prop · H903272 · 2022-08-02 00:00:00 — Regeringen anser dock, i likhet med , att det är svårt att sätta tydliga gränser för när en organisation främjar eller inte främjar sådana värden, vilket generellt sett gör det svårare att tillämpa ett sådant villkor rättssäkert. Det kan vidare finnas organisationer vars syften är sådana att det inte framstår som motiverat att för statligt stöd ställa sådana krav. Det har även riktats kritik mot befintliga demokrativillkor i detta avseende. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det är av vikt att det nya förslaget till demokrativillkor endast innehåller konkreta exkluderingskriterier. Det finns dock inte något som hindrar att kompletterande villkor, exempelvis avseende jämställdhet, uppställs för stöd där detta är särskilt motiverat. I utformningen av sådana villkor kan anpassningar göras till ändamålet med bidraget eller stödet och på så vis kan en tillräcklig konkretion uppnås. 6.6Demokrativillkor bedöms inte inskränka föreningsfriheten Regeringens bedömning: Att en organisations verksamhet inte får utövas i strid med samhällets grundläggande värderingar för att organisationen ska få tilldelas stöd eller bidrag kan inte ses som en inskränkning av föreningsfriheten. Vid utformningen av demokrativillkor för beviljande av stöd eller bidrag bör dock konsekvenserna för föreningslivet beaktas. Promemorian innehåller inte någon sådan bedömning. huvudsakligen med regeringens. bedömning berör dock inte konsekvenserna för föreningslivet. Remissinstanserna: Flera remissinstanser som har yttrat sig särskilt över bedömningen, bl.a. Civilsamhällets organisationer i samverkan (Civos), Forum – idéburna organisationer med social inriktning, och Specialpedagogiska skolmyndigheten, instämmer i bedömningen. anser dock att förslag till demokrativillkor i dess helhet är av så ingripande art att det är att anse som en begränsning av föreningsfriheten. innehåller inte någon sådan bedömning. Skälen för regeringens bedömning Offentliga bidrag är en viktig inkomstkälla för en stor del av föreningslivet i . Ett avslag på en ansökan om bidrag kan få konsekvenser för en organisations förutsättningar att verka. En fråga är därför om det kan anses inskränka föreningsfriheten att ställa upp ett demokrativillkor med innebörden att en organisations verksamhet inte får utövas i strid mot grundläggande värderingar i samhället för att bevilja stöd. Nedan beskrivs översiktligt skyddet för föreningsfriheten såsom det är utformat i regeringsformen och . Föreningsfriheten regleras i 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen. Bestämmelsen anger att var och en mot det allmänna är tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Föreningsfriheten innefattar rätten att bilda och verka gemensamt inom ramen för en sammanslutning. Skyddet omfattar också andra privaträttsliga sammanslutningar än föreningar i gängse mening. För bestämmelsens tillämplighet krävs t.ex. inte att sammanslutningen är en juridisk person (prop. 1975/76:209 s. 144). Inskränkningar av föreningsfriheten kan endast ske med stöd av lag. Föreningsfriheten har ett relativt starkt skydd i regeringsformen och får endast begränsas när det gäller sammanslutningar med verksamhet som är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (2 kap. 20 och 24 §§ regeringsformen). En proposition med ett förslag på en ändring i regeringsformen, som kan möjliggöra begränsningar av föreningsfriheten i förhållande till sammanslutningar som ägnar sig åt eller understödjer terrorism har dock överlämnats till (Föreningsfrihet och terroristorganisationer [prop. 2021/22:42]). Lagändringen föreslås träda i kraft . Av 2 kap. 2 § regeringsformen framgår att ingen får tvingas av det allmänna att tillhöra en politisk sammanslutning, ett trossamfund eller en annan sammanslutning för åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Bestämmelsen reglerar bl.a. skyddet för den negativa föreningsfriheten och innebär ett absolut skydd. I skyddas föreningsfriheten av artikel 11 som har följande lydelse: 1.Var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. 