prop · H903144 · 2022-03-02 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2021/22:144 om svenskt bistånd till Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I denna skrivelse redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har presenterat i rapporten bistånd till multilaterala organisationer – regeringens och Sidas arbete (RiR 2021:28). övergripande slutsats är att regeringens och UD:s hantering av kärnstöd, det vill säga stöd som går utan öronmärkning till en multilateral organisations verksamhet, kan utformas mer ändamålsenligt, medan Sidas hantering av det så kallade multi-bi-stödet, det vill säga bilateralt bistånd som kanaliseras genom multilaterala organisationer, i huvudsak är ändamålsenligt utformad. ger ett flertal rekommendationer till regeringen, UD och Sida avseende kärnstöd och multi-bi-stöd. Regeringen välkomnar granskning och delar i allt väsentligt de övergripande iakttagelserna. I skrivelsen beskriver regeringen de åtgärder som kommer att vidtas för att stärka regeringens och UD:s hantering av kärnstöd. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Är besluten väl underbyggda? Är uppföljningen ändamålsenlig?....................................... 2.3Finns det förutsättningar för ett samstämmigt agerande i regeringens och Sidas arbete? 3 Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Är besluten väl underbyggda? Är uppföljningen ändamålsenlig?....................................... 3.3Finns det förutsättningar för ett samstämmigt agerande i regeringens och Sidas arbete? Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat om regeringens, () och (Sida) hantering av stöd till multilaterala organisationer är ändamålsenligt utformad. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten bistånd till multilaterala organisationer – regeringens och Sidas arbete (RiR 2021:28), se bilagan. överlämnade rapporten till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser som rör regeringen och UD som har redovisat i sin rapport. har granskat om regeringens, UD:s och Sidas hantering av stöd till multilaterala organisationer är ändamålsenligt utformad. Delfrågor i granskningen när det gäller regeringen och UD har varit: •Är regeringens beslut som rör kärnstöd, och underlagen till dessa beslut, väl underbyggda? •Följer UD upp kärnstödet till multilaterala organisationer på ett ändamålsenligt sätt? •Finns det förutsättningar för ett samstämmigt agerande i regeringens och Sidas arbete med stöd till multilaterala organisationer? Granskningen omfattar regeringens, UD:s och Sidas hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet för perioden –2019. Granskningen har inte omfattat resultatet av det svenska stödet till multilaterala organisationer eller påverkansarbetet gentemot dessa. övergripande slutsats är att regeringens och UD:s hantering av kärnstöd, det vill säga stöd som går utan öronmärkning till en multilateral organisations verksamhet, kan utformas mer ändamålsenligt, medan Sidas hantering av det så kallade multi-bi-stödet, det vill säga bilateralt bistånd som kanaliseras genom multilaterala organisationer, i huvudsak är ändamålsenligt utformad. Det finns enligt förutsättningar för att regeringen och Sida ska kunna agera samstämmigt gentemot organisationerna som dessa förutsättningar kan förbättras. I det här avsnittet sammanfattas iakttagelser utifrån granskningens delfrågor. 