prop · H903148 · 2022-03-22 00:00:00 — Regeringen instämmer därför i promemorians bedömning att det behövs en bestämmelse i den nya växtskyddslagen om skyldighet för enskilda att lämna hjälp för att kontrollmyndigheternas personal m.fl. ska kunna genomföra kontroll där nationellt reglerade växtskadegörare kan finnas eller för att kunna kontrollera att nödvändiga förebyggande åtgärder har vidtagits för att begränsa förekomsten av sådana växtskadegörare. De nationellt reglerade växtskadegörarna kan, förutom i skog, även förekomma i t.ex. plantskolor. För att undvika en dubbelreglering med bör det förtydligas att bestämmelsen om skyldighet att lämna hjälp ska tillämpas utöver vad som följer av artikel 15.2 och 15.6 i den nya kontrollförordningen. På samma sätt som föreskrivs i den nya kontrollförordningen bör bestämmelsen om skyldighet att lämna hjälp även gälla vid genomförande av annan offentlig verksamhet, vilket alltså omfattar bl.a. bekämpningsåtgärder mot växtskadegörare. 9.10.11 Inköp under dold identitet Regeringens förslag: En kontrollmyndighet ska få köpa in växter, växtprodukter och andra föremål under dold identitet om det är nödvändigt för att kontrollera att de uppfyller gällande krav i fråga om karantänskadegörare. Verksamhetsutövaren ska underrättas om det inköp som har skett under dold identitet och om resultatet av det så snart det kan ske utan att åtgärden förlorar sin betydelse. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian förslås dock att inköpen endast ska få ske genom distanskommunikation. I promemorian föreslås inte heller någon bestäm- melse om att verksamhetsutövaren ska underrättas om att ett inköp skett under dold identitet. Remissinstanserna har inte berört frågan med undantag för i som anser att förslaget är förnuftigt. Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 36.1 i den nya kontrollförordningen får prover som de behöriga myndigheterna beställt av aktörer utan att identifiera sig användas för offentlig kontroll (s.k. mystery shopping). Bestämmelsen omfattar djur och varor som erbjuds till försäljning genom distans- kommunikation. Av artikel 3.11 följer att uttrycket varor omfattar växter, växtprodukter och andra föremål enligt växtskyddsförordningen. I skälen till bestämmelsen (skälsats 49) anges att de behöriga myndigheterna – när det gäller offentlig kontroll av handel som sker via internet eller andra former av distanskommunikation – bör kunna anskaffa prover genom anonyma beställningar som sedan kan analyseras, testas eller bli föremål för verifiering av efterlevnad. Den nya kontrollförordningen förutsätter således att de behöriga myndigheterna i vissa fall har befogenhet att genomföra anonyma inköp när de utövar offentlig kontroll. Köp under dold identitet enligt svensk rätt I gäller som utgångspunkt för all myndighetsutövning att den ska bedrivas med stöd av lag eller annan författning. Myndighetsåtgärder som innefattar ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden måste ha stöd i lag (8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen). En annan utgångspunkt är att myndighetsutövning ska bedrivas i öppna och för medborgarna iakttagbara former. Vissa former av myndighetsverksamhet, t.ex. i samband med brottsbekämpning, måste dock – för att vara effektiva –innefatta dolda moment. ombudsmän () har i ett beslut (beslut , dnr 2972-2009) uttalat att inköp under dold identitet inte bör användas om det inte har stöd i lag eftersom grundregeln är att all myndighetsutövning ska bygga på fast rättslig grund. Vid bedömningen av om inköp under en dold identitet ska tillåtas måste även allmänna principer vid myndighetsutövning som ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen beaktas. Enligt ändamåls- principen får ett ingripande mot en enskild vidtas bara i det syfte som har motiverat den lagstiftning som ligger till grund för ingripandet. Behovsprincipen betyder att en åtgärd får vidtas endast om det finns ett påtagligt