prop · H903251 · 2022-06-02 00:00:00 — Samverkan av detta slag bör därför begränsas till brottsbekämpande myndigheter och tillsynsmyndigheter. På så sätt undviks de farhågor som länsstyrelserna i , och län tar upp. …men övriga aktörer som ingår eller får ingå i samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism bör inte få delta i samverkan Utredningen föreslår att , som utövar tillsyn över advokater och advokatbolag, ska få delta i samverkan. Samfundet är inte en myndighet utan en oberoende privaträttslig organisation som i lag getts uppgifter som innefattar myndighetsövning (8 kap. ). Enligt utredningen innebär samfundets särskilda roll och ställning att det finns situationer där ett deltagande från samfundet inte skulle vara lämpligt. Eftersom samverkan föreslås vara frivillig bedömer utredningen att det ändå inte finns något hinder mot att inkludera samfundet i deltagarkretsen. Enligt medför dock samfundets oberoende roll att det i praktiken kommer vara svårt för samfundet att samverka genom informationsdelning till myndigheter och att det skulle vara orimligt om samfundet i en samverkan skulle tvingas lämna ut information till myndigheter. Det finns argument som talar såväl för som emot att samfundet ska kunna delta i samverkan. Å ena sidan utövar samfundet tillsyn över advokater och advokatbolag. I den rollen har samfundet i princip samma uppdrag, befogenheter och behov som tillsynsmyndigheterna på området. Genom att samverkan föreslås vara frivillig är risken liten för att en samverkan där samfundet deltar skulle utformas och ske på ett för samfundet olämpligt sätt. Å andra sidan ska samfundet tillvarata advokaters och advokatbolags intressen i olika avseenden. Som regeringen har uttalat måste det finnas en balans mellan dessa roller för att samfundets medlemmar och allmänheten ska ha förtroende för samfundet 2018/19:125 s. 31). Intresset av att denna balans inte rubbas får, med beaktande av de synpunkter som samfundet lämnar, anses överväga den nytta som ett deltagande från samfundet skulle kunna ha och samfundet bör därför inte få delta i samverkan. Utredningen föreslår vidare att , och ska få delta i samverkan. Dessa myndigheter har inte brottsbekämpande uppgifter och utövar inte tillsyn över verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen. Frågan är då om de bör få ingå i samverkan. ansvarar för olika associationsrättsliga register och registret över verkliga huvudmän. I så stor utsträckning som möjligt ska verket minimera riskerna för att verkets rutiner utnyttjas för ekonomisk brottslighet. Verket bedriver dock ingen underrättelseverksamhet och har inte någon tillsynsroll enligt penningtvättslagen. Mot den bakgrunden får verkets behov av att delta i samverkan anses vara begränsat. Verket har även sämre möjligheter att skydda uppgifter som lämnas dit än vad brottsbekämpande myndigheter och tillsynsmyndigheter har. Som utredningen lyfter fram finns det i princip inte några bestämmelser om sekretess som skyddar uppgifter som lämnas till verket utöver de bestämmelser till skydd för enskilda i 21 kap. OSL som gäller för alla myndigheter. Det skulle därför vara olämpligt att inkludera verket i en samverkan som föreslås. Sammantaget bör därför inte få delta i samverkan. (Brå) har till uppgift att bidra till kunskapsutvecklingen inom rättsväsendet och det kriminalpolitiska området samt att främja brottsförebyggande arbete. Myndigheten ansvarar bl.a. för forsknings-, analys- och utvecklingsarbete, samlar in statistik samt ger metodstöd och underlag för åtgärder och prioriteringar till myndigheter inom rättsväsendet. Som Brå påpekar omfattas uppgifter i myndighetens forsknings- och statistikverksamhet av absolut sekretess (24 kap. 8 § OSL och 7 § offentlighets- och sekretessförordningen). Regeringen har inskärpt vikten av att statistiksekretessen upprätthålls (prop. 2020/21:160 s. 34). Det framstår därför inte som lämpligt att Brå ska omfattas av den föreslagna uppgiftsskyldigheten. Men