prop · H903251 · 2022-06-02 00:00:00 — Detta väcker också frågan om vem eller vilka som ska fatta beslut om samverkan. Det ska vara frivilligt att delta i samverkan för både myndigheter och kreditinstitut (se avsnitt 6.1). Det bör därför krävas att varje enskild deltagare godtar övriga deltagares medverkan. För att samverkan ska få ske krävs också att minst en myndighet deltar, oavsett hur sammansättningen ser ut i övrigt (se avsnitt 6.3). De skäl som bär upp detta ställningstagande talar även för att rättsföljderna av en samverkan – främst en uppgiftsskyldighet (se avsnitt 6.4) – ska inträda först efter beslut från de myndigheter som deltar i samverkan. Den myndighet eller de myndigheter som ska delta i samverkan bör alltså fatta beslut om detta, t.ex. ett gemensamt beslut eller var sitt beslut med motsvarande innehåll. För att markera att ett deltagande är frivilligt även för kreditinstitut bör det av lagtexten framgå att beslutet får omfatta kreditinstitut som samtycker till det. Genom att varje myndighet ska fatta beslut om att delta i samverkan blir det, som framhåller, upp till respektive myndighet att avgöra vem inom myndigheten som kan fatta ett sådant beslut. På motsvarande sätt bör kreditinstitut överväga vem eller vilka hos kreditinstitutet som ska ges rätt att samtycka till att delta i en samverkan. Den eller de personer som får fatta beslut om eller samtycka till samverkan bör ha lämplig kunskap och erfarenhet för uppgiften. Beroende på arten och omfattningen av samverkan kan behoven i dessa avseenden variera. Länsstyrelserna i , och län anser att möjligheten att initiera en samverkan skulle kunna begränsas till vissa deltagare. Det saknas emellertid behov att reglera vem som ska kunna ta initiativ till samverkan. Det bör inte finnas något hinder mot att ett kreditinstitut väcker frågan om behov av samverkan även om rätten att besluta om samverkan tillkommer den myndighet eller de myndigheter som deltar i den. Deltagare i samverkan kommer i princip att vara skyldiga att lämna uppgifter till övriga deltagare. Hur beslutet om samverkan avgränsas kommer att styra vilka uppgifter som ska lämnas. I linje med den proportionalitetsprincip som föreslås i avsnitt 6.3 bör ett beslut om samverkan inte ges en mer omfattande utformning än vad som krävs med hänsyn till det ändamål som ligger till grund för samverkan. För att minska risken att känsliga uppgifter om myndigheternas verksamhet i samverkan obehörigen röjs och för att undvika en alltför omfattande uppgiftsskyldighet och onödiga intrång i enskildas integritet, bör de myndigheter som avser att delta i en samverkan noga överväga hur ett sådant beslut ska formuleras. Beslutet bör utformas så att deltagarna har möjlighet att bedöma vilka uppgifter som typiskt sett kan bli aktuella att dela inom ramen för samverkan. Utformningen bör också göra det möjligt att i efterhand kontrollera om bestämmelserna har varit tillämpliga vid ett visst informationsutbyte (jfr prop. 2015/16:167 s. 27). På så sätt kan de myndigheter som utövar tillsyn över deltagande myndigheter och kreditinstitut granska hur bestämmelserna har tillämpats. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att ett beslut om samverkan bör vara skriftligt. I beslutet bör föremålet för samverkan och vilka som deltar i samverkan – både myndigheter och kreditinstitut – anges. anser att vilka säkerhetskrav som bör ställas på deltagarna i samband med att personuppgifter behandlas kan vara en sådan omständighet som bör tas med i beslutet. Det är i och för sig viktigt att deltagarna överväger lämpliga säkerhetskrav innan en samverkan beslutas. Det framstår dock som mindre lämpligt att ange detta i beslutet om samverkan. Däremot bör det inte finnas något hinder mot att förutsättningarna för en samverkan, inbegripet lämpliga säkerhetskrav, diskuteras mellan deltagarna innan ett formellt beslut fattas. Ett beslut om samverkan bör