prop · H903200 · 2022-03-31 00:00:00 — 2021/22:200 föreskriva om kraven på ålderskontrollen genom bemyndigandet om egen- kontroll. Det behövs därför inte något särskilt bemyndigande om ålders- kontrollen. Regeringen vill dock poängtera att det är viktigt att reglerna som säkerställer att ålderskravet kan uppfyllas tydliggörs genom före- skrifter så att barn och unga kan skyddas från dessa produkter. Det saknas skäl att ge kommunen befogenhet att genomföra köp på internet med fingerade personnummer Tillsynsmyndigheterna har i 7 kap. ett flertal befogenheter som kan användas för att se till att ålderskravet följs. Kommunen har bl.a. möjlighet att med stöd av 7 kap. 22 § genomföra kontrollköp för att få underlag till att föra en dialog med den som lämnar ut tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Av praktiska skäl är det svårare att genomföra kontrollköp på internet jämfört med i fysiska butiker. Det finns därför anledning att se om kommunens befogenheter bör utökas på något sätt. Kommunernas befogenhet att genomföra kontrollköp finns i 7 kap. 22 § lagen om tobak och liknande produkter. Den omfattar även detaljhandel som sker genom internet. Befogenheten att genomföra kontrollköp infördes för tobak, folköl och receptfria läkemedel. Av förarbetena (prop. 2013/14:56) framgår att en utgångspunkt för all myndighetsverksamhet är att den ska bedrivas i enlig- het med lagarna och att myndighetsutövning ska bedrivas i öppna och för medborgarna iakttagbara former. Vissa former av myndighetsutövning behöver dock innefatta dolda moment för att kunna vara effektiv. Kontroll- köpet är en sådan form av myndighetsutövning. De dolda inslagen ska dock begränsas i så hög utsträckning som möjligt. Frågan blir därför hur långt kommunens befogenhet egentligen sträcker sig, om det t.ex. är möjligt att använda oriktiga personuppgifter för att beställa en vara för att kontrollera om en näringsidkare kontrollerar åldern på mottagaren av varan. Av 5 § föreskrifter och allmänna råd om kontrollköp av folköl och tobaksvaror (FoHMFS 2015:1) framgår att kontrollköpet ska genomföras utan att kontrollköparen lämnar felaktiga eller vilseledande uppgifter eller utövar andra påtryckningar vid köpet. Det ligger i linje med att myndighetsutövning ska ske i öppna och för med- borgarna iakttagbara former. För att det ska vara möjligt att uppge oriktiga personuppgifter skulle det krävas ett uttryckligt lagstöd, vilket saknas . Det är alltså inte möjligt att använda oriktiga personuppgifter för att beställa en vara i en webbutik. Frågan är om det bör införas en sådan möjlighet. Det har införts en befogenhet för bl.a. Konsumentombuds- mannen att köpa produkter under dold identitet om det är nödvändigt för tillsynen av marknadsföringslagen, se 44 a § nämnda lag. Av för- arbetena (prop. 2019/20:120 s. 61) framgår följande. Köp i butik leder vanligen inte till några praktiska svårigheter när det gäller att dölja syftet med köpet eller att skydda anonymiteten hos den som gör själva köpet. Det omvända gäller vid köp på internet. Då är det ofta nödvändigt att köparen uppger både namn och adress för att betalning och leverans ska kunna ske. I många fall är det nödvändigt att köparen legitimerar sig för att kunna hämta ut en vara och ibland är försäljningen organiserad så att en beställ- ning kräver att personnummer anges. För att köp ska kunna ske dolt måste myndigheten i sådana fall uppge oriktiga personuppgifter. Det kan konstateras att när det gäller testköp enligt marknadsföringslagen framgår det uttryckligen av lagtexten att köpen får ske under dold identitet. Tjänstemän vid myndigheten får uppge ett påhittat namn och andra neutrala kontaktuppgifter. Det gäller dock inte fingerade personnummer. Denna möjlighet har framför allt varit förbehållen Polismyndig- heten och Försvarsmaktens underrättelseverksamhet. Regeringen ansåg i ovan nämnd proposition (samma prop. s. 62) att den restriktiva hållning som finns i när det gäller att verka