prop · H903134 · 2022-02-24 00:00:00 — Detsamma ska gälla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna för arbetskraftsinvandring eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet, om utlänningen inifrån landet beviljas ett byte mellan dessa tillstånd eller till ett tillstånd för forskning eller studier på forskarnivå. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningens förslag omfattar dels inte den situationen att en utlänning med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna för arbetskraftsinvandring eller för att bedriva näringsverksamhet inifrån landet kan beviljas ett uppehållstillstånd för forskning eller studier på forskarnivå, dels inte att tillståndet bara ska få återkallas på utlänningens Utredningens förslag inkluderar även s.k. spårbytare med tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § UtlL. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bl.a. , akademikers centralorganisation () och (), är positiva till förslaget eller har inte några invändningar mot det. anser dock att det bör införas en generell bestämmelse om att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska få återkallas till förmån för ett permanent tillstånd om utlänningen begär det. Kammarrätten i noterar att utredningen föreslår att utlänningar som beviljats uppehållstillstånd för arbete och näringsverksamhet ska kunna ansöka om uppehållstillstånd för forskning inifrån landet, men att det inte lämnats något förslag till reglering om att ett uppehållstillstånd för arbete och näringsverksamhet ska kunna återkallas i en sådan situation. Kammarrätten anser att en sådan bestämmelse bör övervägas. Förvaltningsrätten i har vissa lagtekniska synpunkter. Skälen för regeringens förslag Regeringen föreslår i avsnitt 6 att det ska införas ett nytt uppehållstillstånd för att en utlänning under vissa förutsättningar på plats i landet ska kunna söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhet. Det föreslås också att dessa utlänningar, om de får ett erbjudande om anställning eller avser att starta en näringsverksamhet, inifrån landet ska kunna ansöka om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna för arbetskraftsinvandring eller för att bedriva näringsverksamhet. Regeringen föreslår vidare i avsnitt 9.1 att en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna för arbetskraftsinvandring eller för att bedriva näringsverksamhet under vissa förutsättningar inifrån landet ska få byta mellan dessa tillstånd eller till ett uppehållstillstånd för forskning eller studier på forskarnivå. Frågan är nu om det, som utredningen har föreslagit, även ska införas en möjlighet att återkalla vissa uppehållstillstånd för det fall att utlänningen, innan giltighetstiden för det befintliga tillståndet löpt ut, kan beviljas ett annat tidsbegränsat uppehållstillstånd. För att kunna besvara den frågan är det nödvändigt med en översiktlig genomgång av gällande rätt. Migrationsöverdomstolen har funnit att samtliga omständigheter som åberopas till stöd för ett uppehållstillstånd innan ett avgörande som fått laga kraft föreligger ska prövas i processen och att denna prövning rör en och samma sak – uppehållstillstånd – oberoende av på vilken grund en rätt till ett sådant tillstånd hävdas (MIG 2007:31). Migrationsöverdomstolen har även funnit att tillståndstidens längd för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd inte tillhör saken, utan grunderna för saken (MIG 2007:42). Mot bakgrund av denna praxis och med beaktande av utlänningsrättens särdrag i övrigt har i ett rättsligt ställningstagande därtill bedömt att en utlänning som har ett uppehållstillstånd inte kan beviljas ett nytt uppehållstillstånd för samma eller en delvis överlappande tidsperiod. Detta innebär enligt ställningstagandet att om en utlänning som redan har ett uppehållstillstånd ansöker om uppehållstillstånd på nytt för samma eller en överlappande tidsperiod, och det inte finns förutsättningar eller någon rättslig grund för 2021/22:134 att återkalla det gällande tillståndet, ska den nya ansökan som huvudregel avvisas (se rättsliga ställningstagande, RS/083/2021). Enligt nuvarande regelverk ska ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om på ansökan av förundersökningsledaren ges till en utlänning som vistas här, om det behövs för att en förundersökning eller en huvudförhandling i ett brottmål ska kunna genomföras (5 kap. 15 § När bestämmelsen infördes utlänningslag (1989:529) anfördes att den omständigheten att förundersökningsledaren ges möjlighet att ansöka om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för de målsägande eller vittnen som bedöms kunna underlätta för lagföring av brott i naturligtvis inte kan tillåtas utesluta