prop · H903219 · 2022-04-07 00:00:00 — Exempelvis anser bl.a. , Visita och Återvinningsindustrierna att det bör vara möjligt även för verksamheter som är samlokaliserade med hushåll att hantera sitt eget avfall genom att lämna det till s.k. marknadsdrivna återvinningssystem. Svenskt Producentansvar, Förpackningsinsamlingen (FTI) och de medlemsföretag som ingår i organisationerna välkomnar att kommunerna får ansvaret för insamling av förpackningsavfall från hushåll och vissa verksamheter men har synpunkter på utformningen av systemet enligt den förordning som föreslås i promemorian. Skälen för regeringens förslag: I promemorian föreslås ett kommunalt ansvar för förpackningsavfall från verksamheter vars avfallshantering är samlokaliserad med hushållens i ett flerbostadshus. En verksamhet kan producera förpackningsavfall som är kommunalt avfall men också förpackningsavfall som inte är kommunalt avfall, dvs. avfall som till sin art och sammansättning inte liknar kommunalt avfall (jfr 15 kap. 3 § ). Regeringen får enligt meddela föreskrifter om att kommunen ska ansvara för att annat avfall än sådant som kommunen redan ansvarar för enligt 15 kap. 20 § (15 kap. 22 §). Föreskrifterna får dock endast avse avfall som av hälso- eller miljöskäl behöver hanteras av kommunen. Det kan visserligen hävdas att en insamling av sådant förpackningsavfall som inte är kommunalt avfall från verksamheter vars avfallshantering är samlokaliserad med hushållens avfallshantering är motiverad av miljöskäl på grund av samordningsfördelar. För att tydliggöra detta är det dock lämpligt att uttryckligen ange i bemyndigandet att det ska finnas samordningsskäl för att kommunerna ska få åläggas att samla in avfall som omfattas av producentansvar som inte är kommunalt avfall. Ett tydligare bemyndigande när det gäller möjligheten att ålägga kommunerna en skyldighet att transportera bort avfall kan vara fördelaktigt även på andra områden. Kommunerna har ansvar för att transportera bort avfall från sådana mottagningsanordningar för avfall från fartyg som avses i förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg (4 kap. 8 § avfallsförordningen). Mottagningsanordningarna i hamnar och kommunens borttransport motiveras av att det är viktigt att se till att avfallet inte hamnar i havet. Föreskrifterna har därför antagits med stöd av bemyndigandet om avfall som av hälso- eller miljöskäl behöver hanteras av kommunen (15 kap. 22 § ). För att genomföra och rådets direktiv (EU) 2019/904 av om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön (engångsplastdirektivet) har det införts ett producentansvar för fiskeredskap (förordningen [2021:1001] om producentansvar för fiskeredskap). I avfallsförordningen finns bestämmelser om att den som har avfall som utgörs av fiskeredskap ska sortera ut detta avfall från annat avfall och att detta avfall kan lämnas till en mottagningsanordning i hamn (3 kap. 12 b §). Kommunerna har alltjämt en skyldighet att transportera bort avfallet från sådana mottagningsanordningar (4 kap. 8 § avfallsförordningen). Producentansvarsorganisationer ska enligt förordningen om producentansvar för fiskeredskap hämta detta avfall från kommunen gratis (26 §). Avfall som utgörs av fiskeredskap som varit avsedda att användas i yrkesmässig verksamhet är inte kommunalt avfall. Eftersom fiskeredskapen inte är kommunalt avfall och dessutom omfattas av producentansvar är utgångspunkten enligt att producenterna ska ansvara för insamlingen. Föreskrifterna om kommunens ansvar kan fortfarande 2021/22:219 anses rymmas inom det befintliga bemyndigandet. Det är dock lämpligare att anta den typen av föreskrifter med stöd av ett bemyndigande som uttryckligen omfattar avfall som omfattas av producentansvar. Regelverket blir tydligare om regeringen i de situationer när samordningsskäl finns använder ett sådant bemyndigande framför det befintliga bemyndigandet i 15 kap. 22 § om avfall som av hälso- eller miljöskäl behöver hanteras av kommunen. Regeringen anser