prop · H903125 · 2022-03-01 00:00:00 — Till skillnad från vid nuvarande delegationsmöjligheter finns det vid automatiserat beslutsfattande inte något mänskligt subjekt att delegera beslutanderätten till. Dock förutsätter automatiserat beslutsfattande att det finns ett tekniskt system för detta. Regeringen anser att automatiserat beslutsfattande bör införas genom att den befintliga möjligheten för kommuner och regioner att delegera beslutanderätten till anställda m.fl. utökas till att även omfatta delegation till en automatiserad beslutsfunktion. Möjligheten till delegation ska omfattas av samma delegationsförbud som nuvarande delegationsmöjligheter och, som regeringen återkommer till i avsnitt 4.2, ett antal ytterligare delegationsförbud som enbart ska gälla den nya delegationen till en automatiserad beslutsfunktion. Nämndernas möjlighet att använda sig av automatiserat beslutsfattande kommer alltså att vara mer begränsad än övrig delegation. Delegationsförbud och begränsningar till följd av lagstiftning De kommunala nämnderna fattar beslut inom vitt skilda verksamhetsområden och med stor variation vad gäller innehållet. Den nya kommunalrättsliga möjligheten att delegera till en automatiserad beslutsfunktion innebär inte att alla beslut som kan hänföras till denna kategori kommer att kunna delegeras. Till att börja med finns begränsningar genom de bestämmelser om delegationsförbud som finns i kommunallagen och viss speciallagstiftning. Dessa ger uttryck för att vissa beslut är av sådan principiell karaktär att de bör förbehållas de ansvariga förtroendevalda. Det finns inte skäl att undanta den nya delegationsmöjligheten från dessa befintliga förbud. Beslut som, enligt gällande lagstiftning, måste fattas av nämnden själv kan alltså inte komma i fråga för automatisering. Användningen av automatiserat beslutsfattande är inte enbart en kommunalrättslig fråga. Reglering i förvaltningslagen eller i speciallagstift- ning kan innebära att automatiserat beslutsfattande inte är möjligt. Sådan beslutanderätt som i lagstiftning ges till en utpekad befattningshavare såsom exempelvis chefsöverläkaren vid en vårdinrättning för psykiatrisk tvångsvård (6 b § lagen [1991:1128] om psykiatrisk tvångsvård) kan inte delegeras till en automatiserad beslutsfunktion, eftersom beslutsfattandet i dessa fall är särskilt reglerat i lag och således inte kan delegeras av den ansvariga nämnden. Begränsningar i möjligheterna att låta en ärendetyp omfattas av automatiserat beslutsfattande kan följa av att det finns krav i specialreglering som direkt eller indirekt förutsätter att ett ärende hanteras av en fysisk person, t.ex. genom särskilda krav på utredning eller handläggning. I utredningen nämns exempel på ärenden inom bl.a. område där det bedömts att lagstiftningen ställer krav på utredaren eller beslutsprocessen som innebär begränsningar i möjligheten att delegera till en automatiserad beslutsfunktion (SOU 2021:16 s. 94). För de nämndbeslut som omfattas fullt ut av förvaltningslagens regler, sätter kraven på beslutsmotivering gränser för när det går att använda automatiserat beslutsfattande. Av 32 § första stycket förvaltningslagen framgår att ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. Andra förvaltningsrättsliga bestämmelser som dock måste beaktas oavsett beslutsform är bl.a. förvaltningslagens bestämmelser om utredningsansvar (23 §) och utgångspunkter för handläggningen (9 §) (se bl.a. prop. 2019/20:196 s. 34). Kommuner och regioner kommer således att på motsvarande sätt som statliga myndigheter behöva göra de avvägningar och bedömningar som behövs enligt gällande rätt för att avgöra om ett ärende eller en viss ärendetyp kan beslutas automatiserat. Som vägledning vid bedömningen av om en ärendetyp lämpar sig för automatiserat beslutsfattande kan jämförelser göras med de ärendetyper som inom statlig förvaltning har bedömts kunna omfattas