prop · H903226 · 2022-04-19 00:00:00 — Allmännytta anser att förslaget riskerar att leda till att antalet överklagan- den ökar vilket skulle kunna påverka bostadsbyggandet negativt genom förseningar och ökade kostnader, vilket i längden skulle kunna leda till högre hyror vid nyproduktion. Kommuner och Regioner (SKR) konstaterar att förslaget kommer att behöva genomföras oavsett eventuella negativa konsekvenser, eftersom förslaget är en konsekvens av EU-dom- Några kommuner motsätter sig förslaget, däribland . Höörs kommun framhåller att förslaget skulle innebära längre och dyrare processer för kommunen, särskilt vad gäller samhällsnyttiga projekt som skolor och äldreboenden. kommun anser att förslaget går emot syftet med aktivitetskravet, dvs. att synpunkter ska lämnas så tidigt som möjligt under planprocessen. Kommunen anser att regeringen bör vidhålla sitt tidigare svar till eller hitta en alternativ lösning på hur MKB-direktivet ska genomföras i svensk rätt. Åre kommun anser att aktivitetskravet är bra och ser ingen anledning att ändra det. och Försvarsmakten anser att detaljplaner som rör försvarsmyndigheterna ska undantas från den föreslagna regeln i likhet med det som gäller miljöorganisationers rätt att överklaga vissa beslut enligt som rör försvarsmyndigheterna (jfr 13 kap. 12 § andra stycket PBL). framhåller att det kan få negativa konsekvenser för tillväxten av totalförsvaret om ett sådant undan- tag inte införs. områdesbestämmelser innebär ställningstaganden som påverkar den byggda och gröna miljön i stort och att områdesbestämmelser därför bör omfattas av samma regler om miljöbedömning som detaljplaner. Föreningen anser att det är en brist att frågan inte tas upp i promemorian. Skälen för regeringens förslag Det är inte möjligt att ställa krav på deltagande i en förberedande process för att få överklaga beslut om vissa miljöstörande verksamheter I artikel 11 i MKB-direktivet finns krav som motsvarar kraven i artikel 9.2 Enligt dessa krav är medlemsstaterna skyldiga att se till att de medlemmar av den berörda allmänheten som antingen har ett tillräckligt intresse eller som hävdar att en rättighet kränks, har rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens del- tagande i direktivet prövad i domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag. I likhet med vad som gäller enligt Århuskonventionen ska icke-statliga miljöorganisationer som uppfyller vissa krav i den nationella lagstiftningen enligt direktivet anses vara en del av den berörda allmänheten. I den formella underrättelse som Europeiska kommissionen lämnade till (M2019/01829) angav kommissionen att den anser att det inte är förenligt med artikel 11 i direktivet att en person får över- klaga ett beslut om en detaljplan endast om denne senast under gransknings- tiden hos kommunen skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit Kommissionen hänvisade i underrättelsen till hur direktivet har tolkats av i domen Djurgården-Lilla Värtans Miljöskydds- förening mot (C-263/08, EU:C:2009:631). anförde i sitt svar på den formella underrättelsen att det inte kan anses följa av avgörande att ett aktivitets- krav, på det sätt det har formulerats i 13 kap. 11 § , skulle vara oförenligt med ett korrekt genomförande av artikel 11 i direk- Detta eftersom de bestämmelser som tolkades i domen inte innehöll något sådant krav (målet avsåg bl.a. 16 kap. 12 och 13 §§ ). Efter svar på den formella underrättelsen har rättsläget klar- gjorts ytterligare genom en dom från (dom LB, Stichting Varkens in Nood, Stichting Dierenrecht, Stichting Leefbaar Buitengebied mot College van burgemeester en wethouders van de gemeente Echt-Susteren, mål C-826/18, ECLI:EU:C:2021:7). I målet hade en dom- stol i begärt ett förhandsavgörande från . Målet avsåg hur artikel 9.2 i Århuskonventionen ska tolkas, dvs. bestämmelserna om miljöorganisationers rätt till rättslig prövning av vissa 2021/22:226 beslut som kan påverka miljön ska