prop · H903168 · 2022-03-22 00:00:00 — Vad som avses med bebyggelsetryck redovisar regeringen i avsnitt 5.2. Av vad som framgår i det avsnittet följer att stora delar av har ett bebyggelsetryck som inte är högt. I det följande finns exempel på områden där bebyggelsetrycket kan vara högt. Exempel på områden där bebyggelsetrycket kan vara högt är i närheten av de stora tätorterna – vars befolkning överstiger ca 40 000 invånare – där det ofta kan finnas ett högt bebyggelsetryck upp till omkring någon mil från tätorten. I sådana större tätorter är det allmänna intresset av att skydda den allemansrättsliga tillgången till strandområden typiskt sett särskilt påkallad. Detta gäller i synnerhet vissa strandområden inom eller i när- heten av dessa tätorter där det alltjämt förekommer helt eller delvis orörda strandmiljöer. Det gäller även tätortsnära strandmiljöer som ännu inte har exploaterats i sådan grad att området har tappat sin betydelse för strandskyddets syften. Sådana områden är av stor betydelse för att bevara den allemansrättsliga tillgången och säkerställa goda förutsättningar för djur- och växtliv. Inom de tre storstadsområdena, dvs. centralorterna , och med kranskommuner, kan bebyggelsetrycket inom hela det område som ligger inom normalt pendlingsavstånd från centralorten anses vara högt. Som beskrivits ovan (avsnitt 5.2) finns det även i storstadslänen områden där bebyggelsetrycket är lågt eller av normal- graden. Prövningen av ett enskilt fall måste därför utgå från förutsättningarna i det aktuella fallet. Som regeringen framhåller i avsnitt 5.2 finns det delar av landet där efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse är förhållandevis stor, utan att denna efterfrågan är kopplad till en specifik tätort. I vissa områden kan denna efterfrågan vara mycket stor. Det gäller bl.a. delar av och kusten kring och , delar av , på och och vid sjöarna , , , och i delar av , bl.a. kring Siljan, , Skattungen och . Bebyggelse- trycket kan dock variera och bedömningen måste därför göras från fall till fall. Områden av särskild betydelse för djur- och växtlivet Till skillnad från utredningen anser regeringen att lagtexten uttryckligen bör ange att det som ska beaktas för att bedöma om det finns särskilda skäl enligt vissa grunder för upphävande av eller dispens från strandskyddet inte bara bör gälla vattenområden utan samtliga områden som är av särskild betydelse för djur- och växtlivet. En sådan reglering stöds av flera remissinstanser. Som ovan nämnts ska enligt Mark- och miljööver- domstolens praxis särskild restriktivitet råda vid prövningen, bl.a. inom områden som är av riksintresse för naturvård eller friluftsliv. Genom att införa bestämmelsen om att det vid bedömningen av om vissa av de särskilda skälen för upphävande eller dispens är för handen ska tas ytterligare hänsyn i områden av särskild betydelse för djur- och växtlivet i lagtexten blir det tydligare att detta ska gälla. Utöver områden av riksintresse för bl.a. naturvården kan områden som omfattas av något annat områdesskydd enligt 7 kap. vara av särskild betydelse för djur- och växtlivet. Dessa områden sammanfaller av naturliga skäl i hög grad med de områden som är av särskild betydelse för strandskyddets syften (jfr avsnitt 5.2). Mot bakgrund av att strandskyddets syften är långsiktiga måste bedöm- ningen av om ett område är av särskild betydelse för djur- och växtlivet göras utifrån hur förhållandena kan förväntas se ut i ett långsiktigt 2021/22:168 perspektiv. Nedan beskrivs exempel på vissa slag av områden som typiskt sett kan vara av särskild betydelse för djur- och växtlivet. Strandskyddsområden som också omfattas av något annat skydd enligt 7 kap. , undantaget vattenskyddsområden och miljöskydds- områden, bör som utgångspunkt anses vara av särskild betydelse för djur- och växtlivet. Strandskyddade områden inom nationalparker, natur- reservat samt växt- och djurskyddsområden bör alltid anses vara av särskild betydelse för djur- och växtlivet. Även strandskyddsområden som ligger inom områden av riksintresse för naturvården bör som utgångspunkt anses vara av särskild betydelse för djur- och växtlivet. Vissa områden vid bl.a. kusterna är särskilt skyddsvärda, vilket framgår av att de med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena i sin helhet är av riksintresse (4 kap. 1–8 §§ ). Dessa områden är ofta av särskild betydelse för djur- och växtlivet. Bedömningen i det enskilda fallet får göras utifrån vilka värden som utgör grunden för det aktuella riksintresset. Större sammanhängande strandområden som är opåverkade av exploa- tering är viktiga för växt- och djurlivet eftersom de ger förutsättningar för naturliga processer med