behov och om det bedöms att det inte är möjligt att nå det avsedda resultatet med andra mindre ingripande åtgärder. Proportionalitets- principen slutligen kräver att den som beslutar om en åtgärd i varje enskilt fall prövar om åtgärden uppväger det intrång eller men som åtgärden innebär för den enskilde. I 5 § förvaltningslagen finns även en uttrycklig reglering av proportionalitetskravet vid en myndighets ingripande i ett enskilt intresse. Den nya kontrollförordningen tillämpas på flera andra områden än växtskyddsområdet. I har införts en bestämmelse som ger tillsynsmyndigheten möjlighet att köpa in vissa produkter under dold identitet (s.k. testköp) om det är nödvändigt för att skydda människors hälsa eller miljön. Bestämmelser som ger kontrollmyndigheten rätt att göra inköp av livsmedel, jordbruksprodukter, foder och animaliska biprodukter under dold identitet i syfte att kontrollera att de uppfyller gällande krav har också införts i livsmedelslagen (2006:804), lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter och lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel (se prop. 2020/21:43). Behovet av inköp under dold identitet Som konstateras ovan förutsätter den nya kontrollförordningen att kontrollmyndigheterna i vissa fall har rätt att göra inköp under dold identitet. Det behövs därför kompletterande bestämmelser som ger myndigheterna en sådan befogenhet. Eftersom inköp under dold identitet har tydligt samband med myndighetsutövning bör bestämmelserna finnas på lagnivå. Det är också tydligt att kontrollmyndigheterna har ett behov av att kunna agera under dold identitet för att effektivt kunna kontrollera att växter, växtprodukter och andra föremål som erbjuds till försäljning följer de bestämmelser som finns för att förhindra introduktion, etablering och 2021/22:148 spridning av karantänskadegörare, särskilt när det gäller handel genom distanskommunikation, såsom internethandeln. Det blir allt vanligare att växter och växtprodukter köps in via internet. Denna handel är dessutom ofta internationell. Det är viktigt att kontrollmyndigheterna har möjlighet att utöva en effektiv kontroll även av sådana varor. Om kontroll- myndigheten uppger att inköpet görs i kontrollsyfte finns en risk att aktören förser myndigheten med en produkt som uppfyller gällande krav, ett s.k. golden sample, medan den produkt som tillhandahålls på marknaden under samma namn inte uppfyller kraven. En annan risk är att aktören felaktigt uppger att produkten tillfälligt inte finns i lager. Mot denna bakgrund instämmer regeringen i promemorians bedömning att kontrollmyndigheten bör ges befogenhet att göra inköp under dold identitet för att kontrollen ska vara effektiv. I promemorian föreslås att inköp under dold identitet endast ska få ske vid inköp som görs genom distanskommunikation. Som konstateras ovan aktualiseras behovet av att kunna göra inköp under dold identitet främst i samband med inköp som sker genom distanskommunikation. Det kan dock inte uteslutas att det i vissa situationer kan finnas ett behov av att inte uppge att det är fråga om en kontroll även när myndigheten utför kontroller på plats i t.ex. butiker. Motsvarande bestämmelse i övriga lagar som kompletterar den nya kontrollförordningen, t.ex. livsmedelslagen, inne- håller inte heller en sådan begränsning. Regeringen anser att det finns ett värde i att bestämmelsen utformas på samma sätt som i övriga lagar som kompletterar den nya kontrollförordningen. Regeringen gör mot denna bakgrund bedömningen att myndighetens rätt att göra inköp under dold identitet inte bör begränsas till inköp som sker genom distanskom- munikation. I artikel 36.3 anges att artikeln även ska tillämpas på organ med delegerade uppgifter och fysiska personer till vilka vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen har delegerats. I avsnitt 9.10.6 gör regeringen bedömningen att det inte är aktuellt att delegera uppgifter till organ eller fysiska personer i någon