prop · H903226 · 2022-04-19 00:00:00 — Kommunens beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser överklagas i första hand till mark- och miljödomstolen (se 13 kap. 2 a § PBL). En begränsning av aktivitetskravet kan alltså påverka antalet mål hos mark- och miljödomstolen, som (Mark- och ) framhåller, såväl direkt som indirekt. Förslaget kan få direkt betydelse för mark- och miljödomstolarna genom att den som hindras att överklaga ett beslut på grund av aktivitetskravet – dvs. den som inte har lämnat skriftliga synpunkter senast – kommer att kunna överklaga beslutet. Det finns ingen statistik som visar hur många som hindras av aktivitetskravet , men förmodligen handlar det bara om enstaka fall . Förslaget kan även få indirekt betydelse för mark- och miljödomstolarna. Om domstolen upphäver kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, handlar det ofta om att beslutet upphävs på formella är det då möjligt för kommunen att läka brister under planprocessen eller i hur planförslaget har utformats genom att göra Prop. 2021/22:226 om delar av processen. Det kan exempelvis handla om att kommunen tar fram ett kompletterande underlag eller att detaljplanen revideras i vissa avseenden. Planförslaget kan därefter bli föremål för en förnyad granskning och att kommunen sedan antar detaljplanen på nytt. I sådana fall är det dock vanligt att beslutet överklagas på nytt, om kommunen inte har tillgodosett klagandens invändningar i sak. Mark- och miljödomstolen kan i sådana fall få anledning att pröva samma detaljplan . Det är dock inte sannolikt att en begränsning av aktivitetskravet medför att det tillkommer mer än en handfull ärenden hos mark- och miljödomstolarna. Det kan jämföras med att totalt 374 planer överklagades till mark- och miljödomstolarna . I viss mån skulle förslaget kunna leda till att domstolen behöver göra en något mer omfattande bedömning om vilka som ska anses ha klagorätt, vilket i sig skulle kunna påverka den tid det tar för domstolen att pröva överklagandet. Risken för detta bedöms visserligen vara begränsad, men regeringen avser att följa frågan framöver. Om kommunens beslut upphävs i domstol och sedan blir föremål för en förnyad process hos kommunen kan det även påverka , eftersom kommunen under planprocessen ska samråda med . Även i detta fall handlar det om en marginell förändring, sett i relation till det totala antalet planärenden som antas (antog kommunerna sammanlagt 1 393 detaljplaner). Förslagets konsekvenser för staten bedöms sammantaget vara av begränsad omfattning. De merkostnader som lagändringen kan komma att medföra för staten bedöms vara så små att de kan hanteras inom ramen för befintliga anslag. Förslaget i denna proposition får främst konsekvenser för företag som agerar som planintressenter, dvs. sådana företag som tar initiativ till detaljplaneläggning och som kan ha nytta av planläggningen. I det företagsregister som för finns 683 företag registrerade inom näringsgrenen utvecklare av byggprojekt (SNI-kod 41.1), varav 19 företag har 10 eller fler anställda. Drygt 26 600 företag finns registrerade inom näringsgrenen entreprenörer för bostadshus och andra byggnader (SNI-kod 41.2), varav drygt 1 650 har 10 eller fler anställda. Därutöver finns 919 företag registrerade i näringsgrenen handel med egna fastigheter (SNI-kod 68.1), varav 12 företag har 10 eller fler anställda. Knappt 98 300 företag finns registrerade inom näringsgrenen förvaltare av egna eller arrenderade fastigheter (SNI-kod 68.2), varav 821 har 10 eller fler anställda. Förslaget kan i vissa fall även påverka andra typer av företag, eftersom förslaget har betydelse för samtliga företag som påverkas av en detaljplaneläggning, i de fall genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och planen avser ett MKB-projekt. Som redovisats under avsnitt 7.2 medför en begränsning av aktivitetskravet en risk för att den som motsätter sig ett förslag till detaljplan avstår 2021/22:226 från att under planprocessen lämna sådana synpunkter och uppgifter som kan ha betydelse för kommunens beslut, och