prop · H903160 · 2022-03-22 00:00:00 — Även detta skydd får enligt 2 kap. 20 § RF begränsas genom lag och i övrigt under de särskilda förutsättningar som anges i RF. I rättsfallet ”Läraren och elevassistenten” NJA 2009 s. 776 var frågan om en lärare och en elevassistent, som hade tvingat in en elev på en toalett och därefter låst dörren, hade gjort sig skyldiga till misshandel och olaga frihetsberövande och om elevassistenten gjort sig skyldig till misshandel vid ett annat tillfälle. tog upp att det i 2 kap. RF finns bestämmelser som gentemot det allmänna ger medbor- garna skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp. Med anledning av att begränsningar av skyddet i 2 kap. 6 § RF kräver stöd i lag, uttryckte att det måste anses vara en mycket angelägen uppgift för lagstiftaren att i samband med lagregleringen av olika allmänna verk- samheter, bl.a. på skolområdet, ta klar ställning till frågan om tillåtligheten av kroppsliga ingrepp och vid behov införa uttryckliga regler om detta. resonerade inte om RF:s skydd mot frihetsberövande. Rättsfallet ”Fåtöljen” NJA 2018 s. 1051 gällde frågan om en sjuk- sköterska på ett kommunalt vård- och omsorgsboende skulle dömas för olaga frihetsberövande, mindre grovt brott, på grund av att han berövat en boende, som led av demenssjukdom, friheten genom att blockera dörren till hennes bostadsrum med en fåtölj. uttalade i det fallet att det följer av domstolens praxis att det trots regleringen i RF finns ett visst utrymme för en tillämpning av oskrivna regler om social adekvans även när det gäller kroppsliga ingrepp eller frihetsberövanden som sker inom ramen för det allmännas verksamhet, varvid domstolen hänvisade till rättsfallen ”Läraren och elevassistenten” (NJA 2009 s. 776) och ”Äppelkastningen” (NJA 1988 s. 586). Utöver bestämmelserna i , får personalens befogenhet att ingripa fysiskt även anses beröra rättighetsskyddet i . Rätten till privatliv finns i artikel 8, skyddet mot frihetsberövanden i artikel 5 och rörelsefriheten i artikel 2 i konventionens fjärde tilläggsprotokoll. Till skillnad från vad som föreskrivs i RF, krävs enligt 2021/22:160 inte att en rättighetsbegränsning framgår av en lag som stiftats av riks- dagen. Däremot är det viktigt att en rättighetsbegränsande föreskrift är klar och tydlig och inte öppen för alltför vida tolkningar. Befogenheten berör även vissa bestämmelser i , vilket kommer att behandlas närmare i avsnitt 11.4. 11.3 Personalens befogenheter att ingripa fysiskt är inte tillräckligt tydliga All personal omfattas av tillsynsplikten men endast vissa personalkategorier har getts befogenhet att ingripa Det kan konstateras att det i skolan och på fritidshemmen finns många olika personalkategorier utöver rektorer och lärare. personalkategorier som arbetar direkt gentemot eleverna finns exempelvis elevassistenter, lärarassistenter, skolbibliotekarier och personal inom elev- I skolans lokaler finns normalt även t.ex. vaktmästare och matsals- Alla dessa vuxna kan, i varierande grad, anses ha ett tillsyns- ansvar gentemot de barn och elever som vistas i skolan. Det är dock inte helt tydligt vilka befogenheter som dessa personalkategorier har för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero. I förarbetena till 5 kap. 6 § anförs att det i rättspraxis har utvecklats principer om skolpersonalens rätt att enligt allmänna principer ingripa fysiskt inom ramen för sin tillsynsplikt och att dessa principer kommer till uttryck i lag genom denna paragraf. I samband med detta uttalande hän- visas till rättsfallen ”Äppelkastningen” (NJA 1988 s. 586) och ”Läraren och elevassistenten” (NJA 2009 s. 776). Vid Lagrådets behandling av förslaget till 5 kap. 6 § skollagen ifrågasatte Lagrådet begränsningen av behörigheten till rektor och lärare och efterlyste förtydliganden. ringen framhöll att det redan finns möjlighet för all skolpersonal och även andra att med stöd av straffrättsliga