prop · H903136 · 2022-03-01 00:00:00 — Syftet är att sä- kerställa icke-diskriminering vid tillhandahållande av tillträde till access- nätet genom att de villkor som ska gälla för samtliga grossistkunder offent- liggörs på förhand (se prop. 2010/11:115 s. 74 f.). Enligt artikel 69.4 i EU- direktivet ska dock skyldigheten att offentliggöra ett referenserbjudande gälla tillsammans med en skyldighet att lämna grossisttillträde till nätinfra- struktur i allmänhet. Bestämmelserna i 4 kap. 9 § LEK bör därför föras över till den nya lagen med denna justering. Som PTS påpekar bör det tydliggöras att skyldigheten är obligatorisk i fråga om en tillträdesskyldig- het till nät och tillhörande faciliteter samt till infrastruktur för anläggande av nät (se avsnitt 14.3.4 och 14.3.5). Regleringen kommer därmed även att gälla skyldigheter om tillträde till fiberaccess. Det får förutsättas att tillträdesskyldigheter även fortsättnings- vis i första hand kommer att åläggas för att säkerställa en effektiv reglering som åtgärdar flaskhalsproblematiken i eller i anslutning till accessnätet. Det kan dock inte uteslutas att det framöver finns anledning att utvidga regleringen till andra delar av ett nät än accessnätet. I så fall ska även till- trädesskyldigheter utanför accessnätet förenas med en skyldighet om att offentliggöra ett referenserbjudande. Sedan tillträdesdirektivets tillkomst har det uppstått många olika nät- topologier och tillträdesprodukter och marknadsvillkoren har ändrats. Inne- hållet i ett referenserbjudande anges därför inte längre i direktivreglering- en. I stället bedöms syftet bättre och mer flexibelt kunna uppnås genom att Berec regelbundet uppdaterar riktlinjer med minimikriterier för ett refe- renserbjudande (se skäl 183 i EU-direktivet). I artikel 69.4 anges att refe- renserbjudandet ska offentliggöras med största möjliga beaktande av Berecs riktlinjer. Det bör därför i lagen anges att referenserbjudandet ska ha det innehåll som framgår av riktlinjerna och de ytterligare uppgifter som regleringsmyndigheten bestämmer. Berec ska se över riktlinjerna när det är nödvändigt för att anpassa dem till den tekniska utvecklingen och marknadsutvecklingen. Minimikriterier- na ska också sträva efter att uppfylla de allmänna målen med direktivet. för fram att innehållet i ett referenserbjudande bör kunna anpassas i det enskilda fallet. Kriterierna utgör en miniminivå för de uppgifter som ett referenserbjudande ska innehålla. Det är därmed inte förenligt med EU-direktivet att frångå dessa kriterier. 2021/22:136 14.3.2 Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om elektronisk kommu- nikation om åläggande av skyldigheter i fråga om icke-diskriminering ska föras över till den nya lagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. är dock tveksamt till att föra in principen om lika insatsresurser i lagen. Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 6 § LEK får en SMP- operatör förpliktas att tillämpa icke-diskriminerande villkor i sin verksam- het. En sådan skyldighet ska särskilt säkerställa att operatören under lik- värdiga omständigheter tillämpar likvärdiga villkor mot andra som tillhan- dahåller likvärdiga tjänster och att de tjänster och den information som operatören erbjuder andra tillhandahålls på samma villkor och med samma kvalitet som gäller för operatörens egna tjänster eller för dotterbolags eller samarbetspartners tjänster. Paragrafen genomför artikel 10 i tillträdes- direktivet. Artikel 70 i EU-direktivet motsvarar i huvudsak artikel 10 i tillträdes- direktivet. Det har endast lagts till att operatören i syfte att säkerställa lik- värdigt tillträde får åläggas att leverera tillträdesprodukter och tillträdes- tjänster till alla företag, även det egna, med samma leveranstider och på samma villkor, inklusive pris- och servicenivåer, samt med hjälp av sam- ma system och förfaranden. Detta tillägg är ett förtydligande av den för- stärkta