prop · H903242 · 2022-05-17 00:00:00 — hälsomyndigheten anser att begränsningen bör inkludera alla spelformer och särskilt vadhållning. Vidare anser myndigheten att förslaget inte tar hänsyn till den exponering av reklam som kan komma att ske för den grupp som är extra känslig för sådan exponering. och narkotikaupplysning anser att begränsningen ska gälla även för marknadsföring via sociala medier. Paf Consulting Abp ställer sig posi- tivt till förslaget under förutsättning att det omfattar även vadhållning och givet att de olicensierade aktörerna effektivt kan hållas utanför marknaden. Region () har inga åsikter om för- slaget men menar att det saknas ett forskningsförankrat resonemang om den förväntade effekten. Bland annat Aktiebolaget och Galopp, Sven- ska , , Svenska Skidförbun- det, och anser att för- slaget bör anpassas utifrån en riskklassificering av spel. Flera remissinstanser avstyrker eller är tveksamma till förslaget. Det gäller bl.a. , , IAB , , , , Region (Folkhälso- och statistikenheten och Beroendekliniken i ), , annonsörer AB, TU – medier i Sve- rige, , och . De men- ar bl.a. att förslaget innebär en inskränkning av både näringsfriheten och den kommersiella yttrandefriheten samt att det inte är anpassat till den tek- niska verkligheten. Enligt går det inte att avgöra om barn och ungdomar faktiskt tittar på tv och lyssnar på radio som mest under aktuella tider. För- slaget omfattar inte heller digitala medier, varför det enligt myndigheten finns en risk för att det inte uppfyller det angivna syftet. Myndigheten har svårt att instämma i bedömningen att förslaget är ändamålsenligt och ser stora risker i att det kan orsaka en snedvridning av konkurrensen. Statskon- toret konstaterar att myndighetens uppföljning av marknadsföringen av spel visar att omfattningen av spelreklam i traditionella medier har minskat jämfört med . Enligt myndigheten finns det inte heller tillräckligt stöd för kopplingen mellan spelreklam och spelproblem. Förslaget kan enligt myndigheten också bidra till att spelföretagen mark- nadsför sig på andra sätt, t.ex. genom digitala medier. Enligt Branschföre- ningen för onlinespel () riskerar förslaget att påverka kanaliseringen negativt och leda till gränsdragningsproblem för spelbolag som har ett ge- mensamt varumärke för olika spelprodukter. och menar att förslaget riskerar att strida mot principen om förbud mot retroaktiv lagstiftning när det gäller redan publi- cerat material. media AB och men- ar att förslaget skulle innebära minskade intäkter för bl.a. mediebolagen, journalistiken och idrottsrörelsen. Myndigheten för press, radio och tv av- styrker förslaget vad gäller beställradio, beställ-tv och videodelningsplatt- formar. Enligt myndigheten är det oklart hur det ska kontrolleras när det sker en nedladdning som innehåller spelreklam. Myndigheten ifrågasätter vidare om tidpunkten för nedladdning bör vara avgörande med tanke på att själva konsumerandet kan ske när som helst . Enligt (Patent- och marknadsöverdomstolen) behövs en mer ingå- ende analys av förenligheten med . anser att proportionalitetsbedömningen är bristfällig. Skälen för regeringens bedömning: Syftet med det av Spelmarknads- utredningen föreslagna förbudet mot reklam för riskfyllda spelformer via 2021/22:242 vissa plattformar är att skydda barn och unga från att expo- neras för marknadsföring av spel med hög risk för beroende. motiveras bl.a. med att spelreklam i traditionella medier ökade kraftigt un- der före omregleringen. Enligt utredningen består reklamen i tv vidare till stor del av reklam för onlinekasino i anslutning till flera olika typer av program, inklusive barn- och familjefilmer. Det bedöms vara sär- skilt problematiskt att unga människor nås av reklam för onlinekasino eftersom det är en spelform med mycket hög risk för beroende och reklam- en kan bidra till en normalisering av spelande. och marknadsföringslagen vad gäller marknadsföringen av spel påverkar inte mängden spelreklam. Inte heller finns