prop · H903168 · 2022-03-22 00:00:00 — Ett reservat kan även syfta till att tillgodose behov av områden för friluftslivet. Naturreservaten utgör generellt viktiga värdekärnor för biologisk mångfald men de ekologiska förutsättningarna i det omgivande landskapet har en stor betydelse för reservatens långsiktiga funktion för biologisk mångfald. Skyddsformen naturvårdsområde, som reglerades i naturvårdslagen, ska enligt 9 § lagen (1998:811) om införande av vid tillämpningen av anses som naturreservat. En effekt av strandskyddet är att det finns länkar och spridningsvägar för djur- och växtarter mellan olika skyddade värdekärnor, liksom för allmänhetens möjligheter att röra sig i den generellt attraktiva strand- miljön. Biotopskyddsområde är en form av områdesskydd som kan användas för att skydda små mark- och vattenområden (biotoper) som på grund av sina särskilda egenskaper är värdefulla livsmiljöer för hotade djur- eller växt- arter, eller som annars är särskilt skyddsvärda. Det finns två former av biotopskyddsområden. Den ena formen utgörs av vissa lätt identifierbara små biotoper som är generellt skyddade som biotopskyddsområden i hela landet. Den andra formen utgörs av biotoper som , Skogs- styrelsen eller en kommun i det enskilda fallet får besluta ska utgöra ett biotopskyddsområde. Bland de generellt skyddade biotoperna ingår små- vatten och våtmarker med en areal av högst ett hektar samt högst naturliga bäckfåror. Dessa ska ligga i eller i anslutning till jordbruksmark för att omfattas av skyddet. Skyddet avser endast biotopen, dvs. vattenområdet, vilket innebär att det omgivande strandområdet inte är skyddat. Värdefulla vatten- och strandmiljöer får även skyddas som biotopskyddsområden genom beslut i enskilda fall. Arbetet med att skydda natur är en del av de åtgärder som har beslutat om för att nå de nationella miljökvalitetsmålen och är även en del i internationella åtaganden. Natura 2000 är ett nätverk av områden som alla EU:s medlemsstater ska bidra till att skapa enligt två EU-direktiv, fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet. Natura 2000- områdena ska bidra till att hejda utrotningen av djur och växter och hindra att deras livsmiljöer förstörs. har huvudsakligen utsett biologiska kärnområden utan omgivande buffertzoner som Natura 2000-områden, men enskilda Natura 2000-områden kan även innehålla arealer som saknar direktivförtecknade naturtyper och arter, vilka ibland endast förekommer fläckvis i ett större område. För varje Natura 2000-område ska det finnas en bevarandeplan som fastställs av . Planen ska bl.a. beskriva syftet med bevarandet av området, behov av skötsel samt andra åtgärder för att bevara eller uppnå gynnsam bevarandestatus för utpekade livs- miljöer och arter. Ett beslut om Natura 2000-områden innebär inte något generellt stopp för pågående markanvändning. Det är dock förbjudet att utan tillstånd bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i Natura 2000-områden. Gemensamt för de övriga områdesskydden i som redogörs för ovan är alltså att fokus framför allt ligger på biologiska värdekärnor och områden med mycket höga naturvärden medan mer allmänna värden och länkar mellan värdekärnorna inte skyddas. Strandskyddet har därför en funktion för bevarandet av såväl höga som allmänna naturvärden, som det har uttalad tyngdpunkt på friluftsliv och rekreation som inte återfinns i de övriga områdesskydden. Genom sin nationella täckning och generella tillämpning ger strandskyddet en särskild möjlighet att bidra till naturvård och friluftsliv och kompletterar därigenom de övriga områdesskydden. 