prop · H903133 · 2022-03-01 00:00:00 — I fråga om offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning föreslår för att modernisera språket att ”söker” förleda, förmå respektive meddela ska ersättas med ”försöker” förleda, förmå och med- dela. Eftersom bestämmelserna inte avser försök enligt 23 kap. 1 § brotts- balken framstår en sådan ändring emellertid som mindre lämplig. I sam- manhanget bör det vidare beaktas att regleringen om offentlig uppmaning inte är tillämplig på det område som skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen och att uppmaningsgärningar på det om- rådet i stället får lagföras som tryck- och yttrandefrihetsbrottet uppvigling. För att de olika regleringarna med säkerhet ska vara sakligt och systemat- iskt sammanhängande även i fortsättningen bör samma uttryckssätt använ- das i båda regleringarna. Ordet söker bör mot den här bakgrunden finnas kvar i bestämmelserna. När det gäller rubriksättningen i lagen anser att bestämmelsen om osjälvständiga former av vissa brott av tydlighetsskäl bör få en egen rubrik. Bestämmelsen finns under rubriken tillsam- mans med bestämmelserna om brott, vilket regeringen tycker är en lämplig placering. Däremot bör bestämmelsen om straffskärpning för vissa brott med terrorismsyfte, som också finns under den rubriken, placeras under en egen rubrik med lydelsen Försvårande omständighet. Den nya lagens förhållande till grundläggande fri- och rättigheter Några remissinstanser, bl.a. ombudsmän och uni- versitet, efterlyser en analys av hur förslagen förhåller sig till grund- läggande fri- och rättigheter. efterlyser en analys ur ett barnrätts- och jämställdhetsperspektiv. Regeringen kan konstatera att flera av bestämmelserna i den föreslagna terroristbrottslagen innebär begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheter som skyddas av regeringsformen och två konventioner som gäller som lag i , den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakon- ventionen) och FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonven- I dessa regelverk finns exempelvis ett skydd för yttrandefriheten. Eftersom regleringen till stora delar genomför EU-rätt aktualiseras också EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Enligt vad regeringen föreslår i de kommande avsnitten ska det straff- bara området utvidgas i vissa avseenden, något som får konsekvenser t.ex. för möjligheterna att använda tvångsmedel när brotten utreds. innebär att det, precis som vid tidigare utvidgningar av lagstiftningen, måste göras en förnyad prövning av de föreslagna bestämmelsernas för- enlighet med grundläggande fri- och rättigheter. Detta behöver göras i fråga om varje ändring som innebär en ytterligare rättighetsbegränsning. Regeringens bedömningar redovisas därför i samband med de enskilda Regeringens förslag: I terroristbrottets objektiva och subjektiva rekvisit ändras ordet stat till land. I de subjektiva rekvisiten ändras ordet befolkningsgrupp till uttrycket del av en befolkning och det klargörs att avsikten att tvinga inte behöver gälla mer än ett offentligt organ. En gärning ska därmed bedömas som terroristbrott om 1.den allvarligt kan skada ett land eller en mellanstatlig organisation (det objektiva rekvisitet), och 2.den begås i avsikt att a)injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en del av en befolkning, b)otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller c)allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i ett land eller i en mellanstatlig organisation (de subjektiva rekvisiten). Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. Säkerhetspolisen och , tillstyrker förslaget eller har inga invändningar 2021/22:133 Några remissinstanser, bl.a. Svenska avdelningen av , anser att definitionen av terroristbrott är oklar eller för allmänt hållen. ser en risk för att lagstiftningen kan missbrukas till följd av detta. advokat- samfund anser att rekvisitens räckvidd hade kunnat tydliggöras på ett bättre sätt i utredningen. Även om samfundet har förståelse för frågans komplexitet kvarstår tidigare kritik om att lagstiftningen är svårtillämpad. anser att ändringen av ordet befolkningsgrupp till uttrycket del av en befolkning förefaller överflödig. Om tanken är att för- tydliga att bl.a. minoritetsgrupper ska få ett förstärkt skydd bör enligt uni- versitetet detta framgå redan av lagtexten, som bör ge exempel på vad som menas med befolkningsgrupp. tillstyrker för- slaget om att byta ut ordet befolkningsgrupp endast under förutsättning att förslaget om att slopa den nuvarande brottskatalogen inte genomförs. För- slagen i förening kan enligt samfundet innebära en inte obetydlig utvidg- ning av det straffbara området. , bisexu- ellas, transpersoners, queeras och intersexpersoners rättigheter (RFSL) välkomnar förslaget att införa uttrycket del av en befolkning. Skälen för regeringens förslag Straffansvar för terroristbrott enligt gällande rätt För terroristbrott döms enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott den som begår en gärning som anges i 3 §, om de s.k. kvalificerande rekvisiten är uppfylla. Enligt det objektiva rekvisitet ska gärningen allvarligt kunna skada en stat eller en mellanstatlig organisation. Vidare ska avsikten med gärningen vara den som framgår av något av de subjektiva rekvisiten, dvs. 1.injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, 2.otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisa- tion att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller 3.allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konsti- tutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellan- statlig organisation. Bestämmelserna om terroristbrott infördes för att genomföra bestäm- melsen om terroristbrott i EU:s dåvarande terrorismrambeslut (2002/475/RIF). Regleringen har utformats i nära överensstämmelse med rambeslutet och EU:s terrorismdirektiv. Efter införandet av lagen om straff för terroristbrott har det tillkommit flera EU-rättsakter om internationellt rättsligt samarbete, som för sin avgränsning bl.a. hänvisar till de unions- rättsliga bestämmelserna om terroristbrott. Det objektiva rekvisitet bör i allt väsentligt vara oförändrat När terroristbrottet infördes uttalades i förarbetena att det objektiva rekvisitet är en nödvändig avgränsning som säkerställer den restriktiva tillämpning av rambeslutet som medlemsstaterna enats om, dvs. att endast de för samhället farligaste gärningarna bedöms som terroristbrott (prop. 2002/03:38 s. 58 f.). Regeringen konstaterar att det även i en reformerad lagstiftning måste finnas ett objektivt rekvisit som tydligt avgränsar terroristbrottet från annan brottslighet och som säkerställer att brottet enbart omfattar mycket allvarliga gärningar. Som framhåller är det viktigt att terroristbrottet inte urvattnas, och i det avseendet fyller det objektiva rekvi- sitet en viktig funktion. Mot den bakgrunden bör det objektiva rekvisitet även fortsättningsvis innebära ett krav på att gärningen allvarligt ska kunna skada de intressen terroristbrottet avser att skydda. När det gäller frågan hur det objektiva rekvisitet i övrigt närmare bör vara formulerat är det viktigt att säkerställa att det omfattar sådana intressen och samhällsvärden som lagstiftningen bör skydda som det avgränsar terroristbrottet på ett adekvat sätt. För straffansvar krävs inte att viss skada har orsakats utan det är tillräck- ligt att gärningen kan orsaka sådan skada. Det rör sig alltså om s.k. abstrakt fara. Det objektiva rekvisitet har vidare getts en vid innebörd och rymmer ett brett spektrum av allmänintressen, samhällsfunktioner och försörj- ningsmöjligheter. Enligt de ursprungliga förarbetena är det inte begränsat till gärningar som kan hota de grundläggande strukturerna i en stat eller som är av sådan omfattning att de kan få landsomfattande