prop · H903157 · 2022-03-22 00:00:00 — Bedömningen görs att den av utredningen föreslagna hänvisningen i definitionen till andra författningar än skollagen gör definitionen svår att förstå och att denna hänvisning därför bör utgå. Definitionen blir då ”verksamhet som bedrivs av en huvudman enligt denna lag inom vilken barn eller elever deltar i undervisning och andra aktiviteter ”. Av 2 kap. 8 § skollagen framgår att huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Detta innebär att även om sådana aktiviteter som lyfter fram, t.ex. skolresor, inte är uttryckligt angivna i skollagen utan frivilligt anordnas av huvudmannen (eller mer sannolikt av rektorn) inom ramen för utbildningen, måste sådana aktiviteter bedrivas i enlighet med vad som anges i t.ex. portalparagraferna 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen, dvs. aktiviteten ska bland annat utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor. När det gäller bestämmel- 2021/22:157 sen i 1 kap. 5 § tredje stycket skollagen att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet kan det dock konstateras att det enligt gällande rätt görs ett undantag från denna portalbestämmelse i 1 kap. 7 § skollagen, där det anges att undervisningen vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem ska vara icke-konfessionell, men att utbildningen i övrigt vid sådana skolor, förskolor och fritidshem får ha en konfessionell inriktning. I avsnitt 6.2 föreslås att det ska göras en ändring i skollagen som innebär att det i annan utbildning än undervisning i fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem endast får göras undantag från vad som anges i 1 kap. 5 § tredje stycket för det konfessionella inslaget. Som närmare utvecklas i avsnitt 6.2 föreslås begreppet ”konfessionellt inslag” definieras som bekännande eller förkunnande inslag som tillhör en viss religion och som initieras och genomförs av huvudmannen eller på dennes uppdrag. Övriga delar av utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. efterlyser även ett förtydligande av om verksamhet som anordnas av eleverna på eget initiativ men med stöd av huvudmannen utgör en del av utbildningen. Som exempel på sådan verksamhet nämner religiösa elevföreningar som huvudmannen upplåter skolans lokaler till. Som framgår av avsnitt 5.2.1. har elever en positiv religionsfrihet, dvs. en frihet att ensamma eller tillsammans med andra utöva sin religion. Enligt 1 kap. 5 § andra stycket skollagen ska var och en som verkar inom utbildningen främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling. Av diskrimineringslagen framgår vidare att diskriminering är förbjudet. I lagen finns även krav på att utbildningsanordnare bedriver ett förebyggande och främjande arbete med aktiva åtgärder mot diskriminering. Detta innebär att om religiösa elevsammanslutningar ber att få tillgång till skollokaler under skoldagen, t.ex. under raster för att t.ex. förrätta bönestunder bör de få det. Det kan vara fråga om något så enkelt som att t.ex. få låna ett klassrum under raster. När det gäller frågan om elevinitierade aktiviteter inom ramen för en elevorganisation ingår i utbildningen kan konstateras att ansvaret för vad som sker i skolans lokaler under skoltid alltid ligger på skolledningen, t.ex. gällande tillsyn, arbetsmiljö, trygghet och säkerhet. Det som sker inom utbildningen är således huvudmannens ansvar såväl när det gäller undervisningen på lektioner som när det gäller elevaktiviteter på raster. Även om elevinitierade aktiviteter motiverade av exempelvis religiös uppfattning som eleverna ägnar sig åt under raster under skoldagen inte leds av huvudmannen är de således en del av utbildningen på motsvarande sätt som andra rastaktiviteter. Om elever som ingår i en religiös elevförening t.ex. skulle bete sig kränkande eller diskriminerande mot andra elever under lektioner eller under rastaktiviteter där elever som inte ingår i föreningen deltar, utifrån uppfattningar som ytterst grundar sig i den tolkning av en religion som eleverna bekänner sig till, har huvudmannen en skyldighet att ingripa i enlighet med 1 kap. 5 § och 6 kap. skollagen och 2 kap. 5 och 7 § diskrimineringslagen mot sådant agerande. Sistnämnda kapitel i skollagen reglerar åtgärder mot kränkande behandling. Definitionen av undervisning och gränsdragningen mellan undervisning och utbildning Utredningen har föreslagit att undervisning ska definieras som ”processer som leds av lärare eller förskollärare enligt mål som anges i denna lag och andra författningar och som ska leda till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden”. Utredningens förslag innebär att ordet ”mål”, som enligt gällande lydelse av 1 kap. 3 § skollagen ingår i definitionen av utbildning (”den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål”) flyttas från den definitionen till definitionen av undervisning samt att det anges att de mål som avses är de mål som anges i skollagen och andra författningar. Målen för utbildningen anges dock inte i skollagen utan i författningar som ansluter till lagen. I 1 kap. 11 § skollagen anges att det för varje skolform och för fritidshemmet ska gälla en läroplan som utgår från bestämmelserna i skollagen. Läroplanen ska ange utbildningens värdegrund och uppdrag samt mål och riktlinjer för utbildningen. Det är regeringen som med stöd av regeringens s.k. restkompetens enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 § RF, eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av 8 kap. 11 § RF, som meddelar föreskrifter om läroplaner. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får vidare för en viss skolform eller för fritidshemmet meddela föreskrifter om utbildningens värdegrund och uppdrag samt om mål och riktlinjer för utbildningen på annat sätt än genom en läroplan. Definitionen av undervisning i skollagen bör därför ändras till ”processer som leds av lärare eller förskollärare mot mål som anges i förordningar och andra författningar som ansluter till denna lag och som syftar till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden”. Enbart denna ändring är dock inte tillräcklig. Av utredningen framgår att förskolans integrerade arbetssätt, där omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet i undervisningen, kan innebära särskilda svårigheter att i förskolor med konfessionell inriktning upprätthålla principen att konfessionella inslag endast får ske inom ramen för andra delar av utbildningen än undervisningen. Flera remissinstanser anger att det även med utredningens förslag kvarstår svårigheter att skilja på utbildning och undervisning särskilt i förskolan. , , och kommuner, , i /och efterlyser ytterligare klargöranden om gränsdragningen i förskolan. Det kan konstateras att det inte är lätt att skilja mellan undervisning och utbildningen i övrigt när det gäller förskolan. I t.ex. skolan dras ofta skiljelinjen utifrån förarbetena till den nuvarande definitionen av undervisning huvudsakligen mellan lektionstid och övriga aktiviteter. Utredningen har med anledning av detta lämnat ett förslag som innebär att inom fristående förskolor med konfessionell inriktning ska konfessionella inslag endast få förekomma i den utsträckning och vid de tillfällen som huvudmannen har informerat barnets vårdnadshavare om. Detta förslag behandlas i avsnitt 6.3. Det görs dock här bedömningen att inte heller detta förslag är tillräckligt. Undervisning ska enligt förskolans läroplan utgå från ett innehåll som är planerat eller uppstår spontant eftersom barns utveckling och lärande sker Som nämnts ovan anges i förarbetena att omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet i undervisningen i förskolan. anför ligger det i förskoleverksamhetens natur att många situationer under förskoledagen innebär möjligheter för förskollärare att utifrån en med- veten pedagogisk handling med hänsyn till barnens ålder och utvecklings- nivå främja barnets lärande mot de mål som anges i läroplanen. detta perspektiv kan all tid – liksom samtliga situationer, aktiviteter och innehåll i förskolan – göras till föremål för undervisning. det förekomma sådana möjligheter vid lek, måltider, påklädning och utom- Som framgår ovan föreslås att viss justering av utred- ningens förslag ska göras så att definitionen av undervisning ändras till ”processer som leds av lärare eller förskollärare mot mål som anges i förordningar och författningar som ansluter till denna lag och som syftar till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden”. Förslaget förtydligar att undervisningen är det som sker när lärare eller förskollärare utifrån sin yrkesroll och upp- drag agerar utifrån de mål som beskrivs i läroplanerna. av undervisning ska passa både förskolan och skolformer för äldre elever och för att det ska bli tydligt att undervisning kan förekomma i de mest skilda situationer i förskolan föreslås att definitionen kompletteras så att den lyder ”processer som på lektioner eller vid andra lärtillfällen leds av lärare eller förskollärare mot mål som anges i förordningar och författningar som ansluter till denna lag”. Tillägget tydliggör att under- visningen kan bedrivas på lektioner, som t.ex. ofta är fallet i skolan och vuxenutbildning (komvux), men också planerat eller spontant som i förskolan där omsorg, lärande och utveckling sker i en helhet. ringen och tillägget bedöms medföra att definitionen av undervisning, när det gäller förskolan, bidrar till fokus på de strävansmål som finns i läroplanen för förskolan. Det sagda innebär att om en förskollärare i en fristående förskola tar initiativ till en bön, t.ex. i samband med en måltid, så är det visserligen fråga om en process som leds av en förskollärare, men då den inte leds mot mål som anges i författningar som ansluter till skol- lagen är det fråga om en annan aktivitet än undervisning som initieras av huvudmannen, dvs. en annan aktivitet i utbildningen. måltiden lär eleverna hur de ska hantera bestick eller något om innehållet i den mat de äter är det fråga om undervisning. Detta exempel visar att undervisning och andra aktiviteter i utbildningen kan ske växelvis i för- De föreslagna ändringarna i definitionen av undervisning bedöms medföra att det blir lättare att hålla isär undervisning och utbildning även uttrycker tveksamhet till begreppet lärtillfällen och ifråga- sätter om inte begreppet riskerar att rucka på innebörden i förhållande till nuvarande skrivning i fråga om andra skolformer och fritidshemmet, till exempel sådan verksamhet som skolan anordnar och som tidigare ansetts ligga utanför undervisningen, exempelvis lägerskolor, studiebesök etc. I förarbetena till den nuvarande lydelsen av definitionen undervisning, propositionen Den nya skollagen -– för kunskap, valfrihet och trygghet (2009/10:165 s.633), anges att definitionen är anpassad till såväl förskola och fritidshem som övriga skolformer. Det anges bl.a. att undervisning är ett snävare begrepp än utbildning och att det avser de målstyrda processer som syftar till att barnen och eleverna både ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Det anges att i definitionen av undervisningsbegreppet ligger att lärandeprocessen sker under ledning av lärare eller förskollärare. Med detta menas enligt förarbetena inte att dessa måste vara närvarande i undervisningslokalen eller motsvarande all lektionstid. Tanken är dock att för att en aktivitet ska klassas som undervisning måste en lärare eller förskollärare ha det övergripande ansvaret för det som ska göras. Det anförs vidare i förarbetena att begreppet utbildning avser, utöver undervisningen, i princip all verksamhet, både i den inre och yttre miljön, som anordnas av huvudmannen och vanligtvis äger rum under skoldagen. Härigenom kommer enligt förarbetena t.ex. den verksamhet som sker och på skolgården under raster att omfattas av definitionen av utbildning. Enligt förarbetena innefattas även ”externa” verksamheter som lägerskolor, studiebesök etc. i begreppet utbildning. Regeringen anser att den i detta avsnitt föreslagna ändringen i definitionen av begreppet undervisning, dvs. ”processer som på lektioner eller vid andra lärtillfällen leds av lärare eller förskollärare mot mål som anges i förordningar och andra författningar som ansluter till denna lag och som syftar till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden”, innebär att såväl undervisningsbegreppet som utbildningsbegreppet blir mer nyanserade och tydliga. Huruvida t.ex. studiebesök och måltider faller under definitionen av undervisning respektive utbildning måste avgöras i det enskilda fallet. När det gäller studiebesök kan konstateras att om exempelvis en lärare i samhällskunskap inom ramen för undervisningen om demokrati anordnar ett studiebesök i så kommer det att anses vara undervisning enligt den föreslagna lydelsen av definitionen av undervisning. Regeringen anser också att så bör vara fallet och konstaterar att det redan i förarbetena till den nuvarande definitionen av undervisning anges att det i definitionen ligger att lärandeprocessen sker under ledning av en lärare eller en förskollärare. Ett studiebesök kommer med den föreslagna lydelsen således att falla under begreppet undervisning om det leds av lärare mot mål som anges i förordningar och författningar som ansluter till skollagen. Däremot kommer liksom t.ex. måltider och raster i normalfallet att falla utanför begreppet undervisning och därmed utgöra andra aktiviteter inom utbildningen, då det i dessa fall i regel inte är fråga om processer som leds av lärare eller förskollärare mot mål som anges i förordningar och författningar som ansluter till skollagen och som syftar till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden. Ett exempel på när en måltid i stället faller under definitionen av undervisning är när en måltid tillagas och intas som ett led i undervisningen inom hem- och konsumentkunskap. Regeringen anser således att införandet av formuleringen ”lektioner eller andra lärtillfällen” i definitionen av undervisning tydliggör att undervisning i förskolan, skolan och komvux kan ske vid andra tillfällen än under lektioner, men det förutsätts att lärtillfällena leds av en lärare mot mål som anges i förordningar och författningar som ansluter till skollagen. Regeringen anser att den föreslagna definitionen bidrar till att skapa tydlighet både i förskolan och i andra skolformer. 