i stället framför dessa först i samband med ett överklagande av beslutet. Det skulle kunna leda till en ökad risk för att överklagandet medför att planbeslutet upphävs. Om kommunens beslut upphävs efter överklagande, är det dock ibland möjligt för kommunen att läka eventuella brister under planprocessen eller i hur planförslaget har utformats genom att göra om delar av processen. Det kan exempelvis handla om att kommunen tar fram ett kompletterande underlag eller att planförslaget revideras i vissa avseenden. Sådana omtag i processen är dock förenade med kostnader som vanligtvis betalas av ett företag, om planläggningen sker med stöd av ett exploateringsavtal eller ett plankostnadsavtal. Kostnaderna för sådana omtag bör dock vanligtvis vara begränsade, sett i relation till de kostnader som ett detaljplanearbete som helhet ofta är förknippat med. Se även avsnitt 7.2. Om kommunens beslut att anta planen upphävs, leder det emellertid ofta till ökade indirekta kostnader för planintressenten på grund av att genomförandet av detaljplanen försenas. Det kan exempelvis handla om att marken inte kan tas i anspråk för det önskade ändamålet eller att marken inte kan bebyggas på det sätt som planen avser att möjliggöra. Det kan leda till ökade kostnader för ränteutgifter m.m. innan markinnehavet kan ge avkastning för planintressenten. Det kan även leda till förlorade affärsmöjligheter för företag på grund av att den produktion som ska bedrivas i den bebyggelse som detaljplanen avser att möjliggöra inte kan etableras tillräckligt snabbt. Det kan alltså inte uteslutas att en sådan försening i enstaka fall skulle kunna innebära att hela byggprojektet behöver överges. Konsekvenserna för företags konkurrensförmåga bör vara begränsade. Se även avsnitt 7.8. Förslaget påverkar även små företag. Att så är fallet medför dock inte att det finns skäl att utforma reglerna på något annat sätt än vad regeringen föreslår i denna proposition (jfr 7 § 1 förordningen [2007:1244] om konsekvensutredning vid regelgivning som anger att konsekvensbeskrivningen ska innehålla en beskrivning av om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning, om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt). Förslaget i avsnitt 5 innebär att den enskilde ges möjlighet att överklaga vissa beslut trots att denne inte har yttrat sig under planprocessens gång, exempelvis om den enskilde först i samband med kommunens beslut gör bedömningen att det finns anledning att motsätta sig beslutet. Eftersom tiden för överklagande av de nu aktuella besluten räknas från den dag då beslutet eller justeringen av protokollet över beslutet tillkännages på kommunens anslagstavla, bör ändringen emellertid ha relativt liten betydelse för möjligheterna att överklaga sådana beslut. Med miljö avses i det här sammanhanget miljön i bred bemärkelse, dvs. påverkan på bl.a. luft och atmosfär, vatten, jord, mark, landskap, naturområden och biologisk mångfald samt samspelet mellan dessa delar. Dessutom innefattas tillståndet för människors hälsa och säkerhet, livsvillkor och påverkan på kulturmiljöer m.m. Förslaget i avsnitt 5 innebär att en miljöorganisation ges möjlighet att överklaga vissa beslut trots att den inte har yttrat sig under planprocessens gång, exempelvis om organisationen först i samband med kommunens beslut gör bedömningen att det finns anledning för organisationen att motsätta sig beslutet. Eftersom tiden för att överklaga de nu aktuella besluten räknas från den dag då beslutet eller justeringen av protokollet över beslutet tillkännages på kommunens anslagstavla, bör ändringen emellertid ha relativt liten betydelse för möjligheterna att överklaga sådana beslut. En begränsning av aktivitetskravet medför en risk för att den som motsätter sig ett förslag till detaljplan avstår från att under planprocessen lämna sådana synpunkter och uppgifter som kan ha betydelse för kommunens beslut, och i stället framför dessa först i samband med ett överklagande av beslutet. Det skulle kunna leda till en ökad risk för att överklagandet medför att planbeslutet