konsekvenser utan innefattar också gärningar som, även om de inte direkt kan anses hota de grundläggande strukturerna, allvarligt kan skada ett väsentligt allmän- intresse eller orsaka allvarliga störningar i en stats samhällsfunktioner eller försörjningsmöjligheter. Det anses också inrymma sådana för medborg- arna väsentliga gemensamma intressen som värnandet av det öppna och säkra samhället. Vad gäller mellanstatliga organisationer får gärningar som kan skada deras förmåga eller möjlighet att fullgöra sina uppgifter anses utgöra en svår påfrestning och därmed vara sådana att de kan allvar- ligt skada organisationen. 2002/03:38 s. Formuleringen av det objektiva rekvisitet kritiserades vid dess införande av Lagrådet och flera remissinstanser för att vara mycket allmänt hållet på ett sätt som stod i mindre god överensstämmelse med legalitetsprincipen (prop. 2002/03:38 s. 54 och 148 f.). I samband med införandet av ett sär- skilt straffansvar för resor i terrorismsyfte uttalade Lagrådet att terrorist- brottet innehöll allmänt hållna och oklara rekvisit (prop. 2015/16:78 s. 113). Flera remissinstanser framför liknande synpunkter i detta lagstift- ningsärende. Regeringen kan för sin del konstatera att det objektiva rekvisitets all- mänt hållna utformning är en konsekvens av en uttalad ambition att ut- forma regleringen i nära överensstämmelse med unionsrätten. Bland annat av det skälet motsatte sig Lagrådet inte att det objektiva rekvisitet fick den utformning det har i lagen om straff för terroristbrott (prop. Det måste också beaktas att de skyddsintressen som terroristbrottet avser att täcka är breda och olikartade. Vidare måste det beaktas att de förhållanden som är av betydelse för bedömningen av om ett land allvarligt kan skadas kan förändras , inte minst som en följd av samhälls- utvecklingen. Av dessa skäl skulle det vara svårt att helt undvika allmänt hållna begrepp i lagtexten. Även om det skulle vara möjligt att konkreti- sera bestämmelsen något, t.ex. genom att nämna skada på vissa närmare angivna samhällsstrukturer, skulle det som utredningen konstaterar också behövas en öppnare hänvisning till grundläggande samhällsintressen. Det kan ifrågasättas vad som utifrån legalitetshänsyn skulle vinnas med en så- dan lösning. Med det sagt ser regeringen dock inte att legalitetsprincipen kräver att det objektiva rekvisitet ändras. Som utredningen anför ger rätts- 2021/22:133 praxis inte vid handen att rekvisitet har fått ett annat tillämpningsområde än som kan anses vara avsett, lämpligt eller annars ändamålsenligt. När det gäller kravet på fara instämmer regeringen med utredningen i att terroristbrottet även fortsättningsvis bör vara utformat med ett abstrakt farerekvisit. Som uttalas i de ursprungliga förarbetena till den nuvarande regleringen begränsar den lydelse det objektiva rekvisitet har fått i den bakomliggande unionsrätten det nationella utrymmet för genomförande, varför det inte är möjligt att låta det omfatta endast konkret fara (prop. 2002/03:38 s. 59). Till detta kommer att konkret fara ofta torde vara svårt att utreda och bevisa. Det kan också noteras att abstrakta farerekvisit före- kommer i annan reglering där avsikten är att skydda viktiga samhälls- intressen, t.ex. i bestämmelsen om spioneri (19 kap. 5 § ). En- ligt regeringen bör därför terroristbrottet även fortsättningsvis vara ut- format med ett abstrakt farerekvisit. Mot den bakgrunden anser regeringen att det objektiva rekvisitet bör föras över till den föreslagna lagen i huvudsak oförändrat. Regeringen gör dock i likhet med utredningen bedömningen att uttrycket stat bör ersättas med uttrycket land. Land, som används i , speglar bättre det förhållandet att terroristbrottslighet ofta riktar sig mot samhället i bred bemärkelse och inte enbart mot statliga funktioner eller myndigheter. De subjektiva rekvisiten bör justeras bl.a. så att delar av en befolkning säkert