prop · H903219 · 2022-04-07 00:00:00 — ska få någon effekt krävs det dock en särskild tillsyn på avfallsproducenter. Det behöver förtydligas om producentens ansvar slutar när avfallet lämnas till transportör, när det tas emot på en anläggning eller om det sträcker sig längre än så. Rekvisitet i förordningsbestämmelsen att kontrollen ska utföras i ”skälig omfattning” behöver definieras, för att ändringen ska få ser ett behov av ett förtydligande av beställar- Det är vanligt att avfall omhändertas och behandlas av olika aktörer i flera efterföljande led. fattar förslaget i denna del skulle skyldigheten att kontrollera anmälningar eller tillstånd och att lämna avfallet till behöriga mottagare enbart gälla ett led, dvs. den till vilken avfallet närmast överlämnas. dock i denna del indirekt till bestämmelsen i 15 kap. 11 a § , där den ursprungliga avfallsproducenten åläggs ett ansvar för att avfallet genomgår en fullständig behandling i enlighet med avfallshierarkin. den nu föreslagna straffbestämmelsen tar sikte på ett beställaransvar som omfattar alla följande led i avfallets hantering finns det anledning att fästa uppmärksamhet på att en sådan utvidgning av ansvaret skulle kunna bli anser att överträdelsen bör sanktioneras med en miljösanktionsavgift eller företagsbot. NSR anser att administrationsbördan för seriösa aktörer blir för stor med förslaget och att det inte heller kommer att försvåra för oseriösa aktörer. avstyrker förslaget och ifrågasätter om alla led i avfallshanteringen ska ingå i avfallslämnarens undersökningsplikt. motsätter sig förslaget eftersom förutsättningarna för en avfalls- lämnare att kunna kontrollera, bedöma och förstå en mottagares tillstånd eller anmälan är för bristfälliga. Det måste genom vägledning klargöras vad avfallslämnaren faktiskt har att kontrollera för att undvika straff- Det är inte rimligt att den som lämnar avfall till en mottagare ska behöva utöva tillsyn över mottagaren så att denne bedriver sin verksamhet i enlighet med beslut eller tillstånd. Den uppgiften faller på tillsyns- myndigheten, inte avfallslämnaren. Skälen för regeringens förslag Ett beställaransvar innebär att inte bara den som bedriver en olaglig verksamhet kan bli ansvarig för denna, utan att även den som slutit avtal eller annan överenskommelse med den olagliga verksamheten har ett ansvar för vad som händer i verksamheten. Den s.k. beställaren ansvarar då för att den som anlitas är behörig att vidta de åtgärder som krävs och ska kontrollera behörigheten. Regler om beställaransvar har funnits länge när det gäller yrkesmässig trafik, där ansvaret är straffrättsligt sanktionerat (se prop. 2017/18:209 och 5 kap. 2 § yrkestrafiklagen [2012:210]). I avfallsförordningen (2020:614) finns ett beställaransvar som innebär att den som innehar avfall som har producerats eller hanterats i en yrkesmässig verksamhet endast får lämna avfallet till någon som har gjort de anmälningar eller har de tillstånd som krävs för hanteringen. Den som lämnar avfallet ska också kontrollera att så är fallet, dvs. omfattas av en undersökningsplikt (5 kap. 18 §). Alla avfallsinnehavare som lämnar avfallet vidare för hantering träffas av skyldigheten, även förmedlare och handlare. Nuvarande sanktioner är inte tillräckliga I 29 kap. finns flertalet brott som kan bli aktuella vid avfallsbrottslighet. Det beställaransvar som är straffsanktionerat gäller dock enbart att lämna avfall för transport till någon som saknar tillstånd (29 kap. 9 § första stycket 15 ). Det finns således ingen straffbestämmelse som uttryckligen omfattar situationen att avfall lämnas till någon som inte har gjort de anmälningar eller har de tillstånd som krävs för annan avfallshantering än transport (obehörig mottagare). Det finns inte heller någon miljösanktionsavgift kopplad till att en avfallslämnare överlämnar avfall till någon som saknar tillstånd för eller inte har anmält avfallshanteringen. Utifrån gällande bestämmelser kan en innehavare av avfall göra sig