2021/22:168 Områden som är av nationell betydelse för en rad vitala samhälls- intressen kan pekas ut som områden av riksintresse för just dessa ändamål. Riksintressen för friluftslivet och naturvården pekas ut med stöd av 3 kap. 6 § . I 4 kap. har angett ett antal områden i landet som är av riksintresse i sin helhet med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns där. I 4 kap. 2 § anges de områden som är av riksintresse för turismen och friluftslivet, främst det rörliga friluftslivet. Riksintressena motsvarar inte ett områdesskydd enligt 7 kap. . Att ett område är redovisat som riksintresse innebär varken ett ovillkorligt skydd eller en direkt rätt att använda det för det ändamål som det redovisats för. Ett riksintresseområde eller delar av det kan dessutom bedömas vara av riksintresse för mer än ett ändamål. Det är först i en juridiskt bindande prövning som frågan om dess användning slutligen avgörs. Att ett område är utpekat som riksintresse kan därför inte ta över strandskyddets funktion att skydda strandområden från sådana åtgärder som står i strid med strandskyddets syften. 4.7Effekten av tidigare reformer och behovet av en ökad differentiering Flera försök har gjorts för att reformera strandskyddet. Flera lagändringar har syftat till att underlätta dispensgivning i områden där tillgången på stränder är stor. Behovet av ytterligare differentiering, främst mellan hög- och lågexploaterade delar, har dock påpekats av flera utredningar. finns behov av att ytterligare stärka strandskyddet i högt exploaterade områden där tillgången till stränder är mindre. Dagens strandskydd är inte utformat på ett sätt som tar tillräcklig hänsyn till de varierade förhållanden som råder i olika delar av landet. Genom propositionen Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden (prop. 2008/09:119) gjordes en rad förändringar i strandskyddsreglerna. Förändringarna syftade, för det första, till att införa lättnader i strand- skyddet för att främja utvecklingen av landsbygdsområden med god tillgång till stränder. För det andra avsåg förändringarna att begränsa nybyggnation i övriga delar av landet genom tydligare och stärkta regler med en fortsatt restriktiv tillämpning. För det tredje var avsikten att öka det regionala och lokala inflytandet. Slutligen syftade förändringarna till att effektivisera prövningen i vissa avseenden genom att samordna och . När systemet med områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS-områden) infördes framhölls att det finns stora variationer i landet när det gäller hur stor del av stränderna som är bebyggda. Önskemål om ytterligare bebyggelse, det s.k. bebyggelsetrycket, är ofta stort i områden som redan har exploaterats i hög grad, bl.a. längs kusterna i . är bebyggelsetrycket vanligtvis lågt och tillgången till orörda stränder ofta god i andra kommuner. Regeringen konstaterade i samband med införandet att det fanns ett behov av att utveckla ett mer ändamåls- enligt strandskydd som beaktar behovet av utveckling i hela som ett långsiktigt hållbart skydd av strändernas natur- och friluftsvärden inte äventyras. Intentionen var att reglerna skulle göras mer flexibla genom ökade möjligheter att beakta lokala förhållanden och förutsättningar, framför allt i landsbygdsområden där tillgången till stränder är god och exploateringsgraden är låg (prop. 2008/09:119 s. 33). Strandskyddet har utvärderats grundligt med avseende bl.a. på hur effektivt de reformer som genomfördes har bidragit till landsbygds- utveckling. Reglerna om LIS-områden har bl.a. utvärderats gemensamt av och . Även uppföljning av tillämp- ningen av plan- och bygglagstiftningen behandlade LIS-områden. Utvärderingarna visar att införandet av systemet med LIS-områden har skapat nya förutsättningar och incitament för planering av landsbygder. har denna typ av planering varit en tids- och resurskrävande process, med ett sämre utfall än förväntat. Antalet dispenser inom LIS- områden har visserligen ökat något men utgör fortfarande enbart en liten del av det totala antalet dispenser och upphävanden. Strandskyddsdelegationen konstaterade i sitt betänkande 2015 att inten- tionen bakom förändringen 2009, med fortsatt restriktivitet i exploaterade områden och lättnader i skyddet där det finns god tillgång på oexploa- terade strandområden, inte har fått full effekt (SOU 2015:108 s. 238). Enligt