prop · H903168 · 2022-03-22 00:00:00 — Strandnära utvecklingsområden bör ersätta systemet med landsbygdsutveckling i strandnära lägen Utredningen har pekat på flera svårigheter med det nuvarande systemet med LIS-områden, däribland att termen landsbygdsutveckling har tolkats på olika sätt bland kommuner och länsstyrelser och att det finns svårigheter att avgränsa LIS-områden utifrån de förutsättningar som anges i . Enligt utredningens förslag bör lättnader i strandskyddet i stället gälla inom ”landsbygdsområden” som uppfyller vissa kriterier. De remissinstanser som yttrar sig i frågan är kritiska till den benämning som utredningen föreslår. Regeringen delar uppfattningen att benäm- ningen ”landsbygdsområde” är alltför otydlig för att på ett lämpligt sätt spegla var lättnader bör gälla. Enligt regeringens mening bör lättnader i stället gälla inom ”strandnära utvecklingsområden”, som på ett bättre sätt speglar de områden som det handlar om. Vilka områden som kan utgöra sådana områden framgår av avsnitt 5.2. 5.2Kriterier för strandnära utvecklingsområden Regeringens förslag: Med ett strandnära utvecklingsområde ska avses ett område 1.där tillgången till obebyggt strandskyddat område är god, såväl inom området som i den omgivande trakten, 2.där bebyggelsetrycket är lågt, och 3.som inte är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Regeringens bedömning: Berörda myndigheter bör få i uppdrag att ta fram en vägledning för att underlätta kommunernas arbete med att bedöma om kriterierna för strandnära utvecklingsområden är uppfyllda. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att områdena där strandskyddet ska lättas upp ska benämnas landsbygdsområden. Med landsbygdsområde avser utredningen ett område där tillgången på obebyggd mark är god och där efterfrågan på mark för bebyggelse inte är stor. Utredningen ställer till skillnad från regeringen inga krav på att tillgången på obebyggt område ska gälla just obebyggt strandskyddat område och avgränsar inte närmare var dessa förhållanden ska gälla. Utredningen ställer, liksom regeringen, krav på att området inte får vara av särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser är uttryckligen positiva till de föreslagna kriterierna, däribland . i anser att kriterierna bör kunna motverka att strandskyddet är starkt i glesbygd men svagare i tätbebyggda områden, vilket verkar vara fallet med det nuvarande systemet. i anser att kriterierna är bra men att det behövs tydlig vägledning om hur dessa ska tolkas. Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget anser att de föreslagna kriterierna för landsbygdsområden inte är tillräckligt tydliga och öppnar upp för olika tolkningar och godtyckliga bedömningar, bl.a. , , Havs- och vattenmyndigheten, , kommun, , flera läns- styrelser och regioner, , och Kommuner och Regioner (SKR). Folkhälso- myndigheten anser att kriterierna är så allmänt hållna att de sammanlagt i landet kommer att kunna omfatta mycket stora områden. Enligt myndig- heten blir därmed konsekvenserna för friluftslivet samt växt- och djurlivet svåra att bedöma. anser att de föreslagna kriterierna är alltför långtgående och kan leda till att strandskyddet försvagas betydligt i stora delar av landet. (Mark- och ) anser att oklarheterna i förslaget kan förväntas ge upphov till betydande problem och bristande enhetlighet vid tillämpningen i olika delar av landet. och Svenskt Friluftsliv anser att det behövs generella, mätbara kriterier, bl.a. eftersom principerna för strandskydd bör vara likvärdiga i hela landet. Flera remissinstanser, däribland flera länsstyrelser och , pekar på behovet av att ta hänsyn till den kumulativa påverkan som uppstår . framhåller att det är väl känt att den sammanlagda effekten av många små åtgärder inom 2021/22:168 strandzonen kan orsaka storskaliga förändringar av livsmiljöer både på land och i vatten. av lättnader i strandskyddet finns i hela landet, men bedömer att det kommer att bli svårt att hitta områden som uppfyller alla de kriterier som Ett flertal remissinstanser anser att det är en brist att förslaget inte inne- håller några begränsningar för hur stora och många landsbygdsområden som kan redovisas i en kommun, däribland , Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet och i Flera instanser, bl.a. och , anser att det bör