prop · H903161 · 2022-03-22 00:00:00 — Regeringen har vidare genom olika former av statsbidrag avsatt medel för extra statligt stöd som fördelas med hänsyn till olika faktorer. Exempelvis finns det i förordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling bestämmelser om statsbidrag för utökade insatser för likvärdighet och kunskapsutveckling i förskoleklassen, och fritidshemmet. Hur kan beslut som en kommun har fattat Det finns olika sätt att överklaga kommunala beslut I en kommun fattas beslut som kan överklagas på olika sätt. Vissa beslut kan överklagas enligt kommunallagen genom laglighetsprövning. Andra beslut kan överklagas enligt speciallagstiftning genom förvaltningsrättsligt överklagande. Det finns stora skillnader mellan de två överklagandemöjligheterna när det gäller vem som får överklaga och vad domstolarna får pröva vid ett överklagande. Laglighetsprövning avser en prövning av beslutets laglighet Bestämmelser om laglighetsprövning finns i 13 kap. kommunallagen (2017:725). Beslut av kommunala organ – fullmäktige, kommunala nämnder och styrelser samt i vissa fall de kommunala revisorerna – överklagas enligt reglerna om laglighetsprövning om det inte finns särskilda bestämmelser i lag eller annan författning om överklagande (speciallagstiftning) (13 kap. 2–3 §§). Varje kommunmedlem har rätt att få lagligheten av kommunens eller regionens beslut prövad genom att överklaga beslutet till förvaltningsrätten, oavsett om beslutet angår honom eller henne personligen (13 kap. 1 §). Kommunmedlem är den som är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller ska betala kommunalskatt där (1 kap. 5 §). Vid prövningen av överklagandet får domstolen inte beakta andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före överklagandetidens utgång, dvs. den som klagar får inte åberopa någon ny omständighet som stöd för sin talan efter det att överklagandetiden har gått ut (13 kap. 7 §). Domstolen prövar endast beslutets laglighet, inte om beslutet är lämpligt eller skäligt, och får inte ändra eller ersätta det överklagade beslutet med något annat beslut. Ett kommunalt beslut ska upphävas om 1. det inte har kommit till på lagligt sätt, 2. beslutet rör något som inte är en angelägenhet för kommunen eller regionen, 3. det organ som har fattat beslutet inte har haft rätt att göra det, eller 4. beslutet annars strider mot lag eller annan författning (13 kap. 8 §). I förarbetena anges att den som överklagar inte bara ska ange vad det är för fel på beslutet utan också vad det är som gör att beslutet är felaktigt (prop. 2016/17:171 s. 441, bet. 2016/17:KU30, rskr. 2016/17:335). Förvaltningsrättsligt överklagande avser prövning av beslutets laglighet och lämplighet Flertalet av de beslut som fattas av kommunen fattas inte med stöd av kommunallagen utan med stöd i så kallad speciallagstiftning, t.ex. skollagen. Dessa beslut prövas genom förvaltningsrättsligt överklagande. Allmänna bestämmelser om överklagande finns i förvaltningslagen (2017:900). Utmärkande för ett förvaltningsrättsligt överklagande är att endast den person eller det företag som beslutet angår får överklaga, om det har gått honom eller henne emot (42 §). 2021/22:161 beslutets laglighet och lämplighet och domstolen kan upphäva, ändra eller helt ersätta det tidigare beslutet med ett nytt beslut. Vissa beslut som en kommun har fattat får överklagas genom förvaltningsrättsligt överklagande enligt skollagen I 28 kap. skollagen finns bestämmelser om överklagande. Vilka beslut av en kommun eller en region som får överklagas till allmän förvaltningsdomstol genom förvaltningsrättsligt överklagande anges i 28 kap. 5 §. I paragrafens andra punkt görs en uppräkning av kommunala beslut om bidrag till enskilda huvudmän som får överklagas förvaltningsrättsligt (8 kap. 21 §, 9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap. 36 §, 14 kap. 15 §, 16 kap. 52 §, 17 kap. 35 §, 19 kap. 45 § eller 22 