delegationen förefaller strandskyddet – på det sätt det tillämpas – vara starkt i glesbygd men svagare i tätbebyggda områden, vilket inte stämmer överens med avsikten bakom de lagändringar som beslutade om 2009. När regeringen beslutade kommittédirektiven Översyn av strandskyddet (dir. 2019:41) konstaterade regeringen i direktiven att en differentiering av strandskyddet som tar hänsyn till variationerna i landet och inom en kommun är en förutsättning för en tillförlitlig och förståelig strandskydds- reglering. Vidare konstaterades att dagens reglering i behöver ändras eller i delar kompletteras så att olika områdens varierande skydds- behov får genomslag, och det skapas bättre förutsättningar för bostäder och näringsverksamhet främst för småföretagare, besöksnäring och gröna näringar i områden med lågt exploateringstryck. För att balansera de olika intressen som berörs, främst bostäder, näringsverksamhet, allemansrättslig tillgänglighet, skyddet av djur- och växtliv och skyddet mot klimat- förändringar, behöver en väl avvägd differentiering med fortsatt starkt och, om behov finns, förstärkt strandskydd i områden som redan är starkt exploaterade. En viktig bakgrund till detta behov är hur befolknings- utveckling, befolkningstäthet och bebyggelsetryck förändrats sedan det allmänna strandskyddet infördes i . Befolkningsutvecklingen och urbaniseringen har inneburit att städer förtätats. Enligt flera prognoser kommer denna utveckling att fortsätta. Det innebär sammanfattningsvis att den allemansrättsliga tillgängligheten och skyddet av miljöer viktiga för djur- och växtarter hotas i de områden som står under starkt tryck av ökad exploatering och bebyggelseutveckling medan det i andra delar i landet finns ett starkt behov av att erbjuda attraktiva möjligheter till byggande strandnära för att möjliggöra utvecklingen av vissa orter. Tillgången till obebyggda strandområden varierar med andra ord stort i landet. Mot bakgrund av detta finns behov av regeländringar i syfte att uppnå ett mer ändamålsenligt strandskydd som beaktar behovet av utveckling i hela landet och främjar möjligheterna att leva, bo och driva företag i landsbygder, som ett långsiktigt hållbart skydd av strändernas 2021/22:168 natur- och friluftsvärden inte äventyras. Regelverket behöver bli mer flexibelt och ge ökade möjligheter att beakta lokala förhållanden och förutsättningar, framför allt i landsbygdsområden där tillgången till stränder är god och exploateringsgraden är låg. Uppföljningen av hur strandskyddet tillämpas visar att utbyggnad och exploateringar fortsätter i strandzonen, särskilt i storstads- regionerna. Därigenom påverkas både den biologiska mångfalden och friluftslivet negativt genom att viktiga biotoper försvinner och den allemansrättsliga tillgången minskar (Miljömålen Årlig uppföljning av nationella miljömål 2021 – Med fokus på statliga insatser, Utredningen om översyn av strandskyddet anser att systemet med LIS- områden inte är tillräckligt effektivt och att det finns problem som påverkar effektiviteten i alla delar av detta (SOU 2020:78 s. 223 och 224). Enligt utredningen handlar det om fyra olika problemkomplex: 1.Svårigheter att avgränsa LIS-områden i linje med de begränsningar i fråga om antal och omfattning som anges i 7 kap. 18 e § . 2.Termen landsbygdsutveckling har tolkats olika mellan kommuner och länsstyrelser. 3.Bristfälliga utredningar och redovisningar av LIS-områden. 