prop · H903160 · 2022-03-22 00:00:00 — De flesta remissinstanserna kommenterar inte denna del av för- slaget men som ställer sig bakom förslaget, ifrågasätter att elever och vårdnadshavare ska få återkoppling från huvudmannen eller rektorn först när ett klagomål har utretts, eftersom de anser att behov av återkoppling även kan finnas när klagomålet är under utredning. Rege- ringen anser att det är viktigt att en huvudman som får ett klagomål be- kräftar att denne har tagit emot klagomålet och informerar om att det kommer att utredas skyndsamt, så att eleven eller vårdnadshavarna känner att de tas på allvar. Regeringen instämmer vidare i att det kan finnas till- fällen när återkopplingen behöver ske mer kontinuerligt och inte enbart efter att ett klagomål utretts och hanterats. Eftersom klagomål har olika karaktär och är olika allvarliga är det dock inte rimligt att i samtliga fall kräva att återkoppling ska ske såväl under utredning och hantering som i efterhand. Regeringen bedömer att huvudmannen själv bör avgöra om ytterligare återkoppling behövs. Regeringen anser även att huvudmannen utifrån ärendets karaktär bör göra en avvägning kring på vilket sätt som återkoppling ska ske. Om det är ett klagomål som gäller en allvarlig brist kan det krävas både skriftlig och muntlig återkoppling. För ett klagomål som berör något mindre all- varligt kan det räcka med en kort skriftlig eller muntlig återkoppling. När det gäller på vilket sätt som återkopplingen sker bör även hänsyn tas till den enskildes förmåga att tillgodogöra sig information, som t.ex. om det förekommer begränsade språkkunskaper eller en funktionsnedsättning. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att det ska framgå av skollagen att huvudmannen ska bekräfta att denne har mottagit ett klagomål, skyndsamt ska göra den utredning som behövs för att kunna hantera klago- målet och återkoppla till den som har framfört klagomålet. Bestämmelserna om tillsyn ska förutsätta att huvudmannen har fått en möjlighet att hantera frågan först, om det inte finns särskilda skäl Det finns inte någon skyldighet för Skolinspektionen att inleda tillsyn med anledning av inkomna uppgifter om missförhållanden men myndig- heten behöver däremot göra en bedömning av vad som är en lämplig hante- ring. Skolinspektionen kan t.ex. välja att inleda tillsyn i det enskilda fallet eller att använda informationen som ett underlag i sin regelbundna tillsyn. Alla uppgifter om missförhållanden som ges in till Skolinspektionen moti- verar inte en vidare hantering av myndigheten. 2021/22:160 Som tidigare nämnts var syftet när dagens bestämmelser om huvud- mannens klagomålshantering infördes i skollagen att främja att elever och vårdnadshavare i högre utsträckning skulle vända sig till huvudmannen om de är missnöjda med utbildningen, i stället för att direkt anmäla detta till Skolinspektionen (prop. 2009/10:165 s. 309). Regeringen konstaterar dock att många anmälningar fortfarande görs direkt till Skolinspektionen, inklusive Barn- och elevombudet (se avsnitt 5.6), utan att det upplevda missförhållandet först har hanterats av huvudmannen. Regeringen anser att det är viktigt att Skolinspektionens resurser an- vänds effektivt. Som Statskontoret (2020) framhåller kan omfördelade resurser från tillsyn i individärenden till bl.a. riktad och regelbunden tillsyn bidra till att höja kvaliteten i verksamheten för fler elever än . Det kan i sin tur förebygga framtida brister och klagomål. Som tidigare framgått anser regeringen dessutom att det är viktigt att säkerställa att elever och vårdnadshavare med tillförsikt kan vända sig med klagomål till huvud- mannen. Regeringen bedömer, i likhet med bl.a. Statskontoret, att ett sätt att tyd- liggöra att det är huvudmannen som har det huvudsakliga ansvaret för att hantera klagomål mot verksamheten är, som föreslås i promemorian, att införa bestämmelser om att