prop · H903150 · 2022-03-15 00:00:00 — Energiföretagen i och SGU har synpunkter på att undantaget har begränsats till lagring av mindre än koldioxid för Energiföretagen i hänvisar till att den klimatpolitiska vägvalsutredningen i sitt betänkande Vägen till en klimatpositiv framtid (SOU 2020:4) bedömt att den realiserbara potentialen för koldioxid med biogent ursprung (bio-CCS) uppgår till biogen koldioxid och anser därför att den i undantaget föreslagna volymgränsen är mycket lågt satt. Enligt Energiföretagen i är CCS-tekniken mogen för att svenska fullskaleanläggningar för bio-CCS ska kunna etableras redan till 2025. SGU anser att begränsningen gällande forskningsanläggningar bör tas bort eftersom det även kan bli aktuellt med små kommersiella CCS- anläggningar på land som också bör omfattas av undantaget. behövs CCS i full skala för att nå målet om negativa utsläpp , vilket innebär att det behöver vara möjligt att bedriva fullskalig geologisk lagring av koldioxid till havs i , och vid behov ta hand om kolväten. anser att det även bör införas ett undantag för forskning för geoenergi eftersom det vid borrning efter bergvärme (geotermi) i teorin kan borras genom olje- och gasförande geologiska i efterlyser en motivering till varför undantaget medger utvinning av råolja och naturgas i samband med CCS- lagring som det i minerallagen föreslås att stenkol, brunkol, råolja, skifferolja och naturgas som påträffas i samband med utvinning av andra ska hanteras som avfall. i anser att om det är fråga om små mängder råolja och naturgas som påträffas bör dessa kunna hanteras som avfall på samma sätt som de sidoförekomster som kan uppstå vid utvinning av andra Skälen för regeringens förslag Undantag för utvinning på land av råolja eller naturgas i samband med geologisk lagring av koldioxid EU:s direktiv om geologisk lagring av koldioxid antogs 2009 (och rådets direktiv /31/EG av om geologisk lagring av koldioxid och ändring av rådets direktiv 85/337/EEG, och rådets direktiv /60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG och 2008/1/EG samt förordning (EG) nr 1013/2006). Direktivet kallas ofta CCS-direktivet, där CCS är en förkortning av Carbon Capture and Storage. Syftet med direktivet är att inrätta en rättslig ram för geologisk lagring av koldioxid för att bidra till att bekämpa klimatförändringarna. Direktivet är genomfört i svensk rätt bl.a. genom bestämmelser i som innebär att geologisk lagring av koldioxid utgör tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet. om var geologisk lagring av koldioxid får ske finns i förordningen 2021/22:150 (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid. Av förordningen framgår att geologisk lagring av koldioxid som avser en sammanlagd planerad lagring av koldioxid endast får ske till havs (10 §). En sammanlagd planerad lagring av mindre än som görs för forskning, utveckling eller provning av nya produkter eller processer omfattas inte av förordningen (8 §). En sådan lagring får således ske även på land. Geologisk lagring av koldioxid ska tillåtlighetsprövas av regeringen. Detta gäller dock inte lagring för forskningsändamål, om lagringen avser mindre än koldioxid (17 kap. 1 § ). Tillståndsprövningen enligt görs av mark- och miljödomstol, om den planerade mängden lagrad koldioxid är . Om den planerade mängden koldioxid som ska lagras är mindre än görs tillståndsprövningen av miljöprövningsdelegation (1 kap. 6 §, 29 kap. 60 och 61 §§ miljöprövningsförordningen). En del i det klimatpolitiska ramverk som har antagit innebär att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären och att utsläppen därefter ska vara negativa. För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung räknas som en åtgärd där rimliga alternativ saknas (prop. 2016/17:146 s. 25–29). SGU har beskrivit koldioxidlagring som en nyckelåtgärd i utsläppsminskningar. Enligt uppgifter från SGU finns det ingen forsknings- eller försöksanläggning för geologisk lagring av koldioxid i , men en sådan