prop · H903179 · 2022-03-22 00:00:00 — Med utländska fondföretag avsågs enligt LIP dels företag etablerade i andra EES-länder som bedrev verksamhet som omfattades av UCITS-direktivet, dels företag etablerade i länder utanför EES som fått tillstånd av att bedriva verksamhet i . Utgångspunkten var att endast fondbolag som hade tillstånd att bedriva fondverksamhet och som stod under tillsyn skulle få medverka i premie- pensionssystemet. På det sättet, ansåg lagstiftaren, kunde det uppnås att fondförvaltningen inom premiepensionssystemet bedrevs under sunda former (se propositionen Inkomstgrundad ålderspension m.m., prop. 1997/98:151 s. 409). Utöver att placeras i dessa värdepappersfonder och utländska fond- företag fick premiepensionsmedel, efter medgivande, placeras i nationella så kallade indexfonder, det vill säga fonder vars värdeutveckling är beroende av index (jfr 8 kap. 3 § lagen om inkomstgrundad ålderspension i dess ursprungliga lydelse). Sådana fonder omfattades inte av UCITS-direktivet. Skälet för att indexfonder ändå tilläts i premiepensionssystemet var att placering i sådana fonder ansågs innefatta ett begränsat risktagande till en relativt låg kostnad (prop. 1997/98:151 s. 410). På fondområdet gällde lagen (1990:1114) om värdepappersfonder. Genom den lagen hade den svenska fond- lagstiftningen anpassats till rådets direktiv om 85/611/EG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), det dåvarande UCITS-direktivet. Det var dock inte samma lag om värdepappersfonder som gäller . I den dåvarande lagen om värdepappersfonder användes just begreppet värdepappersfonder. Specialfonder fanns ännu inte . Däremot förekom även så kallade nationella fonder, men detta begrepp återfanns inte i nämnda lag. Begreppet förekom däremot i förarbetena och användes även av fondbolagen själva och i massmedierna. Nationella fonder användes som ett samlingsnamn på alla fonder som på något sätt fått tillstånd att avvika från de allmänna bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder och därigenom UCITS-direktivet. De var med andra ord ett slags föregångare till specialfonderna. ersattes lagen om värdepappersfonder med lagen (2004:46) om investeringsfonder, som benämns lagen om värdepappersfonder (SFS 2013:563). Vid införandet av denna lag infördes en enhetlig och tydlig terminologi. Terminologin syftade till att klargöra skillnaderna mellan värdepappersfonder, som i alla delar uppfyllde UCITS-direktivets krav, och nationella fonder som på ett eller annat sätt avvek från direktivets regelverk. För de fonder som i alla delar uppfyllde UCITS-direktivets krav skulle termen värdepappersfonder användas. De nationella fonder som på något sätt avvek från UCITS-direktivet kom att kallas specialfonder. Dessa två fondtyper inordnades under samlingsnamnet investeringsfonder. Den nya lagen innehöll bestämmelser för såväl värdepappersfonder som specialfonder. Enligt förarbetena till lagen om investeringsfonder var utgångspunkten att de två fondtyperna värdepappersfonder och specialfonder skulle behandlas lika i såväl fondlagstiftningen som annan lagstiftning (propositionen En ny lag om investeringsfonder, prop. 2002/03:150 s. 264). Regeringen konstaterade emellertid att det i lagen om inkomst- grundad ålderspension gjordes skillnad mellan värdepappers-fonder och nationella fonder. Enligt regeringen borde bestämmelserna i 8 kap. 2 § lagen om inkomstgrundad ålderspension i och för sig ha omfattat såväl värdepappersfonder enligt UCITS-direktivet som nationella fonder. Regeringen konstaterade dock att det av 8 kap. 3 § samma lag framgick att nationella fonder endast fick förekomma om det var fråga om godkända indexfonder. Dåvarande regelverk medgav enligt regeringen inte heller att utländska nationella fonder kunde komma i fråga inom pensionssystemet (prop. 2002/03:150 s. 264). 