prop · H903131 · 2022-03-01 00:00:00 — Behovet av kontroll över det begränsade antal utlänningar som utgör ett så allvarligt hot mot säkerhet att den nya lagen är til- lämplig behöver anpassas till den risk för samhället som det innebär att de finns kvar i landet. Mot den bakgrunden är det nödvändigt att lämna ett större utrymme för att kunna använda hemliga tvångsmedel. Syftet är dock inte, som Svenska Röda Korset och befarar, att dessa åtgärder ska kunna vidtas lättvindigt. Det är fortsatt viktigt att de garantier som finns på ett effektivt sätt motverkar att tvångsåtgärderna missbrukas (se kapitel 11). I viss lagstiftning har man valt formuleringen särskilda skäl eller särskild anledning för att markera att det ställs lägre krav än i bestämmelser som har rekvisit som synnerliga skäl eller synnerlig anledning. Det gäller till exempel den bestämmelse som ger större möjlighet att genomföra en hus- rannsakan i lokaler som brukar användas av personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet (28 kap. 3 § andra stycket ). Motsvarande lättnad är motiverad när det gäller de utlänningar på vilka den nya lagen är tillämplig. Att sänka kravet på när hemlig avlyssning och övervakning ska få användas till särskilda skäl innebär att dessa tvångs- medel kommer att kunna användas i fler fall än . En begränsning av enskilda individers rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens enligt bland annat artikel 8 i Prop. 2021/22:131 (se avsnitt 4.3.2 och 4.3.3) får, med stöd av lag, göras av skäl som gäller nationell säkerhet och förebyggande av oordning eller brott. Alla sådana begränsningar måste dock vara proportionerliga. Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddade mot bland annat mot undersökning av brev eller annan förtrolig för- sändelse samt hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Enligt paragrafens andra stycke är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kart- läggning av den enskildes personliga förhållanden. Dessa fri- och rättig- heter får begränsas enligt de förutsättningar som anges i 2 kap. 20, 21 och 25 §§ regeringsformen (se avsnitt 4.3.1). Som framgår ovan finns det tungt vägande sådana skäl för denna sänk- ning. Den får alltså anses tillgodose ett ändamål som är godtagbart och nödvändigt, nämligen att kontrollera dessa individer. Det gäller även om utomstående, som kan vara svenska medborgare och däribland barn, kan drabbas. Det bör därför sammantaget endast krävas särskilda skäl för att rätten ska få ge ett tillstånd till användning av hemliga tvångsmedel. Med särskilda skäl avses att åtgärden i det enskilda fallet ska vara av värde för kontrollen av utlänningen och att den kan förväntas ge upplys- ningar av betydelse. Det kan vara upplysningar om till exempel utlänning- ens anknytning till organisationer och grupper som kan planlägga eller förbereda terrorismrelaterade brott. Det kan även röra sig om uppgifter om kontakter med personer i sådana grupper eller organisationer i eller utomlands. Det kan vidare vara information om motsvarande kontak- ter med personer som på annat sätt utgör ett allvarligt hot mot säkerhet. Det kan också vara fråga om upplysningar som belyser utlän- ningens egna förehavanden och risken för att han eller hon förbereder eller kan komma att främja terrorismrelaterade brott eller sådana brott som på ett annat sätt utgör ett allvarligt hot mot det svenska samhället. Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation bör kunna användas för att lokalisera utlänningar som inte fullgjort anmälningsskyldigheten Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får inte användas enbart i syfte att eftersöka personer. Med hänsyn till att det är fråga om utlänningar som utgör en allvarlig säkerhetsrisk är det viktigt att Säker- hetspolisen så snabbt som möjligt kan lokalisera en utlänning som inte har fullgjort anmälningsskyldigheten (se avsnitt 10.2). Om utlänningen dess- utom har förbjudits att lämna ett vistelseområde behöver Säkerhetspolisen kunna kontrollera det. Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation bör därför enligt den nya lagen få användas för att lokalisera en utlänning som inte har fullgjort sin anmälningsskyldighet. I det innefattas även att utlänningen utan tillstånd har lämnat det vistelseområde som anmälnings- skyldigheten kan innebära. Både historiska uppgifter och lokalisering i realtid bör få användas för det nu angivna ändamålet. Historiska uppgifter kan vara viktiga för att få fram var utlänningen brukar befinna sig och för att kartlägga hans eller hennes rörelsemönster. Regeringens förslag: Hemlig kameraövervakning ska, om det finns särskilda skäl, få användas om det är av betydelse för att klarlägga om • utlänningen tillhör eller verkar för eller det finns en risk för att utlänningen kan komma att engagera sig i en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder brott enligt terroristbrott- • det finns risk för att utlänningen själv planlägger eller förbereder sådana brott, eller • det finns risk för att utlänningen själv eller tillsammans med andra medverkar i eller på annat sätt främjar ett allvarligt brott som rör Övervakningen ska endast få avse vissa platser. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget bland annat eftersom sådan övervakning är svårare för en utlänning att undvika och det blir därmed ett viktigt hjälpmedel i att kontrollera utlänningens anser sig ha svårt att till- styrka förslaget då det är oklart om ett behov finns. rådet pekar på att det ligger i regleringens natur att tredje man kan komma ker förslaget bland annat eftersom det är ett av de mer integritetskränkande tvångsmedlen och användningen av det kan leda till en omfattande kart- läggning av enskildas liv. att hemlig kameraövervakning är ett av de mest ingripande och integritets- kränkande tvångsmedlen och att det är av yttersta vikt att rättssäkerhets- garantier uppställs och efterlevs. Svenska Röda Korset anser att det finns en risk att utredningens beskrivning av regelbundenhet leder till en urvatt- Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Det bör införas en möjlighet att använda hemlig kameraövervakning Med hemlig kameraövervakning avses enligt 27 kap. 20 a § rättegångs- balken att fjärrstyrda tv-kameror, andra optiskelektroniska instrument eller därmed jämförbara utrustningar används för optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål, utan att någon upplysning om övervakningen De rättsliga kraven för att få använda hemlig kameraövervakning enligt är desamma som för att få använda hemlig avlyss- ning av elektronisk kommunikation. Hemlig kameraövervakning får emel- lertid under vissa förutsättningar även användas i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brott. Tvångsmedlet får även användas preventivt enligt 1 § lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt Det finns skäl att nu överväga om inte hemlig kamera- övervakning även bör kunna användas för att kontrollera en utlänning enligt den nya lagen. Säkerhetspolisens arbetsmetod består till stor del av kartläggning av organisationer, grupper och individer som utgör särskilda hot mot de sam- hällsintressen som myndigheten har att skydda. bland annat bestå i fysisk spaning och fotografering med handhållna kameror. En sådan övervakning löper en betydligt större risk att avslöjas av den som är övervakad och kan därför inte alltid användas. Hemlig kameraövervakning kan alltså ge viktiga bidrag till kontrollen av de utlän- ningar som utvisas. Det kan till exempel underlätta kartläggningen av en presumtiv terrorists kontakter med andra personer som skulle kunna spela en roll i planeringen av eller förberedelserna för den befarade brottslig- heten. Hemlig kameraövervakning kan också vara av betydelse för att kart- lägga vilka kontakter en utlänning som av annat skäl kan utgöra ett allvar- ligt hot mot säkerhet har. Användandet av hemliga tvångsmedel i utvisningssituationer skiljer sig från användandet i brottsutredningar, eftersom en utlänning alltid känner till att han eller hon har meddelats ett beslut om utvisning och därmed regelmässigt har skäl att misstänka att någon typ av övervakning kommer att ske. Det ökar risken för att en utlänning medvetet lämnar mobiltele- fonen hemma, använder krypterade applikationer eller helt enkelt stänger av utrustningen för att försvåra en kontroll. Hemlig kameraövervakning är dock till skillnad från hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation samt hemlig dataavläsning inte knuten till någon form av elektronisk kommunikationsutrustning. Hemlig kamera- övervakning är därmed, i linje med vad anför, svårare för en utlänning att undvika och det blir därmed ett viktigt hjälp- medel i att kontrollera utlänningens förehavanden. Det finns alltså, till skillnad från vad bland andra Integritetsskydds- myndigheten anser, ett klart behov för att använda hemlig kameraövervak- ning. Att utsättas för hemlig kameraövervakning innebär dock ett långt- gående ingrepp i den enskilda individens rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens enligt bland annat artikel 8 i . Dessa rättigheter får dock, med stöd av lag, begrän- sas av skäl som gäller nationell säkerhet och förebyggande av oordning eller brott så länge regleringen är proportionerlig (se avsnitt 4.3.2 och 4.3.3). Regleringen i 2 kap. 6 § regeringsformens innebär att var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kart- läggning