prop · H903265 · 2022-06-21 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2021/22:265 om fastighetsbildningen Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning med anledning av iakttagelser och rekommendationer i rapporten i – handläggningstider, avgifter och reformbehov (RiR 2022:3). övergripande slutsats är att de statliga insatserna inom fastighetsbildningen inte är tillräckligt effektiva. bedömer att handläggningen inom Lantmäteriets fastighetsbildning inte är tillräckligt effektiv, att avgifterna för förrättningarna är för höga och oförutsägbara samt att regeringen tar för liten hänsyn till en kommuns samhällsbyggnadsutveckling vid prövningen av om en kommun ska få bilda en egen lantmäterimyndighet. rekommendation till regeringen är därför att genomföra en översyn av hela regelverket för fastighetsbildningen, se över avgiftsmodellen samt ta större hänsyn till samhällsbyggnadsutvecklingen vid beslut om tillstånd att bilda en lantmäterimyndighet. Regeringen välkomnar granskning och anser att rapporten utgör ett viktigt bidrag i det fortlöpande arbete som regeringen bedriver i syfte att utveckla fastighetsbildningsverksamheten. Regeringen anser att digitalisering är den insats som kommer att ha störst betydelse för fastighetsbildningens handläggningstider och avser att prioritera arbete som krävs för den utvecklingen. Vidare anser regeringen att det kan finnas anledning till en översyn av delar av Lantmäteriets avgiftsmodell. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun .................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun .................. Regeringens åtgärder med anledning av Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning har granskat fastighetsbildningen i . Syftet med granskningen har varit att ta reda på om de statliga insatserna inom fastighetsbildningen är effektiva. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten i – handläggningstider, avgifter och reformbehov (RiR 2022:3), se bilaga. överlämnade rapporten till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som redovisar i sin rapport. konstaterar att det är känt att handläggningstiderna inom fastighetsbildningen är långa. Granskningen visar att Lantmäteriet har genomsnittliga handläggningstider på ungefär och att handläggningstiderna för samtliga ärendetyper har blivit allt längre . Särskilt den initiala liggtiden, dvs. innan handläggningen inleds, är lång och uppgår i snitt . slutsats är därför att handläggningen inom Lantmäteriets fastighetsbildning inte är tillräckligt effektiv. Den främsta förklaringen bedömer är att Lantmäteriet har haft svårt att rekrytera tillräckligt många lantmätare och att det därför finns en obalans mellan resurser och de insatser som ska utföras. Enligt bedömning saknas det möjligheter att på kort och medellång sikt lösa denna kompetensbrist. Fastighetsbildningen styrs av ett förhållandevis omfattande regelverk. Enligt är regelverket föråldrat och hindrar en enklare och effektivare ärendehandläggning. bedömning är därför att den viktigaste åtgärden för att minska handläggningstiderna är att modernisera regelverket. Bristerna består enligt bl.a. i att digitala koordinater saknar rättsverkan, att ändamålsbestämmelserna i fastighetsbildningslagen (1970:988) är för omfattande och ålderdomliga, att anläggningslagen (1973:1149) skulle kunna förenklas genom fler dispositiva inslag för att möjliggöra för berörda parter att avtala om vissa frågor samt att det finns hinder för Lantmäteriet att initiera en digital och i högre grad automatiserad handläggningsprocess. granskning visar att avgifterna för förrättningarna är höga och att de har stigit i en högre takt än inflationen. Enligt är huvudorsaken till denna utveckling att den avgifts- modell som tillämpas skapar små incitament för kostnadseffektiviseringar. 