kap. 18 §). Av uppräkningen framgår att ett beslut om grundbelopp ska kunna överklagas förvaltningsrättsligt. Ny rättspraxis har dock utvecklats genom två avgöranden från (HFD 2017 ref. 35 och HFD 2020 ref. 69). HFD kom i domsluten fram till att beslut om fastställande av grundbelopp inte var ett sådant beslut om bidrag som omfattas av överklaganderegeln i skollagen. Sådana beslut ska i stället bli föremål för en laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen. (Se närmare om HFD:s avgöranden i avsnitt 4.5 och 8.) I ärenden där beslut får överklagas enligt 28 kap. skollagen ska bestämmelserna i 43–47 §§ förvaltningslagen också tillämpas. Bestämmelserna reglerar hur ett beslut ska överklagas, överklagandetiden och beslutsmyndighetens och överinstansens åtgärder mm. Alla beslut som fattas enligt skollagen får inte överklagas genom förvaltningsrättsligt överklagande. I skollagen tydliggörs att andra beslut än de som anges särskilt i 28 kapitlet får överklagas bara om överklagande får ske enligt 13 kap. kommunallagen (28 kap. 18 § skollagen). Det innebär att när det saknas överklagandebestämmelser i skollagen kan ett beslut i stället bli föremål för laglighetsprövning enligt bestämmelserna i kommunallagen. 6Resursfördelningen ska förbättras genom att bli tydligare och mer transparent och därmed mer likvärdig 6.1Strukturersättning ska införas som en särskild del i grundbeloppet Regeringens förslag: Skollagen ska ändras så att det står klart hur bestämmelsen om att kommuner ska fördela resurser till skolväsendet efter barns och elevers olika förutsättningar och behov förhåller sig till bestämmelserna om bidrag till enskilda huvudmän i form av grundbelopp och tilläggsbelopp. Ändringen avser dels skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola och grundsärskola och fritids- hemmet, dels skolformerna gymnasieskolan och gymnasiesärskolan i de fall det är hemkommunen som beslutar om grundbeloppet. Grundbeloppet ska bestå av dels en basersättning som omfattar de kostnadsslag som anges i nuvarande bestämmelser om grundbeloppet, dels en strukturersättning som ska fördelas utifrån barns och elevers olika förutsättningar och behov med undantag för sådana resurser som fördelas enligt bestämmelserna om tilläggsbelopp. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår benämningen strukturbelopp och föreslår inte att beloppet ska vara en del av grundbeloppet utan att det ska vara ett fristående belopp. Utredningen föreslår vidare att skollagens bestämmelse om att kommuner ska fördela resurser utifrån barns och elevers olika förutsättningar och behov även ska omfatta pedagogisk omsorg och att strukturbelopp därför även ska ingå i bidrag som ges till enskilda som bedriver pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget, däribland Kammarrätten i , , , , , , Datainspektionen, , , , , , , , , , , och kommuner, Idéburna skolors riksförbund, , , Föräldraalliansen , , och i (LO). , och kommuner är positiva till förslaget men negativa till att förslaget även ska omfatta pedagogisk omsorg. kommun tillstyrker förslaget men anser bl.a. att strukturbeloppet bör kunna beslutas än grundbeloppet. kommun invänder mot att det införs en generell skyldighet att redovisa ett strukturbelopp då inte alla kommuner har skäl att vikta resurser på socioekonomiska grunder. Kommuner och Regioner (SKR) avstyrker förslaget av detta skäl. , som tillstyrker förslaget, Internationella Engelska Skolan i och samt , som avstyrker förslaget i sin nuvarande form eller delar av det, anser att kommunerna inte själva ska få bestämma beloppets storlek utan att detta ska regleras nationellt samt att det bör anges ett tak för hur stor andel av grundbeloppet som strukturbeloppet får uppgå till. Som nämns i avsnitt 3 har , Kommuner och Regioner (SKR), och Idéburna skolors riksförbund beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, vars lagförslag överensstämmer med förslaget