prop · H903179 · 2022-03-22 00:00:00 — för premiepensionen ska bära sina egna kostnader. dagsläget tas en avgift ut från fondförvaltarna för ansökan och granskning. I regeringens förslag till finansiering (avsnitt 9.2) föreslås att upphandling och granskning ska finansieras genom avgifter från fondförvaltarna. rör sig alltså inte om någon skillnad av principer, även om nivån på avgiften kan komma att variera i relation till de nivåer som gäller i dags- Upphandlingen innebär således stärkt konkurrens till lägre pris, till gagn Omvänt kan det leda till lägre vinstmarginaler för kommer volymen kapital under förvaltning att öka; dels eftersom färre fonder kommer att erbjudas på fondtorget, dels eftersom systemet är under infasning (premiepensionssystemet introducerades vilket innebär att pensionsrätter inte tjänats in innan Det motverkar den ökade kostnaden. lyfter farhågan att förslagen kan innebära ett minskat utbud för tjänstepensionen och likaså även på olika privata Föreningen anger att om tillträdet till fondtorget begränsas och kapital styrs till Sjunde AP-fonden kan det påverka skalfördelarna negativt och därmed leda till avgiftshöjningar för fonder inom tjänstepensionen och på övriga fondmarknaden. Regeringen konstaterar att fondförvaltare vars fonder inte längre kommer att finnas på fondtorget kan komma att tappa skalfördelar, vilket i sin tur kan påverka bland annat fondernas avgifter. skalfördelarna likväl finnas för de fonder som erbjuds fondavtal. anser regeringen att det är viktigt att framhålla att premiepensionssystemet syftar till att ge så bra pensioner som möjligt och det är endast det som ska anser även att det föreslagna upphandlings- förfarandet skapar kapitalflöden som inte kan hanteras utan negativa effekter på transaktionskostnader och avkastning. Det beror bland annat på att vissa aktivt förvaltade fonder inte kan ta emot stora mängder nytt kapital utan att göra avkall på sin inriktning, vilket skulle kunna leda till att flera av de ”bästa” fonderna inte kan delta. Föreningen menar att detta skulle leda till minskat utbud på fondtorget och i slutändan risk för lägre Föreningen bedömer även att kostnaden för att delta i upphandlingen kommer verka avhållande för många fonder. och ett flertal fondbolag i egna yttranden anser att det inte är möjligt att pressa avgifter och andra kostnader och att en analys av fondbolagens kostnader till följd av förslagen borde ha genomförts. anser att konsekvenserna för fondbolagen och framförallt arbetstagarperspektivet inte har utretts i tillfredsställande Även anser att förslagens ekonomiska konsekvenser för fondbolagen är knapphändigt analyserade. Regeringen instämmer inte i Fondbolagens förenings syn på konsekvenserna av ett upphandlat fondtorg utan menar att en av utgångspunkterna snarare är att öka möjligheterna för högre pensioner genom att välja bort de fonder som bedöms ha lägre sannolikhet att generera god avkastning. Givet att premiepensionssystemet är till för pensionsspararna och pensionärerna är eventuella negativa konsekvenser för enskilda fondbolag som bedöms ha sämre förutsättningar att leverera god avkastning, om inte önskade, så alltjämt en naturlig följd. När det gäller synpunkten att vissa aktivt förvaltade fonder inte kommer att kunna delta på det upphandlade fondtorget eftersom det kommer att generera kapitalströmmar som kommer vara för stora för dessa fonder att hantera kan regeringen konstatera följande. Det upphandlade fondtorgets utbud ska framförallt styras av efterfrågan hos de sparare som vill välja fonder. Om dessa sparare efterfrågar aktivt förvaltade fonder kommer sådana fonder att upphandlas. Vidare kommer antalet fonder i kategorier som består av aktivt förvaltade fonder till stor del att styras av efterfrågan hos pensionsspararna (se avsnitt 5.2). Är efterfrågan eller kapitalet stort kan det finnas anledning att erbjuda fler fonder inom samma kategori än inom andra kategorier. Kapitalförsörjningen och ägarstyrningen i