till skillnad från Brå bedömer regeringen att det även är tveksamt om det finns behov av att Brå bidrar med expertis, bedömningar och råd i samverkan och det bör vara tillräckligt att Brå bidrar med sin expertis inom ramen för det arbete som sker i samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det finns därför inte tillräckliga skäl för att Brå ska få delta i samverkan. huvudsakliga uppgifter är indrivning, verkställighet, betalningsföreläggande och handräckning, skuldsanering samt tillsyn i konkurs. Myndigheten bedriver inte underrättelseverksamhet och har heller inte tillsyn över de verksamhetsutövare som omfattas av penningtvättslagen. Däremot ska myndigheten förebygga och motverka ekonomisk brottslighet samt delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten. Myndigheten är skyldig att underrätta finanspolisen om misstänkt penningtvätt i samband med att den hanterar kontanter om inte sekretess hindrar det (4 kap. 4 § andra stycket penningtvättslagen). Detta talar i viss mån för att myndigheten ska kunna delta i en samverkan. 2021/22:251 finns det omständigheter som talar mot detta. Med hänsyn till myndighetens huvudsakliga uppdrag kan det antas att den framför allt skulle ta emot uppgifter från övriga deltagare i samverkan för att använda uppgifterna i de ärenden som myndigheten handlägger. Myndigheten ingår dock redan i den krets som i en viss typ av samverkan kan utbyta uppgifter med stöd av lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet och den har också rätt att få uppgifter från företag om enskildas förhållanden till företaget om det behövs för bl.a. utmätning, verkställighet om beslut om kvarstad och betalningssäkring och för tillsyn enligt lagen om näringsförbud (se redogörelsen i prop. 2019/20:83 s. 23 f.). I de syftena har myndigheten även tillgång till uppgifter om innehavare av konton och värdefack hos kreditinstitut och värdepappersbolag med stöd av lagen (2020:272) om konto- och värdefackssystem. Det finns alltså goda möjligheter för myndigheten att på annat sätt än i en samverkan få tillgång till de uppgifter som myndigheten behöver i sin verksamhet. Sammantaget anser regeringen därför att det inte finns tillräckliga skäl att inkludera i deltagarkretsen. Allmänna utgångspunkter för hur kretsen av verksamhetsutövare bör avgränsas Penningtvättslagen innebär att ett mycket stort antal verksamhetsutövare –ca 20 000 – ska bedöma den risk som kan förknippas med kundrelationen, utföra åtgärder för kundkännedom och övervaka pågående affärsförbindelser och bedöma enstaka transaktioner samt rapportera misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism till finanspolisen. Verksamhetsutövarna omfattar ett stort antal verksamhetsslag, från stora internationella företag – t.ex. kreditinstitut med gränsöverskridande verksamhet – till små företag såsom enskilda firmor (t.ex. olika former av juridisk eller ekonomisk rådgivning, med eller utan auktorisation) samt personer som tillhandahåller varor – t.ex. klockor, bilar, konstverk – mot kontant betalning som överstiger vissa beloppsgränser. Däremellan finns verksamhetsutövare av de mest skilda slag, bl.a. ca 2 500 finansiella företag av olika slag (betaltjänstleverantörer, personer som förvaltar olika slag av fonder, försäkringsföretag, konsumentkreditinstitut, bostadskreditinstitut, finansiella institut, t.ex. fysiska och juridiska personer som driver valutaväxling, och värdepappersbolag). Det finns också personer som driver olika former av spelverksamhet, från kasinon till spel på internet. Alla typer av verksamhetsutövare riskerar att utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism, vilket skulle kunna motivera en vid krets av deltagare i samverkan, t.ex. alla verksamhetsutövare eller alla finansiella företag. Det finns dock andra hänsyn som måste beaktas när deltagarkretsen i samverkan bestäms. Förutsättningarna för den verksamhet som bedrivs av respektive verksamhetsutövare skiljer sig