av ett automatiserat beslutsfattande. Exempelvis har regeringen uttalat att det kan bedömas som uppenbart obehövligt att motivera ett skattebeslut som uteslutande grundas på uppgifter som deklaranten själv har lämnat (prop. 2016/17:180 s. 191–192). Generellt kan det således vara en rimlig utgångspunkt att ett automatiserat beslutsfattande kan vara lämpligt för beslut där det finns tydliga regler för när ett tillstånd eller en ansökan ska beviljas och beslutet grundas uteslutande på uppgifter som den enskilde själv lämnat (jfr prop. 2016/17:180 s. 321). Det ska heller inte uteslutas att ett sådant förfarande kan tillämpas på beslut som grundas även på uppgifter som efter godkännande av den enskilde tillförts beslutsunderlaget. Vid bedömningen av om en ärendetyp kan delegeras till en automatiserad beslutsfunktion kan det också beaktas på vilken grund det aktuella beslutet fattas. Hänsyn kan då exempelvis tas till om det är fråga om ärenden där det handlar om att avgöra om det finns vissa givna förutsättningar såsom t.ex. bosättning eller visst avstånd. Det finns också, såsom Förvaltningsrätten i nämner, begränsningar för när ett automatiserat beslutsfattande kan komma i fråga beroende på att de avvägningar och bedömningar som krävs inte kan utföras automatiserat. Dessutom förutsätter ett automatiserat beslut att förvaltningslagens krav på en tillräckligt klargörande och individualiserad beslutsmotivering kan upp- 2021/22:125 rätthållas. Beroende på hur bestämmelserna är utformade kan det således, såsom framhåller, förekomma att vissa beslut inom en ärendekategori kan automatiseras medan beslut inom samma kategori, som grundar sig på andra delar av en bestämmelse, inte kan delegeras till en automatiserad beslutsfunktion. Från den statliga sektorns erfarenheter kan det vidare konstateras att det är vanligt att det automatiserade beslutsfattandet konstrueras så att t.ex. ansökningar som uppfyller gällande krav kan godkännas automatiskt medan övriga ärenden sorteras ut för handläggning. Att ett beslutsfattande automatiseras behöver därför inte innebära en fullständig automatisering. I de allra flesta fall är det snarare troligt att beslutsfattandet, på samma sätt som hos de statliga myndigheterna, kommer att ske genom automatiserat eller manuellt förfarande beroende på det enskilda ärendets beskaffenhet. Dessutom är det sannolikt att automatisering främst är aktuellt i ärendetyper som förekommer i sådan omfattning att en automatisering av hanteringen innebär en reell effektivisering. Den exakta gränsdragningen för vilka ärenden som lämpar sig för automatiserat beslutsfattande bör enligt regeringens mening, i likhet med vad som gäller inom den statliga förvaltningen, vara en fråga för rättstillämpningen. Regeringen anser att detta är ett lämpligare förhållningssätt än att, såsom föreslår, i detalj reglera detta genom en ”svart lista” för när det är centralt att beslutet går att förklara. Det bör dock framhållas att den föreslagna regleringen möjliggör för att, vid behov, reglera användandet av automatiserat beslutsfattande i speciallagstiftning. Nämndens verksamhetsansvar och delegationsbeslut Vid delegationsbeslut och beslut som fattas med stöd av vidaredelegation är nämnden ansvarig för delegaternas beslut (prop. 2016/17:171 s. 210). Nämndens ansvar är således av central vikt i fråga om delegation. När nämnden delegerar sin beslutanderätt innebär verksamhetsansvaret alltid att nämnden måste följa verksamheten och se till att den bedrivs enligt lag och annan författning samt i enlighet med fullmäktiges och nämndens egna direktiv (6 kap. 6 § KL). Ansvaret för ett automatiserat beslutsfattande kommer alltså att ligga på den ansvariga nämnden. Av detta följer att nämnden måste säkerställa att ett automatiserat beslutsfattande kan ske i överensstämmelse med gällande rätt innan delegation kan ske. Nämnden behöver noga överväga hur