prop · H903207 · 2022-04-05 00:00:00 — Holmen Skog, LRF Skogsägarna, , Gröna arbetsgivare, och Skogsindustrierna lyfter fram att det av författningskommentarerna i betänkandet framgår att endast den hänsyn som går utöver den s.k. intrångsbegränsningen ska ersättas. Detta skulle enligt dessa remissinstanser innebära försämringar i ersättningsrätten för den De anser att det inte finns skäl att ha särskilda regler för fjällnära Prop. 2021/22:207 skog, utan hela intrånget bör ersättas vid nekat tillstånd. (Mark- och miljödomstolen) pekar på att förslaget att ersättningen ska motsvara minskningen i fastighetens marknadsvärde plus inte omfattar ersättning för annan skada. I stället för att ha en egen ersättningsmodell i 19 § SVL anser domstolen att en hänvisning bör göras i 19 § till expropriationslagen, jfr 31 kap. 2 § MB. Endast ett fåtal remissinstanser har kommenterat frågan om återbetalning. Kammarrätten i anser att det av lagtexten bör framgå vid vilken ska väcka talan och vilka regler som härvid ska tillämpas. (Mark- och miljödomstolen) har ingen invändning mot förslagen att ska kunna ställa villkor om återbetalning av ersättning eller väcka talan om återbetalning, men anser att det bör införas en bestämmelse i skogsvårdslagen som motsvarar bestämmelsen i 31 kap. 15 § andra stycket MB. Spillkråkan – nätverk för kvinnliga skogsägare påpekar att risken för återbetalningsskyldighet av utbetalad ersättning skapar otrygghet och osäkerhet. anser å andra sidan att det är rimligt att en markägare blir återbetalningsskyldig om denne fått ersättning till följd av ett avverkningsförbud och att avverkning sedan blir tillåten . och (Mark- och miljödomstolen) för fram att en ersättningsbestämmelse i skogsvårdslagen inte får leda till att markägaren ersätts för hänsyn som är förbjuden enligt . anger att artskyddsreglerna, som är parallellt tillämpliga med skogsvårdslagen, sätter gränser för vad som är laglig markanvändning. (Mark- och miljödomstolen) lämnar ett förslag om att det i 31 kap. 4 eller 9 § MB bör tydliggöras bl.a. att beslut med förbud och restriktioner i syfte att upprätthålla vissa generella förbud i artskyddsförordningen (2007:845) inte ska ge en rätt till ersättning. Skälen för regeringens förslag och bedömning Bestämmelser om ersättning i nu gällande lagstiftning Vid skada till följd av beslut enligt 18 § SVL om avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog och beslut enligt 18 b § första stycket 1 SVL om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid beviljande av sådant tillstånd gäller enligt 19 § SVL vissa bestämmelser om ersättning i . Huvuddelen av bestämmelserna finns i 31 kap. MB. ersättningsbestämmelser i 31 kap. är utformade för de fall det allmänna inskränker användningen av enskildas mark, s.k. rådighetsinskränkningar. Bildande av naturreservat eller beslut om biotopskyddsområden är exempel på sådana rådighetsinskränkningar. Om mark måste tas i anspråk sker det regelmässigt genom frivilliga överenskommelser. I de mycket få fall staten och fastighetsägare inte kommer överens kan staten besluta om ett områdesskydd om förutsättningarna i 7 kap. MB är uppfyllda. Regeringen har i prop. 2021/22:58 gjort bedömningen att formellt skydd av skog i större utsträckning än bör bygga på frivillighet och markägares egna initiativ (s. 13). Enligt 31 kap. 2 § MB ska bestämmelserna i expropriationslagen gälla vid ersättning och inlösen om det inte finns avvikande bestämmelser i balken. Av 4 kap. 1 § expropriationslagen följer att för det fall en del av en fastighet exproprieras, ska intrångsersättning betalas med ett belopp som motsvarar den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen. På detta belopp ska ett schablontillägg betalas . Ersättning ska även betalas för de skador som i övrigt uppkommer för ägaren genom expropriationen, s.k. annan ersättning. Praxis om ersättning vid avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog (Mark- och ) har i det