prop · H903241 · 2022-06-21 00:00:00 — Bara för att vi kan påverka våra avgifter kan vi inte ha en kostnadsökning som avviker från den som gäller för den anslagsfinansierade verksamheten.”47 Ledningen för Statens museer för världskultur framhåller att den ursprungliga idén med omräkningen av förvaltningsanslagen är att de ska vara realt oförändrade: ”Produktivitetsavdraget slår hårt mot en verksamhet som vår. Vår verksamhet är mycket lokalintensiv men också personalintensiv. Produktivitetsavdraget slår snett och behöver verksamhetsanpassas så att det inte slår mot kärnverksamheten.”48 Intervjuerna tyder på att produktivitetskravet uppfattas som en styrsignal. Men myndighetsledningarna lyfter framför allt fram andra drivkrafter till sina strävanden att bli mer effektiva. Ett par myndigheter nämner förväntningar från målgrupperna, till exempel att man drivs av att hålla nere handläggningstiderna för dem som myndigheten finns till för (), eller av att man vill göra rutiner och processer enklare för den egna myndigheten och dess målgrupper (). Trycket att effektivisera kan också komma från annan styrning, till exempel att myndigheterna får nya uppgifter eller behöver anpassa verksamheten till ny lagstiftning, med finansiering inom befintliga ramar (, Statens museer för världskultur). Statens museer för världskultur nämner specifikt att lokalmässiga verksamhetsanpassningar kan behöva göras på grund av tvingande lagkrav om arbetsmiljö, ventilation, tillgänglighet med mera. Nästan alla myndigheter vi har varit i kontakt med nämner spontant att höga pensionskostnader betyder mer som budgetrestriktion än vad pris- och löneomräkningen gör (se avsnitt 4.3.2). I något fall ger myndigheterna uttryck för att pris- och löneomräkningen motverkar snarare än uppmuntrar till effektivitet, eftersom de låga omräkningstalen inte räcker till för utvecklingsinsatser. ”Den effektivisering vi har gjort är resultatet av ett strategiskt utvecklingsarbete. Om produktivitetsavdraget har haft någon effekt så är det att effektiviseringsarbetet har blivit fördröjt”, säger överintendenten för Statens museer för världskultur.49 47Intervju med företrädare för , . 48Intervju med företrädare för Statens museer för världskultur, . 49Intervju med företrädare för Statens museer för världskultur, . 32R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4Har pris- och löneomräkningen medfört oönskade bieffekter? Kapitlet behandlar frågan om oönskade bieffekter av pris- och löneomräkningen. Sammantaget bedömer att PLO inte har medfört bieffekter som negativt har påverkat myndigheternas förmåga att fullgöra sina uppdrag. Däremot finns det utrymme att förbättra transparensen i redovisningen av PLO till myndigheter och riksdag. Våra viktigaste iakttagelser: •Vi ser inget samband mellan svag anslagsutveckling genom PLO och myndigheternas nyttjande av anslagskredit. •Vårt underlag tyder inte på att produktivitetsavdraget har skapat problem för myndigheternas kompetensförsörjning eller medfört andra bieffekter som gått ut över myndigheternas förmåga att fullgöra sina uppdrag. •Flera intervjuade myndighetschefer och andra myndighetsföreträdare ger uttryck för att PLO inte är tillräckligt transparent och förutsägbar. Den bristande transparensen innebär att det är få som är insatta i hur modellen är sammansatt och känner till produktivitetsavdragets storlek. •Regeringen har åtgärdat flera av källorna till oförutsägbarhet. Den senaste förändringen gällde metoden för omräkning av övriga förvaltningskostnader där en ny metod började tillämpas från och med PLO . •Det finns tillfällen då myndigheterna uppfattar PLO som ologisk, och det beror på särskilda förutsättningar som är unika för vissa myndigheter eller för vissa typer av myndigheter. Vi bedömer att avsikten med PLO inte är att kompensera för alla kostnader som uppstår i myndigheterna. •Många myndigheter