prop · H903169 · 2022-03-22 00:00:00 — Bestämmelserna om gäldenär i lagen om företagsrekonstruktion är över huvud taget inte tillämpliga på en central motpart (1 kap. 3 § första stycket lagen om företagsrekonstruktion, se avsnitt 8.2 där det även fram- går att regeringen i lagrådsremissen En ny lag om företagsrekonstruktion föreslår en ny lag om företagsrekonstruktion och att undantaget för clearingorganisationer ska gälla även enligt den lagen). 2021/22:169 heller kunna inledas om resolutionsmyndigheten anser att resolution ska inledas i stället. Det bör alltså inte uppkomma någon situation där reglerna som är tillämpliga i sådana förfaranden kommer i konflikt med resolu- tionsbefogenheter enligt EU-förordningen. Vidare ger bestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument som genomför säkerhets- direktivet ingen rätt att förfoga över finansiella instrument som tillhör någon annan i strid med bestämmelserna i . Komplette- rande bestämmelser i förhållande till artikel 89.1 i EU-förordningen behöver därför inte införas i svensk rätt i denna del. Det finns inte skäl att göra annan bedömning avseende artikel 89.2 i förordningen. Befogenheter som liknar de befogenheter för att underlätta en ordnad resolution av sådana företag eller personer som räknas upp i artikel 1.2 c iv och 1.2 d i säkerhetsdirektivet och som finns i EU-förordningen finns inte i svensk rätt. Artikel 89.1 i EU-förordningen kräver därför inte heller i den delen någon nationell lagstiftning. 12Verkställighet och överklagande av beslut Regeringens förslag: och ska få bestämma att beslut om krisförebyggande åtgärder enligt EU-förord- ningen eller föreläggande som meddelats med stöd av EU-förordningen ska gälla . Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Enligt promemorians förslag ska även få bestämma att förbud eller föreläggande enligt den nya kompletterings- lagen ska gälla . Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Enligt EU-förordningen ska resolu- tionsmyndighetens beslut om att vidta en resolutionsåtgärd vara omedel- bart verkställbart (artikel 74.4 b). Förordningen ställer inte krav på att andra beslut ska gälla . Det bör dock vara möjligt för de in- blandade myndigheterna att bestämma att åtminstone beslut om krisföre- byggande åtgärder, såsom förelägganden för att undanröja hinder för reso- lution, ska gälla (jfr artikel 2.48). Vidare bör myndigheterna ha samma möjligheter att förordna om omedelbar verkställighet för andra förelägganden enligt EU-förordningen. Det kan t.ex. röra sig om beslut om att vidta en åtgärd eller upphöra med ett visst agerande. Resolutions- myndigheten kan t.ex. kräva att en central motpart, en enhet i samma koncern som den centrala motparten eller någon av dess clearing- medlemmar tillhandahåller vissa tjänster eller faciliteter vid överlåtelse av verksamhet (artikel 51.1). I förvaltningslagen finns det allmänna bestäm- melser om möjligheten för en myndighet att verkställa ett beslut (35 §). Flera lagar på finansmarknadsområdet innehåller också Prop. 2021/22:169 bestämmelser om att får besluta att vissa typer av beslut ska gälla (se t.ex. 26 kap. 1 § fjärde stycket lagen om värdepappersmarknaden och 30 kap. 1 § fjärde stycket lagen om resolu- tion). Den sistnämnda bestämmelsen innehåller även en sådan möjlighet för . Det är inte sällan som använder sig av möjligheten att bestämma att ett beslut ska gälla , t.ex. i fråga om beslut om återkallelse av tillstånd eller förelägganden av olika slag. Enligt regeringens uppfattning är allmänintresset av omedelbar verkställighet särskilt stort även i fråga om de krishanteringsåtgärder som nämns ovan. Det faktum att möjligheten nämns i speciallagstiftningen signalerar att allmänintresset av omedelbar verkställighet kan vara mycket högt i de aktuella fallen (jfr prop. 2018/19:4 s. 84 f. och prop. 2019/20:37 s. 70 f.). Regeringen anser mot den bakgrunden att det bör tas in en