större omfattning. Om det skulle finnas ett sådant behov kan en kontrollmyndighet på begäran av ett organ eller en fysisk person som har delegerats uppgifter göra de inköp under en dold identitet som bedöms vara nödvändiga. Organen och de fysiska personerna kan sedan, enligt artikel 36.3, använda proverna för offentlig kontroll. I vilka fall bör inköp under dold identitet vara tillåtna? I promemorian görs bedömningen att växtskyddslagen bör innehålla en bestämmelse om kontrollmyndighetens rätt att göra dolda inköp och att befogenheten bör begränsas till de fall då inköpet bedöms nödvändigt för att undvika en risk för oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp av karantänskadegörare på växter eller växtprodukter. Regeringen instämmer i promemorians bedömning att det är viktigt att de växter som släpps ut på marknaden inte för med sig karantän- skadegörare vars spridning kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser. Det är därför angeläget att de varor som myndigheterna får för offentlig kontroll från aktörerna faktiskt är de varor som säljs i handeln. Kontroll kan behöva ske av att växter eller växtprodukter är fria från karantänskadegörare och att kravet på sundhetscertifikat vid import, som ska garantera frihet från karantän- skadegörare, följs. Möjligheten till inköp under en dold identitet kan således motiveras av ett angeläget ändamål. Ändamålet kan också antas bli effektivt uppfyllt genom åtgärden och åtgärden måste bedömas som proportionerlig med hänsyn till det angelägna ändamålet att undvika introduktion, spridning och etablering av karantänskadegörare. Regeringen anser dock att bestämmelsen bör få en något annan utformning än den som föreslagits i promemorian. Eftersom bestäm- melserna om karantänskadegörare syftar till att undvika en risk för oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser är det tillräckligt att ange att inköpen får ske om det är nödvändigt för att kontrollera att gällande krav i fråga om karantänskadegörare uppfylls. I kravet på att inköpet under dold identitet ska vara nödvändigt för kontrollen ligger möjligheten att agera dolt ska vara en grundläggande förutsättning för att kontrollen ska vara effektiv och verkningsfull. Det innebär att den ansvariga myndigheten i första hand ska överväga de öppna arbetsformer som är tillgängliga för att kontrollera efterlevnaden av regelverket, t.ex. beställningar av växter i myndighetens namn, dokument- kontroll och oannonserade besök. Om myndigheten exempelvis befarar att en växt inte är förenlig med gällande krav och har skäl att misstänka att verksamhetsutövaren kommer att leverera en annan växt till kontrollmyndigheten än den som erbjuds på marknaden, kan köp under dold identitet vara motiverat. Hur dolda inköp praktiskt ska genomföras I promemorian föreslås inte någon möjlighet för kontrollmyndigheten att använda sig av t.ex. fingerade personuppgifter. En sådan möjlighet skulle kräva ytterligare överväganden och författningsändringar. Enligt rege- ringens bedömning är det dock möjligt att göra dolda inköp även utan fingerade personuppgifter. Det kan inte krävas av enskilda myndighet- sanställda att de utför myndighetsåtgärder genom att agera i privat namn och genom att ange egna personuppgifter, men det finns inget som hindrar att det sker. De vanligaste fallen vid inköp via internet eller annan distanskommunikation där inte bara beställarens namn utan även personnummer efterfrågas är förmodligen när beställaren väljer att betala mot faktura. Myndigheten bör således kunna undvika ett sådant scenario genom att välja direktbetalning. Vid sådan betalning kan det räcka med att tjänstemannen har tillgång till ett betalkort i tjänsten och att kort- innehavarens namn samt kortnummer uppges. Det kan även finnas behov av att uppge en annan adress för leverans av varan än myndighetens postadress. När det gäller kostnaderna för ett inköp under dold identitet bör dessa kunna ses som kostnader