få störningar på arter och deras livsmiljöer. Sådana områden bör därför i många fall kunna anses vara av särskild betydelse för djur- och växtlivet. Kusten och skärgårdarna hör till de från strandskyddssynpunkt mest värdefulla strandområdena i landet. Ett stort antal internationella och nationella åtaganden ställer krav på åtgärder för att minska påverkan och belastning på kust- och havsmiljön; främst ramdirektivet för vatten, havsmiljödirektivet, art- och habitatdirektivet, miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård samt Ett rikt djur- och växtliv, men även åtaganden inom de regionala havsmiljökonventionerna Helcom för och Ospar för Nordostatlanten. I vattenområden vid kusterna har grunda mjukbottnar ofta höga natur- värden. Särskilt viktiga typer kan vara trösklade och otrösklade grunda vikar, laguner, sund, ålgräsängar m.m. Grunda mjukbottnar i havet har ofta stor betydelse t.ex. för fiskreproduktion och kan därför anses vara av särskild betydelse för djur- och växtlivet. Enstaka, även mindre exploa- teringar som en enskild brygga, kan i dessa områden få påtaglig påverkan. Grunda mjukbottnar finns även i sjöar och kan ha samma betydelse för växt- och djurliv som i miljöer. Även i strandnära områden på land finns mycket höga och varierade naturvärden längs stora delar av Sveriges kuster. Sådana områden bör kunna anses vara av särskild betydelse för djur- och växtlivet. Exempelvis kan nämnas hävdade havsstrandängar som har ett unikt djur- och växtliv med många arter som finns med på rödlistan. och dyn- områden har ett dynamiskt växt- och djurliv i ständig förändring. Grus- stränder, blockstränder har en annan flora än sandstränder. De karga klippkusterna har en varierande vegetationstäckning och branta havsklippor är omtyckta häckningsplatser för vissa havsfåglar. Längs kusterna finns även strandskogar vilka ofta har präglats av närheten till havet. Inte bara betydelsen utan även är av intresse, där den kumulativa effekten av ingrepp i strandskyddade område naturligtvis blir extra stor i redan exploaterade områden. Vilka av de olika dispensgrunderna bör omfattas av den nya bestämmelsen? Utredningen föreslår att kravet på särskild restriktivitet ska gälla samtliga dispensgrunder som anges i 7 kap. 18 c § första stycket. Till skillnad från utredningen anser regeringen att det inte finns skäl att göra det svårare än att upphäva strandskydd eller ge dispens från förbuden, om området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området (punkt 6, tidigare punkt 5) eller behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse (punkt 7, tidigare punkt 6). En sådan reglering skulle kunna riskera att påverka den intresseavvägning som ska göras enligt 18 § i oönskad riktning, vilket påpekar. Möjligheten till utveckling och nödvändig samhällsservice för permanentboende på centrala öar i skärgårdar behöver också kunna beaktas. Regeringen anser i likhet med att det behövs möjlighet att utveckla verksamheter i skärgårdar. Att nödvändig samhällsservice kan erbjudas även i kustområden och skärgårdar kan utgöra antingen ett sådant angeläget allmänt intresse som omfattas av punkten 6 eller ett sådant mycket angeläget enskilt intresse som omfattas av punkten 7. Regeringen anser även med anledning av detta att dessa särskilda skäl för upphävande av och dispens från strandskyddet inte ska omfattas av den nya bestämmelsen. Därmed bör inte de föreslagna skärpningarna minska möjligheterna till lokal utveckling på centrala platser eller områden av betydelse för lokal service och verksamhet. Möjligheter till utveckling i anslutning till redan exploaterade områden kan skapa bättre förutsättningar för att långsiktigt värna strandskyddet i andra mindre exploaterade delar. Det är dock angeläget att dessa dispensgrunder även fortsättningsvis tillämpas med samma restriktivitet som . Av 7 kap. 18 c § första stycket 1 följer att prövnings- myndigheten vid prövningen av en fråga om att upphäva eller ge dispens från strandskyddet får beakta om det område som upphävandet eller dispensen avser redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften. Komplementbyggnader i nära anslut- ning till en huvudbyggnad eller en ersättningsbyggnad för samma ändamål som en befintlig eller avlägsnad byggnad kan enligt förarbetena vara skäl för dispens (prop. 2008/09:119 s. 105). Bestämmelsen gör det möjligt att bygga på platser där strandskyddets syften redan är utsläckta. Att någon olovligen har tagit marken i anspråk utgör dock inte skäl att tillämpa grunden för upphävande eller dispens. Enligt utredningen är det vanligt att dispenser som ges med stöd av detta skäl ofta utgör etablerade tomtplatser runt bostadshus. Många