det någon enhetlig självregle- ring i detta hänseende. Enligt utredningen finns det mycket som tyder på att personer med spelproblem i högre grad lägger märke till spelreklamen än andra och att dessa dessutom riskerar att återfalla i spelproblem till följd Utredningens förslag skulle leda till minskad exponering för spelreklam i vissa mediekanaler . Förslaget skulle alltså, som bl.a. Konsu- mentverket menar, kunna öka konsumentskyddet genom att skydda särskilt sårbara konsumenter från spelreklam under dessa tider. i likhet med vad bl.a. påpekar, konstateras att för- slaget inte tar hänsyn till den exponering av reklam som kan komma att ske för den grupp som är extra känslig för sådan exponering. går även, liksom bl.a. påpekar, att ifrågasätta om barn och unga faktiskt tittar på tv och lyssnar på radio som mest under aktuella Förslaget omfattar dessutom enbart reklam i vissa plattformar, fram- för allt de traditionella mediekanalerna och inte sådana digitala medieplatt- formar som barn och unga i stor utsträckning i stället använder sig av. Även utredningen konstaterar att det har skett en förflyttning för barn och ungas medievanor från traditionella medier till digitala medie- För att uppnå det eftersträvade syftet med förslaget skulle det där- för, liksom bl.a. och narkotikaupplysning menar, även behöva omfatta t.ex. digitala medier. Det är troligt att den pågående trenden med ändrade medievanor kommer att fortsätta även Omfattningen av spelreklam i traditionella medier har vidare, som bl.a. Statskontoret konstaterar, minskat. sannolikt att det aktuella förslaget skulle bidra till en ökad förflyttning av marknadsföringen av spel till digitala medier. för att utvidga förslaget till att omfatta även digitala medier och liknande plattformar, utöver de som redan omfattas av förslaget, finns inte. Det går vidare, som bl.a. holm) och Statskontoret gör, att ifrågasätta om det finns tillräckligt stöd i forskningen för kopplingen mellan spelreklam och spelproblem för att kunna motivera en så pass omfattande begränsning av möjligheten att Utöver detta finns det, som bl.a. och påpekar, flera praktiska oklarheter med förslaget. bl.a. om gränsdragningsproblem som kan uppstå för sådana bolag som har ett gemensamt varumärke för olika spelprodukter och om oklarheter vad gäller redan publicerat innehåll. Det finns även, som Myndigheten för press, radio och tv konstaterar, oklarheter vad gäller möjligheten att kon- trollera att begränsningen följs. Utöver detta finns det, som bl.a. Kommers- kollegium och (Patent- och marknadsöverdomstolen) konsta- terar, oklarheter kring förslagets förenlighet med . 2021/22:242 anser att dessa omständigheter sammantaget med styrka talar mot utred- Den föreslagna begränsningen innebär en inskränkning av både närings- friheten och den kommersiella yttrandefriheten. Inskränkningen skulle emellertid kunna motiveras med att syftet är att skydda folkhälsan. Efter- som spelreklam naturligtvis inte kan anses utgöra den enda bidragande orsaken till spelproblem skulle emellertid svenska konsumenter även fort- sättningsvis riskera att utveckla sådana problem. Det aktuella förslaget kommer inte heller att nå alla sårbara grupper eller träffa sådana medie- kanaler där barn och unga tillbringar mest tid, varför det finns skäl att ifrågasätta om åtgärden vore ändamålsenlig. En alltför långtgående in- skränkning av möjligheten att marknadsföra spel i vissa mediekanaler risk- erar även att få negativa konsekvenser för den svenska spelmarknaden. Förslaget kan, som bl.a. konstaterar, snedvrida konkur- rensen på marknaden. En reglering som innebär att en licenshavare inte får marknadsföra sig eller sina produkter riskerar att leda till att en del licens- havare väljer att lämna den svenska spelmarknaden. En sådan begränsning skulle också väsentligen försvåra för nya aktörer att ta sig in på den sven- ska spelmarknaden, eftersom det försvårar möjligheten att ta marknadsan- delar. Om många aktörer skulle försvinna från