2.1Är besluten väl underbyggda? Enligt framgår det inte av UD:s beslutsunderlag vilka omständigheter som varit avgörande för regeringens beslut om kärnstöd. bedömer att otydligheter kring mål i strategier som är centrala för styrningen av kärnstödet gör det svårt att följa kopplingen mellan mål, kärnstöd och resultat. anser att regeringen inte utrycker sig i termer av mål när det gäller vad den vill uppnå med strategier som rör kärnstöd. menar att regeringens strategi för multilateral utvecklingspolitik (multistrategin) innehåller ett övergripande syfte, men ingen målformulering. I regeringens strategier för enskilda organisationer anger regeringen respektive multilateral organisations egna mål för verksamheten. menar att det skulle bli tydligare vilka resultat som regeringen vill uppnå med kärnstödet om den uttryckte sig i termer av mål för organisationsstrategierna, som ett komplement till ett övergripande syfte eller liknande. även om organisationernas egna mål sammanfaller med regeringens mål. menar vidare att det bör framgå hur multistrategin och de enskilda organisationsstrategierna förhåller sig till varandra i form av konstaterar att multistrategin tar sikte på hela det multilaterala utvecklingssamarbetet, medan respektive organisationsstrategi riktar in sig på samarbete med en specifik Regeringen beskriver i organisationsstrategierna vilket påverkansarbete ska bedriva för att få genomslag för svenska prioriteringar. menar dock att regeringen i dessa dokument inte uttrycker sig i termer av mål för påverkansarbetet, trots att regeringen i riktlinjer för strategier efterfrågar att organisationsstrategierna ska innehålla mål. anser att regeringen kan förtydliga svenska ståndpunkter i samarbetet med multilaterala organisationer genom att sätta upp särskilda mål för samarbetet med varje organisation. Genom att göra målen tydliga och uppföljningsbara kan regeringen också bättre följa upp resultatet av skriver vidare att UD inte gör dokumenterade riskanalyser i underlag till beslut om organisationsstrategier respektive Enligt saknar underlagen systematiska beskrivningar av risker, uppskattningar av sannolikheten för att en risk infaller samt information om hur risker förebyggs och hanteras. konstaterar att regeringen inte heller i sina riktlinjer för strategier anger att UD ska göra en riskanalys i underlag till Eftersom kärnstöden omfattar stora belopp anser att UD bör identifiera risker som finns med att ge kärnstöd till en viss organisation, liksom att det bör finnas en konkret plan för hur eventuella risker ska hanteras. Utan riskanalyser kan regeringen, enligt , ha förbisett faktorer som borde ha vägts in i beslut och som kan påverka organisationernas förmåga att nå förväntade resultat. menar att UD kan arbeta mer systematiskt och proaktivt med att förebygga risker genom att riskanalyser görs. konstaterar att UD hanterar risker, i termer av förbättringsområden, genom bland annat styrelsearbete och dialog med anser dock att det inte finns någon systematik i dokumentationen av detta arbete och menar därför att regeringen inte kan säkerställa att, eller följa upp om, risker hanteras Avsaknad av dokumentation medför, enligt , att det inte heller går att följa om riskerna med kärnstöd Skr. 2021/22:144 till en viss organisation förändras . Enligt slutsatser framgår det inte av UD:s organisationsbedömningar hur identifierade svagheter i organisationerna har påverkat bedömningarna eller utformningen av regeringens organisationsstrategier. Positiva aspekter med organisationerna får, enligt , också i organisationsbedömningarna mer utrymme än negativa. konstaterar att organisationsbedömningarna innehåller bedömningar av ett stort antal indikatorer men att det inte framgår vilka indikatorer UD eventuellt anser vara av särskild betydelse för att organisationen kan bedömas vara, eller inte vara, en lämplig mottagare av svenskt kärnstöd. Enligt är ett sätt att hantera oklarheterna med indikatorerna att minska antalet indikatorer till de som är mest relevanta i förhållande till svenska utvecklingspolitiska mål och prioriteringar. Ett annat sätt skulle, enligt , vara att frångå systemet med indikatorer. 