prop · H903148 · 2022-03-22 00:00:00 — Att en främmande art är invasiv innebär att dess introduktion eller spridning har konstaterats hota eller negativt inverka på biologisk mångfald och relaterade ekosystemtjänster. Invasiva främmande arter kan orsaka betydande skador på den biologiska mångfalden, människors hälsa och ekonomin. I skälen till växtskyddsförordningen (skäl 89) anges att i enlighet med principen om smart lagstiftning bör genomförandet av växtskyddsförordningen samordnas med genomförandet av förordning (EU) nr 1143/2014 för att säkerställa fullständig tillämpning av unionens lagstiftning om växtskydd. Förordningen om invasiva främmade arter gäller inte för arter listade enligt växtskyddsförordningen som EU-karantänskadegörare, karantän- skadegörare för skyddad zon eller växtskadegörare som omfattas av åtgärder enligt artikel 30.1 i växtskyddsförordningen (s.k. potentiella EU- karantänskadegörare). Detta för att undvika att samma organism blir reglerad enligt båda regelverken. De båda regelverken kompletterar alltså varandra när det gäller skyddet av växter och växtmiljöer. Förordning (EU) nr 1143/2014 kompletteras av bestämmelser i . I 29 kap. 2 c § föreskrivs att den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet hanterar en invasiv främmande art på något av de sätt som beskrivs i EU-förordningens förbudsbestämmelse döms till böter eller fängelse i högst . Detsamma ska gälla den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet hanterar en invasiv främmande art på något av de sätt 2021/22:148 som beskrivs i förordningens förbudsbestämmelse och därigenom bryter mot en föreskrift som regeringen har meddelat om förbud, villkor och åtgärder för att skydda vilt levande djur- eller växtarter eller den biologiska mångfalden eller för att uppfylla internationella åtaganden. Regeringen gjorde i propositionen Invasiva främmande arter bedömningen att fängelse bör ingå i straffskalan eftersom olaglig introduktion av invasiva främmande arter kan orsaka såväl omfattande irreparabla skador på biologisk mångfald som samhällsekonomiska skador, så som hälso- problem för människor (prop. 2017/18:211 s. 53–54). En annan närliggande lagstiftning är de artskyddsbestämmelser som innehåller förbud mot eller villkor för att sätta ut exemplar av djur- eller växtarter i naturmiljön och som meddelats med stöd av 8 kap. 4 § första stycket 1 och andra stycket . Sådana föreskrifter kan meddelas för att skydda vilt levande djur- eller växtarter eller naturmiljön. Syftet är alltså snävare än vad som är fallet när det gäller växtskyddsregelverket. Det omfattar t.ex. inte skydd av produktions- eller trädgårdsväxter eller biologisk mångfald i stort. En annan skillnad mellan de båda regelverken är att växtskyddsregelverket inte är begränsat till att gälla skydd mot djur eller växter utan att det omfattar t.ex. även virus och bakterier. Bemyndigandet i används endast i begränsad omfattning. Föreskrifter har t.ex. inte meddelats för att skydda vilt levande växtarter. Den som med uppsåt eller av oaktsamhet sätter ut ett djur eller en växt i naturmiljön i strid med en föreskrift om förbud som regeringen har meddelat med stöd av bemyndigandet i 8 kap. 4 § döms för artskyddsbrott till böter eller fängelse i högst enligt 29 kap. 2 b § första stycket 3 . Om brottet är grovt är straffskalan fängelse i lägst och högst . I sammanhanget kan även nämnas brottet förgöring i 13 kap. 8 § , som straffbelägger bl.a. framkallande av allmän fara för växter genom att skadedjur eller ogräs sprids. Brottet har fängelse i högst i straffskalan. Vid överväganden om straffskalans utformning är det av grundläggande betydelse att de påföljder som kan bli aktuella för överträdelser är i paritet med vad lagstiftningen avser att skydda och vad överträdelser kan innebära för skyddsintresset. Skyddsintresset för växtskyddslagstiftningen är att skydda växter och växtprodukter från skador som kan orsaka