prop · H903200 · 2022-03-31 00:00:00 — Enligt 5 § i den nya lagen ska tillverkare och importörer anmäla tobaksfria nikotinprodukter till senast de avser att tillhandahålla produkten till konsumenter på marknaden. Bestämmelsen finns för att ska kunna utöva tillsyn över produkterna. Det är därför nödvändigt att även en produkt som redan finns på marknaden vid lagens ikraftträdande anmäls till Folkhälso- myndigheten. Som framgår ovan behövs en teknisk lösning för att ska kunna ta emot och hantera de uppgifter som ska lämnas vid produktanmälan av de tobaksfria nikotinprodukterna, varför kravet på produktanmälan föreslås träda i kraft . Tillverkare och importörer kan behöva för anmälan av befintliga produkter när den tekniska lösningen finns på plats. För tobaksfria nikotinprodukter som har tillhandahållits konsumenter på marknaden före ska därför en produktanmälan göras . Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser i övriga lagar Förslagen till ändringar i radio- och tv-lagen (2010:696) innehåller förbud mot sponsring och produktplacering som bör träda i kraft som de nya reglerna om marknadsföring i den nya lagen om tobaksfria nikotinprodukter, dvs. Ändringarna i lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen ska också träda i kraft som de nya reglerna om tobaksfria nikotinprodukter eftersom de syftar till att upprätthålla åldersgränsen. Även ändringen i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m. ska träda i kraft . Förslagen till ändringar i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter innehåller bl.a. förslag om smaksättning av vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter. Förslagen syftar till att göra produkterna mindre attraktiva för ungdomar. Förslagen i lagen ska därför träda i kraft , vilket regeringen bedömer är . I och med att förslagen innebär förbud mot att tillhandahålla vissa produkter ska dock näringsidkarna få möjlighet att anpassa sig till de nya reglerna . Vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter och som har tillverkats eller övergått till fri omsättning före ikraftträdandet ska därför få fortsätta att tillhandahållas konsumenter på den svenska marknaden, trots att de innehåller tillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak. Över- gångsperioden ska dock sträcka sig längst t.o.m. . När det gäller förslaget om att jämställa snusliknande produkter med livsmedel har inte regeringen uppmärksammat att det finns några allvarligare missförhållanden som gör att dessa bestämmelser behöver 2021/22:200 träda i kraft med någon särskild skyndsamhet. Förslagen innebär bl.a. krav om godkännande av anläggningar för tillverkning av sådana produkter. De kommunala nämnder som har i uppgift att godkänna anläggningarna kan behöva göra vissa anpassningar i sin verksamhet och det behöver finnas utrymme för att genomföra de åtgärder som förslagen om snusliknande produkter innebär. Dessutom kan behöva göra vissa anpassningar i sin verksamhet för att hantera tillsynen över snusliknande produkter och ta fram de föreskrifter som behövs. Myndigheterna och näringsidkarna behöver alltså på sig att förbereda sig inför att de nya reglerna börjar tillämpas. Mot denna bakgrund ska förslagen om ändringar i livsmedelslagen (2006:804) träda i kraft . 14.1 Problembeskrivning och målsättning Det har pågått ett preventivt arbete på tobaksområdet, såväl i som internationellt. Detta arbete har haft positiva effekter särskilt när det gäller rökning och för folkhälsan. har det under senare år skett en snabb utveckling av nya nikotinprodukter. I takt med att färre personer använder traditionella tobaksvaror har tillverkare i allt högre utsträckning gått över till nikotinprodukter som inte innehåller tobak. Dessa nya produkter marknadsförs ofta som tobaksfria, vilket kan ge intrycket att de är mindre skadliga än de egentligen är. håller nikotin och har därmed samma beroendeframkallande och belön- ande egenskaper som tobak. De kan även smaksättas och marknadsföras