för offentlig kontroll som får finansieras med avgifter enligt den nya kontrollförordningen (se bl.a. artiklarna 79 och 80 och jämför artikel ). Bestämmelsen om inköp under dold identitet bör ges en neutral utformning. Det bör anges att köpet får ske under dold identitet utan att det i lagtexten närmare konkretiseras vad som avses med detta. Med en sådan utformning ges myndigheterna en lagstadgad rätt att genomföra köpet 2021/22:148 under alla former av dold identitet. Om kontrollmyndigheterna framöver ges författningsgrundad möjlighet att verka under ett fingerat person- nummer, kan det praktiska tillämpningsområdet för myndigheten därmed bli större. Verksamhetsutövaren bör underrättas efter köpet Enligt artikel 36.2 i den nya kontrollförordningen ska de behöriga myndigheterna vidta alla åtgärder för att säkerställa att de aktörer som proverna har beställts från underrättas om att proverna har tagits i samband med offentlig kontroll och om proverna har analyserats eller testats. Köpet är redan genomfört och näringsidkaren kan inte angripa åtgärden med ett överklagande. Underrättelsen bidrar dock till att göra det dolda inslaget mindre påtagligt genom att näringsidkaren får vetskap om detta i efterhand. Regeringen anser att det i den nya växtskyddslagen bör införas en bestämmelse som kompletterar artikel 36.2 i fråga om tidpunkten för när en underrättelse ska ske. En liknande reglering finns också i andra lagar som kompletterar den nya kontrollförordningen, t.ex. livsmedels- lagen. Begreppet aktör, som bl.a. förekommer i artikel 36.2, är ett EU-rättsligt begrepp som definieras i den nya kontrollförordningen. Eftersom be- greppet aktör inte förekommer i någon annan bestämmelse i lagen anser regeringen att begreppet verksamhetsutövare bör användas i bestäm- melsen i likhet med de nya bestämmelserna i livsmedelslagen m.fl. lagar. Beroende på vad syftet med ett inköp under dold identitet är kan en skyldighet att underrätta verksamhetsutövaren efter köpet medföra att åtgärden förlorar sin betydelse. Verksamhetsutövaren bör därför underrättas om köpet och resultatet av köpet så snart det kan ske utan att åtgärden förlorar sin betydelse. 9.10.12 Förelägganden och vite Regeringens förslag: Utöver vad som följer av EU-bestämmelserna ska kontrollmyndigheten få meddela de förelägganden som behövs för att den nya växtskyddslagen, de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar och de beslut som har meddelats med stöd av EU- bestämmelserna ska följas. Föreläggandena enligt lagen eller enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar ska kunna förenas med vite. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens förslag Den nuvarande växtskyddslagen innehåller inte någon generell bestäm- melse som ger kontrollmyndigheterna rätt att förelägga någon att rätta sig Däremot kan kontrollmyndigheten besluta att ett felaktigt sundhetsintyg ska avlägsnas eller ogiltigförklaras (7 a §). inte möjligt att förena beslutet med vite. I skogsvårdslagen finns en bestämmelse som ger tillsynsmyndigheterna rätt att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att bl.a. bestämmelserna om insektshärjning ska följas (35 §). Besluten kan förenas med vite. Enligt artikel 138 i den nya kontrollförordningen ska den behöriga myndigheten vid bristande efterlevnad av regelverket vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att aktören åtgärdar den bristande efterlevnaden och förebygger upprepningar. Artikeln är tillämplig vid bristande efter- levnad av EU-bestämmelserna som avser skyddsåtgärder mot växtskadegörare och nationella bestämmelser som avser tillämpningen av sådan unionslagstiftning (artiklarna 138.2 och 1.2 i den nya kontroll- förordningen). Den innehåller en icke uttömmande uppräkning av de åtgärder som myndigheten får vidta. I uppräkningen anges att myndig- heten bl.a. får beordra att varor behandlas eller att märkning ändras, förbjuda eller begränsa att varor släpps ut på marknaden