ett automatiserat beslutsfattande ska fungera för att uppfylla de krav som ställs på offentligt beslutsfattande, om det finns skäl för anpassning, exempelvis för personer med nedsatt beslutsförmåga eller annat behov av stöd. Det ankommer även på nämnden att ta ställning till om de rättsliga förutsättningarna som gäller för en viss ärendetyp medger automatiserat beslutfattande och bedöma de risker som finns för verksamheten med att beslut av en viss typ fattas automatiserat. Det är således den ansvariga nämnden som behöver göra den riskanalys som MFD efterfrågar. Vidare har nämnden också ett ansvar för hur uppföljning och kontroll av system för automatiserat beslutsfattande ska fungera. För att upprätthålla rättssäkerheten kommer alltså, såsom bl.a. och kommuner framhåller, delegation till en automat- iserad beslutsfunktion behöva föregås av kontroll, utredning och en rad överväganden i fråga om krav i förvaltningslagen och eventuell annan speciallagstiftning samt bedömningar avseende tekniska möjligheter. Ett beslut att delegera beslutanderätten i en viss grupp av ärenden till en automatiserad beslutsfunktion kommer därför att innebära en delvis annan beredning än vad som gäller för andra delegationsärenden. De skillnader som finns i detta avseende rör dels den rättsliga analys som behöver göras, dels frågor av mer praktisk natur. Etablerandet av en automatiserad beslutsfunktion innebär att ett tekniskt system måste anskaffas och anpassas. Delegation till en anställd kräver i stället att en lämplig person är anställd eller kan anställas till den befattning dit beslutanderätten ska delegeras. Även för ärenden där beslut kan automatiseras kommer det att krävas att det finns rutiner och mandat för fysisk handläggning t.ex. av ärenden som systemet inte kan processa eller för att hantera förvaltningslagens bestämmelser om rättelse och ändring av fattade beslut. I sammanhanget bör också framhållas att införandet av ett automatiserat beslutsfattande inte utgör skäl för att ställa krav på enskilda som inte har stöd i lag (se beslut från Inspektionen för vård och omsorg, , 8.5-31394/2018-9). Nämnden kommer också i fortsättningen att vara oförhindrad att i enskilda fall handlägga ett ärende manuellt, återta beslutsrätten innan ett beslut fattats eller helt dra tillbaka delegationen. Den nya delegationsmöjligheten kan, såsom påtalar, ge anledning till ytterligare uppföljning av delegationsbeslut. Eftersom det är nämnden som är ansvarig för de automatiserade besluten –precis som för övriga delegaters beslut – anser dock regeringen att det bör överlåtas till nämnden att bestämma i vilken utsträckning beslut som fattats automatiserat ska anmälas till nämnden. Fullmäktiges godkännande ska inte krävas vid delegation Enligt tidigare gällande kommunallagar krävdes ett bemyndigande från fullmäktige för att en nämnd skulle kunna besluta om delegation. I och med kommunallag infördes den nu gällande ordningen som innebär att det inte krävs något medgivande från fullmäktige för att en nämnd ska få besluta om delegation. Regeringen kan inledningsvis konstatera att fullmäktige, även utan att ha en lagreglerad roll när det gäller delegation till en automatiserad beslutsfunktion, har visst inflytande i frågan. Nämnderna ska bedriva sin verksamhet i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de bestämmelser i lag eller annan författning som gäller för verksamheten. Det innebär att principiella frågor kopplade till automatiserat beslutsfattande kan behandlas i riktlinjer och således debatteras av fullmäktige i samband med det. Vidare bör det i praktiken förekomma en dialog mellan fullmäktige och nämnderna rörande bl.a. effektivitetsfrågor i exempelvis budgetarbetet. Regeringen anser sammanfattningsvis att det framstår som ändamålsenligt att lämna frågan om delegation i sin helhet till den ansvariga nämnden med de begränsningar som följer av