prop · H903176 · 2022-03-22 00:00:00 — rättighetsbaserat utan ges med utgångspunkt i den aktuella arbetsmarknadssituationen och arbetstagarens behov. Ett rättighetsbaserat stöd riskerar att bli mycket kostsamt och mindre ändamålsenligt. CSN anser att omställningsstudiestödet kommer att vara den mest komplexa studiestödsreformen som genomförts. LO tillstyrker med viss tvekan förslaget att omställningsstudiestöd ska lämnas i mån av tillgängliga medel. LO anser att detta kräver att medelstilldelningen ingår i utvärderingar av omställningsstudiestödet, och kan justeras uppåt utifrån utvärderingarnas resultat. Några remissinstanser är kritiska till förslaget och föreslår i stället ett mer rättighetsbaserat system, bl.a. , och . SFS framhåller att det är viktigt att omställningsstudiestödet inte tar resurser från det reguljära studiemedlet utan att det finansieras separat. Skälen för regeringens förslag Omställningsstudiebidrag ska lämnas i mån av tillgängliga medel Omställningsstudiestöd föreslås inte vara en rättighet för de individer som uppfyller villkoren utan begränsas av om det finns tillgängliga medel att bevilja stödet. Den tänkta ersättningsnivån i omställningsstudiestödet är i jämförelse med andra möjliga studieersättningar generös. Det bidrar till bedömningen att ett rättighetsbaserat system inte skulle kunna säkra kostnadskontroll. Därtill liknar inte ändamålen med omställningsstudiestödet motsvarande ändamål för andra rättighetssystem, där grunden ofta är försäkrings- lösningar eller internationell rätt. Eftersom omställningsorganisationerna som en konsekvens av reformen framgent endast kommer att behöva stå för utbildningsavgiften medan individersättningen utgörs av omställningsstudiestöd antas efterfrågan på utbildning som finansieras av en omställningsorganisation och kan berättiga till omställningsstudiestöd öka . Utbildningar utanför det offentligfinansierade utbildningssystemet är dock överlag kortare och omfattningen kan i viss mån antas begränsas av omställningsorganisa- tionernas betalningsvilja. Troligtvis kommer därför efterfrågan på offentligfinansierade utbildningsformer att öka mest. Bland befintliga studerande har de som uppfyller det föreslagna arbetsvillkoret lägre genomsnittliga gymnasiebetyg än övriga studerande. Det tyder på att dessa tillkommande studerande inte nödvändigtvis på gruppnivå skulle konkurrera ut de allra mest studiebenägna unga som med höga gymnasie- betyg söker populära programutbildningar på högskolan. Däremot kan det inte uteslutas att sådana undanträngningseffekter skulle kunna uppkomma på individnivå eller på andra utbildningar, särskilt om omställningsstudie- stödet utformades som en rättighet. Några remissinstanser invänder mot att systemet inte ska vara en rättighet för de studerande, bl.a. , och arkitekter. Ett motiv som anförs för ett rättighetsbaserat system är att stödet är tänkt att fungera som en förstärkning av enskilda arbetstagares trygghet vid behov av omställning, men att utforma stödet på sådant sätt att det medges i mån av tillgängliga medel inför en osäkerhet för den enskilde arbetstagaren och därmed försvagar den trygghet som stödet är tänkt att ge. Ett annat motiv som förs fram är att stödet kommer att vara omgärdat med olika villkor, vad gäller bland annat etablering, aktualitet men också tillgång på utbildningsplatser, så att kostnaderna för reformen inte kommer att skena i väg. Ytterligare motiv för ett rättighets- baserat system som förs fram är att reformen lätt kan begränsas vid varje budgetbeslut och att omställningsstudiestödet kan justeras av andra skäl också, exempelvis för att finansiera andra reformer. Regeringen bedömer att förutsättningarna för kostnadskontroll skulle bli starkt begränsade med ett rättighetsbaserat omställningsstudiestöd. Ett rättighetsbaserat omställningsstudiestöd bedöms riskera att medföra markant högre dödviktskostnader i bemärkelsen att fler i en redan studiebenägen grupp skulle erbjudas en ny och