prop · H903227 · 2022-04-19 00:00:00 — Sammanfattningsvis anser regeringen att det ska införas en bestämmelse som reglerar att det är sådana befogenheter som svenska polismän, kustbevakningstjänstemän, tulltjänstemän, kriminalvårdstjänstemän respektive tjänstemän vid har, för uppgifter som avser gränskontroll och återvändande samt för uppgifter som krävs för att uppnå målen med förordningarna (EU) nr 656/2014 och (EU) 2016/399 samt direktiv /115/EG, som utländska tjänstemän ska kunna ges tillstånd att utöva i . En utländsk tjänsteman som ska tjänstgöra i en viss verksamhet kan dock inte ges tillstånd att utöva andra befogenheter än de som en svensk tjänsteman i motsvarande verksamhet har. Beslut om att neka inresa enligt artikel 14 i förordning (EU) 2016/399 eller beslut om att neka visum vid gränsen i enlighet med artikel 35 i förordning (EG) nr 810/2009 får fattas endast av värdmedlemsstatens gränsbevakningstjänstemän. För att utländska tjänstemän ska få fatta 2021/22:227 sådana beslut krävs att de fått ett särskilt tillstånd att agera för svensk räkning. Lagrådet anser att detta ska framgå direkt i lag. Regeringen delar den bedömningen. 5.5Utländska tjänstemän ska ges tillstånd att utöva befogenheter som bedöms nödvändiga Regeringens förslag: Utländska tjänstemän ska ges tillstånd att utöva vissa i lagen beskrivna typer av befogenheter, under förutsättning att befogenheterna bedöms nödvändiga för att tjänstemännen ska kunna utföra uppgifterna. Promemorians förslag stämmer inte överens med regeringens. I promemorian föreslås endast en bestämmelse som reglerar att utländska tjänstemän vid tjänstgöring enligt EU-förordningen, för vissa typer av uppgifter, får ges de befogenheter att använda tvångsmedel som motsvarande svenska tjänstemän har. Remissinstanserna har inga invändningar mot den i promemorian förslagna formuleringen att utländska tjänstemän under vissa förut- sättningar får ges befogenheter. Skälen för regeringens förslag: Utländska tjänstemän ska ha kapacitet att utföra uppgifter och utöva befogenheter vad gäller gränskontroll och återvändande samt uppgifter och befogenheter som är nödvändiga för att uppnå målen med förordningarna (EU) nr 656/2014 och (EU) 2016/399 samt direktiv /115/EG (artikel 82.1). Tjänstemännen ska ges tillstånd att utföra uppgifter som kräver användning av våld (artikel 82.8). Den operativa personal som utplaceras som medlemmar i enheterna bör ha alla nödvändiga befogenheter för att utföra gränskontroller och återvändande- uppgifter, inklusive de uppgifter som kräver verkställande befogenheter enligt relevant nationell rätt eller EU-förordningen (beaktandesats 59 i ingressen till EU-förordningen). EU-förordningen innebär att har en skyldighet att ge utländska tjänstemän tillstånd att under en insats här utöva sådana befogenheter som bedöms nödvändiga för att tjänstemännen ska kunna utföra uppgifterna. Det kan handla om befogenheter som bedöms nödvändiga för att utföra gränskontroller, återvändandeuppgifter och de uppgifter som krävs för att uppnå målen med förordningarna (EU) nr 656/2014 och (EU) 2016/399 samt direktiv /115/EG. Vilka befogenheter som en utländsk tjänsteman ska ges tillstånd att utöva i det enskilda fallet styrs av avgränsningen i 3 § första och andra stycket men också av insatsens utformning och tjänstemannens roll i insatsen. De befogenheter som tjänstemännen ges tillstånd att utöva ska beskrivas i den operativa planen (artikel 38). Regeringen gör sammanfattningsvis bedömningen att det behövs en kompletterande bestämmelse i svensk lag som reglerar att utländska tjänstemän ska ges tillstånd att utöva de befogenheter som omfattas av 3 § första och andra stycket i lagen med kompletterande bestämmelser till EU- förordningen och som bedöms nödvändiga för att tjänstemännen ska kunna utföra uppgifterna. Användning av vapen och annan särskild Regeringens förslag: Utländska tjänstemän som har getts särskilda befogenheter