prop · H903229 · 2022-04-19 00:00:00 — vid , ombudsmän, , och Kommuner och Regioner (SKR), väcker frågor kring hur den föreslagna bestämmelsen förhåller sig till andra regleringar, bl.a. skadeståndslagen. Skälen för regeringens förslag Det finns behov av en avgränsning Som regeringen redogör för i avsnitt 4.2.1 begränsas det allmännas skyldighet att betala skadestånd vid överträdelser av av ett s.k. nödvändighetskrav. Detta krav syftar till att ge domstolarna utrymme att göra rimliga helhetsbedömningar för att uppnå att uppfyller sina folkrättsliga förpliktelser att tillhandahålla effektiva rättsmedel som vikt fästs vid att andra rättsmedel ska ha företräde. Kommittén anser att det är motiverat att avgränsa det allmännas ansvar också vid överträdelser av regeringsformen och föreslår därför att det i lagtexten ska anges att skadestånd ska betalas i den utsträckning det med hänsyn till omständigheterna behövs för att kompensera den skadelidande för överträdelsen. vid ser en risk för att det föreslagna behovskravet hämmar utvecklingen i praxis om skadestånd vid överträdelser av regeringsformen och anser att det bör övervägas om något sådant krav över huvud taget bör gälla för grundlagsskadestånd. Regeringen anser för sin del att en skadeståndsbestämmelse som ges inne- börden att det i princip finns en rätt till skadestånd i varje situation då en överträdelse av 2 kap. regeringsformen konstaterats skulle kunna leda till ett orimligt långtgående ansvar för det allmänna. Med en sådan reglering skulle enskilda kunna åberopa i stort sett varje motgång med negativa konsekvenser till följd av ett beslut eller annan myndighetsåtgärd som vidtagits i strid med någon bestämmelse i 2 kap. regeringsformen som grund för ett krav på kompensation från staten eller en kommun. mindre allvarliga överträdelser och överträdelser som i och för sig hade kunnat ställas till rätta t.ex. genom ett ordinärt överklagandeförfarande skulle i princip omfattas. Det får antas att en sådan reglering skulle kunna verka processdrivande och även medföra ett mycket omfattande kostnads- ansvar för det allmänna. Den enda praktiska begränsningen – vid sidan av sedvanliga krav på adekvat kausalitet m.m. – skulle då i stort vara den som följer av jämkningsregeln vid medvållande i 6 kap. 1 § skadeståndslagen. Denna ger dock enligt regeringens mening inte tillräckliga förutsättningar för att på ett rimligt sätt avgränsa det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelser av rättighetsbestämmelserna i 2 kap. regeringsformen. jämkning torde exempelvis regelmässigt inte kunna göras till noll ens vid fullständig passivitet från den enskildes sida när det gäller att tillvarata andra rättsmedel i första hand. I likhet med kommittén och majoriteten av remissinstanserna anser regeringen därför att det finns behov av ytterligare preciseringar av förutsättningarna för grundlagsskadestånd, utöver att det ska ha skett en rättighetsöverträdelse. Situationer där det av någon anled- ning framstår som mindre rimligt att det allmänna ska bli skadestånds- ansvarigt bör inte omfattas. Vissa överträdelser, typiskt sett mindre allvarliga sådana, bör inte kompenseras genom skadestånd. kan nämnas att den enskilde inte har lidit någon ekonomisk skada och den ideella skadan får antas vara obetydlig, eller att överträdelsen beror på ett mycket begränsat misstag från det allmännas sida. funktion bör vara att sortera bort överträdelser där det inte framstår som ändamålsenligt och motiverat att enskilda ska ha rätt till grundlagsskade- I likhet med kommittén anser regeringen vidare att regleringen bör vara utformad så att andra sätt att komma till rätta med en överträdelse är primära i förhållande till grundlagsskadestånd. Det är en ordning som har goda skäl för sig. Som kommittén framhåller är det sannolikt ett både snabbare och effektivare sätt att få gottgörelse för en överträdelse att använda sig av de särskilda ersättningssystem som är utformade efter den specifika