prop · H903272 · 2022-08-02 00:00:00 — Att avhjälpandet ska ske inom skälig tid innebär att det inte kan bli fråga om en alltför generös tillämpning av tidsfristen. 2021/22:272 Det behövs ingen bestämmelse om att ett beslut om att ett trossamfund är berättigat till stöd gäller Regeringen anser att beslut om att ett trossamfund är stödberättigat bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol, vilket kommer att framgå av avsnitt 5.11. Ett beslut som får överklagas får enligt 35 § första stycket förvaltningslagen verkställas när överklagandetiden har gått ut, om beslutet inte har överklagats. Enligt tredje stycket i nämnda bestämmelse får en myndighet verkställa ett beslut om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. Myndigheten ska dock först noga överväga om det finns skäl att avvakta med att verkställa beslutet på grund av att beslutet medför mycket ingripande verkningar för någon enskild, att verkställigheten inte kan återgå om ett överklagande av beslutet leder till att det upphävs eller någon annan omständighet. Denna bestämmelse ger myndigheten möjlighet att verkställa ett beslut om att ett trossamfund är stödberättigat , om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. Enligt regeringens mening ger denna bestämmelse myndigheten tillräckliga förutsättningar att i de fall det behövs verkställa sådana beslut och därför behöver någon särskild bestämmelse om verkställighet inte införas. 5.9.4När ett beslut som rör berättigande till statlig avgiftshjälp får verkan Regeringens förslag: Ett beslut om att ett trossamfund ska vara berättigat till statlig avgiftshjälp eller ett beslut om att ett trossamfund är berättigat till sådant stöd som fattas före ska få verkan första gången för det följande beskattningsåret. Beslut som fattas mellan och ska få verkan första gången för det andra beskattningsåret efter det beskattningsår under vilket beslutet fattats. En bestämmelse om detta ska tas in i lagen om trossamfund och en hänvisning till bestämmelsen ska göras i lagen om avgift till registrerat trossamfund. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens men har en något annan språklig utformning. Utredningen föreslår att bestämmelsen införs i en ny lag om stöd till trossamfund. I utredningens förslag framgår inte av författningstexten när ett beslut om statlig avgiftshjälp som fattas efter ska börja gälla. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Ett trossamfund som är berättigat till statlig avgiftshjälp ska enligt 5 § lagen om avgift till registrerat trossamfund till lämna de uppgifter som behövs för att ta ut avgifterna. Uppgifterna ska enligt samma bestämmelse gälla för visst beskattningsår och får för andra trossamfund än endast avse personer som året före det beskattningsår för vilket avgiften ska tas in, har eller anses ha samtyckt till att betala avgift till trossamfundet enligt 6 § i samma lag. Efter skapar skattetabellerna. Regeringen anser att det, mot bakgrund av förfarandet vid statlig Prop. 2021/22:272 avgiftshjälp, är lämpligt att ett beslut om att ett trossamfund ska vara berättigat till stöd i form av statlig avgiftshjälp bör fattas före för att det ska få verkan första gången för följande beskattningsår. Om beslutet fattas mellan och så bör det få verkan första gången för det beskattningsår som infaller . Detsamma bör gälla för beslut om att ett trossamfund är berättigat till avgiftshjälp. En bestämmelse om detta bör införas i lagen om trossamfund och det bör tas in en hänvisning till denna bestämmelse i lagen om avgift till registrerat trossamfund. 5.10Rätt att meddela föreskrifter Regeringens förslag: En bestämmelse i den nya lagen ska upplysa om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela ytterligare föreskrifter om statsbidrag till trossamfund. Vidare ska en bestämmelse i lagen om trossamfund upplysa om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela ytterligare föreskrifter om ansökan om att bli berättigad till statlig avgiftshjälp. förslag överensstämmer delvis med regeringens men har en något annan språklig utformning. Utredningen föreslår att en bestämmelse om rätt att meddela föreskrifter införs i en ny lag om stöd till trossamfund. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i frågan. Skälen för regeringens förslag: Föreskrifter om statligt stöd till trossamfund tillhör regeringens s.k. restkompetens enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen. föreslås dock fortsatt reglera de grundläggande principerna för statens stöd till trossamfund i lag (jfr 8 kap. 8 § regeringsformen). Regeringen anser att kompetensen att meddela ytterligare föreskrifter om statsbidrag ska finnas kvar hos regeringen så att bl.a. föreskrifter om stödformer, hindrad utbetalning och återbetalning kan regleras i förordning. Därför krävs en bestämmelse i den nya lagen som upplyser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela ytterligare föreskrifter om statsbidrag. En sådan upplysningsbestämmelse föreslås tas in i lagen. Regeringen anser vidare att kompetensen att meddela ytterligare föreskrifter om ansökan om att bli berättigad till statlig avgiftshjälp ska finnas kvar hos regeringen. En upplysningsbestämmelse om detta bör därför tas in i lagen om trossamfund. Regeringen har också enligt 8 kap. 7 § första stycket 1 regeringsformen rätt att meddela verkställighetsföreskrifter både för den nya lagen om statsbidrag till trossamfund och för lagen om trossamfund. Någon upplysningsbestämmelse om detta behövs dock inte. 2021/22:272 5.11 Regeringens förslag: Beslut om stöd ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att bestämmelsen införs i en ny lag om stöd till trossamfund. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. ombudsmän (), Justitiekanslern, och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Beslut att avslå ett trossamfunds ansökan om stöd enligt den nuvarande lagen har av ansetts innefatta en prövning av en civil rättighet enligt (HFD 2011 ref. 10). Precis som enligt den nuvarande lagen föreslås rätten till statligt stöd till trossamfund regleras i lag efter fastställda kriterier. Det är alltså inte fråga om en diskretionär prövning. Som regleringen föreslås vara uppbyggd måste huvudregeln anses vara att alla samfund har rätt till stöd. Undantag gäller dock för de trossamfund som inte uppfyller villkoren för stöd. Ett trossamfund bör därför kunna få dessa beslut prövade i en högre instans, i den utsträckning som följer av förvaltningslagen. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det i den nya lagen och i lagen om trossamfund tas in bestämmelser om att beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten. 6Demokrativillkor för stöd till civilsamhället och trossamfund 6.1Vad är demokrativillkor? I propositionen En politik för det civila samhället presenteras ett antal strukturella villkor som regeringen menar bör utgöra grundläggande förutsättningar för statliga organisationsbidrag till organisationer inom det civila samhället och andra statliga bidrag av motsvarande karaktär (prop. 2009/10:55 s. 148–162). Bland de villkor som anges där finns s.k. demokrativillkor. Demokrativillkor är ett vitt begrepp och det finns flera former av demokrativillkor. Det som är gemensamt för dem är att de uppställer krav om att respektera grundläggande demokratiska värderingar. I propositionen beskrivs tre former av demokrativillkor som fokuserar på olika delar av en organisation: dess syfte, dess uppbyggnad och dess verksamhet. Där presenteras också tre villkorskrivningar som fångar de olika villkoren. En organisation som tar emot statligt stöd, exempelvis i form av statsbidrag, ska enligt dessa villkor •ha ett syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle, •vara demokratiskt uppbyggd, •i sin verksamhet respektera demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering. Nedan följer en närmare beskrivning av de olika demokrativillkoren. 6.1.1Demokrativillkor som avser syfte Vanligtvis uppställs villkor om att en sökande organisation ska ha ett syfte som överensstämmer med syftet för stödet, men ibland finns också särskilda villkor om att organisationens syfte ska vara förenligt med grundläggande demokratiska värderingar. I förordningen (2016:1364) om statsbidrag till verksamheter för asylsökande m.fl. ställs exempelvis kravet att organisationen ska ha ”ett huvudsakligt syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle”. Ett annat exempel finns i förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen, där det framgår att syftet med statens stöd till folkbildningen bl.a. är att ”stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin”. De flesta förordningar och lagar som reglerar stöd till civilsamhället innehåller inte villkor om att en organisations syfte ska vara förenligt med grundläggande demokratiska värderingar eller stärka demokratin. Ett sådant villkor finns bara med om det har bedömts vara av särskild betydelse för syftet med stödet. Denna form av demokrativillkor säkerställer inte att en organisations faktiska verksamhet är förenlig med samhällets grundläggande värderingar. En organisation kan exempelvis bidra till att stärka och utveckla demokratin om den syftar till att stimulera ett samhällsengagemang, men strida mot samhällets grundläggande värderingar i andra avseenden, om verksamheten t.ex. diskriminerar