prop · H903158 · 2022-03-22 00:00:00 — Som nämnts i avsnitt 4 är utvecklingen när det gäller likvärdigheten i de obligatoriska skolformerna i inte positiv. Spridningen i skolors kunskapsresultat har ökat kraftigt och det råder bred enighet om att dessa ökade skillnader mellan skolor i mycket hög grad kan hänföras till ökad skolsegregation. Om skolsegregationen ska minska behöver elevsammansättningen vid landets skolor förändras. En elev ska enligt skollagen som huvudregel placeras vid den av kom- munens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Så länge det finns plats för alla elever vid den skola som elevens vårdnads- havare har önskat är det alltså önskemålet som, utom i vissa undantagsfall, styr placeringen. Så fort platserna inte räcker till för att tillgodose alla vårdnadshavares förstahandsval, behöver ett urval göras. I dessa fall ges rätten till en skolplacering nära hemmet, den s.k. närhetsgarantin, företräde framför rätten att placeras vid den valda skolan. Detta uttrycks i skollagen på så sätt att en önskad placering inte får medföra att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts (9 kap, 15 §, 10 kap. 30 § och 11 kap. 29 §). Det ska uppmärksammas att ”nära hemmet” inte betyder ”närmast hemmet”. Det saknas reglering av urvalsgrunder för placering vid kom- munala skolenheter. I många kommuner finns det flera skolor som kan 2021/22:158 uppfylla närhetsgarantin för en och samma elev. Eftersom det saknas lag- fästa urvalsregler blir det problematiskt att avgöra prioritetsordningen för alla de elever som inte måste ha en skolplacering vid en viss skolenhet för att närhetsgarantin ska vara uppfylld. De allra flesta kommuner löser detta genom att tillämpa någon form av närhetsprincip, oftast relativ närhet, som Relativ närhet innebär att kommunen mäter elevens avstånd till den valda skolan i förhållande till avståndet till övriga när- liggande kommunala skolor. Avståndet jämförs sedan med motsvarande avstånd för andra elever som har valt skolan. Den elev som får störst för- längning av skolvägen om eleven inte placeras vid den valda skolan får med den valda metoden företräde till den valda skolan. kriterium består av ett kontinuerligt mått, som exempelvis avstånd i meter, blir det i praktiken omöjligt att ta hänsyn till lägre rankade prioriteter än Det innebär att kommuner som väljer denna metod har begränsade möjligheter att arbeta med urvalsgrunder. På så sätt riskerar urvalsgrunder som har potential att leda till en mer allsidig social sammansättning vid skolenheterna att inte komma till användning. närhet kan också få orimliga resultat och utfallet kan ibland bli svårbe- gripligt för vårdnadshavare. Det gäller inte minst för de elever som bor nära flera skolor. En elev som bor mitt emellan två populära skolor i ett område där det bor många barn kommer inte att få en speciellt bra relativ närhet till någon av dessa skolor eftersom avståndet till de två skolorna jämförs med varandra. Om eleven inte kommer in på någon av dessa två skolor och ska testas mot den tredje närmsta skolan mäts den relativa närheten i förhållande till den närmsta skolan. Detta trots att eleven blivit nekad plats där. Förlängningen av elevens skolväg kommer då inte att anses vara så stor som den är i verkligheten och risken är stor att eleven inte kommer att bli placerad där heller. Denna situation blir värre och värre varje gång eleven blir nekad plats på en skola och till slut kommer eleven att bli placerad på en skola där det inte finns fler sökande än platser. kan antas vara svårt att förutse för den förälder som bor i ett område med närhet till flera attraktiva skolor och som på grund av just närheten till flera skolor upplevt en viss förutsägbarhet vad gäller barnens skolgång. väsendets överklagandenämnd har konstaterat att resultatet vid tillämp- ningen av relativ närhet kan bli otillfredsställande just för de elever som har ett flertal skolor i närområdet men som