2.2Är uppföljningen ändamålsenlig? bedömer att UD inte följer upp organisationsstrategier eller enskilda kärnstöd systematiskt. konstaterar att UD följer upp enskilda kärnstöd löpande, till exempel genom styrelsearbete och i samband med möten med organisationerna, men anser att det saknas systematik i dokumentationen av uppföljningen. Enligt framgår det heller inte av underlag hur UD eventuellt använder uppföljning när regeringen ska fatta beslut om nya kärnstöd. Enligt slutsatser gör UD inte någon samlad dokumenterad uppföljning av enskilda kärnstöd eller organisationsstrategier. Uppföljning av kärnstöd försvåras, enligt , av att det saknas målformuleringar i organisationsstrategier som kärnstödets resultat kan mätas emot. Detta, menar , medför att det inte går att följa de multilaterala organisationernas resultat eller hur kärnstöd har bidragit till svenska biståndsmål. skriver att det inte finns någon dokumenterad samlad bild av det svenska stödet till en viss organisation, eller vilka resultat det svenska stödet och påverkansarbetet har bidragit till. noterar att regeringen lämnar en skrivelse om utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd genom multilaterala organisationer till . Enligt är dock syftet med skrivelsen inte att samlat följa upp det svenska stödet till någon specifik multilateral organisation. anser att en samlad dokumenterad uppföljning av enskilda kärnstöd också bör omfatta information om hur UD:s påverkansarbete fungerar i förhållande till enskilda multilaterala organisationer och vilket genomslag har fått för de prioriteringar som anges i organisationsstrategierna. Detta skulle, enligt , också göra det lättare att dra lärdomar från tidigare erfarenheter när regeringen ska fatta nya beslut om kärnstöd. 2021/22:144 uppmärksammar även att varken UD eller Sida gör någon samlad dokumenterad uppföljning av kärnstödet och multi-bi-stödet till respektive organisation. 2.3Finns det förutsättningar för ett samstämmigt agerande i regeringens och Sidas arbete? Enligt bedömning finns i huvudsak förutsättningar för ett samstämmigt agerande i förhållande till multilaterala organisationer. noterar flera välfungerande formella forum för att utbyta information om kärnstöd och multi-bi-stöd, liksom välfungerande informella avstämningar om kärnstöd. bedömning är dock att samrådsrutinen är otydligt formulerad när det gäller vilka insatser handläggare på Sida ska samråda med UD om. Utöver detta noterar att UD och Sida tar fram separata bedömningar som rör samarbetet med organisationer på en central nivå. menar att gemensamma bedömningar möjligen kan bidra till ökad effektivitet, minska risken för dubbelarbete och öka möjligheten för UD och Sida att dra nytta av varandras kunskaper och erfarenheter. I det här avsnittet redogörs för rekommendationer till regeringen, UD och Sida. Rekommendationer till regeringen: •Säkerställ att det finns mål för vad regeringen vill uppnå med strategier som styr kärnstöd. För att strategierna ska kunna följas upp bör målen vara tydliga och uppföljningsbara. •Säkerställ att UD gör en dokumenterad riskanalys inför att regeringen ska fatta beslut som rör kärnstöd och regelbundet följer upp riskanalysen. •Säkerställ att UD regelbundet gör en dokumenterad samlad uppföljning av respektive organisationsstrategi. •Överväg om UD och Sida ska göra en dokumenterad samlad uppföljning av kärnstöd och multi-bi-stöd till respektive organisation. Rekommendationer till UD: •Följ upp kärnstödet till respektive organisation och dokumentera denna uppföljning. •Säkerställ att organisationsbedömningarna fokuserar på aspekter som är specifika för svenska utvecklingspolitiska mål och prioriteringar, samt förtydliga hur avvägningar görs i organisationsbedömningar. Rekommendationer till UD och Sida: •Överväg att ta fram gemensamma bedömningar motsvarande organisationsbedömningar och centrala bedömningar, som kan innehålla en riskanalys. •Förtydliga den samrådsrutin som UD och Sida kommit överens om, så att det tydligare framgår vilka multi-bi-insatser Sida ska samråda om med UD. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning och delar i allt väsentligt de övergripande iakttagelserna. iakttagelser behöver förstås utifrån de särskilda förutsättningar som gäller för kärnstöd som stödform. Kärnstöd till multilaterala organisationer är ett strategiskt verktyg för att få genomslag för regeringens utrikes- och biståndspolitiska målsättningar. Stödet syftar både till att uppnå konkreta och långsiktiga resultat för människor i fattigdom och förtryck och till att stärka det multilaterala systemet. För de multilaterala organisationerna innebär kärnstöd att de kan genomföra sin verksamhet i enlighet med sina uppställda mål och upprätthålla sina mandat utan att riskera att politiseras eller styras av enskilda intressen. Det ger också en flexibilitet att kunna fördela och omprioritera resurser behovsbaserat, inte sällan för att hantera humanitära behov. Till exempel har () och (WFP) kunnat möta de ökade humanitära behov som uppstått på grund av pandemin, såsom mat, hälsa, vatten, skydd, nutrition och skolgång för barn. Fleråriga avtal om kärnstöd skapar en förutsägbarhet och syftar till att verksamheten ska kunna bedrivas mer effektivt och med mer långsiktiga resultat än vid årliga beslut om medel. bidrar till att resultat uppnås i det multilaterala arbetet dels genom finansiering, dels genom dialog och påverkansarbete. Formerna för det svenska engagemanget ska vara koordinerat och ömsesidigt förstärkande. Kärnstöd innebär att svenska medel går till organisationens egen budget och används i enlighet med dess strategiska plan. har nära dialog med de organisationer som får kärnstöd och ställer tydliga krav på inriktning och god finansiell styrning och kontroll – det rör sig alltså inte om ovillkorade bidrag. har också möjlighet till formellt ansvarsutkrävande genom deltagande i organisationernas högsta beslutande organ och i dess underkommittéer där beslut fattas om bland annat budget, arbetsprogram, årsredovisning och revisionsrapporter med mera Genom ett långsiktigt svenskt engagemang skaffar sig kunskap om organisationerna och förtroendefulla relationer kan byggas. Det stärker möjligheter att driva prioriterade frågor och agera om det uppstår problem. I sin granskning av svenskt bistånd 2019 beskrev utvecklingskommitté (DAC) , med sina långsiktiga kärnstöd, som 2021/22:144 en ledande aktör inom multilateralism och multilateralt bistånd. DAC uppmärksammade att tillsammans med andra givare spelade en aktiv roll i multilaterala organisationers styrelser och där verkade för jämställdhet, mänskliga rättigheter och klimat. Covid-19-pandemin har visat på vikten av starka och väl resurssatta multilaterala aktörer liksom på behovet av flexibilitet och att snabbt kunna ställa om verksamheten. Bland annat har bidragit till att stärka hälsosystemen, skydda fattiga och sårbara människor genom sociala trygghetssystem, och stödja företag och skydda arbetstillfällen. () har kunnat bidra till att kvinnor fått tillgång till sexuella och reproduktiva hälsotjänster för att undvika ökade fall av mödradödlighet. Regeringen kommer att redogöra utförligare för resultat av det multilaterala utvecklingssamarbetet i en kommande skrivelse till (se även avsnitt 4.1). 3.1Är besluten väl underbyggda? Regeringen instämmer delvis i bedömningen att de underlag som ligger till grund för beslut om kärnstöd kan bli tydligare. UD arbetar kontinuerligt med att stärka kärnstödshanteringen och uppdaterar regelbundet vägledningar och rutiner. Efter den period som granskat har beslutsunderlagen i flera avseenden redan förbättrats. Till exempel har det förtydligats hur en bedömning av organisationernas effektivitet och relevans i förhållande till svenska mål och prioriteringar ska göras inför beslut om kärnstöd. skriver vidare att regeringen inte uttrycker sig i termer av mål i organisationsstrategierna. Regeringen tydliggör vilket eller vilka mål som organisationen i fråga har, att det svenska stödet ska bidra till att nå dessa och hur organisationens mål relaterar till det övergripande målet för internationella bistånd. Därutöver uttrycker regeringen tydliga prioriteringar och vad den ska verka för såväl inriktningsmässigt