icke-diskrimineringsmetoden lika insatsresurser (Equivalence of Inputs, EOI) och kodifierar kommissionens rekommendation 2013/466/ EU av om enhetliga krav på icke-diskriminering och kostnadsberäkningsmetoder för att främja konkurrensen och förbättra klimatet för bredbandsinvesteringar. Bestämmelserna i 4 kap. 6 § LEK bör föras över till den nya lagen. Att samma leveranstider, pris- och servicenivåer ska gälla och att samma system och förfaranden ska tillämpas ingår i det som gäller om att villkor, tjänster och information ska vara lika. Paragrafen bör därför, som också förordar, föras över oförändrad till den nya lagen. Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om elektronisk kommu- nikation om åläggande av skyldigheter i fråga om särredovisning ska föras över till den nya lagen. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Promemorians lagförslag har en annan utformning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot PTS anser dock att lagtexten bör utformas närmare lydelsen av EU- Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 7 § LEK får en SMP- operatör förpliktas att särredovisa och rapportera specificerad verksamhet med anknytning till samtrafik och andra former av tillträde. dighet kan avse att operatören ska tillämpa en öppen prissättning för andra Prop. 2021/22:136 operatörer och för intern överföring eller tillhandahålla en myndighet sin redovisning, inbegripet uppgifter om intäkter från annan. Paragrafen genom- för artikel 11 i tillträdesdirektivet. Artikel 71 i EU-direktivet motsvarar i sak artikel 11 i tillträdesdirektivet. Paragrafen bör därför föras över till den nya lagen. Som PTS framhåller bör dock lagtexten återspegla den nya lydelsen i EU-direktivet. Det bör därför anges att en sådan skyldighet kan avse att operatören ska ge insyn i sina grossistpriser och sina priser vid intern försäljning. Någon ändring i sak är inte avsedd. 14.3.4Tillträde till nät och tillhörande faciliteter Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om elektronisk kommu- nikation om åläggande av skyldigheter i fråga om tillträde till och användning av nät och tillhörande faciliteter och om vad som särskilt ska beaktas vid åläggande av en sådan skyldighet ska föras över till den nya lagen med följande ändringar och tillägg. –En skyldighet ska också kunna avse att operatören ska ge någon annan tillträde till specificerade aktiva eller virtuella nätdelar eller nättjänster. –ska vid tillämpningen av bestämmelserna även särskilt beakta den förväntade tekniska utvecklingens påverk- an på nätens utformning och förvaltning och behovet av att säker- ställa teknikneutralitet i syfte att främja utformning och förvaltning av flera nät. –Villkor om att följa standarder eller specifikationer ska vara fören- liga med standarder som har tagits upp i Europeiska kommissionens förteckning över obligatoriska standarder. –ska vid sin bedömning av om en tillträdes- skyldighet ska åläggas också överväga om konkurrensen och slut- användarnas intressen i stället kan främjas genom åläggande av endast skyldigheter om tillträde till infrastruktur för anläggande av nät eller av skyldigheter på närliggande marknader. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås att villkor om att följa särskilda tekniska standarder eller specifikationer endast får gälla obligatoriska standarder. I promemorian föreslås inte förtydligandet att en skyldighet kan avse att ge någon annan tillträde till specificerade aktiva eller virtuella nätdelar och nättjänster. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. Säkerhetspolisen anser dock att PTS ska kunna neka tillträde om tillträdet inte är rimligt med hänsyn till risken för skada för allmän säkerhet, totalförsvaret eller säkerhet i övrigt. Försvarsmakten och för fram liknande synpunkter. och anser att bestämmelserna bör utformas närmare lydelsen av EU-direktivet. PTS påpekar också att det inte är tydligt att direktivet föreskriver att skyldigheter ska åläggas på närliggande marknader inom ramen för en given marknadsanalys. Skälen för regeringens förslag Vad en tillträdesskyldighet kan innebära Enligt 4 kap. 8 § LEK får en SMP-operatör åläggas att uppfylla rimliga krav på tillträde till och användning av nät och tillhörande installationer i syfte att tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster. I paragrafen exemplifieras att en sådan skyldighet kan avse att operatören ska –ge annan tillträde till specificerade nätdelar och tillhörande installatio- ner, inbegripet sådant tillträde som krävs för att möjliggöra val och för- val av operatör samt erbjudanden om återförsäljning av abonnemang, –förlänga ett redan beviljat tillträde till tillhörande installationer, –erbjuda andra operatörer specificerade tjänster för återförsäljning, –bevilja tillträde till tekniska gränssnitt, protokoll och annan nyckeltek- nik som är nödvändig för samverkan mellan tjänster, –erbjuda samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnytt- jande av tillhörande installationer, –erbjuda specificerade tjänster som krävs för att säkerställa samverkan mellan tjänster ända fram till slutanvändarna, –erbjuda tillträde till driftstödssystem eller liknande programsystem som krävs för att garantera en sund konkurrens när det gäller tillhanda- hållande av tjänster, –erbjuda tillträde till sådana tjänster som möjliggör, stödjer eller kan stödja tillhandahållande av tjänster via elektroniska kommunikations- nät eller elektroniska kommunikationstjänster, –bedriva samtrafik eller i övrigt vidta åtgärder så att nät eller tillhörande installationer kan förbindas. Ett sådant beslut får förenas med de villkor som behövs för att säkerställa normal nätdrift. Villkor om att följa särskilda tekniska standarder eller spe- cifikationer får dock endast gälla sådana standarder som Europeiska kom- missionen har angett som obligatoriska i en förteckning som offentlig- gjorts i Europeiska unionens officiella tidning. Bestämmelserna i 4 kap. 8 § LEK genomför artikel 12.1 och 12.3 i till- trädesdirektivet. Artikel 73.1 och 73.3 i EU-direktivet motsvarar i sak artikel 12.1 och 12.3 i tillträdesdirektivet. Det har förtydligats att en skyl- dighet kan avse att bevilja tillträde till specifika aktiva eller virtuella nät- element och nättjänster. Detta är en kodifiering av hur bestämmelserna har tolkats i praxis. Därutöver har även det exempel som motsvarar bestäm- melsen i 4 kap. 8 § första stycket 1 LEK justerats i och med att numera inaktuella förtydliganden har utgått. Regeringen anser i likhet med att paragrafen bör återspegla de exemplifieringar som finns i EU-direktivet. Bestämmelserna i 4 kap. 8 § LEK bör därför föras över till den nya lagen med de ändringar som krävs för att anpassa bestämmelserna till den nya lydelsen i EU-direktivet. Av EU-direktivet framgår att det är tillräckligt att villkor om att följa standarder eller specifikationer är förenliga med de standarder som har tagits upp i Europeiska kommissionens förteckning över obligatoriska standarder. Till skillnad från vad som föreslås i promemorian bör para- grafen ändras i det avseendet så att den överensstämmer med direktivet. En förutsättning för att få ålägga en skyldighet är att tillträdet är rimligt. Vid den bedömningen ska även säkerhetsaspekter beaktas, vilket dessutom säkerställs med stöd av tillägget i portalparagrafen som föreslås i avsnitt 7. 