prop · H903272 · 2022-08-02 00:00:00 — Ett exempel på ett sådant undantagsfall som inte bör utesluta en organisation från stöd skulle kunna vara om agerandet är en enskild händelse som organisationen inte kunnat förutse och organisationen har agerat kraftigt både genom att ta avstånd från agerandet och införa rutiner som ska säkerställa att agerandet inte kan ske igen. En helhetsbedömning av omständigheterna och organisationens agerande måste dock alltid göras. SPF Seniorerna anser att stöd endast i yttersta undantagsfall bör få lämnas om demokrativillkoret inte är uppfyllt. Därför anser SPF Seniorerna att det föreslagna rekvisitet ”särskilda skäl” bör skärpas till ”synnerliga skäl”. Regeringen anser att rekvisitet ”synnerliga skäl” skulle medföra ett alltför litet utrymme att tillämpa undantagsbestämmelsen vilket skulle kunna leda till oproportionerliga följder för sökande organisationer. Forum – idéburna organisationer med social inriktning, Famna – för idéburen välfärd, Fremia och anser att en nivåindelning, kanske med nivåerna grov, normal och ringa, borde införas för att organisationer enklare ska kunna avgöra vilken typ av reaktion eller agerande som förväntas för att undvika indraget bidrag. Även kristna råd efterfrågar en värderingsskala för allvaret i olika typer av avvikelser från demokrativillkoret. Regeringen har förståelse för att det kan vara en svår bedömning att avgöra vilken respons från organisationen ett specifikt agerande bör medföra. Regeringen anser dock att det inte låter sig göras att dela in alla typer av ageranden som omfattas av demokrativillkoret i nivåer. Eftersom en sådan bedömning även påverkas av andra omständigheter än agerandets allvarlighetsgrad måste en helhetsbedömning i det enskilda fallet göras. Arvsfondsdelegationen påtalar att det vore önskvärt att vid denna bedömning kunna ta i beaktande hur snart en organisation har agerat på en inträffad händelse. Regeringen instämmer i att även hur snart en 2021/22:272 organisation har agerat bör kunna beaktas vid bedömningen. Det är dock viktigt att ha i åtanke att organisationer kan ha olika förutsättningar att agera. Det är därför inte lämpligt att införa en bestämd tidsgräns inom vilken en organisation ska agera. Regeringen anser inte heller att hur snabbt en organisation har agerat är en omständighet som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om det föreligger särskilda skäl. Skyldigheten att utan dröjsmål anmäla ändrade förhållanden som kan påverka bl.a. rätten till stöd till Arvsfondsdelegationen framgår av 2 kap. 10 § lagen om Allmänna arvsfonden. Hur snart efter det inträffade som organisationen har meddelat Arvsfondsdelegationen om överträdelsen är inte en omständighet som bör beaktas vid bedömningen av om det finns särskilda skäl. Lagrådet noterar att samma förhållanden, bl.a. om ett agerande ligger långt tillbaka i tiden, kan få betydelse vid tillämpningen av både exkluderingsgrunderna i 4 a § och undantagsbestämmelsen i 4 b § och efterlyser en närmare förklaring till relationen mellan dessa bestämmelser. Även om vissa omständigheter, som tidsaspekten och händelsens karaktär, kan tillmätas betydelse både vid bedömningen av om demokrativillkoret enligt 4 a § är uppfyllt och vid bedömningen av om det finns särskilda skäl enligt 4 b § ligger tyngdpunkten vid dessa båda bedömningar på olika omständigheter. Vid bedömningen enligt 4 a § ligger tyngdpunkten på omständigheter som kan kopplas till ett agerande som omfattas av någon av demokrativillkorets exkluderingsgrunder. Vid bedömningen enligt 4 b § ligger i stället tyngdpunkten på hur organisationen har bemött det klandervärda agerandet. Avgörande för bedömningen blir då om tillämpningen av demokrativillkoret får orimliga eller oproportionerliga konsekvenser. Regeringen anser att formuleringen av det föreslagna undantaget vid särskilda skäl säkerställer att det föreslagna demokrativillkoret inte får oproportionerliga konsekvenser för enskilda