prop · H903263 · 2022-06-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:263 Undantag från lokaliseringsprincipen för Regeringen överlämnar denna proposition till . Khashayar Farmanbar (Infrastrukturdepartementet) I propositionen föreslås en ny lag om undantag från lokaliseringsprincipen för utbyggnad av kommunala bredbandsnät. Förslaget innebär att hel- eller delägda kommunala bolag samt kommunala stiftelser och föreningar kan bygga ut ett eget eller delägt bredbandsnät utanför den egna kommunens område under förutsättning att det sker inom geografisk närhet till bredbandsnätet i den egna kommunen och för att uppnå en ändamålsenlig bredbandsinfrastruktur. Sådana aktörer ska få bedriva verksamhet i det utbyggda nätet på samma sätt som i bredbandsnätet i den egna kommunen. I propositionen föreslås vidare att lagen om tillgänglighet till digital offentlig service ska ändras på så sätt att ett meddelande till en offentlig aktör om att dess digitala service inte uppfyller tillgänglighetskraven i lagen ska besvaras . Lagförslagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om undantag från lokaliseringsprincipen för utbyggnad av kommunala 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service ........................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Reglering av bredbandsverksamhet ................................ Kommunala befogenheter och lokaliseringsprincipen ....... De allmänna kommunala befogenheterna ......... Undantag från lokaliseringsprincipen.............. Ökad tillgång till digital infrastruktur ............................................. 6.1Undantag från lokaliseringsprincipen för att främja utbyggnaden av snabbt bredband ..................................... 6.2En ny lag om undantag från lokaliseringsprincipen för utbyggnad av kommunala bredbandsnät..................... Ändring i lagen om tillgänglighet till digital offentlig service........ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Förslaget till lag om undantag från lokaliseringsprincipen för utbyggnad av kommunala 10.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service ......................... Sammanfattning av promemorian Ett undantag från Förteckning över remissinstanserna ................................. Auktorisationssystem för elektronisk identifiering och för digital post............................................................ Promemorians lagförslag i nu aktuell del ........................ Förteckning över remissinstanserna ................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... 2021/22:263 1 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om undantag från lokaliseringsprincipen för utbyggnad av kommunala bredbandsnät. 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om undantag från lokaliseringsprincipen för utbyggnad av kommunala bredbandsnät Härigenom föreskrivs följande. 1 § Trots kravet i 2 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) på anknytning till en kommuns område eller dess medlemmar, får en juridisk person som avses i 10 kap. 2 eller 6 § i samma lag bygga ut ett eget eller delägt bredbandsnät som finns inom kommunen till ett område utanför kommunen, om det görs 1.i geografisk närhet till det egna eller delägda bredbandsnätet inom kommunen, och 2.i syfte att uppnå en ändamålsenlig bredbandsinfrastruktur. Den juridiska personen får också bedriva verksamhet i den utbyggda delen av bredbandsnätet i samma utsträckning som i nätet i den egna kommunen. 2 § Med bredbandsnät avses i denna lag ett elektroniskt kommunikationsnät som kan leverera tjänster för bredbandstillgång med en hastighet av Mbit/s. Denna lag träder i kraft . 2021/22:263 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service Härigenom föreskrivs1 att 13 § lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service ska ha följande lydelse. En offentlig aktör ska för sådan digital service som avses i 10 § tillhandahålla en tillgänglighetsredogörelse. Redogörelsen ska innehålla en Redogörelsen ska innehålla en funktion som gör det möjligt för en funktion som gör det möjligt för enskild person att meddela den en enskild person att meddela berörda aktören att dess digitala aktören att dess digitala service service inte uppfyller tillgänglig- hetskraven eller framställa en sådan kraven eller framställa en sådan begäran som avses i 15 §. begäran som avses i 15 §. meddelande om att den digitala servicen inte uppfyller tillgäng- lighetskraven ska besvaras så snart som möjligt. Om en offentlig aktör bedömer att det är oskäligt betungande att fullgöra kraven enligt 10 §, ska denna bedömning återges i tillgänglighetsredogörelsen. Denna lag träder i kraft . 