prop · H903134 · 2022-02-24 00:00:00 — att det för en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete eller för att bedriva näringsverksamhet ska vara möjligt att inifrån landet ansöka om och beviljas tillstånd för sådan forskning som omfattas av 5 b kap. 1 § UtlL. Tekniska högskolan, , akademikers centralorganisation () och anser att en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete eller för att bedriva näringsverksamhet dessutom bör kunna ansöka om och beviljas tillstånd för studier på forskarnivå inifrån landet. Det är enligt flera av dessa remissinstanser inte ovanligt att högkvalificerade personer som är här för att arbeta och sedan antas till forskarutbildning av rent formella skäl tvingas lämna landet för att ansöka om uppehållstillstånd. Det innebär bl.a. extra kostnader och svårigheter att planera närvaro vid utbildning och forskningsprojekt. Enligt gällande rätt ska en utlänning som har antagits till en utbildning på heltid vid en utbildning i beviljas ett uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning, om utlänningen har betalat de avgifter som tas ut för studierna vid läroanstalten och inte något annat följer av de allmänna förutsättningarna för uppehållstillstånd (5 b kap. 3 och 9–12 §§ UtlL). Med utbildning avses alla slags läroanstalter för högre utbildning som är erkända eller betraktas som sådana och som erbjuder en erkänd examen från högre utbildning eller annan erkänd eftergymnasial behörighet (prop. 2019/20:9 s. 169). Huvudregeln är att en ansökan om uppehållstillstånd för forskning och studier inom högre utbildning ska ha beviljats före inresan i (5 b kap. 15 § första stycket UtlL). Undantag görs bl.a. om utlänningen ansöker om förlängning av ett uppehållstillstånd för forskning eller studier inom högre utbildning (5 b kap. 15 § andra stycket UtlL). Enligt artikel 7.4 i och rådets direktiv (EU) 2016/801 av om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, praktik, volontärarbete, deltagande i elevutbytesprogram eller utbildningsprojekt och för au pair- arbete (student- och forskardirektivet) ska ansökan om uppehållstillstånd som huvudregel ges in och prövas antingen när den berörda 2021/22:134 tredjelandsmedborgaren vistas utanför den medlemsstat som han eller hon vill resa in i eller redan vistas i den medlemsstaten i egenskap av innehavare av ett giltigt uppehållstillstånd eller en visering för längre vistelse. Student- och forskardirektivet utgör därmed inte något hinder mot att en utlänning som redan har ett uppehållstillstånd enligt de nationella reglerna inifrån landet kan ansöka om och beviljas uppehållstillstånd för forskning eller studier inom högre utbildning. För att främja att internationell kompetens blir kvar i landet föreslår regeringen därför i likhet med utredningen att det i 5 b kap. 15 § UtlL införs ett undantag från huvudregeln, så att en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna för arbetskraftsinvandring eller för att bedriva näringsverksamhet även kan få en ansökan om uppehållstillstånd för forskning enligt 5 b kap. 1 § UtlL beviljad inifrån landet. Regeringen anser därtill, i likhet med vad vissa remissinstanser efterfrågar, att detsamma bör gälla om ansökan avser studier på forskarnivå. Utbildning på forskarnivå är två eller , och leder till licentiat- respektive doktorsexamen. Doktorsexamen är den högsta akademiska examen i , varför det alltså rör sig om högkvalificerade utlänningar. Begreppet studier inom högre utbildning enligt 5 b kap. 3 § UtlL omfattar emellertid, utöver studier på forskarnivå, även utbildningar på t.ex. yrkeshögskola och folkhögskola om utbildningen är på eftergymnasial nivå. Regeringen föreslår därför att undantaget uttryckligen begränsas till att gälla om ansökan avser studier på forskarnivå. Även för detta undantag bör gälla att ansökan ska ges in inom giltighetstiden för det tidigare tillståndet och att förutsättningarna för det tillståndet varit uppfyllda. Bör s.k. spårbytare också omfattas av möjligheten att byta grund för sitt tillstånd inifrån landet? Utredningen föreslår – utan att det närmare redogörs för varför eller vilka konsekvenser det kan medföra – att det även ska vara möjligt för en s.k. spårbytare med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 15 a § UtlL att byta tillståndsgrund inom ramen för de nu föreslagna bestämmelserna. Detta skulle alltså i enlighet med utredningens förslag innebära att en spårbytare inifrån landet ska kunna ansöka om och beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 10 §, näringsverksamhet enligt den nya föreslagna 5 kap. 10 a §, forskning enligt 5 b kap. 1 § eller studier