förstås. Förhandsavgörandet begärdes inom ramen för ett mål mellan å ena sidan tre miljöorganisationer och en fysisk person och å andra sidan kommunstyrelsen i Echt-Susterens kommun i . Målet avsåg ett överklagat beslut från kommunen där ett företag getts tillstånd att uppföra ett grisstall. Enligt nederländsk lag fick endast de som framfört synpunkter under ett förberedande förfarande överklaga kommunens beslut, såtillvida de personerna inte rimligen kunde klandras för att inte ha deltagit i förfarandet. Inom ramen för det förberedande förfarandet hade kommunen slagit fast att en miljökonsekvensbeskrivning inte behövde upprättas. Varken de tre miljöorganisationerna eller den fysiska person som också överklagade tillståndsbeslutet hade deltagit i det förberedande förfarandet. De tre miljöorganisationerna, som hade överklagat beslutet till den nederländska domstolen, ansågs av den domstolen vara berörda parter i den mening som avsågs i den nationella rätten. Domstolen bedömde dock att överklagandena från dessa sammanslutningar borde avvisas på den grunden att de inte hade deltagit under det förberedande förfarandet, i linje med de krav som fanns i den nationella rätten. Den nederländska domstolen ställde sig emellertid frågande till om detta villkor var förenligt med unionsrätten, och då särskilt artikel 9.2 i Århuskonventionen. I sin dom slår fast att artikel 9.2 i Århuskonventionen ska tolkas så, att den utgör hinder för att de överklaganden till domstol som den artikeln avser, vilka inges av icke-statliga organisationer som tillhör den ”berörda allmänheten” på det sätt som avses i artikel 2.5 i konventionen, endast kan tas upp till prövning om dessa organisationer har deltagit i ett förfarande för att förbereda det överklagade beslutet (se bl.a. punkterna 55, 59 och 69). När det gäller frågan om ett aktivitetskrav för sådana beslut som faller in under artikel 9.3 i Århuskonventionen strider mot densamma uttalar att denna bestämmelse i princip inte utgör hinder för att upptagandet till prövning av ett överklagande som avses i bestämmelsen villkoras av att klaganden har framfört sina invändningar i rätt tid under det administrativa förfarandet (se bl.a. punkterna 63, 64 och 69). Domen innebär således att det inte är förenligt med Århuskonventionen att ställa krav på att någon ur den berörda allmänheten – som omfattar såväl vissa miljöorganisationer som berörda enskilda fysiska och juridiska personer – måste ha deltagit i en viss process för att denne ska få överklaga ett beslut som innebär att en sådan miljöstörande verksamhet som anges i bilaga I till konventionen tillåts. Det gäller enligt domstolen även om villkoret inte är tillämpligt när den som klagar inte rimligen kan klandras för att inte ha deltagit i detta förfarande. Domen innebär att oklarheterna kring rättsläget – som fanns när yttrade sig över den formella underrättelsen – numera har undanröjts. Aktivitetskravet bör inte längre gälla för beslut om detaljplaner som avser ett MKB-projekt Eftersom artikel 9.2 i Århuskonventionen i allt väsentligt överensstämmer med artikel 11 i MKB-direktivet får dom betydelse för skyldigheter enligt unionsrätten. Den bestämmelse i den neder- ländska allmänna förvaltningslagen (Algemene wet bestuursrecht) som prövades i målet motsvarar i sak aktivitetskravet i . Reglerna i den nederländska lagen och den svenska liknar även varandra på så sätt att aktivitetskravet inte är absolut. Trots att klaganden inte har yttrat sig under processens gång finns det alltså i vissa fall möjlighet att överklaga myndighetens beslut om tillstånd, exempelvis i de fall beslutet inte har kommit till på ett korrekt sätt. dom innebär att bör ändras för att säkerställa att kraven i MKB-direktivet uppfylls. Det bör därför inte längre ställas krav på att den som vill överklaga en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som avser ett MKB-projekt senast före utgången av granskningstiden skriftligen ska ha framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda för att överklagandet ska kunna tas upp till prövning. I egenskap av part till Århuskonventionen har även en skyldighet att säkerställa att det nationella regelverket är förenligt med reglerna i konventionen. bör alltså ändra aktivitetskravet i även mot bakgrund av de åtaganden som följer av konventionen. Som flera remissinstanser konstaterar kan förslaget att avskaffa aktivitetskravet få oönskade följdverkningar, om sakägare och organisationer som inte har yttrat sig under planprocessen framför avgörande invändningar först sedan kommunen antagit planförslaget. Det skulle, som bl.a. , och (Mark- och ) anför, kunna försena och fördyra detaljplaneprocessen. Det skulle i sin tur, som anför, kunna försämra kommunernas förutsättningar för att ta ansvar för bostadsförsörjningen och, som Allmännytta anför, leda till högre hyror vid nyproduktion. Enligt regeringens mening finns det emellertid inte skäl att överskatta dessa konsekvenser eftersom förslaget, som påpekar, endast påverkar detaljplaner vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I sammanhanget bör nämnas att bedömde kommunerna att av alla antagna detaljplaner kunde planens genomförande antas medföra en betydande miljöpåverkan i av fallen – eller var tjugonde detaljplan. Därtill krävs att denna miljöpåverkan ska vara kopplad till att planområdet får tas i anspråk för ett MKB- projekt för att begränsningen av aktivitetskravet ska få någon praktisk betydelse. Det är alltså endast i en begränsad andel av de detaljplaner som antas där begränsningen av aktivitetskravet kan få någon praktisk betydelse. Även om det inte är önskvärt att förutsättningarna för att åstadkomma effektiva planprocesser försämras, som påtalar, kan regeringen konstatera – i likhet med flera remissinstanser – att inte ger något utrymme för att ska kunna avstå från att genomföra förslaget. kommun anser att regeringen bör vidhålla sitt tidigare svar till . Regeringen kan dock konstatera att avgörande innebär att det nu är klarlagt att inte medger ett aktivitetskrav. Att i den situationen vidhålla linjen att ett aktivitetskrav är förenligt med skulle med stor sannolikhet leda till att kommissionen väcker talan mot för fördragsbrott. Av det skälet anser regeringen att den tidigare linjen behöver överges och ändras. 2021/22:226 , och föreslår att detaljplaner som rör försvarsmyndigheterna ska undantas från den föreslagna begränsningen i aktivitetskravet. Regeringen delar uppfattningen att en begränsning av aktivitetskravet i vissa fall skulle kunna få negativa konsekvenser för den planerade tillväxten av totalförsvaret. Regeringen menar dock att den frågan behöver ses i ett större sammanhang och att det behöver utredas hur kravet på miljöbedömning för planer som avser att reglera försvarsmyndigheternas verksamhet bör utformas eller om det s.k. detaljplanekravet (se 4 kap. 2 § PBL) över huvud taget bör omfatta denna verksamhet. Regeringen avser att återkomma till frågan i ett annat sammanhang. kommun anser att det behövs följdändringar i , exempelvis att det ska vara tillräckligt med en förenklad granskning om ett antagandebeslut som berör ett MKB-projekt upphävs efter överklagande. Regeringen konstaterar att den frågan inte kan hanteras inom ramen för det nu aktuella lagstiftningsärendet. Den nu föreslagna regleringen får ingen betydelse för processen att anta, ändra eller upphäva områdesbestämmelser, eftersom bestämmelserna om miljöbedömningar inte är tillämpliga på områdesbestämmelser (jfr prop. 2004/05:59 s. 17, se även 5 kap. 39 § jämförd med 11 och 11 a §§ samma kapitel PBL). Områdesbestämmelserna ger ingen byggrätt för markägarna och ger inte heller någon rätt för kommunen att lösa mark. Områdesbestämmelser är inte heller avsedda att ge någon allsidig eller mer ingående reglering för det område bestämmelserna avser att reglera. Regeringen anser därför att det inte finns skäl att utsträcka de krav på miljöbedömning som gäller för en detaljplan till att även gälla områdesbestämmelser på det sätt som förordar. Regeringens förslag: Förslaget ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Det finns inte något behov av övergångs- Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att förslaget ska träda i kraft . Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna yttrar sig inte över förslaget eller bedömningen. (Mark- och ) instämmer i bedömningen att ändringen bör träda i kraft . anser att det är en fördel att det inte införs någon övergångsbestämmelse utan att förslaget kan träda i kraft . kommun anser att den äldre lydelsen av 13 kap. 11 § ska gälla för ärenden om detaljplaner och områdesbestämmelser som har påbörjats före ikraftträdandet. planprojekt som påbörjades långt innan kraven på strategiska miljö- Prop. 2021/22:226 bedömningar med särskilda krav på redovisningen av miljökonse- kvenserna i planbeskrivningen infördes. Att införa möjlighet för överklaganden utan aktivitetskrav för dessa detaljplaner skulle inte vara rättssäkert. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Bestämmelserna i 11 § behöver ändras för att de fullt ut ska vara förenliga med förpliktelser enligt . Lagändringen bör träda i kraft . Detta bedöms vara . Regeringen anser, till skillnad från kommun, att det inte bör införas några övergångsbestämmelser eftersom den föreslagna lagändringen inte beror på någon ändring i Århuskonventionen, utan på att har klargjort rättsläget. Lagändringen bör därför få genomslag i redan påbörjade ärenden. Det bör i sammanhanget understrykas att den föreslagna ändringen inte i sig innebär några materiella ändringar i kraven på kommunens redovisning av miljökonsekvenser i detaljplanens planbeskrivning. Regeringen delar därför inte kommuns uppfattning att det skulle vara rättsosäkert att den föreslagna lagändringen även får genomslag i planärenden som har påbörjats före ikraftträdandet. 7.1 Övergripande om konsekvensutredningen Förslaget i denna proposition motiveras av att Europeiska kommissionen i en formell underrättelse har framfört synpunkter på hur genomfört MKB-direktivet och att har meddelat en dom om hur MKB- direktivet och Århuskonventionen ska tolkas när det gäller det s.k. aktivitetskravet som en förutsättning för rätten att överklaga. syftar till att säkerställa att de delar av direktivet som genomförs i plan- och bygglagen är tydliga och förenliga med direktivet. Förslaget att begränsa aktivitetskravet hänger samman med att EU- domstolen har kommit fram till att ett sådant krav inte är förenligt med Europeiska kommissionen har gjort gällande att ett sådant krav inte är förenligt med MKB-direktivet. att den föreslagna regleringen i allt väsentligt styrs av bindande krav i MKB-direktivet är utrymmet för alternativa lösningar till det förslag som lämnas i propositionen begränsat. Om förslaget i propositionen inte genomförs och kommissionen vidhåller sin uppfattning att genomförandet i inte är fullgott, kan kommissionen gå vidare med ett s.k. motiverat yttrande, dvs. formell uppmaning att följa . I ett sådant yttrande redogör kom- missionen för på vilket sätt den anser att medlemsstaten har brutit mot EU- rätten och begär information om vilka åtgärder som har vidtagits. staten har då i allmänhet på sig att svara. anser att medlemsstaten fortfarande inte uppfyller sina skyldigheter, kan den överlämna ärendet till . Om en medlemsstat inte har anmält åtgärder för att genomföra ett direktiv, kan kommissionen föreslå 2021/22:226 att domstolen dömer ut böter. Böternas storlek beror på flera faktorer, men kan uppgå till betydande belopp. Mot bakgrund av att detta lagstiftningsärende initierats på grund av att kommissionen har inlett ett överträdelseärende mot bör de föreslagna ändringarna träda i kraft . Den reglering som föreslås i propositionen bedöms vara förenlig med de skyldigheter som följer av anslutning till EU. Regleringen bedöms inte gå