prop · H903158 · 2022-03-22 00:00:00 — Mindre eller glest befolkade kommuner, mer tätbefolkade kommuner respektive storstadskommuner kan ha vitt skilda behov och förutsättningar att verka för en mer blandad elevsammansättning på sina skolenheter. Av den anledningen har utredningen inte sett det som meningsfullt att i lag definiera begreppet allsidig social sammansättning eller ange vilka om- ständigheter som ska råda för att målsättningen ska anses vara uppfylld. Utredningen har i stället gjort bedömningen att det bör vara upp till varje huvudman att avgöra detta utifrån lokala förutsättningar och behov inom ramen för gällande regelverk. Flera remissinstanser, bl.a. Skolinspektionen, Diskrimineringsombuds- mannen, , , Friskolornas riksför- bund, och Kunskapsskolan i , menar att det finns otydligheter i utredningens förslag eftersom det saknas en närmare definition av begreppet ”allsidig social sammansättning”. Enligt bl.a. Skolinspektionen och innebär förslaget dels en osäkerhet för huvudmännen, dels svårigheter kopplade till Skolinspektionens möjligheter att granska efterlevnaden av bestämmelsen. Skolinspektionen anser att det är nödvändigt att ge tydligare exempel på omständigheter som talar för att det på en skolenhet råder en allsidig sammansättning eller omständigheter som talar för att det inte förhåller sig så. framför liknande synpunkter. Generellt kan sägas att segregation handlar om att människor lever och verkar separerade från varandra. Det kan handla om uppdelning utifrån socioekonomiska faktorer såsom utbildning eller inkomst. Denna åtskill- nad innebär att det blir koncentrationer av människor med liknande bakgrund till exempel på arbetsplatser, i bostadsområden och i skolor. Ofta innefattar begreppet segregation också att en hierarkisk skillnad mellan grupper upprättas eller bekräftas. Segregation är ett relationellt fenomen. Det innebär att segregation definieras av relationer mellan två eller flera grupper eller bostadsområden. Det är alltså inte bara ett bostadsområde, en stadsdel eller en skola som är segregerad utan hela kommuner eller regioner eftersom graden av segregation påverkas av hur stora skillnaderna är mellan grupper. Att segregationen är relationell innebär att utvecklingen i exempelvis olika skolor och bostadsområden påverkar varandra. I rege- ringens långsiktiga strategi mot segregation definieras begreppet ”områ- den med socioekonomiska utmaningar” som sådana områden som i jäm- förelse med riksgenomsnittet karakteriseras av bl.a. hög arbetslöshet och långtidsarbetslöshet, bristande skolresultat och lågt valdeltagande. Det går att analysera segregation utifrån flera olika bakgrundsvariabler: socio- ekonomisk segregation, etnisk segregation och demografisk segregation. Socioekonomisk segregation anses bäst förklara uppkomsten av segre- gationsmönster i . Socioekonomisk segregation betyder att männi- skor som tillhör olika social-, inkomst- och yrkesgrupper lever sina liv skilda från varandra och därmed får olika förutsättningar. Det kan således handla om att barn från olika social-, inkomst- och yrkesgrupper går i olika skolor (Regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation 2018). Syftet med förslaget är att åstadkomma en ökad blandning av elever med olika socioekonomisk bakgrund. Som angetts ovan innebär segregation 2021/22:158 koncentrationer av människor med liknande bakgrund. Huvudmännens skyldighet att vidta åtgärder för att öka den allsidiga sociala sammansätt- ningen torde inträda i de fall då en övervägande del av eleverna på en skol- enhet har ur ett socioekonomiskt perspektiv likartad bakgrund. döms inte vara möjligt eller lämpligt att ange någon exakt brytpunkt för när det inom eller mellan en huvudmans skolor ska anses råda skolsegre- gation eller tvärtom, en allsidig social sammansättning. eller de skolenheter som i fråga om elevsammansättning skiljer sig påtagligt från hur proportionen mellan socioekonomiskt starka respektive svaga grupper