upphävs. Om kommunens beslut upphävs efter överklagande, är det dock ofta möjligt för kommunen att läka eventuella brister under planprocessen eller i hur planförslaget har utformats genom att göra om delar av processen. Det kan exempelvis handla om att kommunen tar fram ett kompletterande underlag eller att planförslaget revideras i vissa avseenden. Sådana omtag i processen är dock förenade med kostnader. Det skulle även medföra att planprocessen blir längre och omständligare i dessa fall. Den tid som går åt för plan- och byggprocessen är relativt lång, vilket bl.a. påverkar förutsättningarna för en effektiv konkurrens i byggsektorn. De långa processerna kan innebära att stora personella och ekonomiska resurser tas i anspråk från byggherren. Detta medför t.ex. att många mindre aktörer i byggsektorn avstår från att engagera sig i byggprojekt som förutsätter detaljplaneläggning. En begränsning av aktivitetskravet skulle därmed i någon mån kunna förvärra denna situation. De merkostnader som förslaget kan ge upphov till bör dock vara försumbara, sett i relation till de kostnader som uppstår i övrigt inom ramen för byggprocessen. Det bör även handla om ett mycket litet antal fall, sett i förhållande till det totala antalet detaljplaner som beslutas . Det finns således inte anledning att befara att förslaget skulle påverka bostadsbyggandet negativt. 2021/22:226 7.9 Förslaget saknar betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män, för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen samt för den offentliga servicen. Inte heller bedöms förslaget påverka förutsättningarna för en digital plan- och byggprocess eller för tillgängligheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Förslaget till lag om ändring i (2010:900) 11 § Ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser får överklagas endast av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Den inskränkning i rätten att överklaga som följer av första stycket gäller inte 1.om beslutet har gått emot sakägaren genom att förslaget ändrats efter granskningstiden, 2.om överklagandet grundas på att beslutet inte har tillkommit i laga ordning, 3.ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk på ett sådant sätt som anges i 4 kap. 34 § andra stycket. I paragrafen regleras en begränsning av rätten att överklaga beslut om detaljplan genom ett krav på aktivitet från den klagande under plan- processen, med vissa undantag. Andra stycket 3, som är en ny punkt, innebär att begränsningen av rätten att överklaga enligt första stycket inte gäller ett beslut att anta, ändra eller upphäva vissa detaljplaner, vars genomförande kan antas medföra en Det nya undantaget omfattar sådana detaljplaner som innebär att plan- området helt eller delvis får tas i anspråk på ett sådant sätt som anges i 4 kap. 34 § andra stycket. Det är alltså fråga om planer som innebär att planområdet får tas i anspråk för att anlägga ett MKB-projekt, dvs. industriområde, ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat stadsbyggnadsprojekt, en skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar, en hamn för fritidsbåtar, ett hotellkomplex eller en fritidsby med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse, en campingplats, en nöjespark, en djurpark, en spårväg eller en tunnelbana. Undantaget förutsätter även att genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Klagorätten beror alltså på vilken miljöpåverkan som genomförandet av detaljplanen i praktiken kan antas Det innebär att domstolen vid prövningen av om klagorätt före- ligger måste ta ställning till om genomförandet av åtgärden kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan (jfr prop. 2020/21:174 s. 144). ingen får meddela föreskrifter om när det kan antas medföra en betydande miljöpåverkan att genomföra en detaljplan på grund av ett sådant ianspråktagande som avses i 4 kap. 34 § andra stycket framgår av 16 kap. 1 § 2. Sådana föreskrifter finns i 2 kap. 5 § plan- och byggförordningen (2011:338) och 10 § 1–3 och 11–13 §§ miljöbedömningsförordningen (2017:966). Av undantaget framgår motsatsvis att det inte omfattar kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva områdesbestämmelser (jfr prop. 2004/05:59 s. 17, även Didón m.fl., . En kommentar, , supplement 10, juridik, se kommentaren till 4 kap. 4 §). Övriga ändringar är endast redaktionella. Övervägandena finns i avsnitt 5. 