prop · H903219 · 2022-04-07 00:00:00 — avfall alltid innehålla bl.a. de villkor som behövs i fråga om åtgärder för att övervaka och kontrollera att de skyldigheter som gäller för verksam- heten uppfylls, och de villkor som behövs i fråga om åtgärder för avslutande av verksamheten och efterbehandling (22 kap. 25 a § 2 och 3). Bestämmelsen avser behandling av avfall och är tillämplig även med avseende på utvinningsavfall. Bedömningen av vilka åtgärder som krävs med avseende på avslutande av verksamheten och efterbehandling ligger till grund för beräkningen av säkerhetens storlek. Beräkningen av säkerhetens storlek I avsnitt 4.4 behandlas vilka åtgärder säkerheten ska täcka och målsättningen med säkerheten. Utvinningsavfallsdirektivet innehåller också bestämmelser om faktorer som ska beaktas när kostnaderna för åtgärderna bedöms. Följande avsnitt rör beräkningen av säkerhetens storlek. Vid beräkningen av säkerhetens storlek ska beaktas vilka merkostnader som kan uppstå om någon annan än verksamhetsutövaren kommer att bedöma situationen och utföra åtgärderna (artikel 14.2 b). Hänsyn ska också tas till de kostnader som kan uppkomma vid en tidigarelagd och oplanerad stängning (artikel 1.2 i kommissionens beslut /335/EG av om tekniska riktlinjer för upprättande av den finansiella säkerheten i enlighet med och rådets direktiv /21/EG om hantering av avfall från utvinningsindustrin). I Statens gruvliga risker konstateras att beräkningen av säkerheternas storlek därutöver bör innehålla ett osäkerhetspåslag för att uppfylla direktivets krav på att säkerheterna ska vara betryggande (s. 115). Beräkningen av säkerheternas storlek bör vidare ta hänsyn till framtida pris- och löneutveckling av material och tjänster (s. 115). Regeringen anser att detta bör hanteras i verksamhetsutövarnas underlag för beräkningen av det belopp som säkerheten bör uppgå till. I avsnitt 4.8 föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om beräkningen av säkerhetens storlek. Därmed kommer det att finnas möjligheter att ytterligare precisera hur beräkningen ska gå till i fråga om parametrar och metoder. Säkerheten bör fortlöpande vara betryggande I promemorian föreslås att en dom som omfattar tillstånd att driva verksamhet som omfattas av kravet på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall ska innehålla ett villkor om att säkerheten ska vara ”giltig och i kraft”. Regeringen anser att villkoret i stället ska handla om att säkerheten fortlöpande ska vara betryggande. Uttrycket betryggande avser fler aspekter än enbart giltighet. Med betryggande avses att en säkerhet ska ha de villkor som behövs och att den som ställt ut säkerheten kan förväntas kunna uppfylla åtagandet. och tar upp frågan om vilka rättsverkningar som uppkommer om en befintlig säkerhet löper ut innan en ny har ställts. Flera remissinstanser anser att en verksamhetsutövare måste få skälig tid för att komplettera eller ersätta en säkerhet om det blir aktuellt och att förslaget behöver kompletteras med en ventil för att säkerställa att allvarliga driftsstopp av den pågående verksamheten undviks. Regeringen konstaterar att den reglering som föreslås innebär att det i fråga om säkerheter som är tidsbegränsade är verksamhetsutövarens ansvar att se till att säkerheten är giltig och ställa en ny säkerhet innan en tidsbegränsad säkerhet löper ut. har också ett ansvar att bevaka aktuella tidsfrister. För det fall verksamhetsutövaren inte ställer en ny säkerhet och tillsynsmyndigheten därför bedömer att säkerheten inte är betryggande bör det finnas möjlighet för tillsynsmyndigheten att begära utbetalning av säkerheten. Detsamma gäller t.ex. om säkerheten sägs upp av kreditgivaren. Det följer av praxis att dessa frågor kan lösas genom de villkor som ställs för en säkerhet. Vid bedömningen av om en tidsbegränsad säkerhet är betryggande för sitt ändamål är det av avgörande betydelse att säkerheten, i samband med att den löper ut