prop · H903272 · 2022-08-02 00:00:00 — Det är därför svårt att på ett generellt plan uttala sig om hur länge det kan vara nödvändigt att lagra uppgifter i ett visst ärende om stöd. Regeringen ansluter sig därför till utredningens slutsats att den lämpligaste lösningen är en ändamålsrelaterad bestämmelse om längsta tid för behandling som innebär att ett beslutsorganen inte får behandla personuppgifter längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Det som avses är ändamålet i det enskilda fallet. Behovet av att fortsätta behandla uppgifterna måste därför prövas kontinuerligt. En sådan bestämmelse säkerställer att personuppgifter inte behandlas än vad som är nödvändigt för handläggningen av ett ärende om stöd. Med undantag från principen om lagringsminimering får personuppgifter dock lagras i den mån som personuppgifterna enbart behandlas för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål (artikel 5.1 e i dataskyddsförordningen). För att tydliggöra att personuppgifter som utgör en del av en allmän handling får arkiveras bör det därför anges i bestämmelsen att det som anges gällande längsta tid för behandling av personuppgifter inte hindrar att sådana uppgifter arkiveras i enlighet med gällande arkivlagstiftning. I vilken utsträckning personuppgifter ska gallras i samband med arkivering regleras i det arkivrättsliga regelverket. Det behöver inte införas en bestämmelse om rätt Regeringens bedömning: Det behöver inte införas en bestämmelse som upplyser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter som kompletterar den nya lagen. bedömning överensstämmer inte med Utredningen föreslår att det ska införas en bestämmelse om rätt att meddela föreskrifter. Remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Det kan uppkomma ett behov av att komplettera den nya lagen genom bestämmelser i förordning eller Bestämmelser om myndigheters personuppgiftsbehandling anses normalt falla in under regeringens s.k. restkompetens i 8 kap. 7 § regeringsformen (se avsnitt 8.6). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har alltså möjlighet att meddela kompletterande Prop. 2021/22:272 bestämmelser till den föreslagna lagen (jfr prop. 2017/18:105 s. 26). Regeringen anser, till skillnad från utredningen, att det inte behöver införas en upplysning om regeringens normgivningskompetens i lagen. 8.6.11Rätten att göra invändningar bör inte begränsas Regeringens bedömning: Rätten att göra invändningar vid behandling av personuppgifter i ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället bör inte begränsas. bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Vid behandling av personuppgifter för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning har den registrerade rätt att göra invändningar mot behandling av personuppgifter avseende honom eller henne. Den personuppgiftsansvarige får då inte längre behandla personuppgifterna om inte denne kan visa avgörande berättigade skäl för behandlingen som väger tyngre än den registrerades intressen, rättigheter och friheter (artikel 21.1 i dataskyddsförordningen). Rätten att göra invändningar innebär att den registrerade har möjlighet att få till stånd en prövning av om viss behandling är tillåten. Medlemsstaterna har möjlighet att begränsa denna rätt under vissa förutsättningar (artikel 23.1i dataskyddsförordningen). Det saknas enligt regeringens mening skäl att i detta fall begränsa den registrerades rätt att göra invändningar. I ett ärende om stöd bör ett beslutsorgan närmast undantagslöst kunna påvisa skäl för fortsatt behandling som väger tyngre än den registrerades intressen i det enskilda fallet (jfr prop. 2017/18:254 s. 45). 8.7Uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden om stöd ska omfattas av sekretess Regeringens förslag: Sekretess ska gälla i ärenden om sådant statligt reglerat stöd till civilsamhället som omfattas av ett villkor om att en organisations verksamhet inte får utövas i strid med samhällets grundläggande värderingar för uppgifter om enskildas personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider men om uppgiften röjs. Sekretessen ska gälla i högst . Regeringens bedömning: Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen. förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har föreslagit att det i författningstexten ska anges ”demokrativillkor” i stället för ”villkor om att en organisations verksamhet inte får utövas i strid med samhällets grundläggande värderingar”. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller uttrycker sig på annat sätt positivt över förslaget bl.a. i , Folkets Hus och Parker, Forum – Idéburna organisationer med social inriktning, , Myndigheten för stöd till trossamfund (SST), Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF), , Studieförbunden i samverkan, Konsumenter, kristna råd och Equmeniakyrkan. Några remissinstanser, bl.a. Justitiekanslern och Säkerhetspolisen, meddelar att de inte har några synpunkter på förslaget. Kammarkollegiet och Arvsfondsdelegationen anser att sekretesskyddet även bör omfatta enskildas ekonomiska förhållanden och att det bör övervägas om ett rakt skaderekvisit är tillräckligt. Skälen för regeringens förslag och bedömning Sekretess för uppgifter i ärenden om stöd till civilsamhället Av 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen följer en rätt för var och en att ta del av allmänna handlingar. Med handling avses en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt (2 kap. 3 §). En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten (2 kap. 4 §). Rätten att ta del av allmänna handlingar utgör en viktig del av offentlighetsprincipen och får begränsas endast om det krävs av hänsyn till vissa intressen som anges uttömmande i 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen. Ett av dessa är skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar följer i huvudsak av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Enligt 3 kap. 1 § OSL innebär sekretess ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt. Sekretess innebär därför inte bara sekretess för uppgifter i allmänna handlingar utan också tystnadsplikt. Till den del sekretessbestämmelserna innebär tystnadsplikt utgör de också en begränsning av yttrandefriheten enligt 2 kap. 1 § regeringsformen. Det finns inte någon särskild sekretessreglering som gäller för verksamhet som avser prövning av ärenden om stöd till det civila samhället. Även om det inte finns någon särskild sekretessreglering för uppgifter i ärenden om statligt reglerat stöd kan uppgifter i dessa ärenden omfattas av sekretessbestämmelser med generell räckvidd, dvs. bestämmelser som är tillämpliga inom hela den offentliga sektorn. Merparten av sekretessbestämmelserna med generell räckvidd har antagits till skydd för allmänna intressen. Uppgifter som omfattas av sådan sekretessreglering kan förekomma i ärenden om stöd till det civila samhället. Det finns vidare ett fåtal sekretessbestämmelser till skydd för enskildas personliga förhållanden oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer (se 21 kap. OSL). Dessa bestämmelser utgör ett minimiskydd för den personliga integriteten inom offentlig verksamhet. Enligt dessa bestämmelser är t.ex. uppgifter om enskildas hälsa eller sexualliv sekretessreglerade (21 kap. 1 § OSL). Offentlighets- och sekretesslagen innehåller ingen generellt tillämplig sekretessreglering till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden. Sammantaget kan alltså uppgifter i ärenden om stöd till det civila samhället omfattas av generell sekretessreglering till skydd för allmänna intressen eller enskildas personliga förhållanden. En stor del av de uppgifter som förekommer i ärenden om stöd träffas dock inte av någon sekretessbestämmelse enligt nu gällande reglering. Uppgifter som förekommer i dessa ärenden är därmed i regel offentliga. Uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i ärenden om stöd För att en civilsamhällesorganisation ska beviljas statligt reglerat stöd måste organisationen uppfylla vissa villkor. Villkoren för stöd varierar, men ställer i regel vissa krav gällande en sökande organisations uppbyggnad och verksamhet. Detta innebär att beslutsorganen behöver hantera uppgifter om de sökande organisationerna och deras verksamhet vid en prövning av ett ärende om stöd till civilsamhället. För att en organisation ska ha rätt till visst stöd ställs ofta krav på organisationens ekonomi. Ett av de vanligast förekommande villkoren är att stöd inte får lämnas till en organisation som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos eller som är i likvidation eller försatt i konkurs. I regel ska även en organisation redovisa hur beviljade medel har nyttjats. För att kunna bedöma detta kan ett beslutsorgan behöva få del av t.ex. verksamhetsberättelser samt balans- och resultaträkningar. Enligt den reglering som gäller för stöd till trossamfunden ställs vidare vissa krav på hur samfunden finansierar sin verksamhet. För att ett trossamfund ska ha rätt till stöd krävs att samfundets verksamhet i huvudsak finansieras av betjänade som är bosatta i . Regeringen föreslår att detta ska gälla även fortsättningsvis (se avsnitt 5.8). Olika typer av stödvillkor som tar sikte på en organisations uppbyggnad och verksamhet, inklusive dess finansiering och ekonomiska förhållanden i övrigt, medför att det ofta