spelmarknaden finns det en risk att marknaden inte skulle ha ett sådant utbud som konsumenter efter- frågar. I likhet med vad bl.a. anför kan förslaget alltså leda till att kanaliseringen till de licensierade spelbolagen minskar. Förslaget riskerar dessutom, som bl.a. media AB och konstaterar, att leda till ett intäktsbortfall för mediebranschen. Även idrottsrörelsen, som får stora intäkter från sponsorsamarbeten med spelbolag och som bl.a. innefattar reklamavtal, riskerar att påverkas nega- tivt av förslaget. Mot denna bakgrund bedömer regeringen, i motsats till bl.a. Konsu- mentverket, att det inte bör införas ett förbud mot reklam för riskfyllda spelformer via vissa plattformar . Enligt regeringen är dock ändamålet med utredningens förslag, dvs. att skydda barn och unga från att exponeras för marknadsföring av spel med hög beroendepotential, mycket viktigt ur ett folkhälsoperspektiv. Detta ändamål bör därför kom- ma till tydligt uttryck i den justerade marknadsföringsbegränsningen som föreslås i avsnitt 7.3.2 nedan. 7.3.2Kravet på måttfullhet vid marknadsföring av spel Regeringens förslag: För att avgöra om marknadsföringen är måttfull ska en helhetsbedömning göras. Vid bedömningen ska det särskilt be- aktas hur stor risk det aktuella spelet innebär för utvecklande av spel- problem och i vilken utsträckning marknadsföringen riskerar att nå per- soner under . Betänkandets bedömning överensstämmer delvis med regeringens för- slag. I betänkandet görs bedömningen att kravet på att marknadsföringen av spel ska vara måttfull inte ska ändras till ett krav på särskild måttfullhet. 2021/22:242 Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. I promemorian föreslås att kravet på att marknadsföringen av spel ska vara måttfull ska ändras till ett krav på särskild måttfullhet. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna anser att det inte bör införas ett krav på särskild måttfullhet eller är tveksamma till ett sådant krav. Det gäller bl.a. , Aktiebolaget och Galopp (ATG), , , , , , , , Radio, , , Spelbranschens riksorgani- sation (Sper), annonsörer AB, bingoarrangörers cen- tralorganisation, mediebyråer, TV4 media AB och . De menar att det nuvarande måttfullhetskravet fortsatt bör utvecklas i rättspraxis och att det är för tidigt att säga att det inte innebär ett tillräckligt starkt konsumentskydd. De menar vidare att ett högre krav är oproportionerligt och riskerar att strida mot både grundlag och EU-rätt- ens grundläggande principer. (studier) och () anser att det är svårt att bedöma om ett krav på särskild måttfullhet är ändamålsenligt. Enligt myn- digheterna kan det begränsa de negativa konsekvenserna av överdrivet spelande, men minska kanaliseringsgraden och därmed urholka de viktiga förebyggande åtgärderna mot spelproblem. för onlinespel () menar att marknadsföring spelar en central roll för att kanalisera spelkonsumenter in till det svenska licenssystemet. Före- ningen konstaterar vidare att marknadsföringen av spel har minskat de sen- aste åren, varför det saknas behov av ytterligare begränsningar. Bland annat , Paf Consulting Abp och menar att det saknas stöd för påståendet att marknadsföring leder till spelproblem. AB anser att det nuvarande kravet i första hand bör kompletteras i stället för att ändras. Myndigheten för press, radio och tv och TU – medier i menar att ett krav på särskild måttfullhet kan leda till ett intäktsbortfall för de mediekanaler som har annonsintäkter från spelreklam. media AB konstaterar att den kommersiella radions intäkter är pressade och fallande. anser att ett högre krav bör utgå från konkreta företeelser som är särskilt problematiska ur en folk- hälsokontext, t.ex. var marknadsföringen förekommer. Ett stort antal aktö- rer med koppling till allmännyttiga lotterier, däribland in Europe, Folkspel ideell förening, lotterier (Svalo), och , uttrycker en oro för att ett krav på särskild måttfullhet skulle minska intäkterna för föreningslivet, de ideella organisationerna och civilsamhället