på grund av tillämpningen av urvalsgrunden relativ närhet blir placerad på en skola långt bort, men konstaterar att relativ närhet uppfyller kraven för en urvalsgrund och därmed är godtagbar (se bl.a. Skolväsendets överklagandenämnds beslut, diarienummer 2017:274). Det står klart att urval av elever kan göras utifrån andra faktorer än närhet så länge närhetsgarantin kan tillgodoses. Detta innebär i vissa fall en möjlighet att få den skolsegregation som beror på boendesegregationen Det råder emellertid stor osäkerhet i kommunerna om vad skol- lagens närhetsgaranti i enskilda fall innebär för rättigheter för elever, och därmed också vilka begränsningar den innebär för kommunens möjlighet att välja och tillämpa urvalsgrunder i syfte att minska skolsegregationen. Som framgår ovan innebär närhetsgarantin inte att en elev har rätt att gå i den närmaste skolan, utan att en elev har rätt att gå i en skola nära hemmet. Som framgår av avsnitt 5.1 ska kommunen vid utformningen av sin skol- organisation beakta vad som är ändamålsenligt ur kommunikationssyn- punkt för eleverna (10 kap. 29 § och 11 kap. 28 § skollagen). Det innebär att elevernas intresse av att behöva lägga ned så lite tid som möjligt på att ta sig till skolan alltid måste vara en betydelsefull omständighet vid pla- neringen och utformningen av skolverksamheten i kommunen. Det inne- bär också, som nämnts ovan, att det i en kommun kan finnas flera skolor som kan uppfylla närhetsgarantin för en och samma elev. Förutsättning- arna för att åstadkomma en mer heterogen elevsammansättning bedöms kunna öka om de urvalsgrunder som kommunerna och de enskilda huvud- männen får tillämpa i situationer där det är fler sökande än antal platser vid en skolenhet regleras. Det finns därför starka skäl för att urvalsgrunder som ska kunna tillämpas vid urval till kommunala och fristående skol- enheter med förskoleklass, grundskola och grundsärskola ska regleras i skollagen. Till skillnad mot vad som föreslås gälla i fråga om förslaget om allsidig social sammansättning finns det enligt regeringens bedömning ingen anledning att undanta grundsärskolan från sådana reglerade urvals- grunder. Flera remissinstanser, bl.a. IFAU och , anser att det är osäkert hur stor förändring i elevsammansättningen som förslagen om bl.a. urvalsregler kan förväntas medföra eftersom närhetsgarantin och för- äldrars preferenser ändå kan leda till ett segregerat utfall. Regeringen vill poängtera att den föreslagna skyldigheten att verka för en mer allsidig social sammansättning innebär att det inte kommer att stå huvudmännen fritt att avstå från att använda sådana urvalsgrunder som i det enskilda fallet kan väntas motverka skolsegregationen. I de fall det är möjligt med hänsyn till närhetsgarantin, måste alltså kommuner vid urval till de skol- enheter där elevsammansättningen inte är socialt allsidig, tillämpa urvals- grunder som har potential att bidra till en mer allsidig social samman- sättning. står det, som remissinstanserna påpekar, också klart att alla platser vid en översökt skolenhet som regel inte kommer att kunna fördelas med tillämpning av urvalsgrunderna. Så länge närhetsgarantin ligger fast kommer ett antal platser alltid att fördelas utifrån denna. Närhet till skolan har en stor praktisk betydelse och ett stort värde för vårdnads- havare och elever. En skolplacering nära hemmet minskar avstånden i vardagen och underlättar kontakten med skolan. Skolor väljs ofta i ett socialt sammanhang och många vårdnadshavare och elever anser att det är viktigt att eleverna på en skola lätt kan umgås även utanför skolan. Mot bakgrund av detta anser regeringen, i likhet med utredningen och så gott som alla remissinstanser som uttalat sig i frågan, att närhetsgarantin, även om den är förenad med vissa nackdelar, bör behållas. I propositionen Resursskolor och tilläggsbelopp för särskilt stöd (prop. 2021/22:156) föreslås att närhetsgarantin inte ska gälla kommunala