regler om nödvärn och nöd ingripa mot elever som t.ex. slåss eller begår skadegörelse. Med hänsyn till bestäm- melsens syfte ansåg regeringen att begränsningen till rektor och lärare, med den möjlighet för rektorn att delegera sin befogenhet som följer av 2 kap. 10 § andra stycket skollagen, var en lämplig avvägning. tuell utvidgning av kretsen behöriga beslutsfattare enligt 5 kap. 6 § skol- lagen skulle enligt regeringens mening behöva föregås av ytterligare överväganden (prop. 2009/10:165 s. 681). I rättsfallet ”Läraren och elevassistenten” gjordes dock bedömningen av lärarens och elevassistentens befogenheter utifrån skollag som saknade en bestämmelse motsvarande nuvarande 5 kap. 6 § skollagen, och alltså inte föreskrev någon skillnad i lärares respektive övrig personals I avgörandet gjordes därför ingen åt- skillnad mellan den åtalade lärarens respektive elevassistentens befogen- I stället konstaterade att det som ett led i den tillsynsplikt som lärare och annan personal i skolverksamhet har kan ingå att genomföra åtgärder för ordningens upprätthållande som att hålla kvar en elev i ett klassrum eller avvisa eleven från detta eller att ta med eleven till rektor för samtal. Det saknas prejudicerande avgöranden avseende övrig personals befogenhet att ingripa fysiskt efter den nuvarande skol- lagens ikraftträdande, och rättsläget är därmed inte klarlagt när det gäller Prop. 2021/22:160 hur befogenheten i skollagen förhåller sig till den äldre, i praxis uttryckta grunden för ansvarsfrihet. I de dialoger som genomfördes som ett led i framtagandet av den departementspromemoria som ligger till grund för denna proposition framgick att det finns en osäkerhet hos personal i skolan om vilka yrkes- grupper som har en faktisk befogenhet att ingripa på olika sätt, bl.a. genom fysiska ingripanden. En sådan osäkerhet riskerar leda till att personalen inte alltid ingriper i situationer där så krävs för att upprätthålla trygghet och studiero. I utsatta situationer förekommer det att väktare anlitas i skolan. En väk- tare har inga andra befogenheter att ingripa än övriga personer i samhället och ska bedömas tillhöra personalen om denne har en anställning eller är uppdragstagare på en skola. Ordningsvakter däremot utbildas och för- ordnas av polisen och har enligt 29 § tredje stycket polislagen särskilda befogenheter. Dessa behandlas inte närmare i denna proposition. Det finns en osäkerhet om vilka ingripanden som får och bör göras Det råder en viss osäkerhet i fråga om vilken typ av ingripanden som är tillåtna och i vilka situationer. Tillsynsplikten innebär att personal i skolan får, och i vissa fall ska, ingripa för att säkerställa trygghet och studiero. får ett ingripande inte ske på ett sådant sätt att de elever som blir föremål för ingripandet utsätts för kränkande behandling (6 kap. 9 § skollagen). Att lärare anser att befogenheten är oklar framgick i ovan nämnda dialoger och framgår även av den i avsnitt 11.1 nämnda rapporten från (2019) där en majoritet av de lärare som svarade uppgav att det inte är tydligt vilken befogenhet de har och att de har tvekat att agera vid situationer när elever stör studieron, därför att de är osäkra på sina befogenheter. anser att lärare har otydliga och otill- räckliga befogenheter att utöva tillsynsansvaret. Omkring en tredjedel i den nämnda undersökningen känner sig exempelvis osäkra på hur de ska agera när en elev vägrar lämna ifrån sig sin mobil eller andra föremål (könsuppdelad statistik finns inte tillgänglig). Under dialogerna har även framförts att det finns lärare som känner oro för att bli anmäld till och Barn- och elevombudet, och att oron styr hur de väljer att agera i vissa situationer. En liknande bild beskrivs i (2019) där det framgår att av lärarna i undersökningen anger att de överdokumenterar för att mini- mera risken att bli anmäld till Skolinspektionen för kränkande behandling. Enligt har mer än hälften av de