prop · H903179 · 2022-03-22 00:00:00 — Skälet för detta var bland annat att en sådan ordning bedömdes minska risken för att fondförvaltare som inte ser till pensionsspararnas bästa erbjuder fonder på fondtorget (prop. 2017/18:247 s. 31). Därutöver infördes bestämmelser om att fondavtalen ska vara affärsmässiga och standardiserade samt i övrigt ska innehålla de villkor som krävs för att upprätthålla god sed på premiepensionsområdet. Behovet av en stark reglering till pensionsspararnas förmån har inte minskat. Motsvarande bestämmelser, med vissa ändringar, bör gälla även efter övergången till ett upphandlingsförfarande. Det bör i likhet med nuvarande regelverk föreskrivas i lag att fondavtalen ska vara affärs- mässiga. Det innebär att myndigheten ska beakta bästa branschstandard och fondtorgets särskilda funktionssätt vid utformningen av villkoren i fondavtalen (jämför prop. 2017/18:247 s. 31). I affärsmässighet ligger också att fondavtalen bör innehålla villkor om till exempel köpstopp samt uppsägning av avtal och andra påföljder. Det bör även fortsättningsvis anges i lag att fondavtalen i övrigt ska innehålla de villkor som krävs för att upprätthålla god sed på 2021/22:179 premiepensionsområdet. Det innebär att myndigheten ska ställa villkor som innebär att pensionsspararnas intressen tas tillvara och att konsument- skyddet på premiepensionsområdet upprätthålls (jämför prop. 2017/18:247 s. 31). anser att det måste säkerställas att den lika- behandlingsprincip av andelsägare som gäller i fondlagstiftningen kan upprätthållas i ett system där både staten och externa andelsägare ska kunna delta på samma villkor. För att principen ska kunna upprätthållas krävs det enligt inspektionen att sådan information som ges till i egenskap av andelsägare även ska vara tillgänglig för andra andelsägare. Likabehandlingsprincipen i fondregelverket innebär att en fondförvaltare inte får särbehandla vissa andelsägare. Regeringen konstaterar att den information som myndigheten kommer att efterfråga från fondförvaltarna inte skiljer sig från vad som krävs enligt nuvarande fondregelverk (jämför 64 kap. 17 a § SFB). I samband med att det regelverket infördes uttalades i förarbetena (prop. 2017/18:247 s. 33) att likabehandlingsprincipen inte kan utgöra något hinder mot att – som enda andelsägare i fonderna på fondtorget för premiepension – ställer upp villkor om information i fondavtalen. Regeringen finner inte skäl att göra någon annan bedömning i frågan i detta lagstiftningsärende. Myndigheten ska alltså ställa upp sådana krav på information att fondtorget blir tryggt och säkert. Det ankommer på fondförvaltarna att säkerställa att de följer det regelverk som gäller för förvaltningen, bland annat iakttagande av likabehandlingsprincipen. Till skillnad från vad som gäller enligt nuvarande regelverk föreslår regeringen inte någon bestämmelse som anger att avtalen ska vara standardiserade. Anledningen till detta är att det sannolikt kommer att finnas behov av att ställa upp olika villkor i avtalen beroende på vilken kategori av fonder som upphandlas. Regeringen anser vidare, i likhet med Förvaltningsrätten i , att det inte i lag bör regleras vad ett fondavtal minst ska innehålla även om så är fallet enligt nuvarande regelverk. Dock anser regeringen att det är lämpligt att i fondavtalet ha villkor om fondförvaltarens affärsmodell, strategier, riktlinjer, organisation, nyckelpersoner, innehav av och handel med finansiella instrument, hantering av intressekonflikter, marknads- föring, tredjepartsförhållanden samt tredjepartsinformation. Detta bör dock bedömas av myndigheten i samband med respektive upphandling. Påföljder om avtalsvillkoren inte följs Förhållandet mellan den myndighet som ingår fondavtal och fond- förvaltarna bör, i likhet med vad som gäller i förhållandet mellan och förvaltarna, regleras genom avtal, det vill säga vila på civilrättslig grund. Avsteg från avtalsvillkoren bör resultera i kännbara påföljder. De