prop · H903183 · 2022-03-22 00:00:00 — och utsändningar till allmänheten via radio eller tv. Uppgifter om elektronisk kommunikation har i svensk rätt delats in i tre olika grupper: uppgifter om abonnemang, trafikuppgifter Med uppgifter om abonnemang (jfr 9 kap. 31 § första stycket 1 nya LEK) avses främst uppgifter om abonnentens nummer, namn, titel och adress. Vidare anses det innefatta ip-adresser och IMSI- nummer, vilket är ett nummer som är kopplat till abonnentens simkort och Med trafikuppgifter avses uppgifter som behandlas i syfte att befordra ett elektroniskt meddelande via ett elektroniskt kommunikationsnät eller för att fakturera detta meddelande (1 kap. 7 § nya LEK). Med lokaliseringsuppgifter avses bl.a. uppgifter som behandlas i ett allmänt mobilt elektroniskt kommunikationsnät och som anger den geografiska positionen för en slutanvändares terminal- utrustning (1 kap. 7 § nya LEK). Det kan t.ex. vara fråga om vilken cell 2021/22:183 (antenn på basstation) som utrustningen kopplat upp sig mot. De olika uppgiftskategorierna är delvis överlappande. I samband med införandet av nya regler om datalagring 2019 anförde regeringen att det kunde ifrågasättas om det är lämpligt eller ens möjligt att definiera uppgifter om abonnemang endast utifrån vilken uppgift det är fråga om. Det ansågs i stället mer relevant att som utgångspunkt definiera uppgifter om abonnemang som uppgifter som identifierar abonnenten eller den registrerade användaren bakom ett visst nummer eller en viss adress, i motsats till uppgifter som redogör för hur numret eller adressen har använts. Vissa remissinstanser hade då efterfrågat en definition i författningstext. Regeringen ansåg emellertid att det framgick av förarbeten och praxis vad som anses utgöra en uppgift om abonnemang. Mot denna bakgrund, och då det saknades beredningsunderlag, såg regeringen ingen möjlighet till och inte heller något behov av en författningsreglering (prop. 2018/19:86 s. 93 och 94). efterlyser nu ytterligare klargöranden av vad som utgör abonnemangsuppgifter. Regeringen gör dock ingen annan bedömning än i det tidigare lagstiftningsärendet utan anser att det varken finns beredningsunderlag för eller något behov av att definiera uttrycket uppgift om abonnemang i författning. Brottsbekämpande myndigheters tillgång till abonnemangsuppgifter Den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst som inte är en nummeroberoende interpersonell kommunikationstjänst har tystnadsplikt i fråga om bl.a. uppgifter om abonnemang (9 kap. 31 § första stycket 1 nya LEK). Trots tystnadsplikten har de brottsbekämpande myndigheterna rätt att få tillgång till abonnemangsuppgifter från tillhandahållarna, om uppgifterna gäller misstanke om brott som myndigheten ska ingripa mot (9 kap. 33 § första stycket 2 nya LEK). Abonnemangsuppgifter får också lämnas ut till brottsbekämpande myndigheter i vissa andra situationer, bl.a. vid delgivning samt efterforskning av försvunna personer (9 kap. 33 § första stycket 1 a och 4 nya LEK). Myndigheterna kan vidare få tillgång till abonnemangsuppgifter via tjänster för abonnentupplysning på samma sätt som enskilda personer, om abonnenten har samtyckt till att uppgifter publiceras i en abonnentförteckning (9 kap. 18 § nya LEK). För att säkerställa tillgången till vissa uppgifter om elektronisk kommunikation för brottsbekämpande ändamål är tillhandahållare som omfattas av kravet på anmälan i 2 kap. 1 § nya LEK skyldiga att lagra vissa uppgifter, däribland sådana uppgifter om abonnemang som är nödvändiga för att spåra och identifiera kommunikationskällan. För att lagringsskyldigheten ska inträda krävs att den enskilda tillhandahållaren har genererat eller behandlat uppgifterna (9 kap. 19 § nya LEK). Uppgifterna behöver inte ha varit föremål för en mer konkret hantering eller användning, men lagringsskyldigheten förutsätter att uppgifterna har funnits hos tillhandahållaren. Tillhandahållarna har däremot inte någon skyldighet att samla in abonnemangsuppgifter som de inte behöver för egna ändamål, även om uppgifterna omfattas av lagringsskyldigheten, jfr propositionen Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål – genomförande av direktiv /24/EG (prop. 2010/11:46 Prop. 2021/22:183 s. 77). Huruvida de brottsbekämpande myndigheterna har möjlighet att få tillgång till abonnemangsuppgifter från tillhandahållarna beror därmed på vilka uppgifter som tillhandahållarna behandlar. Det är i sin tur avhängigt vilka uppgifter som tillhandahållarna behöver för sina egna ändamål. Tillhandahållarna har behov av att hålla register med uppgifter över abonnenter som har kontraktsabonnemang, främst för att kunna sköta sin fakturering. Eftersom en kontantkortsabonnents identitet sällan behövs för fakturering, förblir sådana abonnenter i regel anonyma för tillhandahållarna. Visserligen kan en registrering av en kontantkortskund göras hos en tillhandahållare av andra orsaker, t.ex. för att kunden ska få tillgång till vissa tjänster. Registreringen görs dock endast om kunden själv väljer det. Det stora flertalet kontantkortsabonnenter förblir oregistrerade och därmed anonyma för tillhandahållarna. Det innebär att de brottsbekämpande myndigheterna saknar möjlighet att genom tillhandahållarnas försorg få tillgång till uppgifter om kontantkortsabonnenter. Behovet och nyttan av en registreringsskyldighet Det är mycket vanligt att oregistrerade och anonyma kontantkort till mobiltelefoner används i samband med brottslig verksamhet. I kriminella kretsar köps, byts och slängs såväl mobiltelefoner som oregistrerade kontantkort frekvent. I samband med grov brottslighet är det inte ovanligt att ett kontantkort aktiveras före brottet och därefter slängs. har det i olika sammanhang konstaterats att användningen av oregistrerade kontantkort är vanligt förekommande bland personer med koppling till den organiserade brottsligheten, se betänkandena Datalagring och integritet (SOU 2015:31 s. 165) och Hemlig dataavläsning – ett viktigt verktyg i kampen mot allvarlig brottslighet (SOU 2017:89 s. 185). Den anonymitet som användningen av oregistrerade kontantkort för med sig försvårar de brottsbekämpande myndigheternas arbete och gör att myndigheterna går miste om viktig och ibland avgörande information för att upptäcka, förebygga och förhindra brottslig verksamhet och för att beivra brott. Tillgång till information om elektronisk kommunikation är ofta avgörande för framgång i brottsutredningar, särskilt utredningar om allvarlig brottslighet liksom brott som begås över internet. Detsamma gäller för att i underrättelseverksamhet upptäcka, förebygga och förhindra brottslig verksamhet. Exempel på tvångsmedel som kan ge tillgång till information om elektronisk kommunikation under en förundersökning är hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, som regleras i . Förutsättningarna för att få tillgång till sådan information utanför en förundersökning regleras huvudsakligen i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (inhämtningslagen), lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen) och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. finns också ett nytt hemligt tvångsmedel, hemlig dataavläsning, som enligt lagen (2020:62) om hemlig 2021/22:183 dataavläsning kan användas såväl under som utanför en förundersökning. Hemliga tvångsmedel kan också aktualiseras inom ramen för internationella samarbete enligt lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder och lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i En förutsättning för att få använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation är att åtgärden kan hänföras till antingen en adress, t.ex. ett telefonnummer, eller en elektronisk kommunikationsutrustning, t.ex. Som huvudregel gäller detsamma vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Det beslut som läggs till grund för åtgärden ska vidare innehålla uppgift om adressen eller Att åtgärden konkretiseras med avseende på adress eller kommunikationsutrustning är en förutsättning såväl för tillstånd som för att beslutet ska vara praktiskt 27 kap. 20 och 21 §§ och 2 och 8 §§ preventivlagen.) normalfallet krävs att adressen eller utrustningen har en viss närmare anknytning till den misstänkte. Det är inte alltid nödvändigt att känna till den misstänktes namn, men de uppgifter som finns om personen ska vara i så hög grad särskiljande att förväxlingsrisk (JO 2006/07 s. 30). Kopplingen kan vara hänförlig till antingen ett innehav eller ett användande. Kravet innebär att adressen eller kommunikations- utrustningen, som tillståndet avser, innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte. Om en sådan koppling saknas, krävs i stället att det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte har kontaktat eller kommer att kontakta adressen eller utrustningen under den tid som tillståndet avser (27 kap. 20 § första stycket , jfr 2 § första stycket preventivlagen). För att det ska vara möjligt att utröna om det finns en koppling mellan ett telefonnummer och den skäligen misstänkte är det nödvändigt att ha tillgång till uppgifter om innehavaren av numret. innehavarens identitet krävs oavsett om det är den misstänkte eller någon annan som är innehavare av det telefonnummer som åtgärden avser. hjälp av abonnemangsuppgifter som innehas av tillhandahållarna kan brottsbekämpande myndigheter på ett