på ett sätt som kan attrahera målgrupper som inte är intresserade av att Reglerna för nya nikotinprodukter är dessutom mer Det finns t.ex. inga regler om smaksättning av vätska för konsumtion genom e-cigaretter som det råder ett förbud mot karakteristisk smak för cigaretter och rulltobak. produkter, såsom tobaksfritt snus, omfattas inte av några särskilda regler. Den nuvarande situationen riskerar att leda till ett ökat nikotinberoende i befolkningen som helhet och att de positiva effekter som många års tobakspreventivt arbete har medfört motverkas. skadligt för hälsan, särskilt för barn och unga. Det är mot denna bakgrund särskilt problematiskt att e-cigaretter och tobaksfritt snus smaksätts och marknadsförs på ett sätt som tilltalar barn och unga. Det finns också tecken på en ökad användning av dessa produkter bland barn och unga. Både förslaget om att införa en åldersgräns vid handel med tobaksfria nikotinprodukter och förslaget om att begränsa möjligheterna att marknadsföra dessa produkter syftar till att förhindra att barn och unga påbörjar ett bruk av nikotin. När det gäller e-vätskor föreslås dessutom ett förbud mot tillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak, vilket ska minska dessa produkters attraktivitet hos barn Förslagen syftar framför allt till att bromsa den ökade användningen av nya nikotinprodukter, särskilt bland yngre och personer som inte tidigare Förslagen om tobaksfria nikotinprodukter utformas så att Prop. 2021/22:200 de även omfattar produkter med nikotin för konsumtion som ännu inte har Genom förslagen förhindras att de positiva effekterna av många års preventivt arbete motverkas. Förslagen syftar också till att införa ett regelverk som i stort motsvarar vad som gäller på övriga tobaks- området. Det innehåller även andra regler som behövs ur konsument- skyddssynpunkt. Förslaget om att jämställa snusliknande produkter med livsmedel behövs också för att förhindra negativa hälsoeffekter som kan bli en följd av kontaminering av dessa produkter. 14.2Vilka berörs av förslagen? Regeringens förslag får konsekvenser för statliga myndigheter och kommuner samt enskilda företag och personer. De statliga myndigheter som berörs är , , Livsmedels- verket, , , , myndigheten för press, radio och tv, domstolarna samt . Företag som berörs är tillverkare, importörer och detaljhandlare av tobaksfria nikotin- produkter samt av e-cigaretter, påfyllningsbehållare och vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter. Tillverkare, importörer och detaljhandlare av tobaksvaror berörs till viss del. Förslagen får konse- kvenser för barn och unga samt på folkhälsan som helhet. Konsekvenserna för de olika aktörerna beskrivs nedan. Nedan ges även en beskrivning av marknaden, företagen och hur dessa påverkas av regeringens förslag. 14.3Kostnader för staten och kommunerna samt effekterna på den kommunala självstyrelsen Regeringens bedömning: beräknas få initiala kostnader om för utveckling av it-stöd och för föreskrifter m.m. med anledning av förslagen om de tobaksfria nikotinprodukterna. Den löpande tillsynen av de tobaksfria nikotinprodukterna beräknas ta 1,5 årsarbetskrafter i anspråk hos , vilket motsvarar . Tillsynen över förbudet mot smaksättning av vätska som är avsedd att konsumeras genom elektroniska cigaretter beräknas löpande ta 0,25 årsarbetskrafter i anspråk hos . Det motsvarar en kostnad om . arbete med de tobaksfria nikotinprodukterna beräknas löpande ta omkring 0,25 årsarbetskrafter i anspråk. Det motsvarar kostnader om . beräknas få initiala kostnader om med anledning av förslaget om att snusliknande produkter ska jäm- ställas med livsmedel. Övriga kostnader bedöms rymmas inom de statliga myndigheternas befintliga ramar. Effekterna på den kommunala självstyrelsen av förslagen till ny reglering av tobaksvaror, elektroniska cigaretter, påfyllningsbehållare, tobaksfria nikotinprodukter och snusliknande produkter får anses vara begränsade och proportionerliga. Utredningens bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens men utredningen har beräknat de initiala kostnaderna lägre. Remissinstanserna: anser att kostnaderna som krävs för att genomföra förslagen har underskattats och att de initiala engångskostnaderna blir för utveckling av it-stöd och för föreskrifter m.m. beräknar de initiala kostnaderna för framtagande av föreskrifter och genomförande av informationsinsatser m.m. till . Flera länsstyrelser framför att deras arbete med information och utbildning till de kommunala verksamheterna samt framtagandet av mallar och check- listor avseende tobaksfria nikotinprodukter kommer att innebära en ökad kostnad. instämmer i utredningens slutsatser beträffande konsekvenser av förslagen för patent- och marknadsdomstolarna samt de allmänna domstolarna, men omfattningen av en förväntad ökning av mål vid de allmänna förvaltningsdomstolarna är mer svårbedömd. Förvalt- ningsrätten i anser mot bakgrund av den växande marknaden och de långtgående befogenheter som de olika tillsynsmyndigheterna ges att det inte går att dra slutsatsen att det endast kommer att bli fråga om ett begränsat antal mål , särskilt inte i ett inledande skede. (Patent- och ) delar utredningens bedömning att förslagen kan innebära fler och mer komplexa mål i patent- och marknadsdomstolarna. Skälen för regeringens bedömning För att upplysa om de nya reglerna kommer informationsinsatser behövas med syfte att förbättra medvetenheten och kunskapen om regelverket för att det ska förstås och följas. Detta kommer att kräva riktade informationsinsatser till flera olika aktörer, så som producenter och importörer men också kommuner, och detaljhandeln. Med hänsyn till tidigare uppskattningar av kostnader när myndighetens tillsynsansvar har utökats bedömer regeringen att kostnaderna består i en mindre initial engångssumma () men att den löpande kostnaden är den stora faktorn i sammanhanget (). De initiala kostnaderna kan omfatta uppbyggnad av webbutbildning till främst miljöinspektörer, övriga informationsinsatser, arbete med myndighetens föreskrifter och utveckling av exempelvis anmälningsblanketter. Den löpande kostnaden kan avse förstärkning med juridisk kompetens motsvarande 0,5 årsarbetskrafter och kostnader för proaktivt arbete motsvarande 0,25 årsarbetskrafter. För de tobaksfria nikotinprodukterna tillkommer även kostnader för uppbyggnad av ett rapporteringssystem för produktanmälan. För e- cigaretter används den EU-finansierade databasen . nikotinprodukter inte omfattas av någon EU-reglering kan detta system inte användas. Troligtvis behöver i stället ett nytt webbaserat rapport- eringssystem skapas för att hantera produktanmälningarna. Utvecklings- kostnaden för ett system är svåruppskattad, men utifrån Folkhälsomyndig- hetens beskrivning av omfattningen av och kostnaderna för arbetet bedömer regeringen att det kan beräknas röra sig om en investering på . Ett utvecklingsarbete pågår redan för att koppla ihop existerande systemstöd med EU- CEG och rapporteringen som avser e-cigaretter. Det har haft en utveck- lingskostnad på uppskattningsvis . Om en ny modul för tobaksfria nikotinprodukter implementeras i detta system bedöms kost- naden dock inte bli lika hög eftersom det redan finns en existerande platt- form att utgå ifrån. Själva systemet för inrapportering motsvarande EU- systemet måste dock nyutvecklas. får som tillsynsmyndighet ansvar för att krav på märkning av förpackningar följer riktlinjerna och att reglerna om inne- hållsförteckning följs. får också befogenheter att bl.a. begära in upplysningar, handlingar, varuprover och liknande. Till detta kommer också branschvägledning och andra kontakter med branschen kring de nya reglerna. Som jämförelse så kräver den löpande tillsynen, vägledningen till kommuner, rapporteringen och marknads- kontrollen av e-cigaretter två årsarbetskrafter (). ska också offentliggöra uppgifter som myndigheten får in genom produktanmälan på en webbplats samt offentliggöra uppgifter om vilka