på forskarnivå enligt 5 b kap. 3 § UtlL. För att beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 15 a § UtlL krävs bl.a. att utlänningens asylansökan avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut, att utlänningen vistas här och har en anställning som både uppfyller kraven för arbetstillstånd i 6 kap. 2 § första stycket UtlL och avser en tidsperiod om från ansökningstillfället. Redan när bestämmelsen infördes anfördes att en möjlighet att ansöka om uppehålls- och arbetstillstånd efter ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kan skapa osäkerhet om slutpunkten i asylprocessen. Mot detta vägdes dock bl.a. att en utlänning som har kommit till och arbetat för handläggningen av en asylansökan har påbörjat en etablering på den Att någon i en sådan situation ska tvingas lämna för att ansöka om uppehållstillstånd för arbete ansågs inte vara i linje med ett effektivt system för arbetskraftsinvandring. Det ansågs även att det för en arbetsgivare skulle kunna bli ett ekonomiskt avbräck om arbetstagaren tvingas utebli från arbetsplatsen för att lämna och söka nödvändiga tillstånd. Detta särskilt om personen innehar en sådan position att produktionen eller verksamheten i stort blir lidande om han eller hon uteblir från arbetet. Vid en sammantagen bedömning ansågs därför att det under vissa förutsättningar skulle vara möjligt för en utlänning vars asylansökan avslagits att ansöka om uppehålls- och arbetstillstånd inifrån landet (prop. 2007/08:147 s. 47 och 48). Som Förvaltningsrätten i påpekar gäller som huvudregel att en utlänning som har fått avslag på sin asylansökan och som meddelats ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som har fått laga kraft har ytterst begränsade möjligheter att inifrån landet beviljas ett uppehållstillstånd. Undantag görs enligt 5 kap. 18 § femte stycket UtlL bl.a. vid verkställighetshinder, t.ex. om utlänningen vid en verkställighet skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (12 kap. 1 § UtlL). Regeringen konstaterar att utrymmet för undantag alltså är mycket snävt. Det framgår också av samma lagrum att i fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft gäller föreskrifterna i bl.a. 5 kap. 15 a § UtlL (jfr också MIG 2014:3). Det kan därmed också ifrågasättas om utredningens förslag är förenligt med vad som anges i 5 kap. 18 § femte stycket UtlL. Vidare utgör föreskrifterna i 5 kap. 15 a § UtlL redan ett undantag från den ordning som normalt gäller i fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har fått laga kraft. Avsikten är att bestämmelsen ska tillämpas i den särskilda situation där en utlänning som har arbetat i för handläggningen av asylansökan och har påbörjat en etablering på den svenska arbetsmarknaden inte ska tvingas lämna för att ansöka om uppehållstillstånd för arbete (prop. 2007/08:147 s. 47 och 48). Det förtjänar även att upprepas att en grundläggande förutsättning för att beviljas ett sådant tillstånd är också att anställningen avser en tidsperiod om från ansökningstillfället, dvs. själva tillståndet har en koppling till en påbörjad specifik anställning som även avses fortgå framåt i tiden. Regeringen menar därför att en ordning där en utlänning som har beviljats ett sådant tillstånd även inifrån landet ska kunna ansöka om och beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt de vanliga reglerna för arbetskraftsinvandring, näringsverksamhet eller forskning varken är lämplig eller kan anses förenlig med syftet med bestämmelsen. Med utredningens förslag i denna del skulle det undantag som föreskrifterna i 5 kap. 15 a § UtlL är avsett att vara utvidgas väsentligt. Förslaget skulle också, som Företagarna påpekar, riskera att leda till missbruk av såväl asyl- som arbetskraftsinvandringssystemet. Regeringen anser därmed att en sådan möjlighet till vidare spårbyte inte bör införas. Det kan slutligen också noteras att har 2021/22:134 beslutat att genomföra en granskning av systemet med spårbyte från asyl- till arbetskraftsinvandring (dnr 3.1.1-2021-0896). Däremot föreslår regeringen ovan att det i 5 kap. 18 § UtlL ska förtydligas att en ansökan om förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 15 a § ska kunna beviljas inifrån landet. Förtydligade regler om familjemedlemmars tillstånd För vissa utlänningar som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning finns en uttrycklig möjlighet att ansöka om förlängning av uppehållstillståndet inifrån landet (se t.ex. 5 kap. 18 § andra stycket 3 UtlL). En sådan möjlighet finns dock inte för familjemedlemmar med anknytning till utlänningar med uppehållstillstånd för arbete eller för att bedriva