nämner att stigande kostnader för pensionspremier tar en allt större del av PLO. Vi bedömer att PLO inte har underkompenserat myndigheterna för ökade pensionskostnader . •Regeringen har tillämpat flera ”osthyvlar” på myndigheternas förvaltningsanslag . Dessa har inte inneburit något ingrepp i PLO. 4.1Pris- och löneomräkningen hindrar inte myndigheterna att utföra sina uppdrag 4.1.1Inget samband mellan pris- och löneomräkningen och underskott på anslaget Vi har analyserat förvaltningsanslagens utfall för granskningens urval av myndigheter för att få svar på om det finns ett samband mellan svag anslagsutveckling genom PLO och myndigheternas nyttjande av anslagskredit. Om myndigheterna i allt större utsträckning använder anslagskrediten skulle det kunna vara ett tecken på att det blir svårare för dem att få förvaltningsanslaget att R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G Men det kan också tyda på att myndigheten inte har lyckats planera verksamheten inom ramen för sin ekonomi, vilket inte behöver bero på PLO. Sammantaget tyder vårt underlag på att det inte går att se något samband mellan PLO:s påverkan på anslaget och utnyttjandet av anslagskrediten. Andelen myndigheter som använder anslagskrediten har möjligen ökat något , men tendensen är inte tydlig och andelen varierar med några procentenheter mellan åren. De flesta myndigheter har använt anslagskrediten . De sju myndigheter som har använt anslagskrediten ofta (vid fem eller fler tillfällen) varierar vad gäller storlek och verksamhetsområde. De varierar också vad gäller hur stort produktivitetsavdrag de har i förhållande till verksamheten och i vilken utsträckning de fått anslagstillskott utöver PLO. Vårt underlag visar att de myndigheter som har störst produktivitetsavdrag i förhållande till sin verksamhet inte har använt anslagskrediten oftare än andra myndigheter i urvalet. Det går helt enkelt inte att dra slutsatsen att de myndigheter som använder anslagskrediten i vårt urval gör det för att pris- och löneomräkningen successivt har urholkat deras anslag. Figur 4 Myndigheternas anslagssparande och användning av anslagskrediten Procent av antalet myndigheter i urvalet Myndigheter som använt anslagskrediten Varken sparat eller använt krediten Källa: Statens informationssystem och egna beräkningar. Anmärkning: Högskoleanslagen ingår inte i figuren eftersom en annan finansieringsmodell gäller för dessa anslag. Det är sällsynt att myndigheterna överskrider anslaget med mer än de av det tilldelade beloppet som myndigheten har rätt att disponera som anslagskredit enligt anslagsförordningen (2011:223). I de fall det har förekommit har myndigheten hemställt om en utökad kredit och fått den beviljad av 34R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N regeringen, med något undantag.50 Antalet myndigheter som har använt av sin anslagskredit har varierat mellan två och fyra myndigheter . En närmare analys av de myndigheter som i stor utsträckning har anslagssparat visar att det inte heller för dem finns några tydliga gemensamma nämnare. En tredjedel av myndigheterna i vårt urval har anslagssparat samtliga år . Nio av dem har anslagssparat . Antalet myndigheter som anslagssparat har varierat mellan åren, men tendensen är att antalet minskar. Ett anslagssparande innebär att regeringen för bort överskottet som indragning, om regeringen inte beslutat att myndigheten får spara . genomför Kompetensbarometern på uppdrag av . Kompetensbarometern är en enkätundersökning riktad till medlemmar och innehåller frågor om bland annat medlemmarnas ekonomi. Undersökningens resultat visar att andelen medlemmar som överskrider ramanslaget och utnyttjar anslagskrediten ökar som andelen medlemmar som anslagssparat successivt minskat, vilket enligt analys tyder på att anslagen inte räcker till. Enligt prognos väntas dessutom andelen som behöver utnyttja