prop · H903219 · 2022-04-07 00:00:00 — Svemin framhåller vidare vikten av att säkerhetens storlek hålls på en rimlig nivå. Det kan inte vara statens avsikt att öka verksamhetsutövarens initiala kostnader på ett sådant sätt att det inte är möjligt att starta upp verksamheten eller att öka risken för att verksamhets- 2021/22:219 utövaren tvingas i konkurs. Förslaget kan medföra en ökad risk för överförsäkring i strävan att uppnå betryggande säkerheter. Även SBMI konstaterar att de flesta bergtäkter inte producerar något utvinningsavfall och påpekar att det inte finns någon tydlig praxis om i vilken utsträckning avfall från täkter är utvinningsavfall. SBMI erinrar även om att täktverksamheter redan omfattas av en säkerhet och anser att eventuella merkostnader bör kunna omfattas av den säkerheten. () påpekar att bestämmelsens tillämpningsområde behöver förtydligas. anser vidare att det faktum att det inte finns någon begränsning av handläggningstiden för prövningen av säkerheten kommer att medföra stora osäkerheter om när tillståndet kan tas i anspråk. Riskerna med detta behöver begränsas genom tydliga ramar för en tillfällig säkerhet uppgående till ett lägre belopp, så att påbörjandet av en verksamhet inte görs beroende av att myndigheten har godtagit säkerhetens form. En sådan lösning skulle också kunna användas i avvaktan på beslut om att en föreslagen säkerhet godtas. I annat fall skulle ett verkställighetsförordnande inte ha någon funktion för berörda verksamheter. anser att det bör förtydligas vad säkerheten får tas i anspråk för och att det bör omfatta det som framgår av 16 kap. 3 § . anser att det behöver förtydligas att säkerhet ska ställas för samtliga delar av verksamheten enligt den nya bestämmelsen. avstyrker förslaget i den del det avser andra verksamheter än gruvdrift eller gruvanläggning. Den föreslagna utformningen bör ändras och utformas med utgångspunkt i vad som anges i 16 kap. 3 § . () anser att regeln inte bör formuleras som att tillståndet för sin giltighet ska göras beroende av att verksamhetsutövaren ställer säkerhet. Det bör vara tillräckligt att ange att tillståndet ska föreskriva en skyldighet för tillståndshavaren att ställa säkerhet. Det måste vara möjligt att ta ett tillstånd i anspråk även om säkerheten inte har hunnit bli godkänd. () anser att det inte är tillräckligt tydligt om förslagen avser de delar av gruvverksamheten som i huvudsak utgörs av deponering av sand och sidoberg. Bolaget avstyrker förslaget om godtagbar säkerhet som förutsättning för ianspråktagande av tillstånd. Det är inte lämpligt att verksamhetsutövare tvingas avvakta ytterligare en prövning innan tillståndet kan tas i anspråk. En tillfällig säkerhet bör kunna ställas i avvaktan på prövning av säkerhetens form. och framhåller att det måste accepteras att det inte går att eliminera varje risk och att överförsäkring är kostsamt. anser att det bör förtydligas i bestämmelserna att den ställda säkerheten ska ha prövats och bedömts godtagbar innan tillståndet får tas i anspråk. framhåller att det ur fastighetsägarens perspektiv är viktigt att gränsdragningen för vad som ingår i kostnader för stängning, återställning och uppföljning är tydlig. Säkerheten bör omfatta även underhåll av anläggningsdelar som inte utgör utvinningsavfall men som är en förutsättning för återställning och uppföljning. Skälen för regeringens förslag En ny bestämmelse om säkerhet vid utvinningsverksamhet I utvinningsavfallsdirektivet anges att en finansiell säkerhet ska säkerställa att alla skyldigheter enligt det tillstånd som utfärdats i enlighet med direktivet uppfylls, inbegripet bestämmelser om åtgärder efter stängning (artikel 14.1 a). Åtgärderna efter stängning innefattar t.ex. återställning och uppföljning. Det framgår vidare att en säkerhet ska ställas innan en verksamhet som omfattar uppsamling eller deponering av utvinningsavfall i en avfallsanläggning inleds (artikel 14). En ansökan om tillstånd till en avfallsanläggning ska