prop · H903232 · 2022-04-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:232 Ett modernt offentligt belöningssystem och de Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås riktlinjer för ett nytt centralt och modernt system för offentlig belöning. Det nya centrala belöningssystemet ska ha som sin huvudsakliga uppgift att uppmärksamma och belöna förtjänstfulla insatser som är av stor betydelse för samhället och som går utöver det som kan förväntas av en person inom det område där personen verkar. Det handlar om insatser som är av sådant slag att de bör belönas på en nationell nivå med en av främsta utmärkelser: en ordensutmärkelse inom någon av de statliga ordnarna eller en av regeringens utmärkelser. I det centrala belöningssystemet ska tilldelandet av utmärkelser inom det statliga ordensväsendet återupptas i sin helhet och ordensutmärkelser ska kunna delas ut till både svenska och utländska medborgare. Genom ett centralt system för belöning ska en gemensam utgångspunkt gälla för vilka insatser som kan komma i fråga för belöning. Det centrala belöningssystemet ska välkomna nomineringar från alla delar av vårt samhälle. I propositionen föreslås också riktlinjer om allmänna flaggdagar. I förhållande till den gällande ordningen innebär riktlinjerna att dagen för val till blir ny allmän flaggdag och att de allmänna flaggdagarna med koppling till det svenska kungahuset efter nästa tronskifte endast ska omfatta regentens födelsedag och tronföljarens födelsedag från det år tronföljaren fyller . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Riktlinjer för utformningen av ett modernt offentligt Ett nytt centralt system för offentlig belöning .................... 3.2Principer för belöning inom det offentliga 3.3Nominering till belöning inom det offentliga 3.4Beredning av belöningsärenden i det offentliga 3.5Beslut om utmärkelser i det offentliga 3.6Möjligheterna för förvaltningsmyndigheterna att belöna förtjänstfulla insatser ............................................ 3.7Regeringen bör meddela föreskrifter om det nya Riktlinjer för regleringen av de allmänna flaggdagarna.................. Dagen för val till ska vara allmän 4.2De allmänna flaggdagarna med koppling till kungahuset ska bli färre.................................................... 4.3I övrigt bör inga fler allmänna flaggdagarna läggas till eller tas bort ................................................................ Sammanfattning av betänkandet Ett modernt belöningssystem, de allmänna flaggdagarna och redovisningen av anslaget till hovet (SOU 2021:74)........ Förteckning över remissinstanserna (SOU 2021:74)........ Sammanfattning av promemorian Behandling av känsliga personuppgifter hos Kungl. vid handläggning av belöningsärenden (Ju2022/00710)................................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1.Riksdagen godkänner de riktlinjer som regeringen föreslår om ett nytt centralt system för offentlig belöning (avsnitt 3.1). 2.Riksdagen godkänner de riktlinjer som regeringen föreslår om principer för belöning inom det offentliga belöningssystemet (avsnitt 3.2). 3.Riksdagen godkänner de riktlinjer som regeringen föreslår om nominering till belöning inom det offentliga belöningssystemet (avsnitt 3.3). 4.Riksdagen godkänner de riktlinjer som regeringen föreslår om beredning av belöningsärenden i det offentliga belöningssystemet (avsnitt 3.4). 5.Riksdagen godkänner de riktlinjer som regeringen föreslår om beslut om utmärkelser i det offentliga belöningssystemet (avsnitt 3.5). 6.Riksdagen godkänner vad regeringen föreslår om att dagen för val till ska vara allmän flaggdag (avsnitt 4.1). 7.Riksdagen godkänner de riktlinjer som regeringen föreslår om att de allmänna flaggdagarna med koppling till kungahuset ska bli färre (avsnitt 4.2). 