antingen på grund av tidsbegränsning eller uppsägning, endera kan lösas ut eller förlängas till dess att den har ersatts med en ny säkerhet (se t.ex. , mark- och miljödomstolens deldom i mål nr M 3093-12). anser att det behöver tydliggöras vad som händer om tillsynsmyndigheten finner att säkerheten inte längre anses betryggande för sitt ändamål eller inte längre anses tillräcklig. ifrågasätter vidare vad som händer om den bank eller det kreditinstitut som står för en säkerhet tappar i kreditvärdighet, vilket kan påverka möjligheterna till utbetalning av säkerheten. Regeringen konstaterar att avsikten i den situation som beskriver är att tillsynsmyndigheten ska kunna förelägga verksamhetsutövaren att ställa en ny säkerhet. Är det fråga om att beloppet är otillräckligt fordras en ändring eller omprövning av villkoret i tillståndet (se avsnitt 4.14). Det stämmer som Svemin påpekar att en överträdelse av villkoret om säkerhet genom att inte fortlöpande ha en säkerhet som är betryggande kan innebära att en verksamhetsutövare bryter mot ett villkor och därmed uppfyller de objektiva rekvisiten avseende en otillåten miljöverksamhet enligt 29 kap. 4 § 2 . För att det ska vara fråga om ett brott fordras dock också att de subjektiva rekvisiten är uppfyllda, dvs. uppsåt eller oaktsamhet. Det får således göras en bedömning i det enskilda fallet om varför en säkerhet är betryggande för sitt ändamål och om något uppsåt eller någon oaktsamhet förekommit. Regeringen bedömer att en villkorsöverträdelse av detta slag inte kommer att bedömas annorlunda än andra eventuella villkorsöverträdelser. Villkor vid oförutsedda avbrott För att begränsa påverkan på omgivningen och undvika stora kostnader för sanering behöver vissa reningsanordningar upprätthållas även om verksamheten tillfälligt upphör för längre eller . Det kan även finnas behov av att upprätthålla andra anordningar eller delar av verksamheten för att undvika skador på miljön. Det är lämpligt att sådana frågor behandlas i tillståndsvillkoren. Det bör därför finnas en skyldighet att förena tillståndet med sådana villkor när det behövs. Bestämmelsen bör tillämpas även vid prövning av Vissa ärenden om tillstånd att driva en verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall prövas hos miljöprövningsdelegation. Den föreslagna bestämmelsen bör tillämpas även i dessa ärenden. 2021/22:219 4.13 Beslut om säkerhet på verksamhetsutövarens Regeringens bedömning: Det bör inte införas en ny bestämmelse om möjlighet att besluta om säkerheter på verksamhetsutövarens bekostnad. Förslaget i promemorian Säkerheter vid hantering av utvinningsavfall stämmer inte överens med regeringens bedömning. I promemorian föreslås en särskild bestämmelse om att den myndighet som regeringen bestämmer ska få besluta om säkerheter på en verksamhetsutövarens bekostnad om verksamhetsutövaren inte uppfyller sina skyldigheter att ställa säkerhet. Remissinstanserna tillstyrker förslaget i promemorian eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens bedömning: I promemorian föreslås att det ska införas en särskild bestämmelse i om att den myndighet som regeringen bestämmer ska få besluta om säkerheter på en verksamhetsutövarens bekostnad om verksamhetsutövaren inte uppfyller sina skyldigheter att ställa säkerhet. En sådan befogenhet skulle kunna bli aktuell om en tillsynsmyndighet har bedömt att den säkerhet som ställts är betryggande, och verksamhetsutövaren inte följer tillsynsmyndighetens föreläggande om att ställa en ny säkerhet. I 26 kap. 17 och 18 §§ finns bestämmelser om verkställighet och rättelse på den felandes bekostnad. Om en tillsynsmyndighet har meddelat ett föreläggande eller ett förbud enligt 9–13 §§ samma kapitel och det inte blir åtlytt, ska kronofogdemyndigheten efter ansökan av tillsynsmyndigheten verkställa beslutet (17 §). I stället för att begära verkställighet får tillsynsmyndigheten besluta att rättelse ska vidtas på den felandes