svenska bolag Ett flertal remissinstanser, bland annat , anser att konsekvensanalysen borde ha byggts ut väsentligt avseende hur förslagen kan tänkas påverka kapitalförsörjningen i svenska bolag. Ett flertal fondbolag lyfter även farhågan att nyetableringar på fondmarknaden försvåras och därmed tillgången på riskkapital för små företag. Dessutom borde konsekvenser av om det blir färre aktiva ägare i svenska börsbolag analyseras. Först och främst bör betonas att premiepensionssystemet aldrig har haft eller ska ha som syfte att bidra till kapitalförsörjningen i svenska bolag. Det kan naturligtvis vara en positiv effekt men aldrig ett syfte. Det enda syftet är att generera bra pensioner. Farhågan att kapitalförsörjningen för svenska bolag, och särskilt svenska småbolag, skulle påverkas negativt av förslagen om ett upphandlat fondtorg bygger på antagandet att fonder som investerar i svenska småbolag inte kommer att finnas på det upphandlade fondtorget. Det antagandet är dock i regeringens mening inte en sannolik konsekvens av förslagen. Som anges i avsnitt 5.2 är det spararnas efterfrågan som till stor del ska vara styrande för vilken typ av fonder som upphandlas till fondtorget. Givet att det hos spararna finns en efterfrågan av fonder som investerar i svenska bolag i allmänhet, och svenska småbolag i synnerhet, bör antagandet istället vara att premiepensionsmedel även fortsättningsvis kommer att placeras i sådana fonder. Även om konsekvenserna för kapitalförsörjningen är underordnade spararnas intressen är det naturligtvis relevant att analysera vad effekterna kan tänkas bli. Regeringen delar så till vida synpunkten att analysen bör vara djupare och har därför tagit initiativ till en analys av betydelsen för kapitalförsörjningen, givet att andelen småbolagsfonder minskar (Per , dnr S2020/07771). För att analysera hur förslagen påverkar kapitalförsörjningen i svenska bolag måste avstamp tas i hur stor del av bolagens kapitalförsörjning som tillförs bolagen från fonder på premiepensionens fondtorg genom aktieemissioner. Vid en analys av hur svenska börsbolag tar in kapital, dvs. hur de finansierar investeringar och tillväxt, framgår att aktieemissioner spelar en liten roll. Finansieringen utgörs i stället till största del av interna kassaflöden, följt av extern lånefinansiering. De mindre bolagen är mer 2021/22:179 beroende av kapital i form av aktieemissioner än de större, men det handlar alltså om små belopp även om ett upphandlat fondtorg i praktiken skulle leda till ett utflöde från småbolagsfonder. SVCA framhåller att riskkapitalförsörjningen till svenska onoterade bolag kan försämras i och med förslagen eftersom investerare inte kommer att vilja investera i de onoterade bolagen i samma utsträckning om det bedöms svårare att kunna lämna investeringen vid exempelvis en börsnotering. Regeringen konstaterar att börsnoteringarnas betydelse för riskkapitalmarknaden i onoterade bolag har minskat . Det är således osäkert om man kan dra den slutsatsen att minskat premiepensionskapital i småbolagsfonder kommer att leda till att onoterade bolag upplever svårigheter att ta in riskkapital och Kollegiet för svensk bolagsstyrning m.fl. framför att förslagen kommer att leda till att svenska bolag förlorar aktiva ägare och att bolagsstyrningen således kommer att påverkas negativt. Enligt regeringen saknas det belägg för vilken effekt, om någon, en minskning av premiepensionskapital i svenska aktiefonder i allmänhet, och i småbolagsfonder i synnerhet, skulle ha för kvaliteten i ägar- styrningen i svenska börsbolag. Vidare är det inget mål, eller en förväntad effekt, att regeringens förslag ska leda till att mindre premiepensionsmedel ska placeras i fonder som i sin tur äger andelar i svenska bolag. Sammanfattningsvis saknar regeringen skäl till att tro att ett upphandlat fondtorg på något väsentligt sätt kommer att påverka kapitalförsörjningen i svenska bolag. Regeringen anser dock att det finns ett värde i att utvärdera