som har fullgjort sin rapporterings- skyldighet i fråga om försäljningsvolymer och preferenser hos olika konsumentgrupper. Dessa uppgifter motsvarar dock vad som redan gäller för e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Myndigheten kan därför använda befintliga system för att offentliggöra uppgifterna om tobaksfria nikotin- produkter. av en årsarbetskraft går åt till tillsynsarbete, enligt uppgift från . Det är rimligt att anta att tobaksfria nikotinprodukter inte kommer överstiga dessa kostnader, framför allt med tanke på att antalet produkter är betydligt färre jämfört med e-cigaretter. Tobaksfria nikotinprodukter framstår också som en mindre fragmenterad marknad med ett mindre antal producenter och importörer som till största delen är svenska. Tillsynsarbetet för e-cigaretter är enligt uppgift från Folkhälsomyndig- heten utmanade ur andra aspekter. Exempelvis är det förenat med praktiska svårigheter att nå utländska ekonomiska aktörer, framför allt från länder utanför EU. Ofta får inget svar då det gäller produkter med bristande överrensstämmelse eller vid meddelande av beslut om förbud och föreläggande. Detta gäller också betalningsviljan vad gäller avgifter som generellt är låg. Regeringen bedömer att dessa problem inte existerar i samma utsträck- ning när det gäller tobaksfria nikotinprodukter. Det kan dock inte uteslutas att det dyker upp mindre seriösa aktörer som ser möjligheter i att starta produktion av tobaksfria nikotinprodukter, framför allt givet den stora produkt- och marknadsutveckling som har skett . Kostnaden för tillsynsansvaret för kan därför komma att stiga . Sammantaget ser regeringen att uppskattningsvis 2021/22:200 1,5 årsarbetskrafter kan behövas för att ska kunna hantera sitt utvidgade uppdrag i fråga om de tobaksfria nikotin- Den tillsyn och marknadskontroll som sker av e-cigaretter är relativt omfattande och motsvarar av en heltidstjänst på vilket, enligt uppgift från Folkhälsomyndig- heten, inte finansieras av avgifterna för produktanmälan. åren har omkring tusen e-cigarettsprodukter återkallats av Folkhälso- Vid tillsyn av tio svenska tillverkare och importörer av vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter vidtog sex av företagen frivillig rättelse. fick beslut om förbud eller föreläggande, där ett företag rättade till påtalade brister och tre över- Enligt uppgift från kan det bli relativt utdragna rättsliga processer som kan pågå i allt från till två Förslaget om att vätska som är avsedd att konsumeras genom e- cigaretter inte ska få innehålla tillsatser som leder till en tydligt märkbar smak eller doft av annat än tobak innebär en ökad belastning för Folkhälso- myndigheten, särskilt . att myndigheten får ett tillsynsansvar över vätskor som inte innehåller nikotin vilket de inte har . finns dessutom en mängd olika produkter med tillsatser som leder till en tydligt märkbar smak eller doft av annat än tobak. Efter att förslaget har trätt i kraft kommer en stor del av dessa att bli förbjudna. att behöva arbeta med att sprida information och utöva tillsyn över att reglerna följs. Det finns också en risk för att oseriösa näringsidkare kommer att försöka kringgå regelverket. dessutom komma att försvåras av att en del näringsidkare kan befinna sig Regeringen bedömer sammantaget att förslagen om smaksättning av vätskor som är avsedda att konsumeras genom e- cigaretter kan innebära att behöver utöka sin verk- samhet med omkring 0,25 årsarbetskrafter. De initiala kostnaderna för beräknas bli omkring , vilket motsvarar ungefär 12–16 månaders arbete för att utveckla den databas som behövs för anmälningarna av de tobaksfria Kostnader för att ta fram föreskrifter, utveckla nya anmälningsblanketter samt ta fram riktade informationsinsatser och rikt- linjer för ansökningsförfarandet bedöms uppgå till , vilket motsvarar fem årsarbetskrafter. Den löpande kostnaden på 1,5 årsarbetskrafter för tobaksfria nikotin- produkter beräknas motsvara . annat myndighetens arbete med