prop · H903219 · 2022-04-07 00:00:00 — Som påpekar finns det en risk för tvister mellan producentansvarsorganisationer om vad som ska anses vara skälig ersättning. Eventuella meningsskiljaktigheter som uppkommer mellan producentansvarsorganisationerna avseende frågor om ersättningen är skälig eller inte bör avgöras i mark- och miljödomstol som ett s.k. stämningsmål (se vidare avsnitt 8.4). Regeringen anser att en reglering av ersättningsansvaret bör ge incitament för producentansvarsorganisationerna att komma överens om ersättningen när det gäller den aktuella verksamheten. Som framgår ovan kan det, om systemet inte visar sig fungera, finnas anledning att lösa insamlingen från verksamheter på annat sätt. Det som påpekar om att producentansvarsorganisationerna med förslaget ges ett legitimt intresse av insyn i varandras verksamheter stämmer delvis. För att få ersättning av andra producentansvarsorganisationer måste den ansvariga producentansvarsorganisationen visa att den begärda ersättningen är skälig. Denna insyn omfattar dock bara den del av den ansvariga producentansvarsorganisationens verksamhet som rör driften av mottagningsplatserna och framtagandet av information. Det är inte en verksamhet där producentansvarsorganisationerna ska konkurrera med varandra. Ett beslut från ansvarig myndighet om hur stor en producentansvarsorganisations marknadsandel ska anses vara – dvs. fördelningsnyckeln mellan organisationerna – är offentligt. 8.4Förfarandet vid oenighet mellan producentansvarsorganisationer om skälig ersättning Regeringens förslag: Mark- och miljödomstolen ska som första instans pröva mål om att en producentansvarsorganisation för förpackningar ska ersätta den producentansvarsorganisation som ansvarar för insamling av förpackningsavfall från verksamheter. Förslaget i promemorian En förbättrad förpackningsinsamling – nya roller för kommuner och producenter stämmer i sak överens med regeringens. Språkliga ändringar har gjorts. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inget att invända mot förslaget. , mark- och miljödomstolen anser att det bör övervägas om stämningsmålen om ersättningsansvar mellan producentansvarsorganisationer, som synes röra ekonomiska transaktioner 2021/22:219 mellan två juridiska personer utan inslag av miljörättslig prövning, ska inledas vid allmän domstol i stället för mark- och miljödomstol. Skälen för regeringens förslag: Förslaget i avsnitt 8.3 innebär att en producentansvarsorganisation som ansvarar för mottagningsplatser för verksamheternas förpackningsavfall ska kunna kräva att få skälig ersättning för verksamheten från andra producentansvarsorganisationer i förhållande till producentansvarsorganisationernas marknadsandel. Om producentansvarsorganisationerna inte kommer överens behöver de kunna lösa tvister om ersättningsanspråk. Om ingen särskild ordning införs för den typen av tvister kan den ansvariga producentansvarsorganisationen väcka talan vid allmän domstol. I finns en särskild reglering som innebär att mark- och miljödomstol är första instans i ett flertal måltyper (21 kap. 1 § ). Ett sådant mål inleds genom en stämningsansökan (s.k. stämningsmål) och handläggs som ett tvistemål i allmän domstol (4 kap. 1 § lagen [2010:921] om mark- och miljödomstolar). I promemorian föreslås att mål om ersättningsansvar för godkända producentansvarsorganisationer ska prövas av mark- och miljödomstol som första instans. Som huvudregel gäller i denna typ av mål att den part som förlorar ska betala den vinnande partens rättegångskostnader. En av anledningarna till att den förlorande parten ska betala den vinnande partens rättegångskostnader i tvistemål är att detta avhåller enskilda från att inleda obefogade rättegångar. Ett alternativ till en sådan tvistelösning är att låta en statlig myndighet fatta ett beslut om kostnaderna som sedan är överklagbart till mark- och miljödomstol (21 kap. 1 § andra stycket ). En följd av detta skulle bli att den statliga myndigheten blir den enskildes motpart (5 kap. 2 § lagen om mark- och miljödomstolar). I ett sådant system drabbas den producentansvarsorganisation som satt i gång processen inte av några rättegångskostnader, vilket kan få till följd att fler processer påbörjas än om producentansvarsorganisationen måste vända sig till domstol för att få ersättning. Regeringen anser därför att producentansvarsorganisationerna, för det fall de inte kommer överens, bör vara hänvisade till att väcka talan vid domstol. , mark- och miljödomstolen, anser att regeringen bör överväga om målen i stället ska inledas vid allmän domstol. Regeringen anser att ett mål mellan producentansvarsorganisationer om ersättningens skälighet delvis liknar de mål om ersättning