anslagskrediten att öka kraftigt framöver.51 Kompetensbarometerns resultat skiljer sig från det resultat som vi har fått när vi har använt uppgifter från , vilket sannolikt delvis förklaras av att svaren i Kompetensbarometern viktas i förhållande till myndigheternas storlek för att avspegla deras tyngd som medlem hos . Kompetensbarometern använder också ett annat urval och källa.52 Vårt urval inkluderar myndigheter som funnits inklusive myndigheter under , och vår källa är myndigheternas ekonomiska utfall. De myndigheter som inte ingår i vårt urval är myndigheter som regeringen har inrättat eller beslutat om att lägga ner . ESV har gjort en analys av anslagsutnyttjande som visar att nya anslag tenderar att nyttjas i lägre grad än befintliga, och att det uppskattningsvis tar 5–innan nya anslag utnyttjas i nivå med befintliga.53 Det skulle kunna innebära att nya myndigheter generellt har ett större anslagssparande. 50Enligt 9 § anslagsförordningen (2011:223) ska en myndighet informera regeringen och föreslå nödvändiga åtgärder om myndigheten bedömer att det finns risk för att det anslag som myndigheten får disponera är otillräckligt. 51Arbetsgivarverket, ”Kompetensbarometern”, hämtad . 52Kompetensbarometern skickas till cirka 250 medlemmar. 53Ekonomistyrningsverket, Myndigheters anslagsutnyttjande, 2021. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G 4.1.2Få tecken på att pris- och löneomräkningen påverkat myndigheternas kompetensförsörjning eller medfört andra oönskade bieffekter I budgetunderlagen för två av de tre fallstudiemyndigheterna finns skrivningar om att myndigheternas pressade ekonomiska läge kan komma att gå ut över myndigheternas förmåga att fullgöra sina uppdrag. Vi bedömer dock att det i samtliga av dessa fall inte primärt är PLO som bidrar till pressen, utan det handlar exempelvis om nya uppgifter inom befintlig ram eller högre krav genom ny lagstiftning. I sammanhanget kan det nämnas att PLO inte syftar till att sätta anslagsnivån, och att myndigheterna har möjlighet att äska medel för nya uppgifter och en högre anslagsnivå inom ramen för den ordinarie budgetprocessen. beskriver i början av perioden en situation där myndigheten har nått en gräns för hur mycket rationaliseringar myndigheten kan genomföra för att hantera det ekonomiska läget: ”Eftersom de årliga uppräkningarna av anslaget inte har täckt kostnadsökningar samt nödvändiga utvecklingsinsatser har rationaliseringar varit nödvändiga inom flertalet arbetsområden. Rationaliseringarna har möjliggjort insatser inom områden som är i behov av omfattande utveckling och förstärkning – framför allt inom den digitala domänen. Effektiviseringar och förbättringsarbete är kontinuerliga inslag för alla myndigheter. Det måste dock mycket tydligt deklareras att de nya områden som Kungl. måste utveckla och sätta i drift inte kan finansieras genom ytterligare rationalisering av nu pågående verksamheter. Smärtgränsen är nådd.”54 Kronofogden beskriver i ett budgetunderlag från perioden att det finns regelverk som sätter gränser för hur mycket myndigheten kan effektivisera: ”Myndigheten kommer att ha mycket att göra, med färre medarbetare och utan full kompensation för vare sig höga ärendeinflöden eller löneökningar. Det ställer höga krav på fortsatt ökad produktivitet och att ständigt finna metoder för att effektivisera verksamheten. I det arbetet är myndigheten synnerligen beroende av den draghjälp som ett förändrat regelverk kan bidra med. (…) Uteblir föreslagna lagändringar minskas myndighetens möjligheter till framtida utveckling och effektivisering radikalt. I kombination med fortsatt höga ärendeinflöden innebär det antingen att myndigheten måste rekrytera fler medarbetare, vilket medför högre kostnader, eller att risken ökar för högre stress bland personalen som i sin tur kan medföra ökade sjuktal och högre personalomsättning.”55 I båda dessa fall framgår det att PLO visserligen är en del i omvandlingstrycket, men att det framför allt är nya uppgifter eller krav genom lagstiftning som pressar myndigheternas ekonomi. Vi kan också konstatera att både 54Kungliga budgetunderlag 2011–2013. 