utöver de skyldigheter som följer av medlemskapet. I avsnitt 5 föreslås att det inte längre ska krävas att den som vill överklaga en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan vanligtvis ska ha framfört skriftliga synpunkter som inte blivit tillgodosedda senast före utgången av granskningstiden för att beslutet ska få överklagas, om detaljplanen avser ett s.k. MKB-projekt. Under en planläggning behöver vanligtvis olika motstridiga intressen vägas mot varandra. För att en sådan avvägning ska kunna göras på ett ändamålsenligt sätt behöver kommunen få klarhet i de olika anspråk, intressen och förutsättningar som gör sig gällande i den aktuella planläggningen. Det är en av anledningarna till att kommunen under detaljplaneprocessen ska samråda med olika intressenter innan den antar planen. Samrådet under detaljplaneprocessen ska nämligen syfta till att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan (se 5 kap. 12 § PBL). Aktivitetskravet innebär att den som motsätter sig en detaljplan måste yttra sig senast före granskningstidens utgång för att ett överklagande av kommunens beslut ska kunna tas upp till prövning. Kravet bidrar alltså till att kommunen ska få kännedom om eventuella synpunkter innan den antar ett planförslag. Kommunen ges på så sätt möjlighet att antingen justera förslaget utifrån synpunkterna eller bemöta dessa och därmed förhoppningsvis ändå skapa förståelse för kommunens överväganden. Aktivitetskravet förhindrar alltså i viss mån att helt nya förutsättningar framkommer först när kommunen har antagit planen. Därför bidrar kravet till att skapa bättre förutsättningar för att kommunens beslut ska få laga kraft. Om aktivitetskravet ändras så att det inte längre gäller för beslut om en detaljplan som avser ett MKB-projekt skulle den som motsätter sig ett förslag till en sådan detaljplan kunna avstå från att lämna synpunkter och uppgifter som kan ha betydelse för kommunens beslut, för att i stället framföra dessa vid ett överklagande av beslutet. Det kan exempelvis handla om att det inom planområdet finns djur och växter som omfattas av bestämmelserna om artskydd i 8 kap. , men som kommunen inte känner till. Om sådana förutsättningar inte framkommer under detaljplaneprocessen, ökar risken för att kommunens beslut kan upphävas i domstol på grund av att kommunen inte har gjort en korrekt avvägning mellan de intressen som gör sig gällande i planärendet. Om aktivitetskravet tas bort för detaljplaner som avser MKB-projekt, kan det alltså bli lättare att i efterhand angripa en kommuns beslut att anta en sådan detaljplan. Risken för att detta skulle inträffa bedöms dock som liten. Det är svårt att bedöma vilken betydelse som den föreslagna begränsningen av aktivitetskravet kan tänkas få i praktiken. Att få av de detaljplaner som överklagas upphävs kan i viss mån tänkas ha ett direkt samband med aktivitetskravet. Eftersom kommunen har möjlighet att justera detaljplanen i enlighet med inkomna synpunkter minskas både risken för överklaganden och för materiella brister. Det kan därför inte uteslutas att kommunerna i vissa fall ser sig tvungna att lägga mer resurser på kommunikation med allmänheten för att få in synpunkter på en detaljplan som avser ett MKB-projekt, vilket skulle kunna leda till en ökad arbetsinsats och högre kostnader för kommunen. Om kommunens beslut upphävs efter överklagande, är det ibland möjligt för kommunen att läka eventuella brister under planprocessen eller i hur planförslaget har utformats genom att kommunen gör om delar av processen (jfr Mark- och dom i mål nr P 13204-19). Det kan exempelvis handla om att kommunen tar fram ett kompletterande underlag eller att planförslaget revideras i vissa avseenden. Planförslaget kan därefter bli föremål för en förnyad granskning och sedan antas av kommunen på nytt. Sådana omtag i processen är dock förenade med kostnader för kommunen. Om en detaljplan upphävs med hänvisning till grundläggande problem med