prop · H903156 · 2022-03-22 00:00:00 — 2021/22:156 När det gäller programinriktat val som utformas för en enskild elev, yrkesintroduktion, individuellt alternativ och språkintroduktion finns särskilda bestämmelser i 17 kap. 29 § om när huvudmannen för en fristående skola är skyldig att ta emot ungdomar som uppfyller behörighetskraven för sådan utbildning. Huvudmannen behöver inte ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev, om hemkommunen har beslutat att inte lämna bidrag för eleven enligt 16 kap. 54 § andra stycket. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådan utbildning som avses i första stycket andra meningen. Paragrafen reglerar mottagande i en fristående gymnasieskola. I första stycket punkten 1 läggs ordet resursskola till som benämning för fristående gymnasieskolor som begränsar sin utbildning till att avse elever som är i behov av särskilt stöd (jfr 9 kap. 17 § för förskoleklassen, 10 kap. 35 § för och 11 kap. 34 § för grundsärskolan). I andra stycket, som är nytt, förtydligas att huvudmannen för en sådan resursskola ansvarar för att bedöma om en elev är i behov av sådant särskilt stöd som resursskolan erbjuder för att eleven ska kunna uppfylla de betygskriterier som minst ska uppfyllas eller för att eleven ska undvika svårigheter i sin skolsituation. Det upplyses också om att det finns bestämmelser om särskilt stöd i 3 kap. Bestämmelserna i andra stycket motsvarar bestämmelserna i 10 kap. 35 § andra stycket om fristående resursskolor med grundskola, se kommentaren till den paragrafen. Övervägandena finns i avsnitt 6.2. 12 § Beslut av en kommun eller en region får överklagas till i fråga om 1.barns mottagande i grundsärskolan enligt 7 kap. 5 § eller tillhörighet till grundsärskolans målgrupp enligt 7 kap. 5 b §, 2.uppskjuten skolplikt enligt 7 kap. 10 § andra stycket, 3.skolpliktens förlängning enligt 7 kap. 13 § eller skolpliktens upphörande enligt 7 kap. 14 §, 4.mottagande av en elev från en annan kommun enligt 9 kap. 13 §, 10 kap. 25 § eller 11 kap. 25 §, 5.åtgärder enligt 10 kap. 29 § tredje stycket för en elev som inte bor hemma, 6.placering vid en annan skolenhet än den vårdnadshavare önskar enligt 9 kap. 15 § andra stycket, 10 kap. 30 § andra stycket eller 11 kap. 29 § andra stycket och rätt att gå kvar vid en resursskola enligt 10 kap. 31 b § andra stycket eller 11 kap. 30 b § andra stycket, 7.mottagande i första hand enligt 16 kap. 36 §, mottagande enligt 17 kap. 14 § när det gäller en utbildning i gymnasieskolan som utformats för en grupp elever, mottagande enligt 17 a kap. 18 §, mottagande i första hand enligt 19 kap. 29 § första stycket eller mottagande enligt 22 kap. 14 §, 8.tillhörighet till målgruppen för gymnasiesärskolan enligt 18 kap. 5 eller 7 §, 9.mottagande till vuxenutbildning enligt 20 kap. 13 §, 14 § andra stycket, 22 eller 33 §, 10.upphörande av utbildningen för en elev i vuxenutbildning enligt 20 kap. 9 § andra stycket, 11.att på nytt bereda vuxenutbildning enligt 20 kap. 9 § tredje eller fjärde stycket, 12.åtagande om interkommunal ersättning enligt 20 kap. 21 § tredje stycket, 13. rätt till utbildning eller annan verksamhet för någon som avses i 29 kap. 2 § Prop. 2021/22:156 andra stycket 3. Beslut som avses i första stycket 1, 4 och 7–12 får överklagas endast av barnet, eleven eller den sökande. Paragrafen reglerar vilka beslut av en kommun eller en region som får överklagas till . I första stycket punkten 6 görs ett tillägg som innebär att en kommuns beslut i fråga om en elevs rätt att gå kvar vid en resursskola med grundskola eller grundsärskola kan överklagas till . Ändringen är en följd av de nya bestämmelser som ger en elev rätt att gå kvar vid en resursskola så länge eleven är i behov av sådant särskilt stöd som resursskolan erbjuder (10 kap. 31 b § andra stycket för och 11 kap. 30 b § för grundsärskolan). Ändringen innebär således att en kommuns beslut att avsluta en elevs placering vid resursskolan kan överklagas. Närmare bestämmelser om hur ett överklagande ska gå till finns i förvaltningslagen (2017:900), som ska tillämpas i enlighet med 29 kap. 11 §. Övervägandena finns i avsnitt 6.1.6. 