prop · H903134 · 2022-02-24 00:00:00 — utländska kompetens som arbetsmarknaden efterfrågar och regelverket ska uppfattas som skäligt och förutsebart av dem som det berör. För att upprätthålla legitimiteten för systemet för arbetskraftsinvandring är det viktigt att det finns en balans mellan å ena sidan åtgärder som avser att underlätta för arbetstagare och arbetsgivare och å andra sidan åtgärder som avser att motverka missbruk av regelverket och utnyttjande av Regelverket bör också vara utformat på ett sätt som så långt som möjligt förenklar handläggningen hos och möjliggör för myndigheten att hålla korta handläggningstider. En fråga som uppmärksammats särskilt är s.k. kompetensutvisningar av värdefull arbetskraft på grund av försumbara avvikelser i I råder kompetensbrist inom flera områden och åtgärder behövs för att minska risken för att förlora viktig kompetens. Dessutom riskerar attraktionskraft att skadas av sådana Lika viktigt är det att komma till rätta med problemen med utländska arbetstagare som utnyttjas. Det förekommer att utlänningar i Arbetskraftsinvandrare från länder med dåliga Prop. 2021/22:134 levnadsvillkor kan vara villiga att acceptera en mycket låg lön och andra undermåliga anställningsförhållanden i brist på bättre alternativ. De kan också ha använt sina besparingar eller skuldsatt sig för att kunna flytta hit. Sådana arbetstagare är starkt beroende av arbetsgivaren och kan tvingas acceptera sämre anställningsvillkor än de som låg till grund för anställningserbjudandet. Det är enligt regeringens mening viktigt att det råder goda anställningsvillkor och att systemet inte missbrukas av vissa arbetsgivare. Regeringen anser mot denna bakgrund att det bör vidtas åtgärder för att förbättra det svenska regelverket för arbetskraftsinvandring och för att motverka missbruk av detsamma. Att förbättra de nuvarande reglerna innefattar enligt regeringens mening att avarter och missbruk av dagens system bör motverkas. Endast om fusk och orättvisor stävjas kan legitimiteten för arbetskraftsinvandringen upprätthållas. Regeringen avser att återkomma med ytterligare åtgärder med utgångspunkt i de förslag som lämnats i utredningens slutbetänkande (SOU 2021:88). 6Uppehållstillstånd för att söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhet Regeringens förslag: Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska få beviljas en utlänning som önskar vistas här i landet för att söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhet, om han eller hon –har slutfört studier som motsvarar en examen på avancerad nivå, –har tillräckliga medel för sitt uppehälle och för att täcka kostnader för sin återresa, och –har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om försörjningsförmågan. En utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att söka arbete eller undersöka möjligheterna för att starta näringsverksamhet ska inifrån landet kunna ansöka om och beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete och ett arbetstillstånd enligt reglerna för arbetskraftsinvandring eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet, om ansökan ges in inom giltighetstiden för det tidigare tillståndet. Den nya lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar ska kompletteras med en hänvisning till utlänningslagens nya bestämmelse om tidsbegränsat uppehållstillstånd för att söka arbete eller undersöka möjligheterna för att starta näringsverksamhet. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår inget bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om Utredningen föreslår inte heller att den nya lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar ska kompletteras med en hänvisning till utlänningslagens nya bestämmelse om tidsbegränsat uppehållstillstånd för att söka arbete eller undersöka möjligheterna för att Remissinstanserna: Flera remissinstanser, , , , akademikers centralorganisation () och är positiva till förslaget om ett nytt uppehållstillstånd eller har inte några invändningar mot det. institutet anser dock att tillståndet borde ges i stället för bedömer att det kommer att finnas ett stort intresse att söka det nya uppehållstillståndet. Detta eftersom det enligt förslaget varken finns något krav på att personen redan har ett anställningserbjudande i eller något sådant krav på återvändandeavsikt som finns i viseringsbestämmelserna. det något krav på att personen måste hitta ett s.k. högkvalificerat arbete när han eller hon väl befinner sig i . högskolerådet (UHR) välkomnar förslaget och ställer sig positivt till en ordning där har en möjlighet att remittera utbildningsbevis till myndigheten. UHR anser även, i likhet med , att ärendena som regel också bör remitteras för att säkerställa