därför att det i bör införas ett bemyndigande som avser föreskrifter om att kommunen ska ansvara för avfall som omfattas av producentansvar och som av samordningsskäl bör hanteras med sådant avfall som kommunen ansvarar för enligt annan reglering i . I fråga om bemyndigandets förhållande till den kommunala självstyrelsen gäller detsamma som har redogjorts för under avsnitt 8.6. Bemyndigandet ger möjligheter för regeringen att ge kommunen nya arbetsuppgifter men kommunerna får bestämma hur deras verksamhet ska bedrivas eller hur verksamheten ska organiseras. Regeringen anser att inskränkningen av den kommunala självstyrelsen som de nya arbetsuppgifterna innebär är godtagbar eftersom avfallshantering är ett allmänintresse. Det saknas möjligheter att uppnå syftet med bestämmelsen på ett för den kommunala självstyrelsen mindre ingripande sätt. När det gäller SKR:s önskemål om att bemyndigandet bör säkerställa kommunernas inflytande över bedömningen av om samordningsskäl finns vid införande av nya producentansvar kan regeringen konstatera att behövliga upplysningar och yttranden kommer att inhämtas från berörda myndigheter och kommuner, för det fall att det skulle bli aktuellt med andra föreskrifter än de som föreslås i den remitterade promemorian. Flera remissinstanser anser att verksamheterna själva bör få välja vem som ska samla in förpackningsavfallet. I promemorian föreslås att marknadsdrivna återvinningssystem ska få samla in utsorterat förpackningsavfall som har producerats i en verksamhet. Enligt förslaget har dock inte verksamheter som har en avfallshantering som är samlokaliserad med hushåll i ett flerbostadshus möjlighet att lämna sitt förpackningsavfall till ett sådant system. Regeringen delar remissinstansernas bedömning att även dessa verksamheter bör kunna lämna sitt avfall till marknadsdrivna återvinningssystem. Regeringen avser att i den fortsatta beredningen av promemorians förslag närmare överväga hur kommunens ansvar bör se ut för att verksamheter inte ska tvingas lämna sitt avfall till kommunerna men göra det möjligt för kommunerna att ha en förutsägbarhet vid planeringen av sin verksamhet. Det påverkar dock inte hur bemyndigandet i bör se ut. 8.8Beräkning av renhållningsavgiften vid ett finansiellt producentansvar Regeringens förslag: Ersättning för avfallshantering som producenter eller producentansvarsorganisationer betalar enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken ska räknas av från kommunens kostnader vid beräkning av renhållningsavgiften. Förslaget i promemorian En förbättrad förpackningsinsamling – nya roller för kommuner och producenter stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Däremot finns det olika uppfattningar bland remissinstanserna när det gäller hur den ersättning som producentansvarsorganisationerna ska betala till kommunerna ska fastställas, som i sin tur kan påverka renhållningsavgiften. Avfall och många kommuner anser att den ordning som föreslås i promemorian i fråga om ersättning och kostnader utgör en viktig utgångspunkt och ram för fastställandet av ersättning till kommunerna. Det är Avfall bedömning att den föreslagna ordningen är det bästa systemet för att uppfylla intentionerna om ett finansiellt producentansvar. tillstyrker ersättningssystemet men har detaljerade synpunkter på promemorians förordningsförslag. SKR och många kommuner anser att det finns en stor osäkerhet kring om promemorians förslag kommer innebära att alla kommuner får full kostnadstäckning för den grundservice som bör ersättas. De instämmer dock i att de kommuner som vill gå längre än det grundsystem som producenterna ersätter bör stå för merkostnaden. Svenskt Producentansvar, Förpackningsinsamlingen (FTI) och de medlemsföretag som ingår i organisationerna samt TMR står bakom det ersättningssystem som föreslås i promemorian och välkomnar förslaget att den ersättning som kommunen får ska räknas av från renhållningsavgiften. Villaägarna befarar, med ledning av de merkostnader