2021/22:265 Avgiftsmodellen kännetecknas av att Lantmäteriet har en monopolställning, att det ska råda full kostnadstäckning, att avgifterna sätts genom timtaxa och att Lantmäteriet både får besluta om och behålla avgifterna. Att Lantmäteriet tillämpar timtaxa och har svårt att på förhand säga hur många timmar ett ärende kommer att ta medför en oförutsägbarhet i avgiftssättningen som anser är otillfredsställande. bedömer att avgiftsmodellen bör ses över i syfte att uppnå ett produktivitetstryck på Lantmäteriets förrättningsverksamhet och åstadkomma en mer förutsägbar avgiftssättning. 2.3Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun konstaterar att organiseringen av fastighetsbildningen med både statliga och kommunala huvudmän för en i princip identisk verksamhet är unik i svensk statsförvaltning. Enligt är fördelningen mellan stat och kommun emellertid i huvudsak rimlig ur effektivitetssynpunkt. När regeringen prövar om en kommun ska få bilda en egen lantmäterimyndighet anser att regeringen lägger väl stor vikt vid verksamhetens omfattning och att alltför lite hänsyn tas till en kommuns samhällsbyggnadsutveckling. Därutöver anser att bristande statistikunderlag försämrar regeringens möjlighet att bedöma om ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna bidrar till en effektiv fastighetsbildningsverksamhet. ger följande rekommendationer till regeringen: •Genomför en översyn av hela regelverket för fastighetsbildningen, där följande delar bör ingå: –Se över relevanta författningar för att möjliggöra en successiv övergång till koordinatbestämda fastighetsgränser. –Se över behovet av ändamålsbestämmelserna i fastighetsbildningslagen. –Se över anläggningslagen i syfte att förenkla anmälningar och öka de dispositiva inslagen i nuvarande regler. –Se över relevanta författningar för att möjliggöra automatiserade beslut. •Se över nuvarande avgiftsmodell, med syftet att åstadkomma en mer kostnadseffektiv verksamhet och en mer förutsägbar avgiftssättning. •Ta större hänsyn till samhällsbyggnadsutvecklingen, såsom befolkningsutveckling och antalet planprocesser, vid beslut om tillstånd att bilda en lantmäterimyndighet. Regeringen välkomnar granskning och anser att rapporten utgör ett viktigt bidrag i det fortlöpande arbete som regeringen bedriver i syfte att utveckla och förbättra fastighetsbildningen. Regeringen instämmer i bedömning att den största orsaken till de långa handläggningstiderna inom fastighetsbildningen beror på att Lantmäteriet har haft svårt att rekrytera tillräckligt många lantmätare. För att komma till rätta med bristen på kompetens inleddes en utbyggnad av utbildningar inom bl.a. samhällsplanering, lantmäteriområdet och byggteknik. Inom ramen för satsningen tillförde regeringen medel till för att inrätta ett nytt lantmätarprogram med juridisk och ekonomisk inriktning. Utbildningen är treårig och startade . Antal personer som startade programmet var ca 50, vilket kan jämföras med 25 . Lantmäteriet har genomfört ett flertal ändringar i sitt arbetssätt för att nyttja kompetensen optimalt och korta handläggningstiderna. Enligt regeringen är det för tidigt att bedöma vilka effekter ändringarna har fått. Förutom brist på tillräcklig kompetens vill regeringen framhålla att det finns många frågor att ta hänsyn till vid bedömningen av om handläggningen vid fastighetsbildningsförrättningar är ineffektiv. Regeringen håller med om att fastighetsbildningen har stor betydelse för byggandet av bostäder, samhällsfastigheter och kommersiella fastigheter samt generationsskiften på landsbygden och förvaltning av vägar, anläggningar och fastigheter. Enligt regeringen har fastighetsindelningen därutöver en grundläggande betydelse för äganderätten till mark, för fastighetskreditväsendet och för beskattning av fast egendom. Fastighetsbildningen kräver därför en balans mellan tid, kostnad och kvalitet. Tid och kostnad är med stor sannolikhet de mest betydelsefulla