2021/22:232 2 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att göra en översyn av det offentliga belöningssystemet och de allmänna flaggdagarna och att överväga utformningen av anslag till hovet (dir. 2019:76). Kommittén, som tagit namnet (Ju 2019:09), överlämnade betänkandet Ett modernt belöningssystem, de allmänna flaggdagarna och redovisningen av anslaget till hovet (SOU 2021:74). En sammanfattning av kommitténs förslag finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissvaren finns tillgängliga i (Ju2021/ 03311). I propositionen behandlas kommitténs förslag om ett modernt belöningssystem och om de allmänna flaggdagarna. Kommitténs förslag till ändring i förordningen (1974:225) om utmärkelsen ”För nit och redlighet i rikets tjänst” behandlas inte utan bereds fortsatt i . När det gäller anslag till Kungl. hovstaterna (hovet) lämnar kommittén inga förslag. Däremot välkomnar kommittén att hovet, mot bakgrund av konungens beslut om vilka personer inom den kungliga familjen som kan förväntas tas i anspråk för officiella uppdrag som åligger statschefen eller som anknyter till statschefsämbetet (se kommuniké från riksmarskalken ), har åtagit sig att öka öppenheten kring fördelningen av anslaget. Utvecklingen av åtagandet kan regeringen följa i samband med behandlingen av årsredovisningar för Kungl. hovstaten i arbetet med förslag till statens budget. I promemorian Behandling av känsliga personuppgifter hos Kungl. vid handläggning av belöningsärenden, som upprättats inom () , lämnas vissa förordningsförslag som kompletterar betänkandet. Förslagen beskrivs i avsnitt 3.7. Promemorian finns tillgänglig på regeringens webbplats (). En sammanfattning av promemorians förslag finns i bilaga 3. Förslagen i promemorian har beretts med , Kungl. Svaren från dessa instanser finns tillgängliga i (Ju2022/00710). Riktlinjer för utformningen av ett Ett nytt centralt system för offentlig belöning Regeringens förslag: ska ha ett centralt och modernt system för offentlig belöning som ska bestå av främsta utmärkelser: utmärkelser inom det statliga ordensväsendet och regeringens I det centrala belöningssystemet ska tilldelandet av ordens- utmärkelser återupptas i sin helhet och sådana utmärkelser ska kunna delas ut till både svenska och utländska medborgare. system för belöning ska insatser kunna belönas på nationell nivå och med en gemensam utgångspunkt för vilka insatser som kan komma i fråga för belöning. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget tas emot positivt av en stor majoritet av Förslaget tillstyrks av bl.a. Förvarets materielverk, Försvarshögskolan, Kungl. hovstaterna, Kungl. Vitterhets-, Historie- och Antikvitetsakademien (), , och . Åtskilliga av de övriga remissinstanserna som yttrar sig är positiva eller har inte några invändningar mot förslaget. Bland dem finns , , , , , , , och länsstyrelserna i flera län. Några remissinstanser är kritiska till förslaget. Reservofficerarna, som ställer sig bakom målsättningen att ska ha ett modernt och sammanhängande statligt belöningssystem, menar att förslaget på ett övergripande plan medför att det splittrade och otydliga belöningssystem som haft kvarstår. Föreningen med rättsstaten avstyrker förslaget. Föreningen anser att det inte finns något behov av ett nytt belöningssystem när det innebär ett återinförande av det avskaffade kungliga ordensväsendet. () och har synpunkter på innehållet i de stadgar som reglerar ordnarna och anser att stadgarna bl.a. ska reglera frågor om krav på återfordran efter avliden. Försvarsmakten, som i allt väsentligt instämmer i kommitténs förslag, anser att det för ordensväsendets trovärdighet är viktigt att utnämningar på nivåerna riddare respektive kommendör kan återkallas i enlighet med gällande stadgar. Flera remissinstanser, exempelvis , , Reservofficerarna och SLU, instämmer i kommitténs bedömning att det saknas ett behov av en ny internationell belöningsmedalj. Skälen för regeringens förslag Det svenska belöningssystemets framväxt och utveckling har haft ett belöningssystem med olika slags belöningar som använts för att