prop · H903133 · 2022-03-01 00:00:00 — Det ansågs dock vara ange- läget att terroristbrottet tydligt avgränsades i förhållande till annan brotts- lighet. Ett skäl till detta var att en gärningsman som dömts för terroristbrott riskerar att stämplas som farlig för allmän säkerhet. Till detta kom legali- tetsaspekter och att en motsvarande lagstiftningsteknik valts i våra nord- iska grannländer (prop. 2002/03:38 s. 57 f.). Uppräkningen över vilka brottsliga gärningar som kan utgöra terroristbrott bör slopas Utredningen föreslår att den brottskatalog som anger vilka brott som kan utgöra terroristbrott ska tas bort. Enligt utredningens förslag ska alla svenska brott kunna vara terroristbrott, förutsatt att de kvalificerande rekvisiten är uppfyllda. Detsamma ska gälla försök till brott, när det är straffbelagt. Förslaget innebär därmed en utvidgning av terroristbrottets tillämpningsområde. Däremot innebär förslaget inte att det kriminalisera- de området som helhet utökas, eftersom alla gärningar som ska kunna vara terroristbrott måste vara straffbara enligt någon annan straffbestämmelse. Den nuvarande lagstiftningstekniken har vissa fördelar, främst genom att den tydligt avgränsar terroristbrottet från annan brottslighet. framhåller bidrar detta till ett tydligt genom- förande av den bakomliggande unionsrätten. Liksom utredningen anser regeringen emellertid att den nuvarande brottskonstruktionen även är förenad med flera väsentliga nackdelar. Det är till att börja med en otillfredsställande ordning att en uttömmande upp- räkning av i huvudsak mycket allvarliga brott innehåller brottstyper som sedda för sig i princip aldrig skulle kunna uppfylla de kvalificerande rekvisiten för ett fullbordat terroristbrott. Det gäller t.ex. vapenbrott och smuggling. Terrorismdirektivets krav innebär att det inte är möjligt att ut- mönstra sådana brott från regleringen, på samma sätt som direktivet med- för att en uppräkning av brott med nödvändighet blir relativt omfattande. En uttömmande katalog innebär också att brott som uppfyller de kvalifi- cerande rekvisiten kan komma att falla utanför straffansvaret för terrorist- brott, inte minst med beaktande av att morgondagens terrorism kan ta sig uttryck som ingen föreställer sig . Som Lagrådet anförde i samband med att terroristbrottet infördes kan det vara svårt att förstå varför en straff- belagd gärning som begås med ett sådant uppsåt som krävs för terrorist- brott och dessutom uppfyller det objektiva rekvisitet i vissa fall inte ska betecknas som terroristbrott (prop. 2002/03:38 s. 149). Till detta kommer att konstruktionen med en brottskatalog kan leda till mindre tillfredsställande resultat när det gäller att bedöma en terrorist- attack som helhet. I attacken kan det ingå flera olika gärningar, däribland sådana som faller utanför den nuvarande katalogen. Enligt regeringens uppfattning är det rimligt att i princip alla brott som ingår i händelseförloppet vid ett terroristattentat kan ingå i bedömningen av om den samlade attacken uppfyller de kvalificerande rekvisit som terroristbrottet ställer upp. Det kan också konstateras att det är en ovanlig lösning att i en straff- bestämmelse uttömmande peka ut vissa specifika brottsliga gärningar som under särskilda omständigheter ska kunna betraktas som mer kvalificerade brott. Andra brott med jämförbart skyddsintresse, särskilt de allmänfarliga brotten i 13 kap. men även högmålsbrotten och brotten mot säkerhet i 18 respektive 19 kap. samma balk, har med något en- staka undantag inte en sådan konstruktion. Även om en brottskatalog är det tydligaste sättet att avgränsa terrorist- brottet från annan brottslighet kan regeringen inte instämma med de re- missinstanser som anser att uppräkningen är nödvändig för att regleringen ska vara så tydlig och förutsebar att den lever upp till legalitetsprincipens krav. Regeringen delar inte heller Svenska sektionen av Amnesty Inter- nationals uppfattning att ett