i kommunen ser ut, kan anses vara segregerade. skolenheter bör huvudmännen vara skyldiga att, i de fall det är möjligt, vidta åtgärder för att åstadkomma en ökad blandning av elever. innebär en skyldighet att så långt det är möjligt arbeta för att öka mång- falden på skolenheten genom att söka få in elever med en ur ett socio- ekonomiskt perspektiv olikartad bakgrund. åtgärder och inte åtgärder som avser enskilda individer då individ- centrerade åtgärder riskerar både att vara diskriminerande och integri- Det kommer att finnas verktyg för att bedöma om elevsammansätt- ningen på en skolenhet är homogen eller heterogen, jfr bidragsfördelning- en enligt förordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling som grundar sig på ett av (SCB) beräknat socioekonomiskt index som omfattar alla huvudmän för förskoleklass eller grundskola (se 4 §). Ett sådant index finns även tillgängligt på skolenhetsnivå och kan användas av huvudmännen i deras arbete (se , dnr 8.1.2–2020:73), se vidare avsnitt 9. tyg det finns för att verka för en allsidig social elevsammansättning om elevsammansättningen på en skolenhet på ett påtagligt sätt skiljer sig från hur proportionen mellan socioekonomiskt starka respektive svaga grupper i kommunen ser ut återkommer regeringen till nedan. Skyldigheten att verka för att en skolenhet har en allsidig social elevsammansättning bör också innebära en skyldighet för huvudmän för skolor där elevsammansättningen är heterogen att se till att den allsidiga sammansättningen upprätthålls och inte försämras . SPSM anser att begreppet ”allsidig social sammansättning” bör breddas till ”allsidig sammansättning utifrån elevers olika förutsättningar”, där ”förutsättningar” bl.a. kan inbegripa men inte behöver vara begränsat till såväl socioekonomisk bakgrund som kön och funktionsnedsättning. Funktionsrätt saknar ett djupare resonemang kring elever med funktionsnedsättning och pekar på att det inte framgår om dessa också är tänkta att ingå i begreppet allsidig social sammansättning. Det kan finnas anledning för huvudmän att vidta åtgärder i syfte att främja en blandad elevsammansättning även utifrån andra faktorer än socioekonomiska, som t.ex. funktionsnedsättning eller kön. elever med behov av särskilt stöd har skolan en skyldighet att Huvudregeln är att elever som har ett sådant behov i första hand ska få det särskilda stödet i sin ordinarie undervisningsgrupp (3 kap. 5, 7 och 8 §§ skollagen). Detta inkluderande synsätt förekommer också i flera internationella konventioner som har ställt sig bakom. Av Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning framgår bl.a. att personer med funktionsnedsättning på samma villkor som andra ska få tillgång till en inkluderande utbildning och att de ska ges skälig anpassning utifrån personliga behov (SÖ 2008:26, artikel 24). Av , som gäller som svensk lag (se avsnitt 4), framgår att barn med funktionsnedsättning har rätt till stöd som bl.a. ska syfta till att säkerställa att barnet har reell tillgång till och får utbildning på ett sätt som bidrar till barnets största möjliga integrering i samhället och individuella utveckling (artikel 23). Även när det gäller blandade skolor och undervisningsgrupper utifrån ett könsperspektiv finns det en reglering. Av förarbetena till skollagen framgår det att könsuppdelad undervisning är något som skolan endast bör kunna använda tillfälligtvis, om det är rimligt i syfte att undvika att känsliga situationer uppstår för enskilda elever eller grupper av elever. Som exempel på en sådan situation där flickor och pojkar tillfälligtvis bör kunna skiljas åt anges simundervisning (prop. 2009/10:165 s. 341). Av läroplanerna för bl.a. och förskoleklassen framgår det att skolan ska organisera utbildningen så att eleverna möts och arbetar till- sammans samt prövar och utvecklar sin förmåga och sina intressen med samma möjligheter och på lika villkor oberoende av könstillhörighet (Läroplan för samt för förskoleklassen och