4.De materiella reglerna för dispens i LIS-områden ställer krav på att nya bostadshus måste placeras i anslutning till ett befintligt bostadshus och att andra åtgärder måste bidra till utveckling av landsbygden. De olika problemkomplexen påverkar enligt utredningen bestämmelsernas ändamålsenlighet och effektivitet. I vissa avseenden påverkas även rättssäkerheten för enskilda. I sammanhanget kan noteras att i ett tillkännagivande till regeringen anser att behovet av bostäder, utveckling, jobb och verksam- heter måste ges en större roll i bedömningar av begränsningar i strand- skyddet, att det ska vara möjligt att peka ut fler geografiska områden som LIS-områden och att kommunerna bör ges ökat inflytande när det ska bestämmas vilka strandområden som ska bevaras och vilka som kan bebyggas (bet. 2016/17:MJU9, rskr. 2016/17:180). I ett annat tillkänna- givande framhåller att ökade möjligheter att bygga i attraktiva strandnära lägen är en viktig åtgärd för att ta till vara landsbygdernas för- måga att utvecklas av egen kraft. Ett reformerat strandskydd skulle enligt förbättra förutsättningarna för boende, jordbruksnäringarnas utveckling, verksamheter i skärgården och annan näringsverksamhet. Enligt bör det vara möjligt att utforma ett mer flexibelt, decentraliserat och ändamålsenligt strandskydd med ökade möjligheter att bygga i attraktiva lägen (bet. 2017/18:NU19, rskr. 2017/18:359). Ett mer ändamålsenligt strandskydd 5.1Strandnära utvecklingsområden ger bättre förutsättningar för utveckling i landsbygderna Regeringens förslag: Strandnära utvecklingsområden ska ersätta systemet med landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Regeringens bedömning: Strandskyddet bör differentieras för att ge bättre förutsättningar för bostäder och näringsverksamhet, främst för småföretagare, besöksnäring och gröna näringar i områden med lågt bebyggelsetryck. Det lokala inflytandet bör öka och det bör bli betydligt enklare att bygga strandnära i gles- och landsbygd och i små tätorter. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens, men regeringens förslag innebär en tydligare differentiering genom lättnader i områden med lågt bebyggelsetryck och skärpningar i områden med högt bebyggelsetryck. Till skillnad från regeringen föreslår utredningen att de områden där lättnader i strandskyddet ska gälla ska benämnas landsbygdsområden. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig är helt eller delvis positiva till förslaget att lättnader i strandskyddet ska gälla inom landsbygdsområden och att detta ska ersätta systemet med lands- bygdsutveckling i strandnära läge, däribland flera länsstyrelser, , Region , Region , , Kommuner och Regioner (SKR) och Visita. Några remissinstanser är negativa till förslaget, däribland , i län och . anser att det är svårt att bedöma vilken omfattning de föreslagna landsbygdsområdena skulle få och befarar att förslaget kan få stora ekologiska konsekvenser. Småföretagarnas riks- förbund anser att det befintliga strandskyddet inte fungerar bra och att det inte finns något som talar för att utredningens förslag åtgärdar denna grundläggande brist. Världsnaturfonden i har förståelse för intentionen att skapa förutsättningar för att enklare kunna bygga bostäder och verksamheter i glesbygd, men menar att det redan går att få tillstånd till att bygga inom strandskyddsområde genom att tillämpa de nuvarande reglerna. kommun anser att förslaget skulle kunna hanteras genom att i stället utveckla begreppet LIS-områden. bedömer att de nuvarande LIS-reglerna är ett system med potential att utvecklas. bedömer att utredningens föreslagna regler om lands- bygdsområden som helhet är alltför långtgående och avstyrker därför utredningens förslag såsom det presenteras. Flera remissinstanser framför kritik mot termen landsbygdsområde, däribland (mark- och miljödomstolen), flera läns- styrelser, , , , flera kommuner och regioner, och . Natur- vårdsverket anser att det är problematiskt att ge begreppet landsbygds- område en juridisk innebörd som avviker från den gängse tolkningen av 2021/22:168 detta begrepp. i befarar att den föreslagna benämningen kan blandas ihop med den allmänna planeringskategorin ”landsbygd” i förslaget till den s.k. ÖP-modellen som har tagit fram. anför att termen LIS-område är inarbetad och bör behållas. Skälen för regeringens förslag och bedömning Bestämmelserna om strandskydd behöver i högre grad ta hänsyn till att förutsättningarna varierar mellan olika delar av landet Bestämmelserna om strandskydd har utformats på ett sätt som avser