täcka det behov som vårt samhälle har haft av att uppmärksamma och belöna enskilda och deras insatser. En belöning eller utmärkelse är ett erkännande som ges till en enskild för hans eller hennes insatser och som kan ta sig olika former. En belöning eller en utmärkelse kan bestå av exempelvis en medalj som bärs på klädedräkt eller en icke-bärbar medalj. Det kan också vara en jetong, en plakett, ett diplom, ett konstverk, ett ur, ett stipendium eller en titel. En ordensutmärkelse är en sorts belöning. Den består vanligen av ett band med ordenstecken som kan bäras på klädedräkt och som symboliserar att den belönade personen upptagits i en orden, dvs. att personen fått ingå i ett sällskap eller en krets med människor vilka tidigare blivit tilldelade en ordensutmärkelse och som alltså upptagits i samma orden. 2021/22:232 Som kommittén konstaterar har behovet av belöningar förändrats i takt med att samhället i övrigt förändrats och med ett förändrat behov har också belöningssystemet utvecklats . Vissa delar av dagens belöningssystem, däribland de kungliga riddarordnarna inom det statliga ordensväsendet (Serafimer-, Svärds-, Nordstjärne- och Vasaordnarna), liksom exempelvis medaljerna meruere labores och Svensk bergsmans hedersmärke för snille och flit, instiftades och är fortfarande en del av det statliga belöningssystemet. Kommitténs historiska genomgång ger en god överblick över det svenska belöningssystems framväxt och utveckling (SOU 2021:74 s. 43–61) och belyser det kulturhistoriska värdet hos flera av de statliga belöningarna. belöningssystem ändrades i grunden . Reformen av belöningssystemet sammanföll i tiden med ikraftträdandet av regeringsform som bl.a. innebar att statschefens ställning förändrades och att statschefens uppgifter i huvudsak blev ceremoniella. Reformen av belöningssystemet innebar framför allt att utdelandet av utmärkelser inom det statliga ordensväsendet till svenska medborgare upphörde. beslutades att utmärkelser inom Svärdsorden och tills vidare inte skulle delas ut. Dessa båda ordnar är vilande. Till grund för reformen av belöningssystemet låg uppfattningen att ordensväsendet återspeglade en gången tids samhällssyn genom att det gav uttryck för värderingar av samhällsinsatser enbart med hänsyn till tjänsteställning. Bakgrunden var bl.a. att ordensutmärkelserna främst hade varit förbehållna högre tjänstemän inom stat och kommun, medan andra anställda endast kunde belönas med medaljer. Innan ändringarna genomfördes inhämtade regeringen yttrande över de närmare riktlinjerna för utformningen av det framtida belöningsväsendet som regeringen hade dragit upp. Dessa innefattade bl.a. att utdelandet av ordnar till svenska medborgare skulle upphöra och att utmärkelsen nit och redlighet i statens tjänst i fortsättningen skulle bli en belöning för alla statsanställda. ställde sig bakom dessa riktlinjer (Kungl. Maj:ts proposition angående ändrat belöningssystem för statsanställda m.m., prop. 1973:91, bet. 1973:KU27, rskr. Beslutet om att avskaffa utdelningen av ordensutmärkelser till svenska medborgare innebar en genomgripande förändring. Det innebar dock att ordensväsendet, om än i en väsentligt mindre omfattning än tidigare, fortfarande var en del av det statliga belöningssystemet eftersom ordensutmärkelser inom Serafimer- och Nordstjärneordnarna även efter den tidpunkten kunde delas ut till utländska medborgare. , , ändrades regleringen så att konungen åter kunde dela ut utmärkelser inom dessa ordnar till tronföljaren. Bakgrunden till den ändringen var främst att det ansågs inkonsekvent att en blivande statschef, som skulle komma att bli stormästare i de kungliga riddarordnarna, med den då gällande ordningen inte själv kunde bära ordnarnas insignier (regeringens proposition Förslag till statsbudget för /96, prop. 1994/95:100 bil. 2 s. 6, bet. 1994/95:KU32). ändrades regleringen också för att möjliggöra att andra medlemmar av det svenska kungahuset skulle kunna