Skolinspektionens möjlighet att inleda tillsyn begränsas i de fall då huvudmannen inte har fått möjlighet att hantera klagomålet inom sin klagomålshantering. Skolinspektionen anser att en bestämmelse som begränsar myndighetens möjlighet att inleda tillsyn är viktig men har vissa synpunkter på den före- slagna utformningen. Skolinspektionen anser bl.a. att begreppet ”utreda klagomål” kan skapa osäkerhet. Myndigheten anför att dess verksamhet bedrivs utifrån tillsyn och kvalitetsgranskning. Vid tillsyn kontrollerar Skolinspektionen om skolverksamheten uppfyller författningarnas krav. De klagomål mot utbildningen som huvudmännen ska motta och utreda enligt 4 kap. skollagen kan dock gälla frågor som inte omfattas av Skol- inspektionens tillsyn, exempelvis klagomål mot utbildningen som om- fattas av andra myndigheters tillsyn eller kvalitativa aspekter på utbild- ningen. Begreppet klagomål är därmed ett vidare begrepp än begreppet tillsyn och bör därför inte användas då Skolinspektionens tillsyn regleras. Skolinspektionen betonar också att det är myndigheten som självständigt avgör när en tillsyn ska inledas. Myndigheten har därmed ingen skyldighet att utreda klagomål enligt nuvarande lagstiftning och någon sådan skyl- dighet föreslås inte heller i departementspromemorian. Användandet av ordet ”klagomål” kan enligt Skolinspektionen leda till att enskilda kan komma att uppfatta Skolinspektionen som en överinstans till huvud- mannens klagomålshantering och därmed förvänta sig att myndigheten ska vara skyldig att pröva enskildas klagomål mot utbildningen. Skolinspek- tionen anser sammantaget att det är angeläget att begreppet ”utreda klago- mål” ersätts med en terminologi som överensstämmer med regleringen av Skolinspektionens tillsyn enligt 26 kap. skollagen. Skolinspektionen fram- håller vidare att den föreslagna begränsningen av när Skolinspektionen får inleda tillsyn endast bör gälla inledande av tillsyn rörande uppgifter om enskilda. I övrigt bör myndigheten fortfarande ha full frihet att inleda en tillsyn rörande uppgifter om missförhållanden på systemnivå, utan att dessa först hanterats av huvudmannens klagomålshantering eller att sär- skilda skäl föreligger. Detta för att möjliggöra för myndigheten att även fortsättningsvis bedriva en effektiv tillsyn. Regeringen delar de synpunkter som Skolinspektionen lyfter fram. Den terminologi som ska användas bör överensstämma med Skolinspektionens tillsynsuppdrag. Regeringen föreslår därför att det begrepp som ska an- vändas i bestämmelsen bör vara ”inleda tillsyn” och inte ”utreda klago- mål”. Regeringen anser vidare att det är viktigt att den föreslagna huvud- regeln endast avser en begränsning av i vilket skede Skolinspektionen kan inleda tillsyn av individärenden. Bestämmelsen ska inte heller innebära en begränsning av myndighetens möjligheter att med anledning av inkomna uppgifter inleda tillsyn om missförhållanden på systemnivå när myndig- heten anser att det är befogat. Myndigheten för delaktighet och SPSM tillstyrker förslaget men fram- håller att det är viktigt att det fortfarande finns möjlighet att i vissa fall kunna få ett klagomål prövat av en oberoende tillsynsmyndighet och Funk- tionsrätt anser att möjligheten att vända sig till Skolinspektionen och Barn- och elevombudet ska finns kvar på samma sätt som . Som tidigare framgått anser regeringen att det finns goda skäl för att huvud- mannen i de flesta fall ska ha fått möjlighet att hantera uppgifter om miss- förhållanden innan Skolinspektionen involveras i ärendet. Regeringen instämmer dock i att det är viktigt att det även fortsatt finns en möjlighet att vända sig direkt till en oberoende tillsynsmyndighet i vissa fall, bl.a. eftersom huvudmännen inte alltid självmant och i tillräcklig grad åtgärdar brister i sin verksamhet. Även framöver finns det därför anledning att ge Skolinspektionen möjlighet att i vissa fall utreda uppgifter