prop · H903119 · 2022-02-15 00:00:00 — 2021/22:119 integritetsskyddsnämnden avstyrker förslaget om att det ska framgå av att brottsbekämpande myndigheter, trots krav på förstör- ande av en kopia, ska få behandla uppgifter från kopian i vissa fall och att uppgifter ska få tillföras det nationella referensbiblioteket över barn- pornografi. Enligt nämnden hör sådana bestämmelser inte hemma i . Skälen för regeringens förslag och bedömning Det bör införas en skyldighet att förstöra en kopia när skyddade uppgifter hindrar kopiering Av åklagaretiska principer följer en skyldighet att i vissa fall förstöra en kopia som har framställts efter ett beslag som har skett i strid mot beslags- förbudet (se Riksåklagarens beslut , dnr ÅM-A 2006/1152 och NJA 2015 s. 631 p. Utredningen anser att skyldigheten att förstöra en kopia som framställts i strid med det föreslagna kopierings- förbudet, som motsvarar beslagsförbudet, ska regleras i lag och förtydli- gas. Justitiekanslern delar den bedömningen. Förslaget i avsnitt 7.4 om förbud mot kopiering i vissa fall innebär att en handling inte får kopieras om handlingen innehåller skyddade uppgifter. Trots förbudet kan det hända att det först i efterhand visar sig att en handling, som har kopierats, innehåller uppgifter som hindrar kopiering. Som utredningen konstaterar finns det flera skäl som talar för att det bör införas en skyldighet att förstöra en kopia i dessa fall. Genom en uttrycklig reglering kan det säkerställas att de åklagaretiska riktlinjerna får ett effektivt genomslag och att samma sak ska gälla för en kopia som tagits vid en husrannsakan och en genomsökning på distans. Det blir också tydligt för både enskilda och myndigheter under vilka förutsättningar det finns en skyldighet att förstöra en kopia. En annan fördel med en sådan reglering är att risken för att kopierad information sprids eller kommer till oberättigad användning begränsas. En sådan reglering skulle dessutom stämma överens med vad som gäller i fråga om upptagningar och uppteck- ningar från hemlig avlyssning i motsvarande situation (jfr 27 kap. 22 § ). Regeringen instämmer därför i utredningens uppfatt- ning att de brottsbekämpande myndigheterna i dessa fall bör vara skyldiga att förstöra kopian, antingen i dess helhet eller i de delar som omfattas av kopieringsförbudet. Utredningen föreslår att kopian, i dessa fall, ska förstöras . Eftersom det i förevarande fall handlar om en kopia vars innehåll har bedömts strida mot kopieringsförbudet och av det skälet inte får användas i straffprocessen bör kopian kunna förstöras , utan att det finns en risk för att material förstörs som senare visar sig ha betydelse för utredningen av det brott som kopian var avsedd för. När det gäller frågan om i vilket regelverk regleringen om förstörande ska placeras kan konstateras att motsvarande bestämmelser i de fall det rör sig om hemliga tvångsmedel finns i (jfr 27 kap. 22 och 24 §§ ). Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med utredningen, att även den föreslagna regleringen bör införas i . När en kopia förstörs i enlighet med den föreslagna reg- leringen bör, som utredningen anför, åtgärden protokollföras. säkerställs att det i efterhand finns dokumentation som visar att kopian har Prop. 2021/22:119 förstörts. Det bör inte införas en skyldighet att under pågående förfarande förstöra en kopia grundat på en proportionalitetsbedömning Utredningen föreslår att skyldigheten att förstöra en kopia ska gälla även när en genomsökning av kopian skulle vara oproportionerlig med hänsyn till risken för att skyddade uppgifter röjs, men utan att det finns förbud mot kopiering. Det kan, som utredningen anför, finnas fall där kopiering bedöms vara oproportionerlig med hänsyn till risken för att skyddade uppgifter röjs vid genomsökningen av kopian, trots att det inte föreligger något kopierings- förbud (jfr NJA 2015 s. 631). Som Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden påpekar måste emellertid regleringen på detta område