under annan identitet gjorde att det varken framstod som rimligt eller lämpligt att konstruera ett system där myndigheter får tillgång till fingerade personuppgifter för att genomföra testköp. Mot bakgrund av ålderskravet är det troligt att de flesta webbutiker kräver personnummer innan varorna skickas till mottagaren. För att tjänstemännen inte ska behöva använda sina privata personnummer skulle det behövas ett system med fingerade personnummer som myndigheten kan använda för att det ska vara möjligt att genomföra en beställning. Det kan därmed i och för sig sägas finnas ett behov av att använda fingerade personnummer för att undersöka om näringsidkare kontrollerar mottag- arens ålder vid handel på internet. Med hänsyn till den restriktiva hållning som finns i svensk rätt anser regeringen dock att det inte framstår som lämpligt att i detta sammanhang föreslå att kommunerna ska få tillgång till fingerade personnummer. Utan en möjlighet att använda fingerade personnummer torde det sällan vara möjligt att använda andra oriktiga personuppgifter, såsom exempelvis namn och adress, för att genomföra en beställning. Det saknas därmed skäl att utvidga kommunens möjligheter till att använda andra oriktiga person- uppgifter. I detta sammanhang kan det noteras att regeringen har argumenterat för att det vid testköp på miljöområdet i och för sig inte kan krävas av enskilda myndighetsanställda att de ska utföra myndighetsutövning genom att använda sina egna personuppgifter, men att det inte heller finns något som hindrar att så sker (prop. 2019/20:137 s. 62). I propositionen Anpassningar till EU:s marknadskontrollförordning (prop. 2020/21:189) föreslogs att en marknadskontrollmyndighet ska ha befogenhet att införskaffa varuprover under dold identitet om det är nödvändigt för att uppnå syftet med kontrollen. Det konstaterades att det inte finns någon lagstadgad möjlighet för marknads- kontrollmyndigheter att använda fingerade personnummer för att införskaffa varuprover och att det inte fanns tillräckligt underlag att införa någon sådan möjlighet (samma prop. 41–42). Eftersom användandet av privata personuppgifter inte innebär att några oriktiga personuppgifter används skulle motsvarande resonemang kunna föras i fråga om kontrollköp. Huru- vida det är lämpligt att genomföra kontrollköp på detta sätt är en fråga som slutligen får avgöras av myndigheten och den enskilda tjänstemannen. Det ska finnas ett tydligt och klart synbart meddelande Kravet på att det ska finnas en tydlig och klart synbar skylt på försäljnings- stället om förbudet att lämna ut tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllnings- behållare infördes som en del i att skärpa regleringen kring ålderskravet 2021/22:200 (prop. 2004/05:118 s. 22). Detta krav gjordes dock inte teknikneutralt, utan omfattar endast fysiska butiker. Försäljningen av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare sker numera i hög utsträckning genom internet. Ett krav på att upplysa om att produkterna inte får lämnas ut till någon som inte har fyllt kan vara påkallat även vid handel som sker genom internet. Det gör både den som köper och den som säljer produkten uppmärksam på ålderskraven. Det framstår vidare som ändamålsenligt att samma krav gäller i fysiska butiker som i webbutiker, även om de tekniska lösningarna kan komma att se olika ut. Regeringen anser därför att kravet på att det ska finnas en tydlig och klart synbar skylt på fysiska försäljningsställen bör ändras till ett krav om ett tydligt och klart synbart meddelande på försäljningsställena. 5.3.3föreslås definitioner av begreppen försäljningsställe och fysiskt försäljningsställe. Att orden skylt ändras till meddelande och fysiskt för- säljningsställe till försäljningsställe innebär att bestämmelsen anpassas och görs teknikneutral så att den omfattar såväl fysiska butiker som webb- butiker. 