skyldig till ett brott endast när det är fråga om ett brott mot miljön, dvs. ett brott som skadar eller medför en direkt risk för skador på människors hälsa eller miljön. Straffbestämmelsen om miljöbrott omfattar den som hanterar avfall på ett sätt som kan medföra en förorening som är skadlig för människors hälsa, djur eller växter i en omfattning som inte har ringa betydelse eller som kan medföra någon annan betydande olägenhet i miljön (29 kap. 1 § första stycket 2 ). Gärningen kan begås antingen med uppsåt eller av oaktsamhet. Straffbestämmelsen om miljöbrott har ett brett tillämpningsområde eftersom den omfattar all hantering av avfall. Uttrycket hantering av avfall innefattar exempelvis transport, packning, förmedling av avfall och handel med avfall. Det innebär att det kan bli fråga om ansvar för miljöbrott för flera olika gärningspersoner som på olika sätt är delaktiga i den kedja av händelser som mynnar ut i en otillåten avfallshantering. Den som har lämnat avfall till en obehörig mottagare kan hållas ansvarig för miljöbrott endast om det går att bevisa att personen tillsammans och i samförstånd med andra gjort sig skyldig till miljöbrott. Även brottet otillåten miljöverksamhet kan vara aktuellt för det fall en verksamhetsutövare bedriver en verksamhet för vilken det saknas tillstånd, godkännande eller anmälan (29 kap. 4 § ). Det följer av systematiken i 29 kap. att bestämmelserna om miljöbrott ska tillämpas före de flesta andra straffbestämmelser i 29 kap. (t.ex. olovlig kemikaliehantering, otillåten miljöverksamhet och otillåten avfallstransport). Det bör införas sanktioner för överträdelser av beställaransvaret Som framgår ovan finns det inga sanktioner för överträdelser av beställaransvaret, förutom i fråga om att lämna avfall för transport till någon som saknar tillstånd (29 kap. 9 § första stycket 15 ). 2021/22:219 Det är av grundläggande vikt för en effektiv och fungerande avfallshantering att alla delar i en yrkesmässig hantering kan kontrolleras och spåras samt att illegal verksamhet kan förebyggas och beivras. Otillåten hantering av avfall kan ge höga förtjänster som upptäcktsrisken kan betecknas som låg. I kampen mot de olagligheter som förekommer inom de yrkesmässiga verksamheterna är det naturligt att fokusera på de som bedriver olagliga verksamheter. Alla företagare är dock beroende av sina kunder. Därför bör de som överlämnar eller överlåter avfall förmås att enbart anlita verksamhetsutövare som följer gällande regelverk. Att genom sanktioner hålla den ansvarig som överlämnar avfallet till någon som saknar tillstånd eller inte har gjort de anmälningar som krävs för avfallshanteringen är ett lämpligt instrument för att komma till rätta med missförhållanden inom avfallshanteringen. anser att det inte är rimligt att den som lämnar avfall till en mottagare ska behöva utöva tillsyn över mottagaren så att denne bedriver sin verksamhet i enlighet med de beslut eller tillstånd som meddelats då den uppgiften faller på tillsynsmyndigheten och inte på avfallslämnaren. invänder att den administrativa bördan på avfallslämnare blir för omfattande med den föreslagna regleringen och att detta drabbar de seriösa företagen. Regeringen konstaterar dock att beställaransvaret enligt avfallsförordningen enbart innefattar en skyldighet att kontrollera att avfallsmottagaren har de tillstånd eller har gjort de anmälningar som krävs för den hantering av avfallet som avfallslämnaren uppdrar åt mottagaren – inte en kontroll av att verksamheten bedrivs i enlighet med meddelade tillstånd eller anmälningar. Regeringen anser därför inte att ansvaret är för omfattande. Att den som inte iakttar sitt beställaransvar riskerar att dömas för brott innebär inte att avfallslämnare åläggs någon ytterligare administrativ börda, utan är en nödvändig och proportionerlig åtgärd för att säkerställa efterlevnad av undersökningsplikten, mot bakgrund av de samhällsproblem som uppkommer vid felaktig hantering. Regeringen anser således att