omfattande ekonomiska, miljömässiga och sociala konsekvenser. Bland annat kan de aktuella skadegörarna, liksom de invasiva främmande arter som omfattas av förordning (EU) nr 1143/2014, orsaka irreparabla skador på biologisk mångfald. Regeringen anser därför till skillnad från bl.a. Föreningen att de allvarligaste överträdelserna av regelverket har ett relativt högt straffvärde och att det därför bör finnas fängelse i straffskalan. Eftersom växtskyddslagstiftningen och lagstiftningen om invasiva främmande arter kompletterar varandra instämmer regeringen i promemorians bedömning att det är rimligt att ha samma straffskala för de brott enligt växtskyddslagen som medför risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare som för otillåten hantering av en invasiv främmande art enligt . Straffskalan i den nya växtskyddslagen bör således, för allvarliga gärningar, vara böter eller fängelse i högst . harmonierar även med straffskalan för brottet förgöring och artskydds- Prop. 2021/22:148 brottet. 9.13.6Olika sätt att utforma en straffbestämmelse En straffbestämmelse måste leva upp till högt ställda krav på förutsebarhet och andra krav på rättssäkerhet. Den ska vara tydlig, så att det är möjligt för den enskilde att anpassa sitt handlande efter vad som är tillåtet. Det finns flera möjliga sätt att utforma en straffbestämmelse. Ett sätt är att ange de straffbara gärningarna i en gärningsbeskrivning som avser att täcka in hela det straffbara området. En sådan lagstiftningsteknik har använts t.ex. i de nya straffbestämmelserna i livsmedelslagen (2006:804) som trädde i kraft (prop. 2017/18:165). Fördelarna med en sådan gärningsbeskrivning är att det framgår direkt av straffbestämmelsen vilken typ av agerande eller icke-agerande som är straffbart. När det omkringliggande regelverket är omfattande innebär det också att själva lagen inte tyngs av omfattande hänvisningar. En sådan konstruktion gör dessutom bestämmelsen mindre känslig för förändringar på andra håll i regelverket. Mot en sådan utformning kan anföras att den kan riskera att bli alltför vag och att det straffbara området kan bli alltför vidsträckt för att det ska vara godtagbart ur rättssäkerhetssynpunkt. Det är därför av största vikt att en gärningsbeskrivning är klart avgränsad och tydlig. En straffbestämmelse med fängelse i straffskalan kan också utformas som ett rent blankettstraffbud med en generell hänvisning till de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen och till bestämmelser i förordningar som lagen kompletterar. En sådan utformning är tillåten enligt Högsta domstolens praxis när det gäller överträdelser av bestämmelser i (NJA 2007 s. 277). Lagstiftningstekniken kan dock kritiseras bl.a. ur tydlighetshänseende. För att få närmare kännedom om vad som är straffbelagt krävs kunskap om de omfattande, och av många upplevt som svårtillgängliga, regelverken på de aktuella områdena. En annan lagstiftningsteknik är att i lagen hänvisa till de specifika bestämmelser som ska omfattas av straffbudet. På så sätt framgår det direkt av lagtexten vilka överträdelser som är straffbara och det blir lättare för den enskilde att ta reda på vilka handlingar som är tillåtna respektive otillåtna. En nackdel med denna lagstiftningsteknik är att straff- bestämmelsen riskerar att snabbt bli inaktuell. Det kan ta tid att anpassa den svenska lagstiftningen till . En risk är också att listorna kan bli långa och därmed svåra att överblicka. I bl.a. finns straffbestämmelser som innehåller hänvisningar till specifika artiklar i EU-förordningar. Flera av straffbestämmelser består av en inledande gärningsbeskrivning som åtföljs av en uppräkning av artiklar i EU-förordningar mot vilka överträdelser är straffbara. Brottet miljöfarlig kemikaliehantering i 29 kap. 3 § är t.ex. konstruerat på det sättet. Med en sådan utformning uppnås fördelarna med en heltäckande gärningsbeskrivning som det tydliggörs vilka överträdelser som är straffbara. Emellertid gör sig de nackdelar med en lista som beskrivits ovan gällande även då en lista kombineras med en gärningsbeskrivning. 