fritidshemmet, Lgr 11). Nuvarande regelverk innebär med andra ord att utbildningen och undervisningen inte regelmässigt och systematiskt får delas upp efter elevernas könstillhörighet. Huvudmän har alltså har en skyldighet att se till att vid indelning av elever i skolor och undervisningsgrupper verka för allsidighet och inkludering utifrån köns- och funktionsnedsättningsperspektiv. Som framgår ovan kan vidare av integritetshänsyn endast generella åtgärder an- vändas för att verka för en allsidig social sammansättning av eleverna. Det går att ta fram socioekonomiska index som går att använda i arbetet med en allsidig social sammansättning, men det går inte att på samma sätt ta fram uppgifter om funktionsnedsättningar. Regeringen gör därför bedöm- ningen att det inte finns skäl att bredda begreppet allsidig social samman- sättning på det sätt som SPSM och Funktionsrätt föreslår. anser att det vore lämpligare att i lagtexten ange ”elevgrupper med olika socioekonomisk bakgrund” i stället för ”allsidig social sammansättning”. framför liknande synpunkt- er. Som nämnts tidigare tar bestämmelsen, precis som påpekar, sikte på elevers socioekonomiska bakgrund. Med det i beaktande kan det framstå som rimligt att använda det begrepp som förordar. Regeringen kan konstatera att det av utredningen föreslagna begreppet ”allsidig social sammansättning” är etablerat . Som nämnts har det förekommit i läroplan (Lgr 80), och är även det begrepp som föreslog (SOU 2017:35). Regeringen gör därför bedömningen att det begrepp som bör användas är ”allsidig social sammansättning”. Skyldigheten bör bara avse åtgärder som är möjliga att vidta och som kan antas få effekt Regeringen delar remissinstansernas bedömning att det behöver vara tydligt för huvudmännen vilka skyldigheter som åligger dem i och med den föreslagna bestämmelsen. Som bl.a. framför är det 2021/22:158 ur ett huvudmannaperspektiv en central fråga för rättssäkerheten att veta omfattningen av de krav som ställs på verksamheten. SKR framhåller att den föreslagna bestämmelsen riskerar att leda till att alla kommuner upplever sig tvingade att vidta åtgärder för att påverka elevsammansättningen, oavsett om det finns behov av att göra så eller inte. Regeringen instämmer i det som SKR för fram om att det naturligtvis inte bör tvingas fram åtgärder hos huvudmän där det inte finns något behov av sådana. Skyldigheten att vidta åtgärder bör inträda i det fall det finns ett sådant behov. Som nämnts ovan får emellertid behov anses finnas i såväl skolor med homogen elevsammansättning som i skolor där elevsamman- sättningen är heterogen men där det av olika anledningar kan befaras att den allsidiga sammansättningen kan försämras. Det senare fallet kan bli aktuellt vid exempelvis större utflyttningar från ett område eller utbyggna- der av områden med en större ökning av befolkningen och därmed ett förändrat befolkningsunderlag som följd. Det står klart att det i vissa delar av landet varken finns eller kan skapas möjligheter att åstadkomma en ökad blandning av elever, trots att det förekommer viss skolsegregation. Som tidigare beskrivits kan de geografiska förutsättningarna och närhetsgarantin begränsa kommunens möjligheter i detta avseende. Skyldigheten för huvudmän att verka för en mer allsidig social sammansättning på respektive skolenhet bör endast gälla så långt detta är möjligt. Huvudmän ska inte behöva vidta en åtgärd som i och för sig är möjlig men som på grund av omständigheter som inte huvudmannen råder över inte kan väntas leda till önskat resultat. Det innebär att det vid såväl huvudmännens fullgörande av skyldigheten enligt bestämmelsen som Skolinspektionens granskning av detsamma måste tas hänsyn till både lokala förutsättningar och de begränsningar som bl.a. närhetsgarantin och att vårdnadshavares önskemål ska vara styrande vid skolplaceringar innebär. Som nämnts avser skyldigheten generella åtgärder och inte åtgärder som avser enskilda individer Av dessa skäl föreslår