som kommuner med befintliga fyrfackskärl har, att promemorians förslag leder till förhöjda renhållningsavgifter om inte förpackningsavgifterna justeras. Skälen för regeringens förslag: innehåller ett bemyndigande för kommuner att meddela föreskrifter om s.k. renhållningsavgifter, dvs. avgifter för insamling, transport och behandling av avfall (27 kap. 4 §). Möjligheten att ta ut avgift täcker avfallets hela hanteringskedja och avser allt avfall som kommunen hanterar. Avgiften ska bestämmas till högst det belopp som behövs för att täcka nödvändiga planerings-, kapital- och driftskostnader för renhållningen. Från dessa kostnader ska kostnaderna för användning av anläggningar eller utrustning för andra ändamål än renhållningen räknas av (27 kap. 5 § andra stycket). Enligt förslagen i promemorian ska kommunen samla in förpackningsavfall från hushåll och vissa verksamheter. Kommunerna föreslås få ersättning för detta av producentansvarsorganisationerna. Den ersättning som kommunerna får från producentansvarsorganisationerna bör självklart räknas av när kommunen fastställer renhållningsavgiften. Detta följer av den kommunala självkostnadsprincipen, men är ändå lämpligt att tydliggöra. Det bör därför anges i bestämmelsen om renhållningsavgifter i att ersättning för avfallshantering som producenter eller producentansvarsorganisationer betalar enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken ska räknas av från kommunens kostnader. Genom en sådan bestämmelse framgår det att kommunerna kan ta ut en eventuell mellanskillnad mellan faktiska kostnader och den ersättning som betalats av producentansvarsorganisationerna. Detta kan förväntas hända innan kommunerna anpassat sina system till ersättningen. Det bör framhållas att minimikraven i avfallsdirektivet innebär 2021/22:219 att kommunernas kostnader ska ersättas, vilket innebär att det enbart bör bli fråga om små mellanskillnader. Som SKR är inne på måste systemet ta vederbörlig hänsyn till att kostnaderna kan variera i olika kommuner beroende på förutsättningarna. För att ersättningssystemet inte ska bli alltför komplicerat och också uppmuntra till kostnadseffektivitet är det dock nödvändigt att utgå från schabloner. Att helt frånta kommunerna möjligheten att använda renhållningsavgiften för hanteringen av förpackningsavfallet är inte heller förenligt med att det måste vara möjligt att finansiera befintliga lösningar, som exempelvis sopsugar, som ibland drivs av kommunerna men inte bör bekostas av producenterna. Villaägarna befarar att renhållningsavgifterna kommer att höjas om inte förpackningsavgifterna justeras. Promemorian innehåller förslag på flera bestämmelser om hur förpackningsavgiften (producent- och årsavgift) ska beräknas. Enligt förslaget ska den ersättning som producenterna betalar bl.a. beräknas utifrån kommunernas kostnader. Regeringen bedömer att förpackningsavgifterna – dvs. de avgifter som producenterna betalar till producentansvarsorganisationerna utifrån hur många förpackningar som släpps ut på marknaden – behöver justeras efter att det nya systemet införts. Som SKR påpekar bör kostnaden för mer avancerade insamlingslösningar inte belasta producenterna. Den ersättning som föreslås utgå är ersättning för en normal insamlingsinfrastruktur. Regeringens förslag: Lagändringarna i de delar som gäller utvinningsverksamheter och följdändringar till dessa bestämmelser ska träda i kraft och i övrigt . Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för mål eller ärenden om tillstånd som har inletts i mark- och miljödomstol eller hos miljöprövningsdelegation före ikraftträdandet. Förslaget i promemorian Säkerheter vid hantering av utvinningsavfall stämmer delvis överens med regeringens. I promemorian föreslås att bestämmelserna ska träda i kraft . Förslaget i promemorian Ordning och reda på avfallet stämmer inte överens med regeringens. I promemorian föreslås att bestämmelserna ska träda i kraft . Förslaget i promemorian En förbättrad förpackningsinsamling – nya roller för kommuner och producenter stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna (promemoriorna Säkerheter vid hantering av utvinningsavfall, Ordning och reda på avfallet och En förbättrad förpackningsinsamling – nya roller för kommuner och producenter): En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslagen eller har inget att invända mot dem. anser att alla verksamhetsutövare som Prop. 2021/22:219 har gruvverksamhet, eller har ansökt om sådan verksamhet, bör omfattas av de föreslagna bestämmelserna om säkerheter vid hantering av utvinningsavfall och inte bara nya utövare och de som ansöker om nya tillstånd. föreslår att samtliga säkerhetsbelopp ska ha uppdaterats senast efter ikraftträdandet av den nya lagen. Skälen för regeringens förslag Säkerheter vid hantering av utvinningsavfall För att begränsa riskerna för att staten och därmed skattebetalarna ska behöva bekosta nödvändig efterbehandling och återställning efter en utvinningsverksamhet bör förslagen träda i kraft . Lagändringarna och de förordningsändringar som krävs behöver träda i kraft . För att säkerställa tillräcklig tid för beredningen av förordningsändringarna bedömer regeringen att lagändringarna som gäller utvinningsverksamheter bör träda i kraft . anser att alla verksamhetsutövare som har gruvverksamhet eller har ansökt om sådana verksamheter bör omfattas av de föreslagna bestämmelserna. föreslår att samtliga säkerhetsbelopp ska ha uppdaterats senast efter ikraftträdandet av den nya lagen. Regeringen vill framhålla att gruv- och utvinningsverksamhet är kostsamma verksamheter som kräver betydande planering och investeringar. I samband med ansökan om tillstånd enligt ställs höga krav på sökanden. Vid prövning av en ny verksamhet ska sökanden beskriva hur hela den planerade verksamheten är tänkt att drivas. I beskrivningen ska ingå en bedömning av vilket belopp säkerheten bör uppgå till för att säkerställa fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten. Vid den efterföljande prövningen av säkerhetens form ska sökanden även beskriva varför den valda säkerheten är betryggande för sitt ändamål. Om de nya bestämmelserna skulle omfatta befintliga verksamheter skulle det krävas att dessa förnyade sina tillstånd. Regeringen bedömer inte att det är rimligt. Det är inte heller rimligt att de nya bestämmelserna tillämpas för de verksamheter som har inlett en ansökan om miljötillstånd. Äldre föreskrifter bör därför gälla för mål eller ärenden om tillstånd som har inletts före ikraftträdandet. Ekonomisk säkerhet för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter För att begränsa riskerna för att staten och kommunen och därmed skattebetalarna ska behöva bekosta nödvändig efterbehandling och återställning efter en anmälningspliktig verksamhet bör förslaget till bemyndigande avseende krav på ställande av säkerhet för sådana verksamheter träda i kraft . Regeringen bedömer att dessa lagändringar bör träda i kraft . Förändringar av producentansvaret för förpackningar Minimikraven i avfallsdirektivet ska vara genomförda . Det innebär att medlemsstaterna då ska ha beslutat nödvändiga nya författningar och författningsändringar. Förslagen i avsnitt 8 är en förutsättning 2021/22:219 för att minimikraven ska kunna genomföras. De bör därför träda i kraft . Många remissinstanser till promemorian om förpackningsinsamlingen har synpunkter på ikraftträdandet av den föreslagna förordningen. Regeringen avser att i den fortsätta beredningen av de förordningsbestämmelser som ska antas med stöd av närmare överväga lämpligt ikraftträdande- och övergångsbestämmelser. Övriga lagförslag handlar om en tillsynsmyndighets skyldighet att anmäla brott (avsnitt 6) och straffansvar för överlämning av avfall till obehöriga mottagare (avsnitt 7). Även dessa bestämmelser bör träda i kraft . I detta avsnitt analyseras och beskrivs effekter för samhällets olika aktörer av förslagen i propositionen. Konsekvensbeskrivningen är strukturerad med beaktande av 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Gemensamt för de förslag som ligger till grund för propositionen är att de syftar till att förbättra avfallshanteringen. Förslagen rör dock olika områden och berör till stor del skilda aktörer. Konsekvensbeskrivningen är därför indelad utifrån de olika typer av förslag som lämnas i propositionen och som i sin tur baseras på tre olika promemorior. 