remissinstanser, bl.a. (Mark- och miljööver- domstolen), påpekar att det inte är möjligt att tillämpa denna grund för dispens mer restriktivt. Remissinstanserna menar att antingen är området ianspråktaget eller så är det inte det. Regeringen ser dock ett behov av att understryka att den avvägning och bedömning som trots allt görs i frågan om ett område kan anses vara ianspråktaget eller inte, bör göras med stor försiktighet även i områden där bebyggelsetrycket är högt eller där efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse är mycket stor. 2021/22:168 bestämmelsen om att prövningsmyndigheten inom sådana områden ska beakta att ett upphävande av eller en dispens från strandskyddet inte får innebära att den långsiktiga tillgången till eller förutsättningarna för att bevara värdefulla strand- och vattenområden försämras bör därför omfatta även denna dispensgrund. På så sätt klargörs att det behöver stå klart att området redan har tagits i anspråk på ett sådant sätt att det uppenbart saknar betydelse för strandskyddets syften för att det ska anses finnas särskilda skäl för upphävande eller dispens enligt 7 kap. 18 c § första stycket 1 första stycket 2 följer att prövnings- myndigheten vid prövningen av en fråga om att upphäva eller ge dispens från strandskyddet får beakta om det område som upphävandet eller dispensen avser genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering är väl avskilt från området närmast strandlinjen. med vad framhåller kan det på landsbygden, där det råder god tillgång på stränder, vara av begränsad betydelse för strandskyddets syften att exempelvis en väg, järnväg eller bebyggelse skär av en del av strandområdet. Det kan i det enskilda fallet utgöra ett särskilt skäl till undantag från förbuden. I tätorter med liten tillgång till stränder blir förhållandena annorlunda. strandområde i en tätortsmiljö kan också vara nog så viktigt för friluftslivet och utgöra en viktig zon för djur- och växtliv, även om området avskiljs från strandlinjen av t.ex. en väg. För att stärka skyddet i de särskilt värdefulla områdena bör det nya kravet även omfatta denna grund för upphävande och dispens. I ett sådant fall bör dock en kompensationsåtgärd i form av t.ex. en ekodukt eller en passage som gör det möjligt för både djur och människor att passera, kunna medföra att tillgången till eller förutsättningarna för att bevara värdefulla strand- och vattenområden inte försämras och särskilda skäl för upphävande eller dispens bör därmed kunna finnas även i ett område av särskild betydelse för djur- och växtlivet och i ett område med högt bebyggelsetryck. Ett område som är helt avskilt från stranden på grund av omfattande bebyggelse närmast vattnet bör enligt regeringen i regel inte heller anses utgöra ett sådant värdefullt strandområde som omfattas av bestämmelsen. första stycket 3 följer att prövnings- myndigheten vid prövningen av en fråga om att upphäva eller ge dispens från strandskyddet får beakta om det område som upphävandet eller dispensen avser behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området. förarbetena framgår att vid prövningen av om exempelvis en brygga behövs för en näringsverksamhet, ska hänsyn kunna tas till om det skulle medföra orimliga merkostnader eller tidsförluster om bryggan skulle lokaliseras utanför området. Hänsyn ska också kunna tas till om det är fråga om en brygga som är avsedd för gemensamt nyttjande av flera boende i ett närområde (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 88–92 och prop. 2008/09:119 s. 53). Regeringen ser anledning att förtydliga strandskyddet i områden av särskild betydelse för djur- och växtlivet och stärka strandskyddet i områden med högt bebyggelsetryck eller där efterfrågan på mark för är mycket stor även när det gäller sådana anläggningar som för sin funktion måste ligga vid vattnet. vid bedömningen av om det finns särskilda skäl för upphävande och dispens med stöd av denna grund beaktas att den långsiktiga tillgången till eller förutsättningarna för att bevara värdefulla strand- och vattenområden inte får försämras. I tätbebyggda områden finns ofta redan bryggor som kan användas av allmänheten och det är i första hand befintliga bryggor som bör utnyttjas. När det gäller bryggor i icke privatiserad zon är sådana i regel allemansrättsligt tillgängliga men kan i värdefulla vattenområden påverka förutsättningarna för att bevara goda livsvillkor för djur- och växtliv negativt. Det framgår av tidigare förarbeten att t. ex. grunda mjukbottnar, landhöjningsområden och strandängar är av särskild betydelse för djur och växtliv (2008/2009:119 s 105). Bryggor som utökar ett ianspråktaget område i ett för strandskyddets syften