påtagligt åt i flera viktiga avseenden. Vissa verksamhetsutövare omfattas av särskild och i vissa fall mycket omfattande rörelselagstiftning där tillstånd krävs för att verksamheten över huvud taget ska få bedrivas. Dessa verksamheter står under tillsyn i den ordinarie verksamheten, dvs. även i andra avseenden än beträffande penningtvättslagen. Det motsatta förhållandet gäller för flertalet verksam- hetsutövare, dvs. det mycket stora antal verksamhetsutövare (ca 15 000 fysiska eller juridiska personer) som vid tillämpning av penningtvättslagen står under tillsyn av de tre länsstyrelserna. Mot bakgrund av de mycket skilda förutsättningar som gäller för olika verksamhetsutövare inställer sig frågan om alla verksamhetsutövare ska få delta i en samverkan. Det ligger i sakens natur att samverkan – och den uppgiftsskyldighet som den vilar på – i avgörande utsträckning bygger på förtroende mellan de som deltar i samverkan. Eftersom det i samverkan typiskt sett kommer att delas mycket känsliga uppgifter ställer det krav på att mottagaren kan skydda uppgifterna på ett tillfredsställande sätt, både i formellt och praktiskt hänseende. Det är inte givet att alla verksamhetsutövare kan göra det. Ju större krets av verksamhetsutövare som får delta, desto högre risk för att myndigheterna kommer att vara återhållsamma med att delta i samverkan eller att myndigheterna deltar i samverkan med verksamhetsutövare som inte har förutsättningar att hantera känsliga uppgifter. Ett ökat informationsutbyte väcker också – som är inne på –frågor om hur kunder till verksamhetsutövarna ska ges ett erforderligt skydd mot godtyckliga bedömningar. Framför allt innebär ett deltagande i samverkan att det ställs stora krav på deltagaren att hantera mottagna uppgifter på ett säkert sätt. Detta innefattar ställningstaganden som kan vara komplicerade och som medför att de aktörer som beslutar om samverkan åläggs ett stort ansvar att avgränsa den på ett lämpligt sätt. I likhet med länsstyrelserna i , och län bedömer regeringen att det är tveksamt om samtliga verksamhetsutövare som kan tänkas delta har möjlighet att göra den intresseavvägning som ett deltagande förutsätter. Enligt regeringens mening bör därför endast verksamhetsutövare som uppfyller tillräckliga krav på informationssäkerhet, intern kontroll och styrning och kundskydd få delta i samverkan. Det finns ett särskilt starkt behov av att kreditinstitut får delta i samverkan utgör motorn i det finansiella systemet och är en av de privata aktörer som har en central roll för samhällets funktionssätt, framför allt infrastrukturen. Kreditinstituten tillhandahåller tjänster i form av betalningar, sparande och krediter och i stort sett samtliga företag och privatpersoner är beroende av att banksystemet fungerar. I princip alla upplägg för att tvätta pengar behöver också förr eller senare involvera kreditinstitut. Penningtvättslagen – och de EU-direktiv och internationella rekommendationer från Financial Action Task Force som lagen vilar på – utgår därför från den verksamhet som kreditinstitut driver. har i allmänhet långvariga kundförhållanden och har goda förutsättningar att utföra åtgärder för kundkännedom, övervaka pågående affärsförbindelser och bedöma enstaka transaktioner samt rapportera misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism till finanspolisen. Alla transaktioner mellan en kund och ett kreditinstitut – t.ex. betalningar och krediter – utgår från att kunden har ett inlåningskonto hos banken. Många andra verksamhetsutövare har i allmänhet kortvariga kundförhållanden och för dessa ligger tyngdpunkten vid tillämpningen av penningtvättslagen på åtgärder för kundkännedom. Men samverkan går i första hand ut på att underlätta för övervakningen av affärsförbindelser med viss fasthet och kontinuitet. Enligt finanspolisens årsrapport lämnades av rapporter om misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism av kreditinstitut. Liknande siffror återfinns i tidigare