organisationer. Förutsättningar för en organisation att få stöd trots en samarbetsorganisations agerande En fråga är hur långt den stödsökande organisationens ansvar för en samarbetsorganisation bör sträcka sig. En organisation har av naturliga skäl inte samma insyn i en samarbetsorganisations verksamhet som i sin egen verksamhet. En organisation har inte heller möjlighet att utöva kontroll över samarbetsorganisationen på det sätt som är fallet för den egna organisationen. Mot bakgrund av ovanstående bör det finnas en möjlighet för den stödsökande organisationen att få stöd trots att en samarbetsorganisation har agerat i strid med demokrativillkoret. I normalfallet bör det vara tillräckligt att den stödsökande organisationen så snart som den får kännedom om agerandet tar avstånd från det genom att tydligt markera emot agerandet. Ageranden som är av allvarlig art, exempelvis våld mot barn, utövande av våld med hatmotiv eller främjande av, uppmaning till eller försvar av terrorism, bör dock kräva mer ingripande åtgärder för att den stödsökande organisationen ska vara aktuell för stöd. I ett sådant fall bör det krävas att den stödsökande organisationen avbryter samarbetet. 6.9Demokrativillkor för bidragsgivning till övriga civilsamhället Regeringens bedömning: Ett i huvudsak likalydande demokrativillkor som det som föreslås för stöd ur Allmänna arvsfonden bör uppställas för övrig statlig bidragsgivning som riktar sig till civilsamhället. Även det undantag för när bidrag får lämnas trots ett agerande som strider mot demokrativillkoret bör i huvudsak ha samma lydelse som motsvarande undantag för stöd ur Allmänna arvsfonden. Promemorians och förslag: Varken eller promemorian innehåller en sådan bedömning. Promemorians förslag till demokrativillkor för stöd ur Allmänna arvsfonden baserades dock på det förslag som har lämnat i betänkandet Demokrativillkor för stöd till civilsamhället (SOU 2019:35), med ett enhetligt demokrativillkor som uttalat syfte. Skälen för regeringens bedömning: Som framgår av avsnitt 6.5 är det inte ändamålsenligt med olika demokrativillkor avseende verksamhet i den stödgivning som kontrolleras av staten. Tvärtom skulle det finnas stora fördelar ur förutsebarhets- och effektivitetshänseende med ett gemensamt villkor och förutsättningar för en enhetlig praxis (se även SOU 2018:70 s. 153). Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig över förslag till demokrativillkor välkomnar förslaget om ett förtydligat och enhetligt demokrativillkor och tillstyrker i huvudsak utredningens förslag. Det är detta förslag som det demokrativillkor som föreslås för stöd ur Allmänna arvsfonden bygger på. En förutsättning för ett enhetligt demokrativillkor för statligt stöd till civilsamhället är att ett huvudsakligen likalydande demokrativillkor som det som föreslås för stöd ur Allmänna arvsfonden införs för statliga bidrag till civilsamhället. Även undantaget för när bidrag kan ges trots att en organisation eller företrädare har agerat på det sätt som beskrivs i demokrativillkoret bör utformas med utgångspunkt i det förslag som föreslås för Allmänna arvsfonden. Eventuella skillnader i utformningen mellan det demokrativillkor som uppställs för stöd ur Allmänna arvsfonden och för bidragsgivning till civilsamhället i övrigt bör övervägas noga och en tydlig utgångspunkt och målsättning är att demokrativillkoren bör vara enhetliga. En skillnad som kan motivera en annan formulering avseende vilka som omfattas av demokrativillkoret är att organisationer som får stöd från Allmänna arvsfonden vanligtvis samarbetar med andra organisationer i det projekt som de beviljas medel för att genomföra. Att stöd ur Allmänna arvsfonden därmed finansierar projekt i vilka flera organisationer samarbetar skiljer det stödet från många statliga bidrag som delas ut med stöd av statsbidragsförordningar, särskilt s.k. organisationsbidrag och verksamhetsbidrag, som enbart stöttar den stödsökande organisationen. Demokrativillkor för verksamheten regleras lämpligast i det befintliga regelverket för bidrag. Den statliga bidragsgivningen till det civila samhällets organisationer regleras huvudsakligen genom förordningar. 