2021/22:136 kan också genom att ålägga SMP-operatören att erbjuda specifika villkor vid tillgängliggörande av faciliteter eller tjänster närmare säkerställa att det tillträde som lämnas är rimligt med hänsyn till säkerhetsskyddet. Säkerhetspolisen och Försvarsmakten för fram att det kan uppstå situationer där en SMP-operatör behöver neka tillträde till specifice- rade nätdelar eller tillhörande faciliteter. Regeringen instämmer i att säker- hetsintresset är av stor vikt. Det finns därför skäl att återkomma till denna fråga i ett annat sammanhang. Enligt artikel 2.27 i EU-direktivet avses med tillträde när faciliteter eller tjänster görs tillgängliga för ett annat företag på fastställda villkor i syfte att tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster. Definitionen mot- svarar i sak artikel 2 a i tillträdesdirektivet. Den innehåller en exemplifie- rande uppräkning av olika former av tillträde. Vid genomförandet av tillträdesdirektivet konstaterades att direktivets definition inte är uttömmande och att den därför inte underlättar tillämp- ningen. Det bedömdes därför inte finnas skäl att införa någon definition av tillträde i LEK (se prop. 2002/03:110 s. 165 f., jfr prop. 2010/11:115 s. 162). Det finns inte skäl att nu göra en annan bedömning. Det föreslås därför inte en definition av tillträde i den nya lagen. Liksom utgör dock direktivets definition tolkningsdata vid tillämpningen av bestämmelserna om tillträde. I rättspraxis har till exempel, mot bakgrund av definitionen, en skyldighet om tillträde ansetts kunna förenas med en skyldighet att erbjuda vissa avtalsvillkor vid tillgängliggörandet av tjänster åt tillträdan- de operatörer (se Kammarrätten i dom i mål nr 1690-10). Omständigheter som särskilt ska beaktas I 4 kap. 10 § LEK anges de omständigheter som regleringsmyndigheten ska tillmäta särskild vikt när den överväger om det är lämpligt att ålägga någon en skyldighet om tillträde till nät och tillhörande faciliteter, liksom när den bedömer skyldighetens proportionalitet i det enskilda fallet. Regle- ringsmyndigheten ska vid tillämpningen av bestämmelserna särskilt beakta –den tekniska och ekonomiska bärkraften för användning och installa- tion av alternativa nätdelar eller tillhörande faciliteter, med hänsyn tagen till marknadsutvecklingen samt arten och typen av samtrafik och andra former av tillträde, –den tillgängliga kapaciteten, –de risker som en nyinvestering medför för ägaren till ett nät eller till- hörande faciliteter, –behovet av att värna konkurrensen på lång sikt, –berörda immateriella rättigheter, och –intresset av gränsöverskridande tjänster inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Paragrafen genomför artikel 12.2 i tillträdesdirektivet. Motsvarande be- stämmelser finns i artikel 73.2 i EU-direktivet, som dessutom innehåller 2021/22:136 vissa tillägg. Som utgångspunkt bör därför 4 kap. 10 § LEK föras över till den nya lagen. I EU-direktivet har det lagts till att hänsyn ska tas till den förväntade tekniska utvecklingens påverkan på nätens utformning och förvaltning samt behovet av att säkerställa teknikneutralitet i syfte att främja utform- ning och förvaltning av flera nät. Detta bör framgå av paragrafen. Det har också lagts till att risken i investeringar med koppling till hög- kapacitetsnät och behovet av att värna om konkurrens och innovativa affärsmodeller, såsom saminvesteringar i nät, ska beaktas vid bedömning- en. Tilläggen innebär endast förtydliganden till vad som anges i motsvar- ande punkter i tillträdesdirektivet. Enligt regeringens bedömning täcks dessa tillägg av paragrafens lydelse. Det behövs därför ingen ändring i denna del. Bedömningen av lämplighet och proportionalitet I artikel 73.2 ges dessutom närmare och delvis nya anvisningar för be- dömningen av om det är lämpligt att ålägga en viss tillträdesskyldighet, i synnerhet i fråga om proportionalitetsbedömningen. I jämförelse med tillträdesdirektivet anges att analysen ska omfatta en prövning av om andra former av tillträde till resurser i grossistledet, antingen på samma marknad eller på en närliggande grossistmarknad, skulle vara tillräckliga för att avhjälpa konkurrensproblemen. I enlighet med proportionalitetsprincipen bör den minst ingripande tillträdesskyldigheten åläggas, även om det innebär att det i stället är en annan marknad som bör regleras. En del av bedömningen är alltså att överväga alternativ tillträdesreglering. Som PTS påpekar finns det däremot inte något