avfallsinnehavaren, oavsett om denne är avfallsproducent eller inte, bör kunna hållas ansvarig när mottagaren inte anmält eller innehar tillstånd för verksamheten. Det bör inte krävas att det uppkommit någon risk för miljön. I annat fall kan en avfallslämnare genom överlåtelse i flera led undgå ansvar. Även en förmedlare av avfallstjänster eller avfallsinnehavare i ett senare skede bör kunna hållas ansvarig om avfallet lämnas vidare till obehöriga mottagare. Straffrättsligt ansvar för avfallslämnaren när mottagaren saknar tillstånd eller inte har gjort de anmälningar som krävs Sanktionssystemet bör enligt avfallsdirektivet vara effektivt, proportionerligt och avskräckande (artikel 36.2). Vilken sanktion som bör användas, miljösanktionsavgift eller straff, vid överträdelser av olika skyldigheter i och dess förordningar och föreskrifter avgörs av ett flertal faktorer. Miljösanktionsavgifter bör användas som sanktion för överträdelser som är mindre allvarliga. Systemet med miljösanktionsavgifter ska vara snabbt, enkelt, tydligt och schabloniserat. Det betyder att det ska vara enkelt att konstatera att en överträdelse begåtts och att bestämma vilket belopp som ska påföras vid varje enskilt tillfälle. Brotten i 29 kap. innehåller både brott mot miljön och brott mot samhällets Brott som skadar eller medför en direkt risk för skador på människors hälsa eller miljön är mest straffvärda. Ett förslag om att en överträdelse av beställaransvaret ska bestraffas med en miljösanktionsavgift har varit föremål för remiss och då fått omfattande remisskritik (se promemorian Genomförande av reviderade EU-direktiv på avfallsområdet – rapportering och miljösanktionsavgifter, M2019/02091). Regeringen anser mot denna bakgrund att det inte är lämpligt med miljösanktionsavgift i detta fall. Det handlar dels om att en sanktionsavgift normalt bör bygga på ett strikt ansvar, dels om att överträdelserna kommer att innebära stora variationer i fråga om ekonomisk och olika gärningars allvarlighetsgrad, vilket skulle vara svårt att beakta fullt ut inom ramen för en sanktionsavgift. Den förtjänst som det olagliga förfarandet kan ge upphov till kan i vissa fall också överstiga den gräns som gäller för en miljösanktionsavgift (högst enligt 30 kap. 3 § ). Vidare finns det svårigheter att utreda gärningar när dokumentationen i verksamhetens egenkontroll är bristfällig. Då krävs relativt omfattande utredningsarbete för att konstatera att avfall har lämnats till en obehörig mottagare och till vem avfallet har lämnats. och är bättre skaffade att göra sådana utredningar. Det är också vanligt att både den som lämnat över avfallet till obehörig person och den som olagligen tagit emot avfallet är föremål för brottsmisstankar inom ramen för en utredning av miljöbrott enligt 29 kap. 1 § . Regeringen anser därför, till skillnad från , att beställaransvaret bör vara straffsanktionerat. På så sätt kan även företagsbot komma i fråga om förutsättningarna för det är uppfyllda (36 kap. 7 § ). Liksom när det gäller den nuvarande straffbestämmelsen om att lämna avfall för transport till någon som saknar tillstånd bör straffet vara böter. Utifrån hur prövningssystemet för avfallsverksamheter ser ut kan frågan ställas om det är lämpligt att den som lämnar avfall till en verksamhet som är anmälningspliktig och som inte anmält sin verksamhet ska kunna dömas för brott. Prövningssystemet för verksamheter som innefattar avfallshantering regleras i miljöprövningsförordningen, avfallsförordningen och ett par förordningar som reglerar producentansvar. Miljöprövningsförordningen innehåller närmare bestämmelser om tillstånds- och anmälningsplikt för verksamheter och åtgärder som avses i 9 kap. . Miljöfarliga verksamheter klassas som A-, B- eller C-verksamheter. De mest miljöpåverkande verksamheterna är generellt sett tillståndspliktiga och de anmälningspliktiga har mindre miljöpåverkan. På avfallsområdet är dock vissa verksamheter med relativt stor miljöpåverkan anmälningspliktiga. Det