2021/22:272 Därför bör demokrativillkoret föras in i de statsbidragsförordningar som i huvudsak riktar sig till det civila samhället. Det kan dock finnas goda skäl till att ett demokrativillkor inte är lämpligt för en viss typ av statliga bidrag. De närmare gränsdragningarna i denna fråga kommer att framgå i de relevanta förordningarna. 6.10Ett demokrativillkor för stöd till trossamfund Regeringens förslag: Stöd i form av statsbidrag och statlig avgiftshjälp ska inte få lämnas till ett trossamfund om trossamfundet, någon av dess församlingar eller en företrädare som agerar inom ramen för trossamfundets eller en församlings verksamhet 1.utövar våld, tvång eller hot mot en person eller på annat sätt kränker en persons grundläggande fri- och rättigheter 2.diskriminerar individer eller grupper av individer eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde, 3.försvarar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller 4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket. förslag överensstämmer delvis med Utredningens förslag innehåller inte formuleringen ”på annat sätt kränker en persons grundläggande fri- och rättigheter”. stället innehåller utredningens förslag separata exkluderingsgrunder avseende kränkningar av barnets rättigheter och inskränkningar av betjänades fri- och rättigheter. Enligt utredningens förslag krävs att risken för att barns hälsa eller utveckling skadas är påtaglig för att ett trossamfund ska exkluderas från stöd. Vidare ska trossamfund enligt utredningens förslag exkluderas från stöd om de bryter mot diskrimineringsförbud i diskrimineringslagen (2008:567). Utredningen föreslår ordet rättfärdigar i stället för ordet försvarar och att klara överträdelser av principen om alla människors lika värde samt att aktivt motarbeta det demokratiska styrelseskicket ska exkludera trossamfund från stöd. vidare inte att försvarande av, främjande av eller uppmanande till vare sig diskriminering eller överträdelser av principen om alla människors lika värde ska utgöra en exkluderingsgrund. Därutöver finns vissa ytterligare redaktionella och språkliga skillnader. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Delegationen mot segregation, i län och är positiva till förslaget om ett förtydligat demokrativillkor, men flera remissinstanser har synpunkter på villkorets utformning och på att företrädaransvaret är Myndigheten för stöd till trossamfund (SST) anser att om regeringen väljer att föreslå ett exkluderande demokrativillkor så bör förslaget bearbetas utifrån de möjliga svagheter som finns angående förutsebarhet, transparens och lättillgänglighet. Flera remissinstanser, bl.a. , , – Fria församlingar i Samverkan och anser att kravet på att trossamfunden ska hållas ansvariga för en enskild företrädares agerande är alltför långtgående och att definitionen av företrädare är alltför bred. anser att det bör tydliggöras hur ageranden som Prop. 2021/22:272 ligger långt tillbaka i tiden ska påverka bedömningen av trossamfundets ansökan om stöd. anser att det inte bör krävas att risken för att ett barns hälsa eller utveckling skadas ska vara påtaglig för att samfundet ska uteslutas från stöd. () vill uppmärksamma att villkoret ”bryter mot diskrimineringsförbud i diskrimineringslagen (2008:567)” innebär en väsentlig inskränkning av bestämmelsens räckvidd. Enligt DO:s uppfattning saknas anledning att i fråga om statligt stöd göra någon principiell åtskillnad mellan diskriminering som faller inom respektive utanför diskrimineringslagens tillämpningsområde. DO anser också att avgränsningen till handlande som klart överträder principen om alla människors lika värde innebär en risk för att tillämpningen av bestämmelsen kan komma att bli alltför restriktiv avseende vilka typer av ageranden som bedöms utgöra en grund för exkludering. Den sistnämnda synpunkten delas av Judiska . Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) anser att ett exkluderande demokrativillkor är genomförbart i förhållande till det statliga stödet till trossamfunden. MUCF bedömer därtill att regeringen bör överväga att införa ytterligare en exkluderingsgrund som ger möjlighet att vägra en organisation stöd om det finns synnerliga skäl. Kvinnolobby anser att kränkningar av kvinnors rättigheter och jämställdhet bör utgöra en exkluderingsgrund. Kvinnolobby anser också att offentliga bidrag till verksamheter endast ska ges om den sökande kan redogöra för att verksamheten kommer att komma kvinnor och män till del i lika stor utsträckning. Vidare anser Kvinnolobby att samfund som tar emot bidrag bör ha kvinnor eller män som medlemmar samt att kvinnor ska ha rätt att inom samfundet verka som ledare, såväl religiöst som i andra ledande funktioner. Även – Glöm aldrig Pela och ser det som djupt problematiskt att organisationer som direkt eller indirekt förespråkar ojämlikhet mellan könen, systematisk könssegregation och kvinnors underordning i förhållande till män har erhållit olika former av samhällets stöd. Organisationen understryker att det är en grundläggande förutsättning för demokrati att kvinnor och män har samma rättigheter inom samhällets alla områden. instämmer i bedömningen att ett förtydligat demokrativillkor bör utformas med exkluderingsgrunder. anser även att det finns utrymme att förtydliga jämställdhetsaspekten i demokrativillkoret. Skälen för regeringens förslag Kan vägran att erkänna ett trossamfund som stödberättigat med hänvisning till ett demokrativillkor innebära en inskränkning av religionsfriheten? Frågan om vägran att erkänna ett trossamfund som stödberättigat med hänvisning till ett demokrativillkor kan innebära en inskränkning av religionsfriheten i artikel 9.1 i måste prövas i ljuset av praxis. Av praxis framgår att om en stat väljer att införa ett stöd till trossamfund i syfte att främja religionsutövning så måste staten bl.a. beakta det skydd för 2021/22:272 religionsfriheten som följer av artikel 9.1 i (se avsnitt 5.4.2för en redogörelse av relevanta avgöranden från ). De villkor som ställs i fråga om statligt stöd till trossamfund syftar – i likhet med dem som föreslås – bl.a. till att förhindra att trossamfund som inte respekterar samhällets grundläggande värderingar finansieras med allmänna medel. Vissa ageranden av samfunden som kan anses problematiska har dock inte sällan ett nära samband med deras religiösa lära (jfr t.ex. HFD 2013 ref. 72 och HFD 2017 ref. 4). Ageranden som kan anses utgöra en manifestation av samfundets religion omfattas av skyddet för religionsfriheten i artikel 9.1 i konventionen. Av praxis framgår att en konventionsstat inte ska värdera legitimiteten hos trosuppfattningar eller de sätt på vilka de uttrycks eller manifesteras. Det bör därför övervägas om det skulle kunna anses innebära en inskränkning av religionsfriheten enligt artikel 9.1 i att ha infört ett statligt stöd till trossamfund men vägra ett trossamfund stöd med anledning av det sätt på vilket samfundet manifesterar sin tro. Artikel 9.1 i innebär även ett starkt skydd för ett trossamfunds autonomi och inre liv. Till samfundets inre kärna hör bl.a. frågor som rör val av religiösa företrädare. Inte sällan är det just när det gäller sådana frågor som vissa samfund anses agera i strid med samhällets grundläggande värderingar, t.ex. genom att inte tillåta kvinnliga eller homosexuella religiösa företrädare. Även om det inte finns praxis från som ger något klart stöd för slutsatsen att ett beslut om att inte ge ett trossamfund stöd med anledning av förhållanden som rör samfundets inre liv kan anses innebära en inskränkning av religionsfriheten, kan det inte uteslutas att domstolen kan komma att utveckla praxis i en sådan riktning . Det finns också avgöranden som talar för att skyddet för religionsfriheten innebär ett ekonomiskt skydd för att