29 kap. Övriga bestämmelser 26 § Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om bestämmandet av det bidrag i form av grundbelopp samt tilläggsbelopp för modersmålsundervisning och lovskola som kommunerna är skyldiga att lämna till fristående förskolor, fristående skolor och enskilt bedriven pedagogisk omsorg enligt 8 kap. 21 §, 9 kap. 19 §, 10 kap. 37 och 39 §§, 11 kap. 36 och 38 §§, 14 kap. 15 §, 16 kap. 52 och 54 §§, 19 kap. 45 och 47 §§ och 25 kap. 11 §. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om bestämmandet av det bidrag i form av tilläggsbelopp för barn och elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd som kommunerna är skyldiga att lämna till fristående förskolor, fristående skolor och enskilt bedriven pedagogisk omsorg enligt 8 kap. 21 och 23 §§, 9 kap. 19 och 21 §§, 10 kap. 37 och 39 §§, 11 kap. 36 och 38 §§, 14 kap. 15 och 17 §§, 16 kap. 52 och 54 §§, 19 kap. 45 och 47 §§ och 25 kap. 11 och 13 §§. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för en kommun eller en region att lämna uppgifter om verksamheten som behövs för beslut om bidrag till fristående förskolor och fristående skolor samt hur bidrag till en fristående förskola eller fristående skola eller annan enskild verksamhet har beräknats. Paragrafen innehåller bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela vissa föreskrifter som rör kommunernas bidrag till enskild verksamhet. Paragrafens nuvarande första stycke delas upp i två stycken. I första stycket behålls det nuvarande bemyndigandet för enbart regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om dels bidrag i form av grundbelopp (se t.ex. 10 kap. 37 § för ), dels bidrag i form av tilläggsbelopp för annat än särskilt stöd, dvs. för modersmålsundervisning och lovskola (se t.ex. 10 kap. 39 § första stycket 2 och 3 för ). Uppdelningen innebär inte någon ändring i sak när det gäller första stycket. 2021/22:156 Det nuvarande bemyndigandet i första stycket för regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om bidrag i form av tilläggsbelopp för barn och elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd (se t.ex. 10 kap. 39 § första stycket 1 för ) flyttas till ett nytt andra stycke. Det införs också en möjlighet för regeringen att i sin tur delegera till den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om tilläggsbelopp för barn och elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Övervägandena finns i avsnitt 7. Sammanfattning av delbetänkandet En annan möjlighet till särskilt stöd – Reglering av kommunala resursskolor (SOU 2020:42) i relevanta delar 2021/22:156 Bilaga 1 Utredningen har haft i uppdrag att i detta delbetänkande lämna förslag om hur elever kan få bättre stödinsatser kopplade till lärmiljö och grupptillhörighet. Enligt uppdraget ska utredningen bland annat kartlägga användningen av särskild undervisningsgrupp och undersöka om dagens resursskolor möter de behov som finns, redovisa åtgärder som kan stärka dagens resursskolor samt lämna förslag som stärker och förenklar arbetet med stödinsatser kopplade till elevers grupptillhörighet. Mot bakgrund av den korta tid som utredningen har haft till förfogande för att lämna ett delbetänkande har vi valt att fokusera på kartläggningen av särskild undervisningsgrupp och resursskolor samt på en översyn av lagstiftningen för att undanröja eventuella hinder för dessa undervisningsformer och därmed göra det lättare att få stöd. I slutbetänkandet kommer utredningen att närmare belysa frågor som rör särskilt stöd i samband med uppdraget att kartlägga brister och föreslå förbättringar i skolornas stödarbete. Genom att behandla stödfrågorna i ett sammanhang ökar förutsättningarna för att lägga fram förslag som kan bidra till att skolan ger fler elever bättre förutsättningar att nå kunskapskraven. Utredningen