prop · H903161 · 2022-03-22 00:00:00 — Remissinstansernas synpunkter: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget att kommuner ska vara skyldiga att redovisa på vilka grunder som avdraget för skolplaceringsansvaret har räknats fram. Det gäller bl.a. , Specialpedagogiska skolmyndigheten, Delegationen mot segregation, , , , , , och kommuner, och . Ett antal av de som tillstyrker förslaget lämnar synpunkter på redovisningen av beräkningen av bidraget. kommun anför att det kommer vara svårare för små kommuner med små resurser att ta fram goda underlag som är enkla att förstå. Även ser problem med hur avdraget ska redovisas på ett tydligt och transparent sätt. anför att framräknandet av grundbeloppet behöver bli mer transparent och förutsägbart genom att det tydligare anges vilka kostnader som kan ligga till grund för beräkningen. Många enskilda huvudmän som avstyrker förslaget, t.ex. Internationella skolan i , Kunskapsskolan i , Broskolan, och Småskolan Pedagogik i , anser att det är svårt att se hur den s.k. skolpengen inom en viss kommun beräknas och att det saknas enhetliga riktlinjer eller föreskrifter för hur beräkningen ska göras och redovisas för fristående skolor. Ett antal befarar också att avdraget kommer bli godtyckligt och bristen på transparens stor. Ett flertal av de som inkommit med yttranden och som är negativa till förslaget, däribland Kommuner och Regioner (SKR), , Kunskapsskolan i och andra enskilda huvudmän, anser att förslaget kommer att medföra rättsliga prövningar om hur kommuner beräknat och redovisat avdraget. Även i , , , och kommuner som tillstyrker förslaget bedömer att förslaget kommer att ge upphov till återkommande konflikter och rättsliga prövningar om hur kommuner beräknat och redovisat avdraget. Som nämns i avsnitt 3 har , Kommuner och Regioner (SKR), och Idéburna skolors riksförbund beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, vars bedömning huvudsakligen överensstämmer med bedömningen i rutan. Därutöver har inkommit med ett spon- Prop. 2021/22:161 tant yttrande. framför inte några synpunkter på bedömningen. anger att redovisningen bör ske utifrån faktiskt uppkomna kostnader och inte utifrån grunderna för beräkningen. Idéburna skolors riksförbund anser att det är självklart att alla beräkningar av ersättningar till fristående skolor alltid måste redovisas transparent och vara överklagningsbara. Skälen för regeringens bedömning Regeringen föreslår i avsnitt 7.1 att hemkommunen ska göra ett avdrag från basersättningen för de kostnader som hemkommunen har för sitt skolplaceringsansvar och att det är hemkommunen som ska beräkna avdraget. Regeringen konstaterar att många remissinstanser, bl.a. , Internationella Engelska Skolan och Kunskapsskolan i , har framfört en misstro mot kommunernas sätt att beräkna grundbeloppet . Flera är kritiska till att kommunerna föreslås göra avdrag för skolplaceringsansvaret och befarar att det kommer att bli godtyckligt. Som ett flertal, t.ex. och , har påpekat är det viktigt att det i bidragssystemet finns en transparens som gör det möjligt för de enskilda huvudmännen att kontrollera kommunens beräkningar. Det finns annars en ökad risk för rättsliga prövningar om hur kommuner har beräknat och redovisat avdraget, som bl.a. , , Kunskapsskolan i och SKR konstaterar. Regeringen bedömer därför att det är viktigt att kommunen tydligt redovisar hur avdraget har beräknats. Som redovisas i avsnitt 6.2 kommer de beslut om grundbelopp som fattas med stöd av regeringens förslag i avsnitt 6.1 och avsnitt 7.1 att vara individualiserade då den del av grundbeloppet som avser strukturersättningen kommer att baseras på barn- och elevunderlaget hos varje huvudman. Besluten kommer således att innefatta myndighetsutövning mot enskild. Detta innebär att förvaltningslagen bestämmelser om motivering av beslut kommer att bli tillämpliga (29 kap. 10 § skollagen). Med stöd av ett befintligt bemyndigande i 29 kap. 26 § andra stycket skollagen