av den enskildas personliga förhållanden. Förutsättningarna för att begränsa skyddet enligt 2 kap. 6 § framgår av 2 kap. 20, 21 och 25 §§ regeringsformen (se avsnitt 4.3.1). Som framgår ovan gör regeringen bedömningen att hemlig kameraöver- vakning skulle utgöra ett viktigt hjälpmedel för att kunna kontrollera en utlännings förehavanden, inte minst i de situationer då han eller hon har gjort ansträngningar för att inte kunna nås av andra tvångsmedel. Använd- ningen av hemlig kameraövervakning bör naturligtvis ske på ett sådant sätt att andra personer än den utlänning som är föremål för åtgärden berörs i så liten utsträckning som möjligt. Att även utomstående, som kan vara svenska medborgare och däribland barn, kan komma att drabbas torde dock vara oundvikligt i vissa situationer, till exempel om övervakning av en arbetsplats genomförs. Likväl anser regeringen att skälen för att införa en möjlighet till hemlig kameraövervakning väger tyngre än de motstå- ende intressen för enskilda som gör sig gällande. Även om det finns anledning att anta att hemlig kameraövervakning inte kommer användas ofta, bör det sammantaget införas en sådan möjlighet i den nya lagen. Förutsättningarna för att använda hemlig kameraövervakning Förutsättningarna för att få använda hemlig kameraövervakning bör vara desamma som för användning av andra hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen (se avsnitt 10.3 och 10.5 och resonemanget där om proport- ionalitet). Syftet med åtgärden ska alltså vara att klarlägga om utlänningen tillhör eller verkar för eller det finns en risk för att utlänningen kan komma att engagera sig i en organisation eller grupp som planlägger eller förbere- der terrorismrelaterade brott eller om det finns risk att utlänningen själv planlägger eller förbereder sådana brott eller medverkar i eller på annat sätt främjar annat allvarligt brott mot säkerhet. Ett annat krav som bör ställas för att hemlig kameraövervakning ska få användas är att det, liksom vid hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikationsutrustning, ska finnas särskilda skäl för åtgärden (se avsnitt 10.5). I27 kap. 20 b § föreskrivs att hemlig kameraöver- vakning, om det finns någon som är skäligen misstänkt, endast får avse en plats där den som är misstänkt kan antas komma att uppehålla sig. I 3 § lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott föreskrivs att hemlig kameraövervakning endast får avse en plats där någon person som anges i 1 § den lagen kan antas komma att uppehålla sig eller en plats där den brottsliga verksamhet som avses i 1 § den lagen kan antas komma att utövas eller en nära omgivning till en sådan plats. Det sistnämnda mot- svarar regleringen i 27 kap. 20 c § , som föreskriver att hemlig kameraövervakning även får användas för att övervaka den plats där brottet har begåtts eller en nära omgivning till denna plats, om syftet är att fastställa vem som är skäligen misstänkt för brottet. Med hänsyn till att regleringen i bygger på att det finns misstanke om antingen ett konkret brott eller en viss brottsplats kan regleringen i den nya lagen inte hänvisa till den. Det krävs därför en särreglering av vilka platser som får övervakas. Eftersom syftet med övervakningen bör vara detsamma som för andra hemliga tvångsmedel är en lämplig utgångspunkt att övervakningen bör avse en plats där utlänningen kan antas komma att uppehålla sig. Det bör dock ställas högre krav än för användning av hemlig kameraövervakning enligt eller lagen om åtgärder för att förhindra vissa sär- skilt allvarliga brott. Det är fråga om ett integritetskränkande tvångsmedel och användningen av det kan leda till en omfattande kartläggning av utlänningens liv. Dessutom kan hemlig kameraövervakning pågå . Det som ska få övervakas bör därför vara en plats där utlän- ningen kan antas uppehålla sig regelbundet. Det kan till exempel vara fråga om att övervaka ingången till hans eller hennes bostad eller arbetsplats. Om utlänningen studerar kan platsen för det vara något som får övervakas. Kravet på att utlänningen regelbundet ska uppehålla sig på platsen behöver inte innebära att han eller hon kan antas vara där . Det skulle omöjliggöra övervakning av exempelvis lokaler som utlänningen besöker eller . Det räcker dock inte med ett antagande om att utlänningen kommer att uppehålla sig på platsen vid något enstaka tillfälle . I särskilda undantagsfall kan det vara fråga om att utlänningen med regelbundenhet, men med långa intervall, besöker en viss plats. Det krävs emellertid att det är fråga om flera besök, annars riskerar – som Svenska Röda Korset pekar på – rekvi- Prop. 2021/22:131 sitet regelbundet att urvattnas. Exempelvis