faktorerna för den fastighetsägare som ansöker om förrättning. Kvaliteten på resultatet av förrättningen har särskild betydelse för samhället i stort och ur ett längre tidsperspektiv än det som en fastighetsägare som initierar en förrättning har. Detta eftersom den även får betydelse för framtida ägare och den grundläggande ordningen i fastighetsindelningen som utgör en förutsättning för kreditgivning med fastigheter som säkerhet. har i sin granskning jämfört Lantmäteriets fastighetsbildningsprocess med kommunala lantmäterimyndigheters processer, andra länders processer för fastighetsbildning och med bygglovsprocessen. Bygglovsprocessen och fastighetsbildningsprocessen skiljer sig emellertid mycket från varandra. Prövningen av fastighetsbildningsärenden är mer att likna vid prövningen av dispositiva tvistemål i allmän domstol, med flertalet yrkanden och omständigheter att reda ut samt sammanträde med parter inför beslut. behöver därför lämna utrymme för långtgående anpassningar i hand- läggningen efter vad som behövs i det enskilda fallet. Den svenska modellen för fastighetsbildning och fastighetsregistrering skiljer sig från nästan alla andra europeiska länder, bl.a. genom att den i sin helhet är ett offentligt åtagande. I flertalet andra länder är det endast i tvångssituationer, där inte alla sakägare lämnat sitt medgivande, som fastighetsbildningen hanteras vid domstol eller av särskilda myndigheter. Det svenska förrättningsförfarandet har sin största fördel just vid komplexa förrättningar där lantmätaren aktivt kan söka lösningar som bygger på samförstånd mellan sakägarna. utnyttjas för att med hög rättssäkerhet och jämförelsevis låga sammanlagda kostnader nå snabbare och mer flexibla lösningar än vid en Fastighetsbildning är i hög grad en funktion vars efterfrågan och inne- håll styrs av yttre faktorer som inte direkt kan påverkas av lantmäteri- Omfattningen av frågor som måste lösas inom ramen för de skilda ärendena inom fastighetsbildningen påverkas av ändringar i annan lagstiftning, befolkningens utveckling och rörlighet, förändrad typ De yttre förändringarna påverkar hand- läggningstiderna, dels genom antalet inkomna ansökningar, dels genom tiden som behöver läggas ner på varje enskilt ärende. kan därmed variera . Det har gjorts två förändringar i jordabalkens bestämmelser om vad som är olika typer av fastigheter och, som en följd av detta, ändringar i fastighetsbildningslagen som har fått betydelse för omfattningen på förrättningsärenden, och därmed får påverkan på handläggningstiderna. Dels infördes en förändring som möjliggjorde tredimensionell fastighetsbildning, dels infördes en möjlighet att bilda ägar- Processerna för att bilda tredimensionella fastigheter och ägar- lägenheter är mycket komplexa och tidskrävande, både för den som ansöker om sådan fastighetsbildning och för lantmäterimyndigheterna som ska genomföra fastighetsbildningen. Det har tagit för ändringarna att få genomslag och upptäckas av fastighetsägarna och marknaden, varför konsekvensen på handläggningstider för fastighetsbildningsärendena dröjt till efter införandena. Ett sätt att bidra till kortare handläggningstider hos Lantmäteriet kan vara att se över i vilken mån det går att förenkla och modernisera regel- Flertalet fastighetsbildningsärenden är dock komplexa och genom- förande av förenklingar i lagstiftningen förutsätter att tillräckliga krav på rättssäkerhet och respekt för allmänna och enskilda intressen upprätthålls. Den översyn av regelverket som rekommenderar är också omfattande och tidskrävande. De lagar som berörs och frågor som lyfts i är av olika komplexitet och karaktär. vidare analys för att bedöma i vilken mån en viss lagändring kan leda till effektivitetsvinster, och i längden exempelvis förkortade handläggnings- tider i Lantmäteriets förrättningsverksamhet. digitalisering en insats som, utan att göra omfattande