om, och i sådant fall hur, kapitalförsörjningen i svenska bolag påverkas av den nya ordningen med upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg. Regeringen avser därför återkomma i den frågan när det nya regelverket är implementerat och fondtorget övergått till att bestå av upphandlade fonder. Effekter av att fondavtal upphör När en upphandling genomförts kommer det innebära att fonder som inte tilldelas fondavtal i upphandlingen kommer att avregistreras från fondtorget. Anledningen till det kan vara att fondförvaltaren valt att inte lämna anbud i upphandlingen eller att anbud lämnats men att fondavtal inte tilldelats. Det kan även finnas situationer där fonder avregistreras från fondtorget på grund av att fondavtalet löper ut eller på grund av uppsägning av fondavtalet från antingen fondförvaltarens eller myndighetens sida. När ett fondavtal upphör ska de pensionssparare som har medel placerade i fonden ges möjlighet att bestämma att medlen ska placeras i en eller flera andra fonder. Om en pensionssparare inte bestämmer hur medlen ska placeras, ska de placeras i en likvärdig fond. Finns det inte någon likvärdig fond, ska medlen placeras i förvalet. Om det finns särskilda skäl får medlen placeras direkt i förvalet. Se avsnitt 8 för en mer ingående redogörelse av dessa förslag. Baserat på ovan beskrivna förfarande när ett fondavtal upphör kan det konstateras att det sannolikt kommer att finnas tillfällen då stora kapitalflöden ska flyttas från fonder som ska avregistreras till andra fonder på fondtorget eller förvalet. Vilka effekter dessa flöden kommer att ha på kapitalmarknaden går inte att till fullo förutse. Dock kan Prop. 2021/22:179 jämförelser göras med de överflyttningar av fondmedel som skett i den genomförda förändringen av fondtorget (prop. 2017/18:247). I detta steg i reformeringen av premiepensionssystemet har fondförvaltare ansökt om att registrera fonder på fondtorget. I de fall fondförvaltare inte lämnat in en ansökan eller om en inlämnad ansökan inte bifallits har berörda fonder avregistrerats från fondtorget. Vid dessa avregistreringar har de fondmedel som avser premiepension flyttats till andra fonder på fondtorghet eller till förvalet. Avregistreringar och överföring av fondmedel var särskilt intensivt –2020. Ingen negativ marknadspåverkan har noterats av i samband med dessa överföringar. Regeringen anser därför det finns skäl till att anta att de nu föreslagna reglerna, som har stora likheter med den beskrivna hanteringen ovan, inte heller kommer leda till negativa effekter på kapitalmarknaden. Att förslagen även innebär att upphandlingarna av fonderna till de olika kategorierna ska ske successivt bidrar till denna bedömning då det innebär att tecknande och uppsägning av fondavtal samt avyttring av andelar i fonder som inte kommer att omfattas av ett nytt fondavtal kommer att spridas ut . Regeringens förslag förändrar inte de grundläggande syftena med premiepensionssystemet: att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom det allmänna pensionssystemet. Regeringen föreslår dock mål för premie- pensionssystemet, vilket tidigare saknats eller inte varit tydligt uttalat. Regeringen anser att målet för premiepensionssystemet ska slås fast i lag och att i egenskap av försäkringsgivare för premiepensionen ska ansvara för att ta fram lämpliga metoder för att mäta graden av måluppfyllelse. Genom en sådan mätning kan lagstiftaren löpande utvärdera om premiepensionssystemet kan anses leva upp till det i lagen fastställda målet. som syftena med premiepensionssystemet bibehålls kommer reformeringen leda till ett förändrat system som är utformat med utgångspunkt i delvis nya synsätt. Dessa synsätt bygger framför allt på att staten behöver ta ett tydligare huvudmannaskap för fondtorget, vilket säkerställs både genom valarkitekturens utformning och tydligare betoning på valarkitekturens betydelse, samt genom det urval av fonder som upphandlingen leder till. SPF Seniorerna anser att