prop · H903225 · 2022-04-07 00:00:00 — Lagrådet efterfrågar ett förtydligande av om skyldigheten att tillgängliggöra en värdefull datamängd avgiftsfritt kan komma i konflikt med andra förpliktelser. Det kan inte med säkerhet uteslutas att sådana konflikter kan uppstå i anslutning till att den nya lagen träder i kraft. En konflikt som uppstår till följd av exempelvis ett avtalsförhållande med en annan part bör emellertid vara av övergående karaktär allt eftersom parterna kan anpassa sina avtalsvillkor utifrån den nya regleringen. När det gäller andra eventuella förpliktelser enligt en författning som står i konflikt med ett avgiftsfritt tillgängliggörande av en värdefull datamängd får bestämmelsernas tillämplighet avgörs utifrån den sedvanliga normhierarkin. Information om avgifter och villkor Regeringens förslag: En myndighet eller ett offentligt företag ska in- formera om avgifter och andra villkor för tillgängliggörande av data. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens lagförslag har en något annorlunda utformning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inga synpunkter på Skälen för regeringens förslag: För att en vidareutnyttjare lättare ska kunna avgöra om en avgift överensstämmer med avgiftsprinciperna och om villkor uppfyller kraven på objektivitet, proportionalitet och icke-diskrimi- nering ska avgifter och villkor redovisas öppet (artikel 7.1 och 7.2). En avgift som fastställs i förväg benämns standardavgift i direktivet. standardavgift kan vara en på förhand fastställd avgiftstaxa för data som finns direkt tillgängliga på internet för vidareutnyttjande. I dessa fall be- stämmer myndigheten eller det offentliga företaget i förväg vilka data som ska göras tillgängliga, vilka villkor som ska gälla, om en avgift ska tas ut och hur den i så fall ska beräknas. Eftersom avgiften avser en på förhand känd datamängd som gjorts tillgänglig i ett visst format, bör grunden för hur avgiften beräknas kunna anges utan svårighet. har stöd i föreskrifter, ett normbeslut om avgiftstaxa, en bolagsordning eller annat styrdokument saknar betydelse. Avgörande är att en potentiell vidareutnyttjare kan informera sig om vilken avgift, inklusive beräknings- grunden, och andra villkor som aktualiseras vid ett vidareutnyttjande. andra villkor avses exempelvis en licens som på något sätt påverkar När det gäller en avgift som inte är fastställd på förhand ska en myndig- het eller ett offentligt företag kunna informera om de faktorer som ligger till grund för beräkningen eller hur en avgift har beräknats i ett enskilt fall, ett avgiftsuttag som belastar ett specifikt tillgängliggörande av data En myndighet eller ett offentligt företag bör alltså kunna ange grunderna för hur en avgift kommer att beräknas eller hur avgiften har beräknats i ett Är en avgift fastställd i förväg, ska en myndighet eller ett offentligt företag publicera information om beloppet, grunderna för beräk- ningen och andra villkor för vidareutnyttjandet. 2021/22:225 9.5 Avgifter och villkor i en myndighets Regeringens förslag: För en myndighet som tillgängliggör data för vidareutnyttjande till sin egen konkurrensutsatta verksamhet ska samma avgifter och villkor gälla som för andra vidareutnyttjare. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens lagförslag har en något annorlunda utformning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans uttalar sig i frågan. Skälen för regeringens förslag: För en myndighet som samlar in eller framställer data som vidareutnyttjas i myndighetens egen kommersiella, dvs. konkurrensutsatta, verksamhet, ska samma villkor och avgifter gälla som för andra vidareutnyttjare (artikel 11.2). Med kommersiell verksamhet avses bl.a. tillgängliggörande av data som framställs och prissätts enbart på affärsmässiga grunder och i konkurrens med andra marknadsaktörer (jfr skäl 22). En myndighet som i en verksamhet samlar in eller framställer data som vidareutnyttjas i en annan del av myndighetens verksamhet bör alltså tillämpa samma avgifter och villkor som vid tillgängliggörande för andra som vidareutnyttjar samma data. Ärendehandläggning hos en myndighet Regeringens förslag: Ett ärende om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande ska avgöras . Tidsfristen ska få för- längas med , om en begäran är omfattande eller Sökanden ska underrättas om en förlängning och motiven En myndighet ska på sökandens begäran lämna ett skriftligt och moti- Ett organ som jämställs med en myndighet ska tillämpa vissa bestäm- melser i förvaltningslagen vid handläggningen av en begäran om till- gängliggörande av data för vidareutnyttjande. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att en begäran om vidareutnyttjande ska handläggas skyndsamt och, om det inte är olämpligt, digitalt. delas skriftligen och vid behov innehålla en hänvisning till rättighetshava- re eller licensgivare. Utredningens förslag om vilka bestämmelser i för- valtningslagen som ska tillämpas av ett organ som jämställs med en myn- dighet skiljer sig något från regeringens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland , och ombudsmän, efterfrågar en tydli- gare gränsdragning mellan handläggningen av ett ärende om utlämnande av en allmän handling och ett ärende om tillgängliggörande av data för , Försvarsmakten och hy- drologiska och meteorologiska institut poängterar att kravet på skyndsam handläggning är betydligt strängare än vad som gäller enligt öppna data- Föreningen avstyrker skyndsamhetskravet. singborgs kommun instämmer i att en begäran om tillgängliggörande bör invänder mot en bestämmelse om Kammarrätten i anser att det är otydligt vilka moment i handläggningen som bör ske digitalt. styrker förslaget om skriftliga avslagsbeslut. I likhet med anser Lantmäteriet att skriftliga beslut endast bör meddelas på begäran. har synpunkter på förslaget om skriftliga , Försvarsmakten, Förvaltningsrätten i och framhåller att kravet på skriftliga av- slagsbeslut medför en ökad arbetsbelastning. kravet på att lämna upplysning om rättighetsinnehavare är resurskrävande och leder till ökade administrativa kostnader. tek, museer och arkiv inte ska omfattas av detta krav. ser en risk med att kommunala bolag som omfattas av offentlighetsprin- cipen ska tillämpa olika förfaranderegler vid överklagande av ett beslut att avslå en begäran om tillgång till en allmän handling respektive ett beslut att avslå en begäran om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande. Skälen för regeringens förslag Vad är en begäran om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande? Öppna data-direktivet innehåller viss reglering som styr hur en begäran om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande ska handläggas av en I direktivet beskrivs dock inte närmare vad som avses med en För att undvika onödiga oklarheter i tillämpningen av den nya lagen är det viktigt, vilket flera remissinstanser påpekar, att klargöra vad som skiljer en begäran om tillgängliggörande av data för vidareutnytt- jande från en begäran om tillgång till information. Det är emellertid ogör- ligt att dra en skarp skiljelinje mellan de två ärendeslagen, eftersom de i praktiken ofta överlappar varandra och kan komma att handläggas inom ramen för en och samma prövning. En begäran om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande kommer i regel att framställas i samband med att en enskild efterfrågar tillgång till en informationsmängd hos en myndighet. Rätten till tillgång kan stödjas TF eller på någon annan författning som reglerar myndigheternas informationsförsörjning gentemot allmänheten. För att en myndighet ska kunna ta ställning till en begäran om tillgängliggörande av data enligt den nya lagen måste först frågan om tillgång prövas. När en myndighet inte beviljar tillgång till en efterfrågad informationsmängd förfaller en begäran om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande. Om det inte finns några hinder mot att tillhandahålla den efterfrågade informationen, blir nästa steg att pröva om den kan göras tillgänglig i enlighet med kraven i den nya lagen, dvs. att pröva sökandens begäran om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande. I detta steg ska myndigheten bl.a. ta ställning till om krav på informationssäkerhet och skydd av personuppgifter kan upprätthållas och i vilket digitalt format informationen i så fall kan till- I praktiken kan det förekomma att en myndighet är skyldig att tillhandahålla en vidareutnyttjare information enligt en annan författ- 2021/22:225 ning men att den inte kan tillgängliggöras i enlighet med formatkraven i den nya lagen om inte informationssäkerheten eller skyddet av personuppgifter kan upprätthållas. En begäran om att tillgängliggöra data för vidareutnyttjande avser alltså en begäran om att data ska göras tillgängliga i enlighet med den nya lagen. Handläggning av ett ärende om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande Vid handläggningen av ett ärende om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande uppställer öppna data-direktivet två alternativa tidsfrister för medlemsstaterna att förhålla sig till (artikel 4.1 och 4.2). Om det finns en tidsfrist i nationell rätt som gäller för behandling av en begäran om tillgång till information, ska en sökande ges tillgång till informationen i fråga eller till ett licenserbjudande inom en rimlig tid som överensstämmer med den tidsfristen. För det fall en sådan tidsfrist inte finns ska en myndighet tillgängliggöra informationen eller färdigställa ett licenserbjudande eller under