terroristbrott utan brottskatalog riskerar att leda till en godtycklig rättstillämpning. Som Lagrådet framhöll vid terrorist- brottets införande – som skäl för att överväga om uppräkningen inte kunde göras enklare och mer generell – ligger den väsentligaste begränsningen av vad som utgör terroristbrott i de generella kriterierna för terroristbrott (prop. 2002/03:38 s. 149 f.). Som framgår ovan i avsnitt 6.1 föreslår reger- ingen att de kvalificerande rekvisiten överförs i allt väsentligt oförändrade till den nya lagens reglering av terroristbrottet. På samma sätt som kommer t.ex. den föreslagna lagens objektiva rekvisit, dvs. att gärningen ska kunna allvarligt skada ett land eller en mellanstatlig organisation, typ- iskt sett att träffa gärningar som innebär att fara framkallas för människors liv, personliga säkerhet eller hälsa eller för mycket omfattande skador på miljö eller egendom av särskild betydelse. Det innebär att det inte heller fortsättningsvis kan komma i fråga att anse att t.ex. ett förtalsbrott skulle kunna uppfylla det objektiva rekvisitet. Det är vidare inte terroristbrottets uttryckliga begränsning till vissa brott som säkerställer att exempelvis sådana fall av civil olydnad som belysts i tidigare förarbeten, t.ex. aktioner mot olika byggprojekt, transporter av far- ligt gods, utvinning av naturtillgångar och provsprängningar av kärnladd- ningar, inte är att bedöma som terroristbrott (prop. 2002/03:38 s. 61). Så- dana aktioner kan innefatta t.ex. sabotage eller grov skadegörelse, som omfattas av den nuvarande uppräkningen i terroristbrottet. På motsvarande sätt kan det i samband med t.ex. demonstrationer förekomma brott som ingår i brottskatalogen, t.ex. grov misshandel eller grov skadegörelse. Så- dana gärningar torde mycket sällan begås med den avsikt som krävs för ansvar för terroristbrott. Att slopa brottskatalogen skulle alltså inte inne- bära någon ändring i fråga om hur terroristbrottet förhåller sig till gärning- ar begångna inom ramen för civil olydnad eller i samband med demonstra- tioner. Precis som skulle i de allra flesta fall sådana gärningar inte vara att bedöma som terroristbrott. Det förtjänar också att påpekas att det finns flera exempel på straff- bestämmelser i vars tillämpningsområden helt eller delvis be- 2021/22:133 stäms utifrån syftet med en handling eller den skada eller fara för skada som handlingen innebär. Det gäller t.ex. uppror och sabotagebrottslighet. Ett i sammanhanget särskilt intressant exempel är bestämmelsen om hög- förräderi som, utan begränsning till vissa tillvägagångssätt, omfattar hand- lingar som begås med uppsåt att hela eller delar av riket på visst sätt t.ex. ska läggas under främmande makt eller lösryckas, om handlingen innebär en fara för uppsåtets förverkligande. Till sin uppbyggnad uppvisar det brottet på många sätt likheter med utredningens förslag till ett förändrat terrorist- Det bör även framhållas att terrorismdirektivet inte hindrar att medlems- staterna väljer mer långtgående lösningar än i direktivet, vilket regeringen anser att ett genomförande av utredningens förslag skulle innebära. Lagrådet skapar emellertid den omständigheten att vissa brott upptas i brottskatalogen ett utrymme för att bedöma de brotten som terroristbrott och Lagrådet ifrågasätter om inte den föreslagna brottskonstruktionen innebär att det lilla utrymme som finns att hävda att ett exempelvis ett vapenbrott kan utgöra terroristbrott i praktiken kommer att försvinna helt. Frågan om hur svensk rätt förhåller sig till direktivet (och rambeslutet) bör enligt Lagrådet övervägas i den fortsatta beredningen. Enligt Lagrådet indikerar brottskatalogen tydligt att t.ex. vapenbrott ska kunna utgöra terroristbrott. Tanken måste enligt Lagrådet uppenbarligen vara att det brott som vapenbrottet syftar till – inte vapenbrottet i sig – har de egenskaper som krävs, dvs. kan skada en stat etc., även om detta är svårt att få ihop med lagtexten. Om