utbildningsbevisets äkthet, personens utbildningsnivå och UHR påpekar dock att handläggningstider kan komma att påverkas av äkthetsgranskningen. UHR bedömer vidare att kravet på kompetens i form av slutförda studier som motsvarar en examen på avancerad nivå visserligen är ett kriterium som är enkelt att tillämpa men ifrågasätter om det träffar rätt. Juridiska fakultetsstyrelsen vid och tar upp frågan om utbildningskravet är för högt ställt. i befarar att ambassaden på uppdrag av kan behöva granska äktheten i olika handlingar. ser en risk för mindre seriösa ansökningar och att detta kan leda till utökade arbetsuppgifter för ambassaden i form av utredningar och Arbetsförmedlingen efterfrågar klargöranden bl.a. av myndighetens roll och huruvida individen kommer att erhålla ett samordningsnummer under Arbetsförmedlingen understryker också behovet av en tydlig och Arbetsförmedlingen för att minska risken att ärenden hanteras felaktigt. önskar också vissa förtydliganden och anser, liksom bl.a. Förvaltningsrätten i , att det närmare bör klargöras vad begreppet heltäckande sjukförsäkring innebär i praktiken. remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , och , tar upp frågan om hur en utlänning med det nya uppehållstillståndet, och som inifrån landet föreslås ha rätt att ansöka om uppehållstillstånd för arbete eller för att bedriva näringsverksamhet, ska kunna försörja sig . anser vidare att en tidsfrist för handläggningen bör övervägas. efterfrågar även, liksom Företagarna, vägledning kring hur bedömningen av tillräckliga medel för uppehälle samt för återresa ska Säkerhetspolisen skulle välkomna en tydligare signal om att frågan Prop. 2021/22:134 om säkerhetshot ska uppmärksammas vid prövning av en ansökan om det anser att en fördjupad analys utifrån barnets rättigheter är behövlig. Några remissinstanser, bl.a. , och anser att det inte bör ställas samma krav för en person som vill komma till för att söka arbete som för en person som vill undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhet. () avstyrker av samma skäl förslaget. Även och anser att det bör övervägas om utbildning på avancerad nivå är ett relevant krav för den som vill driva företag. () ställer sig tveksam till förslaget och anser att systemet behöver vara bättre riktat så att det inte leder till att högkvalificerade arbetstagare tar jobb inom lågkvalificerade yrken. Företagarna ser inte vinsterna eller behovet av förslaget så som det är konstruerat och ser en stor risk för att det öppnar upp för missbruk. Även Kommuner och Regioner (SKR) efterfrågar en fördjupad analys avseende den risk för missbruk som förslaget kan medföra. SKR anser också att det är oklart om den som söker asyl efter ankomsten och har ett gällande tillstånd omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). Skälen för regeringens förslag Ett nytt uppehållstillstånd bör införas Internationell rekrytering av högkvalificerad arbetskraft utgör ett viktigt komplement till den nationella rekryteringen. Det gäller särskilt i branscher och yrken där det råder brist på inhemsk arbetskraft. För att hitta rätt kompetens söker svenska arbetsgivare i ökad utsträckning arbetskraft på den globala arbetsmarknaden. är den internationella konkurrensen om viss arbetskraft hög. Invandring av högkvalificerad arbetskraft kan ha många fördelar för ett land. Det finns dynamiska effekter av att de högkvalificerade jobben blir fler; en tillväxt av kvalificerade jobb leder ofta till att fler jobb skapas också inom andra sektorer på arbetsmarknaden. Det bidrar också till ökad konsumtion och därmed till ekonomisk tillväxt. För en utlänning som vill arbeta i men som inte har ett konkret anställningserbjudande är möjligheterna att komma hit och söka ett arbete begränsade. Ett sätt som finns tillgängligt är att få en visering för att besöka en arbetsgivare i . Under förutsättning att besöket leder till att utlänningen får ett anställningserbjudande är det sedan möjligt att ansöka om uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd inifrån landet (5 kap. 18 § tredje stycket och 6 kap. 4 § UtlL). Ett krav är dock att det rör sig om ett yrke där det råder stor efterfrågan på arbetskraft och att arbetsgivaren skulle förorsakas en olägenhet av att arbetstagaren måste söka tillståndet från ett annat land eller att det annars finns särskilda skäl. En sådan ansökan måste dessutom göras medan viseringen är giltig eller . Även för entreprenörer som vill starta och driva företag i är möjligheterna att komma hit för att på plats undersöka möjligheterna att starta ett företag begränsade. 