alla omständigheter från det att begäran kom in. Denna tidsfrist får förlängas med , om begäran är omfattande eller komplicerad. Eftersom tillgång till information kan ges med stöd av olika författningar, finns det i ingen generell tidsfrist för alla data som omfattas av den nya lagen. Författningar som reglerar samhällets informationsförsörjning innehåller i allmänhet inga exakta tidsfrister för handläggningen av en begäran om tillgång. För utlämnande enligt offentlighetsprincipen gäller ett skyndsamhetskrav enligt 2 kap. 16 § andra stycket TF, som normalt innebär att en handling ska lämnas ut som begäran kommer in eller med en eller ett par dagars fördröjning i särskilda fall. En prövning av om data kan göras tillgängliga för vidareutnyttjande kan, som och Försvarsmakten påpekar, kräva överväganden och åtgärder som inte kan ske inom ramen för ett skyndsamhetskrav motsvarande det som TF föreskriver. Ett ärende om tillgängliggörande av data kan behöva föregås av avvägningar om i vilket format data kan göras tillgängliga, om det finns förutsättningar att upprätthålla krav på informationssäkerhet och skydd av personuppgifter eller om tillgängliggörandet kan innebära risker för säkerhet. Vidare kan datamängder från olika databaser behöva sammanställas för att skräddarsy en leverans enligt sökandens begäran. De ytterligare överväganden och åtgärder en myndighet kan behöva vidta inom ramen för ett ärende om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande pekar mot ett behov av en tidsfrist som motsvarar de maximala som direktivet föreskriver. Ett ärende som avser en begäran om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande bör därför avgöras med möjlighet till en lika lång förlängning. När en myndighet behöver utnyttja den förlängda handläggningstiden bör sökanden underrättas om detta och motiven till förlängningen. Underrättelsen bör ske senast från den dag begäran kom in till myndigheten. Enligt öppna data-direktivet ska en myndighet behandla en begäran om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande på elektronisk väg, om det är möjligt och lämpligt (artikel 4.1). Utredningen föreslår att en motsva- rande bestämmelse ska införas i den nya lagen. påpekar ger direktivet ingen klarhet i vilka delar av ärendehandläggningen som bör ske digitalt. Det får dock förutsättas att det inte innebär att varje myndighet ska sträva efter helt automatiserade förfaranden utan att det snarare är kommunikationen med sökanden som bör ske via digitala kanaler. Enligt 7 § första stycket förvaltningslagen ska en myndighet vara tillgänglig för kontakter med enskilda och informera allmänheten om hur och när sådana kan tas. Bestämmelsen är neutral i den meningen att den inte pekar ut något särskilt medel en enskild bör använda i sina kontakter med en myndighet. Det bör kunna förutsättas att myndigheter i stor utsträckning både erbjuder digitala kommunikationsvägar och strävar efter att införa digitala moment i handläggningen där det är möjligt. Eftersom ett ärende om tillgängliggörande av data avser just digital information, kommer vissa moment av handläggningen med nödvändighet att vara digitala. Detta förhållande i kombination med förvaltningslagens allmänna tillgänglighetskrav och myndigheternas generella strävan att digitalisera handläggningsprocesser får anses tillgodose direktivets målsättning om digital handläggning. En särskild bestämmelse om att ärendehandläggning bör ske digitalt, i enlighet med det utredningen föreslår, behöver därför inte införas i lagen. Ett skriftligt och motiverat beslut ska meddelas på begäran Enligt öppna data-direktivet ska en myndighet underrätta sökanden om skälen till att en begäran om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande avslås, hänvisa till relevanta bestämmelser och informera om vilka möjligheter som finns att få beslutet överprövat (artiklarna 4.3, 4.4 och 7.3). Direktivet uppställer inga krav på formerna för hur en underrättelse ska gå till. Den nya lagen väntas få ett större genomslag än vad PSI-lagen haft. Det bör leda till att antalet fall då någon begär att data ska tillgängliggöras för vidareutnyttjande ökar, liksom antalet avslagsbeslut. En majoritet av de remissinstanser som uttalar sig i frågan om hur en beslutsunderrättelse bör ske avstyrker eller har invändningar mot förslaget att avslagsbeslut alltid ska meddelas skriftligen. Som nämns ovan kan en begäran om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande behöva handläggas i samband med en begäran om tillgång till en allmän handling enligt 2 kap. TF. För en sökande som begär både tillgång till information och att den ska göras tillgänglig som data för vidareutnyttjande är det naturligt att betrakta myndighetens handläggning som en och samma