verksamhet kan bli aktuell inom en relativt snar framtid. Ett antal högskolor och universitet bedriver forskning kring geovetenskapliga frågeställningar som rör bl.a. koldioxidlagring. Storskalig industriell lagring av koldioxid är endast tillåten i berggrund i de områdena. Innan kostsamma undersökningar genomförs måste det finnas möjlighet att genomföra tester i motsvarande berggrundlager på land. Om forsknings- och försöksanläggningar inte får etableras på land, finns det således en risk att även möjligheten att bedriva fullskaliga lagringsanläggningar till havs påverkas negativt. Några av de geologiska formationer som kan innehålla råolja eller naturgas är intressanta för forsknings- och försöksanläggningar för koldioxidlagring. Det är framför allt på södra som det kan finnas sedimentär berggrund med djupt liggande sandstensformationer (akviferer). Även i sydvästra finns liknande förutsättningar, men med avsevärt mindre sannolikhet att stöta på gas eller olja i samband med borrning. Olje- eller gasförande formationer som påträffas vid borrning inom ramen för forsknings- och försöksverksamhet kan vanligtvis hanteras på ett sådant sätt att oljan eller gasen inte behöver omhändertas. Om olja eller gas påträffas i berggrundsintervall som inte är intressanta för koldioxidlagring kan dessa tätas med foderrör. Skulle däremot olja eller gas påträffas i samma berggrundslager där det är tänkt att möjligheten till koldioxidlagring ska undersökas uppkommer behov av att tömma lagringsakviferen på den gas eller olja som eventuellt kan finnas innan koldioxiden injekteras. Detta ger en trycksänkning i lagringsakviferen som är viktig vid dessa försök. Den mängd kolväten som kan komma att utvinnas och omhändertas i samband med genomförandet av forskningsprojekt bedöms vara liten. Det föreslagna förbudet mot att ge tillstånd till utvinning av råolja och naturgas kan försvåra etableringen av forsknings- och försöksanläggningar för koldioxidlagring eftersom det utan tillstånd inte är möjligt att tömma en lagringsakvifer på råolja eller naturgas innan koldioxiden injekteras. Detta skulle kunna påverka möjligheten till geologisk lagring av koldioxid i och därigenom möjligheterna att nå de klimatmål som har satt upp. För att undvika en sådan situation anser regeringen, i likhet med promemorian, att det bör införas ett undantag från förbudet mot att ge tillstånd till utvinning av råolja och naturgas. När det gäller undantagets räckvidd anser Energiföretagen i och SGU att undantaget inte bör begränsas till den mängd koldioxid som föreslås i promemorian. SGU anser också att det bör vara möjligt att omhänderta kolväten även till havs. Regeringen konstaterar inledningsvis att geologisk lagring av koldioxid endast är tillåten till havs. Som framgår av avsnitt 7.1 är utvinning av olja och gas inom allmänt vattenområde till havs inte tillåten i , vilket är en följd av att har valt att genomföra offshoredirektivet endast i vissa delar. I samband med genomförandet av offshoredirektivet konstaterade regeringen att begränsade resurser av olja och gas i havet främst är lokaliserade till ett begränsat antal geologiska strukturer belägna öster och sydost om . Regeringen uttalade vidare att det inte går att bortse från risken att en allvarlig olycka inträffar i samband med olje- eller gasutvinning, att det miljömässiga tillståndet i är mycket kritiskt och att har ett ansvar för att verka för att havsmiljödirektivets mål om god miljöstatus uppnås. Mot den bakgrunden fanns det enligt regeringen inte några planer på att bevilja tillstånd för prospektering eller utvinning av olja eller gas till havs (prop. 2014/15:64 s. 29). Regeringen anser att det inte har framkommit några skäl för att nu frångå den bedömningen. Undantaget bör därför, i enlighet med vad som föreslås i promemorian, begränsas till att avse tillstånd till sådan utvinning på land av råolja och naturgas som är nödvändig för geologisk lagring av mindre än koldioxid. Energiföretagen i och SGU anser att