som verksamhetsmässigt. Nämnas bör också att Statskontoret och (ESV 2020:47), gällande de geografiska och tematiska strategierna som också används för styrning av biståndet, har påpekat att styrningen blir mer fokuserad och effektiv om regeringen tydligt anger tematiska prioriteringar och håller nere antalet mål i strategierna. Som konstaterar innebär kärnstödet som form ett bidrag för genomförande av organisationens egna mål. De multilaterala organisationerna, och i synnerhet de som får svenskt kärnstöd, har vanligtvis mycket väl utvecklade resultatramverk med mål och indikatorer, som är med och påverkar genom representation i de beslutande organen. Resultat följs upp utifrån målen och redovisas till . Det framgår tydligt i gällande styrdokument att organisationens mål ska vara relevanta för svenska mål och prioriteringar för att komma i fråga för kärnstöd. Hur svenska mål överensstämmer med organisationens redogörs för i organisationsstrategier och underlag inför beslut. Enligt regeringen kan kopplingen och hierarkin mellan mål på olika nivåer förtydligas. Förtydliganden kan också göras kring hur multistrategin och enskilda Skr. 2021/22:144 organisationsstrategier förhåller sig till varandra. Regeringen instämmer i iakttagelse att det har saknats systematik i hur risker beskrivs och hur dessa förebyggs och hanteras. Sedan granskningsperioden har UD stärkt arbetet med att dokumentera risker. UD har vidareutvecklat stöddokument och utbildningar för att identifiera och bedöma risker inför beslut om kärnstöd. Risker följs också upp regelbundet i verksamheten och i dialogen med organisationerna. Som konstaterar kontrollerar UD att organisationerna har system för riskhantering, styrning (inklusive uppföljning), revision, och resultatrapportering. Detta görs regelbundet och frågor om intern styrning och kontroll är en återkommande punkt på dagordningen vid mötena i organisationernas högsta styrande organ där deltar och tillsammans med likasinnade länder är pådrivande. Regeringen instämmer i huvudsak i bedömning att det kan tydliggöras i UD:s organisationsbedömningar hur identifierade svagheter i organisationerna har påverkat bedömningarna eller utformningen av regeringens organisationsstrategier. noterar att organisationsbedömningarna innehåller ett stort antal indikatorer. Regeringen anser att antalet indikatorer är ändamålsenligt för att få en helhetsbild av respektive organisation. Indikatorerna är framtagna inom ramen för det nätverk som tillsammans med 20 andra givarländer är medlem i, (Mopan), som tar fram givargemensamma bedömningar av organisationernas måluppfyllelse och interna styrning och kontroll. Samarbetet med andra givare stärker trovärdigheten och kvaliteten i bedömningarna och gör arbetet därtill mer kostnadseffektivt. Mopans bedömningar är omfattande och inkluderar en rad indikatorer för att beskriva en organisation och dess effektivitet, till exempel indikatorer avseende extern revision och policyer för att motverka oegentligheter. Utöver indikatorer framtagna inom Mopan omfattar UD:s organisationsbedömningar även indikatorer på organisationernas relevans utifrån de tematiska områdena i regeringens policyramverk. Regeringen menar att det inte är ändamålsenligt att rangordna enskilda indikatorer. Resultatet från respektive indikatorer används för att göra en sammantagen och allsidig bedömning av organisationens verksamhet och resultat. Det omfattar indikatorerna för organisationens policyrelevans ur ett svenskt perspektiv. 3.2Är uppföljningen ändamålsenlig? Som konstaterar följer UD upp enskilda kärnstöd löpande. Det sker genom ett aktivt arbete i organisationernas styrande organ, genom analys av organisationernas årsrapportering och med hjälp av utlandsmyndigheter som följer organisationernas arbete vid huvudkontor och i samarbetsländer. Regeringen delar dock bedömning att systematiken i uppföljningen och dokumentationen av denna kan förbättras. 