produktanmälan, tillsynsarbete och väg- Den löpande kostnaden baseras på myndighetens nuvarande kostnader för e-cigaretter, med antagandet att tillsynen för tobaksfria nikotinprodukter bör vara något enklare att genomföra. Myndighetens löpande kostnad på 0,25 årsarbetskrafter för tillsynen över vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter beräknas Myndigheten utövar redan tillsyn över e-cigaretter och påfyllningsbehållare och tar fram föreskrifter på De initiala kostnaderna bedöms därmed i sammanhanget har det generella tillsynsansvaret för mark- nadsföringen på tobaksområdet. Förslagen avseende marknadsföringen av tobaksfria nikotinprodukter som sker på annan plats än fysiska försälj- ningsställen kommer dock att medföra ytterligare arbete för myndigheten. Här behöver beakta det nya kravet på särskild måttfull- het. Därutöver kommer att behöva ansvara för tillsyns- vägledning för kommunens tillsyn när det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslutning till det fysiska försäljningsstället när det gäller de tobaksfria nikotinprodukterna. Inledningsvis kommer behöva ta fram information som rör marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter, på motsvarande sätt som de har information om alkohol, tobak och e-cigaretter. Initialt kommer de även behöva se över behovet av föreskrifter på området. Till detta tillkommer det löpande tillsynsarbetet med avseende på kravet om särskild måttfullhet och tillsynsvägledning för kommunernas tillsyn. I en tidigare utredning avseende reglering av spelmarknaden bedömdes utökade kostnad för tillsyn till ungefär en årsarbets- kraft, vilket bland annat omfattade större krav på ett aktivt konsument- skyddsarbete med tillsynsåtgärder avseende bl.a. kraven på en särskilt måttfull marknadsföring. Tillsynsarbetet för tobaksfria nikotinprodukter bör dock inte medföra samma kostnadspåverkan på som för spelmarknaden eftersom marknaden för tobaksfria nikotinprodukter är betydligt mindre. Den löpande kostnaden för det utökade tillsynsarbetet för tobaksfria nikotinprodukter bedöms motsvara omkring 0,25 årsarbets- krafter, vilket motsvarar . Den initiala kostnaden kan vara något högre som följd av framtagning av föreskrifter och informationsmaterial. I den löpande kostnaden därefter ingår även implementering av föreskrifterna. Som ett genomsnitt är ett rimligt antagande för de löpande kostnaderna i fråga om de tobaksfria nikotinprodukterna. Förslagen om särskild måttfullhet på fysiska försäljningsställen kan medföra att behöver se över tillsynsvägledningen i för- hållande till kommunerna. Dessa och övriga förslag om marknadsföring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare bedöms dock inte på- verka myndighetens kostnader i någon större utsträckning. Enligt regeringens förslag får ansvar för att utöva tillsyn över snusliknande produkter. Det innefattar både produkter som innehåller nikotin och produkter som inte innehåller nikotin. Vad gäller tillsynen av anläggningar för tillverkning av snus sker dock ingen operativ tillsyn av . Denna utförs i stället av den kommunala kontroll- myndigheten. Detsamma kommer att gälla för snusliknande produkter. Det sker ingen tillsyn av produkterna i konsumentled. Utifrån ett livs- medelsperspektiv framstår snus, och med största sannolikhet också tobaks- fria snusliknande produkter, vara förenade med förhållandevis låga risker. Tillverkningen hos de stora snusproducenterna sker enligt uppgift typiskt sett i slutna system. Produkten värmebehandlas också under hög tempera- tur vilket gör att riskerna med ohygienisk hantering minskar. 