2021/22:134 För att öka förmåga att attrahera internationell kompetens anser regeringen att det bör införas en möjlighet att söka arbete eller undersöka möjligheterna att starta företag här i landet genom införandet av ett nytt uppehållstillstånd. Slutförda studier som motsvarar en examen på avancerad nivå Regeringen anser i likhet med utredningen att det nya uppehållstillståndet bör vara begränsat till vissa högkvalificerade personer som vill söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhet här. En högkvalificerad person kan definieras på många olika sätt. Som anges i betänkandet kan definitionen t.ex. kopplas till vilket behov landet har av viss högkvalificerad arbetskraft vid en viss given tidpunkt eller så kan, efter kanadensisk modell, ett poängbaserat system där den sökande tilldelas olika poäng för kunskaper och erfarenhet införas. Regeringen befarar dock att denna typ av komplexa lösningar kan komma att leda till gränsdragningsproblem, långa handläggningstider och ytterligare domstolsprövningar. En annan lösning som tas upp i betänkandet är att, liksom i och , ha ett på förhand bestämt kvalifikationskrav på t.ex. viss utbildningsnivå som ska godkännas innan inresa. Prövningen av det nya uppehållstillståndet bör enligt regeringens mening vara så enkel som möjligt för att effektivisera handläggningsprocessen. Definitionen av vem som är att anse som högkvalificerad bör därför knytas till en klar och objektiv grund. Regeringen delar utredningens bedömning att en rimlig ordning är att det bör krävas en viss nivå på utbildning för att komma ifråga för det nya uppehållstillståndet. UHR bedömer att utredningens förslag om ett krav på slutförda studier som motsvarar en examen på avancerad nivå är ett enkelt kriterium men ifrågasätter om det träffar rätt, dvs. om den högkvalificerade arbetskraft som arbetsgivarna faktiskt har behov av att rekrytera kommer att kunna kvalificera sig för det nya uppehållstillståndet. Även Juridiska fakultetsstyrelsen vid och tar upp frågan om utbildningskravet är för högt. ser några remissinstanser en risk för att det nya uppehållstillståndet kan komma att missbrukas. bedömer t.ex. att det kommer finnas ett stort intresse att söka det nya uppehållstillståndet, bl.a. eftersom det till skillnad från gällande viseringsbestämmelser inte tar hänsyn till om det finns en risk för att utlänningen stannar kvar i och söker asyl i stället för att återvända till hemlandet. Regeringen vill understryka att syftet med det nya uppehållstillståndet är att ska attrahera högkvalificerade personer som kan etablera sig på den svenska arbetsmarknaden som anställda eller företagare. För att säkerställa att det är just högkvalificerade personer som kan komma hit för att söka arbete eller undersöka möjligheterna att starta näringsverksamhet anser regeringen att nivån på utbildningen bör sättas relativt högt. Som några remissinstanser är inne på skulle det utbildningskrav som utredningen föreslår visserligen kunna innebära att t.ex. ingenjörer och sökande med efterfrågad kompetens inom data och it som bara har en fyraårig utbildning på grundnivå inte kvalificerar sig för det nya Ett lägre utbildningskrav skulle , som flera remissinstanser påpekar, kunna innebära ökade risker för att det nya uppehållstillståndet kan komma att missbrukas av personer som vill komma hit av andra skäl än för att söka arbete eller undersöka möjligheterna att starta näringsverksamhet. Regeringen anser därför i likhet med utredningen att en väl avvägd lösning är att kräva att utlänningen har en utbildning som har lett till en färdig examen på avancerad nivå. Eftersom sådana personer redan får anses vara eftertraktade på arbetsmarknaden bör det nya uppehållstillståndet främst utgöra ett komplement till redan befintliga sätt för denna grupp att hitta ett arbete. Några remissinstanser, bl.a. , och , ifrågasätter särskilt om utbildning på avancerad nivå är ett relevant krav för den som vill undersöka förutsättningarna för att starta företag i . Regeringen instämmer i att entreprenörer visserligen kan ha en helt annan bakgrund än just högskoleutbildning. När det gäller det nya uppehållstillståndet, som riktar sig särskilt till vissa högkvalificerade personer, ansluter regeringen sig emellertid till utredningens bedömning att kravet bör vara detsamma, oavsett om utlänningen vill söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhet. En av fördelarna med en sådan ordning är att utlänningen annars skulle vara hänvisad till att endast utöva en av aktiviteterna, trots att han eller hon kanske skulle vilja både söka arbete och undersöka möjligheterna att starta näringsverksamhet. Även om det mest troliga är att utlänningen främst riktar in sig på att antingen söka arbete eller att undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhet underlättar det också handläggningen betydligt om