har inhämtat kunskap dels genom besök i skolor och hos huvudmän i syfte att kartlägga arbetet med stöd och elevhälsa generellt, dels genom en enkät till skolchefer samt intervjuer med förvaltningsrepresentanter och rektorer i syfte att belysa hur kommunala resursskolor och särskilda undervisningsgrupper fungerar . Vi har också tagit del av granskningar, utredningar och forskning. Skolor behöver utveckla inkluderande lärmiljöer Utredningens direktiv utgår från en överenskommelse mellan regeringen, och Liberalerna. Enligt överenskommelsen har inkluderingstanken gått för långt och det ska bli lättare för elever att få särskilt stöd i mindre undervisningsgrupper och resursskolor. Mot bakgrund av detta gör vien genomgång av internationella överenskommelser med koppling till barn och personer med funktionsnedsättning för att se huruvida inkludering används i dessa samt hur begreppet kan relateras till skolans styrdokument. Vi presenterar definitioner av begreppet inkludering och utredningens syn på inkludering i förhållande till vårt uppdrag. Utredningens tolkning är att påståendet ”inkluderingstanken har gått för långt” härrör ur den placeringsorienterade definitionen av inkludering och föreställningen om att alla elever måste få all undervisning inom det ordinarie sammanhanget oavsett behov. Detta står emellertid inte i samklang med skollagen, som är tydlig med vilka möjligheter som finns för skolan att ge elever särskilt stöd, exempelvis i form av enskild undervisning eller i särskild undervisningsgrupp. Internationellt har begreppet inkludering en positiv klang. vanligt förekommande tolkningen att inkludering bara handlar om 2021/22:156 Bilaga 1 placering har bidragit till en negativ bild som är svår att få bort. Utredningen bedömer därför att begreppet inkluderande lärmiljöer är tydligare då det pekar på skolans ansvar för att anpassa de fysiska, de pedagogiska och de psykosociala lärmiljöerna. Det är genom att anpassa lärmiljöerna som skolan kan möta elevernas olika behov och förutsättningar. konstaterar utredningen att det ibland måste vara möjligt att organisera undervisning i en annan miljö än den ordinarie. Skollagen ger tillräckligt utrymme för flexibla lösningar Utredningen ska enligt direktiven redovisa vilket utrymme skollagen lämnar för flexibla lösningar när det gäller undervisningsgrupper för elever som behöver stöd och beskriva hur dessa används i . Vår slutsats är att dagens skollagstiftning ger ett betydande utrymme för flexibla lösningar vad gäller gruppindelning av såväl elever i behov av särskilt stöd som av övriga elever. De besök som utredningen genomfört hos företrädare för offentliga och fristående huvudmän visar att skolor använder sig av olika former av flexibel gruppindelning av eleverna. Utredningens övriga kontakter och kommunintervjuer bekräftar också bilden av att dagens skollagstiftning medger stor flexibilitet vad gäller olika former av gruppindelning. Regleringen om särskild undervisningsgrupp bör inte förändras Utredningen ska enligt direktiven analysera vilka förändringar av bestämmelserna för särskild undervisningsgrupp som bör göras för att det ska bli lättare för elever att få stöd utanför den ordinarie undervisningsgruppen. Vår slutsats efter en analys av regelverket är att reglerna om särskild undervisningsgrupp och enskild undervisning i sig själva inte utgör något hinder för att ge elever särskilt stöd i den formen. Varken de faktiska eller formella kraven för att kunna genomföra en sådan placering är orimligt höga. Inte heller framstår reglerna som överdrivet komplicerade eller svårbegripliga. Däremot kan det finnas andra faktorer som motverkar användning av särskilda undervisningsgrupper. Det har framkommit att det, åtminstone tidigare, funnits en ideologiserad syn på särskilda undervisningsgrupper där dessa har setts som något som inte bör användas, oavsett den enskilda elevens behov. Andra hinder som har nämnts är att det finns faktorer som försvårar inrättandet