personer på grund av kön eller etnicitet. Demokrativillkor som avser uppbyggnad Demokrativillkor som avser en demokratisk uppbyggnad av en organisation har varit vanligt förekommande . formuleras ofta så att bidrag kan lämnas till en organisation ”som är demokratiskt uppbyggd”. Innebörden av ett sådant villkor är att organisationen har stadgar som är så fullständiga att åtminstone namnet på föreningen, ändamålet och verksamheten framgår. stadgarna reglera hur beslut fattas, hur föreningen företräds, hur ansvar kan utkrävas, hur stadgarna kan ändras och vad som krävs för att upplösa För att en förening ska anses vara demokratiskt uppbyggd brukar det också krävas att den leds av en styrelse som väljs av medlemmarna och som sköter föreningens angelägenheter för deras räkning (jfr SOU 2007:66 s. 129). Att en bidragsmottagande organisation ska vara demokratiskt uppbyggd är ett villkor som ofta är motiverat att ställa i de föreskrifter som reglerar bidrag och stöd till det civila samhället. Regeringen har slagit fast att det 2021/22:272 är lämpligt att ett villkor om demokratisk uppbyggnad införs när nya förordningar eller andra styrdokument för organisationsbidrag beslutas (prop. 2009/10:55 s. 156). Denna form av demokrativillkor säkerställer dock inte att en organisation agerar i enlighet med samhällets grundläggande värderingar. En organisation kan fatta sina beslut i demokratisk ordning, men ha ett icke-demokratiskt syfte eller bedriva en verksamhet som strider mot grundläggande demokratiska värderingar. Det finns också sammanslutningar i det civila samhället som i sin organisationsform inte är demokratiskt uppbyggda, men som i sin verksamhet respekterar demokratins idéer. Det gäller t.ex. flera stiftelser och trossamfund. 6.1.3Demokrativillkor som avser verksamhet Den tredje formen av demokrativillkor tar sikte på en organisations verksamhet. Denna form av demokrativillkor finns i många av de föreskrifter som reglerar stöd till civilsamhället. Olika former av demokrativillkor avseende verksamheten beskrivs närmare under nästa avsnitt. Detta är den enda formen av demokrativillkor som kan användas för att säkerställa att bidrag inte lämnas till organisationer vars verksamhet utövas i strid med samhällets grundläggande värderingar. Det är också denna form av demokrativillkor som har fått mest kritik, både gällande otydlighet kring vad villkoret omfattar och gällande svårigheter i tillämpningen. Enligt upplever myndigheterna inte några större problem med att tillämpa demokrativillkor avseende syfte och uppbyggnad (SOU 2019:35 s. 273). Mot denna bakgrund har endast fokuserat på och lämnat förslag på ett nytt demokrativillkor för organisationers verksamhet. Även i betänkande och i promemorian Demokrativillkor för stöd ur Allmänna arvsfonden lämnas förslag på demokrativillkor som avser trossamfunds respektive organisationers verksamhet. Det är också denna form av demokrativillkor som regeringen kommer att lämna förslag på i denna proposition. I detta avsnitt redovisas översiktligt de demokrativillkor för stöd ur Allmänna arvsfonden, för statliga bidrag som riktar sig till civilsamhället och för stöd till trossamfund som avser en organisations eller ett trossamfunds verksamhet. 6.2.1Demokrativillkor för stöd ur Allmänna arvsfonden För stöd ur Allmänna arvsfonden finns inte något författningsreglerat demokrativillkor. Arvsfondsdelegationen tillämpar dock demokrativillkor i sin praxis, både avseende organisationers uppbyggnad och verksamhet. För att en organisation ska få stöd ur fonden krävs enligt verksamhetsvillkoret att organisationens föreskrifter, som t.ex. stadgar Prop. 2021/22:272 eller stiftelseurkunder, inte strider mot demokratins idéer. att organisationen bedriver sin verksamhet, samt avser att driva projektet, på demokratisk grund. Med det menas att värderingarna lika rättigheter och möjligheter, delaktighet och inflytande samt inkludering ska vara styrande. 6.2.2Demokrativillkor i förordningar om statsbidrag En majoritet av de förordningar som reglerar statsbidrag till det civila samhället innehåller demokrativillkor avseende verksamheten. Den vanligast förekommande formuleringen är att statsbidrag får lämnas till en mottagare som ”i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering”. 