det föreslagna undantaget inte heller bör begränsas till forsknings- och försöksanläggningar. Energiföretagen i anför att CCS-tekniken är mogen för att svenska fullskaleanläggningar för bio-CCS ska kunna etableras redan till 2025. Enligt SGU kan det bli aktuellt med små kommersiella CCS-anläggningar på land. Regeringen anser att det är angeläget att det föreslagna förbudet inte påverkar möjligheten att genomföra fullskalig CCS-lagring. I enlighet med vad som beskrivs ovan är det viktigt att det finns möjlighet att genomföra tester i motsvarande berggrundlager på land innan kostsamma undersökningar genomförs. Syftet med undantaget är att underlätta sådan testning. Regeringen anser därför, till skillnad från Energiföretagen i och SGU, att undantaget bör begränsas till forsknings- och försöksanläggningar. Det föreslagna undantaget innebär därmed att tillstånd ska få ges till sådan utvinning av råolja och naturgas på land som sker i samband med lagring av mindre än koldioxid och som görs för forskningsändamål, dvs. forskning, utveckling eller provning av nya produkter eller 2021/22:150 processer för geologisk lagring av koldioxid. Utvinning i dessa fall ska dock endast få ske av tekniska skäl och i den utsträckning som är nödvändig för att koldioxidlagringen ska kunna ske. SGU har angett att den mängd kolväten som kan komma att påträffas i dessa fall bedöms vara liten. Regeringen bedömer det som osannolikt att en forsknings- eller försöksanläggning för geologisk lagring av koldioxid skulle uppföras i syfte att utvinna råolja eller naturgas. Det finns därför, till skillnad mot vad som föreslås gälla för stenkol, brunkol, råolja, skifferolja eller naturgas som utvinns i samband med utvinning av koncessionsmineral enligt minerallagen, inte anledning att införa bestämmelser om att råolja och naturgas som utvinns i dessa fall ska hanteras som avfall. När det gäller undantag för forskning för geoenergi som föreslår finns det enligt regeringens mening inte anledning att införa ett sådant undantag eftersom borrning efter bergvärme inte omfattas av det föreslagna förbudet. Detta beskrivs närmare i avsnitt 8.1. 10Skärpta regler för utvinning i alunskiffer 10.1Ett lämplighetskrav införs för att få tillstånd till bearbetningskoncession för utvinning i alunskiffer alunskiffer får beviljas endast den som är lämplig att utföra sådan Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Tekniska högskolan (KTH), Länsstyrelserna i , och samt , är positiva till förslaget om att införa ett lämplighetskrav, men har synpunkter på utformningen av kravet. Länsstyrelserna i , och anser att den föreslagna bestämmelsen är otydligt formulerad och behöver kompletteras med en vägledning. Länsstyrelserna i , och län anser att krav på sökandens kunskaper om miljörisker och miljöskyddsåtgärder bör innefattas i lämplighetsprövningen. Kemikalieinspektionen har inga invändningar mot förslaget, men anser att det är angeläget att man vid koncessionsförfarandet när det gäller utvinning ur alunskiffer också beaktar riskerna för föroreningar av grundvatten och dricksvatten som kan skada människors hälsa och miljön. Några remissinstanser, däribland SGU, Svemin och , ifrågasätter förslaget om att införa en särreglering av en specifik bergart. Bergsstaten och Svemin påpekar att detta avviker från minerallagen som innehåller regler avseende undersökning och bearbetning av vissa konces- sionsmineral, men däremot inte avseende utvinning ur vissa bergarter. anser att det är olyckligt att införa en särskild lämplighetsprövning för en enskild bergart som har figurerat i tydliga otydligheter kring hur alunskiffer definieras och var det finns leda till att lokala eller regionala myndigheter definierar alunskifferområden enbart utifrån kartunderlag i stället för att titta på den aktuella bergarten. anser också att införandet av lämplighetskravet även kan skapa oklarheter kring hur potentiella fyndigheter under alunskiffern, t.ex. sandsten och underliggande bergarter, ska hanteras