lagstiftningen. Det bidrar till ett mer enhetligt system och ett enklare regelverk. Dokumentation, insyn och tillgänglighet Ett automatiserat beslutsfattande för kommunsektorn innebär – lika lite som för statliga myndigheter – någon förändring vad avser offentlighetsprincipen eller regleringen om offentlighet och sekretess. De rättssäkerhetsgarantier som följer av den förvaltningsrättsliga regleringen kommer att gälla i den kommunala förvaltningen på samma sätt som inom den statliga förvaltningen (se avsnitt 4.2). Den enskilde är därigenom bl.a. tillförsäkrad insyn, krav på kommunikation liksom möjligheten till ändring och rättelse av beslut samt rätten att överklaga beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Dessutom gäller förvaltningslagens bestämmelser om utredningsskyldighet och beslutsmotivering oavsett beslutsform. Trots det regelverk som omgärdar ett automatiserat beslutsfattande finns det en risk för att det kan uppfattas som otydligt vilken information som i ett enskilt fall har lagts till grund för ett beslut. Det kan i sig leda till risk för minskad insyn och transparens för medborgare och företag. Flera remissinstanser, bl.a. JO, , , och , påtalar behov av ytterligare insyn i förvaltningens verksamhet, så som möjlighet att få tillgång till källkod och algoritmer i den programvara som ska utföra det automatiserade beslutsfattandet och som besluten grundas på. Fördelar och risker med ett automatiserat beslutsfattande har analyserats av i betänkandet Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25). Betänkandet bereds i . Regeringen har gett Digg och Lantmäteriet i uppdrag att undersöka om det är möjligt att använda ny teknik i syfte att i högre grad automatisera rutiner och processer för ärendehantering och beslutsfattande inom offentlig förvaltning (I2019/03237 och I2020/02240). Målsättningen var att processer och beslut ska effektiviseras med bibehållen eller ökad kvalitet, som transparensen bakom beslutsfattandet bibehålls eller ökar. Uppdraget har redovisats och bl.a. resulterat i att regeringen lämnat ett fortsättningsuppdrag åt Arbetsförmedlingen, , och att främja offentlig förvaltnings förmåga att använda artificiell intelligens (I2021/01825). Det uppdraget innefattar bl.a. att myndigheterna ska utveckla den förtroendemodell för automatiserat beslutsfattande med stöd av artificiell intelligens, som togs fram inom ramen för det uppdrag som Digg och Lantmäteriet hade. Enligt uppdraget ska förtroendemodellen kunna användas som ett frivilligt ramverk inom offentlig förvaltning i stort. Digg har i uppdrag att ge vägledning till den offentliga förvaltningen i juridiska frågor inom ramen för den förvaltningsgemensamma digitaliseringen. Det behov av stöd till kommunsektorn angående tillämpning, som Statskontoret lyft fram, kan möjligen i viss utsträckning tillgodoses genom Diggs arbete. Regeringen bedömer även att SKR kommer att kunna tillhandahålla sådant stöd. Utöver det nationella arbetet med att utveckla och förbättra den offentliga förvaltningens förutsättningar att använda ett automatiserat beslutsfattande pågår ett EU-rättsligt arbete med att ta fram en EU-förordning om harmoniserade regler för artificiell intelligens (se förslag till Europaparla- mentets och rådets förordning om harmoniserade regler för artificiell Prop. 2021/22:125 intelligens, 2021/0106 [COD]). Som MFD poängterar kan utvecklandet av automatiserade beslut vara både komplext och kostsamt och systemen kan behöva utvärderas noga. Därför är det viktigt att de lösningar och verktyg som utvecklas inom offentlig förvaltning kommer till gagn för hela förvaltningen. Med hänsyn till det kommunala självstyret är det dock upp till varje enskild kommun och region att avgöra både i vilken utsträckning automatiserat beslutsfattande ska användas och huruvida en ökad användning och utveckling av automatiserade beslut innebär behov av