skolenheter med grundskola och grundsärskola där utbildningen begränsas till elever i behov av särskilt stöd (resursskolor). Regeringen föreslår i denna proposition att motsvarande regler för placering ska införas för kommunala resursskolor med förskoleklass som i nämnda proposition föreslås för kommunala resursskolor med grundskola och grundsärskola, dvs, att elever med störst behov av det särskilda stöd som resursskolan erbjuder ska prioriteras, se avsnitt 7.2. Regeringen anser därför att när- hetsgarantin inte heller ska gälla för placering av elever vid kommunala resursskolor med förskoleklass. 2021/22:158 Förslag till urvalsgrunder för skolor med huvudman pre- senteras i avsnitt 7.2 och de urvalsgrunder som föreslås få användas av enskilda huvudmän presenteras i avsnitt 7.3. De elever som kommer att komma i fråga för ett urval, och som således kommer att placeras med tillämpning av urvalsgrunderna, är de vars vårdnadshavare har önskat skolplacering vid den skolenhet där urval behöver göras. Detta bör gälla för samtliga urvalsgrunder utom den som benämns skolspår (se vidare avsnitt 7.2 och 7.3). Sistnämnda urvalsgrund innebär att en elev som går vid en viss skolenhet ges förtur till en skolenhet med högre årskurser som tar emot elever från elevens skola. Denna urvalsgrund bör även omfatta elever vars vårdnadshavare inte har gjort något aktivt skolval (se avsnitt 7.2 och 7.3). Regeringen bedömer att lagfästa urvalsgrunder kommer att ge huvud- männen verktyg för att minska skolsegregationen, som sökande får mer likvärdiga chanser att få den önskade skolplaceringen, oavsett var i landet de bor. Lagfästa urvalsgrunder kan också skapa en ökad legitimitet för skolvalssystemet och därmed kunna bidra till att fler vårdnadshavare gör aktiva val. anser att det möjligen skulle vara lämpligare att i lagtext ange en prioriteringsordning avseende vissa urvals- grunder som till sin beskaffenhet lämpligen bör prioriteras framför andra. I avsnitt 6 föreslår regeringen att en huvudman ska vara skyldig att aktivt verka för en allsidig social elevsammansättning på skolenheten och det preciseras att detta arbete ska utföras kontinuerligt och med god fram- förhållning i förhållande till huvudmannens beslut om vilka urvalsgrunder som ska tillämpas. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det inte i lagen ska fastställas i vilken ordning urvalsgrunderna ska tillämpas, utan att det i stället är lämpligare att huvudmän får möjlighet att bestämma prioriteringsordning med utgångspunkt i förhållandena vid de enskilda skolenheterna. Som nämnts ska alla huvudmän för förskoleklass och grundskola så långt det är möjligt aktivt verka för en allsidig social sammansättning av elever vid sina skolenheter och att arbetet ska utföras med god fram- förhållning i förhållande till huvudmannens beslut om vilka urvalsgrunder som ska tillämpas vid mottagande vid huvudmannens skolenheter. Den föreslagna lagtexten förutsätter att huvudmännen ska besluta urvals- grunderna före skolvalet. För att urvalet ska ske på ett rättssäkert, lik- värdigt och transparent sätt är det centralt att huvudmännen inför skolvalet tydligt kommunicerar beslutet om vilka urvalsgrunder som kommer att tillämpas vid skolenheterna. Föreskrifter om urval är så pass centrala att de bör finnas på lagnivå. Bestämmelserna bör tas in i skollagen. Regeringen ser, till skillnad från utredningen, inget behov av något bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om urval. Urvalsgrunder för skolor med Regeringens förslag: Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola ska ett urval göras. Vid urvalet till en skolenhet ska en eller flera av följande grunder få användas för fördelning av de platser som återstår sedan elevers rätt att få en skolplacering nära hemmet har säkerställts: –geografiskt baserat urval, –förtur för elever som är i behov av särskilt stöd eller annars har särskilda skäl, –lika möjligheter, och –tester och