prop · H903160 · 2022-03-22 00:00:00 — Regeringen anser att det genom att lagfästa detta ges en ökad tydlighet och därmed ökad säkerheten hos personalen om vilka befogenheter som föreligger inom området. Förslaget innebär inte någon ny uppgift för kommunerna och utgör alltså inte någon inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Förslagen om att tillfällig placering och avstängning ska underlättas Förslagen om att tillfälliga placeringar ska vara enklare att genomföra (avsnitt 12.4), att det ska vara tydligt att en elev kan stängas av när säkerheten bedöms hotad (avsnitt 12.5.1) och att det ska bli enklare att besluta om avstängning i i de frivilliga skolformerna (avsnitt 12.5.2) innebär bl.a. att rektorer ges något utökade befogenheter att besluta om sådana disciplinära åtgärder. Förslagen syftar till att under- lätta skolans hantering av vissa allvarliga situationer och innebär inga nya skyldigheter för kommunerna. Förslagen innebär alltså inte någon inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Enligt den kommunala finansieringsprincipen ska beslut som innebär nya obligatoriska uppgifter för kommunerna som regel åtföljas av en statlig finansiering via det generella statsbidraget. Principen gäller när , regeringen eller en myndighet fattar bindande beslut om ändrade regler för Finansieringsprincipen beskrivs närmare i ett informa- Prop. 2021/22:160 tionsmaterial som regeringen och ställde sig bakom i 2007 års ekonomiska vårproposition (prop. 2006/07:100). Förslaget om att ansvaret för det förebyggande arbetet när det gäller trygghet och studiero ska förtydligas och en definition av studiero Förslaget om ett förstärkt förebyggande arbete för ökad trygghet och studiero (avsnitt 6.2) påverkar kommunerna som huvudmän för utbild- ningen och innebär bl.a. ett klargörande av huvudmannens ansvar inom området. Som tidigare framgått anser regeringen att förslaget bör ses som en precisering av det ansvar som redan åligger kommunen som huvudman för utbildningen. Genom införandet av en definition av studiero förtyd- ligas vidare bestämmelserna inom området ytterligare. Detta bör leda till en gemensam referensram av vad studiero innebär, vilket bedöms under- lätta för huvudmännens och skolors arbete med att följa upp och utveckla området. Förslagen bedöms inte innebära ett utökat åtagande för kommun- erna och den kommunala finansieringsprincipen aktualiseras därför inte. Förslaget om att införa ett bemyndigande i skollagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om det förebyggande arbetet för trygghet och studiero innebär att bestämmelserna framöver kan konkretiseras på nationell nivå. Beroende på hur dessa före- skrifter utformas kan de komma att innebära nya åligganden för kom- munen, vilket skulle kunna innebära nya kostnader. Regeringen bedömer att det är mycket viktigt att vid framtagande av kommande föreskrifter inom området beakta vikten av att dessa inte ska leda till en onödig administrativ hantering, utan utgöra ett stöd för ett väl fungerande arbete inom området. För huvudmän och skolor som redan bedriver ett väl fungerande förebyggande arbete inom området behöver ytterligare före- skrifter inte innebära några nya kostnader. Vidare måste eventuella nya kostnader för vissa huvudmän avseende ett förbättrat förebyggande arbete ställas mot kostnader som uppstår som ett resultat av brister i det före- byggande arbete, t.ex. vid hantering av disciplinära elevärenden. Samman- taget gör regeringen bedömningen att förslaget inte kommer innebära några kostnader för kommunsektorn som helhet. Förslagen om att det systematiska kvalitetsarbetet ska förbättras och en effektiv tillsyn säkerställas Förslaget om ett tydligare regelverk om analysarbete inom det systema- tiska kvalitetsarbetet (avsnitt 7.2) innebär som tidigare nämnts ett för- tydligande i enlighet med vad som framgår av förarbetena till dagens bestämmelse. Regeringen bedömer därmed att förslagen