prop · H903168 · 2022-03-22 00:00:00 — För att uppnå en ökad effektivitet och legitimitet av strandskyddet är det av grundläggande betydelse att information om strandskyddets utbredning är tillförlitlig, enhetlig och lättillgänglig. Regeringen delar därför utred- ningens och remissinstansernas uppfattning att uppgifter om strandskyddets omfattning bör tillgängliggöras genom digitalisering. En digitalisering av uppgifter om strandskyddet bör ske utifrån en enhetlig nationell strategi och i nära samordning mellan berörda myndigheter. Berörda myndigheter bör ges i uppdrag att genomföra samordnade åtgärder för att öka digitali- seringen av strandskyddet. 11Tillsyn och kontroll för ett rättssäkert, enhetligt och välfungerande strandskydd Regeringens förslag: ska alltid pröva en kommuns beslut om dispens från strandskydd som avser ett kust- eller kust- skärgårdsområde från gränsen mot till Forsmark, utmed , eller i från Klockestrand vid till Skataudden vid Näskefjärden, om kommunen vid prövningen har beaktat de särskilda skäl som får tillämpas inom strandnära utvecklings- områden. Regeringens bedömning: En väl fungerande tillsyn, tillsynsvägled- ning och kontroll är en förutsättning för att säkerställa en rättssäker och enhetlig tillämpning av de befintliga och nya bestämmelserna om strandskydd. Utredningens förslag och bedömning: Utredningen lämnar inte något förslag som motsvarar regeringens. Utredningens bedömning om behovet av en väl fungerande tillsyn och tillsynsvägledning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att bör få ökade resurser för tillsynsvägledning och utbildningsinsatser. Remissinstanserna: En övervägande del av remissinstanserna tillstyrker utredningens bedömning. Ett flertal länsstyrelser invänder dock mot att resurser ska tilldelas enbart . Detta eftersom det är läns- styrelserna och inte som har ansvaret för kommunernas tillsynsvägledning. Enligt länsstyrelserna, som också är operativa tillsyns- myndigheter i skyddade områden, behöver de därför få riktade resurser för tillsynsarbetet. Länsstyrelserna framför vidare gemensamma synpunkter om att bestämmelsen i 26 kap. 8 § som ger möjlighet att förelägga en kommun att avhjälpa en brist i kommunens tillsyn, kan kompletteras med en bestämmelse om föreskriftsrätt för att ta fram föreskrifter om strandskyddstillsyn. Sådana föreskrifter kan på en mer detaljerad nivå ange vad som ska planeras, göras och följas upp. Även framhåller att länsstyrelserna har en viktig roll att vägleda kommunerna i tillsynsarbetet. anser därför att det är väl så viktigt att resurser avsätts både till länsstyrelser och kommuner för tillsynsarbetet. Vidare föreslår myndigheten en justering av 26 kap. 12 § i syfte att ge ökad befogenhet för Prop. 2021/22:168 tillsynsmyndigheten att kunna ingripa även mot äldre överträdelser av strandskyddsbestämmelserna. En övervägande del av de kommuner som svarat på remissen tillstyrker utredningens förslag men framhåller att det bör avsättas resurser även till länsstyrelserna. Ett flertal kommuner framför att även kommunerna bör få resurser från staten för strandskyddstillsyn. och framför liknande synpunkter om att en planerad tillsyn i stor utsträckning kommer öka kommunens utgifter och behöva finansieras med skattemedel. anser vidare att om det ställs ökade krav på en planerad tillsyn bör staten därför kompensera kommunen för mer- kostnaden. kommun anser att om ambitionen är att kommunerna ska jobba mer med tillsyn av strandskydd borde finansiering säkerställas på annat sätt än genom skatt, t.ex. på motsvarande sätt som gäller för sanktionsavgifter enligt . Både Naturturismföretagen och och Vattenråd påpekar att det krävs insatser för kompetensutveckling och utbildning hos kommunerna. Ett antal kommuner samt Kommuner och Regioner (SKR) anser att fokus i första hand bör ligga på att få till stånd en begriplig och tillämpbar strandskyddslagstiftning samt en fungerande vägledning. Därefter kan en satsning på tillsyn över systemet vara