prop · H903241 · 2022-06-21 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2021/22:241 omräkningen av myndigheternas anslag Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i rapporten med mindre – den årliga omräkningen av myndigheternas anslag (RiR 2022:2). övergripande slutsats är att pris- och löneomräkningen bidrar till effektiv resurshantering hos anslagsfinansierade myndigheter. Myndigheten rekommenderar dock att regeringen förtydligar sina förväntningar på myndigheterna och förbättrar transparensen i redovisningen till . Regeringen instämmer i bedömning att det är viktigt med tydlighet och transparens avseende pris- och löneomräkningen och eftersträvar en kontinuerlig förbättring avseende detta. framhåller även att det är angeläget med incitament för kostnadseffektivitet även i avgiftsfinansierad verksamhet och rekommenderar att förutsättningarna för att införa ett produktivitetskrav utreds. Regeringen instämmer i att det är viktigt med ett incitament för kostnadseffektivitet, men anser att det redan finns ett produktivitetstryck i de avgiftsfinansierade verksamheterna. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer till Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer .................................................. Räkna med mindre – den årliga omräkningen av myndigheternas anslag (RiR 2022:2) ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning har granskat den årliga pris- och löneomräkningen (PLO) av myndigheternas anslag. Granskningen har resulterat i rapporten med mindre – den årliga omräkningen av myndigheternas anslag (RiR 2022:2), se bilagan. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i sin rapport. Som redogör för baseras PLO på utfallsdata och avspeglar allmän prisutveckling samt löne- och produktivitetsutveckling i den del av den svenska ekonomin som är utsatt för internationell konkurrens. del av PLO som avser löner görs ett s.k. produktivitetsavdrag. produktivitetsavdraget ålägger regeringen myndigheterna ett effektivitets- beting som ska återspegla produktivitetsutvecklingen i den privata tjänste- granskning handlar primärt om PLO som ekonomiskt Granskningen avser regeringens pris- och löneomräkning i PLO av anslagna medel för förvaltningsutgifter samt högskoleanslag. Försvarsanslag och investeringsanslag som inte räknas om med den gene- rella PLO-modellen omfattas inte av granskningen. samlade bedömning är att PLO bidrar till effektiv resurshantering hos anslagsfinansierade myndigheter. bedömer att produktivitetsavdraget är ett tydligt ekonomiskt incitament som förstärker och förtydligar de krav som ställs på myndigheterna om att eftersträva hög effektivitet och god hushållning. bedömning har PLO inte medfört några oönskade bieffekter som påverkar myndigheternas förmåga att planera och fullgöra sina uppdrag. regeringen åtgärdat flera av källorna till oförutsägbarhet i PLO-modellen finns det, enligt , dock fortfarande utrymme att förbättra transparensen i redovisningen av PLO till myndigheterna och . En ökad förståelse hos myndigheterna för hur PLO är tänkt att fungera kan, enligt , i sig bidra till att förbättra systemet så att det bättre uppfyller syftet att bidra till en effektivare resurshantering. Enligt uppfattar vissa myndigheter att regeringens beräkningar för förvaltningsanslagens nivåer längre fram i tiden inte är Det har inneburit att produktivitetsavdraget inte alltid har varit en levande fråga i dessa myndigheters planering och styrning av verksamheten på , på det sätt som borde vara fallet. revisionen betonar att myndigheterna behöver ha kunskap om produktiv- itetsavdragets ungefärliga storlek för att ha möjlighet att planera för och Sådan insikt hos myndigheterna skulle 2021/22:241 enligt bedömning ytterligare motivera till kontinuerliga ansträngningar för ökad effektivisering. bedömer att produktivitetsavdraget blir mindre kännbart för myndigheter som utöver förvaltningsanslaget även har andra finansieringskällor. Det gäller primärt myndigheter som helt eller delvis är avgiftsfinansierade och i viss utsträckning myndigheter med stora volymer av anslag som dels får användas för förvaltningsutgifter, dels för andra utgifter. bedömer att det därför är angeläget med incitament för kostnadseffektivitet även i avgiftsfinansierad verksamhet. Utöver dessa iakttagelser har uppmärksammat att en stor andel förvaltningsanslag fått politiskt bestämda tillskott som vida överstiger de avdrag som gjorts för produktivitet, vilket kan