2021/22:179 Regeringen konstaterade att det inte tycktes finnas någon närmare förklaring till varför specialfonder inte tillåtits i premiepensionssystemet och hänvisade till den utredning som föregått regeringens proposition, i det följande benämnd (prop. menade att det med hänsyn till fondlagstiftningen inte fanns några principiella hinder för att öppna premiepensionssystemet för specialfonder (betänkandet Investerings- fonder – Förslag till ny lag, SOU 2002:56 s. 488). dock att det kunde finnas andra överväganden för att inte tillåta detta som låg utanför utredningens uppdrag. Som exempel angavs att specialfonder kunde ha en friare placeringsinriktning som kanske inte borde tillåtas inom Utredningen menade vidare att det kunde finnas ett värde i att ha enhetliga placeringsbestämmelser för de fonder som fick utredningen var därför inte beredd att föreslå en lagändring i syfte att öppna premiepensionssystemet för specialfonder (SOU 2002:56 s. 487). Ett flertal remissinstanser, däribland Sjunde AP-fonden, Fondbolagens förening, (numer Svensk Värdepappers- marknad) och , ansåg i sina remissvar över borde öppnas för specialfonder. Bland annat framhölls i remissvaren att det inte är självklart att en investering i en specialfond skulle innebära en högre risk för investeraren jämfört med en investering i en värde- och , remissvar, 2002; Sjunde AP-fonden, remissvar, 2002, dnr 2002/27). Dåvarande () anförde i sitt remissvar att det saknades skäl att göra skillnad mellan värdepappersfonder och specialfonder i premiepensionssystemet. En förutsättning för detta var dock enligt PPM att ett tillräckligt gott konsumentskydd kunde uppnås, till exempel genom en tydlig och precis lagstiftning i fråga om vilken risknivå som skulle vara tillåten för en specialfond. Enligt PPM fanns det dock skäl att avvakta utvecklingen av den praxis som skulle följa med den nya lagstiftningen innan specialfonder tilläts inom premiepensionssystemet. Det var enligt PPM tänkbart att det skulle komma att finnas specialfonder som till sin utformning var mindre lämpliga för premiepensionssystemet och som därför borde ligga utanför (PPM, remissvar, 2002, dnr 02/616). Regeringen instämde i den bedömning som gjordes av Värdepappers- fondutredningen och PPM, det vill säga att specialfonder, i vart fall tills vidare, inte borde tillåtas i premiepensionssystemet. inte behandlats ytterligare. I samband med införandet av lagen om investeringsfonder togs undantaget för nationella indexfonder bort. Anledningen till detta var att många av de dåvarande indexfonderna blev värdepappersfonder enligt de nya bestämmelser som infördes för att anpassa den svenska lagstiftningen till ändringar som skett i UCITS-direktivet. I samband med genomförandet av AIFM-direktivet i svensk rätt bytte lagen om investeringsfonder namn till lagen om värdepappersfonder, vilket är den lag om värdepappersfonder som gäller . utmönstrades begreppet investeringsfond ur lagstiftningen. om specialfonder finns numera i lagen om förvaltare av alternativa Prop. 2021/22:179 investeringsfonder. Frågan huruvida alternativa investeringsfonder – specialfonder eller andra alternativa investeringsfonder – borde tillåtas i premiepensionssystemet berördes inte i samband med genomförandet av AIFM-direktivet i svensk rätt. Vissa grundläggande EU-rättsliga principer Principen om fri rörlighet EU:s medlemsländer samt EES-länderna , och utgör tillsammans EU:s inre marknad. De tre senare länderna ingår i samarbetet genom avtalet om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (). Mellan dessa länder ska varor, tjänster, personer och kapital kunna röra sig utan att hindras av tullar, avgifter, diskriminering eller nationella krav. Detta brukar kallas principen om fri rörlighet. Bestämmelser om den fria rörligheten finns i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). När det gäller fondförvaltare och fonder är det framför allt fri rörlighet för tjänster och fri rörlighet för kapital som är av intresse. Fri rörlighet för tjänster innebär att den som tillhandahåller en