begränsas i tiden och samverkan bör avslutas när det inte längre finns skäl för den Under samverkan kan det visa sig att behovet av samverkan av ett eller annat skäl förändras. De myndigheter och kreditinstitut som deltar i en samverkan bör därför löpande överväga om samverkan i det enskilda fallet har utformats på ett lämpligt sätt. Sådana överväganden kan t.ex. handla om föremålet för samverkan har definierats alltför brett eller snävt eller om samtliga deltagare fortfarande har behov av de uppgifter som delas i samverkan. Även om samverkan är frivillig, och en deltagare kan välja att lämna en beslutad samverkan när som helst, talar detta för att ett beslut om samverkan inte ska vara obegränsat i tiden. I ett beslut om samverkan bör därför den tid som beslutet avser anges. Tiden bör bestämmas med beaktande av den proportionalitetsprincip som föreslås ska gälla. Det bör dock inte finnas något hinder att en samverkan som har visat sig fungera väl och som avgränsats på ett lämpligt sätt förlängs genom ett nytt beslut, också om det i övrigt inte görs några förändringar i hur beslutet utformas. Eftersom det i beslutet om samverkan ska anges bl.a. vilka som deltar och hur länge en samverkan ska gälla bör en utvidgning av deltagarkretsen – som är inne på – förutsätta ett nytt beslut. Det kan under en pågående samverkan visa sig att det inte längre finns skäl för samverkan. Så kan vara fallet när de omständigheter som föranlett samverkan är aktuella, t.ex. när en tidigare misstänkt företeelse visar sig ha en legitim förklaring, eller när förändringar i omvärlden gör att syftet med samverkan bättre kan uppnås på något annat sätt. Som länsstyrelserna i , och län framhåller kan det också finnas behov att avsluta samverkan om det inte längre finns förutsättningar för en deltagare att medverka. Av integritetsskäl är det viktigt att samverkan avslutas i dessa fall. Som påpekar är det också viktigt att samverkan formellt avslutas om de myndigheter som ingår i samverkan lämnar den. Detta bör, som föreslås i utkastet, framgå av lag. Tillsyn över samverkan bör ske inom det befintliga tillsynssystemet Beslut om samverkan fattas av den myndighet eller de myndigheter som deltar i samverkan. får delta i samverkan. I grunden står samtliga myndigheter som får delta i samverkan under tillsyn av ombudsmän () och Justitiekanslern. Vid tillämpning av regelverket om personuppgifter står myndigheterna och kredit- instituten under tillsyn av och, i fråga om Prop. 2021/22:251 , och Säkerhetspolisen, av De myndigheter som deltar i den föreslagna samverkan kommer i stort att ställas inför liknande frågeställningar som de myndigheter som tillämpar lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. När den lagen infördes ansågs att tillsynen över de myndigheter som tillämpar lagen kunde ske inom ramen för den befintliga tillsynstrukturen (prop. 2015/16:167 s. 40). Tillsynen kan framför allt antas röra frågor om hur myndigheterna behandlar personuppgifter och hanterar uppgifter som omfattas av sekretess. I sammanhanget kan noteras att tillsynen över brottsbekämpande myndigheters behandling av personuppgifter har stärkts i flera avseenden sedan lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet infördes genom regleringen i brottsdatalagen och anslutande registerförfattningar (prop. 2017/18:232 s. 262–308). Även tillsynen över andra myndigheters och enskildas behandling av personuppgifter har stärkts i och med att dataskyddsförordningen har trätt i kraft (prop. 2017/18:105 s. 148–169). Kreditinstituten står under tillsyn av . Den tystnadsplikt som föreslås i avsnitt 6.6 gäller inte i förhållande till (13 kap. 6 § LBF). Sammantaget görs bedömningen att det inte finns skäl att införa några särskilda bestämmelser om hur tillsynen av deltagarna i samverkan ska ske. Regeringens förslag: Ett kreditinstitut eller den som är verksam hos institutet ska inte obehörigen för en kund eller utomstående få röja innehållet i ett beslut om samverkan eller en uppgift som tagits emot i Det ska upplysas om att bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten finns i . Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. ningens förslag omfattar inte alla uppgifter som delas i samverkan utan endast uppgifter som lämnas till en verksamhetsutövare från en annan verksamhetsutövare och som hos den senare verksamhetsutövaren omfattas av tystnadsplikt. Utredningen föreslår dessutom att de myndig- heter som deltar i samverkan ska få möjlighet att besluta om förbehåll enligt offentlighets- och sekretesslagen när de lämnar en uppgift till en Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Vissa remissinstanser – , , Säkerhetspolisen och – är kritiska till förslaget om förbehåll enligt offentlighets- och sekretesslagen och för fram att det med förslaget finns en risk att myndigheter väljer att avstå från att delta i med privata aktörer. myndigheten anser vidare att det inte är helt klarlagt om ett förbehåll kan riktas till juridiska personer. anser att förslaget framstår som svårhanterligt och administrativt betungande och att det i stället bör övervägas om uppgifter som delas i en samverkan ska skyddas av en generell tystnadsplikt. Enligt är det mot bakgrund av myndighetens erfarenheter av samarbetet i Samlit möjligt att avgränsa samverkan till enbart ett utbyte av sekretessbelagda uppgifter. Liknande synpunkter lämnas av Säkerhetspolisen. framhåller att det bör finnas tydliga riktlinjer för hur anställda hos kreditinstitut ska agera för att inte bryta mot befintliga tystnadsplikter och att utbildning och frivillighet för anställda kan minska de risker som förslaget för med sig för dem. Länsstyrelserna i , och län anser att det bör klargöras att det inte ska ses som ett obehörigt röjande enligt den föreslagna tystnadsplikten när uppgifter som delats i samverkan lämnas till en tillsynsmyndighet. Länsstyrelserna anser också att utredningens förslag till tystnadsplikt innebär att enskilda aktörer som deltar i samverkan kan behöva sätta sig in i komplicerade regelverk och avtal för att undgå straffansvar. Enligt Svensk Försäkring bör det klargöras hur skyldigheterna enligt penningtvättslagen förhåller sig till de tystnadsplikter som föreslås. anser att förslaget om tystnadsplikt inte bör genomföras om inte frågan om kriminalisering av tystnadsplikten övervägs i ett vidare perspektiv. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att även penninginsamlingsorganisationer bör omfattas av tystnadsplikt. , i vars yttrande Svensk Värdepappersmarknad instämmer, uppfattar att tystnadsplikt inte gäller för den omständigheten att ett kreditinstitut deltar i samverkan. Skälen för regeringens förslag Befintliga bestämmelser om tystnadsplikt är inte tillräckliga för att skydda de uppgifter som får delas i samverkan De bestämmelser om sekretess som finns i offentlighets- och sekretesslagen gäller inte för kreditinstitut. I stället skyddas uppgifter om enskilda i institutens verksamhet genom den s.k. banksekretessen i 1 kap. 10 § LBF. Som nämnts i avsnitt 5.1 innebär banksekretessen att enskildas förhållanden till kreditinstitut inte obehörigen får röjas. Tystnadsplikten gäller framför allt kunder till institutet. Tystnadsplikten gäller inte för uppgifter om kunder i andra institut. I den föreslagna samverkan kommer kreditinstitut ta emot uppgifter om andra enskilda än institutets egna kunder. I så fall skyddas inte uppgifterna av banksekretess hos mottagaren. Banksekretessen skyddar heller inte myndigheternas verksamhet eftersom det är möjligt för en kund att samtycka till att uppgifter om kunden lämnas vidare till andra. Tystnadsplikten i 4 kap. 9 § penningtvättslagen innebär också ett visst skydd för uppgifter som delas i samverkan (se avsnitt 5.1). Tystnadsplikten omfattar dels uppgifter om att en bedömning enligt 4 kap. 2 § utförs, har utförts eller kommer att utföras (dvs. en bedömning av om det finns skälig grund för att en transaktion eller aktivitet utgör penningtvätt eller finansie- Prop. 2021/22:251 ring av terrorism), dels att uppgifter har lämnats enligt 4 kap. 3 eller 6 §§ att uppgifter har lämnats till finanspolisen eller Säkerhetspolisen). Paragrafen syftar bl.a. till att skydda allmänna intressen men har inte utformats med tanke på situationen i samverkan, där kreditinstitut inte bara lämnar utan också tar del av uppgifter från myndigheter. Det medför att den inte skyddar uppgifter som t.ex. förekommer i brottsbekämpande myndigheters underrättelseverksamhet och som kan komma att delas i samverkan. Det finns alltså betydelsefulla luckor i det skydd som nuvarande tystnadsplikter ger för uppgifter som kan komma att delas i samverkan. Både det allmännas behov av skydd för uppgifter i framför allt brottsbekämpningen och tillsynsverksamhet samt enskildas behov av skydd för sin personliga integritet medför att det bör införas ytterligare bestämmelser som gör det möjligt för kreditinstitut att skydda de uppgifter som tas emot i samverkan på ett tillräckligt säkert sätt. Det är heller inte tillräckligt att uppgifter skyddas genom en möjlighet att besluta om förbehåll… Utredningen föreslår att uppgifter i samverkan ska få ett starkare skydd än det som ovan nämnda tystnadsplikter ger genom att myndigheter som deltar i samverkan ska få möjlighet att besluta om förbehåll enligt OSL. Ett förbehåll inskränker rätten att lämna mottagna uppgifter vidare eller annars utnyttja dem i enlighet med vad som närmare anges i beslutet om förbehåll. Genom ett förbehåll uppkommer vidare en tystnadsplikt för den som förbehållet riktar sig till. Flera remissinstanser kritiserar utredningens förslag i denna del och för fram att en ordning med förbehåll skulle innebära en alltför stor administrativ börda. Remissinstanserna framhåller att det med en sådan ordning finns en risk att samverkan inte kommer användas i den utsträckning som är önskvärt. Remissinstansernas kritik har enligt regeringens mening fog för sig. För att ett beslut om förbehåll ska vara en verkningsfull åtgärd måste nämligen en rad krav vara uppfyllda. För det första måste förbehållet utformas som ett formellt beslut. Det innebär att det är den utlämnande myndigheten som fattar beslutet om förbehåll. I en samverkan där flera myndigheter deltar måste varje myndighet fatta beslut om förbehåll för att uppgifter som inte omfattas av någon annan tystnadsplikt ska skyddas hos ett mottagande kreditinstitut. För det andra måste det vara klart vem som beslutet om förbehåll riktar sig till. I en samverkan kan flera kreditinstitut delta . I så fall måste beslut om förbehåll fattas för varje institut. Men som några remissinstanser tar upp är det inte säkert om det är möjligt att rikta ett förbehåll till en juridisk person, vilket skulle innebära att förbehållet i stället kan behöva rikta sig till en eller flera anställda hos instituten (jfr Justitiekanslerns beslut , dnr 3687-01-30). Det är lätt att se att en sådan ordning kan bli administrativt tungrodd. För det tredje måste det av beslutet framgå vad förbehållet har för innebörd. Innehållet i ett förbehåll bör vara tillräckligt preciserat och inte alltför mycket lämna åt den som det riktar sig till att bedöma hur han eller hon kan utnyttja de uppgifter som lämnas ut. Regeringen bedömer dock att det är tveksamt om det är möjligt för en myndighet i samverkan att på förhand 2021/22:251 ha en så pass god överblick över vilka uppgifter som kommer att delas och hur användandet av dessa bör inskränkas som ett beslut om förbehåll förutsätter. Den av utredningen föreslagna ordningen med förbehåll som främsta garant för skyddet av känsliga uppgifter som lämnas till kreditinstitut är därför inte lämplig. Med den skulle följa en omfattande administration av förbehåll för både myndigheter