bl.a. innehålla en avfallshanteringsplan och lämpliga arrangemang för den finansiella säkerheten (artikel 7). Enligt får tillstånd kopplas till krav på ställande av säkerhet för avhjälpande av miljöskada eller andra återställningsåtgärder (16 kap. 3 § första stycket). Bestämmelsen gäller för alla tillstånd, godkännanden eller dispenser enligt balken eller enligt föreskrifter som är meddelade med stöd av balken. Bestämmelsen om säkerhet är fakultativ, dvs. domstolen avgör om säkerhet ska ställas eller inte. För de verksamheter som omfattar deponering av avfall gäller dock ett krav på att ställa säkerhet (15 kap. 35 § ). Utvinning, brytning och bearbetning av malm och samt avfallshantering är miljöfarlig verksamhet. Innan en sådan kan starta krävs tillstånd enligt 9 kap. för brytning, anrikning och uppförande av avfallsanläggningar. Att bedriva dessa verksamheter innebär också oftast att tillstånd krävs för vattenverksamhet enligt 11 kap. , t.ex. för bortledande av grundvatten och för uppförande av dammar. kan säkerheten för en gruva således säkerställa olika delar av verksamheten. En del av säkerheten kan avse deponeringen och vara ställd med stöd av den obligatoriska bestämmelsen och en del av säkerheten kan avse övrig verksamhet och ha ställts med stöd av den fakultativa bestämmelsen. Även tillståndspliktiga täkter omfattas av ett krav på säkerhet (9 kap. 6 e § ). Bestämmelsen syftar till att säkerställa att markområdet kan efterbehandlas på ett acceptabelt sätt (prop. 2004/05:129 s. 77). Bestämmelsen om täkter innehåller dock inga närmare krav på hur säkerheten ska beräknas eller vad som ska uppnås vid en efterbehandling. Enligt utvinningsavfallsdirektivet ska en finansiell säkerhet krävas för alla skyldigheter enligt tillstånd som utfärdats i enlighet med direktivet. Vid en jämförelse mellan bestämmelser om säkerhet och utvinningsavfallsdirektivets bestämmelser framgår att bestämmelser inte är tillräckliga. Det har även konstaterats i och Statens gruvliga risker att de säkerheter som ställs inte är tillräckliga för att täcka efterbehandlingskostnaderna. Det bör därför införas en ny bestämmelse om krav på ställande av säkerhet, som bör vara obligatorisk. För att bestämmelsen ska uppfylla direktivets krav bör den omfatta de verksamheter som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall. anser att systemet bör utformas på ett sätt som mer efterliknar finansieringssystemet för kärnavfall. Ett sådant förslag lämnades i betänkandet Statens gruvliga risker. Förslaget har remitterats och har därefter arbetats om i promemorian. 2021/22:219 beslutade om en särskild finansiering av kostnaderna för att på ett säkert sätt ta hand om det använda kärnbränslet och för att avveckla och riva kärnkraftsreaktorerna. Dessa bestämmelser finns i lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter. Bestämmelser om säkerhet för utvinningsverksamhet finns i . Regeringen bedömer att det är mer ändamålsenligt att göra förbättringar inom ramen för det befintliga systemet än att föreslå en helt ny ordning och en ny lag för dessa säkerheter. anser att alla frågor om prövning och beslut om säkerhetens storlek och form bör samlas till en myndighet och att det, i likhet med vad som gäller kärnavfallsfinansieringen, bör vara som får det ansvaret. I den nuvarande ordningen avgörs prövningen av säkerheter i samband med tillstånd i två steg. Det första steget avgörs av tillståndsmyndigheten och regleras i villkor i tillståndet. Bedömningen av hur stor säkerheten bör vara är nära förknippad med övriga villkor för verksamheten. Regeringen konstaterar att det för bedömningen av säkerhetens storlek ofta finns yttrande från t.ex. tillsynsmyndigheten och . Beräkningen berör ett flertal faktorer som handlar om t.ex. hur avhjälpande och stängning bör ske, vilka övervakningsåtgärder som är lämpliga och det finns behov av sådana åtgärder. Dessa faktorer är tekniska och naturvetenskapliga. Efter bedömningen av vilka åtgärder som behövs