näringsverksamhet. Enligt utredningen tillåts dessa grupper av i praktiken att ansöka om förlängning av sina tillstånd inifrån . Utredningen anser dock att detta bör förtydligas i författning. Regeringen instämmer i utredningens bedömning. Bestämmelsen bör uttryckligen omfatta familjemedlemmar till en utlänning som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 10 eller 15 a § eller för att bedriva näringsverksamhet enligt den nya föreslagna 5 kap. 10 a § UtlL. I sammanhanget bör beaktas att familjemedlemmar till en s.k. spårbytare regleras på olika ställen beroende på om de själva ansökt om asyl eller inte. Uppehållstillstånd för familjemedlemmar vars asylansökningar också avslagits genom beslut som fått laga kraft regleras i utlänningslagen (5 kap. 15 a § första stycket 2), medan övriga anknytningsstationer regleras i utlänningsförordningen enligt samma regler som gäller vid anknytning till en arbetskraftsinvandrare (4 kap. 4 a §). I likhet med utredningen föreslår regeringen ovan att en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna för arbetskraftsinvandring eller för att bedriva näringsverksamhet och vill byta mellan dessa grunder ska kunna få sin ansökan beviljad inifrån landet. Utredningen har däremot inte lämnat något motsvarande förslag för medföljande familjemedlemmar. Utan en sådan möjlighet kan följden bli att familjemedlemmen måsta åka till sitt hemland för att därifrån byta anknytningsgrund för sitt uppehållstillstånd – från anknytning till en utlänning med uppehållstillstånd för arbete till anknytning till samma utlänning med uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet. En sådan ordning framstår inte som rimlig. Regeringen anser därför att även en medföljande familjemedlem i en sådan situation ska kunna byta anknytningsgrund för sitt uppehållstillstånd inifrån landet. Bestämmelsen bör utformas så att en familjemedlem till en utlänning som får byta grund för sitt tillstånd inifrån landet kan beviljas ett motsvarande uppehållstillstånd inifrån landet, förutsatt att anknytningspersonen beviljas uppehållstillstånd. Detsamma bör gälla vid en förlängning av anknytningspersonens uppehållstillstånd. Ovan föreslår regeringen även att en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna för arbetskraftsinvandring eller för att bedriva näringsverksamhet ska kunna få en ansökan om uppehållstillstånd för forskning eller studier på forskarnivå enligt 5 b kap. 1 § eller 3 § UtlL beviljad inifrån landet. Regeringen anser därför att även Prop. 2021/22:134 en medföljande familjemedlem i en sådan situation ska kunna byta anknytningsgrund för sitt uppehållstillstånd inifrån landet. ett bemyndigande i 5 b kap. 28 § UtlL för regeringen att meddela föreskrifter om uppehållstillstånd för familjemedlemmar till en utlänning som bl.a. har beviljats ett uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning enligt 5 b kap. 3 § UtlL. Med stöd av bemyndigandet har regeringen bl.a. föreskrivit att en ansökan om förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som har beviljats på grund av anknytning till en utlänning som har ett uppehållstillstånd enligt bl.a. 5 b kap. 3 § UtlL får bifallas även om utlänningen befinner sig i när ansökan görs eller när den prövas (4 a kap. 7 § UtlF). Några lagändringar är alltså inte nödvändiga för att reglera uppehållstillstånd för en familjemedlem till en utlänning som inifrån landet beviljas ett uppehållstillstånd för studier på forskarnivå. Uppehållstillstånd för familjemedlemmar till forskare regleras däremot i 5 b kap. 19 § UtlL. En sådan familjemedlem ska som huvudregel ha ansökt om och beviljats ett uppehållstillstånd före inresan i (5 b kap. 20 § UtlL). Regeringen föreslår därför att det införs ett undantag för dessa familjemedlemmar så att de kan beviljas tillstånd på rätt anknytningsgrund om anknytningspersonen enligt de nya föreslagna bestämmelserna får sin ansökan om uppehållstillstånd för forskning beviljad inifrån landet. Som förutsättning bör vidare gälla att familjemedlemmens ansökan ges in inom giltighetstiden för det tidigare tillståndet. Det saknas beredningsunderlag för att, som föreslår, i möjligheten att inifrån landet kunna byta grund för sitt tillstånd även inkludera den situationen att arbetskraftsinvandraren inte får ha kvar sin anställning men den medföljande familjemedlemmen i stället får ett arbete. I en sådan situation får det i stället bedömas om det finns synnerliga skäl för att bevilja ansökan inifrån landet med stöd av 5 kap. 18 § andra stycket 11 UtlL. 9.2Bosättningsbaserade förmåner enligt socialförsäkringsbalken Regeringens förslag: Bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner ska få lämnas utan hinder av att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har upphört att gälla, om en ansökan om ett fortsatt tillstånd på en sådan annan grund som föreslås kunna beviljas efter inresan har kommit in till innan det tidigare tillståndet har upphört att gälla. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bl.a. , och (), är positiva till förslaget eller har inte några invändningar mot det. efterfrågar en analys av det fortsatta behovet och innebörden av bestämmelsen i socialförsäkringsbalken. Kommuner och Regioner (SKR) anser att det behöver klargöras vad som gäller ifråga om socialnämndens 2021/22:134 skyldigheter enligt bl.a. socialtjänstlagen gentemot individer i väntan på beslut om förlängt uppehållstillstånd. Skälen för regeringens förslag Enligt socialförsäkringsbalken, förkortad SFB, anses en person vara bosatt i om han eller hon har sitt egentliga hemvist i landet. Den som kommer till och kan antas komma att vistas här än ska anses vara bosatt i landet (5 kap. 2 och 3 §§ SFB). En person som anses vara bosatt i är försäkrad för de bosättningsbaserade socialförsäkringsförmånerna, t.ex. föräldrapenning på lägstanivå och grundnivå, barnbidrag, underhållsstöd och garantipension (5 kap. 9 § SFB). För att omfattas av socialförsäkringsskyddet ska den enskilde dessutom uppfylla vissa särskilda villkor. Ett sådant villkor är i vissa fall att den enskilde har uppehållstillstånd (5 kap. 12 § första stycket SFB). Till en person som enligt utlänningslagen behöver ha uppehållstillstånd får bosättningsbaserade förmåner med vissa begränsningar lämnas tidigast från och med den dag då ett sådant tillstånd börjar gälla. har gjort bedömningen att det innebär att den försäkrade för försäkringsfallet måste ha ett uppehållstillstånd för att kunna få bosättningsbaserade förmåner. Det förhållandet att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har löpt ut medför alltså utifrån denna reglering att den försäkrade inte kan få bosättningsbaserade förmåner (HFD 2016 ref. 43). Om en utlänning anses vara bosatt i och har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som innebär att han eller hon kan få tillgång till bosättningsbaserade förmåner kan det skapa stora problem för individen om han eller hon kan få sådana förmåner i ett eventuellt glapp mellan två tillstånd. Det har därför införts en regel i socialförsäkringsbalken som innebär att bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner får lämnas utan hinder av att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har upphört att gälla, om en ansökan om uppehållstillstånd har kommit in till innan det tidigare tillståndet har upphört att gälla. En ytterligare förutsättning är, såvitt nu är av intresse, att ansökan avser ett fortsatt tillstånd på samma grund. Om ansökan avslås får förmåner lämnas till dess att utlänningens tidsfrist för frivillig avresa har löpt ut. Om avslagsbeslutet inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa får förmåner lämnas till dess att beslutet har fått laga kraft (5 kap. 12 § andra stycket SFB). Den nuvarande regleringen bör ändras för att ska kunna attrahera och behålla internationell kompetens i högre utsträckning Utredningen föreslår att samma kategorier av utlänningar som inifrån landet föreslås kunna få en ansökan beviljad också ska få behålla sina bosättningsbaserade förmåner under det glapp som kan uppstå mellan två tillstånd. anser att det behöver göras en bredare analys av det fortsatta behovet och innebörden av 5 kap. 12 § andra stycket SFB, framför allt mot bakgrund av de tolknings- och tillämpningsproblem som bestämmelsen leder till. Med den ändring som föreslås blir undantagen fler och noterar att det inte heller har gjorts någon närmare analys av varför olika grupper ska behandlas på olika sätt när det gäller rätten till förmåner som prövar en ansökan om fortsatt tillstånd. När den befintliga bestämmelsen infördes ansåg regeringen inte att varje ansökan om fortsatt uppehållstillstånd skulle omfattas (propositionen Ett sammanhållet mottagande med tidsbegränsade uppehållstillstånd [prop. 2016/17:172 s. 29]). Den situation som föreligger innebär dock att om bestämmelsen inte ändras utifrån nuvarande förslag skulle en utlänning som anses bosatt här i landet och som t.ex. har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete och därmed kan få tillgång till bosättningsbaserade förmåner riskera att inte längre få sådana förmåner när tillståndet löper ut, om han eller hon i stället ansöker om ett uppehållstillstånd på en annan grund, t.ex. för att bedriva näringsverksamhet. Detta är