kan det aktualiseras om en utlänning sammanträffar med en viss person på en bestämd plats. Det bör då finnas en möjlighet att använda hemlig kamera- övervakning. En plats där det kan antas att sådana brott som får läggas till grund för tillämpning av den nya lagen planläggs eller förbereds bör också få över- vakas. Sådan övervakning bör vara tillåten även om det kan antas att utlänningen bara kan komma att uppehålla sig där vid något enstaka till- fälle . Det bör alltså vara möjligt att övervaka även enstaka möten mellan utlänningen och andra som kan antas planlägga eller förbereda sådana brott som omfattas av lagens tillämpningsområde. Likaså bör hemlig kameraövervakning få användas för att kontrollera om utlän- ningen i förberedelsesyfte besöker till exempel en plats som kan bli före- mål för ett terroristattentat eller en plats där hemlig information kan komma att överlämnas till en främmande makt. Med den föreslagna avgränsningen av vilka platser som får övervakas med kamera riskerar övervakningen inte att leda till ett intrång som inte är godtagbart. Utöver det som har sagts bör det inte införas några särskilda bestäm- melser om hemlig kameraövervakning i den nya lagen. I stället bör det göras en hänvisning till bestämmelserna om hemlig kameraövervakning i 27 kap. (se avsnitt 10.1). Det innebär bland annat att tillståndstiden ska vara högst en månad och att beslutet ska uppfylla alla de krav som anges i (27 kap. 21 §). Med anledning av påpekanden från bland annat och Brottsföre- byggande rådet kan konstateras att det vidare alltid ska övervägas om ett tillstånd att använda hemlig kameraövervakning bör förenas med särskilda villkor för att tillgodose intresset av att enskildas integritet inte kränks i onödan (27 kap. 21 § sjätte stycket). Regeringens förslag: Kvarhållande av sådana försändelser hos ett befordringsföretag som har ställts till utlänningen eller som har avsänts av honom eller henne (postkontroll) ska, om det finns särskilda skäl, få användas om det är av betydelse för att klarlägga om •utlänningen tillhör eller verkar för eller det finns en risk för att utlänningen kan komma att engagera sig i en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder brott enligt terroristbrott- slagen, •det finns risk för att utlänningen själv planlägger eller förbereder sådana brott, eller •det finns risk för att utlänningen själv eller tillsammans med andra medverkar i eller på annat sätt främjar ett allvarligt brott som rör säkerhet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. 2021/22:131 Remissinstanserna: och till- styrker i huvudsak förslaget. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Möjligheten att använda postkontroll ska behållas Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får tillstånd ges för att närmare undersöka, öppna eller granska post- eller telegrafförsändelser, brev, andra slutna handlingar eller paket som har ställts till utlänningen eller som har avsänts av honom eller henne och som finns hos ett befordringsföretag. I de flesta fall är det tillräckligt för kontrollen att försändelsen granskas. Om det i ett enskilt fall skulle finnas behov av att beslagta en försändelse som påträffas vid kontroll måste, på samma sätt som vid motsvarande preven- tiva tvångsmedel, en förundersökning inledas (jfr prop. 2005/06:177 s. 86 och 93). Det är först när en försändelse har tagits i beslag som den enligt 27 kap. 12 § får undersökas närmare. Kvarhållande av försändelser enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska emellertid normalt inte leda till beslag. Regleringen har därför utformats så att kvar- hållandet i sig medger dels närmare undersökning av försändelsen, dels att den öppnas och att innehållet granskas. Detsamma gäller för motsvarande preventiva tvångsmedel. När en försändelse öppnas och granskas kan innehållet dock vara sådant att den som undersöker det inte kan ta ställning till om försändelsen bör vidarebefordras till adressaten eller om det finns grund för beslag. Det kan till exempel bero på att brevet är skrivet på ett språk som granskaren inte behärskar. Det kan också behö- vas särskild expertis för att avgöra vilken innebörd och betydelse vissa handlingar har. I sådana fall kan frågan om kopiering av innehållet aktua- liseras, för att försändelsen ska kunna återlämnas till befordringsföretaget för vidare befordran. Denna möjlighet att kvarhålla försändelser bör föras över till den nya lagen. De flesta tvångsmedel har en särskild benämning men så är inte fallet med kvarhållande av försändelser. Det brukar vanligen kallas postkontroll, vilket därför bör användas i den nya lagen. De grundläggande förutsättningarna för att använda postkontroll bör i