8Riskerna med e-cigaretter och behovet av en skärpt reglering 8.1.1Vad är en e-cigarett? På EU-nivå regleras e-cigaretter huvudsakligen genom och rådets direktiv /40/EU om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter (tobaksproduktdirektivet). I direktivets artikel 2 definieras e-cigaretter och påfyllningsbehållare på följande sätt: Elektronisk cigarett: en produkt som kan användas för konsumtion av nikotinånga via ett munstycke, eller beståndsdel av den produkten, inbegripet patron, en tank och anordningen utan patron eller tank. Elektroniska cigaretter kan vara avsedda för att användas endast en gång eller vara påfyllningsbara med hjälp av en påfyllningsbehållare och en tank, eller laddningsbara med engångspatroner. Påfyllningsbehållare: en behållare som innehåller vätska som innehåller nikotin och som kan användas för att fylla på en elektronisk cigarett. Definitionerna ligger till grund för de svenska reglerna om e-cigaretter och påfyllningsbehållare som finns i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter och är därmed centrala för vad som ska betraktas som en e-cigarett respektive en påfyllningsbehållare. Vid användning av e-cigaretter förångas en vätska som, förutom nikotin, även innehåller en rad andra ämnen. E-vätskan som används i e-cigaretter innehåller i normala fall organiska lösningsmedel, nikotin, smakämnen och Prop. 2021/22:200 andra tillsatser. De lösningsmedel som ofta används är glycerol och propy- lenglykol, men även andra ämnen förekommer. E-vätskan säljs i en mängd olika smaker. Det rör sig om smaker som frukt, godis och mint, men det finns även e-vätska som smakar tobak. 8.1.2Nuvarande kunskapsnivå om riskerna E-cigaretterna är fortfarande förhållandevis nya på marknaden och de långsiktiga effekterna på hälsan är fortfarande osäkra. Riskerna med att använda e-cigaretter behandlas i rapporten and (ENDS/ENNDS) från () som publicerades . Vidare presenterade Europeiska kommissionen rapporten on Health, Environmental and Emerging Risks () Final Opinion on electronic cigarettes om riskerna med att använda dessa produkter. Vissa slutsatser om riskerna för att utveckla sjukdomar kan dras utifrån nu tillgängliga data. E-cigaretter innehåller nikotin som är ett giftigt och starkt beroende- framkallande ämne. En dos på omkring nikotin är dödlig för människor, så all hantering av detta ämne medför en uppenbar risk för för- giftning. När det gäller nikotinets beroendeframkallande egenskaper är de framför allt kopplade till ämnets förmåga att påverka kroppens belönings- system i form av främst ökad frisättning av dopamin. Efter upprepad expo- nering ökar nikotinreceptorerna i antal och den stimulerande effekten tilltar, som en tolerans mot nikotinets negativa effekter i form av illa- mående och yrsel snabbt utvecklas. Nikotinet innebär risk för att utveckla beroende, kan påverka fostrets utveckling under graviditeten och miss- tänks kunna främja utveckling av cancertumörer. Risken för långsiktiga effekter på hjärnans utveckling finns inte bara hos , utan även hos ungdomar. Den e-vätska som används i e-cigaretter innehåller, förutom nikotin, en rad andra tillsatser. En mängd aktörer tillverkar e-vätskorna och det finns flera tusen olika produkter på marknaden. Nivåer av giftiga ämnen varierar kraftigt både mellan varumärken och även mellan produkter inom samma varumärke. Det är därför svårt att få en enhetlig bild av riskerna med att använda e-cigaretter. Det är dock känt att vissa tillsatser kan leda till skador på lungornas celler och tecken på påverkan av luftvägarna har kunnat påvisas efter användning. I vissa fall kan riskerna med tillsatser i form av exempelvis smaksättning till och med innebära större risker än de risker som är förknippade med nikotinet. Ångorna som skapas av e-cigaretter innehåller ämnen inom gruppen aldehyder som är mycket reaktiva. De kan orsaka irritation, oxidation och är giftiga både . Vid normal användning av e-cigaretter bedöms det som troligt att ångorna från e-cigaretter är mindre giftiga än röken från vanliga cigaretter. är e-cigaretterna sannolikt inte ofarliga och efter en längre tids användning kan en ökad risk för kroniska obstruktiva lungsjukdomar, lungcancer och hjärtkärlsjukdomar förväntas. Nivån av dessa risker är troligen lägre vid användning av e-cigaretter jämfört med de risker som tobaksrök medför. Det saknas dock tillräcklig 2021/22:200 forskning för att kvantifiera risknivåerna och det är därmed inte möjligt att jämföra e-cigaretter med röktobak. 8.1.3Särskilt om riskerna för barn och unga Barn och unga är särskilt känsliga för skador av nikotin. Europeiska kommissionen konstaterar i ovan nämnda rapport att nikotinet kan orsaka permanenta förändringar i hur signalsystemet fungerar i hjärnan hos ung- domar, vilket potentiellt kan få allvarliga konsekvenser när det gäller beroende, kognition och känsloreglering. Det är också tydligt att ungdomar uppskattar att det är fråga om en ny produkt medan vuxna använder e- cigaretter för att de vill sluta röka. Smaksättningen av e-cigaretter attraherar både ungdomar och vuxna eftersom smakerna minskar intrycket av att det är fråga om farliga produkter och ökar viljan att prova dem. Bland tonår- ingar är smaken en av de viktigaste faktorerna till att de provar och fort- sätter att använda e-cigaretter. E-cigaretter som smakar tobak uppfattas bland ungdomar som farligare än e-cigaretter med fruktsmaker eller söta smaker. E-cigaretterna kan dessutom fungera som en inkörsport till bruk av andra produkter inklusive tobak genom att attrahera tonåringar och unga vuxna, som inte annars skulle använda nikotinprodukter. Enligt ovan nämnd rapport är sannolikheten att börja använda vanliga cigaretter för den som har rökt e-cigaretter, jämfört för den som aldrig har använt e-cigaretter. Denna typ av produkter riskerar därmed att motverka de restriktiva åtgärder som många länder vidtar inom tobaksområdet. Användningen av e-cigaretter bland ungdomar har följts i Central- () nationella skol- undersökning om ungas erfarenheter av alkohol, tobak, narkotika och spel om pengar . Fram till och 2018–2019 syntes en kraftig ökning av andelen som använt e-cigaretter. uppgav av eleverna i årskurs nio att de provat e- cigaretter. När det gäller elever i årskurs två i gymnasiet var det som hade provat e-cigaretter . hade det minskat till av niondeklassarna och av gymnasieeleverna som använt e-cigaretter. har snusningen ökat och upp- gången var 2021 särskilt stor bland flickor, som också i stor utsträckning har använt tobaksfritt nikotinsnus. I undersökningen 2019 fick eleverna även uppge varför de använt e-cigaretter. Den absolut vanligaste anled- ningen var att de var nyfikna och ville testa och svarade att de provat e-cigaretter på grund av nyfikenhet. av eleverna svarade att de provade produkten för att sluta röka eller snusa (CAN:s nationella skolundersökning 2019 och 2021, rapport 187 och 205). Unga har alltså visat sig vara öppna för att använda andra nikotin- produkter än cigaretter, däribland e-cigaretter. Genom att smaksätta produkterna på olika sätt kan de riktas in mot olika grupper. Fruktsmak- erna och de söta smakerna är särskilt intressanta för personer som inte har rökt tidigare. Unga vuxna föredrar söta smaker och smaker av mentol och körsbär. Icke-rökare föredrar särskilt kaffe och mentolsmaker. Även vuxna föredrar söta smaker, medan de undviker bittra och skarpa smaker. Vuxna rökare, särskilt män, föredrar framför allt tobakssmaker men även Prop. 2021/22:200 mentol och fruktsmaker kan attrahera denna grupp. Det är inget nytt att industrier som tillverkar produkter för mänsklig konsumtion använder olika sorters smaksättning för att attrahera använd- are, särskilt då sötare smaker. Det har t.ex. förekommit att alkoholindustrin har utvecklat olika söta drycker som har varit attraktiva för ungdomar. Söta lukter, särskilt de som associeras med frukt, kan göra produkter med alkohol mer välsmakande. På liknande sätt används söta smaktillsatser för att få nikotinprodukten att bli mer välsmakande. De flesta vuxna som röker har påbörjat rökningen innan de fyllt . Det innebär att rökningen har påbörjats då preferensen för söta smaker är väldigt hög. Vanligtvis upplever den som provar att röka tobak illamående, hosta eller yrsel. Om det är möjligt att maskera den naturliga skarpheten i tobakssmaken, så kan denna upplevelse bli mindre negativ. Tobak smakar närmast bittert, vilket är den smak som är minst uppskattad hos alla ålderskategorier. 8.1.4E-cigaretter är skadliga produkter Sammantaget kan det sägas att e-cigaretter utan tvekan är en skadlig produkt. De innehåller nikotin, som är ett starkt beroendeframkallande ämne. E-cigaretternas attraktionskraft hos unga gör att det finns en risk för att de fungerar som en inkörsport till ett nikotinberoende. Det riskerar i sin tur att motverka de ansträngningar som har gjorts på folkhälsoområdet. Det finns därför anledning att inta en restriktiv hållning till e-cigaretter och påfyllningsbehållare och att överväga skärpta regleringar av dessa produk- ter. 8.2Ingen tillståndsplikt vid handel med e-cigaretter och påfyllningsbehållare Regeringens bedömning: Det bör inte införas en tillståndsplikt vid handel med e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I motsats till utredningens bedömning ser en majoritet av remissinstanserna, däribland ett flertal kommuner, Euro- brands och , ett behov av att införa tillståndsplikt vid handel med e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Kommuner och Regioner (SKR) och Region anser att det kan behöva övervägas på nytt om en tillståndsplikt bör införas. i anser att anmälningsplikt för partihandel med e-cigaretter och påfyllningsbehållare bör övervägas. instämmer i utredningens analys och bedömning att till- ståndsplikt vid handel inte ska införas för e-cigaretter. 2021/22:200 Skälen för regeringens bedömning Nuvarande krav på anmälan av handel med e-cigaretter och påfyllnings- behållare Det finns ett krav på att en näringsidkare inte får bedriva detaljhandel med e-cigaretter eller påfyllningsbehållare utan att först ha anmält försäljningen till den kommun där försäljningen ska ske. Ett skäl för införandet av anmälningsplikten var att tillsynen underlättas genom att till- synsmyndigheten underrättas om verksamheten. När reglerna om anmäl- ningsplikt infördes efterfrågade ett flertal remissinstanser att krav på tillstånd skulle införas i stället. Regeringen bedömde dock då att skäl saknades för att införa ett sådant krav (prop. 2016/17:132 s. 61). har tillståndsplikt införts för detalj- och partihandel med tobaksvaror och det finns därför anledning för regeringen att på nytt ta ställning till om tillståndsplikt bör införas även för e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Det saknas tillräckliga skäl för att införa ett tillståndskrav för e- cigaretter När tillståndsplikten för detalj- och partihandel med tobaksvaror infördes var ett avgörande skäl att motverka illegal handel av tobaksvaror. Den illegala handeln bedömdes som problematisk av flera skäl, såsom minskade skatteintäkter, ökade inkomster för kriminella aktörer samt osund konkurrens mellan hederliga och ohederliga handlare. I och med att varorna säljs utan punktskatt undermineras ett av regeringens mest effekt- iva verktyg i det tobaksförebyggande arbetet och varorna blir mer över- komliga, inte minst för barn och ungdomar. Den illegala försäljningen bedömdes därför som ett hot mot de folkhälsopolitiska målen. Regeringen ansåg att det var ändamålsenligt att införa en tillståndsreglering som inne- fattar en möjlighet att på förhand pröva näringsidkarens lämplighet och vandel samt en möjlighet att senare återkalla tillståndet. Därigenom kan de illegala och oseriösa inslagen i detaljhandeln begränsas. Möjligheten att återkalla tillståndet ger dessutom tillståndsmyndigheterna tillgång till en mer ingripande sanktion som kan få en viktig preventiv effekt (prop. 2017/18:156 s. 56–57). De främsta nackdelarna med tillståndsplikten som lyftes fram var den ökade administrationen och de ökade kostnaderna som en sådan skulle innebära för tillsynsmyndigheterna, i vart fall i ett initialt skede. En annan nackdel som nämndes var att det finns en risk för att tillsynsmyndigheterna får mindre tid för faktisk tillsyn (samma prop. 57–58). Flera remissinstanser efterfrågar ett krav på tillstånd för försäljning även för e-cigaretter och påfyllningsbehållare, eftersom kontrollen kring dessa produkter enligt deras mening behöver skärpas på olika sätt. Det finns skäl som talar för att införa ett krav på tillstånd vid handel med e-cigaretter och påfyllningsbehållare, som t.ex. att lättare kunna kontrollera handlarna på förhand och kunna återkalla ett tillstånd. Det saknas dock säkra uppgifter om i vilken utsträckning det förekommer illegal försäljning av e-cigaretter. När det gäller ålderskravet finns problem med att e-cigaretter och påfyllningsbehållare överlåts till minderåriga, men det är svårt att dra några slutsatser om det beror på langning mellan privatpersoner eller om huruvida det beror på bristande ålderkontroll från näringsidkares sida vid Det är därför svårt att avgöra om införandet av en tillstånds- Prop. 2021/22:200 plikt skulle medföra någon påtaglig förbättring. I detta sammanhang bör det också beaktas att e-cigaretter än så länge är produkter som används av förhållandevis få personer. Med hänsyn till att marknaden för e-cigaretter och påfyllningsbehållare får anses vara förhåll- andevis liten, och att det är osäkert hur stort behov det finns av en ökad kontroll av försäljningen, anser regeringen att det saknas till- räckliga skäl för att införa en tillståndsplikt. Det är dock av stor betydelse att skydda barn och unga från att utveckla ett nikotinberoende. Utveck- lingen avseende dessa produkter bör därför följas noggrant och det är inte uteslutet att regeringen kan behöva överväga på nytt om en tillståndsplikt bör införas. Anmälningsplikten gäller för detaljhandeln. Det finns för tillfället inte skäl att utvidga den till att även gälla partihandeln, såsom i framfört. Även regleringen av partihandlarens roll kan dock behöva ses över beroende på utvecklingen av marknaden. Anmälan om försäljning till den kommun där näringsidkaren är etablerad Regeringens förslag: Näringsidkare ska göra en anmälan om försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare till den kommun där det fysiska försäljningsstället är beläget. Om ett fysiskt försäljningsställe saknas, ska anmälan göras till den kommun där företaget har sitt säte eller, om före- taget saknar säte inom landet, till den kommun där företaget har ett fast Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget, men anser att det bör göras ett tillägg i lag eller förordning med en skyldighet för kommunerna att underrätta om vilka närings- idkare som anmält försäljning via webbplats för att underlätta myndig- hetens kunskap om vilka detaljhandlare den ska utöva tillsyn över. Kommuner och Regioner instämmer i att näringsidkaren ska anmäla försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare till den kommun där näringsidkaren är etablerad. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande 5 kap. 15 § lagen om tobak och liknande produkter måste en näringsidkare som har säte eller fast driftställe för näringsverksamhet i anmäla detaljhandel med e- cigaretter och påfyllningsbehållare till den kommun där försäljningen ska Det har framkommit att näringsidkare som bedriver detaljhandel med e- cigaretter och påfyllningsbehållare gör en anmälan om försäljning till små kommuner med begränsade resurser att bedriva tillsyn, trots att större delen av försäljningen sker till konsumenter i storstadsregionerna. finns vid handel på internet. Det finns därför anledning att se över om ordningen med anmälan bör ändras på något sätt. När det gäller försäljningstillstånd för detaljhandel med tobaksvaror kan det konstateras att det enligt 5 kap. 3 § andra stycket är kommunen där