skyddas Som framgår ovan är det en förutsättning för straffansvar för terroristbrott att gärningen begåtts i avsikt att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, att otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd eller att allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, kon- stitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellan- statlig organisation (de tre alternativa subjektiva rekvisiten). Även i denna del har den nuvarande regleringen utformats i nära anslutning till den bakomliggande unionsrätten och garanterar, tillsammans med det objek- tiva rekvisitet, att endast de för samhället farligaste gärningarna bedöms som terroristbrott (prop. 2002/03:38 s. 58 f.). I stort sett framstår den nu- varande regleringen i denna del som lämpligt utformad, varför den i huvudsak bör ligga till grund för den nya lagstiftningen. Hotet från terrorismen är emellertid mångskiftande i flera avseenden, bl.a. när det gäller syftet med handlingarna. En ändamålsenlig definition av terroristbrott måste formuleras så att den täcker gärningar som riktas såväl mot slumpvis drabbade personer som mot en utvald personkrets. Även attacker som syftar till att injaga skräck hos en mindre del av befolk- ningen kan i vissa fall allvarligt skada en stat. För att säkerställa att skyddet i detta avseende är heltäckande finns det skäl att se över det första sub- jektiva rekvisitet, som omfattar en avsikt från gärningsmannen att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp. Begreppet befolkningsgrupp saknar, till skillnad från befolkning, motsvarighet i den bakomliggande unionsrätten och förarbetena berör inte skälen bakom tillägget. I författningskommentaren förtydligas dock att uttrycket en be- folkning eller en befolkningsgrupp avser såväl en större del av befolkning- en som en mindre personkrets, t.ex. en etnisk minoritet eller ett visst folk- Prop. 2021/22:133 slag (prop. 2002/02:38 s. 88). Den nuvarande regleringen får anses be- häftad med viss osäkerhet i fråga om vilka grupper som omfattas av be- greppet befolkningsgrupp. Exempelvis har det diskuterats om asylsökande utgör en befolkningsgrupp i bestämmelsens mening. För att säkerställa att terroristbrottet inte blir för snävt i nu aktuellt avseende anser regeringen i likhet med utredningen att uttrycket befolkningsgrupp bör ersättas med det mer generella uttrycket del av en befolkning. Med del av befolkning bör exempelvis avses en etnisk minoritet, ett visst folkslag, personer av ut- ländsk härkomst, personer med viss religiös tillhörighet, personer av ett visst kön och hbtqi-personer. Till skillnad från an- ser regeringen inte att det är nödvändigt eller önskvärt att i terrorismlag- stiftningen, på motsvarande sätt som i hatbrottslagstiftningen, särskilt peka ut vissa kollektivt bestämda grupper som ska omfattas av regleringen. Terrorismlagstiftningen syftar till skillnad från hatbrottslagstiftningen inte till att ge ett särskilt skydd för vissa grupper utan skyddar det öppna och säkra samhället. Rätten till detta tillkommer alla delar av befolkningen lika. Eftersom en ändring till uttrycket del av en befolkning främst syftar till att klargöra tillämpningsområdet instämmer regeringen inte med som menar att ändringen i kombination med förslaget att slopa brottskatalogen (se avsnitt 6.2) innebär en betydande utvidgning av det straffbara området. Det andra subjektiva rekvisitet omfattar avsikten att otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd. Liksom utredningen anser regeringen att hänvisningen till offentliga organ bör ändras till ett offentligt organ. Den nuvarande pluralformen kan riskera att uppfattas som ett krav på att gärningsmannens uppsåt ska omfatta fler än ett offentligt organ, något som uppenbarligen inte har varit avsikten. En användning av singular står också i överens- stämmelse med utformningen av motsvarande rekvisit i terrorism- direktivet. I det tredje subjektiva rekvisitet bör ordet stat ändras till ordet land av samma skäl som när det gäller det objektiva rekvisitet. 