prop · H903141 · 2022-04-12 00:00:00 — Även i andra delar av de ekonomiska propositionerna kan redovisningen utvecklas och bli mer transparent. budgetomröstning innebar att finansutskottets förslag, baserat på ett gemensamt förslag från M, SD och KD, antogs av . Den framröstade budgeten har dock budgetpropositionen som utgångspunkt. Prognoserna för den makroekonomiska utvecklingen och bedömningen av konjunkturläget är hämtade från budgetpropositionen. Den sammantagna omfattningen på finanspolitiken är ungefär densamma som Utgifterna i statens budget är 1,1 miljarder konor lägre och inkomsterna är lägre än i regeringens förslag. Statens lånebehov ökar således med jämfört med regeringens beräkning Förslagen till utgiftstak är samma som regeringens förslag. Marginalen till utgiftstaket ökar med 2022, men minskar 2023 med i förhållande till regeringens förslag.1 Marginalen 2023 uppgår därmed till av de takbegränsade utgifterna. Det är mindre än budgeteringsmarginalens minsta rekommenderade storlek , enligt det finanspolitiska ramverket. De slutsatser som har dragit efter att ha granskat regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen, och den kritik därav lämnar, påverkas inte av de förändringar som skett i budgeten till följd av finansutskottets förslag. 2021/22:FiU1, s. 61. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1 Regeringen borde varit tydligare med att utgiftstaket inte medger ytterligare utgifter Regeringen har i stort sett använt hela det utrymme som finns tillgängligt för statens utgifter . Däremot framgår det inte tydligt i budgetpropositionen att utrymme saknas för fler åtgärder som ökar de totala utgifterna. Bristen på transparens i budgetpropositionen är särskilt problematisk givet det rådande parlamentariska läget. Det kan inte uteslutas att budgetbehandlingen i leder till utgiftsökningar jämfört med regeringens förslag. Inga ytterligare ökningar av utgifterna bör dock föreslås om det även leder till ökade utgifter följande år. Den marginal som finns till utgiftstaket behövs för att hantera en normal osäkerhet . Utgiftstaket 2022 är däremot satt så högt att det tappat sin styrande förmåga. Regeringen motiverade tidigare att ett stort manöverutrymme behövdes för att möta ett ökat behov av krisåtgärder. När dessa uteblev saknas i praktiken den begränsning ett utgiftstak normalt bör ha. Det finns därmed enligt en risk för att prioriteringar bland utgifterna inte varit lika effektiv som med ett lägre utgiftstak. En informativ plan för återgång till överskottsmålet saknas ekonomiska vårproposition saknades en plan för återgång till överskottsmålet, som budgetlagen kräver när det finns en tydlig avvikelse mot målet. Regeringen presenterade en sådan plan först i budgetpropositionen . Enligt uppfyller planen i budgetpropositionen visserligen de krav som finns i det finanspolitiska ramverket. En mer utvecklad plan av återgången än den som regeringen redovisade vore dock önskvärd, eftersom denna plan kan bli praxis för framtiden. I planen, liksom i övriga delar av budgetpropositionen, saknas en strukturerad redovisning av vilka åtgärder som är permanenta och vilka som är tillfälliga. Det behövs också en översiktlig bild av vilka krisåtgärder som fasas ut. Denna information är nödvändig för att en utomstående bedömare ska kunna ta ställning till hur regeringens politik påverkar det strukturella sparandet på kort och på medellång sikt. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Finanspolitikens inriktning strider inte mot ramverkets regler Det strukturella sparandet når överskottsmålet först , trots att konjunkturläget förväntas vara balanserat . konstaterar att det hade varit möjligt för regeringen att nå överskottsmålet , genom att föreslå mindre omfattande reformer jämfört med budgetpropositionen . Dock har regeringen prioriterat andra politiska mål framför överskottsmålet. Enligt står dock inte den föreslagna inriktningen på finanspolitiken i strid med det finanspolitiska ramverket. Prognosjämförelserna är onödigt förenklade Regeringens prognosjämförelser saknar tillräcklig analys för att ge en djupare förståelse till varför prognoserna i vissa fall skiljer sig åt mellan regeringen och andra bedömare. Prognosjämförelser är viktiga för att utvärdera regeringens bedömningar och avvägningar. Granskningen visar att mer innehållsrika jämförelser av prognoserna för strukturellt sparande skulle kunna göras förhållandevis enkelt. rekommenderar regeringen att i de ekonomiska propositionerna: •tydliggöra utrymmet för utgiftsökningar •presentera en plan för återgång till överskottsmålet även i de ekonomiska vårpropositionerna om det finns en tydlig avvikelse från målet •förtydliga redovisningen av budgeteffekter för föreslagna och aviserade åtgärder så att omfattningen av tillfälliga kontra permanenta åtgärder framgår •utveckla prognosjämförelserna så att de blir mer informativa. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1 Målsättning för den offentliga sektorns finansiella Uttrycks i förhållande till BNP. med 2019 är målet en tredjedels procent av BNP, i genomsnitt över en konjunkturcykel. Den offentliga sektorns finansiella sparande är skillnaden mellan (periodiserade) inkomster och utgifter i hela den offentliga sektorn . Det omfattar staten, ålderspensionssystemet, kommunerna och regionerna. En beräkning av vad det finansiella sparandet skulle vara vid ett balanserat resursutnyttjande (neutralt konjunkturläge) och en normal sammansättning av Används för att bedöma om Den procentuella skillnaden mellan faktisk och Ett mått på konjunkturläget och på hur högt resursutnyttjandet är i ekonomin. Nivån på den produktion som skulle uppnås om det hade varit ett fullt utnyttjande av de tillgängliga produktionsfaktorerna arbete och kapital, och som på lång sikt är förenligt med en stabil löneökningstakt och inflationstakt. alltså den nivå på BNP som skulle uppnås i avsaknad av konjunkturella fluktuationer. Bedömningar av hur viktiga skattebaser avviker från trenden, och hur det påverkar finansiellt sparande. Om exempelvis hushållens konsumtionsutgifter utgör en ovanligt hög andel av BNP blir också statens momsintäkter högre, i procent av BNP, än vad som kan förväntas med normal samman- mellan löner och företagens vinster har också stor betydelse för skatteintäkterna. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ett riktmärke för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, den så kallade Maastrichtskulden, på Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld är summan av den konsoliderade statsskulden och kommunsektorns skulder på kapitalmarknaden, med avdrag för AP-fondernas innehav av stats- Konsoliderad innebär att skulder inom sektorn inte räknas med. Brutto används för att förtydliga att ingen avräkning gjorts för innehavet av finansiella tillgångar. Utgiftstak (för staten) Den maximala nivån för statens utgifter, det vill säga en gräns för hur mycket pengar staten får fattar beslut om var gränsen ska ligga, på förslag av regeringen. De statliga utgifter som begränsas av utgiftstaket. Alla utgifter ingår, med undantag för statsskulds- räntorna (utgiftsområde 26), men med tillägg för utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan av Utrymmet mellan utgiftstaket och de beräknade Kommunsektorns balanskrav innebär att kommuner och regioner ska upprätta budgeten för nästa kalenderår så att intäkterna överstiger Om underskott ändå uppstår ska det negativa resultatet balanseras med motsvarande överskott under de närmast följande tre åren. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1 10R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Det finanspolitiska ramverket syftar till att säkerställa en långsiktigt hållbar och transparent finanspolitik. innehåller fyra budgetpolitiska mål: •målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet) •det kommunala balanskravet. innehåller även principer för öppenhet och tydlighet i finanspolitiken. Principerna ska bidra till ökad transparens och till att den förda finanspolitiken får avsedd effekt. En stram statlig budgetprocess och extern uppföljning ingår också i de centrala delarna av det finanspolitiska ramverket. Det finanspolitiska ramverket har en central funktion för att upprätthålla sunda offentliga finanser. Enligt är det därför motiverat att granska regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna. Denna granskning är en del av detta återkommande arbete. Det är också ett bidrag till den externa uppföljning som ingår i ramverket. Förutsättningarna för finanspolitiken ändrades drastiskt . Pandemin krävde snabba beslut om ökade resurser till att bekämpa smittspridning och ställa om sjukvården. Omfattande ekonomiska stöd och andra åtgärder behövdes också för att begränsa de negativa effekterna för anställda och företag till följd av pandemin. tog därför beslut om kraftigt höjda utgiftstak och höjda anslag inom områden såsom hälso- och sjukvård, trygghetssystemen, kultur och fritid, arbetsmarknad, näringsliv och allmänna bidrag till kommuner och regioner. Allt fler har vaccinerat sig och samhället har öppnat upp. Den ekonomiska aktiviteten