förekommer uppgifter om organisationernas ekonomiska förhållanden i ärenden om stöd. Utifrån de villkor som gäller för statligt reglerat stöd till civilsamhället finns typiskt sett ett relativt begränsat behov av att behandla uppgifter om fysiska personer i ärenden om stöd. Redan enligt nu gällande reglering finns dock ett visst behov av att hantera uppgifter om enskildas personliga förhållanden vid prövningen av en fråga om stöd. Regeringens förslag till förtydligade demokrativillkor (se kapitel 6) medför därutöver ett utökat behov av att behandla uppgifter om fysiska personer i ärenden om stöd till det civila samhället. De föreslagna demokrativillkoren ställer krav på organisationerna och deras företrädares agerande. Uppgifter om att en företrädare för en viss organisation har agerat i strid med ett demokrativillkor kommer med stor sannolikhet att innehålla uppgifter om företrädarens personliga förhållanden. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter rörande företrädarens politiska eller religiösa aktiviteter eller uppgifter om att företrädaren har gjort sig skyldig till ett brott. Vid en prövning av ett demokrativillkor kan det vidare vara nödvändigt att hantera uppgifter om 2021/22:272 andra fysiska personer som uppges ha utsatts för olika typer av ageranden inom verksamheten. Det kan t.ex. gälla uppgifter om att en person ska ha utsatts för brott, diskriminering eller annan kränkande behandling inom en organisations verksamhet. Beroende på vilken verksamhet som en organisation bedriver kan det komma att gälla uppgifter om brott mot barn. En uppgift om att en person har medverkat i en organisations verksamhet kan vidare, beroende på vilken organisation det gäller, avslöja uppgifter om exempelvis enskildas sexuella läggning, etniska ursprung eller hälsotillstånd. Även uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden kan få betydelse vid en prövning av om en organisation har agerat i strid med ett demokrativillkor. Som exempel på sådana ekonomiska förhållanden som skulle kunna beaktas kan nämnas att en civilsamhällesorganisation har tagit emot finansiering från icke-demokratiska stater eller organisationer alternativt att organisationen har finansierat eller på annat sätt stöttat anti- demokratiska verksamheter. Förtydligade demokrativillkor kan därmed även medföra ett utökat behov av att hantera uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden i ärenden om stöd till det civila samhället. Det bör inte införas någon sekretessreglering till skydd för uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden Förslagen till förtydligade demokrativillkor medför alltså att beslutsorganen kan behöva hantera uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i större utsträckning än vad som är nödvändigt enligt nu gällande reglering av stöd till det civila samhället. Uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i ärenden om stöd faller till stor del utanför den nuvarande sekretessregleringen till skydd för sådana uppgifter. De uppgifter som ett beslutsorgan hanterar gällande en sökande organisations ekonomiska förhållanden är typiskt sett begränsade till vissa uppgifter om organisationens uppbyggnad och verksamhet. Sådana uppgifter är normalt sett inte känsliga och en organisation lider i regel inte någon skada om sådana uppgifter blir offentliga. Däremot kan det vid en prövning av ett förtydligat demokrativillkor bli nödvändigt att hantera uppgifter gällande en organisations finansiering och ekonomiska förhållanden i övrigt som kan vara av känslig natur. Det skulle exempelvis kunna gälla uppgifter om ekonomiskt stöd till eller från icke-demokratiska stater eller anti-demokratiska aktörer. Om sådana uppgifter blir offentliga, skulle det kunna leda till att en organisation lider skada. Det är dock frivilligt för en civilsamhällesorganisation att ansöka om stöd och en organisation som väljer att ansöka om statligt reglerat stöd får vara beredd på att vissa uppgifter om organisationens verksamhet blir offentliga. En sökande organisation är dessutom medveten om villkoren för sökt stöd och därmed vilken typ av uppgifter som kan vara relevanta vid beslutsorganens prövning. Det finns ett tydligt intresse av transparens och insyn i fördelningen av statens medel. Det är av stor vikt att allmänheten får insyn i på vilka grunder detta stöd beviljas och att stödet fördelas i enlighet med villkoren i gällande reglering. Enligt utredningens bedömning väger detta insynsintresse tyngre än intresset av att skydda uppgifter om organisationers ekonomiska förhållanden. och Arvsfondsdelegationen anser dock att sekretess bör gälla för enskildas ekonomiska förhållanden. De