lämplig. (mark- och miljödomstolen) anför bl.a. att det bör övervägas att samla tillsyn hos färre myndigheter med bättre förutsätt- ningar för samordnade bedömningar över landet, förslagsvis hos läns- styrelserna. Statskontoret ser ett potentiellt behov av tillsyn över att lagstiftningen efterlevs i landsbygdsområden vid upphävande av eller dispens från strandskyddet. Detta gäller behovet av tillsyn över att lagstiftningen efterlevs när det gäller att området mellan strandlinjen och byggnaderna eller anläggningarna ska förbli orört och att bestämmelsen om fri passage efterlevs. Även kommun ser att behovet av sådan tillsyn kommer att öka. Svensk Försäkring anser att det inte räcker med att öka tillsynen utan att det även måste finnas tydliga sanktioner för de kommuner som bryter mot strandskyddsreglerna genom att lättvindigt ge dispens. Skälen för regeringens förslag och bedömning Med tillsyn avses främjande och kontrollerande åtgärder som riktas direkt mot ett tillsynsobjekt och som syftar till att se till att enskilda följer reglerna. Med tillsynsvägledning avses utvärdering, uppföljning och samordning av tillsynen samt råd och stöd till tillsynsmyndigheterna. I syfte att säkerställa en enhetlig och rättssäker tillämpning av de befintliga och nya strandskyddsbestämmelserna behöver tillsynen prioriteras av berörda myndigheter. En mer enhetlig och rättssäker tillämpning och tillsyn medför dessutom att regelverket blir mer förutsebart, vilket är av avgörande betydelse för den lokala acceptansen och legitimiteten av strandskyddsbestämmelserna. En tydlig och ändamålsenlig tillsynsvägled- ning är i sin tur en förutsättning för en effektiv tillsyn. Kontroll av dispensbeslut som avser vissa kust- och kustskärgårdsområden Om en kommun ger dispens från de förbud som gäller inom strand- skyddsområdet ska kommunen enligt 19 kap. 3 a § skicka beslutet till . ska enligt 19 kap. 3 b § pröva kommunens beslut, om det finns skäl att anta att det inte finns förutsättningar för dispens eller om en brist i ärendets handläggning kan ha haft betydelse för utgången i ärendet. ska från den dag då kommunens beslut kom in till besluta om en sådan prövning ska ske eller inte. ska upphäva kommunens beslut att ge dispens från strandskyddet om det inte finns förutsättningar för dispensen. kontroll av beslutade dispenser utgör ett viktigt verktyg för ett fungerande strandskydd. Kust- eller kustskärgårdsområden från gränsen mot till Forsmark, utmed och i från Klockestrand vid Ångerman- älven till Skataudden vid Näskefjärden kan enligt 7 kap. 18 e § första stycket 4 inte utgöra LIS-områden. Följaktligen omfattas dessa områden inte av de utökade möjligheterna till dispens från strand- skyddet som gäller enligt 7 kap. 18 d §. Regeringen föreslår inte att någon motsvarande begränsning ska gälla i fråga om strandnära utvecklings- områden. Kusten och skärgårdarna hör dock till de från strandskydds- synpunkt mest värdefulla strandområdena i landet. Som framgår av avsnitt 5.2bedömer regeringen att detta, i kombination med den höga exploater- ingsgraden vid kusten, innebär att lättnader i strandskyddet normalt inte kommer att kunna medges inom sådana områden. Även om det därför kan antas bli ovanligt att en kommun bedömer att ett kust- och kustskärgårdsområde från gränsen mot till Forsmark, utmed och i från Klockestrand vid Ångerman- älven till Skataudden vid Näskefjärden är ett strandnära utvecklings- område anser regeringen att det finns skäl att stärka den statliga kontrollen av kommunala dispensbeslut som avser dessa områden. Detta bör ske genom att alltid ska pröva sådana dispensbeslut i sak, om dispensen har getts med beaktande av de särskilda skäl som endast får tillämpas inom strandnära utvecklingsområden. På så sätt säkerställs att kommunen får återkoppling på sin tillämpning, men förslaget kan också leda till att domstolarna utvecklar en praxis som ger vägledning för både kommunernas och länsstyrelsernas dispensgivning. Regeringen utgår från att