situationen i fråga. Dessutom kan en precisering av förutsätt- ningarna för skadeståndsansvaret allmänt sett minska problemet med att det i mindre allvarliga fall ibland är svårt att avgöra vad som är en över- trädelse, exempelvis om ett i något avseende grundlagsstridigt beslut i rimlig tid rättas till av högre instans. Det bör framhållas att syftet med en skadeståndsbestämmelse är att bidra till att ge den enskilde ett ändamålsenligt rättighetsskydd. Avgränsningen av skadeståndsansvaret måste vara förenlig med grund- lagsskadeståndets huvudsakliga syfte att tydliggöra och stärka rättighets- Prop. 2021/22:229 skyddet vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen. bör således omfatta överträdelser med skadliga följder som det är rimligt att det allmänna ersätter genom skadestånd. En utgångspunkt bör, som framhålls i avsnitt 5, vara att en bestämmelse om grundlagsskadestånd ska ge ett minst lika starkt skadeståndsrättsligt skydd för den enskilde som bestämmelsen om konventionsskadestånd skulle göra i en motsvarande situation. Mot denna bakgrund bör domstolarna ges ett tydligt mandat att vid tillämpningen av avgränsningen av ansvaret göra en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet, på motsvarande sätt som när förutsättningarna för konventionsskadestånd ska prövas (se prop. 2017/18:7 s. 59). Ett behovs- eller nödvändighetskrav? Flera remissinstanser är kritiska till kommitténs förslag att utforma skadeståndsbestämmelsen med ett behovskrav. Kommittén framhåller att det nödvändighetskrav som gäller i förhållande till konventionsskadestånd är direkt kopplat till konventionsrätten och syftar till att uppnå att uppfyller sin folkrättsliga förpliktelse enligt att tillhandahålla effektiva rättsmedel (jfr prop. 2017/18:7 s. 59). Om nödvändighetskravet används också vid grundlagsskadestånd kan det, enligt kommittén, tolkas som att den skadelidande aldrig har rätt till grundlagsskadestånd. Denna tolkning kan, enligt kommittén, komma att göras eftersom det inte finns någon allmän rätt till rättsmedel vid överträdelser av regeringsformen, till skillnad från vid överträdelser av . Bland andra Justitiekanslern och ombudsmän anser att argumentationen inte är övertygande. Enligt Justitiekanslern är det otillfredsställande att i lagtexten ge olika benämning och beskrivning av en prövning som i förarbetena förutsätts vara densamma. ombudsmän menar att det är tveksamt om det finns någon egentlig eller relevant lexikal skillnad mellan att något behövs och att något är nödvändigt och anser att skillnaden i uttryckssätt riskerar att ge intryck av att det skadeståndsrättsliga skyddet för rättigheter enligt regeringsformen respektive har olika styrka. Enligt ombudsmän kan dessutom den föreslagna uppräkningen av omständigheter som särskilt ska beaktas vid behovsbedömningen ge intrycket att rätten till grundlagsskadestånd är snävare än rätten till konventionsskadestånd. Attunda tingsrätt, som i och för sig har förståelse för kommitténs bedömning när det gäller nödvändighetskravet, menar att den föreslagna lagstiftningstekniken med detaljerade bestämmelser om vad som särskilt ska beaktas vid prövningen är inkonsekvent och kan ge upphov till oklarheter i rättstillämpningen. Regeringen instämmer i Justitiekanslerns och ombudsmäns uppfattning att det från en språklig utgångspunkt inte finns skäl att använda olika uttryckssätt för de olika skadeståndsgrunderna. Regeringen delar inte heller kommitténs oro om att användningen av ett och samma uttryck för att markera en avgränsning av ansvarets räckvidd kan komma att tolkas så att grundlagsskadestånd i många fall inte kommer att kunna betalas. Grunderna för skadestånd skiljer sig åt, även om de i många fall har ett överlappande tillämpningsområde. Det innebär hur som helst att 2021/22:229 prövningen rent principiellt kommer att ta sikte på delvis olika aspekter av det allmännas ansvar: i ena fallet de krav på respekt för grundläggande fri- och rättigheter som följer av