bestämmelse i den nya kompletteringslagen om att får bestämma att ett beslut om föreläggande eller återkallelse enligt EU-förordningen ska gälla . Av avsnitt 7.2.2 framgår att ingripanden och sanktioner mot centrala motparter regleras i lagen om värdepappersmarknaden. I det avsnittet föreslås att även ingripanden och sanktioner mot personer som ingår i ledningen för en central motpart ska regleras i den lagen. Enligt lagen om värdepappersmarknaden får , som nämns ovan, bestämma att vissa typer av beslut som meddelats med stöd av den lagen ska gälla (26 kap. 1 § fjärde stycket). Regeringens förslag: beslut enligt den nya kompletteringslagen ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. beslut om att, för stabilitetsfondens räkning, ingå avtal om finansiering ska dock inte få överklagas. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Regeringens och stödmyndighetens beslut enligt kompletteringslagen ska inte få överklagas. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag Enligt EU-förordningen ska alla personer som berörs av ett beslut om att vidta en krisförebyggande åtgärd eller en resolutionsåtgärd eller att utöva någon annan befogenhet än en resolutionsåtgärd kunna överklaga beslutet (artikel 74.2 och 74.3). Allmänt inom finansmarknadsområdet gäller att sådana beslut av som får överklagas prövas av allmän förvaltningsdomstol, med krav på prövningstillstånd vid överklagande till Detta bör gälla även för beslut enligt EU-förordningen och 2021/22:169 den nya kompletteringslagen. Möjligheten att överklaga beslut enligt EU- förordningen följer redan av förvaltningslagen (41 §) och någon bestäm- melse om detta behöver därför inte tas in i den nya lagen. Beslut får över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid över- klagande till kammarrätten (40 § förvaltningslagen). I denna proposition föreslås att ska få besluta om statligt stöd till en central motpart under resolution (avsnitt 9.2) och för stabilitets- fondens räkning få ingå finansieringsavtal med bl.a. en resolu- tionsmyndighet i ett annat land (avsnitt 9.5) samt att myndigheten ska fatta beslut om avslutande av resolution (avsnitt 8.1). Vidare föreslås att regeringen ska få besluta om tillämpningen av de statliga stabiliserings- verktygen enligt artiklarna 45–47 i EU-förordningen (avsnitt 6.2). På motsvarande sätt som gäller enligt lagen om resolution bör Riks- gäldskontorets beslut om stöd under resolution och om avslutande av reso- lution enligt den nya kompletteringslagen kunna överklagas. Stöd under resolution föreslås finansieras av stabilitetsfonden, vilken regleras av bestämmelser i stödlagen. Eftersom beslut enligt stödlagen inte får över- klagas följer att beslut om att finansiera statligt stöd till en central motpart under resolution heller inte får överklagas. I likhet med det som gäller i fråga om finansiering av stödåtgärder enligt stödlagen bör det inte heller vara möjligt att överklaga beslut om att ingå avtal enligt kompletterings- lagen om finansiering för att tillgodose tillfälliga behov av likviditet och i syfte att säkerställa en ändamålsenlig användning av resolutionsverktygen med bl.a. en utländsk resolutionsmyndighet. Det bör inte heller vara möjligt att överklaga ett beslut om att ingå avtal om finansiering av en resolutionsåtgärd, eller en åtgärd som bedöms vara likvärdig, i ett annat land (se avsnitt 9.5). I förarbetena till lagen om resolution anförs att regeringens beslut i fråga om de statliga stabiliseringsverktygen enligt den lagen inte bör vara över- klagbara (prop. 2015/16:5 s. 750 f.). Detsamma bör gälla även för mot- svarande beslut i fråga om centrala motparter. Regeringens beslut om att tillämpa de statliga stabiliseringsverktygen enligt kompletteringslagen bör därför inte få överklagas. I denna proposition föreslås att det ska införas ett förebyggande statligt stöd till centrala motparter och som ska få beslutas av