tjänst får utöva sin verksamhet i den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls på samma villkor som gäller för medlemsstatens egna företag och medborgare (artiklarna 49–62 i EUF-fördraget). Fri rörlighet av kapital innebär att EU- medborgare och företag utan hinder ska kunna utföra betalningar eller överföra kapital för investeringar i andra medlemsstater (artiklarna 63–66 i EUF-fördraget). Principen om fri rörlighet rymmer även ett diskrimineringsförbud (artikel 18 i EUF-fördraget) och ett restriktionsförbud. Diskrimineringsförbudet innebär att utländska och inhemska varor, tjänster, företag och enskilda personer ska behandlas lika. För svensk del innebär således förbudet att svenska intressenter inte ska ges någon fördel i förhållande till övriga EU-intressenter. Bestämmelser eller åtgärder som inte är diskriminerande kan ändå vara förbjudna i vissa situationer. Det gäller bestämmelser eller åtgärder som på något sätt hindrar eller gör det mindre attraktivt att utöva fri rörlighet i . Detta brukar kallas restriktionsförbudet. En myndighet som ställer vissa krav på leverantörer av en viss vara i bryter inte mot diskrimineringsförbudet så länge kraven gäller för alla leverantörer, oavsett nationalitet. Om kraven däremot gör det svårare för utländska leverantörer att sälja sina varor i , kan det innebära att kraven strider mot restriktionsförbudet. har företräde framför nationell rätt. Medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att fullgöra skyldigheterna enligt (den så kallade lojalitetsprincipen, artikel 4.3 i fördraget om Europeiska unionen). I praktiken innebär lojalitetsprincipen att medlemsstaterna ska avstå från att tillämpa eller skapa nya bestämmelser som äventyrar den fria rörligheten. Undantag från principen om fri rörlighet Under vissa omständigheter får en medlemsstat göra undantag från diskriminerings- respektive restriktionsförbuden. Undantagen framgår av EUF-fördraget och rättspraxis. Undantag får ske om åtgärden 1) är tillämplig på ett icke diskriminerande sätt, 2) framstår som motiverad av ett trängande allmän- intresse, 3) är avsedd att säkerställa förverkligandet av den målsättning som söks och 4) inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning (se dom , C-55/94, EU:C:1995:11, p. De allmänintressen som kan motivera begränsningar av den fria rörligheten rör främst skyddet av allmän ordning, säkerhet eller hälsa (se till exempel artikel 52 i EUF-fördraget). Andra allmänintressen som följer av praxis är bland annat konsumentskydd och stabiliteten i socialförsäkringssystemet. I sammanhanget kan rättsfallet kommissionen mot (C 271/09, EU:C:2011:855) nämnas. Frågan i målet gällde om polsk nationell lagstiftning begränsade den fria rörligheten av kapital. Lagstiftningen i fråga behandlade hur så kallade öppna pensionsfonder fick investera. Enligt nämnda lagstiftning fick fonderna som mest investera av fondens tillgångar i utländska tillgångar. Dessutom tilläts utländska investeringar i färre kategorier av instrument än nationella investeringar. ansåg att den nationella lagstiftningen innebar restrik- tioner dels för pensionsfonderna, dels för företag etablerade i andra medlemsstater i och med att bestämmelserna för dem utgjorde ett hinder för kapitalanskaffning i . Det faktum att det handlade om pensionsmedel innebar enligt domstolen inte i sig att om fri rörlighet av kapital inte skulle vara tillämpliga. Domstolen konstaterade dock att intresset av att säkerställa stabilitet och trygghet med avseende på de tillgångar som förvaltas i en pensionsfond skulle kunna utgöra tvingande skäl av allmänintresse som skulle kunna motivera restriktioner av den fria rörligheten för kapital. Sådana restriktioner skulle enligt domstolen i så fall vara ägnade att uppnå det eftersträvade ändamålet och fick inte gå längre än vad som krävdes för att uppnå detta. anförde i målet att det fanns en risk för betydande förändringar i valutakursen för