med anledning av stängning så behöver frågan om säkerhetens storlek bedömas. Denna fråga regleras genom villkor och omfattas av domens eller tillståndets rättskraft. Det innebär en trygghet för verksamhetsutövaren att domen eller beslutet gäller mot alla såvitt avser de frågor som har prövats i domen (jfr 24 kap. 1 § ). Regeringen bedömer att en förändring av detta som innebär att säkerhetens storlek inte skulle omfattas av rättskraft skulle vara mycket ingripande. Regeringen anser mot denna bakgrund att bedömningen av säkerhetens storlek även i fortsättningen bör göras av tillståndsmyndigheten. behöver dock ett så bra underlag som möjligt för sin bedömning av frågan. I avsnitt 4.11 föreslås att tillståndsmyndigheten i vissa fall ska hämta in ett yttrande från i fråga om beräkningen av säkerhetens storlek. Vilka verksamheter bör omfattas av den nya bestämmelsen? I promemorian föreslås att den nya bestämmelsen om krav på säkerhet för utvinningsverksamhet ska tillämpas vid ansökan om tillstånd till en verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall. I finns bestämmelser om att regeringen får meddela föreskrifter om tillståndsplikt för miljöfarliga verksamheter (9 kap. 6 §). Sådana föreskrifter har meddelats i miljöprövningsförordningen (2013:251). I 4 kap. finns bestämmelser om tillståndsplikt för utvinning, brytning och bearbetning av torv, olja, gas, kol, malm, , berg, naturgrus och annat. Den som driver en verksamhet som ger upphov till utvinningsavfall eller driver en utvinningsavfallsanläggning ska ha en avfallshanteringsplan (23 § utvinningsavfallsförordningen). Utvinningsavfall är sådant avfall som uppkommer som en direkt följd av prospektering, utvinning eller bearbetning eller som en direkt följd av lagring av utvunnet material innan bearbetning av materialet har avslutats (4 § utvinningsavfallsförordningen). Vad som utgör avfall följer av bestämmelserna i 15 kap. 1 § . För att träffas av kravet på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall måste verksamheten omfattas av utvinningsavfallsförordningens tillämpningsområde. Hanteringen av utvinningsavfallet ska t.ex. vara yrkesmässig och inte omfattas av något av de undantag som finns i förordningen (14–21 §§). SBMI framhåller att de flesta bergtäkter inte producerar något utvinningsavfall och att det inte finns någon tydlig praxis angående i vilken utsträckning avfall från täkter är utvinningsavfall. Svemin framhåller att olika uppfattningar kan finnas angående frågan om verksamheten omfattas av kravet på att ha en avfallshanteringsplan och att detta är en processrisk. Regeringen vill framhålla att syftet med utvinningsavfallsdirektivet är att förebygga eller i möjligaste mån begränsa skadlig inverkan på miljön och därav följande hot mot människors hälsa som kan uppkomma till följd av hanteringen av avfall från utvinningsverksamheten. För att klargöra om bestämmelserna om utvinningsavfall är tillämpliga måste det avgöras om en verksamhet ger upphov till utvinningsavfall. De förslag som lämnas ändrar inte regleringen av vad som är utvinningsavfall. Regeringen bedömer dock att förslagen kan bidra till att frågan om vad som är utvinningsavfall klargörs i praxis. Omfattningen av den avfallshanteringsplan som ska upprättas och storleken på den säkerhet som ska ställas enligt de nya bestämmelserna kommer att vara beroende av mängden och karakteriseringen av det uppkomna utvinningsavfallet. Karakteriseringen av utvinningsavfallet ger information om kemiska, mineralogiska och fysikaliska egenskaper på kort och på lång sikt (30–36 §§ utvinningsavfallsförordningen). I de fall mängderna är små eller karakteriseringen av utvinningsavfallet leder till att avfallet är enkelt att hantera bör regelverket inte innebära några alltför betungande förpliktelser. invänder att det är oklart om bestämmelsen omfattar tillståndspliktig undersökningsverksamhet eller prospektering. Regeringen menar att regleringen enbart bör träffa verksamhet som är