prop · H903157 · 2022-03-22 00:00:00 — Det är heller inte närmare reglerat hur t.ex. kravet på att det ska vara frivilligt för barn och elever att delta i konfessionella inslag i utbildningen ska hanteras av fristående huvudmän. Avsaknaden av definitioner som rör konfession i skolan har lett till osäkerhet vid tillämpning och tillsyn. Enligt förarbetena till den nuvarande lagstiftningen om godkännande av enskilda huvudmän framgår att den enskilde bör ange i sin ansökan om godkännande till tillståndsmyndigheten om den verksamhet som ansökan avser ska ha en konfessionell inriktning (prop. 2009/10:165 228). Några föreskrifter om skyldighet att göra detta har dock aldrig meddelats. Enligt förordningen (2020:833) om skolenhetsregister, som förs av , ska registret innehålla uppgift om inriktning för fristående skolenheter. Detta är en relativt ny reglering som inte omfattar förskolor. Under /19 gick sammanlagt 9 400 elever i en grundskola som registrerat konfessionell inriktning i Statens skolverks skolenhetsregister. Detta motsvarar knappt en procent av elever totalt. Det kan även finnas skolor som inte har registrerat konfessionell inriktning, men där det ändå förekommer konfessionella inslag. Att undervisningen ska vara icke-konfessionell, men att andra delar av utbildningen hos fristående huvudmän får ha en konfessionell inriktning som barns och elevers religionsfrihet ska respekteras, har lett till osäkerhet bland huvudmän om vad som är tillåtet och inte. Hos offentliga huvudmän ska hela utbildningen vara icke-konfessionell. Frågan hur skolavslutningar i kyrkan ska kunna organiseras av offentliga huvudmän har uppmärksammats av . har tagit fram en vägledning som stöd för huvudmännen men det finns behov av att även utveckla regelverket för att klargöra vad som gäller. 2021/22:157 4.3 Barn har en rätt att såväl utöva som avstå från Religionsfriheten, som regleras i 2 kap. 1 § regeringsformen (RF), innebär en frihet för var och en att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Religionsfriheten rymmer också rätten att avstå från religion. Barn är likställda med vuxna när det gäller bl.a. religionsfriheten (prop. 2009/10:80 s. 186 f). Barn och elever ska alltså ha möjlighet att såväl ge uttryck för sin tro som avstå från att delta i konfessionella inslag. Att deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt regleras också i skollagen (1 kap. 7 §). Det ligger dock i sakens natur att barnets ålder och mognad har betydelse. Enligt har vårdnadshavaren rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter, men vårdnadshavaren ska i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål (6 kap. 11 §). I skollagen anges med utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättigheter () att i all utbildning och annan verksamhet enligt skollagen som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunkt samt att barnets inställning ska klarläggas så långt det är möjligt, att barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne samt att barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (1 kap. 10 §). Detta gäller bl.a. deltagande i utbildning med konfessionella inslag (prop. 2009/10:165 s. 636). Barn har vidare rätt till bl.a. religionsfrihet enligt artikel 14 i , som gäller som lag i (lagen [2018:1197] om konvention om barnets rättigheter). Enligt nämnda artikel ska konventionsstaterna också respektera vårdnadshavarnas rättigheter och skyldigheter att ge barnet ledning när det utövar sin rätt. har dock i ett antal landgranskningar uttalat att vårdnadshavarens inställning har begränsad betydelse när det gäller elever som inte önskar delta i ett konfessionellt inslag. Kommittén har understrukit att medlemsstaterna har ett ansvar för att informera alla elever om att religiös undervisning är helt frivillig. Enligt kommittén är det viktigt att barnets autonomi i förhållande till vårdnadshavarna då respekteras. Också relativt unga barn ska enligt kommittén ha rätt till befrielse från konfessionella inslag i skolan utan att vårdnadshavares samtycke ska krävas (se vidare avsnitt 5.2.1). Alla barn och elever, oavsett bakgrund, religion eller levnadsförhållanden ska kunna mötas i utbildningen på lika villkor. Var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka kränkande