regeringen att bestämmelsen om den nya skyldig- heten ska justeras och kompletteras i förhållande till utredningens förslag. Bestämmelsen föreslås få lydelsen ”En huvudman för förskoleklass och grundskola ska så långt det är möjligt aktivt verka för en allsidig social sammansättning av elever vid sina skolenheter. Om en allsidig social sam- mansättning är uppnådd ska huvudmannen vidta sådana åtgärder som behövs och är möjliga att vidta för att upprätthålla en sådan samman- sättning”. Bestämmelsen behöver kompletteras för att skapa förutsättningar för en effektiv tillsyn Flera remissinstanser, däribland Skolinspektionen, och , framhåller vikten av att det vid införande av den nya bestämmelsen skapas fullgoda förutsättningar för en rättssäker och effektiv tillsyn av huvudmännens arbete för en allsidig social samman- sättning. Skolinspektionen hänvisar i sammanhanget till Högsta förvalt- ningsdomstolens avgörande HFD 2020 ref. 28 där det framgår att Skol- inspektionen i vissa fall har begränsade möjligheter att använda vites- instrumentet eftersom skollagen i vissa delar är alltför oprecis för att ligga till grund för att ett föreläggande ska kunna förenas med vite. delar remissinstansernas bedömning. Avsikten är att kommunernas arbete med åtgärder för att öka eller bibehålla den allsidiga sociala sammansätt- ningen ska följas upp inom ramen för Skolinspektionens regelbundna till- syn och det får inte råda några tvivel om vad som krävs av huvudmännen för att leva upp till bestämmelsen. Ovan föreslås att en huvudman för förskoleklass och grundskola ska så långt det är möjligt aktivt verka för en allsidig social sammansättning av elever vid sina skolenheter. Om en allsidig social sammansättning är upp- nådd ska huvudmannen vidta sådana åtgärder som behövs och är möjliga att vidta för att upprätthålla en sådan sammansättning. Som regeringen återkommer till i avsnitt 7 kommer huvudmännen att få ytterligare konkreta verktyg i form av lagfästa urvalsregler som de kan använda i sitt arbete för att öka eller upprätthålla den socioekonomiska blandningen av elever på skolenheterna. Huvudmännen behöver bedriva ett systematiskt arbete utifrån hur det ser ut i kommunen och kunna redogöra för på vilket sätt arbetet förväntas bidra till att elevsammansättningen blir mer heterogen eller att en heterogen elevsammansättning upprätthålls. Det bör därför införas en skyldighet för huvudmännen att bedöma om elev- sammansättningen på huvudmannens skolenheter är socialt allsidig. Om så inte är fallet eller om det finns en risk för att sammansättningen blir mindre allsidig, ska huvudmannen utreda och analysera vilka åtgärder som är möjliga att genomföra och som kan väntas bidra till en mer allsidig social elevsammansättning eller till upprätthållande av en sådan samman- sättning. Arbetet bör utföras kontinuerligt och med god framförhållning i förhållande till huvudmannens beslut om vilka urvalsgrunder som ska tillämpas vid placering eller mottagande vid respektive skolenhet. Av en sådan analys som nämns ovan bör det för kommunens del bl.a. framgå hur förhållandena på skolan ser ut i relation till andra skolor i kom- munen, vilka geografiska förutsättningar som råder och hur kommunen vägt in närhetsgarantin. Enskilda huvudmän bör, om de har en socio- ekonomiskt homogen elevsammansättning, överväga hur de kan arbeta för att uppnå en mer heterogen elevsammansättning, t.ex. genom placering av nya skolenheter, val av urvalsgrunder och förändring av eventuella rutiner för reklamutskick eller information inför skolval. För att stärka upp och stödja huvudmännens arbete med att verka för en mer allsidig social sammansättning på sina skolenheter och för att regleringen ska bli till- räckligt specificerad för att Skolinspektionen – vid konstaterade brister – ska kunna förena sina förelägganden med vite, föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om hur huvudmännens arbete ska bedrivas. Med en sådan reglering kommer det inte