tillståndspliktig enligt miljöbalkssystemet, vilket bör förtydligas i förhållande till promemorians förslag. Svemin, och SBMI anser inte att det bör införas en särskild separat säkerhet för hantering av utvinningsavfall för täktverksamheter. anser att en skillnad mellan täkter och andra miljöfarliga verksamheter är omotiverad. Regeringen vill framhålla att det huvudsakliga skälet att bestämmelsen om obligatorisk säkerhet för täkter infördes var att säkerställa att området skulle efterbehandlas på ett acceptabelt sätt. Det regleras dock inte närmare vilka åtgärder en sådan säkerhet ska ställas för och hur säkerheten ska beräknas. Av utvinningsavfallsdirektivet framgår att innan en verksamhet som omfattar uppsamling eller deponering av utvinningsavfall inleds ska den behöriga myndigheten kräva en finansiell säkerhet som uppfyller de krav som anges i direktivet (artikel 14). Säkerheten ska omfatta alla skyldigheter enligt det tillstånd som utfärdats i enlighet med direktivet, inbegripet åtgärder efter stängning och säkerställa att det alltid finns tillräckliga medel för att rehabilitera det område som påverkats av avfallsanlägg- 2021/22:219 ningen, i enlighet med vad som beskrivs i avfallshanteringsplanen. Vidare anges i direktivet hur säkerheten ska beräknas. Regeringen anser inte att den befintliga bestämmelsen om säkerhet för täkter motsvarar direktivets krav. För att genomföra detta krav bedömer regeringen att den nya bestämmelsen behöver omfatta samtliga verksamheter som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan. För mer om förhållandet mellan den nu föreslagna bestämmelsen och bestämmelserna om säkerhet för täkter och deponering av avfall, se avsnitt 4.5. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att det är lämpligt att kravet på säkerhet uttryckligen gäller de verksamheter som omfattas av tillståndsplikt enligt balken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken och som omfattas av krav på att ha en avfallshanteringsplan. Därigenom säkerställs att kravet på säkerhet inte träffar fler eller andra verksamheter än de som omfattas av utvinningsavfallsdirektivet. När bör verksamheten få påbörjas? I promemorian föreslås att ett tillstånd till en verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall för sin giltighet ska göras beroende av att verksamhetsutövaren ställer säkerhet. Enligt utvinningsavfallsdirektivet ska den behöriga myndigheten kräva en finansiell säkerhet eller motsvarande i enlighet med förfaranden som ska fastställas av medlemsstaterna, så att det alltid finns tillräckliga medel tillgängliga för att rehabilitera det område som påverkats av avfallsanläggningen. I utvinningsavfallsdirektivet framgår att säkerheten ska ställas innan verksamheten inleds (artikel 14). och Svemin anser att det bör vara tillräckligt att tillståndet ska föreskriva en skyldighet för tillståndshavaren att ställa säkerhet och menar att det måste vara möjligt att ta ett tillstånd i anspråk även om säkerheten inte har hunnit bli godkänd. Även och anser att påbörjandet av verksamheten inte bör göras beroende av att säkerhetens form ska ha godtagits. påpekar att promemorians förslag innebär att verkställighetsförordnanden i praktiken sätts ur spel för berörda verksamheter. Regeringen anser att de delar av verksamheten som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan inte bör få påbörjas innan säkerheten har godtagits och delar bedömning att detta bör förtydligas. Det bör därför införas en bestämmelse om att ett tillstånd till en verksamhet som omfattas av krav på en sådan plan alltid ska innehålla ett villkor om att säkerheten enligt den föreslagna bestämmelsen ska godtas innan verksamheten påbörjas. Regeringen har dock förståelse för den oro som vissa remissinstanser, bl.a. Svemin och , ger uttryck för om att regleringen hindrar en verksamhetsutövare från att påbörja verksamheten. Regeringen anser därför att det bör förtydligas att det endast är den del av verksamheten