generösare studiefinan- siering trots att de skulle ha valt studier även utan denna ersättnings- möjlighet. Regeringen förordar i stället ett system med tillgängliga medel avsatta i statsbudgeten. De befintliga studiemedlen möjliggör, och används i stor omfattning , för vuxnas studier långt upp i åldrarna. Bland de studerande som är eller äldre nyttjar av studiemedelstagarna exem- pelvis möjligheten att låna. Utöver studiestöd erbjuder det offentliga ett flertal andra möjligheter för omskolning inom utbildnings- och arbetsmarknadspolitikens olika satsningar. En stor del av befolkningen kommer att uppfylla det föreslagna arbetsvillkoret för omställningsstudiestöd. Målgruppen framstår som väl etablerad på arbetsmarknaden, har ofta en eftergymnasial utbildning och är studiebenägen. För att säkra ändamålsenlig- heten och minska dödviktseffekterna bör det nya omställningsstudiestödet därför utformas som ett komplement till det ordinarie studiestödet som fortfarande ska vara grunden i det statliga åtagandet för finansiering av studier. Utvecklingen av möjligheten att studera med omställningsstudiestöd bör hålla jämna steg med utvecklingen på arbetsmarknaden generellt även om möjligheten att studera med omställningsstudiestöd inte bör göras till en rättighet för individen. Om de budgeterade utgifterna skulle hållas konstanta kommer antalet studerande som ges möjlighet till studier med omställningsstudiestöd successivt att urholkas till följd av pris- och löneutvecklingen, eftersom varje studerande kommer att använda mer av de tilldelade resurserna. Om den budgeterade utgiftsnivån i stället räknas om med inkomstutvecklingen kommer volymerna inte att öka i takt med att fler inträder på arbetsmarknaden. Ett användbart mått för detta syfte är utvecklingen av den totala lönesumman på den svenska arbetsmarknaden. Allt annat lika ökar löne- summan ju fler som träder in på arbetsmarknaden, ju fler timmar indivi- derna på arbetsmarknaden arbetar samt ju mer lönerna på arbetsmarknaden stiger. De två första komponenterna (inträde på arbetsmarknaden och antal arbetade timmar) kan påverka efterfrågan på omställnings- studiestöd, då fler individer kommer att uppfylla kvalifikationsvillkoren. Den sista komponenten (lönenivån) påverkar efterfrågan på de budge- terade medlen genom den ersättningsnivå som den enskilde kan få. En omräkning av den budgeterade utgiftsnivån för reformen med utveck- lingen av den totala lönesumman på arbetsmarknaden bedöms därför vara ett ändamålsenligt sätt att säkerställa att reformen behåller sin relativa omfattning . Därför gör regeringen bedömningen att för att säker- 2021/22:176 ställa att reformen behåller sin relativa omfattning bör de budge- terade utgifterna för omställningsstudiestöd räknas om i takt med utvecklingen av den totala lönesumman på den svenska arbetsmarknaden. Regeringen konstaterar, i likhet med CSN, att omställningsstudiestödet är en omfattande och komplex reform. Regeringen anser därför att ett planerat införande i på förhand definierade faser bör underlätta för berörda myndigheter att handlägga och besluta i samtliga inkomna ärenden i omställningsstudiestödet med bibehållen noggrannhet och rättssäkerhet. Ett stegvist införande ger vidare det reguljära utbildningssystemet och privata utbildningsanordnare större möjligheter att anpassa innehåll och utbildningslängder i sitt utbildningsutbud särskilt för personer med arbets- livserfarenhet. Det bör därtill förbättra möjligheter till uppföljning av reformen. Regeringen anser därför att omställningsstudiestödet bör införas stegvis och skalas upp efter hand, för att vara fullt utbyggt . I budgetpropositionen har medel anvisats till berörda myndig- heter för förberedelser och systemutveckling. beräknas också medel tillföras för individersättningar för en stegvis ökning av antalet studerande . då systemet är fullt utbyggt bör det budgeterade beloppet för reformens samtliga kostnader bestå av två delar: en del som räknas om i förhållande