stödmyndigheten efter förebild av bestämmelser om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut i stödlagen. Som nämns ovan får beslut enligt stödlagen inte överklagas. Regeringen anser att detsamma bör gälla för beslut om före- byggande statligt stöd till en central motpart. Beslut om förebyggande statligt stöd enligt kompletteringslagen bör därför inte få överklagas. Av avsnitt 7.2.2 framgår att ingripanden och sanktioner mot centrala motparter regleras i lagen om värdepappersmarknaden. I det avsnittet föreslås att även ingripanden och sanktioner mot personer som ingår i ledningen för en central motpart ska regleras i den lagen. Sådana beslut är överklagbara. Enligt lagen om värdepappersmarknaden får Finansinspek- tionens beslut om sanktionsföreläggande dock inte överklagas (26 kap. 1 § första stycket). Regeringens förslag: Den nya kompletteringslagen och de ändringar som görs i andra lagar ska träda i kraft . Äldre föreskrifter ska gälla för överträdelser som har ägt rum före ikraftträdandet. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås inget datum för ikraft- trädande utan bedömningen görs att kompletteringslagen och de ändringar som görs i andra lagar bör träda i kraft . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. påpekar att inspektionen inte kommer att kunna ingripa med stöd av kompletteringslagen vid överträdelser av de artiklar i EU-förordningen som ska börja tillämpas i de fall överträdelserna sker före om bestämmelserna om ingripande i komplette- ringslagen ska förstås som exklusiva. föreslår att kompletteringslagen i sådant fall ska träda i kraft . Skälen för regeringens förslag: EU-förordningen träder i kraft den tjugonde dagen efter det att den publicerats i Europeiska unionens offici- ella tidning (artikel 97). Förordningen publicerades och trädde därför i kraft . Förordningen är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Förordningen ska, med vissa undantag, tillämpas fr.o.m. (arti- kel 97). Bestämmelserna i förordningen i fråga om återhämtningsplaner, bedömning av och samordningsförfarande för återhämtningsplaner (artik- larna 9.1–9.4, 9.6, 9.7, 9.9, 9.10, 9.12, 9.13, 9.16–9.19, 10.1–10.3, 10.8–10.12 och 11) ska tillämpas fr.o.m. (artikel 97). Som framgår av avsnitt 7.2.1 föreslås det i propositionen, till skillnad från i promemorian, inte några bestämmelser om sanktioner mot centrala motparter i den nya kompletteringslagen. Enligt propositionens förslag ska befintliga bestämmelser om ingripande mot centrala motparter i lagen om värdepappersmarknaden tillämpas. Det innebär att , i enlighet med det som efterfrågar, kommer att kunna ingripa mot centrala motparter som eller därefter inte fullgör sina skyldigheter enligt EU-förordningen. Som också framgår av avsnitt 7.2.2 finns det inte någon möjlighet för att ingripa mot personer som ingår i ledningen för en central motpart när den centrala motparten har åsidosatt sina skyldig- heter enligt EU-förordningen. I samma avsnitt föreslås att Finansinspek- tionen ska få en sådan möjlighet genom att det tas in bestämmelser om det i lagen om värdepappersmarknaden. Ovan föreslås att den lagändringen ska träda i kraft . I regeringsformen finns ett förbud mot retroaktiv strafflagstiftning (2 kap. 10 §). Förbudet anses analogvis tillämpligt beträffande straffliknande administrativa sanktioner (se prop. 1975/76:209 s. 125). Det bör därför anges i en övergångsbestämmelse att 2021/22:169 äldre föreskrifter ska gälla för överträdelser som har ägt rum före ikraft- trädandet. Regeringens bedömning: Förslagen till kompletterande bestämmelser till EU-förordningen förväntas få positiva stabilitetseffekter för del och även skapa förbättrade förutsättningar för centrala motparter att bedriva verksamhet i . De verksamhetsutövare som omfattas av EU-förordningen kan få ökade kostnader och administrativa bördor. Förslagen innebär vissa ökade förvaltningskostnader för Finans- Med