6.2Vilka brott som ska kunna utgöra terroristbrott Regeringens förslag: Uppräkningen av brott som kan utgöra terrorist- brott tas bort. Alla uppsåtliga brott och försök till brott, när det är belagt med straff, ska kunna betraktas som terroristbrott, under förutsättning att det objektiva och minst ett av de subjektiva kvalificerande rekvisiten är uppfyllda. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag är dock inte uttryckligen begränsat till uppsåtliga Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. Säkerhetspolisen och , tillstyrker förslaget eller har inga invändningar tror att det kommer att bidra till en mer ända- målsenlig och långsiktigt hållbar lagstiftning. att det skulle framstå som svårförståeligt om en gärning som uppfyller de 2021/22:133 kvalificerande rekvisiten inte skulle anses vara ett terroristbrott för att den inte ingår i brottskatalogen. Myndigheten menar dock att det finns en viss otydlighet i om oaktsamhetsbrott kan omfattas av terroristbrottet. Ett antal remissinstanser ifrågasätter förslaget att slopa den nuvarande uppräkningen av vilka brott som kan utgöra terroristbrott. sektionen av öppnar den föreslagna ordningen upp för en godtycklig rättstillämpning, bl.a. med hänsyn till att det objektiva rekvisitet är tämligen öppet. Organisationen efterfrågar utförligare resone- mang beträffande grundläggande rättssäkerhet. Defenders, som avstyrker förslaget, är det ur ett rättssäkerhetsperspektiv viktigt med en lättöverskådlig lag, men detta intresse får inte gå ut över legitimitets- och förutsebarhetsprincipen. Det är enligt organisationen viktigt att det i lagen tydligt anges vilka allvarliga brott som avses. dagens ombudsmän () för fram liknande synpunkter och anser att det inte är godtagbart att låta straffansvaret begränsas enbart av allmänt hållna brottsrekvisit med stort utrymme för tolkning. Enligt JO skulle förslaget behöva kompletteras med ytterligare kvalificerande rekvisit eller en all- män beskrivning av vilka gärningar som kan utgöra terroristbrott. föreslagna lagstiftningen uppfyller enligt JO inte grundläggande krav på tydlighet och förutsebarhet. ifrågasätter om förslaget på ett tillräckligt tydligt och förutsägbart sätt avgränsar det straffbara området med hänsyn till hur allmänt hållna de kvalificerande rekvisiten är. rätten förordar antingen att den föreslagna regleringen förses med ytter- ligare kvalificerande moment, förslagsvis att endast sådana brott för vilka det är föreskrivet ett visst lägsta minimistraff och försök till sådana brott omfattas, eller att det i straffbestämmelsen beskrivs vilka gärningar som – om de kvalificerande rekvisiten är uppfyllda – kan utgöra terroristbrott. motsätter sig förslaget, då det enligt samfundet kan leda till en betydande, icke avsedd utvidgning av det straffbara om- rådet för terroristbrott utan att innebära någon väsentlig förenkling av Även i en reformerad lagstiftning måste det enligt sam- fundet finnas rekvisit som tydligt avgränsar terroristbrottet från annan brottslighet och som säkerställer att brottet enbart omfattar mycket all- Vidare anser samfundet att det i princip saknas negativa erfarenheter av tillämpningen av den nuvarande brottskatalogen. slopande av brottskatalogen kan enligt samfundet lätt leda till att ett ökat antal brottsliga gärningar genom en praxisglidning stämplas som terrorist- Enligt samfundet bidrar den nuvarande ordningen vidare till tydlig- het i genomförandet av terrorismdirektivet och den kan också underlätta det internationella samarbetet. att slopa brottskatalogen och anser att terroristbrottet ska reserveras för de allvarligaste brotten, vilka bör anges i lagen. en urvattning av begreppet terroristbrott. att förslaget innebär ett terroristbrott som är vidare än i andra