reformer inom grundläggande principer för fastighetsbildning, kan bidra till att förkorta som syftar till att möjliggöra digitalisering är något regeringen ser positivt Problemet med långa handläggningstider är dock till stor del en fråga om Lantmäteriets kompetensförsörjning och regeringens bedömning är att Skr. 2021/22:265 det inte är möjligt att komma till rätta med denna problematik enbart Som konstaterar finns det ett samband mellan avgifterna för lantmäteriförrättningar och den tid som läggs ned i handläggningen av ärendena. Mot bakgrund av ärendenas skiftande omfattning och karaktär anser regeringen att det ligger i sakens natur att tidsåtgången varierar mellan olika ärenden. Som Lantmäteriet anger kan en orsak till att antalet nedlagda timmar i ärendena har ökat vara nyrekryteringen av medarbetare med delvis annan utbildning än förrättningslantmätare. Uppfattningen om höga avgifter kan även förstärkas av att en sökande bortser från de alternativa kostnaderna för att utreda och förhandla med berörda markägare själva t.ex. i de fall förrättningarna hanterar markåtkomst. Över tid har Lantmäteriets avgiftsmodell pendlat mellan debitering utifrån nedlagd tid och fasta saktaxor, dvs. fasta priser för definierade åtgärder. Oavsett avgiftsmodell har kritiken varit densamma – att avgifterna är för höga och att avgifterna ökar kraftigt. Regeringen instämmer i bedömning att det vore önskvärt om avgifterna kunde vara mer förutsägbara för en kund men ser flera problem med saktaxor, utifrån erfarenheter då saktaxor tillämpats tidigare. I (SOU 1990:9), som tillsammans med Lantmäteri- och inskrivningsutredningens sammanfattning av slutbetänkandet Kart- och fastighetsverksamhet (SOU 1994:90), ligger till grund för nuvarande avgiftsmodell, lyfts det fram att det är stora skillnader i att utföra samma fastighetsbildningsåtgärd beroende på var fastigheten är belägen. Förutsättningarna för förrättningarna varierar bl.a. på grund av fastighetsindelningens lokala beskaffenhet, samrådsförfaranden, geodetiskt underlag och reseavstånd. Det medför utmaningar i att ta fram förutsägbara avgifter, i kombination med kostnadstäckningskrav, när processen i sig innehåller flera inslag av variation och oförutsägbarhet. Perioden tillämpades saktaxor i av fastighetsbildningsärendena. Saktaxorna kritiserades för att vara svårtolkade och ojämlika, vilket visar att komplexiteten i förutsättningarna medför svårigheter med att ta fram förutsägbara och rättvisande saktaxor. En förutsättning för att tillämpa saktaxor i större utsträckning är även att det finns ett kostnadsutjämningssystem för de kommunala lantmäterimyndigheterna. Varje enskild lantmäterimyndighet har för få ärenden för att kunna tillämpa kostnadsutjämningen inom den egna myndigheten. Som framgår av propositionen Finansiering m.m. av lantmäteri- och fastighetsdataverksamhet (prop. 1994/95:166) innebär tidsersättning att sakägaren betalar för det faktiskt utförda arbetet i det enskilda ärendet och att sakägarna därigenom har en direkt ekonomisk vinst av att bidra till en rationell handläggning av ärendet. För att stävja osäkerheten finns det möjlighet att i förväg komma överens om ett fast pris. 2021/22:265 överväger fördelarna med att varje sakägare får betala de kostnader som den enskilda förrättningen ger upphov till de nackdelar med oförutsägbarhet som blir följden. Enligt leder avgiftsmodellen till små incitament för att kostnadseffektivisera. Som framgår av och Lantmäteri- och inskrivningsutredningens sammanfattning av slutbetänkandet Kart- och fastighetsverksamhet var det i princip samma argument om incitament för effektivisering som låg till grund för att Lantmäteriet fick föreskriftsrätt om avgiftssättningen. Till fördelarna framhölls att en delegering av beslutanderätten aktiverade intresset för resultattänkande hos myndigheten samt att det är naturligt att ansvar och befogenheter följs åt i en organisation. Därutöver framhölls det att avgifterna har behov av kontinuerlig anpassning för att kunna tillgodose kostnadstäckningskravet, vilket motiverar att ansvaret för avgiftssättningen ligger hos verksamhetsutövaren. Enligt regeringen kan det emellertid finnas skäl att överväga om denna avgiftsmodell alltjämt är ändamålsenlig. 