förordning (EU) nr 1143/2014. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Några remissinstanser har synpunkter på den nationella regleringens omfattning och på i vilken lag bemyndigandet bör tas in. De synpunkterna behandlas i avsnitt 9.2. undrar hur begreppet träd avsedda för virkesproduktion ska tolkas och vem som avgör vilka träd som är avsedda för virkesproduktion. framför att även främmande arter av medlemsstatsbetydelse bör undantas från föreskriftsrätten för att undvika dubbelreglering. anser att regeringen ska ange vilka växtskadegörare som utgör en särskild risk för virkesproduktionen och om det för dessa skadegörare är motiverat att även andra aktörer än skogsägare ska belastas med kostnader för att skydda virkesproduktionen. Skälen för regeringens förslag Åtgärder i skog till skydd för virkesproduktionen I avsnitt 9.2 gör regeringen bedömningen att den nya växtskyddslagen bör ge utrymme för att kunna ställa krav på åtgärder för att begränsa förekomsten av växtskadegörare som inte är karantänskadegörare, om dessa växtskadegörare kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljö- mässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på trädslag som används i virkesproduktion. Det bör därför i den nya lagen finnas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter. Den myndighet som regeringen bestämmer bör även i det enskilda fallet kunna besluta om sådana åtgärder. Genom att använda formuleringen trädslag som används i virkesproduktion i bemyndigandet finns möjlighet att meddela föreskrifter till skydd för all produktion och tillvaratagande av virke oavsett vad virket ska användas till. En förutsättning för att föreskrifter eller beslut ska kunna meddelas är som beskrivs i avsnitt 9.2 att det är fråga om åtgärder som är av sådan karaktär att de inte står i konflikt med eller äventyrar växtskydds- förordningens målsättning om att säkerställa ett harmoniserat tillväga- gångssätt för skyddsåtgärder mot växtskadegörare. Föreskrifterna och besluten får vidare endast ställa krav på åtgärder som bedöms vara samhällsekonomiskt effektiva och kan motiveras av ett allmänt intresse att skydda virkesproducerande träd och träprodukter. Åtgärderna ska vara proportionerliga och effektiva i relation till målsättningen att begränsa förekomsten av skadegöraren och därmed de skador den orsakar. För att säkerställa samhällsekonomiskt effektiva åtgärder är det lämpligt att såväl föreskrifter som beslut i det enskilda fallet föregås av en riskvärdering där en avvägning görs mellan nyttan av minskad förekomst av växtskadegöraren, vilka genomförbara och effektiva åtgärder som finns, eventuella negativa konsekvenser av åtgärderna och kostnaderna för åtgärderna. Eftersom utrotning av de aktuella skogsskadegörarna inte är möjlig bör syftet med åtgärderna i stället vara att minska förekomsten av dem för att därigenom minska skador i virkesproduktionen. Det är därför inte rimligt att ställa krav på lika ingripande åtgärder som då syftet är utrotning av en karantänskadegörare. Åtgärder bör i stället vidtas för att begränsa förekomst och spridning av skadegörarna. Att det inte föreslås någon möjlighet till ersättning till aktörer som drabbas av ekonomiska förluster på grund av åtgärder som vidtas med anledning av dessa 2021/22:148 nationellt reglerade växtskadegörare (se avsnitt 9.12) har betydelse vid proportionalitetsbedömningen av hur långtgående krav på åtgärder som kan riktas mot enskilda. Med hänsyn härtill kan det inte bli fråga om några mera ingripande krav på åtgärder. Lämpligheten i en nationell reglering bör kontinuerligt utvärderas. kostnaden för åtgärderna överstiger nyttan av dem, kan det mest lämpliga vara en avreglering. I avsnitt 9.2 görs bedömningen att det inte är möjligt att nationellt begränsa införsel från tredjeländer eller andra medlemsstater av växter m.m. till skydd mot växtskadegörare som varken är karantänskadegörare eller reglerade EU-icke-karantänskadegörare (se underavsnittet Bör den nya lagen endast omfatta växtskadegörare som är karantänskadegörare och reglerade EU-icke-karantänskadegörare?). redan förekommer i skulle det dessutom vara oproportionerligt. Det bör tydliggöras i lagtexten att det inte är möjligt att begränsa sådan införsel från ett tredjeland eller en annan medlemsstat. Det föreslagna bemyndigandet inkluderar möjligheten att meddela sådana föreskrifter om insektshärjning som kan meddelas med stöd av bemyndigandet i 29 § skogsvårdslagen. Eftersom de åtgärder som krävs för vissa insekter och som kan komma att krävas för att minska förekomsten av andra växtskadegörare som kan skada virkesproducerande träd i många fall är att betrakta som skogsskötselåtgärder kan det enligt regeringen vara lämpligt att på föreskriftsnivå hålla samman sådana bestämmelser med andra bestämmelser om skogsskötsel. bör alltså även fortsättningsvis vara att meddelar föreskrifter om nationellt reglerade växtskadegörare om de avser åtgärder som ska vidtas i skogsmiljö. anser att det i lagen ska anges att det är regeringen som ska meddela föreskrifter om vilka växtskadegörare som utgör en särskild risk för virkesproduktionen. Regeringen anser att det inte finns skäl att i lagen låsa fast att det är regeringen som ska göra den bedömningen. som är viktigt är att föreskrifter eller beslut endast meddelas om kriterierna i den föreslagna bestämmelsen är uppfyllda. undrar hur begreppet träd avsedda för virkesproduktion som används i promemorian ska tolkas och vem som avgör vilka träd som är avsedda för virkesproduktion. Regeringen håller med om att bemyndigandet behöver tydliggöras. Det som ytterst avses att skyddas är Virkesproduktion avser i huvudsak ett skogsbruk som producerar sågade trävaror för konstruktionsvirke, massaved för