ska vid tjänstgöring i ha rätt att använda skjutvapen i den uträckning som reglerna om nödvärn medger. I övrigt har de samma rätt som motsvarande svenska tjänstemän har enligt lag eller annan författning. För att få användas ska de utländska tjänstemännens utrustning motsvara den utrustning som svenska polismän, kustbevaknings- tjänstemän, tulltjänstemän eller kriminalvårdstjänstemän använder i motsvarande verksamhet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot promemorians förslag. anser dock att bestämmelsen bör förtydligas mot bakgrund av att det av föreslagen lagtext framgår att utländska tjänstemän får använda skjutvapen i nödvärnssituationer medan det av motiven framgår att utländska tjänstemän endast får använda skjutvapen i nödvärnssituationer. Skälen för regeringens förslag: EU-förordningen ställer krav på att utländska tjänstemän under vissa förutsättningar ska kunna ges rätt att bära och använda tjänstevapen, ammunition och utrustning vid insatser i . Möjligheten att bära och använda tjänstevapen, ammunition och utrustning ska omfattas av hemmedlemsstatens nationella rätt (artikel 82.7). Detta innebär således att det krävs att tjänstemännen enligt hemmedlemsstaternas regleringar har rätt att bära och använda tjänstevapen, ammunition och utrustning, för att sådan rätt även ska kunna ges vid en insats i en annan medlemsstat. Bärandet och användningen av sådan utrustning i samband med en insats ska emellertid ske i enlighet med värdmedlemsstatens nationella rätt (artikel 82.8). Värdmedlemsstaten ska i enlighet med sin nationella rätt och med hemmedlemsstatens eller Frontex samtycke ge medlemmar i enheterna rätt att bära och använda tjänstevapen, ammunition och utrustning om det krävs för den funktion som tjänstemännen ska ha i den aktuella insatsen (artikel 82.8). All användning av våld ska ske i närvaro av värd- medlemsstatens tjänstemän, om inte värdmedlemsstaten med hem- medlemsstatens respektive Frontex medgivande ger de utländska tjänstemännen tillåtelse att använda våld utan att dess tjänstemän är närvarande. Värdmedlemsstaten har rätt att förbjuda bärande och användande av vissa vapen och viss utrustning om samma förbud gäller för de egna tjänstemännen. Värdmedlemsstaten ska, innan medlemmarna i enheterna utplaceras, underrätta Frontex om vilka tjänstevapen och vilken ammunition och utrustning som är tillåtna samt om villkoren för dess användning. Frontex ska därefter göra denna information tillgänglig för medlemsstaterna (artikel 82.8). Vidare regleras i EU-förordningen att tjänstevapen, ammunition och utrustning får användas i nödvärn och när det är befogat för att skydda medlemmar i enheterna eller andra personer i enlighet med värdmedlemsstatens nationella rätt, internationell människo- rättslagstiftning och EU-stadgan (artikel 82.9). 2021/22:227 För del innebär EU-förordningen att de nationella regelverken ska medge att utländska tjänstemän vid behov ska kunna ges rätt att bära och använda tjänstevapen, ammunition och annan utrustning vid våldsanvändning på samma villkor som gäller för svenska polismän, kustbevakningstjänstemän, tulltjänstemän och kriminalvårdstjänstemän. Sammantaget innebär de svenska bestämmelserna på detta område att svenska tjänstemän får använda skjutvapen i nödvärn. Polismän får även i vissa ytterligare situationer använda skjutvapen, bland annat när det handlar om vissa ingripanden mot grövre brottslighet (2 § Kungörelse [1969:84] om polisens användning av skjutvapen). Regeringen gör dock bedömningen att ingripanden mot grövre brottslighet inte kommer att bli aktuella vid tjänstgöring enligt EU-förordningen. Utländska tjänstemän ska därför endast ha rätt att använda skjutvapen i nödvärn. Detta bör framgå direkt av den kompletterande bestämmelsen. advokatsamfunds synpunkt i denna del är därmed omhändertagen. Lagrådet framhåller att det finns anledning att justera lagtexten så att det tydligare framgår att