samt att detta skapar en osäkerhet hos de kommersiella aktörerna. Även SGU anser att en särreglering av en viss bergart medför gränsdragningsproblem, vilket enligt SGU kan ha en negativ påverkan på bilden av som effektivt land för prospektering. SGU anser vidare att utvinning ur alunskiffer inte kan jämställas med utvinning av olja eller gas och att det därför inte finns skäl att ändra minerallagen. Även Svemin anser att förslaget kan leda till tillämpningsproblem. Svemin anser vidare att den generella kunskapen gällande utvinning av metaller ur alunskiffer behöver förbättras, men att det är tveksamt vad en lämplighetsprövning av sökanden skulle kunna tillföra om kunskapsläget är lågt bland myndigheter och . Bergsstaten anser att om det ska införas ett lämplighetskrav så bör det tydliggöras vad som ska beaktas för att lämplighetskravet ska vara uppfyllt. ställer sig frågande till hur sökandens lämplighet kan bedömas, då det inte finns någon beprövad teknisk process för att utvinna kritiska metaller ur alunskiffern på ett miljömässigt hållbart sätt. anför vidare att ingen av dagens olika utvinningstekniker gör det möjligt att selektivt utvinna en viss metall utan att ett flertal toxiska metaller frigörs och utan att processade skifferrester urlakas och förblir reaktiva . Enligt borde utredningen ha diskuterat om sökanden redan vid ansökan om undersökningstillstånd ska redovisa med vilken teknik man avser att utvinna metallerna ur alunskiffer och undersökningstillstånd bör inte kunna beviljas utan en beprövad, dokumenterad och utvärderingsbar detaljredovisning av utvinningsprocessen. kommun och Åre kommun vill att lämplighetskravet ska gälla all gruvbrytning. i , och kommun anser att lämplighetsprövning bör införas redan vid ansökan om undersökningstillstånd. Kumla kommun anser bl.a. att lagstiftningen ska säkerställa att efterbehandling och återställning av området åligger det företag som förorenat och att företag som ansöker om koncession ska uppvisa att det finns ekonomiska resurser för att förebygga, vidta åtgärder och hantera oförutsedda händelser för att minska negativ miljöpåverkan. Även anser att lämplighetskravet ska inkludera ekonomiska förutsättningar för att ta om hand kostnader för avfallshantering inklusive stängning och återställning. ser inga hinder med förslaget om ändringar i mineralförordningen (1992:285) utifrån ett geologiskt perspektiv, men anser att termen alunskiffer måste definieras bättre eftersom denna term i endast används för alunskifferformationer som har en begränsad utbredning och ålder vilket innebär att andra svarta skiffrar inte omfattas av begreppet alunskiffer. Skälen för regeringens förslag: Minerallagen innehöll tidigare en generell bestämmelse om att en förutsättning för bearbetningskoncession var att sökanden ansågs lämplig att bearbeta fyndigheten. bestämmelse togs bort 1993, förutom vad gäller förvärv av bearbetnings- koncession från koncessionshavare och för bearbetningskoncession för olja eller gasformiga kolväten. Syftet med ändringarna var enligt propositionen om ändringen i minerallagen m.m. att skapa bättre generella förutsättningar för prospektering och gruvdrift i (prop. 1992/93:238 s. 5). När det gäller olje- och gasfyndigheter ansåg regeringen att lämplighetskravet skulle kvarstå. Detta mot bakgrund av att utvinning av sådana fyndigheter alltid är förenad med avsevärda risker och att verksamheten är särskilt riskfylld med avseende på miljön och arbetarskyddet samt mot bakgrund av att själva fyndigheten kan äventyras genom ett oskickligt beteende till följd av bl.a. bristande kompetens (prop. 1992/93:238 s. 7). Kravet på lämplighet vid förvärv av bearbetnings- koncession genom överlåtelse bibehölls med motiveringen att förvärvaren i dessa fall inte har presterat någon malmbevisning, och inte heller på något annat sätt behövt utsätta sig för det risktagande som ligger i all form av prospektering (prop. 1992/93:238 s. 7). När det gäller alunskiffer så förekommer det inte