till lönesummans utveckling och en del som tillåts variera med konjunkturen men följer lönesummans utveckling. Den fasta delen som räknas upp bör när systemet är fullt utbyggt bestå av . Den rörliga delen bör uppgå till i genomsnitt , men kan ett enskilt år variera (uttryckt nivåer, därefter omräknat i förhållande till lönesummans utveckling). Regeringen anser att ett lämpligt intervall för uppföljningen av utfallet för den konjunkturberoende delen bör vara , vilket även är den uppföljningshorisont som gäller för översynen av nivån på överskottsmålet, som även den är kopplad till konjunkturen. Vid ett normalt konjunkturläge bör de budgeterade utgifterna för reformen således uppgå till 2026. Eftersom omställningsstudiestödet är ett nytt studiestöd som skiljer sig från befintliga studiestöd råder osäkerhet om i vilken takt som efterfrågan på omställningsstudiestöd kommer att utvecklas. Erfarenheter från liknande system i andra länder, däribland det finska systemet för vuxenutbildningsstöd, visar att efterfrågan kan komma att öka successivt från det att ett stöd införs. Därtill kan den faktiska efterfrågan av olika orsaker komma att variera under ett givet år. Mot bakgrund av detta bedömer reg- eringen att det är de budgeterade utgifter som beräknats som ska ligga till grund för omräkningen med lönesummans utveckling oavsett om det faktiska nyttjandet når upp till beräknat nyttjande . SFS framför att det viktigt att omställningsstudiestödet inte tar resurser från det reguljära studiemedlet utan att det finansieras separat. I budget- propositionen (prop. 2021/22:1 utg.omr. 15 Studiestöd) aviseras att räntan på studielån bör reformeras. Regeringen anser, till skillnad från SFS, att det är rimligt att de som nyttjar studielån också står kostnaden för Prop. 2021/22:176 detta i enlighet med vad som anges i budgetpropositionen. som nyttjar andra studiestödssystem kommer att ha samma möjlig- heter som alla andra att också använda det nya omställningsstudiestödet. CSN har genom ett regeringsbeslut fått i uppdrag att ta fram en ny modell för beräkning av räntan på studielån (U2021/04091). Fördelning av medel till studerande med arbetslivserfarenhet från privat respektive Regeringens förslag: Anvisade medel ska fördelas mellan studerande som förvärvsarbetar eller senast har förvärvsarbetat huvudsakligen i privat sektor och studerande som förvärvsarbetar eller senast har förvärvsarbetat huvudsakligen i offentlig sektor. mellan de två grupperna ska avspegla andelen förvärvsarbetande i privat respektive offentlig sektor. Promemorians (Ds 2021:18) förslag: Överensstämmer med Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. bl.a. DIK, LO och . anser att sektorstillhörighet inte borde väga tyngre än den likabehandlingen äventyras med detta förslag och att frågan om kostnadskontroll behöver utredas vidare. ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är problematiskt att offentliga medel ska fördelas utifrån förutbestämda utan hänsyn till hur behoven ser ut på arbetsmarknaden. anser också att det är en viktig princip att offentligt finansierade arbetsmarknadsåtgärder inte skapar skillnader eller hinder mellan arbetstagare som finns i olika sektorer. Tvärtom bör de utformas för att främja rörlighet och anställningsbarhet även mellan sektorer. CSN avstyrker förslaget om olika och anför att utredningen endast motiverar uppdelningen med att deltagande i kompetensutveckling varierar mellan dessa sektorer. resonemang kring hur behoven ser ut och vilka konsekvenser en upp- delning kan få för studerande när en pott tar slut före den andra. även att fördelningen i en privat och offentlig pott ökar komplexiteten och påverkar möjligheten till automatiserad handläggning. remissinstanser, bl.a. CSN och , undrar om det finns möjlighet att omfördela medlen mellan de två potterna. Kommuner och Regioner kan inte utläsa hur utredningen menar att privata utförare inom offentligt finansierad sektor ska hanteras och