i stort. Många av dessa anser att de allmännyttiga lotterierna bör undantas från ett krav på särskild måttfullhet. Flera remissinstanser, bl.a. Svensk galopp, Svensk travsport, , och (), menar vidare att kravet kan medföra minskade intäkter till hästnäringen och idrotten. Flera remissinstanser anser att ett krav på särskild måttfullhet bör införas eller har inga invändningar mot ett sådant krav. Det gäller bl.a. Barnom- 62budsmannen, , , Konsumentvägledarnas förening, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Region (), Region (Folk- hälso- och statistikenheten och Beroendekliniken i ), Social- styrelsen, , , , Statskontoret, (Patent- och ), (Patent- och marknadsöverdomstolen), kommuner och regioner och i kom- munal tjänst (BUS). Enligt bör utrymmet för marknadsföring av spel vara mycket begränsat med hänvisning till folkhälsoskäl och ett högre krav gälla alla spel. (Mottagning för spelberoende och skärmhälsa) bedömer att en skärpning av regleringen skulle hjälpa personer som försöker begränsa sitt spelande. att det inte går att förvänta sig att marknaden och praxis inom en snar fram- tid kommer att åtgärda problemen. Skulle ett generellt krav på särskild måttfullhet anses vara en för stor inskränkning förordar organisationen att kravet åtminstone ska gälla spel med hög risk. det nuvarande måttfullhetskravet inte tillräckligt för att skydda de sårbara konsumentgrupperna och barn och ungdomar som lättare påverkas av Enligt myndigheten skulle ett generellt krav på särskild måttfullhet minska risken för gränsdragningsproblem vid tillämpningen. universitet utgör spelberoende ett växande folkhälsoproblem och spelpro- blem får i regel mycket allvarliga sociala och ekonomiska konsekvenser för den som drabbas. Myndigheten menar att ett generellt krav på särskild måttfullhet inte hindrar att olika grader av risk kan beaktas i det enskilda Enligt myndigheten ger rättspraxis tydligt stöd för en restriktiv syn på marknadsföring av spel. trimottagningen för spelberoende i ) förordar att hänsyn tas till det faktum att olika spelformer medför skilda risker för beroende. Skälen för regeringens förslag Kravet på måttfullhet vid marknadsföring av spel I 15 kap. spellagen finns särskilda bestämmelser om marknadsföring av spel (se avsnitt 4.6.2). Av 1 § framgår bl.a. att måttfullhet ska iakttas vid marknadsföring av spel till konsumenter. För att avgöra om en marknads- föringsåtgärd är måttfull måste en helhetsbedömning göras. bedömningen bör vara hur marknadsföringen är ägnad att uppfattas av den krets till vilken den riktar sig, det medium som används och det innehåll marknadsföringen har (prop. 2017/18:220 s. 163, 164 och 328). gångspunkt vid bedömningen är att bild och text ska ge en saklig, balanser- ad och vederhäftig presentation av den marknadsförda spelformen. mersiella budskap ska begränsas till relevanta fakta rörande spelet, presen- terade i så saklig form som möjligt och utan ovidkommande inslag. nadsföringen ska inte framställa spel som något socialt attraktivt eller anty- da att spel bidrar till social framgång. Inte heller ska det finnas antydningar om att spel kan vara ett alternativ till arbete, en lösning på finansiella prob- lem eller en form av finansiell investering. Vidare ska budskapens utform- ning, samt deras färg, bild, typografi, layout etc., bedömas utifrån kravet Det innebär att varken direktmarknadsföring eller utomhus- reklam, som sådan, är oförenlig med kravet på måttfullhet, utan får bedöm- 2021/22:242 as utifrån en helhetsbedömning. För att uppfylla kravet på måttfullhet ska marknadsföringen inte heller vara påträngande (prop. 2016/17:8 s. 46). Vägledning för bedömningen finns bl.a. i praxis och allmänna råd, i Europeiska kommissionens rekommendation 2014/478/EU av om principer för att skydda konsumenter och spelare i samband med onlinespeltjänster och för att förhindra att underåriga spelar onlinespel om pengar samt i branschorganisationernas riktlinjer för mark- nadsföring. Som ett