2021/22:144 Uppföljningen behöver förstås utifrån det faktum att kärnstöd är ett bidrag till organisationernas verksamhet som helhet. UD lägger därför stor vikt vid att säkerställa att organisationerna har egna starka system och kapacitet för uppföljning och utvärdering. Detta finns med som en del i UD:s organisationsbedömningar, omfattas av dialogen mellan och organisationen och behandlas regelbundet på styrelsemöten. påverkar också utformningen av organisationernas strategiska planer och följer sedan upp dem. anser att det saknas målformuleringar som kärnstödets resultat kan mätas emot. Som framgår av avsnitt 3.1 anser regeringen att det svenska kärnstödets resultat framför allt ska utvärderas i relation till respektive organisations egna mål. Dessa ska även överensstämma med det övergripande målet för svensk biståndspolitik. Kärnstöd som form innebär att ger ett bidrag till organisationens hela verksamhet, och dess egna mål och strategiska planer. Dessa mål ska vara relevanta för svenska mål och prioriteringar för att stöd ska utgå. På vilket sätt organisationernas mål är relevanta för framgår i organisationsstrategierna. I DAC:s granskning av svenskt bistånd 2019 noterades att fördelning av stöd till multilaterala organisationer också låg väl i linje med svenska prioriteringar, såsom klimat och jämställdhet. Målen i organisationernas resultatramverk är uppföljningsbara och följs upp regelbundet utifrån tillhörande indikatorer. , och andra givare, får regelbunden rapportering om organisationernas resultat. Regeringen instämmer i att dokumentationen av det påverkansarbete som görs och vilket genomslag har fått för de prioriteringar som anges i organisationsstrategierna kan systematiseras ytterligare. Hur påverkansarbete ska bedrivas i styrelsearbetet formaliseras genom instruktioner och dokumenteras. Regeringen delar bedömningen att det kan finnas ett värde av en mer samlad uppföljning av resultatet av detta arbete och i förhållande till de prioriteringar som anges i organisationsstrategierna. Regeringen instämmer i huvudsak i att det inte görs någon årlig samlad dokumenterad uppföljning av det svenska stödet per organisation som omfattar både kärnstöd och multi-bi-stöd. Det förs dock regelbundna samråd mellan UD och Sida om det samlade svenska stödet till respektive organisation och en samlad finansiell uppföljning genomförs . Regeringen lämnar dessutom en resultatskrivelse om utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd genom multilaterala organisationer till . Den behandlar både kärnstöd och multi-bi stöd. 3.3Finns det förutsättningar för ett samstämmigt agerande i regeringens och Sidas arbete? Enligt fungerar den formella och informella dialogen om insatser mellan UD och Sida väl. Regeringen delar den bedömningen och anser att detta skapar förutsättningar för ett samstämmigt agerande. som samråd mellan UD och Sida huvudsakligen fungerar väl instämmer regeringen i att den så kallade samrådsrutinen kan förtydligas Skr. 2021/22:144 på vissa punkter så att det tydligare framgår vilka insatser som det ska Enligt bedömning är det ineffektivt att UD och Sida tar fram två separata bedömningar av multilaterala organisationer. menar att UD och Sida, i den mån det är möjligt, bör samarbeta om bedömningar så att dubbelarbete kan undvikas. Gemensamma bedömningar av organisationerna skulle, enligt , kunna medföra en kvalitetshöjning. Regeringen anser dock att förutsättningarna för gemensamma bedömningar begränsas av att UD och Sida delvis har olika behov. UD:s bedömningar används främst som underlag för beslut om strategier medan Sidas bedömningar främst används för beslut om enskilda biståndsinsatser. Därtill behöver hänsyn tas till UD:s och Sidas olika roller och uppgifter. UD och Sida samarbetar redan i att ta fram bedömningarna genom ett omfattande kunskaps- och erfarenhetsutbyte. Till exempel konsulteras Sida i sin roll som expertmyndighet när UD tar fram nya organisationsbedömningar.