om missför- hållanden rörande enskilda barn och elever utan att huvudmannen först har fått möjlighet att hantera frågan. Ett sätt att möjliggöra det kan vara att, såsom föreslås i promemorian, införa en möjlighet för Skolinspektionen att inleda tillsyn, även om huvudmannen inte har fått möjlighet att hantera klagomålet inom sin klagomålshantering, om det finns särskilda skäl. Ett antal remissinstanser har synpunkter gällande det förslagna undan- taget. efterfrågar ett förtydligande av begreppet särskilda skäl och framhåller att det är viktigt bl.a. för att bättre kunna tillgodose eleve- rnas rättssäkerhet och motverka risken för att brådskande ärenden inte åt- gärdas . Även Rädda barnen önskar att det tydliggörs att Skolinspek- tionen kan påbörja en utredning om den anser att skyndsamhetskravet inte är uppfyllt i ett ärende. kommun (kultur- och utbildningsnämnd- en) anser däremot att undantaget riskerar att leda till längre processer och försämrade relationer mellan skola och elev/vårdnadshavare och avstyrker därför den delen av förslaget. Ett särskilt skäl för Skolinspektionen att inleda tillsyn kan vara att myn- digheten bedömer att den behöver inleda tillsyn av hur en viss situation hanteras, t.ex. för att det är fråga om pågående och allvarliga brister när det gäller en elevs rätt till utbildning i en trygg miljö. Det kan också vara så att Skolinspektionen bedömer att huvudmannens hantering av ärendet, inbegripet vidtagande av åtgärder, förefaller ta givet ärendets karaktär och att det därför finns särskilda skäl för myndigheten att inleda tillsyn. Regeringen vill med anledning av kommuns (kultur- och utbildningsnämnden) synpunkt framhålla att särskilda skäl innebär att Skolinspektionen endast i undantagsfall ska inleda tillsyn trots att huvud- männen inte har fått möjlighet att fullt ut hantera uppgifterna inom ramen 2021/22:160 för sin klagomålshantering. Regeringen anser således att Skolinspektionen inte bör vara förhindrad att inleda tillsyn om det framstår som att huvud- mannen inte vidtar adekvata åtgärder för att hantera ärendet. Regeringen anser vidare, i likhet med Skolinspektionen, att bedömningen av om det föreligger särskilda skäl ska få omfatta all information som Skolinspek- tionen har om huvudmannen och inte endast den som senast har inkommit. Utifrån den information som Skolinspektionen bedömer som relevant i det enskilda fallet får myndigheten avgöra om det föreligger särskilda skäl att inleda tillsyn. saknar information om vad som ska gälla för klagomål på förskoleverksamhet hos fristående huvudmän, där kommu- nerna är ansvariga för tillsynen. Regeringen konstaterar att det inte finns några förslag om att ändra bestämmelserna när det gäller tillsyn av sådan verksamhet och att kommunerna därmed även fortsättningsvis ansvarar för tillsynen över bl.a. förskoleverksamhet som den har beviljat godkännande för. Det innebär att de fristående huvudmännen ansvarar för klagomålshanteringen inom sina verksamheter och att efterlevnaden av denna följs upp av kommunen. Något behov av att begränsa kommunernas möjlighet att inleda tillsyn när det gäller uppgifter om missförhållanden i en förskoleverksamhet med fristående huvudman har inte framkommit. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att Skolinspektionen med an- ledning av inkomna uppgifter från en enskild om en utbildning inom skolväsendet ska få inleda tillsyn som rör ett enskilt barn eller enskild elev endast om den enskilde har anmält klagomål till huvudmannen och denne genom sin klagomålshantering har fått möjlighet att hantera frågan och se till att nödvändiga åtgärder vidtas, eller om det finns särskilda skäl. Skolinspektionen ska få överlämna uppgifter till huvudmannen… Skolinspektionen ska enligt förslaget i promemorian i de fall myndigheten inte utreder ett klagomål mot en utbildning inom skolväsendet därför att huvudmannen inte har fått