gäller även verksamheter där misskötsel kan innebära stor miljömässig påverkan och kostnader för samhället. Det är därför rimligt att straffansvaret omfattar även situationen att avfall lämnas till en verksamhet som omfattas av anmälningsplikt. Genom att överträdelser av beställaransvaret också i den situationen straffsanktioneras förhindras ett kringgående av reglerna genom att verksamhetsutövaren delar upp verksamheten i flera mindre delar. Straffbestämmelsen bör knytas till överträdelser av beställaransvaret och därmed omfatta den som bryter mot en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 30 § genom att lämna avfall till någon som inte har gjort de anmälningar eller har de tillstånd som krävs Genom hänvisningen till 15 kap. 30 § följer att straffbestämmelsen enbart kan omfatta den som i yrkesmässig verksamhet producerar eller hanterar avfall. Vem bör kunna hållas ansvarig för att avfall lämnas till obehörig? Innan ett avfall är färdigbehandlat kan det ha lämnats och behandlats av flera aktörer i flera led. Några remissinstanser påpekar att det genom den föreslagna straffbestämmelsen tillsammans med bestämmelsen i avfallsförordningen inte framgår hur långt beställaransvaret sträcker sig. kommun anser att det behövs vägledning så att det framgår om avfallsproducentens ansvar slutar när avfallet lämnas till transportör, när det tas emot på en anläggning eller om det sträcker sig längre än så. anser att det behöver tydliggöras vad som avses med lämnare och mottagare i kedjan lämnare-transportör-mottagare, så att det framgår att var och en av dessa parter har ett ansvar. uppfattar förslaget så att skyldigheten att lämna avfallet till en behörig mottagare och att kontrollera mottagaren enbart gäller i ett led, dvs. den till vilken avfallet närmast överlämnas. Beställaransvaret skulle då inte innefatta eventuella efterföljande led i hanteringen. Det är också den tolkning som anser är att föredra som en rimlig avgränsning av straffansvaret. Regeringen konstaterar att en ursprunglig avfallsproducent har ett ansvar att se till att avfallet genomgår en fullständig behandling, om inget annat har avtalats eller är föreskrivet (15 kap. 11 a § ). Som är inne på innebär dock inte den föreslagna straffbestämmelsen att den ursprungliga avfallsproducenten får ett straffrättsligt ansvar att se till att avfallet blir färdigbehandlat. Regeringen anser liksom att en rimlig avgränsning av det straffrättsliga ansvaret är att avfallsproducenten ska se till att avfallet lämnas till en mottagare som är behörig att hantera avfallet på det sätt som avtalats mellan parterna. Om en avfallsproducent anlitar en insamlare för insamling av avfallet ska avfallsproducenten se till att insamlaren har det tillstånd eller har gjort de anmälningar som krävs för verksamheten. Insamlaren bör därefter vara ansvarig för att avfallet lämnas vidare för behandling till en behörig behandlare. Det straffrättsliga ansvaret bör således inte enbart omfatta den ursprungliga avfallsproducenten, utan alla som hanterar avfallet i yrkesmässig verksamhet. I situationer där t.ex. en avfallsproducent uppdrar åt en transportör att lämna avfallet till en viss aktör för behandling ska avfallsproducenten anses ha lämnat avfallet både till transportören och till den som transportören lämnar avfallet till, eftersom transportören endast agerar på uppdrag av avfallsproducenten. Att så är fallet kan förtydligas ytterligare i de föreskrifter som straffsanktioneras genom den föreslagna bestämmelsen. Även oaktsamma gärningar bör vara straffbelagda Den som lämnar avfall till en obehörig mottagare har en undersökningsplikt. Det straffrättsliga ansvar som kopplar till denna undersökningsplikt bör inte bara träffa personer som medvetet lämnar avfall till någon som inte har gjort de anmälningar eller har de tillstånd som krävs för verksamheten utan bör också träffa de som gör detta av oaktsamhet. noteras att den nuvarande straffbestämmelsen som gäller lämnande