att göra det möjligt att beakta lokala förhållanden och förutsättningar, huvudsakligen genom möjligheten till landsbygdsutveckling i strandnära lägen. pekar flera utredningar och utvärderingar på att lagändringar inte har lett fram till den differentiering som avsågs (avsnitt 4.7). Behovet av att skapa förutsättningar för ytterligare differentiering mellan olika delar av landet har påpekats av såväl som Strandskyddsdelegationen och Utredningen om översyn av strandskyddet. Som en följd av detta föreslår utredningen bl.a. att LIS- systemet ska tas bort och att kommunen ska få redovisa s.k. landsbygds- områden i sin översiktsplan där fler lättnader i strandskyddet ska gälla, jämfört med vad som är möjligt i det nuvarande systemet. Regeringen framhåller i kommittédirektiven Översyn av strandskyddet (dir. 2019:41) att en differentiering av strandskyddet – som tar hänsyn till variationerna i landet och inom en kommun – är en förutsättning för en tillförlitlig och förståelig strandskyddsreglering. I direktiven framhåller regeringen även att dagens reglering behöver ändras eller kompletteras så att olika områdens varierande skyddsbehov får genomslag, och det skapas bättre förutsättningar för bostäder och näringsverksamhet, bl.a. för småföretagare, besöksnäring och gröna näringar i områden med lågt exploateringstryck. För att balansera de olika intressen som berörs – främst bostäder, näringsverksamhet, allemansrättslig tillgänglighet, skyddet av djur- och växtliv och skyddet mot klimatförändringar – behövs enligt direktiven en väl avvägd differentiering med ett fortsatt starkt och, om behov finns, förstärkt strandskydd i områden som redan är starkt exploaterade. Befolkningstätheten, exploateringsgraden och bebyggelsetrycket upp- visar en stor variation inom . är mycket mer tätbefolkat och exploaterat än den norra delen av landet, där de stränder som är minst exploaterade finns i inland. Såväl befolkningen som den strandnära exploateringen är framför allt koncentrerad till kusten, inklusive de tre storstäderna , och . Ungefär hälften av befolkning är bosatt inom en mil från havet. Intresset för att verka och bygga vid stränderna är och har varit högt och innebär bl.a. att kultur- och fornlämningar är vanligare i strandnära områden. Trycket på ytterligare bebyggelse är dessutom ofta stort i områden som redan har exploaterats i hög grad. I likhet med utredningen kan regeringen konstatera att bebyggelsetrycket är och även kan förväntas vara högt i och omkring storstäderna och större tätorter. Det finns även ett högt bebyggelsetryck längs delar av kusten och i skärgårdar, bl.a. i form av efterfrågan på ny mark för fritidshusbebygg- else. Befolkningsutvecklingen, befolkningstätheten och bebyggelsetrycket i har förändrats sedan det generella strandskyddet infördes . Städer och tätorter har förtätats och växt medan befolkningen på landsbygden i vissa delar har minskat. Tillgången till strandskyddade områden varierar stort över landet och i vissa delar av landet riskerar bebyggelsens utbredning att minska den allemansrättsliga tillgången till strandområden och försämra förutsättningarna för att bevara goda livsvillkor för djur- och växtliv på land och i vatten. I andra delar av landet är bebyggelsetrycket lågt. Därmed bör det enligt regeringen i vissa fall vara möjligt att använda en del av strandskyddsområdet för att skapa attraktiva boenden och verksamheter i strandnära lägen som kan stimulera och bidra till utvecklingen av landsbygden och små tätorter, utan risk för att därigenom långsiktigt skada de värden som strandskyddet avser att skydda. Mot bakgrund av det som har sagts anser regeringen att bestäm- melserna om strandskydd behöver ändras. En differentiering av strand- skyddet som tar hänsyn till variationer i landet är en förutsättning för en tillförlitlig och förståelig strandskyddsreglering som också ger legitimitet och trovärdighet. behöver strandskyddets syften säkerställas. Strandskyddet behöver således utformas