av särskilda undervisningsgrupper, alltifrån avsaknad av lämpliga lokaler till kompetens- och resursbrist. Utredningen gör mot den bakgrunden bedömningen att det inte är lagstiftningsåtgärder som krävs för att göra det enklare att placera elever i behov av särskilt stöd i särskilda undervisningsgrupper. Vi föreslår därför inte några förändringar av bestämmelserna om särskild undervisningsgrupp. Elevens behov är utgångspunkten vid placering Utredningen ska enligt direktiven även kartlägga och analysera i vilken utsträckning rektorer och huvudmän använder särskild undervisnings- grupp som stödåtgärd och vilka överväganden de gör i fråga om elevers deltagande i sådan grupp. Enligt statistik hade drygt en procent av alla grundskoleelever inom ramen för sitt åtgärdsprogram beviljats stöd i särskild undervisningsgrupp under /2019, vilket motsvarar av flickorna och av pojkarna. Andelen elever i särskild undervisningsgrupp är större för varje högre årskurs, framför allt under årskurs 7, 8 och 9 jämfört med de tidigare årskurserna. Störst andel elever i särskild undervisningsgrupp finns i årskurs 9, där av eleverna får denna form av stöd. Majoriteten av de huvudmän som utredningen har besökt uppger att de anordnar undervisning i särskilda undervisningsgrupper. I de besökta skolorna var särskilda undervisningsgrupper vanligast i årskurs 7–9, vilket stämmer överens med hur det ser ut enligt nationell statistik. När det gäller vilka överväganden som rektorer och huvudmän gör i fråga om elevers deltagande i särskild undervisningsgrupp är den bild som framkommer att elevers placering i särskild undervisningsgrupp oftast har fokus på den aktuella elevens behov. görs emellertid placeringen av hänsyn till andra elever, exempelvis för att den aktuella eleven är våldsam. De elever som placeras i särskild undervisningsgrupp är ofta, enligt de skolor och huvudmän utredningen besökt, elever med en diagnos inom autismspektrumtillstånd eller elever med utåtagerande beteende. Det kan också vara elever som haft långvarig skolfrånvaro och elever med ångestproblematik. En placering föregås av att både extra anpassningar och särskilt stöd i andra former prövas och beslut om placering i särskild undervisningsgrupp formuleras i åtgärdsprogram. Det handlar om elever med behov som skolan, trots anpassningar och stöd, inte har lyckats tillgodose inom det ordinarie sammanhanget. framkommer en strävan hos huvudmän och rektorer att minska andelen särskilda undervisningsgrupper eftersom undervisningsformen bedöms vara ogynnsam för eleverna . Utredningen ska enligt direktiven analysera eventuella gränsdragningsproblem mellan placering i särskild undervisningsgrupp och placering i s.k. resursskola avseende bland annat förhållandet till bestämmelserna om placering i skolenhet och ansvarig rektor. Utifrån den kartläggning som gjorts kan utredningen slå fast att det finns gränsdragningsproblem mellan kommunala resursskolor och det vi benämner kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper. Det råder en otydlighet i både vilka de reella och de formella skillnaderna är mellan dessa organisatoriska lösningar, vilket kan bero på att det är kommunerna som själva avgör hur de vill benämna dem. Ofta innebär ett mottagande vid en resursskola att eleven formellt placeras på en annan skolenhet, men i vissa kommuner har eleven kvar sin placering på sin ursprungliga skolenhet. När eleven placeras i en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp innebär det oftast att eleven behåller sin placering i hemskolan men det finns också kommuner där placeringen innebär att eleven byter skolenhet. En konsekvens är att 2021/22:156 Bilaga 1 2021/22:156 Bilaga 1 det varierar vem som är ansvarig rektor för eleven beroende på hur kommunen väljer att hantera frågan om placering. Parallellt med dessa kommungemensamma särskilda undervisningsgrupper finns det särskilda undervisningsgrupper som vänder sig till elever på den egna skolenheten som behöver