medföra att kravet på högre produktivitet på kort sikt inte blir lika påtagligt för berörda myndigheter. har regeringen gjort generella neddragningar av PLO- anslagen. bedömer att neddragningarna inte har inneburit några ingrepp i PLO-modellen. betonar att det är viktigt att regeringen motiverar eventuella generella neddragningar på PLO- anslagen så att det tydligt framgår att omräkningens automatik och neutralitet består. rekommenderar att regeringen genomför åtgärder för att förtydliga sina förväntningar på myndigheterna och presenterar två exempel på åtgärder. Det första exemplet är att ange produktivitetskravet per myndighet i regleringsbreven. Det andra exemplet är att klargöra syftet med PLO i myndighetsdialogen. Vidare rekommenderar att regeringen ska redovisa produktivitetsavdragets budgeteffekt i budgetpropositionerna för att uppnå ökad transparens till . rekommenderar slutligen att regeringen utreder förutsättningarna för att införa ett produktivitetskrav även på avgiftsfinansierad verksamhet. 3Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen instämmer i merparten av bedömningar. Den huvudsakliga slutsatsen att PLO bidrar till en effektiv resurshantering hos anslagsfinansierade myndigheter delas av regeringen. Regeringen delar även bedömning att produktivitetsavdraget är ett tydligt incitament som förstärker och förtydligar de krav som ställs på myndigheterna om att eftersträva hög effektivitet och god hushållning. Vidare instämmer regeringen i bedömningen att PLO inte har medfört några oönskade bieffekter som påverkar myndigheternas förmåga att planera och fullgöra sina uppgifter. Regeringen instämmer i att det är viktigt med tydliga förväntningar på Skr. 2021/22:241 myndigheterna samt att syftet med PLO är tydligt för myndigheterna. Regeringen eftersträvar en kontinuerlig förbättring avseende detta. Enligt regeringens bedömning är det inte lämpligt att beloppsätta det produktivitetskrav som produktivitetsavdraget leder till i myndigheternas regleringsbrev. PLO:s tekniska karaktär och ett visst mått av inneboende komplexitet medför dock att ett kontinuerligt arbete med kommunikationen kring systemet ständigt bör pågå, gentemot såväl myndigheterna som . Regeringen bedömer att det redan finns strukturer för att skapa ett effektiviseringstryck inom den avgiftsbelagda verksamheten. För de avgifter som tas ut för uppdragsverksamhet inom en konkurrensutsatt marknad genererar utvecklingen på den marknaden ett visst produktivitetskrav. För avgifter som tas ut på områden där endast staten verkar, exempelvis vid utfärdande av pass, gäller att myndigheten normalt inte får besluta om avgifternas storlek och disponera avgifterna. Regeringen förfogar därmed över ansvaret för att även sådan avgiftsbelagd verksamhet utsätts för ett rimligt effektiviseringstryck. Om myndigheten har getts rätt att besluta om avgiftens storlek får myndigheten, i enlighet med huvudregeln, dock inte disponera avgiften. I och med att myndigheten för finansiering av verksamheten tilldelas anslag omfattas även den verksamheten av PLO-modellens effektiviseringstryck. En del avgifter som myndigheterna tar ut omfattas av de avgiftsnivåer som fastställs i avgiftsförordningen (1992:191). Det innebär att myndigheterna vid beslut om t.ex. vissa ansökningsavgifter måste tillämpa de avgiftsklasser som anges i avgiftsförordningen. 4 Regeringens åtgärder med anledning av I enlighet med vad som anförs i avsnitt 3 delar regeringen uppfattning avseende vikten av transparens och tydlighet kring PLO gentemot både och myndigheterna. Regeringen arbetar kontinuerligt med att öka transparensen i såväl modellen för PLO som i informationen om PLO. Regeringen avser att när så är relevant tydliggöra PLO generellt, och produktivitetsavdraget specifikt, för myndigheterna för att öka förståelsen för PLO hos myndig- Regeringen avser även att se över hur produktivitetsavdragets budgeteffekt presenteras i budgetpropositionen. Regeringen instämmer i att det bör finnas ett tryck på de avgifts- finansierade verksamheterna att bli mer produktiva. anser att detta redan finns inom ramen för nuvarande strukturer avser den i denna fråga inte vidta några andra åtgärder med anledning av Regeringen arbetar emellertid löpande med att utveckla styrningen av de avgiftsbelagda verksamheterna där produktivitetskravet är en del av styrningen. 