prov samt färdighetsprov i de fall sådana är tillåtna enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av skollagen. Om skolspår tillämpas på en skolenhet med högre årskurser som tar emot elever från den skolenhet där eleven går, ska en elev ingå i urvalet till skolenheten med högre årskurser även om elevens vårdnadshavare inte har uttryckt önskemål om placering vid den skolenheten. Lika möjligheter ska inte få användas som enda urvalsgrund. Det ska i skollagen anges att de föreslagna bestämmelserna om urvalsgrunder inte blir tillämpliga vid urval till skolenheter med för- skoleklass där utbildningen har begränsats till att avse elever som är i behov av särskilt stöd (resursskolor), resursskolor med grundskola eller resursskolor med grundsärskola. För resursskola med förskoleklass ska i stället, på motsvarande sätt som föreslås för resursskolor med grund- skola och resursskolor med grundsärskola i propositionen Resursskolor och tilläggsbelopp för särskilt stöd, gälla att om det inte finns plats för alla sökande ska ett urval göras där de elever som har störst behov av det särskilda stöd som resursskolan erbjuder ska prioriteras. Regeringens bedömning: Förslaget om kvot som möjlig urvals- grund bör inte genomföras. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Förslaget om skolspår när vårdnadshavare inte har uttryckt önskemål om skolplacering har en något annorlunda språklig och lagteknisk utformning. Utredningen föreslår inte att lika möjligheter inte ska få användas som enda urvalsgrund. Utredningen föreslår att kvot ska kunna användas som urvalsgrund. Utredningen föreslår att platser ska få avsättas för elever som på grund av särskilda skäl bör ges företräde framför övriga elever. Utredningen föreslår inte att det i lagtexten ska tydliggöras att de urvalsgrunder som utredningen föreslår inte ska gälla för resursskolor. Utredningen föreslår inte heller någon reglering av hur urval till kommu- nala resursskolor med förskoleklass ska göras. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslagen. Det gäller bl.a. , , , nads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), Delegationen mot seg- regation, Bodens, , , , , Salems, och kommuner, Idéburna skolors riksförbund, skolledarförbund, , Föräldraalliansen, Nätverket för en likvärdig skola och i (LO). anser att det bör finnas en allmän definition av syskonförtur, så att denna urvalsgrund blir likvärdig för alla elever i landet. Enligt och kommuner finns det en risk att urvals- kriteriet syskonförtur upprätthåller sociala sammansättningar och för- svårar skapandet av allsidigt sammansatta grupper. När det gäller urvalsgrunden kvot är bl.a. LO och kommun positiva då urvalsgrunden anses vara viktig för att bidra till minskad skol- De anser dock att det behövs stöd till huvudmännen. media AB är positivt till sådana kvoter som innebär att valfriheten finns kvar för familjerna och att de i de allra flesta fall får sitt val av skola föreslår att användande av kvot kan vara frivilligt och att huvudmän som väljer att tillämpa kvot ska anmäla det till Skolinspektionen. fram att den särskilda kvot för nyanlända som enskilda huvudmän kan välja att använda bör anför att det är högst tveksamt om en fri- villighet avseende kvotgrunden kommer att få den effekt som syftet med Ett antal remissinstanser avstyrker dock eller har omfattande synpunkter på förslaget om urvalsgrunden kvot. Datainspektionen), och kommuner och Kommuner och Regioner. Den vanligaste kritiken är att förslaget riskerar att stå i strid med diskrimineringslagstiftningen och reglerna om dataskydd samt att det saknas stöd till huvudmännen i hur urvalsgrunden kvot ska kunna användas på ett sätt som överensstämmer med lagstiftningen. anser att geografiskt baserat urval endast ska kunna användas när det bidrar till en mer allsidig sammansättning eller när det finns logistiska eller geografiska skäl av annan art. ifrågasätter om urvalsgrunden skol- spår är