att råda något tvivel om vad som krävs av huvudmännen för att leva upp till sin skyldighet att aktivt verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter eller – om det finns en risk för att en allsidig social sammansättningen blir mindre allsidig, t.ex. vid större utflytningar eller utvidgningar av områden – att verka för upprätthållandet av en allsidig social elevsammansättning. Regeringen bedömer att det med ett sådant bemyndigande också skapas förutsättningar för att den föreslagna regleringen ska bli så preciserad som behövs för att Skolinspektionen inte bara ska kunna granska huvud- männens arbete utan också agera vid brister. Med vilka verktyg kan huvudmän verka för en mer allsidig social elevsammansättning? Flera remissinstanser framför att förslaget är otydligt eftersom det saknas en närmare definition av begreppet ”aktivt verka för”. påpekar att det i förarbetena behöver förtydligas vilka åtgärder som en rektor eller en huvudman kan vidta för att leva upp till bestämmelsen. Det förs fram av bl.a. kommun att en kommuns förutsättningar att främja en jämnare och mer blandad fördelning av elever mellan kommunens skol- enheter påverkas av dess skyldighet enligt skollagen att ta hänsyn till alla elevers berättigade krav på en skolplacering nära hemmet – den s.k. när- hetsgarantin. Som nämnts innebär denna garanti att elever i stor utsträck- ning placeras i en skola i sitt närområde. Flera av de remissinstanser som är kritiska mot förslaget anser att det är svårt att förstå vilka verktyg, utöver den föreslagna urvalsgrunden kvot, som i praktiken skulle finnas för huvudmännen att använda i arbetet för att uppnå en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. Ett flertal av dessa remissinstanser, bl.a. och Skolinspektionen, är dessutom kritiska mot förslaget om kvot som urvals- grund, bl.a. då det anses riskera att strida mot diskrimineringslagstift- ningen. Det framförs också att det behöver genomföras insatser för att stödja huvudmännen i arbetet och att det måste tydliggöras vilka åtgärder som är förenliga med regeringsformen, , diskrimi- neringslagen och andra relevanta regelverk när det gäller t.ex. vilken information om elever som skolan kan använda sig av eller införskaffa samt vilka åtgärder som är tillåtna. Regeringen instämmer med de remiss- instanser som anser att kvot med den utformning som utredningen har föreslagit är tveksam utifrån bl.a. diskrimineringsaspekter och gör, som regeringen närmare utvecklar i avsnitt 7, bedömningen att utredningens förslag om kvot som möjlig urvalsgrund inte bör genomföras. Trots de begränsningar som närhetsgarantin innebär, finns det flera metoder och arbetssätt som huvudmän kan använda för att organisera sin verksamhet på ett sådant sätt att sammansättningen inom och mellan huvudmannens skolenheter ska bli mer allsidig. Huvudmän kan arbeta för en mer allsidig social sammansättning av elever t.ex. vid planeringen av var nya skolor ska placeras, genom att organisera under- visningen inom en skolenhet på ett sätt som gynnar en allsidig social sammansättning, eller vidta olika former av informationsinsatser inför skolval. Som för fram kan det t.ex. ske genom planering av skolstrukturen i en kommun. Ett sådant aktivt arbete pågår också i flera kommuner. Det finns alltså redan ett utrymme för huvud- männen att vidta åtgärder som syftar till att möjliggöra, uppmuntra och underlätta för elever att göra skolval som leder till en mer allsidig social elevsammansättning. Som nämnts ovan avser den föreslagna skyldigheten att verka för en socialt allsidig elevsammansättning generella åtgärder och inte åtgärder som avser enskilda individer då individcentrerade åtgärder riskerar både att vara diskriminerande och integritetskränkande. Som nämnts lämnas i avsnitt 7 förslag till ett antal reglerade urvalsgrun- der som huvudmännen ska kunna använda sig av i de fall det är fler sökan- de än vad det finns platser för vid en viss skolenhet, dvs. när ett