2.Utövandet av dessa rättigheter får inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. I första hand innefattar artikel 11.1 en förpliktelse för staten att inte ingripa och förhindra verksamhet som bedrivs inom föreningar och andra sammanslutningar. Staten har emellertid också en förpliktelse till positivt handlande eller med andra ord en skyldighet att se till att enskilda personer inte hindras av andra att utöva sina rättigheter (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl. 2015 s. 515 f.). Artikeln omfattar också den negativa föreningsfriheten, dvs. rätten att inte behöva vara ansluten till en förening. Flera av avgöranden avseende artikel 11 avser myndigheters vägran att på olika sätt erkänna föreningar som anses ha syften som strider mot nationella intressen. Domstolens ståndpunkt är att föreningar ska tillåtas verka så länge de inte förespråkar våldsmetoder eller annan illegal verksamhet. Staters vägran att registrera en förening som en juridisk person, där sådan registrering är en förutsättning för att praktiskt kunna göra bruk av föreningsfriheten, har därför ofta ansetts innebära brott mot artikeln (t.ex. avgörandet Sidiropoulos m.fl. mot , dom ). I detta sammanhang bör även nämnas Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter, EU:s rättighetsstadga, som enligt artikel 12.1 garanterar föreningsfriheten. har därutöver anslutit sig till FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och är därmed skyldig att skydda föreningsfriheten och inte inskränka den utöver vad den konventionen medger. Skyddet för föreningsfriheten enligt är i princip detsamma som skyddet för föreningsfriheten enligt . Även FN:s konvention om barnets rättigheter, , lyfter barnets rätt till föreningsfrihet och att denna rättighet inte får underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle (artikel 15). gäller som svensk lag enligt lagen (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter. Skyddet mot diskriminering enligt artikel 14 i i relation till föreningsfriheten Föreningsfriheten enligt artikel 11 i innebär inte att en stat måste tillhandahålla förmåner för att friheten ska kunna utövas. Däremot är kravet på icke-diskriminering i artikel 14 i av betydelse för statens agerande. Artikeln har följande lydelse: Åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i denna konvention skall säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Förbudet mot diskriminering gäller endast med avseende på de fri- och rättigheter som tas upp i konventionen och dess tilläggsprotokoll. Diskriminering kan dock föreligga med avseende på en rättighet även om själva rättigheten inte har kränkts. Det räcker med att diskrimineringen sker inom tillämpningsområdet för någon av de konventionsskyddade rättigheterna (, 2015 s. 549). De diskrimineringsgrunder som räknas upp i artikeln är inte uttömmande utan utgör exempel på otillåtna diskrimineringsgrunder. All olika behandling är dock inte diskriminering. Frågan prövas efter vissa kriterier som vuxit fram i praxis. Först måste det fastställas om de sakförhållanden klagomålet rör faller inom området för en konventionsskyddad rättighet. Vidare om det föreligger olika behandling av personer som befinner sig i en likartad situation. Om så är fallet sker en prövning av om det finns en objektiv och godtagbar grund för skillnaden i behandling. Om en sådan grund finns måste bedömas med hänsyn till en åtgärds syften och verkningar med beaktande av de principer som normalt tillämpas i demokratiska samhällen. En olikhet i behandlingen måste inte endast ha ett legitimt ändamål utan även vara proportionerlig i förhållande till det mål man vill uppnå (se t.ex. mot , dom , och det s.k. belgiska språkmålet, Case ”relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in ” mot , dom ). Diskriminering med avseende på föreningsfriheten har ansetts föreligga när föreningsmedlemmar särbehandlats på grund av sitt medlemskap i t.ex. en fackförening (Danilenkov m.fl. mot , dom ). En regel om att endast partier som fått av rösterna i närmast föregående val hade rätt att få statliga partibidrag var inte diskriminerande mot ett parti som inte hade nått upp till en sådan andel av rösterna (Özgürlük Ve Dayanısma Partisi [ÖDP] mot , dom ). När det gäller statliga förmåner till religiösa samfund har funnit att om en stat tillhandahåller erkända religiösa samfund vissa förmåner, såsom lindrigare beskattning, måste alla religiösa 2021/22:272 samfund som så önskar ha samma möjlighet att ansöka om erkännande för de aktuella förmånerna och staten måste tillämpa relevanta kriterier på ett icke-diskriminerande sätt. Detta hänger samman med det skydd som religionsfriheten åtnjuter enligt , se avsnitt 5.4.2. Det finns ingen statlig skyldighet att ge alla civilsamhällesorganisationer samma möjlighet att ansöka om att få ta del av ett visst stöd, men relevanta villkor och kriterier för samtliga statliga stöd måste tillämpas på ett icke- diskriminerande sätt. Ett demokrativillkor om en organisations verksamhet kan inte anses begränsa föreningsfriheten Att som civilsamhällesorganisation få ta del av statliga bidrag är inte en grundlagsskyddad