prop · H903156 · 2022-03-22 00:00:00 — Utredningen överväger olika möjligheter till lösningar men lämnar inga förslag till ändringar då frågan om tilläggsbeloppets utformning enligt utredningen berör hela skolans finansieringssystem och kräver ytterligare Enligt utredningen skulle en omfattande utredning krävas för att förändra tilläggsbeloppet och man bör då se över frågan generellt och inte bara gällande fristående resursskolor. Av delbetänkandet och remissinstansernas kritik framgår att det brister i förutsägbarhet och likvärdighet när det gäller tillämpningen av reglerna om tilläggsbelopp för särskilt stöd. Enligt tolkar kommuner och domstolar bestämmelserna om tilläggsbelopp i allmänhet och till resursskolor i synnerhet mycket snävt, trots lagändringen 2016. resursskolor framhåller att de tyvärr ser mycket stora problem i landets kommuner när det gäller hur hanteringen av ansökningarna om tilläggsbelopp går till rent formellt, men också att reglerna inte tolkas på rätt sätt. Ett problem är enligt nätverket att kommunerna skapar egna riktlinjer som står i strid med skolförfattningarna, vilket bl.a. är en konsekvens av en inbyggd otydlighet i författningarna. Enligt nätverket är det bl.a. för vissa elever inte tillräckligt att ha sina lektioner i ett mindre sammanhang utan hela skolsituationen behöver vara anpassad och förutsägbar. Nätverket nämner också att vissa kommuner har infört ett s.k. strukturbidrag till fristående resursskolor. Enligt nätverket är det positivt men det finns flera svårigheter med strukturbidraget då det inte är reglerat i skolförfattningarna och då kriterierna för att få bidraget inte är tillräckligt tydliga. Nivån på strukturbidraget är dessutom ofta för lågt beräknad sett till de kostnader som resursskolorna har och det ersätter inte heller bortfallet av tilläggsbeloppen. bekräftar att kommuner och enskilda huvudmän gör olika tolkningar och bedömningar gällande vad som bör täckas av grundbeloppet och när tilläggsbelopp ska beviljas, dvs. när det bedöms finnas ett omfattande behov. Det finns därför enligt kommunen ett behov av att se över bedömningsgrunderna för tilläggsbelopp så att såväl kommunala som enskilda huvudmän får likvärdiga förutsättningar att bidra till elevers utveckling och måluppfyllelse för sin utbildning. Enligt Idéburna skolors riksförbund hänvisar kommuner till olika domar som tolkas i olika riktningar och otydligheten verkar leda till att allt fler kommuner väljer att dra ner tilläggsbelopp till ett absolut minimum. Mot bakgrund av den problembild som framkommit av såväl delbetänkandet, remissinstansernas synpunkter och redovisning gör regeringen bedömningen att det finns behov av ytterligare åtgärder utöver det av framtagna stödmaterialet. Det finns skäl att föreslå ändringar på området som kan genomföras relativt snabbt i syfte att komma till rätta med de svåraste problemen. Som bl.a. påtalar har ett stödmaterial sina begränsningar och det behöver därför, i linje med myndighetens synpunkter, göras ändringar i regelverket för att uppnå en mer likformig tillämpning. För att öka likvärdigheten nationellt finns det, som SPSM framhåller, ett behov av att förtydliga och definiera bestämmelserna om tilläggsbelopp. Även om problematiken kring tilläggsbelopp är större för de fristående resursskolorna jämfört med andra fristående skolor framgår det av delbetänkandet att problematiken finns även för andra fristående skolor. Systemet kring tilläggsbelopp för några av de mest sårbara eleverna i vårt skolsystem bör vara likvärdigt och rättssäkert i all verksamhet. Som resursskolor och Idéburna skolors riksförbund framhåller finns det många mindre fristående skolor som inte är resursskolor 2021/22:156 men som har en hög andel elever i omfattande behov av särskilt stöd och det är viktigt att regelverket fungerar för alla skolor. Även elever som går i fristående skolor som är öppna för alla elever ska få sitt stödbehov finansierat på ett rättssäkert