finnas kvantitativa och geografiska begränsningar i likhet med vad som gäller enligt dagens regler om LIS-områden. anser att det är bra att det inte finns några begränsningar i landsbygdsområdenas storlek och antal, eftersom det är svårt att hitta kvantifierbara mått och nivåer som fungerar över hela landet. Flera remissinstanser har invändningar mot kriteriet att tillgången på obebyggd mark ska vara god för att området ska kunna utgöra ett att det måste vara kommunens bedömning av de lokala förutsättningarna som avgör vad som utgör ett landsbygdsområde. påpekar att förutsättningarna är olika i landet och att det därmed kan bli svårt att tolka vad som avses. Några remissinstanser är kritiska till att tillgången på obebyggd mark ska tillmätas betydelse och att det bör vara tillgången på obebyggda strandområden som bör vara god, däribland , i , IALE – Svenska landskapsekologiska föreningen, och Flera remissinstanser framhåller att tillgången på obebyggda stränder bör ses i ett större sammanhang än den enskilda stranden, däribland och i . Svenskt Friluftsliv och anser att även förhållandena i angränsande kommuner kan behöva beaktas. anser att om landsbygdsområden ska pekas ut med hjälp av kriterier måste kriterierna vara tydliga och kvantitativa. Vad som kan betraktas som god tillgång till obebyggd mark kan enligt föreningen t.ex. avgöras på det sätt som föreslås i promemorian Ett förnyat strandskydd (Ds 2005:23) där mätmetoder för bebyggelsepåverkan på stränder presenterades. Flera remissinstanser har invändningar mot kriteriet att efterfrågan på mark för bebyggelse inte får vara stor för att området ska kunna utgöra ett (Mark- och ) och påpekar att det inte krävs att efterfrågan på mark ska vara liten, bara att den inte ska vara stor. Friluftsliv anser att efterfrågan på mark ska vara liten och även att den ska förväntas vara liten på lång sikt. Region län framhåller att det kan vara svårt att avgöra vad som är ett lågt respektive högt bebyggelsetryck och att detta skulle kunna leda till godtyckliga bedömningar. län anser att det inte är möjligt att på ett heltäckande sätt beskriva vad som är stor efterfrågan på mark för bebyggelse. och pekar på att ämbetet har utvecklat ett s.k. förvaltningsindex som illustrerar bl.a. låga fastighetsvärden och lågt exploateringstryck, vilket skulle kunna användas som stöd för uttolk- ningen av kriterierna för landsbygdsområden. Några remissinstanser har synpunkter på kriteriet att området inte får vara av särskild betydelse för något av strandskyddets syften för att detta ska kunna utgöra ett landsbygdsområde. i anser att formuleringen ”inte är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften” kan ge intryck av att viss påverkan kan accepteras och att kriteriet i stället bör formuleras ”inte är av betydelse för något av strandskyddets syften”. anser att det vore rimligare om endast områden som har liten betydelse för strandskyddets syften skulle kunna utpekas som landsbygdsområden, på samma sätt som gäller för LIS-områden. framför att nationalparker, naturreservat, naturvårdsområden, biotopskyddsområden, djur- och växtskyddsområden och Natura 2000-områden i sin helhet bör anses ha sådana värden för djur- och växtliv eller friluftsliv att utpekande av landsbygdsområde inom sådana områden inte kan komma i fråga. Landsbygdsområden bör inte heller kunna pekas ut inom områden som omfattas av utvidgat strandskydd. i anser att det bör förtydligas att områden med utvidgat strandskydd, naturreservat, Natura 2000-områden och andra områden som är skyddade enligt 7 kap. normalt sett inte ska kunna ingå i ett landsbygdsområde. Kammarkollegiet anser att det vid bedömningen av om ett område har särskild betydelse för strandskyddets syften finns skäl att beakta hög- exploaterade områden där tillgången på obebyggda stränder är liten. Vidare bör enligt kollegiet de hushållningsbestämmelser i 3 och 4 kap. som relaterar till natur- och friluftsliv samt annat underlag som Ramsarområden, biflöden till Natura 2000-områden m.m. ligga till grund för bedömningen. i är positiv till att översvämnings- och erosionskänsliga områden inte ska kunna utgöra landsbygdsområden. i anser att det bör framgå av lagtexten om risken för översvämning eller erosion medför att ett område inte kan anses vara förenligt med strandskyddets syften, eftersom dessa aspekter inte är en del av strandskyddets syften. avstyrker förslaget att områden av särskild betydelse för strandskyddets syften inte kan utgöra landsbygdsområden. Flera länsstyrelser, däribland i , Läns- styrelsen i och i , framför att utredningens förslag om lättnader i strandskyddet saknar en analys över konsekvenserna för kulturmiljön. i och i län framhåller att det med stor sannolikhet finns ett stort antal okända fornlämningar inom de områden som kan bli aktuella för lättnader i strandskyddet, vilket kommer påverka länsstyrel- sernas kulturmiljöarbete. Eventuella strandnära exploateringar kommer kunna beröra både kända och okända fornlämningar. Flera remissinstanser anser att utredningens skrivningar om vilka områden som bör anses vara av särskild betydelse för något av strand- skyddets syften är alltför omfattande. SKR, Region län och Region anser att utvidgat strandskydd inte med automatik får hindra att området kan ingå i ett landsbygdsområde. menar att listan på områden som kan anses vara av särskild betydelse för strandskyddets syften måste snävas in rejält om inte möjlig- heten att peka ut landsbygdsområden i realiteten ska bli en tandlös reform. Ett stort antal remissinstanser, bl.a. , , , Havs- och vattenmyndigheten, IALE – Svenska landskapsekologiska föreningen, Kammarkollegiet, , och Svenskt Friluftsliv, anser att kusten och kustskärgårdsområden inte bör kunna ingå i landsbygdsområden. framhåller att trycket på kusten och skärgårdsområden generellt är högt, framför allt för fritidsbebyggelse, samt att kusten och skärgårds- områden tillsammans med de större sjöarna tillhör de ur strandskydds- synpunkt mest värdefulla strandområdena i landet. anser att det är anmärkningsvärt att även kust- och skärgårdsområden kan omfattas med hänsyn till den takt som kusterna har bebyggts . framhåller att har trycket på kustområdena ökat och att det inte finns något som tyder på att denna utveckling kommer att upphöra inom överskådlig framtid. i menar att hela kusten är av sådan betydelse för strandskyddets syften att det inte bör gå att peka ut landsbygdsområden längs kusten. Några remissinstanser – Region län och – anser dock att även kusten och kustskärgården bör kunna prövas utifrån kriterierna för landsbygdsområden. Skälen för regeringens förslag Utredningen föreslår att det ska införas lättnader i strandskyddet inom vissa geografiskt avgränsade områden och att sådana områden ska benämnas landsbygdsområden. Som redovisas ovan anser regeringen att de områden där lättnader i strandskyddet bör gälla bör benämnas strandnära utvecklingsområden (avsnitt 5.1). Syftet med att identifiera de områden som kan anses utgöra strandnära utvecklingsområden är att hitta en lämplig avgränsning för de områden inom vilka lättnader från det generella strandskyddet bör gälla. De kriterier för strandnära utvecklingsområden som föreslås syftar till att tillgodose landsbygdernas och små tätorters behov av utveckling i områden där det finns förutsättningar att – med hänsyn till strandskyddets långsiktiga syften – möjliggöra lättnader i strandskyddet. Förutsättningarna för att tillgodose strandskyddets syften varierar över landet. I stora delar av landet finns förutsättningar för att tillåta lättnader i strandskyddet utan att äventyra ett långsiktigt skydd. Utredningen föreslår en reglering i lag av de förutsättningar som ska vara uppfyllda för att ett område ska kunna omfattas av lättnaderna. Regeringen delar utredningens uppfattning om att förutsättningarna för vilka områden som kan omfattas bör regleras i lag. Många remissinstanser anser att de av utredningen föreslagna kriterierna för landsbygdsområden är för vaga och lämnar ett för stort tolkningsutrymme. Bland annat och anför att de av utredningen föreslagna kriterierna skulle innebära en för långtgående uppluckring av strandskyddet. Regeringen anser dock att de kriterier som utredningen har föreslagit i allt väsentligt bör kunna godtas. Mot bakgrund av skillnader i olika delar av i såväl exploater- ingsgrad som exploateringstryck drar utredningen slutsatsen att lättnad- erna i strandskyddet kan medges i stora delar av norra . bedömer utredningen att utrymmet för lättnader är mindre och att lättnader därmed inte bör kunna komma i fråga i lika stor utsträckning som i norra . Utredningen konstaterar vidare att deras förslag till kriterier för avgränsning av de områden där lättnader ska kunna medges innebär att stora delar av Sveriges kuststräcka sannolikt inte uppfyller kriterierna (SOU 2020:78 s. 176 och 225). Som framgår nedan delar regeringen utredningens uppfattning vad gäller utrymmet för lättnader inom dessa områden och bedömer att stora delar av Sveriges kuststräcka normalt inte kommer kunna komma i fråga för strandnära utvecklings- områden. Det kan noteras att kust- eller kustskärgårdsområden från gränsen mot till Forsmark, utmed och i från Klockestrand vid till Skataudden vid Näskefjärden är uttryckligen undantagna från de områden som kan utgöra s.k. LIS- områden inom vilka lättnader i strandskyddet kan tillåtas (se 7 kap. 18 e § ). Med ett LIS-område avses enligt ett område som är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt. Strandnära utvecklingsområden avser långsiktigt tillgodose strandskyddets syften utan lagbunden begränsning i antal eller storlek. I syfte att säkerställa en enhetlig tillämpning av regelverket avser regeringen att ge berörda myndigheter i uppdrag att ta fram en vägledning för hur kriterierna för strandnära utvecklingsområden ska bedömas. Regeringen avser att ge företrädare för kommuner, regioner, näringsliv och intresseorganisationer möjlighet att på lämpligt sätt medverka i arbetet. Vägledningen för tillämpningen av strandnära utvecklingsområden ska ta sin utgångspunkt i behovet av att utveckla landsbygden och små tätorter och av att långsiktigt säkerställa strandskyddets syften. I ett strandnära utvecklingsområde bör tillgången till obebyggt strandskyddat område vara god Utredningen föreslår att lättnader i strandskyddet ska begränsas till områden där tillgången till obebyggd mark är god. Regeringen anser i likhet med bl.a. och i att det av utredningen föreslagna kriteriet ”område där tillgången till obebyggd mark är god” behöver förtydligas. Som bl.a. anför anser regeringen att det inte bör vara tillgången till obebyggd mark som bör vara den centrala utgångspunkten utan tillgången på obebyggda strandskyddade områden. Med obebyggda strandskyddade områden avses såväl land- som vattenområden. I likhet med i anser regeringen att det är viktigt att se kriterierna i ett större geografiskt perspektiv än den enskilda stranden. Värdet av strandområdet för allmänheten och för växt- och djurlivet på stranden och i vattnet hänger inte enbart samman med hur det ser ut vid den enskilda stranden utan även hur det ser ut i det omgivande landskapet. Vid bedömningen av om tillgången till obebyggda strand- skyddade områden är god bör därför hänsyn tas till ett större område än den närmaste omgivningen. Det av utredningen föreslagna kriteriet bör enligt regeringen kompletteras så att bedömningen av om ett område uppfyller kriteriet om god tillgång på obebyggda strandskyddade områden 2021/22:168 utgår från såväl tillgången inom det aktuella området som i den omgivande trakten. Med trakten avses i detta sammanhang en del av kommunen. I vissa fall, t.ex. om området är beläget i närheten av en kommungräns, bör även förhållandena i angränsande kommuner inkluderas i bedömningen. I ett strandnära utvecklingsområde bör bebyggelsetrycket vara lågt Befolkningstillväxten i och behovet av nya bostäder medför att efterfrågan på strandnära boende är stor på många platser i landet, bl.a. i storstadsregionerna och i närheten av större tätorter där efterfrågan på strandnära boende kan finnas på ett förhållandevis stort avstånd från centralorterna. Det kan dock vara förenat med risker att göra det lättare att bygga på strandskyddad mark inom områden där efterfrågan på mark för bebyggelse är stor, eftersom ökad exploatering kan ha en negativ påverkan på växter och djur och förutsättningarna för friluftsliv, såväl i strandzonen som i närheten av denna. Det bebyggelsetryck som efterfrågan på strand- nära boende ger upphov till kan således påverka förutsättningarna för att långsiktigt upprätthålla strandskyddets syften. Strandskyddets syften är långsiktiga. Såväl allmänhetens förutsättningar att nyttja stränder för friluftsliv som djur- och växtlivets livsvillkor på land och vatten ska vara goda både och . Det innebär att människor, djur och växter långsiktigt ska ha tillgång till såväl land som