däremot alla uppsåtliga brott teoretiskt sett kan grunda ansvar för terroristbrott finns det enligt Lagrådet inget stöd för att hävda något sådant. Lagrådet har i sak inget att erinra mot denna förändring, men frågan kan enligt Lagrådet väckas om detta steg bort från en kriminalisering som omfattar bl.a. vapenbrott i terrorismsyfte kan anses förenligt med bl.a. terrorismdirektivets artikel om terroristbrott. enligt Lagrådet noteras att det varken i terrorismdirektivet eller det ur- sprungliga rambeslutet okvalificerat talas om att de utpekade gärningarna ska kunna skada ett land eller en mellanfolklig organisation, utan om att de till följd av sin art eller sitt sammanhang allvarligt kan skada ett land Enligt Lagrådet kan man därför inte, i vart fall inte utan närmare över- väganden, utgå ifrån att direktivets hänvisningar till bl.a. vapenbrott inte är avsedda att ha någon praktisk betydelse. Regeringen konstaterar att brottskatalogen i det nuvarande terrorist- brottet bygger på den uppräkning av brott som finns i terrorismdirektivet. Vad avsikten med att inkludera bl.a. vapenbrott i listan var och vilka prak- tiska situationer EU-lagstiftaren såg framför sig är inte känt, men reger- ingen anser att det skulle föra för långt att i EU-regleringen läsa in ett krav på att ett vapenbrott ytterst ska syfta till att ett annat brott begås. täckning i direktivets ordalydelse. Ett sådant krav bör enligt regeringens uppfattning inte heller läsas in i den svenska lagstiftningen. sådan läsning skulle, som Lagrådet uppmärksammar, bli att man i vissa situationer antingen måste tolka bestämmelsen mycket extensivt eller ock- så anse att legalitetsprincipen hindrar att den tillämpas. emellertid inte att regeringen anser att vapenbrottet saknar relevans för terroristbrottet eller att dagens reglering är omotiverad. Även om det i praktiken är svårt att föreställa sig att ett vapenbrott ensamt skulle kunna utgöra terroristbrott, kan ett vapenbrott förekomma tillsammans med exempelvis allvarliga våldsbrott inom ramen för det händelseförlopp som utgör ett terroristdåd. Om vapenbrottet tillsammans med de andra gärning- arna uppfyller de kvalificerande rekvisiten kan det ingå i ett terroristbrott som även innefattar annan brottslighet. I sådana situationer finns det alltså ett utrymme att döma för terroristbrott genom vapenbrott, medan utrymmet i fall där vapenbrottet förekommer ensamt måste anses som teoretiskt. Detta förändras inte genom regeringens förslag. Att slopa brottskatalogen förändrar inte de grundläggande förutsättningarna för att döma för terroristbrott och den prövning som ska göras blir alltså den- samma som . Enligt regeringens uppfattning påverkar den föreslagna ändringen därmed inte genomförandet av unionsrätten. Till skillnad från och kan regeringen inte heller se att en bredare lösning än den i direktivet skulle vara problematisk i förhållande till det internationella samarbetet. Som utredning- en belyser förekommer det betydande variationer i genomföran- det, något som överlag är vanligt på straffrättens område. Mot bakgrund av det som sägs ovan anser regeringen att den nuvarande brottskatalogen varken framstår som nödvändig för att avgränsa terrorist- brottet mot annan brottslighet eller som den i övrigt mest ändamålsenliga lagstiftningstekniken. Som ett alternativ till utredningens förslag om att helt slopa brottskata- logen nämner ombudsmän och möjligheten att i straffbestämmelsen allmänt beskriva vilka handlingar som, om de begås med sådana särskilda avsikter som krävs och dessutom allvarligt kan skada ett land eller en mellanstatlig organisation, kan utgöra terroristbrott. Det är dock inte okomplicerat att i lagtext på ett uttömmande och någorlunda precist sätt fånga in de handlingar som bör kunna utgöra ett terroristbrott. Eftersom regleringen måste uppfylla kriminaliseringskraven i terrorismdirektivet, som räknar upp brott av skilda slag, skulle beskriv- ningen med