i rutan. Därutöver har inkommit med ett spontant yttrande. har inte framfört några synpunkter på förslaget. SKR vidhåller sitt avstyrkande av förslaget. Enligt SKR riskerar förslaget att driva kommuner att vikta sina ersättningar utan att det faktiskt finns behov av att göra så, vilket enligt organisationen blir kontraproduktivt. SKR anför även att grundbeloppet fastställs per elev och följer med eleven vid eventuellt skolbyte. Strukturersättningen räknas i många kom- 2021/22:161 muner fram som ett totalbelopp per huvudman/skola och förändras inte om eleverna byter skola. Bidragen till enskilda huvudmän bör därför, enligt SKR, delas upp i grundbelopp, strukturersättning och tilläggsbelopp. SKR ser positivt på att strukturersättningen inte ska omfatta pedagogisk omsorg. , som också vidhåller sitt avstyrkande av förslaget, påpekar att det har förts en debatt om ändamålsenligheten och effektiviteten i systemet med skolpeng och att därför har beslutat att inleda en granskning av systemet. granskning planeras att redovisas och regeringen bör enligt förbundet invänta . Förbundet anser vidare att det inte kan vara rimligt utifrån skollagens krav på likvärdighet för eleverna och en fördelning utifrån elevernas förutsättningar och behov, att själva fördelningssystemen ser olika ut mellan kommuner. Detta problem beaktas inte i förslaget då en närmare reglering av resursfördelningen genom strukturbeloppet har lämnats till kommunernas eget självbestämmande. Förbundet anför vidare att i och med att strukturbeloppet räknas bort från basbeloppet innebär det att eleverna i de fristående skolorna går miste om den administrations- och momskompensation som normalt omfattar grundbeloppet. Härutöver anser förbundet att det är av yttersta vikt att möjligheten till att fördela extra medel till resursskolor kvarstår. Idéburna skolors riksförbund välkomnar ambitionen att med nationell lagstiftning styra upp kommuners resurssättning av skolväsendet för att öka likvärdigheten i systemet. Förbundet anser dock att förslaget avseende strukturersättning måste förtydligas. Det finns inte något resonemang om att regeringens samlade förslag innebär att strukturersättningen till fristående skolor undantas från kompensation för moms och administration. Det skiljer sig från dagens system där kommuners socioekonomiska omfördelning är en del av grundpengen. anser bl.a. att det bör tydliggöras att strukturersättningen ska riktas till resursskolor. Företaget anför att det saknas tydlighet i hur framräknande av basersättning respektive strukturersättning ska se ut. Det finns enligt företaget risk för stort godtycke som kan leda till stora olikheter i hur de olika delarna resurssätts. Olikheter finns och ska speglas i framräknandet, men förslaget skapar för lite styrning. Det saknas även tydlighet om att även strukturersättning ska momskompenseras. Företaget undrar också om det finns behov av ett tydliggörande att basersättningen, även till storlek, ska motsvara den del av bidraget som i nuvarande bestämmelser benämns och utgörs av grund- Skälen för regeringens förslag Införande av en strukturersättning som en särskild del av grundbeloppet gör att transparensen i beräkning och beslut om bidrag ökar Bidragssystemet är utformat utifrån principen om lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän. Dagens regelverk syftar till att skapa transparens vid beräkning av och beslut om bidrag just för att säkerställa Det faktum att kommunerna utifrån den kommunala själv- styrelsen har ett stort utrymme att avgöra hur resursfördelningen ska viktas efter barns och elevers olika behov och förutsättningar har inneburit att de modeller som används kan variera mellan olika kommuner, såväl utifrån vilka kriterier som viktningen sker som hur stor del av resurserna som fördelas på detta sätt. Detta, i kombination med att det saknas tillräckligt styrande regler om redovisning av hur denna del av bidraget har