rättighet. Någon sådan rätt följer inte heller av de internationella konventioner som har anslutit sig till. Som har konstaterat finansieras en stor del av föreningslivet i av offentliga medel. Bidrag från det offentliga är en viktig inkomstkälla för många föreningar (se prop. 2009/10:55 s. 165 f. och Ds 2018:13 s. 31). Beslut att avslå en ansökan om bidrag eller att återkräva ett beviljat bidrag kan därför få stora konsekvenser för en förening och i förlängningen påverka föreningens förutsättningar att verka. anser att rättighetens kärnområde inte torde påverkas, men att den konkreta effekten av förslaget ändå kan påverka individens möjlighet att få sina rättigheter tillgodosedda. framhåller också att frågan om den indirekta påverkan lämnas outredd och att förslag till demokrativillkor i dess helhet är av så ingripande art att det är att anse som en begränsning av föreningsfriheten. Ett demokrativillkor med innebörden att en organisations verksamhet inte får strida mot grundläggande värderingar i samhället har inte till syfte att begränsa enskildas möjligheter att bedriva föreningsverksamhet. Syftet med demokrativillkoret är att säkerställa att varken statliga eller statligt kontrollerade medel går till verksamheter som strider mot grundläggande värderingar i samhället. Det finns inte någon sanktion kopplad till demokrativillkoret. Den föreslagna regleringen innebär inte i sig ett förbud mot att viss verksamhet bedrivs i föreningsform. En rättighetsbegränsning kan enligt regeringens mening inte heller av några andra skäl anses ingå som ett naturligt led i regleringen eftersom det enbart rör sig om villkor för statens stödgivning som inte uppställer något som helst hinder för enskildas frihet att sluta sig samman för att verka för ett gemensamt ändamål (jfr prop. 1975/76:209 s. 153 f.). Införandet av ett demokrativillkor innebär alltså inte någon begränsning av enskildas grundlagsskyddade föreningsfrihet. Villkor om att en organisation för att få statsbidrag inte får bedriva verksamhet i strid med samhällets grundläggande värderingar bör inte heller anses innebära en inskränkning av föreningsfriheten enligt eller övriga internationella åtaganden. En annan fråga är om konsekvenserna av ett sådant villkor på något vis ändå bör beaktas. Ett avslagsbeslut skulle kunna få som konsekvens att en enskild förening tvingas begränsa eller upphöra med delar av sin verksamhet, i den mån en sådan förening är beroende av statlig finansiering för att kunna bedriva verksamheten. I detta hänseende finns Prop. 2021/22:272 det dock inte någon skillnad mellan ett avslagsbeslut med hänvisning till ett demokrativillkor och ett avslagsbeslut med hänvisning till något annat villkor som uppställs för att föreningen ska få ta del av stödet. Mot risken för negativa konsekvenser för enskilda föreningar bör även vägas det berättigade intresse som det allmänna har av att staten ställer krav på verksamheter som söker statens finansiella stöd. Det bör vara en självklar utgångspunkt att staten inte bör finansiera verksamhet som strider mot samhällets grundläggande värderingar även om det kan leda till sämre förutsättningar för exempelvis odemokratiska föreningar att bedriva sin verksamhet. Regeringen anser vidare att det inte finns anledning att anta att uppställandet av ett sådant demokrativillkor som beskrivs ovan skulle få en begränsande effekt på enskildas vilja att sluta sig samman för att verka för ett gemensamt ändamål. För såväl stöd till trossamfund, som stöd ur Allmänna arvsfonden och en stor andel av övriga statliga bidrag till civilsamhället uppställs demokrativillkor, även om dessa har formulerats på andra sätt. En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig över utredningarnas betänkanden och promemorian, många av dem civilsamhällesorganisationer, är dessutom positiva till de föreslagna demokrativillkoren. Sammanfattningsvis bedömer regeringen därmed att det inte kan anses strida mot föreningsfriheten enligt regeringsformen eller någon av de internationella överenskommelser som har anslutit sig till att uppställa villkor om att en organisations verksamhet inte får utövas i strid med samhällets grundläggande värderingar, så som de uttrycks i regeringsformen, för att organisationen ska få tilldelas statliga stöd eller bidrag. 