anledning av dessa kostnader har berörda myndigheters anslag ökats. De merkostnader som Finans- inspektionen i egenskap av behörig myndighet för centrala motparter får för prövning av ansökningar, anmälningar och underrättelser enligt EU-förordningen finansieras genom de avgifter som myndigheten kommer att få ta ut. Förslagen medför att de allmänna förvaltningsdomstolarna får något Kostnaderna för domstolarna och övriga statliga myndigheter ryms inom respektive myndighets befintliga ekonomiska Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. analysen bör inkludera hur mycket företagens kostnader kommer att öka och vilka konsekvenser kostnadsökningarna får för de anställda i berörda Förbundet efterfrågar också en uppskattning av den arbetstid som krävs för en rättssäker implementering av det nya regelverket genom bl.a. utbildningsinsatser, information och upplärning påpekar att anställda med läs- och skriv- svårigheter kan behöva ges ytterligare tid för inläsning. tionen anser att promemorians bedömning av myndighetens resursbehov med anledning av EU-förordningen, dvs. motsvarande en till två årsarbets- krafter, är åtminstone en årsarbetskraft för låg. anser att det är rimligt att konsekvenserna för domstolarna blir som det förutspås i promemorian, eftersom resolution av en central motpart kan förväntas ske mycket sällan, men att det inte kan uteslutas att det före- slagna regelverket kan leda till en ökad belastning för domstolarna, inte minst med beaktande av att beslut om sanktioner får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. vill mot denna bakgrund påminna om den kommentar som lämnats i flera tidigare remissyttranden över lagförslag på finansmarknadsområdet, dvs. att finansmarknadsmålen utgör några av de mest arbetskrävande målen hos kammarrätten, och förutsätter att domstolarna vid behov tillförsäkras anser att redovisningen i promemorian är bristfällig i fråga om beskrivningen av den centrala motparten Clearings storlek, förslagens påverkan på berörda företagsadministrativa kostnader och särskild hänsyn till små företag. instämmer i att det finns potentiella samordningsvinster mellan de båda resolutionsuppdragen, men påpekar att en central motparts verksamhet skiljer sig från verksamheten i en bank och att även de båda resolutions- regelverkens tillämpning skiljer sig åt. Det nya regelverket om åter- hämtning och resolution av centrala motparter är enligt omfattande och komplext och det kommer vidare att krävas förberedelser för tillämpning av hela resolutionsregelverket även om det endast finns en central motpart i . att det går att frigöra resurser från den befintliga resolutionsverksamheten eller från annan verksamhet inom myndigheten för att arbeta med det nya hänvisar vidare till att myndigheten har fått flera nya resurskrävande uppdrag utan ny finansiering som resolutionsregelverket utvecklas och kompletteras samt att jämförbara resolutionsmyndigheter i EU typiskt sett har högre bemanning Myndigheten uppskattar resursbehovet till åtta års- arbetskrafter för det nya resolutionsuppdraget, men instämmer i prome- bedömning att resursbehovet för stödmyndigheten enligt den nya kompletteringslagen kan stanna vid ytterligare en halv årsarbetskraft. bedömer att resurstillskottet skulle behövas åtminstone från för att förberedelserna för det nya uppdraget ska kunna vidtas på ett adekvat sätt. Skälen för regeringens bedömning Konsekvenser av EU-förordningen för finansiell stabilitet och statens De negativa effekterna på stabiliteten i det finansiella systemet om en central motpart hamnar i problem kan bli betydande. ofta systemviktiga i de länder där de verkar och flera av de centrala mot- parterna är verksamma i flera länder. Vidare är de centrala motparterna och clearingmedlemmarna, framför allt större banker och värdepappers- institut, finansiellt sammanlänkade inom och över landsgränserna. innebär att problem som