6.2.3Demokrativillkor för stöd till trossamfund Statens stöd till trossamfund kan beviljas som statlig avgiftshjälp och som statsbidrag. En närmare redogörelse för statens stöd till trossamfund ges i avsnitt 5.1. För att kunna beviljas statsbidrag eller statlig avgiftshjälp krävs , enligt det som brukar benämnas demokratikriteriet, att trossamfundet bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på (3 § 1 lagen [1999:932] om stöd till trossamfund och 16 § tredje stycket 1 lagen [1998:1593] om trossamfund). I förarbetena anförs att även om samhällets gemensamma värdegrund förändras ganska långsamt sker en del förskjutningar från till en annan, varför lagstiftningen behöver vara relativt generellt utformad (prop. 1998/99:124 s. 66). Detta vägs upp med förarbeten som ger exempel på vilka krav som ska ställas på trossamfunden. Enligt förarbetena ska ett trossamfund för att komma i fråga för statligt stöd bedriva en verksamhet som direkt eller indirekt upprätthåller och stärker de grundläggande värdena i det svenska samhället. I detta ligger att samfundet utövar sin verksamhet med respekt för alla människors lika värde samt bidrar till en normbildning i samhället som överensstämmer med demokratins idéer (samma. s. 64). 6.3Problem med nuvarande demokrativillkor Nedan följer en översiktlig genomgång av den kritik som har riktats mot de demokrativillkor avseende verksamheten som tillämpas i den statliga stödgivningen. 6.3.1Omotiverade skillnader i demokrativillkoren Hur demokrativillkoren avseende verksamheten är formulerade varierar, trots att de får anses ha i stort sett samma innebörd. De organisationer i civilsamhället som söker stöd ur Allmänna arvsfonden får inte ha föreskrifter som strider mot demokratins idéer och ska bedriva sin 2021/22:272 verksamhet, samt avse att driva projektet, på demokratisk grund. I de statsbidragsförordningar som reglerar stöd till det civila samhället finns ofta villkor om att statsbidrag får lämnas till en mottagare som ”i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering”. används uttrycket ”inte strider mot” i stället för respekterar. Formuleringarna om jämställdhet och förbud mot diskriminering varierar också. Skrivningar som förekommer är ”principerna om jämställdhet”, ”principerna om jämställdhet mellan könen”, ”strävan efter att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor”, ”respekt för alla människors lika värde och rättigheter” samt ”jämställdhet, jämlikhet och förbud mot diskriminering”. För trossamfund gäller kravet att trossamfundet ska bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på. Det saknas motiv för dessa skillnader i formuleringarna. Även om ordalydelserna skiljer sig åt framgår det inte av bestämmelsernas förarbeten vad dessa skillnader betyder för villkorens tillämpning (jfr SOU 2007:66 s. 130–131, prop. 2009/10:55 s. 157–158 och prop. 1998/99:124 s. 63 f.). 6.3.2Nuvarande demokrativillkor är svåra att tillämpa En svårighet vid tillämpningen av nuvarande demokrativillkor vad gäller verksamhet är att begreppet demokratins idéer inte är tydligt definierat i något förarbete. Av propositionen En politik för det civila samhället framgår att kravet på att en organisation ska respektera demokratins idéer omfattar principerna om det demokratiska styrelseskicket, respekt för de mänskliga rättigheterna, icke-diskriminering och jämställdhet samt motverkande av rasism. Det har dock inte förtydligats hur dessa principer ska tolkas eller tillämpas vid bidragsgivningen (jfr prop. s.155–156). Myndigheter och bidragsgivande organ (nedan omfattas dessa av begreppet myndighet) som fördelar statsbidrag har påpekat för regeringen att det är svårt att tolka vad begreppet ”demokratins idéer” innebär i praktiken. Vid samråd med de bidragsgivande myndigheterna har det framkommit att det finns en osäkerhet beträffande vilket underlag som ska begäras in från sökanden och vilka efterforskningar myndigheten bör och kan göra för att säkerställa att organisationen i sin verksamhet respekterar demokratins idéer. Otydligheten gör att det finns skillnader i tillämpningen av villkoret mellan olika myndigheter. Myndigheterna bedömer att det inte finns tillräcklig vägledning för tolkningen av villkoren och hur långtgående deras granskning och kontroll av organisationerna ska vara, bl.a. eftersom rättspraxis på området är begränsad. Beträffande det demokrativillkor som tillämpas av Arvsfondsdelegationen har detta villkor, till skillnad från villkor för stödgivningen som regleras i lagen (2021:401) om Allmänna arvsfonden, inte stöd i lag eller annan författning. Den omständigheten att villkor som framgår av lag och villkor som inte framgår av lag ges samma tyngd i beslutfattandet kan innebära en otydlighet för de organisationer som avser att söka stöd och göra det svårare att tolka hur olika villkor tillämpas och vägs mot varandra (jfr SOU 2018:70 s. 123). beträffande det demokrativillkor som avser en organisations verksamhet, Prop. 2021/22:272 eftersom detta villkor innefattar bedömningar där myndigheten har ett stort tolkningsutrymme. Det