och kreditinstitut med risk för att uppgifter som delas i samverkan inte får ett tillräckligt starkt skydd, vilket i sin tur kan leda till att myndigheter och kreditinstitut väljer att inte delta i samverkan. En annan lösning bör därför väljas. …utan i stället bör en tystnadsplikt införas för uppgifter som tas emot i samverkan Det som främst bör övervägas är om, som också och Säkerhetspolisen föreslår, uppgifter som delas i samverkan ska skyddas av en generell tystnadsplikt. På så sätt skulle uppgifter som delas till kreditinstitut få ett i huvudsak likvärdigt skydd som uppgifter som delas till myndigheter. Utredningen tar upp men avfärdar en lösning med en generell tystnadsplikt för uppgifter som lämnas från myndigheter med skälet att en sådan skulle innebära begränsningar i yttrandefriheten som inte kan motiveras. En inskränkning i yttrandefriheten av det slag som är i fråga får enligt regeringsformen göras genom lag med hänsyn till vissa särskilt angivna ändamål, däribland rikets säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd och förebyggandet och beivrandet av brott. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten göras endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. En förutsättning för att en begränsning får göras är att den tillgodoser ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får dock aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (2 kap. 20, 21 och 23 §§ regeringsformen). Som Säkerhetspolisen framhåller är det troligt att förekomsten av uppgifter som inte omfattas av sekretess kommer att vara ytterst begränsad i samverkan. Erfarenheter av det samarbete som sker inom ramen för Samlit talar också för detta. Det finns ett mycket starkt intresse av att sekretessbelagda uppgifter skyddas även om de lämnas vidare till ett kreditinstitut. Att uppgifter i institutens verksamhet omfattas av tystnadsplikt innebär heller ingen nyhet utan tvärtom är utgångspunkten att uppgifter om enskilda eller som har samband med penningtvätt eller finansiering av terrorism omfattas av tystnadsplikt hos instituten. En generell tystnadsplikt har också – vilket efterfrågas av – den fördelen att den blir lätt för anställda att tillämpa. Slutligen innebär en tystnadsplikt inte några begränsningar i den rätt att påtala missförhållanden som anställda och andra har enligt lagen (2021:890) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden eller enligt motsvarande bestämmelser i penningtvättslagen. Övervägande skäl talar därför för att en tystnadsplikt införs. Till skillnad från utredningens förslag bör tystnadsplikten utformas så att den omfattar alla uppgifter som delas i samverkan, oavsett om uppgiften lämnas från en myndighet eller ett annat kreditinstitut. I övrigt bör den utformas med tystnadsplikten i penningtvättslagen som förebild och förbjuda obehörigt röjande av uppgifter som tagits emot i samverkan. En sådan begränsning av yttrandefriheten går inte utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism och är även i övrigt förenlig med det skydd för yttrandefriheten som regeringsformen innebär. En fråga som Svensk Försäkring väcker är hur en tystnadsplikt förhåller sig till kreditinstituts övriga skyldigheter enligt penningtvättslagen. Genom att endast obehörigt röjande förbjuds bör hur motsvarande rekvisit i 4 kap. 9 § penningtvättslagen tillämpas kunna tjäna som ledning även för tolkning och tillämpning av den nu föreslagna bestämmelsen. Det innebär bl.a. att det inte anses utgöra ett obehörigt röjande om en kund får kännedom om att åtgärder vidtas mot denne när ett röjande inte kan undvikas till följd av kreditinstituts skyldighet att avstå från en transaktion, att avstå från att inleda en affärsförbindelse eller att avsluta en affärsförbindelse enligt 3 kap. 1–3 §§ (jfr 4 kap. 9 § andra stycket 5). Vidare bör det inte ses som ett obehörigt röjande när en uppgift lämnas till en tillsynsmyndighet för