1 Jfr och rådets direktiv (EU) 2016/2102 av om tillgänglighet avseende offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer, i den ursprungliga lydelsen. Ärendet och dess beredning Kommuner och Regioner (SKR) lämnade en hemställan till regeringen om ett undantag från lokaliseringsprincipen för kommunalt ägda stadsnät (I2019/02924). Därefter fick en sakkunnig utredare inom Infrastrukturdepartementet i uppdrag att föreslå ett undantag från lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) för bredbandsverksamhet (I2021/01028). Uppdraget redovisas i promemorian Ett undantag från lokaliseringsprincipen för . En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (I2021/03211). I propositionen behandlas promemorians förslag. I har vidare promemorian Auktorisationssystem för elektronisk identifiering och för digital post tagits fram. I promemorian lämnas bl.a. ett förslag till ändring i lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service. Enligt förslaget ska ett meddelande till en offentlig aktör om att dess digitala service inte uppfyller tillgänglighetskraven besvaras . En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 4. Promemorians lagförslag i nu aktuell del finns i bilaga 5. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. Remissvaren finns tillgängliga i (I2020/03269). I propositionen behandlas de delar av promemorians förslag som avser ändringen i den nämnda lagen. Beredningen av övriga förslag fortsätter i . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. I förhållande till lagrådsremissen har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. Regeringen har antagit en bredbandsstrategi för (N2016/08008). Strategin innehåller mål om tillgång till snabbt bredband och tillgång till stabila mobila tjänster av god kvalitet. Bredbandsstrategin innehåller tre mål: –Mål 1: bör av alla hushåll och företag ha tillgång till bredband om minst /s. –Mål 2: bör hela ha tillgång till stabila mobila tjänster av god kvalitet. –Mål 3: bör hela ha tillgång till snabbt bredband. 2021/22:263 Det långsiktiga målet om att alla ska ha tillgång till snabbt bredband 2025 innefattar i sin tur följande tre delmål: –av alla hushåll och företag bör ha tillgång till bredband om minst 1 Gbit/s. –1,av alla hushåll och företag bör ha tillgång till bredband om minst /s. –0,av alla hushåll och företag bör ha tillgång till bredband om minst /s. Enligt rapporten mobiltäcknings- och bredbandskartläggning 2021 – En geografisk översikt av tillgången till bredband och mobiltelefoni i (PTS-ER-2022:19) hade av alla hushåll och företag tillgång till bredband med en hastighet om /s eller mer . Detta innebär att bredbandsmålet om en tillgång på till 2020 inte uppnåddes. I jämförelse med ökade tillgången med . Ökningstakten var lika stor som . hade av alla hushåll och företag antingen tillgång till bredband med hastigheter om 1 Gbit/s eller en hastighet i den absoluta närheten av detta. Jämfört med ökade tillgången med , vilket var en något lägre ökningstakt jämfört . hade totalt av alla geografiska områden i där människor vanligtvis befinner sig tillgång till stabila mobila tjänster av god kvalitet som uppfyller bredbandsmålet. Detta var en ökning . Motsvarande ökning var . 5.1Kommunala befogenheter och lokaliseringsprincipen 5.1.1De allmänna kommunala befogenheterna I 14 kap. 2 § regeringsformen anges att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund och att närmare bestämmelser om detta finns i lag. Bestämmelser om kommunernas och regionernas organisation och kompetensfördelning mellan olika organ finns framför allt i kommunallagen. I 2 kap. 1 § kommunallagen anges att kommuner och regioner själva får ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller regionens område eller deras medlemmar. sen uttrycker kommuners och regioners allmänna befogenhet, dvs. er som en kommun eller region frivilligt kan åta sig utan något särskilt Prop. 2021/22:263 lagstöd. I förarbetena till kommunallagen anges att det som avgör om en angelägenhet är av allmänt intresse är om det kan anses vara ett allmänt, samhälleligt och till det egna området knutet intresse att kommunen vidtar en åtgärd (prop. 2016/17:171 s. 299). Denna fråga får bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att en kommun befattar sig med angelägenheten. Om det kan anses vara ett allmänt intresse att en kommun har hand om en angelägenhet, får kommunen ha hand om den även om åtgärden bara kommer en mindre del av kommunens område eller ett mindre antal av medlemmarna direkt till godo. Kravet