eller förflyttas, beordra att varor dras tillbaka, bortskaffas eller används för andra ändamål samt beordra att aktörens lokaler eller andra anläggningar isoleras eller stängs . Enligt bestämmelsen ska de ansvariga aktörerna bära samtliga utgifter som uppkommer till följd av åtgärder enligt artikeln. Utöver detta innehåller både den nya kontrollförordningen och växtskyddsförordningen mer specifika bestämmelser om vilka åtgärder som en kontrollmyndighet ska eller får vidta om regelverket inte följs (se bl.a. artiklarna 66–69 i den nya kontrollförordningen och artiklarna 77.1, 92 och 98.4 i växtskyddsförordningen). En utgångspunkt är att det genom den nya växtskyddslagen bör säkerställas, på samma sätt som i de övriga lagar som omfattas av tillämpningsområdet för den nya kontrollförordningen, att kontroll- myndigheten har tillräckliga befogenheter att ingripa vid bristande efterlevnad av regelverket. Som beskrivs ovan är artikel 138 i den nya kontrollförordningen tillämplig vid bristande efterlevnad av EU- bestämmelser om skyddsåtgärder mot växtskadegörare och nationella bestämmelser som avser tillämpningen av sådan unionslagstiftning. Genom den föreslagna 4 § i den nya växtskyddslagen blir den nya kontrollförordningen tillämplig även i fråga om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som faller utanför förordningens tillämp- ningsområde och som avser karantänskadegörare och reglerade EU-icke- karantänskadegörare. Regeringen anser i likhet med promemorians bedömning att EU-bestämmelserna om vilka åtgärder en myndighet får vidta vid bristande efterlevnad bör kompletteras med en bestämmelse i lagen som ger kontrollmyndigheten möjlighet att meddela de före- lägganden som behövs för att lagen, föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kom- pletterar och beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna ska följas. Det bör tydliggöras att bestämmelsen utgör en komplettering till EU-förordningarna. Det är tillräckligt att det anges att kontroll- myndigheten får besluta om förelägganden eftersom detta även innefattar 2021/22:148 beslut om förbud. Föreläggandena kan t.ex. avse att aktören ska behandla eller destruera en växt, växtprodukt eller annat föremål enligt regelverket eller iaktta ett förbud enligt regelverket att tillhandahålla växten eller produkten på marknaden. Det är som nämns ovan möjligt att förena förelägganden och förbud som avser insektshärjning med vite enligt skogsvårdslagen. I lagstiftning på närliggande områden, t.ex. epizootilagen (1999:657) och livsmedels- lagen (2006:804), finns en möjlighet att förena förelägganden enligt lagen eller enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar med vite. Regeringen instämmer i promemorians bedömning att den möjligheten bör finnas generellt i den nya växtskyddslagen när det gäller förelägganden. Lagrådet framhåller att det av författningskommentaren till paragrafen om förelägganden följer att förelägganden kan avse såväl mer praktiska åtgärder, t.ex. att destruera växter, som åtgärder som avser att tillgodose kontrollmyndighetens behov av information, t.ex. att tillhandahålla sådana upplysningar och handlingar som kontrollmyndigheten behöver för sin tillsynsverksamhet. Mot den bakgrunden finns det enligt Lagrådet en risk för att förelägganden som kan förenas med vite i vissa fall kan komma att avse exempelvis uppgifter eller handlingar som utvisar att den som föreläggandet riktas mot har brutit mot lagen och kan bli föremål för straff eller sanktionsavgift. Detta skulle kunna strida mot den s.k. passivitets- rätten enligt artikel 6.1 i . Regeringen instämmer i detta och anser därför, i enlighet med vad Lagrådet förordar, att bestäm- melsen om vite bör kompletteras med en bestämmelse som uttryckligen utesluter att någon föreläggs vid vite att medverka i en utredning av en gärning som kan leda till straff eller sanktionsavgift för honom eller henne. 