3.3Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun Enligt tar regeringen för liten hänsyn till en kommuns samhällsutveckling vid bedömningen av om kommunen ska få inrätta en lantmäterimyndighet. Enligt lagen (1995:1393) om lantmäterimyndighet krävs för tillstånd till att inrätta en lantmäterimyndighet att kommunen bl.a. visar att verksamheten beräknas få en tillräcklig omfattning för att nödvändig kompetens ska kunna upprätthållas samt att minst två tjänstemän inom myndigheten kommer att ha den kompetens och erfarenhet som krävs för att handlägga förrättningar. Vid bedömningen av om myndigheten får den storlek som behövs för att nödvändig kompetens ska kunna upprätthållas kan hänsyn till samhällsutvecklingen tas, eftersom den påverkar efterfrågan på fastighetsbildningsåtgärder inom kommunen. Regeringen instämmer i bedömning att bristande statistik påverkar förutsättningarna att bedöma om ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna bidrar till en effektiv fastighetsbildningsverksamhet. För att få ett bättre underlag att bedöma effektiviteten har regeringen därför i Lantmäteriets regleringsbrev för uppdragit åt myndigheten att lämna förslag på hur den statliga och de kommunala lantmäterimyndigheternas ärendestockar kan delas upp i olika grupper, inom vilka handläggningstiden bör mätas och redovisas gemensamt. Regeringens åtgärder med anledning av I och med denna skrivelse anser regeringen att är I kontakter med kommuner och fastighetsägare har regeringen fått indikationer på att sökanden har behov av mer information inför att en ansökan om fastighetsbildning ska ges in, särskilt utifrån de lokala förhållandena. Enligt regeringen kan sådan information leda till mer kompletta ansökningar och att förutsägbarheten i ärenden ökar, vilket i sin tur ger förutsättningar för en effektivare handläggning. Regeringen har därför, i Lantmäteriets regleringsbrev för , uppdragit åt Lantmäteriet att redogöra för hur myndigheten tillgodoser behovet av information till sökanden. Uppdraget ska redovisas . överlämnade regeringen propositionen Ändring av andelstal i gemensamhetsanläggningar (prop. 2021/22:122) till . Förslaget innebär att andelstal kan ändras på ett enklare sätt, utan förrättning, vilket utgör en förenkling av bestämmelser i anläggningslagen. Förslaget kan leda till en minskad arbetsbörda för lantmäterimyndigheterna. har antagit förslaget och lagändringarna kommer att träda i kraft . Enligt regeringen är digitalisering en insats som, utan att göra omfattande reformer inom grundläggande principer för fastighetsbildning, kan bidra till att förkorta fastighetsbildningens handläggningstider. Av de lagstiftningsfrågor som lyfter fram överväger regeringen särskilt att se över frågorna om elektroniska överlåtelsehandlingar vid köp av fastigheter och möjliggörande av automatiserade beslut. Båda dessa utgör delar i riktning mot en mer digitaliserad och förenklad handläggningsprocess hos Lantmäteriet. För att kunna utveckla digitala processer och tjänster krävs att den information som används inom processerna är standardiserade, digitaliserade och tillgängliga. Regeringen har tagit flera initiativ för en ökad digitalisering och avser att fortsätta detta arbete. Regeringen har gett Myndigheten för digital förvaltning tillsammans med Lantmäteriet och flera andra myndigheter i uppdrag att ta fram gemensamma lösningar för digitaliseringsåtgärder i offentlig förvaltning. I uppdragen ingår bl.a. att ta fram myndighetsgemensamma lösningar för utbyte av digital information och digitala tjänster för t.ex. hantering av ombud som företräder någon annan med fullmakt eller den som är företrädare för en juridisk person. Denna sorts digitala tjänster är någonting som efterfrågas av Lantmäteriet då det kommer bidra till en effektivisering av vissa moment i fastighetsbildningsprocessen. 