inte kommer att innebära ett utökat åliggande för kommunerna vilket innebär att den kom- munala finansieringsprincipen inte aktualiseras. Förslaget om att införa ett bemyndigande i skollagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur det systematiska kvalitetsarbetet ska bedrivas (avsnitt 7.2) innebär, precis som när det gäller det förebyggande arbetet ovan att bestämmelserna framöver kan konkretiseras på nationell nivå. Gällande det systematiska kvalitetsarbetet anser SKR att det finns en påtaglig risk att förslaget följs av ökade dokumentationskrav och därmed dokumentation även hos de 2021/22:160 huvudmän som har ett väl fungerande kvalitetsarbete. Även Bodens kom- mun framhåller att förslaget kommer att innebära krav på ökad dokumen- tation och därmed ökad administration och ökade kostnader för huvud- männen. Regeringen vill dock understryka att avsikten med förslaget är att arbetet ska bedrivas på ett effektivt sätt som ger positiva resultat i verk- samheten och att föreskrifterna inte ska innebära onödiga dokumentations- krav. Regeringen bedömer att sådana föreskrifter kan utgöra ett stöd i hur ett väl fungerande kvalitetsarbete ska bedrivas och inte behöver innebära ökade kostnader. Förslagen om utformningen av förelägganden vid tillsyn och att Skol- inspektionen ska vara part i domstol i fler fall (avsnitten 7.3 och 7.4) skapar, enligt regeringen ytterligare bättre förutsättningar för en effektiv tillsyn. Förslaget om Skolinspektionens partsställning innebär inte några förändrade krav för kommunernas verksamhet och kan inte antas få några effekter för kommunernas ekonomi. Förslaget om förelägganden innebär att ett föreläggande vid tillsyn, i stället för att ange de åtgärder som till- synsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna, ska ange de åtgärder som huvudmannen ska vidta för att avhjälpa de på- talade bristerna. Som framgår av avsnitt 6 och 7.1 innebär förslaget en nödvändig anpassning till rättspraxis för att tillsynsmyndigheten ska ha möjlighet att utöva en effektiv tillsyn. Den skärpta bestämmelsen medför en viss begränsning av kommunens möjlighet att välja hur en konstaterad brist ska åtgärdas. På samma sätt som kommer en brist som inte avhjälpts efter ett föreläggande att kunna föranleda ytterligare ingripanden från tillsynsmyndighetens sida. En tillsynsmyndighet kan dock även avstå från ingripanden om överträdelsen är ringa, den vars verksamhet granskas vidtar nödvändig rättelse, eller det i övrigt med hänsyn till omständig- heterna finns särskilda skäl mot ett ingripande (26 kap. 12 § skollagen). Förslaget innebär merkostnader för kommunerna endast om de inte fullgör sina skyldigheter enligt skollagen eller andra författningar. Den kom- munala finansieringsprincipen aktualiseras därmed inte. Förslaget om att huvudmannen ska ha ett tydligare ansvar för klagomålshantering Förslaget om ett tydligare ansvar för huvudmannens klagomålshantering (avsnitt 8.2) innebär som tidigare nämnts en precisering och en viss skärpning av befintliga krav om klagomålshanteringen. Som nämnts ovan framgår det av de nuvarande bestämmelserna att huvudmannen ska ha skriftliga rutiner för att ta emot och utreda klagomål mot utbildningen och att information om rutinerna ska lämnas på lämpligt sätt (4 kap 8 § skollagen). Förslaget innebär att viktiga delar för en väl fungerande klago- målshantering framhålls, bl.a. att huvudmannen aktivt ska verka för att rutinerna är kända bland elever, vårdnadshavare och personal och att den utredning som behövs för att kunna hantera klagomålet ska göras skynd- samt. Regeringen bedömer att förslaget innebär ett preciserat åliggande för kommunerna, men att många huvudmän redan har en väl fungerande klagomålshantering och att de därmed i praktiken inte påverkas av förs- laget. och kommuner samt bedömer att förslaget kan innebära att antalet klagomål som huvudmannen ska hantera kommer att öka. Regeringen bedömer att en initial