förslagens konsekvenser för premiepensions- systemets syften att ge högre avkastning än inkomstpensionen och bidra till riskspridning samt att ge pensionssparare möjlighet att påverka sin premiepension inte analyserats tillräckligt. SPF bedömer att avkastningen kommer att hämmas och att riskspridningen kommer att minska när fler sparare troligen hamnar i förvalet. När det gäller valfrihet och möjlighet att påverka sin pension bedömer SPF att pensionsspararnas möjlighet att påverka avsevärt minskar. SPF bedömer att syftet med premiepensions- 2021/22:179 systemet är uppfyllt men inte kommer att bli det med förslagen i denna proposition. Syftet med reformeringen är att staten ska ta ett större ansvar för att systemet ger alla sparare goda möjligheter att göra de val eller icke-val som passar deras intressen och förutsättningar. Valarkitekturen finns till för att stödja detta och det finns i den inget underliggande syfte att människor ska välja i mindre utsträckning eller annorlunda – enbart att de ska göra val som passar dem. Som tidigare framhållits kommer antalet fonder sannolikt att minska jämfört med medan bredden av fonder inte kommer att påverkas. Regeringen delar därför inte slutsatsen att valfriheten avsevärt kommer att minska. 13.12Konsekvenser för statens budget Förslagen har ingen direkt påverkan på statens budget eftersom premiepensionssystemet inklusive dess administration helt finansieras inom ramen för premiepensionssystemet (dvs. av spararna och fonderna) som ligger utanför statens budget. saknar en konsekvensberäkning av vad förslagen innebär för statens kostnader för bostadstillägget och anser att ytterligare underlag behövs för att avskriva risken för ökade kostnader för bostadstillägg. Av utredningen framgår att det kan finnas en så kallad ”moral hazard”- problematik i individers risktagande inom premiepensionen eftersom nivån på premiepensionen har betydelse för storleken på bostadstillägget. Det finns dock inga belägg för att spararna spekulerar med sitt premiepensionssparande för att under pensionärslivet eventuellt få mer i bostadstillägg. Givet antagandet att pensionerna långsiktigt blir något högre med ett upphandlat fondtorg kommer det också att verka på så sätt att kostnaderna för bostadstillägget minskar. Regeringen gör således bedömningen att om det alls blir en påverkan på kostnaderna på bostadstillägget så blir det i så fall minskade kostnader eftersom regeringen gör bedömningen att det finns för förutsättningar för att premiepensionen långsiktigt kommer att ge högre avkastning. 13.13 Konsekvenser med avseende på EU-rätt Regeringen bedömer att den föreslagna regleringen uppfyller de krav som Hur det föreslagna regelverket för upphandling av fonder till fondtorget förhåller sig till behandlas utförligt i avsnitt 6. bedömning är att upphandling av fonder till fondtorget faller utanför tillämpningsområdet för LOU-direktivet. Konkurrensregler finns både i EUF-fördraget och i konkurrenslagen (2008:579). EUF-fördraget innehåller dels ett förbud mot kon- kurrensbegränsande avtal, dels ett förbud mot missbruk av dominerande ställning (artikel 101 respektive 102). Förbuden gäller om konkurrens- begränsningen påverkar handeln mellan och ett annat medlems- land inom EU på ett märkbart sätt. Konkurrenslagen innehåller två motsvarande förbud: dels ett som förbjuder konkurrensbegränsande samarbete mellan företag, dels ett som förbjuder företag med en dominerande ställning att missbruka sin marknadsmakt (2 kap. 1 § respektive 2 kap. 7 §). Framför allt det först- nämnda förbudet kan få betydelse vid upphandling i form av till exempel anbudskarteller. avses enligt 1 kap. 5 § konkurrenslagen en fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur, dock inte till den del verksamheten består i myndighetsutövning. avses också en sammanslutning av företag. Även en upphandlande myndighet kan därmed utgöra ett företag i den mening som avses i konkurrenslagen och göra sig skyldig till sådana