10.1Åtgärder mot oseriös avfallshantering De förslag i propositionen som avser åtgärder mot oseriös avfallshantering rör bemyndigandet om säkerhet för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter, straffansvar för överlämning av avfall till obehörig mottagare samt tillsynsmyndighetens anmälan om brottsmisstanke. finner att konsekvensutredningen i promemorian inte uppfyller kraven enligt förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Bedömningen grundas på att det för flera av förslagen är oklart hur många företag som berörs och hur stora dessa är och att det inte är tydligt hur företagen i praktiken kommer att kunna hantera den ökade regelbördan, särskilt med avseende på kraven om säkerhet. Frågan om hur små företag påverkas konkurrensmässigt av krav på säkerhet problematiseras inte i tillräcklig utsträckning och skulle därför behöva ett utförligare resonemang. NCC, , , , Recycling och kommun anser att krav på säkerhet riskerar att snedvrida konkurrensförhållandena. pekar på risken för att det blir för dyrt att starta ett nytt företag med ett krav på säkerhet. anser att kraven på säkerhet kommer att gynna en effektiv konkurrens genom att oseriösa aktörer därmed får svårare att konkurrera. Detta är dock angeläget att tydliga Prop. 2021/22:219 kriterier tas fram för att säkerställa samma konkurrensförhållanden. tingsrätt, mark- och miljödomstolen, bedömer att förslaget om krav på ställande av säkerhet kommer att medföra en ökad belastning på mark- och miljödomstolarna genom att tillsynsmyndigheternas beslut i dessa frågor överklagas till domstol. Ett stort antal remissinstanser, i synnerhet tillsynsmyndigheter, pekar på behovet av kompetensutveckling och vägledning i syfte att göra tillämpningen av kravet på säkerhet enhetlig. kommun anser att om inte tillräcklig tillsynsvägledning erbjuds avseende ställande av säkerhet, så finns risk att kostnaderna för tillsynsmyndigheten/kommunen och för samtliga berörda parter inledningsvis ökar på grund av utdragna handläggnings- och domstolsprocesser. Recycling, och Återvinningsindustrierna befarar att förslaget avseende tillsynsmyndighetens anmälan om brottsmisstanke kan leda till att anmälningarnas kvalitet försämras. Havs- och vattenmyndigheten anser att konsekvenserna av förslaget bör belysas ytterligare. påpekar att utredningen saknar en konsekvensbeskrivning av förslagets påverkan på mark- och miljödomstolarna. I övrigt avser remissinstansernas synpunkter på konsekvenserna de förordningsändringar som föreslås i promemorian. Det kan noteras att flertalet av remissynpunkterna ovan aktualiseras först om regeringen nyttjar det bemyndigande om säkerhet för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter som föreslås i propositionen. 10.1.1Problemet och vad man vill uppnå Förslagen syftar övergripande till att förbättra avfallshanteringen och öka myndigheternas möjligheter att säkerställa syftet med . Minska risken för att skattebetalarna får stå för kostnaderna Med nuvarande regler finns en risk för att skattebetalarna får betala kostnaden för att omhänderta avfallet och återställa verksamhetsområdet om en anmälningspliktig avfallsverksamhet försätts i konkurs. Det föreslagna bemyndigandet om bestämmelser om krav på säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter ger möjlighet att införa bestämmelser som ger myndigheterna ett nytt verktyg för att säkerställa efterlevnaden av principen om att förorenaren betalar. Säkerställa att beställaren tar sitt ansvar Alla företagare är beroende av sina kunder. Det gäller även olagliga verk- Därför bör den som innehar avfall endast få lämna avfallet till någon som har de tillstånd eller har gjort de anmälningar som krävs för I avfallsförordningen finns ett sådant beställar- Det finns dock inga sanktioner för överträdelser av bestämmelsen, förutom i fråga om att lämna avfall för transport till någon som saknar Nuvarande straffbestämmelser föreslås utvidgas till att även omfatta överlämning av avfall till andra obehöriga mottagare. 