internationella åtaganden och i det andra på vissa grundlagsskyddade fri- och rättigheter som slås fast i regeringsformen. Regeringen konstaterar i detta sammanhang att kommitténs förslag inte bygger på förutsättningen att möjligheten till konventionsskadestånd måste ha tömts ut för att grundlagsskadestånd ska kunna komma i fråga. Tvärtom kan det förutses att enskilda i ett och samma förfarande kommer att göra gällande att det skett en överträdelse av både 2 kap. regeringsformen och . Domstolen kan då – om inte den enskilde som för talan ger uttryck för något annat – som regel antas komma att pröva den enskildes anspråk med utgångspunkt i att den grund som i förekommande fall ger det mest fördelaktiga utfallet för den enskilde prövas i första hand. I ljuset av de synpunkter som framhålls av remissinstanserna när det gäller intresset av konsekvens i regleringen framstår det enligt regeringen inte som problematiskt att uttrycket nödvändigt används med olika innebörd i den bemärkelsen att det syftar på olika saker: det tar i ena fallet sikte på vad som är nödvändigt för att uppfylla folkrättsliga förpliktelser och i det andra på vad som är nödvändigt för att gottgöra för en överträdelse av regeringsformen. Regeringen delar därför Justitiekanslerns och ombudsmäns bedömning att ett nödvändighetskrav bör användas också i förhållande till grundlagsskadestånd. För att undvika att ge intryck av att det finnas skillnader mellan bestämmelserna om grundlags- och konventionsskadestånd som inverkar på skyddets omfattning och styrka bör det, som ombudsmän och Attunda tingsrätt är inne på, inte anges i lagtexten att det särskilt ska beaktas vilka möjligheter den skadelidande har eller har haft till annan gottgörelse och till rättelse eller avhjälpande. Därigenom kommer bestämmelsen om grundlagsskadestånd att överensstämma med bestämmelsen om konventionsskadestånd. Sammanfattningsvis anser regeringen att avgränsningen av skadeståndsansvaret vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen bör uttryckas så att skadestånd ska betalas endast i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen. För att uppnå detta krävs inga ändringar i den nuvarande bestämmelsens andra stycke, vilket i sin nuvarande lydelse innehåller det nödvändighetskrav som gäller för konventionsskadestånd. Även om bestämmelsen inte ges en ändrad lydelse får den alltså, som Lagrådet påpekar, en delvis ny innebörd genom att paragrafen föreslås omfatta också ett ansvar för grundlagsskadestånd. Förslaget innebär inte någon ändring i sak jämfört med kommitténs förslag. Närmare om nödvändighetskravet för grundlagsskadestånd Det nödvändighetskrav som föreslås gälla som en förutsättning för grundlagsskadestånd bör utformas utifrån samma modell för prövning av relevanta omständigheter som det krav som gäller för konventionsskadestånd. Domstolarna ska i praktiken göra motsvarande slag av överväganden som vid tillämpningen av nödvändighetskravet för konventionsskadestånd. Prövningen syftar dock i stället till att avgöra om, och i så fall i vilken utsträckning, det är nödvändigt att gottgörelse i form av grundlagsskadestånd betalas för att den skadelidande ska anses kompenserad för överträdelsen av dennes fri- och rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen. Domstolarna ska, när de gör denna prövning, ha utrymme att göra rimliga helhetsbedömningar som en viktig utgångspunkt är att andra rättsmedel ska ha företräde i förhållande till grundlagsskadestånd. Det ska således beaktas vilka möjligheter den skadelidande har eller har haft till annan gottgörelse och till rättelse eller avhjälpande. Det kan exempelvis handla om gottgörelse i form av att den enskilde har fått annat skadestånd eller någon annan form av ekonomisk kompensation, har fått rättelse enligt personuppgiftsregleringen eller att ett felaktigt beslut har ändrats eller upphävts i högre instans (i de fall det handlar om en överträdelse, se vidare avsnitt 6.3). I bedömningen ligger alltså både