framhåller att sådana uppgifter kan vara känsliga. Regeringen ifrågasätter inte detta, men anser att den avvägning som utredningen förespråkar mellan intresset av insyn och intresset av skydd är lämplig och välavvägd. Regeringen anser därför, liksom utredningen, att det inte bör införas någon sekretessreglering till skydd för uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden i ärenden om stöd. Förtydligade demokrativillkor medför ett behov av ytterligare sekretessreglering till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden De förtydligade demokrativillkoren innebär dock även ett utökat behov av att hantera uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden om stöd till civilsamhället. Som framgår ovan kan en prövning av ett demokrativillkor komma att gälla integritetskänsliga uppgifter av vitt skilda slag såsom uppgifter om fysiska personers politiska eller religiösa aktiviteter eller uppgifter om brott, diskriminering eller annan kränkande behandling. De uppgifter som kan förekomma i dessa ärenden är därmed sådana att de inte bara kan utgöra känsliga personuppgifter enligt dataskyddsförordningen, utan även sådana uppgifter om enskildas personliga förhållanden som enligt tryckfrihetsförordningen kan motivera en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar. Vilka uppgifter som kan bli relevanta vid en prövning av ett förtydligat demokrativillkor kommer att variera från fall till fall. Utifrån de ageranden som enligt förslagen kan leda till att en organisations företrädare ska anses ha agerat i strid med ett demokrativillkor, kan det dock antas att det i många fall kommer att gälla uppgifter som skulle kunna leda till att företrädaren lider men, om de blir offentliga. Detsamma gäller för de uppgifter om andra fysiska personer än en organisations företrädare som kan komma att behöva hanteras vid en prövning av ett demokrativillkor. Enligt nu gällande villkor för stöd till det civila samhället finns sällan något större behov för beslutsorgan att hantera uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Ett införande av förtydligade demokrativillkor innebär dock en förändring gällande vilken typ av uppgifter som kan vara relevanta vid prövningen av ärenden om stöd. Vid prövningen av ett sådant demokrativillkor kan ett beslutsorgan komma att hantera relativt omfattande uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Det finns inte anledning att anta annat än att frågan om en organisation uppfyller ett demokrativillkor, även efter ett införande av förtydligade demokrativillkor, kommer att behöva utredas närmare i endast en liten andel av det totala antalet ärenden om stöd till det civila samhället. I den mindre andel ärenden där det uppstår frågetecken gällande om en organisation har agerat i strid med ett demokrativillkor kan det dock, beroende på omständigheterna i det enskilda ärendet, förekomma relativt omfattande uppgifter om enskildas personliga förhållanden av integritetskänslig karaktär. Intresset av transparens och insyn vid fördelningen av stöd till det civila samhället är stort och allmänheten ska ges möjlighet till insyn i beslutsorganens handläggning av dessa ärenden. Detta gäller inte minst vid tillämpningen av ett demokrativillkor. De uppgifter om enskildas 2021/22:272 personliga förhållanden som kan förekomma i ett ärende om stöd vid en prövning av ett sådant villkor kan dock vara av mycket integritetskänslig karaktär. Att en organisation väljer att ansöka om ett visst stöd innebär att uppgifter om dess företrädare samt medlemmar och andra personer som medverkar i organisationens verksamhet kan komma att lämnas till ett beslutsorgan. Värt att notera är att begreppet företrädare i detta sammanhang föreslås ges en vid betydelse och avser inte bara en organisations legala företrädare, utan omfattar även en bredare krets personer som på ett eller annat sätt företräder en organisation utåt. Den krets av fysiska personer som kan komma att bli föremål för utredningsåtgärder vid en prövning av ett demokrativillkor kan därmed vara relativt vid. Förslagen till förtydligade demokrativillkor tar vidare sikte på ageranden inom ramen för en organisations verksamhet. Det är dock inte alltid enkelt att avgöra om en företrädare i en viss situation har agerat inom ramen för organisationens verksamhet eller om han eller hon har agerat utanför sitt uppdrag. Det kan därför förekomma uppgifter i ett ärende om stöd som är närliggande till en företrädares privatliv. Dessa omständigheter talar för ett behov av särskild sekretessreglering till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden om stöd. För att ett demokrativillkor ska få önskat genomslag är