nödvändighet också bli relativt omfattande och sannolikt inte alltför olik den nuvarande brottskatalogen. Regeringen har mot denna bak- grund svårt att se att en beskrivande text skulle vara en framkomlig väg. Vidare konstaterar regeringen att en allmänt hållen beskrivning skulle innehålla begrepp som behöver tolkas. Bestämmelsen skulle därmed riskera att ge upphov till tillämpningssvårigheter som inte uppkommer vare sig med dagens ordning eller med utredningens förslag, och det fram- står av det skälet som tveksamt om denna lösning innebär några vinster i legalitetshänseende i förhållande till utredningens förslag. Ett annat sätt att begränsa straffansvaret om brottskatalogen tas bort skulle, som framhåller, kunna vara att endast låta brott med ett visst minimistraff ingå i terroristbrottet. Eftersom flera av brotten i den nuvarande brottskatalogen har böter i straffskalan skulle en sådan begräns- ning dock riskera att leda till att regleringen inte lever upp till de krav på kriminalisering som följer av terrorismdirektivet. Regeringen bedömer därför att en avgränsning utifrån brottets straffskala inte är möjlig. Detta innebär dock inte att det skulle bli aktuellt att tillämpa en straffbestäm- melse utan brottskatalog på ett händelseförlopp som enbart består av mindre allvarliga gärningar. Av det objektiva rekvisitets krav på att gär- ningen ska kunna orsaka allvarlig skada följer att händelseförloppet även i fortsättningen skulle behöva inbegripa mycket allvarliga brott, i praktiken endast vissa av de brott som finns i den nuvarande brottskatalogen och andra 2021/22:133 i fråga om allvar jämförbara brott. Mindre allvarliga brott skulle däremot tillsammans med mer allvarliga brott kunna ingå som ett led i ett händelse- förlopp som sammantaget bedöms som ett terroristbrott. Som framgår ovan anser regeringen att det är en fördel att händelseförloppet kan be- dömas som helhet. Sammanfattningsvis konstaterar regeringen att en slopad brottskatalog visserligen formellt sett innebär en betydande utvidg- ning av terroristbrottets tillämpningsområde men att brottskonstruktionen i övrigt innebär att straffansvaret även fortsättningsvis bara skulle träffa de för samhället allra farligaste gärningarna. Enligt regeringens uppfattning har utredningens förslag sådana fördelar i förhållande till både dagens reglering och de alternativ som har övervägts att förslaget bör genomföras. Regeringen anser alltså att brottskatalogen bör slopas och ersättas med en generell hänvisning till brott enligt svensk lag. Terroristbrottet bör omfatta uppsåtliga brott och försök till brott Straffansvar för terroristbrott bör även fortsättningsvis komma i fråga endast vid uppsåtliga gärningar. Enligt utredningen följer en sådan av- gränsning av att det för straffansvar krävs att minst ett av de tre avsikts- uppsåten (de subjektiva rekvisiten) är uppfyllt. Regeringen instämmer dock med i att det finns en viss osäkerhet om huru- vida de subjektiva rekvisiten alltid får den effekten. Ett fall där frågan ställs på sin spets är när någon avser att döda så många människor som möjligt. Enligt regeringens uppfattning kan det diskuteras om inte ett av- siktsuppsåt att t.ex. injaga allvarlig fruktan hos en befolkning kan tänkas inrymma även vissa i och för sig oaktsamma gärningar som förekommer i ett händelseförlopp som syftar till urskillningslöst dödande. Under ett så- dant händelseförlopp kan det förekomma att många människoliv sätts i fara. I vissa fall kan det då röra sig om försök till mord, medan det i andra fall i stället blir fråga om att bedöma gärningen som det oaktsamma brottet framkallande av fara för annan (jfr tingsrätts dom i mål B 4708-17, där attentatet på i be- dömdes som terroristbrott genom mord i fem fall och allmänfarlig öde- läggelse, försök till terroristbrott genom försök till mord i 119 fall samt framkallande av fara för annan ). Av tydlighetsskäl bör det därför klargöras att endast uppsåtliga