av avfall för transport till någon som saknar tillstånd redan omfattar oaktsamma gärningar. Oaktsamhet kan i nu aktuella fall t.ex. bestå i att avfall lämnas till en obehörig mottagare trots att avfallslämnaren i fråga borde ha insett att mottagaren saknar tillstånd eller inte har gjort den anmälan som krävs för hanteringen av avfallet. Bedömningen av om en avfallslämnare varit oaktsam bör göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet och med beaktande av hur föreskrifterna på området ser ut. I promemorian föreslås att bestämmelsen om avfallslämnarens ansvar i avfallsförordningen ska innehålla en skyldighet att kontrollera avfallsmottagaren ”i skälig utsträckning”. Om det exempelvis är fråga om ett stort och väletablerat företag finns inte samma skäl att kontrollera mottagarens uppgifter om tillstånd för verksamheten som när det gäller en mindre etablerad aktör. Vilken kontroll som ska krävas och hur ofta en kontroll bör göras kan också vara beroende av hur avtalsförhållandet mellan parterna ser ut. Den straffbestämmelse som föreslås innebär inte att en bristande kontroll av mottagarens behörighet straffsanktioneras i sig. Det är enbart i en situation där olaglig avfallshantering förekommit som frågan om avfallslämnaren utfört vederbörlig kontroll eller inte blir aktuell. Flera remissinstanser efterfrågar preciseringar av avfallslämnarens undersökningsplikt och även ett register för att det enkelt ska kunna kontrolleras om avfallsmottagaren har tillstånd eller har anmält verksamheten. Regeringen anser dock inte att preciseringar av undersökningsplikten låter sig göras i författningstext, utan att det bör finnas utrymme för bedömningar av uppsåt och oaktsamhet i det enskilda fallet. Det finns ett register för avfallstransporter som länsstyrelserna gemensamt har anordnat enligt 5 kap. 16 § avfallsförordningen. Regeringen anser inte att frågan om ett register är en förutsättning för att införa straffansvar. För att undvika en alltför långtgående kriminalisering bör inte ringa gärningar omfattas av straffansvar. För det nya brottet bör därför, liksom är fallet med den nuvarande straffbestämmelsen om att lämna avfall för transport till någon som saknar tillstånd, gälla att ansvar inte ska utdömas om gärningen är att anse som ringa (jfr 29 kap. 11 § första stycket ). Förhållandet mellan beställaransvaret och EU:s avfallstransportförordning i väcker frågan om förhållandet mellan beställaransvaret och EU:s avfallstransportförordning. omfattas ett flertal överträdelser av EU:s avfallstransportförordning av straffbestämmelsen om otillåten avfallstransport (29 kap. 4 a § ). Regleringen om otillåten avfallstransport innefattar för flertalet exportsituationer ett ansvar vid anordnande av transport till ett annat land, t.ex. i strid med ett exportförbud eller utan ett godkännande som krävs enligt förordningen. Detta ansvar omfattar t.ex. att planera, anskaffa avfall, ingå avtal med mottagaren av avfallet, anlita ett transportföretag och fylla i samt lämna in de dokument som krävs (prop. 2018/19:79 s 37–39). Bestämmelsen är också tillämplig om det framgår att avsikten är att avfallet ska exporteras även om exporten ännu inte har 2021/22:219 skett. Straffskalan för otillåten avfallstransport är böter eller fängelse i högst , dvs. en strängare straffskala än för den nu föreslagna bestämmelsen. För sådana överträdelser av EU:s avfallstransportförordning som är av mer administrativ karaktär utgår miljösanktionsavgifter (11 kap. 1–7 §§ förordningen [2012:259] om miljösanktionsavgifter). EU:s avfallstransportförordning innefattar en uttömmande reglering av de skyldigheter som gäller vid gränsöverskridande avfallstransporter, exempelvis rörande vilka kontroller som ska göras. EU-förordningen är direkt tillämplig i och till följd av företräde överordnad svensk rätt. Bestämmelserna om beställaransvar i den svenska avfallsförordningen kan därför inte tillämpas när EU:s avfallstransportförordning är tillämplig, dvs. om det finns en avsikt att exportera avfallet. Därmed kan inte heller den nu föreslagna straffbestämmelsen tillämpas i en sådan situation. I stället aktualiseras då de befintliga straffbestämmelserna om otillåten avfallstransport och miljösanktionsavgifterna på det området. 