2021/22:219 därmed till att förbättra förutsättningarna för en miljömässigt godtagbar avfallshantering och att alla led i en illegal hantering kan beivras. Säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter Enligt förslaget får regeringen meddela föreskrifter om att den verksamhetsutövare som bedriver eller avser att bedriva en miljöfarlig verksamhet som omfattas av anmälningsplikt ska ställa säkerhet. Förslaget skiljer sig från promemorians genom att promemorians förslag inte utgör ett bemyndigande, utan innebär att möjligheten att ställa krav på säkerhet regleras i . saknas bestämmelser om säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter. Straffansvar för överlämning av avfall till obehörig mottagare Enligt förslaget ska den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som har meddelats med stöd av genom att lämna avfall till någon som inte har gjort de anmälningar eller har de tillstånd som krävs för avfallshanteringen kunna dömas till böter. Förslaget överensstämmer med förslaget i promemorian. är det straffsanktionerat att för transport lämna avfall till den som inte har det tillstånd som krävs för en sådan transport. Enligt förslaget ska tillsynsmyndigheten skyndsamt anmäla överträdelser av bestämmelser i eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken till eller om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Förslaget överensstämmer med förslaget i promemorian. Enligt gällande bestämmelser ska tillsynsmyndigheten anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till eller , om det finns misstanke om brott. 10.1.3Effekter om regleringen inte kommer till stånd Om bemyndigandet att meddela bestämmelser om krav på säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter inte kommer till stånd kvarstår nuvarande risk för att skattebetalarna får betala kostnaden för att omhänderta avfall och återställa verksamhetsområdet när en anmälningspliktig verksamhet går i konkurs. Att inte utvidga gällande straffbestämmelser avseende beställaransvaret innebär att innehavaren av avfall även fortsättningsvis kan lämna avfall till en obehörig avfallsanläggning utan att riskera några sanktioner. Det underlättar i sin tur för oseriösa aktörer att hitta tillräckligt kundunderlag för att bedriva sin verksamhet. Alternativ till säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter Alternativen till att införa en möjlighet att besluta om säkerhet för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter är att tillsynsmyndigheten nyttjar befintliga verktyg i regelverket och förbjuder eller begränsar verksamheten, att tillsynsmyndigheten förelägger verksamhetsutövaren om att ansöka tillstånd eller att det införs tillståndsplikt för verksamheter som är anmälningspliktiga. skulle i vissa fall kunna nyttja de verktyg som finns inom nuvarande regelverk i större utsträckning. Det är exempelvis möjligt för tillsynsmyndigheten att förbjuda en verksamhet med stöd av allmänna hänsynsregler. Myndigheterna får också, inom ramen för tillsynen, besluta om vilka typer av avfall och mängder avfall som får hanteras, liksom om vilka övriga försiktighetsmått som ska vidtas. De kan också ange hur länge avfall får lagras och mängden avfall som får lagras. Åtgärderna i sig säkerställer dock inte att det finns medel för återställande i det fall bolaget försätts i konkurs. Om en verksamhet kan antas medföra störningar eller olägenheter av betydelse för människors hälsa eller miljön får tillsynsmyndigheten förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd (9 kap. 6 b § ).