prop · H90385 · 2022-01-18 00:00:00 — Det finns anledning att behålla den mer hel- täckande regleringen, och genomförandet bör också anpassas till den terminologi och systematik som finns i den svenska konsumentlagstift- ningen. Hänsyn bör tas till att det i flera fall finns likadana regler i bl.a. köplagen (1990:931) och konsumenttjänstlagen och att en väl utvecklad praxis har tillskapats på området. bör det läggas särskild vikt vid att konsumentköpen blir allt mer digitala och gränsöverskridande och att behovet av att reglerna ser likadana ut i hela unionen ökar. I större utsträck- ning än vad som är fallet med den nuvarande konsumentköplagen bör därför reglerna utformas i nära anslutning till direktiven. Båda direktiven ska genomföras i en ny lag Utredningens förslag om att genomföra båda direktiven i en ny lag som ersätter den nuvarande konsumentköplagen bemöts i huvudsak positivt av remissinstanserna. Några remissinstanser är dock skeptiska. Det gäller särskilt som anser att lagstiftningen blir alltför kompli- cerad om direktiven sammanförs i en gemensam lag och gör gällande att splittringen inom konsumenträttsområdet skulle öka på ett olyckligt sätt. För att säkerställa en ändamålsenlig tillämpning av regelverket är det enligt regeringen angeläget att direktiven genomförs på ett sätt som gör det så lättillgängligt och begripligt som möjligt för både konsumenter och näringsidkare. Frågan om huruvida båda direktiven ska genomföras i en gemensam lag eller inte behöver övervägas med beaktande av att det finns flera omständigheter som kan bidra till svårigheter att förstå vilka regler som tillämpas på de avtalstyper som direktiven behandlar. – där så är möjligt och lämpligt – därför bygga vidare på de lösningar som valts i den nuvarande konsumentköplagen. En omständighet som kan göra det svårt för konsumenter och närings- idkare att förstå vilka regler som tillämpas har att göra med att många sannolikt kommer att uppfatta ett tillhandahållande av ett digitalt innehåll eller en digital tjänst, t.ex. ett antivirusprogram eller en filmström- ningstjänst, som ett köp. Att tillämpa olika lagar på det som i grunden uppfattas som köp bidrar enligt regeringen inte till att skapa ett lättillgäng- ligt och begripligt regelverk. Det skulle tvärtom kunna medföra en risk för missförstånd, t.ex. att konsumenten felaktigt tror att den lag som genomför varudirektivets regler tillämpas även på tillhandahållande av digitalt innehåll och digitala tjänster. Digitaldirektivet har getts en utformning som i hög grad innebär enhetlighet med de regler som gäller för köp av varor Detta talar för ett genomförande i samma lag. En av invändningarna från är att det vore olämpligt att föra in avtal om tillhandahållande av digitalt innehåll och digitala tjänster i en köprättslig kostym. Ytterligare några remissinstanser, bl.a. Finans- bolagens förening, för fram liknande synpunkter. tera att direktiven inte på ett konsekvent sätt skiljer mellan begreppen köp De allmänna grunderna för vad som ofta har kommit att betraktas som en tjänst i svensk rätt förefaller inte heller i alla delar stämma överens med direktivens uppdelning mellan köp och tjänst. omfattar ett köpeavtal enligt definitionen i varudirektivet även de digitala delarna (t.ex. en digital tjänst) i en vara, som ett fysiskt medium som fungerar som bärare av digitalt innehåll enligt digitaldirektivet ska betraktas som ett tillhandahållande av digitalt innehåll och alltså inte, som , som ett varuköp. Regeringen anser mot denna bakgrund att det knappast låter sig göras att dela in de olika avtalstyperna enligt direktiven i köp och tjänst och på grundval av detta genomföra direktiven i olika lagar. respektive direktiv är en sådan uppdelning inte ändamålsenlig att göra. kan t.ex. i flera fall vara svårt att avgöra om ett tillhandahållande utgör ett digitalt innehåll eller en digital tjänst (se avsnitt 7.1). Till detta kommer att allt fler varor innehåller digitala delar, vilka omfattas av