på ett sätt som i högre grad tar hänsyn till behovet av utveckling och främjar möjligheterna att leva, bo och driva företag, som ett långsiktigt skydd av strändernas natur- och friluftsvärden inte får äventyras. Regelverket behöver bli mer flexibelt och ge ökade möjligheter att beakta lokala förhållanden och förutsätt- ningar där tillgången till obebyggda stränder är god och exploaterings- graden är låg. Det lokala inflytandet och den lokala förankringen bör stärkas En ökad differentiering förutsätter att lokala förhållanden beaktas. Regeringen anser att starkt lokalt inflytande och lokal förankring är två förutsättningar som behöver beaktas för att åstadkomma en väl avvägd differentiering som är förenlig med strandskyddets syften. Sådana bedöm- ningar görs således lämpligen på lokal nivå. Lokalt inflytande och lokal förankring med utgångspunkt i förhållandena på platsen är en avgörande del för att uppnå en förståelig strandskyddsreglering, och i för- längningen för acceptansen och legitimiteten av regelverket. Regeringen anser att det lokala inflytandet ska öka och att ett stärkt lokalt inflytande således är en viktig del i ett ändrat regelverk. När det nuvarande LIS-systemet infördes framhölls att ett differentierat strandskydd förutsätter att en avvägning görs mellan strandskyddsintresset och intresset av att använda en mindre del av stränderna för att stimulera utvecklingen i områden som är förhållandevis glest befolkade (prop. 2008/09:119 s. 33). Att i översiktsplanen redovisa områden där lättnader i strandskyddet skulle gälla ansågs förutsätta en bred inventering av vilka områden som var lämpliga för detta. Även behovet av att ta hänsyn till enskilda och allmänna intressen av skilda slag lyftes fram, liksom behovet av att göra bedömningen av vilka områden som kunde komma i fråga med beaktande av att förändringar i klimatet skulle kunna påverka markens 2021/22:168 lämplighet när det gäller markstabiliteten och risken för översvämningar. I propositionen framhålls att kommunerna har goda förutsättningar att göra sådana avvägningar, bl.a. eftersom differentieringen av strandskyddet på ett naturligt sätt ansågs kunna kopplas till kommunernas planering av användningen av mark- och vattenområden och utvecklingen av den byggda miljön. Kommunens möjlighet att genom detaljplan upphäva strandskyddet utgör en viktig del i säkerställandet av att strandskyddet kan anpassas till lokala förhållanden, vilket även kan tillämpas för strandnära utvecklingsområden. Regeringen anser att de tidigare anförda skälen till varför kommunerna bör ha en central roll i arbetet med att identifiera vilka områden där det kan finnas behov av lättnader i strandskyddet fortfarande gör sig gällande. Några tungt vägande skäl till att göra en annan bedömning i detta avseende har inte föreslagits av utredningen och har inte heller framförts från remissinstanserna. Det är viktigt att ett ändrat regelverk utformas så att det ger en väl avvägd balans mellan å ena sidan en ökad differentiering och å andra sidan en enhetlig och förutsebar tillämpning. Ett ökat kommunalt inflytande bör vara en viktig utgångspunkt. Ett sådant inflytande bör säkerställas genom ett system som ger möjlighet till såväl långsiktig planering som utrymme för bedömningar i det enskilda fallet. För att uppnå en enhetlig och förutsebar tillämpning är det av grundläggande betydelse att systemet utformas så att tydliga kriterier slås fast dels i fråga om vilka områden som bör vara föremål för en mer flexibel tillämpning, dels i fråga om de skäl som bör få beaktas vid en sådan tillämpning. Ett flexibelt regelverk där lokala förhållanden beaktas behöver vara utformat så att det säkerställer en enhetlig, förutsebar och rättssäker tillämpning. Det är därför viktigt att regelverket är tydligt i fråga om när och under vilka förutsättningar lokala förhållanden får beaktas. Detta är dessutom nödvändigt för ett starkt strandskydd i områden som är särskilt viktiga för strandskyddets syften.