prop · H903207 · 2022-04-05 00:00:00 — rennäringens intressen och syftet är att dessa intressen ska ges en större tyngd i det fjällnära skogsområdet än i övriga delar av landet (Gränser i skog, prop. 2009/10:201 s. 37–39). Med fjällnära skog avses enligt 2 b § SVL sådan skog inom det fjällnära området där skogsbruksåtgärder kan påverka intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården, kulturmiljövården eller rennäringen, eller där det råder särskilda förutsättningar för skogens skötsel. utgör fjällnära skog framgår av förordningen om gränserna för fjällnära Utredningen bedömer att tillståndskravet för avverkning i fjällnära skog bör kvarstå åtminstone till dess att de stora sammanhängande natur- skogarna med mycket höga naturvärden i fjällnära skog och i direkt anslutning till denna har bevarats genom områdesskydd. övervägas om tillståndskravet bör behållas av andra anledningar än 2021/22:58 gör regeringen bedömningen att har skyddsvärda skogsnaturtyper i hela landet och att det finns en tydlig ambition att skyddsvärda skogar inte ska avverkas utan bevaras antingen genom formellt skydd eller genom frivilliga avsättningar. regeringen fortfarande ett stort behov av att bevara och skydda biologiskt värdefulla skogar för att nå de nationella miljömålen. Det gäller såväl i och Prop. 2021/22:207 i anslutning till det fjällnära området som i övriga (prop. 2021/22:58 s. 28). Regeringen föreslår således, till skillnad från utredningen, inte en särskild satsning på skydd av fjällnära skog och gör därigenom en något annan bedömning än utredningen. Däremot uttalar regeringen att den avser att ta fram flera alternativ, som kvarstår , för skydd ovan och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog, såsom ersättningsmark och olika typer av formellt skydd, inklusive mer flexibla skydds- och ersättningsformer så att dessa markägare får den ersättning de har rätt till och att de naturvärden som finns i den svenska fjällvärlden därigenom bevaras (prop. 2021/22:58 s. 30). Tillståndskravet har relativt varit föremål för en översyn som resulterade i bedömningen att tillståndskravet skulle vara kvar, se prop. 2009/10:201. instämde i regeringens bedömning (bet. 2009/10:MJU28, rskr. 2009/10:352). Regeringen anser , i likhet med utredningen, att det inte finns skäl att avskaffa tillståndskravet. 6Tillståndskravet bör även fortsättningsvis vara ett komplement till formellt skydd i fjällnära skog Regeringens bedömning: Tillståndskravet för avverkning i fjällnära skog bör även i fortsättningen vara ett komplement till bestämmelser om områdesskydd och naturvårdsavtal enligt jordabalken, dvs. För att skapa positiva drivkrafter för markägare att bevara fjällnära skog med höga naturvärden bör ett arbetssätt med frivillig intresseanmälan för formellt skydd utvecklas. Regeringen avser att ge berörda myndigheter i uppdrag att utforma ett sådant arbetssätt. Vid tillståndsansökningar som gäller områden i fjällnära skog med sådana intressen av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården att tillstånd inte får lämnas till avverkning bör myndigheterna sträva efter att presentera erbjudanden som gör markägaren motiverad att välja att låta området få ett formellt skydd, och då lämna ersättning på den grunden i stället. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med reger- Utredningen bedömer att det finns ett stort behov av ytterligare områdesskydd av stora sammanhängande naturskogar med mycket höga naturvärden i fjällnära skog och i direkt anslutning till denna. bedömer även att modellen med frivillighet vid formellt skydd inte är lämplig när det gäller skyddet av de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden inom och i nära anslutning till den fjällnära Remissinstanserna: Remissinstansernas synpunkter på utredningens förslag om omfattande områdesskydd av skog och frivillighet som grund 2021/22:207 vid formellt skydd behandlas i prop. 2021/22:58. De remissinstanser