markens lämplighet för bebyggelse är det emellertid inte sannolikt att bristen enkelt kan läkas utan att kommunen gör större revideringar. Kostnaderna bör dock vanligtvis vara begränsade, sett i relation till de kostnader som ett detaljplanearbete som helhet ofta är förknippat med. har kommunen även tecknat ett exploateringsavtal som innebär att kostnaderna förs över på det företag som har tagit initiativ till planläggningen (jfr 6 kap. 40 § PBL). Kommunen kan även ha tecknat ett plankostnadsavtal (jfr 12 kap. 9 § PBL). Risken bör vara liten för att ett begränsat aktivitetskrav ska leda till att grannar och andra intressenter framför avgörande invändningar först sedan kommunen fattat beslut i ärendet. kan en begränsning av aktivitetskravet i vissa fall leda till en längre och omständligare planprocess. På ett övergripande plan skulle det i sin tur kunna ge sämre förutsättningar för byggande och för att kunna tillgodose behovet av bostäder och annat angeläget byggande (jfr avsnitt 7.8). Risken begränsas dock av att den föreslagna begränsningen enbart förutsätts gälla om planbeslutet avser ett MKB-projekt och planens genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Som framhållits i avsnitt 5 bedömde kommunerna att planens genomförande kunde antas medföra en betydande miljöpåverkan i av fallen, av vilka ännu färre avser planläggningen av ett MKB-projekt. Om den enskilde inte yttrar sig förrän efter att planen har antagits och det inte är uppenbart att genomförandet av den specifika planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, utsätter sig denne således för en stor risk för att överklagandet inte kommer att kunna tas upp till prövning. Visserligen kan förslaget förväntas leda till att prövningen av klagorättsfrågan i vissa fall kommer att bli mer komplex, vilket i sig kan leda till att det tar innan planbeslutet i det enskilda fallet får laga kraft – vilket även kan påverka sådana detaljplaner vars genomförande varken kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller avser ett MKB-projekt. I de allra flesta fall bör dock den prövningen inte vara särskilt svår att göra för domstolen. Regeringen delar således inte de 2021/22:226 farhågor som framförts från några av remissinstanserna, bl.a. Allmännytta, att förslaget skulle kunna påverka viljan att överklaga så att överklagande av detaljplanebeslut sker i större utsträckning än vad som är fallet . Inom ramen för arbetet med den promemoria som ligger till grund för denna proposition (Ds 2021:36) övervägdes om det är möjligt att införa andra bestämmelser i för att begränsa konsekvenserna av att aktivitetskravet minskas. I likhet med den bedömning som görs i promemorian anser regeringen att det är svårt att se hur sådana regler skulle kunna utformas på ett sätt som säkerställer att planförslaget blir lämpligt utformat även i förhållande till invändningar som inte är kända för kommunen för kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Det är även svårt att föreställa sig någon annan mekanism som kan ersätta den funktion som aktivitetskravet har utgjort för att säkerställa att kommunens beslutsunderlag är tillräckligt. I sammanhanget bör nämnas att nämnden får ta ut en planavgift för att täcka programkostnader och kostnader för andra åtgärder som behövs för att upprätta eller ändra detaljplaner eller områdesbestämmelser, om nämnden ger bygglov för nybyggnad eller ändring av en byggnad (12 kap. 9 § PBL). Därmed kan kommunen kompensera sig för de försumbara merkostnader som förslaget skulle kunna medföra, även i de fall som kommunen inte har tecknat något exploaterings- eller plankostnadsavtal. Till skillnad från den bedömning som görs i promemorian menar regeringen att förslaget inte kan anses påverka den kommunala självstyrelsen, eftersom förslaget inte har någon betydelse för möjligheten att överklaga kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Förslaget bedöms sakna betydelse för regionerna.