behandling (1 kap. 5 § skollagen). Det finns vidare förbud mot diskriminering inom skolan enligt diskrimineringslagen (2008:567). Utifrån kraven på främjande likabehandlingsarbete inklusive aktiva åtgärder mot alla former av kränkande behandling, behöver det säkerställas att alla skolor ger elever möjlighet att utöva sin tro i skolan utan att på olika sätt möta fördomar eller utsättas för kränkande behandling. Detta gäller förskolor, skolor och fritidshem med såväl offentlig huvudman som enskild huvudman. Barns och elevers rätt att avstå från religion behöver också säkerställas. Oseriösa aktörer ska inte bedriva Alla barn och elever ska få en bra start i livet. Att bedriva utbildningsverksamhet inom skolväsendet i innebär att man förvaltar samhällets förtroende för det uppdraget. Detta förtroende ska endast ges till seriösa aktörer. Det har uppdagats att huvudmän för fristående skolor, trots upprepad kritik från om att åtgärda allvarliga missförhållanden, har kunnat fortsätta verksamheten eftersom myndigheten inte har haft tillräckliga verktyg för att kunna ingripa på ett verkningsfullt sätt. Särskilt allvarligt är att det förekommit att aktörer inom välfärdssektorn använt statliga och kommunala medel till antidemokratisk verksamhet. Av Säkerhetspolisens arbete och rapporter från bl.a. Försvarshögskolan framgår att det förekommit kopplingar mellan skolverksamhet och den våldsbejakande islamistiska miljön. Med nuvarande ägar- och ledningsprövning har verksamheter i vissa fall kunnat stängas genom att givna godkännanden har återkallats men det är avsevärt mycket bättre och effektivare om företrädare med antidemokratisk agenda inte tillåts starta verksamheter. Det behövs därför bättre och effektivare verktyg för tillstånds- och tillsynsmyndigheterna, dvs. Skolinspektionen och kommunerna, för att förhindra oseriösa och på annat sätt olämpliga aktörer att bedriva utbildningsverksamhet för barn och unga. 4.5En effektiv ägar- och ledningsprövning förutsätter kännedom om en verksamhet avses bedrivas med konfessionell inriktning Som anges i avsnitt 4.2 finns det inte någon skyldighet för en enskild som ansöker om att bli godkänd som huvudman för en förskola eller skola att ange i sin ansökan om verksamheten avses bedrivas med en konfessionell inriktning. Ett krav för att bli godkänd som huvudman är bl.a. att den enskilde genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten. För verksamheter som bedrivs med konfessionell inriktning gäller att konfessionella inslag inte får förekomma i undervisningen men i utbildningen i övrigt samt att deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt. Om tillståndsmyndigheten inte har kännedom om huruvida en sökande avser att bedriva verksamheten med en konfessionell inriktning blir prövningen av den enskildes lämplighet ofullständig. 4.6Riksdagen har i ett tillkännagivande angett att vissa konfessionella inslag ska få förekomma i offentliga skolor Som framgår av avsnitt 3 har tillkännagett för regeringen att det ska införas ett undantag från skollagens (2010:800) förbud mot konfessio- nella inslag i utbildning som bedrivs av en offentlig huvudman, med 2021/22:157 innebörden att konfessionella inslag ska få förekomma i offentliga skolor i annan utbildning än undervisning i samband med firandet av skolavslutningar och andra traditionella högtider (bet. 2015/16:UbU14 punkt 10, rskr. 2015/16:228). I denna proposition lämnas i avsnitt 6 förslag till förtydliganden av definitionerna av utbildning och undervisning, nya definitioner av konfessionella inslag och konfessionell inriktning samt om informationsskyldighet för huvudmän för verksamheter med konfessionell inriktning i förhållande till vårdnadshavare och elever. Därefter följer i avsnitt 7 förslag om skärpt ägar- och ledningsprövning av enskilda huvudmän. I avsnitt 8 lämnas förslag att en enskild som vill bedriva förskola eller skola med konfessionell inriktning ska ange det i sin ansökan om huvudmannaskap, att ett beslut om godkännande av någon som huvudman i förekommande fall ska omfatta konfessionell inriktning, att ett sådant godkännande ska vara en förutsättning för att verksamhet med en sådan inriktning ska få bedrivas samt att det för befintliga huvudmän ska räcka med en anmälan till tillsynsmyndigheten