problematiserar bedömningen av vilken grupp individen ska anses tillhöra. Skälen för regeringens förslag: Deltagande i vidareutbildning och kompetensutveckling varierar mellan offentlig och privat sektor. säkerställa att förvärvsarbetande i offentlig och privat sektor ska ges samma möjlighet att ta del av omställningsstudiestöd föreslås i pro- memorian att medlen ska fördelas genom att delas upp i två vars 2021/22:176 storlek ska avspegla andelen förvärvsarbetande i offentlig respektive privat sektor. Regeringen bedömer att promemorians förslag på upp- delning i tar hänsyn till behoven på arbetsmarknaden på lång sikt och att uppdelningen säkrar tillgången till omställningsstudiestöd oavsett sektorstillhörighet. Individen ska inte missgynnas beroende på vilken sektor individen råkar vara yrkesaktiv inom. Uppdelningen i som avspeglar andelen förvärvsarbetande i offentlig och privat sektor säker- ställer även likvärdiga förutsättningar att få studera med omställ- ningsstudiestöd, vilket är i linje med de skäl som redovisas för införandet av ett nytt offentligt studiestöd som en del av principöverenskommelsen. Omställningsstudiestöd bör därefter lämnas inom ramen för anvisade medel inom respektive pott. Regeringen bedömer att CSN genom bemyndigande i förordning bör ges möjlighet att meddela föreskrifter om vilken grupp en studerande ska anses tillhöra. Regeringen anser däremot inte, till skillnad från CSN och Mittuniversitet, att det finns anledning att föreslå att medel ska kunna omfördelas mellan de två potterna. Regeringen avser att följa utvecklingen av reformen noga, bl.a. genom att ge CSN i uppdrag att löpande redovisa relevant statistik, och genom att ge utvärdering i uppdrag att följa upp reformen (se avsnitt 6.2.2). Efter Lagrådets synpunkter har det i författningskommentaren till 4 § lagen (2022:000) om omställningsstudiestöd tydliggjorts att frågan om vilken grupp en studerande ska anses tillhöra prövas av CSN i samband med prövningen av ansökan. 7.1Ett grundläggande omställnings- och kompetensstöd införs Regeringens förslag: Det ska införas ett grundläggande omställnings- och kompetensstöd som syftar till att stärka enskilda personers framtida ställning på den svenska arbetsmarknaden. Stödet ska bestå av ett offentligt grundläggande stöd till enskilda personer som inte omfattas av kollektivavtal eller kan få stöd genom en omställningsorganisation och en statlig ersättning till arbetsgivare som finansierar omställnings- organisationer. Bestämmelser om det grundläggande omställnings- och kompetensstödet ska tas in i en ny lag. Lagen ska benämnas lagen om grundläggande omställnings- och kompetensstöd. Promemorians (Ds 2021:16) förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinsatser som har yttrat sig tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget att införa ett offentligt grundläggande omställnings- och kompetensstöd, bland dem , Arbetsförmedlingen, Arbetsgivaralliansen, utvärdering, Kompetensföretagen, , i (LO) och Svensk Scenkonst. vid anser att syftet med det nya stödet bör komma till uttryck tydligare.En majoritet av de remissinsatser som har yttrat sig tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget att arbetsgivare som finansierar omställningsorganisationer ska få ersättning, bland dem , , Rådet för Europeiska socialfonden i (Svenska ), Fastighetsbranschens , Företagarna, , , , och //Statstjänstemän, Poliser, Officerare (/S,P,O). utvärdering och LO anser att det är rimligt att arbetsgivare med kollektivavtal inte särbehandlas. avstyrker förslaget om införande av ett grundläggande omställnings- och kompetensstöd med hänvisning till att det finns risker för att stödet kommer att utnyttjas av den organiserade brottsligheten och att det empiriska stödet för positiva arbetsmarknadseffekter är begränsat. vill se mer analys kring kontrollsystem och uppföljningar för att motverka fusk och felaktiga utbetalningar. Akavia, utbildningsföretagen, Arbetsgivarna inom Industrin, Förhandlings- och