2021/22:148 Lagrådet har också framfört viss kritik ur tydlighetshänseende beträffande utformningen av sådana bestämmelser (se prop. 2011/12:59, s. 70–72 och prop. 2012/13:135, s. 251–252). Det kan även ifrågasättas om det finns behov av en uppräkning vid sidan av en gärningsbeskrivning som är klart och tydligt utformad. Straffbestämmelserna bör innehålla en fullständig Regeringens bedömning: De gärningar som ska kunna leda till fängelsestraff enligt växtskyddslagen bör anges i en gärnings- beskrivning som täcker in hela det straffbara området. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig särskilt Attunda tingsrätt anser att det är bra att man inte har valt metoden med blankettstraffbud. förslaget till ny växtskyddslag innebär att det straffbara förfarandet Skälen för regeringens bedömning: De allvarliga överträdelserna är i och för sig inte fler än att det skulle vara möjligt att konstruera en lista med bestämmelser över vilka brott som ska bestraffas med böter eller fängelse. Det skulle dock bli en förhållandevis lång lista, ungefär motsvarande 29 kap. 3 § . Det finns flera nackdelar med en sådan konstruktion. komma åt straffvärda beteenden krävs att straffbestämmelserna kan tillämpas med viss flexibilitet utan att kraven på rättssäkerhet åsidosätts. Vid en uppräkning av straffbara överträdelser finns risk för att vissa typer av förfaranden faller utanför det straffbara området. växtskyddsförordningen innehåller dessutom ett antal artiklar som har karaktären av rambestämmelser som ska fyllas ut av kommissions- förordningar, vilket medför att en teknik med hänvisning till artiklar i EU- förordningar blir komplicerad och svåröverskådlig. trädelsernas karaktär komma att ändras . Vid en tydligt utformad gärningsbeskrivning som täcker in en stor variation av ageranden minskar risken att allvarliga överträdelser som inte förutsetts faller utanför bestämmelsen. Till detta kommer att en klar och tydlig gärningsbeskrivning kan betraktas som mer lättbegriplig för den enskilde än en lista med uppräknade överträdelser. Om det i stället är beskrivet i lagen vilka handlanden som omfattas ger själva lagbestämmelsen den enskilde möjlighet att få insikt i vad som är straffbelagt. När det gäller bedömningen av vilken aktsamhet som kan krävas av den enskilde får dock bestämmelserna i förordningarna stor betydelse, vilket Lagrådet konstaterade i sitt yttrande över lagrådsremissen Straff för överträdelser av EU-regler om kemikalier 2011/12:59 s. 71). Det är också uppenbart att även om det inte direkt hänvisades till regleringen i EU-förordningarna i de svenska straffbestämmelserna skulle den regleringen ofta vara av avgörande betydelse för bedömningen av aktsamhetsstandard och att medvetna överträdelser av förordningarnas bestämmelser i allmänhet skulle uppfattas som ett starkt Prop. 2021/22:148 indicium på uppsåt också i förhållande till den effekt eller fara som en tillämpning av bestämmelserna förutsätter. Sammanfattningsvis instämmer regeringen i promemorians bedömning att övervägande skäl talar för att de nya straffbestämmelserna i växtskyddslagen, med undantag för överträdelser av myndighets- föreskrifter, ska innehålla fullständiga gärningsbeskrivningar. För det fall en straffbestämmelse bara ska träffa överträdelser av en eller ett par artiklar i kan det dock finnas skäl att i lagen hänvisa till den bestämmelse som ska omfattas av straffbudet (se avsnitt 9.13.12). Regeringens förslag: Till böter eller fängelse i högst döms den som utan tillstånd, eller i strid med villkoren i ett tillstånd, 1.för in en karantänskadegörare till eller till en skyddad zon inom , 2.inom eller inom en skyddad zon inom förflyttar, innehar, uppförökar eller frisläpper en karantänskadegörare, eller 3.för ut en karantänskadegörare från till en annan medlems- stat inom Europeiska unionen. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: och till- Övriga remissinstanser berör inte frågan. Skälen för regeringens förslag: Att förhindra introduktion, etablering och spridning av karantänskadegörare är centralt för att minska riskerna för skada på växter och växtprodukter. Detta gäller såväl de karantän- skadegörare som förtecknats som EU-karantänskadegörare som karantän- skadegörare för skyddad zon och så kallade potentiella karantänskade- görare (artiklarna 29 och 30 i växtskyddsförordningen). Ett övergripande syfte med växtskyddsregelverket är tidig upptäckt av nya skadegörare. Har de väl fått spridning inom nya områden kan de vara omöjliga att utrota och konsekvenserna för samhället riskerar att bli omfattande. Det är därför nödvändigt att förhindra att dessa skadegörare kommer in i unionen eller in i en skyddad zon. Om de har kommit in måste förflyttning av dem kunna stoppas för att undvika spridning. Artikel 5 i växtskyddsförordningen är en nyckelbestämmelse när det gäller att förhindra introduktion, etablering och spridning av karantän- skadegörare. Enligt artikeln får en EU-karantänskadegörare inte föras in till eller förflyttas inom unionens territorium, eller innehas, uppförökas eller frisläppas inom unionens territorium. Uppförökning är ett vitt begrepp som används i bl.a. växtskyddssammanhang och som, när det gäller växtskadegörare, avser tillväxt i antal skadegörare oavsett i vilket syfte det sker. Kommissionen ska, genom en genomförandeakt, upprätta en förteckning över EU-karantänskadegörare. Artiklarna 32 och 33 innehåller bestämmelser för skyddade zoner som motsvarar bestämmelserna i artikel 5. Bestämmelserna gäller då karantän- skadegöraren för den aktuella skyddade zonen. 2021/22:148 Regeringen anser, i likhet med bedömningen i promemorian, att det bör vara straffbart att föra in karantänskadegörare till såväl från tredjeland som från en annan medlemsstat i unionen. Om en sådan skadegörare förs in från tredjeland strider det mot förbudet att föra in skadegöraren till unionens territorium. Att föra in en EU-karantän- skadegörare från en annan medlemsstat till omfattas av förbudet i artikel 5 att inom unionens territorium förflytta sådana skadegörare. I artikel 29 finns bestämmelser om nödvändiga åtgärder för att förhindra införsel, etablering eller spridning av så kallade potentiella karantän- skadegörare inom unionens territorium. Även att föra ut en skadegörare ur till en annan medlemsstat bör såsom föreslås i promemorian vara straffbart eftersom skadegöraren då förflyttas inom unionens territorium. Enligt artikel 8 får en medlemsstat på begäran tillfälligt tillåta införsel till, förflyttning inom och innehav och uppförökning på sitt territorium av EU-karantänskadegörare och potentiella karantänskadegörare för officiell testning, vetenskapliga ändamål, eller utbildningsändamål, försök, sorturval eller förädling. Tillstånd ska beviljas för den berörda verksam- heten endast om adekvata restriktioner införs för att säkerställa att verksamheten inte leder till introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegöraren. Artikel 8 ska, enligt artikel 32, tillämpas på motsvarande sätt när det gäller karantänskadegörare för skyddade zoner. Att bryta mot villkoren i ett sådant tillstånd bör leda till ansvar enligt den föreslagna straffbestämmelsen. Gärningar som bör kunna straffas enligt bestämmelsen är till att börja med rena sabotage där någon medvetet vill förstöra en odling, park eller liknande av personliga eller andra skäl. Det kan handla om införsel, därefter uppförökning och slutligen förflyttning eller frisläppande av skadegöraren. Även införsel och förflyttning som sker av misstag bör i vissa fall vara straffbara. Det skulle t.ex. kunna handla om att någon råkar få med en skadegörare men inte inser att det är en karantänskadegörare, eller kanske inte ens inser att den