2021/22:226 Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Aktivitetskravet i (Ds 2021:36) Europeiska kommissionen har i en formell underrättelse framfört synpunkter på hur MKB-direktivet (och rådets direktiv /92/EU av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt i lydelsen enligt och rådets direktiv /52/EU) genomförts i svensk rätt. MKB-direktivet innehåller bestämmelser som ska säkerställa att en systematisk bedömning av miljöpåverkan genomförs för projekt som på grund av sin art, storlek eller lokalisering medför en betydande miljöpåverkan. För detta ändamål föreskrivs tillståndsplikt och krav på en bedömning av projektets påverkan innan tillstånd ges. I MKB-direktivet finns vissa krav som motsvarar krav i den s.k. Århuskonventionen. Bland annat följer av båda rättsakterna att den berörda allmänhet som har ett tillräckligt intresse eller som hävdar att en rättighet kränkts, ska ha rätt att få den materiella och formella giltigheten av vissa beslut, handlingar och underlåtenheter som har betydelse för miljön prövad av domstol eller något liknande organ. I finns bestämmelser som särskilt reglerar tillgången till rättslig prövning för ideella föreningar och andra juridiska personer som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen. Sådana ideella föreningar och andra juridiska personer som avses i får enligt överklaga –ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för vissa infrastrukturprojekt och byggprojekt för turism och fritid som dels omfattas av kraven i MKB-direktivet, dels genomförs i svensk rätt genom bestämmelser i (s.k. MKB-projekt), och –ett beslut att ge bygglov eller positivt förhandsbesked för ett MKB- projekt som ska föregås av en bedömning av om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I finns dock ett s.k. aktivitetskrav som begränsar möjligheten att överklaga kommunala beslut om att anta, ändra eller upp- häva en detaljplan. Sådana beslut får nämligen överklagas endast av den som före utgången av den s.k. granskningstiden – som är en del av den process som föregår kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan – skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodo- Aktivitetskravet gäller dock inte om beslutet har gått emot en sak- ägare genom att förslaget ändrats efter granskningstiden eller om över- klagandet grundas på att beslutet inte har tillkommit i laga ordning. Syftet med aktivitetskravet är att synpunkter från alla intressenter ska lämnas i processen. Enligt förarbetena är det endast därigenom som kommunens beslutsunderlag kan få den bredd som är I den formella underrättelsen angav kommissionen att aktivitetskravet i inte är förenligt med MKB-direktivet. anförde i sitt svar på underrättelsen att det inte kan anses följa av att ett aktivitetskrav, på det sätt det har formulerats i , inte skulle vara förenligt med ett korrekt genomförande av direktivet. Efter svar på den formella underrättelsen har rättsläget klargjorts ytterligare genom en dom från . Domstolen slår i domen fast att Århuskonventionen ska tolkas så att den, vid prövning av beslut om bl.a. MKB-projekt, utgör hinder mot att endast ge klagorätt till icke-statliga miljöorganisationer om dessa organisationer har deltagit i ett förfarande för att förbereda det överklagade beslutet. Domen innebär alltså att det inte är förenligt med Århuskonventionen att ställa krav på att någon ur den berörda allmänheten – som omfattar såväl vissa miljöorganisationer som berörda enskilda fysiska och juridiska personer – måste ha deltagit i en viss process för att få överklaga ett beslut som innebär att viss miljöstörande verksamhet tillåts. Det gäller enligt domstolen även om villkoret inte är tillämpligt när den som klagar inte rimligen kan klandras för att