att användas i myndighetens tillsyn. Förutom de uppgifter som delas i samverkan är själva uppgiften om att en samverkan sker och vad den avser av mycket känslig natur. Syftet med samverkan skulle i allmänhet motverkas om ett sådant besluts innehåll blev offentligt. Den föreslagna tystnadsplikten bör därför även omfatta innehållet i ett beslut om samverkan. uppfattar att tystnadsplikt inte gäller för den omständigheten att ett kreditinstitut deltar i samverkan. Eftersom ett beslut om samverkan ska innehålla vilka myndigheter och kreditinstitut som deltar kommer dock tystnadsplikten att omfatta att ett kreditinstitut deltar i en enskild samverkan. Det finns däremot inget hinder mot att ett kreditinstitut mer allmänt går ut offentligt med att det deltar i samverkan enligt förslaget. På begäran av eller Säkerhetspolisen ska den som bedriver eller har bedrivit penninginsamling för humanitärt, välgörande, kulturellt eller något annat allmännyttigt ändamål utan dröjsmål lämna alla uppgifter som behövs för en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism (4 kap. 6 § penningtvättslagen). anser att också dessa organisationer bör omfattas av tystnadsplikt. Bestämmelsen om tystnadsplikt i 4 kap. 9 § penningtvättslagen omfattar inte penninginsamlingsorganisationer (se prop. 2016/17:173 s. 541). Inom ramen för detta lagstiftningsärende finns inte beredningsunderlag för att ta ställning till om penninginsamlingsorganisationer bör omfattas av tystnadsplikt. Tystnadsplikten bör vara straffsanktionerad Den som bryter mot en tystnadsplikt i lag kan dömas för brott mot tystnadsplikten (20 kap. 3 § ). I vissa lagar har det dock gjorts undantag från denna princip (se bl.a. 1 kap. 10 § LBF). Utredningen föreslår, med en utförlig motivering, att den föreslagna tystnadsplikten ska vara straffsanktionerad vilket är i linje med det som gäller för tystnadsplikten i 4 kap. 9 § penningtvättslagen. Även om den tystnadsplikt som föreslås skiljer sig från utredningens förslag till sin omfattning och i det 2021/22:251 att den endast omfattar kreditinstitut anser regeringen att också den bör vara straffsanktionerad. En upplysning om detta bör tas in i den föreslagna bestämmelsen. Det finns inte utrymme att i detta lagstiftningsärende, som efterfrågar, göra en mer övergripande analys av vilka tystnadsplikter på finansmarknadsområdet som bör vara straffsanktionerade. En kontaktpunkt för samverkan Regeringens bedömning: bör vara kontaktpunkt för frågor om samverkan. Utredningen behandlar inte frågan. Remissinstanserna: anser att det är angeläget att kunskaper och erfarenheter från samverkan kommer alla verksamhets- utövare till del, oavsett vilka som deltar i samverkan. föreningen anser att samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska ges i uppdrag att sammanställa och kommunicera information som framkommit inom ramen för en sam- efterlyser mer vägledning om samarbetsformer i samverkan och anser att det finns en risk att de möjligheter som samverkan innebär inte kommer att realiseras om det inte finns någon form av forum eller sammanhållande organ. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot det. anser att innebörden av funktionen behöver klargöras. Skälen för regeringens bedömning: Det är viktigt att samverkan inte i onödan tyngs av administration och andra formella krav som riskerar att påverka effektiviteten och värdet av samverkan. samverkan som föreslås anger därför endast de yttre ramarna för hur samverkan ska ske och bör ge goda möjligheter till att utforma en samverkan utifrån de skilda behov som kan finnas. angeläget att de myndigheter och kreditinstitut som vill delta i samverkan känner sig trygga med samverkansformen och de krav som den ställer. Som tar upp kan samverkan underlättas om det finns någon form av forum eller samhållande organ som kan underlätta kontakter mellan myndigheter och kreditinstitut som vill delta i samverkan.