lärare som svarade på enkäten, och sex av tio grundskollärare, tvekat att agera när elever stör studieron på grund av rädsla för att bli anmäld. Regeringen anser att det är allvarligt att lärare och annan personal ibland avstår från att ingripa i en stökig situation på skolan på grund av en osäker- het över vilka befogenheter de har och av rädsla för att bli anmälda. Lärare måste både kunna upprätthålla studieron i klassrummet och avstyra bråk för att skydda eleverna. Att lärare och annan personal ingriper vid stökiga situationer är även viktigt för att bygga tillitsfulla relationer till alla elever, då ett ingripande visar att ett visst beteende inte är godtagbart och att - 2021/22:160 personalen tar ansvar för att alla elever ska få studiero och kunna känna sig trygga i skolan. Det finns ett behov av en tydligare reglering I de ovan nämnda dialogerna framfördes det att dagens lagstiftning inte ger tillräckligt tydliga befogenheter. Som nämnts ovan, uttalade i ”Läraren och elevassistenten” att det, mot bakgrund av be- stämmelserna i 2 kap. RF, måste anses vara en mycket angelägen uppgift för lagstiftaren att i samband med lagregleringen av olika allmänna verksamheter, bl.a. på skolområdet, ta klar ställning till frågan om tillåt- ligheten av kroppsliga ingrepp och vid behov införa uttryckliga regler om detta. Även om personalen inom skolan i viss mån övertar vårdnads- havares uppgift, utgör de fortfarande representanter för det allmänna i förhållande till barn och elever. 11.4All personal ska ha allmänna befogenheter för att säkerställa trygghet och studiero Regeringens förslag: Det ska framgå av skollagen att all personal ska få vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero. Det ska uttryckligen anges att dessa åtgärder innefattar en befogenhet att ingripa fysiskt för att avvärja våld, kränkningar eller andra ordningsstörningar. Det förtydligas även genom en redaktionell ändring att en propor- tionalitetsprincip fortsatt gäller vid såväl en åtgärd enligt ovan, som vid andra disciplinära och särskilda åtgärder. Detta innebär att en sådan åtgärd endast får vidtas om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter. All personal ska få omhänderta föremål som används på ett sätt som är störande för utbildningen, kränkande för elever eller personal eller som kan utgöra en fara för säkerheten i utbildningen. Föremål som annan personal än rektorn, en lärare eller en handledare vid fjärrunder- visning har omhändertagit med stöd av dessa allmänna befogenheter och som inte kan lämnas tillbaka, ska utan onödigt dröjsmål överlämnas till rektorn, en lärare eller en sådan handledare för prövning av när föremålet ska lämnas tillbaka enligt bestämmelserna om omhän- dertagande av föremål. Det ska tydliggöras i bestämmelsen som reglerar under vilka förut- sättningar som lärare och handledare får visa ut en elev från undervis- ningslokalen att om läraren eller handledaren inte är närvarande får annan personal visa ut en elev från undervisningslokalen under mot- svarande förutsättningar som gäller för läraren eller handledaren. I sådana fall ska läraren eller handledaren underrättas i efterhand. Regeringens bedömning: bör få i uppdrag att ta fram ett stöd för skolans personal när det gäller deras befogenhet och ansvar att agera i svåra situationer. I uppdraget bör även ingå att följa utvecklingen inom området, bl.a. vad gäller förekomsten av fysiska ingripanden och disciplinära åtgärder i övrigt. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås inte någon redaktionell ändring när det gäller proportionalitetsprincipen och i promemorian an- vänds begreppet skolpersonal i stället för personal. Promemorian har även en annan lagteknisk lösning när det gäller omhändertagande av föremål. Det föreslås inte heller att överlämnandet från annan personal än rektorn, en lärare eller en handledare vid fjärrundervisning till någon i dessa personalkategorier ska göras utan onödigt dröjsmål. I promemorian tydlig- görs inte heller att annan personal får visa ut en elev från undervisnings- lokalen under vissa förutsättningar. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Till dem som tillstyrker hör , Myndigheten för delaktighet, Anebys, Bodens, och Malmös kommuner, Internationella Engelska Skolan (), Kommuner och Regioner (SKR), Friskolornas riks- förbund, Idéburna skolors riksförbund, , Lärar- nas och Föräldraalliansen . SKR anser att det är angeläget att skolpersonalen ska få vidta de omedel- bara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero. SKR bedömer att förslaget sammantaget har goda förutsättningar att förbättra såväl elevernas trygghet som personalens arbetsmiljö. välkomnar förslaget som bl.a. gör det tydligare hur ansvarsfördelningen ska se ut och vilka befogenheter lärare har att agera när trygghet och studiero hotas. tillstyrker för- slaget medan inte tar ställning. Båda myndigheterna betonar dock att förtydliganden av skolpersonalens allmänna befogenheter inte i tillräcklig utsträckning kommer att kunna klargöra den gränsdrag- ningsproblematik som finns på området. Skolinspektionen bedömer att personalens befogenhet kommer att behöva klargöras genom fortsatt praxisbildning. Myndigheten tillstyrker dock en kodifiering av praxis då det kan ge ökad tydlighet vid tillämpningen. Både och Skolinspektionen tillstyrker även den del av förs- laget som rör omhändertagande av föremål. anser att en över- syn av skolans ansvar för omhändertagna föremål bör övervägas. Skolinspektionen lyfter fram att det behöver bli tydligare vad som avses med begreppet ”utan dröjsmål”. framhåller bl.a. att det är positivt att förslagen står i samklang med , men framför, i likhet med Skolinspektionen, att begreppet ”utan dröjsmål” är otydligt och föreslår att det ersätts med ”så snart det utifrån lokala förut- sättningar är möjligt”. Kommunen anser även att begreppet ”skolpersonal” bör preciseras. Många remissinstanser, t.ex. Specialpedagogiska skol- myndigheten (SPSM), SKR och flera kommuner efterfrågar stöd för skolpersonal att hantera svåra situationer och är positiva till att föreslås få ett uppdrag att ta fram sådant stöd. ombudsmän () anser t.ex. att förslaget kan kräva svåra avvägningar som måste hanteras snabbt och att det därför är angeläget med ett stöd för skol- personalens ansvar och agerande. (), Sameskolstyrelsen, SPSM, Funktionsrätt , , Rädda barnen, avstyrker förslaget. BO delar bedömningen att all skolpersonal kan behöva agera trygghets- och ordningsskapande men 2021/22:160 framhåller bl.a. att fysiska ingripanden endast ska vidtas i undantagsfall när andra mindre ingripande insatser redan prövats och situationen kräver det, eller att situationen är så allvarlig att det framstår som den enda möjliga åtgärden. BO anser att de förslagna bestämmelserna riskerar att missbrukas och överanvändas samt leda till såväl en ökad användning av våld mot barn som att barn utsätts för ingripanden som kan betraktas som kränkande behandling enligt 6 kap. skollagen. Både BO och Rädda barnen bedömer att den befogenhet som ges i förslaget går emot bl.a. vad barn- konventionen föreskriver om att vidta alla lämpliga åtgärder för att för- hindra våld mot barn. Rädda barnen föreslår även att det ska införas krav på att rapportera fysiska ingripanden så att dessa kan följas upp och miss- bruk motverkas. SPSM anser att skolpersonal förvisso behöver stöd gällande förutsätt- ningar att ingripa i akuta situationer men anser inte att den föreslagna bestämmelsen innebär ett förtydligande av var gränsen går för vilka fysiska ingripanden som är lagliga. SPSM lyfter precis som BO flera risker med förslaget, bl.a. nämns risken att personal kan missförstå beteenden och ingripa fysiskt mot exempelvis elever med funktionsnedsättning trots att det varken är en lämplig eller befogad åtgärd. Även Funktionsrätt och avstyrker förslaget