länsstyrelserna handlägger dessa ärenden så skyndsamt som möjligt och håller de som berörs av besluten underrättade om handläggningen. Skulle få in ett överklagande av samma dispensbeslut, bör detta naturligtvis inte föranleda två separata prövningar av , utan överklagandet bör lämpligen prövas som överprövningsärende. Tillsyn och kontroll behövs för ett fungerande strandskydd I fråga om brister i efterlevnaden av strandskyddsbestämmelserna hänvisar utredningen bl.a. till och utvärdering av strandskyddsreglerna 2013, där det framkom att samtliga länsstyrelser bedömer att strandskyddsreglerna överträds. Av rapporten framgår vidare att det finns skillnader mellan olika myndigheters hantering av dispens- ärenden, vilket undergräver rättssäkerheten och acceptansen för reglerna. har här en central roll att spela såväl som tillsynsmyndighet, Prop. 2021/22:168 tillsynsvägledande myndighet och som överprövande myndighet. kommunerna i egenskap av tillsynsmyndigheter och som tillsynsvägledande myndighet har viktiga roller i att säkerställa efterlevnaden och bidrar därmed till en ökad acceptans och rättssäkerhet. Flera remissinstanser framför att det finns behov av ändrat regelverk för tillsynen. När detta lagstiftningsärende beslutas avser regeringen att påbörja ett arbete för att utvärdera tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna och effekterna av bestämmelserna, se avsnitt 10. Regeringens förslag: Den lagändring som innebär att en översiktsplan ska vara aktuell ska träda i kraft . Övriga ändringar i och ändringarna i ska träda i kraft . När det gäller de ändringar i som träder i kraft ska äldre bestämmelser fortfarande gälla för mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet. För sådana mål och ärenden ska dock även de nya bestämmelserna om strandnära utvecklingsområden tillämpas. När det gäller den ändring i som träder i kraft ska äldre bestämmelser fortfarande gälla vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strand- skyddet i mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet. I fråga om ändringar i ska äldre bestämmelser fortfarande gälla för ärenden om översiktsplaner som har påbörjats före ikraftträdandet. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna: Flera länsstyrelser, däribland i , i och i Väster- bottens län, framhåller att det behövs vägledning och informationsinsatser innan lagändringarna träder i kraft. i , i län och i framför att det är viktigt att det inte blir en för kort övergångsperiod, eftersom det krävs både ekonomiska och personella resurser för att det inte ska bli en övergång till den nya lagstiftningen som äventyrar de värden som strandskyddet syftar till att skydda. i anser att lagändringarna bör träda i kraft tidigast när det digitala underlaget är klart (jfr avsnitt 11). Även kommun efterfrågar att kartmaterialet är klart innan lagen träder i kraft. i och Läns- styrelsen i anser att digitalisering och ikraftträdande bör ske i en parallell process som är mer rimlig i förhållande till de omfattande insatser som kommer att krävas. (mark- och miljödomstolen), i , 2021/22:168 i och kommun framför liknande synpunkter om behov av övergångsbestämmelser så att får möjlighet att inventera och fatta beslut om att strand- skyddet ska råda innan strandskyddet vid små sjöar och vattendrag upphör att gälla (jfr avsnitt 6). i framhåller bl.a. att det finns en stor risk för att små sjöar och vattendrag påverkas på ett betydande sätt om de först tappar skyddet och det sedan ska återinföras, och föreslår därför en övergångsperiod efter att lagstiftningen har trätt i kraft. Skälen för regeringens förslag Lagändringarna bör träda i kraft Regeringen anser att huvuddelen av lagändringarna bör träda i kraft som snart som möjligt. Det bedöms vara . Kravet att översiktsplanen ska vara aktuell för att ge vägledning om var lättnader i strandskyddet bör gälla bör införas gäller nya bestämmelser i som innebär ett tydligare krav på att kommunen regelbundet ska ta ställning till översiktsplanens aktualitet. Bestämmelserna innebär att kommunen minst en gång per mandatperiod i en s.k. planeringsstrategi ska bedöma i vilken utsträckning översiktsplanen är aktuell. Kommunfullmäktige ska anta en planeringsstrategi månader efter ett ordinarie val (se 3 kap. 23 § ). Kravet på planeringsstrategi inträder första gången , dvs. 24 månader efter det ordinarie valet . Bestämmelserna i innebär att en översiktsplan med automatik kommer att upphöra att vara aktuell, om kommunen inte inom den angivna tiden antar en planeringsstrategi (se 3 kap. 24 § ). Om översiktsplanen inte är aktuell ger den inte samma stöd för efter- följande planering. Av det skälet får vissa förenklingar i lagen användas, t.ex. vid detaljplaneläggning, endast om översiktsplanen är aktuell (jfr prop. 2019/20:52 s. 52 och 53). Även kravet på att översiktsplanen måste vara aktuell för att dessa förenklingsmöjligheter ska få användas inträder därmed efter det ordinarie valet , dvs. Mot bakgrund av detta anser regeringen att kravet på översiktsplanens aktualitet, även i fråga om vägledning för bedömningen av om en plats ligger inom ett strandnära utvecklingsområde, bör inträda från samma tidpunkt som motsvarande krav i . En sådan ändring av bestämmelsen bör därför träda i kraft först . Äldre bestämmelser bör i huvudsak gälla för mål och ärenden som inletts före ikraftträdandet De nuvarande bestämmelserna om landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS-områden) tillämpas såväl i mål och ärenden om dispenser som i ärenden som avser upphävande av strandskydd. Frågor om upphävande av strandskydd prövas bl.a. genom detaljplaneläggning enligt . kan det ta från det att kommunen har påbörjar arbetet med att ta fram ett förslag till detaljplan till dess att förslaget kan antas, inte sällan . Ofta är det även förenat med stora kostnader att ta fram ett planförslag och det planeringsunderlag som behövs för planläggningen. Om planområdet omfattas av strandskydd kan bestämmelserna om LIS- områden vara en avgörande förutsättning för om strandskyddet kommer att kunna upphävas och därigenom om detaljplanen kommer kunna genomföras. Även om regeringens förslag om strandnära utvecklings- områden är utformat så att de nya bestämmelserna ska kunna tillämpas även utan ett uttryckligt stöd i översiktsplanen, kan det i vart fall inte uteslutas att det i vissa fall skulle kunna försvåra eller omöjliggöra pågående processer om bestämmelserna om LIS-områden skulle upphävas med förhållandevis kort framhållning. Det skulle i så fall kunna leda till att redan gjorda investeringar i pågående planärenden går förlorade, s.k. förgävesprojektering. För att förhindra att redan påbörjade insatser inte kan slutföras eller att pågående planläggning försenas anser regeringen att bestämmelserna om LIS-områden bör kunna tillämpas även efter ikraftträdandet av de nya bestämmelserna vid prövningen av en fråga om upphävande av strand- skydd i sådana ärenden som har inletts före ikraftträdandet. Liksom i tidigare lagstiftningsärenden bör ett planärende vanligtvis anses ha inletts inom kommunen när ett formellt beslut att inleda plan- läggningen har fattats (jfr prop. 2013/14:126 s. 234). Ett liknande synsätt bör gälla i fråga om mål och ärenden om dispenser som har inletts före ikraftträdandet. I sådana mål och ärenden handlar det emellertid om att den som ansöker om dispens inte ska behöva påverkas negativt om prövningen i sak sker först efter att de föreslagna bestäm- melserna har trätt i kraft, t.ex. om prövningen drar ut . De förutsättningar som gäller när ansökan görs bör således även gälla när prövningsmyndigheten avgör målet eller ärendet. Utgångspunkten bör därför vara att äldre bestämmelser ska gälla för prövningen av mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet. Trots denna utgångspunkt anser regeringen att det bör vara möjligt att även i mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet tillämpa de nya bestämmelserna om strandnära