ökning är trolig, men vill framhålla att en förbättrad klagomålshantering tillsammans med förslaget att begränsa möjligheten att för Skolinspektionen att inleda tillsyn om inte huvudmannen först har fått möjlighet att hantera ärendet bör minska antalet anmälningar till Skolinspektionen och Barn- och elevombudet. gjordes 3 878 anmälningar, varav 1 464 gällde kränkande behandling (Årsredovisning, Skolinspektionen, 2020). I många fall görs anmälningarna av vårdnadshavare som är missnöjda med eller oroade över sitt barns skolsituation. Om ett ärende i stället kan hanteras inom huvudmannens klagomålshantering innebär det enligt regeringens bedömning att fler klagomål kan hanteras på ett snabbare och enklare sätt. Det innebär att barn och elever snabbare kan få eventuella missförhålland- en i sin skolsituation åtgärdade. Men det innebär också att huvudmannen inte behöver lägga resurser på att hantera processen som det innebär att vara föremål för ett tillsynsärende hos Skolinspektionen eller Barn- och elevombudet. Flera remissinstanser, t.ex. Kommuner och Regioner (SKR), Bodens, , , , och Salems kommuner samt befarar dock att förslaget kommer att innebära ökade kostnader för huvudmännen. SKR tillstyrker förslaget men saknar en ekonomisk konsekvensanalys och framför att det är svårt att värdera slut- satsen i promemorian att förslagen är kostnadsneutrala, eftersom det genomgående saknas kostnadsberäkningar. SKR befarar att några av förs- lagen, åtminstone initialt, kan leda till kostnadsökningar. SKR bedömer dock att dessa inte är av den storleken att organisationen kräver några särskilda överläggningar eller att förslag bör stoppas av den anledningen. Men i likhet med , och kommuner framför SKR att det är viktigt att samtliga beräkningar redovisas. tillstyrker förslaget men anser att det bör genomföras tillräckliga ekonomi- ska konsekvensbeskrivningar. Kommunen framhåller vidare, i likhet med kommun, att förslagen innebär att organisationen av klagomåls- hanteringen kommer att behöva utvecklas och att den därmed kan bli mer resurskrävande. Även Bodens kommun tycker att förslaget är bra men anger att det kan innebära extra arbete för en liten kommun och därmed kostnader om det är många klagomål som ska hanteras. Även och lyfter fram att förslaget kan bli särskilt an- strängande för mindre aktörer. BO anser att utökade resurser bör beaktas vid införande av förslagen. framför bl.a. att utveck- ling av rutiner för klagomålshantering hos huvudman innebär ett om- fattande och tidskrävande implementeringsarbete. Regeringen har förståelse för dessa synpunkter och bedömer att förslaget för en del kommuner kan leda till vissa initiala kostnader då klagomåls- hanteringen hos vissa huvudmän behöver utvecklas och en viss ökning av antalet klagomål kan förväntas. bör en mer effektiv hantering av klagomål leda till att verksamheten förbättras och att färre miss- förhållanden uppstår framöver. Vidare bör färre anmälningar till Skol- inspektionen och Barn- och elevombudet innebära minskade kostnader för kommunerna. Regeringen bedömer att det är svårt att exakt uppskatta de ekonomiska konsekvenserna. Dessa beror bl.a. på hur välutvecklat respek- tive huvudmans nuvarande arbete inom området är. 2021/22:160 dömer dock regeringen att förslaget inte bör bidra till mer än marginellt ökade kostnader för kommunsektorn som helhet. Förslaget om att elevernas delaktighet i arbetet med ordningsreglerna ska säkerställas och hur de följs ska följas upp Som tidigare framgått följer av skollagen att det ska finnas ordningsregler för varje skolenhet samt att dessa ska utarbetas under med- verkan av eleverna och följas upp på varje skolenhet. Förslaget om ökad delaktighet och bättre uppföljning av skolans ordningsregler (avsnitt 9) klargör att eleverna ska vara delaktiga i både utarbetandet och i uppfölj- ningen av skolans ordningsregler. Det klargörs även att i uppföljningen av ordningsreglerna ingår att följa upp hur dessa följs och att dessa ska följas upp regelbundet på varje skolenhet. Som nämns ovan ska förslaget ses mot bakgrund av att flera skolor förefaller ha brister i arbetet inom området, vilket enligt regeringen talar för att en ökad tydlighet i bestämmelsens utformning. Ändringen bedöms inte innebära någon ny uppgift för skolan i relation till dagens bestämmelser. Vidare bedömer regeringen att den ytterligare tid som en del skolor kan komma att lägga på att förankra och följa upp hur ordningsreglerna följs innebär att mindre tid sedan behöver läggas på att hantera ordningsstörande beteenden. Förslagen bedöms därmed inte innebära några ytterligare kostnader för kommunerna. Förslagen om en reglerad mobilanvändning Genom förslagen om en reglerad mobilanvändning (avsnitt 10) etableras en nationell utgångspunkt att privat användning av mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning inte är tillåtet på lektionstid. Inom ramen för detta ges rektorn och lärarna stora befogenheter att både besluta om den närmare tillämpningen på den enskilda skolan och göra undantag för enskilda elever. Detta bedöms av regeringen inte innebär mer än försumbara kostnader för kommunerna. Förslaget om att all personal ska ha allmänna befogenheter för att säkerställa trygghet och studiero Förslaget om att förtydliga personalens allmänna befogenheter för att säkerställa trygghet och studiero (avsnitt 11.4) innebär i huvudsak att de befogenheter som skolans personal genom rättspraxis redan har att i vissa fall ingripa fysiskt regleras uttryckligen i skollagen. Förslaget innebär inte någon ny uppgift för kommunerna och den kommunala finansierings- principen aktualiseras därmed inte. Förslagen om att tillfällig placering och avstängning ska underlättas Förslagen om att tillfälliga placeringar ska vara enklare att genomföra (avsnitt 12.4), att det ska vara tydligt att en elev kan stängas av när säkerheten bedöms hotad (avsnitt 12.5.1) och att det ska bli enklare att besluta om avstängning i i de frivilliga skolformerna (avsnitt 12.5.2) innebär bl.a. att rektorer ges något utökade befogenheter att besluta om sådana disciplinära åtgärder. Förslagen syftar till att under- lätta skolans hantering av vissa allvarliga situationer och innebär inga nya skyldigheter eller kostnader för kommunerna. Konsekvenser för enskilda huvudmän En utgångspunkt för regleringen av skolväsendet är bl.a. att den i så stor utsträckning som möjligt ska vara gemensam för alla skol- och verk- samhetsformer och alla huvudmän. Lika villkor ska så långt som möjligt gälla oavsett huvudman. Det innebär bl.a. att kommunens bidrag till enskilda huvudmän ska bestämmas efter samma grunder som hemkom- munen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten. Regeringen bedömer att enskilda huvudmän påverkas på samma sätt som kommunala huvudmän av förslagen. Detsamma gäller för elever och personal vid skolor som drivs av enskilda huvudmän. Vidare är det regeringens bedömning att det inte finns skäl att anta att förslagen får konsekvensen att fler eller färre elever kommer att välja fristående skolor. Varken konkurrensen mellan kommunala och fristående skolor eller mel- lan olika fristående skolor bedöms således påverkas. Små företag kan inte heller förväntas påverkas på ett sådant ingripande sätt att några undantag bör göras för dessa. Staten är genom Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) och Same- skolstyrelsen huvudman för specialskolan och sameskolan. Dessa skol- former påverkas enligt regeringen på liknande sätt av förslagen som övriga obligatoriska skolformer. Inte heller för statens som huvudman bedöms förslagen alltså få några betydande organisatoriska eller ekonomiska konsekvenser. ska, enligt regeringens bedömning ges i uppdrag att ta fram ett stödmaterial för skolans personal när det gäller deras befogenhet och ansvar att agera i svåra situationer vilket kommer att innebära kostnader för myndigheten. Regeringen