beräknats, har inneburit att många verksamheter med enskild huvudman upplever en osäkerhet om, och i vilken omfattning, de får del av dessa resurser. Regeringen konstaterar att det finns, när det handlar om den resursfördelning som sker utifrån 2 kap. 8 b § skollagen, en bristande transparens och en rättsosäkerhet som medför ett behov av att förändra dagens regelverk. För att öka förutsättningarna för att bidrag ska ges på lika villkor bör reglerna förtydligas. anför att regeringen bör invänta . Regeringen erfar att beslutade att genomföra en granskning av det s.k. skolpengssystemet och om det är ändamålsenligt för skolornas huvudmän och elever. beräknar att granskningen preliminärt är klar . Regeringen anser inte att det är rimligt att detta, fattade granskningsbeslut, ska påverka ett lagstiftningsarbete som har pågått . Som nämnts i avsnitt 5.3 anges i 2 kap. 8 b § skollagen att kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Det framgår inte av förarbetena hur denna bestämmelse förhåller sig till skollagens bestämmelser om grundbelopp. I bestämmelserna om grundbelopp anges att det beloppet ska avse ersättning för vissa angivna kostnadsslag (se t.ex. 10 kap. 38 §). fördelar kommuner ofta, med anledning av 2 kap. 8 b §, vissa delar av resurserna för utbildning i form av ett s.k. strukturbidrag inom ramen för grundbeloppet. Utredningen har föreslagit att bidrag till enskilda huvudmän, när det är kommunen som beslutar om grundbeloppet, ska utgå i form av grundbelopp, strukturbelopp och i vissa fall tilläggsbelopp. När det gäller bidrag till enskilda huvudmän för utbildningar där det är som beslutar om grundbeloppet, t.ex. för särskilda varianter, riksrekryterande utbildningar eller utbildningar som hemkommunen inte erbjuder själv eller i samverkan med andra kommuner (se avsnitt 5.3), föreslår utredningen ingen ändring i förhållande till , dvs. de bidragen ska fortfarande utgå med grundbelopp och i vissa fall tilläggsbelopp. Regeringen anser att det, i likhet med , alltid bara bör utgå grundbelopp och i vissa fall tilläggsbelopp. Att grundbeloppen i vissa fall beräknas olika är en annan sak. Så är det då det är delvis olika kostnadsslag som ingår i grundbeloppet för förskola och skola. SKR anför att om det införs en generell skyldighet att beräkna ett strukturbelopp riskerar det att driva kommuner att vikta sina ersättningar utan att det finns ett behov av att göra så och avstyrker därför förslaget. Skyldigheten att fördela resurser efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov innebär, enligt SKR, att alla kommuner behöver ta reda på huruvida det finns systematiska skillnader i elevsammansättningen på skolorna som motiverar en omfördelning av resurser utifrån socioekonomiska faktorer. Om sådana undersökningar visar att det inte finns några systematiska skillnader, så saknas det enligt SKR skäl att omfördela resurser, i alla fall utifrån socioekonomiska kriterier. Regeringen anser att alla kommuner som beräknar bidrag till enskilda huvudmän, bör vara 2021/22:161 skyldiga att beräkna en strukturersättning. Om hemkommunens undersökning av eventuella skillnader i elevsammansättningar, som SKR beskriver, kommer fram till att det inte finns skillnader bör strukturersättningen i det fallet beräknas till noll kronor. En skyldighet att göra denna beräkning och att redovisa den leder dock till tydlighet och transparens i systemet. Regeringen föreslår därför att skollagens bestämmelser om bidrag från elevers hemkommuner i form av grundbelopp ska förtydligas på så sätt att i de fall det är kommunen som fattar beslut om grundbeloppets storlek ska grundbeloppet bestå dels av en basersättning, dels av en strukturersättning. Basersättningen ska avse de kostnadsslag som anges i de nuvarande bestämmelserna om grundbelopp, medan strukturersättningen ska avse resurser som fördelas utifrån barns och elevers olika behov och förutsättningar, med undantag för