prop · H90398 · 2022-04-19 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2021/22:98 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I denna skrivelse redogör regeringen för skatteutgifter, dvs. effekten på skatteintäkterna av särregler i skattelagstiftningen. Därmed ges ett bredare underlag för prioritering mellan olika stöd och satsningar i statsbudgeten. Skrivelsen innehåller tre delar. I den första delen beskrivs den jämförelsenorm, de beräkningsmetoder som används i redovisningen, och en sammanfattning av skatteutgifterna . I del ett diskuteras också skatteutgifter och samhällsekonomisk effektivitet. Andra delen innehåller en sammanfattande tabell över skatteutgifterna. I tredje och sista delen ges en mer ingående beskrivning av de enskilda skatteutgifterna. 1 Bakgrund, metod och sammanfattning.......................................................................... Skatteutgifter och samhällsekonomisk effektivitet........................................... Beskrivning av jämförelsenorm........................................................................... Norm för inkomstskatt........................................................................... Norm för indirekt skatt på förvärvsinkomster ................................... Norm för mervärdesskatt....................................................................... Norm för punktskatter ........................................................................... Skatt enligt norm för olika skatteslag ................................................. Skatteutgifter beräknas enligt skattebortfallsmetoden..................... Statiska beräkningar utan indirekta effekter ...................................... Skattefria förmåner och ersättningar .................................................. De största skatteutgifterna på respektive område .................. Väsentliga förändringar av skatteutgiftsprognoser........................... Åtgärder i extra ändringsbudgetar ...................................................... 2 Redovisning av skatteutgifter ........................................................................................ Sammanställning av skatteutgifter..................................................................... 3 Beskrivning av enskilda skatteutgifter .......................................................................... Inkomst av tjänst och allmänna avdrag ............................................. Intäkter och kostnader i näringsverksamhet ..................................... Intäkter och kostnader i kapital........................................................... Socialavgifter och särskild löneskatt ................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .................................. 1Bakgrund, metod och sammanfattning Samhällets stöd till företag och hushåll redovisas i huvudsak som utgifter på statsbudgetens utgiftssida. Men det finns också utgifter som går via skattesystemet, i form av s.k. skatteutgifter som påverkar statsbudgetens inkomstsida. Skatteutgifter kan ses som de effekter på skatteintäkterna som uppstår till följd av särregleringar i skattelagstiftningen. Budgetlagen (2011:203) föreskriver att regeringen ska lämna en redovisning av skatteutgifter till (10 kap. 4 §). I denna skrivelse redogör regeringen för skatteutgifter för åren 2021–2024. En redovisning av skatteutgifterna sker även i utgiftsbilagorna i budgetpropositionen. Där redovisas även nytillkomna och reviderade skatteutgifter. Däremot sker i normalfallet ingen uppdatering inför budgetpropositionen av de skatteutgifter som redovisas i denna skrivelse. Redovisningen av skatteutgifter fyller i allt väsentligt två syften. Det första och mest centrala är att synliggöra de stöd till företag och hushåll som finns på budgetens inkomstsida och som helt eller delvis kan ha samma funktion som stöd på budgetens utgiftssida. Många av skatteutgifterna har införts, mer eller mindre uttalat, som medel inom specifika utgiftsområden