värdefullt område kan i vissa fall anses försämra den långsiktiga tillgången till eller förutsättningarna för att bevara värdefulla strand- och vattenområden. Bedömningen måste dock göras i det enskilda fallet. Av 7 kap. 18 c § första stycket 4 följer att prövnings- myndigheten vid prövningen av en fråga om att upphäva eller ge dispens från strandskyddet får beakta om det område som upphävandet eller dispensen avser behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidgningen inte kan genomföras utanför området. Även i dessa fall anser regeringen att tillämpningen behöver skärpas i vissa områden. Kravet på att den långsiktiga tillgången till eller förutsättningarna för att bevara värdefulla strand- och vattenområden inte får försämras bör därför beaktas även när det gäller pågående verksamheter inom områden av särskild betydelse för djur- och växtlivet eller där bebyggelsetrycket är högt eller efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse är mycket stor. Särskilda skäl bör även med beaktande av dessa hänsyn kunna finnas om verksamheten främjar allmänhetens tillgång till strandområdet, exempelvis i form av kanotuthyrning eller liknande turistverksamhet för friluftsliv. Regeringen ser därför, till skillnad från Visita och Naturturismföretagen, inte anledning att befara att förslaget kommer att leda till en onödigt stor restriktivitet. Om utvidgningen avser en verksamhet inom ett område där bebyggelsetrycket är högt eller inom ett område där efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse är mycket stor men som inte är av särskild betydelse för djur- och växtliv, bör särskilda skäl även med beaktande av dessa hänsyn kunna anses finnas, om verksamheten utvidgas i riktningen bort från stranden. Reglerna om den intresseprövning som ska göras i förhållande till enskilda intressen eller strandskyddets syften ändras inte Vid prövningen av frågor om strandskydd ska en intresseavvägning göras, vilket innebär att hänsyn ska tas även till enskilda intressen (7 kap. 25 § ). Bestämmelsen är ett uttryck för den s.k. proportionalitets- principen. Principen är uttryckligen reglerad i 5 § tredje stycket förvaltningslagen. Av den bestämmelsen framgår att en myndighet får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. Förenklat innebär principen att en ingripande åtgärd ska vara 2021/22:168 ägnad att tillgodose det åsyftade ändamålet, vara nödvändig för att uppnå detta ändamål och medföra fördelar som står i rimlig proportion till den skada som åtgärden förorsakar. Det ska alltså finnas en balans mellan mål och medel (prop. 2016/17:180 s. 61). Proportionalitetsprincipen kommer också till uttryck i bl.a. 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen, som anger att varje medborgares egendom är tryggad bl.a. genom att ingen kan tvingas tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Kravet på att det vid bedömningen av om det finns särskilda skäl i vissa fall ska beaktas att den långsiktiga tillgången till eller förutsättningarna för att bevara värdefulla strand- och vattenområden inte får försämras är inte avsett att ersätta proportionalitetsbedömningen men ger uttryck för att strandskyddsintresset väger särskilt tungt i de utpekade områdena. Detta bör ges betydelse vid proportionalitetsbedömningen och motiverar en större restriktivitet vid bedömningen av om ett upphävande av eller en dispens från strandskyddet kan medges. Det ändrar dock inte principerna för bedömningen enligt 7 kap. 25 § . Förslaget innebär inte heller någon ändring av kravet att en dispens måste vara förenlig med strandskyddets syften enligt 7 kap. 26 § miljö- balken. Den bestämmelsen innebär att dispens kan nekas om åtgärden inte är förenlig med något av strandskyddets syften, trots att det finns särskilda skäl. Med en särskilt restriktiv tillämpning av 7 kap. 26 § innebär detta att en dispens kan nekas i områden där bebyggelsetrycket är högt om åtgärden inte är förenlig med strandskyddets syften, trots att det anses finnas särskilda skäl. Inom sådana områden med stort rekreationsvärde eller områden med höga värden för djur- och växtlivet bör restriktiviteten naturligtvis även fortsättningsvis vara särskilt stor. Klimatanpassningsåtgärder kan behövas för att minska risken för ras, skred, erosion och översvämning. Kommunerna men även bl.a. fastighetsägare kan behöva utföra klimatanpassningsåtgärder för att skydda investeringar som har lång livslängd inom sektorer som bedöms som sårbara och samhällsviktiga. Det kan förutom bebyggelse handla om vattenförsörjning, avloppssystem, elförsörjning, elektroniska kommunikationer, vattenleder, vägar och järnvägar. Mot bakgrund av klimatförändringarna kan behovet av att