sådana resurser som fördelas för enskilda barn eller elever genom tilläggsbelopp (se avsnitt 5.3). Det innebär att basersättningen även till storlek ska motsvara den del av bidraget som i nuvarande bestämmelser benämns och utgörs av grundbeloppet, vilket besvarar Utvecklingspedagogik Sverige AB:s fråga om detta. På motsvarande sätt som basersättningen ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten ska strukturersättningen bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten enligt 2 kap. 8 b § skollagen. Basersättningen kommer att bestämmas till samma belopp för samtliga barn eller elever i aktuell ålderskategori och skolform, eller annan verksamhet som kommunen ska bekosta utbildningen för genom bidrag till enskilda huvudmän. Strukturersättningen kommer däremot att variera mellan huvudmännen utifrån sammansättningen av respektive huvudmans barn- och elevunderlag (se vidare nedan). Regeringen anser dock att det bör finnas ett undantag från den föreslagna ordningen. När det gäller dansarutbildning ska, i stället för vad som anges om grundbeloppet i i 10 kap. 38 § skollagen, grundbeloppet till en fristående grundskola som ger sådan utbildning bestämmas så att det motsvarar kostnaden för elevens dansarutbildning, se 11 § förordningen (2011:7) om dansarutbildning. Regeringen har inte för avsikt att ändra denna bestämmelse. För de fall då det inte är kommunen som fattar beslut om grundbeloppets storlek utan t.ex. föreslås inga förändringar, dvs. grundbeloppet ska i de fallen, liksom , avse de kostnadsslag som anges i bestämmelserna. Regeringen har avsatt medel för extra statligt stöd i form av riktade statsbidrag. Riktade statsbidrag kan sökas av huvudmännen för insatser utifrån respektive bidrags syfte och målgrupp. För att inte enskilda huvudmän som kan ansöka om statsbidragen ska ersättas dubbelt, ska en kommun som fått del av statsbidraget inte ta med dessa resurser i basen för beräkning av bidrag till enskilda huvudmän. Detta gäller alla riktade statsbidrag som kan sökas för såväl kommunala som enskilda huvudmän och får anses följa av ändamålet med kommunala bidrag till enskilda huvudmän – att fördela resurser utifrån lika villkor. Strukturersättningen kommer att variera mellan huvudmännen beroende på vilka grunder för resursfördelning som kommunen använder. Fördelningen kan t.ex. göras efter socioekonomiska faktorer, eller fördelas för elever i skolor som begränsar sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd, dvs. s.k. resursskolor, när sådana finns i kommunen, eller för nyanlända elever eller på någon annan grund. Regeringen anser, precis som och , att det är av yttersta vikt att möjligheten att fördela extra medel inom strukturersättningen för elever som går i s.k. resursskolor kvarstår. anser att det bör tydliggöras att strukturersättningen ska riktas till resursskolor. Enligt företaget riskerar skrivningen i förslaget att öppna för att en kommun kan välja att inte fördela medel till de eleverna som har de största stödbehoven. Regeringen konstaterar att det följer av 2 kap. 8 b § skollagen att en kommun är skyldig att se till att kommunens resurser fördelas utifrån elevers behov och förutsättningar. När det gäller resursskolor ska det beaktas att de har begränsat utbildningen till enbart elever i behov av särskilt stöd. Det ska vidare beaktas att ersättningen för särskilt stöd ingår i basersättningen och endast i undantagsfall ersätts i form av tilläggsbelopp. Detta leder till att i en skola där endast en mindre andel elever har behov av särskilt stöd finns det mer pengar till särskilt stöd per elev med sådana behov än det – utifrån basersättningen – finns i en skola där alla elever har behov av särskilt stöd. Därutöver får eventuella tilläggsbelopp beaktas. Regeringen anser att det ankommer på kommuner att göra en bedömning i enskilda fall utifrån sin allmänna skyldighet enligt 2 kap. 8 b § skollagen. , Internationella