som yttrar sig särskilt över frågan om ersättning vid nekat tillstånd eller områdesskydd, däribland i , , och Naturturismföretagen, uttrycker stöd för att områdesskydd är att föredra framför ersättning till följd av nekade Skälen för regeringens bedömning: När tillståndsplikten för avverk- ning i fjällnära skog infördes angavs i förarbetena att den ska ses som ett komplement till reglerna om formellt skydd i , samt att om det blir fråga om att skydda större sammanhängande områden som är betydelsefulla för naturvården bör naturreservatsinstitutet i stället tillämpas (prop. 1990/91:3 s. 45). Utredningen bedömer att fjällnära skogar med höga naturvärden i första hand bör bevaras genom områdesskydd. Utredningen föreslår också ett omfattande områdesskydd i och i anslutning till fjällnära skog. redogörs för i avsnitt 5 gör regeringen i prop. 2021/22:58 en något annan bedömning än utredningen och föreslår inte en särskild satsning på skydd av fjällnära skog. Regeringen anser att tillståndsplikten även i fortsätt- ningen ska ses som ett komplement till reglerna om formellt skydd. arealer för vilka tillstånd har nekats och ersättning betalats ut bör kunna betraktas som skyddade och ingå i internationell rapportering. 2021/22:58 gör regeringen vidare bedömningen att det i många fall, både för stat och markägare, kan vara effektivare att med frivillighet som grund vidta förebyggande åtgärder för att bevara värdefulla fjällnära skogar än att reaktivt ersätta intrång i pågående markanvändning vid nekat tillstånd till avverkning (s. 29). Av samma proposition framgår det också att regeringen bedömer att områdesskydd ovan gränsen för fjällnära skog kan möjliggöra ett enklare förfarande för markägare att få ersättning, som utifrån rådande förutsättningar i regel får sin ersättning efter nekat avverk- ningstillstånd (s. 30). Frivillighet bör enligt prop. 2021/22:58 vara utgångspunkten för formellt skydd och det bör även gälla inom och i nära anslutning till fjällnära skog (s. 8, 10, 12 och 29). Markägare ska vidare enligt prop. 2021/22:58 enkelt kunna ta initiativ till formellt skydd av fjällnära skog, vilket skapar förutsättningar för att skyddet kan genomföras på ett sätt som värnar äganderätten. kan fylla en funktion som ekonomisk säkerhet i förhållande till långivare och ägandet kan ha stor känslomässig betydelse för många. bör vara att skydd av skogen sker i god samarbetsanda med markägare. Markägare bör ges ökade möjligheter att välja mellan olika former av Äganderätten bör vidare värnas genom att det är enkelt för markägare att ha kvar ägandet av sin skog eller att markägaren har kvar exempelvis möjligheter till jakt, fiske, vedhuggning för husbehov och att bygga en mindre stuga, när det är förenligt med skyddets syften (prop. 2021/22:58 s. 29). Ersättningens storlek vid formellt områdesskydd kan vara densamma som vid avslag på en ansökan om tillstånd till avverkning i samma område. Det finns dock vissa fördelar med en ordning som innebär att ersättning i första hand lämnas i samband med beslut om formellt skydd jämfört med att ersättning lämnas till följd av ett beslut om avslag på en ansökan om tillstånd till avverkning. Vid formellt skydd av en fastighet blir det, till skillnad från vid avslag på en ansökan om avverkningstillstånd, tydligare för eventuella framtida förvärvare av fastigheten eller av en rätt att avverka skog på fastigheten att den omfattas av formellt skydd. Det blir därmed tydligt vilka inskränkningar som gäller för markanvändningen. finns det större möjligheter att anpassa skyddet vid inrättande av formellt skydd till de naturvärden som finns i området, t.ex. är det möjligt att ange hur allemansrätten får utövas i området. Det är alltså ofta, för både staten och markägaren, mer kostnadseffektivt och transparent att i förebyggande syfte formellt skydda fjällskogarna än att reaktivt ersätta intrång i pågående markanvändning vid nekat tillstånd till avverkning. Möjligheten att anmäla sin fjällskog för bildande av formellt skydd bör därför göras mer fördelaktig i jämförelse med att ansöka om avverkningstillstånd. 