kunna fortsätta att bedriva en religiös verksamhet. Av praxis framgår t.ex. att konventionen kan ge ett skydd för trossamfunden mot statliga pålagor som riktar sig direkt mot trossamfundens inkomstkällor och som allvarligt begränsar deras förutsättningar att finansiera sin verksamhet genom medel från privata inkomstkällor (se ovan nämnt avgörande Association led Temoins de mot , dom ). Av den enkätundersökning som låtit genomföra framgår att för av de bidragsberättigade samfunden är det statliga stödet den viktigaste inkomstkällan. För flera trossamfund är medlemsavgifter som tas in via avgiftshjälpen den huvudsakliga inkomstkällan. Eftersom statens hjälp med uppbörden av medlemsavgifter ges bara till trossamfund som är stödberättigade, kan ett beslut att vägra fortsatt stöd i praktiken innebära att trossamfunden får betydligt svårare att finansiera sin verksamhet. Det innebär inte något direkt hinder mot verksamheten som sådan men i förlängningen kan en följd bli att den religiösa verksamheten inte kan fortsätta eller att den måste begränsas betydligt. Mot bakgrund av det ovan anförda kan det inte uteslutas att det förhållandet att stöd till trossamfund nekas med hänvisning till ett demokrativillkor skulle kunna innebära en inskränkning av religionsfriheten i artikel 9.1 i . Beträffande stöd ur Allmänna arvsfonden och stöd i form av bidrag enligt statsbidragsförordningar aktualiseras inte religionsfriheten på samma sätt. Sådant stöd, som har helt andra syften än att främja religionsutövande, kan inte förväntas få en lika stor påverkan på trossamfundens förutsättningar att utöva sin religiösa verksamhet som ett vägrat stödberättigande kan få. Skyddet mot diskriminering enligt artikel 14 i i relation till religionsfriheten Som tidigare redovisats innebär artikel 14 i även ett förbud mot diskriminering på grund av bl.a. religion (se avsnitt 5.4.2). Denna bestämmelse kompletterar alltså artikel 9. Personer eller organisationer som befinner sig i en likartad situation måste behandlas lika, såvida det inte finns objektiva och godtagbara skäl för att behandla dem olika. Artikel 14 innebär beträffande det särskilda stödet till trossamfund, att alla trossamfund måste ges samma möjlighet att bli stödberättigade och att exkluderingsgrunderna, liksom övriga stödvillkor, tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt. För det fall en särbehandling sker så måste den tjäna ett legitimt ändamål och får inte ha oproportionerliga konsekvenser. Statens bedömningsmarginal enligt artikel 9.2 och artikel 14 i får i huvudsak anses sammanfalla (jfr The Church of of mot , dom , punkt 38). Regeringen vill understryka vikten av att exkluderingsgrunderna tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt i enskilda fall och kan i sammanhanget påpeka att det följer av grundlag att förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsformen). Utgångspunkter för vilka ageranden som bör utgöra exkluderingsgrunder för ett demokrativillkor för trossamfund Enligt regeringens bedömning kan det, som framgår ovan, inte uteslutas att ett beslut om att inte bevilja ett trossamfund stöd med hänvisning till ett demokrativillkor skulle kunna innebära en inskränkning av religionsfriheten enligt artikel 9.1 i . För att en sådan inskränkning ska vara tillåten krävs enligt artikel 9.2 att den är föreskriven i lag och nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till den allmänna säkerheten, till skydd för allmän ordning, hälsa, moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Vid denna prövning krävs en avvägning mellan religionsfriheten och andra viktiga värden som staten vill skydda. Varje värde måste prövas vart och ett för sig. Vid ett ställningstagande till vilka ageranden som bör ligga till grund för att inte bevilja ett trossamfund stöd bör lagstiftaren utgå från grundläggande värderingar i samhället på precis samma sätt som vid formuleringen av exkluderingsgrunder för ett demokrativillkor för stöd ur De grundläggande värderingar som 2021/22:272 demokrativillkoret bygger på bör vara sådana att de tjänar ett legitimt syfte enligt artikel 9.2 i . Eftersom staten inte är skyldig att erbjuda trossamfund stöd samt att det inte finns någon gemensam europeisk samsyn vad gäller finansiering av religiösa samfund, bör utgångspunkten vara att staten har relativt stor frihet vid utformningen av den statliga stödgivningen så länge den uppfyller krav om bl.a. neutralitet. Mot bakgrund av de fördelar med ett enhetligt demokrativillkor för stöd till civilsamhället som beskrivits ovan anser regeringen att det är angeläget att eftersträva en enhetlighet med det demokrativillkor som föreslås för stöd ur Allmänna arvsfonden. Det innebär att omotiverade skillnader i de av utredningarna och i promemorian förslagna villkoren har tagits bort. Det finns anledning att ha en viss säkerhetsmarginal gentemot de krav som skydd för religionsfriheten ställer med särskilt beaktande av förbudet mot diskriminering i artikel 14. Hänsyn bör också tas till att praxis kan ändras och utvecklas. Mot denna bakgrund innehöll förslaget till demokrativillkor för stöd till trossamfund i lagrådsremissen vissa skillnader i formuleringarna av exkluderingsgrunderna jämfört med demokrativillkoret för stöd ur Allmänna arvsfonden. Förslaget till demokrativillkor för stöd till trossamfund innehöll inte formuleringen ”på annat sätt kränker en persons grundläggande fri- och rättigheter”. I stället innehöll förslaget exkluderingsgrunderna –kränker ett barns rättigheter på ett sådant sätt att det finns en risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas (andra punkten), och –kränker en betjänads grundläggande fri- och rättigheter genom utnyttjande av en utsatt belägenhet (tredje punkten). Lagrådet för fram att det, mot bakgrund av att religionsfriheten enligt artikel 9 i får underkastas begränsningar som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till skydd för andra personers fri- och rättigheter, är långt ifrån självklart att demokrativillkoret iförhållande till trossamfund ska begränsas på det föreslagna sättet. Lagrådet framhåller också att en situation där ett samfund som prövas mot demokrativillkoret kan få stöd enligt den ena lagstiftningen, men inte den andra, skulle framstå som svårbegriplig och att det, enligt Lagrådets bedömning, vore en fördel att ha ett enhetligt demokrativillkor. Regeringen instämmer i Lagrådets synpunkter. Utformningen av de exkluderingsgrunder som uppställs i demokrativillkoret för stöd ur Allmänna arvsfonden bedöms vara förenliga med kravet i artikel 9.2 att en lag som utgör en inskränkning av religionsfriheten i rimlig mån ska vara förutsägbar. Samtliga exkluderingsgrunder tillgodoser ett legitimt syfte i enlighet med artikel 9.2, nämligen hänsyn till den allmänna säkerheten och skydd för andra personers fri- och rättigheter. Mot bakgrund av de fördelar som finns med enhetliga exkluderingsgrunder i demokrativillkoret för stöd ur Allmänna arvsfonden och för stöd till trossamfund bör samma exkluderingsgrunder uppställas för stöd enligt båda lagarna. Det är dock viktigt att i tillämpningen av det villkor som föreslås gälla för stödet till trossamfunden beakta skyddet för religionsfriheten på så sätt att en eventuell inskränkning av religionsfriheten ska vara proportionerlig i förhållande till det avsedda legitima syftet och principiellt försvarlig (se ovan nämnda Şahin mot , dom , stor kammare och NJA 2005 s. 805). Vid bedömningen i ett enskilt fall kan även, som Lagrådet noterar, yttrandefriheten behöva beaktas. Såväl organisationer som enskilda företrädare har en långtgående yttrandefrihet, som ges skydd bl.a. i regeringsformen och , och syftet med bestämmelsen är inte att förhindra för trossamfund att bedriva en verksamhet där nyanserade samtal, diskussioner och debatter kan föras. En rätt för enskilda personer och organisationer att yttra sig betyder dock inte att alla uttalanden bör vara förenliga med statligt stöd.