de grundläggande förutsättningarna för uppehållstillståndet är desamma. Det studiekrav som utredningen föreslår bör enligt regeringen därför gälla även för den som vill undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhet i . Regeringen vill i sammanhanget också lyfta fram att när det gäller den redan befintliga möjligheten att beviljas ett uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet föreslås inget tillägg om krav på en viss utbildningsnivå (se vidare avsnitt 7). Annan kompetens än just utbildning på avancerad nivå kommer alltså även i fortsättningen kunna vara värdefull för den som söker ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet. När det gäller examen på avancerad nivå i finns två generella examina (efter slutförda studier på grundnivå), magisterexamen på 60 högskolepoäng och masterexamen på 120 högskolepoäng. Det finns också motsvarande konstnärliga examina. Därutöver finns yrkesexamina som kan omfatta 60–330 högskolepoäng. För att systemet inte på ett olyckligt vis ska utesluta utlänningar som i andra länder läser motsvarande utbildningar utan exakt överensstämmelse med det svenska utbildningsystemet bör det av den nya bestämmelsen framgå att de slutförda studierna ska motsvara en examen på avancerad nivå. SKR anser att det är oklart om den som använder det nya uppehållstillståndet enbart som ett sätt att ta sig in i landet och sedan söker asyl efter ankomsten omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Den personkrets som omfattas av lagen är bl.a. utlänningar som har ansökt om uppehållstillstånd i som flykting enligt 4 kap. 1 § eller 2021/22:134 som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § UtlL eller motsvarande äldre bestämmelser (asylsökande, 1 § LMA). Det saknar betydelse om man har rest in i med ett uppehållstillstånd och därefter ansöker om asyl. Det nu aktuella förslaget innebär ingen ändring av den ordningen. I sammanhanget kan dock nämnas att regeringen gett en särskild utredare i uppdrag att bl.a. ta ställning till hur de kategorier av utlänningar som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. bör avgränsas och definieras och när dessa personer ska upphöra att omfattas av lagen (dir. 2021:71). Uppdraget i denna del ska redovisas . Kravet på försörjning och heltäckande sjukförsäkring för att beviljas uppehållstillstånd Utgångspunkten för regeringen är att högkvalificerade personer är viktiga för kompetensförsörjning och bidrar till samhällsutvecklingen. Som framgår ovan anser regeringen därför att det är angeläget att det finns goda förutsättningar för att attrahera dessa personer till . är det rimligt att ställa som grundläggande krav att sökanden kan bekosta sitt eget uppehälle och därigenom motverka att det svenska bistånds- och socialförsäkringssystemet tas i anspråk. Regeringen anser därför i likhet med utredningen att det bör ställas upp ett försörjningskrav för den tid som uppehållstillståndet avser. I fråga om utformningen av kravet ligger det nära till hands att göra en jämförelse med de krav som ställs för att beviljas ett uppehållstillstånd efter slutförd forskning eller slutförda studier för att söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att bedriva näringsverksamhet här. Då krävs bl.a. att utlänningen ska visa att han eller hon kommer att ha tillräckliga medel för sitt uppehälle och för att täcka kostnaderna för sin återresa (5 b kap. 7–9 § UtlL). Vid den bedömningen kan såväl medel som sökanden har tillgång till för ansökan som bevis om framtida tillgång till medel beaktas (jfr propositionen Nya regler om uppehållstillstånd för forskning och studier inom högre utbildning [prop. 2019/20:9 s. 175]). Som anges ovan är det emellertid viktigt att den nya regleringen inte öppnar upp för missbruk, särskilt som det nya uppehållstillståndet inte i sig bör ge utlänningen rätt att arbeta i landet (se vidare nedan). Regeringen anser därför att kravet på försörjning för det nya uppehållstillståndet i stället bör utformas så som utredningen föreslår, dvs. att utlänningen ska visa att han eller hon för ansökan har tillgång de medel som krävs för den sökta tillståndstiden, t.ex. genom att ge in bevis om tillgodohavanden på ett bankkonto. Några remissinstanser, däribland Företagarna och , efterfrågar vägledning kring hur bedömningen av tillräckliga medel för uppehälle samt för återresa ska göras. När det gäller det ovan nämnda försörjningskravet i 5 b kap. 9 § UtlL har bemyndigats att meddela föreskrifter (5 b kap. 27 § UtlL, 4 a kap. 8 § UtlF och MIGRFS 2020:11). var försörjningskravet för studier inom högre utbildning . För att minska risken för att det nya uppehållstillståndet används för att komma till i andra syften än att söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhet kan det finns anledning att ha ett något högre försörjningskrav än det som gäller för att beviljas ett uppehållstillstånd efter slutförda studier inom högre utbildning. En jämförelse kan t.ex. göras med den nivå på försörjning som krävs för en arbetskraftsinvandrare (jfr 6 kap. 2 § första stycket 1 UtlL). Regeringen anser däremot att det är lämpligt att även den närmare innebörden av vad som avses med tillräckliga medel för det nya uppehållstillståndet regleras på ett liknande sätt, dvs. på annat sätt än genom lag. Till skillnad från utredningen föreslår regeringen därför att det införs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om försörjningsförmågan (jfr prop. 2019/20:9 s. 53). Enligt bestämmelserna i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) respektive tandvårdslagen (1985:125) är regionerna skyldiga att tillhandahålla hälso- och sjukvård samt tandvård åt alla, oavsett medborgarskap, som är bosatta inom regionerna. Grunden för att få full tillgång till svensk hälso- och sjukvård är således att man är bosatt i . Av äldre förarbeten framgår att en person anses som regel bosatt där han eller hon är folkbokförd (propositionen om hälso- och sjukvårdslag, m.m. [prop. 1981/82:97 s. 32, 33 och 115] och propositionen Skydd för förföljda personer, samordningsnummer, m.m. [prop. 1997/98:9 s. 49, 50 och 118]). Av folkbokföringslagen (1991:481) följer att en person anses bosatt här i landet om han eller hon kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvilan) i landet under . Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet ska folkbokföras om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sin egentliga hemvist här (3 § folkbokföringslagen). För den som vistas inom en region, utan att vara bosatt där, är regionen i stället endast skyldig att tillhandahålla omedelbar vård. Ett uppehållstillstånd för att söka arbete eller undersöka möjligheterna att starta näringsverksamhet föreslås inte få beviljas än (se nedan). Eftersom utlänningen därför inte kommer att ha tillgång till full hälso- och sjukvård på grund av bosättning i anser regeringen i likhet med utredningen att det ska krävas att han eller hon har en heltäckande sjukförsäkring. Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , anser att det närmare bör klargöras vad begreppet heltäckande sjukförsäkring innebär i praktiken. Regeringen menar att begreppet heltäckande sjukförsäkring i den nya bestämmelsen bör ha samma innebörd som i redan existerande bestämmelser i utlänningslagen (se t.ex. 5 b kap. 9 §, 6 a kap. 1 §, 6 b kap. 1 § och 6 c kap. 2 § UtlL). Det innebär att försäkringen ska täcka kostnaderna för såväl akut som annan sjukvård samt sjukhusvistelse, tandvård och eventuell hemtransport av medicinska skäl. Vad som i det enskilda fallet utgör en heltäckande sjukförsäkring bör dock vara en fråga för rättstillämpningen att avgöra (prop. 2019/20:9 s. 49 och 175). När det gäller kravet på sjukförsäkring i fråga om EU-blåkort, ICT-tillstånd, tillstånd för säsongsarbete och uppehållstillstånd för forskning och studier inom högre utbildning m.m. har regeringen ansett att det bör vara tillräckligt att utlänningen visar att han eller hon har ansökt om en heltäckande sjukförsäkring. I dessa fall har det emellertid funnits ett syfte att uppnå en enhetlig tillämpning vid genomförandet av de olika EU-direktiven i svensk rätt. För det nya uppehållstillståndet, som är en rent nationell reglering, anser regeringen i likhet med utredningen att det i stället bör krävas att den sökande kan visa att han eller hon redan har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i under den sökta tillståndstiden (jfr även 3 a kap. 3 § UtlL). Syftet med det föreslagna nya uppehållstillståndet är att attrahera högkvalificerade personer som vill söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhet i . Tillståndstiden bör därför vara tillräckligt lång för att den som kommer hit också har en verklig möjlighet att hitta ett arbete eller starta upp en näringsverksamhet. För att handläggningen dessutom ska bli så enkel och snabb som möjligt bör ett lite längre tillstånd vara att föredra jämfört med ett kortare som skulle behöva förlängas vid ett eller flera tillfällen. bör det beaktas att den som kommer till och kan antas komma att vistas här ska anses vara bosatt här i landet och då är försäkrad för de bosättningsbaserade förmånerna (5 kap. 3 och 9 §§ socialförsäkringsbalken, förkortad SFB). Som anförs ovan är det också rimligt att ställa som krav att sökanden kan bekosta sitt eget uppehälle. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen och till skillnad från , att det nya uppehållstillståndet inte ska få beviljas än .