prop · H903153 · 2022-03-17 00:00:00 — I har kraven i tidigare gällande direktiv /72/EG genomförts utan att det uttryckligen görs skillnad mellan företag som bedriver överföring och sådana som bedriver distribution. Den svenska lagstiftningen skulle bli lättare att förstå om det gjordes en tydligare uppdelning mellan nätföretag som bedriver överföring och företag som bedriver distribution. Vidare skulle kopplingen till bli lättare att uppfatta. Att använda ordet distribution med den innebörd som framgår av elmark- nadsdirektivet är förenligt med såväl allmänt språkbruk som bruket inom elbranschen. Med utgångspunkt i svenska förhållanden kan distribution definieras som överföring av el för någon annans räkning genom ett lokal- nät eller ett regionnät. Att använda ordet överföring på samma sätt som i elmarknadsdirektivet Prop. 2021/22:153 är dock förenat med praktiska svårigheter. Med hänsyn till att ordet i ellagstiftningen används för all transport av el skulle en omfattande omar- betning av författningstexten vara nödvändig. Det ligger närmare till hands att använda termen transmission för överföring för någon annans räkning genom ett transmissionsnät. En fördel med att använda transmission i stället för det vanligare överföring är också att det tydligare framgår att det handlar om en juridisk och teknisk term med en skarpt avgränsad innebörd (prop. 2017/18:237). I elmarknadsdirektivet används ordet systemansvarig som beteckning på elnätsföretag. Med systemansvarig för distributionssystemet (på engelska distribution system operator eller DSO) avses en fysisk eller juridisk per- son som ansvarar för drift, säkerställande av underhåll av och, vid behov, utbyggnad av distributionssystemet inom ett visst område och, i tillämp- liga fall, dess sammanlänkningar till andra system och för att säkerställa att systemet på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på distribution av el (artikel 2.29). I har region- och lokalnätsföretagen redan ett sådant ansvar enligt ellagen. Frågan är om det tillför någonting väsentligt att även använda elmarknadsdirektivets terminologi. Det främsta argumentet för detta är att det innebär en anpassning till EU-rättsakterna så som dessa formulerats på svenska. I övrigt är det tveksamt om det finns några sär- skilda fördelar. Termen systemansvarig för distributionssystemet förekommer inte i vanligt språkbruk och används inte heller inom elbranschen. Den framstår också som otymplig. Det är inte heller lämpligt att införa beteckningen systemansvarig för nätföretag utan att byta ut uttrycket system- ansvarig myndighet, som i ellagen används för den myndighet som har det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el (8 kap. 1 §). Elnätsföretag eller nätföretag är de i etablerade motsvarigheter- na till elmarknadsdirektivets term systemansvariga. Någon fullständig an- passning av terminologin i den nationella ellagstiftningen till EU- rättsakterna är inte praktiskt genomförbar. Med hänsyn till det sagda fram- står det som lämpligt att i lagen använda beteckningen distributionsnäts- företag. används redan i ellagen som beteck- ning på den aktör som benämns systemansvarig för överföringssystem i elmarknadsdirektivet. När det gäller transmissionsnät och transmissions- nätsföretag finns det inte anledning att göra några andra överväganden i fråga om terminologin än de som redovisas i propositionen Elmarknads- frågor (prop. 2017/18:237 s. 29–34). När distributionsnätsföretag definieras i ellagen är det viktigt att de aktö- rer som pekas ut i sak är identiska med elmarknadsdirektivets systeman- svariga för distributionssystem. Det finns emellertid utrymme för att med utgångspunkt i svenska förhållanden tydligare ange vilka företag det är som avses utan att detta innebär någon skillnad i sak. Det är inte nödvän- digt att det redan av definitionen framgår att ett företag som ansvarar för drift och underhåll och utbyggnad av distributionssystem