finns inte någon domstolspraxis som rör det demokrativillkor som används i Allmänna arvsfondens stödgivning. Även det demokrativillkor (demokratikriterium) som uppställs för trossamfund har kritiserats för att vara för vagt och otydligt formulerat. I lyfts att förarbetena anses oklara och motstridiga, vilket leder till svårigheter i tillämpningen (SOU 2018:18 s. 323–325). Det är bl.a. otydligt hur demokrativillkoret förhåller sig till skyddet för religionsfriheten. har slagit fast att respekten för religionsfriheten innebär att en bedömning av huruvida ett trossamfund lever upp till demokratikriteriet inte ska innefatta en närmare prövning och värdering av samfundets religiösa lära. menar att en bedömning inte kan göras helt med bortseende från de uppfattningar som samfundet ger uttryck och verkar för på grundval av sin religiösa lära. En bedömning får enligt domstolen främst inriktas mot huruvida det granskade trossamfundet utövar sin verksamhet med respekt för de bestämmelser som är av grundläggande betydelse för det demokratiska styrelseskicket och som i vissa centrala hänseenden ger uttryck för värderingar som är kännetecknande för den demokratiska ideologin. Ett samfund som utövar sin verksamhet på ett sätt som är oförenligt med värderingar av detta slag kan inte göra anspråk på att få statsbidrag (se HFD 2013 ref. 72 och HFD 2017 ref. 4). Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden visar på svårigheterna att tillämpa det nuvarande demokratikriteriet för stöd till trossamfunden i praktiken. Varken av den nuvarande lagstiftningen eller av rättspraxis framgår tydligt vilka ageranden som kan ligga till grund för nekat stöd till trossamfund. 6.4Demokrativillkor som avser organisationers verksamhet bör ställas upp för statens stöd till det civila samhället Regeringens bedömning: Ett villkor som innebär att en organisations verksamhet inte får utövas i strid med samhällets grundläggande värderingar bör ställas upp för stöd ur Allmänna arvsfonden, för statliga bidrag till det civila samhället och för statligt stöd till trossamfund. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens vad avser stöd ur Allmänna arvsfonden. Promemorians bedömning har dock formulerats på så sätt att ett demokrativillkor för Allmänna arvsfonden bör har lämnat i sitt betänkande Demokrativillkor för stöd till civilsamhället (SOU 2019:35). innebär att en organisations verksamhet inte får utövas i strid med samhällets grundläggande värderingar. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna instämmer i 2021/22:272 Arvsfondsdelegationen, (DO), och Myndigheten för ungdoms- civilsamhällesfrågor (MUCF) är positiva till ett demokrativillkor för Allmänna arvsfonden som utgår från grundläggande värderingar i samhället. hänvisar dock till de synpunkter som förts fram i förbundets yttrande avseende , som redogörs för nedan. bedömning överensstämmer med regeringens vad avser bidrag till det civila samhället. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna instämmer i bedömning eller har inga synpunkter. Bl.a. (), Delegationen mot segregation, Arvsfondsdelegationen, Forum – idéburna organisationer med social inriktning, och kristna råd delar bedömningen att det är viktigt att förhindra stöd till verksamhet som är i strid med samhällets grundläggande värderingar och att demokrativillkor kan vara ett viktigt verktyg i det arbetet. , , och DO delar utredningens bedömning att ett demokrativillkor för den statliga bidragsgivningen bör utformas med utgångspunkt i de värden som uttrycks i regeringsformens program- och målsättningsstadgande. delar bedömningen att demokrativillkor behövs, men framhåller att synen på hur samhällets grundläggande värderingar och övergripande politiska mål ska uttolkas kan ändras och beroende på politisk majoritet. är positiv till att säkerställa att statliga medel används för verksamheter som respekterar demokratiska värderingar, men menar att det finns alternativa sätt att främja transparens och utföra granskning. liknande resonemang, t.ex. för Ungdomsorganisationer (LSU), Sverok och Islamic Relief. De menar att betänkandet ger uttryck för en misstro gentemot civilsamhället. Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation () anser att problemens ringa omfattning inte korresponderar med de kraftfulla åtgärder som föreslås. Studieförbunden i samverkan och är på principiell grund kritiska mot införandet av ytterligare demokrativillkor för bidrag till civilsamhället eftersom det innebär en ökad statlig styrning av folkbildningen och civilsamhället och en ökad administrationsbörda. bedömning överensstämmer med regeringens bedömning vad avser stöd till trossamfund.