samverkansrådet PTK, Industrifacket , , , () och Ingenjörer tillstyrker förslaget om en ny lag. Övriga remissinstanser berör inte frågan särskilt. Utkastets förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans berör frågan särskilt. Skälen för regeringens förslag Det ska införas ett grundläggande omställnings- och kompetensstöd Det blir allt viktigare att arbetstagare kan utveckla sin kompetens löpande under yrkeslivet och att de vid behov kan ställa om från ett arbete till ett annat. Det beror på att både samhället och arbetsmarknaden förändras i snabb takt. För den enskilde arbetstagaren eller för den som har förlorat sitt arbete är en god omställningsförmåga viktig för ett tryggt och hållbart arbetsliv. För arbetsgivare är omställningsförmågan viktig för att underlätta kompetensförsörjning och för att stärka arbetsgivarens konkurrenskraft. De arbetstagare som arbetar för arbetsgivare som är bundna av kollektivavtal har generellt sett goda möjlighet att genom någon av de drygt tio partsgemensamma omställningsorganisationerna få omställningsstöd som kan bidra till en god omställningsförmåga. Bland de största omställningsorganisationerna finns TRR för privatanställda tjänstemän, Trygghetsfonden TSL för privatanställda arbetare, som huvudsakligen stödjer anställda inom kommuner och regioner samt som stödjer statligt anställda. Omställningsorganisationerna erbjuder olika tjänster, t.ex. rådgivning och vägledning, i syfte att underlätta omställning. Det exakta innehållet i och utförandet av tjänsterna varierar mellan organisationerna. Det är arbetsgivarna som finansierar omställningsorganisationerna. Det stöd som tillhandahålls genom de partsgemensamma omställnings- organisationerna bidrar till att stärka den enskildes ställning på arbetsmarknaden. Omkring en halv miljon enskilda personer arbetar dock för arbetsgivare som inte är bundna av kollektivavtal. Dessa arbetsgivare har därmed inte åtagit sig att på detta sätt finansiera omställningsstöd för sina anställda, vilket betyder att de saknar möjlighet att få omställningsstöd genom en omställningsorganisation. Det skapar en obalans mellan enskilda personers förutsättningar att ställa om och att utveckla sin kompetens. Regeringen konstaterar att alla enskilda personer kan ha behov av omställningsstöd för att förbättra sin omställnings- förmåga. Staten bör därför ta ett större ansvar så att även de som inte omfattas av kollektivavtal ska kunna få sådant stöd. För dessa enskilda personer bör det därför införas ett offentligt grundläggande omställnings- och kompetensstöd. Att införa ett offentligt grundläggande stöd för enskilda personer som inte omfattas av kollektivavtal innebär en kostnad för staten. De arbetsgivare som finansierar grundläggande omställnings- och kompetensstöd genom partsgemensamma omställningsorganisationer gör ett motsvarande åtagande för arbetstagare som omfattas av kollektivavtal. För att det inte ska uppstå en ekonomisk obalans mellan det offentliga stödet och det stöd som tillhandahålls genom partsgemensamma omställningsorganisationer bör staten därför även ta ett större ekonomiskt ansvar för det omställningsstöd som arbetsgivare finansierar genom avgifter till omställningsorganisationer. Det statliga ekonomiska ansvaret bör dock av statsstödsrättsliga skäl inte begränsas till de partsgemensamma omställningsorganisationer som tillhandahåller omställningsstöd till enskilda som omfattas av kollektivavtal. Alla arbetsgivare som finansierar grundläggande omställnings- och kompetensstöd bör kunna få ersättning för sådana kostnader. Det bör därför finnas en möjlighet även för nya omställningsorganisationer, som inte är kopplade till arbetsmarknadens parter, att tillhandahålla grundläggande omställnings- och kompetensstöd till enskilda personer. Sammantaget bör det därför införas en statlig ersättning till arbetsgivare som finansierar omställningsorganisationer som tillhandahåller grund- läggande stöd till enskilda