prop · H903238 · 2022-05-05 00:00:00 — Myndigheten ska dock i sådana fall först noggrant överväga om det finns skäl att avvakta med att verkställa beslutet på grund av att beslutet medför mycket ingripande verkningar för någon enskild, att verkställigheten inte kan återgå om ett överklagande av beslutet leder till att det upphävs, eller någon annan omständighet. Undantaget träffar sådana situationer där ett angeläget allmänt intresse, till exempel upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet och avvärjandet av omedelbar fara för andras liv eller hälsa, kräver en snabb verkställighet. Som en förutsättning för tillämpningen av undantagsregeln i tredje stycket gäller också att myndigheten gör bedömningen att skyddet av nämnda intressen verkligen kräver att beslutet verkställs . Det måste med andra ord ligga en viss fara i att en försening leder till beaktansvärda skadeverkningar i dessa fall (se propositionen En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, prop. 2016/17:180 s. 214). Om en annan lag innehåller en från förvaltningslagen avvikande bestämmelse, tillämpas den bestämmelsen (4 §). Det finns därmed ett visst utrymme att meddela bestämmelser som tillåter omedelbar verkställighet av förvaltningsbeslut i högre utsträckning än vad som följer av 35 § förvaltningslagen, om det kan motiveras av bärande sakliga och funktionella skäl (jämför prop. 2016/17:180 s. 39). Som utredningen framhåller finns det ett behov av att en marknads- kontrollmyndighet ska kunna bestämma att ett beslut om åtgärd enligt artikel 14.4 i EU:s marknadskontrollförordning eller ett förläggande om att förordningen ska följas ska gälla . Så är särskilt fallet om produkten medför en risk för skada. Också vid annan bristande överensstämmelse är det angeläget att förhindra att produkter fortsätter att tillhandahållas efter ett beslut om försäljningsförbud. gäller enligt flera av sektorslagarna att myndigheten i enskilda fall kan besluta att dess beslut gäller . Det framstår enligt regeringens bedömning som ändamålsenligt om marknadskontrollmyndigheterna har enhetliga befogenheter i detta avseende. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att samtliga marknads- kontrollsmyndigheter, när de fattar beslut om åtgärd enligt artikel 14.4 eller beslutar ett föreläggande för att EU:s marknadskontrollförordning ska följas, bör kunna bestämma att beslutet ska gälla . En sådan möjlighet till omedelbar verkställbarhet ryms inte inom artikel 18.3 i EU:s marknadskontrollförordning och kan heller inte garanteras genom en tillämpning av förvaltningslagens allmänna bestämmelser. Regleringen bör därför finnas i sektorslagarna och utnyttjas i de fall då det är särskilt angeläget att verkställa beslutet. anser att det bör införas en möjlighet att fatta interimistiska beslut i avvaktan på att kontrollen av en produkt slutförs. Utredningen har inte utrett frågan om interimistiska förbud närmare. Det är därmed inte möjligt att i detta sammanhang föreslå sådana förbud. Det behövs inga särskilda bestämmelser om inspektionsbeslut Utredningen föreslår att ett beslut om en inspektion i ett utrymme som inte är tillgängligt för allmänheten ska innehålla vissa obligatoriska uppgifter. Beslutet ska innehålla uppgifter om föremålet för inspektionen, tidpunkten när inspektionen ska börja, marknadskontrollmyndigheternas befogen- heter och möjligheten för den ekonomiska aktören att överklaga beslutet. Vidare föreslår utredningen att när en oanmäld inspektion i ett utrymme 2021/22:238 som inte är tillgängligt för allmänheten inleds, ska inspektionsbeslutet överlämnas till den som inspektionen ska genomföras hos. Om detta inte är möjligt ska den ekonomiska aktören underrättas om beslutet i efterhand. Artikel 18 i EU:s marknadskontrollförordning innehåller processuella rättigheter för ekonomiska aktörer som, när artikeln tillämpas av marknadskontrollmyndigheterna, tillgodoser motsvarande processuella rättssäkerhetsgarantier som utredningen önskar fastställa genom lagförslagen. Regeringen anser därför, till skillnad från , att det inte finns behov av att gå vidare med utredningens förslag i denna del. anser att det i den av utredningen föreslagna sektorsövergripande lagen bör framgå att samtliga beslut och åtgärder av marknadskontrollmyndigheter ska motiveras i enlighet med artikel 18 och förvaltningslagen. anser att det i den sektors- övergripande lagen bör förtydligas att det ska finnas ett beslut om inspektion vid inspektion i ett utrymme som inte är tillgängligt för allmänheten. Det behövs ingen reglering i sektorslagarna för att förvaltningslagen och artikel 18 ska gälla för marknadskontrollmyndigheterna. Av artikel 18.1 följer att samtliga beslut – inklusive beslut om inspektioner – som marknadskontrollmyndigheterna fattar enligt harmoniserad unions- lagstiftning eller enligt EU:s marknadskontrollförordning ska ange de exakta grunder som de baseras på. Förvaltningslagen och dess bestämmelser om motivering av beslut gäller för marknadskontroll- myndigheterna i den mån inte en annan lag eller en förordning innehåller en bestämmelse som avviker från lagen (4 §). Vid tillämpningen av 4 § jämställs en EU-förordning med svensk lag. I artikel 18.2 och 18.3 i förordningen ges vidare regler som sammantaget innebär att en marknadskontrollmyndighet är skyldig att handlägga ärenden och beslut skyndsamt och transparent, och att myndigheten ska tillförsäkra den ekonomiska aktörens rättssäkerhet. Reglerna i artikel 18 i förordningen är av central betydelse för marknadskontrollmyndigheternas handläggning. Ytterligare sanktioner vid överträdelser av den harmoniserade unionslagstiftningen behövs inte Regeringens bedömning: Det bör inte införas nya bestämmelser om sanktioner för överträdelser av den harmoniserade unionslagstiftning som förtecknas i bilaga I till EU:s marknadskontrollförordning. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens Utredningen föreslår att det i en sektorsövergripande lag ska införas gemensamma bestämmelser om sanktioner för överträdelser av bestämmelser i marknadskontrollförordning och i den harmoniserade unionslagstiftning som förtecknas i bilaga I till förordningen. utredningens förslag ska de gemensamma bestämmelserna tillämpas i stället för de sanktionsbestämmelser som finns i de enskilda sektorslagarna när överträdelsen avser produktrelaterade krav i den Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag. Flera remissinstanser, bland annat , , och Natur- vårdsverket, framhåller att det inte framgår av utredningens förslag vilka överträdelser som ska omfattas av sanktionssystemet. Kemikalie- inspektionen anser att det finns sådana brister i det föreslagna sanktions- avgiftssystemet att det inte kan tillstyrkas. Myndigheten framhåller att det i åtskilliga tidigare lagstiftningsärenden har ansetts att ett system med sanktionsavgifter bara bör omfatta sådana överträdelser som typiskt sett är lätta att konstatera, utan någon mer ingående utredning och som är klara och tydliga för den enskilde. Myndigheten anser att det saknas underlag för att avgöra om samtliga överträdelser som föreslås leda till sanktionsavgift lämpar sig för sanktionsavgift. har uppfattningen att reglerna i EU:s marknadskontrollförordning är utformade på ett sådant sätt att det kan uppkomma situationer som kräver betydande skönsmässiga bedömningar, varför ett strikt ansvar inte bör tillämpas. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalar sig i frågan är negativa till utkastets bedömning. instämmer inte i utkastets uppfattning att det saknas tillräckliga skäl att införa nya bestämmelser om sanktionsavgifter. har uppfattningen att vite inte är en tillräckligt effektiv sanktion och anser att en möjlighet till sanktionsavgift bör införas i elsäkerhetslagen. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap instämmer inte i utkastets bedömning. Att inte införa nya sanktioner innebär enligt myndigheten att överträdelser av EU:s marknadskontrollförordning fortfarande kommer att bedömas olika inom . Skälen för regeringens bedömning Vad kraven i EU:s marknadskontrollförordning innebär I artikel 41 i EU:s marknadskontrollförordning anges att medlemsstaterna ska fastställa regler om sanktioner för överträdelser av förordningen och den harmoniserade unionslagstiftning som förtecknas i bilaga II till förordningen som inför skyldigheter för ekonomiska aktörer och vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de tillämpas i enlighet med nationell rätt. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Vidare anges i artikel 14.4 i att medlemsstaternas marknadskontrollmyndigheter ska tilldelas befogenhet att fastställa påföljder i enlighet med artikel 41. Att medlemsstaterna ska fastställa regler om sanktioner för överträdelser av förordningen innebär att det ska finnas nationella bestämmelser om sanktioner för en ekonomisk aktör som överträder bestämmelser i förordningen. I avsnitt 5.4 föreslås att marknadskontrollmyndigheten ska få besluta de förelägganden som behövs för att förordningen ska följas. Ett sådant beslut om föreläggande ska få förenas med vite. När det gäller de 19 unionsrättsakter som förtecknas i bilaga II till förordningen saknar dessa akter egna bestämmelser om sanktioner. Artikel 41 i förordningen innebär därmed ett krav på medlemsstaterna att 2021/22:238 tillgodose att befintlig nationell reglering, som införlivar eller kompletterar dessa unionsrättsakter, innehåller sanktioner. Det behövs inte