sätt. Frågan om en starkare roll för en skolmyndighet i fråga om tilläggsbeloppen har varit uppe i flera utredningar Såväl utredningen som några remissinstanser resonerar kring olika möjliga åtgärder för att komma till rätta med dagens problem kring tilläggsbeloppen och finansieringen av fristående resursskolor. Bland annat lyfts tidigare förslag i betänkandet Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor (SOU 2016:66) fram. och resursskolor anser att förslag om särskilda regler för fristående resursskolor bör genomföras för att säkra skolornas överlevnad. Enligt är det möjligt att det på finns bättre lösningar, men i det korta perspektivet är det ett nödvändigt förslag med anledning av den allt snävare bedömningen av vilka elever som har rätt tilläggsbelopp samt beloppets storlek. förslag innebar att resursskolor inriktas på en snävare grupp elever som har ett så omfattande behov av särskilt stöd att de är berättigade till tilläggsbelopp och att resursskolan inte är skyldig att ta emot eller ge fortsatt utbildning till en elev om en överenskommelse med hemkommunen om tilläggsbeloppet inte nås. hade under sitt arbete erfarit att skolor som valt att vara resursskolor oftast är små enheter där alla, eller de allra flesta, elever har rätt till tilläggsbelopp. Då förslag remitterades fanns en varierande syn bland remissinstanserna. En del tillstyrkte förslaget, men många invändningar togs också upp. Det kan nämnas att tillstyrkte förslaget men ansåg att det gav kommunerna stor makt och behövde kompletteras för att öka möjligheterna att komma överens (se remissammanställningen, U2016/04280). Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven gör i sitt delbetänkande (SOU 2020:42) bedömningen att det finns alltför starka skäl emot att gå vidare med förslag om överenskommelser. Bland annat minskas elevernas valfrihet och risken för att man inte kommer överens är svår att motverka. Däremot anser utredningen att det finns skäl att gå vidare med övervägande att ge SPSM i uppdrag att ta fram riktlinjer för tillämpningen av tilläggsbeloppet och föreslår därför det ovan nämnda myndighetsuppdraget. Som nämnts ovan gör regeringen dock bedömningen att myndighetsuppdraget inte är tillräckligt. övervägde även en modell där staten, genom t.ex. SPSM, skulle ges en starkare roll när det gäller beviljande av tilläggsbelopp, och på så sätt skapa förutsättningar för en större enhetlighet och likvärdighet. Olika alternativ skulle enligt kunna vara att myndigheten tar över uppdraget att besluta om tilläggsbelopp i enskilda fall eller att myndigheten ges rätt att utfärda närmare föreskrifter om hur tilläggsbelopp ska bestämmas. ansåg dock att modellen skulle innebära en avsevärt ökad statlig detaljstyrning på bekostnad av den kommunala självstyrelsen, och vara ett principiellt avsteg från grunderna i nuvarande bidragssystem. Ifall tilläggsbelopp närmare skulle regleras i generella föreskrifter skulle det enligt utredningen även kunna leda till svårigheter med att fastställa tilläggsbelopp som fullt ut grundas på barnets eller elevens individuella behov. ansåg inte heller att de brister som framkommit i dagens system var så omfattande eller allvarliga att det var motiverat att göra en så stor förändring av dagens system som en sådan modell skulle innebära. Några remissinstanser kommenterade särskilt överväganden om starkare roll för en statlig myndighet när det gällde tilläggsbeloppen generellt och var positiva till det, bl.a. och . ansåg att SPSM ska hantera och besluta i ärenden om tilläggsbelopp för barn och elever. föreslog i första hand att SPSM ska ta över uppdraget att besluta om tilläggsbelopp och i andra hand att myndigheten får i uppdrag att utfärda föreskrifter om hur tilläggsbelopp ska bestämmas. SPSM förordade modellen där myndigheten utfärdar föreskrifter om hur tilläggsbelopp ska bestämmas, i syfte att skapa större enhetlighet och likvärdighet, men där kommunen fortsatt fattar besluten (U2016/04280). Som angetts i avsnitt 4 bedömer även Utredningen om en mer likvärdig skola i sitt betänkande En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning (SOU 2020:28) att dagens bestämmelser och ordning för tilläggsbeloppen inte fungerar tillfredsställande, vilket kan medföra att elever inte alltid får det stöd de behöver och har rätt till. Enligt Utredningen om en mer likvärdig skola hade , som lämnade sitt betänkande , endast begränsade eller inga möjligheter att ta hänsyn till de förändringar som skett i fråga om tilläggsbeloppen och resursskolornas situation . Det gäller dels ändringarna i bestämmelserna om tilläggsbelopp för särskilt stöd som trädde i kraft , dels avgörandet från HFD 2017 om att kommunala huvudmän också har möjlighet att driva resursskolor. Enligt Utredningen om en mer likvärdig skola verkar det finnas stora skillnader när det gäller hur kommuner hanterar frågor om tilläggsbelopp. De skolor som samlar elever från olika kommuner uppfattar att ansökningarna om tilläggsbelopp bedöms olika i olika kommuner vilket är besvärande ur ett likvärdighetsperspektiv. Utredningen befarar också att tilläggsbeloppen påverkas av kommunens allmänna ekonomiska läge. Enligt utredningen är det vidare utifrån resurssystemets grundläggande tanke lätt att förstå att resursskolor inte självfallet passar in i den nuvarande ersättningsmodellen då samtliga elever vid skolan har ett omfattande resursbehov. Även om situationen är en annan för de elever som är i behov av omfattande särskilt stöd och som går i en vanlig skola finns det enligt utredningen också för dessa vissa problem med resurstilldelningen. Utredningen om en mer likvärdig skola föreslår därför att frågan om tilläggsbelopp ska utredas vidare men vill också skicka med till det kommande utredningsarbetet att utvecklingen av fler resursskolor inte är odelat positiv, då det riskerar att segregera elever med särskilda behov. För att bedömningen av en elevs individuella behov ska bli mer rättssäker och likvärdig över landet kan det enligt utredningen finnas anledning att överväga om en skolmyndighet, t.ex. SPSM på regional nivå, bör vara den som beslutar om tilläggsbelopp. Vid remitteringen av nämnda betänkande (SOU 2020:28) framförde flera remissinstanser att frågan om tilläggsbeloppen måste utredas skynd- 2021/22:156 samt (remissvaren finns tillgängliga på webbplatsen regeringen.se). Enligt är det i allra högsta grad en likvärdighetsfråga och därför mycket beklagligt att utredningen inte gått vidare med hanteringen av tilläggsbelopp så att adekvata resurser ges för stöd till elever som behöver extraordinära stödåtgärder. Enligt förbundet drabbas fristående skolor som är inriktade på elever i behov av särskilt stöd extra hårt och systemet måste därför ses över. Bland annat Idéburna skolors riksförbund, och resursskolor framhåller att det krävs en skyndsam lösning. SKR delar uppfattningen att frågan behöver utredas vidare och anger att det har kommit flera avgöranden från HFD som riskerar medföra att fristående skolor juridiskt sett har större rätt än kommunala skolor till extra resurser för elever i omfattande behov av särskilt stöd. När det gäller utredningens tanke att SPSM ska besluta om tilläggsbeloppen anser kommun att det skulle kunna påverka vad som kvarstår till grundersättningen negativt. kan öka likvärdigheten när det gäller tilläggsbelopp för särskilt stöd Mot bakgrund av vad som framkommit ovan görs bedömningen att det finns så allvarliga problem med dagens situation att det är motiverat med åtgärder som kan stärka likvärdigheten och rättssäkerheten i systemet med tilläggsbelopp. Det finns starka skäl för att förtydliga regelverket i syfte att de elever som är i omfattande behov av särskilt stöd också ska kunna få det. Det kan konstateras att myndigheters stödmaterial inte är bindande föreskrifter. Bindande föreskrifter kan på ett helt annat sätt få effekt för likvärdigheten då de måste följas. Som