att personen själv ansöker om uppehållstillstånd i på andra grunder. konstaterades dock att enligt svensk rätt och praxis kan den som här har beviljats någon form av uppehållstillstånd, även ett tidsbegränsat sådant, varken överklaga det beslutet eller, normalt sett, få en ansökan om uppehållstillstånd på någon annan grund prövad i sak. denna snäva tolkning av gällande rätt, infördes en klargörande bestämmelse som gav utrymme för prövning av utlänningens egen ansökan om uppehållstillstånd i 2 kap. 5 c § utlänningslag (se propositionen Människosmuggling och tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen m.m. [prop. 2003/04:35 s. 73]). utlänningslag har bestämmelsen emellertid inte fått någon motsvarighet. Enligt förarbetena hindrar dock inte den omständigheten att en utlänning har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på ansökan av en förundersökningsledare att en ansökan om uppehållstillstånd som gjorts eller senare görs av utlänningen själv prövas. lagreglering om detta har inte ansetts behövas (prop. 2004/05:170 s. 283). Av gällande rätt följer också att ett beslut om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats av inte är överklagbart (14 kap. 3 § UtlL och MIG 2010:20). En utlänning kan alltså inte genom en överklagandeprocess ändra grunden för ett av beviljat Enligt gällande rätt ska däremot inte det befintliga uppehållstillståndet återkallas om en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd I en sådan situation ska i stället uppehållstillståndets giltighetstid omprövas (5 kap. 1 a § femte stycket Enligt gällande rätt ska också en utlänning som utan avbrott har vistats i med uppehållstillstånd eller på annan grund som lagligen bosatt, på ansökan beviljas ställning som varaktigt bosatt i och ett permanent uppehållstillstånd (5 a kap. 1 § och 5 kap. 2 b § UtlL). Något undantag från dessa regler om ställning som varaktigt bosatt för den situationen att utlänningen redan har ett gällande tidsbegränsat uppehållstillstånd finns inte. En närliggande situation är att det inom giltighetstiden för ett uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 10 § UtlL är möjligt att beviljas ett nytt arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL, t.ex. vid byte av arbetsgivare (se även Det befintliga uppehållstillståndet återkallas inte i en sådan situation utan det nya arbetstillståndet beviljas i stället för återstoden av giltighetstiden för det befintliga uppehållstillståndet. Det som uttalats i förarbetena till utlänningslag om att den som har fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i princip inte har någon möjlighet att få tillståndets status ändrad så länge tillståndet gäller kan mot denna Prop. 2021/22:134 bakgrund inte längre anses gälla. En möjlighet att återkalla ett befintligt tillstånd skulle underlätta rörligheten mellan olika tillståndsgrunder Regeringen delar utredningens uppfattning att en utlänning normalt inte bör ha två uppehållstillstånd som gäller , eftersom ett beviljat uppehållstillstånd redan ger utlänningen en rätt att vistas i – antingen eller utan tidsbegränsning (2 kap. 4 § UtlL). Mot bakgrund av redogörelsen för nuvarande regelverk ser regeringen dock i och för sig inga rättsliga hinder för att en utlänning, inom ramen för giltighetstiden för ett gällande uppehållstillstånd, kan ansöka om att byta grund för sitt uppehållstillstånd. En utlänning som t.ex. har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete bör därför kunna ansöka om att byta grund för sitt tillstånd till t.ex. näringsverksamhet. Själva uppehållstillståndet skulle i en sådan situation inte behöva återkallas, utan den nya grunden – i det här fallet näringsverksamhet – skulle i stället kunna gälla för den resterande giltighetstiden för det befintliga uppehållstillståndet, dvs. Om utlänningen därefter vill fortsätta att bedriva näringsverksamhet skulle han eller hon, när giltighetstiden för uppehållstillståndet är på väg att löpa ut, kunna ansöka om förlängning av tillståndet och då anföra näringsverksamhet som grund även för detta. Om utlänningen initialt har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för näringsverksamhet bör han eller hon på motsvarande sätt kunna ansöka om och beviljas ett arbetstillstånd för den resterande giltighetstiden utan att det befintliga uppehållstillståndet behöver återkallas. Regeringen delar därmed alltså inte utredningens bedömning att det befintliga uppehållstillståndet behöver återkallas i fall där det är kvar på det när utlänningen vill byta grund för tillståndet. Däremot kan det förekomma situationer när det inte kan anses vara effektivt eller ändamålsenligt, varken för den enskilde eller , att inom ramen för giltighetstiden för ett gällande uppehållstillstånd ansöka om att byta grund för detta. Det kan t.ex. handla om att det endast är kvar på det befintliga tillståndet. I sådana fall kan det alltså vara till fördel både för den enskilde och att det finns en möjlighet att återkalla det tidigare tillståndet och i stället bevilja ett nytt tillstånd med en längre giltighetstid. Detsamma skulle kunna vara fallet om utlänningen önskar att grunden för det nya uppehållstillståndet redan från och med ansökan om bytet ska gälla . Utifrån exemplet ovan med en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete men vill ansöka om att byta grund för sitt tillstånd till näringsverksamhet, skulle det vid en möjlighet att återkalla uppehållstillståndet vara möjligt att bevilja ett nytt uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet från och med bytet, i stället för att den nya grunden bara skulle gälla under det återstående året för det första tillståndets giltighetstid. Regeringen anser därför sammantaget, till skillnad från Förvaltningsrätten i men i likhet med utredningen, att återkallelsebestämmelsen bör vara fakultativ, dvs. att ett tillstånd får 2021/22:134 återkallas. Återkallelse av ett befintligt tillstånd bör vidare kunna ske endast på utlänningens begäran. På så sätt kan utlänningen själv avgöra om han eller hon vill att det befintliga tillståndet ska återkallas och det nya tillståndet gälla för en ny längre tillståndstid. Om utlänningen däremot inte uppfyller förutsättningarna för att beviljas det sökta nya tillståndet kan han eller hon välja att behålla det befintliga tillståndet, dvs. att det inte ska återkallas. Regeringen anser att en sådan möjlighet att återkalla ett befintligt tillstånd underlättar rörligheten mellan olika tillståndsgrunder, både för den enskilde och . Av skälen för utredningens förslag kan utläsas att utredningens avsikt är att möjligheten att återkalla ett befintligt tillstånd för att beviljas ett nytt också ska gälla om en utlänning har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete eller för att bedriva näringsverksamhet och tillåts byta grund i enlighet med förslaget om när tillstånd kan beviljas efter inresan (se avsnitt 9.1). Som Kammarrätten i noterar omfattar utredningens författningsförslag om återkallelse av tillstånd emellertid inte den situationen att en utlänning med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna för arbetskraftsinvandring eller för att bedriva näringsverksamhet inifrån landet kan beviljas ett uppehållstillstånd för forskning enligt 5 b kap. 1 § UtlL. Regeringen bedömer att detta är ett rent författningstekniskt förbiseende och föreslår en reglering som möjliggör detta. I konsekvens med regeringens förslag i avsnitt 9.1 om att en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna för arbetskraftsinvandring eller för att bedriva näringsverksamhet ska kunna få en ansökan om uppehållstillstånd för forskning eller studier på forskarnivå enligt 5 b kap. 1 § eller 3 § UtlL beviljad inifrån landet kommer bestämmelsen om återkallelse då även att omfatta båda dessa situationer. Eftersom regeringen ovan i avsnitt 9.1 gör bedömningen att en s.k. spårbytare med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § UtlL inifrån landet inte bör kunna ansöka om och beviljas andra uppehållstillstånd saknas anledning att inkludera dessa utlänningar i möjligheten att få sitt befintliga tillstånd återkallat för att kunna beviljas ett tillstånd på en annan grund. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhet ska få återkallas på utlänningens begäran, om han eller hon inifrån landet beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna för arbetskraftsinvandring eller för att bedriva näringsverksamhet. Detsamma föreslås gälla om utlänningen har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna för arbetskraftsinvandring eller för att bedriva näringsverksamhet, om han eller hon inifrån landet beviljas ett byte mellan dessa tillstånd eller till ett tillstånd för forskning eller studier på forskarnivå. En ny bestämmelse med denna innebörd bör införas i 7 kap. UtlL. Det saknas beredningsunderlag för att, som är inne på, införa en generell bestämmelse om att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska få återkallas på utlänningens begäran till förmån för ett permanent tillstånd. I avsnitt 14.2 föreslås däremot särskilda regler för att återkalla familjemedlemmars tillstånd. Regeringens bedömning: Det befintliga bemyndigandet i 3 kap 7 § UtlL bör kunna användas till att reglera en möjlighet för en utlänning som ansöker om förlängning av sitt uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna för arbetskraftsinvandring att inifrån landet ansöka om en nationell visering. Detsamma bör gälla rätt att ta ut en avgift för en sådan ansökan. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bl.a. , Företagarna, (), och (), är positiva till att en nationell visering kan sökas inifrån landet eller har inte några invändningar mot det. i och i är också positiva och bedömer att det bör innebära en minskad arbetsbelastning för ambassaderna. Även ställer sig positivt men bedömer att en sådan ordning skulle medföra en ökad arbetsbörda för myndigheten. efterfrågar också vissa förtydliganden, bl.a. i vilka situationer en sådan visering ska kunna ges och om besluten bör kunna överklagas. Förvaltningsrätten i ifrågasätter rimligheten i att skapa ett nytt regelsystem endast med anledning av att det redan befintliga regelverket om handläggningstiden inte följs. Några remissinstanser, bl.a. , Kungl. Tekniska högskolan, och (), anser att även t.ex. studerande och forskare ska kunna söka en nationell visering inifrån landet. Skälen för regeringens bedömning Nuvarande ordning kan orsaka problem för både arbetstagare och arbetsgivare En utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 10 § UtlL och ett arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL kan av en förlängningsansökan normalt fortsätta att vistas och arbeta i i väntan på beslut (5 kap. 18 § och 6 kap. 4 § UtlL och 5 kap. 3 § UtlF). Om utlänningen för en förlängningsansökan däremot skulle resa utanför saknas som regel laglig grund för inresa i landet igen när det tidigare uppehållstillståndet har löpt ut och innan det nya tillståndet har beviljats. Som huvudregel krävs nämligen att en utlänning har ett gällande tillstånd för att få resa in i , t.ex. en Schengenvisering, en nationell visering eller ett uppehållstillstånd (2 kap. 3 och 4 §§ UtlL). Om handläggningen av en förlängningsansökan drar ut kan den nuvarande ordningen alltså förorsaka problem både för den enskilde arbetstagaren och för sådana arbetsgivare som har behov av att anställda kan resa utomlands i tjänsten. 2021/22:134 Ett ärende om uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 10 § UtlL och arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL ska avgöras senast från det att ansökan lämnades in. Om det finns särskilda skäl eller om ansökan behöver kompletteras får tiden förlängas (4 kap. 21 b § UtlF). Som Förvaltningsrätten i är inne på kan det ifrågasättas om det alls behöver inrättas något system för att underlätta resor om de förordningsstyrda handläggningstiderna inte överskrids. I anledning av de problem som långa handläggningstider kan förorsaka har regeringen i regleringsbrevet gett i uppdrag att ta fram en handlingsplan för att korta handläggningstiderna avsevärt. I regleringsbreven har regeringen angett att handläggningstiderna för ansökningar om uppehållstillstånd på grund av bl.a. arbete ska vara så korta som möjligt. I förordningen med instruktion för anges vidare att myndigheten ska verka för att handläggningstiderna för arbetstillstånd blir så korta som möjligt utifrån ärendets beskaffenhet. Av 12 § förvaltningslagen följer även att en enskild som inlett ett ärende kan föra en s.k. dröjsmålstalan om ärendet inte har avgjorts i första instans senast . Regeringen har därutöver möjliggjort för en arbetskraftsinvandrare att begära att ärendet ska avgöras enligt 12 § förvaltningslagen (4 kap. 21 b andra stycket UtlF). Regeringen har följt arbete med att genomföra ovan nämnda handlingsplan och kan konstatera att förbättringar skett då den genomsnittliga handläggningstiden för förlängningsansökningar gått från knappt 9 månader till att ligga . Regeringen kan också konstatera att genomsnittlig tid från ansökan till beslut vid förlängning av arbetstillstånd var cirka . Trots denna förbättring kan det i vissa fall förekomma att handläggningen av en förlängningsansökan av olika skäl drar ut , vilket kan försvåra för arbetsgivare och de utlänningar som har behov av att resa utomlands i tjänsten. Samma problem kan uppstå även om handläggningstiden är kort, om utlänningen lämnar in sin förlängningsansökan i nära anslutning till att giltighetstiden för det befintliga tillståndet löper ut. Regeringen anser därför i likhet med utredningen att det bör vidtas ytterligare åtgärder för att underlätta för en utlänning som har ansökt om förlängning av ett uppehållstillstånd för arbete att resa in till efter en utlandsvistelse. En möjlighet för arbetskraftsinvandrare att ansöka om en nationell visering inifrån landet bör införas En nationell visering får beviljas om det finns särskilda skäl (3 kap. 4 § UtlL). Särskilda skäl kan exempelvis vara att det rör sig om affärsbesök eller nära släktingar som önskar vistas här för släktbesök än (propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv [prop. 1996/97:25 s. 124] och prop. 2004/05:170 s. 273). En sådan visering ger tillstånd att resa in i och vistas i . Viseringen får endast beviljas än , dock högst , och det krävs särskilda skäl för att bevilja viseringen än utlänningens pass Beslut om nationell visering (3 kap. 5 § UtlL). visering får överklagas till en migrationsdomstol endast om beslutet innebär ett avslag på en ansökan om nationell visering eller en återkallelse av en nationell visering för en utlänning som är en familjemedlem till en EES-medborgare eller omfattas av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan om fri rörlighet för personer, utan att vara EES-medborgare eller medborgare i (14 kap. 5 a § UtlL). I övrigt får alltså beslut om nationella viseringar inte överklagas. Avgiften för en nationell visering är (se bilaga till förordning [1997:691] om avgifter vid utlandsmyndigheterna). Regeringen delar utredningens bedömning att det befintliga bemyndigandet i 3 kap 7 § UtlL bör kunna användas för att i förordning närmare reglera såväl att utlänningar som ansöker om förlängning av uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna för arbetskraftsinvandring hos ska få ansöka om en nationell visering inifrån landet, som att ska få ta ut en avgift för en sådan ansökan. Regeringen instämmer också i utredningens bedömning att de redan befintliga reglerna om överklagande av nationella viseringar bör vara tillämpliga även för de nationella viseringar som söks inifrån landet hos . bedömer att utredningens förslag om att myndigheten ska ansvara för dessa nationella viseringar inifrån landet skulle medföra en ökad arbetsbörda, framför allt när det gäller den administrativa hanteringen. Detta kan enligt bl.a. leda till att prövningen av nationella viseringar måste prioriteras före ansökningar om förlängt uppehållstillstånd för arbete. Regeringen delar emellertid inte oro och bedömer inte att arbetsbördan för myndigheten bör bli särskilt betungande. Enligt regeringens mening får införandet av en möjlighet att resa av en förlängningsansökan förvisso inte innebära ett komplicerat system som ska hantera i konkurrens med andra tillståndsfrågor, särskilt eftersom dessa tillstånd kan komma att behöva handläggas med förtur. Just därför finns det stora fördelar med att välja ett redan inrättat system, så som utredningen föreslår. Exempelvis är tillvägagångssättet och praxis kring beviljande av nationella viseringar redan etablerad. Det finns också formkrav för hur en nationell visering ska se ut och den ska gälla. Den nya möjligheten bör dessutom endast omfatta en utlänning som ansöker om förlängning av uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna för arbetskraftsinvandring och som har behov av att resa . Antalet ansökningar om en nationell visering inifrån landet bör därför bli begränsade. Som i och i konstaterar bör en sådan möjlighet innebära en något minskad arbetsbelastning för ambassaderna. Det saknas beredningsunderlag för att, som , Kungl. Tekniska högskolan, och önskar, utvidga utredningens förslag till andra än arbetskraftsinvandrare. 2021/22:134 11 Anställningsavtal vid ansökan om Regeringens förslag: Ett anställningsavtal ska krävas för att arbetstillstånd ska kunna beviljas enligt reglerna för arbetskraftsinvandring. Utredningens alternativa förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: i (LO), akademikers centralorganisation () och Ingenjörer tillstyrker utredningens alternativa förslag. Juridiska fakultetsstyrelsen vid anser att den civilrättsliga regleringen av anställningsförhållandet, inom ramen för reglerna om arbetstillstånd, ger möjligheter till flexibilitet för arbetsgivaren. anser fakultetsstyrelsen att utredningens alternativa förslag inte har utvecklats på ett adekvat sätt. Fakultetsstyrelsen påpekar också att avtalskonstruktionen ger arbetskraftsinvandraren veto mot oönskade avtalsförändringar, vilket minskar behovet av anmälningsskyldighet för arbetsgivare. Även Förvaltningsrätten i , och anser att en ordning där anställningsavtalet bifogas redan vid ansökan skulle kunna stärka arbetstagarens ställning på arbetsmarknaden. Enligt skulle en sådan ordning inte innebära ett betydande merarbete för myndigheten. () och delar däremot utredningens bedömning att nackdelarna med det alternativa förslaget överväger fördelarna. Några remissinstanser, bl.a. , Företagarna, arbetsgivare, () och , avstyrker eller är negativt inställda till att ett anställningsavtal ska bifogas en ansökan om arbetstillstånd. påtalar vikten av att avvakta utredningen frågor om statligt anställdas rättsställning (dir. 2020:120) för att säkerställa att det alternativa förslaget inte hindrar myndigheternas kompetensförsörjning.