tilldelas Serafimer- och Nordstjärneordnar. Reformen av belöningssystemet har alltså inneburit att svenska medborgare enbart har kunnat belönas av staten för sina förtjänster och betydelsefulla insatser med andra utmärkelser än ordnar. Kommittén har haft i uppdrag att bl.a. kartlägga formerna för tilldelande av regeringens och förvaltningsmyndigheternas olika offentliga belöningar men redogör även översiktligt för andra delar av den statliga delen av det offentliga belöningssystemet. Fokus för kartläggningen har varit på de statliga belöningarna även om den också omfattar några av de kungliga akademiernas belöningar. De senare är fristående akademier som inte ingår i den statliga förvaltningsorganisationen. Kommitténs kartläggning ger en bra bild över hur olika delar av staten belönar enskilda och deras insatser. Konungen, och regeringen har alla egna utmärkelser. Utöver ordensutmärkelser inom Serafimer- och Nordstjärneordnarna delar konungen ut bl.a. fem medaljer (Serafimermedaljen, H.M. Konungens medalj, Litteris et Artibus, och ). Regeringen delar ut de fyra regeringsmedaljerna meruere labores, För medborgerlig förtjänst, För omsorgsfull renvård och För berömliga gärningar men också . regleras medalj och andra avgångsgåvor till ledamöter i en särskild lag, lagen (2021:1117) om medalj. Dessutom förfogar vissa av de statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen, och ombudsmän över egna utmärkelser som de delar ut på eget initiativ. För närmare redogörelse för merparten av de olika statsorganens utmärkelser och dessa utmärkelsers tillämpningsområde, se SOU 2021:74 s. 63–75. Några av utmärkelserna i dagens belöningssystem är över och är redan av det skälet av kulturhistoriskt intresse. Merparten av de belöningar som de statliga förvaltningsmyndigheterna delar ut har dock instiftats , dvs. i tiden efter 1970-talets reform. Kartläggningen visar också att förvaltningsmyndigheters belöningar framför allt riktar sig till anställda hos den egna myndigheten. Det finns dock även flera exempel på statliga förvaltningsmyndigheter som har belöningar med ändamål att belöna personer utanför myndigheten som gjort en insats inom myndighetens ansvarsområden eller liknande. Flera statliga förvaltningsmyndigheter har efter 1970-talets belöningsreform alltså skapat egna belöningssystem för att sannolikt tillfredsställa det behov som respektive myndighet sett av att uppmärksamma och belöna enskilda och deras insatser. Utvecklingen skedde som präglades av gradvisa förändringar i regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna med såväl ökade inslag av delegerat ansvar som en mer tillitsbaserad styrning. Det är därför också möjligt att utvecklingen delvis kan förklaras i en vilja från förvaltningsmyndigheternas sida att ta egna initiativ. Som en konsekvens av denna utveckling framstår dagens belöningssystem som mer diversifierat och decentraliserat än vad det tidigare varit. Kartläggningen åskådliggör också att staten genom de olika belöningarna uppmärksammar och belönar såväl det som kommittén betecknar som förtjänst som det som kommittén betecknar som 2021/22:232 förtjänstfull insats. Förtjänst och förtjänstfull är två begrepp som ofta förekommer i belöningssammanhang för att uttrycka vad som motiverar en belöning. Förtjänst är ett begrepp som används i regeringsformen för att exemplifiera vad som kan vara en saklig grund för statlig anställning eller för utnämning av ordinarie domare. Enligt regeringsformens språkbruk handlar förtjänst om den vana som erhållits genom tidigare tjänstgöring, vilket inkluderar erfarenhet och anställningstid (Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., prop. 1973:90 s. 405). Utmärkelsen nit och redlighet i rikets tjänst är en form av belöning som uppmärksammar och belönar förtjänst. Ett annat exempel är de utmärkelser som visar uppskattning för själva deltagandet i olika internationella insatser. En belöning för förtjänst