samarbete och samordnade resurser mellan kommuner. Likaså är det i första hand en fråga för enskilda kommuner och regioner att bedöma hur utvecklingsarbetet ska bedrivas och hur olika grupper av medborgare ska involveras. Regeringen anser sammanfattningsvis att en reglering om ytterligare dokumentationsskyldighet och insyn är en fråga som gäller automatiserade beslut i den offentliga förvaltningen generellt och som inte kan tas om hand inom ramen för detta lagstiftningsärende (jfr prop. 2019/20:196 s. Likaså är frågan om tillgänglighet till den offentliga servicen något som bäst regleras generellt för hela den offentliga sektorn. Detta eftersom frågan rymmer mer än själva beslutsfattandet då den omfattar all information och service i form av t.ex. e-tjänster som möjliggör olika ansökningsförfarande. Det behov av ytterligare samhällsservice vid sidan av det digitala som SPF Seniorerna menar behöver erbjudas om det införs automatiserat beslutsfattande ryms således inte heller inom detta lagstiftningsärende. 4.2Begränsningar för delegation till en automatiserad beslutsfunktion Regeringens förslag: Kommuner och regioner ska få möjlighet att använda sig av ett automatiserat beslutsfattande i fråga om beslut i ärenden som handläggs enligt förvaltningslagen och kan överklagas förvaltningsrättsligt. Beslut i ärenden som överprövas genom laglighetsprövning, beslut i ärenden som inte kan överklagas, beslut i ärenden om upphandling, och beslut i ärenden om valfrihetssystem ska inte kunna delegeras till en automatiserad beslutsfunktion. Utredningens förslag överensstämmer huvudsakligen med regeringens. Utredningens förslag har dock en annan språklig utformning och innehåller inte heller någon särskild bestämmelse om delegationsförbud i ärenden om valfrihetssystem. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag. instämmer i att beslut som överklagas genom laglighetsprövning inte bör komma i fråga för automatiserat beslutsfattande givet de begränsningar som finns i rätten att överklaga. , Juridiska fakultetsstyrelsen pekar på att regeringens bedömning av att förvaltningslagens rättssäkerhetsgarantier uppfyller kraven på lämpliga åtgärder vid auto- 2021/22:125 matiserade beslut enligt artikel 22 i EU:s dataskyddsförordning har i ifrågasatts. anför att det bör tydliggöras vad som avses med ärenden om upphandling. anser att det bör framgå av lag att enskilda ska underrättas om att ett beslut har fattats på automatiserad väg och att automatiserade beslut alltid bör omprövas om den enskilde begär det. CKS som visserligen avstyrker att det införs en möjlighet till automatiserat beslutsfattande anser att de föreslagna begränsningarna är motiverade. invänder inte mot begränsningarna men anser att de behöver kompletteras med ett tydliggörande av att formuleringarna i EU:s dataskyddsförordning om den bakomliggande logiken, om rätten till mänsklig handläggning, och formuleringarna kring profilering, kan innefatta även processer som inte behandlar personuppgifter. Skälen för regeringens förslag Förvaltningslagens rättssäkerhetsgarantier uppfyller kraven på lämpliga åtgärder vid automatiserade beslut enligt EU:s dataskyddsförordning För att det ska vara möjligt att använda automatiserade beslut i den kom- munala förvaltningen måste ett sådant beslutsfattande vara förenligt med I 3 kap. 3 § första stycket lagen (2018:218) med kompletterande bestäm- melser till EU:s dataskyddsförordning anges att känsliga personuppgifter får behandlas av en myndighet med stöd av artikel i EU:s data- skyddsförordning om uppgifterna har lämnats till myndigheten och behandlingen krävs enligt lag, om behandlingen är nödvändig för hand- läggningen av ett ärende, eller i annat fall, om behandlingen är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse och inte innebär ett otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet. kommunala myndigheter omfattas av