nämnts ovan innehåller skollagen ett bemyndigande för regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om bestämmandet av det bidrag som kommunerna är skyldiga att lämna till fristående förskolor, fristående skolor och enskilt bedriven pedagogisk omsorg enligt vissa bestämmelser i skollagen, bl.a. bestämmelserna om tilläggsbelopp (29 kap. 26 §). Det saknas dock en möjlighet för regeringen att delegera denna uppgift till den myndighet som regeringen bestämmer. När det gäller det tilläggsbelopp för elever i behov av särskilt stöd som en hemkommun ska betala till en enskild huvudman som använder distansundervisning för en hel utbildning i gymnasie- eller gymnasiesärskolan är däremot motsvarande bemyndigande i skollagen utformat på det sättet att såväl regeringen som den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter därom (22 kap. 20 och 21 §§). Det föreslås därför att bemyndigandet i 29 kap. 26 § skollagen justeras så att inte bara regeringen, utan även den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela ytterligare föreskrifter om tilläggsbelopp för barn och elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Regeringen kan då bemyndiga lämplig skolmyndighet att meddela sådana föreskrifter. Det stödmaterial som har tagit fram och den analys som har gjort kan vara till hjälp i det fortsatta arbetet. Det kan exempelvis bli en uppgift för att ta fram sådana föreskrifter med en skyldighet att låta SPSM yttra sig vid framtagandet. Syftet med att införa en möjlighet för regeringen att subdelegera föreskriftsrätten är att möjliggöra klargörande och exemplifierande myn- dighetsföreskrifter som kan bidra till att bedömningen av ett barns eller en elevs individuella stödbehov ska bli mer rättssäker och likvärdig över landet. Majoriteten av de som har yttrat sig över ett utkast till lagrådsremiss med ett förslag som motsvarar detta förslag är positiva till förslaget. Som framför kan dock även bestämmelserna på förordningsnivå behöva ses över i förtydligande syfte. Det skulle exempelvis kunna behövas förtydliganden som utgår från att vissa elever har behov av en helt anpassad lärmiljö med väldigt små elevgrupper, hög lärartäthet och specialpedagogisk kompetens. anför att praxis/kommuntillämpningen är starkt styrd bl.a. av att ”särskilt stöd” finansieras enbart av grundbeloppet, utan att exempelvis ta hänsyn till omfattningen av särskilt stöd. Bolaget anser att regeringens förslag inte innebär att finansieringsfrågan får den tydliga lösning som är nödvändig. Bolaget efterfrågar införandet av en strukturersättning, eller ett ”förhöjt grundbelopp”, riktat till resursskolor för att tydliggöra och täcka den högre nivå på kostnader som den mer resurstäta verksamheten behöver. anser att ett strukturbelopp för resursskolorna måste beaktas jämsides med de förtydligande bestämmelserna kring tilläggsbelopp. I de ursprungliga förarbetena till lagregleringen om tilläggsbelopp skollag angavs att kostnaderna för att utreda elevers eventuella behov av stöd och att upprätta åtgärdsprogram samt för stöd i form av extra undervisning eller undervisning i en särskild grupp som syftar till att hjälpa elever med svårigheter att nå målen bör ingå i kostnadsposten för undervisning i grundbeloppet (prop. 2008/09:171 s. 42). Något motsvarande uttalande gjordes inte när lagstiftningen förtydligades, så att det numera klart framgår att tilläggsbelopp kan lämnas också utifrån elevers behov av stöd i undervisningssituationen (propositionen Tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och elever [prop. 2015/16:134] s. 15 f.). Det kan vidare nämnas att lagregleringen om särskilt stöd infördes först genom den nuvarande skollag och att regleringen tidigare fanns på förordningsnivå (se prop. 2009/10:165 s. 663 f.). I propositionen Ökad likvärdighet för skolhuvudmän (prop. 2021/22:161) föreslås en ändring i regleringen av grundbeloppet. Ändringarna syftar till att förtydliga hur bestämmelsen i 2 kap. 