på- följder som kan inträda om en fondförvaltare eller en fond inte följer avtalsvillkoren bör därför regleras i fondavtalet. Det handlar om traditionella civilrättsliga påföljder som till exempel rättelse, vite och uppsägning av avtalet. Sådana påföljder gör det möjligt för myndigheten att på ett effektivt sätt vidta åtgärder mot en fondförvaltare som uppträder på ett sätt som skadar premiepensionssystemet eller pensionsspararnas intressen eller på annat sätt åsidosätter avtalsvillkoren. Svensk rätt bör tillämpas på avtalen och eventuella tvister om tillämpningen av avtalet, till exempel om giltigheten av en uppsägning, bör prövas av svensk allmän domstol. Vid behov bör myndigheten ställa upp villkor om detta i avtalet. Behov kan uppstå om det mot bakgrund av fondförvaltarens hemvist och internationella privaträttsliga bestämmelser råder osäkerhet kring vilken domstol som är behörig att pröva en tvist om avtalet eller vilken lag som ska tillämpas. vid anser att uppföljningskriterierna är vaga och att det därför kan ifrågasättas om det går att vinna framgång med exempelvis en uppsägning på grund av avtalsbrott om fondförvaltaren å sin sida hävdar att avtalsbrott inte skett. menar att när de civilrättsliga mekanismerna getts så stor vikt för systemets uppbyggnad, borde det vara lättare att utläsa vad avtalsbrotten innebär och hur efterlevnaden av kraven ska upprätthållas med civilrättsliga medel. Som ovan nämnts kommer, i likhet med vad som gäller , förhållandet mellan och fondförvaltarna att regleras genom fondavtalet. Avtalen bör innehålla de villkor som gäller för att en fond ska få erbjudas på fondtorget och vilka sanktioner som kan aktualiseras vid avtalsbrott. Som framgått av det föregående är upphandling till fondtorget av gränsöverskridande intresse och kommer att röra mycket stora värden. Detta ställer förstås stora krav på myndigheten att ingå sådana avtal som motsvarar bästa internationella branschstandard och som på bästa sätt säkerställer pensionsspararnas och statens intressen. I detta avseende avviker inte behovet av professionalism och affärsmässighet i avtalen från andra avtal om leveranser till det offentliga. Ansvaret för att avtalen får hög kvalitet och tillgodoser det allmänna intresset kommer att ligga på myndigheten. Det kommer således ankomma på att säkerställa att de fondavtal som myndigheten ingår reglerar följderna av eventuella avtalsbrott samt i övrigt innehåller de villkor som är av vikt för att säkerställa ett kvalitativt fondtorg för premiepensionsspararna. Det är således inte en fråga som vare sig eller regeringen bör reglera i detalj. Regeringen instämmer alltså inte i universitets uppfattning om att innehållet i fondavtalen, inklusive påföljderna av avtalsbrott, bör regleras ytterligare i den föreslagna lagstiftningen. Vad gäller universitets konstaterande att det inte framgår vilken verkan det har för spararna om det pågår en tvist om avtalets giltighet på grund av felaktig uppsägning anser regeringen att det inte är möjligt att nu redogöra för rättsföljder av en sådan eventuell tvist, utan det får hanteras av domstolarna. Villkoren i fondavtalen bör vara tydliga och transparenta. Ett utkast till fondavtal tas lämpligen in i upphandlingsdokumenten. På så sätt kan fondförvaltarna i ett tidigt skede bilda sig en uppfattning om vad som kommer att gälla om fondförvaltaren önskar delta i upphandlingen och sedermera tilldelas fondavtal. Skyldighet att samarbeta med är det som ingår fondavtal med fond- förvaltarna. Efter övergången till ett upphandlingsförfarande kommer det 2021/22:179 i stället att vara en ny myndighet som ska ingå avtal med fondförvaltarna. ska dock även fortsättningsvis vara försäkrings- givare för premiepensionen och administrera pensionsspararnas val av fonder. ska således fortsätta att förvärva och avyttra fondandelar i enlighet med pensionsspararnas önskemål. Det krävs därför att och fondförvaltarna även fortsättningsvis samarbetar i vissa