urval be- höver göras. Detta innebär att huvudmännen kan välja sådana urvals- grunder som bedöms utgöra verktyg för att åstadkomma en mer allsidig social sammansättning, t.ex. geografiskt baserat urval, skolspår eller verk- samhetsmässigt samband (se avsnitt 7.2 och 7.3). Vidare bedöms breda informationsinsatser vara ett verkningsfullt verktyg. kan det före- komma att en huvudman t.ex. riktar reklam för sin verksamhet enbart till socioekonomiskt starka områden. Effekten av att information om en skolas verksamhet i stället sprids brett ska inte underskattas. En skola kan också använda ett inkluderande sätt att presentera informationen. Regeringen gör således bedömningen att huvudmännen kommer att ha de verktyg som de behöver för att kunna arbeta för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. Flera remissinstanser påpekar att närhetsgarantin även med de före- slagna urvalsreglerna kommer att försvåra huvudmännens möjligheter att påverka de effekter som boendesegregationen får på skolsegregationen och att detta gäller särskilt i de lägre årskurserna. Föreningen och och kommuner pekar på de svårigheter som glesbygdskommunerna har i detta hänseende, där avstånden mellan skolor ofta är stora. Som remissinstanserna för fram kan det t.ex. för lands- bygdsskolor och andra små skolenheter vara svårt att påverka den sociala elevsammansättningen. Regeringen instämmer i remissinstansernas syn- punkter om att förutsättningarna är olika för olika huvudmän samt att hänsyn måste tas till dessa skillnader. Regeringen är också medveten om att det, som en följd av bl.a. närhetsgarantin och den rådande boendeseg- regationen, även med de föreslagna urvalsreglerna finns begränsningar när det gäller vad en kommun faktiskt kan göra för att åstadkomma en mer blandad social sammansättning av elever. Som påpekar är det viktigt att det finns realistiska förväntningar på vilken effekt den föreslagna inriktningsbestämmelsen kan ha i praktiken, eftersom de åtgärder som kan vidtas måste ske inom ramen för annan lagstiftning. Som nämnts innebär regeringens förslag att huvudmännen så långt det är möj- ligt ska vidta åtgärder med god framförhållning som syftar till att åstad- komma en med heterogen elevsammansättning på respektive skolenhet. Det är viktigt att huvudmän gör det som behöver och kan göras med de verktyg som faktiskt står till buds. Alla barn har rätt till en likvärdig utbildning – oavsett socioekonomisk bakgrund Förbudet mot diskriminering inom skolväsendet innebär att den som be- driver verksamhet som avses i skollagen inte får diskriminera något barn eller någon elev som deltar i eller söker till verksamheten (2 kap. 5 § diskrimineringslagen). Såväl direkt som indirekt diskriminering är för- bjuden (för en närmare beskrivning av bestämmelserna i diskriminerings- lagen se avsnitt 5). Som flera remissinstanser påpekar innebär diskri- mineringsförbuden generellt begränsningar av vilka åtgärder som huvud- männen kan vidta för att åstadkomma en mer allsidig social samman- sättning. Det måste anses utgöra direkt diskriminering att behandla vissa elever mindre förmånligt än andra vid urval till en viss skolenhet i syfte att uppnå en önskad fördelning av eleverna med hänsyn till deras etniska tillhörighet (jfr NJA 2006 s. 683 som gällde antagning till högskoleutbild- ning). Med etnisk tillhörighet avses i diskrimineringslagen nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (1 kap. 5 §). Som anges i förarbetena till diskrimineringslagen avses med nationellt ursprung att personer har samma nationstillhörighet, t.ex. finländare, polacker eller svenskar. Även diskriminering av invandrare innefattas i samlingsbeteckningen etnisk tillhörighet. Att någon är invandrare har ansetts vara detsamma som att ha ett annat nationellt ursprung än majoritetsbefolkningen (prop. 2007/08:95 s. 496 och 497). Det kan också, som bl.a. påtalar, bli fråga om indirekt diskriminering om tillämpningen av ett neutralt kriterium kan komma att