vara tydlig och förutsebar. Regeringen kan konstatera att prövningen i dessa fall inte är helt enkel. Utfallet beror på vilken tyngd som brottsutredningsintresset ges och en värdering av det intresse som i det enskilda fallet bär upp infor- mationsskyddet. Det beror dessutom på en analys av möjligheterna att komma åt uppgifterna på ett mindre ingripande sätt. Slutligen ska en av- vägning göras av de intressen som står mot varandra. Under ett pågående förfarande är det ofta svårt att bedöma materialets närmare betydelse, särskilt innan ställning har tagits till åtalsfrågan. Härtill kommer att det inte framgår hur proportionalitetsbedömningen ska isoleras så att den, i enlighet med utredningens förslag, inte omfattar andra hänsyn än sådana som är avgörande för en värdering av risken för att skyddade uppgifter röjs. Enligt regeringens mening lämnar den ordning som utredningen föreslår alltför stort utrymme för skilda bedömningar. Regleringen uppfyller inte kraven på tydlighet och riskerar att tillämpas på ett sätt som inte heller uppfyller kraven på förutsebarhet. Det medför i sin tur en risk för att material förstörs som senare visar sig vara av större betydelse än vad bedömningen gett vid handen. Vid en sammantagen bedömning bör utred- ningens förslag i denna del därför inte genomföras. Det bör inte heller införas en skyldighet att förstöra en kopia på grund av att kopian bedöms sakna betydelse för utredningen Utredningen föreslår inte att det ska finnas en skyldighet att förstöra en kopia i de fall det visar sig att kopian inte tillför något till utredningen. Utredningen påpekar dock att om originalet hade tagits i beslag skulle beslaget i en motsvarande situation ha hävts. Informationen skulle då inte längre varit tillgänglig för de brottsbekämpande myndigheterna. Som utredningen konstaterar handlar ett förvarande av en kopia emellertid inte om tvångsmedelsanvändning och de skäl som talar för att ett tvångsmedel i vissa fall ska upphöra gör sig inte gällande med samma tyngd i fråga om en kopia. På samma sätt som vid en proportionalitetsbedömning kan det också, under en pågående utredning, vara svårt att göra en bedömning av vilket material som har betydelse för utredningen. En felaktig bedömning kan gå ut över både möjligheterna att utreda och lagföra brottet och över den misstänktes möjlighet att förbereda sitt försvar. Det kan i sin tur leda till att den misstänktes rätt till en rättvis rättegång åsidosätts. 2021/22:119 domstolen har i ett par avgöranden fällt för att material från hemliga tvångsmedel förstörts under utredningsstadiet (Janatuinen mot , , mål nr 28552/05, och Natunen mot , , mål nr 21022/04). fann att agerandet hade inneburit en kränkning av den misstänktes rätt till en rättvis rättegång, eftersom besluten att förstöra materialet medfört att varken domstolen eller den misstänkte givits möjlighet att bedöma om materialet varit relevant eller inte. Även om det i förvarande fall inte handlar om material från hemliga tvångsmedel anser regeringen, i likhet med utredningen, att övervägande skäl talar för att det inte bör införas en skyldighet att under straffprocessen förstöra en kopia i andra fall än när kopieringen har gjorts i strid med kopieringsförbudet. Det bör införas en skyldighet att i vissa fall förstöra en kopia i sidomaterialet efter laga kraft I ett förundersökningsprotokoll ska endast sådant som har betydelse för utredningen redovisas (23 kap. 21 § första stycket och 45 kap. 7 § rätte- gångsbalken). Det utredningsmaterial i förundersökningen som varken läggs till grund för ett beslut att väcka åtal eller används som bevisning till stöd för åtalet utgör sidomaterial. Av tryckfrihetsförordningens bestämm- elser om allmänna handlingar och arkivregleringen följer att allt egentligt utredningsmaterial ska arkiveras när ärendet är slutligt handlagt hos den brottsbekämpande myndigheten. Detta gäller oavsett om utrednings- materialet har tagits in i förundersökningsprotokollet eller ingår i sido- materialet. Hur