på allmänt intresse kan alltså inte bedömas enbart utifrån hur många medlemmar en åtgärd kommer till godo. Bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen innebär dock ett principiellt förbud mot att ge understöd åt enskilda. Det finns undantag från detta förbud, t.ex. i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, i fortsättningen benämnd befogenhetslagen. Det bör framhållas att det kommunalrättsliga begreppet allmänt intresse inte är detsamma som motsvarande begrepp inom unionsrätten. Regeringen har dock bedömt att begreppen i stor utsträckning torde motsvara varandra och avse samma företeelse (prop. 2016/17:171 s. 299). Bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen ger även uttryck för lokaliseringsprincipen. Den innebär att en åtgärd måste vara knuten till en kommuns eget område eller dess medlemmar för att åtgärden ska anses som en angelägenhet. En åtgärd som i och för sig kan anses vara av allmänt intresse måste alltså också ha en koppling till en kommuns område eller dess medlemmar för att ingå i en kommuns allmänna befogenhet. Denna princip är ytterst ett uttryck för landets indelning i kommuner och deras funktion av lokala självförvaltningsorgan och har från de moderna kommunernas bildande ansetts som en självklar princip (se t.ex. prop. 71–72). Lokaliseringsprincipens krav på anknytning inriktar sig både på kommunmedlemmarna och kommunens geografiska område. En åtgärd kan alltså vara förenlig med lokaliseringsprincipen om den har anknytning till kommunens medlemmar utan att vara knuten till kommunens geografiska område. Det finns inget förbud mot att en kommun engagerar sig i t.ex. markinnehav eller anläggningar inom en annan kommuns område om det är nödvändigt för den egna kommunen. När domstolarna ska ta ställning till om ett agerande är förenligt med 2 kap. 1 § kommunallagen görs ofta en proportionalitetsbedömning där kostnaden för åtgärden vägs mot nyttan för kommunmedlemmarna (se rättsfallet RÅ 2006 ref. 81). Även uppgifter som en kommun enligt lag får eller är skyldig att utföra ska bara utföras med anknytning till det egna området eller medlemmarna (se dock även 2 kap. 2 § kommunallagen om uppgifter som någon annan ska utföra). Det finns dock ett antal lagreglerade undantag från lokaliseringsprincipen. 2021/22:263 5.1.3 I 1 kap. 2 § befogenhetslagen anges att det krav på anknytning till kommunens eller regionens område eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen inte gäller vid tillämpning av vissa bestämmelser i befogenhetslagen. Det framgår vidare att det vid tillämpningen av 2 kap. 1 § i befogenhetslagen om bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för, till byggande av järnväg som en region ansvarar för och till anläggande av statlig farled krävs särskilda skäl för undantag från kravet på anknytning. För handel med och produktion av el samt nätverksamhet finns undantag från lokaliseringsprincipen i 7 kap. 1 § ellagen (1997:857). Undantaget innebär att kommunala aktiebolag, föreningar och stiftelser får bedriva viss verksamhet utanför kommunens område, nämligen –produktion av och handel med el samt därmed sammanhängande verksamhet, eller –nätverksamhet i geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig nätverksamhet. Undantagen i ellagen har sin bakgrund i förhållandena före avregleringen av elmarknaden då en mycket stor del av såväl handel med el som nätverksamhet bedrevs i regi (se prop. 1993/94:162 s. 122–129). Vid införandet av ellagen anfördes i förarbetena att nätverksamhet utanför kommungränsen inte borde få bedrivas var som helst i landet utan att det borde finnas ett klart samband med företagets nätverksamhet i den egna kommunen. Syftet måste vara att uppnå en ändamålsenlig nätverksamhet genom att bilda rationella koncessionsområden. Företagets nätverksamhet utanför kommunen skulle därför ha geografisk närhet till den egna nätverksamheten inom kommunen. Detta innebar inte att koncessionsområdena måste direkt gränsa till varandra. Det borde dock inte vara tillåtet att etablera nätverksamhet i skilda delar av landet (prop. 1996/97:136 s. 167). I 39 § fjärrvärmelagen (2008:263) finns det ett undantag från lokaliseringsprincipen som innebär att kommunala aktiebolag, föreningar och stiftelser får bedriva fjärrvärmeverksamhet utanför kommunen, om det görs i geografisk närhet till fjärrvärmeverksamheten inom kommunen och i syfte att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. När det gäller undantaget från lokaliseringsprincipen anförs i förarbetena att området utanför kommunen inte måste gränsa till den egna kommunen. Bestämmelsen