möjlighet att hantera klagomålet, överlämna klagomålet till huvudmannen. Skolinspektionen, som ser positivt på en lag- stadgad möjlighet att överlämna uppgifter om missförhållanden till huvud- mannen, såväl rörande enskilda elever som på systemnivå, framför att det bör vara frivilligt för myndigheten att överlämna uppgifter till huvud- männens klagomålshantering och anser därför att ordet ”ska” i den före- slagna bestämmelsen bör ersättas. Skälet till detta är att myndigheten ibland kan bedöma att det är olämpligt att skicka vissa uppgifter till huvud- männen, exempelvis om det skulle försvåra en oanmäld tillsyn, eller då det finns risk för att den som lämnat uppgifterna utsätts för repressalier av huvudmannen. Regeringen anser i likhet med Skolinspektionen att myn- digheten bör få bedöma i vilka fall uppgifter bör lämnas till huvudmannen och har förståelse för att det i vissa fall kan vara olämpligt med ett över- lämnande, t.ex. om det skulle försvåra en oanmäld tillsyn. Regeringen anser dock att det är bekymmersamt att Skolinspektionen inte skulle agera i ett fall där Skolinspektionen bedömer att det finns risk för att anmälaren blir utsatt för repressalier om det blir känt att denna tagit upp frågor om upplevda missförhållanden med Skolinspektionen. Om Skolinspektionen känner till omständigheter avseende huvudmannen som gör att Skol- inspektionen bedömer att det finns en sådan risk anser regeringen att det kan vara fråga om ett fall där det finns särskilda skäl för Skolinspektionen att inleda tillsyn. Som tidigare framgått är detta något som Skolinspek- tionen får avgöra i varje enskilt fall. Regeringen anser vidare att möjlig- heten för Skolinspektionen att överlämna inkomna uppgifter för hantering inom huvudmannens klagomålshantering bör gälla uppgifter som rör enskilda och uppgifter på systemnivå och att överlämnande ska få ske oavsett om det är en enskild eller en annan myndighet som inkommit med uppgifterna. Ett sätt att låta Skolinspektionen bedöma när uppgifter bör överlämnas till huvudmannen är att föreskriva att Skolinspektionen får överlämna uppgifter om en utbildning inom skolväsendet som inkommit till myndig- heten från en enskild eller en annan myndighet till huvudmannen för hantering inom huvudmannens klagomålshantering, om Skolinspektionen inte inleder tillsyn. Skolinspektionen kan då överlämna uppgifter i sådana fall där myndigheten anser att det är lämpligt. Som regeringen återkommer till nedan kan det dock finnas hinder på grund av sekretess. kommun anser att det är viktigt att Skolinspektionen, innan myndigheten överlämnar klagomål till huvudmannen för hantering, gör en individuell bedömning i varje enskilt fall. Kommunen påpekar att det finns mindre fristående huvudmän där huvudmannen även sitter med i skol- ledningen, och att det ibland inkommer klagomål som gäller huvudman- nen, vilket enligt kommunen gör en hantering av huvudmannen olämplig. Kommunen anser således att det är viktigt att Skolinspektionen innan över- lämning av klagomål säkerställer att Skolinspektionen inte ber huvud- mannen utreda sig själv. Regeringen delar inte denna uppfattning. Som regeringen anfört tidigare ska såväl offentliga huvudmän som enskilda huvudmän besitta förmågan att ompröva sina beslut och ageranden när de har hört hur en elev eller vårdnadshavare har upplevt situationen. Som nämnts har myndigheter enligt förvaltningslagen möjligheter att ompröva sina beslut om myndigheten anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning och i vissa fall har de t.o.m. en skyldighet att ompröva sina beslut (37 och 38 §§ förvaltningslagen). Som nämnts gäller inte dessa bestämmelser för en- skilda huvudmän men enligt 4 kap. 7 § skollagen ska en huvudman, om det vid uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i verksamheten, se till att nödvändiga åtgärder vidtas. Som regeringen har anfört anser regeringen att man i