2021/22:200 finns det väldigt få fall där det faktiskt förekommit ohygienisk produktion inom den traditionella snusproduktionen. Troligen gäller motsvarande för snusliknande produkter. Tillverkningen hos mindre producenter av snus- liknande produkter torde ske på liknande sätt som hos de större produ- centerna. Enligt uppgifter från om vilka kostnader myndigheten har för sitt arbete på tobaksområdet framgår att myndighetens arbete består i att peka på behov av lag- eller förordningsändringar samt i att ta fram och revidera föreskrifter. Till detta tillkommer revidering av vägledningar och beräkning av årlig kontrollavgift. behöver också besvara frågor från kontrollmyndigheterna, andra medlemsstater samt från företag, advokatbyråer, branschorganisationer, media, privatpersoner och utländska intressenter. Utifrån beskrivning bedömer regeringen att myndig- hetens initiala kostnader för att ta fram föreskrifter, genomföra informa- tionsinsatser och stötta kontrollmyndigheterna kommer att uppgå till . Den operativa tillsynen sköts inte av , utan av den kommunala kontrollmyndigheten. När den inledande fasen är över bedöms därför kostnader för arbete med snusliknande produkter bli begränsade. I och med att det är troligt att det ofta finns ett samband mellan produktion av tobakssnus och snusliknande produkter samt att myndighetens nuvarande kompetens i fråga om snus i hög grad kommer att kunna användas även för snusliknande produkter bedömer regeringen att kostnader avseende löpande arbete får anses rymmas inom myndighetens befintliga ramar. ska tillsammans med kommunerna utöva tillsyn avse- ende anmälan om försäljning och åldersgränsen på de fysiska försäljnings- ställena. kan dessutom i vissa fall behöva hjälpa andra tillsynsmyndigheter att få tillgång till lokaler m.m. Regeringens förslag innebär att arbete kommer att omfatta även tobaksfria nikotinprodukter, men det rör sig troligen om förhållandevis få tillsyns- besök som i många fall antagligen kommer att avse både tobaksvaror och tobaksfria nikotinprodukter. Kostnaderna för tillsyn och arbete med att hjälpa andra myndigheter bedöms därmed rymmas inom myndighetens befintliga ramar. Förslagen om tobaksfria nikotinprodukter innehåller straffbestämmelser och bestämmelser om förverkande. Det innebär att förslagen kan leda till arbete med lagföring hos såväl som hos Åklagar- myndigheten. Förslagen motsvarar dock vad som redan gäller på övriga tobaksområdet och det är inte troligt att de kommer att leda till annat än ett mycket begränsat antal ärenden . Kostnaderna för Polismyndig- heten och bedöms därför rymmas inom myndig- heternas befintliga ramar. Förslaget om att ska ges befogenheter att kontrollera ålders- gränsen vid införsel i landet av tobaksfria nikotinprodukter bedöms rymmas inom myndighetens befintliga ramar. Myndigheten för press, radio och tv och tv är ett självständigt beslutsorgan inom Myndigheten för press, radio och tv. har ansvaret för tillsynen över bestämmelser i radio- och tv-lagen om spons- ring och produktplacering av bl.a. tobaksvaror, e-cigaretter och påfyll- ningsbehållare i tv, radio och på videodelningsplattformar. Förslaget om att utvidga tillsynsansvaret till att även omfatta tobaksfria nikotin- produkter innebär en ny uppgift för nämnden. Då förslaget motsvarar vad som redan gäller på övriga tobaksområdet bedöms den nya uppgiften rymmas inom nämndens och därmed även inom myndighetens befintliga ramar. Beslut enligt den föreslagna lagen om tobaksfria nikotinprodukter eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande till kammarrätt krävs pröv- ningstillstånd. Som påpekat är den förväntade ökningen av mål till de allmänna förvaltningsdomstolarna svårbedömd. Regeringen bedömer att fler beslut troligtvis kommer att överklagas i ett inledande skede, men att det inte kan antas bli fråga om mer än ett begränsat antal mål . kan marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter ge upp- hov till mål enligt marknadsföringslagen i patent- och marknadsdomstol- arna. Enligt förslagen tillkommer bestämmelser av karaktären special- lagstiftning för marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter. Det kan innebära fler och mer komplexa mål i patent- och marknadsdomstolarna. Förslagen är dock i linje med det befintliga regelverket på tobaksområdet och totalt kan det inte antas bli fråga om mer än ett fåtal mål .