bekostnad (18 §). Om tillsynsmyndigheten förelägger en verksamhetsutövare att ställa en ny säkerhet på grund av att den befintliga är betryggande och verksamhetsutövaren inte följer föreläggandet, kan myndigheten med stöd av dessa bestämmelser besluta om rättelse på verksamhetsutövarens bekostnad. Ett sådant beslut kan förenas med verkställighetsförordnande enligt 26 kap. 26 § . Det innebär att tillsynsmyndigheten kan ordna en säkerhet och kräva verksamhetsutövaren på kostnaden. I promemorian bedöms att det krävs en särskild bestämmelse om detta i eftersom tillsynsmyndigheten annars måste förskottera kostnaden för säkerheten. Även med en sådan bestämmelse som föreslås i promemorian kommer dock tillsynsmyndigheten vara part i avtalet med den som ställer ut säkerheten och behöva betala kostnaden för säkerheten, för att därefter kräva verksamhetsutövaren på kostnaden. Regeringen anser således att en tillsynsmyndighet genom en tillämpning av befintliga bestämmelser kan åstadkomma samma resultat som avses med den bestämmelse som föreslås i promemorian. Regeringen bedömer därför att det inte behövs en sådan bestämmelse som föreslås i promemorian. Regeringens förslag: Villkor om säkerhet ska kunna ändras om det kan antas att den säkerhet som ställts är tillräcklig eller är större än vad som behövs. En avfallshanteringsplan för utvinningsavfall ska ingå i en ansökan om omprövning eller om tillstånd att ändra en verksamhet som omfattas av krav på att ha en avfallshanteringsplan. Förslaget i promemorian Säkerheter vid hantering av utvinningsavfall överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. är kritiskt till att förslagen inte medför en regelbunden omprövning av säkerheternas storlek. Detta är problematiskt eftersom realiserade avfallsmängder för en verksamhet kan vara högre än de som användes som underlag för beslut om säkerhetens storlek. , och Svemin anser att det inte bör krävas att en avfallshanteringsplan alltid ska biläggas en ansökan om ändringstillstånd. Avfallshanteringsplanen bör bara ingå i prövningen när den sökta ändringen medför att principerna för avfallshanteringen ändras. Även anser att det vid ansökan om ändringstillstånd bara ska krävas en avfallshanteringsplan om den sökta ändringen har koppling till det som beskrivs i avfallshanteringsplanen och som kan ha betydelse för storleken på den befintliga säkerheten. Det behöver förtydligas att avfallshanteringsplanen inte ska vara en processförutsättning i samband med ändringstillstånd. Skälen för regeringens förslag bestämmelser om ändring och omprövning Ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får enligt bestämmelser i 16, 22 och 24 kap. ändras eller omprövas. får ändra villkor om säkerhet om det kan antas att en säkerhet är tillräcklig eller är större än vad som behövs (24 kap. 5 § 12). Ansökan om sådan ändring får göras av , Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, samt en kommun som har övertagit tillsynsansvar från (24 kap. 11 §). Tillståndshavaren är skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen (22 kap. 2 a §). Även verksamhetsutövaren har möjlighet att ansöka om ändring av ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet (24 kap. 13 § ). Ett ändringstillstånd innebär att tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen (16 kap. 2 a § ). Ett ändringstillstånd får förenas med bestämmelser om ändringar i villkor som har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om de tidigare villkoren har ett samband med ändringen (24 kap. 8 § 1). En ansökan om omprövning eller ändring ska innehålla en redogörelse för alla tillståndsbestämmelser och villkor som gäller för verksamheten enligt tidigare tillstånd (22 kap. 1 d §). Om ansökan avser ett ändrings- tillstånd enligt 16 kap. 2 a §, ska ansökan också innehålla de uppgifter som behövs för att bedöma om ett sådant ändringstillstånd är lämpligt. Villkor om säkerhet bör kunna omprövas På samma sätt som säkerheter som ställs enligt befintliga bestämmelser i bör villkor om säkerhet som beslutats med stöd av den nya bestämmelsen kunna ändras om det kan antas att en säkerhet är tillräcklig eller är större än vad som behövs (jfr 24 kap. 5 § 12). Regeringen bedömer att denna möjlighet till omprövning tillsammans med den regelbundna översyn av avfallshanteringsplanen som tillsynsmyndigheterna gör får anses tillräcklig. Regeringen anser därför, till skillnad från , att det inte bör regleras att en säkerhets storlek ska omprövas med viss regelbundenhet. För ett utförligare resonemang om varför säkerhetens storlek bör regleras genom villkor i tillståndet, se avsnitt 4.4. En ansökan om ändringstillstånd bör innehålla avfallshanteringsplanen En ansökan om tillstånd till en avfallsanläggning ska enligt utvinningsavfallsdirektivet bl.a. innehålla en avfallshanteringsplan (artikel 7). Det är inte ovanligt att en verksamhetsutövare för gruvverksamhet ansöker om ändringstillstånd för produktionsökning. Ökad produktion medför också att större mängder avfall uppkommer. Av samma skäl som anförs i avsnitt 4.9bör en ansökan om ändringstillstånd innehålla en avfallshanteringsplan om sådan krävs för verksamheten. Som m.fl. pekar på är det inte alltid relevant att granska avfallshanteringsplanen i samband med en ansökan om ändringstillstånd. Dessa remissinstanser anser att avfallshanteringsplanen bara bör ingå i prövningen när den sökta ändringen medför att principerna för avfallshanteringen ändras eller den sökta ändringen har koppling till det som beskrivs i planen. Regeringen konstaterar att avfallshanteringsplanen är ett centralt verktyg som behövs för att bedöma verksamhetens miljöpåverkan i denna del. Om planen, som ska ses över med viss regelbundenhet, ges in får tillståndsmyndigheten en mer komplett bild av verksamheten. Regeringen anser inte att ett sådant krav kan anses vara betungande för verksamhetsutövaren. Liksom påpekas i förarbetena till 22 kap. 1 d § är det angeläget att den som bedriver en verksamhet med stöd av ett tillstånd förväntas veta vad som gäller för verksamheten. För alla berörda, såväl för verksamhetsutövaren som för tillsynsmyndigheter och andra intressenter, är det angeläget att kunna ha en samlad bild av de tillståndsvillkor och andra bestämmelser som gäller för en verksamhet, även om bestämmelserna har tillkommit . (Se prop. 2017/18:243 s. Regeringen anser sammanfattningsvis att en avfallshanteringsplan alltid ska ingå i en ansökan om tillstånd att ändra en verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan. Att en sådan ges in är således en förutsättning för att målet ska handläggas vidare, men planen ska inte godkännas av tillståndsmyndigheten (se avsnitt 4.9). Det är verksamhetsutövaren som är skyldig att ta fram och uppdatera avfallshanteringsplanen. Det bör därför inte införas något krav på att en avfallshanteringsplan ska ingå i en ansökan om omprövning när omprövning sker på en myndighets initiativ. Vid ansökan om omprövning är dock verksamhetsutövaren skyldig att tillhandahålla den utredning om verk- Prop. 2021/22:219 samheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen (22 kap. 2 a § ). får också förelägga tillståndshavaren att tillhandahålla den utredning som behövs. Med hänsyn till den centrala roll som avfallshanteringsplanen har vid bl.a. frågor om säkerhetens storlek finns det nog i många fall anledning för domstolen att förelägga om avfallshanteringsplanen om den inte har tillhandahållits av tillståndshavaren. Bestämmelsen bör tillämpas även vid prövning av Vissa ärenden om tillstånd att driva en verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall prövas hos miljöprövningsdelegation. Den föreslagna bestämmelsen bör tillämpas även i dessa ärenden. Regeringens förslag: Regeringen ska få meddela föreskrifter om att den verksamhetsutövare som bedriver eller avser att bedriva en miljö- farlig verksamhet