brott kan utgöra terroristbrott. Liksom utredningen anser regeringen att även försöksbrott bör kunna ingå i ett terroristbrott. Fördelen med en sådan ordning är att den gör det möjligt att betrakta en till tid och rum sammanhängande terroristattack där även försöksbrott ingår som ett terroristbrott. Enligt innebär förslaget om att låta försöksbrott ingå i det fullbordade terrorist- brottet en tidigareläggning av straffansvaret för terroristbrott. Det är kor- rekt på så vis att exempelvis ett försök till mord, ensamt eller som en del i ett händelseförlopp som innefattar flera brottsliga gärningar, därmed kan bedömas som ett fullbordat terroristbrott eller en del av ett sådant brott medan mordförsöket skulle rubriceras som försök till terroristbrott. Däremot förändras inte den omständigheten att gärningen, eller gärningar- na tillsammans, enligt det objektiva rekvisitet ska kunna allvarligt skada ett land eller en mellanstatlig organisation. Terroristbrottet som sådant kommer alltså att förbli ett i alla delar självständigt brott där fullbordans- punkten sammanfaller med kravet på att en viss (abstrakt) fara (terrorist- brottets objektiva rekvisit) uppkommit på grund av en viss brottslig hand- ling. I det avseendet sker alltså inte någon tidigareläggning av straffansvar- et. Det bör också påpekas att avsikten inte heller är att utvidga straffan- svaret till att omfatta försök till sådana brott som inte är straffbelagda på försöksstadiet. Enligt Lagrådet brukar man, när ord som försöker eller söker används i straffbestämmelser, syfta på ordets allmänna mening och inte som i det här fallet på ett straffbart försök enligt 23 kap. 1 § . Lagrådet ser emellertid inget hinder mot att använda ordet på det sättet. Bestämmelsen om terroristbrott bör därmed utformas så att den avser den som begår eller försöker begå ett uppsåtligt brott. Att man i den självständiga straffbestämmelsen lägger in ett försök enligt 23 kap. 1 § blir emellertid enligt Lagrådet problemat- iskt när man kriminaliserar försök till terroristbrott. Lagrådet föreslår en lösning i den bestämmelse som reglerar försöksansvar. Reger- ingen anser att bestämmelsen om försöksansvar bör ändras och återkom- mer till detta i avsnitt 6.3. Regeringen kan inte instämma med och Svenska avdelningen av i att det skulle strida mot den straffrättsliga systematiken att låta försöksgärningar ingå i ett full- bordat terroristbrott. En motsvarande lösning finns i straffbestämmelsen om olaga förföljelse i 4 kap. 4 b § , enligt vilken försök till misshandel och försök till skadegörelse kan ingå i det fullbordade brottet. Som Attunda tingsrätt och pekar på kan förslaget innebära vissa gränsdragningsproblem. Regeringen instämmer dock med tingsrätten i att de inte torde vara större än att de kan hanteras i den prak- tiska rättstillämpningen på ett tillfredsställande sätt. Förslagets konsekvenser för behandling av personuppgifter kan godtas uppmärksammar att en utvidgning av ter- roristbrottets tillämpningsområde får betydelse för behandlingen av per- sonuppgifter enligt lagar som innebär att åtgärder får vidtas vid misstanke om terroristbrott. Myndigheten efterfrågar en helhetsanalys av förslagets effekter på behandlingen av personuppgifter i annan lagstiftning än avse- ende hemliga tvångsmedel. I avsnitt 17 redogörs för regeringsformens och skyddsregler av relevans för intrång i den person- liga integriteten. Där görs också en bedömning av hur dessa regler förhål- ler sig till den utvidgade möjlighet till användning av bl.a. hemliga tvångs- medel som följer av den utvidgade kriminalisering regeringen föreslår. Även annan reglering som hänvisar till terroristbrottet kan dock innebära personuppgiftsbehandling. Som framgår av betänkandet förekommer vissa hänvisningar i förordningar. När det gäller hänvisningar i lagar ger av- snitt 18 en i det närmaste heltäckande bild av vilka lagar som innehåller hänvisningar till terroristbrott enligt den svenska