någon brytning av innovationskritiska metaller och i alunskiffer i . Någon sådan brytning har inte heller förekommit historiskt. var tidigare koncessionsmineral men togs bort ur minerallagen 2014 då det inte längre fanns något intresse för bergarten alunskiffer i sig, men däremot för dess olika beståndsdelar. Den brytning i alunskiffer som tidigare förekommit i har avsett andra råvaror än de som är aktuella för brytning. brytningen ofta skett i dagbrott, vilket medfört att stora markarealer tagits Även om utvinning ofta har skett i dagbrott är det inte uteslutet att framtida utvinning av metaller och ur alunskiffer kan komma att ske genom underjordsbrytning. Brytning i alunskiffer är förenad med betydande miljörisker, men mot bakgrund av att alunskiffern är komplex i sin sammansättning och då det i dagsläget är osäkert vilken teknik som skulle användas vid en eventuell framtida utvinning ur alunskiffer är dessa risker svårbedömda. alunskifferns sammansättning och egenskaper inte enhetlig utan Centralt för alunskifferns potentiella miljörisker är dess egenskaper och den process som kan bli aktuell vid metall- och Alunskiffer innehåller generellt silikater, karbonater och sulfidmineral med ett stort antal spårelement i varierande halter, inklusive uran, samt organiskt material i form av kolväten. hos alunskiffern som potentiellt kan utgöra miljöriskfaktorer är att vittringen av frilagda skifferytor och vittringen av processad skiffer kan leda till att surt lakvatten bildas, vilket ökar mobilitet av ett flertal spårelement i skiffern. Om det inte vidtas tillräckliga skyddsåtgärder för att förhindra att metaller frigörs under utvinningsprocessen och vid den efterföljande deponeringen av processad skiffer kan det få konsekvenser för vattenkvaliteten både för ytvatten och för grundvatten, samt även för den regionala miljön. Alunskiffer innehåller flera av de innovationskritiska metaller och som är viktiga för att möjliggöra den gröna omställningen med ambitionen att ska bli världens första fossilfria välfärdsland. Bearbetning i alunskiffer kommer dock troligen att kräva ny teknik, vilket innebär att det bör ställas krav på både teknisk och miljöteknisk kompetens hos verksamhetsutövare. Regeringen anser mot den bakgrunden att det finns skäl att införa bestämmelser i minerallagen som specifikt gäller alunskiffer, trots att alunskiffer i sig inte längre utgör koncessionsmineral. I likhet med vad utredningen föreslår anser regeringen att det bör införas ett lämplighetskrav för den som ansöker om bearbetning av koncessionsmineral i alunskiffer. Bearbetning av ämnen som inte omfattas av minerallagen, såsom t.ex. sandsten, omfattas därmed inte av ett sådant krav. i , och kommun anser att det även bör införas lämplighetskrav för den som ansöker om undersökningstillstånd där verksamheten avser alunskiffer. Regeringen konstaterar att det, i fråga om undersökningstillstånd, finns bestämmelser i minerallagen om att undersökningstillstånd inte får beviljas den som uppenbarligen saknar möjlighet eller avsikt att få till stånd en ändamålsenlig undersökning, eller den som har visat sig olämplig att bedriva undersökningsarbete (2 kap. 2 § minerallagen). Syftet med bestämmelserna är att förhindra att rätten att prospektera missbrukas av oseriösa prospektörer. Regeringen anser mot den bakgrunden att det inte bör införas något lämplighetskrav för den som ansöker om undersökningstillstånd där verksamheten avser alunskiffer. Regeringen anser inte heller, till skillnad från , att det bör krävas att en verksamhetsutövare redan innan undersökningsarbete påbörjas ska kunna redovisa hur utvinningsprocessen ska bedrivas. Att påbörja utvinning är en utdragen process som ofta tar och det är endast cirka en procent av prospekteringsinsatserna som leder till bearbetning (prop. 1992/93:238 s. 7). Mot den bakgrunden anser regeringen att det inte bör införas krav på en beprövad, dokumenterad och utvärderingsbar detaljredovisning av utvinningsprocessen redan vid