6.7Ett demokrativillkor för stöd ur Allmänna arvsfonden Regeringens förslag: Stöd ur Allmänna arvsfonden ska inte få lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare som agerar inom ramen för verksamheten 1.utövar våld, tvång eller hot mot en person eller på annat sätt kränker en persons grundläggande fri- och rättigheter, 2.diskriminerar individer eller grupper av individer eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde, 3.försvarar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller 4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Stöd får inte heller lämnas till en organisation om det framkommer att någon av dess samarbetsorganisationer eller någon av samarbetsorganisationens företrädare agerar på ett sådant sätt som anges ovan. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag, men har en något annorlunda utformning. Remissinstanserna är i huvudsak positiva till förslaget. En majoritet av remissinstanserna, t.ex. Arbetets museum, , Myndigheten för delaktighet (MFD) och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) stödjer förslaget i dess helhet eller har inga synpunkter på förslaget. Några av remissinstanserna är övergripande positiva till förslaget, men har synpunkter i vissa delar. Forum – idéburna organisationer med social inriktning, Famna – för idéburen välfärd, Fremia och efterlyser precisare resonemang om adekvat empiri för bidragsbeslut och anser att promemorians definition av vem som ska ses som företrädare riskerar att stänga ute människor från engagemang och skapa kostnader samt väcka misstänksamhet. Även kristna råd lyfter fram risken att förslaget motverkar engagemang eftersom människor kan uppleva företrädarskapet som alltför ansvarsfullt. Arvsfondsdelegationen förespråkar ett mer långtgående ansvar för företrädares ageranden där även ageranden som inte sker inom verksamheten omfattas. SPF Seniorerna anser att uttrycken ”diskriminerar” och ”alla människors lika värde” inte är stringenta och att förslagets andra punkt därför bör utgå. Forum – idéburna organisationer med social inriktning, Famna – för idéburen välfärd, Fremia och anser att det krävs en mycket stor försiktighet vid bedömningen av ageranden som sker i andra länder och i en annan politisk kontext än den svenska vad avser att försvara, främja eller uppmana till sådana ageranden som anges i demokrativillkoret. Dessa remissinstanser anser också att promemorian inte är tillräckligt tydlig med vilka former av civil olydnad som kan anses vara förenliga med ombudsmän () och Arvsfondsdelegationen anser att formuleringen i fjärde punkten i den föreslagna bestämmelsen – ”motarbetar det demokratiska styrelseskicket” –är otydlig och efterfrågar mer analys om vad som anses ingå. för fram att det vid införandet av ett demokrativillkor är angeläget att säkerställa utrymmet för en öppen och inkluderande verksamhet inom folkhögskolor och studieförbund med möjlighet att ta upp även svåra frågor om demokratins förutsättningar och mänskliga rättigheter. kristna råd betonar vikten av att värna och aktivt verka för en grundläggande tillit snarare än misstro mellan olika sektorer i samhället och för också fram att det saknas en diskussion om religion och religiösa organisationer i relation till demokrativillkoret. Arvsfondsdelegationen efterlyser ett förtydligade beträffande vilken verksamhet som ska anses utgöra en organisations kärnverksamhet och anser att det vore värdefullt om delegationen tillåts fortsätta villkora sin stödgivning med ytterligare demokrativillkor och att detta i så fall tydligt framgår. Skälen för regeringens förslag Det föreslagna demokrativillkoret för stöd ur Allmänna arvsfonden är utformat med utgångspunkten att en organisation som tar emot stöd ur Allmänna arvsfonden inte ska bedriva verksamhet som strider mot samhällets grundläggande värderingar. De handlingar som enligt förslaget ska exkludera organisationer från stöd sammanfattas i fyra punkter. Stöd ska vägras en organisation om den eller någon av dess företrädare som agerar inom ramen för verksamheten (1) utövar våld, tvång eller hot mot en person eller på annat sätt kränker en persons grundläggande fri- och rättigheter, (2) diskriminerar individer eller grupper av individer eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde, (3) försvarar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller (4) motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Lagrådet efterfrågar motiv till och en diskussion av valet av tempusform för de beskrivna agerandena. Valet av tempusform utvecklas i författningskommentaren till bestämmelsen. Demokrativillkoret bör införas i lagen (2021:401) om Allmänna arvsfonden. Organisationens och företrädarnas agerande Stöd ur Allmänna arvsfonden får som huvudregel endast lämnas till en organisation som bedriver ideell verksamhet. Fysiska personer kan inte beviljas stöd ur Allmänna arvsfonden. Det är därmed förhållandena i organisationen och organisationens