det vidare av stor betydelse att oegentligheter och andra missförhållanden inom en organisation kommer till beslutsorganens kännedom. Detta bygger delvis på att personer som anser sig ha utsatts för brott eller diskriminering eller som på annat sätt har fått vetskap om missförhållanden inom en organisation lämnar uppgifter till berörd organisation eller ansvarigt beslutsorgan. För att det ska vara möjligt att skydda uppgiftslämnares identitet krävs att sådana uppgifter omfattas av sekretess. Avsaknaden av sekretessreglering till skydd för sådana uppgifter kan innebära att berörda personer eller organisationer avstår från att lämna uppgifter till ett beslutsorgan. Konsekvensen av offentlighetsprincipen kan i sådant fall bli att de förtydligade demokrativillkoren inte får önskat genomslag, eftersom beslutsorganen inte får vetskap om sådana uppgifter som kan vara av relevans för bedömningen av om en organisation har agerat i strid med ett demokrativillkor. Utredningen bedömer mot den bakgrunden att det finns ett behov av en ny bestämmelse om sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden om stöd till det civila samhället. En sådan reglering innebär en viss begränsning av allmänhetens möjligheter till insyn i beslutsorganens handläggning av ärenden om stöd. Liksom de flesta remissinstanserna delar regeringen utredningens bedömning av behovet av sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållande och anser att intresset av att skydda sådana uppgifter i detta fall väger tyngre än insynsintresset. En prövning av ett demokrativillkor kan komma att gälla uppgifter av mycket varierande slag och det är inte möjligt att på förhand uttömmande ange vilka typer av uppgifter som kan komma att förekomma i ett ärende vid en sådan prövning. En begränsning av sekretessens föremål till att gälla endast vissa typer av uppgifter om enskildas personliga förhållanden skulle därmed innebära en uppenbar risk för att vissa integritetskänsliga uppgifter skulle falla utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Regeringen anser därför precis som utredningen att den nya sekretessbestämmelsen bör utformas så att sekretessen ska gälla för uppgifter om enskildas personliga förhållanden. När det gäller bestämmelsens räckvidd bör sekretessen, precis som förslaget till en ny lag om personuppgiftsbehandling i vissa ärenden om stöd till civilsamhället, tillämpas i ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället som omfattas av ett villkor om att en organisations verksamhet inte får utövas i strid med samhällets grundläggande värderingar, dvs. ett demokrativillkor som tar sikte på organisationens verksamhet och som innehåller s.k. exkluderingsgrunder (se avsnitt 8.6.2). Vad som avses med demokrativillkor som tar sikte på organisationens verksamhet och innehåller exkluderingsgrunder utvecklas i kapitel 6. Det är det utökade behovet av att hantera uppgifter om enskildas personliga förhållanden som följer av förslagen om förtydligade demokrativillkor som medför ett utökat behov av sekretess. Det framstår därför som lämpligt att bestämmelsens räckvidd avgränsas till uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden som omfattas av dessa förtydligade demokrativillkor. Behovet av sekretess gör sig inte gällande i ärenden som gäller tillämpningen av demokrativillkor avseende organisationens syfte eller uppbyggnad (jfr avsnitt 6.1.1 och 6.1.2). Den nya sekretessbestämmelsen bör enligt utredningens förslag utformas med ett rakt skaderekvisit. Detta innebär att utgångspunkten fortsatt är att uppgifter i ärenden om stöd är offentliga, men kan skyddas av sekretess om uppgiften inte kan röjas utan att den som uppgiften berör lider men. Kammarkollegiet och Arvsfondsdelegationen är tveksamma till om detta innebär ett tillräckligt starkt skydd och framhåller att informationssökning och kartläggning numera är möjlig genom olika sökfunktioner och källor och att detta talar för ett högre skydd. Regeringen konstaterar att intresset av insyn i fördelningen av statligt reglerat stöd till det civila samhället är stort och att utgångspunkten därför bör vara att uppgifter i dessa ärenden är offentliga. Genom ett rakt skaderekvisit skyddas dock sådana integritetskänsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden som typiskt sett kan antas innebära att den enskilde lider men om uppgifterna röjs, som rätten till insyn inte inskränks mer än nödvändigt. Ett rakt skaderekvisit är också det som normalt används vid sekretessbestämmelser till skydd för uppgifter om enskilda i verksamhet som avser myndighetsutövning. Regeringen anser därför i likhet med utredningen att ett rakt skaderekvisit ska gälla.