ansökan om undersökningstillstånd så som föreslår. Däremot bör det, i enlighet med utredningens förslag, införas bestämmelser i mineralförordningen om att en ansökan om undersökningstillstånd och bearbetningskoncession ska innehålla uppgifter om verksamheten avser undersökning i alunskiffer. På så sätt blir det möjligt att i ett tidigt skede identifiera och även följa upp verksamhet som avser alunskiffer. Lämplighetskravet bör, som utredningen föreslår, omfatta sökandens lämplighet att bedriva bearbetningen samt sökandens tekniska och ekonomiska möjligheter att fullfölja den tänkta brytningen. Utgångspunkten bör vara att koncession ska meddelas endast den som har förmåga och avsikt att bearbeta fyndigheten. När det gäller sökandens lämplighet innebär det att sökanden rent allmänt ska vara lämplig att bedriva bearbetning i alunskiffer. I likhet med vad som t.ex. gäller för överlåtelse av bearbetningskoncession bör det dock inte krävas att sökanden ensam ska ha förmåga och avsikt att bearbeta fyndigheten, utan lämplighetskravet anses uppfyllt om sökanden i samverkan med andra kan åstadkomma en ändamålsenlig bearbetning. Kravet på malmbevisning förutsätter kompetens och omfattande resurser hos sökanden. Att undersöka en fyndighet fram till bearbetningskoncession kostar vanligtvis . Till detta kan läggas att det ekonomiska utbytet av insatserna alltid är mycket osäkert. 2021/22:150 med vad som har redogjorts för ovan är det endast cirka en procent av prospekteringsinsatserna som leder till bearbetning. Härtill kommer att det för ansökan om bearbetningskoncession sällan är klarlagt om fyndigheten är brytvärd. Regeringen uttalade i prop. 1992/93:238 s. 7 att dessa förhållanden gör att det kan anses uteslutet att någon som inte har tekniska och ekonomiska förutsättningar för att exploatera en fyndighet skulle kunna eller ens vilja försöka uppfylla kravet på malmbevisning. Det finns inte anledning att nu frångå denna bedömning. Som har redogjorts för ovan är utvinning i alunskiffer förenad med betydande miljörisker som det inte går att säga vilken eller vilka tekniker som kan komma att användas vid en framtida utvinning i alunskiffer. Detta innebär att det kommer att krävas att den som vill utvinna koncessionsmineral i alunskiffer har tillräcklig kompetens och förmåga att bedriva bearbetning i alunskiffer. Regeringen anser därför att lämplighetsbedömningen, utöver sökandens förmåga och avsikt att bearbeta fyndigheten så som den framgår av malmbevisningen, även bör innefatta en bedömning av sökandens lämplighet i övrigt att bearbeta fyndigheten. I denna bedömning ingår att ta ställning till sökandens miljötekniska kompetens. ifrågasätter hur sökandens lämplighet kan bedömas då det inte finns någon beprövad teknisk process för att utvinna kritiska metaller ur alunskiffer på ett miljömässigt hållbart sätt. Regeringen anser dock att lämplighetsbedömningen inte bör utgå från att vissa specifika metoder ska användas, utan bedömningen får göras utifrån den i varje enskild ansökan beskrivna tekniken i förhållande till alunskifferns sammansättning och egenskaper på den aktuella platsen. Mot den bakgrunden anser regeringen även att det inte finns behov av en sådan vägledning som länsstyrelserna i , och efterlyser. När det gäller kostnader för avfallshantering och kostnader för stängning och återställning är detta något som uppkommer vid all gruvbrytning. Regeringen anser mot den bakgrunden att det inte bör införas bestämmelser om detta som specifikt rör utvinning i alunskiffer. 10.2Nytt krav på underrättelse i de fall bearbetningen kan medföra väsentlig skada på jord- eller skogsbruk Regeringens bedömning: Det bör i förordning införas en skyldighet för bergmästaren att efter samråd med underrätta respektive om bearbetningen kan antas medföra väsentlig skada på jord- eller skogsbruket. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens bedöm- Utredningen föreslår dock att bestämmelsen om underrättelse- skyldighet ska införas i minerallagen.