8 b § skollagen, som anger att kommunerna ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov, förhåller sig till bestämmelserna om grundbelopp och tilläggsbelopp. Det föreslås i den propositionen att grundbeloppet ska bestå av dels en basersättning som omfattar de kostnadsslag som anges i de nuvarande bestämmelserna om grundbelopp, dels en strukturersättning som ska fördelas utifrån barns och elevers olika förutsättningar och behov med undantag för sådana resurser som fördelas enligt bestämmelserna om tilläggsbelopp. Basersättningen föreslås, precis som dagens grundbelopp, bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten och kommer att bestämmas till samma belopp för samtliga barn eller elever i aktuell ålderskategori och skolform. Strukturersättningen föreslås fördelas utifrån elevernas olika förutsättningar och behov efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten enligt 2 kap. 8 b § skollagen. Strukturersättningens storlek kommer enligt propositionen, till skillnad mot basersättningen, att variera i storlek och bero dels på vilka grunder kommunen bestämmer att 2021/22:156 fördelningen av strukturersättningen ska utgå från, dels på vilka elever som går på varje huvudmans skolenhet. Fördelningen kan t.ex. göras efter socioekonomiska faktorer eller fördelas för elever i resursskolor eller för Det föreslås vidare att innan strukturersättningen adde- ras till basersättningen ska, i förskoleklassen, och grundsär- skolan, ett avdrag göras från basersättningen för de merkostnader som kommunen har utifrån sitt lagstadgade ansvar att se till att utbildning i skolan kommer till stånd för alla som enligt skollagen har rätt att gå i skolan och som inte fullgör sin skolgång på annat sätt. På grund av att strukturersättningen föreslås ingå i grundbeloppet kommer grundbeloppet att bli individuellt bestämt per huvudman. sättningen på olika skolenheter kan det innebära att strukturersättningen för eleverna på vissa skolenheter kan bli noll kronor. Det görs i propo- sitionen bedömningen att grundbeloppet kommer att kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol genom ett förvaltningsrättsligt överklagande. När det gäller strukturersättningens förhållande till basersättningen anges i propositionen att en viktig utgångspunkt för förslaget är att huvuddelen av resurserna även framöver ska ligga inom den del som avser bas- ersättningen och att strukturersättningen är ett komplement till bas- Det anges vidare att huvudmannen för en fristående skola således som huvudregel ska kunna tillgodose en enskild elevs behov av stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd inom ramen för den basersättning som ingår i grundbeloppet, utom i de fall eleven har ett omfattande behov av särskilt stöd. När det gäller frågan om att fördela strukturersättning för elever i resursskolor anför regeringen i nämnda proposition att det är av yttersta vikt att möjligheten att fördela extra medel inom strukturersättningen för elever som går i s.k. resursskolor kvarstår. Det konstateras vidare att det följer av 2 kap. 8 b § skollagen att en kommun är skyldig att se till att kommunens resurser fördelas utifrån elevers behov och förutsättningar och att det ska beaktas att resursskolor har begränsat utbildningen till enbart elever i behov av särskilt stöd. anges även att utgångspunkten att ersättning för särskilt stöd ingår i basersättningen och endast i undantagsfall ersätts i form av tilläggsbelopp leder till att i en skola där endast en mindre andel elever har behov av särskilt stöd finns det mer pengar till särskilt stöd per elev med sådana behov utifrån basersättningen än det finns i en skola där alla elever har behov av särskilt stöd. Därutöver får eventuella tilläggsbelopp beaktas. Regeringen anför att det vid bestämmande av strukturersättningen an- kommer på kommuner att göra en bedömning i enskilda fall utifrån sin allmänna skyldighet enligt 2 kap. 8 b § skollagen. När det gäller att