huvudsak vara desamma som för övriga hemliga tvångsmedel Förutsättningarna för att få använda postkontroll bör vara desamma som för användning av andra hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen (se avsnitt 10.3 och 10.5 och resonemanget där om proportionalitet). Syftet med åtgärden ska alltså vara att klarlägga om utlänningen tillhör eller verkar för eller det finns en risk för att utlänningen kan komma att enga- gera sig i en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder terrorismrelaterade brott eller om det finns risk att utlänningen själv plan- lägger eller förbereder sådana brott eller medverkar i eller på annat sätt främjar annat allvarligt brott mot säkerhet. Ett annat krav som bör ställas för att postkontroll ska få användas är att det, likt vid hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikations- utrustning, ska finnas särskilda skäl för åtgärden (se avsnitt 10.5). Regeringens förslag: Lagen om hemlig dataavläsning ska anpassas till den nya lagen. Hemlig dataavläsning ska även få användas för att få fram kameraövervakningsuppgifter. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: pekar bland annat på att det finns en risk för att detta integritetskänsliga hemliga tvångsmedel kan komma att användas även i samband med mindre allvarliga gärningar i och med det utvidgade tillämpningsområdet. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Lagen om hemlig dataavläsning trädde i kraft och ska gälla . Den innebär att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektro- nisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyss- ning under vissa förutsättningar får verkställas genom hemlig dataav- läsning. Hemlig dataavläsning är både en metod för att verkställa redan befintliga hemliga tvångsmedel och ett självständigt tvångsmedel. Hemlig dataavläsning är även ett tvångsmedel vid ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Om någon har utvisats på den grunden att det kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott och det finns beslut om att tvångsmedel får användas ska, under samma förutsättningar som anges i lagen om särskild utlännings- kontroll, rätten kunna ge tillstånd till hemlig dataavläsning. Ett sådant till- stånd får dock enligt lagen om hemlig dataavläsning inte avse uppgifter från hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning, då dessa inte får användas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Hemlig dataavläsning i syfte att kontrollera utlänningar begränsas också – i likhet med hemlig dataavläsning vid preventiva tvångsmedel – på det sättet att det endast får användas för att verkställa befintliga tvångsmedel. Lagen om hemlig dataavläsning behöver uppdateras med anledning av de ändringar av tvångsmedelsanvändningen som föreslås i den nya lagen (se avsnitt 10.3 och resonemanget där om proportionalitet). Eftersom hemliga tvångsmedel i fortsättningen ska få användas oavsett på vilken grund som utlänningen har utvisats (se avsnitt 10.1) bör detsamma gälla för hemlig dataavläsning. Då den nya lagen, likt lagen om särskild utlän- ningskontroll, endast ska tillämpas på de allvarligaste säkerhetshoten finns det inte anledning – så som befa- rar – att tro att tvångsmedlet kommer att användas även i samband med mindre allvarliga brott annat än i ytterst begränsad omfattning. 10.6har föreslagits att hemlig kameraövervakning ska få användas vid kontrollen av utvisade utlänningar som blir kvar i trots utvisnings- beslutet. Det bör i konsekvens med det även gälla enligt den särskilda lagen. Enligt lagen om hemlig dataavläsning krävs det synnerliga skäl för att ett tillstånd till hemlig dataavläsning ska få beviljas, på samma sätt som gäller för användning av hemliga tvångsmedel enligt lagen om särskild utlänningskontroll. I avsnitt 10.5–10.7 har föreslagits att det endast ska krävas särskilda skäl för att tillstånd till hemliga tvångsmedel ska få bevil- jas enligt den nya lagen. Det bör därför övervägas om detsamma ska gälla 2021/22:131 för hemlig dataavläsning. Det som talar för den lösningen är att regleringen av hemliga tvångsmedel för kontroll av utlänningar då blir enhetlig. Mot det talar att hemlig dataavläsning är ett nytt tvångsmedel som är mycket integritetskränkande. Det regleras i en tidsbegränsad lag som kommer att utvärderas. Lagrådet har framhållit att hemlig dataavläsning medför att möjligheterna att i hemlighet samla in uppgifter om och kartlägga enskilda ökar påtagligt och innebär väsentliga intrång i enskilda människors rätt till respekt för sitt privatliv och sin korrespondens. Dessutom kan hemlig dataavläsning medföra risker för informationssäkerheten (Hemlig dataav- läsning, prop. 2019/20:64, s. 316).