personer. För att säkerställa att statliga medel användas för avsedda ändamål bör arbetsgivare endast få ersättning för avgifter till de omställningsorganisationer som uppfyller vissa fastställda krav. Det offentliga grundläggande omställnings- och kompetensstödet och ersättningen till arbetsgivare som finansierar omställningsorganisationer bör tillsammans utgöra ett nytt grundläggande omställnings- och kompetensstöd. Ett sådant grundläggande stöd tillstyrks av bl.a. Industrifacket , , Förhandlings- och samverkansrådet PTK och . I promemorian föreslås att det offentliga grundläggande omställnings- och kompetensstödet ska syfta till att stärka arbetstagares ställning på arbetsmarknaden. vid anser att syftet med det nya stödet bör tydliggöras. Regeringen anser att promemorians förslag i huvudsak är väl utformat. Det bör dock, enligt regeringens mening, tydliggöras att alla delar av det grundläggande omställnings- och kompetensstödet syftar till att stärka enskildas ställning på arbetsmarknaden, dvs. både det offentliga stödet till enskilda och den ersättning till arbetsgivare som finansierar det stöd som tillhandahålls av omställningsorganisationer. I förhållande till promemorians förslag bör det även tydliggöras att det grundläggande stödet, både det offentliga och det som tillhandahålls av omställningsorganisationer, tar sikte på den svenska arbetsmarknaden. avstyrker förslaget om att införa ett grundläggande omställnings- och kompetensstöd med motiveringen att stödet kan komma att utnyttjas av den organiserade brottsligheten och att det empiriska stödet för de eftersträvade positiva arbetsmarknads- effekterna är begränsat. vill se mer analys kring kontrollsystem och uppföljningar som behövs för att motverka fusk och felaktiga utbetalningar. Regeringen är medveten om att den befintliga kunskapen om effekter av motsvarande stöd är begränsad. Av den anledningen anser regeringen att det föreslagna stödet bör följas upp och utvärderas. Regeringen anser att det är viktigt att motverka felaktiga utbetalningar och fusk inom det nya grundläggande omställnings- och kompetensstödet. Stödet behöver därför utformas på ett sådant sätt att enbart de som uppfyller vissa krav får del av det. Regeringen anser vidare att det kommer att finnas goda möjligheter att kontrollera att förutsättningarna för stöd till enskilda och ersättning till arbetsgivare är uppfyllda. Det behöver finnas bestämmelser om att ersättningen till arbetsgivare ska bygga på arbetsgivarens lönesumma så som den är registrerad hos , se avsnitt 7.4.1. Det behöver även finnas bestämmelser om att felaktigt utbetalda ersättningar till arbetsgivare ska betalas tillbaka, se avsnitt 7.6. Det behöver vidare finnas bestämmelser om 2021/22:176 att den som begär en förmån enligt lagen ska lämna de uppgifter som behövs i ärendet och anmäla ändrade förhållande, se avsnitt 7.7.2. Därutöver behöver det finnas bestämmelser om uppgiftsskyldighet för registrerade omställningsorganisationer i ärenden enligt lagen, se avsnitt 7.8.Regeringen avser att följa utvecklingen nära och vid behov återkomma med ytterligare reglering eller andra åtgärder för att motverka felaktigheter och fusk inom det grundläggande omställnings- och kompetensstödet. Grunderna ska regleras i lag Ett grundläggande omställnings- och kompetensstöd kräver en relativt omfattande reglering. Det behövs både materiella och processuella bestämmelser. Det kommer bl.a. att behövas bestämmelser om målgrupp, innehåll och omfattning för det grundläggande offentliga stödet, liksom bestämmelser om finansiering av omställningsorganisationer. Det kommer även att behövas bestämmelser om handläggning av ärenden och om överklagande av beslut. De olika delarna i det grundläggande omställnings- och kompetensstödet ställer krav på en rättssäker, tydlig och ändamålsenlig reglering. Av 8 kap. 7 § regeringsformen framgår att regeringen får meddela föreskrifter som enligt grundlag inte ska meddelas av , den s.k. restkompetensen.