som omfattas av anmälningsplikt ska ställa säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som kan komma att behövas med anledning av Föreskrifterna ska inte få avse staten, kommuner, regioner eller Förslaget i promemorian Ordning och reda på avfallet stämmer delvis överens med regeringens. Promemorians förslag utgör inte ett bemyndigande, utan innebär att möjligheten att ställa krav på säkerhet Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Läns- styrelsen , kommun, SKR och Återvinnings- industrierna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. talet av dessa remissinstanser framhåller behovet av vägledning om tillämpningen av bestämmelserna om säkerhet. Byggföretagen framhåller att förslaget riskerar att drabba seriösa små- företag på ett olyckligt sätt. Många överskottsmaterial har ett förhållande- vis lågt marknadsvärde och riskerar att inte kunna bära ökande kostnader för säkerheten och administrationen kring denna. Avfall anser att det bör övervägas om möjligheten ska begränsas till verksamheter som avser avfallsbehandling. Det bör förtydligas att säkerhet inte kan krävas för verksamheter som är anmälningspliktiga enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso- Det är tveksamt om landets kommunala miljönämnder har den ekonomiska och juridiska kompetens som behövs. heten är en kommun bör denna därför kunna lämna över frågan om säker- 2021/22:219 het till för avgörande eller begära ett yttrande som ska vara skyldig att avge. anser att det inte bör vara kommunerna utan en annan myndighet som ansvarar för bedömningen av en säkerhet. Bergmaterialindustri (SBMI) avstyrker förslaget, men om det ska genomföras bör säkerheterna fastställas schablonmässigt och hanteras av ett mindre antal kompetenta myndigheter. Det är inte rättssäkert att 290 kommuner ska bedöma och besluta om detta. föreslår att frågan om säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter prövas av länsstyrelserna. Svevia anser att bestämmelsen bör tillämpas mycket restriktivt och påpekar att en prövning på nivå riskerar att skapa en större variation än om prövning sker av länsstyrelserna. kommun framhåller att bedömningen kräver en särskild kompetens som de flesta kommuner inte har. Om förslaget genomförs behövs en tydlig vägledning. Ett förtydligande behövs av om det är möjligt att kräva säkerhet i samband med att en verksamhet kommer in med en anmälan om ändring i verksamheten. avstyrker förslaget och framhåller att det finns en stor risk för godtycklighet och olika bedömningar i olika kommuner och att säkerheterna inte täcker eventuella kostnader om en oseriös aktör gått i konkurs. Förslaget kan leda till att det blir för dyrt att starta en ny verksamhet. kommun anser att förslaget är bra men att säkerheten bör bestämmas utifrån en schablon eller att det bör vara som beslutar om säkerheten, eftersom det inte finns någon erfarenhet av liknande bedömningar hos kommunerna. stad föreslår att ska göra bedömningen om säkerhet eftersom kommunen inte har den kompetens som behövs på området. stad framhåller även behovet av vägledning. i erinrar om att förslaget innebär en ny arbetsuppgift för kommunerna inom ett nytt kompetensområde. Det kan leda till behov av tillsynsvägledning. (Mark- och ) framhåller att det vore värdefullt med tydligare ledning i fråga om när och hur den nya bestämmelsen avses tillämpas. framhåller risken att kommunerna kommer att tillämpa bestämmelsen på ett sätt som snedvrider konkurrensen och skapar ogynnsamma marknadssituationer. och () anser att tanken är god som ett verktyg för att försvåra för oseriösa aktörer men avstyrker förslaget eftersom det inte kan uteslutas att regeln utan tydlig vägledning kan ha konkurrenspåverkande effekter. Bestämmelsen bör, om den genomförs, förenas med ett föreskrivet maximalt belopp med vilket tillsynsmyndigheten får förelägga verksamhetsutövare att ställa säkerhet. och kommun tillstyrker förslaget men anser