clearingmedlemmar kan få att infria sina åtagan- den gentemot den centrala motparten inte bara påverkar den centrala mot- parten i fråga utan även andra centrala motparter i andra länder och andra I avsaknad av ett legalt regelverk för återhämtning och resolution av centrala motparter har myndigheterna inga befogenheter att säkerställa att centrala motparter och deras clearingmedlemmar vidtar nödvändiga åtgärder för att undvika att hamna i finansiella problem eller, om sådana problem ändå inte kan undvikas, för att återställa livskraften så att kritiska funktioner kan upprätthållas och därmed värna den finansiella Eftersom det finns krav på central clearing av standardiserade OTC-derivat är det än viktigare att centrala motparter snabbt kan åter- hämta sig eller att livskraftig verksamhet kan drivas vidare även efter Utan ett regelverk saknas dessutom legala medel för myn- digheterna att ta över kontrollen över en central motpart som fallerar eller är nära att göra det i syfte att rekonstruera företaget, sälja det vidare och under ordnade former avveckla den del av verksamheten som inte är livs- 2021/22:169 kraftig. Avsaknaden av ett krishanteringsregelverk för centrala motparter skulle också sannolikt leda till att stater tvingades använda skattemedel för att absorbera förluster och för återkapitalisering (eng. bail-out) med be- gränsade eller inga möjligheter att återhämta dessa medel från den centrala motparten och dess aktieägare, clearingmedlemmar eller andra borgenärer. Även om ett regelverk för återhämtning och resolution av centrala mot- parter torde bidra till finansiell stabilitet kan vissa återhämtningsåtgärder eller resolutionsverktyg vara destabiliserande om det råder stor oro på de finansiella marknaderna. Exempelvis kan reducering av vinster på varia- tionssäkerheter (VMGH) eller direkta krav på inbetalning av likvida medel (cash calls) försämra clearingmedlemmarnas finansiella situation om de tvingas bidra med stora belopp. Om clearingmedlemmarna måste sälja till- gångar för att kunna bidra med ytterligare finansiella medel för att täcka kvarstående förluster kan det leda till kraftiga prisras på dessa tillgångar och i förlängningen till ytterligare instabilitet i det finansiella systemet. EU-förordningens krav på att clearingmedlemmarna ska fortsätta bidra med finansiella resurser i såväl återhämtningsfasen som resolutionsfasen ger dock clearingmedlemmarna incitament att engagera sig i den centrala motpartens obeståndsförfarande. Dessa incitament uppkommer genom att återhämtnings- och resolutionsåtgärderna torde vara mindre önskvärda och mer kostsamma för de clearingmedlemmar som inte brutit mot deltagandevillkoren. Om clearingmedlemmarna tar på sig ett större ansvar i en obeståndssituation ökar möjligheterna att den centrala motparten kan fortsätta att vara livskraftig, vilket gynnar såväl medlemmarna som deras kunder och i förlängningen samhällsekonomin. Det är förenat med betydande svårigheter att på ett tillförlitligt sätt kvantifiera de samhällsekonomiska kostnaderna och intäkterna av att det införs ett regelverk för återhämtning och resolution av centrala motparter. Det är svårt att dra slutsatser av tidigare fallissemang när det gäller centrala motparter eller andra företag som driver clearingverksamhet eftersom sådana varit betydligt mer sällsynta än fallissemang i banker. Sammantaget innebär de åtgärder och befogenheter som myndigheterna och medlemsstaterna kommer att kunna använda sig av enligt EU-förord- ningen att riskerna för en finansiell kris minskar eller att en kris i vart fall inte blir lika omfattande som den annars skulle kunna bli. Det leder i sin tur till en begränsning av de negativa realekonomiska effekterna av en finansiell kris i form av minskad produktion och sysselsättning. En minskad produktion och sysselsättning har negativa effekter på stats- finanserna i form av lägre skatteinkomster och högre utgifter