rör sig alltså med denna terminologi främst om en belöning som premierar exempelvis anställningstid eller uppdragstid utan att närmare bedöma insatsen som sådan. En förtjänstfull insats handlar enligt kommittén i stället om en insats som går utöver det som kan förväntas av en person i en viss roll eller i ett visst sammanhang. Ett exempel på en förtjänstfull insats kan vara när en person, ibland med fara för sitt liv, gör en betydande insats för en medmänniska eller samhället. En belöning för en förtjänstfull insats har, till skillnad från en belöning som uppmärksammar förtjänst, sin utgångspunkt i en bedömning och värdering av själva insatsen eller gärningen. Ett exempel på utmärkelse som en förvaltningsmyndighet delar ut och som belönar en förtjänstfull insats är Försvarsmaktens förtjänstmedalj med ett tillägg i form av ett svärd som banddekoration. Den tilldelas för bl.a. insatser i strid eller krigsliknande situationer för stort personligt mod med fara för eget liv och mycket förtjänstfull ledning av förband under svåra förhållanden. Ett annat exempel är Kriminalvårdens förtjänstmedalj In servitio pacis som delas ut till den som bl.a. visat utomordentligt personligt mod eller förtjänstfull ledning av personal under svåra förhållanden. Regeringen anser liksom kommittén att det finns anledning att hålla isär vad som är en belöning för förtjänst och vad som är en belöning för en förtjänstfull insats även om det i andra delar av samhället kan förekomma att termerna förtjänst och förtjänstfull används för att beskriva samma sak. Sammanfattningsvis visar kommitténs kartläggning att staten genom de olika statsorganen belönar på flera sätt. Kartläggningen visar också att belöningar förekommer i ett flertal olika former, även om medaljen framstår som den klart vanligaste formen i kommitténs kartläggning. En reform i syfte att skapa ett modernt centralt belöningssystem Kommitténs kartläggning tecknar en bild av ett belöningssystem som framstår som både mer diversifierat och decentraliserat än vad det tidigare varit. Det skulle kunna tala för ett behov av en mer ingripande reform som innefattar hela den statliga delen av det offentliga belöningssystemet. Kommittén anser dock att det inte framstår som ändamålsenligt att försöka hålla samman alla olika belöningar som förekommer inom det allmännas sfär. I stället bedöms det vara tillräckligt att belöningsreformen inriktar sig på att hålla samman de främsta utmärkelserna som delas ut på central statlig nivå. Reservofficerarna invänder mot en sådan inriktning på den grunden att det innebär att inte får ett sammanhängande statligt belöningssystem och att belöningssystemet även framöver kan uppfattas som splittrat och otydligt. Regeringen instämmer dock i kommitténs uppfattning att det stora belöningsvärdet av just viktiga samhällsinsatser för det svenska samhället eller svenska intressen liksom utmärkelsernas särskilda ställning framhålls genom ett system som bygger på att specifikt hålla samman de främsta utmärkelserna. Enligt regeringens mening bör reformen därför fokusera på det som bör vara kärnan i statens framtida belöningssystem. Med utgångspunkten att bör få ett modernt och mer sammanhängande system för belöning av såväl svenska som utländska medborgare för bl.a. viktiga samhällsinsatser anser regeringen därför, i likhet med kommittén och en stor majoritet av remissinstanserna, att det ska finnas ett centralt system för offentlig belöning som ska omfatta statens främsta utmärkelser: utmärkelser inom det statliga ordensväsendet och regeringens utmärkelser. Regeringen delar också kommitténs uppfattning att detta system bör ha gemensamma utgångspunkter för tilldelande och att utmärkelserna i princip bör användas för att belöna förtjänstfulla insatser. De främsta utmärkelserna kommer att vara ett slags yttre bevis på statens erkänsla vilket reflekterar den belönade insatsens betydelse. Ett mer aktivt och ändamålsenligt användande av belöningar förutsätter att det finns ett flertal utmärkelser att använda. Regeringen kan med anledning av kommitténs genomgång av de statliga belöningarna konstatera att staten med den reform som föreslås kommer att förfoga över ett tillräckligt antal och en tillräcklig bredd av utmärkelser för att täcka behovet av belöning. Mot bakgrund av den historiska redogörelsen instämmer regeringen ändå i Försvarsmaktens synpunkt om att det kan vara positivt att regeringen kan instifta ytterligare utmärkelser om ett behov skulle uppstå. Det kan enligt regeringens mening inte uteslutas en utveckling i som innebär att belöningar som inte har något ändamålsenligt tillämpningsområde bör återupptas eller att nya belöningar bör instiftas (jfr SOU 2021:74 s. 59). Ett nytt centralt belöningssystem bör inte stå i vägen för en utveckling av belöningar som bedöms lämplig i mer extraordinära situationer, som t.ex. krig. Ställningstagandet innebär att regeringen, i likhet med de remissinstanser som yttrar sig i den delen, också instämmer i kommitténs bedömning att det saknas behov av att instifta nya belöningar, däribland den belöningsmedalj för särskilt berömvärda internationella insatser som föreslog i sitt slutbetänkande (En svensk veteranpolitik, SOU 2008:91 del 2 s. 287– 288, jfr SOU 2021:74 s.100–106). Utmärkelser för den typ av insatser som den utredningen ville lyfta fram kommer enligt regeringens bedömning nämligen att kunna belönas antingen med en ordensutmärkelse eller med regeringens medalj För berömliga gärningar. Kommittén framhåller att det är en naturlig utgångspunkt att staten använder sig av de belöningar som redan finns och som har ett erkänt och uppskattat värde. Regeringen anser också att det vid utformningen av ett centralt belöningssystem för rikets främsta utmärkelser finns anledning att återknyta till de befintliga utmärkelserna snarare än att instifta nya. Föreningen med rättsstaten avstyrker kommitténs förslag och menar att det inte finns något behov av att återinföra det kungliga ordensväsendet även om det finns ett behov av att statsledningen 2021/22:232 uppmärksammar personer som gjort så stora insatser eller som har sådana förtjänster att de förtjänar att uppmärksammas. kommitténs redovisning av den historiska utvecklingen är osaklig eftersom den enbart ger en bild av det oegennyttiga uppsåtet med utmärkelser och för fram att ordnar och medaljer har använts för att det bl.a. var ett effektivt och billigt sätt att skapa lojalitet. att 1970-talets reform var viktig eftersom den innebar att endast utmärkelser som belönade förtjänst och inte tjänsteställning fick vara kvar. Regeringen kan för sin del notera att kommittén inte gör anspråk på att uttömmande redovisa utvecklingen av det statliga ordensväsendet, dess olika delars syften och faktiska tillämpning m.m. Till skillnad från Föreningen med rättsstaten anser regeringen vidare att den historiska tillämpningen inte bör avhålla staten från att återuppta utdelande av utmärkelser inom ordensväsendet i sin helhet så länge det nya belöningssystemet i grunden bryter med flera av de strukturer som tidigare präglade detta väsende. Det är regeringens uppfattning att ett återinförande av det statliga ordensväsendet bygger på förutsättningen att det såväl demokratiseras som moderniseras. En sådan reformering är möjlig men den bör ske på ett varsamt sätt i och med att ordensväsendet är mer än 250 år gammalt (se vidare avsnitt 3.2). Regeringen delar mot den bakgrunden därför kommitténs uppfattning att en reformering av belöningssystemet bör utgå från de utmärkelser som staten har och att utmärkelser inom det statliga ordensväsendet bör ingå i reformen vid sidan av regeringens En belöningsreform av det nu aktuella slaget innebär för det statliga ordensväsendets del främst att tilldelandet av utmärkelser inom Svärds- orden och återupptas och att såväl svenska som utländska medborgare kommer att kunna belönas med ordensutmärkelser.