inom ett visst område är ett distributionsnätsföretag. Att företaget har ett sådant ansvar följer av att det innehar en nätkoncession och bedriver nätverksamhet. bör det mot denna bakgrund avses ett nätföretag som innehar ett lokalnät eller ett regionnät. En sådan definition omfattar de företag som innehar och ansvarar för driften av de regionala och lokala distributionsnäten. Orden lokalnät och regionnät är etablerade. Det är tveksamt om termerna i någon större utsträckning kan ge upphov till tolkningssvårigheter om de används i lagtexten. För tydlighetens skull är det dock lämpligt att termer- na definieras i ellagen, inte minst med hänsyn till att regionnät kan byggas och drivas med stöd av en nätkon- cession för område med en lägsta tillåta spänning och alltså inte längre behöver utgöras av sådana regionledningar som omfattas av nätkoncession för linje (prop. 2020/21:188). Ett lokalnät är ett ledningsnät som omfattas en nätkoncession för område utan en lägsta tillåtna spänning. Så bör termen också användas i ellagen. En regionledning definieras som en ledning som omfattas av en nätkoncession för linje och inte ingår i ett transmissionsnät (1 kap. 4 a § andra stycket ellagen). Med utgångspunkt i den definitionen bör det med regionnät avses en ledning eller ett ledningsnät som inte ingår i ett trans- missionsnät och som omfattas av en nätkoncession för linje eller av en nätkoncession för område med en lägsta tillåtna spänning. Det är då inte nödvändigt att använda termen regionledning i lagen. Ett nytt systemansvar? Regeringens förslag innebär att termen nätföretag även i fortsättningen kommer att användas i fråga om alla företag som är systemansvariga i el- marknadsdirektivets mening, både distributionsnätsföretag och transmis- sionsnätsföretag. kommer i ellagen att omfatta samtliga nätföretag som inte är transmissionsnätsföretag. I sak innebär förslaget i denna del inte någon ändring i förhållande till gällande rätt. Det införs alltså inte ett nytt systemansvar som några remissinstanser befarat. Även rollfördelningen mellan distributionsnätsföretagen och transmissionsnätsföretagen förblir oförändrad. I ellagen finns föreskrifter om förbud mot att i vissa fall använda rättig- heter gentemot ett transmissionsnätsföretag eller ett företag som produce- rar eller handlar med el eller naturgas (3 kap. §). Regleringen syftar till att säkerställa att ett transmissionsnätsföretag är oberoende av företag som producerar eller handlar med el eller naturgas. I lagförslaget finns para- grafer som i sak överensstämmer med den hittillsvarande regleringen och inte innebär någon ändring utöver en språklig och redaktionell bearbet- ning. Lagrådet konstaterar att varken lagtexten eller författningskommen- taren ger något svar på frågan vilka rättigheter som avses med förbudet. I den frågan finns inte något särskilt beredningsunderlag i detta lagstift- ningsärende. Det saknas därför förutsättningar för resonemang som går utöver det som anges i tidigare förarbeten, se prop. 2010/11:70 s. 103 och Prop. 255.Detta bör dock inte vara ett hinder för sådana omdisponeringar som krävs för att ellagen ska ha en lämplig struktur och uppbyggnad. 6Drift av ledning eller ledningsnät som ska utföras i Regeringens förslag: Driften av en ledning eller ett ledningsnät ska vara organiserad så att övervakning och styrning av anläggningen samt utfärdande av arbetsbegäran och driftorder utförs i . förslag överensstämmer med regering- ens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. i påpekar att det behöver tydliggöras hur långt kravet sträcker sig avseende kontrakterade entreprenörer. har liknande synpunkter och anser vidare att utredningens definition av drift är problematisk då denna skulle kunna ges en vid tolkning. för fram att det fortsatt finns behov av att kunna pröva nätföretags lämplighet att inneha nätkoncession ur totalförsvars- synpunkt, vilket utredningen valt att inte lämna