frågor, framför allt beträffande handeln med fond- andelar. anser att dagens fondavtal bör ersättas med två kompletterande fondavtal som respektive myndighet, dvs. myndigheten som genomför upphandlingarna och , tecknar med fondförvaltaren. Enligt bör de operativa delarna regleras i ett underordnat avtal mellan fondförvaltaren och Pensions- myndigheten. Regeringen anser inte att det är nödvändigt att teckna två kompletterande fondavtal utan att det bör vara möjligt att reglera sam- arbetet mellan och fondförvaltaren i det fondavtal som tecknas av myndigheten som genomför upphandlingen. Mot den bakgrunden anser regeringen att det i lag bör införas bestämmelser som anger att ett fondavtal, utöver de avtalsvillkor som behandlas ovan, ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska samarbeta med Pensions- myndigheten. På vilket sätts och i vilken utsträckning samarbetet ska ske bör regleras i fondavtalet. Det handlar till exempel om att slå fast rutiner för överföring av information och medel till samt vilka tekniska lösningar som ska användas för sådan överföring (jämför propositionen Inkomstgrundad ålderspension, m.m., prop. 1997/98:151 s. 411). Det ligger i sakens natur att behöver samarbeta med vid utformningen av fondavtalets villkor för samverkan mellan fondförvaltarna och , för att fond- avtalen ska bli ändamålsenliga och effektiva. För att få erbjuda en fond på fondtorget krävs att fondförvaltaren ingår ett fondavtal med . Ett sådant avtal ingås efter ansökan av en fondförvaltare (64 kap. 17 c § SFB). Om en ansökan bifalls är ett avtal ingånget mellan fondförvaltaren och . Ett beslut om att avslå en ansökan får överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Domstolsprövningen går ut på att ta ställning till om kraven för att få ingå fondavtal är uppfyllda. Förhållandet mellan Pensions- myndigheten och fondförvaltaren regleras i fondavtalet, det vill säga det vilar på civilrättslig grund. Det innebär att tvister om tillämpningen av fondavtalet prövas av allmän domstol (prop. 2017/18:247 s. 31 och 65). En liknande ordning kommer att gälla även enligt de bestämmelser som föreslås. De föreslagna bestämmelserna om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg har karaktär av handlingsbestämmelser för myndigheten. Regleringen anger hur myndigheten ska gå till väga när den infordrar anbud och bestämmer vilket anbud som ska väljas inför ingående av ett avtal enligt civilrättsliga bestämmelser. Bland andra och Aktiespararna anser att upphandlade avtal inte kan ändras och att fondavtalen inte kommer att kunna anpassas till marknadsutvecklingen. Regeringen konstaterar att som Prop. 2021/22:179 huvudregel får upphandlade avtal enligt inte ändras utan att det genomförs en ny upphandling. I de direktivstyrda delarna i finns dock uttryckliga undantag från huvudregeln som anger i vilka fall en ändring är tillåten (17 kap. 8–16 §§). Motsvarande reglering finns inte för de icke direktivstyrda delarna i samma lag. I förarbetena till nämnda lag (prop. 2015/16:195 del 2 s. 858 f.) anfördes att det saknades anledning att införa motsvarande detaljerade bestäm- melser vid icke direktivstyrd upphandling. Det konstaterades dock att dessa bestämmelser på det direktivstyrda området gav uttryck för allmänna principer som även var gällande vid icke direktivstyrd upphandling. Det förhållandet att bestämmelserna inte infördes på det icke direktivstyrda området innebar således inte att utrymmet för tillåtna ändringar var mindre på detta område. Vidare uttalades att i avsaknad av detaljerade bestäm- melser torde tvärtom prövningen av en ändrings tillåtlighet kunna göras något friare utanför det direktivstyrda området. I vilken utsträckning ett kontrakt, ett ramavtal eller en koncession fick ändras på det icke direktiv- styrda området även i andra fall än sådana som skulle vara tillåtna på det direktivstyrda området, fick avgöras i rättstillämpningen. Det saknas skäl för regeringen att göra en annan bedömning i nuvarande lagstiftningsärende och därför föreslås inga bestämmelser om ändring av avtal för upphandling av fonder till fondtorget. 