denna bestämmelse endast utgör en begränsning av utländska tjänstemäns rätt att använda skjutvapen. Vad tjänstemännen i en konkret nödsituation får göra regleras i 24 kap. 1 § . Regeringen delar den bedömningen. Även när det gäller rätten för utländska tjänstemän att använda annan särskild utrustning för våldsanvändning, exempelvis batong, OC-spray och fängsel, ska samma bestämmelser gälla som för motsvarande svenska tjänstemän. För svenska polismän finns bland annat föreskrifter och allmänna råd om särskilda hjälpmedel vid våldsanvändning (PMFS 2019:6). Även , och Kriminalvården har särskilda förskrifter som reglerar rätten att använda sådan utrustning. Det framstår som rimligt att de överväganden som gjorts vid urval och anskaffning av utrustning till svenska tjänstemän gör sig gällande även för medlemmar i enheterna. För att få användas ska därför utrustningen motsvara den som bärs och används av svenska tjänstemän. Detta innebär inte att utrustningen måste vara av samma fabrikat och modell som den utrustning svenska tjänstemän använder, utan att den till funktion och verkan ska motsvara sådan utrustning. Rätten att bära och använda skjutvapen och annan särskild utrustning förutsätter att det har fattats ett beslut att ge utländska tjänstemän tillstånd att utöva befogenheter enligt 4 § i lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen. Frågan om utländska tjänstemäns funktion i insatsen kräver bärande och användning av skjutvapen och annan särskild utrustning ska, utifrån bestämda personalprofiler, prövas i samband med upprättandet av den operativa planen. Då fastslås även de närmare förutsättningarna för användandet. Regeringen bedömer sammantaget att det ska regleras i lag att utländska tjänstemän som getts tillstånd att utöva befogenheter enligt 4 § har rätt att använda skjutvapen endast i den utsträckning som reglerna om nödvärn medger. Det ska också regleras att de utländska tjänstemännen i övrigt har samma rätt som motsvarande svenska tjänstemän har. För att få användas ska utrustningen motsvara den utrustning som svenska polismän, kust- bevakningstjänstemän, tulltjänstemän eller kriminalvårdstjänstemän använder i motsvarande verksamhet. Frågor om in- och utförsel samt innehav av skjutvapen, ammunition och Prop. 2021/22:227 annan utrustning behandlas i avsnitt 6. 5.7Utländska tjänstemäns straffrättsliga skydd och ansvar Regeringens förslag: Bestämmelserna om ansvar för tjänstefel och olaga diskriminering samt om straffrättsligt skydd för tjänstemän ska utvidgas till att omfatta även utländska tjänstemän som tjänstgör i enligt EU-förordningen respektive med stöd av lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inga ser behov av ett förtydligande i frågan om utländska tjänstemän omfattas av bestämmelsen om brott mot tystnadsplikt (20 kap. 3 § ) och undantaget från krav på särskild åtalsprövning (20 kap. 5 § första stycket ). Skälen för regeringens bedömning: Av artikel 85 i EU-förordningen framgår att medlemmar i enheterna, inklusive ordinarie personal, under gemensamma insatser, pilotprojekt, utplaceringar av stödenheter för migrationshantering, snabba gränsinsatser, återvändandeinsatser eller återvändandeinventioner på värdmedlemsstatens territorium, ska behandlas på samma sätt som värdmedlemsstatens tjänstemän i fråga om straffbara gärningar som eventuellt begås mot dem eller av dem. EU-förordningen innebär alltså att utländska tjänstemän som deltar i insatser enligt EU-förordningen ska vara likställda med svenska tjänstemän om de utsätts för eller begår brott. Mot bakgrund av legalitetsprincipens krav på klar och tydlig straffrättslig lagstiftning anser regeringen att det behövs kompletterande bestämmelser som tydliggör innebörden av EU-förordningens krav i denna del. Svenska tjänstemän har ett särskilt straffrättsligt skydd enligt bestämmelserna om våld eller hot mot tjänsteman, förgripelse mot tjänsteman och våldsamt motstånd (17 