särskilt stöd. Mellan dessa grupper och resursskolor ser utredningen emellertid inte att det finns några gränsdragningsproblem. Inte entydigt om resursskolor möter behoven Enligt direktiven ska utredningen kartlägga och analysera i vilken utsträckning dagens s.k. resursskolor möter de behov som finns. Vi har tolkat uppdraget ur två perspektiv, och undersökt dels i vilken utsträckning tillgången på resursskolor möter den efterfrågan som finns, dels om resursskolorna uppfyller elevernas behov av goda förutsättningar för en fullföljd skolgång och ett framtida arbetsliv. Befintliga resursskolor har en ojämn geografisk spridning, men eftersom viinte känner till de lokala behoven kan vi inte dra några slutsatser utifrån detta. Elevers behov av särskilt stöd kan också tillgodoses på annat sätt, exempelvis i en särskild undervisningsgrupp. Det förekommer köer till både fristående och kommunala resursskolor, men köerna är inte något enkelt mått på behov. Däremot signalerar köer önskemål om en förbättrad skolsituation för dessa elever. Det är svårt att bedöma om dagens resursskolor ger eleverna de bästa möjligheterna att nå så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar. Resultaten är beroende av hur väl undervisningen i den ordinarie gruppen fungerade innan och på kvaliteten i resursskolornas verksamhet. Forskningen visar på en försiktigt positiv tendens till att elever med olika funktionsnedsättningar uppnår bättre skolresultat i ordinarie skolsammanhang, men det är svårt att dra långtgående slutsatser. Däremot visar forskningen att lärares förhållningssätt, deras förmåga att anpassa undervisningen och deras samarbete är minst lika viktigt som elevens placering rent organisatoriskt. Det saknas nationella utvärderingar av befintliga resursskolors kvalitet, och utredningen har fått indikationer på att den varierar. Det behövs bättre uppföljning och utvärdering för att säkerställa likvärdigheten i det stöd som eleverna ges. Utredningen konstaterar också att det finns behov av forskning som visar på långsiktiga effekter av att elever i behov av särskilt stöd har varit placerade i särskilda undervisningsgrupper och resursskolor jämfört med att elever har fått stöd inom det ordinarie sammanhanget under sin skoltid. Även elevernas perspektiv och egna erfarenheter behöver följas upp i större utsträckning för att det ska vara möjligt att bedöma om en organisatorisk lösning är ändamålsenlig. Utredningens slutsats är att skolor ibland behöver skapa särskilda organisatoriska lösningar för vissa elever av skoltiden, och ien omfattning som kan variera. Utgångspunkten måste alltid vara den enskilda elevens behov, något som kan förändras . Behovet av dessa lösningar hänger emellertid samman med vilket stöd elevens skola kan ge inom eller i anslutning till det ordinarie sammanhanget. Det går därför inte att dra slutsatsen att fler särskilda undervisningsgrupper eller resursskolor är det bästa sättet för att tillgodose elevers behov av stöd. Däremot är det viktigt att det finns förutsättningar i lagstiftningen för att skapa särskilda organisatoriska lösningar när det behövs. Kommunala resursskolor ska regleras i skollagen Utredningen har i uppdrag att redovisa åtgärder som kan stärka dagens s.k. Genom en dom från är det numera klarlagt att kommuner får inrätta och driva egna resursskolor för elever i behov av särskilt stöd. Mot bakgrund av detta klarläggande finns det, enligt utredningen, ett behov av att i lag reglera vissa underliggande frågor rörande kommunala resursskolor. De förslag till lagändringar som utredningen lägger fram gäller kommunala resursskolor, där vi ser ett behov av en reglering som tydlig- gör, och därmed stärker, kommunernas möjligheter att inrätta resursskolor. Vad gäller fristående skolor har de haft möjlighet att begränsa sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd. det i andra avseenden finnas skäl att stärka verksamheten, vilket vi beskriver längre fram. Öppen och allmän reglering