frågan om huruvida den skadelidande har gjort vad som rimligen kunnat begäras av honom eller henne och huruvida den skadelidande har fått kompensation för överträdelsen på något annat sätt än genom skadestånd, t.ex. gottgörelse genom påföljdslindring (jfr Högsta domstolens avgörande i rättsfallet De kompensatoriska rättsmedlen I, NJA 2012 s. 1038 I). Skadestånd bör som huvudregel komma i fråga först om de övriga möjligheter att komma till rätta med en överträdelse som står eller har stått den enskilde till buds inte åtgärdar och tillräckligt väger upp överträdelsen –eller inte skulle ha gjort så om den enskilde hade utnyttjat möjligheterna –och då i den utsträckning som det brister i det hänseendet. Utgångspunkten är således att enskilda som utsatts för en rättighetsöverträdelse i första hand måste utnyttja andra möjligheter till gottgörelse, rättelse eller avhjälpande än grundlagsskadestånd om sådana är tillgängliga, t.ex. genom att överklaga ett rättsstridigt beslut. Det får dock inte ställas orimliga krav i detta avseende så att enskildas rättighetsskydd i praktiken urholkas. Vid bedömningen av om det kan anses godtagbart att den enskilde inte har använt sig av andra tillgängliga möjligheter att komma till rätta med överträdelsen kan det bl.a. beaktas vilka förutsättningar den enskilde har haft att själv uppmärksamma en överträdelse och hävda sin rätt, hur allvarlig en överträdelse har varit och om en förlust av möjligheten till skadestånd skulle drabba den enskilde särskilt hårt. Exempelvis bör det undvikas att ett barn går miste om möjligheten till skadestånd av den anledningen att barnets vårdnadshavare har försummat att ta till vara barnets rättigheter på något annat sätt (jfr prop. 2017/18:7 s. 61). Till skillnad från Svenska avdelningen av delar regeringen kommitténs bedömning att det kan tänkas att den enskilde, på motsvarande sätt som när det gäller konventionsskadestånd, i vissa fall kan anses gottgjord genom att en överträdelse erkänns av en domstol eller myndighet. Det skulle t.ex. kunna ske genom en dom som klargör att den enskilde har fått sina grundläggande fri- och rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen överträdda. Om en domstol skulle bedöma att en bekräftelse av en överträdelse utgör en tillräcklig gottgörelse, bör det i så fall klart och tydligt framgå på vilket sätt den enskildes fri- och rättigheter har åsidosatts (jfr prop. 2017/18:7 s. 33–34). Det bör dock framför allt kunna aktualiseras vid begränsade skador. ombudsmän lyfter frågan vilken betydelse ett beslut från någon av justitieombudsmännen har i detta sammanhang. Regeringen kan konstatera att ombudsmän har en stark ställning 2021/22:229 när det gäller medborgarnas rättssäkerhet (jfr prop. 1973:90 s. 430). Enligt 13 kap. 6 § regeringsformen utövar ombudsmän tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra föreskrifter och är en del av den s.k. kontrollmakten. En av ombudsmännens särskilda uppgifter är att se till att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten (3 § lagen [1986:765] med instruktion för ombudsmän). Mot den bakgrunden är det, som ombudsmän framhåller, följdriktigt att tydlig kritik från myndigheten i vissa fall bör kunna ses som ett auktoritativt erkännande av staten att en rättighetsöverträdelse har ägt rum, vilket kan utgöra gott- görelse för överträdelsen. När det gäller förhållandet mellan grundlagsskadestånd och övriga bestämmelser i skadeståndslagen, som bl.a. vid uppehåller sig vid, kan det framhållas att nöd- vändighetskravet inte innebär att en prövning enligt övriga bestämmelser, t.ex. om konventionsskadestånd, först måste ha skett innan grundlags- skadestånd kan aktualiseras. hur man bör se på den omvända situationen, dvs. ståndets nödvändighetskrav ska uppfattas så att det utesluter en rätt till skadestånd om den skadelidande inte först sökt grundlagsskadestånd. förarbetena till bestämmelsen om konventionsskadestånd framgår att det förhållandet att ett ersättningskrav