bedöma om tilläggsbelopp ska lämnas för en enskild elev framgår det av lagtexten att tilläggsbelopp ska lämnas för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd och att tilläggsbeloppet för en elev i behov av särskilt stöd ska vara individuellt bestämt utifrån elevens behov (se t.ex. 10 kap. 39 § skollagen). Självfallet ska, som SKR fram- håller, förtydligande föreskrifter hålla sig inom denna ram. framgår att utgångspunkten när storleken på ett tilläggsbelopp ska fast- ställas ska vara att barnets eller elevens behov av stöd kan tillgodoses i Beloppet ska bestämmas individuellt och inte exempelvis uti- från en förutbestämd budgetram (se t.ex. HFD 2020 ref. 8). skolan i är positiva till förslaget i utkastet till lagrådsremiss men föreslår att fristående skolor inriktade på elever med omfattande behov av särskilt stöd inte ska vara skyldiga att ta emot eller ge fortsatt utbildning till elever som hemkommunen inte anser ha ett så omfattande behov av särskilt stöd att tilläggsbelopp ska lämnas. Regeringen konstaterar att frågan har behandlats i praxis (HFD 2020 ref. 22) och att det saknas beredningsunderlag för att omhänderta den synpunkten i denna proposition. Som redogjorts för i avsnitt 6 kan resursskolors verksamhet i sig anses utgöra en form av särskilt stöd. HFD anger i ett avgörande att resursskolor är en benämning som används för skolor som har begränsat sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd, där elevgrupperna är små och personaltätheten hög, samt att fristående skolor som har valt att vara resursskolor ofta är små enheter där alla eller de allra flesta elever har rätt till tilläggsbelopp (HFD 2020 ref. 22 p. Som framgår ovan bekräftas denna bild av såväl som Utredningen om en mer likvärdig skola. Det är dock viktigt att påpeka att det för alla elever utifrån gällande lagstiftning ska göras en individuell bedömning av deras stödbehov oavsett vilken skola de går i. Idéburna skolors riksförbund anser att det är viktigt att regelverket fungerar för alla skolor och att även elever som går i friskolor som är öppna för alla elever ska få sitt stödbehov finansierat på ett rättssäkert sätt. Regeringen konstaterar att bestämmelserna om tilläggsbelopp gäller alla elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd, oavsett i vilken skola eleven går. anför att fristående skolor har haft svårt att bedriva långsiktig verksamhet på grund av osäker finansiering. Förbundet undrar hur kvalitetssäkringen av fristående skolor kommer att se ut framöver och anför att förbundet ser resursskolor med bristande kvalitet som får fortsätta att bedriva utbildning därför att behoven är så stora. SPSM anser att kvalitetskriterier behöver införas som villkor för tilläggsbelopp. Regeringen konstaterar att skollagen inte lämnar något utrymme för att ställa andra villkor för utbetalning av tilläggsbelopp än att eleven har ett omfattande behov av särskilt stöd. Med ett tydligare och mer förutsägbart regelverk på förordningsnivå och i myndighetsföreskrifter skapas dock förutsättningar för en stabilare finansiering och därmed för högre kvalitet i utbildningen. Förslaget att bemyndigandet i skollagen ska förses med en möjlighet för regeringen att subdelegera föreskriftsrätten avseende tilläggsbelopp till den myndighet som regeringen bestämmer omfattar samma verksamheter som omfattas av det befintliga bemyndigandet, dvs. förskolan, förskoleklassen, , grundsärskolan, fritidshemmet, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och pedagogisk omsorg. Det kan dock finnas skäl att anpassa de myndighetsföreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet till de olika skolformerna och verksamheterna eftersom barns och elevers behov av extraordinära stödinsatser kan skilja sig åt beroende på verksamhet. Avslutningsvis konstaterar regeringen att tydligare föreskrifter om tilläggsbelopp kan bidra till mindre resurskrävande administration för såväl fristående skolor som kommunerna.