förenlig med de av utredningen uttalade styrande principerna för det fria skolvalet. Även kommun är kritisk till urvalsgrunden skolspår och menar att den kan låsa ute elever från populära kommunala skolor om elevens vårdnadshavare inte från början har valt den skola som ingår i skolspåret. ser det som problematiskt ur ett för- utsägbarhetsperspektiv om urvalsgrunden lika möjligheter tillåts vara en dominerande urvalsgrund för placering vid en skolenhet. kommun och Kunskapsskolan i menar att urvalsgrunden lika möjligheter riskerar att leda till minskad legitimitet för skolvalet. kommun anser också att denna urvalsgrund inte är transparent och därmed försvårar för vårdnadshavare att få insyn i att urvalet gått till på ett sätt som inte gynnat någon specifik elevgrupp. ett slumpmässigt urval i form av lottning ställer höga krav på att urvals- metoden görs på ett oklanderligt sätt och efterfrågar ett resonemang om hur det kan säkerställas att urvalsgrunden inte missbrukas. skolan i konstaterar att det saknas empiriska studier från utlandet om hur lottning påverkar elevunderlaget. anser att förtur för elever som om- Prop. 2021/22:158 fattas av särskilda skäl bör vara en urvalsgrund. Nämnden anser vidare att det inte framgår om utredningen har tagit ställning till om ett beslut att neka ett önskemål om skolplacering på grund av att en bedömning görs att sökanden inte har särskilda skäl ska kunna överklagas. Även SKR, Special- pedagogiska skolmyndigheten (SPSM) och kommun ifrågasätter utredningens förslag om särskilda skäl och menar att det tydligare måste framgå vad som avses med särskilda skäl. Förvaltningsrätten i har synpunkter på den språkliga utform- ningen av författningsförslagen. En majoritet av remissinstanserna har inte uttalat sig om bedömningen att kommunala huvudmän fortsatt ska kunna använda tester och prov som villkor för antagning till eller inom en skolenhet. Några remissinstanser bl.a. Idéburna skolor riksförbund, kommun och Waldorflärar- högskolan tillstyrker bedömningen. IFAU anser att enskilda skolhuvud- mäns möjligheter att använda sig av färdighetsprov måste regleras på ett sätt som gör att dessa inte används för att frångå skolvalet och de före- slagna urvalsgrunderna vilket annars skulle kunna ske exempelvis genom ökad etablering av profilskolor. att färdighetsprov bör användas restriktivt och att sådana prov i huvudsak inte bör omfatta samtliga platser på en skola. Som nämns i avsnitt 3 har ett antal myndigheter och Kommuner och Regioner (SKR) getts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagråds- remiss, vars förslag överensstämmer i huvudsak med förslagen i rutan. och Skolinspektionen har inga synpunkter på förslagen. SPSM, som tillstyrker delar av förslaget, anser att det är positivt att regeringen i sitt förslag förtydligat att behov av särskilt stöd kan utgöra särskilda skäl. SPSM anser dock att det bör framgå av bestämmelserna om urval att plat- ser får avsättas för elever som är i behov av särskilt stöd eller annars har särskilda skäl, och att detta inte ska ses som en urvalsgrund bland andra. Myndigheten ser en risk med att förslaget kan innebära att denna urvals- grund inte väljs eller inte kommer i första hand, trots att det kan finnas sökande med sådana behov. SPSM anser att utredningens förslag om att platser ska få avsättas för elever med särskilda skäl på ett bättre sätt till- godoser dessa elevers rätt till en skola i enlighet med deras särskilda behov. SPSM är kritisk till att möjligheten att frångå önskemål om viss skolplacering med hänvisning till betydande organisatoriska eller ekono- miska svårigheter för kommunen ska finnas kvar. SKR tillstyrker förslaget om att skollagen ska kompletteras så att bestämmelserna om urvalsgrunder inte blir tillämpliga vid urval till en resursskola. SKR ställer sig även positiv till en reglering av hur urval till kommunala resursskolor ska göras. SKR anser att det är av stor vikt att de elever