inte först har prövats enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen inte hindrar att konventionsskadestånd döms ut (se prop. 2017/18:7 s. 62). Enligt regeringen förefaller det konsekvent att denna princip bör gälla på motsvarande sätt i förhållande till bestämmelsen om grundlagsskadestånd på det sättet att en prövning enligt sistnämnda bestämmelse inte är en förutsättning för konventionsskadestånd. Prövningen av om nödvändighetskravet är uppfyllt bör göras med utgångspunkt i vilket behov av kompensation som typiskt sett, för en person i den skadelidandes situation, kan anses ha uppkommit genom Mot bakgrund av de principiella likheter som finns mellan konventions- och grundlagsskadestånd bör domstolarna, trots att förutsättningen för grundlagsskadestånd inte har något med folkrättsliga åtaganden att göra, likafullt kunna vägledas av den praxis som utvecklas i anslutning till bestämmelsen om konventionsskadestånd. Också i ett mål om skade- stånd grundat på en överträdelse av regeringsformen bör en domstol, i den mån inte andra rättskällor ger tillräcklig ledning, kunna ta visst intryck av hur ser på olika rättsmedel och den enskildes skyldighet att hävda sin rätt. Resultatet av domstolens prövning av om nödvändig- hetskravet för grundlagsrespektive konventionsskadestånd är uppfyllt kommer sannolikt att bli detsamma i de allra flesta fall, oavsett vilken rättighetskatalog som prövningen avser. anser att det bör klargöras att nödvändighetskravet inte tar sikte på ansvarsgrunden, dvs. själva överträdelsen av regerings- formen, utan på rättsföljden, dvs. frågan om rättighetsöverträdelsen ska Som är inne på är den grundläggande förutsättningen för att grundlagsskadestånd ska komma i fråga att det har skett en överträdelse av 2 kap. regeringsformen. I annat fall är grundlagsskadestånd inte aktuellt och således inte heller frågan om kompensation. Däremot innebär nödvändighetskravet, på samma sätt som motsvarande krav vad gäller konventionsskadestånd, att Prop. 2021/22:229 den domstol som prövar en talan om grundlagsskadestånd ska göra en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Vissa omständigheter, som om ett felaktigt beslut har ändrats, kan vara av betydelse både för prövningen av om det föreligger en överträdelse och om skadestånd i så fall är nödvändigt för att gottgöra den enskilde. Som påpekar gäller allmänna skadeståndsrättsliga principer även vid prövningen av anspråk på grundlagsskadestånd, t.ex. principen om att den skadelidande ska försättas i samma situation som om skadan inte hade inträffat, att den skadelidande har en skyldighet att begränsa sin skada och om jämkning på grund av medvållande. Jämkningsregeln i 6 kap. 1 § skadeståndslagen gäller dock endast personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada och den bedömning som anges i paragrafens tredje stycke kan inte tillämpas på samma sätt när skadeståndsansvaret är strikt, se rättsfallet Multitotal, NJA 2017 s. 9. Att vissa sådana principer i det enskilda fallet kan leda till liknande resultat som tillämpningen av nödvändighetskravet innebär dock inte, som är inne på, att det rör sig om en och samma sak (jfr prop. 2017/18:7 s. 37–38). Allmänna skadeståndsrättsliga principer ska, som kommittén konstaterar, tillämpas vid sidan av de rekvisit som föreslås gälla för grundlagsskadestånd. Hur dessa principer och rekvisit i praktiken förhåller sig till varandra är en fråga för rättstillämpningen. 