tidigare redovisade avgörandet MÖD 2020:8 funnit att beslut om nekat avverkningstillstånd som meddelats med stöd av 18 § SVL i enlighet med 19 § samma lag ger rätt till ersättning på samma sätt som sådana beslut om områdesskydd etc. som räknas upp i 31 kap. 4 § MB. Domstolen har även bedömt att när skogsmark innehas för att bedriva skogsbruk får skogsbruk anses vara pågående markanvändning. Utsikterna att få tillstånd till avverkning eller att efter ett avslagsbeslut i samband med anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § MB få utföra andra åtgärder som exempelvis gallring, är närmast obefintliga. Därför får ett beslut om avslag, enligt domstolen, i praktiken samma effekt för den enskilde som ett beslut om områdesskydd. Ersättningen ska därför bestämmas på samma sätt som vid beslut om områdesskydd. Domstolen ansåg mot den bakgrunden att fastighetsägaren ska ersättas med intrångsersättning enligt motsvarande rådighetsinskränkning som enligt 31 kap. 15 § MB kan komma att återkrävas om omständigheterna förändras. Domstolen fann inte skäl att göra något särskilt avdrag på den grunden att det generellt skulle finnas begränsade möjligheter att bedriva skogsbruk i fjällnära skog. Dagens ersättningssystem bör behållas För ersättning enligt ska expropriationslagens bestämmelser tillämpas, vilket innebär att intrångsersättningen schablonmässigt ökas . Utredningen gör bedömningen att ett schablonpåslag ska lämnas även i fortsättningen vid nekat tillstånd för avverkning i fjällnära skog. Enligt utredningen finns det starka ändamålsskäl som talar för att bibehålla det rättsläge som fastställts genom praxis och som innebär att expropriationslagens ersättningsbestämmelser ska gälla fullt ut även i dessa fall. Ett avslag på en tillståndsansökan kan, ur en markägares perspektiv, ha vissa likheter med ett formellt skydd. Regeringen anser därför att utgångspunkten bör vara att samma ersättningsregler bör gälla som vid beslut om naturreservat och biotopskyddsområden. Regeringen instämmer således i utredningens bedömning om att det inte finns skäl att avvika från den praxis som utvecklats när det gäller schablonpåslaget. I författningskommentaren till 19 § SVL i betänkandet skriver utredningen att om en ansökan om tillstånd till avverkning avslås eller om tillståndet förenas med villkor om hänsyn ska avdrag göras för den hänsyn som markägaren ska iaktta med stöd av föreskrifter meddelade med stöd av 30 § SVL. Enligt utredningen ska endast den hänsyn som går utöver den s.k. intrångsbegränsningen ersättas. Som flera remissinstanser, däribland Holmen Skog, LRF Skogsägarna och , framhåller skulle detta innebära en försämring i ersättningsrätten för den enskilde i förhållande till vad som gäller enligt det ovan nämnda MÖD-avgörandet. En sådan ordning skulle innebära en skillnad mot vad som gäller när ersättning lämnas vid beslut om naturreservat och biotopskyddsområden. Regeringen anser i likhet med remissinstanserna att det inte finns skäl att ha särskilda regler i detta avseende när det gäller ersättning till följd av beslut om nekat tillstånd eller villkor om hänsyn enligt skogsvårdslagen. Regeringen instämmer med (Mark- och miljödomstolen) att ersättning även bör lämnas för annan skada. Sådan ersättning lämnas vid andra intrång som ersätts enligt . Annan skada innefattar ekonomisk följdskada. Den ekonomiska skadan kan bestå i att markägaren går miste om en förväntad inkomst, t.ex. i en rörelse som markägaren hindras att bedriva, eller drabbas av kostnader på grund av intrånget. Sådana kostnader kan uppkomma t.ex. för det fall det blir dyrare att avverka annan närliggande skog som hade varit mer åtkomlig om avverkningen hade tillåtits på det aktuella området. Utredningen har inte heller motiverat varför sådan ersättning inte ska lämnas. och (Mark- och miljödomstolen) för fram att en ersättningsbestämmelse i skogsvårdslagen inte får leda till att markägaren ersätts för hänsyn som är förbjuden enligt . anger att artskyddsreglerna, som är parallellt tillämpliga med skogsvårdslagen, sätter gränser för vad som är laglig markanvändning. (Mark- och miljödomstolen) lämnar ett förslag om att det i 31 kap. 4 eller 9 § MB bör tydliggöras bl.a. att beslut med förbud och restriktioner i syfte att upprätthålla vissa generella förbud i artskyddsförordningen inte ska ge en rätt till ersättning. Regeringen bedömer att ersättning bör lämnas under samma förutsättningar som gäller . Förslaget innebär alltså inte en förändring när det gäller frågan om laglig markanvändning är en förutsättning för att ersättning ska lämnas. De förändringar (Mark- och miljödomstolen) föreslår har betydelse även för de andra ersättningsgrunderna i 31 kap. 4 § MB. Regeringen konstaterar att i sitt betänkande Skydd av arter – vårt gemensamma ansvar (SOU 2021:51) i stället föreslår en rätt till ersättning vid beslut till följd av artskyddsförordningen. Frågan bereds inom . Regeringen anser att det inte finns skäl att nu lägga fram förslag som skulle föregripa arbetet med betänkande. Sammanfattningsvis anser regeringen att det finns skäl att kodifiera och tydliggöra det rättsläge som fastställts genom praxis när det gäller ersättning enligt 19 § SVL. Rätten till ersättning bör tydligt framgå av skogsvårdslagen Som framgår ovan anges i 19 § SVL att i fråga om rätt till ersättning för skada till följd av beslut enligt 18 § och 18 b första stycket 1 samma lag gäller vissa av ersättningsbestämmelserna i . En av dessa är 2021/22:207 31 kap. 4 § första stycket som anger att en fastighetsägare har rätt till ersättning på grund av vissa uppräknade typer av beslut som innebär att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras. Utredningen pekar på att hänvisningen i 19 § SVL innehåller en otydlighet genom att de beslut som utlöser ersättningsrätt enligt skogsvårdslagen inte räknas upp bland de situationer då ersättning enligt 31 kap. 4 § MB ska betalas. Som redogörs för ovan har (Mark- och ) i MÖD 2020:8 konstaterat att hänvisningen innebär en ersättningsrätt vid avslag på ansökan om tillstånd till avverkning även om denna inte följer direkt av lagtexten i . Regeringen håller med utredningen om att hänvisningen i 19 § SVL är otydlig och anser att rätten till ersättning bör tydliggöras. Det kan göras genom att i 19 § ange att om beslut enligt 18 § eller 18 b § första stycket 1 innebär att pågående markanvändning inom den berörda delen av en fastighet avsevärt försvåras ska fastighetsägaren ha rätt till ersättning. Ett annat alternativ skulle kunna vara att i uppräkningen i 31 kap. 4 § första stycket MB av de beslut som kan utlösa ersättningsrätt lägga till beslut enligt 18 § och 18 b § första stycket 1 SVL. Regeringen bedömer dock att det är en bättre lösning att grunden för ersättningen framgår redan av 19 § SVL. En bestämmelse som tydliggör att en fastighetsägare har rätt till ersättning på grund av beslut enligt 18 § eller 18 b § första stycket 1 SVL som innebär att pågående markanvändning inom den berörda delen av en fastighet avsevärt försvåras bör därför föras in i lagen. Bör alla ersättningsbestämmelser finnas i skogsvårdslagen? Frågan är sedan om även övriga ersättningsbestämmelser bör tas in i skogsvårdslagen eller om bestämmelser bör tillämpas även fortsättningsvis. Vid införandet av 19 § SVL angavs att skälen till att ersättningsbestämmelserna i naturvårdslagen, som var föregångaren till , skulle tillämpas, var att tillståndsprövningen delvis tjänar samma syfte som bestämmelserna om naturreservat och att skogsvårdslagen inte i onödan skulle tyngas av ersättningsregler (prop. 1990/91:3 s. 46). Utredningen motiverar sitt förslag att ersättningsbestämmelserna ska tas in i skogsvårdslagen med att man bedömer att det är lämpligt att det av en speciallagstiftning framgår vilka regler som i huvudsak gäller för den verksamhet som bedrivs enligt lagen. Alternativet är enligt utredningen att införa mer detaljerade process- och