55Kronofogdens budgetunderlag 2012–2014. 36R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N och Kronofogden har genomfört betydande effektiviseringsinsatser . I budgetunderlag från perioden finns inga skrivningar om bieffekter eller risker för bieffekter till följd av PLO. Vi har heller inte hittat några fall av oavsiktliga bieffekter av PLO som rör kompetensförsörjningen hos granskningens tre specialstuderade myndigheter. Ingen av de tre specialstuderade myndigheterna uppger att PLO har skapat problem med kompetensförsörjningen. Samtliga myndigheter menar att PLO till viss del påverkar kompetensförsörjningen genom att de behöver pröva varje ersättningsrekrytering.56 Men enligt Kronofogden är det framför allt myndighetens digitalisering som spelar roll för kompetensförsörjningen på . De kompletterande intervjuer vi genomfört med myndighetsledningar tyder inte heller på att PLO skapar problem för kompetensförsörjningen. Ett undantag är Statens museer för världskultur som uppger att myndigheten inte har kunnat återbesätta nödvändiga tjänster som de behöver för att utveckla verksamheten. Detta beror enligt myndigheten på att lönemedlen genom PLO successivt har urholkats, och att läget försämrats ytterligare på grund av intäktsbortfall under covid 19-pandemin.57 berättar att de ersatt seniora tjänster med anställda som har kortare erfarenhet för att hålla nere kostnaderna. Myndigheten har även kompenserat en del av den kompetens som funnits internt genom att inrätta ett vetenskapligt råd som kan bistå med sin kompetens. Myndigheten uppger att de trots dessa effektiviseringsåtgärder fortsatt kan uppfylla sitt uppdrag med den bemanning de har.58 Högskolesektorn anser att produktivitetskravet riskerar undervisningens kvalitet Inom högskolesektorn finns en kritik mot systemet med PLO. Kritiken går ut på att produktivitetsavdraget leder till krympande resurser för svensk högre utbildning och att kvaliteten i utbildningen därmed riskeras på sikt.59 Vi kan konstatera att vart tredje grundutbildninganslag i granskningens urval av PLO- anslag har minskat realt , medan forskningsanslagen har ökat realt som en följd av politiskt beslutade tillskott, se bilaga 2. Produktivitetsavdraget är vare sig större eller mindre för högskolorna än för andra myndigheter, men sannolikt har olika typer av verksamheter olika förutsättningar att utveckla sin produktivitet.60 56Intervjuer med företrädare för Kronofogden, och , , , e-post från , . 57E-post från Statens museer för världskultur, . 58Intervju med företrädare för , . 59Sveriges universitetslärare och forskare, Systemfel i kunskapsfabriken – om urholkning av ersättningsbeloppen till högre utbildning, 2018. 60Riksrevisionen har i tidigare granskningar jämfört resurseffektivitet och produktivitet mellan olika lärosäten. Se , Resurseffektivitet och produktivitet vid lärosäten i nordisk jämförelse, 2019. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G 4.2Pris- och löneomräkningen uppfattas inte som transparent och förutsägbar 4.2.1Pris- och löneomräkningen är en ”svart låda” Flera myndigheter framhåller att det är svårt att förstå hur regeringen har kommit fram till omräkningsbeloppet från de olika delarna i pris- och löneomräkningen eller att modellen är en ”svart låda” (, , , , Statens museer för världskultur).61 Ett par myndigheter säger också att den bristande transparensen ibland skapar problem då det finns behov av att kunna förklara anslagsuppräkningen internt inom organisationen (, ). PLO:s komplicerade sammansättning medför att det är få, ibland inga, personer i myndigheterna som är insatta i hur modellen är