innebär dock inte att det är tillåtet för ett kommunalt företag att bedriva fjärrvärmeverksamhet i skilda delar av landet (prop. 2007/08:60 s. 96). För företag som har en dominerande ställning på marknaden gäller enligt 2 kap. 7 § konkurrenslagen (2008:579) ett förbud mot att missbruka denna ställning. I konkurrenslagens mening avses med företag enligt 1 kap. 5 § i samma lag en fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur, dock inte till den del verksamheten består i myndighetsutövning. För offentliga aktörer som bedriver s.k. säljverksamhet gäller därutöver enligt 3 kap. 27 § konkurrenslagen ett förbud mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Med säljverksamhet avses verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur, dock inte till den del verksamheten består i myndighetsutövning. offentlig säljverksamhet som anses snedvrida eller hämma förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden kan förbjudas av domstol. En verksamhet kan dock inte förbjudas om den är förenlig med lag. Det innebär att verksamhet som bedrivs inom ramen för de kommunala befogenheterna inte kan förbjudas. Det är också möjligt att förbjuda särskilda förfaranden i en offentlig säljverksamhet, om förfarandet snedvrider eller hämmar konkurrensen. Förbud får dock inte meddelas för förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. Ett exempel på ett förfarande som kan förbjudas är s.k. underprissättning. Förbud mot verksamhet eller särskilda förfaranden sker efter talan av . Om för ett visst fall beslutar att inte väcka en talan om förbud enligt 3 kap. 27 § konkurrenslagen, får enligt 3 kap. 32 § talan väckas av ett företag som berörs av förfarandet eller av verksamheten. I skrivelsen kompetens på fiber- och bredbandsområdet (705/2021) anger bl.a. att verket i sin tillsynsverksamhet har observerat att det finns en oklarhet om var gränserna för den kommunala kompetensen går på fiber- och bredbandsområdet. Enligt bedömning finns det en risk för att kommuner bedriver verksamhet inom området som ligger utanför den kommunala kompetensen. Betydelsen av oklarheter när det gäller den kommunala kompetensen kommer att öka om ett undantag införs när det gäller lokaliseringsprincipen. Enligt verket finns det därför ett behov av ett förtydligande av vilka verksamheter som kommuner får bedriva på fiber- och bredbandsområdet, för att uppnå bättre förutsättningar för konkurrens på berörda marknader. Enligt är det även, för det fall ett undantag från lokaliseringsprincipen införs för bredbandsverksamhet, viktigt att reglera undantaget på ett ändamålsenligt sätt. Verket anför att en liknande reglering som den för t.ex. el och fjärrvärme kan vara fördelaktig för att värna om konkurrensen på marknaden. 2021/22:263 6 Ökad tillgång till digital infrastruktur 6.1Undantag från lokaliseringsprincipen för att främja utbyggnaden av snabbt bredband Regeringens förslag: Det ska införas ett undantag från lokaliseringsprincipen som innebär att en kommun kan bygga ut bredbandsnät utanför den egna kommunen. Förslaget i promemorian Ett undantag från lokaliseringsprincipen för överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Netnod avstyrker förslaget och anser inte att förslaget är motiverat . Enligt Netnod behövs närmare klargöranden om vad som gäller för offentligt finansierad bredbandsutbyggnad. , och flera privata aktörer, bl.a. och GlobalConnect, anser att befogenheten på bredbandsområdet behöver förtydligas. GlobalConnect anser att den kommunala kompetensen på bredbandsområdet måste tydliggöras innan ett undantag införs. Kommuner och Regioner och framhåller däremot att den kommunala befogenheten på bredbandsområdet inte behöver regleras särskilt. Region och Regionsamverkan anser att förslaget bör utredas ytterligare och remitteras på nytt. Skälen för regeringens förslag Kommunernas befogenhet att bygga bredbandsnät Som anges i promemorian är de kommunala aktörerna aktiva inom samtliga förädlingssteg i värdekedjan för produktion av bredbandstjänster. Det handlar om produktions- eller förädlingsstegen mellan den fysiska infrastrukturen och leveransen av slutkundstjänsterna. Aktörerna anlägger passiva nät, dvs. själva fibertråden som läggs ner i kanalisation i marken, men erbjuder även aktiva nät, sådana som möjliggör att signaler skickas genom fibernätet, och kommunikationstjänster samt tillhandahåller slutkundstjänster. Eftersom det inte finns någon specifik reglering av de kommunala befogenheterna för bredbandsverksamhet, bedrivs sådan verksamhet med stöd av de allmänna befogenheterna i kommunallagen. Det finns därmed en osäkerhet