effektivt sätt knyta en viss person till ett visst nummer. Den möjligheten finns emellertid inte när det gäller oregistrerade kontantkort, eftersom abonnenterna i de fallen är anonyma Utan tillgång till abonnemangsuppgifter som innehas av tillhanda- hållarna har de brottsbekämpande myndigheterna ofta stora svårigheter att knyta en viss person till ett visst kontantkort och därmed att få tillstånd att övervaka eller avlyssna elektronisk kommunikation. Detta gäller både i förundersökningsverksamhet och underrättelseverksamhet. problematiskt att tillgången till betydelsefulla verktyg i brotts- bekämpningen är kringskuren för att grundläggande uppgifter om vem som innehar ett abonnemang inte finns att tillgå. I vissa situationer är det dock möjligt att använda hemlig övervakning av elektronisk kommunikation utan att ett nummer kan knytas till en Tvångsmedlet kan bl.a. användas för att hämta in uppgifter om vilka elektroniska kommunikationsutrustningar, t.ex. mobiltelefoner, som har funnits inom ett visst geografiskt område där ett allvarligt brott har begåtts, i syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet (s.k. Prop. 2021/22:183 basstationstömning, se 27 kap. 19 § första stycket 2 och 20 § andra stycket Möjligheterna att använda tvångsmedlet i detta syfte är När en sådan basstationstömning har gjorts medför avsaknaden av abonnemangsuppgifter dessutom att det är svårt att ur det inhämtade materialet sålla fram de uppgifter som är intressanta att arbeta Om samtliga kontantkortskunder hade varit registrerade så hade det däremot varit möjligt att snabbt utesluta de personer som inte är intressanta för det vidare arbetet. Förutom de svårigheter som användningen av oregistrerade kontantkort innebär för möjligheterna att via hemliga tvångsmedel hämta in information om elektronisk kommunikation och analysera denna, medför användningen av oregistrerade kontantkort även andra problem. Tillgången till abonnemangsuppgifter har betydelse för möjligheten att utreda och beivra sådana brott som begås med hjälp av elektronisk kommunikation, t.ex. hot, bedrägerier och trakasserier via telefon. pekar i detta sammanhang på att mäns våld mot kvinnor också kan utövas via telefon och andra digitala kommunikationsmedel. abonnemangsuppgifter användas för att utreda vuxnas kontakter med barn i sexuellt syfte. Ett ytterligare problem är att oregistrerade kontantkort kan fungera som mobilt bredband och därmed användas för anonym kommunikation över internet. Oregistrerade kontantkort används även av brottsaktiva inom verksamhetsområde, t.ex. av personer Säkerhetspolisen har även kunnat se ett nytt användningsområde för oregistrerade svenska kontantkort, nämligen att stödja terrorism i bl.a. och . Det har visat sig att våldsbejakande islamistiska aktörer i konfliktområden använder nummer från oregistrerade svenska kontantkort i krypterade chattappar där brottsplaner uppmärksammat flera fall av massdistribution av telefonnummer i form av inloggningsuppgifter till terrorkopplade aktörer utomlands. oregistrerade kontantkort skulle enligt Säkerhetspolisen försvåra för dessa är det mer sannolikt att ett svenskt nummer i konfliktområdet och inte tillhör en svensk person – ett fenomen som enligt Säkerhetspolisen är unikt för just (Säkerhetspolisens årsbok 2018 s. 55–57). anser att det inte har gjorts någon närmare beskrivning eller analys av problemen med nuvarande metoder för att identifiera innehavare av kontantkort. behovsbedömningen som görs i promemorian inte stämmer med verkliga förhållanden, eftersom hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation inte förutsätter tillgång till abonnemangs- Enligt bolagets statistik har närmare nio av tio hemliga tvångsmedel utförts på nummer för vilka det saknas abonnemangs- Bolaget framhåller också att tillhandahållarna har uppgifter om transaktioner, vilka är mer effektiva och tillförlitliga för att etablera en koppling mellan ett telefonnummer och en misstänkt än vad lägger stora resurser på att på olika sätt försöka identifiera vilka 2021/22:183 telefonnummer som används i samband med brottslig verksamhet och vilka personer som använder numren. När det saknas abonnemangsuppgifter som direkt pekar ut vem som kan knytas till ett visst nummer, måste myndigheterna förlita sig på andra metoder för att fastställa vem som innehar telefonnumret. Det arbetet tar mycket tid och resurser i anspråk. Det är dessutom inte säkert att uppgifterna leder till att en viss person kan identifieras som innehavare av ett kontantkort. Mycket tid och arbete behöver också läggas ned på att sortera bort de kontantkortsnummer som används av personer som inte är intressanta för den aktuella