7.3.18Antal fondavtal en fondförvaltare får ingå Regeringens förslag: ska få bestämma ett högsta antal fondavtal en fondförvaltare får ingå. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslår att det högsta antal fondavtal som en fondförvaltare får ingå inte längre ska kunna begränsas. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna yttrar sig inte över förslaget. noterar att ett upphävande av 64 kap 22 § SFB innebär att det inte längre finns någon begränsning av risken för alltför dominerande fondförvaltare, något de bedömer vara en risk. Skälen för regeringens förslag: I nuvarande regelverk finns en rätt för att begränsa antalet fonder en fondförvaltare får erbjuda på fondtorget (64 kap. 22 § SFB). Utredningen har föreslagit att bestämmelsen ska upphävas som en följd av att det fortsättningsvis ska vara en ny myndighet som ska ingå fondavtal med fondförvaltarna. noterar att upphävandet av paragrafen innebär att det inte längre finns någon begränsning av risken för alltför dominerande fondförvaltare. Om en sådan dominerande fondförvaltare inte tilldelas fondavtal i en senare upphandling eller det skulle framkomma allvarliga problem så att dennes fonder i flera kategorier behöver avvecklas, kan det enligt myndigheten få betydande konsekvenser för pensionsspararna, premiepensionssystemet och marknaden. Regeringen anser, i likhet med , att behovet att kunna begränsa det antal fondavtal en och samma fondförvaltare får teckna kvarstår även på det upphandlade fondtorget. Begränsningen, som kan 2021/22:179 variera över tiden, bör vara generell för fondförvaltarna. Begränsningen bör heller inte få innebära en snedvridning av konkurrensen (jämför prop. 2017/18:247 s. 67 och prop. 1998/99:98 s. 25 och 39). Regeringen anser därför att en sådan möjlighet ska finnas även fortsättningsvis. Det bör dock som en följd av den förändring av huvudmannaskapet för förvaltningen av fondtorget som regeringen föreslår längre fram (avsnitt 9) vara som ska få bestämma det högsta antal fondavtal som en och samma förvaltare får ingå. För fondförvaltare som lämnar anbud i en upphandling, och som redan har ingått maximalt antal fondavtal, kommer en sådan begränsning att innebära att anbudet avvisas. Regeringens förslag: Löptiden för ett fondavtal ska inte få överstiga . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. anser å ena sidan att långa avtalstider innebär en stark konkurrens- begränsning, å andra sidan att korta avtalstider innebär stora kostnader, frekventa tvångsflyttningar av spararnas medel och korta affärsrelationer med fondförvaltarna med mera. anser att tidsbegränsade avtalsperioder för fondsparande kan vara problematiska med tanke på att syftet med premiepensionssystemet är att spara långsiktigt, kanske upp till 20–. Myndigheten anser att det vore olyckligt om det långsiktiga pensions- sparandet i premiepensionssystemet upphandlas genom tidsbegränsade fondavtal. Förvaltningsrätten i konstaterar att de närmare skälen till den aktuella begränsningen inte framgår av utredningen. För att medge en ökad flexibilitet kan det enligt förvaltningsrätten övervägas att införa mot- svarande reglering som i övriga upphandlingslagar, som förvisso rör ram- avtal, dvs. att utrymme ges för en längre kontraktstid än den normala om det finns särskilda skäl. finner det lämpligt med en ordning som innebär att ett fondavtal ska ha en bestämd löptid som ska vara proportionerlig i förhållande till den kategori av fonder som upphandlas. anser att det med långa löptider på fondavtalen finns en risk för att den kvalitetsbedömning som görs vid upphandlingen inte är giltig efter . Myndigheten anser att löptiden bör kunna variera mellan olika fondkategorier och vid behov bör fondavtal löpa än , exempelvis 8–. Skälen för regeringens förslag: Det kan som jämförelse nämnas att det i 7 