är hög. Även om utvecklingen är ovanligt osäker är de flesta bedömare överens om att konjunkturläget kommer att vara mer eller mindre balanserat 2022, även om arbetslösheten fortsätter att vara hög. För finanspolitiken innebär det en omställning från krishantering till mer normala behov av reformer. Många av regeringens krisåtgärder var tillfälliga, och i takt med att de fasas ut stärks de offentliga finanserna. har regeringen bedömt att det finns en risk med att strama åt budgeten för . R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1 1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Granskningens övergripande revisionsfråga är om finanspolitiken i de ekonomiska propositionerna var utformad och redovisad i enlighet med det finanspolitiska ramverket. Vi har granskat regeringens hantering av: •utgiftstaket, hur det justerats och motiverats Granskningen avgränsas till de delar av de ekonomiska propositionerna där regeringen följer upp de budgetpolitiska målen och beskriver finanspolitikens föreslagna inriktning. Bedömningsgrunder är de kriterier som tillämpar för att värdera den information som har samlats in i granskningen. Bedömningsgrunderna för granskningen utgår från regeringens skrivelse ”för finanspolitiken”. I skrivelsen beskriver regeringen de bestämmelser och den praxis som utgör det finanspolitiska ramverket. grundläggande delar utgörs av bestämmelser i regeringsformen, riksdagsordningen, budgetlagen (2011:203) och kommunallagen (2017:725). Ramverksskrivelsen har brett parlamentariskt stöd. har konstaterat att skrivelsen utgör bedömningsnorm för löpande uppföljningar av finanspolitiken och för den externa uppföljningen av regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket.2 Nedan sammanfattas de konkreta bedömningsgrunder som vi använt i granskningen. För att det finanspolitiska ramverket ska vara styrande för politiken, och för att finanspolitiken ska vara möjlig att följa upp, är det enligt ramverksskrivelsen viktigt att redovisningen av finanspolitiken är transparent.3 De bestämmelser och principer som styr hur finanspolitiken redovisas fokuserar på sakinnehållet i de ekonomiska propositionerna. Att exakt definiera hur finanspolitiken bör redovisas är dock inte möjligt. 2017/18: 207, bet. 2017/18:FiU32, rskr. 2017/18:334. 2017/18:207, s. 24. 12R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N bedömer därför, liksom i tidigare granskningar, att en transparent redovisning bör vara heltäckande, rättvisande, tydlig och konsekvent. är det viktigt att det finns en balans så att inte strävan efter transparens leder till orimligt höga krav på detaljrikedom och dokumentation. 1.3.2 Överskottsmålet och finanspolitikens inriktning har fastställt att målet för den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppgå till en tredjedels procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel.4 Det finanspolitiska ramverket anger principer för hur överskottsmålet ska följas upp och hur eventuella målavvikelser ska definieras. Där finns också principer angivna för hur eventuella avvikelser från målet ska hanteras i olika konjunkturlägen.5 En avvikelse från överskottsmålet anses föreligga om det strukturella sparandet tydligt avviker från målnivån för det innevarande eller det närmast följande året, det vill säga budgetåret. för finanspolitiken definierar inte hur stor avvikelsen ska vara för att den ska betraktas som tydlig. utgår från, liksom i tidigare granskningar, att det strukturella sparandet behöver avvika från målnivån med av potentiell BNP för att avvikelsen ska anses vara tydlig.6 För att i efterhand utvärdera om överskottsmålet uppnåtts, och för att upptäcka systematiska avvikelser, används ett bakåtblickande åttaårigt genomsnitt av det faktiska finansiella sparandet. Det åttaåriga genomsnittet ska emellertid inte styra finanspolitiken på kort sikt. Nivån på överskottsmålet gäller tills vidare men ska ses över vart åttonde år.7 Om det föreligger en tydlig avvikelse från överskottsmålet är regeringen enligt budgetlagen skyldig att redogöra för hur en återgång till målet ska ske.8 Ramverksskrivelsen betonar vikten av att ta konjunkturell hänsyn när en avvikelse ska korrigeras. Eftersom både variabeln som används för uppföljning och hanteringen av avvikelser beror av hur konjunkturläget bedöms konstaterar , liksom i tidigare granskningsrapporter, att prognosjämförelser med andra bedömare är av stor vikt.9 2017/18:FiU1, rskr. 2017/18:54. 2017/18:207, s. 14–16. 6Se även Ds 2010:4, s. 216–217; SOU 2016:67, s. 255; , Svensk finanspolitik, 2020, s. 39. 