som t.ex. bostad, miljö, arbetsmarknad eller näringsliv i syfte att stärka dessa områden. Ur ett budgetperspektiv kan de därför ofta jämställas med stöd på budgetens utgiftssida. För de skatteutgifter som kan jämföras med stöd på budgetens utgiftssida anges därför vilket utgiftsområde som skatteutgiften huvudsakligen kan hänföras till och inkluderas också i de resultatredovisningar som regelbundet lämnas avseende olika utgiftsområden. På detta sätt ges ett bredare underlag för prioritering mellan olika områden i budgeten. Det andra syftet är att beskriva graden av enhetlighet i skattereglerna. En sådan beskrivning kräver – liksom synliggörandet av stöden – att en norm för skatteuttaget definieras. I den redovisning som lämnas här består jämförelsenormen av enhetlig beskattning. Med enhetlig beskattning avses att den inom varje skatteslag i princip är enhetlig och utan undantag. Även om skatteutgifter oftast kan ses som ett alternativt medel inom specifika utgiftsområden, finns det även skatteutgifter som uppkommit till följd av den praktiska hanteringen i skattesystemet. Det kan vara av administrativa skäl såsom enkelhet, legitimitet eller för att undvika oacceptabla konsekvenser för den enskilde. I sådana fall är skatteutgiften skattetekniskt motiverad. Även om de skattetekniskt motiverade skatteutgifterna medför ett stöd för de grupper eller verksamheter som berörs så saknar de direkt koppling till budgetens utgiftssida genom att de inte inkluderas i de resultatredovisningar som regelbundet lämnas avseende olika utgiftsområden. Skatteutgifter kan inte alltid jämställas med stöd på utgiftssidan. En skattesats som är lägre än inom skatteutgiftsredovisningen kan t.ex. vara hög i ett internationellt perspektiv, varför en skatteutgift inte definitionsmässigt ska ses som ett stöd eller en subvention. En skatteutgift uppstår om skatteuttaget för en viss grupp eller en viss kategori av skattebetalare är lägre än vad som är förenligt med . Ett exempel är den reducerade mervärdesskattesatsen på livsmedel som är . är i detta fall och skatteutgiften utgörs av skillnaden mellan multiplicerat med underlaget. Förutom skatteutgifter redovisas i förekommande fall även skattesanktioner, där skatteuttaget är högre än den angivna . Exempel på skattesanktioner är fastighetsskatt på lokaler, industrienheter och elproduktionsenheter. Dessa skatter utgör skattesanktioner till den del de inte reducerar inkomstskatten. Huvudprincipen är att redovisningen är heltäckande, dvs. samtliga identifierade skatteutgifter redovisas. I vissa fall är avsteg från principen nödvändiga av praktiska skäl. På punktskatteområdet är utgångspunkten att redovisa de skatteutgifter där en norm för skatteuttaget kan definieras och där skatteintäkterna från en enhetligt utformad skatt överstiger av de totala skatteintäkterna. Om en skatteutgift slopas leder det i normalfallet till högre skatteintäkter och därmed till en budgetförstärkning för offentlig sektor på samma sätt som om en utgift på statsbudgetens utgiftssida slopas. Beräkningarna av skatteutgifter ger dock inte någon exakt uppskattning på den möjliga intäktsförstärkningen om en skatteutgift slopas. Detta har flera skäl, bl.a. att beräkningarna är statiska och inte tar hänsyn till beteendeeffekter eller indirekta effekter. 1.2Skatteutgifter och samhällsekonomisk effektivitet om enhetlig beskattning innebär strikt tolkat att ingen hänsyn tas till de motiv som ligger bakom en skatteutgift. Vissa skatteutgifter kan också vara samhällsekonomiskt effektiva i den meningen att ett bibehållande av skatteutgiften kan vara samhällsekonomiskt mer effektivt än ett slopande. Skatteutgifter kan även analyseras utifrån hur de bidrar till ett välfungerande skattesystem. Grundläggande principer för skattesystemet kan t.ex. vara att skattesystemet ska uppfattas som legitimt och rättvist, skattereglerna ska vara generella och tydliga, beskattningen ska ske i nära anslutning till inkomsttillfället eller att reglerna ska vara