2021/22:241 I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. –den årliga omräkningen av myndigheternas anslag är en myndighet under med uppgift att granska statliga myndigheter och verksamheter. Vi bedriver både årlig revision och efektivitetsrevision. Genom ett grundlagsskyddat oberoende har ett starkt mandat och är en viktig del av kontrollmakt som bidrar till förbättringar och demokratisk insyn. Denna rapport har tagits fram inom efektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur efektiv den statliga verksamheten är. Vi lämnar även rekommendationer för att förbättra den granskade verksamheten. Efektivitetsgranskningar lämnas direkt till som bereder dem tillsammans med en svarsskrivelse från regeringen. isbn 978-91-7086-617-3 rir 2022:2 omslagets originalfoto: caiaimage tryck: interntryckeri, 2022 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 2 - 0 2 - 0 8 D N R : 3 . 1 - 2 0 2 1 - 0 2 5 2 R I R 2 0 2 2 : 2 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: –den årliga omräkningen av myndigheternas anslag har granskat pris- och löneomräkningen av anslagna medel för förvaltningsutgifter. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisor och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N SL A G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Pris- och löneomräkning i teori och praktik En fjärdedel av statens utgifter pris- och löneomräknas Pris- och löneomräkningen i praktiken Så är produktivitetsavdraget tänkt att fungera Har produktivitetsavdraget skapat incitament till effektivisering? Produktivitetsavdraget har minskat myndigheternas köpkraft Produktivitetsavdraget är en av flera faktorer bakom effektiviseringar Har pris- och löneomräkningen medfört oönskade bieffekter? Pris- och löneomräkningen hindrar inte myndigheterna att utföra sina uppdrag Pris- och löneomräkningen uppfattas inte som transparent och förutsägbar Särskilda situationer då pris- och löneomräkningen uppfattas som ologisk Flera osthyvlar i pris- och löneomräknade anslag Förändringar i pris- och löneomräkningen R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G har granskat den årliga pris- och löneomräkningen av myndigheternas anslag för förvaltningsutgifter. Den övergripande slutsatsen är att pris- och löneomräkningen bidrar till effektiv resurshantering hos myndigheter som finansieras med anslag. De statliga myndigheternas anslag räknas så att de inte ska påverkas när priser och löner förändras i omvärlden. Ett avdrag görs för att myndigheterna ska nå en produktivitetsutveckling i nivå med den privata tjänstesektorn. Genom att modellen inte ger full kompensation för lönekostnadsutvecklingen, förstärker den det generella kravet på myndigheterna att sträva efter hög effektivitet. Pris- och löneomräkningen bidrar också till följsamhet mot övriga ekonomin. Det är en förutsättning för att regeringens ansvar för statens budget kan hållas åtskild från statens roll som arbetsgivare och part i lönebildningen. Produktivitetskravet är en styrsignal för effektivisering Pris- och löneomräkningens inbyggda krav på produktivitet har minskat myndigheternas köpkraft . Det har fungerat som en styrsignal för effektivisering och bidragit till ökat budgetutrymme för staten. Produktivitetskravet har inte hindrat myndigheterna att utföra sina uppdrag, enligt bedömning. Däremot kan pris- och löneomräkningen bli mer transparent. Större kunskap om modellen kan i sig stärka styrningen mot effektivare resurshantering. Granskningen pekar också på att det inte finns något motsvarande omvandlingstryck i statlig verksamhet som finansieras med avgifter. Myndigheterna har fått minskad köpkraft, men också nya tillskott Det saknas tillgänglig information om produktivitetsavdragets storlek i kronor räknat och om hur myndigheterna har påverkats av den lägre anslagsuppräkningen. För perioden –2020 visar granskningen att avdraget totalt uppgick till . Det motsvarar av vad myndigheterna fick i anslag året innan. En analys av drygt 160 anslag visar att myndigheterna som tog emot anslagen tappade i köpkraft på grund av det kontinuerliga produktivitetskravet. Detta har frigjort budgetutrymme som regeringen bland annat har använt till att stärka myndigheternas budgetar i samband med politiskt beslutade reformer och verksamhetsförändringar. Två tredjedelar av myndigheterna fick politiskt beslutade tillskott som översteg avdragen för produktivitet . 