8 Förändringar av producentansvaret för förpackningar för att uppfylla krav Avfallsdirektivet innehåller bl.a. bestämmelser om s.k. utökat producentansvar. Utökat producentansvar kan innebära att producenter av produkter (den som yrkesmässigt utvecklar, tillverkar, bearbetar, behandlar, säljer eller importerar produkter) ansvarar för mottagande av det avfall som finns kvar när produkterna har använts och för efterföljande hantering av avfallet. Det kan också innebära att producenterna har en skyldighet att offentligt tillhandahålla information om i vilken grad produkten kan återanvändas eller materialåtervinnas (artikel 8.1). Om medlemsstaterna inför s.k. system för utökat producentansvar ska de följa allmänna minimikrav för sådana system, som infördes genom en revidering av direktivet 2018. Ett system för utökat producentansvar är enligt direktivet en uppsättning åtgärder som medlemsstaterna vidtagit för att säkerställa att produkters producenter bär ekonomiskt ansvar eller ekonomiskt och organisatoriskt ansvar för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel (artikel 3.21). De allmänna minimikraven i avfallsdirektivet tar sikte på systemets uppbyggnad genom att kräva att det inrättas tydliga roller och ansvar för alla inblandade aktörer (artikel 8a.1 a), att det inrättas ett rapporterings- system (artikel 8a.1 c) och att det säkerställs att viss information lämnas till avfallsinnehavare (artikel 8a.2). handahållas i lämplig omfattning och insamling ske inom ett avgränsat täckningsområde utan att begränsa området till de där avfallsinsamling och avfallshantering är mest lönsamt (artikel 8a.3 a och b). hanteringstjänster som tillhandahålls ska vidare vara kostnadseffektiva (artikel 8a.4 c). Det ska också säkerställas att en dialog mellan relevanta Prop. 2021/22:219 aktörer hålls (artikel 8a.6). Minimikraven reglerar vidare förhållandena mellan producenterna för att säkerställa likabehandling av produkters producenter (artikel 8a.1 d). Det krävs att det inrättas lämpliga system för egenkontroll (artikel 8a.3 d), att viss information ska offentliggöras (artikel 8a.3 e) och att de bidrag som betalas av producenterna vid kollektivt fullgörande av skyldigheterna, när så är möjligt, anpassas till enskilda produkter eller grupper av liknande produkter (artikel 8a.4 b). Medlemsstaterna ska se till att producenterna bekostar kostnaderna för separat insamling, efterföljande transport och behandling av avfall, tillhandahållande av lämplig information till avfallsinnehavare och insamling och rapportering av uppgifter (artikel 8a.4 a). Medlemsstaterna ska se till att befintliga producentansvar anpassas efter minimikraven i avfallsdirektivet (artikel 8a.7). Enligt och rådets direktiv /62/EG av om förpackningar och förpackningsavfall (förpackningsdirektivet) ska medlemsstaterna ha infört ett producentansvar för förpackningar, som därmed ska uppfylla minimikraven, (artikel 7.2). Eftersom redan har ett system för utökat producentansvar när det gäller förpackningar måste dock uppfylla minimikraven i avfallsdirektivet . beslutades att ansvaret för förpackningsavfall skulle flyttas från kommunernas övergripande renhållningsansvar till producenterna (förordningen [1994:1235] om producentansvar för förpackningar). Detta gjordes utifrån principen att förorenaren betalar och syftade till att ge producenterna incitament att utforma förpackningarna på ett sätt som underlättade att de kunde materialåtervinnas som mängden avfall minskade och återvinningen ökade. När blev medlem i EG 1995 behövde förpackningsdirektivet genomföras i svensk rätt. Förpackningsdirektivet innehåller ett antal bestämmelser om hur förpackningar ska utformas och hur avfallet ska omhändertas.