kap. 2 § finns bestämmelser om längsta tillåtna avtalstid för ramavtal. Ett sådant avtal får endast löpa om det finns särskilda skäl. Det kan finnas särskilda skäl om till exempel före- målet för upphandlingen är av sådant slag att det medför stora investeringar för leverantören som ska betala sig (se till exempel prop. 2015/16:195 s. 515 som hänvisar till prop. 2006/07:128 s. 333 f., Kammarrätten i dom i mål nr 1583- 13 och Kammarrätten i dom i mål nr 3124– 3127-13). Motsvarande avtalstid för ramavtal enligt 7 kap. 2 § lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna är . I 4 kap. 11 § lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner anges att koncessioner med längre löptid än inte får ha en längre maximal löptid än vad som kan förväntas rimligen gå åt för att koncessionshavaren ska kunna kom- penseras för gjorda investeringar för utnyttjandet av byggnadsverken eller tillhandahållandet av tjänsterna tillsammans med en avkastning på det investerade kapitalet. Vid beräkningen ska hänsyn tas till de investeringar som krävs för att uppnå särskilda mål enligt kontrakten. För andra avtal som grundas på en upphandling är inte avtalstiden reglerad. har i ett avgörande uttalat att det är främmande för systemet för, och ändamålet med, gemenskaps- bestämmelserna om offentlig upphandling att offentliga kontrakt avseende tjänster ingås för obestämd tid (dom Pressetext, C-454/06, EU:C:2008:351, p. 73 och 74). Ett sådant tillvägagångssätt kan enligt domstolen hindra konkurrensen mellan potentiella tjänste- leverantörer. Domstolen konstaterade emellertid att det i gemenskaps- rätten inte finns något förbud mot att ingå offentliga kontrakt avseende tjänster för obestämd tid. I ett avgörande har uttalat att starka skäl, däribland upprätthållandet av konkurrensen, talar för att tilldelning av koncessioner (som det målet rörde) för en obegränsad tid inte är förenligt med EU:s rättsordning (dom , C-451/08, EU:C:210:168, p. följer av och rådets direktiv /23/EU av om tilldelning av koncessioner att koncessioner ska vara tidsbegränsade (artikel 18.2). I förarbetena till anges att även ett kontrakt som inte är ett ramavtal innebär en marknadsintervention. Vad som är en acceptabel löptid för ett sådant kontrakt får enligt förarbetena därför ytterst avgöras vid en proportionalitetsbedömning i förhållande till vad det är som anskaffas (prop. 2015/16:195 del 1 s. 515). Eftersom upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg inte omfattas av upphandlingsdirektivens tillämpningsområde finns det inga uttryckliga bestämmelser om fondavtalets löptid, dock måste grund- läggande EU-rättsliga principer beaktas. Löptiden för ett fondavtal kan regleras på olika sätt. Ett sätt är att, i likhet med bestämmelserna om ramavtal i befintliga upphandlingslagar, införa bestämmelser som anger hur lång löptid ett fondavtal får ha. Ett annat sätt är att i lag införa bestämmelser som anger att ett fondavtal ska ha en bestämd löptid som ska vara proportionerlig i förhållande till den kategori av fonder som upphandlas. Det skulle då överlåtas till myndigheten att bestämma hur lång löptiden ska vara. För att bidra till förutsebarhet när det gäller regelverkets tillämpning bör den längsta möjliga löptiden för ett fondavtal anges i lag. Det ligger i sakens natur att ett pensionssparande är ett långsiktigt sparande. Detta medför att det inte behöver vara en nackdel med relativt långa avtalstider så länge fondförvaltarna levererar fonder av hög kvalitet i enlighet med avtalet. Å andra sidan kommer det, liksom , i fondavtalet att ställas krav på hur ofta de fonder som erbjuds på fondtorget ska handlas och 2021/22:179 värderas. Detta medför att det utifrån fondernas förvaltningsperspektiv inte heller är nödvändigt med särskilt långa avtalstider, som exempelvis motsvarar en genomsnittlig sparandetid. Så hade kunnat vara fallet om det varit särskilda premiepensionsfonder, som varit öppna för handel endast eller ännu mer sällan, som