att verksamheter som behandlar eller samlar in avfall ska ställa en säkerhet om det inte är uppenbart att det inte behövs. SÖRAB anser att även kommunala bolag bör undantas från kravet på att ställa säkerhet. geologiska undersökning (SGU) framhåller att det finns Prop. 2021/22:219 anledning att inkludera kostnad för rening av grundvatten på de platser som är utpekade som grundvattenförekomster. ser positivt på förslaget men framhåller att den omständigheten att möjligheten att kräva att tillståndspliktiga verksamheter ställer säkerhet (16 kap. 3 § ) nyttjas sällan kan innebära att det inte är en lämplig lösning att utöka möjligheten att kräva säkerhet till anmälningspliktiga verksamheter. anser att kravet kommer att gynna en effektiv konkurrens genom att oseriösa aktörer får svårare att konkurrera. Att säkerställa att det finns tillgängliga medel för en efterbehandling gynnar seriösa och innovativa företag och försvårar för oseriösa aktörer. Det är dock angeläget att tydligare kriterier tas fram för att bedöma när det behövs en säkerhet. Återvinningsindustrierna påpekar att det behöver förtydligas om den nya bestämmelsen även omfattar befintliga verksamheter. Skälen för regeringens förslag Skattebetalare riskerar att få bära återställningskostnader efter verksamhetsutövares konkurs har flera fall uppmärksammats där verksamhetsutövare som hanterar avfall har upphört med verksamheten och där stora mängder avfall har funnits kvar på fastigheterna där verksamheterna har bedrivits. Kostnaden för att hantera detta avfall är i många fall hög. I vissa fall har det varit fråga om bolag som försatts i konkurs. I sådana fall finns en stor risk för att skattebetalarna får bära kostnaden för att hantera avfallet och återställa fastigheten. I de fall bolag som har gått i konkurs har ägt fastigheterna blir fastigheterna ofta s.k. herrelösa fastigheter. En herrelös fastighet är en fastighet som ägs av en upplöst juridisk person. Vanligtvis representerar en fastighet betydande värden och övergår till en ny ägare. När en juridisk person upplöses och en fastighet som ägs av denna inte går att avyttra anses den upplösta juridiska personen kvarstå som fastighetens ägare. Den vanligaste orsaken till att en fastighet inte går att sälja i samband med upplösning av en juridisk person är att ägandet av fastigheten innebär en belastning, t.ex. på grund av en miljöskada. Bestämmelserna om ansvar för miljöskador innebär att en köpare blir tvungen att vidta åtgärder för att avhjälpa skadan. Kostnaderna för att vidta sådana åtgärder kan överstiga värdet av fastigheten i åtgärdat skick. Det är därför svårt att hitta en köpare som är beredd att ta på sig det ansvar som följer av att vara ägare till fastigheten (jfr prop. 2004/05:35 s. 10 och 11). Hantering av avfall innebär således en risk för att samhället får ta kostnaden för att hantera det avfall som lämnats på fastigheterna och åtgärda miljöskador. Det bör vara möjligt att kräva att säkerhet ställs för anmälningspliktiga verksamheter Enligt får tillstånd kopplas till krav på ställande av säkerhet för avhjälpande av miljöskada eller andra återställningsåtgärder (16 kap. 2021/22:219 3 § första stycket). Bestämmelsen gäller för alla tillstånd, godkännanden eller dispenser enligt balken eller enligt föreskrifter som är meddelade med stöd av balken. Det finns däremot ingen uttrycklig möjlighet att ställa motsvarande krav på säkerhet för en verksamhet som är anmälningspliktig. Flera av de verksamheter som är anmälningspliktiga enligt 29 kap. miljöprövningsförordningen är verksamheter där det finns behov av att fortlöpande frakta bort avfall. Flera av verksamheterna bedrivs under en begränsad tid och det kan därför förutses att de avslutas . problem som beskrivs ovan bör förebyggas genom att minska risken för att skattebetalarna får bära kostnaden för att vidta återställningsåtgärder. Mot bakgrund av vad som framkommit om de kostnader som har upp-