kap. 1, 2 och 4 §§ ). Skyddet gäller bara i svensk myndighetsutövning och bör därför utvidgas till att omfatta även utländska tjänstemän som tjänstgör i med stöd av lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen. Vidare finns bestämmelser som reglerar tjänstemäns straffrättsliga ansvar. Det handlar bland annat om att tjänstemän kan göra sig skyldig till tagande av muta, olaga diskriminering, tjänstefel och brott mot tystnadsplikt (10 kap. 5 a §, 16 kap. 9 §, 20 kap. 1 § och 20 kap. 3 § ). framför att det finns behov av ett förtydligande i frågan om 20 kap. 3 § och 20 kap. 5 § första stycket även gäller för utländska tjänstemän. Bestämmelsen om brott mot tystnadsplikt i 20 kap. 3 § liksom bestämmelsen om tagande av muta i 10 kap. 5 a § är inte begränsad till svensk myndighetsutövning och omfattar därför även tjänstemän som tjänstgör enligt EU-förordningen utan särskild lagreglering. 20 kap. 5 § första stycket om undantag från särskild 2021/22:227 åtalsprövning omfattar sådana utländska tjänstemän. Bestämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § och bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § omfattar däremot inte utländska tjänstemän. Av 20 kap. 1 § framgår att bestämmelsen endast gäller vid myndighetsutövning. Enligt bestämmelsen i 16 kap. 9 § gör sig den som är anställd i allmän tjänst skyldig till olaga diskriminering om han eller hon diskriminerar en person bland annat på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse genom att inte gå personen till handa på de villkor som han eller hon tillämpar i förhållande till andra. För att bestämmelsen ska vara tillämplig krävs att gärningsmannen har gått enskilda tillhanda på ett sätt som är jämförligt med vad som sker i näringsverksamhet (se prop. 1970:87 s. 130). Vid utförande av arbetsuppgifter enligt EU-förordningen bedömer regeringen att tjänstemännen kan befinna sig i sådana situationer att de går enskilda till handa på det sätt som avses i 16 kap. 9 § (jfr prop. 2016/17:139 s. 67). Bestämmelserna om tjänstefel och olaga diskriminering bör därför utvidgas till att omfatta utländska tjänstemän som tjänstgör i enligt EU-förordningen. 5.8Särskilda överväganden som inte föranleder lagändringar Regeringens bedömning: Det krävs inte några särskilda bestämmelser om skadestånd. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. I promemorian föreslås att det ska införas bestämmelser om ansvar för de skador som vållas av tjänstemän som tjänstgör enligt EU-förordningen. Remissinstanserna har inga invändningar mot promemorians förslag. Justitiekanslern () påpekar dock att frågan om handläggande myndighet för skadeståndsanspråk bör övervägas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Skälen för regeringens bedömning: Av artikel 84.1 i EU-förordningen framgår bland annat att en värdmedlemsstat ska ansvara för all skada som orsakas av medlemmar i enheterna under insatserna i enlighet med sin nationella rätt. För det fall att skadan orsakats genom grov vårdslöshet eller avsiktlig försummelse av de utstationerade eller utplacerade medlemmarna i enheterna eller Frontex ordinarie personal har värd- medlemsstaten en regressrätt mot hemmedlemsstaten eller Frontex (artikel 84.2). EU-förordningen, som ska tillämpas direkt av svenska myndigheter, innebär alltså i denna del att svenska staten ska ansvara för all skada som orsakas av medlemmar i enheterna under insatser i . Regleringen innebär även att svenska bestämmelser om statens skadeståndsansvar för skador vållade av svenska tjänstemän inte ska vara tillämpliga när sådana tjänstemän tjänstgör utomlands i enlighet med EU-förordningen. Då är i stället i första hand värdmedlemsstaten ansvarig enligt EU-förordningen. Allmänna bestämmelser om skadestånd finns i skadeståndslagen Prop. 2021/22:227 (1972:207). Bestämmelserna i den lagen är tillämpliga om inte annat är föreskrivet (1 §). I den utsträckning en fråga kopplad till den