och menar bl.a. att fysiska ingripanden i princip alltid eskalerar en situation. I likhet med Elevråd och Elevkårer framför de också att fokus bör ligga på förebyggande insatser som t.ex. samarbete och delaktighet samt tillgängliga skolmiljöer och adekvat stöd, och inte ökade befogenheter för skolpersonal att ingripa fysiskt. Detta framhålls även av Rädda barnen. Skälen för regeringens förslag och bedömning All personal ska ha befogenhet att vidta omedelbara och tillfälliga åtgärder Som framgått anges i skollagen att rektorn, en lärare eller en handledare vid fjärrundervisning får vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma till rätta med en elevs ordningsstörande uppträdande (5 kap. 6 § skollagen). Med omedelbara och tillfälliga åtgärder avses ingripanden under en kort och begränsad tid och som syftar till att komma till rätta med en akut situation (prop. 2009/10:165 s. 680). Regeringen instämmer i vad som anges i promemorian angående att all skolpersonal inom ramen för sina roller behöver kunna bidra i arbetet med att tillförsäkra elever trygghet och studiero. Detta gäller inte minst om personalen uppmärksammar situationer som behöver hanteras skyndsamt, som pågående våld eller kränkande behandling. När det gäller studieron faller visserligen ett naturligt ansvar på den lärare som ansvarar för undervisningen. Även andra personalkategorier som elevassistenter och annan resurspersonal kan dock i vissa fall behöva ingripa för att upprätthålla studieron, t.ex. i ett grupprum där elever tillfälligt arbetar i lärares frånvaro. Även med hänsyn till lärares arbetsbelastning är det viktigt att övrig personal i den mån det är möjligt kan vidta trygghets- och ordningsskapande åtgärder, t.ex. på raster och i skolmatsalen. Regeringen anser att övrig personal som exempelvis uppmärksammar ett bråk mellan elever bör kunna ingripa och inte, i brist på tydliga befogenheter, uppleva ett behov av att hänföra hanteringen till en lärare. Alla personalkategorier i skolan har vidare i olika utsträckning ett till- synsansvar som innebär att de, skadeståndsrättsligt, skulle kunna anses ha en skyldighet att ingripa för att hindra att eleverna kommer till skada. Regeringen anser därför att det är rimligt att all personal får en mer allmän, uttrycklig befogenhet att ingripa för att uppfylla denna tillsynsplikt. Det behöver också ur elevernas perspektiv vara tydligt att de kan vända sig till alla vuxna i skolan för att få hjälp vid exempelvis kränkande behandling. Som framgår i promemorian finns det elever, särskilt elever i högstadiet, som upplever att vuxna inte agerar vid kränkningar. De elever som svarar att de är otrygga har också en genomgående mer negativ upplevelse av skolan och skolarbetet (Resultat från – 2018, Skolinspektionen, 2019 samt Attityder till skolan 2018, 2019). Regeringen anser att detta inte är acceptabelt och ett starkt skäl för att det ska vara tydligt i skollagen att all personal får vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero. I förarbetena till 5 kap. 6 § första stycket anges att det inte är möjligt att ange alla åtgärder som kan vidtas med stöd av den allmänna befogenheten, men att det t.ex. kan handla om tillrättavisningar eller omflyttningar i klassrummet för att sära på elever. Bestämmelsen är därtill avsedd att reglera situationer som när en rektor eller en lärare behöver sära på två elever som bråkar eller förhindra elevers pågående skadegörelse (prop. 2009/10:165 s. 680). Även utvisning ur klassrummet eller kvarsittning är enligt förarbetena till 5 kap. 6 § första stycket i och för sig också åtgärder som kan vidtas inom ramen för den allmänna befogenheten. De har dock enligt förarbetena för tydlighetens skull reglerats i egna paragrafer (prop. 2009/10:165 s. 680). De paragrafer som avses är 5 kap. 7 och 8 §§. I 7 § anges att i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan får en lärare visa ut en elev från