som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan som inte får påbörjas. Ett tillstånd kan nämligen omfatta både verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall och verksamhet som inte omfattas av ett sådant krav. Regeringen bedömer att den nya bestämmelsen endast bör tillämpas på de delar av verksamheten som omfattas av kravet på avfallshanteringsplan. För den övriga verksamheten bestämmer tillståndsmyndigheten om en säkerhet ska ställas enligt 16 kap. 3 § och villkoren för denna säkerhet. För den övriga verksamheten bör det finnas möjlighet att bedöma om det är lämpligt att meddela ett verkställighetsförordnande som ger möjlighet att påbörja verksamheten. Detta bör klargöras genom att kravet på säkerhet enligt den nya bestämmelsen inte knyts till tillståndets giltighet. I stället bör det anges att ett tillstånd endast får ges om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet. Det bör även vara ett krav att en dom som omfattar tillstånd att driva verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan förenas med villkor om att säkerheten ska godtas innan den verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall påbörjas. Svemin framhåller att en tillfällig säkerhet bör kunna ställas i avvaktan på prövningen av säkerhetens form. anser att det bör vara möjligt att deponera en viss mindre summa eller tillfällig säkerhet i avvaktan på att säkerheten i sin helhet ska godkännas. Regeringen bedömer att det inte är förenligt med utvinningsavfallsdirektivet att deponera en mindre summa i avvaktan på att säkerheten ska godkännas, om tillståndsmyndigheten inte i tillståndsvillkoren har beslutat om en successiv säkerhet (se vidare i avsnitt 4.6). En verksamhetsutövare som vill kunna påbörja verksamheten har dock möjlighet att först ställa en säkerhet som är enkel att bedöma, för att senare byta ut den mot en mer komplicerad säkerhet. Vilka åtgärder ska säkerheten finansiera? I utvinningsavfallsdirektivet anges att säkerheten ska säkerställa att alla skyldigheter enligt det tillstånd som utfärdats i enlighet med direktivet uppfylls, inbegripet bestämmelser om åtgärder efter stängning (artikel 14.1 a). Det anges vidare att säkerheten ska täcka avfallsanläggningens sannolika miljöpåverkan med beaktande av om det är fråga om en riskanläggning eller inte samt avfallets egenskaper och markens framtida användning (artikel 14.2 b). Av utvinningsavfallsförordningen framgår att verksamhetsutövaren i samband med stängning ska återställa det område som har påverkats till tillfredsställande skick respektive se till att underhålla, övervaka och kontrollera att anläggningen uppfyller vissa grundläggande funktioner efter stängning (71 och 74 §§). Säkerheten ska alltså täcka alla åtgärder som krävs för stängning av verksamheten, återställning av området där verksamheten har drivits samt uppföljning av den stängda verksamheten. Det är inte möjligt att specificera samtliga konkreta åtgärder som kan komma i fråga. Åtgärderna beror bl.a. på vad tillståndet innehåller, hur verksamheten avses att drivas samt förutsättningarna på den plats som verksamheten ska drivas på. anser att säkerheten bör omfatta samtliga kostnader för efterbehandlingen och inte bara kostnaderna för hantering av utvinningsavfall. Flera remissinstanser, bl.a. , menar att det är otydligt vad säkerheten ska täcka och anser att detta bör beskrivas på samma sätt som i 16 kap. 3 § , dvs. att säkerheten ska avse ”kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda”. Avfallshanteringsplanen innefattar åtgärder utöver hanteringen av utvinningsavfall. Avfallshanteringsplanen ska bl.a. innehålla en redo- 2021/22:219 görelse för hur verksamheten kommer att följa vissa bestämmelser i utvinningsavfallsförordningen (24 §). Det gäller t.ex. skyldigheten för den som driver eller stänger en utvinningsavfallsanläggning att se till att anläggningen i samband med stängning återställs till ett tillfredsställande skick (71 § utvinningsavfallsförordningen). Även