som har störst behov av det särskilda stöd som resursskolan erbjuder ska prioriteras utifrån kommu- nens professionella bedömning. SKR ser dock en risk i att barn så tidigt som i förskoleklass skrivs in vid en resursskola och anför att detta behöver ske med stor varsamhet. SKR anser att de allra flesta elever bör få en chans att börja i en ordinarie grundskola med anpassat stöd som kontinuerligt utvärderas och formas utifrån elevens behov innan placering vid resurs- skola sker. Skälen för regeringens förslag och bedömning Regeringen har i avsnitt 7.1 tagit ställning för dels att närhetsgarantin som huvudregel fortfarande ska vara överordnad urvalsgrunderna, dels att de urvalsgrunder som huvudmän för skolenheter ska kunna använda sig av ska regleras i skollagen. En elev vars vårdnadshavare inte har anmält önskemål om skolplacering ska placeras enligt närhetsgarantin. Detsamma gäller elever vars vårdnadshavares önskemål om att eleven ska placeras på en viss skolenhet inte har kunnat tillgodoses. De platser vid en skolenhet som ska fördelas vid urvalet är alltså de som återstår sedan närhetsgarantin har säkerställts. I detta avsnitt presenteras de urvalsgrunder som föreslås få användas av kommunala huvudmän. När det gäller resursskolor, dvs. skolenheter där utbildningen har be- gränsats till elever i behov av särskilt stöd, har det i propositionen Resurs- skolor och tilläggsbelopp för särskilt stöd föreslagits dels att bl.a. när- hetsgarantin inte ska gälla för kommunala resursskolor med grundskola och grundsärskola, dels att det för sådana skolenheter bara ska finnas en urvalsgrund, nämligen att den elev som har störst behov av det särskilda stöd som resursskolan erbjuder ska prioriteras. I avsnitt 7.1 har det föreslagits att närhetsgarantin inte heller ska gälla för kommunala resurs- skolor med förskoleklass. Som regeringen närmare utvecklar nedan före- slås att ovan nämnda urvalsgrund även ska gälla kommunala resursskolor med förskoleklass. Vad som anges nedan om andra urvalsgrunder är således inte relevant för resursskolor. Regeringen återkommer till frågan om urvalsgrund för resursskolor i samband med den nedan föreslagna urvalsgrunden förtur för elever som är i behov av särskilt stöd eller annars har särskilda skäl. Syskonförtur ska få användas som urvalsgrund Det kan underlätta familjers vardag om alla barn i familjen går i en och samma skola. Det kan vidare utgöra en trygghet för särskilt yngre barn att kunna gå på samma skola som sina äldre syskon. Syskonförtur ökar förut- sägbarheten för familjer och kan främja kontakten mellan familj och skola, vilket kan vara av särskild vikt för elever med studiemässiga eller sociala problem. Syskonförtur har inte några uppenbara konsekvenser för en skolas sociala sammansättning eftersom yngre årskullar i stort sett kom- mer att möta samma urvalssituation som äldre. Syskonförtur fördröjer och saktar förvisso ner övriga urvalsreglers genomslag på elevkompositionen på skolorna, men bedöms övriga urvalsregler dominera. innebär syskonförtur naturligtvis en begränsning av andra elevers möjlig- heter att få en plats på en efterfrågad skola. Syskonförtur är den vanligaste urvalsgrunden som kommuner tillämpar . Så länge samtliga elever kan erbjudas plats på en skolenhet nära hemmet finns det enligt gällande rätt inget hinder för att så sker. Bestämmelserna om placering i förskoleklassen (9 kap. 15 § skollagen) har dock i praxis inte ansetts ge utrymme för att elever som bor inom en viss radie från en skola och som har ett syskon som redan går i skolan enbart av dessa skäl ges företräde framför andra sökande. En sådan priori- teringsordning innebär att det över huvud taget inte beaktas vilket avstånd eleverna har till andra tillgängliga skolor (Kammarrätten i dom i mål nr. Domen har fått som konsekvens att flertalet kommuner har ansett sig förhindrade att använda syskonförtur och har därför helt tagit bort syskonförtur som urvalsgrund.