sammansatt och hur fördelningen mellan de olika komponenterna ser ut. Samtliga myndigheter vi varit i kontakt med är väl medvetna om att det finns ett produktivitetsavdrag som innebär att man inte får full kompensation för ökade lönekostnader. Uppgifter om storleken på det egna avdraget är dock okänd och går inte att få tag på så lätt eftersom uppgiften vare sig publiceras eller finns med som en utfallsvariabel i . Statens museer för världskultur menar också att det har varit svårt att få besked från om varför resursmixen som ligger till grund för PLO ser ut som den gör och skiljer sig från nyckeltalen i myndighetens årsredovisning.62 Också företrädare för berättar att de lagt mycket tid på att förstå PLO för att det ska bli lättare att förutse PLO:s utfall och därmed få förbättrade planeringsförutsättningar.63 Endast ett par av de myndigheter vi har haft kontakt med anser dock att de har behov av att sätta sig in i detaljerna om PLO eller vad de olika omräkningstalen betyder för den egna myndigheten. En vanlig uppfattning är att pris- och löneomräkningen blir vad den blir och att det som betyder något är hur stort anslaget blir totalt sett. Ett undantag som nämns av ett par myndigheter är kompensationen för kostnadsökningar när det finns hyresavtal som kan omförhandlas. Inför omförhandlingen av hyreskontrakt 2017 behövde få klarhet i hur lokaluppräkningen skulle falla ut. Enligt kunde varken ESV eller ge några förhandsbesked om storleksordningen på lokaluppräkningen. I stället gjorde en egen prognos under stor osäkerhet som inte gick att få bekräftad.64 Enligt ESV 61Intervjuer med företrädare för respektive myndighet. 62Intervju med företrädare för Statens museer för världskultur, . 63Intervju med företrädare för , . 64Intervju med företrädare för , . 38R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N svarar man ibland på frågor från myndigheter om lokaluppräkningen och har en sida på webbplatsen som utförligt beskriver hur den går till. ESV säger också att alla myndigheter har tillgång till ESV:s prognoser för lokaluppräkningen som avser fram i tiden i enlighet med ESV:s uppdrag, men inte längre fram än så. publicerar ESV tidsserier för rikthyror så att myndigheterna kan göra egna uppskattningar. Med det underlag vi har går det inte att verifiera om det är vanligt förekommande att myndigheter upplever problem med transparensen i lokaluppräkningen. Det är däremot vanligt att lokalomräkningen resulterar i ganska stora belopp i samband med omförhandlingar av gamla hyreskontrakt. Detta kan leda till positiva överraskningar, vilket flera myndigheter vittnar om i våra intervjuer. Särskilt gäller detta mindre myndigheter som endast har ett hyreskontrakt. Ett exempel på en myndighet som fick mer medel än de förväntat sig, och därtill ett tillskott som kom tidigare än de trott, är . Myndigheten fick en hög summa i PLO för , trots att de inte skulle omförhandla sitt kontrakt . Företrädare för myndigheten menar att det till en början var otydligt om medlen hade en koppling till deras äskanden i budgetunderlagen, men efter att frågan riktats till departementet framgick det att tillskottet gällde hyresökningen som låg fram i tiden. Det plötsliga tillskottet innebar en möjlighet för myndigheten att initiera utvecklingsinsatser, även om de fick kort om tid till att planera dessa. Dessutom måste de hantera att insatserna behöver avslutas innan det nya hyresavtalet börjar gälla 2023. 4.2.2Myndigheterna uppfattar inte pris- och löneomräkningen som förutsägbar Flera av myndigheterna vi har intervjuat anser att pris- och löneomräkningen inte är förutsägbar (, , , , , Statens museer för världskultur).66 De uppfattar dessutom att det är kort om tid från det att det slutliga utfallet i omräkningen meddelas till dess att siffran ska omsättas i planering. Myndigheterna menar att prognoserna för förvaltningsanslagen som regeringen redovisar i budgetpropositionerna sällan stämmer. Det gör att myndigheterna inte kan använda prognoserna i planeringen av sin verksamhet. En del av den bristande förutsägbarheten som myndigheterna ger uttryck för förklaras sannolikt av att myndigheterna uppfattar modellen som svår att förstå. Men prognoser som skiljer sig från slutlig PLO kan också vara en del av förklaringen. 