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Avgiftsfinansierad verksamhet borde också omfattas bedömer att produktivitetsavdraget blir mindre kännbart för myndigheter med avgiftsfinansierad verksamhet. Eftersom avgifterna i normalfallet sätts med full kostnadstäckning och till stor del utan konkurrens med andra aktörer, saknas det omvandlingstryck som den anslagsfinansierade verksamheten utsätts för. Därför är det angeläget att även avgiftsfinansierad verksamhet omfattas av krav på produktivitet. Pris- och löneomräkningen har inte hindrat myndigheterna att utföra sina uppdrag bedömer att pris- och löneomräkningen inte har medfört oönskade bieffekter som påverkar myndigheternas förmåga att fullgöra sina uppdrag. Trots att myndigheterna inte fått full kompensation för lönekostnadsutvecklingen har de kunnat hantera de konsekvenser som uppstått. Insikterna om hur pris- och löneomräkningen är tänkt att fungera skiljer sig åt mellan olika myndigheter. Flera av myndighetsföreträdarna som har intervjuat upplever att pris- och löneomräkningen är tekniskt snårig och inte tillräckligt transparent. Regeringen har förenklat beräkningsmodellen på flera sätt, men det finns fortfarande utrymme att förbättra transparensen i redovisningen av omräkningen till myndigheter och riksdag. Alla sätt att ytterligare förbättra transparensen och förutsebarheten bör tas tillvara. Ökad förståelse för hur pris- och löneomräkningen är tänkt att fungera kan bidra till effektivare resurshantering. lämnar följande rekommendationer till regeringen: •Förtydliga regeringens förväntningar på myndigheterna, till exempel genom att −ange produktivitetskravet per myndighet i regleringsbreven −klargöra syftet med pris- och löneomräkningen i myndighetsdialogerna. •Förbättra transparensen i redovisningen till genom att redovisa produktivitetsavdragets budgeteffekt i budgetpropositionerna. •Utred förutsättningarna för att införa ett produktivitetskrav även på avgiftsfinansierad verksamhet. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G En myndighet kan tillfälligt överskrida sitt förvaltningsanslag och utnyttja en så kallad anslagskrediten av det tilldelade En myndighet kan spara outnyttjade medel på sitt myndigheten anslagsspara av det Saknar formell definition. I rapporten använder vi begreppet om utgifter kopplade till driften av myndigheternas verksamhet (löner, lokaler och övriga förvaltningsutgifter). Saknar formell definition. I rapporten använder vi begreppet i betydelsen ramanslag som i huvudsak används för förvaltningsutgifter. Myndigheter tar in intäkter för vissa tjänster genom avgifter från bland annat medborgare och Avgifterna kan delas in i avgifter i uppdragsverksamhet och tvingande avgifter (offentligrättsliga avgifter). I vissa fall betalar myndigheterna in intäkterna till statskassan och i vissa fall förfogar myndigheterna själva över Myndigheter kan erhålla medel för bidragsverksamhet, vilket är sådan verksamhet där myndigheten tar in intäkter utan krav på Bidragen kan till exempel komma från forskningsråd, andra myndigheter eller från Pris- och löneomräkning. anslagna medel för förvaltnings- och investeringsändamål för att kompensera myndigheterna för prisförändringar i omvärlden. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Produktivitet är ett mått på hur mycket eller vilket värde som produceras i förhållande till insatta I pris- och löneomräkningen ingår ett produktivitets- och effektivitetsavdrag. Löneuppräkningsfaktorn i pris- och löneomräkningen reduceras med ett avdrag som motsvarar den genomsnittliga utvecklingen för produktiviteten i den privata tjänstesektorn. Alla anslag i statens budget kallas för ramanslag. Det betyder att villkoren för anslaget kan ses som en ram (med ett bestämt ändamål), i motsats till vad som tidigare gällde då villkoren kunde vara infördes /94. Saknar formell definition. finansiera andra utgifter än förvaltningsutgifter, till exempel myndigheternas direkta transfereringar och anslagsfinansierade investeringar. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Statliga myndigheter får årliga ramanslag från statens budget för att finansiera utgifter för löner, lokalhyror och övrig förvaltning. Inför varje nytt budgetår räknar upp ramarna från föregående år som kompensation för prisförändringar i omvärlden. Denna så kallade pris- och löneomräkning (PLO) är startpunkten i budgetprocessen och sker med en automatisk beräkning som hålls åtskild från regeringens politiska prioriteringar. PLO tar hänsyn till den allmänna prisutvecklingen för bland annat löner och hyror. Från kompensationen för löneutvecklingen görs ett avdrag, det så kallade produktivitetsavdraget, som ska avspegla att löneökningar i näringslivet till viss del möjliggörs genom produktivitetsförbättringar. På så sätt kompenseras myndigheterna för kostnadsökningar som de får ett effektivitetsbeting. PLO har funnits på plats och är en inarbetad del av den statliga budgetprocessen. De grundläggande principerna bakom omräkningen är tydliga och resultatet av omräkningen redovisas i budgetpropositionerna. Men trots enkla principer är beräkningarna relativt komplicerade. Utan detaljkunskaper är det svårt att förstå hur omräkningen går till i praktiken, eller att få en uppfattning om hur stort produktivitetsavdraget blir för enskilda myndigheter. Bristen på transparens gör att beräkningarna är svåra att replikera. Det är också okänt hur produktivitetsavdraget har påverkat olika myndigheter . Olika förutsättningar, till exempel skillnader i personaltäthet, kan innebära att produktivitetsavdraget blir olika kännbart för olika myndigheter. framhålls också att metoden med produktivitetsavdraget inte tar hänsyn till vilka förutsättningar myndigheterna har att förbättra sin produktivitet.1 Sammantaget finns det fördelar med ett enhetligt system för uppräkning av priser och löner, men det kan inte uteslutas att systemet är otillräckligt anpassat efter olika myndigheters förutsättningar. Mot den bakgrunden har granskat om pris- och löneomräkningen, inklusive produktivitetsavdraget, är ändamålsenlig och på vilket sätt systemet påverkar myndigheternas verksamheter. 1Arbetsgivarverket, Löneomräkningen i det statliga ramanslagssystemet - framtida utveckling och behov av förändringar?, 2011, s. 19. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G Granskningens övergripande revisionsfråga är om pris- och löneomräkningen av anslagna medel för förvaltningsutgifter är en ändamålsenlig metod för att skapa incitament till förbättrad effektivitet. Den övergripande frågan besvaras med två delfrågor: •Har produktivitetsavdraget skapat incitament till effektiv resurshantering hos myndigheterna? •Har pris- och löneomräkningen medfört oönskade bieffekter som påverkar myndigheternas förmåga att planera och fullgöra sina uppdrag? Granskningen handlar primärt om pris- och löneomräkningen som ekonomiskt styrmedel. Vi gör inga bedömningar när det gäller tekniken bakom de index för arbetskostnader och priser som används i modellen. PLO är en del av regeringens budgetarbete. Granskningen avser regeringens pris- och löneomräkning i budgetpropositionerna . Budgeterna efter den valda tidsperioden präglades av covid 19-krisen och har därför valts bort. PLO omfattar myndigheternas anslagna medel för förvaltningsändamål samt högskolornas och universitetens anslag för grundutbildning och forskning. Dessutom sker en prisomräkning av bland annat försvarsanslagen och vissa investeringsanslag. Granskningen avser endast PLO av anslagna medel för förvaltningsutgifter samt högskoleanslag. Försvarsanslag och investeringsanslag som inte räknas om med den generella PLO-modellen har avgränsats bort. Granskningens utgångspunkt är regeringens ursprungliga intentioner med pris- och löneomräkningen. Vid införandet av ramanslagsmodellen, där PLO ingår, betonade regeringen att systemet skulle förbättra incitamenten till en effektiv resurshantering. Myndigheternas förutsättningar skulle göras tydligare så att de känner till de ekonomiska ramarna för verksamheten och på vilket sätt de kommer att kompenseras för kostnadsutvecklingen.2 Regeringen beskrev vid införandet av ramanslagsmodellen tre huvudsakliga syften med de nya budgeteringsprinciperna. Principerna omfattar delvis pris- och löneomräkningen och är därför viktiga utgångspunkter för granskningen.3 1992/93:100, bet. 1992/93:FiU20, rskr.1992/93:72. 10R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.Det första syftet var att myndigheternas verksamhet ska prövas som en helhet och att anslagsnivån är ett uttryck för beslutad och förväntad ambitionsnivå i verksamheten. Genom att myndigheterna tidigt känner till den ekonomiska ramen inför ett aktuellt budgetår ökar deras möjligheter att förbereda och vidta åtgärder för att kunna uppnå de mål som statsmakterna ställt upp för verksamheten. 2.Det andra syftet var att den allmänna prisutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn ska utgöra utgångspunkt vid fastställandet av kompensationen för kostnadsutvecklingen inom samtliga resursslag. På så vis uppnås en stabilitet och långsiktighet i kompensationen och en följsamhet mot övriga ekonomin.