följer med, t.ex. via leriga skor (nematoder), eller att en insekt som är en växtskadegörare flyger in i bilen och liknande scenarier. I dessa fall blir det fråga om en bedömning av om förfarandet varit oaktsamt eller grovt oaktsamt, se avsnitt 9.13.17. Införsel kan även ske i vetenskapligt syfte (se ovan) inom ramen för tillstånd från . Sådana tillstånd innehåller krav på åtgärder för att skadegöraren inte ska slippa ut. Överträdelser av krav på tillstånd kan bero på att forskaren inte känner till reglerna och därför bedriver verksamheten utan ett sådant. Det är förstås också tänkbart att någon medvetet bryter mot reglerna. Då finns en risk att skadegörare kommer ut i miljön och etableras eller sprids, vilket skulle skada växter och växtprodukter. 9.13.9Hantering av växter, växtprodukter och andra föremål på ett sätt som kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare Regeringens förslag: Till böter eller fängelse i högst döms den som 1.för in växter, växtprodukter eller andra föremål till eller till en skyddad zon inom på ett sätt som kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare, 2.inom eller inom en skyddad zon inom förflyttar växter, växtprodukter eller andra föremål på ett sätt som kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare, 3.från till en annan medlemsstat inom Europeiska unionen för ut växter, växtprodukter eller andra föremål på ett sätt som kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare, eller 4.i andra fall än som avses i 1–3 hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål på ett sätt som kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: och till- Föreningen anser att uttrycket på ett sätt som medför eller kan medföra en risk för är vagt och att det är otydligt hur risk ska bedömas. Om kriteriet används som straffgrund bör myndigheterna i samråd med näringslivet skapa tydliga riktlinjer för hur risk ska bedömas. () anser att om straffbestämmelsen endast avser växter, växtprodukter och andra föremål som omfattas av villkor eller krav som ställs i växtskyddsförordningen bör detta tydliggöras. Införsel av växter som inte är reglerade kan i vissa fall innebära en viss risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare. Attunda tingsrätt ifrågasätter om det är nödvändigt att ställa upp både rekvisitet medför risk och rekvisitet kan medföra risk. Inga andra remissinstanser berör förslaget. Skälen för regeringens förslag: För att förhindra introduktion, etable- ring och spridning av karantänskadegörare är det inte bara viktigt att förhindra spridning av själva skadegörarna. Det gäller också att se till att det inte förs in växter, växtprodukter eller andra föremål på ett sätt som medför eller kan medföra risker för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare. Detta säkerställs bl.a. genom artikel 40 i växtskyddsförordningen som anger att vissa växter, växtprodukter eller andra föremål inte får föras in till unionens territorium om de kommer från vissa tredjeländer eller områden i tredjeländer. Kommissionen ska genom en genomförandeakt anta en förteckning över de växter, växtprodukter och andra föremål som avses och som inte får föras in till unionens territorium, samt de tredjeländer, grupper av tredjeländer eller särskilda områden i tredjeländer 2021/22:148 för vilka förbudet gäller. Enligt artikel 53 får vissa växter, växtprodukter eller andra föremål inte föras in i vissa skyddade zoner. artiklarna 41 och 54 vissa växter och växtprodukter endast föras in eller förflyttas om särskilda krav är uppfyllda. växtprodukter eller andra högriskföremål med ursprung i tredjeland får inte föras in till unionens territorium enligt artikel 42.2. Regeringen instämmer i promemorians bedömning att det bör vara straffbart att föra in växter, växtprodukter eller andra föremål till såväl från tredjeland som från en annan medlemsstat i unionen på ett sätt som medför eller kan medföra risker