2021/22:157 Sammanfattningsvis föreslås alltså att undervisning i skollagen ska definieras som ”processer som på lektioner eller vid andra lärtillfällen leds av lärare eller förskollärare mot mål som anges i förordningar och andra författningar som ansluter till denna lag och som syftar till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden” och att utbildning ska definieras som ”verksamhet som bedrivs av en huvudman enligt denna lag inom vilken barn eller elever deltar i undervisning och andra aktiviteter”. 6.2Det ska införas definitioner i skollagen av konfessionellt inslag och konfessionell inriktning Regeringens förslag: Konfessionella inslag ska i skollagen definieras som bekännande eller förkunnande inslag som tillhör en viss religion och som initieras och genomförs av huvudmannen eller på dennes uppdrag. Konfessionell inriktning ska definieras som inriktning på verksamhet som innebär att det där förekommer konfessionella inslag. Det ska i skollagen förtydligas att i en utbildning med konfessionell inriktning får undantag från kravet på vetenskaplig grund enbart göras för det konfessionella inslaget. Utredningens förslag: Avviker från regeringens förslag på så vis att utredningen föreslår att konfessionella inslag ska definieras som inslag som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion. Utredningen föreslår vidare att konfessionell inriktning ska definieras som verksamhet där det får förekomma konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen. Slutligen föreslår utredningen att begreppet icke-konfessionell inriktning ska införas i skollagen och definieras som verksamhet där det inte får förekomma konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen. Utredningen har inte föreslagit något förtydligande i skollagen av hur regleringen av verksamhet med konfessionell inriktning förhåller sig till lagens krav på att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund. Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna uttrycker stöd för utredningens förslag. Detta gäller bl.a. ombudsmän (), , , Myndigheten för stöd till trossamfund, och , i , , , , , Ny- kvarns och kommuner, Kommuner och Regioner (SKR), , , Förbundet , Rädda barnen och . , i , och framhåller att det är viktigt att begreppen är tydliga för att förhindra tolkningar som leder till missförstånd eller felaktigheter. , , , och kommuner och SKR betonar de fördelar förslagen bedöms ge i tillsynen. kommun anser att förslaget tydliggör huvudmannens ansvar. uttrycker stöd för utredningens förslag men anser det skulle behöva klargöras om det är så att alla inslag som inte är konfessionella måste kännetecknas av pluralism, allsidighet och saklighet samt att det är otydligt om exempelvis böcker på ett visst språk som används i undervisningen, där innehållet är att likna med psalmer och religiösa berättelser, är att anse som ett konfessionellt inslag. Skolinspektionen tillstyrker definitionen av konfessionella inslag, men anser att ytterligare förtydliganden bör göras. Enligt inspektionen behöver det bl.a. klargöras hur begreppet konfessionella inslag förhåller sig till kraven på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Enligt Skolinspektionen bör det vidare framgå av definitionen av konfessionella inslag att det är ett inslag som är initierat och genomfört av huvudmannen. Skolinspektionen framhåller även möjligheten för regeringen att överväga eller utreda en organisatorisk bestämmelse som reglerar att ett konfessionellt inslag bör avgränsas schemamässigt eller . En huvudman skulle t.ex. kunna ha krav att skilja mellan en morgonstund med ett konfessionellt inslag, t.ex. bön, som är frivillig, och en morgonsamling utan konfessionella inslag som syftar till information och genomgångar. efterlyser förtydliganden av hur barns och elevers eget religionsutövande förhåller sig till skolans övergripande ansvar i fråga om skolans värdegrund och skyldighet att motverka diskriminering och kränkande behandling. anger att det finns risker med en alltför restriktiv definition av konfessionella inslag och att den föreslagna definitionen medför en möjlighet för huvudmännen att