2021/22:58 konstaterade regeringen att genomförande av formellt skydd genom tvång ska ske mer restriktivt än och bara när så är befogat (s. 12). I samma proposition aviserar regeringen att den avser att ta fram flera alternativ, som kvarstår , för skydd ovan och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog, såsom ersättningsmark och olika typer av formellt skydd, inklusive mer flexibla skydds- och ersättningsformer så att dessa markägare får den ersättning de har rätt till och så att de naturvärden som finns i den svenska fjällvärlden bevaras (s. 26). Det är viktigt att markägarna informeras om fördelarna med att frivilligt anmäla sin skog för områdesskydd. Det kan röra sig om möjligheterna att önska skyddsform (naturreservat, biotopskyddsområde eller naturvårdsavtal), en snabb handläggning, samt möjligheten att få ersättningsmark om sådan finns tillgänglig. Regeringen avser därför att uppdra åt och att i samverkan med berörda länsstyrelser och i dialog med de som berörs utveckla ett arbetssätt med ökad frivillighet som grund, där intresseanmälan från markägare föregår eventuellt formellt skydd. I uppdraget bör det ingå att utveckla tydlig information riktad till markägare i fjällskogsområdet om vilka skogar som lämpar sig för formellt skydd, hur ersättningsmöjligheterna ser ut och vilka valmöjligheter som finns när det gäller skyddsform. I uppdraget bör det också ingå att utveckla arbetssätt för att skapa delaktighet och engagemang för markägarna i området. Vidare bör det i uppdraget ingå att utreda hur man kan utforma positiva incitament för markägare att lämna in en intresseanmälan för formellt skydd, exempelvis genom hög prioritet vid fördelning av ersättningsmark eller möjlighet till ett visst småskaligt nyttjande av skogen för husbehov. Det bör även ingå i uppdraget att utreda mer flexibla skydds- och ersättningsformer som lämpar sig för det fjällnära området och som kan vara attraktiva för enskilda markägare. Exempelvis bör möjligheten till beslut om biotopskyddsområden särskilt anpassade för det fjällnära området eller att ingå avtal för anpassat brukande utredas. Sammantaget kan dessa åtgärder, enligt regeringens bedömning, bidra till att minska antalet ansökningar om avverkningstillstånd och leda till att ersättning i högre grad lämnas i samband med inrättande av områdesskydd, än som ersättning vid avslag på en tillståndsansökan. När får in en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog enligt 15 § SVL, och tillsammans med gör bedömningen att det berörda området lämpar sig för områdesskydd, bör 2021/22:207 inleda en dialog med markägaren. I dialogen bör kunna visa på vilka fördelar som finns med områdesskydd för den enskilde markägaren i stället för ersättning vid nekat tillstånd, som exempelvis möjligheter till ersättningsmark eller skyddsformer där inte äganderätten till marken eller jakträtten nödvändigtvis påverkas. 7Tillstånd till avverkning ska vara tidsbegränsade Regeringens förslag: Ett tillstånd till avverkning i fjällnära skog ska vara giltigt från det att beslutet har fått laga kraft. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av det fåtal remissinstanser som yttrar sig över förslaget har någon invändning mot det. Skälen för regeringens förslag: Det finns ingen bestämmelse i skogsvårdslagen som anger hur länge ett tillstånd till avverkning i fjällnära skog gäller. har dock i sina beslut där tillstånd till avverkning lämnas regelmässigt begränsat giltighetstiden till . De förutsättningar som gäller när en ansökan om tillstånd till avverkning görs kan förändras . Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att ett tillstånds giltighetstid bör begränsas och att förutsättningarna för avverkning bör prövas på nytt . För att tillämpningen ska bli enhetlig och för att skapa en förutsebarhet för sökanden bör det framgå direkt av skogsvårdslagen hur länge tillståndet gäller. Utredningen anser att är en lämplig giltighetstid. Regeringen instämmer i bedömningen att det är rimligt att det ska göras en ny prövning av om förhållandena är sådana att tillstånd till avverkning kan medges eller av om villkoren för beslutet bör ändras. Regeringen anser vidare, i likhet med utredningen, att giltighetstiden ska börja löpa när ett beslut om tillstånd har fått laga kraft. Det krävs därmed att beslutet delges sökanden för att giltighetstiden ska börja löpa. Om tillståndet inte har nyttjats inom den tidsperiod som tillståndet gäller får sökanden lämna in en ny ansökan. Myndigheten ska då pröva samtliga förutsättningar för tillstånd på nytt. 8 Undantag från kravet på tillstånd vid angrepp av växtskadegörare Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om att tillstånd till avverkning inte krävs för åtgärder som måste vidtas i fråga om – karantänskadegörare enligt och rådets förord- ning (EU) 2016/2031, –karantänskadegörare enligt föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av 5 § i den nya växtskyddslagen, eller –andra växtskadegörare, enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 § i den nya växtskyddslagen. Regeringens bedömning: Det bör i lagen inte tas in en bestämmelse som upplyser om samrådsskyldigheten enligt 12 kap. 6 § . Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att bemyndigandet att meddela föreskrifter om undantag från tillståndsplikten ska avse åtgärder enligt 29 § SVL om bekämpning av insektshärjning i skog och om upparbetning av skadad skog, utforsling eller lagring av virke och andra åtgärder som behövs för att motverka uppkomsten av yngelhärdar. Utredningen föreslår vidare att det i lagen ska tas in en bestämmelse som upplyser om samrådsskyldigheten i 12 kap. 6 § MB. Remissinstanserna: Endast ett fåtal av remissinstanserna yttrar sig över utredningens förslag. anser att det är bra att kan meddela föreskrifter om att tillstånd inte krävs för åtgärder som är nödvändiga för att hantera skogsskyddet. i menar att 29 § SVL inte har en så stor bärighet i den fjällnära skogen då utbrott av skadeinsekter, på grund av det kalla klimatet, inte förekommer där på samma sätt som längre söderut. En bättre lösning skulle vara att påskyndar sitt beslut om tillstånd i de situationerna. (Mark- och miljödomstolen) anser att en hänvisning till 12 kap. 6 § MB inte ökar tydligheten. Informationen om anmälan för samråd bör ges generellt till markägare samt specifikt i anmälningsärenden av inom ramen för myndighetens tillsynsansvar. Skälen för regeringens förslag och bedömning Möjlighet att meddela föreskrifter om undantag från kravet på tillstånd Enligt 29 § SVL får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om bekämpning av insektshärjning i skog och om upparbetning av skadad skog, utforsling eller lagring av virke och andra åtgärder som behövs för att motverka uppkomsten av yngelhärdar. Skogsmarkens ägare är ansvarig för att sådana åtgärder utförs. Bemyndigandet innebär att föreskrifter kan meddelas bl.a. om bekämpning av granbarkborre. har med stöd av bemyndigandet i 29 § skogsvårdsförordningen meddelat sådana föreskrifter. Föreskrifterna omfattar inte fjällnära skog. Bemyndigandet i 29 § SVL om föreskrifter om bekämpning av insektshärjning i skog föreslås i prop. 2021/22:148 upphävas och föras över till den nya växtskyddslagen med placering i 7 §. Till skillnad från bemyndigandet i skogsvårdslagen omfattar bemyndigandet även andra skadegörare än insekter. Om meddelar föreskrifter om bekämpning av skadegörare som omfattar fjällnära skog kan en konflikt mellan regelverken 2021/22:207 uppkomma. Om de åtgärder som föreskrifterna avser förutsätter att avverkning i fjällnära skog behöver ske krävs tillstånd enligt 15 § SVL. En tillståndsprövning kan ta tid och åtgärder för att bekämpa insekter eller andra skadegörare kan behöva utföras snabbt. Även om utbrott i fjällnära skog är ovanliga anser regeringen, till skillnad från i , att regelverket måste vara anpassat för att en sådan situation kan uppstå. Att ett krav på tillstånd ska hindra nödvändiga bekämpningsåtgärder är inte rimligt. Om ett utbrott uppstår är det viktigt att snabbt kunna genomföra de åtgärder som bedömts vara nödvändiga för att bekämpa skadegörarna. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att bör kunna meddela föreskrifter om undantag från kravet på tillstånd. Den nya växtskyddslagen kompletterar bestämmelserna i och rådets förordning (EU) 2016/2031 av om skyddsåtgärder mot växtskadegörare, ändring av och rådets förordningar (EU) nr 228/2013, (EU) nr 652/2014 och (EU) nr 1143/2014 samt om upphävande av rådets direktiv /464/EEG, 74/647/EEG, 93/85/EEG, 98/57/EG, 2000/29/EG, 2006/91/EG och 2007/33/EG. Enligt förordningen är medlemsstaterna skyldiga att vidta åtgärder för att utrota karantänskadegörare. Ett krav i nationell rätt på tillstånd till avverkning riskerar att hindra eller försena sådana åtgärder. Det bör därför tydliggöras att tillstånd inte krävs för åtgärder i fråga om karantänskadegörare som måste utföras enligt unionsrätten. Bemyndigandet att meddela föreskrifter om undantag från tillståndsplikten bör således även omfatta åtgärder i fråga om karantänskadegörare. Sådana åtgärder kan följa direkt av förordning (EU) 2016/2031 eller framgå av föreskrifter som meddelats med stöd av bemyndigandet i 5 § i den nya växtskyddslagen eller av beslut i det enskilda fallet som fattats med stöd av samma bestämmelse. Underrättelseskyldigheten gäller även om åtgärden är undantagen från tillståndsplikten Verksamhet eller åtgärder som väsentligt kan förändra naturmiljön ska enligt 12 kap. 6 § MB anmälas hos den myndighet som utövar tillsyn enligt bestämmelser i 26 kap. MB eller bestämmelser som har meddelats med stöd av samma kapitel, dvs. när det gäller skogsbruksåtgärder hos . Den markägare som i enlighet med gällande bestämmelser har underrättat om avverkning som ska äga rum, ska enligt 6 § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd även anses ha gjort en anmälan för samråd om åtgärden enligt 12 kap. 6 § MB. Bestämmelser om underrättelseskyldighet vid avverkning finns i 14 § SVL. Enligt bestämmelsen är den produktiva skogsmarkens ägare skyldig att enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer underrätta om bl.a. avverkning som ska äga rum på hans eller hennes mark, s.k. avverkningsanmälan. Av 15 § skogsvårdsförordningen följer att underrättelseskyldigheten gäller annan avverkning, omfattande , än sådan röjning eller gallring som främjar skogens utveckling. har med stöd av 15 d § skogsvårdsförordningen meddelat Prop. 2021/22:207 föreskrifter om att någon underrättelse inte behöver göras i fråga om avverkning av fjällnära skog när det krävs tillstånd enligt 15 § SVL. I 15 a § skogsvårdsförordningen finns en upplysning om att 12 kap. 6 § MB och förordningen om anmälan för samråd innehåller bestämmelser om anmälan för samråd av verksamhet eller åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Regeringen föreslår ovan att det ska vara möjligt att meddela föreskrifter om att det inte ska krävas något tillstånd enligt 15 § SVL när det gäller vissa åtgärder i fjällnära skog. Om åtgärden avser en avverkning som inte utgör röjning eller gallring och omfattar krävs då i stället en underrättelse enligt 14 § SVL och 15 § skogsvårdsförordningen. Genom en sådan underrättelse anses även en anmälan för samråd vara gjord. Om det är fråga om andra skogsbruksåtgärder som väsentligt kan komma att ändra naturmiljön måste en särskild anmälan göras enligt 12 kap. 6 § MB. Som konstateras ovan finns det en hänvisning till den bestämmelsen i 15 a § skogsvårdsförordningen. Det finns enligt regeringens mening inte skäl att, som utredningen föreslår, införa en hänvisning till 12 kap. 6 § MB i skogsvårdslagen. Som (Mark- och miljödomstolen) framför skulle en upplysningsbestämmelse i lagen inte heller leda till en ökad tydlighet om vad som gäller. 