skulle upphandlas. I sådana fonder ställs andra, vanligen lägre, krav på likviditet vilket kräver en annan typ av långsiktighet för att fonden ska kunna förvaltas i enlighet med fondbestämmelserna. Detta är emellertid inte fallet med de fonder som ska finnas på fondtorget. Mot denna bakgrund instämmer inte regeringen i bedömning att tidsbegränsade avtal står i strid med intresset av ett långsiktigt sparande. Tvärtom konstaterar regeringen att just långsiktigheten och effekten av ränta på ränta gör att det finns ett starkt intresse av att kunna avsluta avtalen med fondförvaltare som inte mot- svarar högt ställda kvalitetskrav. Det gäller även för sådana fonder som brukar benämnas generationsfonder. En sådan fond vänder sig till sparare i en viss åldersgrupp och innehåller både aktier och räntebärande värde- papper. Fonderna är konstruerade på så sätt att de innehåller störst andel aktier när det är kvar till pensionen men i takt med att spararna närmar sig förväntad pensionsålder flyttas fondens medel stegvis över från aktier till räntebärande värdepapper. Detta påverkar inte likviditeten i fonden. En avtalstid utgör således inget hinder mot att kunna erbjuda generationsfonder på premiepensionens fondtorg. Regeringen anser alltså sammantaget att en avtalstid om längst framstår som en väl avvägd tid. En avtalstid med den längden är också tillräcklig sett till bland annat placeringsinriktning och likviditet för de fonder som kan komma att erbjudas på premiepensionens fondtorg. gäller fondavtalen tills vidare utan begränsning . Som framgår av erfarenheterna från systemet och generella beteendeekonomiska insikter fungerar inte konkurrensen i så måtto att sparare väljer bort sämre fonder till förmån för bättre. Genom regeringens förslag med tids- begränsade avtal och utvärdering av fonderna kommer således, i motsats till vad anför, konkurrensen på fondmarknaden att förstärkas. Förvaltningsrätten i anser att det för att medge en ökad flexibilitet bör övervägas att införa motsvarande reglering som i övriga upphandlingslagar, som förvisso rör ramavtal, dvs. att utrymme ges för en längre kontraktstid än det normala om det finns särskilda skäl. Regeringen instämmer med Förvaltningsrätten i i att det skulle öka flexibiliteten i fondavtalen om än tilläts om det finns särskilda skäl. Den föreslagna avtalstiden om maximalt är dock enligt regeringens mening tillräcklig och någon ytterligare flexibilitet bedöms inte nödvändig mot bakgrund av att det är fonder som upphandlas och att inga särskilda investeringar är nödvändiga för fondförvaltarna för att kunna erbjuda sina fonder. Den föreslagna avtalstiden är maximalt . I likhet med och anser regeringen att löptiden för fondavtal bör kunna variera mellan olika fondkategorier och vid behov bör fondavtal löpa än . Vilken avtalstid som är ändamålsenlig får myndigheten avgöra vid varje upphandling. Regeringens förslag: Avtalsspärr ska gälla från det att skickade underrättelse till fondförvaltarna om ett beslut om tilldelning av fondavtal. Under den tiden ska inte få ingå fondavtal. Vid utskick på annat sätt än med elektroniskt medel ska avtalsspärren i stället gälla . Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att avtalsspärren ska vara om utskick görs på annat sätt än med elektroniskt medel. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i frågan. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om avtalsspärr finns i de lagar som reglerar offentlig upphandling. De bestämmelser som finns i upphandlingslagarna bygger på rättsmedelsdirektiven (direktiv /665/EEG och 92/13/EEG) och uppfyller därmed alla krav som EU- rätten ställer på rättsligt skydd vid upphandlingar. Detta utgör enligt regeringen ett gott skäl för att motsvarande regler bör gälla även för upphandlingar av fonder till premiepensionens fondtorg. Regeringen anser därför att bestämmelser om avtalsspärr även bör införas avseende upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg.