prop · H903206 · 2022-04-05 00:00:00 — 2021/22:206 av invändningarna mot återkravet, där bl.a. de processuella förutsätt- ningarna skiljer sig åt (se rättsfallet NJA 2008 s. 560). Om arbetslöshetskassornas beslut blir exekutionstitlar kan dubbla processer i förvaltningsdomstol och allmän domstol undvikas, på mot- svarande sätt som beträffande myndighetsbeslut. Prövningen av kravets riktighet skulle då kunna koncentreras till förvaltningsprocessen. Detta framstår enligt regeringens mening som mest fördelaktigt sett till både allmänna och enskilda intressen. Det står klart att det finns ett behov av ett mer effektivt förfarande för att driva in krav på återbetalning av felaktigt utbetald arbetslöshets- ersättning. Att göra arbetslöshetskassornas beslut om återkrav av ersätt- ning direkt verkställbara skulle medföra en sådan ökad effektivitet i verkställighetsförfarandet. Vidare ska det framhållas att kravet på över- klagbarhet kommer att gälla även för dessa beslut. Rättssäkerheten till- godoses alltså genom att den enskilde som ålagts betalningsskyldighet har möjlighet att få en rättslig prövning innan verkställighet kan ske. Här får huvudregeln om att verkställighet ska ske först efter laga kraft betydelse, vilket regeringen återkommer till nedan. Regeringen anser att det finns starka skäl för att i utsökningshänseende jämställa arbetslöshetskassornas beslut om återkrav av ersättning med förvaltningsmyndighets beslut. Därför föreslår regeringen att också sådana beslut ska vara direkt verkställbara. Även beslut om ränta enligt 68 b och 68 c §§ lagen om arbetslöshetsförsäkring bör omfattas. Detta för att und- vika att en arbetslöshetskassa måste ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan vid allmän domstol beträffande en viss del av sitt anspråk. Regleringen kring verkställighet av arbetslöshetskassornas beslut bör införas i lagen om arbetslöshetsförsäkring. Det finns inte, som Unionens arbetslöshetskassa och arbetslöshetskassa förordar, anled- ning att i detta sammanhang överväga att möjliggöra för arbetslöshets- kassorna att tillämpa delgivningslagen. Som anförs ovan är det inte aktuellt att föreslå att beslut meddelade av andra organ än förvaltningsmyndigheter generellt ska vara verkställbara enligt utsökningsbalken. Det finns inte förutsättningar att inom ramen för detta lagstiftningsärende överväga om något ytterligare organs beslut bör vara direkt verkställbara och ingen remissinstans har heller pekat på att det finns ett sådant behov. Däremot finns det inget hinder mot att i den specialförfattning som reglerar en viss offentlig förvaltningsuppgift i ett senare skede föreskriva att ett beslut meddelat av det privaträttsliga objekt som har att fullgöra uppgiften ska jämställas med ett sådant myndighets- beslut som utgör en exekutionstitel. I utsökningsbalkens mening blir det då fråga om en förvaltningsmyndighets beslut. Så har tidigare skett beträffande t.ex. Radiotjänst i Aktiebolags beslut om radio- och tv-avgift (17 § i den upphävda lagen [1989:41] om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst). Ett beslut ska i regel kunna verkställas först när Prop. det har fått laga kraft Regeringens förslag: En förvaltningsmyndighets beslut som avser betalningsskyldighet ska i enskilda mål, på motsvarande sätt som redan gäller för allmänna mål, få verkställas när det har fått laga kraft, om det inte genom en särskild föreskrift får verkställas . En exeku- tionstitel i form av en förvaltningsmyndighets beslut ska även i enskilda mål alltid få verkställas utan särskilda villkor. Den reglering om åter- gång av utmätning när en exekutionstitel har upphävts som gäller i all- männa mål ska gälla även för verkställighet av myndighetsbeslut i enskilda mål. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår inte att myndighetsbeslut alltid ska få verkställas utan särskilda villkor i enskilda mål, eller att återgång av utmätning när en exekutionstitel har upphävts ska ske genast även i enskilda mål. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker utred- ningens förslag eller invänder inte mot det. vid anser att verkställighet före laga kraft behöver kunna motiveras särskilt utifrån tydliga krav på effektivitet med beaktande av rättssäkerhet för den enskilde. miljö- och hälso- skyddsnämnd framför liknande synpunkter. anför att det behöver övervägas hur det ska kontrolleras att ett beslut har fått laga kraft, och föreslår att den debiterande myndigheten ska intyga det. Förvaltningsrätten i och vid Upp- sala universitet lyfter frågan huruvida en föreskrift om att ett beslut får verkställas innan det har fått laga kraft kan ges i förordning. Vissa remiss- instanser, bl.a. och , påpekar att det blir nödvändigt att se över innebörden av att det i specialförfattning anges att ett myndighetsbeslut gäller . Skälen för regeringens förslag När verkställighet kan ske enligt nuvarande ordning Enligt nuvarande ordning får myndighetsbeslut med stöd av en särskild föreskrift verkställas enligt utsökningsbalken. I fråga om verkställighet av sådana beslut tillämpas i enskilda mål det som gäller för en domstols dom, om inte något annat är föreskrivet (3 kap. 20 § första stycket utsökningsbalken). En dom får verkställas utan särskilda villkor när den har fått laga kraft (3 kap. 3 § första stycket utsökningsbalken). kan därmed såväl utmätning som försäljning och redovisning av influtna medel ske. En dom som ålägger betalningsskyldighet får emellertid verkställas genast, dvs. utan att avvakta laga kraft (3 kap. 6 § utsökningsbalken). Innan exekutionstiteln har fått laga kraft får utmätt egendom dock inte säljas utan gäldenärens samtycke, med vissa undantag (8 kap. 4 § utsökningsbalken). Influtna medel får inte heller utbetalas utan att säkerhet ställs (13 kap. 14 § utsök- ningsbalken; jfr dock 2 kap. 27 § utsökningsbalken där det framgår att staten, kommuner, regioner och kommunalförbund inte behöver ställa 2021/22:206 säkerhet). Gäldenären kan också hindra verkställighet genom att nedsätta pengar eller ställa säkerhet. I allmänna mål tillämpas inte reglerna beträffande dom för verkställig- heten av förvaltningsmyndighets beslut (3 kap. 23 § utsökningsbalken). I stället gäller att en exekutionstitel i allmänt mål, med undantag för bl.a. beslut om vite, får verkställas innan den har fått laga kraft endast om det är särskilt föreskrivet. Huvudregeln är alltså densamma som för enskilda mål, nämligen att verkställighet får ske först när beslutet har fått laga kraft. Beträffande flera av de offentligrättsliga fordringar som handläggs i allmänna mål finns särskilda föreskrifter som medför att verkställighet får ske före laga kraft. Det gäller inte minst för skattebeslut (68 kap. 1 § och 70 kap. 1–3 §§ skatteförfarandelagen [2011:1244]). Andra beslut som med stöd av särskilda föreskrifter får verkställas är t.ex. beslut om förseningsavgift enligt årsredovisningslagen (8 kap. 10 och 11 §§) och Centrala beslut i ärende om återbetalning av studie- lån (4 kap. 27 § och 6 kap. 10 § studiestödslagen). En annan skillnad mellan allmänna och enskilda mål är att i allmänna mål får verkställighet av en exekutionstitel alltid ske som om den vore en lagakraftägande dom (3 kap. 23 § tredje stycket utsökningsbalken). Det innebär att verkställigheten får ske utan några särskilda villkor, även om den verkställbara exekutionstiteln inte har fått laga kraft. Om en för- valtningsmyndighets beslut får verkställas före laga kraft med stöd av en särskild föreskrift och verkställigheten handläggs i allmänt mål, får alltså såväl utmätning som efterföljande försäljning och utbetalning ske. Beslut ska som huvudregel ha fått laga kraft för att vara verkställbara Utredningens förslag innebär att förvaltningsmyndigheters beslut alltid kan verkställas när de har fått laga kraft, och att beslut ska få verkställas redan före laga kraft om det är särskilt föreskrivet. Det är ingen av remissinstanserna som invänder mot att besluten som utgångspunkt ska vara verkställbara först efter laga kraft. Att ett myndig- hetsbeslut om återkrav eller annan betalningsskyldighet kan överklagas av den enskilde, och överprövas i en rättslig instans, innan verkställighet får ske är av avgörande betydelse för rättssäkerheten. En huvudregel om att ett beslut ska ha fått laga kraft för att få verkställas överensstämmer också med den nuvarande ordningen i utsökningsbalken för verkställighet av myndighetsbeslut i allmänna mål. En sådan utgångspunkt är dessutom i linje med regleringen i förvaltningslagen om när beslut får verkställas (35 §). Mot denna bakgrund anser även regeringen att verkställighet av ett myndighetsbeslut som huvudregel bör förutsätta att beslutet har fått laga kraft. Denna ordning kan dock inte gälla utan möjlighet till undantag eftersom det i vissa fall kan finnas skäl att bestämma att en viss typ av beslut ska kunna verkställas genast. Det kan handla om situationer där det finns ett särskilt behov av att snabbt kunna driva in en fordran och därmed ge beslutet genomslag, som nödvändiga rättssäkerhetskrav kan upprätthållas. Som nämns ovan finns det fall där lagstiftaren har bedömt att det finns behov av att tillåta omedelbar verkställighet, t.ex. i fråga om skattebeslut. I vilken utsträckning och på vilket sätt den nuvarande regleringen i utsökningsbalken ger utrymme för verkställighet av myndighetsbeslut avseende betalningsskyldighet före laga kraft beror på om verkställigheten handläggs som allmänt eller enskilt mål hos . I allmänna mål gäller att beslutet får verkställas före laga kraft om det är särskilt föreskrivet (3 kap. 23 § andra stycket utsökningsbalken). I enskilda mål får besluten verkställas före laga kraft under vissa villkor (3 kap. 20 § utsökningsbalken). Det kan enligt regeringens mening ifrågasättas om skillnaden i reglering kring verkställighet av myndighetsbeslut före laga kraft mellan allmänna och enskilda mål alltjämt är motiverad. Den nuvarande möjligheten till viss omedelbar verkställighet av beslut i enskilda mål är en konsekvens av att reglerna beträffande dom gäller för sådan verkställighet. Bakgrunden till att en dom avseende betalningsskyldighet ska få verkställas före laga kraft är bl.a. att borgenären har möjlighet att få ett beslut om kvarstad innan talan väckts och under rättegången, vilket i regel kräver att borgenären ställer säkerhet för eventuell skada (Gregow, Utsökningsrätt, 5 uppl., s. 89). Det har då ansetts motiverat att borgenären ska kunna komma i ett än bättre läge när dennes anspråk blivit fastslaget i en dom, genom att få till stånd utmätning som medför förmånsrätt och inte kräver ställande av säkerhet. Regeringen kan konstatera att detta skäl inte gör sig gällande ifråga om förvaltningsmyndighets beslut som ålägger enskilda betalnings- skyldighet. Med regeringens förslag om att förvaltningsmyndigheters beslut ska vara generellt verkställbara blir många nya typer av beslut, som inte kan ligga till grund för verkställighet, exekutionstitlar. En följd av den föreslagna ändringen är att även myndighetsbeslut där det inte har gjorts något särskilt övervägande om att beslutet ska vara verkställbart kommer att kunna ligga till grund för verkställighet. Huruvida ett beslut om betal- ningsskyldighet ska få verkställas innan den enskilde har fått möjlighet till en rättslig prövning av kravet behöver övervägas noga beträffande varje typ av beslut. Det är också önskvärt med en enhetlig reglering i utsökningsbalken när det gäller verkställighet före laga kraft av myndig- hetsbeslut. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att den mest lämpliga ordningen är att det i såväl enskilda som allmänna mål ska krävas en särskild föreskrift i den aktuella specialförfattningen för att en förvalt- ningsmyndighets beslut ska få verkställas . För att uppnå en enhetlig reglering av hur myndighetsbeslut får verkställas bör det också föreskrivas att en exekutionstitel i form av en förvaltningsmyndighets beslut alltid får verkställas som en dom som fått laga kraft, även när handläggningen sker i enskilda mål. Med det menas att såväl utmätning som försäljning och utbetalning får ske. Eftersom det kommer att krävas en särskild föreskrift för att ett beslut över huvud taget ska få verkställas innan det har fått laga kraft är en sådan ordning, enligt regeringens mening, inte problematisk. Det är dessutom staten, eller en kommun, som är borgenär i dessa mål. Någon reell risk för att utbetalda medel inte skulle betalas tillbaka för det fall beslutet ändras av förvalt- ningsdomstol lär alltså inte finnas. På motsvarande sätt som gäller i allmänna mål bör återgång av utmätning ske genast när exekutionstiteln (myndighetsbeslutet) har upphävts, trots att det avgörande varigenom 2021/22:206 exekutionstiteln har upphävts inte har fått laga kraft (se 3 kap. 23 § tredje stycket andra meningen utsökningsbalken). Verkställighet efter laga kraft Att ett beslut får verkställas först när det har fått laga kraft innebär att beslutet är verkställbart när överklagandetiden har löpt ut, om beslutet inte överklagas. Myndighetsbeslutet utgör då en exekutionstitel som kan läggas till grund för verkställighet. Frågan är vad som ska gälla beträffande de fall där beslutet överklagas. Utredningen utgår från att det i dessa fall kommer att vara förvaltnings- domstolens dom som ligger till grund för verkställighet. Regeringen konstaterar att en förvaltningsdomstols dom visserligen kan utgöra en exekutionstitel (3 kap. 1 § första stycket 1 utsökningsbalken). Som redo- visas ovan har emellertid ansett att om ett icke verk- ställbart myndighetsbeslut överklagas, är inte heller förvaltningsdom- stolens avgörande verkställbart (rättsfallet NJA 2013 s. 413). Genom regeringens förslag att göra myndighetsbeslut direkt verkställbara äger detta synsätt inte längre giltighet. En grundläggande förutsättning för verkställbarhet är dock att exekutionstiteln innefattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse (1 kap. 1 § utsökningsbalken). Det gäller även för en domstols dom. Om den överprövande instansens avgörande inte innehåller någon sådan verkställbar förpliktelse, för att domstolens avgörande t.ex. uttrycks som att överklagandet avslås, lär det i vart fall inte ensamt utgöra exekutionstiteln. För det fall domstolens dom däremot innehåller en betalningsförpliktelse, vilket framför allt lär aktualiseras när domstolen ändrar det betalningskrav som myndigheten beslutat (se dock rättsfallet RÅ 2004 ref. 54 om att det kan ske även i andra fall), kommer domen att kunna ligga till grund för verkställighet. Verkställigheten får då ske enligt reglerna i utsökningsbalken beträffande dom. Därmed kan, som Kammarrätten i berör, en dom från förvaltningsdomstol ibland efter överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut avseende betal- ningsskyldighet i viss utsträckning och under vissa förutsättningar verkställas före laga kraft (jfr 3 kap. 6 § utsökningsbalken). I vissa fall överklagas myndigheters beslut till andra instanser än domstol. menar att det behöver klarläggas om beslut meddelade av ska verkställas som en domstols dom. Enligt regeringens uppfattning medför inte den omständigheten att en förvaltningsmyndighet är överprövande instans att dess avgöranden är att betrakta som domstols dom enligt 3 kap. 1 § första stycket 1 utsökningsbalken. Ett beslut som meddelas av en förvaltningsmyndighet verkställs alltså som ett sådant beslut. Det förhållandet att vissa myndighetsbeslut får verkställas när de har fått laga kraft är inte något nytt i förhållande till den ordning som gäller . Någon ändring av hur det på verkställighetsstadiet ska kontrolleras att ett avgörande har fått laga kraft är inte avsedd (jfr 2 kap. 1 och 6 §§ utsök- ningsförordningen [1981:981]). Det finns därför inte anledning att, som efterfrågar, nu förtydliga hur detta bör ske. Verkställighet före laga kraft Förvaltningsmyndigheters beslut ska alltså få verkställas före laga kraft om det är särskilt föreskrivet, oavsett om handläggningen sker i allmänt eller enskilt mål. I vilken utsträckning det finns behov av att för vissa myndighetsbeslut införa en särskild föreskrift om att de får verkställas före laga kraft kan inte bedömas inom ramen för detta lagstiftningsärende. Det får i stället, liksom , övervägas särskilt i varje enskilt fall. För att en särskild föreskrift ska införas bör det enligt regeringens uppfattning finns ett tydligt behov för den specifika beslutstypen. Sådana föreskrifter bör alltså inte meddelas slentrianmässigt i specialförfattning. Även fortsättningsvis kommer en särskild föreskrift om att verk- ställighet får ske före laga kraft att kunna formuleras på olika sätt, det är föreskriftens sakliga innebörd som är avgörande. Av den särskilda före- skriften bör det dock klart framgå att avsikten är att den beslutade betal- ningsförpliktelsen ska kunna krävas in genom verkställighet enligt utsökningsbalken trots att myndighetsbeslutet inte har fått laga kraft. Som påpekar bör det normalt inte vara tillräckligt att det i föreskriften endast anges att fordran ska handläggas enligt indriv- ningslagen. Särskilda bestämmelser om omedelbar giltighet kan finnas i special- författningar också beträffande beslut som inte är direkt verkställbara enligt utsökningsbalken. Detta gäller t.ex. beslut om återkrav enligt social- försäkringsbalken (112 kap. 5 § socialförsäkringsbalken). Dessa bestäm- melser om omedelbar giltighet tar inte sikte på verkställighet enligt utsökningsbalken. Det är, annorlunda uttryckt, inte fråga om en sådan särskild föreskrift som medför att beslutet utgör en exekutionstitel (se t.ex. Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken, kommentaren till 112 kap. 5 §). Med den nuvarande ordningen saknar det förhållandet att besluten gäller alltså betydelse för verkställigheten enligt utsökningsbalken, eftersom besluten inte utgör exekutionstitlar. Som och påpekar uppstår emellertid frågan om vilken effekt som förslaget om generell verkställbarhet för myndighetsbeslut får beträffande möjligheten till verkställighet före laga kraft av icke verkställbara beslut som gäller . Enligt regeringens uppfattning förändrar den föreslagna ändringen i utsökningsbalken inte verkan av sådana bestämmelser. En regel om att ett beslut gäller , utan att den avser verkställighet enligt utsökningsbalken, kommer således inte heller framöver att utgöra en särskild föreskrift om verkställighet före laga kraft i utsökningsrättsligt hänseende. I 35 § förvaltningslagen anges att beslut får verkställas och att det i vissa fall får ske . Den paragrafen utgör inte en sådan särskild föreskrift som medför att beslutet utgör en exekutionstitel (se prop. 2016/17:180 s. 327). Enligt regeringen kan den heller inte anses reglera frågan om huruvida ett beslut får verkställas i utsökningsbalkens mening innan det har fått laga kraft. Annorlunda uttryckt, utgör bestämmelserna i förvaltningslagen inte en sådan särskild föreskrift som krävs för att omedelbar verkställighet enligt utsökningsbalken ska få ske. Utmätning är nämligen en mycket ingripande tvångsåtgärd och som regeringen anför ovan behöver frågan om ett beslut ska få verkställas innan den enskilde 2021/22:206 har haft möjlighet att överklaga beslutet övervägas noga beträffande varje typ av beslut (jfr prop. 2019/20:181 s. 72). Några överväganden om verkställighet i utsökningsbalkens mening ligger inte bakom 35 § förvalt- ningslagen. Regleringen i förvaltningslagen gäller dessutom generellt för alla förvaltningsmyndigheters beslut och innefattar en prövning av frågan i det enskilda fallet. Det innebär att frågan om ett beslut skulle få verk- ställas utan att invänta laga kraft på grundval av 35 § förvaltningslagen skulle bli en fråga för att pröva i varje enskilt fall. Regeringen bedömer att en sådan ordning inte vore lämplig. Utredningen föreslår att det ska anges att en särskild föreskrift om verkställighet före laga kraft ska meddelas i lag eller förordning. Några