och skadestånd som mark- och miljödomstolarna prövar som stämningsmål. De frågor som ska prövas rör visserligen ekonomiska transaktioner. Liksom de ersättningsmål som enligt redan prövas av mark- och miljödomstol kan de bedömningar som behöver göras dock inbegripa miljörättsliga aspekter som t.ex. har med avfallshantering att göra. Eftersom den reglering som ger rätt till anspråket också kommer att finnas i anser regeringen att denna typ av mål med fördel avgörs i mark- och miljödomstolen. Regeringen anser därför att mål om ersättningsansvar för en producentansvarsorganisation enligt den bestämmelse som föreslås i avsnitt 8.3 bör avgöras av mark- och miljödomstolarna. Producentansvarsorganisationernas intäkter ska Prop. användas för att uppfylla producentansvaret Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om att de intäkter som en producentansvarsorganisation för förpackningar har får användas endast för verksamhet som har samband med organisationens skyldigheter eller för att göra en utbetalning till de producenter som har anlitat organisationen. Förslaget i promemorian En förbättrad förpackningsinsamling – nya roller för kommuner och producenter stämmer delvis överens med regeringens. I promemorian föreslås att bemyndigandet ska avse föreskrifter om att en producentansvarsorganisation för förpackningar inte får dela ut vinst till sina ägare. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Bland de som uttryckligen tillstyrker förslaget att en producentansvarsorganisation för förpackningar inte ska få dela ut vinst till sina ägare finns Samrådsgrupp Avfall och många kommuner, som påpekar att det medför att kostnaderna för insamlingen och behandlingen ska gå jämt upp med intäkterna från förpackningsavgifterna. ACE Nordic och anser att producentansvarsorganisationer ska vara icke-vinstdrivande organisationer. Svenskt producentansvar, Förpackningsinsamlingen (FTI) och de medlemsföretag som ingår i organisationerna anser att ett vinstutdelningsförbud är bra men inte tillräckligt. En sådan begränsning kan inte ensam förväntas lösa de problem som uppstår i en konkurrenssituation. Svenskt Producentansvar m.fl. ser positivt på att förslagen kommer att minska incitamenten att fokusera på vinstmaximering snarare än att åstadkomma cirkulära materialflöden. Varken vinstutdelningsförbud eller krav på transparens innebär dock några garantier mot missbruk och brottslighet. Det är angeläget att de nya kraven på producentansvarsorganisationer utformas så att utrymmet för oseriösa aktörer minimeras. TMR motsätter sig förslaget att en producentansvarsorganisation för förpackningar inte ska få dela ut vinst. TMR anser att det saknas stöd i promemorian för att vinstutdelning skulle ha någon negativ inverkan på de syften som den nya regleringen av förpackningsinsamlingen avser att uppnå och anser att ett förbud mot vinstutdelning vore kontraproduktivt för uppnåendet av dessa syften. Det stämmer inte att möjligheten att fördela vinster gör det möjligt att diskriminera producenter som inte är aktieägare. En producentansvarsorganisation som inte har några producenter alls som delägare saknar t.ex. incitament att diskriminera, oavsett eventuellt vinstsyfte. Vidare stämmer det inte att vinster i en producentansvarsorganisation riskerar att skapa incitament för producentansvarsorganisationer att erbjuda stora producenter rabatter och annan förmånsbehandling. Volymrabatter är ett vedertaget och konkurrensrättsligt accepterat instrument, förutsatt att det finns objektiva skäl för dem. Ett krav på likabehandling kan förhindra en producentansvarsorganisation från att ge rabatter till en producent med stora volymer. Kravet på likabehandling bör 2021/22:219 tolkas ur ett konkurrensrättsligt perspektiv och därmed tillåta olika behandling av producenter av objektiva skäl såsom exempelvis stora Att vinstintresse skulle vara ett incitament för att sträva mot lägre miljöprestanda för att minska kostnaderna stämmer inte heller enligt TMR eftersom kunderna efterfrågar höga miljöambitioner. anser att en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet är till nytta för konsumenterna och ett medel för att uppnå en effektiv användning av offentliga medel. Privata företag kan som huvud- regel antas drivas av en strävan efter att maximera sin egen nytta, vilket innebär att de strävar efter att maximera sina intäkter som Om det finns konkurrens från andra företag stimuleras företagen att förbättra nyttan för sina kunder, t.ex. genom högre kvalitet eller lägre priser, som de strävar efter att minimera sina kostnader t.ex. genom effektivisering eller nya produktionsmetoder. anser inte att det har visats tillräckliga skäl för vinst- utdelningsförbud