bedömer i likhet med att för- slaget bör rymmas inom de budgetramar som myndigheten tilldelas inom ramen för sitt förvaltningsanslag. Dessa medel ska användas av för att kontinuerligt genomföra insatser i enlighet med myndighetens uppdrag att svara för nationellt prioriterade fortbildnings-, kompetens- utvecklings- och stödinsatser inom ramen för de nationella skolutveck- lingsprogrammen. Förslaget om förelägganden vid tillsyn innebär att sådana förelägganden bara kommer att kunna beslutas när tillsynsmyndigheten tydligt kan ange vilka åtgärder som huvudmannen ska vidta för att avhjälpa de påtalade bristerna. Förslaget bedöms av regeringen inte medföra några ökade kostnader för beslut i fråga om förelägganden för tillsynsmyndigheterna, främst Skolinspektionen. Tydligare förelägganden borde vidare leda till ett minskat antal överklaganden av föreläggandena till allmän förvaltnings- domstol. Detta borde enligt regeringen i sin tur leda till minskade kostnad- er för såväl tillsynsmyndigheterna som domstolarna. Förslaget om att Skolinspektionen alltid ska vara motpart i en allmän förvaltningsdomstol när ett beslut av Skolinspektionen överklagas till domstolen enligt skollagen innebär att det införs en tvåpartsprocess i dom- stolen när det gäller samtliga beslut av Skolinspektionen som får över- 2021/22:160 klagas dit. Detta innebär en mer omfattande rätt för Skolinspektionen att överklaga domar som rör myndighetens beslut, vilket kan leda till att fler beslut av förvaltningsrätterna överklagas till högre instans. Skolinspek- tionens och kommunernas aktiva medverkan kommer dock endast att krävas i vissa fall när det ska hållas muntlig förhandling och i övrigt i de fall när domstolen överväger att ändra ett beslut till den andres förmån. Skolinspektionens skriftliga medverkan i vissa fall innebär i praktiken ingen förändring jämfört med de fall där myndigheten redan enligt nu- varande ordning yttrar sig utan att vara part. Förvaltningsrätten i framhåller i samband med förslaget om all personals möjlighet att ingripa fysiskt för att avvärja våld, kränkningar eller andra ordningsstörningar att domstolen prövar återkallande av lärar- legitimationer. Förvaltningsrätten anser att detta kan bli aktuellt om en lärare dömts för brott och anför att det i den vidare beredningen kan finnas anledning att närmare belysa om förslaget kan få några konsekvenser för förvaltningsdomstolarna i detta avseende. Förslaget om att förtydliga personalens allmänna befogenheter syftar till att förtydliga vad lärare och annan personal får göra. Förslaget lagfäster en befogenhet att i vissa fall ingripa fysiskt som redan föreligger enligt rättspraxis. Sammantaget bör vidare förslagen i propositionen, genom ett förstärkt förebyggande arbete, minska behovet av att ingripa fysiskt. Regeringen bedömer därför inte att förslagen i propositionen kommer att leda till en ökning av antalet ärenden gällande återkallande av lärarlegitimationer. Kammarrätten i anser att det saknas en analys av vilka konsekvenser förslaget får för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Kam- marrätten tolkar promemorian som att någon ökad tillströmning av mål inte förväntas vid ett genomförande, men framhåller att det är viktigt att domstolarna tilldelas de ytterligare resurser som kan behövas om förslaget skulle visas innebära en ökad arbetsbörda. Regeringen bedömer att de allmänna förvaltningsdomstolarna inte påverkas av förslagen i proposi- tionen i någon betydande utsträckning. De ökade kostnader som förslagen kan medföra bedöms som marginella och ryms inom befintliga ekono- miska ramar. 