ersättningsbestämmelser i . Förslaget bör ses mot bakgrund av att utredningen även föreslår att frågan om rätt till ersättning ska prövas av som tillståndsfrågan. I avsnitt 11 gör regeringen bedömningen att det inte finns skäl att ändra dagens ordning när det gäller vem som prövar rätten till ersättning. Detta innebär att markägare och , liksom , kommer att försöka nå en överenskommelse om ersättning och om detta inte är möjligt får markägaren väcka talan om ersättning hos mark- och miljödomstol. Samma process- och ersättningsordning kommer därför i huvudsak att gälla vid beslut enligt 18 § och 18 b § första stycket 1 SVL som vid beslut om formellt skydd enligt , t.ex. naturreservat Prop. 2021/22:207 eller biotopskyddsområden. Regeringen anser därför, till skillnad från utredningen, att det saknas tillräckliga skäl för bedömningen att skogsvårdslagen bör innehålla alla bestämmelser om ersättning. Bestämmelserna i bör således, liksom , göras tillämpliga genom en hänvisning i skogsvårdslagen. Villkor om återbetalning av ersättning Genom hänvisningen i 19 § SVL är bestämmelserna i 31 kap. 15 § första stycket första meningen och andra stycket MB tillämpliga när ersättning Av första meningen följer att fastighetsägaren kan förpliktas att betala tillbaka utbetald ersättning eller del av denna om medger tillstånd till avverkning vid ett nytt beslut avseende samma En förutsättning för återbetalning är att det är skäligt med hänsyn till fastighetsägarens nytta av beslutet och omständigheterna i övrigt. Enligt andra stycket ska talan om återbetalning väckas vid mark- och Av andra stycket följer också att talan om återbetalning ska väckas från det att beslutet om att tillåta avverkningen har fått laga kraft och senast efter det att ersättningen betalades ut. Inget hindrar att en markägare ansöker om tillstånd till avverkning av ett område där tillståndsfrågan har prövats och ett avslagsbeslut har I normalfallet bedöms naturvärdena vara oförändrade varvid det inte finns förutsättningar att ge tillstånd vid en ny ansökan. där avverkning tillåts bör som regel innebära att skogsbruk på nytt ska anses vara pågående markanvändning. Utredningen föreslår att om ersättning har betalats ut och om tillstånd till avverkning medges vid en ny prövning avseende samma område får som villkor för tillståndet besluta att den tidigare ersättningen helt eller delvis ska betalas tillbaka. återbetalning i övrigt ska ske under samma förutsättningar som när det gäller krav på skälighet och inom vilken tid en återbetalning kan Utredningens förslag ska ses mot bakgrund av att utredningen även föreslår att som första instans ska pröva frågan om rätt till ersättning som tillståndsfrågan. I avsnitt 11 bedömer regeringen att det inte finns skäl att ändra dagens ordning när det gäller vem som prövar rätten till ersättning. Markägare och kommer därför liksom försöka nå en överenskommelse om ersättning och om detta inte är möjligt får markägaren väcka talan om ersättning hos mark- och Frågor om återbetalning när det gäller ersättning som avser beslut om naturreservat och biotopskyddsområden prövas enligt 31 kap. 15 § MB av mark- och miljödomstol. Regeringen bedömer att det inte finns skäl att ha en annan ordning när det gäller ersättning som avser fjällnära skog. Återbetalning om avverkning sker i strid med ett avslagsbeslut eller i strid med villkor om hänsyn En av de bestämmelser i som enligt nuvarande ordning inte gäller vid ersättning enligt 19 § SVL är 31 kap. 15 § första stycket andra Denna bestämmelse innehåller en möjlighet att kräva tillbaka 2021/22:207 utbetald ersättning om en fastighetsägare som har fått ersättning på grund av bl.a. ett avslag på en tillståndsansökan senare trotsar avslagsbeslutet. För att återbetalning ska ske ska det vara skäligt med hänsyn till fastighetsägarens nytta av beslutet och omständigheterna i övrigt. om återbetalning väcks vid mark- och miljödomstol enligt 31 kap. 15 § andra stycket MB. En