hållbara i förhållande till Europeiska unionen. Genom att minska enhetligheten och öka komplexiteten i skattesystemet kan skatteutgifter sägas gå emot principen om att skattereglerna ska vara generella och tydliga. kan skatteutgifter i vissa fall bidra till att uppnå andra syften. En skatteutgift kan därmed i vissa fall vara förenlig med vissa principer men stå i strid med andra. Vidare kan skatteutgifter analyseras utifrån vilka effekter de får för jämställdhet mellan kvinnor och män. För att göra en bedömning av hur en skatteutgift kan påverka den ekonomiska jämställdheten kan följande indikatorer användas: –förändring av disponibel inkomst för kvinnor respektive män, –förändring av kvinnors respektive mäns arbetskraftsdeltagande, –förändring av kvinnors respektive mäns obetalda hemarbete, och –resursomfördelning mellan sektorer där kvinnor respektive män är överrepresenterade i termer av t.ex. konsumtion, sysselsättning eller företagande. Samhällsekonomisk effektivitet innebär att samhällets resurser används på ett effektivt sätt för att skapa så hög välfärd i samhället som möjligt. Marknadsmisslyckanden, i form av exempelvis externa effekter – när en ekonomisk transaktion påverkar en tredje part – och skattekilar mellan konsument- och producentpriser, snedvrider resursallokeringen i samhället. Snedvridningen leder till en ineffektiv resursallokering – s.k. dödviktsförluster uppstår. En annan resursallokering skulle kunna leda till förbättrad samhällsekonomisk effektivitet. Det kan därför i vissa fall vara samhällsekonomiskt motiverat med avvikelser från enhetlig beskattning om de förbättrar effektiviteten och därmed höjer välfärden i samhället. Enhetlig beskattning leder i dessa fall till en välfärdsförlust. En viktig fråga är således om en skatteutgift kan anses förbättra den samhällsekonomiska effektiviteten och därmed välfärden. Hur en skatteutgift påverkar välfärden beror på vilken värdegrund som bedömningen utgår från, t.ex. vilken vikt som läggs vid fördelningen av tillgångar. En vanligt förekommande förenkling är att en åtgärd antas leda till ökad välfärd om vinsterna för dem som vinner på en regelförändring kan kompensera förlusterna för dem som förlorar på den. Vinnarna av en skatteutgift är typiskt de som agerar på den aktuella marknaden, tillhör målgruppen för åtgärden eller påverkas av den externa effekt som internaliseras. Förlorarna kan vara svåra att identifiera eftersom effekterna av en förändrad resursallokering kan vara vitt spridda i ekonomin. De troliga förlorarna är de som agerar på närliggande marknader, tillhör en likartad eller konkurrerande målgrupp eller bidrar till den externa effekten. Det demokratiska beslutssystemet måste värdera förändringen och anse att den nya fördelningen är acceptabel. Utifrån ekonomisk teori identifieras ett antal indikatorer på hur en skatteutgift kan förbättra den samhällsekonomiska effektiviteten. Dessa indikatorer är att –realinkomsten ökar, –sysselsättningen ökar, –dödviktsförluster, dvs. snedvridning av resursallokeringen, minskar, eller –negativa (positiva) externa effekter minskar (ökar). Även om det vore önskvärt att göra en kvantitativ bedömning av en skatteutgifts bidrag till förbättrad samhällsekonomisk effektivitet är detta oftast inte praktiskt möjligt eftersom det ställer stora krav på data och metod. En kvalitativ bedömning går dock ofta att göra. finns en skattereduktion för avgift till arbetslöshetskassa. Skattereduktionen uppgår till av de samlade avgifter en medlem har betalat till en arbetslöshetskassa efter . Skattereduktionen införs eftersom det ligger i samhällets intresse att underlätta och uppmuntra till att fler ansluter sig till arbetslöshetsförsäkringen. För den enskilde bidrar ett försäkringsskydd till ökad trygghet och högre konsumtionsförmåga vid arbetslöshet. För samhället bidrar en hög anslutningsgrad till mindre konjunktursvängningar (högre automatiska stabilisatorer) och till att legitimiteten och försäkringsmässigheten i arbetslöshetsförsäkringen