varudirektivet. Frågan om när digitalt innehåll eller digitala tjänster är så integrerade eller sammankopplade med varorna att de faller inom varudirektivets tillämp- ningsområde är inte alltid givet, inte minst då det kommer att vara möjligt att dela upp försäljningen av en vara med digitala delar i två olika avtal, där varans fysiska del respektive de digitala delarna då faller inom olika Dessutom innebär den snabba tekniska utvecklingen, däribland sakernas internet och artificiell intelligens, att gränserna för vad som är en vara och vad som är digitalt innehåll eller digitala tjänster riskerar att bli allt mer otydliga . förande av direktiven i olika lagar skulle inte bidra till att minska denna problematik utan snarare kunna leda till svåra gränsdragningsfrågor och även till att regelverket inte upplevs som anpassat till utvecklingen. I sammanhanget kan det nämnas att Lagrådet har framhållit att det är önskvärt att innehållet i olika direktiv hålls samman i den svenska lagstiftningen i den utsträckning direktiven har nära samband med varandra (se prop. 1999/2000:89 s. 22 där direktivet om distansavtal och direktivet om hemförsäljning genomfördes i en gemensam lag). Rege- ringens slutsats i denna del är således att det inte finns en sådan tydlig avgränsning mellan de olika avtalstyperna i direktiven att det skulle vara ändamålsenligt, eller ens görbart, att genomföra direktiven i olika lagar. Enligt regeringens uppfattning är det inte problematiskt att i konsument- köplagstiftningen ta in bestämmelser som avviker från lagens huvud- sakliga avtalsobjekt. Digitaldirektivet fastställer inte den rättsliga karak- tären hos avtal om tillhandahållande av digitalt innehåll eller digitala tjänster. Det överlåts åt nationell rätt att avgöra huruvida sådana avtal utgör köpeavtal eller någon annan typ av avtal (skäl 12). Konsumentköplagen är tillämplig på tillverkningsköp och bytesavtal och dessutom analogt tillämplig på andra typer av avtal. Tanken på att ta in reglerna om digitalt innehåll och digitala tjänster i konsumentköplagen är inte heller ny. I promemorian Konsumenttjänster m.m. lämnades ett sådant förslag och det framhölls då att digitala tjänster till sin karaktär är mer lika konsumentköp och att en analog tillämpning av konsumenttjänstlagen inte är ändamålsenlig (Ds 2009:13 s. 138 och 247 f.). Regeringen valde att inte gå vidare med förslaget men uttalade att det är naturligt att hämta ledning från konsumentköplagen och tillämpa den analogt på den aktuella avtalstypen (prop. 2011/12:28 s. 20, jfr även Ds 2012:31 s. 178 f. och rätts- fallet NJA 2008 s. 24). Regeringen delar sammanfattningsvis inte den uppfattning som och även bl.a. ger uttryck för om att ett genomförande av båda direktiven i samma lag skulle försvåra förståelsen eller att det skulle vara olämpligt att reglera digitala tjänster i en köplagstiftning. Enligt regeringens bedömning bör ett ändamålsenligt och välstrukturerat genomförande av båda direktiven i en och samma lag snarare kunna bidra till mer begripliga, lättillgängliga och enhetliga regler som både näringsidkare och konsumenter på ett enkelt sätt kan förstå innebörden av. Enligt regeringen är det, inom de ramar som direktiven ger, viktigt att lagstiftningen blir så enkel som möjligt. Detta gäller särskilt eftersom det är fråga om konsumentskyddslagstiftning. Mycket av den kritik som förs fram av några remissinstanser mot att genomföra båda direktiven i samma lag kan enligt regeringen undvikas genom att lagens struktur anpassas till de olika avtalstyperna. För att åstadkomma en tydligare struktur och disposition bör den nya lagen delas upp i kapitel och lagens paragrafer förses med fler rubriker. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att båda direktiven genomförs i samma lag. För konsumentköp av varor finns inom EU minimi- harmoniserade regler konsumentköpsdirektiv, som är genomfört i konsumentköplagen. Varudirektivet ersätter konsumentköpsdirektivet och innehåller moderniserade, i princip fullharmoniserade, bestämmelser som bygger vidare på existerande konsumentskydd. För varudirektivets vidkommande ligger det mot den bakgrunden nära till hands att genomförandet sker i den befintliga konsumentköplagen. När nu båda direktiven ska genomföras i samma lag är det enligt regeringens bedöm- ning emellertid mest ändamålsenligt att en ny lag ersätter konsument- köplagen. Det är inte möjligt att, som APPLiA önskar, inom ramen för detta lagstiftningsärende överväga frågan om att även göra distansavtals- lagen till en del av den nya lagen. Även den nya lagens namn ska vara konsumentköplagen Den nya lagen kommer att reglera både konsumentköp och andra typer av avtal mellan näringsidkare och konsumenter. För att detta ska avspeglas anser utredningen att ett lämpligt namn kan vara lag om konsumentskydd vid köp och vissa andra avtal. Några remissinstanser, bl.a. Konsument- vägledarnas Förening och , invänder mot förslaget. Regeringen konstaterar, i enlighet med vad som anförs ovan, att en konsument sannolikt betraktar avtal enligt direktiven som köp, oavsett om det avser en vara, ett digitalt innehåll eller en digital tjänst. från det perspektivet förefaller det mest ändamålsenligt att ge den nya lagen namnet konsumentköplag. Det går inte komma ifrån att benämningen konsumentköplag på ett tydligare sätt fångar vad lagen i praktiken handlar om, vilket är att reglera olika typer av avtal där konsumenten införskaffar något att använda, än vad ordet konsumentskydd i lagens namn skulle indikera. Att den nuvarande konsumentköplagen, som pekar på, är inarbetad och väl känd för både konsumenter och närings- idkare talar också för att även den nya lagen bör få det namnet. På så sätt skulle den nya lagens namn bidra till att konsumenter och näringsidkare snabbare och enklare kan förstå lagens sammanhang och vad den går ut på, vilket i sin tur bidrar till att en korrekt tillämpning av lagen säkerställs. Det som skulle tala för utredningens namnförslag är att det inte går att komma ifrån att lagen, utöver köp, kommer att innehålla nya avtalstyper som rättsligt inte nödvändigtvis är köpeavtal. Detta anser regeringen dock inte är ett hinder mot att ge den nya lagen namnet konsumentköplagen. Som anförs ovan är det knappast ändamålsenligt att dela in de båda direktivens avtalstyper i köp och tjänst, och varudirektivet betraktar avtal avseende varor med digitala delar som ett köp även när det innehåller en digital tjänst. Dessutom innehåller redan den nuvarande lagen andra fång än köp. I praktiken utgör avtal som inte är köp endast en mindre del av lagens bestämmelser och en lags namn behöver inte vara heltäckande. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att den nya lagen ska benämnas konsumentköplag. Enhetliga och enkla regler bör eftersträvas i den nya konsumentköplagen Det har inte framkommit annat än att den nuvarande konsumentköplagen fungerar i huvudsak väl och att den reglerar frågor som är relevanta. Lagen bygger till sitt innehåll och sin uppbyggnad på det minimiharmoniserade konsumentköpsdirektiv och varudirektivet fortsätter i samma spår. Mot den bakgrunden bör den nya konsumentköplagen ha samma beståndsdelar och grundläggande innehåll som den nuvarande lagen, med de ändringar som de nya fullharmoniserade direktiven föranleder. Den nya lagen är i första hand till för dem som behöver använ- da den, dvs. näringsidkarna och konsumenterna. Det är därför angeläget att lagen, till sin konstruktion och utformning i övrigt, är så enkel och tydlig som möjligt. Denna syn får relevans vid regeringens behandling av Lagrådets synpunkter, som i flera avseenden lämnas utifrån andra aspek- ter. Att konsumentköpen regleras i en fristående och i princip uttömmande konsumentköplag betyder inte att en sådan lag måste reglera alla tänkbara Prop. 2021/22:85 situationer eller behandla alla frågor som berörs i köplagen. redan i förarbetena till den nuvarande lagen framstår det tvärtom som angeläget att konsumentköplagen inte görs onödigt omfattande. Den bör reglera alla i praktiken vanligen förekommande problem på konsument- köpsområdet men inte ta upp sådana företeelser som mera sällan kan antas bli aktuella (prop. 1989/90:89 s. 23). Inte alla frågor som den nuvarande lagen ger upphov till har ännu fått ett entydigt svar i praxis. Det är emeller- tid inte lämpligt att, som Lagrådet i vissa fall efterfrågar, i detta lagstift- ningsärende göra klargöranden av regler som har sin motsvarighet i gällande rätt (se t.ex. avsnitt 6.3). Att avgöra om en analog tillämpning av allmänna köprättsliga principer kan ske bör också fortsatt i huvudsak överlämnas till rättstillämpningen att avgöra, varvid ställning får tas i det enskilda fallet till vilka nyanseringar av dessa principer som med hänsyn till konsumentköplagens speciella karaktär kan vara nödvändiga (se prop. 1989/90:89 s. 187 och avsnitt 6.4). Eftersom även digitaldirektivet ska genomföras i den nya lagen kommer den att behöva innehålla bestämmelser för avtal där en näringsidkare tillhandahåller en konsument ett digitalt innehåll eller en digital tjänst. Under förhandlingarna i EU gjordes stora ansträngningar för att direktivens skäl och artiklar skulle vara överensstämmande, i den utsträckning det var möjligt. Enligt regeringens uppfattning bör en hög grad av enhetlighet också prägla den nya lagen. Digitaldirektivet utgör inte en heltäckande reglering av sådana avtal. Enligt regeringen bör den enhetlighet som eftersträvas inte bara gälla för innehållet i de enskilda reglerna utan också för regelverket i stort. En konsekvens av detta är att den nya lagens regler på varuområdet som utgångspunkt bör tillämpas på det digitala området eller få sin egen mot- svarighet där, även när digitaldirektivet saknar motsvarande reglering. Det framstår som särskilt angeläget då även varureglerna ska gälla för digitalt innehåll och digitala tjänster, i de fall innehållet eller tjänsten utgör en digital del i en vara. Genom att bestämmelserna så långt som möjligt görs enhetliga bör den nya konsumentköplagen kunna bidra till en mer effektiv rättstillämpning. Även om den nya lagens regler i hög grad kommer att vara enhetliga finns det enligt regeringen ett pedagogiskt värde i att de bestämmelser som hänför sig till avtal enligt digitaldirektivet separeras från varureglerna. I likhet med utredningen föreslår regeringen att dessa bestämmelser placeras i ett särskilt kapitel i slutet av lagen. Fristående paragrafer eller hänvisningar i det separata kapitlet? Utredningen anser att bestämmelserna för digitalt innehåll och digitala tjänster i relativt stor utsträckning bör innehålla hänvisningar till bestäm- melserna i övriga delar av lagen. Några remissinstanser, bl.a. , och , anser att utredningens hänvisningsteknik gör regelverket svårt att förstå och flera av dem förordar därför att bestämmelserna i större utsträckning i stället anges i sin helhet. En fördel med hänvisningsmodellen är enligt regeringen att den tydliggör på vilka punkter lagstiftningen är likadan för varor och digitalt 2021/22:85 innehåll. En tydlig nackdel med att avvika från utredningens förslag och införa fristående paragrafer i kapitlet skulle vidare vara att kapitlet blir väldigt långt med bestämmelser som är identiska eller mycket lika dem som gäller för varor. Enligt regeringen bidrar inte en fullständig upp- repning av reglerna nödvändigtvis till en ökad förståelse. Det förhållandet att reglerna i slutändan inte kan göras helt enhetliga i alla olika delar kan tvärtom göra det svårare för parterna och i rättstillämpningen att avgöra om och på vilket sätt reglerna skiljer sig åt. Det leder också till en oenhetlig kapitelstruktur när det som för varor finns i sju kapitel ska samlas i ett och samma kapitel för digitalt innehåll och digitala tjänster. Regeringen har förståelse för att läsningen av kapitlet i vissa avseenden kan uppfattas som svår. Med en väl utbyggd författnings- kommentar bör detta visserligen vara ett överkomligt problem. I syfte att underlätta förståelsen bör dock hänvisningarna placeras i sitt sakliga sammanhang i kapitlet och följa varudelens kronologi, i stället för att som utredningen föreslår, huvudsakligen samlas i en inledande gemensam paragraf. Härigenom minskar framför allt behovet av de korshänvisningar som mött invändningar. De båda direktiven bygger, liksom konsumentköpsdirektiv, på principen om att regleringen är tvingande till förmån för konsumenten. Enligt artikel 21 i varudirektivet och artikel 22 i digitaldirektivet ska nämligen avtal som till konsumentens nackdel utesluter tillämpningen av nationella bestämmelser som införlivar direktiven, avviker från dem eller ändrar deras verkan innan konsumenten uppmärksammar näringsidkaren på t.ex. bristande avtalsenlighet inte vara bindande för konsumenten. Däre- mot är avtalsvillkor som avviker till konsumentens fördel tillåtna. Mot den bakgrunden bör det även i den nya konsumentköplagen föreskrivas att avtalsvillkor som i jämförelse med bestämmelserna i lagen är till nackdel för konsumenten är utan verkan för denne, om inte annat anges i lagen. Som redovisas i samband med definitionen av begreppet vara i nästa avsnitt omfattas inte ledningsburen gas av direktivet. Det finns därmed förutsättningar att i den nya lagen införa en bestämmelse motsvarande den som finns i 3 § andra stycket om att lagen inte är tvingande om de allmänna avtalsvillkor som tillämpas vid sådana leveranser har godkänts av . Regeringens förslag: Den nya konsumentköplagen ska innehålla ett antal definitioner. Förutom definitioner av begreppen konsument och näringsidkare, som ska överföras från den nuvarande lagen, ska det införas nio nya definitioner. Dessa gäller begreppen vara, vara med digitala delar, digitalt innehåll, digital tjänst, tillverkare, offentlig auktion, driftskompatibilitet, kompatibilitet och personuppgifter. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. 2021/22:85 ningen föreslår inte att det i den nya lagen införs definitioner av vara, offentlig auktion och tillverkare. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker utred- ningens förslag eller uttalar sig inte särskilt om det. ser en risk för gränsdragningsproblem avseende definitionerna av begreppen digitalt innehåll och digital tjänst. pekar på att lagens tillämpningsområde utökas med komplexa begrepp som digitalt innehåll, digitala tjänster och varor med digitala delar och anser att en utökad förklaring och exemplifiering av begreppen skulle underlätta förståelsen för vad lagen omfattar och hur den ska tillämpas. Även advokat- samfund är inne på att gränsdragningsproblem lär uppstå vad gäller varor med digitala delar. saknar en analys av vad som avses med avtal om digitalt innehåll och efterlyser ett klargörande av vad som ska förstås med digitalt innehåll och digitala tjänster. Vidare anser att det i fråga om definitionen av begreppet näringsidkare borde uppmärksammas att plattformsleverantörer i vissa fall kan vara näringsidkare. Skälen för regeringens förslag Allmänt om genomförande av definitioner I både varudirektivet och digitaldirektivet finns ett antal definitioner av begrepp som används i direktiven (artikel 2 i respektive direktiv). Det rör sig om 16 respektive 13 definitioner. Fråga är i vilken utsträckning dessa definitioner bör tas in i den nya lagen. I den nuvarande konsument- köplagen finns bara två definitioner, nämligen av begreppen konsument och näringsidkare (1 § fjärde stycket). Enligt svensk rättstradition brukar definitioner tas in i lag endast om det finns ett reellt behov av det. Vanligare är att låta definitionen framgå i den relevanta materiella bestämmelsen i fråga eller att utveckla den närmare betydelsen av ett begrepp i förarbetena. En målsättning är att inte utan skäl tynga lagtexten. Med den svenska lagstiftningstekniken är det möjligt att, med de begränsningar som följer av ordalydelsen, förtydliga innebörden av lagtexten genom förklaringar i förarbetena. Det gör att lagens innebörd blir tydlig utan att lagtextens klarhet, enkelhet och överskådlighet går förlorad. En omständighet att beakta vid denna bedömning är att Europeiska kommissionen vid genomföranden av andra konsumenträttsliga direktiv i svensk rätt har ifrågasatt valet att låta vissa definitioner inte komma till uttryck i lag, utan i stället framgå av t.ex. förarbetena. Denna kritik har resulterat i att ytterligare ett par definitioner införts i distans- avtalslagen som ett kompletterande genomförande av konsumenträttig- hetsdirektivet (se prop. 2019/20:63 s. 17 f.). Regeringen delar utredningens utgångspunkt att de av direktivens definitioner som inte i sig är självförklarande bör tas in i lagen. På så sätt säkerställs ett tydligt genomförande av direktiven. Direktivens definitioner av begreppen konsument och näringsidkare motsvarar de som finns i den nuvarande konsumentköplagen, liksom i många andra konsumenträttsliga lagar, t.ex. lagen (1994:1512) om avtals- villkor i konsumentförhållanden, distansavtalslagen och konsumentkredit- lagen (2010:1846). Definitionerna bör tas in även i den nya lagen. En konsument är enligt definitionen en fysisk person som handlar huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet. Det klargörs i både varudirektivet och digitaldirektivet (skäl 22 respektive skäl 17)att medlemsstaterna även fortsättningsvis får betrakta en person som konsument i fall av dubbla syften, dvs där ett avtal ingås för syften som delvis faller inom, delvis faller utanför personens egen näringsverksamhet och där näringssyftet är så begränsat att det inte dominerar avtalets övergripande sammanhang. Se även rättsfallet mot (C‑497/13, EU:C:2015:357) om kvalificering av någon som konsument. En närliggande fråga är i vilken utsträckning ordet konsument bör användas i den nya lagen. förordar att det används genomgående i stället för det hittillsvarande ordet köpare. Regeringen konstaterar att ordet köpare förekommer på många ställen i den nuvarande lagen medan konsument i stort sett inte används alls. Begreppet köpare är väl inarbetat och det finns knappast någon risk för missförstånd om vem som avses. är det, som är inne på, motsägelse- fullt att i en konsumentlag använda något annat ord än konsument. Detta gäller särskilt då begreppet konsument är vedertaget och tydliggör den särskilda grupp av köpare som lagen gäller för. Eftersom det i lagen ska tas in en definition av konsument men inte för köpare blir det också märk- ligt att i lagen använda det senare ordet, även om det är så i den nuvarande lagen. Därtill kommer att andra lagar på konsumenträttens område, t.ex. konsumenttjänstlagen (1985:716), försäkringsavtalslagen (2005:104) och distansavtalslagen, genomgående använder ordet konsument. Mot den bakgrunden föreslår regeringen att ordet konsument används i den nya lagen. Det kan i sammanhanget noteras att båda direktiven ger medlems- staterna utrymme att låta reglerna gälla även för andra än konsumenter (skäl 21 i varudirektivet respektive skäl 16 i digitaldirektivet). Regeringen delar utredningens uppfattning att så inte bör ske i den nya lagen. Även för näringsidkare uppkommer frågan om vilket begrepp som bör användas för att i lagen beskriva konsumentens motpart. De två direktiven har en definition som till sitt innehåll är identisk: en fysisk eller juridisk person som handlar för ändamål som har samband med den egna närings- verksamheten. I varudirektivet är det en definition av begreppet säljare medan det i digitaldirektivet är en definition av begreppet näringsidkare. Eftersom direktiven ska genomföras i en gemensam lag behöver ett av orden användas. I den nuvarande konsumentköplagen finns en definition av näringsidkare men sedan används ordet säljare fortsättningsvis. konsumentköpsdirektiv definieras säljare men lagstiftaren valde vid genomförandet alltså att i lagen ha en definition av näringsidkare som beteckning på den som är motpart till en konsument ”i överensstämmelse med vad som är brukligt i svensk rätt” (prop. 2001/02:134 s. 26).