bestämmelsen (prop. s. 193). Den ärendehantering som kommuner och regioner ägnar sig åt inom ramen för den specialreglerade verksamheten är föreskriven i lag. måste därför anses föranledd av ett viktigt allmänt intresse enligt artikel i förordningen. Ett automatiserat beslutsfattande förutsätter därför inte några författningsändringar i denna del även om behandlingen skulle röra känsliga personuppgifter. Enligt artikel 22.1 i förordningen har den registrerade rätt att inte bli föremål för ett beslut som enbart grundas på automatiserad behandling, inbegripet profilering, vilket har rättsliga följder för honom eller henne eller på liknande sätt i betydande grad påverkar honom eller henne. Artikel 29-gruppen (en grupp med företrädare för medlemsstaternas dataskyddsmyndigheter som i stort motsvaras av den nuvarande Euro- peiska dataskyddsstyrelsen enligt EU:s dataskyddsförordning) uttalade innan förordningen trädde i kraft att för att ett beslut som grundas enbart på automatiserad behandling ska få rättsliga följder krävs att beslutet påverkar någons juridiska rättigheter, såsom organisationsfrihet, rösträtt eller rätten att vidta rättsliga åtgärder. En rättslig följd kan även vara något som påverkar en persons rättsliga ställning eller hans eller hennes rättig- heter enligt ett avtal. Som exempel angavs uppsägning av ett avtal, rätt till eller nekande av en särskild lagstadgad social förmån, t.ex. barn- eller bostadsbidrag och inreseförbud till ett land eller nekat medborgarskap (Artikel 29-gruppen, WP251rev.01, ”Riktlinjer om automatiserat individuellt beslutsfattande och profilering enligt förordning [EU] 2016/679”). I skäl 71 till EU:s dataskyddsförordning anges angående begreppet ”på liknande sätt i betydande grad påverkar honom eller henne” automatiserat avslag på en kreditansökan online eller rekrytering utan personlig kontakt som typexempel. I förordningen definieras profilering som varje form av automatisk behandling av personuppgifter som består i att dessa personuppgifter används för att bedöma vissa personliga egenskaper hos en fysisk person, i synnerhet för att analysera eller förutsäga denna fysiska persons arbetsprestationer, ekonomiska situation, hälsa, personliga preferenser, intressen, pålitlighet, beteende, vistelseort eller förflyttningar (artikel 4.4). I artikel 22.2 anges dock att förbudet i punkten 1 i samma artikel inte ska tillämpas om automatiserade beslut är nödvändigt för ingående eller fullgörande av ett avtal mellan den registrerade och den personuppgiftsansvarige. Förbudet ska inte heller tillämpas om automatiserade beslut tillåts enligt unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av och som fastställer lämpliga åtgärder till skydd för den registrerades rättigheter, friheter och berättigade intressen, eller grundar sig på den registrerades uttryckliga samtycke. Beslut får enligt artikel 22.4 grunda sig på känsliga personuppgifter endast om behandlingen sker med stöd av artikel 9.2 a (samtycke) eller g (viktigt allmänt intresse) och lämpliga åtgärder som ska skydda den registrerades berättigade intressen har vidtagits. Artikel 22 är direkt tillämplig i medlemsstaterna men med stöd av artikel 23 är det möjligt att i nationell rätt begränsa tillämpningsområdet för artikeln. Vidare anges i skäl 71 att lämpliga skyddsåtgärder enligt artikel 22 bör inkludera en rätt att överklaga ett beslut som fattas automatiserat. Frågan om automatiserade beslut i nationell rätt och dessa bestämmelsers förhållande till dataskyddsregleringen har behandlats av regeringen i samband med ikraftträdandet av dataskyddsförordningen (prop. 2017/18:95 s. 97–101). Där konstateras att det finns omständigheter som talar för att avsikten med artikel 22 i dataskyddsförordningen är att endast omfatta automatiserade beslut som innefattar profilering. Någon säker slutsats kan dock i avsaknad av praxis inte dras i denna fråga.