skadeståndsskyldighet som regleras i artikel 84 inte framgår av EU- förordningen tillämpas alltså de allmänna bestämmelserna i skadestånds- lagen. Så kan vara fallet till exempel i fråga om hur ersättningen för en skada ska beräknas. Även frågan om huruvida det föreligger kausalitet mellan en skada och den påstådda skadeorsaken får bedömas enligt nationell rätt. Processuella regler vid skadeståndsanspråk som riktas mot staten i vissa andra sammanhang finns, som JK påpekar, i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. Regeringen avser att återkomma till frågan om handläggande myndighet för skadestånds- anspråk i det fortsatta förordningsarbetet. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att det inte behövs någon kompletterande lagreglering för att uppfylla förordningens krav i denna del. 5.8.2Regeringens rätt att meddela föreskrifter Regeringens bedömning: Det ska inte tas in en upplysnings- bestämmelse om regeringens kompetens att meddela föreskrifter om samarbete enligt EU-förordningen. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. I promemorian föreslås att det ska införas en bestämmelse om att regeringen får meddela föreskrifter om samarbete enligt EU-förordningen med stöd av 8 kap. 7 § RF. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen kan meddela föreskrifter med stöd av 8 kap. 7 § RF. Om har lagstiftat inom området för regeringens s.k. restkompetens (8 kap. 7 § första stycket 2 RF) och avsikten är att även regeringen ska kunna meddela föreskrifter i samma fråga måste det i lagen tas in en upplysningsbestämmelse som anger vilken kompetens som lämnats kvar hos regeringen. I detta fall lagstiftar inte inom området för regeringens restkompetens. Det saknas därför anledning att ta in en sådan upplysningsbestämmelse. Regeringens bedömning: Det behövs inte någon arbetsrättslig reglering för att utländska tjänstemän ska kunna tjänstgöra i eller för att svenska tjänstemän ska kunna tjänstgöra utomlands. Det bör inte heller införas några bestämmelser om arbetsmiljöansvar för svensk personal som tjänstgör utomlands eller för utländsk personal som tjänstgör i . Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inga synpunkter på bedömningen. 2021/22:227 anser dock att det finns ett behov av en djupare analys. påpekar också att fattar beslut om villkor för medlemmarna i enheterna och att EU-förordningen på så sätt indirekt får sådana effekter för utstationerad personal som kan strida mot svensk arbetsrättslig lagstiftning. betonar vikten av att arbetsmiljöfrågorna faktiskt regleras i praktiken. anser att det vore bra om får möjlighet att ensa de statliga myndigheternas rutiner. Skälen för regeringens bedömning Frontex ordinarie personal omfattas av anställningsvillkor som gäller för EU-personal (artikel 95.1). Vad gäller den personal från medlemsstaterna som utstationeras till Frontex för (personal i kategori 2) ska styrelsen anta regler och vid behov uppdatera dessa (artikel 95.6). Reglerna ska bland annat innehålla villkoren för utstationeringen. Styrelsen har i beslut antagit sådana regler. Av beslutet framgår bland annat vad som gäller beträffande arbetstider och ledighet samt vid sjukdom. De tjänstemän som tillhandahålls för kortvariga utplaceringar och de som ingår i reserven för snabba gränsinsatser (personal i kategori 3 och 4) omfattas i stället av sin hemmedlemsstats arbetsrättsliga regler. har alltså beslutat vilka arbetsrättsliga villkor som ska gälla personal i kategori 2. påpekar att vissa villkor inte stämmer överens med svensk arbetsrättslig reglering. Avvikelserna handlar bland annat om rätt till föräldraledighet och 25 dagars semester. Regeringen konstaterar att det visserligen föreligger sådana skillnader som påpekar men gör bedömningen att trots detta inte har några möjligheter att besluta om andra arbetsrättsliga villkor under utstationeringen än de som framgår av styrelsebeslutet. Av samma skäl finns inte