övervakningsåtgärder och de merkostnader som en oplanerad eller tidigarelagd stängning av en utvinningsavfallsanläggning kan medföra ska redovisas (jfr 64 och 74 §§ utvinningsavfallsförordningen). Eftersom kravet i utvinningsavfallsdirektivet innebär att en säkerhet för de delar av en verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan behöver vara obligatorisk och omfatta kostnaden för vissa utpekade åtgärder så bedömer regeringen att kravet på sådan säkerhet bör regleras i en särskild bestämmelse. Regeringen vill framhålla att för de delar av verksamheten som inte omfattas av krav på avfallshanteringsplan för utvinningsavfall eller övriga särskilda krav på säkerhet i finns det möjlighet att ställa krav på säkerhet enligt 16 kap. 3 § . Det saknas anledning att reglera utvinningsverksamheter strängare än övriga miljöfarliga verksamheter i de delar som inte regleras av utvinningsavfallsdirektivet. Regeringen anser därför inte att säkerhet för en gruvverksamhet bör ställas enligt samma bestämmelse för samtliga delar av verksamheten. Omfattningen av säkerheten bör, liksom föreslås i promemorian, anges vara fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten. Detta innefattar de skyldigheter som gäller enligt balken och utvinningsavfallsförordningen och de tillståndsvillkor som har meddelats för den verksamhet som omfattas av kravet på en avfallshanteringsplan. Regeringen bedömer därför att den lydelse av vad en säkerhet ska omfatta som finns i 16 kap. 3 § inte kan användas i den nya bestämmelsen. anser att kostnaden för underhåll av anläggningsdelar som inte utgör utvinningsavfall, men som är en förutsättning för att återställning, uppföljning och övervakning kan ske, bör ingå i säkerheten. Regeringen anser att den utformning av bestämmelsen som föreslås innebär att de anläggningsdelar som är nödvändiga för att utföra de övervakningsåtgärder som ingår i ansvaret enligt utvinningsavfallsdirektivet omfattas. Syftet med säkerheterna och konfidensnivå I förarbetena till den allmänna bestämmelsen om säkerheter i 16 kap. 3 § anges följande (prop. 2006/07:95 s. 135): Eftersom huvudsyftet med kraven på att ställa säkerheter är att skydda samhället från risken att behöva svara för kostnader för efterbehandling bör säkerheten uppnå detta syfte. En säkerhet bör därutöver inte vara större än vad som behövs och inte heller administrativt kostsam. En utgångspunkt bör även vara att säkerheten bör tillåta att så mycket kapital som möjligt är kvar hos verksamhetsutövare. Det är visserligen svårt att finna säkerheter som inte är kostsamma för verksamhetsutövaren och erbjuder full säkerhet för samhället. Ambitionen bör därför vara att till en rimlig kostnad för verksamhetsutövaren minimera risken för att samhället får bära avhjälpandekostnaden. I Statens gruvliga risker konstateras att det behövs en ökad tydlighet i fråga Prop. 2021/22:219 om konfidensnivå, dvs. till vilken procentsats det är sannolikt att efterbehandlingskostnaderna ska täcka det totala efterbehandlingsbehovet. Utredningen föreslår att det bör framgå att säkerheterna ska bestämmas så att de med betryggande sannolikhet kan finansiera de skyldigheter för efterbehandling som en verksamhetsutövare har, även om denna inte kan eller vill finansiera sina skyldigheter i enlighet med verksamhetsutövarens tillstånd enligt . Det föreslås vidare att konfidensgraden ska slås fast i förordning. Säkerheten bör enligt utredningen fastställas till ett belopp som med 75 procents sannolikhet täcker kostnaderna för efterbehandling enligt efterbehandlingsplanen (se s. 123, 124 och 132). ifrågasätter det syfte med bestämmelserna om säkerhetens storlek som beskrivs i den remitterade promemorian och anser att det inte är möjligt att minimera risken för att staten ska få stå för kostnaderna, men att det är möjligt att begränsa denna risk. Svemin vill erinra om att förslaget kan medföra en ökad risk för överförsäkring i strävan att uppnå betryggande säkerheter.