process, trots att det rör sig om prövningar enligt olika regelverk. När en begäran om tillgång till en allmän handling avslås eller om handlingen lämnas ut med förbehåll, ska sökanden informeras om att det krävs ett skriftligt beslut av myndigheten för att beslutet ska kunna överklagas (2 kap. 19 § TF och 6 kap. 3 § tredje stycket OSL). Ett skriftligt beslut meddelas om sökanden begär det. Förfarandet vid avslag på en begäran om utlämnande av en allmän handling är väl etablerat hos myndigheterna och torde sällan vålla några problem ur rättssäkerhetssynpunkt för enskilda. Det förhållandet att beslut efter en begäran om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande kan komma att fattas parallellt med ett beslut i frågan om tillgång enligt 2 kap. 2021/22:225 TF talar för att det bör vara ett likartat förfarande i fråga om underrättelse om avslagsbeslut i ett ärende om tillgängliggörande av data. Detta bör underlätta både för sökanden och den handläggande myndigheten. En myndighet som helt eller delvis har avslagit en begäran om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande bör därför meddela ett skriftligt och motiverat beslut endast om en sökande begär det. Enligt öppna data-direktivet ska ett avslagsbeslut som har sin grund i att de data som efterfrågas omfattas av tredje mans immateriella rätt innehålla en hänvisning till rättighetsinnehavaren eller licensgivaren (artikel 4.3). En sådan hänvisning bör närmast ses som en upplysning utan någon särskild rättsverkan, eftersom den nya lagen inte gäller för data som omfattas av tredje mans upphovsrätt (se avsnitt 6.4). Att lämna en upplysning om rättighetsinnehavaren eller licensgivaren när det kan anses motiverat, omfattas av det generella kravet i den nya lagen att en myndighet ska motivera ett skriftligt beslut och behöver därför inte regleras särskilt. I likhet med det som Kungl. anför kan det vara resurskrävande att utreda vem som är rättighetshavare eller licensgivare. I sådana fall bör det vara tillräckligt att i motiven till beslutet upplysa om att aktuella data omfattas av en immateriell rättighet som tillkommer tredje man. Därmed finns det inte heller något behov av ett undantag för bibliotek, museer och arkiv som efterfrågar. Organ som jämställs med en myndighet ska tillämpa vissa bestämmelser i förvaltningslagen Relevanta bestämmelser i förvaltningslagen som gäller för statliga och kommunala myndigheter vid handläggningen av ett ärende om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande bör också gälla för ett organ som i den nya lagen jämställs med en myndighet. Ett sådant organ bör vid handläggningen av ett ärende tillämpa förvaltningslagens bestämmelser om legalitet, objektivitet och proportionalitet samt bestämmelserna om tillgänglighet och jäv (5 §, 7 § första stycket och 16–18 §§). Vidare bör ett sådant organ tillämpa förvaltningslagens bestämmelser om utredningsansvar, dokumentation av uppgifter och beslut, underrättelse om beslut och hur överklagande går till (23, 27, 31 och 33 §§). I likhet med det som anför bör överklagandeprocessen för beslut som fattas av dessa organ överensstämma med vad som gäller vid överklagande av ett beslut att inte lämna ut en allmän handling. Därför bör även förvaltningslagens bestämmelser om överklagande (42–46 §§) gälla för organ som jämställs med en myndighet. är undantagna från skyldigheten att handlägga och meddela beslut i ärenden efter en begäran om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande (artikel 4.6 a). Detta framgår motsatsvis i den nya lagen genom att bestämmelserna om ärendehandläggning endast riktar sig till myndigheter och med myndigheter jämställda organ. Regeringens förslag: Beslut av en annan myndighet än Regerings- kansliet att avslå en begäran om tillgängliggörande av data för vidareut- nyttjande ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol. förvaltningsrätt i ett ärende som har inletts där, liksom beslut av en tingsrätt eller hovrätt, ska överklagas till kammarrätten. kammarrätt i ett ärende som har inletts där ska överklagas till Högsta Beslut av regeringen, , Högsta förvaltningsdom- stolen och ombudsmän ska inte få överklagas. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Detta ska inte gälla om ärendet har inletts hos en förvaltningsrätt, tingsrätt eller hovrätt. Ett organ som jämställs med en myndighet ska vara den enskildes motpart vid domstolens prövning av ett beslut som organet har fattat. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter ska gälla för organ som jämställs med en myndighet. Utredningens förslag innehåller ingen särreglering i fråga om överklagande av beslut av . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inga synpunkter på Några remissinstanser, däribland Försvarsmakten och Kammar- rätten i , påpekar att det finns risker med att tillämpa olika in- stansordningar för överklaganden av beslut om tillgång och för beslut om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande. Det kan, enligt dessa remissinstanser, vara problematiskt för en enskild att hantera två parallella rättsprocesser och leda till merarbete för domstolarna. Skälen för regeringens förslag: Öppna data-direktivet varken förordar eller kräver att en överprövning av ett beslut om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande ska göras av en domstol (artikel 4.4). rättssäker ordning talar dock för att överprövning av en myndighets beslut bör ske inom ramen för det befintliga systemet för överklagande av för- valtningsbeslut, dvs. med förvaltningsrätten som första instans. Det förhållandet att en begäran om tillgång och en begäran om tillgäng- liggörande av data för vidareutnyttjande kan komma att beslutas inom ramen för en och samma ärendeprocess kan leda till viss komplexitet när båda ären- dena till någon del avslås. En enskild kan då behöva hantera två parallella rättsliga prövningar i olika instanser, där en kammarrätt prövar frågan om tillgång och en förvaltningsrätt prövar frågan om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande. Några remissinstanser, däribland Kammar- rätten i , påpekar att detta kan medföra svårigheter för en enskild att ta till vara sin rätt och leda till merarbete för domstolarna. instans framför dock att en annan instansordning bör övervägas. Även om det emellanåt kan vara förenat med viss svårighet för en enskild att hantera två samtidiga men separata prövningar i olika instanser, talar övervägande skäl för att förvaltningsrätten bör vara första överkla- gandeinstans i en prövning av ett beslut om att avslå en begäran om till- gängliggörande av data för vidareutnyttjande. En längre instanskedja med kammarrätten som överprövningsinstans i fråga om förvaltningsrättens 2021/22:225 avgöranden ger bättre förutsättningar för utvecklingen av rättspraxis. Risken att en enskild utsätts för olägenheter för att denne behöver hantera parallella rättsprocesser i olika instanser bör kunna avhjälpas genom relativt enkla handgrepp. En myndighet kan exempelvis upprätta två separata beslutshandlingar eller förtydliga överklagandehänvisningarna. Beslut av en annan myndighet än i en begäran om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande bör överklagas till förvaltningsrätten, vars beslut bör överklagas till kammarrätten. Ett beslut som meddelats av en förvaltningsrätt i ett ärende som inletts där, liksom beslut av en tingsrätt eller hovrätt bör också överklagas till kammarrätten. Beslut av en kammarrätt i ett ärende som inletts där bör överklagas till . I likhet med vad som är huvudregeln för överklagande av förvaltningsbeslut bör överklagande av förvaltningsrättens beslut omfattas av systemet med prövningstillstånd i kammarrätten, utom i fråga om ett ärende som har inletts hos en förvaltningsrätt, tingsrätt eller hovrätt. När det gäller prövning av de högsta statsorganens avgöranden, dvs. beslut av regeringen, , och ombudsmän, är det av konstitutionella skäl inte lämpligt att dessa underkastas en prövning av domstol enligt nämnda ordning. Sådana beslut bör därför inte få överklagas. En myndighet vars beslut överklagas av en enskild är den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen, se 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Detsamma bör gälla för organ som enligt den nya lagen jämställs med en myndighet. Ett beslut som har meddelats av ett offentligt företag bör inte få överklagas. Regeringens förslag: Hänvisningar i andra lagar till lagen om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen ska ersättas med hänvisningar till lagen om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data. Utredningens förslag: Utredningen lämnar inte något förslag i dessa delar. Remissinstanserna: Ingen remissinstans uttalar sig i frågan. Skälen för regeringens förslag: I lagen (2013:315) om intelligenta transportsystem vid vägtransporter och i förslaget till ny konsumentköplag (bet. 2021/22:CU3) finns hänvisningar till lagen om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. Dessa hänvisningar bör ersättas med motsvarande hänvisningar till lagen om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data. Regeringens förslag: Lagen om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data och ändringarna i annan lagstiftning ska träda i kraft . Lagen om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen ska upphävas. Den upphävda lagen ska fortfarande gälla för en begäran om vidareutnyttjande av handlingar som har kommit in före . Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår ett tidigare ikraftträdande.