2021/22:265 Uppdragen att etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte samt att etablera ett nationellt ramverk för grunddata inom den offentliga förvaltningen redovisades av Myndigheten för digital förvaltning i en slutrapport (I2021/03148). Av rapporten framgår att ett omfattande arbete med digitalisering har påbörjats hos de berörda myndigheterna. I rapporten beskrivs också det fortsatta arbetet och de olika myndigheternas ansvar för detta, där Myndigheten för digital förvaltning har en viktig roll. Inom ramen för uppdragen har en långsiktig plan för arbetet tagits fram där det framgår när olika delar av arbetet beräknas vara genomfört. Regeringen har gett myndigheterna ett förnyat uppdrag att fortsätta utvecklingsarbetet (I2022/00102). Inom ramen för ett regeringsuppdrag som slutredovisades har Lantmäteriet tillsammans med andra myndigheter etablerat en nationell plattform för tillgängliggörande av digital geografisk information (geodata) som produceras och används inom olika delar av samhällsbyggnadsprocessen (Fi2022/00367). Kommuner kan tillgängliggöra detaljplaner digitalt i plattformen och byggnadsinformation . Plattformen ger möjlighet att samla de identifierade datamängder som har betydelse för samhällsbyggnadsprocessen på ett ställe. Regeringen avser att ge myndigheterna ett förnyat uppdrag att fortsätta utvecklingsarbetet. Regeringen har avsatt till Lantmäteriet för att, tillsammans med länsstyrelserna och , digitalisera strandskyddsbestämmelser. Strandskyddsbestämmelser är en viktig datamängd för samhällsbyggandet som, när arbetet är utfört, kommer ha betydelse för handläggning av fastighetsbildningsärenden. Som anges i avsnitt 3.2 var skälet för att Lantmäteriet fick rätt att besluta om och disponera avgiftsintäkterna från lantmäteriförrättningar att det gav incitament till effektivisering. Regeringen överväger att utreda om denna avgiftsmodell alltjämt är ändamålsenlig. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun Enligt regeringen kan lagen om lantmäterimyndighet behöva ses över för att förtydliga det delade huvudmannaskapet. översyn kan frågan om hur en kommuns samhällsbyggnadsutveckling bör i prövning av om kommunen ska få inrätta en –handläggningstider, avgifter och reformbehov är en myndighet under med uppgift att granska statliga myndigheter och verksamheter. Vi bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Genom ett grundlagsskyddat oberoende har ett starkt mandat och är en viktig del av kontrollmakt som bidrar till förbättringar och demokratisk insyn. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Vi lämnar även rekommendationer för att förbättra den granskade verksamheten. Effektivitetsgranskningar lämnas direkt till som bereder dem tillsammans med en svarsskrivelse från regeringen. isbn 978-91-7086-618-0 rir 2022:3 omslagets originalfoto: ronström tryck: interntryckeri, 2022 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 2 - 0 2 - 1 4 D N R : 3 . 1 - 2 0 2 1 - 0 0 5 9 R I R 2 0 2 2 : 3 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: –handläggningstider, avgifter och reformbehov har granskat effektiviteten i den statliga fastighetsbildningen. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Lantmäteriet och regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisor och enhetschefen har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N F A S T I G H E T S B I L D N I N G E N I S V E R I G E R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Kort historik om fastighetsbildning i Hur fastighetsbildningen ska bedrivas