exempel på vad som kan anses strida mot måttfullhets- kravet kan nämnas marknadsföring som förmedlar bilden av att spel är riskfritt eller liknande om så inte är fallet. Det får också anses strida mot kravet på måttfull marknadsföring att exempelvis ange att ett erbjudande är gratis, om det krävs att spelaren själv måste satsa pengar eller göra någ- on annan motprestation, som t.ex. att lämna person- eller kontaktuppgifter, för att kunna ta del av det (prop. 2017/18:220 s. 164 och 328). Det bör inte införas ett krav på särskild måttfullhet Av 7 kap. 1 § alkohollagen (2010:1622) framgår att särskild måttfullhet ska iakttas vid marknadsföring av alkoholdrycker eller alkoholdryckslik- nande preparat till konsumenter. Utrymmet för marknadsföring av alkohol är med hänvisning till folkhälsoskäl mycket begränsat (prop. 1998/99:134 s. 117, 174 och 175, prop. 2002/03:87 s. 12–14 och prop. 2003/04:161 s. 23–27). Syftet med kravet på särskild måttfullhet är att säkerställa att marknadsföringen inte medverkar till att vidmakthålla eller öka konsum- tionen av alkohol och inte heller bidrar till en positiv inställning till bruket av dessa varor (prop. 1977/78:178 s. 24, 28, 29 och 48–50). Uppsökande eller påträngande marknadsföring får inte förekomma. Marknadsföring av alkohol i text ska vidare presenteras sakligt och undvika att spela på käns- lor eller stämningar (prop. 1994/95:89 s. 43 och prop. 2009/10:125 s. 90). I likhet med alkohol innebär spel om pengar en risk för att människor hamnar i problem med allvarliga konsekvenser för den personliga hälsan som följd. Spelproblem bidrar även till hälsomässiga ojämlikheter på sam- hällsnivå (prop. 2016/17:8 s. 30). Spelberoende är, som bl.a. Lunds uni- versitet också konstaterar, ett folkhälsoproblem som ofta även innebär sämre allmän och psykisk hälsa, ekonomiska problem, en riskkonsumtion av alkohol samt användande av tobak och narkotika (prop. 2020/21:132 s. 14 och 15, se även 2021:1, Konsument på kredit – En analys av situationen på marknaden för konsumentkrediter och risker för överskuldsättning, s. 35 och 36). Konsekvenserna för personer med spelberoende och deras närstående liknar således konsekvenserna för personer med alkoholproblem. ingår ock- så problem med spel om pengar i socialtjänstlagen (2001:453) och hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) som ett särskilt ansvarsområde för kommu- ner och regioner. Det innebär att dessa numera, utöver bl.a. arbetet med att förebygga och motverka alkoholmissbruk, även ska förebygga och mot- verka missbruk av spel om pengar. Syftet med marknadsföring är att påverka efterfrågan av varor och tjäns- ter liksom människors attityder och i förlängningen deras beteenden. Efter- som spellagen är en skyddslagstiftning bör det ställas höga generella krav på konsumentskyddet. Vissa studier pekar på att personer med spelpro- blem är de som påverkas mest av spelreklam (se t.ex. Bouguettaya m.fl., The relationship between gambling advertising and gambling attitudes, in- Prop. 2021/22:242 tentions and behaviours: a critical and meta-analytic review, 2020, samt Swedish longitudinal gambling study, Swelogs, 2018 och 2021). Spel- reklam kan också ha en stark påverkan på barn och ungdomar. Det kan även ifrågasättas om delar av marknadsföringen är förenlig med det mål som uppställts för spelpolitiken om att de negativa konsekvenserna av spelande ska minskas. Detta talar, i enlighet med vad Folkhälsomyndighet- en, och (Mottagning för spel- beroende och skärmhälsa) anser, för att skärpa kravet på måttfullhet vid marknadsföring av spel. Regeringen delar dock, i likhet med bl.a. ATG och Sper, utredningens bedömning att det är för tidigt att med säkerhet dra slutsatsen att måttfullhetskravet inte är tillräckligt för att skydda sårbara grupper när det kommer till innehållet i spelreklamen. Ett krav på särskild måttfullhet skulle innebära att högre krav ställs på marknadsföringens utformning och att utrymmet för vissa former av mark- nadsföring minskar. Införande av ett sådant krav på spelområdet skulle därför t.ex. kunna påverka möjligheten till sådana marknadsföringsåtgärd- er som många allmännyttiga lotterier använder sig av, t.ex. direktmark- nadsföring och telefonförsäljning. Detta skulle i förlängningen, som bl.a. Svalo och påpekar, kunna leda till minskade intäkter för föreningslivet, de ideella organisationerna och civilsamhället i stort. Minskade möjligheter till marknadsföring skulle även, som bl.a. RF och Svensk travsport framhåller, kunna leda till minskade intäkter till häst- näringen och idrotten. Införandet av ett högre krav på marknadsföring av spel skulle även kunna påverka omfattningen av spelbolagens marknads- föring och därmed, som bl.a. media AB, Myndigheten för press, radio och tv och TU – medier i påpekar, leda till minskade intäkter för sådana mediekanaler som har annonsintäkter från spelreklam. En allt- för hård begränsning av möjligheterna till marknadsföring av spel skulle dessutom, som bl.a. påpekar, kunna leda till en minskad kanalisering till licensierat spel, vilket skulle vara problematiskt ur ett folkhälsopers- pektiv. Mot bakgrund av de konsekvenser ett krav på särskild måttfullhet risker- ar att få, och eftersom det inte heller med säkerhet går att säga att det nuva- rande måttfullhetskravet inte är tillräckligt för att skydda sårbara grupper, finns det skäl att ifrågasätta om det vore ändamålsenligt att in- föra ett sådant krav. Enligt regeringen bör därför, till skillnad mot vad bl.a. BUS, , , och Spelinspektionen anser, det nuvarande kravet på måttfull- het vid marknadsföring av spel inte ändras till ett krav på särskild måttfull- het. Det nuvarande måttfullhetskravet bör justeras Olika spel är, som t.ex. konstaterar, förenade med varier- ad grad av risk för utvecklande av spelproblem. Även om det inte bedöms lämpligt att införa ett krav på särskild måttfullhet vid mark- nadsföring av spel finns det anledning att ta oron för att marknadsföringen har en stark påverkan på bl.a. barn och ungdomar på allvar. Marknads- föringen av spel riskerar dessutom att påverka personer med spelproblem negativt och kan leda till mycket allvarliga konsekvenser för både den en- 2021/22:242 skilde och dennes närstående. I avsnitt 7.3.1 ovan bedöms även att de bak- omliggande ändamålen med förslag om en dagtidsbegränsning, dvs. ett förbud mot reklam för riskfyllda spelformer via vissa plattformar , bör komma till tydligt uttryck i lagstift- ningen om marknadsföring av spel. Regeringen anser därför, i likhet med bl.a. (Vuxenpsykiatrimottagningen för spelberoende i ), att bestämmelserna om marknadsföring av spel bör anpassas för att ta särskild hänsyn till att olika spelformer medför skilda risker för bero- ende. Som påtalar minskar ett generellt krav på marknads- föringen risken för gränsdragningsproblem vid tillämpningen. För att möj- liggöra en fortsatt utveckling av vad som avses med måttfull marknadsfö- ring, både nationellt och på internationell nivå, bedöms det inte heller lämpligt att i lag fastslå alla faktorer som kan beaktas vid bedömningen av om en marknadsföringsåtgärd är måttfull. Den närmare innebörden av måttfullhetskravet bör även fortsättningsvis utvecklas genom praxis (prop. 2017/18:220 s. 163 och 164). Det finns däremot skäl för att i spel- lagen förtydliga att det vid den helhetsbedömning som ska göras ska tas särskild hänsyn till hur riskfyllt det spel som marknadsförs är. Ett sådant förtydligande skulle, som bl.a. konsumenter efterfrågar, visa att det alltid måste ställas högre krav på marknadsföringens utformning när det gäller spel med hög risk för spelproblem. Det skulle även, som bl.a. in Europe, Folkspel ideell förening och önskar, tydliggöra att kraven inte är lika högt ställda vid marknadsföring av t.ex. allmännyttiga lotterier, som generellt sett inne- bär en låg risk för sådana problem. har tagit fram ett faktablad med en redogörelse för hur myndigheten mäter hur riskfyllt ett spel är (Vad gör spel riskfyllt?, 2016).