heller förutsättningar för att anta sådana regler för utländska tjänstemän i . De myndigheter vars personal ska tjänstgöra enligt EU-förordningen har i stället möjlighet att i avtal reglera att tjänstemännen exempelvis har rätt till ytterligare semesterdagar att nyttja i tiden efter utstationeringen. En sådan ordning gäller dessutom vid flera svenska myndigheter. För svenska tjänstemän i kategori 2 som tjänstgör utomlands enligt EU- förordningen har det upprättats särskilda avtal om utlands- tjänstgöring, s.k. . Som påpekar ser avtalen olika ut beroende på vilken myndighet tjänstemännen i fråga är anställda vid. Det saknas dock förutsättningar att genomföra en översyn av URA-avtalen inom ramen för detta författningsarbete. Enligt artikel 39.4 i EU-förordningen har Frontex verkställande direktör numera en rätt att omplacera utstationerad personal. De svenska avtalen är formulerade på ett sådant sätt att en tjänstgöringsort behöver anges. Regeringen konstaterar därför att de nuvarande URA-avtalens utformning kan behöva ses över på så sätt att de möjliggör beslut om omplaceringar. Inte heller denna fråga kan dock tas om hand inom ramen för detta författningsarbete. Sammanfattningsvis anser regeringen att det inte krävs någon Prop. 2021/22:227 kompletterande arbetsrättslig reglering för att utländsk personal ska kunna tjänstgöra i eller för att svensk personal ska kunna tjänstgöra utomlands. Vad gäller personal som tillhör kategori 1 och 2 finns EU- rättslig reglering som styr arbetsvillkoren. Det finns därför inte förutsättningar för att anta kompletterande nationella regler. För personal som tillhör kategori 3 och 4 gäller hemmedlemsstatens arbetsrättsliga regler och av den anledningen behövs inte någon kompletterande reglering för den personalen. EU-förordningen innehåller inte några bestämmelser om arbetsmiljö. Arbetsmiljölagens (1977:1160) tillämpningsområde omfattar alla arbets- tagare inom territorium, inbegripet utländska arbetstagare som endast tillfälligt befinner sig här. Det innebär motsatsvis att arbetsmiljölagen i princip inte gäller för svenska tjänstemän som tjänstgör i annan medlemsstat. I fråga om fartygsarbete gäller dock lagen även när svenska fartyg används till sjöfart utanför Sveriges sjöterritorium. Frågan är om det finns skäl att införa en särreglering motsvarande den som finns för Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser och för Polisens utlandsstyrka. Regeringen konstaterar att det får anses rimligt att svenska myndigheter tar ett visst ansvar för svenska tjänstemäns arbetsmiljö utomlands även om arbetsmiljölagen i princip inte är tillämplig. En god arbetsmiljö kan till viss del uppnås exempelvis genom att anställningsmyndigheten utbildar tjänstemännen samt tillhandahåller andra förberedande åtgärder och ändamålsenlig utrustning. Efter en insats kan anställningsmyndigheten exempelvis erbjuda krisstöd, rehabilitering och företagshälsovård. Det får också anses rimligt att den myndighet som tjänstemannen är anställd vid, tillsammans med Frontex och utländska myndigheter, beaktar arbets- miljörisker när samarbeten planeras, dvs. senast i samband med upprättandet av den operativa planen. Regeringen delar bedömningen i promemorian att förhållandena vid samarbeten enligt EU-förordningen kan antas vara mindre riskfyllda än vid sådana komplexa internationella militära insatser som det kan vara fråga om för bland annat Försvarsmaktens personal. Därtill kommer att svenska myndigheter skulle ha begränsade möjligheter att fullgöra ett eventuellt arbetsmiljöansvar, eftersom de i stor utsträckning kommer att sakna rådighet över de omständigheter som gäller utomlands. Med hänsyn härtill bedömer regeringen att det inte finns tillräckliga skäl för att införa en särskild reglering för arbetsmiljöfrågor som omfattar svenska tjänstemän som tjänstgör utomlands. Vad gäller utländska tjänstemän som tjänstgör i är alltså arbetsmiljölagen tillämplig.