finns bestämmelser på förordningsnivå om redovisning av hur bidraget har beräknats. Det aktuella bemyndigandet innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för bl.a. en kommun att lämna uppgifter om hur bidrag till bl.a. en fristående förskola eller fristående skola har beräknats. Regeringen har för avsikt att med stöd av nämnda bemyndigande, dels meddela föreskrifter om skyldighet för en kommun att lämna uppgifter om hur grundbeloppet, inklusive basersättningen och avdraget för kommunens merkostnader med hänsyn till skolplaceringsansvaret, har beräknats, dels använda sin möjlighet att delegera föreskriftsrätten till den myndighet som regeringen bestämmer när det gäller föreskrifter om sådan redovisning. På detta sätt omhändertas Internationella Engelska skolans, Friskolornas riksförbunds och Kunskapsskolan i Sverige AB:s farhågor om att avdragen kommer att göras godtyckligt. Transparensen i bidragssystemet kommer att öka då det kommer att meddelas närmare föreskrifter om hur bas- 2021/22:161 ersättningen, avdraget från basersättningen och strukturersättningen ska - redovisas i bidragsbesluten. Frågan om överklagande av de på ovan angivet sätt individualiserade besluten om grundbelopp behandlas i avsnitt 8. En kommuns beslut om bidrag till enskild huvudman bör även fortsättningsvis kunna överklagas till Regeringens bedömning: Hemkommunens beslut om bidrag till enskild huvudman bör även fortsättningsvis få överklagas till allmän bedömning: Utredningen har inte gjort någon bedömning av överklagandemöjligheter när det gäller struktur- Remissinstanserna har inte framfört någon synpunkt om överklagande- Utredningen om en mer likvärdig skolas bedömning: Utredningen har inte gjort någon bedömning av överklagandemöjligheter när det gäller avdraget från grundbeloppet för kostnaderna för hemkommunens skol- Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har lämnat synpunkter som berör överklagandeprocessen. sätter om överklaganderätten är tillräckligt omfattande. kostnader ska godkännas som ett avdrag på skolpengen är det, enligt , ur rättssäkerhetssynpunkt helt avgörande att friskolor ges möjlighet till sakprövning i domstol och att de beslut som kommu- nerna fattar är preciserade och individuellt utformade, något som alltså dessvärre inte är fallet . Besluten är i stället så generellt utformade att de endast går att angripa genom laglighetsprövning vilket enligt bolaget i praktiken innebär att fristående skolor fråntas sin lagstadgade rätt att Som nämns i avsnitt 3 har , Kommuner och Regioner (SKR), och Idéburna skolors riks- förbund beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, vars bedömning överensstämmer med bedömningen i rutan. inkommit med ett spontant yttrande. och framför inte några syn- punkter på bedömningen. SKR är positiv till klargörandet. SKR instämmer i att bidragen blir mer individuella om strukturersättningen och avdrag för skolkostnadsansvar är en del av grundbeloppet. SKR poängterar att grundbelopp/basersättning fortsatt ska fastställas i kronor per elev. Det har enligt organisationen vid något tillfälle funnits krav från domstolen att kommunen ska fastställa ett totalt bidragsbelopp per huvudman. Eftersom det totala bidragsbeloppet är beroende av antalet elever som är inskrivna i verksamheten, går det inte Prop. 2021/22:161 att fastställa ett totalbelopp redan i bidragsbesluten. Kraven på att kommu- nens bidragsbeslut ska vara mer individualiserade får därför inte leda till att domstolarna ställer krav på att ett totalbelopp per huvudman anges. tillstyrker förslaget, men befarar att utformningen av bidraget inte medför önskad förändring av rättspraxis. Förbundet anför att strukturbeloppet utgår från redan i förväg fastställda principer där beloppet enbart varierar p.g.a. elevunderlaget. Strukturbeloppet i sig kommer, enligt förbundet, svårligen att gå att överklaga, då det grundar sig på uppgifter från SCB som är sekretessbelagda på individnivå och därmed aldrig kommer att kunna prövas. Idéburna skolors riksförbund anför att möjligheten att överklaga och få en sakprövning i förvaltningsdomstol får än större betydelse om förslaget om kommunalt avdrag på basersättningen genomförs. Skälen för regeringens bedömning Beräkningen av grundbeloppet förändras I avsnitt 6.1 och 7.1 lämnar regeringen förslag om att det i skollagen ska införas bestämmelser om en förändrad beräkning av grundbeloppet. Förslagen syftar dels till att bidragssystemet ska bli tydligare och mer transparent, dels att upprätthålla lika villkor mellan kommunala och enskilda skolhuvudmän. Som framgår av avsnitt 6.2 och 7.2 innebär förslagen att hemkommunens beslut om grundbelopp kommer att vara individualiserade då den del av grundbeloppet som avser strukturersättningen kommer att baseras på barn- och elevunderlaget hos varje huvudman. Besluten kommer således att innefatta myndighetsutövning mot enskild och förvaltningslagen bestämmelser om motivering av beslut kommer att bli tillämpliga (29 kap. 10 § skollagen). Det görs också bedömningar i avsnitt 6.2och avsnitt 7.2 om att regeringen bör, med stöd av ett bemyndigande i 29 kap. 26 § skollagen, meddela föreskrifter om hur grundbeloppet, inklusive basersättningen, avdraget för hemkommunens skolplaceringsansvar från basersättningen och strukturersättningen, har beräknats och använda sin möjlighet att delegera föreskriftsrätten till den myndighet som regeringen bestämmer när det gäller föreskrifter om sådan redovisning. En kommuns beslut om bidrag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol genom förvaltningsrättsligt överklagande enligt skollagen… Genom beslut med anledning av propositionen Offentliga bidrag på lika villkor (prop. 2008/09:171, bet. 2008/09:UbU13, rskr. 2008/09:280) infördes bestämmelser i skollagen som innebär att kommunala beslut om bidragets storlek skulle kunna överklagas av huvudmannen för en fristående skola eller en enskilt bedriven förskola, fritidshem och förskoleklass till allmän förvaltningsdomstol och bli föremål för en fullständig prövning. Ändringarna infördes för att uppnå en större rättssäkerhet. Endast en möjlighet till s.k. laglighetsprövning enligt kommunallagen ansågs vara otillräcklig för den enskilde huvudmannens rättssäkerhet. Som redovisas i avsnitt 5.4 finns det stora skillnader mellan de två överklagandemöjligheterna laglighetsprövning och förvaltningsrättsligt överklagande, vad gäller framför allt vem som får överklaga och vad domstolarna får pröva vid ett överklagande. Bestämmelserna om överklagande trädde i kraft och tillämpades första gången i fråga om bidrag för . Sedan bestämmelserna började tillämpas har långt över 1 000 överklaganden prövats i domstol. Även om det stora flertalet ärenden handlat om att enskilda huvudmän ansett att de fått ett lägre bidragsbelopp än de har rätt till så har många överklaganden också föranletts av att enskilda huvudmän upplevt att de inte av kommunens beslut kunnat utläsa att de fått rätt belopp. …men möjligheten att överklaga har ändrats genom rättspraxis Som framgår av avsnitt 4.5 har dock rättspraxis förändrats genom två avgöranden från (HFD 2017 ref. 35 och HFD 2020 ref. 69). Enligt HFD omfattas inte generella beslut om nivån på olika bidrag, liksom inte heller andra generella ställningstaganden avseende bidrag, av överklagandebestämmelsen i skollagen. Sådana beslut kan i stället bli föremål för en laglighetsprövning enligt reglerna i kommunallagen. En laglighetsprövning innefattar ingen prövning av om beslutet är lämpligt eller skäligt (se vidare avsnitt 5.4). Av HFD:s domar framgår att det som är avgörande för om skollagens överklaganderegel är tillämplig är om kommunen genom det aktuella beslutet har tagit ställning till rätten till bidrag för en viss huvudman. Så är inte fallet när det gäller generella beslut om nivån på grundbeloppen. Sådana beslut speglar enligt HFD endast det kommunala budgetbeslutet samt den resursfördelningsmodell som kommunen har fastställt. Huvudmännens rätt till bidrag följer då inte av det aktuella beslutet utan av skollagens bestämmelser. Att ett sådant beslut i någon mening har individualiserats, t.ex. genom att en skolas namn anges på varje exemplar av beslutet eller att en kopia på beslutet tillsammans med en överklagandehänvisning har skickats till de olika huvudmännen, förändrar inte beslutets karaktär i detta avseende. Förvaltningsdomstolarna följer HFD:s avgöranden och i flertalet, men inte i alla, mål prövas överklagande av en hemkommuns beslut om bidrag, som avser grundbeloppet, genom laglighetsprövning. Laglighetsprövning ger inte ett tillräckligt rättsskydd Enligt skollagen får en enskild efter ansökan godkännas som huvudman för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem. En godkänd huvudman har rätt till bidrag från kommunen för att anordna utbildning för varje elev vid skolenheten. Ett sådant beslut kan enligt HFD:s nuvarande praxis endast överklagas genom laglighetsprövning. Som bl.a. påtalar innebär denna praxis att enskilda huvudmän, som inte är kommunmedlemmar, inte kan klaga på beslutet. För att anses som en kommunmedlem måste man nämligen exempelvis äga en fastighet i kommunen eller vara folkbokförd där. Det räcker alltså inte med att man t.ex. hyr en fastighet för att bedriva skola i kommunen. Även om en enskild huvudman äger den fastighet som skolverksamheten bedrivs i så ska fristående skolor enligt skollagen vara riksrekryterande. I de fall en enskild huvudman har tagit emot elever från andra kommuner än där skolfastigheten är belägen har Prop. 2021/22:161 huvudmannen inte heller rätt att begära en laglighetsprövning av dessa elevers hemkommuners beslut om grundbelopp. Regeringen anser att det är en otillfredsställande ordning att många huvudmän inte kan överklaga ett beslut om grundbelopp. Härutöver innebär en laglighetsprövning en mer begränsad prövning än vad som är fallet vid ett förvaltningsrättsligt överklagande. Regeringens avsikt med överklagandebestämmelserna som infördes var som nämnts ovan att bidragsbeslut, av rättssäkerhetsskäl, ska vara möjliga att överklaga till allmän förvaltningsdomstol för att de enskilda huvudmännen ska få en fullständig prövning av kommunens bidragsbeslut. Regeringen anser fortsatt att dessa skäl kan göras gällande. En hemkommuns beslut om grundbelopp bör få överklagas till allmän förvaltningsdomstol genom förvaltningsrättsligt överklagande Som beskrivs i avsnitt 6 och 7 föreslås grundbeloppet bestå av en basersättning, från vilken görs ett avdrag för hemkommunens merkostnader för skolplaceringsansvaret, och en strukturersättning. Basersättningen motsvarar den del av bidraget som i nuvarande bestämmelser benämns grundbelopp. Basersättningen ska bestämmas till samma belopp för samtliga barn eller elever i aktuell ålderskategori och skolform, eller annan verksamhet som kommunen ska bekosta utbildningen för genom bidrag till enskilda huvudmän. Från basersättningen ska hemkommunen, i de obligatoriska skolformerna, göra avdrag för de merkostnader som den har för sitt skolplaceringsansvar. Detta avdrag kommer att skilja sig åt mellan olika kommuner, men kommer att bli lika för alla enskilda huvudmän som får bidrag från en viss kommun. Härutöver ska en strukturersättning fördelas som ett komplement till basersättningen. Denna del av grundbeloppet kommer däremot inte att vara lika för alla huvudmän utan kommer att vara differentierad och beroende dels av vilka grunder för fördelning av strukturersättningen som kommunen använder, dels av varje huvudmans barn- och elevunderlag. Kommunen måste när det gäller denna del göra en bedömning i varje enskilt fall om huvudmannen har rätt till strukturersättning och i så fall med hur stort belopp. Som framgått av avsnitt 6.1 kan beloppet vara noll kronor. Med regeringens förslag kommer grundbeloppet därmed vara individualiserat. Det innebär att beslut om bidrag i form av grundbelopp kommer att vara ett individuellt