årsrapporter. Statistiken illustrerar att kreditinstitut har en särställning vid tillämpning av penningtvättslagen. En förklaring är, som framgår ovan, att i princip alla upplägg för att tvätta pengar förr eller senare behöver involvera kreditinstitut. Till följd av den höga risken för att utnyttjas för penningtvätt har kreditinstitut byggt upp omfattande rutiner och sofistikerade möjligheter för att övervaka sina kunder och deras transaktioner i syfte att motverka penningtvätt. Det är även så att brister i kreditinstituts arbete mot penningtvätt och finansiering av terrorism riskerar att få allvarligare konsekvenser för samhället i stort än brister hos övriga verksamhetsutövare. Det beror på att kreditinstituten har en central roll i det finansiella systemet. Återkommande problem med penningtvätt i sektorn riskerar att påverka förtroendet för det svenska finansiella systemet. Det kan t.ex. leda till högre finansieringskostnader för kreditinstitut, vilket i sin tur kan innebära högre kostnader för hushåll att köpa bostäder och för företag att låna pengar till investeringar och i förlängningen påverka den ekonomiska tillväxten negativt. En återkallelse av ett enskilt kreditinstituts tillstånd att bedriva verksamhet som en följd av brister i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism kan få följdverkningar för den finansiella stabiliteten och de offentliga finanserna som kan vara allvarliga och svåra att överblicka. En återkallelse av ett stort kreditinstituts tillstånd kan därtill skada anseende internationellt. Av dessa skäl är det särskilt angeläget att kreditinstitut ska kunna delta i samverkan. Det är naturligt att samverkan – som innebär att känsliga uppgifter ska utbytas mellan deltagarna – bygger på redan upparbetade samarbetsformer. Det mest utvecklade samarbetet mellan myndigheter och verksamhetsutövare () avser samverkan mellan just kreditinstitut och finanspolisen. Också i med jämförbara länder – såsom – sker utbyte av konkret underrättelseinformation mellan brottsförebyggande myndigheter, tillsynsmyndigheter på finansmarknaden och en begränsad krets av kreditinstitut (Joint Money Laundering Intelligence Taskforce). har särskild erfarenhet av att hantera känsliga uppgifter… Ett utökat informationsutbyte förutsätter att deltagarna kan hantera och omhänderta mottagna uppgifter på ett säkert sätt. Det är av betydelse både för deltagande myndigheter och för enskilda som berörs av samverkan. Som redogörs för i avsnitt 5.1 omfattas uppgifter i kreditinstitutens verksamhet i regel av tystnadsplikt. och företag i den finansiella sektorn får till skillnad från andra verksamhetsutövare också dela information som omfattas av tystnadsplikt med andra företag inom samma koncern eller till dotterföretag och filialer (4 kap. 9 § andra stycket 2 penningtvättslagen) samt samköra register över misstänkt penningtvätt med sina filialer eller med andra verksamhetsutövare i samma koncern (5 kap. 9 § samma lag). Många kreditinstitut omfattas vidare av särskilda krav i fråga om informationssäkerhet. Banker tillhandahåller samhällsviktiga tjänster som omfattas av lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster. bedriver dessutom säkerhetskänslig verksamhet enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585). Ett institut som bedriver verksamhet som omfattas av lagen ska bl.a. förebygga att säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter obehörigen röjs, ändras, görs otillgängliga eller förstörs. Till det kommer att har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om informationssäkerhet, itverksamhet och insättningssystem (FFFS 2014:5). Som en följd av regelverken är många kreditinstitut vana att hantera vissa av de frågor som ett mer omfattande informationsutbyte väcker. Det gör att kreditinstitut har goda förutsättningar att hantera känsliga uppgifter som tas emot i samverkan. …och har dessutom särskilt hårda krav på styrning och kontroll… Bestämmelser om intern styrning