i fråga om omfattningen av de kommunala befogenheterna på området och om på vilka nivåer i värdekedjan som kommuner har rätt att tillhandahålla tjänster. Denna bedömning delas av bl.a. och . Myndigheterna och flera privata aktörer, bl.a. och GlobalConnect, anser att befogenheten på bredbandsområdet behöver förtydligas. Kommuner och Regioner och framhåller däremot att någon sådan reglering inte behövs. Trots att det råder viss oklarhet i befogenhetsfrågan finns det skäl att utgå ifrån att kommunerna har befogenhet att anlägga och drifta passiva nät. Det innebär att kommunerna, inom sitt område, har i vart fall en befogenhet att bygga ut och drifta bredbandsnät. De allmänna befogenheterna ska i viss mån följa samhällsutvecklingen. 2021/22:263 Bedömningen av vad som omfattas av befogenheterna ska även ta hänsyn till lokala och regionala förutsättningar. Som Kommuner och Regioner påpekar varierar levnadsvillkoren och förhållandena i övrigt mellan olika delar av landet, vilket innebär att kommuner och regioner kan ha olika befogenhet inom samma verksamhetsområde. Mot denna bakgrund, och i avsaknad av klargörande domstolspraxis, är det tillräckligt att konstatera att kommunerna har befogenhet att bygga ut bredbandsnät. Kompletterande regler som fastställer gränserna för den kommunala befogenheten på området är alltså inte nödvändiga för att kunna lämna förslagen i denna proposition, som tar sikte på målet att främja utbyggnad av snabba bredbandsnät. Det är motiverat att införa undantag från lokaliseringsprincipen Behovet av goda uppkopplingsmöjligheter för hela landet är uppenbart. Detta har inte minst tydliggjorts under covid-19-pandemin. En god tillgänglighet till snabb uppkoppling i hela är viktig för att det ska vara möjligt att bo, leva och verka i alla delar av landet. Utbyggnaden av bredbandsnät når allt längre, och de områden som ännu saknar tillgång till bredband är i stor utsträckning glesbefolkade och svårtillgängliga. Enligt har investeringarna i fast bredbandsinfrastruktur minskat . Det är troligt att denna utveckling kommer att fortsätta. är ungefär hälften av bredbandsnäten kommunalt ägda genom ett stort antal aktörer. Dessa aktörer kan emellertid, bortsett från samverkan, enligt lokaliseringsprincipen enbart agera inom den egna kommunens område eller genom åtgärder som är till nytta för de egna medlemmarna. Detta förhållande kan utgöra hinder för att ansluta fastigheter inte bara utanför kommunen utan även inom kommunen. En möjlighet att ansluta fastigheter på andra sidan kommungränsen kan innebära att möjligheten att ansluta fastigheter inom den egna kommunen ökar genom att antalet potentiella anslutningar ökar. Vidare kan den nuvarande regleringen vara ett hinder för en kostnadseffektiv utbyggnad genom att den nätägare vars nät ligger närmast en fastighet utan anslutning kan vara förhindrad att erbjuda en anslutning. I takt med att utbyggnad sker i allt mer glesbebyggda områden kan behovet av kostnadseffektiv utbyggnad, med eller utan offentligt stöd, antas öka. Det är därför motiverat att införa ett undantag från lokaliseringsprincipen som innebär att kommuner kan bygga ut bredbandsnät utanför det egna kommunområdet. Regeringen instämmer i promemorians bedömning att rättsläget, i avsaknad av klargörande praxis, måste betraktas som oklart när det gäller frågan om huruvida självkostnadsprincipen i 2 kap. 6 § kommunallagen ska tillämpas i bredbandsverksamhet. Ett eventuellt införande av lagstiftning på området kräver en översyn av hela den kommunala bredbandsverksamheten. Mot denna bakgrund bör det inte införas någon reglering om självkostnadsprincipens tillämpning på bredbandsverksamhet inom ramen för detta lagstiftningsärende. 2021/22:263 6.2 En ny lag om undantag från lokaliseringsprincipen för utbyggnad av Regeringens förslag: Ett kommunalt bolag, stiftelse eller förening ska få bygga ut ett eget eller delägt bredbandsnät inom kommunen till ett område utanför kommunen, om det görs i geografisk närhet till det egna eller delägda bredbandsnätet inom den egna kommunen och i syfte att uppnå en ändamålsenlig bredbandsinfrastruktur. Med bredbandsnät ska avses ett elektroniskt kommunikationsnät som kan leverera tjänster för bredbandstillgång med en hastighet av Mbit/s. Dessa aktörer ska också få bedriva verksamhet i den utbyggda delen av bredbandsnätet i samma utsträckning som i nätet i den egna kommunen. Förslaget i promemorian Ett undantag från lokaliseringsprincipen för överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian klargörs frågan om befogenheten när verksamhet bedrivs i det utbyggda nätet i lagtexten.