upprätthålls. Införandet av reduktionen ger upphov till skatteutgiften G10 Skattereduktion för avgift till arbetslöshetskassa. till ska nedsättningen av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift för personer som vid årets ingång har fyllt 18 men inte som är i kraft till och med förstärkas. innebär att endast ålderspensionsavgiften på ska betalas för den del av ersättningen som uppgår till högst per kalendermånad . Nedsatta arbetsgivaravgifter för unga är en tillfällig åtgärd. Tillfälliga nedsättningar av arbetsgivaravgifterna bedöms innebära större kortsiktiga effekter på sysselsättningen än permanenta. Förslaget är en av de stöd- och stimulansåtgärder som genomförs för att ytterligare stödja återhämtningen efter pandemin. Många av de branscher som drabbats hårt med anledning av pandemin sysselsätter i hög grad unga. Förstärkningen av nedsättningen innebär att skatteutgiften D8 Tillfälligt nedsatta arbetsgivaravgifter för personer ökar. Den jämförelsenorm som används vid beräkningen av skatteutgifterna i denna skrivelse utgår i huvudsak från principen om enhetlig beskattning. Med enhetlig beskattning avses att beskattningen inom varje skatteslag i princip är enhetlig och utan undantag, vilket gör det relativt enkelt att identifiera olika skatteutgifter. I detta avsnitt preciseras jämförelsenormen separat inom vart och ett av de olika skatteslagen inkomstskatt, indirekt skatt på förvärvsinkomster, mervärdesskatt och punktskatter. Efter preciseringen sammanfattas utifrån de skattesatser som den implicerar inom varje skatteslag. För inkomstbeskattningen finns en gemensam teoretisk utgångspunkt för vad som är en inkomst. Den innebär att den samlade inkomsten som ska beskattas motsvaras av summan av konsumtionsutgifterna och nettoförmögenhetens förändring . Beskattningsperiodens längd ska vara ett kalenderår eller ett 12 månader långt räkenskapsår. Det finns dock ingen gemensam norm för vilken skattenivå som ska gälla för de olika inkomstslagen tjänst, kapital och näringsverksamhet. är att inkomst från tjänst beskattas med en progressiv skatteskala och att inkomster från kapital och näringsverksamhet beskattas proportionellt. Vidare är skattereduktioner förenliga med under förutsättning att de är generella och inte gynnar endast vissa grupper av skattskyldiga. Från och med årets skrivelse är för förvärvsinkomstbeskattningen en skatteskala i nivå med beskattning med jobbskatteavdrag för personer . Därutöver har ett antal preciseringar gjorts av för inkomstbeskattningen. För inkomst av tjänst gäller följande: –Värdet av oavlönat hemarbete och fritid ska inte ingå i skattebasen. –Skattefria offentliga transfereringar redovisas fr.o.m. detta års skrivelse inte som skatteutgifter eftersom skattefriheten inte påverkar individens inkomster då transfereringarna, om de varit skattepliktiga, hade varit högre för att kompensera skatten (exempel på sådana offentliga transfereringar är barnbidrag och bostadstillägg för pensionärer). För inkomst av kapital gäller följande: –Sparande ska ske med beskattade inkomster. –Värdeförändringar ska beskattas när de uppkommer och inte vid realisationstillfället. Om värdeförändringen är negativ ska en skatterestitution – dvs. en negativ skattebetalning – medges. –Den implicita avkastningen som egnahemsägaren eller bostadsrättsinnehavaren får i form av boendet ska utgöra skattepliktig inkomst. För inkomst av näringsverksamhet gäller följande: –Avskrivningar i näringsverksamhet ska hanteras efter ekonomisk livslängd. –Endast ränteutgifter för lån till investeringar där avkastningen är skattepliktig ska vara avdragsgilla. 