Utredningen föreslår att det införs en bestämmelse i skollagen som anger att en kommun, i likhet med vad som gäller för enskilda skolhuvudmän, vid vissa av sina skolenheter får begränsa utbildningen till att avse elever i behov av särskilt stöd. Regleringen innebär inte att det införs någon skyldighet att inrätta resursskolor, utan att varje enskild kommun ska kunna avgöra om den har behov av sådana skolenheter eller inte. medför således inte några ökade kostnader för kommunerna. Utredningens utgångspunkt har varit att den lagstiftning som föreslås bör hållas så öppen och allmän som möjligt. Vår avsikt är inte att hindra eller i onödan försvåra för befintlig och inarbetad verksamhet. stärka och förbättra arbetet med såväl befintliga som framtida kommunala resursskolor samt tillförsäkra elever och vårdnadshavare en rättssäker Placering baseras på utredning av behov Resursskolans målgrupp är elever som har bedömts vara i behov av särskilt Det innebär att det endast är elever som har ett åtgärdsprogram som kan komma i fråga för att få sin utbildning på en resursskola. rimligt att anta att det enbart är elever som annars skulle fått sin under- visning enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp som kan vara aktuella för att placeras i en resursskola. Utredningen föreslår att en placering av en elev i en resursskola ska grundas på elevens behov. För att kunna göra en bedömning av elevens behov måste detta utredas. Den utredning om behovet av särskilt stöd som redan bör finnas kan behöva kompletteras med ytterligare utrednings- åtgärder för att belysa de aspekter som är relevanta för att bedöma om placering i resursskola är rätt åtgärd för att tillgodose elevens stödbehov. Placering i en resursskola bör förutsätta vårdnadshavarnas medgivande. Elevens önskemål måste vara centrala i den utredning som görs inför över- vägande om placering. En placering i resursskola ska inte användas som en disciplinär åtgärd eller utifrån omgivningens önskemål att flytta på eleven, utan ska utgå från en pedagogisk bedömning. Regelbunden uppföljning och utvärdering av placeringen Det är angeläget att en elevs skolgång i en resursskola kontinuerligt följs upp och utvärderas. Utredningen bedömer att uppföljning och utvärdering underlättas då eleven får sin ordinarie skolplacering på resursskolan och rektor på resursskolan får det fulla ansvaret för eleven. Den övergripande målsättningen bör vara ett en elev som är placerad i en resursskola ska kunna återgå till ett ordinarie skolsammanhang, även om det finns elever för vilka en återgång varken är önskvärd eller realistisk och som därför kommer att fullfölja sin grundskoleutbildning i resurs- Varje kommun bör få avgöra hur uppföljning och utvärdering av placeringen ska genomföras. Det är angeläget att inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet på huvudmannanivå följa upp hur många elever som placeras i resursskola i kommunen och hur det påverkar deras I den kartläggning utredningen gjort framkommer att de kommuner som har resursskolor har utformat sina ansökningssystem på lite I en del kommuner är det elevens vårdnadshavare som ansöker om placering i en resursskola och i andra görs ansökan av elevens hem- I samtliga kommuner föregås dock en placering av noggranna utredningar som genomförs i samarbete med den berörda elevens vård- Enligt utredningens uppfattning är det centralt att elevens behov står i centrum vid övervägande om placering i en resursskola. En placering ska, som ovan beskrivs, inte kunna ske mot vårdnadshavarnas vilja. dock säkerställas inom ramen för utredningen och innebär inte att det måste vara vårdnadshavarna som tar initiativ till placeringen genom en Det kan i stället vara rektorn som gör bedömningen att elevens behov av stöd skulle kunna tillgodoses bättre på en resursskola. ningen föreslår därför att de närmare detaljerna vad gäller ansöknings- förfarandet överlåts till kommunerna själva. Begreppet resursskola införs i skollagen