2017/18:1, bet. 2017/18:FiU1, rskr. 2017/18:54. 82 kap. 1 a § budgetlagen (2011:203). 9Se exempelvis , Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2019, 2019. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1 bedömer att regeringens hantering av överskottsmålet och finanspolitikens inriktning bör uppfylla följande krav: •Regeringens bedömning av om det är en avvikelse från överskottsmålet ska följa principerna i det finanspolitiska ramverket. •Regeringens föreslagna inriktning för finanspolitiken ska beakta det finanspolitiska ramverkets principer för hantering av avvikelser från överskottsmålet. •Regeringen ska i de ekonomiska propositionerna se till att skillnaderna mellan regeringens och expertmyndigheternas prognoser för strukturellt sparande och konjunkturläge tydligt framgår och att större skillnader förklaras. Det finanspolitiska ramverket kompletterades inför med ett riktmärke för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld på medellång sikt, det så kallade skuldankaret. har fastställt nivån på skuldankaret till av BNP.10 Skuldankaret är inte ett operativt mål, och en avvikelse från skuldankaret föranleder därför inte någon omläggning av finanspolitiken. Skuldens nivå spelar dock en central roll i beslutet om överskottsmålets nivå och behöver därmed beaktas i de översyner av nivån på överskottsmålet som ska ske vart åttonde år.11 Regeringen ska redogöra för den konsoliderade bruttoskuldens utveckling i den ekonomiska vårpropositionen. Om den konsoliderade bruttoskulden som andel av BNP avviker från skuldankaret med , enligt utfallet i nationalräkenskaperna för det föregående året eller enligt prognoserna för det innevarande året eller budgetåret, ska regeringen lämna en skrivelse till i samband med att den ekonomiska vårpropositionen lämnas. I skrivelsen ska regeringen redogöra för vad som orsakat avvikelsen och hur regeringen avser att hantera den.12 Vår bedömning av regeringens hantering av skuldankaret utgår från det finanspolitiska ramverkets krav enligt ovan, och från bedömningskriterierna för transparent redovisning (se avsnitt 1.3.1). Utgiftstaket för staten innebär att de takbegränsade utgifterna inte får överstiga ett belopp som beslutats av . De utgifter som begränsas av taket utgörs av statsbudgetens utgifter, exklusive ränteutgifter, och utgifterna för 2017/18:FiU1, rskr. 2017/18:54. 2017/18:207, s. 16–17. 2017/18:207, s. 17. 14R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringen ska enligt budgetlagen vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till, eller föreslå nödvändiga åtgärder, om det finns risk för att ett fastställt utgiftstak överskrids.13 Nivån på utgiftstaket ska främja en önskvärd långsiktig utveckling av de statliga utgifterna. Tillsammans med överskottsmålet är utgiftstaket styrande för nivån på det totala skatteuttaget och bidrar därmed till att förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. Nivån på utgiftstaket ska därmed överensstämma med synen på hur stort ett rimligt skatteuttag kan vara. Ett viktigt syfte med utgiftstaket är därför att ge förutsättningar för att uppnå överskottsmålet, det vill säga att skapa förutsättningar för en långsiktigt hållbar finanspolitik.14 Utgiftstaket är också en viktig restriktion för de årliga budgetbesluten eftersom taket, tillsammans med prognoserna för utgiftsutvecklingen vid oförändrad politik och behovet av säkerhetsmarginaler, sätter en gräns för storleken på reformerna på budgetens utgiftssida eller anger storleken på besparingsbehovet om taket riskerar att överskridas.15 Enligt ramverksskrivelsen är det praxis att regeringen vid framtagandet av förslag till nya nivåer på utgiftstaket förhåller sig till följande faktorer: •utgiftstakets relation till överskottsmålet •utvecklingen av utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP •utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek över tid •utvecklingen av de takbegränsade utgifterna i fasta priser.16 fastställda utgiftstak ändras normalt endast vid budgettekniska omläggningar, så kallade tekniska justeringar, men det finns inga formella hinder för att besluta om att ändra ett tidigare fastställt tak.17 Enligt ramverksskrivelsen skulle det annars kraftigt begränsa en ny regerings möjligheter att ändra finanspolitikens inriktning. Finanspolitiken skulle inte heller kunna anpassas till nya, helt ändrade yttre förutsättningar.18 bedömning av regeringens hantering av utgiftstaket utgår från det finanspolitiska ramverkets utgångspunkter enligt ovan, och från bedömningskriterierna för transparent redovisning (se avsnitt 1.3.1). 