agerande som ska bedömas vid en prövning av demokrativillkoret. Beträffande en organisations agerande bör stöd kunna nekas med hänvisning till det föreslagna demokrativillkoret på grund av sådant som förekommer i organisationens stadgar, verksamhetsberättelse, verksamhetsplan eller andra dokument som härrör från organisationen, t.ex. på en webbplats. är det dock inte organisationen i egenskap av juridisk person som sådan som agerar klandervärt, utan fysiska personer som på olika sätt representerar organisationen internt eller gentemot allmänheten. En viktig fråga blir därför i vad mån demokrativillkoret bör fånga upp ageranden från företrädare. understryker att omfattningen av den granskning, kontroll och personuppgiftshantering som åläggs sökande organisationer varierar stort beroende på definitionen av företrädare. Forum – idéburna organisationer med social inriktning, Famna – riksorganisationen för idéburen välfärd, Fremia och anser att promemorians definition av vem som ska ses som företrädare riskerar att stänga ute människor från engagemang, samt att skapa kostnader och väcka misstänksamhet. kristna råd ifrågasätter att hela organisationer riskerar att förlora bidrag för en i övrigt allmännyttig verksamhet på grund av att en enskild person handlat i strid med demokratiska grundvärderingar. Rådet framhåller att det inte alltid är tydligt och avgränsningsbart vem som kan anses vara företrädare för en organisation och menar att förslaget i denna del riskerar att motverka engagemang, eftersom människor kan uppleva företrädarskapet som alltför ansvarsfullt. Som framgår av dessa synpunkter är det viktigt att det görs en genomtänkt och lämplig avvägning mellan intresset att ett demokrativillkor ska omfatta samtliga allvarliga ageranden som inte bör finansieras av statligt kontrollerade medel och att organisationers ansvarsbörda för enskilda personers ageranden ska vara rimlig och proportionerlig. Regeringen anser att det är viktigt att även företrädares ageranden omfattas av demokrativillkoret för att villkoret inte ska bli verkningslöst. Det är vidare enligt regeringens uppfattning rimligt att 2021/22:272 ålägga organisationer ett ansvar för de personer som ges utrymme inom organisationen och har i uppdrag att företräda den. företrädaransvaret inte ska få orimliga konsekvenser föreslås också en undantagsregel enligt vilken stöd får lämnas till en organisation vars företrädare har agerat i strid med demokrativillkoret, om det finns På detta sätt anser regeringen att ansvaret avgränsas på ett lämpligt sätt (se nedan). Regeringen anser att uttrycket företrädare i detta avseende bör omfatta såväl en organisations legala företrädare som andra som på olika sätt Med begreppet företrädare bör alltså avses de personer som ingår i organisationens förvaltande organ, t.ex. styrelseledamöter, men också en anställd eller uppdragstagare kan vara en sådan företrädare som omfattas av demokrativillkoret om personens anställning eller uppdrag innefattar att representera organisationen utåt. Exempel på sådana företrädare är en religiös ledare i en församling eller en ledare vid en idrotts- eller bildningsverksamhet. Arvsfondsdelegationen anser att t.ex. en lokalvårdares eller revisors agerande i direkt anslutning till organisationens verksamhet bör omfattas Personer som utför uppdrag åt en organisation eller är anställda med uppgifter som faller utanför organisationens kärnverksamhet, t.ex. som lokalvårdare eller för att hantera föreningens ekonomiska redovisning, bör normalt sett inte anses ingå i begreppet i den mening som avses i demokrativillkoret. En lokalvårdare eller en revisor utan andra uppgifter i en organisation kan enligt regeringens uppfattning i normalfallet inte anses företräda den organisationen oavsett om ett agerande sker i direkt anslutning till organisationens verksamhet. framstår vidare som alltför långtgående att organisationers ansvar och kontroller ska omfatta personer som har en så avlägsen koppling till och små möjligheter att påverka kärnverksamheten som lokalvårdare, revisorer och liknande. Organisationers ansvar ska alltså inte utsträckas till att omfatta ageranden av sådana funktionärer som inte kan anses vara företrädare för organisationen. Arvsfondsdelegationen har efterfrågat ett förtydligande beträffande vilken verksamhet som bör anses utgöra en organisations kärnverksamhet. Vilken verksamhet som bör anses utgöra en viss organisations kärnverksamhet får avgöras i det enskilda fallet. fås av det som anges i organisationens stadgar. Även mer tillfälliga projekt bör dock kunna anses omfattas av en organisations kärnverksamhet.