krav på att skyldigheter ska åläggas på närliggande marknader. Att konkurrensproblemen kan åtgärdas med mindre ingripande reglering på en närliggande marknad talar dock för att åläggandet inte är förenligt med proportionalitetsprincipen. Detta bör framgå av paragrafen. Direktivets utgångspunkt är att infrastrukturbaserad konkurrens genom anläggande av parallella nät är det effektivaste sättet att uppnå långsiktig konkurrens. Av artikel 73.2 framgår att regleringsmyndigheten ska överväga att ålägga en skyldighet om tillträde till infrastruktur för anläggande av nät, se vidare nästa avsnitt. Även detta bör framgå av paragrafen. Det bör i enlighet med direktivet förtydligas att det som avses är att myndigheten ska överväga om åläggandet av enbart sådana skyldigheter är ett proportionellt sätt att främja konkurrens och slutanvändarens intressen. Om så inte är fallet, finns det inte något hinder mot att ålägga tillträdesskyldigheter både till nät och tillhörande faciliteter och till anläggningsinfrastruktur. Tillträde till infrastruktur för anläggande av nät Regeringens förslag: ska få ålägga en opera- tör som är ett företag med betydande inflytande på en marknad att upp- fylla rimliga krav på tillträde till och användning av sådan infrastruktur som används för att anlägga ett elektroniskt kommunikationsnät. sådan skyldighet ska även få avse infrastruktur som inte är en del av den relevanta marknaden. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. Säkerhetspolisen anser dock att PTS ska kunna neka tillträde om tillträdet inte är rimligt med hänsyn till risken för skada för allmän säkerhet, totalförsvaret eller säkerhet i övrigt. Försvarsmakten och för fram liknande synpunkter. efterfrågar mer vägledning om hur de nya bestäm- melserna förhåller sig till övriga tillträdesbestämmelser. PTS framhåller att det bör klargöras hur bestämmelserna förhåller sig till lagen (2016:534) om åtgärder för utbyggnad av bredbandsnät (utbyggnadslagen). AB anser att det bör förtydligas att innebörden av att en begäran om tillträde ska vara rimlig bör tolkas på samma sätt som enligt utbyggnadslagen. anser att prissättningen av tillträdet behöver förtydligas. Skälen för regeringens förslag En skyldighet om tillträde till anläggningsinfrastruktur införs Enligt artikel 72 i EU-direktivet får en SMP-operatör åläggas att tillgodose varje rimlig begäran om tillträde till och användning av befintlig anlägg- ningsinfrastruktur. En förutsättning för detta är att nekat tillträde, eller tillträde som ges på orimliga villkor som ger en liknande verkan, skulle hindra uppkomsten av en marknad med hållbar konkurrens och inte ligga i slutanvändarnas intresse. Skyldigheten får åläggas oberoende av om de tillgångar som påverkas av skyldigheten är en del av den relevanta mark- naden enligt marknadsanalysen. Skyldigheten måste dock stå i proportion till och vara nödvändig för att uppnå direktivets mål. Regleringen är ny. Tillgångar i anläggningsinfrastruktur som kan användas för elektroniska kommunikationsnät har stor betydelse för utbyggnaden av nya nät. Om man kan uppnå ett effektivt tillträde till sådana tillgångar, så att de kan återanvändas, har det stora positiva effekter för utbyggnad av konkurreran- de infrastruktur. Artikeln motiveras med att det vid sidan av bestämmelser om fysisk infrastruktur i det s.k. utbyggnadsdirektivet /61/EU behövs en specifik korrigeringsåtgärd i de fall tillgångar i anläggningsinfrastruk- tur ägs av en SMP-operatör. Tillträde till anläggningsinfrastruktur bör där- för kunna ges självständigt för att förbättra dynamiken i konkurrensen och anläggandet på marknader i efterföljande led. Denna möjlighet bör analy- seras innan behovet av andra möjliga regleringsåtgärder övervägs (se före- gående avsnitt och skäl 187 i EU-direktivet). Artikel 72 förefaller i första hand ta sikte på att återanvända anlägg- ningsinfrastruktur för det kopparbaserade accessnätet. Den är dock utfor- mad så, att den inte utesluter tillämpning t.ex. i fråga om annan kanalisa- tion. När en tillträdande operatör bedömer att anläggande av ett parallellt accessnät är affärsmässigt motiverat är det ett av de mest effektiva sätten att uppnå långsiktigt hållbar konkurrens. Operatören äger då själv och kontrollerar sin infrastruktur och får därför bättre förutsättningar att över- blicka och planera sin verksamhet i alla delar. För att genomföra artikeln bör en SMP-operatör kunna åläggas att upp- fylla rimliga krav på tillträde till och användning av sådan befintlig infra- struktur som används för att anlägga ett elektroniskt kommunikationsnät. Det bör införas en ny paragraf om detta i lagen. Som framgår av föregående avsnitt anser regeringen att det finns skäl att återkomma till frågan om säker- hetsskydd i ett annat sammanhang, vilket bl.a. Säkerhetspolisen efterlyser. 2021/22:136 Den nya artikeln kodifierar att tillträde till anläggningsinfrastruktur får åläggas även om infrastrukturen inte är en del av den relevanta marknaden (artikel 72.2). En skyldighet om tillträde till kanalisation har tidigare, i enlighet med kommissionens rekommendation 2010/572/EU av den 20 sep- tember 2010 om reglerat tillträde till nästa generations accessnät (NGA- rekommendationen), ålagts med stöd av 4 kap. 4 och 8 §§ LEK, se PTS beslut om fastställande av företag med betydande inflytande på marknaden för lokalt tillträde till nätinfrastruktur (marknad 3a), dnr 11-9306. framgår det alltså uttryckligen av direktivet att till- träde till exempelvis kanalisation för ledningar som används för att till- handahålla tjänster på en annan, annars oreglerad marknad kan åläggas om en grundlig analys visar att detta skulle tjäna syftet att skapa effektiv kon- kurrens på den marknad som är reglerad. Detta bör särskilt framgå av lagen. Den nya paragrafen överlappar alltså den reglering som föreslås i före- gående avsnitt). Uppdelningen motiveras av att regleringsmyndigheten i första hand ska analysera om enbart skyldigheten om tillträde till anläggningsinfrastruktur skulle vara ett proportionellt sätt att främja konkurrensen och slutanvändarnas intressen. När det gäller proportional- itetsbedömningen skulle tillträde till anläggningsinfrastruktur i vissa fall kunna ses som en mindre ingripande åtgärd än tillträde till nät. Trots det är det inte troligt att tillträde till anläggningsinfrastruktur genomgående kan fungera som ett alternativ till grossisttillträde. Om enbart tillträde till anläggningsinfrastruktur erbjuds, kan det innebära en betydande inträdes- barriär för sådana konkurrenter som inte har den finansiella styrka som krävs för att dra nytta av tillträdet eller av andra skäl bedömer att det åtminstone i ett första skede är ett för stort åtagande. I sådana fall gynnas inte en långsiktigt hållbar konkurrens. Huruvida en sådan reglering blir mer eller mindre ingripande, och hur den påverkar risker och investerings- incitament, beror på omständigheterna i det enskilda fallet. Det behövs därför en noggrann analys av samtliga omständigheter som påverkar kon- kurrenssituationen. Även om regleringen är ny, finns det som framgår ovan praxis för åläggande av en motsvarande skyldighet. Denna bör dock ses i ljuset av de ändringar som den nya regleringen innebär. Bedömningen av vad som är en rimlig begäran måste göras utifrån de konkurrensproblem som regleringsmyndigheten avser att åtgärda i det enskilda fallet. Bestämmelser om tillträde till befintlig anläggningsinfrastruktur finns också i utbyggnadslagen. I den lagen avser fysisk infrastruktur endast passiva nätdelar som är avsedda att rymma andra nätdelar utan att själva bli aktiva (1 kap. 2 §). Därmed omfattas inte s.k. svart fiber av utbygg- nadslagens tillämpningsområde. Även fysisk infrastruktur som används för att tillhandahålla dricksvatten undantas (1 kap. 3 § första stycket). Arti- kel 72.1 i EU-direktivet innehåller inte motsvarande begränsningar.