länder, vilket kan få negativa konsekvenser för internationell rättslig hjälp. skyddsmyndigheten efterfrågar en helhetsanalys av förslagets effekter på behandlingen av personuppgifter i annan lagstiftning. Förslaget om att försök till brott ska kunna utgöra fullbordade terrorist- brott är enligt ändamålsenligt. styrker förslaget men anser att modellen är teoretiskt komplicerad. kan enligt tingsrätten även innebära gränsdragnings- och tillämpnings- problem, men dessa torde inte vara större än att de kan hanteras i den prak- Prop. 2021/22:133 tiska rättstillämpningen på ett tillfredsställande sätt. tet och Svenska avdelningen av av- styrker förslaget. De anser att en sådan lösning strider mot systematiken i svensk straffrätt, som gör en tydlig skillnad mellan försök till brott och fullbordade brott, och pekar på skillnaderna i straff för terroristbrott och försök till terroristbrott. anför också att förslaget inte heller bidrar till att göra regleringen mer överskådlig utan riskerar att skapa tillämpningssvårigheter, bl.a. mot bakgrund av att försök till terroristbrott föreslås vara straffbart även i fortsättningen. Vidare påpekar universitet att förslaget skulle tidigarelägga placeringen av när ett terroristbrott är begånget. Skälen för regeringens förslag Brott som kan utgöra terroristbrott Enligt nuvarande reglering kan följande gärningar, som räknas upp i 3 § lagen om straff för terroristbrott, utgöra terroristbrott under förutsättning att det objektiva och minst ett av de subjektiva rekvisiten är uppfyllda: 1.mord, 3 kap. 1 § , 2.dråp, 3 kap. 2 § , 3.grov misshandel och synnerligen grov misshandel, 3 kap. 6 § brotts- balken, 4.människorov, 4 kap. 1 § , 5.olaga frihetsberövande, 4 kap. 2 § , 6.grovt dataintrång, 4 kap. 9 c § andra stycket , 7.grov skadegörelse, 12 kap. 3 § , 8.mordbrand och grov mordbrand, 13 kap. 1 och 2 §§ , 9.allmänfarlig ödeläggelse, 13 kap. 3 § , 10.sabotage och grovt sabotage, 13 kap. 4 och 5 §§ , 11.kapning och sjö- eller luftfartssabotage, 13 kap. 5 a § , 12.flygplatssabotage, 13 kap. 5 b § , 13.spridande av gift eller smitta, 13 kap. 7 § , 14.olovlig befattning med kemiska vapen, 22 kap. 6 a § , 15.vapenbrott, grovt vapenbrott och synnerligen grovt vapenbrott, 9 kap. 1 § första stycket och 1 a § vapenlagen (1996:67), 16.brott enligt 29 a § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva 17.uppsåtligt brott enligt 25 och 26 §§ lagen (1992:1300) om krigs- materiel, som avser kärnladdningar, radiologiska, biologiska och kemiska stridsmedel, apparater och andra anordningar för spridning av radio- logiska, biologiska eller kemiska stridsmedel samt speciella delar och substanser till sådant material, 18.brott enligt 18, 18 a och 20 §§ lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, som avser sådana produkter eller sådant tekniskt bistånd som kan användas för att framställa kärnladdningar, biologiska eller kemiska vapen, 19.uppsåtligt brott enligt 25 § första stycket 1 och 2 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet samt motsvarande grova brott enligt 25 a § samma lag, 2021/22:133 20. uppsåtligt brott enligt 9 kap. 2 § 1 strålskyddslagen (2018:396) som avser tillståndsplikt enligt 6 kap. 1 § samma lag avseende sådan verksam- het som avses i 1 kap. 7 § 1 och 2 samma lag, 21.smuggling, grov smuggling, vapensmuggling, grov vapensmugg- ling, synnerligen grov vapensmuggling, smuggling av explosiv vara, grov smuggling av explosiv vara och synnerligen grov smuggling av explosiv vara, 3, 5, 6 a och 6 b §§ lagen (2000:1225) om straff för smuggling, om brottet avser sådana varor som omfattas av 15–20, 22.olaga hot och grovt olaga hot, 4 kap. 5 § , som innefattar hot om att begå någon av de gärningar som avses i 1–21. Listan utgår från motsvarande reglering i unionsrätten. Vid terrorist- brottets införande övervägdes, med anledning av en synpunkt från Lag- rådet, en enklare och mer generell uppräkning.