länge de arkiverade utredningshandlingarna ska bevaras beror bland annat på om det finns någon bestämmelse om gallring eller förstörande som omfattar respektive handling och vad den föreskriver. Gemensamt för den reglering om bevarande av utredningsmaterial som gäller för de olika brottsbekämpande myndigheterna får dock sägas vara att sådant material i normalfallet inte får förstöras förrän . I vissa fall finns dock en skyldighet att förstöra utredningsmaterial i ett tidigare skede. Det gäller till exempel i fråga om upptagningar och upp- teckningar från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning (27 kap. 24 § ). Huvudregeln är då att upptagningarna ska förstöras när förundersökningen har avslutats eller det finns ett avgörande som har fått laga kraft. Utredningen föreslår att det bör införas en skyldighet att förstöra en kopia som finns i sidomaterialet när en dom eller annat avgörande av saken har fått laga kraft. En skyldighet att förstöra en kopia efter att ett avgörande fått laga kraft innebär inte någon principiell nyhet. När ett mål avgörs ska rätten pröva om ett beslag fortfarande ska bestå. Om det inte finns särskilda skäl mot det ska rätten besluta att beslag som har gjorts för att ett föremål skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott, ska bestå till dess att domen har fått laga kraft (27 kap. 8 § femte stycket ). Övriga beslag ska hävas i samband med målets avgörande. Om en liknande skyldighet införs för en kopia skulle det, som utred- ningen framhåller, kunna leda till försämrade förutsättningar för den enskilde att i efterhand kunna granska hur förundersökningen bedrivits och att ansöka om bland annat resning. I linje med detta anser JO att utred- ningen har tillmätt den dömdes intresse av att i efterhand kunna granska utredningsmaterialet alltför liten betydelse. JO anser också att förslaget rimmar illa med den införda bestämmelsen i 10 kap. 4 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), genom vilken lagstiftaren bland annat har velat förstärka den dömdes möjligheter att undersöka om det finns förutsättningar att angripa en lagakraftvunnen dom med extra- ordinära rättsmedel. Av förarbetena till den bestämmelsen framgår att principiella skäl talar för att den som har dömts för brott ska ha samma rätt att ta del av det material som legat till grund för avgörandet som han eller hon haft när brottmålsförfarandet pågick. konstaterades att utredningsmaterial på grund av bestämmelser om gallring och förstörelse inte alltid finns bevarat sedan brottmålsförfarande har avslutats och att det inte i fråga om allt material finns samma starka skäl att bevara det som under ett pågående förfarande. Det framgår även att rätten att ta del av material endast ska gälla i den utsträckning som materialet finns bevarat. Den dömdes insyn i den del av sidomaterialet som inte kan antas ha haft betydelse i åtalsfrågan kan dessutom begränsas (se propositionen Miss- tänktas rätt till insyn i förundersökningen, prop. 2016/17:68 s. 99 f.). En skyldighet att förstöra en kopia i sidomaterialet kan mot den bakgrunden anses ligga väl i linje med de tankar som ligger bakom regleringen om den tilltalades rätt att i efterhand ta del av förundersökningsmaterial. Vidare kan det vid kopiering, precis som vid beslag, handla om stora mängder information från exempelvis en dator som inte är av betydelse för utredningen men som de brottsbekämpande myndigheterna har tillgång till. Denna information kan innehålla uppgifter som rör enskildas per- sonliga förhållanden och att inneha material med sådan information kan anses utgöra ett intrång i rätten till skydd för privatlivet (se till exempel dom i målet S. och Marper mot [GC], nr 30532/04 och 30566/04, punkt 67 och dom i målet Breyer mot , nr 50001/12, punkt 81). Ur integritetssynpunkt bör det sakna betydelse om innehavet grundar sig i ett beslag eller kopiering. Ett innehav av en kopia mot den enskildes vilja kan därför i viss mån jämställas med en pågående användning av ett tvångsmedel. För att intrånget vid tvångsmedelsanvändningen inte ska vara större än vad som är nödvändigt bör en utgångspunkt vara att material inte ska bevaras i större utsträckning än vad som är motiverat från utredningssynpunkt (jfr prop. 1988/89:124 s. 69). Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med utredningen, att övervägande skäl talar för att det bör införas en skyldighet att förstöra en kopia i sidomaterialet när en dom eller ett annat avgörande av saken har fått laga kraft. Med dom likställs ett godkänt strafföreläggande och ett godkänt föreläggande av ordningsbot (se 48 kap. 3 § ). Med hänsyn till den dömdes intresse av att i efterhand kunna granska utredningsmaterialet anser regeringen, i likhet med utredningen, att det inte bör ställas upp något omedelbarhetskrav, det vill säga ett krav på att kopian ska förstöras vid laga kraft. Utredningen föreslår inte någon skyldighet att förstöra en kopia i de fall straffprocessen har avslutats på något annat sätt än att avgörandet har fått laga kraft, exempelvis genom en nedlagd förundersökning eller en åtals- underlåtelse. Om en förundersökning har lagts ned är det möjligt att åter- 2021/22:119 uppta utredningen om det kommer fram nya uppgifter. Intresset av att brott ska kunna utredas och åtalas väger i dessa fall tyngre jämfört med de fall där utredningen har lett till ett slutligt avgörande, till exempel en dom som har fått laga kraft. När det gäller en åtalsunderlåtelse finns det dock principiella likheter med ett avgörande i sak. I likhet med exempelvis en dom varigenom rätten avgör saken, innefattar en åtalsunderlåtelse en bedömning av skuldfrågan. Det finns i dessa fall en fullständig utredning som enligt åklagarens bedömning utvisar att den misstänkte är skyldig till ett brott. Dessutom är förutsättningarna för att återuppta en förunder- sökning i detta fall tydligt avgränsade, på ett sätt som påminner om det som gäller när förfarandet avslutats med ett avgörande i sak. För att reg- leringen på detta område ska vara konsekvent anser regeringen, till skillnad från utredningen men delvis i linje med vad Integritetsskyddsmyn- digheten anför, att övervägande skäl talar för att det ska införas en skyl- dighet att förstöra en kopia också när förfarandet avslutas genom ett beslut om åtalsunderlåtelse. Det bör däremot inte införas någon liknande skyldig- het när förfarandet avslutas på något annat sätt, till exempel genom att en förundersökning läggs ned. anför att det bör förtydligas att det, utöver bestämmelserna om förstöring, även krävs ett gallringsbeslut av för att myndig- heten i praktiken ska få förstöra en kopia av en hårddisk. anser att det är otydligt om förslaget är en gallringsbestämmelse eller inte, det vill säga om den utgör ett rättsligt stöd för en myndighet som förvarar en allmän handling att gallra den. När det gäller statliga myndigheters rätt att gallra allmänna handlingar, till exempel genom att förstöra handling- arna, får det ske endast i enlighet med föreskrifter eller efter beslut av , om inte särskilda gallringsföreskrifter finns i lag eller för- ordning (se 14 § arkivförordningen [1991:446]). Den reglering som föreslås bedöms utgöra sådant lagstöd som krävs för att vissa kopior ska få förstöras. I detta sammanhang bör det noteras att JO även framför att de negativa konsekvenser i integritetshänseende som är förknippade med att myndig- heter bevarar en kopia bör åtgärdas, inte genom att den dömdes möjlig- heter att ta del av sidomaterialet begränsas, utan genom en ändring av tryckfrihetsförordningen. Enligt JO är en naturlig utgångspunkt att elek- troniska handlingar som den brottsutredande myndigheten inte tar del av ska vara fredade från allmänhetens insyn. Flera remissinstanser framför liknande synpunkter. anser exempelvis att det i särskild ordning bör utredas om beslagtagna hand- lingar bör undantas från tryckfrihetsförordningens bestämmelser om all- männa handlingar. och fram- för att nuvarande ordning