prop · H903179 · 2022-03-22 00:00:00 — Som framgår ovan är det rimligt att pensionsspararna uppfattar att staten tagit ett särskilt ansvar för fondernas kvalitet och sundhet när fonderna erbjuds på ett statligt fondtorg inom ramen för ett obligatoriskt social- försäkringssystem. Även om övergången till ett upphandlat fondtorg sannolikt minskar risken för att oseriösa fondförvaltares fonder erbjuds på fondtorget är det fortfarande av stor vikt att det sker en granskning av fondförvaltarna och fonderna. Granskningen är en förutsättning för att en myndighet ska kunna säkerställa att fondförvaltarna och fonderna fortlöpande uppfyller kraven för att få delta på fondtorget och att fondutbudet därmed blir säkert och kontrollerat. Det bör vara en uppgift för den myndighet som ska upphandla fonderna och ingå avtal med fondförvaltarna att även svara för granskningen. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det i lag införs bestämmelser som anger att ska granska att fondförvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtalen. Bestämmelserna motsvarar vad som gäller för granskning, med den skillnaden att den framtida granskningen inte ska avse om fondförvaltarna även uppfyller vissa krav som måste vara uppfyllda för att en ansökan om fondavtal ska kunna bifallas (64 kap. 3 § tredje stycket 2 SFB). Anledningen till detta är att regeringen, som ett led i regleringen av upphandlingsförfarandet, föreslår att de bestämmelserna ska upphävas. I ett tidigare lagstiftningsärende har bestämmelserna om Pensions- myndighetens granskning inte ansetts komma i konflikt med grunderna för tillsyn av fondförvaltare i (prop. 2017/18:247 s. 28). Regeringens förslag skiljer sig inte från rådande ordning på annat sätt än att det är en annan myndighet som ska få i uppdrag att utföra granskningen och att granskningen begränsas till att avse att avtalsvillkoren följs. Regeringen bedömer därför att förslaget inte kommer i konflikt med EU- rätten. Fondförvaltarna ska medverka i gransknings- och uppföljningsarbete En förutsättning för att det ska kunna kontrolleras att fondförvaltare och fonder följer avtalsvillkoren är att ansvarig myndighet får information från förvaltarna. En ändamålsenlig informationsinhämtning ger inte bara goda förutsättningar att upptäcka om avtalsvillkoren åsidosätts utan också goda förutsättningar för att förebygga och förhindra att så sker. bör regelbundet utvärdera fondförvaltarnas förvaltning av medlen i de upphandlade fonderna, bland annat för att säkerställa att myndigheten ställer rätt krav i kommande upphandlingar. kan behöva information från fondförvaltarna även för att kunna utföra den uppgiften. Enligt 64 kap. 17 a § andra stycket 7 SFB ska ett fondavtal innehålla villkor om deltagande i gransknings- och uppföljningsarbete. Detta åter- speglas i nuvarande fondavtal som bland annat innehåller en rad villkor om olika uppgifter som en fondförvaltare ska lämna till . Om en förvaltare åsidosätter dessa villkor, får säga upp avtalet. Regeringen föreslår att det i lag införs bestämmelser som anger att ett fondavtal ska innehålla villkor om att en fondförvaltare ska lämna de uppgifter som krävs för tillämpningen av bestämmelserna om upphandling av fonder till fondtorget och om premiepension. Förslaget syftar till att säkerställa att myndigheten får del av den information som krävs för att man på ett effektivt och ändamålsenligt sätt 2021/22:179 ska kunna granska att fondförvaltarna och fonderna uppfyller avtalsvillkoren samt utvärdera fondförvaltarnas förvaltning. Uppgifter kan behöva lämnas både vid vissa särskilda händelser och löpande. Myndigheten får i avtalen precisera vilka uppgifter en fond- förvaltare ska lämna samt hur och när uppgifterna ska lämnas. I avsnitt 10 behandlas de sekretessbestämmelser som blir tillämpliga för sådana uppgifter som en fondförvaltare lämnar till myndigheten. Regeringen föreslår även bestämmelser som anger att en fondförvaltare på annat sätt ska medverka i gransknings- och uppföljningsarbete. Med detta avses bland annat att företrädare för fondförvaltaren ska delta på möten med . Som framgår av avsnitt 7.2.3 finns i SFB ett krav på fondförvaltare att lämna information till så att hållbarhetsinformation kan tillhandahållas på fondtorget (se 64 kap. 17 c § 2 SFB). Att fond- förvaltare ska lämna denna information är ett krav för att ansökan om fondavtal ska bifallas. Eftersom regeringens förslag är att fondavtal ska ingås efter upphandling av den nya nämndmyndigheten kommer bestämmelsen om villkor för att bifalla ansökan att upphävas (se avsnitt 7.4.1). Kravet på fondförvaltarna att lämna information om hållbarhet till infördes eftersom det är viktigt att pensionssparare kan göra hållbara fondval (se prop. 2020/21:66 s. 49). Hållbarhets- informationen bör därför tillgängliggöras på fondtorget. För att säkerställa att hållbarhetsinformation även fortsättningsvis kommer att lämnas till föreslår regeringen att ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska åta sig att till lämna sådan information som avses i och rådets förordning om hållbarhetsrelaterade upplysningar som ska lämnas inom den finansiella tjänstesektorn och EU:s gröna taxonomiförordning. 7.2.5Antalet fonder på premiepensionens fondtorg påverkar myndighetens möjlighet till granskning Regeringens förslag: Vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till premiepensionens fondtorg ska det beaktas att fondförvaltarna och fonderna löpande ska kunna granskas på ett säkert och effektivt sätt. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig, bland andra vid , konstaterar att förslaget sannolikt innebär en minskning av antalet fonder i jämförelse med dagens fondtorg. invänder mot förslaget med hänvisning till att myndighetens kostnader för granskning ska täckas av avgifter från fonderna. lyfter fram att ett upphandlat fondtorg med betydligt färre, men större, fonder än i sig kan ha en positiv inverkan på kostnadseffektiviteten i premiepensionssystemet genom de stordriftsfördelar som skulle kunna uppstå. Skälen för regeringens förslag: Det finns omkring 500 fonder på fondtorget. Som mest har antalet fonder uppgått till omkring 850 stycken. Det stora antalet fondförvaltare och fonder har gjort det svårt för att granska att fondförvaltarna och fonderna följer villkoren i fondavtalen (tidigare samarbetsavtalen). Det ligger i sakens natur att antalet fonder och fondförvaltare i hög grad påverkar hur omfattande granskning som kan göras. Det är viktigt att det går att granska och säkerställa att fondförvaltarna och fonderna följer avtalsvillkoren. Antalet fonder som ska granska är således avgörande för hur väl denna granskning kan utföras. Därför är det enligt regeringens uppfattning av avgörande betydelse att det inte finns för många fonder på fondtorget. konstaterar begränsar visserligen inte antalet fonder möjligheterna till granskning rent teoretiskt eftersom fondtorget ska finansieras genom avgifter från fondförvaltarna. Regeringen anser att med en mycket resursstark granskningsfunktion skulle ansvarig myndighet också kunna granska ett mycket stort antal fonder. Med hänsyn till antalet sparare som väljer fonder på premiepensionens fondtorg finns det dock en gräns för hur stora resurser som det är rimligt att lägga på granskning och hur stor organisation som ska byggas upp för det ändamålet. Antalet fonder på fondtorget bör därför inte vara större än att ansvarig myndighet med rimliga resurser kan utföra sitt granskningsuppdrag på ett säkert och effektivt sätt. Detta måste tas i beaktande av myndigheten när den bedömer hur många fonder som ska upphandlas. Den reglering som föreslås anger inte antalet fonder som ska upphandlas. Antalet fonder ska i stället avgöras av myndigheten efter mycket noggranna avvägningar mellan å ena sidan ett krav på att erbjuda pensionsspararna en reell valfrihet av kostnadseffektiva fonder som speglar efterfrågan på fonder och å andra sidan ett krav på att myndigheten ska kunna säkerställa att det erbjuds kontrollerade fonder av god kvalitet. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det i lag införs bestämmelser som anger att ansvarig myndighet vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till premiepensionens fondtorg ska beakta att fondförvaltarna och fonderna löpande ska kunna granskas på ett säkert och effektivt sätt. En löpande granskning av efterlevnaden av fondavtalen ska kunna göras med avseende på samtliga fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget. Det ska även finnas utrymme för fördjupade och därmed mer resurskrävande granskningar av en eller flera fondförvaltare eller fonder om myndigheten ser anledning till detta. Bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas påverkas av kravet på att fondtorget ska erbjuda ett fondutbud som ger pensions- spararna en reell valfrihet, se avsnitt 7.2.2. måste således göra en avvägning mellan dessa aspekter när den bestämmer hur många fonder som ska upphandlas. I betänkandet anges att det inte framstår som osannolikt med ett antal fonder i nivå med maximalt antal inom tjänstepensionens valbara del, det vill säga 150–200 fonder. Regeringen instämmer i denna bedömning. Det angivna antalet ska dock inte ses som ett maxtak, frågan om antalet fonder kommer att avgöras av den nya myndigheten i professionella upphandlingar. 2021/22:179 7.3 En lag om upphandling av fonder till Regeringens förslag: Bestämmelserna om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ska placeras i en egen lag. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslår att bestämmelserna om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ska införas i SFB. Remissinstanserna: Endast en remissinstans, Kammarrätten i , har yttrat sig över förslaget. Kammarrätten anser att det föreslagna regelverket om upphandling i 64 a kap. och 113 a kap. SFB bör placeras i en separat lag, vilket skulle medföra att sambandet med de övriga upphandlingslagarna blir tydligare. Det nämnda regelverket har enligt kammarrätten ett innehåll och en systematik som avviker från merparten av balkens övriga delar. Skälen för regeringens förslag: Merparten av bestämmelserna om premiepension är placerade i 64 kap. SFB. Nämnda kapitel innehåller bland annat bestämmelser om försäkringsgivare, uttag av premiepension, kapitalförvaltning, överföring av medel och byte av fond samt kostnader för premiepensionsverksamheten. Det finns i 113 kap. SFB bestämmelser om ändring, omprövning och överklagande av beslut. I 113 kap. 41 § nämnda balk finns särskilda bestämmelser om beslut som rör fondförvaltare. De innebär att för beslut om en ansökan att ingå fondavtal med och beslut om att påföra fondförvaltare avgift gäller förvaltningslagens bestämmelser om rättelse, ändring och överklagande. Regeringen anser att förmånen premiepensionen, som är en väsentlig del i socialförsäkringssystemet, även fortsättningsvis bör regleras i SFB. I 64 kap. SFB bör det dock göras sådana ändringar som är en konsekvens av att de fonder som ska erbjudas på premiepensionens fondtorg i fort- sättningen ska upphandlas och att upphandlingarna ska hanteras av en annan myndighet än . Exempelvis behöver bestämmelserna om fondavtal, ansökan om fondavtal och vissa av bestämmelserna om placering hos fondförvaltare därför upphävas eller ändras, se avsnitt 7.4.1. De nya bestämmelserna om upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg är däremot till sin karaktär väsensskilda från balkens bestämmelser. Bestämmelserna i rör främst försäkringstillhörighet samt fastställande och beräkning av socialförsäkringsförmåner. Balken har också vissa för socialförsäkringen gemensamsamma bestämmelser såsom återkrav, handläggning, omprövning, överklagande och behandling av personuppgifter. Bestämmelserna om upphandling av fonder behandlar däremot inte samma slags frågor som SFB utan reglerar i stället metoden med upphandlingen av fonder och de krav som ska gälla för att fonderna ska kunna erbjudas på fondtorget för premiepensionen. Upphandlings- bestämmelserna har betydande likheter med delar av regelverket i . Regeringen anser i likhet med Kammarrätten i att regelverket om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg därför bör införas i en särskild upphandlingslag. En sådan ordning passar dessutom Prop. 2021/22:179 väl med det nuvarande systemet med fristående upphandlingslagar. Regeringens förslag: Det ska i lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg införas följande definitioner: Med fond ska avses ett samlingsbegrepp för de olika typer av fonder som får upphandlas till premiepensionens fondtorg. Med fondavtal ska avses ett avtal som ingås mellan den myndighet som upphandlar fonder till fondtorget och en fondförvaltare och som avser erbjudande av en fond på fondtorget. ska avses detsamma som i lagen om värdepappers- fonder. Med fondförvaltare ska avses fondbolag, fondföretag eller förvaltningsbolag enligt värdepappersfonder, eller AIF-förvaltare enligt lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Med specialfond ska avses detsamma som i lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Med upphandlingsdokument ska avses varje dokument som den myndighet som upphandlar fonder till fondtorget använder för att beskriva eller fastställa innehållet i en sådan upphandling. Med värdepappersfond ska avses detsamma som i lagen om värde- pappersfonder. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår även att en definition av alternativ investeringsfond införs. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig. anser att begreppet upphandling bör definieras i SFB:s mening eftersom det då tydliggörs att upphandling av fonder faller utanför tillämpningsområdet för upphandlingsdirektiven och övrig nationell upphandlingslagstiftning. Förvaltningsrätten i anser att begreppet leverantör bör användas i stället för fondförvaltare. Skälen för regeringens förslag Vissa begrepp som används i det föreslagna regelverket om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg bör definieras i lag. Det gäller framför allt begrepp som är specifika för upphandlingsområdet och finansmarknadsområdet. Behövs en definition av upphandling enligt den nya lagen? har väckt frågan om huruvida begreppet upphandling behöver definieras enligt den nya lagen bland annat eftersom detta enligt myndigheten skulle tydliggöra att upphandling av fonder till fondtorget faller utanför tillämpningsområdet för upphandlingsdirektiven och den nationella upphandlingslagstiftningen. Det ger enligt Pensions- myndigheten också ett stöd i tillämpningen och klargör att den direktiv- styrda regleringen endast kan vara vägledande. Regeringen konstaterar att frågan om huruvida EU:s upphandlingsdirektiv är tillämpliga inte är beroende av några svenska lagstiftningsåtgärder. I avsnitt 6 gör regeringen den bedömningen att upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg inte innefattas i upphandlingsdirektivens tillämpningsområde och att det således står fritt att införa särskilda bestämmelser om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg som avviker från upphandlingsdirektiven. Genom att införa sådana bestämmelser kommer det att framgå tydligt att upphandling av fonder faller utanför upphandlingsdirektiven. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det inte behöver införas någon definition av begreppet upphandling. För att den föreslagna regleringen ska bli överskådlig och enkel att tillämpa bör samlingsbegreppet fond användas för de olika typer av fonder som får upphandlas för att erbjudas på fondtorget, det vill säga värde- pappersfonder, specialfonder, fondföretag och sådana utländska alter- som motsvarar specialfonder. Av samma anledning bör samlingsbegreppet fondförvaltare användas för de företag som förvaltar sådana fonder som får upphandlas till fondtorget. Förvaltningsrätten i kan inte se några tydliga skäl till att inte det, i upphandlingsrättsliga sammanhang, gängse begreppet ”leverantör” skulle kunna användas i stället för ”fondförvaltare”. Regeringen gör dock bedömningen att begreppet fondförvaltare i detta avseende är mer lämpligt än leverantör. På så sätt tydliggörs att det endast är fondbolag, fondföretag eller förvaltningsbolag enligt 1 kap. 1 § LVF, eller AIF-förvaltare enligt 1 kap. 3 § , som får teckna fondavtal i detta sammanhang. I används begreppet kontrakt om det avtal som ingås mellan en upphandlande myndighet och en leverantör. Det är också det begrepp som används i upphandlingsdirektiven, dvs. och rådets direktiv /24/EU av om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv /18/EG, och rådets direktiv /25/EU av om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv /17/EG och och rådets direktiv /23/EU av om tilldelning av koncessioner. Begreppet kontrakt definieras som ett skriftligt avtal med ekonomiska villkor som 1) ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer, och 2) avser leverans av varor, tillhandahållande av tjänster eller utförande av byggentreprenad (1 kap. 15 § ). används begreppet fondavtal för att beteckna det avtal om att erbjuda fonder på fondtorget som ingås mellan och en fondförvaltare. Regeringen anser att begreppet fondavtal bör användas även fortsättningsvis. Det faktum att avtalet nu ska ingås efter upphandling i stället för, som , efter ett ansökningsförfarande, kräver inte att ordet kontrakt används. Inte heller de bestämmelser om upphandling som regeringen föreslår kräver att ordet kontrakt används. Mot den bakgrunden föreslår regeringen att det i lag införs en definition Prop. 2021/22:179 av begreppet fondavtal. Med fondavtal bör avses ett avtal som ingås mellan och en fondförvaltare och som avser erbjudande av en fond på fondtorget. Till skillnad från definitionen av kontrakt i innehåller förslaget till definition av fondavtal inte något krav på att avtalet ska vara skriftligt eller att det ska innehålla ekonomiska villkor. Det ligger i sakens natur att ett fondavtal kommer att vara skriftligt och även kommer att innehålla ekonomiska villkor. Detta behöver dock inte särskilt anges i lag. Fondföretag, specialfond och värdepappersfond Det bör i lag införas definitioner av vissa begrepp som är specifika för det finansmarknadsrättsliga området. Det gäller begreppen värdepappersfond, specialfond och fondföretag. Begreppen bör definieras genom hän- visningar till motsvarande definitioner i lagen om värdepappersfonder och lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Definitionen av fondföretag bör vara densamma som i 1 kap. 1 § LVF. Vidare bör definitionen av specialfond vara densamma som i 1 kap. 11 § 23 och definitionen av värdepappersfond densamma som i 1 kap. 1 § LVF. Utredningen föreslår även att en definition av begreppet alternativ investeringsfond införs, regeringen gör dock bedömningen att en sådan definition är obehövlig mot bakgrund av att begreppet inte används i den föreslagna lagstiftningen. Med upphandlingsdokument avses enligt 1 kap. 23 § varje dokument som en upphandlande myndighet använder för att beskriva eller fastställa innehållet i upphandlingen. Regeringen anser att begreppet upphandlings- dokument bör ges samma innebörd i regelverket om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Regeringen föreslår därför att det i lagstiftningen om upphandling av fonder till premiepensionen fondtorg införs en definition av begreppet upphandlingsdokument som motsvarar den definition som gäller enligt . Krav på de fonder som ska upphandlas Regeringens förslag: Det ska till fondtorget upphandlas sådana fonder som är lämpliga för premiepensionssystemet. Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av Fonderna ska inte enligt sina fondbestämmelser kunna dela ut medel till andra än andelsägarna. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget. Gemenskap tillstyrker förslaget. invänder mot förslaget och ifrågasätter om det finns något annat mått för kvalitet än avkastning. 2021/22:179 att det i lag ska regleras hur olika aspekter av kvaliteten ska vägas mot varandra. anser att det strider mot principerna för offentlig upphandling att basera upphandling av fonder på skönsmässiga bedömningar. avstyrker kravet om hög kvalitet eftersom det riskerar att öppna upp för tolkningssvårigheter och godtycke. saknar närmare överväganden om varför bestäm- melser motsvarande 13 kap. 1–3 §§ om uteslutningsgrunder för leverantörer inte föreslås. Skälen för regeringens förslag Fonderna ska vara lämpliga för premiepensionssystemet Regeringen föreslår i avsnitt 7.1.2 att de fonder som upphandlas för att erbjudas på premiepensionens fondtorg ska vara värdepappersfonder, specialfonder eller motsvarande utländska fonder. fonder står – precis som fonderna – under tillsyn. krav på riskspridning och det är reglerat i vilka tillgångar sådana fonder får placera fondmedel (se bland annat 5 kap. 1, 3 och 6 §§ lagen om Detta utgör enligt regeringens uppfattning en bra utgångspunkt för vilka fonder som bör kunna erbjudas på fondtorget. Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed en del av socialförsäkringen, för vilken det finns ett statligt ansvar. därför skäl att ställa särskilt höga krav på de fonder som deltar i premie- Detta bör få genomslag i det regelverk för upphandling Mot den bakgrunden föreslår regeringen att det i lag införs bestämmelser som anger att de fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget ska vara lämpliga för premiepensionssystemet. kommentaren till 2 kap. 2 § lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg redovisas, som Lagrådet har efterfrågat, ett resonemang om innebörden av kravet att fonderna ska vara lämpliga för För att säkerställa att fonderna uppfyller dessa krav bör myndigheten vid varje upphandling formulera obligatoriska krav som tar sikte på Med obligatoriska krav avses sådana krav som måste vara uppfyllda för att ett anbud ska kunna kvalificeras för utvärdering. dessa krav inte uppfylls ska anbudet förkastas. Kraven bör formuleras med utgångspunkt i att premiepensionen är en socialförsäkring och att pensionsspararna ska kunna känna ett högt förtroende för premiepensions- systemet och de aktörer som verkar inom det. En omständighet som kan få betydelse för om en fond är lämplig för premiepensionssystemet är fondens risknivå. syftar till att dra nytta av en förväntad avkastning från kapitalmarknaden och är därför förenat med viss risk. Regeringen anser att det på förhand inte bör finnas några begränsningar avseende fondernas risknivå och Det överlämnas i stället till att säkerställa att de upphandlade fondernas risknivå och placeringsinriktning är lämpliga för pensionssparande. Nämnden ska därvid beakta att pensionsspararna ska ha möjlighet att sätta samman en portfölj av flera fonder med för individen lämplig risknivå. Det finns mot den bakgrunden skäl för den myndigheten att i upphandlingarna ställa krav relaterade till fondernas risknivå. De mest riskfyllda fonderna är troligtvis inte lämpliga för premie- pensionssystemet. Fonder med hög risk är i regel aktiefonder som är inriktade på en viss bransch eller ett visst geografiskt område. Vilka branscher och geografiska områden som kännetecknas av hög risk varierar med tiden, bland annat beroende på den politiska utvecklingen. Vilka fonder som är förenade med så hög risk att de inte är lämpliga för premiepensionssystemet får bedömas av myndigheten inför varje upphandling. Risknivån måste dock, som framgår ovan, alltid sättas i relation till möjligheten att sätta samman en lämplig portfölj för premiepensionssparande. Ytterligare en omständighet som bör beaktas vid bedömningen av om en fond är lämplig för premiepensionssystemet är fondens transparens.