för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare. Som Attunda tingsrätt påpekar är det inte nödvändigt att ställa upp både rekvisitet medför risk och rekvisitet kan Regeringen bedömer att det är tillräckligt att straff- bestämmelsen endast innehåller rekvisitet kan medföra risk då det inne- fattar situationer då rekvisitet medför risk är uppfyllt. SLU anser att om straffbestämmelsen endast avser växter, växtprodukter och andra föremål som omfattas av villkor eller krav som ställs i växtskyddsförordningen bör detta tydliggöras. Vad som kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare Som SLU konstaterar kan införsel av växter som inte är reglerade i i vissa fall innebära en risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare. som för in växter eller växtprodukter kan t.ex. vara medveten om att karantänskadegöraren misstänks finnas i en sändning eller att den kommer från en odling som har angripits av en karantänskadegörare. bedömer att straffbestämmelsen även bör omfatta införsel av växter, växtprodukter och andra föremål som inte har reglerats särskilt i EU- Den som för in växter, växtprodukter och andra föremål i strid med villkoren i ett tillstånd om undantag från förbud och krav som gäller gränszoner enligt artiklarna 46 och 56 bör kunna göra sig skyldig till brott enligt den nu föreslagna straffbestämmelsen. Detsamma gäller den som i strid med villkoren i ett tillstånd enligt artikel 48 eller 58 för in till eller inom förflyttar växter, växtprodukter och andra föremål som används för officiell testning, vetenskapliga ändamål eller utbildnings- ändamål, försök sorturval eller förädling. Enligt artikel 43 får träemballage endast föras in till unionens territorium om det uppfyller vissa krav. Träemballage betraktas som en växtprodukt. Att föra in sådant emballage till unionen på ett sätt som kan medföra risker för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare faller således under det straffbara området enligt den föreslagna bestämmelsen. Även att bryta mot föreskrifter eller beslut om tillfälliga åtgärder som meddelats av kontrollmyndigheten i enlighet med artikel 52 för att skydda territoriet mot omedelbar fara för en oacceptabelt hög skadegörarrisk bör kunna straffas enligt denna bestämmelse. Överträdelser av sådana åtgärder skulle dock även kunna falla in under den straffbestämmelse som föreslås nedan om att inte vidta nödvändiga åtgärder. överträdelser av tillfälliga åtgärder i fråga om införsel till och förflyttning inom unionens territorium av sådana växter, växtprodukter och andra föremål från tredjeländer som skulle kunna utgöra en identifierad skadegörarrisk och som beslutats av kommissionen enligt artikel 49. Den som bryter mot ett förbud mot växtskyddstransitering enligt artikel Prop. 47.2eller artikel 57 på ett sätt som medför eller kan medföra risker för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare bör också kunna straffas enligt denna bestämmelse eller bestämmelsen om underlåtenhet att vidta nödvändiga åtgärder som föreslås nedan. Konkret skulle en gärning kunna innebära att någon importerar reglerade varor utan sundhetscertifikat. Då har inte växtskyddsmyndigheten i ursprungslandet kontrollerat att sändningen uppfyller EU:s växtskydds- mässiga importvillkor. Det innebär en risk att det följer med karantän- skadegörare med sändningen som kan introduceras, etableras eller spridas inom EU. Det skulle också kunna handla om import av förbjudna varor, t.ex. potatisutsäde, avsiktligt eller till följd av okunskap. Detta innebär en ännu större risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare. Under ett pågående utbrott skulle det kunna röra sig om försäljning av angripna plantor, försäljning av skörd från angripna odlingar eller användning av samma maskiner på fält inom och utanför det område där utbrottet finns. För överväganden när det gäller krav på uppsåt eller oaktsamhet, se avsnitt 9.13.17.