innebär att myndigheterna kan vara skyldiga att gå igenom mycket omfattande material inom ramen för en sekretess- prövning, inklusive sådana delar av materialet som inte har förekommit i förundersökningen och som saknar betydelse för utredningen. Även utredningen, som bedömer att det inte är förenligt med tryckfrihets- förordningen att införa absolut sekretess för alla handlingar som gjorts till- gängliga genom beslag eller kopiering, anser – i linje med nämnda synpunkter – att det finns skäl att ifrågasätta om det är lämpligt att sådana handlingar betraktas som allmänna handlingar även om de inte används i Som JO och framför kan det Prop. 2021/22:119 finnas anledning att överväga om uppgifter som inte har förekommit vid förundersökningen och som finns i beslagtagna och kopierade handlingar och informationsbärare bör undantas från allmänna handlingar. Detta aktualiserar dock frågor med anknytning till tryckfrihetsförordningen och kan inte hanteras inom ramen för detta lagstiftningsärende. Skyldigheten att förstöra en kopia som tagits i strid med kopieringsförbudet är inte absolut Som utredningen anger bör det, trots krav på förstörande, vara tillåtet för de brottsbekämpande myndigheterna att behandla uppgifter från kopian i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag och att lägga in en skild- ring av barn i pornografisk bild i det nationella referensbiblioteket över barnpornografi. Referensbiblioteket över barnpornografiska framställ- ningar är ett register som förs med stöd av ett regeringsbeslut (se beslut , dnr Ju1997/03061). Det finns särskilda regler om hur sådana framställningar och en kopia av dem ska hanteras, se till exempel lagen (1994:1478) om förverkande av barnpornografi, 5 § lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m., 17 § föreskrifter och allmänna råd om förfarande med egendom som tagits i beslag, förverkats eller tagits i förvar (PMFS 2017:4) och proposition med förslag till lag om visst stöldgods m.m., prop. 1974:124 s. 65, jfr även 4 kap. 3 och 4 §§ lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Regeringen anser, i lik- het med , att den reglering som finns är tillräcklig. Det behöver således inte förtydligas att brottsbe- kämpande myndigheter, trots krav på förstörande, får lägga in en skildring av barn i pornografisk bild i det nationella referensbiblioteket över barn- pornografi. Till följd av detta saknas även behov av utredningens förslag om att beslut om att lägga in dessa bilder i registret ska protokollföras. Utredningen föreslår att det även ska förtydligas att brottsbekämpande myndigheter, trots krav på förstörande, får behandla uppgifter från kopian i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag. En liknande reglering finns för uppgifter från upptagningar och uppteckningar vid vissa hemliga tvångsmedel (jfr 27 kap. 24 § ). Säkerhets- och integri- tetsskyddsnämnden motsätter sig förslaget med hänsyn till att bestämm- elser om behandling av uppgifter i underrättelseverksamhet inte hör hemma i . Regeringen anser att nämnden har visst fog för den bedömningen. Även om en motsvarande reglering redan finns i rätte- gångsbalken anser regeringen att det inte finns tillräckliga skäl att införa en sådan förtydligande reglering för uppgifter från kopierade handlingar. En rätt till domstolsprövning av om en kopia Regeringens förslag: Om en kopia har framställts med stöd av den föreslagna regleringen om kopiering och den förvaras hos en brotts- bekämpande myndighet ska den som drabbats av kopieringen ha rätt till domstolsprövning som straffprocessen pågår. förutsättningarna för kopiering har upphört ska rätten få besluta att kopian ska förstöras. Rätten ska även få besluta att kopian ska förstöras i de delar som den omfattas av kopieringsförbudet. När en begäran om prövning har kommit in till rätten ska en förhandling hållas . För handläggningen i övrigt ska det som är föreskrivet om förhandling i häktningsfrågan gälla i tillämp- liga delar. Om en fråga om kopiering