1.3.2Norm för indirekt skatt på förvärvsinkomster för indirekt skatt på förvärvsinkomster är att antingen socialavgifter och allmän löneavgift eller särskild löneskatt ska tas ut på all ersättning för utfört arbete. Skattesatsen ska vara enhetlig för respektive skatt eller avgift. Enligt ska socialavgifter och allmän löneavgift bara tas ut på ersättning som är förmånsgrundande för olika socialförsäkringar. För ersättning som inte är förmånsgrundande ska enligt i stället särskild löneskatt tas ut. för mervärdesskatt är att i princip alla omsättningar av varor och tjänster i en ekonomisk verksamhet som bedrivs av en beskattningsbar person ska beskattas . Undantaget från skatteplikt när det gäller uthyrning av fast egendom redovisas dock inte som en skatteutgift. Skälet är att skatteplikt för sådana tjänster skulle innebära en icke neutral beskattning av boende i hyresrätt och egnahem. Vidare anses det förhållandet att omsättning av finansiella tjänster och försäkringstjänster inte omfattas av mervärdesskatteplikt utgöra en del av . Destinationsprincipen ska tillämpas vid internationella transaktioner, dvs. innebär att mervärdesskatt tas ut i det land där en vara eller tjänst konsumeras. Vidare innebär att offentlig myndighetsutövning inte är skattepliktig. Enligt är varor och tjänster som subventioneras med offentliga medel inte skattepliktiga. Detta gäller för de fall den ingående mervärdesskatten är högre än den utgående mervärdesskatten på det subventionerade priset. Redovisningen av skatteutgifter för punktskatter omfattar energi- och koldioxidskatter. Energiskatten tar sikte på energianvändningen och utgångspunkten är att all energiförbrukning ska beskattas. definieras som ett visst skatteuttag per energienhet, öre/kWh. En differentiering av görs mellan el och bränslen. Skälet är att el och bränslen är olika typer av energislag. För bränslen differentieras därutöver mellan uppvärmning och drivmedel. I tabell 1.1 redovisas de olika normerna. För förbrukning av el (utom fordonsel, se nedan) motsvaras av skatteuttaget per energienhet, öre/kWh, för normalskattesatsen på el. För förbrukning av bränslen som används till uppvärmningsändamål motsvaras av fullt energiskatteuttag per energienhet, öre/kWh. För bränsle och el som används för drift av motordrivna fordon motsvaras av energiskatteuttaget per energienhet, öre/kWh, för bensin i miljöklass 1. Denna norm baseras års skatteutgiftsredovisning på energiskatteuttaget per energienhet för bensin inklusive beståndsdelar som framställs av biomassa (i stället som tidigare enbart beräknat på fossil bensin). Detta är föranlett av reduktionsplikten som infördes och som innebär att för drivmedel inom reduktionsplikten tas skatt ut enhetligt per liter bränsle (dvs. ingen skattemässig uppdelning sker av beståndsdelar som framställts av biomassa och komponenter som har fossilt ursprung). för koldioxidskatt utgår från att skatten är avsedd att utgöra ett pris på utsläpp av koldioxid från fossila bränslen. för koldioxidskatten definieras som skatteuttag per ton koldioxid, öre/ton koldioxid. Enligt ska skatten därför vara proportionell mot de koldioxidutsläpp som respektive fossilt bränsle ger upphov till. Implicit speglar skattenivån en monetär värdering av den skada som en enhet utsläppt koldioxid från fossilt bränsle medför. Denna skada är densamma oavsett var utsläppen kommer ifrån. Därför sätts för koldioxidskatten motsvarande normalskattesatsen oberoende av om det fossila bränslet används för uppvärmning eller som drivmedel. Inom EU:s system för handel med utsläppsrätter utgörs av noll koldioxidskatt. Energi- och koldioxidskatterna är endast avsedda att träffa bränsle som används som drivmedel eller för uppvärmning. Skattefriheten för bränsle som används som råvara betraktas därför inte som en skatteutgift. Energiskatten på el är endast avsedd att träffa förbrukningen av el. Skattebefrielse för bränsle som används för elproduktion betraktas inte som en skatteutgift. 1.3.5Skatt enligt norm för olika skatteslag I tabell 1.1 redovisas skatt enligt norm för olika skatteslag. Skatteutgifterna utgörs av avvikelsen från skatt enligt för respektive skatteslag. För inkomstbeskattning finns, förutom för inkomst av kapital, ingen enhetlig skattesats eftersom t.ex. inkluderar progressiv beskattning. Skatt enligt norm för olika skatteslag 2022 Skatt på inkomst av tjänst1 Skatt på inkomst av näringsverksamhet1 för: -enskilda näringsidkare m.fl. Indirekt skatt på förvärvsinkomster Energiskatt på bensin i miljöklass 12 1Se vidare avsnitt 1.3.1. 