eller liknande begränsningar, utan anser att alla aktörer som uppfyller de krav som ställer upp för att hantera avfall bör godkännas. Svensk Dagligvaruhandel, Livsmedelsföretagen och Brygge- rier anser att ett vinstutdelningsförbud är bra men inte tillräckligt. Dagligvaruhandel och Bryggerier anser dock inte att en vinstutdelningsbegränsning ska gälla för retursystemet. anser att vinstutdelningsförbudet inte bör gälla ett retur- system med pant. Anledningen är de omfattande investeringar som behöver göras i anläggningar, system och infrastruktur av ägarna för att starta och få ett retursystem med pant att fungera. förbud riskerar att skapa ett underfinansierat retursystem. att syftet med förbudet, att säkerställa återvinning, redan uppnås med retursystemet med pant. Skälen för regeringens förslag: Producentansvaret har införts utifrån principen att förorenaren ska betala och syftar till att ge producenterna incitament att utforma förpackningar på ett sätt som gör att mängden avfall minskar och att förpackningarna blir lättare att materialåtervinna. producentansvarsorganisation behöver se till att kostnaden för insamling och behandling av avfallet täcks av producenterna genom avgifter – s.k. förpackningsavgifter – och den eventuella intäkt som en producent- ansvarsorganisation har från försäljning av sekundär råvara. ningsavgifterna kommer sannolikt att läggas på priset av förpackningarna eller de förpackade varorna, vilket innebär att de i slutändan betalas av I nästan alla medlemsstater i EU samarbetar de ansvariga producenterna för att etablera kollektiva system för hantering av förpack- I de flesta systemen är användningen av producentansvars- organisationernas intäkter reglerade och det är ofta de ansvariga producen- terna som är aktieägare i organisationen. En reglering av vad intäkterna får användas till hindrar inte att det fortsatt finns flera producentansvars- organisationer, men det ställs vissa krav på organisationerna. villkor i detta avseende gäller för producentansvarsorganisationerna på- verkas inte konkurrenssituationen. TMR invänder mot promemorians beskrivning av att en reglering av vad producentansvarsorganisations intäkter får användas till minskar risken för diskriminering och främjar likabehandling. kraven avseende likabehandling av producenterna framgår av minimikraven i avfallsdirektivet. I och med att det införs ett särskilt krav om att en producentansvarsorganisation ska behandla producenterna lika instämmer regeringen i TMR:s bedömning att en intäktsreglering inte behövs för att komma till rätta med problem avseende diskriminering. Det bör dock noteras att en likabehandling i en miljörättslig kontext förhindrar alla former av volymrabatter för stora kunder, eftersom själva syftet med regleringen är att den som producerar förpackningarna också ska betala fullt ut för det förpackningsavfall som uppstår till följd av de volymer som sätts på marknaden. redogör för att en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet är till nytta för konsumenterna och ger en effektiv användning av offentliga medel. Regeringen delar denna grundsyn. menar också att privata företag alltid strävar efter att maximera intäkter och att minimera kostnader, men anser att de krav som kontrollerar vid godkännandet av en producentansvarsorganisation bör vara tillräckliga för att skapa en god marknad. TMR anser att drivkraften från marknaden alltid kommer att leda till bättre miljöval utifrån vad kunderna efterfrågar och att hanteringen av intäkterna därför inte behöver regleras. Regeringen instämmer i princip i dessa utgångspunkter, men kan konstatera att om hanteringen av intäkterna inte regleras behövs en omfattande detaljreglering och kontroll. Denna slutsats har även kommissionens konsulter kommit fram till i en studie om producentansvarsorganisationernas uppbyggnad och struktur (se avsnitt 8.6 i promemorian med början på s. 118). Den detaljreglering som skulle behövas för att komma till rätta med att en producentansvarsorganisation kan välja en sämre materialåtervinning och därmed tjäna pengar på producenternas och miljöns bekostnad är inte möjlig, eftersom förpackningsdirektivet i vissa delar utgör en harmoniserad lagstiftning där medlemsstaterna inte kan införa egna eller tydligare krav utan att komma i konflikt med den inre marknaden. I det sammanhanget vill regeringen uppmärksamma att de förslag om materialåtervinning som lämnades i promemorian Genomförande av EU:s engångsplastdirektiv och andra åtgärder för en hållbar plastanvändning (M2020/02035) anmäldes till kommissionen, som invände att regleringen skulle strida mot förpackningsdirektivet. Förslagen kommer därför inte att genomföras . Det kan således konstateras att inte kan införa detaljregler om materialåtervinning. Regeringen anser också att de tillsynsinsatser som skulle behövas för att helt och fullt följa upp en detaljreglering är mycket kostsamma och noterar att exempelvis har en särskild myndighet för frågan. Tillsynen behöver avse både konkurrensfrågor och miljörättsliga frågor för att säkerställa de samhällsmål som ska uppnås med lagstiftningen, både miljömässigt bra val och kostnadseffektivitet. Regeringen kan dock konstatera att promemorians förslag behöver förtydligas utifrån att en producentansvarsorganisation kan och får generera ett överskott men att detta överskott bör stanna kvar inom systemet. Ett eventuellt överskott som producentansvarsorganisationen får, efter att alla skyldigheter uppfyllts, bör gå tillbaka till de producenter som i ett sådant scenario betalat för höga förpackningsavgifter. För det fall en producentansvarsorganisation bedrivs som ett aktiebolag bör det således inte vara 2021/22:219 tillåtet att betala ut vinst till aktieägarna. Utbetalning bör dock, med beaktande av likabehandlingsprincipen (artikel 8a.1 d), kunna ske till producenter som också är aktieägare. Överskottet bör också kunna användas till nödvändiga investeringar eller sparas till kommande utgifter som producentansvarsorganisationen vet kommer att drabba organisationen. Överskottet kan också ge en signal om att nivån på avgifterna behöver justeras. De förpackningsavgifter som producenterna betalar till en producentansvarsorganisation belastar de konsumenter som köper förpackningarna. Regeringen anser att det är rimligt att förpackningsavgifterna sätts på en sådan nivå att de motsvarar de kostnader för bl.a. insamling och behandling som förväntas uppstå. Regeringen anser mot denna bakgrund att det bör införas ett bemyndigande i som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att de intäkter som en producentansvarsorganisation för förpackningar har får användas endast för verksamhet som har samband med organisationens skyldigheter eller för att göra en utbetalning till de producenter som har anlitat organisationen. Att kravet uppfylls bör vara en av förutsättningarna för att en producentansvarsorganisation ska kunna bli godkänd. Liksom de föreskrifter som ska kunna antas med det bemyndigande som föreslås i avsnitt 8.3 är de föreskrifter som kan antas med stöd av nu aktuellt bemyndigande näringsrättsliga (8 kap. 2 § 2 regeringsformen). Bemyndigandet ger möjlighet att reglera hur en producentansvarsorganisation ska bedriva sin verksamhet och hur intäkterna får användas. Sådana föreskrifter ska därmed inte kunna åberopas av en enskild gentemot en annan enskild och de ska inte kunna påverka t.ex. giltigheten av ett avtal mellan en producent och en producentansvarsorganisation. I stället bör det vara en tillsynsmyndighet som övervakar att bestämmelserna följs och som ingriper mot en producentansvarsorganisation som inte följer bestämmelserna. Lagrådet anser att det vore värdefullt med en redogörelse för hur regleringen förhåller sig till bestämmelserna om egendomsskydd i 2 kap. 15 § regeringsformen liksom till motsvarande bestämmelse i första tilläggsprotokollet till om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Förslaget i detta avsnitt innebär en möjlighet att meddela föreskrifter om krav på producentansvarsorganisationer för förpackningar och deras användning av sina intäkter. Inskränkningar i rätten att använda lös egendom faller utanför tillämpningsområdet för 2 kap. 15 § regeringsformen. När det gäller skyddet för egendom enligt inskränker detta skydd inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse (se artikel 1 i första tilläggsprotokollet). Den föreslagna regleringen är av väsentlig betydelse för att uppnå en effektiv avfallshantering och materialåtervinning. Skyddet av en hälsosam och god miljö utgör ett angeläget allmänt intresse som motiverar den aktuella inskränkningen. Den föreslagna regleringen är proportionerlig och är inte mer långtgående än vad som är nödvändigt. Regeringen bedömer att förslaget i propositionen är förenligt med kraven i regeringsformen och . Regeringen avser, med anledning av de synpunkter som Returpack m.fl. Prop. 2021/22:219 har lyft, närmare överväga hur bestämmelser på föreskriftsnivå bör se ut för att inte riskera en underfinansiering av retursystem med pant. 8.6 Föreskrifter för att avfallshanteringen ska fungera när ansvaret delas av kommuner och producenter Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldigheter för kommuner att vidta nödvändiga åtgärder för att avfallshanteringen ska fungera när ansvaret för hanteringen är uppdelat mellan kommunen och producenter eller producentansvarsorganisationer. Förslaget i promemorian En förbättrad förpackningsinsamling – nya roller för kommuner och producenter stämmer delvis överens med regeringens. I promemorian föreslås att bemyndigandet ska avse de åtgärder som krävs för att ansvarsfördelningen ska fungera. Remissinstanser: En majoritet av remissinstanserna har inget att invända mot förslaget. Avfall , Kommuner och Regioner (SKR) och många kommuner anser dock att det är otydligt vad bemyndigandet syftar till och att detta behöver klargöras. Inga andra remissinstanser har synpunkter på förslaget. Det finns också olika uppfattningar bland remissinstanserna när det gäller promemorians förslag om vilka åtgärder som kommunerna ska ansvara för och vilka som producentansvarsorganisationerna ska ansvara för. Exempelvis anser Samrådsgrupp Avfall, SYSAV, SÖRAB och Tekniska verken i att producentorganisationerna i stället för kommunerna bör ansvara för omlastningsstationer och fördelning av insamlat förpackningsavfall mellan olika producentansvarsorganisationer. Även Svenskt Producentansvar, Förpackningsinsamlingen (FTI) och de medlemsföretag som ingår i organisationerna anser att en producentansvarsorganisation bör ansvara, t.ex. den största på samma sätt som när det gäller mottagningsplatser för verksamheters förpackningsavfall. Skälen för regeringens förslag: Enligt förslaget i promemorian ska kommunerna ha ansvaret för insamlingen av förpackningsavfall från hushåll. Producentansvarsorganisationerna ska dock ansvara för behandlingen av detta avfall. Eftersom kommunerna och producentansvarsorganisationerna ska hantera samma avfall fast i olika skeden krävs det en reglering av hur överlämnandet ska gå till. Det bör därför införas ett särskilt bemyndigande i som ger möjlighet att meddela föreskrifter om skyldigheter för kommuner att vidta nödvändiga åtgärder för att avfallshanteringen ska fungera när ansvaret för hanteringen är uppdelat mellan kommunen och producenter eller producentansvarsorganisationer. Genom 14 kap. 2 § regeringsformen slås fast att principen om självstyrelse gäller för all verksamhet, dvs. både den verksamhet som omfattas av kommunallagen (2017:725) och den som regleras av annan lagstiftning. En inskränkning i den kommunala själv- 2021/22:219 styrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som motiverar den (14 kap. 3 § regeringsformen). Det bemyndigande som föreslås i detta avsnitt ger möjligheter för regeringen att ge kommunen nya arbetsuppgifter. Bemyndigandet kan därför innebära en inskränkning av den kommunala självstyrelsen när det gäller att vissa uppgifter ska utföras. Kommunerna kommer dock ha stor frihet när det gäller hur arbetsuppgifterna ska utföras. Regeringen anser att inskränkningen av den kommunala självstyrelsen som de nya arbetsuppgifterna innebär är godtagbar eftersom avfallshantering är ett allmänintresse och vissa arbetsuppgifter måste utföras av kommunen för att helheten ska fungera. Det saknas möjligheter att uppnå syftet med bestämmelsen på ett för den kommunala självstyrelsen mindre ingripande sätt. Avfall och SKR anser att det är otydligt vad bemyndigandet syftar till. Regeringen anser att bemyndigandet behövs för att det ska kunna införas skyldigheter för kommunerna när det gäller överlämning av förpackningsavfallet. Kommunerna kan t.ex. behöva rapportera insamlade mängder och överlämna avfall till producentansvarsorganisationerna på visst sätt. Regeringen konstaterar att remissinstanserna har olika uppfattningar om vem som bör ansvara för vad vid överlämnandet. Det kommer dock att krävas åtgärder från kommunernas sida oavsett hur överlämnandet regleras. 8.7Föreskrifter om kommunalt ansvar när det finns samordningsskäl Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om att kommunen ska ansvara för avfall som omfattas av producentansvar och som av samordningsskäl bör hanteras tillsammans med sådant avfall som kommunen ansvarar för enligt eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Förslaget i promemorian En förbättrad förpackningsinsamling – nya roller för kommuner och producenter stämmer i allt väsentligt överens med regeringens. Språkliga ändringar har gjorts. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Avfall , tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kommuner och Regioner (SKR) och många kommuner anser att bemyndigandet behöver kompletteras så att det säkerställer kommunernas inflytande över bedömningen av samordningsfördelar vid införande av nya producentansvar. Inga andra remissinstanser invänder mot förslaget. Däremot finns det olika uppfattningar bland remissinstanserna om hur kommunens ansvar bör avgränsas i de förordningsbestämmelser som i promemorian föreslås antas med stöd av bemyndigandet.