132 kap. 4 § budgetlagen (2011:203). 2017/18:207, s. 18–19. 2013/14:173, s. 21. 2017/18:207, s. 19. 2017/18:207, s. 17–18. 2017/18:207, s.18. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1 1.3.5 Det kommunala balanskravet Det kommunala balanskravet regleras i kommunallagen och anger att varje kommun och region ska budgetera så att intäkterna överstiger kostnaderna, såvida det inte finns synnerliga skäl för att budgetera för ett tillfälligt underskott.19 Kommunerna och regionerna ska enligt kommunallagen även ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i budgeten ange de finansiella mål som är av betydelse för denna.20 Kommunernas och regionernas årsredovisningar ska innehålla en redovisning av huruvida balanskravet och målet om god ekonomisk hushållning har uppnåtts.21 Det är praxis att regeringen redovisar den kommunalekonomiska utvecklingen i de ekonomiska propositionerna, men det finns inga bestämmelser om att så ska ske. Då det kommunala balanskravet är en uttalad del av det finanspolitiska ramverket, är det enligt bedömning ett rimligt krav att regeringen följer upp balanskravets efterlevnad på aggregerad nivå i de ekonomiska propositionerna. Anledningen är att redovisningen av finanspolitiken ska kunna anses vara transparent och heltäckande och möjlig att följa upp. I granskningen behandlar uppföljningen av balanskravet uteslutande som en fråga om transparens (se avsnitt 1.3.1). 1.4 Metod och genomförande Vi har gått igenom redovisningen av finanspolitiken i de ekonomiska propositionerna 202122 i syfte att undersöka om krav och praxis, såsom det beskrivs i skrivelsen om det finanspoliska ramverket, uppfylls. Förutom att studera ekonomiska propositioner och underlag till dessa har vi ställt skriftliga och muntliga frågor till tjänstemän vid . Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av (projektledare), , , , , och (praktikant). Tjänstemän vid har lämnat övergripande synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. Företrädare för () har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. 1911 kap. 5 § kommunallagen (2017:725). 2011 kap. 1 och 6 § kommunallagen (2017:725). 2111 kap. 8 och 10 § lagen (2018:597) om bokföring och redovisning. 2020/21:100 och prop. 2021/22:1. 16R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2Överskottsmålet och finanspolitikens inriktning Regeringen ska enligt budgetlagen redogöra för hur en återgång till målet ska ske, om det finns en tydlig avvikelse från överskottsmålet. En sådan tydlig avvikelse mot målet finns i de ekonomiska propositionerna som regeringen lämnat . Regeringen lämnar en plan för återgång till överskottsmålet i budgetpropositionen men inte ekonomiska vårproposition. Regeringen avser att återföra det strukturella sparandet till överskottsmålets nivå 2023. Vi bedömer att det är förenligt med det finanspolitiska ramverkets handlingsregler, trots att konjunkturläget förväntas vara balanserat . Det hade varit möjligt att nå målnivån 2022, men regeringen motiverar den föreslagna budgeten med att det finns en risk med att strama åt budgeten för snabbt. Regeringens prognoser i budgetpropositionen avviker inte dramatiskt från expertmyndigheternas prognoser , men det finns skillnader. Regeringens redovisning av de skillnader som finns är dock onödigt förenklade. 2.1 Finanspolitiken byter kurs har finanspolitiken i första hand varit inriktad mot att hantera pandemins negativa effekter på folkhälsa och samhällsekonomi. Regioner och kommuner har fått utökade ekonomiska resurser för att säkra hälso- och sjukvård, äldreomsorg och smittskydd. har effekterna på samhällsekonomin mildrats genom tillfälliga stöd till bland annat företag, anställda och arbetslösa. I budgetpropositionen föreslår regeringen reformer om sammanlagt , vilket motsvarar av BNP. Regeringen ändrar också sin huvudsakliga inriktning från krisåtgärder till reformer för att fler ska komma i arbete, välfärden ska stärkas, tryggheten ska öka och även takten i klimatomställningen ska öka. Åtgärder för den fortsatta hanteringen av pandemin ges ett tillskott på . I jämförelse avsätter regeringen till direkta åtgärder för att fler ska komma i arbete.23 2021/22:1, s. 9–12. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1 2.2 Tydliga avvikelser mot överskottsmålet Regeringen bedömer att det finns en tydlig avvikelse från överskottsmålet och att den varit motiverad av pandemin och dess effekter på ekonomin. Utgifterna för att hantera effekterna av pandemin har försvagat det strukturella sparandet.