inte ha deltagit i detta förfarande. Domen innebär också att de oklarheter kring rättsläget som fanns när yttrade sig över den formella underrättelsen har undanröjts. Det medför att bör ändras för att säkerställa att kraven i MKB-direktivet uppfylls. Mot denna bakgrund föreslås i promemorian att det inte längre ska ställas krav på att den som vill överklaga en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som avser ett MKB-projekt senast före utgången av granskningstiden skriftligen ska ha framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda för att överklagandet ska kunna tas upp till prövning. Förslaget ska träda i kraft . Förslaget påverkar framför allt kommunerna. Att aktivitetskravet inte ska gälla för sådana detaljplaner som avser ett MKB-projekt medför en risk för att den som motsätter sig planförslaget, och som har rätt att överklaga beslutet att anta planen, avstår från att lämna sådana synpunkter och uppgifter som kan ha betydelse för kommunens beslut. 2021/22:226 Bilaga 1 sättningar inte framkommer under detaljplaneprocessen, ökar risken för att kommunens beslut kan upphävas i domstol på grund av att kommunen har gjort en felaktig avvägning mellan de intressen som gör sig gällande i planärendet. Risken för att detta skulle inträffa bedöms dock som mycket liten. Förslaget i promemorian bedöms sammanfattningsvis endast leda till begränsade konsekvenser för de aktörer som berörs av plan- och byggprocessen. 2021/22:226 Bilaga 2 Förslag till lag om ändring i (2010:900) Härigenom föreskrivs att 13 kap. 11 § (2010:900) ska ha följande lydelse. Ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser får överklagas endast av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodo- Den inskränkning i rätten att Den inskränkning i rätten att överklaga som följer av första överklaga som följer av första stycket gäller inte om 1. beslutet har gått emot sak- 1. om beslutet har gått emot sak- ägaren genom att förslaget ändrats ägaren genom att förslaget ändrats efter granskningstiden, eller 2. överklagandet grundas på att 2. om överklagandet grundas på beslutet inte har tillkommit i laga att beslutet inte har tillkommit i laga ordning, eller 3. ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan vars genom- förande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk på ett sådant sätt som anges i 4 kap. 34 § andra stycket. Denna lag träder i kraft . Följande remissinstanser har yttrat sig: , , , Fastighetsägarna , , Försvarets materielverk, , Försvarsmakten, , , Höörs kommun, , kommun, Lunds kommun, i , i , i , i , Läns- styrelsen i , i , kommun, , kommun, , kommun, , , , Statens geotekniska institut, , kommun, (Mark- och ), , Allmännytta, , Kommuner och Regioner, kommun, , (mark- och miljödomstolen), (juridiska fakultetsnämnden), Villa- ägarnas och Åre kommun. Även följande remissinstanser har fått tillfälle att yttra sig, men har avstått från det: kommun, kommun, , Byggföretagen, (), kommun, , kommun, kommun, för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), , Föreningen granskare och Byggnadsnämndssekreterare, Föreningen byggare, , kommun, , kommun, kommun, kommun, ICOMOS , Kulturmiljöfrämjandet, Kungl. Tekniska högskolan, Lantbrukarnas riks- förbund, Lantmäteriet, , , Malung-Sälens kommun, , kommun, Naturskydds- föreningen, kommun, , kommun, , ombudsmän (), , centrum för arkitektur och design, , Statens jordbruks- verk, , kommun, , Svenska , arkitekter, geologiska under- sökning, , , Totalförsvarets forskningsinstitut, Transportstyrelsen, , kommun, kommun, , kommun, kommun, Världsnaturfonden (WWF), , (mark- och miljödomstolen), kommun och . Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: F.d. justitieråden och samt justitierådet 2021/22:226 Bilaga 4 Enligt en lagrådsremiss har regeringen () beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i (2010:900). Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet , biträdd av ämnesrådet . Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , Farmanbar, Karkiainen Regeringen beslutar proposition Aktivitetskravet i