några nya sanktionsbestämmelser för överträdelser av den harmoniserade unionslagstiftningen I sektorslagarna finns det, som utredningen redogör för, någon form av sanktionsmöjlighet i förhållande till samtliga unionsrättsakter som omfattas av EU:s marknadskontrollförordning – det vill säga de unions- rättsakter som anges i bilaga I till förordningen. uppfyller således det grundläggande kravet i artikel 41 i EU:s marknadskontrollförordning på att ha fastställda regler om sanktioner för överträdelser av de unions- rättsakter som anges i den särskilda förteckningen i bilaga II till förordningen. Det finns därför inte något unionsrättsligt krav att införa ytterligare regler om sanktioner vid sådana överträdelser. Det finns en stor variation när det gäller val av sanktioner och utformning av sanktionsregler i sektorslagarna. Som exempel kan nämnas att det i vissa fall finns möjlighet till vite medan överträdelser i andra fall även kan leda till sanktionsavgift eller straff samt att det i vissa fall krävs uppsåt, oaktsamhet eller synnerliga skäl för sanktionsavgift medan det i andra fall gäller ett strikt ansvar. Det förhållandet att sanktionsbestämmelserna varierar mellan olika sektorslagar kan, som utredningen och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap framhåller, innebära att regelverket uppfattas som inkonsekvent och otydligt. Det kan utgöra ett skäl för att, så som utredningen gör, föreslå enhetliga sanktionsmöjligheter vid överträdelser av all harmoniserad unionslagstiftning i bilaga I till EU:s marknads- kontrollförordning. När sanktionsavgifter ska införas på ett rättsområde bör detta föregås av överväganden om dels lämpligheten av en sanktionsavgift som sådan, dels för vilka överträdelser en sanktionsavgift specifikt ska kunna utgå. I förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § uttalades att sanktionsavgifter bara bör förekomma inom speciella och klart avgränsade rättsområden där det är relativt lätt att fastställa om en överträdelse skett eller inte (propositionen om ändring i [ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet], prop. 1981/82:142 s. 21–22). Lagstiftaren har hänvisat till dessa uttalanden i senare lagstiftningsärenden. Som flera remissinstanser framhåller framgår det inte av utredningens förslag vilka överträdelser som skulle kunna komma att beläggas med sanktionsavgift. Regeringen instämmer i Kemikalieinspektionens uppfattning att det saknas tillräckligt underlag för att kunna avgöra om samtliga överträdelser som skulle kunna leda till sanktionsavgift, om enhetliga sanktionsbestämmelser skulle införas, faktiskt lämpar sig för sanktionsavgift. framhåller kan det vid en tillämpning av EU:s marknadskontrollförordning uppkomma situationer som kräver betydande skönsmässiga bedömningar. I sådana situationer kan det vara olämpligt med sanktionsavgifter. Till detta kommer att, som framhållits ovan i detta avsnitt, genom nuvarande reglering i sektorslagstiftningen uppfyller det grundläggande kravet i artikel 41 i EU:s marknadskontrollförordning på att fastställa regler om sanktioner för överträdelser av de unionsrättsakter Prop. 2021/22:238 som förtecknas i bilaga II till EU:s marknadskontrollförordning. Förordningen innebär således inte i sig ett behov av eller krav på att införa enhetliga sanktionsbestämmelser. Regeringen instämmer därför sammantaget, till skillnad från och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, i utkastets bedömning att utredningens förslag om att införa enhetliga sanktionsbestämmelser för överträdelser av den harmoniserade unions- lagstiftningen i bilaga I till EU:s marknadskontrollförordning inte bör genomföras. Vidare finns det inte skäl att , som föreslår, införa en möjlighet till sanktionsavgift i elsäkerhetslagen. Frågan om det är lämpligt att införa en sådan avgift kräver specifika överväganden om förhållandena inom den sektorn som inte låter sig göras inom ramen för detta sektorsövergripande lagstiftningsärende. 5.6Förbud mot dubbla sanktioner Regeringens förslag: Det ska i lagen om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner samt i fordonslagen införas en ny bestämmelse med innebörden att en gärning som omfattas av ett föreläggande som har förenats med vite inte får medföra straffansvar, om gärningen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. I avgasreningslagen och drivmedelslagen ska befintliga förbud mot dubbla sanktioner ändras så att bestämmelserna även omfattar vite som marknadskontrollmyndigheten har förelagt. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att det i en sektorsövergripande lag ska införas en gemensam bestämmelse om förbud mot att besluta sanktionsavgift för en överträdelse som har lett till straff eller som omfattas av ett föreläggande eller förbud vid vite om samma överträdelse ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Utredningen föreslår vidare att det i lagen om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner ska införas en bestämmelse som stadgar att den som har åsidosatt ett vitesföreläggande eller vitesförbud inte får dömas till straff för en gärning som ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Remissinstanserna: Det är endast ett fåtal remissinstanser som berör utredningens förslag om dubbelbestraffningsförbud. efterfrågar en diskussion om vad som utgör samma gärning vid marknadskontroll utifrån och praxis samt ett förtydligande avseende hur lagstiftaren ser på frågan om olika överträdelser jämfört med samma gärning. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer i sak med regeringens men förslaget till lagtext har en annan språklig utformning. Remissinstanserna: Endast ett par remissinstanser berör förslaget och de har inget att erinra mot det. Skälen för regeringens förslag: När sektorslagarna kompletteras med bestämmelser om marknadskontrollmyndigheternas faktiska kontroll- befogenheter (se avsnitt 5.1–5.4) finns det behov av följdändringar 2021/22:238 kopplade till bland annat förslaget att marknadskontrollmyndigheterna ska få förena ett beslut med vite. I flera sektorslagar finns det bestämmelser som innebär möjligheter för myndigheterna att besluta om sanktionsavgift eller om straff för vissa gärningar. Av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna framgår det att ingen får bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott (gärning), det så kallade dubbelbestraffningsförbudet. Som regeringen har konstaterat i flera lagstiftningsärenden får begreppet straff i den mening som avses i anses omfatta vite (se propositionen Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område, prop. 2007/08:107 s. 24 och propositionen Effektivare sanktioner för arbetsmiljö- och arbetstids- reglerna, prop. 2012/13:143 s. 69). Om ett vite har dömts ut bör det därför inte vara möjligt att besluta om en sanktion – administrativ eller straffrättslig – för samma sak. Sådant hinder uppkommer när det inleds en domstolsprocess angående frågan om utdömande av vite (jämför NJA 2013 s. 502 och propositionen Effektiv bekämpning av marknads- missbruk, prop. 2016/17:22 s. 228 och 389). Ett föreläggande som har förenats med vite bör därför inte hindra ett senare straff eller ingripande med sanktionsavgift så länge som marknadskontrollmyndigheten inte har ansökt om utdömande av vitet. När marknadskontrollmyndigheten har ansökt om utdömande av vitet bör myndigheten dock vara förhindrad att besluta om sanktionsavgift för en överträdelse som omfattas av ett föreläggande som har förenats med vite, och inte heller bör då straffrättsligt ansvar få dömas ut för en gärning som omfattas av vitesföreläggandet. Det har inte framkommit behov av att införa förbud mot att meddela förelägganden vid vite mot en ekonomisk aktör efter det att ett straff- rättsligt förfarande inletts. Enligt regeringens mening motiverar den eventuella risken för en sådan tillämpning av det nu aktuella regelverket inte att innebörden av dubbelbestraffningsförbudet enligt Europakonven- tionen och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna i en sådan situation behöver komma till särskilt uttryck i lagtexten. Till skillnad från utredningen föreslår regeringen inte någon generell möjlighet för marknadskontrollmyndigheterna att besluta om sanktions- avgift vid överträdelser av den harmoniserade unionslagstiftning som förtecknas i bilaga I till EU:s marknadskontrollförordning (se avsnitt 5.5). I de sektorslagar som ger en möjlighet att ta ut sanktionsavgift när produktrelaterade krav inte uppfylls finns det i de flesta fallen redan bestämmelser om förbud mot att ålägga en sådan avgift för en underlåtelse att följa ett föreläggande som har förenats med vite, vilka också hindrar dubbla prövningar. Därför finns det inget behov av att i fråga om dessa lagar, med anledning av de föreslagna nya bestämmelserna som ger en möjlighet att förena en marknadskontrollmyndighets beslut med vite, införa ett förbud som syftar till att förhindra risken för dubbla processer och sanktioner i form av både sanktionsavgift och vite. Vidare finns det i flera sektorslagar samt – vilka innehåller bestämmelser om straffansvar – förbud mot dubbla sanktioner för samma gärning. av dessa förbud bör kunna gälla även i fråga om vite som marknads- Prop. 2021/22:238 kontrollmyndigheten har beslutat. Däremot saknas motsvarande förbud i lagen om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner respektive i fordonslagen. För att undvika att samma gärning blir