väcks i högre rätt ska rätten få besluta om kopiering utan att hålla förhandling. Regeringens bedömning: Rätten bör inte få besluta om att ersätta ett beslag med en kopia eller att en kopia ska förstöras delvis i de fall kopian inte har betydelse för utredning om brott eller om förverkande av brott eller om kopieringen inte är proportionerlig. Det bör inte vara en förutsättning för domstolsprövningen att rätten inte beslutat om det beslag som eventuellt föregått kopieringen. Om beslagtaget material har kopierats bör det inte heller krävas att beslaget har hävts eller är föremål för rättens prövning. Vidare bör det inte införas en upplysning om att en brottsbekämpande myndighet, efter ett beslut om att en kopia ska förstöras, dels får behandla uppgifter från en kopia i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag, dels får lägga in en skildring av barn i pornografisk bild i det nationella referensbiblioteket över barnpornografi. Det finns inte heller behov av att reglera vilken domstol som är behörig att pröva en begäran om att en kopia ska förstöras. Utredningens förslag och bedömning stämmer delvis överens med regeringens. Utredningen föreslår att rätten ska få besluta att ersätta ett beslag med en kopia och att en kopia ska förstöras delvis i de fall kopian inte har betydelse för utredning om brott eller om förverkande av brott eller om kopieringen inte är proportionerlig. Utredningen föreslår även en lagändring för att avgöra vilken domstol som är behörig. Vidare föreslår utredningen att en förutsättning för domstolsprövning, om beslagtagna handlingar har kopierats, ska vara dels att rätten inte beslutat om beslaget, dels att beslaget har hävts eller är föremål för rättens prövning. Utred- ningen föreslår även att det uttryckligen ska anges att en brottsbekämpande myndighet, efter ett beslut om att en kopia ska förstöras, dels får behandla uppgifter från kopian i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag, dels får lägga in en skildring av barn i pornografisk bild i det nationella referensbiblioteket över barnpornografi. Utredningen har även en annan lagteknisk lösning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till eller invänder inte mot utredningens förslag, däribland Justitiekanslern, , , , tings- rätt och . anför att rätten till domstols- prövning är en viktig rättssäkerhetsfråga och Justitiekanslern anser att utredningen har gjort en noggrann genomgång och att förslagen förefaller väl övervägda. avstyrker förslaget till domstolsprövning av om en kopia ska förstöras och föreslår att domstolsprövningen ska avse laglig- heten av åtgärden, på motsvarande sätt som gäller för beslag. Ekobrotts- myndigheten avstyrker förslaget om att rätten ska få besluta om att en kopia ska förstöras delvis. anser att rätten i stället bör ges en möjlighet att besluta om förbud mot att använda vissa uppgifter i en kopia. håller dessutom att det inte borde vara möjligt att genomföra en partiell förstöring utan risk för att bevisvärdet av uppgifter i en skrivskyddad spegelkopia går förlorat. och motsätter sig även utredningens förslag om att rätten på eget initiativ ska kunna besluta om att ersätta ett beslag med en kopia. brottsutredande myndigheterna måste få avgöra om det krävs tillgång till originalet och anför att förslaget skulle kunna få allvarliga konsekvenser för den brottsutredande verksamheten. det kan finnas utredningsaspekter som gör att åklagaren inte vill röja information för den misstänkte om varför en kopia inte är tillräcklig. Hovrätten för anser att möjligheten att fatta separata beslut om förstöring för olika förundersökningar bör utredas vidare. Skälen för regeringens förslag och bedömning Den som drabbats av kopiering bör ha rätt att få frågan – om kopian ska förstöras – prövad av domstol Det är en viktig rättssäkerhetsgaranti för enskilda att det finns en möjlighet att få till stånd en domstolsprövning när en kopia har framställts med stöd av den föreslagna regleringen om kopiering.