konkurrenssnedvridningar som är förbjudna enligt lagen. Regeringen anser att det föreslagna regelverket om upphandling av fonder inte står i strid med de konkurrensregler som finns i EUF-fördraget och konkurrenslagen. Det föreslagna regelverket är nämligen utformat på ett sätt som innebär att varken förbudet mot konkurrensbegränsade samarbete mellan företag eller förbudet för dominerande företag att missbruka sin marknadsmakt överträds. Det föreslagna regelverket kan inte heller genom sin utformning indirekt sägas medverka till att sådana överträdelser sker. Till konkurrensrätten hör även (artiklarna 107–109 Statsstödsreglerna innebär begränsningar i medlems- staternas möjligheter att med offentliga medel stödja en viss verksamhet. Statsstöd får lämnas endast om det har godkänts av kommissionen eller har utformats enligt särskilda undantagsregler. Syftet med statsstöds- reglerna är att förhindra en snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden. Utredningen har gjort bedömningen att det föreslagna regelverket för upphandling av fonder står i överensstämmelse med konkurrensrätten. konstaterar i sitt remissvar att det skulle kunna påstås, med i stort sett samma resonemang som utredningen för, att upphandlingsförfarandet ska användas för att finansiera en marknads- kompletterande tjänst som ska vara en del av det sociala trygghetssystemet Det bör enligt inte innebära någon förändring i sak. Ett förfarande som uppfyller de EU-rättsliga principer som gäller på den inre marknaden kan enligt myndigheten ändå utformas så att finansieringen inte utgör statligt stöd. Myndigheten föreslår att det bör övervägas att utforma finansieringen så att kriterierna i dom i målet Altmark är uppfyllda. Regeringen konstaterar att ersättning som betalas av en upphandlande myndighet till en leverantör enligt ett avtal som blivit föremål för konkurrensutsättning enligt upphandlings- reglerna kan presumeras utgöra en marknadsmässig ersättning som inte aktualiserar tillämpning av statsstödsreglerna (se till exempel dom Altmark, C-280/00, EU:C:2003:415, p. En upphandling kan dock ske istrid med statsstödsreglerna i framför allt två fall: dels om den upphandlande myndigheten betalar ett överpris för den vara eller tjänst som upphandlas, dels om myndigheten köper något den inte behöver för att stödja den aktuella verksamheten (se till exempel , , 2021/22:179 Statsstöd, upphandling och konkurrens, Europarättslig tidskrift 2018:2, s. 39). invänder att upphandlingsförfarandet skulle kunna stå i strid med genom att vissa fonder gynnas framför andra. Regeringen anser, till skillnad från , att det föreslagna regelverket för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg inte står i strid med statsstödsreglerna. Det bör därvid framhållas att regelverket är utformat utifrån de grundläggande principerna om upphandling och bland annat innehåller krav på annonsering. Det föreslagna regelverket kan inte heller genom sin utformning indirekt sägas medverka till att några överträdelser skulle ske av statsstödsreglerna. Tvärtom innehåller regelverket bestämmelser som snarare torde motverka sådana överträdelser. Som exempel kan nämnas kravet på att de fonder som upphandlas ska vara kostnadseffektiva och att den upphandlande myndigheten ska använda sig av tilldelningskriterier som tar sikte på kostnadseffektivitet när den tilldelar fondavtal. Genom dessa bestämmelser minskar risken för att myndigheten betalar ett överpris för de fonder som upphandlas. Ett annat exempel är bestämmelserna om att det ska upphandlas fonder med olika risknivå och placeringsinriktning i sådan omfattning att valfrihet upprätthålls. Det är pensionsspararnas val som styr vilka fonder som premiepensionsmedel kommer att placeras i och som således kommer att generera ersättning till fondförvaltarna. Detta innebär att den upphandlande myndighetens möjlighet att stödja viss verksamhet genom att upphandla något som myndigheten inte har behov av och som pensionsspararna inte efterfrågar är mycket liten. Det föreslagna regelverkets förenlighet med statsstödsreglerna behandlas även i avsnitt 8.2. 