föremål för dubbla prövningar och sanktioner bör det i dessa lagar anges att till ansvar döms inte om gärningen omfattas av ett föreläggande som har förenats med vite, om gärningen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Av motsvarande skäl bör befintliga bestämmelser om förbud i avgasreningslagen (39 §) och drivmedelslagen (34 §) mot att ingripa med både straffansvar och vitespåföljd mot samma förfarande ändras så att även marknadskontrollmyndighetens vites- förelägganden omfattas av tillämpningsområdet. Lagrådet anför att det bör förklaras varför förbudet i vissa bestämmelser gäller om gärningen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet medan förbudet i andra bestämmelser gäller den som inte har följt ett vitesföreläggande. Regeringen kan konstatera att utformningen och omfattningen av aktuella bestämmelser varierar i olika lagar. Syftet med förslagen i det här lagstiftningsärendet är inte att göra samtliga sådana förbud enhetliga utan att endast göra nödvändiga anpassningar av sektorslagstiftningen. Det finns därför inte utrymme för att, så som Lagrådet efterfrågar, utforma förbudet i samtliga bestämmelser på samma sätt. Det kan emellertid finnas anledning att återkomma till frågan i andra sammanhang och göra en närmare översyn av bestämmelserna. En utförligare diskussion, som efterfrågar, om vad som utgör samma gärning i förhållande till olika överträdelser vid marknadskontroll låter sig inte göras inom ramen för detta lagstiftnings- ärende, utan får tydliggöras i praxis. Regeringens förslag: Sektorslagarna ska innehålla en upplysning om att bestämmelser om marknadskontroll finns i EU:s marknadskontroll- förordning. Hänvisningen till EU:s marknadskontrollförordning ska vara dynamisk. Det ska i sektorslagarna även upplysas om att den myndighet som regeringen bestämmer är marknadskontrollmyndighet. Det ska i lagen om tobak och liknande produkter anges att är marknadskontrollmyndighet enligt EU:s marknadskontrollförordning när det gäller produkter som omfattas av direktiv /40/EU. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att regeringen ska utse marknadskontroll- myndigheter och att dessa ska anges i en sektorsövergripande förordning. Remissinstanserna har inga invändningar mot utredningens förslag i denna del. tillstyrker förslaget att myndigheten ska utses till marknadskontrollmyndighet för produkter som omfattas av och rådets direktiv /40/EU av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om 2021/22:238 tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv /37/EG. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer i sak med Utkastets förslag till bestämmelse om att den myndighet som regeringen bestämmer är marknadskontrollmyndighet har en annan Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inga synpunkter på utkastets förslag. efterfrågar att det i lagstiftningen förtydligas att de befogenheter som medföljer EU:s marknadskontroll- förordning även gäller för hissar och säkerhetskomponenter till hissar. vill se ett förtydligande när det gäller vilken eller vilka myndigheter som avses med begreppet marknadskontrollmyndighet i Skälen för regeringens förslag: Sektorslagarna bör innehålla en upplysning om att bestämmelser om marknadskontroll finns i EU:s Eftersom det är fråga om en upplysning som inte tillför sektorslagarna något materiellt innehåll ska hänvisningen till EU:s marknadskontrollförordning enligt regeringens mening vara dynamisk, det vill säga avse den gällande lydelsen av I avsnitt 6 gör regeringen bedömningen att endast statliga myndigheter bör utses till marknadskontrollmyndigheter enligt EU:s Av artikel 10.2 i EU:s marknadskontrollförordning följer att medlems- staterna har en skyldighet att utse en eller flera marknadskontroll- myndigheter i sina territorier. Medlemsstaterna ska också ange behörighetsområdena för de marknadskontrollmyndigheter som utses. Det ligger inom regeringens kompetens enligt 8 kap. 7 § regerings- formen att besluta om uppgifter för statliga myndigheter under regeringen. Marknadskontrollmyndigheterna och deras respektive behörighets- områden avseende produkter som omfattas av den harmoniserade unionslagstiftningen i bilaga I till EU:s marknadskontrollförordning kan därför framgå av bestämmelser på förordningsnivå. på förordningsnivå kommer det sålunda att, som efterfrågar, framgå vilka myndigheter som avses med begreppet marknadskontrollmyndighet enligt respektive sektorslag. Det bör därför anges i sektorslagarna att den myndighet som regeringen bestämmer är marknadskontrollmyndighet. Som Lagrådet påpekar bör ordet ”är” användas i de aktuella paragraferna i stället för ”ska vara”, eftersom det då blir tydligt att det är fråga om en upplysning och inte ett