65Intervju med företrädare för , och e-post från ESV, . 66Intervjuer med företrädare för respektive myndighet. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G En enkel analys av regeringens preliminära pris- och löneomräkning för våra tre fallstudiemyndigheter visar att prognoserna tenderar att vara högre än vad den skarpa omräkningen senare resulterar i. Figur 5 Faktisk och preliminär pris- och löneomräkning för , budgetåren 2011–2020 Procent av anvisat föregående år Preliminär PLO i BP år -3 Preliminär PLO i BP år -2 Preliminär PLO i BP år -1 Källa: Budgetpropositioner –2020. Som ett illustrerande exempel visar figur 5 pris- och löneomräkningen för förvaltningsanslag 2011–2020, och preliminär PLO i tidigare budgetpropositioner. tilldelades extra medel i PLO eftersom de omförhandlade sitt hyreskontrakt. För nästan samtliga övriga år är preliminär PLO betydligt högre än utfallet för den slutliga pris- och löneomräkningen. Samma mönster finns även för preliminär PLO i förhållande till skarp PLO för och Kronofogden. Vi kan emellertid inte avgöra om prognosfelen är systematiska och gäller för fler förvaltningsanslag eller om det bara är just för dessa anslag som det finns ett sådant mönster. En skillnad mellan preliminär och slutlig PLO är att använder sig av anslagens realekonomiska fördelning som bas vid preliminär PLO. Till den slutliga beräkningen används i stället en särskild PLO-fördelning på anslagsdelsnivå. ekonomiska vårproposition görs prognosmetoden om så att även preliminär PLO beräknas på anslagsdelsnivå.67 67E-post från , . 40R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.2.3Ryckiga omräkningstal har tidigare bidragit till oförutsägbarhet men regeringen har åtgärdat orsakerna Utöver att den preliminära pris- och löneomräkningen sällan har stämt överens med slutlig PLO för våra tre fallstudiemyndigheter, har också omräkningstalen och därmed den slutliga PLO fluktuerat mycket mellan åren. Regeringen har gjort förändringar i PLO i syfte att åstadkomma en jämnare utveckling. Den största källan till den ryckighet som myndigheterna har upplevt är därmed åtgärdad, enligt vår bedömning. Omräkningstalet för anslagens lönedelar har fluktuerat mer än omräkningstalen för lokalkostnader och övriga förvaltningskostnader, till följd av svängningarna i det arbetskostnadsindex som används i modellen (). Variationen har tidigare försvårat prognostisering av pris- och löneomräkningen och försämrat förvaltningsmyndigheternas planeringsförutsättningar. ekonomiska vårproposition föreslog regeringen därför att skulle utjämnas genom ett femårigt glidande medelvärde. Ändringen började tillämpas från och med pris- och löneomräkningen och har enligt vår bedömning uppnått syftet. Figur 6 visar hur löneomräkningstalet har sett ut historiskt jämfört med hur det skulle ha sett ut med den nya metoden. Figur 6 Fastställda löneomräkningstal i pris- och löneomräkningarna –2019 jämfört med löneomräkningstal enligt ny metod Fastställt omräkningstal för löner Källa: –2012, e-post från och egen beräkning. 2018/19:100, avsnitt 6.4. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G Regeringen har också gjort förändringar i prisomräkningen av övriga förvaltningskostnader i syfte att göra beräkningsmetoden enklare, mer transparent och förutsägbar. 69 Med den tidigare metoden delades de övriga förvaltningskostnaderna in i tolv varu- och tjänstekategorier och prisutvecklingen för de olika kategorierna viktades samman till ett omräkningstal.