14.5 Konsekvenser för barn, elever och skolans personal Alla barn och elever får bättre förutsättningar att utvecklas Förslagen i denna proposition syftar bl.a. till att skolor ska nå en högre grad av trygghet och studiero vilket enligt regeringen innebär att alla barn och elever får bättre förutsättningar att utvecklas mot utbildningens mål och att nå förbättrade kunskapsresultat. Förslagen bör därmed i förläng- ningen även bidra till att skapa en bättre arbetsmiljö för såväl barn och elever som skolans personal, vilket kan leda till högre trivsel och ökat En god arbetsmiljö kan vidare förebygga situationer med elever som har ogiltig, hög frånvaro, så kallade hemmasittare. villiga skolformerna kan det även minska risken för att elever väljer att inte slutföra sin utbildning. Genom att bidra till en bättre arbetsmiljö för såväl barn och elever som personal anser regeringen att förslagen även kan bidra positivt till läraryrkets attraktivitet. Nedan följer en mer utförlig Prop. 2021/22:160 beskrivning av förslagens konsekvenser. Förslaget om att ansvaret för det förebyggande arbetet när det gäller trygghet och studiero och en definition av studiero Regeringen bedömer att förslaget om ett förstärkt förebyggande arbete för trygghet och studiero (avsnitt 6) skapar ett tydligare fokus i framför allt arbetet med att säkerställa en undervisning som präglas av studiero. Regeringen anser att en gemensam bild av begreppets betydelse och ett klargörande av huvudmannens ansvar för det förebyggande arbetet inom både trygghet och studiero bör ge personalen bättre förutsättningar i arbetet. Eleverna bör därmed få en undervisning som ger bättre möjlig- heter att nå utbildningens mål. Förslagen om att det systematiska kvalitetsarbetet ska förbättras och en effektiv tillsyn säkerställas Ett tydligare regelverk om det systematiska kvalitetsarbetet (avsnitt 7) förväntas enligt regeringen leda till att mer adekvata åtgärder vidtas för att förbättra verksamheten. Ett väl fungerande kvalitetsarbete leder till att barn och elever kommer att få en bättre utbildning, bl.a. genom att brister i utbildningen uppmärksammas och åtgärdas men även genom att styrkor identifieras och byggs vidare på. Detta bör leda till att barnen och eleverna utvecklas längre mot utbildningens mål. Förslagen skapar dessutom förut- sättningar för en mer effektiv tillsyn, vilket bedöms gynna verksamheter- nas kvalitet och därmed barnens och elevernas utbildning. Detta gäller särskilt på de skolor som har brister inom området. SKR bedömer att det finns en påtaglig risk att förslaget följs av ökade dokumentationskrav och därmed dokumentation även hos de huvudmän som har ett väl fungerande kvalitetsarbete. SKR befarar, i likhet med kommun att effekten blir en ökad arbetsbelastning. Regeringen vill dock understryka att avsikten med förslaget inte är att öka arbetsbelastningen eller doku- mentationskraven för t.ex. lärare i förhållande till de krav som gäller . Däremot anser regeringen att tydliggörandet av väsentliga delar av ett väl fungerande systematiskt kvalitetsarbete kan underlätta huvudmäns och skolors arbete inom området. Detta i kombination med förslaget om bl.a. ett bättre förebyggande arbete avseende trygghet och studiero (se ovan) och en bättre klagomålshantering hos huvudmännen (se nedan) bedöms medföra att personalen i skolan får lägga ned mindre arbete på att ta fram underlag till huvudmannen inför dennes eventuella kontakter med Skol- inspektionen och att personalen i stället kan lägga ned mer tid på bl.a. undervisning, vilket är positivt både för eleverna och personalen. Vidare föreslår regeringen att Skolinspektionen dels vid konstaterade brister hos en huvudman ska utforma sina förelägganden så att det framgår vad huvudmannen ska göra, vilket möjliggör utdömande av vite i domstol, dels att Skolinspektionen ska få större möjligheter att vara part i domstol. Genom dessa förslag ges Skolinspektionen bättre verktyg att bedriva en effektiv tillsyn och att tillvarata de allmänna intressen som myndigheten har att bevaka enligt skollagen. Detta bedöms skapa bättre förutsättningar för en högre kvalitet i utbildningen enligt skollagen, vilket är till fördel av barn och elever. Förslaget om att huvudmannen ska ha ett tydligare ansvar för klagomålshantering