lagstiftningen. Till detta kommer hänvisningar till terroristbrott i säkerhetsskyddslagen (2018:585) och lagen (2019:109) om säkerhetsskydd i och dess myndig- heter som inte behandlas här eftersom bestämmelserna inte hänvisar till lagar och det därför inte krävs någon följdändring. Utan intresse i det här sammanhanget är däremot författningar som hänvisar till terroristbrott enligt EU:s terrorismdirektiv och därmed inte påverkas av förslaget, bl.a. 2021/22:133 lagen (2018:1180) om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen som nämner som exempel. Regeringen gör när det gäller reglering som i olika utsträckning kan föranleda personuppgifts- behandlingar ingen annan bedömning än som görs beträffande sådan tvångsmedelsanvändning som behandlas i avsnitt 17. Där konstateras sam- manfattningsvis att förslagen inte innebär någon kraftig utvidgning av det kriminaliserade området och att förslagen inte begränsar skyddet för den personliga integriteten på ett sätt som går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett dem och att förslagen även i övrigt är förenliga med regeringsformen och . 6.3Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott Regeringens förslag: Försök, förberedelse eller stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott ska även fortsätt- ningsvis vara straffbart. Försöksansvaret ändras på så sätt att det ska dömas för försök om skälet till att ett terroristbrott inte har fullbordats endast är att det objektiva rekvisitet inte är uppfyllt. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår inte någon ändring av försöksansvaret. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. När det gäller underlåtenhet att avslöja brott pekar Svenska Röda Korset på den sedvanerättsliga regel i folkrätten som ger en rätt att neka att vittna eller lämna information i samband med en rättsprocess. Det finns enligt organi- sationen även situationer där vittnesimmunitet för bl.a. Svenska Röda Korset, som grundar sin verksamhet på samma principer som Internation- ella , skulle vara önskvärd. Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 § lagen om straff för terrorist- brott döms det till ansvar för försök, förberedelse eller stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott enligt 23 kap. brotts- balken. Bestämmelsen infördes mot bakgrund av terrorismrambeslutets bestämmelser om brott som begås av en terroristgrupp och försök till terroristbrott. Den del som avser underlåtenhet att förhindra brott lades till i samband med att denna form av straffansvar infördes i svensk rätt. Kriminaliseringen av osjälvständiga brottsformer är alltjämt motiverad och bör föras över till den nya lagen. Terroristbrottet är ett brott av mycket allvarligt slag och föregås i många fall av noggrann planering där det kan vara flera personer som deltar. Vidare svarar regleringen mot unionsrätts- liga åtaganden. Mot bakgrund av regeringens förslag att försök till brott ska kunna utgöra fullbordat terroristbrott kan det framhållas att förslaget inte innebär att det skulle saknas behov av en särskild försökskriminali- sering i den nya lagen. Ett straffansvar för försök till terroristbrott får även fortsättningsvis betydelse när en gärning har begåtts med en sådan avsikt som avses i något av de subjektiva rekvisiten utan att något av det objek- tiva rekvisitets krav är uppfyllt, dvs. när det ännu inte har uppstått någon Prop. 2021/22:133 fara för allvarlig skada på ett land eller en mellanstatlig organisation. Enligt Lagrådet innebär den valda lagstiftningstekniken att försök enligt bestämmelsen om försöksansvar läggs på försök enligt bestämmelsen om terroristbrott. Kriminaliseringen av försök till terroristbrott innebär näm- ligen enligt Lagrådet att det straffbara området kommer att omfatta den som påbörjar utförandet av det påbörjande som är straffbelagt såsom full- bordat terroristbrott. En sådan lagstiftning är enligt Lagrådet inte godtag- bar.