6.5Ersättningsgilla skadetyper och principerna för ersättningens bestämmande ska följa vad som gäller vid konventionsskadestånd Regeringens förslag: En skadelidande ska kunna få ersättning för samma skadetyper som vid överträdelser av . Regeringens bedömning: Den skadelidandes ersättning bör bestämmas enligt nu gällande regler i skadeståndslagen. Kommitténs förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den stora majoriteten av remissinstanserna är positiva eller har inga invändningar mot kommitténs förslag och bedömning. Enligt Attunda tingsrätt kan det dock vara problematiskt att annan ideell skada som uppkommit genom en överträdelse av 2 kap. regeringsformen ska bestämmas enligt 5 kap. 8 § skadeståndslagen utan att någon ändring i den paragrafen görs. Både och vid väcker frågor om ersättningsnivåerna för kränkningsersättning vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen. ser bl.a. problem med att den lägsta kränkningsersättning och ersättning för annan ideell skada som anses kunna ges skiljer sig åt. ombudsmän undrar vilka överväganden som kan göras i fråga om skadeståndsbelopp om ett och samma handlande från det allmännas sida innefattar en överträdelse av såväl som 2 kap. regeringsformen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Samma skadetyper ska ersättas som enligt bestämmelsen om konventionsskadestånd Enligt bestämmelsen om konventionsskadestånd ansvarar det allmänna för personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada, kränkningsersättning på grund av brott och för annan ideell skada (se avsnitt 4.2.1). I propositionen Stärkt rätt till skadestånd för brottsoffer (prop. 2021/22:198) föreslås att det i skadeståndslagen ska införas en ny form av ersättning, särskild anhörigersättning, för den rent ideella skada som typiskt sett uppstår då man förlorar en nära anhörig genom ett uppsåtligt eller grovt oaktsamt brott (2 kap. 3 a §). Enligt förslaget ska sådan ersättning också kunna lämnas vid överträdelser av . Genom avgörandena i rättsfallen Medborgarskapet I och II har redan slagit fast att ideell skada kan ersättas även vid överträdelser av regeringsformen åtminstone när det gäller överträdelser av skyddet för medborgarskapet (2 kap. 7 § regeringsformen). Några skäl att avvika från vad som gäller i fråga om konventionsskadeståndet när det gäller vilka skadetyper som kan ersättas har inte framkommit. Regeringen instämmer därför i kommitténs slutsats att grundlagsskadestånd ska kunna ges för samma skadetyper som vid konventionsskadestånd. Ersättningen ska bestämmas enligt gällande regler i skadeståndslagen I 5 kap. skadeståndslagen finns bestämmelser om skadeståndets bestämmande för olika skadetyper. Exempelvis ska enligt 5 kap. 8 § skadestånd för annan ideell skada som uppkommit till följd av en överträdelse av bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn till överträdelsens art och omständigheterna i övrigt. Som kommittén anför bör skadeståndsbeloppen när det gäller grundlagsskadestånd bestämmas på samma sätt som enligt skadeståndsrätten i övrigt. En annan ordning skulle riskera att göra det skadeståndsrättsliga systemet svåröverskådligt, inkonsekvent och oförutsebart. Ingen av remissinstanserna har heller haft synpunkter i sak på detta. Attunda tingsrätt menar dock att det kan vara problematiskt att reglera annan ideell skada som uppkommit genom en överträdelse av 2 kap. regeringsformen enligt nuvarande 5 kap. 8 § skadeståndslagen utan att några ändringar av bestämmelsen görs. Regeringen delar dock inte tingsrättens uppfattning. Som kommittén framhåller tycks förarbetsuttalandena vara lika träffande i fråga om annan ideell skada som kan uppkomma vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen som vid överträdelser av , med den skillnaden att det rör sig om överträdelser av en annan rättighetskatalog. Avsikten med bestämmelsen i 5 kap. 8 § är att annan ideell skada ska inordnas i det svenska skadeståndsrättsliga systemet. I förarbetena uttalas vidare att även om utgångspunkten är att tillämpningen av bestämmelsen inte bör leda till några markanta skillnader från praxis så finns det inte någon skyldighet att döma ut samma belopp som skulle ha dömt ut (se prop. 2017/18:7 s. 67– 68). I sammanhanget kan framhållas att utgångspunkten är att grundlagsskadestånd ska utgöra ett minst lika starkt och användbart skadeståndsrättsligt skydd som konventionsskadeståndet (se avsnitt 5). Det kan även konstateras att de uttalanden som görs i förarbetena till 5 kap. 8 § är väl