2Till och med är för energiskatt på bensin i miljöklass 1: /kWh. Redovisningen av skatteutgifterna är periodiserad, vilket innebär att skatteutgifterna avser det år den underliggande ekonomiska aktiviteten sker. Hur skatteutgifterna påverkar statens kassamässiga inkomster redovisas inte. 1.4.1Skatteutgifter beräknas enligt skattebortfallsmetoden En skatteutgift beräknas som skattenedsättningen multiplicerat med underlaget (skattebasen). Denna metod för att beräkna skatteutgifter kallas för skattebortfallsmetoden. En skatteutgift beräknad på detta sätt motsvarar i normalfallet de bruttoberäknade offentligfinansiella effekterna i publikationen Beräkningskonventioner, vilket är en årlig rapport från skatteekonomiska enheten i . 1.4.2Statiska beräkningar utan indirekta effekter Beräkningar av skatteutgifterna är statiska. Det innebär att ingen hänsyn tas till effekter på skattebasernas storlek som eventuellt uppkommer genom skattereglernas effekt på individers och företags beteenden. Beräkningarna tar heller inte hänsyn till de indirekta effekter som kan tänkas uppstå om en skatteutgift slopas. Indirekta effekter kan t.ex. vara att intäkterna från andra skatter påverkas. Att beräkningarna är statiska och att indirekta effekter inte ingår innebär också att skatteutgiftsberäkningarna inte ger någon exakt uppskattning av den möjliga intäktsförstärkningen om en viss skatteutgift slopas. Det är även möjligt att ett slopande av vissa skatteutgifter leder till lägre skatteintäkter, t.ex. på grund av rörliga skattebaser, exempelvis om produktion flyttar utomlands till följd av ändrade skatteregler. Beräkningarna tar heller inte hänsyn till om skatteutgiften innebär en risköverföring till för- eller nackdel för den skatteskyldige. Marginalskatten är central vid beräkning av skatteutgifter i inkomstslaget tjänst. Marginalskatten varierar med inkomstens storlek, typ av inkomst och skattesubjektets ålder. Inkomster som berättigar till jobbskatteavdrag beskattas generellt lägre än inkomster som inte berättigar till jobbskatteavdrag. Vid beräkning av skatteutgifter spelar det således roll om inkomsten berättigar till jobbskatteavdrag. Om så är fallet används den genomsnittliga marginalskatten för arbetsinkomster, dvs. marginalskatten inklusive jobbskatteavdrag. Om inkomsten inte berättigar till jobbskatteavdrag används den genomsnittliga marginalskatten för inkomster utan rätt till jobbskatteavdrag. Det förhöjda grundavdraget för dem som fyllt vid årets ingång innebär att skatteuttaget varierar med ålder. I de fall en skatteutgift endast berör antingen dem eller dem under används den genomsnittliga marginalskatten för den aktuella åldersgruppen. 1.4.4Skattefria förmåner och ersättningar När löneförmåner och andra ersättningar görs skattefria, minskar dels den beskattningsbara förvärvsinkomsten, dels den förmånsgrundande inkomsten för olika socialförsäkringar. På icke förmånsgrundande inkomster ska enligt för indirekt skatt på förvärvsinkomster särskild löneskatt betalas (alltså inte arbetsgivaravgifter). Skatteutgiften för skattefria ersättningar och förmåner uppgår av denna anledning till dels skatt på inkomst av tjänst, dels särskild löneskatt. För näringsverksamhet beror skatteutgiftens storlek av den organisationsform som näringsverksamheten bedrivs i. För aktiebolag och ekonomiska föreningar, där inkomst av näringsverksamhet beskattas med bolagsskatt, innebär en lägre beskattningsbar inkomst att statens bolagsskatteintäkter minskar. För enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag, där inkomst av näringsverksamhet beskattas på liknande sätt som inkomst av tjänst, innebär en sänkt beskattningsbar inkomst att även underlaget för socialavgifter minskar. Skatteutgiften påverkar därför dels inkomst av tjänst, dels underlaget för särskild löneskatt.