vidta klimatanpassningsåtgärder förväntas öka . Till skillnad från utredningen anser regeringen att det inte finns anledning att införa något nytt särskilt skäl i 7 kap. 18 c § första stycket för klimatanpassningsåtgärder, eftersom det redan bör finnas utrymme för att medge strandskyddsdispens för väl avvägda klimatanpassningsåtgärder inom ramen för de befintliga särskilda skälen för strandskyddsdispens. Vid utförande av klimatanpassningsåtgärder som kräver undantag från strandskyddet genom dispens kan det särskilda skäl som anges i 7 kap. 18 c § första stycket 3 aktualiseras. Detta särskilda skäl avser en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området. Denna bestämmelse är inte begränsad till anläggningar som uppförs i syfte att tillgodose allmänna intressen utan är även tillämplig för enskilda intressen. Vid bedömningen av om det finns särskilda skäl för dispens eller upphävande enligt denna grund kommer även det nya kravet på att prövningsmyndigheten ska beakta att den Prop. 2021/22:168 långsiktiga tillgången till eller förutsättningarna för att bevara värdefulla strand- och vattenområden inte får försämras att gälla. Detta bör leda till ett snävare tillämpningsområde för detta särskilda skäl även för klimat- anpassningsåtgärder. Regeringen bedömer dock att klimatanpassningsåtgärder som har föregåtts av ett gediget utredningsunderlag och som är väl avvägda mot övriga allmänna och enskilda intressen normalt bör vara så angelägna att det finns särskilda skäl för att ge dispens enligt de särskilda skäl som regleras i punkterna 5 och 6. Dessa dispensgrunder kommer enligt regeringens förslag inte att omfattas av den nya bestämmelsen om förstärkt strandskydd i vissa områden. Mot bakgrund av detta bedömer regeringen att den föreslagna bestämmelsen om förstärkt strandskydd i vissa områden inte försvårar genomförandet av angelägna klimat- anpassningsåtgärder. Små insjöar och smala vattendrag Regeringens förslag: Vid insjöar som är ett hektar eller mindre och vattendrag som är eller smalare vid normalt medelvattenstånd omfattar strandskyddet endast land- och vattenområdet intill från strandlinjen (begränsat strandskydd). kan besluta om att utvidga strandskyddsområdet vid en liten insjö eller ett smalt vattendrag om det är av särskild betydelse för att säkerställa något av strandskyddets syften. Som ett särskilt skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet får man beakta om det område som upphävandet eller dispensen avser är strandskyddat för att det ligger vid en liten insjö eller ett smalt vattendrag, om inte har beslutat att utvidga strandskyddsområdet. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att strandskydd inte ska gälla vid insjöar som är mindre än en hektar och vattendrag som är smalare än samt att ska ha en möjlighet att i det enskilda fallet besluta att strandskydd ska kunna återinföras vid sådana sjöar och vattendrag om de har särskild betydelse för strandskyddets syften. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser framför invänd- ningar mot, eller har synpunkter på, utredningens förslag att strandskyddet inte ska gälla vid sjöar som är mindre än ett hektar och vattendrag som är En övervägande del av dessa remissinstanser, däribland (mark- och miljödomstolen), Naturvårds- verket, i , i , i , i län, i , i , kommun och kommun, framhåller i stället möjligheten att minska det område som omfattas av strandskydd vid små sjöar och små vattendrag. (Mark- och ) anser att det finns skäl att 2021/22:168 anta att ett upphävande av det generella strandskyddet vid de minsta sjöarna och vattendragen kan bidra till en ökad acceptans och förståelse för strandskyddsreglerna, åtminstone inom landsbygdsområden, men anser att utredningen inte på ett övertygande sätt avfärdat alternativen med att minska det strandskyddade området eller att införa mer generösa skäl för dispens kring mindre sjöar och vattendrag. domstolen utredningens slutsats att förslaget kommer att innebära färre Majoriteten av kommunerna, flera regioner, Kommuner och Regioner (SKR) samt ett antal länsstyrelser tillstyrker förslaget helt eller delvis, men flera av dessa remissinstanser efterfrågar tydliga anvisningar om hur storleken på sjöar och vattendrag ska beräknas. Som skäl för att utredningens förslag bör genomföras anför remissinstanserna genom- gående bl.a. att ett genomförande av utredningens förslag skulle öka acceptansen för strandskyddsreglerna samt leda till en ökad tydlighet i fråga om var strandskyddet gäller. En övervägande del av länsstyrelserna framhåller att det finns svårig- heter förknippade med att helt upphäva strandskyddet vid små sjöar och Flera remissinstanser, däribland (Mark- och