enligt regeringens mening inte rimligt om vill attrahera och behålla internationell kompetens. Regeringen föreslår därför att den nuvarande regleringen i socialförsäkringsbalken utvidgas till att omfatta även en utlänning som ansöker om ett uppehållstillstånd på en sådan annan grund som i avsnitt 9.1 föreslås kunna beviljas inifrån landet. Detta innebär alltså att förslaget om vilka som ska kunna behålla sina bosättningsbaserade förmåner omfattar en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna för arbetskraftsinvandring eller för att bedriva näringsverksamhet och som inifrån landet tillåts byta mellan dessa tillstånd, eller till ett uppehållstillstånd för forskning eller studier på forskarnivå. Det saknas beredningsunderlag för att i det här lagstiftningsärendet föreslå att även andra grupper av utlänningar ska omfattas av samma rätt till förmåner som prövar en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd. När det gäller anhöriga till en utlänning som inifrån landet kan beviljas ett uppehållstillstånd på en annan grund kommer grunden för familjemedlemmens uppehållstillstånd – oavsett om anknytningspersonen byter grund för sitt uppehållstillstånd – fortfarande vara anknytning till samma utlänning. Att författningsstödet för familjemedlemmens uppehållstillstånd kan behöva ändras beroende på vilken grund anknytningspersonens tillstånd beviljats för, förändrar inte detta (t.ex. 4 kap. 4 a UtlF för familjemedlemmar till arbetskraftsinvandrare, 4 kap. 4 b § UtlF för familjemedlemmar till näringsidkare, 5 kap. 19 § UtlL för familjemedlemmar till forskare eller 4 a kap. 6 § UtlF för familjemedlemmar till studerande inom högre utbildning). Begreppet samma grund ska enligt förarbetena förstås i vid bemärkelse och avser t.ex. skyddsbehov, anhöriginvandring, arbete eller studier (prop. 2016/17:172 s. 41 och 42). Regeringen bedömer därför att någon ytterligare reglering för att en familjemedlem ska kunna fortsätta få bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner även om anknytningspersonen byter grund för sitt uppehållstillstånd inte är nödvändig. Den mer omfattande analys av behovet av bestämmelsen och innebörden av begreppet samma grund som därutöver efterfrågar är inte möjlig att göra inom ramen för detta lagstiftningsärende. SKR anser att det behöver klargöras vad som gäller ifråga om socialnämndens skyldigheter enligt bl.a. socialtjänstlagen gentemot en 2021/22:134 utlänning som väntar på beslut om fortsatt uppehållstillstånd. Enligt 2 kap. 1 § socialtjänstlagen svarar varje kommun för inom sitt område, och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Det ansvaret omfattar även utländska medborgare. En utlänning som inte har t.ex. uppehållstillstånd, och som därmed i princip inte har rätt att vistas i landet, har däremot endast i undantagsfall rätt till bistånd utöver vad som krävs för att undvika en akut nödsituation (jfr HFD 2014 ref. 37 och HFD 2018 ref. 39). Avsaknad av ett erforderligt uppehållstillstånd utgör enligt 20 § folkbokföringslagen också en omständighet som kan ligga till grund för avregistrering från folkbokföringen, vilket kan indikera att utlänningen är bosatt i landet och därmed inte har rätt till bistånd utöver vad som krävs för att undvika en akut nödsituation. Av förarbetena till folkbokföringslagen framgår dock att en viktig utgångspunkt för folkbokföringen måste vara att personer inte ska riskera att avregistreras enbart av t.ex. det skälet att handläggningen av ett ärende om uppehållstillstånd drar ut . Det kan i många fall finnas omständigheter som gör att en person som inte längre har uppehållstillstånd ändå kan anses bosatt i landet (propositionen Folkbokföringen [prop. 2012/13:120 s. 56 och 155]). Den situation som SKR tar upp omfattas således av gällande rätt. Det kan dock tilläggas att tillsattes en utredning om ett ordnat initialt mottagande av asylsökande (dir. 2021:71). Utredningen har bl.a. i uppdrag att lämna förslag på att tydliggöra hur de förmåner och insatser som ska erbjudas inom ramen för bistånd som lämnas enligt LMA kan samordnas med insatser enligt socialtjänstlagen och andra regelverk. Utredningen ska även ta ställning till när personer ska upphöra att omfattas av LMA. 9.3En möjlighet att återkalla ett tillstånd för att snabbare beviljas ett nytt Regeringens förslag: Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhet ska få återkallas på begäran av utlänningen, om han eller hon inifrån landet beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete och ett arbetstillstånd enligt reglerna för arbetskraftsinvandring eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet.