prop · H903209 · 2022-04-12 00:00:00 — Det gäller också om tillstånd för export krävs enligt vissa andra närmare angivna artiklar och sådan export direkt från medlemsstatens territorium inte har tillåtits genom ett generellt tillstånd eller ett globalt tillstånd. Vidare gäller det i de fall produkterna inte ska genomgå någon behandling eller bearbetning i den medlemsstat till vilken de ska överföras. I förhållande till PDA-förordning har det tillkommit ett par nya tillståndskrav som medlemsländerna kan införa. Det rör krav på tillstånd i de fall den behöriga myndigheten vet om att slutdestinationen för produkterna är utanför unionens tullområde och till- ståndskrav för cyberövervakningsprodukter och produkter på nationella kontrollistor enligt de nya artiklarna 5 och 10. IPDA-lagen finns ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om krav på tillstånd till överföring (7 §). Bemyndigandet har ännu inte utnyttjats. För att säkerställa att den behöriga myndigheten ska kunna få kännedom om att de berörda produkternas slutdestination är be- lägen utanför unionens tullområde eller att andra förhållanden enligt artikel 11.2 är uppfyllda, när operatören har denna vetskap, bör regeringen för sådana fall ges möjlighet att meddela föreskrifter om underrättelseskyl- dighet. Liknande bestämmelser om underrättelseskyldighet finns redan i befintliga bemyndiganden i PDA-lagen rörande exempelvis export av icke-förtecknade produkter (4 a § andra stycket) och förmedling (4 c § andra stycket). och anser att ansvaret för exportkontrollen bör ligga på den kontrollerande myndigheten. Som anges i avsnitt 5.3 och 5.4 är det dock en del av systemet i den nya PDA-förordningen att företagen ska kunna involveras mer i kontrollarbetet. I enlighet med förslaget i promemorian bör det därför i7 § PDA-lagen införas ett nytt bemyndigande med möjlighet för reger- ingen att införa krav på underrättelseskyldighet för operatörer i dessa fall. 5.6Bestämmelser som kompletterar unionens generella exporttillstånd Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela kompletterande bestämmelser om rappor- teringskrav för unionens generella exporttillstånd nr EU007. Regeringen ska få meddela föreskrifter om att unionens generella exporttillstånd nr EU007 ska begränsas så att det inte medger export av programvara och teknik i de fall exportören har anledning att misstänka att programvaran eller tekniken i fråga är avsedd för viss användning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. avstyrker förslaget avseende ett bemyndigande för Prop. 2021/22:209 regeringen att begränsa unionens generella exporttillstånd nr EU007, bl.a. då de ifrågasätter behovet av möjligheten till en sådan begränsning. Säker- hets- och försvarsföretagen och Teknikföretagen framhåller att rappor- teringskrav medför en ökad börda för de berörda företagen, vilket innebär att nyttan av de generella tillstånden minskar. Skälen för regeringens förslag I unionsregleringen av kontroll av produkter med dubbla användnings- områden finns fyra olika typer av exporttillstånd. Dessa är individuella exporttillstånd, globala exporttillstånd, nationella generella exporttillstånd och unionens generella exporttillstånd (artikel 12.1). Två nya tillstånd av typen unionens generella exporttillstånd har införts i den nya PDA-förord- ningen, tillstånd nr EU007 för koncernintern överföring av programvara och teknik och nr EU008 för kryptering (avsnitt G och H i bilaga II). Unionens generella exporttillstånd är ett exporttillstånd för export till vissa destinationsländer som är tillgängligt för alla exportörer som upp- fyller vissa närmare angivna villkor och krav för användningen (avsnitt A– H i bilaga II). För det nya tillståndet för koncernintern överföring av programvara och teknik uppställs exempelvis särskilda krav i fråga om ägandeförhållandena inom koncernen och kontrollen över den exporterade tekniken. Till skillnad från övriga tillstånd, som förutsätter ett beslut av den behöriga myndigheten, ska en exportör endast underrätta myndigheten om användningen av unionens generella exporttillstånd. Den behöriga myndigheten kan dock under vissa förutsättningar förbjuda vidare använd- ning av ett sådant tillstånd. Det ska göras ett tillägg i PDA-lagen som ger regeringen möjlighet att föreskriva rapporteringskrav även för unionens generella exporttillstånd nr EU007 För unionens generella exporttillstånd nr EU001–EU006 gäller att expor- törerna ska underrätta de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där de är etablerade om sin första användning av det aktuella tillståndet senast efter den dag då den första exporten ägde rum. Alternativt gäller att underrättelse ska ske före den första användningen av tillståndet, i enlighet med ett krav från den behöriga myndigheten i den medlemsstat där exportören är bosatt eller etablerad. Medlemsstaterna ska fastställa de rapporteringskrav som ska gälla i sam- band med användningen av respektive tillstånd samt de ytterligare upp- lysningar som den medlemsstat från vilken exporten sker kan kräva om de produkter som exporteras enligt det aktuella tillståndet. För att ska kunna uppfylla denna skyldighet föreskrivs i 6 § PDA-lagen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela kompletter- ande föreskrifter. För det nya tillståndet nr EU007, som handlar om koncernintern över- föring av programvara och teknik, föreskrivs att en exportör ska underrätta den behöriga myndigheten i den medlemsstat där exportören är etablerad 2021/22:209 senast före den första exporten (avsnitt G del 3.6 i bilaga II till den nya PDA-förordningen). Även i tillstånd nr EU007 finns bestämmelser om skyldighet för expor- törer att rapportera om användning av tillstånden. Enligt del 3.7 i till- ståndet ska en exportör som använder tillståndet rapportera om använd- ningen av tillståndet till den behöriga myndigheten i den medlemsstat där exportören är etablerad. Rapportering ska ske minst en gång . På samma sätt som gäller för unionens generella exporttillstånd nr EU001–EU006 ska medlemsstaterna fastställa vilka ytterligare upplys- ningar än de som framgår av förordningen som den medlemsstat från vil- ken exporten sker kan kräva om de produkter som exporteras (avsnitt G del 3.7 andra stycket i bilaga II till den nya PDA-förordningen). I och med att regeringen får meddela kompletterande föreskrifter om rapporterings- krav för exporttillstånden nr EU001–EU006, bör motsvarande möjlighet finnas för det nya exporttillståndet EU007. I enlighet med förslaget i promemorian bör det därför göras ett tillägg i 6 § PDA-lagen som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela kompletterande bestämmelser om sådana upplysningar som avses i avsnitt G del 3.7 andra stycket i bilaga II. Ett nytt bemyndigande i PDA-lagen om möjligheten att i vissa fall begränsa exporttillstånd nr EU007 Tillståndet nr EU007 för koncernintern överföring av programvara och teknik omfattar med vissa undantag export av teknik och programvara som anges i bilaga I till ett antal närmare angivna länder (avsnitt G i bilaga II till den nya PDA-förordningen). Tillståndet medger inte export om expor- tören av den behöriga myndigheten i den medlemsstat där denne är etablerad har informerats om att programvaran och tekniken i fråga är eller kan vara avsedda att helt eller delvis användas för vissa närmare angivna användningsområden. Det rör exempelvis vid utveckling av massför- störelsevapen, vid militär slutanvändning eller vid kränkning av mänskliga rättigheter (del 3.2 a). Det medger heller inte export då exportören känner till att programvaran eller tekniken är avsedd helt eller delvis för dessa användningsområden (del 3.2 b), eller då exportören är medveten om att programvaran eller tekniken i fråga ska återexporteras till en annan destination än de som omfattas av tillståndet (del 3.2 c). En medlemsstat får anta nationell lagstiftning som utvidgar del 3.2 b och c till att omfatta omständigheter där exportören har anledning att misstänka att programvaran eller tekniken i fråga är avsedd för den användning som avses i dessa två punkter (del 3.2 d andra stycket). och ifrågasätter, på samma grunder som för bemyndigandena rörande cyberövervakning och tekniskt bistånd, behovet av att föreskriva att tillstånd nr EU007 inte medger export i dessa fall. Det generella exporttillståndet utgör ett avsteg från det normala förfar- andet för förtecknade produkter, där tillstånd meddelas efter prövning av den behöriga myndigheten. För det fall sådana omständigheter som dis- kuteras är uppfyllda bör exporten bli föremål för närmare granskning av den behöriga myndigheten. För att uppnå detta bör tillstånd nr EU007 inte medge export i dessa fall. Eftersom det är fråga om teknik och program- vara som anges i bilaga I uppställs då i stället ett tillståndskrav för exporten (artikel 3.1). Som anges i avsnitt 5.3 och 5.4 föreslås att regeringen ska ges Prop. 2021/22:209 möjlighet att meddela föreskrifter om att införa tillståndskrav för en expor- tör av cyberövervakningsutrustning och en tillhandahållare av tekniskt bistånd som har anledning att misstänka att de aktuella produkterna är av- sedda att användas på visst sätt. Detta överensstämmer till stor del med de användningsområden som omfattas av möjligheten att begränsa tillämp- ningen av tillstånd nr EU007. Det finns även mot den bakgrunden skäl att genom kompletterande nationell lagstiftning möjliggöra att tillståndet nr EU007 inte ska medge export då exportören har anledning att misstänka att programvaran eller tekniken är avsedd för sådan användning som anges i del 3.2 b och c i bilaga II avsnitt G. Det avser bl.a. användning i samband med utveckling eller spridning av massförstörelsevapen, militär slutan- vändning och användning som delar eller komponenter till militära pro- dukter som förtecknas i en nationell militär förteckning, i samband med kränkning av mänskliga rättigheter eller vid återexport. I enlighet med förslaget i promemorian bör därmed en ny paragraf införas i PDA-lagen, som ger regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om att begränsa unionens generella exporttillstånd nr EU007 (avsnitt G i bilaga II till den nya PDA-förordningen). Regeringens förslag: Överträdelser av de nya kraven på tillstånd för cyberövervakningsprodukter, produkter på en annan medlemsstats kontrollförteckning, tillhandahållande av tekniskt bistånd och transite- ring ska leda till straff. Det gäller både överträdelser av tillståndskrav som följer av förordningen och tillståndskrav som meddelats med stöd av bemyndiganden i PDA-lagen. Överträdelser av de nya kraven på underrättelseskyldighet ska också leda till straff. Det gäller dels underrättelseskyldigheter som följer av den nya PDA-förordningen för export av cyberövervakningsprodukter och tillhandahållande av tekniskt bistånd, dels föreskrifter om under- rättelseskyldigheter för export av cyberövervakningsprodukter, till- handahållande av tekniskt bistånd och överföringar inom EU som meddelats med stöd av bemyndiganden i PDA-lagen. Samma straffskalor ska gälla som i nuvarande reglering. Den behöriga myndigheten ska få möjlighet att förelägga en uppgifts- skyldig att rapportera om användning av de nya generella export- tillstånden nr EU007 och EU008. Ett beslut om föreläggande ska få förenas med vite. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. promemorian föreslås inte någon straffbestämmelse för underrättelse- skyldighet vid överföringar inom EU. Det föreslås inte heller att den som av grov oaktsamhet utan tillstånd transiterar sådana produkter som om- fattas av ett tillståndskrav ska omfattas av det straffbelagda området. slaget i promemorian innebär att det görs följdändringar i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. I förhållande till promemorians förslag har även vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. används begreppet cyberövervakningsprodukter i lagtexten. 2021/22:209 Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. och anser att straffsanktionerna för de underrättelse- skyldigheter som kan komma att meddelas med stöd av de nya bemyn- digandena för export av cyberövervakningsprodukter och tillhandahåll- ande av tekniskt bistånd är problematiska eftersom det är svårt att förutse vilka krav som ställs på företagen. Skälen för regeringens förslag Bestämmelser om straff för överträdelser av PDA-förordning och nationella bestämmelser som kompletterar förordningen finns i PDA- lagen (18–19 och 21–22 a §§). Straffbestämmelserna omfattar både över- trädelser av de krav som följer av de artiklar i förordningen som paragrafen i fråga hänvisar till och överträdelser av föreskrifter som har meddelats med stöd av PDA-lagen. De omfattar såväl överträdelser av tillståndskrav och förbud som åsidosättande av olika former av underrättelseskyldig- heter. Bestämmelserna i är utformade som blankettstraffbud, det vill säga straffbestämmelser som fylls ut genom hänvisningar till regler i andra författningar, i detta fall PDA-förordning eller föreskrifter meddelade av regeringen. Hänvisningarna till PDA-förordning i straffbestämmelserna är dynamiska och avser alltså förordningen i den gällande lydelsen (se avsnitt 5.2 om hänvisningar till den nya PDA-förordningen). De nya tillståndskraven och underrättelseskyldigheterna medför att nya straffbestämmelser ska införas Ilikhet med PDA-förordning innehåller den nya PDA-förord- ningen bestämmelser om sanktioner och andra åtgärder som medlemsstat- erna är skyldiga att införa för att säkerställa att förordningen följs (artikel 25.1). Medlemsstaterna ska särskilt fastställa sanktioner vid överträdelser av bestämmelserna i förordningen eller av de bestämmelser som antas för dess tillämpning. Den nya PDA-förordningen innehåller nya bestämmelser om tillstånds- krav för export av cyberövervakningsprodukter (artikel 5.1 och 5.2), till- handahållande av tekniskt bistånd (artikel 8.1 och 8.2) och tillståndskrav till följd av att en annan medlemsstat inför en nationell kontrollförteckning (artikel 10.1). Även överföring av programvara och teknik för cyberöver- vakningsprodukter och tekniskt bistånd omfattas av de nya tillstånds- kraven. Förordningen innehåller också nya bestämmelser om krav på tillstånd för transitering av icke-unionsprodukter (artikel 7.2). Vidare innehåller förordningen nya krav på underrättelseskyldighet i förhållande till den behöriga myndigheten. Det gäller krav på underrättel- ser i fall då en exportör av cyberövervakningsutrustning känner till att pro- dukterna är eller kan vara avsedda för användning i samband med internt förtryck eller för att begå allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt (artikel 5.2) och då en tillhandahållare av tekniskt bistånd känner till att produkterna är eller kan vara avsedda att Prop. 2021/22:209 användas på något av de sätt som avses i artikel 4.1 (artikel 8.2). Den nya PDA-förordningen innehåller även möjligheter för medlems- staterna att införa ytterligare tillståndskrav för cyberövervakningsproduk- ter och tillhandahållande av tekniskt bistånd, bl.a. för de fall en exportör eller tillhandahållare har anledning att misstänka att produkterna eller tjän- sterna kan komma till viss användning (artiklarna 5.3, 8.4 och 8.5). Som framgår av avsnitt 5.3 och 5.4 föreslås att regeringen ska ges möjlighet att meddela föreskrifter om sådana tillståndskrav. För att uppfylla skyldigheten i artikel 25.1 behöver sanktionsbestämmel- ser införas för överträdelser av bestämmelserna i förordningen och före- skrifter som meddelats med stöd av bestämmelser i förordningen. har använt straffrättsliga sanktioner för att uppfylla skyl- digheten att införa sanktioner för nuvarande tillståndskrav och under- rättelseskyldigheter. Vid införandet av sanktionsbestämmelser kopplade till de nya tillståndskraven för tillhandahållande av förmedlingstjänster och förbud mot transitering PDA-förordning gjordes bedöm- ningen att då gällande straffbestämmelser i huvudsak inte skulle ändras och att även de nya tillståndskraven skulle beivras straffrättsligt, samt att straffskalorna skulle följa de som enligt 18 och 19 §§ PDA-lagen gällde för den som utan tillstånd exporterar eller överför produkter med dubbla användningsområden. Även i övrigt gjordes bedömningen att de nya brotten skulle följa den ordning som gällde för de redan existerande straffbestämmelserna (prop. 2009/10:205 s. 90–96). De aktuella produkterna och tjänsterna som omfattas av de nya till- ståndskraven och underrättelseskyldigheterna kan komma att användas vid bl.a. utveckling och produktion av massförstörelsevapen eller för att begå allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter. De nya bestämmelserna om tillståndskrav och underrättelseskyldighet kan antas komma att vara av stor betydelse för exportkontrollen. Det finns ett mycket starkt intresse av att bestämmelserna följs, jfr propositionen Skärpt exportkontroll av krigs- materiel (prop. 2017/18:23 s. 93–94.). Det förhållandet gör att det inte bedöms finnas något utrymme för att välja en mindre ingripande sank- tionsform än kriminalisering. Ett ytterligare skäl som talar i samma rikt- ning är, som framgår ovan, att andra liknande bestämmelser om tillstånds- krav och underrättelseskyldighet i PDA-lagen sanktioneras genom straff- bestämmelser. Överträdelser av de nya bestämmelserna bör därför i likhet med övervägandena i tidigare förarbeten och i enlighet med förslaget i promemorian leda till straff. Nya straffbestämmelser för överträdelser av tillståndskrav Bestämmelser om straff för överträdelser av tillståndskrav som följer av PDA-förordning och nationella bestämmelser som kompletterar förordningen finns i 18 § PDA-lagen. Det gäller den som uppsåtligen utan tillstånd exporterar eller överför produkter med dubbla användnings- områden eller tillhandahåller förmedlingstjänster för sådana produkter. Med anledning av de nya tillståndskraven för cyberövervaknings- produkter, produkter på en annan medlemsstats kontrollförteckning och tillhandahållande av tekniskt bistånd ska det införas nya straffbestäm- melser för överträdelser av sådana tillståndskrav. Det gäller både över- 2021/22:209 trädelser av tillståndskrav som följer av förordningen och tillståndskrav som meddelats med stöd av bemyndiganden i PDA-lagen. införas en ny straffbestämmelse för den som tillhandahåller förmedlings- tjänster för produkter med dubbla användningsområden som avses i en föreskrift som har meddelats med stöd av 4 b §. Straffbestämmelserna bör placeras i samma paragraf som straffbestäm- melserna rörande övriga tillståndskrav, det vill säga i 18 § PDA-lagen (första stycket 1, 3 och 4). I likhet med nuvarande straffbestämmelser bör uppsåtliga överträdelser av bestämmelser om tillståndskrav omfattas av det straffbara området. Eftersom höga krav bör kunna ställas på de utövare som omfattas av kontrollåtgärderna bör även den som av grov oaktsamhet begår någon av de nya gärningar som kommer att omfattas av straffbestämmelsen i 18 § första stycket PDA-lagen omfattas av det straffbelagda området enligt vad som anges i 19 § PDA-lagen. Straffskalorna för den som uppsåtligen utan tillstånd exporterar cyber- övervakningsprodukter eller sådana produkter som framgår av kontroll- förteckningar som införs av andra medlemsstater och för vilka till- ståndskrav har inträtt enligt artikel 10.1 i den nya PDA-förordningen eller tillhandahåller tekniskt bistånd för produkter med dubbla användnings- områden bör vara desamma som för övriga brott som avses i 18 § PDA- Det gäller både brott av normalgraden och vid grovt brott. samma gäller för den som uppsåtligen utan tillstånd exporterar cyberöver- vakningsprodukter som avses i föreskrift som meddelats med stöd av 4 a § PDA-lagen samt för den som tillhandahåller förmedlingstjänster eller tekniskt bistånd för produkter med dubbla användningsområden som avses i en föreskrift som meddelats med stöd av 4 b § eller de nya paragraferna 4 e § och 4 f § första stycket samma lag. För dessa nya brott bör alltså föreskrivas böter eller fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse lägst och högst . Även försök, förberedelse och stämpling till de nya brotten enligt 18 § PDA-lagen bör omfattas av regleringen i 21 § samma lag. för försök till brott enligt 18 § första stycket samt för försök, förberedelse och stämpling till grovt brott enligt det nya andra stycket i 18 § döms till ansvar enligt 23 kap. . Lagrådet lyfter frågan om begreppet cyberövervakningsprodukter ska användas i 18 §. Lagrådet föreslår att punkt 2 b i lagrådsremissens lagförslag ska utgå, eftersom det som föreskrivs om cyberövervaknings- produkter i den punkten omfattas av det som föreskrivs om produkter med dubbla användningsområden i punkt 1 b. Regeringen instämmer i Lag- När det gäller punkt 2 a i lagrådsremissens lagförslag anser Lagrådet att tydlighetsskäl kan tala för att reglera cyberövervaknings- produkter i en särskild bestämmelse, men att det strängt taget inte är nödvändigt och att regleringen i stället kan föras in i punkt 1 a. begreppet cyberövervakningsprodukter inte ska användas i 4 a § anser regeringen att det av konsekvensskäl inte heller ska användas i 18 § (se Regeringen instämmer därmed i Lagrådets alternativa förslag att regleringen i denna del kan föras in i punkt 1 a. Det finns även anledning att göra en redaktionell ändring i 18 § PDA- lagen när det gäller straffbestämmelserna för elektronisk överföring av programvara och teknik, vilka i nuvarande lydelse regleras särskilt i andra stycket i samma paragraf. Eftersom definitionen av produkter med dubbla Prop. 2021/22:209 användningsområden i artikel 2.1 i den nya PDA-förordningen inbegriper programvara och teknik och definitionen av export i artikel 2.2 d i samma förordning omfattar överföring av programvara eller teknik med hjälp av elektroniska medier omfattas elektronisk överföring av programvara och teknik redan av ansvarsbestämmelsen i 18 § första stycket PDA-lagen. Nuvarande 18 § andra stycket bör därför utgå. Nya straffbestämmelser för åsidosättande av underrättelseskyldighet IPDA-lagen finns straffbestämmelser för den som åsidosätter under- rättelseskyldigheter som följer av PDA-förordning och föres- krifter som meddelats med stöd av bemyndiganden i PDA-lagen (22 §). Med anledning av de nya underrättelseskyldigheter som följer av den nya PDA-förordningen och de nya bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter om sådana skyldigheter som föreslås ska det införas nya straffbestämmelser för åsidosättande av dessa underrättelseskyldig- heter. Det gäller underrättelseskyldigheter för export av cyberövervak- ningsprodukter, tillhandahållande av tekniskt bistånd och överföringar inom EU. Åsidosättande av de nya underrättelseskyldigheterna bör place- ras i anslutning till de redan befintliga bestämmelserna om sådana skyl- digheter i 22 § PDA-lagen. I promemorian föreslås inte någon straff- bestämmelse för underrättelseskyldighet vid överföringar inom EU. Det bör dock ha varit avsikten (se promemorians avsnitt 4.8.2, där det anges att straffbestämmelserna ska utvidgas till att omfatta de nya kraven på underrättelseskyldighet). och anser att straffbestämmelserna för åsidosättande av de under- rättelseskyldigheter för export av cyberövervakningsprodukter och till- handahållande av tekniskt bistånd som regeringen kan komma att meddela föreskrifter om är problematiska. Detta eftersom de anser att det är svårt att förutse vilka krav som ställs på företagen. Bestämmelserna är dock utformade på samma sätt som underrättelseskyldigheterna för de övriga nationella tillståndskrav som PDA-lagen medger att regeringen meddelar föreskrifter om (jfr prop. 2009/10:205 s. 98–99).