för bl.a. arbetslöshetsersättning. I den meningen går finansiell stabilitet och stabila statsfinanser hand i hand. Bättre förutsättningar att avhjälpa kriser i centrala motparter så att de kan upprätthålla kritiska funktioner gör de finansiella infrastruktursystemen mer robusta. Förslagen i denna proposition förväntas för del få motsvarande positiva stabilitetseffekter som det redogörs för ovan. En samlad bedöm- ning av de företagsekonomiska konsekvenserna ger vid handen att ett ändamålsenligt regelverk skapar förbättrade förutsättningar för centrala motparter att bedriva verksamhet i . I propositionen föreslås att det ska vara möjligt att lämna temporärt statligt likviditetsstöd till en central motpart för att dels undvika resolution, dels underlätta ett resolutionsförfarande genom att resolutionsverktygen kan tillämpas mer effektivt. De föreslagna stöden kan därför, allt annat lika, förväntas innebära bättre möjligheter att bibehålla företaget livskraf- tigt eller möjliggöra ett effektivare resolutionsförfarande. I båda fallen innebär det ökade möjligheter att i en krissituation upprätthålla de kritiska funktioner som centrala motparter tillhandahåller. Det har positiva effekter för såväl svenska clearingmedlemmar och deras kunder som clearing- medlemmar och deras kunder i andra länder samt det finansiella systemet i stort. EU-förordningen innebär ett antal restriktioner på förebyggande statligt likviditetsstöd till centrala motparter. Stöd som ges i förebyggande syfte får endast lämnas till en central motpart som bedöms vara livskraftig och för att åtgärda en allvarlig störning i ekonomin och upprätthålla finansiell stabilitet. Därtill ska sådant stöd vara temporärt och uppfylla EU:s stats- stödsregler. För att statligt stöd till en central motpart under resolution ska få lämnas enligt förslagen i denna proposition gäller motsvarande restriktioner. Sådant stöd blir inte aktuellt om inte villkoren för resolution är uppfyllda. Dessa villkor är bl.a. att en resolutionsåtgärd är nödvändig med hänsyn till allmänintresset och att resolutionsmålen inte kan nås i samma utsträckning om den centrala motparten avvecklas enligt normala insolvensförfaranden (artikel 22.1 c i EU-förordningen). Den praktiska innebörden av detta är att det som utgångspunkt är centrala motparter som har stor betydelse för det finansiella systemet som blir aktuella att försättas i resolution. I propositionen görs bedömningen att nya medel inte bör tillföras stabilitetsfonden för att finansiera resolutions- och stödåtgärder som vidtas enligt EU-förordningen eller den nya kompletteringslagen (se avsnitt 9.4). Det bör få som konsekvens att de direkta clearingkostnaderna inte påverkas av förslagen. Statligt stöd ska emellertid lämnas på affärs- mässiga villkor och så att en snedvridning av konkurrensen förhindras. Statens långsiktiga kostnader ska hållas så låga som möjligt och stödet ska utformas så att statens insatser i möjligaste mån kan återfås. Det innebär att stöden inte bör betraktas som en subvention till potentiella stöd- mottagare och indirekt till deras kunder. De företag som är direkt berörda är framför allt centrala motparter, men även clearingmedlemmar, borgenärer och andra företag. Det finns endast en central motpart i , . anser att redovisningen av storleken på den centrala motparten är bristfäl- lig i promemorian. Enligt Clearings årsredovisning 2020 agerar företaget central motpart för både börs- och OTC-handlade finansiella instrument, räntederivat, återköpstransaktioner (s.k. repor), elderivat, ut- släppsrätter samt fiskderivat. Clearing hade sammanlagt 182 clearingmedlemmar på Derivatives Markets och Com- modity Derivatives Market. Nettoomsättningen var och antalet anställda 71. anser att redovisningen är bristfällig även i fråga om påver- kan på berörda företags administrativa kostnader. att konsekvensanalysen bör inkludera hur mycket företagens kostnader