och kontroll är även i vissa avseenden hårdare när det gäller kreditinstitut och andra finansiella företag än för övriga verksamhetsutövare. Förutom krav på bl.a. rutiner och riktlinjer som gäller för alla verksamhetsutövare enligt 6 kap. penningtvättslagen är det obligatoriskt för kreditinstitut och andra finansiella företag att ha en centralt funktionsansvarig (föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, FFFS 2017:11). Den centralt funktionsansvarige ska övervaka och löpande kontrollera att företaget uppfyller penningtvättslagen, inspektionens föreskrifter och företagets rutiner och riktlinjer, ge råd och stöd till samt utbilda och informera företagets anställda om regelverket samt kontrollera och bedöma om företagets rutiner och riktlinjer för att förhindra att företaget utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism är ändamålsenliga och effektiva. Regeringen anser att det finns ett stort värde i att det finns en sådan funktion hos deltagande verksamhetsutövare. Inte minst kommer det finnas ett behov av tydliga riktlinjer om hur anställda hos berörda verksamhetsutövare ska agera inom ramen för samverkan för att inte bryta mot regelverket. Utöver de krav som följer av penningtvättslagen innehåller rörelseregleringen för kreditinstitut omfattande regler om institutens interna styrning och kontroll. Ett kreditinstitut ska bl.a. identifiera, mäta, styra, internt rapportera och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med. Institutet ska se till att det har en tillfredsställande intern kontroll (6 kap. 2 § LBF). Styrelsen i ett kreditinstitut ska även se till att det finns skriftliga interna riktlinjer och instruktioner i den omfattning som behövs för att uppfylla dessa krav och för att i övrigt styra rörelsen. Dessa riktlinjer och instruktioner ska utvärderas och ses över regelbundet (6 kap. 5 § LBF). har meddelat föreskrifter och allmänna råd om styrning, riskhantering och kontroll i kreditinstitut som ytterligare konkretiserar institutens ansvar, FFFS 2014:1. Föreskrifterna, som är 2021/22:251 omfattande, innehåller bl.a. allmänna organisatoriska krav och krav på kontrollfunktioner, riskhantering och hur intressekonflikter ska hanteras. …och omfattas vidare av ett kundskydd En särskild utmaning med ett informationsutbyte som omfattar verksamhetsutövare är att säkerställa att enskilda inte utsätts för oproportionerliga ingrepp i sin personliga integritet. En fråga som utredningens förslag väcker är hur samverkan inte ska leda till att kunder hos verksamhetsutövarna nekas tillgång till produkter eller tjänster eller ”svartlistas” på marknaden utan att det finns verkligt goda skäl för det. framhåller bl.a. att verksamhetsutövarnas tolkning av misstänkta transaktioner redan har inneburit negativa konsekvenser för enskilda aktörer inom ideell sektor, t.ex. att bankkonton stängts ned. Det finns särskilda regler för kreditinstitut som syftar till att trygga kunder och konsumenters tillgång till det finansiella systemet, s.k. kontraheringsplikter. Ett svenskt kreditinstitut får inte vägra en konsument som är lagligen bosatt inom EES att öppna ett betalkonto med grundläggande funktioner om det inte skulle strida mot penningtvättslagen eller om det annars finns särskilda skäl mot att tillhandahålla konsumenten ett betalkonto (4 a kap. 1 § lagen [2010:751] om betaltjänster). Ett sådant konto brukar benämnas som ett transaktions- eller lönekonto. Exempel på särskilda skäl som talar mot ett tillhandahållande är om konsumenten använt eller kan antas komma att använda ett betalkonto för olagliga ändamål eller om konsumenten tidigare misskött sig gentemot kreditinstitutet (prop. 2016/17:129 s. 66). För utländska kreditinstitut som driver verksamhet från filial i gäller motsvarande regler i hemlandet (och rådets direktiv /92/EU av om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner). Ett svenskt kreditinstitut eller ett utländskt kreditinstitut som driver verksamhet från