sådan talan ska väckas senast efter det att ersättningen betalades ut. Utredningen bedömer att det inte finns några bärande skäl för att återbetalning inte ska kunna ske även i de fall åtgärder vidtas i strid med ett avslagsbeslut eller i strid med villkor om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen i ett beslut om tillstånd. därför att ges möjlighet att i sådana fall väcka talan om Regeringen instämmer i bedömningen att en myndighet bör kunna väcka sådan talan om återbetalning. Utredningen föreslår dock en författningsteknisk konstruktion som endast omfattar de fall då en avverkning sker i strid med sådana beslut. Regeringen ser inte skäl till att begränsa bestämmelsen till att endast avse de fall då åtgärden avverkning sker i strid med ett beslut, eftersom ett beslut även kan innehålla andra villkor om hänsyn, som exempelvis särskilda krav på passager över vattendrag eller att körskador ska undvikas. Bestämmelsen i 31 kap. 15 § första stycket andra meningen MB bör därför göras tillämplig genom att hänvisningen i 19 § SVL vidgas. Enligt 35 § skogsvårdsförordningen och 36 § förordningen om områdesskydd enligt m.m. företräds staten i domstol av Kammarkollegiet. Utredningen anser att skälighetsbedömningen inte bör utgå från den tid då beslutet varit gällande utan snarare knyta an till graden av uppsåt eller oaktsamhet då åtgärden utfördes. I normalfallet bör enligt utredningen en skälighetsbedömning utmynna i att den markägare som inte har känt till att en åtgärd vidtogs i strid med ett beslut inte heller blir återbetal- Detsamma kan inte anses gälla om markägaren saknade vetskap om beslutet men väl om åtgärden, då det kan anses vara oaktsamt att inte hålla sig informerad om de rådighetsinskränkningar som gäller för Regeringen instämmer i dessa bedömningar. den skälighetsbedömning som ska göras anser regeringen att det inte finns skäl till den oro som Spillkråkan – nätverk för kvinnliga skogsägare pekar på när det gäller risken för återbetalningsskyldighet av I avsnitt 7 föreslår regeringen, i likhet med utredningen, att giltighets- tiden för tillstånd till avverkning ska begränsas till . syftar till att säkerställa att det inte är möjligt att utnyttja ett tillstånd till avverkning. I stället måste en ny prövning göras av om förhållandena är sådana att en avverkning kan medges eller om villkoren för beslutet bör ändras. Ett tillstånds giltighetstid har inte någon betydelse för inom vilken tid en utbetald ersättning kan krävas åter. frågan regleras i stället genom 31 kap. 15 § MB som anger att ersättning kan krävas tillbaka . Tidsgränsen i den bestämmelsen är närmast att se som en preskriptionstid för när ersättning kan krävas Bestämmelsen i 31 kap. 15 § andra stycket MB om att talan ska väckas vid mark- och miljödomstol samt inom vilken tid en sådan talan ska väckas är redan tillämplig genom 19 § SVL. Ersättning enligt skogsvårdslagen ska inte lämnas för samma område eller för samma hänsyn 2021/22:58 aviserade regeringen att den avser att återkomma till med en proposition som bl.a. klargör att det inte ska vara möjligt att få ersättning vid ett avslagsbeslut och med förslag som innebär att det blir tydligt och transparent för alla i vilka marker i fjällnära skog som tillstånd till avverkning har nekats (s. 31). Frågan om en markägare kan få ersättning vid avslag på ansökan om tillstånd till avverkning på samma skogsmark har inte prövats rättsligt. har endast någon enstaka markägare ansökt på nytt om tillstånd till avverkning i fjällnära skog efter ett tidigare avslag då ersättning har lämnats. Den markägare som har fått ett nekat tillstånd för att avverkningen är oförenlig med naturvårdens intressen och fått ersättning för intrånget bör enligt utredningen ha svårt att hävda rätten till ersättning i samband med en ny tillståndsprövning av samma område. Regeringen delar denna bedömning. För att ersättning ska lämnas enligt 19 § SVL krävs att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom den berörda delen av fastigheten. I avsnitt 10 bedömer regeringen att den föreslagna presumtionen om att skogsbruk är pågående markanvändning på produktiv skogsmark i fjällnära skog normalt sett inte bör gälla om ett beslut har fattats enligt 18 § eller 18 b § första stycket 1 SVL som innebär att pågående markanvändning inom en fastighet avsevärt försvåras. Om en markägare har fått ett avslagsbeslut enligt 18 § SVL och på nytt ansöker om tillstånd för samma område, bör markägaren som regel inte kunna få ersättning igen vid nytt avslag på tillståndsansökan eftersom det första avslagsbeslutet bör innebära att skogsbruk inte längre anses vara pågående markanvändning. I avsnitt 13 bedömer regeringen att uppgifter om avslagsbeslut enligt 18 § bör offentliggöras. Genom att dessa uppgifter offentliggörs bedömer regeringen att presumtiva förvärvare av fastigheter bör förstå att skogsbruk sannolikt har försvårats genom beslutet och att skogsbruk normalt sett då kan anses vara pågående markanvändning på den fastighet eller del därav som uppgifterna avser. De bör därmed också förstå att det typiskt sett inte är möjligt att få ersättning i samband med en förnyad tillståndsprövning avseende samma markområde. Efter ett avslagsbeslut är det möjligt att ansöka om tillstånd till avverkning på nytt. Som regel bör naturvärdena vid en sådan prövning bedömas på samma sätt som vid den tidigare tillståndsprövningen. Gallring och röjning på dessa marker bör dessutom som regel anses vara anmälningspliktiga enligt 12 kap. 6 § första stycket MB. Åtgärder som inte kan komma att väsentligt ändra naturmiljön omfattas inte av anmälningsplikten enligt 12 kap. 6 § första stycket MB. Vid en förnyad prövning kan det dock inte uteslutas att naturvärdena bedöms på ett annat sätt, t.ex. till följd av ändrad praxis. Naturvärdena kan också ha påverkats av skogsbrand eller växtskadegörarangrepp. Det kan inte heller uteslutas att en avverkning som utförs på ett mindre ingripande sätt än som planerades vid den första ansökan om tillstånd kan bedömas vara förenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården. Om tillstånd då lämnas vid en förnyad prövning kan utbetald ersättning krävas tillbaka från ägaren om det är skäligt. 2021/22:207 Det kan dock inte uteslutas att det kan förekomma att skog som staten har betalat intrångsersättning för , efter det att tillstånd beviljats vid en förnyad tillståndsprövning, kan komma att avverkas. Det är svårt att bedöma sannolikheten för att detta sker. Regeringen avser att följa frågan och vid behov se över lagstiftningen. Om medger tillstånd till avverkning i ett nytt beslut avseende ett område där har avslagit en tillståndsansökan, kommer skogsbruk som regel anses vara pågående markanvändning igen. Det innebär att det inte helt går att utesluta risken för att det i framtida undantagsfall skulle kunna vara möjligt att få ersättning vid ett nytt avslagsbeslut som berör det aktuella området. Regeringen anser att det inte är rimligt att staten skulle betala ersättning mer än på grund av att en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog har avslagits för att avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården. Detta bör uttryckligen framgå av skogsvårdslagen. Lagen bör således innehålla en bestämmelse som anger att om ersättning har lämnats enligt 19 § SVL på grund av ett beslut enligt 18 § kan ersättning inte lämnas på nytt enligt 19 § för samma del av en fastighet. I lagrådsremissen föreslås att detsamma ska gälla om ersättning har betalats ut med anledning av ett beslut enligt 18 b § första stycket 1 SVL. Lagrådet anför att när den som fått tillstånd till avverkning med villkor enligt 18 b § första stycket 1 SVL har fått ersättning med anledning av villkoren, t.ex. avseende avverkningsform, bör det övervägas om ersättning ska falla bort helt och hållet om han eller hon senare har nekats tillstånd till avverkning avseende samma del av fastigheten.