fattat beslut i varje enskilt fall, dvs. beslutet kommer att avse en prövning av rätten till bidrag och bidragsnivå samt vara riktat mot en viss enskild huvudman. Som framgår ovan gör regeringen bedömningen att det kommer att vara fråga om ett förvaltningsbeslut som innefattar myndighetsutövning mot enskild och att förvaltningslagens bestämmelser om motiveringsskyldighet ska tillämpas tillsammans med föreskrifter om vad som ska redovisas i beslutet. Regeringen anser att det är motiverat att dessa beslut ska kunna bli föremål för förvaltningsrättsligt överklagande. Frågan om hur besluten kan överklagas är ytterst en fråga som får avgöras i rättstillämpningen. Regeringen bedömer dock, med utgångspunkt i de riktlinjer för bedömningen som har dragit upp i sina avgöranden, att de ändringar som föreslås i fråga om grundbeloppet innebär att en hem- 2021/22:161 kommuns beslut om bidrag i fortsättningen kommer att kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol genom förvaltningsrättsligt överklagande. Någon anledning att göra en ändring i överklagandebestämmelserna i skollagen, där det anges att en kommuns beslut om bidrag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 5 § p. 2) finns därför inte. SKR instämmer i att bidrag blir mer individuella om strukturersättningen och avdrag för skolkostnadsansvar är en del av grundbeloppet, men poängterar att grundbelopp/basersättning fortsatt ska fastställas i kronor per elev. Det har enligt organisationen funnits krav från domstolen att kommunen ska fastställa ett totalt bidragsbelopp per huvudman. Eftersom det totala bidragsbeloppet är beroende av antalet elever som är inskrivna i verksamheten, går det inte att fastställa ett totalbelopp redan i bidragsbesluten. Kraven på att kommunens bidragsbeslut ska vara mer individualiserade får därför enligt SKR inte leda till att domstolarna ställer krav på att ett totalbelopp per huvudman anges. Enligt skollagen ska hemkommunen lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid skolenheten som ska bestå av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp (se t.ex. 10 kap. 37 §). Som framgår ovan innebär regeringens förslag att grundbeloppet bl.a. ska avse en strukturersättning som kommer att vara individuellt bestämd. Domstolarna kommer vid eventuella prövningar att behöva utgå från lagtexten och de föreskrifter som kommer att finnas på förordningsnivå. Det är domstolarna som avgör vad som ska prövas i respektive mål. anför att strukturbeloppet utgår från redan i förväg fastställda principer där beloppet enbart varierar p.g.a. elevunderlaget. Strukturbeloppet i sig kommer, enligt förbundet, svårligen att gå att överklaga, då det grundar sig på uppgifter från SCB som är sekretessbelagda på individnivå och därmed aldrig kommer att kunna prövas. Regeringen konstaterar att frågan om möjligheten att överklaga handlar om huruvida det är fråga om ett förvaltningsbeslut, dvs. ett beslut som är fattat i varje enskilt fall. Besluten kommer att vara olika för varje huvudman beroende av den fördelningsmodell som kommunen har och den enskilda huvudmannens elevunderlag, vilket gör att strukturersättningen kommer att skilja sig mellan huvudmän. Det kan även, som nämns ovan, innebära att strukturersättningen blir noll kronor. Vad som ingår i prövningen är upp till domstolarna att avgöra. Regeringens förslag: Ändringarna i skollagen ska träda i kraft den Bestämmelserna ska tillämpas första gången i fråga om förslag: Överensstämmer inte med rege- Utredningen föreslår att förslaget om strukturbelopp ska träda i kraft . Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har inte kom- menterat utredningens förslag. Kommuner och Regioner (SKR) bedömer att det är alltför tidiga införandedatum, i synnerhet som de flesta förslagen har stor inverkan på kommunernas budget- och planeringsarbete. Utredningen om en likvärdig skolas förslag: Utredningen föreslår att bestämmelserna ska träda i kraft . Utredningen föreslår inte att bestämmelserna om avdrag ska tillämpas första gången för . Remissinstanserna: Ingen remissinstans har kommenterat utredningens förslag. Som nämns i avsnitt 3 har , Kommuner och Regioner (SKR), och Idéburna skolors riksförbund beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, vars förslag överensstämmer med förslaget i rutan. Därutöver har inkommit med ett spontant yttrande. Idéburna skolors riksförbund, och Utvecklingspedagogik framför inte några synpunkter på förslaget. SKR anför att det är positivt att införandedatum har flyttats . anser att förslagen inte är tillräckligt utredda samt att konsekvensanalysen är bristfällig och att förslagen därför inte kan träda i kraft . Skälen för regeringens förslag Förslagen bör träda i kraft Regeringen anser att de föreslagna ändringarna i skollagen som innebär att grundbeloppet ska bestå av en basersättning och en strukturersättning samt att ett avdrag för kommunens skolplaceringsansvar ska göras från basersättningen när det gäller vissa skolformer, bör träda i kraft . Hänsyn bör dock tas till att förändringarna kan kräva vissa förberedelser för kommunerna, vilket SKR lyfter fram. Kommunerna ska fastställa bidrag till enskilda huvudmän per kalenderår. Bidraget ska grunda sig på kommunens budget för det kommande budgetåret och beslutas före kalenderårets början. Kommunernas budget beslutas tidig höst. För att de nya bidragsreglerna ska kunna tillämpas på bidrag för , behöver regleringen ha trätt i kraft innan kommunerna beslutar sin budget tidig höst 2023. Regeringen bedömer vidare, som framgår av avsnitt 6.2 och avsnitt 7.2, att det bör meddelas föreskrifter på förordningsnivå om hur grundbeloppet, inklusive basersättningen, avdraget för hemkommunens skolplaceringsansvar från basersättningen och strukturersättningen har beräknats och även använda sin möjlighet att delegera föreskriftsrätten till den myndighet som regeringen bestämmer när det gäller föreskrifter om sådan redovisning. Vidare avser regeringen att ge i uppdrag att ta fram riktlinjer för beräkning av avdraget (se avsnitt 7.1). Det är viktigt att dessa myndigheter får möjligheter att ta fram föreskrifter och riktlinjer innan kommunerna ska börja tillämpa dem, så att kommunerna får god tid på sig att anpassa sitt arbete utifrån föreskrifterna. Ändringarna i skollagen föreslås därför träda i kraft och börja tillämpas i fråga om bidrag till enskilda huvudmän för . 2021/22:161 uppfattning att förslagen inte är tillräckligt utredda och att konsekvensanalysen är bristfällig. 10.1Ekonomiska konsekvenser för staten Förslagen i avsnitt 6.1 och 7.1 innebär att grundbeloppet ska bestå av dels en basersättning som omfattar de kostnadsslag som anges i de nuvarande bestämmelserna om grundbeloppet, dels en strukturersättning som fördelas efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov samt att det ska göras ett avdrag från basersättningen för hemkommunens kostnader för skolplaceringsansvaret. Ett beslut om grundbeloppet kommer att vara individualiserat eftersom strukturersättningen bestäms efter varje huvudmans barn- och elevunderlag. Ett sådant beslut kommer således att innefatta myndighetsutövning mot enskild och kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol genom förvaltningsrättsligt överklagande. Det kan finnas en risk för att mängden överprövningar av beslut i förvaltningsdomstol ökar inledningsvis. Det görs också bedömningar i avsnitt 6.2 och avsnitt 7.2 om att regeringen bör, med stöd av ett bemyndigande i 29 kap. 26 § skollagen, meddela föreskrifter om hur grundbeloppet, inklusive basersättningen, strukturersättningen och avdraget för hemkommunens skolplaceringsansvar har beräknats. Regeringen bedömer att såväl den tydligare regleringen av grundbeloppets beståndsdelar som ovan nämnda regleringen om redovisning kommer att medföra ökad kvalitet och transparens i hur bidraget till enskilda huvudmän beräknas. Detta bör i sin tur leda till ett minskat antal överklaganden.