utvecklingsområden, när dessa har trätt i kraft. Detta beror på att det annars kan uppstå situationer där den önskade åtgärden skulle kunna tillåtas i förhållande till de nya bestämmelserna, men där de bestämmelser som gäller hindrar åtgärden. Det skulle bl.a. kunna aktualiseras i samband med detaljplaneläggning, där det kan ta från det att planärendet inleds till dess att den färdiga detaljplanen antas. Det har tidigare förekommit att kommuner väljer att avsluta pågående planärenden för att inleda nya ärenden, för att på så sätt få möjlighet att tillämpa de nya bestämmelserna. Det finns således därför en risk att en övergångsbestämmelse som enbart anger att äldre bestämmelser ska gälla för prövningen av ärenden som har inletts före ikraftträdandet skulle kunna leda till onödig administration. Mot denna bakgrund anser regeringen att även de nya bestämmelserna om strandnära utvecklingsområden bör få tillämpas i sådana mål och ärenden som inletts före ikraftträdandet, när de nya bestämmelserna börja gälla . I fråga om införandet av kravet att översiktsplanen ska vara aktuell i bör, på motsvarande sätt som gäller för övriga ändringar i 2021/22:168 , äldre bestämmelser fortfarande gälla vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet i mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet. Även i fråga om ändringarna i bör på motsvarande sätt äldre bestämmelser fortfarande gälla för ärenden om översiktsplaner som har påbörjats före ikraftträdandet. Konsekvenser om förslagen inte kommer till stånd Strandskyddet reformerades och därefter har ett antal utvärderingar av reglerna skett. Den årliga statistiken över strand- skyddsbeslut visar att antalet beviljade dispenser ökade kraftigt mellan 2011 och 2019 – närmare bestämt . strandskyddsdispenser för 4 998 åtgärder, att jämföra med 8 214 beviljade Det indikerar att tidigare reformer av strandskyddet har inneburit lättnader i strandskyddet som också har fått genomslag i Oaktat det finns en uppfattning om att strandskyddsreglerna i alltför hög utsträckning hindrar att strandskyddsområden tas i anspråk för bebyggelse, verksamheter och annan exploatering, särskilt i landsbygds- Det finns även en uppfattning om att ett mindre starkt strandskydd skulle leda till en positiv utveckling av landsbygden. bedömer utredningen om översyn av strandskyddet (SOU 2020:78 s. 119) att natur- och kulturmiljövärden är en viktig del av landsbygdens attraktionskraft för såväl boende som besökare. Besöksnäringen uppges växa på landsbygden, inte minst när det gäller Ett stark strandskydd kan således även bidra till att bevara attraktiva boendemiljöer och skapa förutsättningar för en positiv utveckling på landsbygden. Som regeringen konstaterar i propositionen Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden (prop. 2008/09:119 s. 31) höjer allemansrättsligt tillgängliga stränder inom rimligt avstånd ett områdes värde och kan bidra till byggande av ett attraktivt boende för Strandskyddsdelegationen tillsattes för att utföra och samordna en informations- och kunskapsinsats när det gäller frågor som berör tillämpningen av strandskyddsreglerna. framförde 2015 att strandskyddet, så som det tillämpades, föreföll vara starkt i glesbygd men svagare i tätbebyggda områden, vilket inte var avsikten med de förändringar som beslutade om 2009. nationella miljömål 2021 – Med fokus på statliga insatser anges att utbyggnad och exploatering i strandzonen och grunda vattenmiljöer fortsätter framför allt runt större städer. Bilden är dock inte entydig. Enligt indikatorn Exploatering av stränder vid sjöar och vattendrag till miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag sker en fortsatt utbyggnad i strandnära områden över hela De flesta nya byggnader ligger inom från en redan Cirka en tredjedel av dessa byggnader uppfördes mellan 2014–2019 inom tättbebyggda områden. Kommunerna har –2020 meddelat dispenser för totalt 10 607 åtgärder som avser bostadshus och fritidshus. Av de medgivna åtgärderna utgjorde nyetableringar av bostadshus. När det gäller nyetableringar av bostadshus beviljades av dispenserna i och jämfört i de fem norrlandslänen , , , och –2020. Av det totala antalet medgivna tillståndspliktiga åtgärder (dvs. inte enbart byggnader) som beviljas i beviljades dock av åtgärderna i och –2020. Regeringen har inte tillgång till strandskyddsstatistik som visar var i länen dispenserna ges, vilka naturtyper som påverkas och vad som kännetecknar de områden som berörs. Det är därmed oklart om dispenserna inom respektive län främst ges i redan exploaterade områden eller på landsbygden samt på vilket sätt strandskyddets syften påverkas. Regeringens förslag innebär att det nuvarande systemet med strandnära utvecklingsområden (s.k. LIS-områden) ska ersättas av strandnära utvecklingsområden, där det ska finnas utökade möjligheter att upphäva eller ge dispens från strandskyddet. Det kommer inte längre att vara nödvändigt att beakta i vilken mån de utpekade utvecklingsområdena är lämpliga för utveckling av landsbygden, vilket har visat sig vara svårt att bedöma. Enligt förslaget ska bidraget till landsbygdsutveckling varken behöva vägas in i kriterierna för strandnära utvecklingsområden eller i de särskilda skälen för upphävande eller dispens i sådana områden. Om förslaget inte genomförs kommer svårigheterna att påvisa att en åtgärd i strandskyddsområde bidrar till utveckling av landsbygden att bestå och det kommer finnas mer begränsade möjligheter att upphäva eller ge dispens från strandskydd i landsbygdsområden. Vid insjöar som är ett hektar eller mindre och vattendrag som är eller smalare vid normalt medelvattenstånd, föreslår regeringen att strandskyddsområdet minskas och att det blir lättare att få dispens eller upphäva det återstående strandskyddet vid sådana vatten under förutsättning av att fri passage säkerställs, om inte har utvidgat strandskyddet för det aktuella området. Om förslaget inte genomförs kommer möjligheterna att vidta åtgärder inom från en liten sjö eller ett smalt vattendrag även fortsättningsvis att begränsas. Förslaget innebär vidare att regeringen får meddela föreskrifter om att strandskydd inte ska gälla vid insjöar eller vattendrag som har anlagts eller restaurerats för vissa huvudsakliga syften. Om förslaget inte genomförs riskerar de gällande bestämmelserna att motverka att fler vatten av dessa slag anläggs. I propositionen föreslås också att strandskyddet ska förstärkas och förtydligas. Inom områden av särskild betydelse för djur- och växtlivet och inom områden där bebyggelsetrycket är högt eller där efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse är mycket stor ska vid bedömningen av om det finns särskilda skäl beaktas att ett upphävande eller en dispens från strandskyddet i ett sådant område inte får innebära att den långsiktiga tillgången till eller förutsättningarna för att bevara värdefulla strand- och 2021/22:168 vattenområden försämras. Om förslaget inte genomförs kommer strandskyddet inte att stärkas och förtydligas i dessa områden. Förslagen i propositionen syftar till att strandskyddets styrka ska variera över landet med hänsyn till tillgången till stränder och exploateringstryck. Som beskrivs ovan ska det bli enklare att upphäva eller ge dispens från strandskydd i områden som har karaktär av landsbygd med god tillgång till obebyggda stränder medan strandskyddet ska vara starkare i områden av särskild betydelse för djur- och växtlivet och inom områden där bebyggelsetrycket är högt eller där efterfrågan på mark för fritidshus- bebyggelse är mycket stor. Förslagen avses också öka strandskydds- reglernas legitimitet, bl.a. genom att minska strandskyddsområdet vid små insjöar och smala vattendrag och införa ett nytt särskilt skäl för upphävande av eller dispens från strandskyddet vid små sjöar och smala vattendrag i 7 kap. 18 c § . 1950-talets strandlag har lagstiftaren försökt att utforma ett strandskydd som hanterar konflikten mellan bevarande och tillgänglighet