utföra handlingar nära gränsen till att betraktas som konfessionella inslag. Kommunen anser att det finns en risk att den föreslagna definitionen kommer att försvaga huvudmännens incitament att anmäla konfessionell inriktning. kommun instämmer i att definitionen bör vara snäv men ser en risk i att den föreslagna definitionen kan ge upphov till viss gränsdragningsproblematik, då vad som avses med bekännande och förkunnande kan vara subjektivt. anger att den föreslagna definitionen kan öppna upp för att en lärares personliga övertygelse som uttryck inte är ett konfessionellt inslag, så att undervisningen till eleverna förmedlar icke-vetenskapliga påståenden. Definitionen bör därför enligt förbundet breddas. i (LO) anser att en morgonsamling med konfessionell koppling såsom läsning ur religiös urkund även fortsättningsvis ska anses utgöra ett konfessionellt inslag. och Kristna friskolerådet ser svårigheter med gränsdragningar då värdegrundande resonemang finns i de flesta ämnen. anser att även ett ställningstagande emot religion skulle kunna utgöra en form av konfession samt att begreppet ”ickekonfessionell” därför är svårt att definiera. Kristna friskolerådet tillstyrker den del av förslaget till definition av konfessionella inslag som gäller bekännande eller förkunnande delar, men avstyrker resterande del av definitionen. Rådet anser att konfessionella inslag ska definieras som ”inslag som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion, filosofi eller livsåskådning”. 2021/22:157 Rådet anser också att begreppen ”bekännande” och ”förkunnande” behöver definieras. Ansgarskolorna, Banérskolan, , i /, Kristna Skola och anger i likalydande svar att förslaget till definition av konfessionella inslag bör kompletteras så att det utöver religion också ska rymma filosofi. Även dessa remissinstanser anser att begreppen ”förkunnande” och ”bekännande” behöver förtydligas. () föreslår definitionen ”inslag som innehåller bekännande eller förkunnande delar eller praktiker som tillhör en viss religion, filosofi eller livsåskådning”. Svenska Evangeliska Alliansen anser att utredningens förslag på ny definition av begreppet konfession väcker ytterligare frågor. Flera remissinstanser, bl.a. ombudsmän (), och Idéburna skolors riksförbund, framhåller utmaningar när det gäller att skilja mellan religion, kultur och tradition. ser en motsättning mellan å ena sidan utredningens beskrivning av otillåten ensidig religiös påverkan och å andra sidan minoritetsskydd och rättigheter för barn i etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som tillhör ett urfolk enligt samt det allmännas skyldigheter enligt lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. efterlyser tydligare vägledning om hur denna avvägning ska gå till och vad som ska väga tyngst. För det fall minoritetsskydd och rättigheter ska väga tyngst anser att det bör regleras genom en undantagsbestämmelse. vill lyfta frågan om inte en skärpt tillsyn och kontroll med åtföljande indragning av tillstånd skulle kunna anses vara ett tillräckligt medel att ta till för att komma till rätta med friskolor som inte följer skollagen. Föräldrakooperativens () bedömer att det nuvarande regelverket inom skollagen är tillfredsställande och menar att det snarare handlar om tillsynsmyndigheternas tillämpning, eller bristande sådan, av nu gällande regelverk. Judiska avstyrker förslagen och anger att det finns utmaningar i att skilja mellan religion och kultur samt att tillsyn utifrån definitionen skulle kunna påverkas av en etnocentrisk uppfattning. Föreningen , och Stiftelsen står bakom Judiska Central- Även avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag Tydliga definitioner bidrar till att reglerna följs i högre grad och till Enligt skollagen får annan utbildning än undervisning vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem ha en konfessionell Deltagandet i konfessionella inslag ska emellertid vara frivilligt (1 kap. 7 § andra stycket). Den osäkerhet som har uppstått i tillämpningen på grund av avsaknaden av definitioner av konfessionell inriktning och konfessionella inslag bedöms göra det nödvändigt att införa sådana defini- Att det är tydligt vad som avses är nödvändigt för att lärare, rektorer och skolhuvudmän som har ansvar för att utbildningen bedrivs och genom- förs i enlighet med bestämmelserna, ska veta vad de har att förhålla sig till. Det är också lättare för en tillsynsmyndighet att kontrollera om en verk- samhet bedrivs i enlighet med författningarna om de är preciserade. Tydliga definitioner bedöms således vara nödvändigt för en effektivare och mer ändamålsenlig tillsyn.