filial i är vidare skyldigt att ta emot insättningar av var och en, om det inte finns särskilda skäl mot det (11 d § lagen [1995:1571] om insättningsgaranti). Med en insättning avses ett tillgodohavande som avser inlåning på ett konto. Ett sådant konto brukar benämnas som ett inlåningskonto. Vad som kan utgöra skäl att neka insättningar enligt lagen om insättningsgaranti motsvarar i princip det som kan utgöra skäl att neka ett betalkonto med grundläggande funktioner (prop. 2002/03:139 s. 262, jfr prop. 2016/17:129 s. 35). För konsumenter som redan har ett betalkonto med grundläggande funktioner innehåller lagen om betaltjänster också begränsningar i rätten att säga upp ett sådant konto (4 a kap. 9 §). Ett konto får sägas upp bara om – konsumenten avsiktligt har använt betalkontot för olagliga ändamål, – det inte har förekommit några transaktioner på betalkontot , – konsumenten har lämnat felaktiga uppgifter när betalkontot öppnades, och korrekta uppgifter skulle ha lett till att han eller hon inte hade fått öppna ett sådant konto, eller – det finns särskilda skäl. Det har, liksom vid avslag på en ansökan, ansetts att särskilda skäl kan Prop. 2021/22:251 vara att en konsument har misskött sig i vissa avseenden gentemot kredit- institutet, dock inte sådan misskötsamhet som innebär att konsumenten inte har betalat sina krediter eller avgiften eller att konsumenten har betalningsanmärkningar. Endast det faktum att det finns en misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism bör inte utgöra självständig grund för uppsägning av ett avtal om betalkonto med grundläggande funktioner. Möjligheten att säga upp ett sådant avtal på grund av särskilda skäl bör endast komma i fråga i undantagsfall (prop. 2016/17:129 s. 39). Om ett kreditinstitut avslår eller säger upp ett avtal om betalkonto med grundläggande funktioner ska institutet underrätta konsumenten om detta och om vart han eller hon kan vända sig för att framföra klagomål eller få beslutet rättsligt prövat. Om det är möjligt ska också skälen för uppsägningen framgå av underrättelsen (4 a kap. 3 och 9 §§). Bestämmelserna innebär att kunder till kreditinstitut tillförsäkras ett skydd mot godtycke från institutens sida. Ett institut får neka eller avsluta de tjänster som nämnts endast om det finns starka skäl för det. Kunden har i så fall en möjlighet att få sin sak rättsligt prövad i allmän domstol (tvistemål) och har därtill tillsyn över hur bestämmelserna tillämpas. I fråga om betalkonto med grundläggande funktioner kan en konsument dessutom vända sig till . Skyddet enligt bestämmelserna omfattar visserligen inte alla produkter och tjänster som ett kreditinstitut tillhandahåller. Men eftersom instituten i många fall ändå är förhindrade att avsluta en affärsförbindelse med en kund kan bestämmelserna även i andra fall väntas ha en återhållande effekt mot att uppgifter som delas i samverkan leder till att ett institut nekar eller säger upp andra tjänster – t.ex. en bostadskredit – utan att ha skäl för det, inte minst sett mot bakgrund av att flertalet företag och privatpersoner i har samlat sina insättningar och krediter i ett och samma kreditinstitut. Bortsett från vissa försäkringsavtal saknas bestämmelser om kontraheringsplikt för övriga verksamhetsutövare. Även detta talar för att begränsa deltagandet i samverkan till kreditinstitut. Samverkan möjliggör ett omfattande utbyte av uppgifter om penningtvätt och finansiering av terrorism mellan deltagarna. Det väcker frågor om hur deltagande myndigheters intressen ska skyddas men även hur det ska säkerställas att enskilda som berörs av samverkan inte utsätts för oproportionerliga ingrepp i sin personliga integritet, särskilt ingrepp som inte kan prövas rättsligt. En avgränsning till kreditinstitut gör det möjligt att anordna samverkan på ett säkert och effektivt sätt utan att enskildas intressen får stå tillbaka. Det är också i linje med hur motsvarande informationsutbyten har utformats i andra länder.