9Ersättning bör betalas vid avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog Regeringens bedömning: Staten bör även i fortsättningen betala ersättning till markägare som fått avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog, om pågående markanvändning avsevärt försvåras inom den berörda delen av fastigheten. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som kom- menterar frågan, däribland , Region , kommun, kommun, , och , är positiva till bedömningen eller har inget att invända emot denna. Kammarkollegiet anser att tillståndsplikten i skogsvårdslagstiftningen i enlighet med övrig miljölagstiftning borde innebära att ett nekande avverkningsbeslut inte kan ge upphov till ersättning, dvs. att förbud är grundläget. Skälen för regeringens bedömning: I prop. 2021/22:58 s. 31–32 aviserade regeringen att den avser att återkomma till med förslag som tydliggör bestämmelserna om rätt till ersättning vid avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog. 2021/22:207 (Mark- och ) har i avgörandet MÖD 2020:8, om ersättning vid avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog, funnit att beslut om nekat avverkningstillstånd som meddelats med stöd av 18 § SVL i enlighet med 19 § samma lag ger rätt till ersättning på samma sätt som sådana beslut om områdesskydd etc. som räknas upp i 31 kap. 4 § MB. Domstolen har även bedömt att när skogsmark innehas för att bedriva skogsbruk får skogsbruk anses vara pågående markanvändning. Den historiska användningen av skogen ska enligt avgörandet inte tillmätas någon betydelse i frågan om skogsbruk är att anse som pågående markanvändning eller inte. I avsnitten 10 och 12 redogörs närmare för rättsfallet. Avgörandet från Mark- och visar att lagstiftningen om tillstånd till avverkning i fjällnära skog och markägares rätt till ersättning vid nekat tillstånd vid sådan avverkning är svår att tolka. En viktig del i en stärkt äganderätt för markägare är att det finns tydliga förutsättningar och regler och att staten ersätter markägare när det allmänna inskränker användningen av mark. Regeringen bedömer att staten även fortsättningsvis bör betala ersättning vid avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog om beslutet innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom den berörda delen av fastigheten. De närmare förutsättningarna för en rätt till ersättning och dess storlek behandlas i avsnitt 12. Dessa skrivningar avser inte på något vis inskränka rätten till ersättning för rådighetsinskränkningar i andra sammanhang utan har tillkommit enbart för att tydliggöra hanteringen av ersättning vid nekade tillstånd till avverkning i fjällnära skog eller vid tillståndsbeslut med långtgående villkor. På produktiv skogsmark i fjällnära skog ska pågående markanvändning anses Regeringens förslag: Skogsvårdslagen ska innehålla en bestämmelse som innebär att pågående markanvändning på produktiv skogsmark i fjällnära skog ska presumeras vara skogsbruk, om marken inte används uteslutande för andra ändamål. Presumtionen ska gälla vid en prövning av en fråga om rätt till ersättning på grund av beslut enligt 18 § eller första stycket 1 skogsvårdslagen som innebär att pågående markanvändning inom den berörda delen av en fastighet avsevärt Utredningens förslag överensstämmer i allt väsentligt med reger- Remissinstanserna: Huvuddelen av de remissinstanser som har kommenterat förslaget är positiva till det, bl.a. , Natur- vårdsverket och LRF Skogsägarna. anser att det är bra att få gällande praxis lagfäst. i framför att det är logiskt att ur ersättningssynpunkt likställa produktiv fjällskog med annan produktiv skog då den uppenbarligen brukas och har ett skogsbruksvärde. Kammarkollegiet lyfter fram att de senaste årens rättsprocesser tydligt har visat på behovet av att rättsligt förtydliga och definiera vad som är pågående markanvändning.