något förslag om. Liknande synpunkter förs även fram av bl.a. Försvarsmakten, Totalförsvarets forsk- ningsinstitut, och i Krono- bergs län. påpekar därtill att det utöver att skapa rättsliga förutsättningar för att beakta totalförsvarets behov i dessa sammanhang bör tydliggöras i myndighets- uppdrag att de ska bevaka totalförsvarets intressen i sin myndighetsutövning. Skälen för regeringens förslag: En fungerande elförsörjning är mycket viktig för att upprätthålla samhällets funktion. Historiskt har kontrollen över elsystem och elnät funnits på lokal, regional och nationell nivå. Elnätets robusthet och avbrottssäkerhet har successivt förbättrats genom bättre nät och nätdrift. Under har en omfattande strukturomvandling och många ägarbyten av elnätsföretag skett. ska ha ett starkt totalförsvar mot bakgrund av det säkerhets- politiska läget och en ökad hotbild mot , inte minst i form av informationspåverkan och it-attacker. Regeringen anser därför att det är motiverat att införa ett funktionskrav på att stora delar av arbetet med drift av ledningar och ledningsnät ska utföras i . På så sätt behålls den faktiska kontrollen inom landets gränser. Lagrådet anser att det bör förtydligas hur bestämmelsen är tänkt att tillämpas i förhållande till reglerna om tillsyn i 12 kap. ellagen. Regeringen vill med anledning av detta förtydliga att kravet innebär att de personer på ett nätföretag som arbetar med de aktuella driftsmomenten ska ha sin anställning i och befinna sig här vid utfärdande av t.ex. en arbets- begäran. Som Lagrådet påpekar kan det vara förenat med vissa svårigheter att genom tillsyn kontrollera var en person exakt befinner sig om utfärdan- 2021/22:153 det t.ex. sker via e-post. Det ska dock i detta sammanhang framhållas att de nätföretag som är verksamma i sköter driften av sina nät härifrån och att dessa aktörer arbetar med hög säkerhet genom att t.ex. an- vända sig av slutna e-postsystem vid driftarbete. Några praktiska problem att utöva tillsyn över att kravet uppfylls bör därför inte uppkomma. anser att nätkoncessionsutredningens definition av drift som ska utföras i är problematisk då den kan ges en för vid innebörd. Regeringen delar inte denna ståndpunkt utan anser att de av utredningen utpekade momenten som ska utföras i täcker de delar som bedöms kritiska för att den faktiska kontrollen ska bibehållas inom landet. i efterlyser vägledning om hur kraven på att viss drift ska utföras i förhåller sig till kontrakterade under- entreprenörer. Det står liksom tidigare fritt för elnätsföretag att lägga ut driftsarbete på entreprenad. De moment som enligt förslaget ska utföras i träffar dock även underentreprenörer. Flera remissinstanser lyfter fram behovet av att utreda frågan om en prövning av nätföretags lämplighet ur försvarssynpunkt. finns det inte några planer på att utreda detta närmare men regeringen kommer att följa frågan framöver. 7.1Vad är stödtjänster? Regeringens förslag: I ellagen ska med en stödtjänst avses en tjänst som behövs för driften av ett nätföretags elnät med undantag för hantering av överbelastning. Med en icke frekvensrelaterad stödtjänst ska avses en stödtjänst som används av ett nätföretag för spännings- reglering i stationärt tillstånd, snabba inmatningar av reaktiv effekt, tröghet för upprätthållande av stabiliteten i lokalnät, kortslutningsström samt förmåga till dödnätsstart och till ödrift. energi-rapportens förslag överensstämmer i huvudsak med rege- ringens. I rapporten föreslås en utförligare definition av stödtjänst. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. anser att det är rimligt att hantering av överbelastning räknas som en stödtjänst. Skälen för regeringens förslag Frekvensrelaterade och icke frekvensrelaterade stödtjänster För att kunderna på elmarknaden ska få pålitliga och stabila nättjänster krävs att nätföretagen använder sig av stödtjänster. Frekvens måste regleras , eller åtminstone mycket snabbt, och regleringen kan göras genom att öka eller minska produktionen eller förbrukningen. Den fysikaliska bakgrunden är att produktion och förbruk- ning måste vara lika stora. Till tjänster kopplade till frekvens- hållningen (frekvensrelaterade stödtjänster) för kraftsystemets drift hör Prop. 2021/22:153 olika balans- och frekvensprodukter. Icke frekvensrelaterade stödtjänster är andra stödtjänster som används av ett nätföretag, exempelvis tjänster för spänningshållning och reaktiv effekt, tjänster för att minska eller öka produktion eller förbrukning, energilagring och avtal om bortkoppling av last och stöd om elnätet be- höver startas om vid en total blackout. I elmarknadsdirektivet definieras en stödtjänst som en tjänst som behövs för driften av ett överförings- eller distributionssystem, inbegripet balanse- ring och icke frekvensrelaterade stödtjänster men inte inbegripet hantering av överbelastning (artikel 2.48). Med icke frekvensrelaterad stödtjänst avses en tjänst som används av en systemansvarig för överförings- eller distributionssystem för spänningsreglering i stationärt tillstånd, snabba in- matningar av reaktiv effekt, tröghet för upprätthållande av stabiliteten i lokala nät, kortslutningsström samt förmåga till dödnätsstart och till ödrift (artikel 2.49). För att genomföra elmarknadsdirektivet är det nödvändigt att införa nya bestämmelser om stödtjänster. För att underlätta genomförandet bör defi- nitioner av stödtjänst och icke frekvensrelaterad stödtjänst finnas i ellagen, och definitionerna bör i sak svara mot elmarknadsdirektivet. Ellagens defi- nitioner bör dock anpassas till de ord och uttryck som i övrigt används i lagen. Däremot finns det inte utrymme för att, som tekniska univer- sitet föreslår, behandla hantering av överbelastning som en stödtjänst i el- lagen. En definition av stödtjänst kan formuleras så att den avser tjänster som behövs för driften av ett nätföretags elnät med undantag för hantering av överbelastning. Det är alltså inte nödvändigt att särskilt ange att stöd- tjänster innefattar balansering och icke frekvensrelaterade stödtjänster. Skilda krav på distributions- respektive transmissionsnätsföretag Elmarknadsdirektivet innehåller skilda krav på distributions- respektive transmissionsnätsföretag när det gäller upphandling av stödtjänster (se av- snitten 7.2–7.5). 2021/22:153 7.2 Marknadsbaserad anskaffning av stödtjänster Regeringens förslag: Ett nätföretag ska anskaffa icke frekvensrelate- rade stödtjänster på ett öppet, icke-diskriminerande och marknadsorien- terat sätt. Detta krav på anskaffningen ska inte tillämpas om –lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna gäller för anskaffningen, –anskaffningen gäller en nätkomponent som är integrerad i elnätet och används uteslutande för att säkerställa en säker och tillförlitlig drift av nätet, dock inte för balansering eller hantering av överbelastning, eller –nätmyndigheten har beviljat dispens i det enskilda fallet. ska få bevilja dispens endast om det är ekonomiskt ineffektivt att anskaffa stödtjänsten på ett öppet, icke-diskriminerande eller marknadsorienterat sätt. energi-rapportens förslag överensstämmer i huvudsak med rege- ringens. I rapporten föreslås inte att kravet på öppen, icke-diskriminerande och marknadsorienterad anskaffning ska vara subsidiärt till lagen om upp- handling inom försörjningssektorerna. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. Energiföretagen ställer sig frågande till om det är rimligt att kräva att alla dagens elnätsföretag ska klara detta och om det är det mest effektiva sättet ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. och anser att det finns oklarheter i förslaget och bedömer att det är långt ifrån självklart att det kommer att finnas en marknad för samtliga stöd- tjänster med tanke på hur få tjänsteleverantörer det finns . Lokalkraft anser att lokalnätsägare ska få fortsätta att äga förnyelsebar pro- duktion för att täcka nätförluster. Även Elinorr ställer sig frågande till ändringen med hänvisning till att den endast leder till ökad administration och ökade kostnader. Malung-Sälens kommun anför att det är viktigt att beviljar undantag från krav på upphandling om nätföretaget kan påvisa att kravet är ekonomiskt ineffektivt. Elinorr föreslår att möjligheterna att bevilja undantag tillämpas i största möjliga mån. i anser att Energimarknads- inspektionen bör få en tidsgräns för att fatta beslut. Skälen för regeringens förslag Krav på ett marknadsbaserat förfarande Elmarknadsdirektivet innehåller bestämmelser om ett marknadsbaserat förfarande för anskaffningen av icke frekvensrelaterade stödtjänster när det gäller både distributionsnätsföretag (artikel 31.7) och transmissions- nätsföretag (artikel 40.5). Vid upphandlingen av stödtjänster ska ett distributionsnätsföretag upp- handla de icke frekvensrelaterade stödtjänster som behövs för nätet i enlig- het med transparenta, icke-diskriminerande och marknadsbaserade förfa- randen. ska dock kunna bevilja ett undantag om det marknadsbaserade tillhandahållandet av icke frekvensrelaterade stöd- Prop. 2021/22:153 tjänster är ekonomiskt ineffektivt (artikel 31.7 första meningen). Skyldigheten att upphandla icke frekvensrelaterade stödtjänster gäller inte för helt integrerade nätkomponenter (artikel 31.7 andra meningen och 40.7). Ett transmissionsnätsföretag är ansvarigt för att upphandla stödtjänster för att säkerställa driftsäkerheten (artikel 40.1 i i elmarknadsdirektivet). Transmissionsnätsföretaget ska upphandla balanstjänster genom transpa- renta, icke-diskriminerande och marknadsbaserade förfaranden samt deltagande av alla kvalificerade elföretag och marknadsaktörer, inklusive marknadsaktörer som erbjuder energi från förnybara energikällor, mark- nadsaktörer som deltar i efterfrågeflexibilitet, aktörer som driver energi- lagringsanläggningar och marknadsaktörer som deltar i aggregering (artikel 40.4 första meningen i elmarknadsdirektivet). När det gäller aktö- rernas medverkan ska tillsynsmyndigheter och transmissionsnätsföretag i nära samarbete med alla marknadsaktörer fastställa tekniska krav för del- tagande på dessa marknader på grundval av de tekniska egenskaperna för marknaden (artikel 40.4 andra meningen). När det gäller balanstjänster är kraven genomförda genom bestäm- melserna om balansansvar i 8 kap. ellagen. Enligt elmarknadsdirektivet ska kraven dock tillämpas även i fråga om icke frekvensrelaterade stöd- tjänster, utom i de fall tillsynsmyndigheten har bedömt att marknads- baserat tillhandahållande av tjänsterna inte är ekonomiskt effektivt och har beviljat undantag (artikel 40.5 första meningen). I direktivet anges vidare att den rättsliga ramen i synnerhet ska säkerställa att transmissionsnäts- företag kan upphandla tjänster från leverantörer av efterfrågeflexibilitet eller energilagring och ska främja genomförandet av energieffektivitets- åtgärder, där dessa tjänster kostnadseffektivt minskar behovet av uppgra- dering eller ersättning av elkapacitet och stöder en effektiv och säker drift av distributionssystemet (artikel 40.5 andra meningen). Finns det en skyldighet att anskaffa stödtjänsterna externt? Några remissinstanser väcker frågor om huruvida alla nätföretag har förutsättningar att anskaffa stödtjänster externt och på ett marknadsbaserat sätt. Elmarknadsdirektivet bör inte tolkas som att det finns en allmän skyldighet för nätföretagen att anskaffa stödtjänsterna externt. I den ut- sträckning som det är förenligt med regelverket i övrigt finns det utrymme för nätföretagen att utföra de nödvändiga uppgifterna i egen regi. Så kan alltså vara fallet om det inte finns en marknad för den aktuella stödtjänsten. Frågan om i vilken utsträckning nätföretag får bedriva exempelvis el- produktion behandlas nedan (avsnitt 9). För att ta ställning till behovet av genomförandeåtgärder krävs först en bedömning av vilket det gällande