fråga om en huvudmans klagomålshantering inte kan ställa samma krav på opartiskhet som man t.ex. kan göra på en tillsynsmyndighets agerande i förhållande till en huvudman. Det innebär inte att en huvudmans klagomålshantering är ovik- tig. Tvärtom anser regeringen att huvudmannens klagomålshantering fyller en viktig funktion. Det finns mycket att vinna på att elever och föräldrar som är missnöjda med något inom utbildningen i första hand vänder sig till huvudmannen och känner förtroende för att de kommer att bli tagna på allvar. Som nämnts är klagomålen i sig en viktig del i huvud- mannens systematiska kvalitetsarbete. En hantering inom huvudmannens organisation ger bättre möjlighet till en snabbare lösning för eleven i fråga och kan bidra till att skapa en bättre dialog mellan skola och vårdnads- havare. Det innebär inte att alla klagomål är berättigade och ska leda till åtgärder, men den dialog som förs med anledning av ett klagomål är viktig för att huvudmannen ska få en chans att ompröva de beslut eller ageranden 2021/22:160 som eleven eller vårdnadshavarna är kritiska till och i vissa fall kan elever och vårdnadshavare få större förståelse för varför huvudmannen, trots informationen väljer att vidhålla t.ex. ett visst arbetssätt. I den mån kontakten mellan eleven eller vårdnadshavarna leder till att situationen hanteras på ett sätt som alla är nöjda med kan vidare detta vara till nytta för alla barn och elever eftersom förskollärare, lärare och rektorer får mer tid för undervisning eller för insatser som utvecklar kvaliteten i verk- samheten om de inte behöver lägga tid på att t.ex. sammanställa och över- lämna dokumentation i klagomålsärenden till Skolinspektionen. Det ska också beaktas att en elev eller vårdnadshavare som har anmält klagomål till en huvudman fortfarande har en möjlighet att vända sig till Skol- inspektionen, om de inte är nöjda med hur huvudmannen har hanterat klagomålet. När Skolinspektionen t.ex. överlämnar uppgifter som myndigheten har fått från en enskild till huvudmannen därför att den enskilde inte har lämnat ett klagomål till huvudmannen eller låtit denne genom sin klago- målshantering få en möjlighet att hantera frågan och se till att nödvändiga åtgärder vidtas, är det därefter upp till huvudmannen att besluta om den vidare hanteringen. Därmed ska inte Skolinspektionen, som lyft, i detta skede kunna styra huvudmannens hantering av klago- målet, såvida inte Skolinspektionen senare anser att det finns särskilda skäl att inleda tillsyn. önskar ett förtydligande om den föreslagna åter- remitteringen av klagomål ska omfatta såväl klagomål på utbildningens kvalitet som kränkande behandling. Regeringen vill med anledning av detta förtydliga att Skolinspektionen kan lämna över uppgifter till huvud- mannen gällande klagomål på alla aspekter av utbildningen, även frågor om kränkande behandling. Det framgår av 6 kap. skollagen att huvud- mannen har en skyldighet att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för kränkande behandling. Enligt 4 kap. 7 § skollagen ska huvud- mannen, om det vid uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i verksamheten, se till att nödvändiga åtgärder vidtas. Detta gäller även klagomål avseende kränkande behand- ling. Förslaget påverkar inte Skolinspektionens möjlighet att hantera upp- gifter och inleda tillsyn efter det att uppgifterna har hanterats inom huvud- mannens klagomålshantering. Förslaget påverkar inte heller möjligheten för elever att få skadestånd om kränkande behandling har skett. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att om Skolinspektionen får uppgifter från en enskild eller en annan myndighet om en utbildning inom skolväsendet och Skolinspektionen inte inleder tillsyn får myndigheten överlämna uppgifterna till huvudmannen för hantering enligt bestäm- melserna om klagomålshantering och åtgärder vid brister i verksamheten (4 kap. 7 och 8 §§). Som närmare utvecklas nedan föreslås dock detta gälla endast om sekretess inte hindrar ett överlämnande. …om det inte finns hinder på grund av sekretess Skolinspektionen lyfter i sitt remissvar att det inte framgår hur förslaget om överlämnande av uppgifter till huvudmannen förhåller sig till bestäm- melserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Enligt OSL gäller sekretess i tillsynsverksamhet hos Skolinspektionen för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärende (23 kap. 7 § OSL). Vidare gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer hos i ärende enligt 6 kap. skollagen (33 kap. 1 § OSL). Den senare sekretessen är mer omfattande då den även omfattar uppgifter i beslut. Enligt OSL gäller sekretess inte bara i förhållande till enskilda utan också i förhållande till andra myndigheter, om inte annat anges i OSL eller i lag eller förordning som OSL lag hänvisar till (8 kap. 1 § OSL). Den ovan nämnda tillsynssekretessen i 23 kap. 7 § OSL innebär t.ex. att en uppgift inte får lämnas ut om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men av att uppgiften röjs. Det finns dock särskilda sekre- tessbrytande bestämmelser i 10 kap. OSL. Där anges bl.a. i 28 § att sekre- tess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om upp- giftsskyldighet följer av lag eller förordning. Vidare får en uppgift som omfattas av sekretess, med vissa här inte relevanta undantag, enligt den s.k. generalklausulen i 27 § första stycket lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Om det i lag eller förordning har föreskrivits att uppgifter ”bör” eller ”får” lämnas från en myndighet till en annan myndighet anses det finnas särskild anledning att anse att general- klausulen är tillämplig. eller regeringens föreskrifter bör ju vara grundade på den bedömningen att intresset av att uppgifter lämnas mellan myndigheterna har företräde framför sekretessintresset (Offent- lighets- och sekretesslagen – en kommentar, juridik, Lenberg m.fl. s. 10:27:05). Ovan har regeringen tagit ställning för att Skolinspektionen, om Skolinspektionen får uppgifter från en enskild eller en annan myndighet om en utbildning inom skolväsendet och myndigheten inte inleder tillsyn, ska få överlämna uppgifterna till huvudmannen för hantering enligt 4 kap. 7 och 8 §§ skollagen. Då bestämmelsen inte innebär en skyldighet att lämna över uppgifter har den inte sekretessbrytande effekt i förhållande till de huvudmän som är myndigheter enligt 10 kap. 28 § första stycket OSL. Då bestämmelsen inte enbart riktar sig till myndigheter utan även till enskilda huvudmän bör den inte heller särskilt beaktas vid tillämpning av generalklausulen. Det kan dock finnas anledning att förtydliga att bestäm- melsen inte har sekretessbrytande effekt. Den föreslås därför ges lydelsen att om Skolinspektionen får uppgifter från en enskild eller en annan myndighet om en utbildning inom skolväsendet och Skolinspektionen inte inleder tillsyn får myndigheten överlämna uppgifterna till huvudmannen för hantering enligt 4 kap. 7 och 8 §§ skollagen om sekretess inte hindrar det. Frågan är då vilken effekt en sådan bestämmelse får i praktiken. Den första frågan som kan ställas är om det gäller någon tillsynssekre- tess enligt 23 kap. 7 § OSL i de fall Skolinspektionen väljer att inte inleda tillsyn. Sekretessen gäller enligt bestämmelsen i tillsynsverksamhet hos Skolinspektionen för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men 2021/22:160 om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärende. Bestämmelsen infördes i 7 kap. 36 § i den dåvarande sekretesslagen (1980:100), därför att den bestämmelse om överföring av sekretess som då fanns i 13 kap. 1 § sekretesslagen, och som finns i 11 kap. 1 § OSL, inte bedömdes vara tillräcklig. Enligt sistnämnda bestämmelse blir en sekre- tessbestämmelse som gäller hos en myndighet som lämnar uppgifter till en