brottsutredningen. Dessa problem är enligt promemorian desamma i både underrättelse- och förundersökningsarbetet. Även om hemliga tvångsmedel kan avse oregistrerade kontantkort, har de brottsbekämpande myndigheterna alltså tvingats lägga ned omfattande resurser på att få fram den nödvändiga kopplingen mellan den relevanta personen och kontantkortet. Det arbetet är inte synligt för tillhandahållarna och inte heller de fall där arbetet inte har lett till att en koppling kunnat fastställas. Det är visserligen riktigt att transaktionsuppgifter ibland kan leda till att användaren av ett oregistrerat kontantkort identifieras, men om transaktionen t.ex. har gjorts med kontanter kan personen förbli anonym. Att ta fram relevanta transaktionsuppgifter kräver dessutom ett flertal utredningsåtgärder och är därför mindre effektivt än att begära ut abonnemangsuppgifter från en tillhandahållare. Förekomsten av kontantkort till mobiltelefoner som inte kan kopplas till någon innehavare medför således att de brottsbekämpande myndigheterna går miste om viktig och ibland avgörande information för att upptäcka, förhindra, utreda och beivra allvarlig brottslighet. En skyldighet att registrera abonnemangsuppgifter för kontantkort skulle innebära att de brottsbekämpande myndigheterna skulle kunna få tillgång till dessa uppgifter på ett effektivt sätt, antingen genom olika webbplatser för nummerupplysning, om abonnenten samtyckt till publicering i abonnentförteckning, eller genom att begära ut uppgifterna från tillhandahållarna. Regeringen instämmer således i promemorians bedömning att de brottsbekämpande myndigheterna har ett påtagligt behov av tillgång till uppgifter om vem som innehar ett kontantkort och att en registreringsskyldighet skulle medföra ett effektivare brottsbekämpande arbete. Även Lagrådet bedömer att en registreringsskyldighet bör kunna bidra till ett mera effektivt brottsbekämpande arbete. Det finns inte heller någon mindre ingripande åtgärd som kan tillgodose behovet. En registreringsskyldighet skulle vara till nytta trots eventuella möjligheter att kringgå den Enligt skulle ett krav på registrering i realiteten inte bli ett sådant effektivt hjälpmedel i de brottsbekämpande myndigheternas arbete som hävdas i promemorian. pekar i det sammanhanget på de möjligheter att kringgå en registreringsskyldighet som behandlas i promemorian och framhåller att användningen av kontantkort torde bli närmast obefintlig bland kriminella om de behöver registrera sina abonnemang. och IT&Telekomföretagen framför liknande invändningar. Inledningsvis måste det framhållas att eventuella möjligheter att kringgå en registreringsskyldighet inte i sig utgör skäl för att avstå från att införa en sådan skyldighet. Regeringen instämmer i promemorians bedömning att en registreringsskyldighet för kontantkort, trots eventuella möjligheter att kringgå den, skulle försvåra för de kriminella och effektivisera de brottsbekämpande myndigheternas arbete. Frågan om att införa en registreringsskyldighet för kontantkort är inte ny, utan har övervägts tidigare. Då gjordes bedömningen att det inte borde införas någon registreringsskyldighet, bl.a. eftersom en sådan skyldighet inte skulle kunna förhindra att anonyma kontantkort köps utomlands och utnyttjas i i brottsliga sammanhang, se propositionen De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation (prop. 2011/12:55 s. 104 och 105). De möjligheter till s.k. fri roaming som finns inom EU medför att det är förhållandevis enkelt att använda utländska oregistrerade kontantkort här. Sedan frågan om en skyldighet att registrera abonnemangsuppgifter för kontantkort utreddes förra gången har emellertid ett stort antal länder i världen infört en sådan skyldighet. Enligt promemorian har minst 155 länder och mer än hälften av länder infört någon form av registreringsskyldighet som omfattar kontantkort. Frågan utreds också i flera länder. Möjligheterna att köpa oregistrerade utländska kontantkort har således begränsats, som intresset från kriminella i andra länder av att använda svenska oregistrerade kontantkort har ökat. Som framgår ovan har det framkommit att telefonnummer som tillhör svenska oregistrerade kontantkort i stor omfattning används av terrorkopplade aktörer utomlands. Det är inte acceptabelt att avsaknaden av en registreringsskyldighet för svenska kontantkort underlättar för kriminella i andra länder att planera sin brottsliga verksamhet. Ett sätt att kringgå en registreringsskyldighet är att låta registreringen utföras av andra personer än de verkliga innehavarna, dvs. av en sorts målvakter. Även problemet med målvakter var något som ansågs tala emot en registreringsskyldighet enligt