regelverket är i när det gäller nätföretagens upphandling av icke frekvensrelaterade stödtjänster. Nätföretagen är upphandlande enheter enligt 1 kap. 22 § lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna, förkortad Upphandlande enheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet Vid upphandlingar ska vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas (4 kap. 1 § LUF). Lagen innehåller undantag för vissa kontrakt som avser leveranser av energi till nätföretag (3 kap. 10 § andra punkten LUF). När det gäller el som behövs för nätverksamheten krävs dock enligt ellagen att nätföretaget anskaffar elen på ett öppet, icke-diskriminerande och marknadsorienterat sätt (3 kap. 16 § ellagen). En särskild bestämmelse om anskaffning av stödtjänster Det finns alltså redan nationella föreskrifter för att säkerställa att nätföre- tagens anskaffning av varor och tjänster sker på ett öppet, icke-diskrimi- nerande och marknadsorienterat sätt. Regeringen ser inte heller skäl att införa en specialreglering i ellagen som ska tillämpas i stället för lagen om upphandling inom försörjningssektorerna. Det regelverk som beskrivs närmast ovan är dock inte heltäckande. Icke frekvensreglerande stödtjänster kan omfattas av undantaget för leveranser av energi till nätföretag utan att falla under ellagens krav när det gäller el som behövs i nätverksamheten. Det är alltså nödvändigt att införa föreskrifter om marknadsbaserad anskaffning för att genomföra elmark- nadsdirektivet i denna del. Några remissinstanser för fram invändningar med hänvisning till den administrativa bördan för nätföretagen eller att en sådan anskaffning är samhällsekonomiskt ineffektiv. Invändningarna kan beaktas när de nationella föreskrifterna utformas, men det finns inte utrymme för att avstå från en reglering. Det bör införas ett krav att nätföretag ska anskaffa icke frekvensrelaterade stödtjänster på ett öppet, icke-diskriminerande och marknadsorienterat sätt. Ett sådant krav kan inte anses vara mer betungande för företagen än vad som krävs för att genom- föra direktivet. Kravet bör dock gälla endast om lagen om upphandling inom försörjningssektorerna inte gäller för anskaffningen. Lagrådet anser att det borde vara möjligt att utforma regleringen så att den ger mer konkret vägledning. Regleringen i denna del ska ses mot bakgrund av elmarknadsdirektivets allmänt hållna krav på transparenta, icke-diskriminerande och marknadsbaserade förfaranden. Som nämns ovan finns redan en liknande reglering när det gäller anskaffningen av el som behövs för nätverksamheten. Motsvarande krav gäller även när anskaffar tjänster med anknytning till det övergripande systemansvaret från elproducenter (8 kap. 3 a § andra me- ningen ellagen) och när balansansvariga anskaffar produktionskapacitet (8 kap. 11 c § ellagen). Regeringen bedömer inte att regelverket behöver vara mer detaljerat när det gäller nätföretagens anskaffning av icke fre- kvensrelaterade stödtjänster. Undantag för helt integrerade nätkomponenter I enlighet med det som anges i direktivet bör ellagens krav inte gälla när ett nätföretag anskaffar helt integrerade nätkomponenter. I elmarknads- direktivet definieras dessa som nätkomponenter som är integrerade i överförings- eller distributionssystemet, däribland lagringsanläggningar, och som används uteslutande för att säkerställa säker och tillförlitlig drift av överförings- eller distributionssystemet, och inte för balansering eller hantering av överbelastning (artikel 2.51). Undantag som beviljas av Enligt elmarknadsdirektivet ska tillsynsmyndigheten kunna meddela ett undantag från kravet på transparenta, icke-diskriminerande och marknads- baserade förfaranden, om myndigheten bedömer att ett marknadsbaserat tillhandahållande är ekonomiskt ineffektivt. bör alltså få möjlighet att bevilja sådana undantag. instanser framhåller är det angeläget att undantag kan beviljas när det är Det bör dock överlämnas till att