om att en verksamhet med konfessionell inriktning bedrivs. Slutligen behandlas i avsnitt 9 frågan om skolavslutningar och andra högtider i gudstjänstlokaler. Inledningsvis redogörs i avsnitt 5 för gällande rätt. Skolväsendet består av många olika skolformer Skolväsendet regleras i skollagen och omfattar olika skolformer. (10 kap.), grundsärskolan, som är en skolform för elever med utvecklingsstörning (11 kap.), specialskolan, som är en skolform för barn som på grund av sin funktionsnedsättning eller andra särskilda skäl inte kan gå i eller grundsärskolan (12 kap.), sameskolan (13 kap.), gymnasieskolan (15–17 a kap.), gymnasiesärskolan, som är en skolform för elever med utvecklingsstörning (18 och 19 kap.) och vuxen- utbildning (20 kap.). I skolväsendet ingår också fritidshem (1 kap. 1 §). Det finns både offentliga och enskilda huvudmän Kommuner är huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grund- särskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxenutbildning och fritidshem (2 kap. 2 §). Även regioner får i viss utsträckning vara huvudman för gymnasieskola, gymnasiesärskola och vuxen- utbildning (2 kap. 3 §). Staten är huvudman för specialskolan och same- skolan samt förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med special- skola eller sameskola (2 kap. 4 §). Även enskilda får efter ansökan god- Prop. 2021/22:157 kännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsär- skola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem (2 kap. 5 §). En huvudman ansvarar enligt 2 kap. 8 § skollagen för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Som exempel på en sådan annan författning kan nämnas diskrimineringslagen (jfr 6 kap. 2 § skollagen). Syftet med och utformningen av utbildningen I 1 kap. skollagen finns en portalparagraf om syftet med utbildningen inom skolväsendet (4 §). Av den framgår att utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska hämta in och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare. När det gäller utbildningens utformning slås det i 1 kap. 5 § fast att utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor. Var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling. Utbildningen ska vidare vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. 5.1.2Konfessionella inslag i skolväsendet Skolväsendet är uppbyggt utifrån att utbildningen ska vara saklig, allsidig och som regel icke-konfessionell. I vilken utsträckning det får förekomma konfessionella inslag avgörs dels av vilken del av verksamheten det handlar om, dels av vem som är huvudman för verksamheten. Skollagen skiljer mellan undervisning och utbildning Skollagen skiljer på undervisning och utbildning samt innehåller definitio- ner av dessa begrepp (1 kap. 3 §). Med undervisning avses sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom in- hämtande och utvecklande av kunskaper och värden, dvs. som typiskt sett pågår under lektionstid. Med utbildning avses den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål. Med utbildning avses utöver undervisningen i prin- cip all verksamhet, både i den inre och yttre miljön, som anordnas av huvudmannen och vanligtvis äger rum under skoldagen. omfattas det som sker och på skolgården under raster av begreppet utbildning. Även ”externa” verksamheter som lägerskolor, studiebesök etc. innefattas i begreppet utbildning (prop. 2009/10:165 s. 633). Konfessionella inslag får inte förekomma hos offentliga huvudmän men hos enskilda huvudmän Utbildningen i skolor, förskolor och fritidshem med offentlig huvudman ska vara icke-konfessionell (1 kap. 6 §). Förbudet mot konfessionella inslag gäller således både själva undervisningen och utbildningen i dess helhet. Det får alltså inte förekomma av en huvudman organiserade konfessionella inslag, t.ex. bön eller välsignelse inom utbildningen, hos sådana huvudmän. Däremot får barn och elever på eget initiativ, t.ex. be en bordsbön i samband med skolmåltiden Även för fristående skolor, förskolor och fritidshem som bedrivs av enskild huvudman gäller att undervisningen ska vara icke-konfessionell. Ut- bildningen i övrigt får däremot ha en konfessionell inriktning. I fristående skolor, fristående förskolor eller fristående fritidshem får alltså huvudmannen organisera och erbjuda barn och elever att delta i konfessionella inslag inom utbildningen om dessa aktiviteter sker separerat från undervisningen. Begreppen konfessionellt inslag samt konfessionell och icke-konfessio- nell inriktning definieras inte i skollagen. Skolavslutningar i gudstjänstlokaler regleras inte i skollagen. Det ska vara frivilligt att delta i konfessionella inslag I de fall konfessionella inslag får förekomma i utbildningen ska barns och elevers deltagande i sådana inslag ska vara frivilligt (1 kap. 7 §). I förarbetena uttalas att för barn i förskolan och underåriga elever i övriga skolformer utövas bestämmanderätten i deras personliga angelägenheter enligt av deras vårdnadshavare, men det påpekas att vårdnadshavarna enligt ska ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål i takt med stigande ålder och utveckling. När det gäller förskolan anges att de konfessionella inslagen ska, liksom i fristående skolor, vara frivilliga för barnen. Ett barns vårdnadshavare ska därför ha möjlighet att välja om barnet ska delta eller inte vid sådana konfessionella inslag. Det anges dock att det av bestämmelserna om hänsyn till barnets bästa följer att barnet ska ha möjlighet att uttrycka sina åsikter i denna typ av frågor och att åsikterna ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, prop. 2009/10:165 s. 226 och 227). De nämnda bestämmelserna om barnets bästa finns i 1 kap. 10 § skollagen. I den paragrafen anges att i all utbildning och annan verksamhet enligt skollagen som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunkt. Det anges vidare att med barn avses varje människa under , att barnets inställning ska klarläggas så långt det är möjligt, att barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne samt att barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. I förarbetena till denna paragraf anges bl.a. att för att barnet ska kunna utöva sin rätt att komma till tals måste han eller hon få information om vad frågan gäller på ett sätt som är begripligt för barnet. 2021/22:157 Som exempel på situationer där barnets rätt att komma till tals nämns bland andra deltagande i utbildning med konfessionella inslag (prop. 2009/10:165 s. 636). Den som har fyllt har enligt 29 kap. 12 § skollagen rätt att själv föra sin talan i mål och ärenden enligt skollagen. Denna rätt gäller också ansökan till gymnasieskolan, gymnasiesärskolan eller vuxenutbildning och överklagande av beslut i fråga om sådan utbildning även om den sökande eller den klagande inte har uppnått . Det gäller således t.ex. i fråga om att söka till en gymnasieskola med eller utan konfessionell inriktning. 5.1.3Godkännande av enskilda som huvudmän för fristående förskolor, förskoleklass, skolor och fritidshem Som nämnts i avsnitt 5.1.1 kan enskilda efter ansökan godkännas som huvudmän för vissa skolformer och fritidshem. Bestämmelser om tillståndsprövning och godkännande av enskilda som huvudmän finns i 2 kap. skollagen. Vem prövar en ansökan om huvudmannaskap? En ansökan om huvudmannaskap prövas av när det gäller förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. I övriga fall, dvs. när det gäller förskola eller för fritidshem som inte anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola, prövas ansökan av den kommun där utbildningen ska bedrivas (2 kap. 7 §). Ett beslut om godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet (2 kap. 5 §). Beslut i ärenden om godkännande som enskild huvudman kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 2 och 5 §§). Vad krävs för att en enskild ska bli godkänd som huvudman? De krav som uppställs för att en enskild ska godkännas som huvudman regleras i skollagen (2 kap. 5 och 5 a §§). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om villkor för godkännande (2 kap. 5 d § skollagen). Detta bemyndigande har dock inte utnyttjats. Godkännande ska lämnas om den enskilde genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten, har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten och i övrigt har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Det krävs dessutom att den enskilde i övrigt bedöms lämplig. Vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas. 2021/22:157 Om den sökande är en juridisk person ska lämplighetsprövningen avse en viss personkrets. I denna ingår den verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, styrelseledamöter och styrelsesuppleanter, bolagsmän i kommanditbolag eller andra handelsbolag och personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten. För att godkännande ska lämnas krävs därutöver att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Om godkännandet avser gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska följderna i närliggande kommuner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Avser godkännandet förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt. Om en juridisk person har blivit godkänd som huvudman ska huvudmannen senast efter en förändring i den krets av personer som lämplighetsprövningen har avsett, anmäla förändringen till den som godkänt den enskilde som huvudman (2 kap. 5 b §). Det finns inget krav i författning på att den som ansöker om godkännande som huvudman i sin ansökan ska ange om avsikten är att den sökta verksamheten ska ha en konfessionell inriktning. Vad är tillsyn och vilka utövar den? Verksamheter som bedrivs enligt skollagen står under tillsyn. Tillsynen regleras i 26 kap. skollagen. Där finns bland annat en definition av begreppet tillsyn. Med tillsyn avses enligt skollagen en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen (26 kap. 2 §). Det är Skolinspektionen eller kommunerna som har till uppgift att utöva tillsyn. Kommunerna utövar tillsyn över förskolor och fritidshem vars huvudman kommunen har godkänt för sådan verksamhet, dvs. fristående förskolor och vissa fristående fritidshem (26 kap. 4 §). Skolinspektionen utövar tillsyn över övrig utbildningsverksamhet (26 kap. 3 §). Det är därmed Skolinspektionen som utövar tillsyn över samtliga skolformer som elever kan fullgöra skolplikten i, dvs. förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan, samt fritidshem som bedrivs i anslutning till en skola. Vidare har Skolinspektionen tillsyn över frivilliga skolformer såsom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. En del av den tillsyn som Skolinspektionen och kommunerna ska utföra avser att enskilda som godkänts av myndigheten fortlöpande uppfyller kraven i 2 kap. 5 och 5 b §§ (26 kap. 3 § 5 respektive 4 § 3), dvs. kraven för att bli godkänd som huvudman. har tillsyn över att utbildningsanord- Prop. 2021/22:157 nare inte överträder förbudet mot diskriminering i diskrimineringslagen. En tillsynsmyndighet kan förelägga en huvudman att fullgöra dennes skyldigheter om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, i fråga om en enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag. I ett föreläggande ska de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna anges. Om det är fråga om mindre allvarliga överträdelser får tillsynsmyndigheten, i stället för att meddela ett föreläggande, utdela en anmärkning. Om överträdelsen är ringa, om huvudmannen vidtar nödvändiga rättelser eller om det med hänsyn till omständigheterna i övrigt finns särskilda skäl får tillsynsmyndigheten avstå från att ingripa. ska i första hand tillämpa mindre ingripande sanktioner såsom föreläggande med eller utan vite eller anmärkning (26 kap. 10–12 §§). Om en huvudman inte har följt ett föreläggande och missförhållandet är allvarligt kan mer ingripande sanktioner aktualiseras. Om det är fråga om verksamhet i en fristående skola får godkännandet för den enskilde huvudmannen återkallas (26 kap. 13–16 §§). Om det är fråga om verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna om statliga åtgärder för rättelse, vilket innebär att det inte inom ramen för tillsynen är möjligt att beordra en skola att stänga (jfr 26 kap. 17 §). Om det är sannolikt att ett beslut om återkallelse enligt 13 § eller ett beslut om statliga åtgärder för rättelse enligt 17 § kommer att fattas, och beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av någon annan särskild anledning, får tillsynsmyndigheten fatta ett tillfälligt beslut om verksamhetsförbud. I propositionen Ökade möjligheter att stänga skolor med allvarliga brister (prop. 2021/22:45), lämnas förslag som syftar till att öka möjligheterna för tillsynsmyndigheterna att stänga skolor, såväl fristående som kommunala, med allvarliga brister. De ändringarna föreslås träda i kraft .