13.14Konsekvenser med avseende på jämställdhet Andelen kvinnor och män i premiepensionssystemet är i stort sett lika stora; . Män har genomgående högre pensionsrätter och följaktligen högre genomsnittlig behållning på premie- pensionskontot. Män har eller mer i genomsnitt på premiepensionskontot än vad kvinnor i genomsnitt har. Förklaringen är att män dels har högre inkomst , dels och främst att män har fler arbetstimmar som ger inkomst än vad kvinnor har. bytte cirka 300 000 sparare fonder. Av dessa var kvinnor och män. till genomsnittsvärden är det små skillnader i värdeutveckling mellan män och kvinnor. Den genomsnittliga årliga värdeökningen har varit i stort sett lika för kvinnor och män. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) analyserade 2017 skillnaderna och spridningen i premiepensioner mellan kvinnor och män (ISF, Premiepensionen: Skillnader i utfall mellan män och kvinnor, 2017). En slutsats var att kapitalavkastningen från fonder förklarar en mycket liten del av skillnaden mellan kvinnors och mäns genomsnittliga premiepensioner. I stället är det inkomstskillnaderna under arbetslivet som står för nästan hela pensionsskillnaden. Män väljer efterlevandeskydd för sin partner i större utsträckning än kvinnor, vilket leder till att skillnaden Prop. 2021/22:179 minskar. Även överföringar av premiepensionsrätter mellan män och kvinnor minskar skillnaden i premiepensionen något. Den effekten är dock mycket liten, eftersom endast cirka 10 000 personer överför premie- pensionsrätt. Kvinnor och män har också köpt så kallade förvaltningstjänster i premiepensionssystemet i samma utsträckning. Regeringens förslag syftar till att öka tryggheten och hållbarheten inom premiepensionssystemet, vilket kommer såväl kvinnor som män till del. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att förslagen inte i sig kommer att påverka jämställdheten mellan män och kvinnor i någon riktning. 13.15Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet ska förvalta fondtorget på ett säkert sätt genom att bland annat kunna kontrollera att fondförvaltarna följer uppställda krav och avtalsvillkor. Fondutbudet ska på det sättet bli kontrollerat och säkert, och därmed ska risken minimeras för att oseriösa fondförvaltare som inte ser till pensionsspararnas bästa får erbjuda fonder på fondtorget. Om regeringens förslag genomförs finns förutsättningar för att så blir fallet. En förutsedd konsekvens är att antalet fonder som erbjuds på fondtorget kommer att minska. Därutöver kommer risken för att oseriösa aktörer medverkar på premiepensionens fondtorg att minska. De senaste årens händelser på premiepensionens fondtorg har innefattat omfattande grova ekonomiska brott med internationella förgreningar, där fondförvaltare placerat medel på ett sätt som inte beaktat spararnas bästa. Lagstiftningen som trädde i kraft /2019 syftade till att genom kvantitativa krav öka möjligheter att utestänga olämpliga fonder från fondtorget. Åtgärderna bedömdes dock inte tillräckliga av Pensionsgruppen för att skapa nödvändig tillit till premiepensionssystemet. Med ett upphandlat fondtorg ökar sannolikheten ytterligare för att ekonomiska brott inte längre kommer att förekomma på premie- pensionens fondtorg. Genom de krav på lämplighet, kontrollerbarhet och hög kvalitet som regeringen föreslår i avsnitt 7.3.2 samt den upphandlings- process och löpande granskning som föreslås i avsnitt 7.2.4 säkerställs så långt det är möjligt att endast seriösa aktörer erbjuder fonder på premiepensionens fondtorg. Det medför emellertid inte någon garanti mot att det ändå kan förekomma beteenden, transaktioner, finansiella upplägg eller andra skadliga inslag som har andra syften än att ge spararna högsta möjliga premiepension. 13.16 Konsekvenser för hållbarhetsutvecklingen Regeringens förslag om att ett fondavtal ska innehålla villkor om att