polska zloty och att det därför var nödvändigt att iaktta särskild försiktighet i inledningsskedet när det gäller det polska sociala trygghetssystemet. Vidare anförde att det var svårt för pensions- fonderna att bedöma riskerna med utlandsinvesteringar och att det var lättare för den nationella tillsynsmyndigheten att införa kvantitativa begränsningar likt femprocentsregeln än att kontrollera en investerings- policy grundad på försiktighetsprincipen. ansåg att dessa förhållanden inte motiverade restriktioner för investeringar i värdepapper som emitterats i andra medlemsstater. Som skäl för detta anförde domstolen bland annat att medlemsstaternas lagstiftning om offentliggörande av information om finansiella produkter och om skydd för investerare och konsumenter till stor del harmoniserats på unionsnivå. Restriktionerna ansågs inte heller motiverade av det skälet att de var lättare att införa för de nationella tillsynsmyndigheterna. ansågs därför inte ha uppfyllt sina skyldigheter enligt EUF-fördragets Prop. 2021/22:179 bestämmelser om fri rörlighet för kapital. 7.1.2Vilka fonder som ska få upphandlas till premiepensionens fondtorg Regeringens förslag: Endast värdepappersfonder, fondföretag och specialfonder ska få upphandlas till fondtorget. Även sådana utländska motsvarigheter till specialfonder som får marknadsföras till icke- professionella investerare i ska få upphandlas till fondtorget. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att specialfonder och utländska motsvarigheter ska vara öppna för inlösen minst en gång för att få upphandlas. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna som har uttalat sig tillstyrker eller har inga invändningar mot att värdepappersfonder, specialfonder och utländska fonder ska kunna vara valbara på fondtorget, däribland , Svenska försäkringsförmedlares förening och Kammarkollegiet. anser att specialfonder med handel och värdering skulle leda till väsentliga kostnader för ombyggnad av system- stöden utan motsvarande fördelar. Myndigheten avstyrker därför förslaget att specialfonder ska få upphandlas till premiepensionens fondtorg. Några remissinstanser, såsom och , anser att även andra fondtyper eller placering i enskilda aktier skulle vara väl lämpade för att uppnå målet om avkastning som är hög . Tredje AP-fonden menar att det vore lämpligt att utreda möjligheten att kunna upphandla diskretionära förvaltnings- uppdrag utöver de fonder som ska erbjudas på plattformen. Skälen för regeringens förslag Målet för premiepensionssystemet ska styra vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg ska, enligt regeringens förslag, bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås och till att principen om valfrihet upprätthålls genom att erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en valfrihet, se avsnitt 5.2. Vilka typer av fonder som ska få upphandlas till fondtorget måste därför styras av det föreslagna målet för premie- pensionssystemet och fondtorgets roll för att dels uppnå det målet, dels upprätthålla principen om valfrihet. m. fl. har anfört att placeringsinriktningarna ska vidgas ytterligare inom premiepensionen så att exempelvis enskilda aktier skulle kunna knytas till sparares individuella premiepensions- konton. Regeringen konstaterar att en så långtgående förändring av premiepensionssystemet skulle ställa mycket stora krav på kunskap och engagemang hos spararna. Regeringen konstaterar vidare att en sådan förändring inte heller är nödvändig för att målet för premie- 2021/22:179 pensionssystemet ska kunna uppnås eller för att principen om valfrihet ska kunna tillgodoses. Med typer av fonder avses i det här sammanhanget de typer som definieras i de näringsrättsliga regelverken och för vilka olika bestämmelser gäller. Bestämmelserna kan till exempel gälla i vilka tillgångsslag som fondernas medel får placeras och till vilka investerare marknadsföring får ske. Exempel på olika typer av fonder är värde- pappersfonder och specialfonder. När det gäller vilka typer av fonder som ska få upphandlas är det svårt att avgöra om en viss typ av fond är mer kostnadseffektiv, hållbar eller lättare att kontrollera än en annan. Samma sak gäller beträffande hög kvalitet; det går inte att slå fast att en viss typ av fond håller högre kvalitet än en annan. Kraven på kostnadseffektivitet, hållbarhet, kontrollerbarhet och hög kvalitet bedöms bäst i förhållande till enskilda fonder, inte i förhållande till olika typer av fonder. Att de fonder som upphandlas uppfyller dessa krav är därför något som i första hand får säkerställas genom de krav som ställs i upphandlingarna och de tilldelningskriterier som används för att tilldela avtal om att erbjuda fonder på fondtorget (fondavtal), se avsnitt 7.3.2 Kravet på att fonderna ska vara lämpliga för premiepensionssystemet kan bedömas både i förhållande till enskilda fonder och olika typer av fonder. I avsnitt 9 föreslås att en ny myndighet, , ska förvalta premiepensionens fondtorg, inklusive upphandla fonder till fondtorget. används i propositionens samtliga avsnitt. Vid bedömningen av vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg blir det därför främst av betydelse hur de olika fondtyperna kan bidra till att pensionsspararna erbjuds ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en valfrihet. Med olika risknivå och placeringsinriktning avses att fondtorget erbjuder en stor bredd av olika fonder. ska bedöma vad som är ett tillräckligt brett utbud bör utgångspunkten vara allmänt accepterade fondkategorier utifrån bästa branschstandarder (se avsnitten 5.2 och 7.2.2). Mot denna bakgrund är det av betydelse vilka olika risknivåer och placeringsinriktningar fonder av en viss typ kan ha. Vilka risknivåer och placeringsinriktningar som är möjliga påverkas bland annat av om det finansmarknadsrättsliga regelverket innehåller begränsningar med avseende på till exempel tillåtna tillgångsslag, storlek på enskilda innehav och möjlighet att använda finansiell hävstång. Vid bedömningen av vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg är det också av betydelse vilka pensions- sparare som kan antas vilja placera sina premiepensionsmedel i fonder på fondtorget. Utifrån den valarkitektur som föreslås är utgångspunkten att det handlar om personer som både vill välja och som har den kunskap som krävs för att göra ett sådant val (se avsnitt 5.4). Dessa sparare är likväl att betrakta som icke-professionella investerare i lagens mening. Enligt nuvarande lagstiftning tillåts i princip endast UCITS-fonder (värdepappersfonder och fondföretag) på premiepensionens fondtorg. UCITS-direktivet och de svenska bestämmelser som genomför direktivet syftar till att ge ett gott konsumentskydd. Värdepappersfonder får enligt 5 kap. lagen om värdepappersfonder placera fondmedel i likvida finansiella tillgångar som utgörs av överlåtbara värdepapper, penningmarknadsinstrument, derivatinstrument, fondandelar samt på konto i kreditinstitut. Bland värdepappersfonderna finns således fonder med en rad olika placeringsinriktningar såsom aktiefonder, blandfonder, räntefonder samt fonder som är inriktade på en viss bransch eller ett visst geografiskt område. Risknivåerna kan variera beroende på fondens placeringsinriktning. Det finns ett stort utbud av värdepappersfonder på marknaden. Detta skapar goda förutsättningar för att upphandla fonder som, förutom att de har olika risknivå och placeringsinriktning, håller hög kvalitet och har låga avgifter. Värdepappersfondernas egenskaper och det stora utbudet av sådana fonder gör att dessa bör kunna bidra till att man genom fondtorget uppnår målet för premiepensionssystemet och upprätthåller principen om valfrihet. Värdepappersfonder får därmed anses lämpliga för fondtorget. Det bör i lag därför föreskrivas att värdepappersfonder får upphandlas för att erbjudas på fondtorget. Specialfonder är den typ av alternativ investeringsfond som mest liknar värdepappersfonder. En invändning som har gjorts mot att tillåta specialfonder i premiepensionssystemet är att specialfonder kan ha en friare placerings- inriktning än värdepappersfonder. Detta är i och för sig riktigt. Denna invändning tycks emellertid främst ha varit kopplad till risk, med utgångspunkten att en friare placeringsinriktning innebär att dessa fonder har en högre risknivå än värdepappersfonder. En friare placerings- inriktning ska dock inte likställas med en högre risknivå. Specialfonder kan generellt sett inte anses vara mer riskfyllda än värdepappersfonder, vilket har konstaterats av såväl regeringen som ett flertal remissinstanser i samband med ett tidigare lagstiftningsärende (prop. 2002/03:150, s. 135 och 259 f.). En specialfond får jämfört med en värdepappersfond inneha färre olika tillgångar, vilket ökar koncentrationsrisken. En värde- pappersfond kan dock fortfarande ha högre risknivå även om den har fler innehav. Så kan till exempel vara fallet om samtliga innehav avser placeringar i aktier hänförliga till ett visst geografiskt område eller en viss bransch. Frågan om att tillåta specialfonder i premiepensionssystemet har vidare prövats med utgångspunkt i ett öppet fondtorg baserat på anslutning av fonder. Det nya fondtorget kommer att sättas samman av genom upphandling av fonder. ska inom ramen för den uppgiften säkerställa att de upphandlade fonderna är lämpliga för premiepensionssystemet. Regeringen bedömer att det inte på förhand ska finnas några begränsningar på fondtorget avseende fondernas risknivå och placerings- 2021/22:179 inriktning. har tagit steget ut på fondtorget förväntas själva kunna välja risknivå (se avsnitt 5.1). Det centrala när det gäller risknivå är att det på fondtorget finns fonder med olika risknivåer som kan kombineras i en lämplig fondportfölj. Detta är något som ska säkerställas i upphandlingarna. Det finns ett förhållandevis stort utbud av specialfonder på I likhet med värdepappersfonderna skapar det goda förut- sättningar för att upphandla fonder som håller hög kvalitet och har låga avgifter. Specialfondernas egenskaper, däribland att de kan ha andra placerings- inriktningar än värdepappersfonder, och det förhållandevis stora utbudet av fonder, gör att också specialfonderna bör kunna bidra till att man genom fondtorget uppnår målet för premiepensionssystemet och bidrar till valfrihet för spararna. Sådana fonder får därmed som utgångspunkt anses lämpliga för fondtorget. Det bör i lag därför föreskrivas att specialfonder får upphandlas för att erbjudas på fondtorget. En specialfond måste enligt 12 kap. 6 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder vara öppen för inlösen av andelar minst en För att en pensionssparare vid behov ska kunna byta fond eller börja ta ut premiepension och för att ska kunna betala ut premiepension är det viktigt att det med kort varsel går att lösa in andelarna i fonden. I praktiken finns det specialfonder med olika inlösenfrekvens, alltifrån dagligt handlade fonder till fonder som endast är öppna för inlösen en gång . Vilken inlösenfrekvens som gäller för en enskild specialfond följer av fondens fondbestämmelser. att de fonder som erbjuds på fondtorget är likvida föreslår utredningen att det i lag ska införas ett krav på att specialfonder som erbjuds på fondtorget ska vara öppna för inlösen minst en gång . myndigheten bör bestämmelserna konstrueras så att de fungerar tillsammans med myndighetens fondhandelsmodell och behov av daglig värdering och handel. Att tillåta specialfonder med handel och värdering skulle enligt myndigheten förorsaka pensionsspararna väsentliga kostnader för ombyggnad av systemstöden utan motsvarande avstyrker därför förslaget om att i lag tillåta specialfonder på fondtorget. Med anledning av Pensions- myndighetens synpunkter vill regeringen understryka att de fonder som upphandlas till premiepensionens fondtorg bör vara öppna för inlösen i en