Engelska Skolan, och anser att det bör föreskrivas hur stor del av de totala resurserna som ska fördelas genom strukturersättningen, eller att det bör införas ett tak för strukturersättningens andel av grundbeloppet. anför att det inte kan vara rimligt utifrån skollagens krav på likvärdighet för eleverna och en fördelning utifrån elevernas förutsättningar och behov, att själva fördelningssystemen ser olika ut mellan kommuner. I förarbetena till bestämmelsen i skollagen om lika tillgång till utbildning oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden (1 kap. 8 §) anges att likvärdighet inte betyder likformighet eller att alla elever ska få lika mycket resurser. Likvärdighet upprätthålls av mål i skollag och läroplaner, betygskriterier, bestämmelser om minsta garanterad undervisningstid, ämnen, lärarbehörighet, särskilt stöd, överklagande samt tillsyn och kvalitetsgranskning. Det anges vidare i förarbetena att likvärdighet innebär att de fastställda målen kan nås på olika sätt beroende på lokala behov och förutsättningar. Kvaliteten i verksamheten ska dock ha lika hög nivå oavsett var i landet verksamheten bedrivs (Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, prop. 2009/10:165 s. 229). Regeringen konstaterar att det inte finns något statligt sektorsbidrag för skolväsendet som innebär att grundbeloppet är detsamma i hela riket. Det nuvarande systemet är i stället uppbyggt utifrån utgångspunkten att det är upp till kommunerna att utifrån den kommunala självstyrelsen avgöra hur mycket pengar som ska avsättas till förskola och skola i förhållande till andra ansvarsområden inom 2021/22:161 kommunen. Utifrån det bedömer regeringen att det inte går att reglera ett tak för strukturersättningens andel av grundbeloppet utan detta måste vara beroende av lokala behov och förutsättningar. En viktig utgångspunkt för regeringens förslag är dock att den största delen av resurserna även framöver ska ligga inom den del som avser basersättningen i grundbeloppet och att strukturersättningen är ett komplement till basersättningen. Som framgår av tidigare förarbetsuttalanden ska huvudmannen för en fristående skola i de flesta fall kunna tillgodose en enskild elevs behov av stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd inom ramen för det grundbelopp som lämnas för skolans alla elever (bidrag på lika villkor, prop. 2008/09:171, bet. 2008/09:UbU13, rskr. 2008/09:280 och Tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och elever, prop. 2015/16:134, bet. 2015/16:UbU19, rskr. 2015/16:255). Detta kommer att gälla även fortsättningsvis, men kommer framöver att innebära att huvudmannen för en fristående skola som huvudregel ska kunna tillgodose en enskild elevs behov av stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd inom ramen för den basersättning som lämnas för skolans alla elever, utom i de fall eleven har ett omfattande behov av särskilt stöd. I dessa fall ska tilläggsbelopp utgå. Ett tilläggsbelopp ska, liksom , vara individuellt bestämt utifrån elevens behov (se t.ex. 10 kap. 39 § skollagen). I de fall en skola har begränsat sin utbildning till elever i behov av särskilt stöd, dvs. s.k. resursskolor, följer det av 2 kap. 8 b § att kommunen ska göra en bedömning av om det därutöver även bör utgå en strukturersättning för elever vid skolan. anför att det saknas tydlighet i hur framräknande av basersättning respektive strukturersättning ska se ut och att det finns risk för stort godtycke som kan leda till stora olikheter i hur de olika delarna resurssätts. Företaget anför att olikheter finns och ska speglas i framräknandet, men att förslaget skapar för lite styrning. Med hänsyn till dels att alla kommuner är olika i storlek och struktur, dels den kommunala självstyrelsen, är resursfördelningssystemet inte lika utformat i alla kommuner. Av principen om lika villkor följer dock att det ska gälla lika villkor mellan huvudmännen inom en kommun.