remissinstanser, t.ex. Förvaltningsrätten i och Juridiska fakul- tetsnämnden vid , lyfter i det sammanhanget frågan om huruvida en föreskrift om verkställighet före laga kraft kan ges i för- ordning. Av 8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen följer att föreskrifter som avser utsökning ska meddelas i lag. Vad som utgör en föreskrift om utsökning är dock inte närmare angett. Det förekommer att regeringen, bl.a. med utgångspunkt i uttalanden i förarbetena till utsökningsbalken (se prop. 1980/81:8 s. 1062 f. och SOU 2008:42 s. 22), meddelar särskilda före- skrifter om direkt verkställighet av myndighetsbeslut i förordning. Med regeringens förslag kommer föreskriften om att verkställighet av myndig- hetsbeslut får ske fortsättningsvis följa av en bestämmelse i utsöknings- balken. Regeringen anser att särskilda föreskrifter om att sådan verk- ställighet får ske före laga kraft framöver som utgångspunkt bör ges i lag. Bestämmelsen bör därför inte utformas i enlighet med utredningens för- slag. I 3 kap. 23 § utsökningsbalken anges att en exekutionstitel i allmänt mål får verkställas innan den har fått laga kraft, om det är särskilt före- skrivet. Motsvarande anges även i nuvarande lydelse av 3 kap. 20 § utsökningsbalken beträffande privaträttsliga handlingar. För att uppnå enhetlighet är det enligt regeringens mening lämpligt att använda samma utformning för verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut i enskilda mål. Till följd av förslaget behövs inte längre någon särskild föreskrift om att verkställighet enligt utsökningsbalken får ske för att ett myndighetsbeslut om betalningsskyldighet ska utgöra en exekutionstitel. Detta innebär i sin tur att vissa verkställighetsbestämmelser i specialförfattningar inte längre har någon funktion. Frågan om en utmönstring av dessa bestämmelser kan emellertid inte behandlas inom ramen för detta lagstiftningsärende. 5 Barns ansökan om verkställighet Regeringens förslag: Ett barns ansökan om verkställighet som avser skadestånd på grund av brott ska få göras av endast en vårdnadshavare, om den andra vårdnadshavaren är gäldenär eller om det annars finns särskilda skäl. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna, bl.a. Barnombuds- mannen, i , och för budget- och skuldrådgivare i , tillstyrker förslaget eller invänder inte mot det. framhåller särskilt att den nuvarande ordningen har medfört praktiska problem och att förslaget bör svara upp mot barnets berättigade förväntningar på samhällets stöd när en av vårdnadshavarna har gjort sig skyldig till brott mot barnet. Skälen för regeringens förslag: Verkställighet sker normalt på begäran av den som vill få till stånd verkställighet (sökanden), t.ex. ett brottsoffer som i en dom tilldömts skadestånd av en gärningsperson. I regel krävs att sökanden gör en särskild ansökan om verkställighet till Kronofogde- myndigheten. krävs inte längre att en skriftlig ansökan undertecknas av sökanden. Verkställighetsansökningar kan där- med göras digitalt (prop. 2020/21:161 s. 8 f.). Ett barns vårdnadshavare har båda tillsammans rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter (6 kap. 13 § ). Om barnet har två vårdnadshavare, måste de alltså som huvudregel gemensamt ansöka om verkställighet för barnets räkning. Enligt regeringen bör ett barn, i samma utsträckning som vuxna, ha rätt att få till stånd verkställighet av ett utdömt skadeståndsbelopp när han eller hon har utsatts för brott. Om den ena vårdnadshavaren är förhindrad att ta del i ett beslut om barnet, t.ex. på grund av sjukdom, kan den andra vårdnadshavaren bestämma på egen hand. Däremot finns det ingen möjlighet för en vårdnadshavare att ensam ansöka om verkställighet när den andra vårdnadshavaren av andra skäl inte vill medverka. Enligt regeringen bör det emellertid vara en självklarhet att barnet i en sådan situation inte ska förvägras sin rätt att få verkställighet. En jämförelse kan göras med möjligheten att ansöka om brottsskadeersättning.