tidigare bedömningar (prop. 2011/12:55 s. 105). Risken för ett sådant agerande finns fortfarande. En registreringsskyldighet kommer inte att innebära en garanti för att den registrerade uppgiften om vem som innehar ett kontantkort överensstämmer med den faktiska användaren av kontantkortet. Men i det fall ett kontantkort skulle vara registrerat på en målvakt har de brottsbekämpande myndigheterna i vart fall uppgifter om den personen och en ingång att börja nysta i. Det får förutsättas ge bättre möjligheter att fastställa vem som har ett visst telefonnummer eller vilket telefonnummer en viss person har, än om det inte finns några uppgifter alls. Därmed skulle en registreringsskyldighet innebära fördelar i förhållande till dagens system, även om vissa registrerade uppgifter skulle kunna avse målvakter. En registreringsskyldighet för kontantkort kan även innebära att fler kriminella väljer att kommunicera via appar och andra tjänster som möjliggör kommunikation i krypterad och anonymiserad form. anför som ett skäl mot en registreringsskyldighet att ett sådant teknikskifte skulle försämra de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att förhindra och utreda brottslighet. För att de brottsbekämpande myndigheterna ska kunna få tillgång till information som kommuniceras på detta sätt infördes det emellertid ett nytt hemligt 2021/22:183 tvångsmedel genom lagen om hemlig dataavläsning. Vidare gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att analysera förutsättningarna för att leverantörer av nummeroberoende interpersonella kommunikationstjänster, vilket inkluderar bl.a. olika kommunikationsappar, ska kunna omfattas av skyldigheten att lagra och ge tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation samt ta ställning till om en sådan skyldighet bör införas (dir. 2021:58). Dessutom är det möjligt att genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation få tillgång till uppgifter som talar om var en persons kommunikationsutrustning har funnits, under förutsättning att det går att koppla utrustningen till personen. Det kan t.ex. handla om en mobiltelefon. En registreringsskyldighet kan på så sätt medföra att en person kan positioneras i närheten av en brottsplats. Noggrant planerade brott kommer alltid att kunna ge upphov till vissa svårigheter för de brottsbekämpande myndigheterna. Långt ifrån alla grova brott föregås dock av noggrann planering och begås inte alltid av personer med hög säkerhetsförmåga. En skyldighet att registrera uppgifter om kontantkortsabonnenter skulle i vart fall försvåra för den som avser att använda ett kontantkort för att försöka dölja spår med anledning av ett brott. En sådan skyldighet skulle också innebära att tid och resurser hos de brottsbekämpande myndigheterna skulle kunna läggas på annat än att utreda vem som är innehavare av ett visst telefonnummer. På så sätt kan det brottsbekämpande arbetet effektiviseras. De brottsbekämpande myndigheterna är också positiva till en registreringsskyldighet. , och framhåller särskilt att en sådan skyldighet förväntas ha positiva effekter för brottsbekämpningen. En skyldighet att registrera uppgifter om abonnemang för kontantkort skulle alltså innebära tydliga fördelar i förhållande till dagens system och vara till nytta för brottsbekämpningen, särskilt i fråga om möjligheten att förebygga, förhindra, utreda och beivra allvarligare brottslighet. En begränsad inskränkning av enskildas fri- och rättigheter En skyldighet att registrera abonnemangsuppgifter för kontantkort skulle beröra många kontantkortsabonnenter och innebära att fler uppgifter om enskilda hanteras av tillhandahållarna. Uppgifterna skulle också på begäran kunna lämnas ut från tillhandahållarna till vissa myndigheter, bl.a. de brottsbekämpande myndigheterna, i de fall det finns lagstöd för det. I 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen anges att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Begränsningar i detta skydd får endast ske genom lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får inte heller gå utöver vad som är nödvändigt eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen (2 kap. 20 och 21 §§). I förarbetena framhålls att det är naturligt att det läggs stor vikt vid uppgifternas karaktär vid bedömningen av hur ingripande ett intrång kan anses vara i samband med bl.a. insamling och lagring av uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Ju känsligare uppgifterna är, desto mer ingripande anses hanteringen av uppgifterna normalt vara. Vid bedömningen av vilka åtgärder som kan anses utgöra ett betydande intrång ska både åtgärdens omfattning och arten av det intrång som åtgärden innebär beaktas.