9.10.13 Rättelse på den enskildes bekostnad Regeringens förslag: Utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som den nya växtskyddslagen kompletterar ska en kontrollmyndighet få besluta att åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse ska vidtas på den enskildes bekostnad om den enskilde 1.inte har följt ett föreläggande enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller enligt 22 §, eller 2.inte fullgör sina skyldigheter enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller de föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av 5 § och rättelsen måste göras genast med hänsyn till risken för introduktion, etablering och spridning av en karantänskade- görare. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan. skogsplantsproducenter anser att det bör förtydligas att de kostnader som vidtas på den enskildes bekostnad måste vara skäliga. Föreningen anser också att det är viktigt att bestämmelsen inte tillämpas i fall där skadegöraren har varit mycket svår att upptäcka. Skälen för regeringens förslag Den nuvarande växtskyddslagen innehåller vissa möjligheter för myndigheterna att ingripa om någon inte fullgör sina skyldigheter enligt lagstiftningen. Enligt 7 § får myndigheten, om någon inte följt ett föreläggande enligt 5 § eller 7 a § andra stycket, utföra åtgärden på hans eller hennes bekostnad. Som framgår av avsnitt 9.10.12 innehåller den nya kontrollförordningen och växtskyddsförordningen bestämmelser om vilka åtgärder som en behörig myndighet får vidta vid bristande efterlevnad. Artikel 138 i den nya kontrollförordningen ger en behörig myndighet rätt att vid bristande efterlevnad av regelverket vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att aktören åtgärdar den bristande efterlevnaden och förebygger upprep- ningar. Flertalet av de åtgärder som nämns i den icke uttömmande uppräkningen av möjliga åtgärder innebär också att myndigheten beordrar aktören att vidta en åtgärd. innehåller artikeln det exemplet att en myndighet själv kan utföra behandlingar av djur. Det är alltså inte tydligt vilket utrymme artikeln ger myndigheten att ingripa med åtgärder för att åstadkomma rättelse. Rättelse på den enskildes bekostnad En grundläggande förutsättning för att kontrollmyndigheten ska kunna säkerställa efterlevnaden av växtskyddslagstiftningen är att myndigheten har tillräckliga möjligheter att vidta åtgärder vid bristande efterlevnad. Förutom att kunna meddela de förelägganden som behövs för att lagstiftningen ska följas och att förena dessa med vite bör kontroll- myndigheten, som en ytterligare åtgärd och för att fullt ut kunna säkerställa att identifierade växtskyddsrisker omhändertas ha en möjlighet att vidta åtgärder på den enskildes bekostnad när denne inte följer ett föreläggande. Som redovisas ovan är det inte tydligt att EU-bestämmelserna ger en behörig myndighet en sådan möjlighet. Regeringen instämmer därför i promemorians bedömning att den nya lagen, i likhet med den nuvarande växtskyddslagen, bör innehålla en möjlighet för kontrollmyndigheten att besluta att åtgärder för att åstadkomma rättelse ska vidtas på den enskildes bekostnad. Bestämmelsen bör dock, i likhet med vad som gäller t.ex. enligt livsmedelslagen, inte vara begränsad till situationen när den enskilde inte följt ett föreläggande. Det bör också vara möjligt att besluta att åtgärder ska vidtas på den enskildes bekostnad om den enskilde inte fullgör sina skyldigheter enligt regelverket och åtgärden måste vidtas genast med hänsyn till risken för introduktion, etablering och spridning av en karantänskadegörare. Det bör således anges i den nya växtskyddslagen att kontrollmyndigheten kan besluta att vidta en åtgärd på den enskildes bekostnad för att åstadkomma rättelse. Det bör tydliggöras att bestäm- melsen utgör en komplettering till EU-förordningarna. Föreningen har pekat på att de kostnader som ska vidtas på den enskildes bekostnad måste vara skäliga. Regeringen kan i denna del konstatera att den enskilde som regel ska ha