undervisningslokalen för högst återstoden av ett undervisningspass, om 1.eleven stör undervisningen eller på annat sätt uppträder olämpligt, och 2.eleven inte har ändrat sitt uppförande efter uppmaning från läraren. Enligt 8 § får, under samma förutsättningar som i 7 §, en lärare eller rektor i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasie- skolan eller gymnasiesärskolan besluta att en elev ska stanna kvar i skolan under uppsikt högst efter att skoldagens undervisning har avslutats eller infinna sig i skolan högst innan undervisningen börjar. När det gäller undervisningssituationen anser regeringen, i likhet med promemorian, att det kan finnas skäl att skilja mellan situationen att en lärare är närvarande och inte. Läraren ansvarar för undervisningen och är därmed den som leder och fattar beslut i undervisningssituationen. Denna ordning bör kvarstå. Regeringen anser därför att ett beslut om att t.ex. placera om elever under en lektion endast bör kunna fattas av annan personal, som elev- eller lärarassistenter, i de fall när läraren inte är när- varande. Det bör även i första hand vara läraren som bör kunna använda sig av den mer undervisningsnära särskilda befogenheten utvisning. 2021/22:160 som den är nära sammankopplad med lärarens ledning av undervisningen och en pedagogisk bedömning kring behovet av att ta igen undervisning. Som nämnts anges i förarbetena att utvisning ur undervisningslokalen i och för sig är en åtgärd som kan vidtas inom ramen för den allmänna befogenheten, men att denna för tydlighetens skull regleras i en egen Regeringen anser att när det gäller utvisning ur under- visningslokalen är detta en åtgärd som i vissa fall all personal ska kunna Så kan vara fallet när läraren inte är närvarande, t.ex. om en ordningsstörande situation uppstår när undervisning sker i mindre grupper och vissa elever befinner sig tillsammans med en elev- eller lärarassistent. Det är i dessa fall rimligt att den personal som befinner sig med eleverna vid behov kan visa ut en elev från undervisningslokalen. Även kvarsittning kan enligt förarbetena utgöra en sådan åtgärd som ryms inom den allmänna befogenheten, men som har reglerats i en egen Som framgår av 5 kap. 6 § första stycket ska de åtgärder som vidtas vara omedelbara, tillfälliga och befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero. De ska också stå i rimlig proportion till sitt syfte och Mot denna bakgrund bedömer regeringen att kvar- sittning, som innebär att en elev ska stanna kvar i skolan efter skoldagens slut eller infinna sig i skolan innan undervisningen börjar, bör vara en åtgärd som endast kan beslutas av rektorn eller en lärare. Den nuvarande lydelsen i 5 kap. 6 § första stycket innebär att de omedelbara och tillfälliga åtgärder som får vidtas ska vara befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma till rätta med en elevs ordningsstörande uppträdande (5 kap. 6 §). avsnitt 6 är åtgärder mot ordningsstörande uppträdanden motiverade både för att upprätthålla den generella tryggheten i utbildningen och, om sådana uppträdanden förekommer i en undervisningssituation, för att upprätthålla Därmed bedöms att en befogenhet att ingripa vid ordnings- störande uppträdanden följer av befogenheten att vidta åtgärder för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero, och att den förstnämnda be- fogenheten därför inte behöver nämnas uttryckligen i bestämmelsen. Regeringen anser således att det finns starka skäl att ändra 5 kap. 6 § första stycket skollagen så att det där framgår att personalen får vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero samt att förtydliga att även annan personal än lärare i vissa fall har befogenhet att visa ut en elev från en Regeringen konstaterar att majoriteten av remissinstanser tillstyrker eller inte har något att erinra mot förslaget. Detta gäller bl.a. , Myndigheten för delaktighet, flera kommuner, Internationella Engelska