vatten inom strandområdet. Det finns därför skäl att inte främja ytterligare bebyggelse i områden där det finns en stor efterfrågan på mark för bebyggelse. Utredningen föreslår att ytterligare lättnader i strandskyddet inte ska kunna omfatta områden där efterfrågan på mark för bebyggelse är stor. Uttrycket ”stor efterfrågan på mark för bebyggelse” används i 7 kap. 18 e § första stycket 3 . Enligt förarbetena till den bestämmelsen bör tillämpningen av bestämmelser i den tidigare (1987:10), som motsvaras av 4 kap. 2 § i den nuvarande , ge vägledning om hur bestämmelsen i ska förstås. Bestämmelserna i innebär ett krav på detalj- planeläggning när efterfrågan på mark för bebyggelse är stor. Detta uttryck omfattar bl.a. större tätorters närområden, de s.k. randzonerna (jfr prop. 1985/86:1 s. 556). Regeringen anser att det inte är lämpligt att vid reglering av inom vilka områden lättnader i strandskyddet bör kunna tillåtas använda uttrycket stor efterfrågan på mark för bebyggelse, bl.a. eftersom det förekommer att kommuner redovisar randzoner i sina översiktsplaner. Det skulle där- igenom kunna uppstå en oönskad koppling mellan översiktsplanernas redovisning av var kommunen avser att hävda kravet på detaljplan och förutsättningarna för strandnära utvecklingsområden. Regeringen anser att det är bättre att i stället koppla förutsättningarna till ett krav på att bebyggelsetrycket ska vara lågt för att det ska vara möjligt att tillämpa de lättnader som enligt regeringens förslag bör gälla inom strandnära utvecklingsområden (se avsnitt 5.3). Bebyggelsetrycket i ett område är kopplat till efterfrågan på tidigare oexploaterad mark som kan tas i anspråk för bebyggelse. Önskemål om sådan förändrad markanvändning kan finnas i anslutning till många tätorter, även kring tätorter som är förhållandevis små. Efterfrågan på mark för bebyggelse – och därmed bebyggelsetryckets styrka – är kopplad till ekonomiska faktorer. Det innebär att områden med bebyggelsetryck framför allt finns i närheten av tätorter, eftersom intresset av att uppföra ny bebyggelse oftast finns inom och i anslutning till befintliga tätorter. Det område som omfattas av bebyggelsetrycket är bl.a. kopplat till tätortens storlek. Ofta finns det ett bebyggelsetryck på ett relativt stort avstånd från större tätorter, medan trycket vanligtvis är lokalt när det är fråga om mindre tätorter. I andra delar av landet är efterfrågan på mark för ny bebyggelse i princip obefintlig. Det kan då ifrågasättas om det alls finns något bebyggelsetryck. Sådana områden bör dock i detta sammanhang kunna jämställas med områden med ett lågt bebyggelsetryck. Bebyggelsetrycket kan sägas ha en viss styrka som är likartad för trakten eller närområdet. Det handlar alltså inte om att bebyggelsetrycket varierar från en fastighet till en annan. Att det inte går att bebygga en viss fastighet av något skäl – och att det således kanske inte heller finns någon efter- frågan på att bebygga just den fastigheten – utesluter alltså inte att det ändå kan finnas ett bebyggelsetryck inom det område där fastigheten ligger. Områden där bebyggelsetryck kan förväntas För att underlätta den kommande tillämpningen ges i det följande exempel på var bebyggelsetryck kan förväntas. Exemplen ger en schematisk bild av bebyggelsetrycket. Bebyggelsetrycket kan dock variera och exemplen nedan tar inte hänsyn till att det på en viss plats kan finnas avvikande förhållanden. Bedömningen måste därför göras från fall till fall. Bebyggelsetrycket är lågt i stora delar av landet, huvudsakligen i områden som utgör lands- eller glesbygd samt inom och i nära anslutning till små tätorter. I andra, mer tätbebyggda, delar kan bebyggelsetrycket vara högt eller av normalgraden. Endast områden där bebyggelsetrycket är lågt bör kunna utgöra ett strandnära utvecklingsområde. Det innebär motsatsvis att ett område där bebyggelsetrycket är högt eller av normal- graden inte kan utgöra ett strandnära utvecklingsområde. I området kring de stora tätorterna kan det ofta, men inte alltid, finnas ett normalt eller högt bebyggelsetryck. Med större tätorter avses i detta sammanhang tätorter med minst 40 000 invånare, vilket ansluter till den minsta storlek som Kommuner och Regioner använder i sin kommungruppsindelning för att beskriva större städer. När det gäller tätorter i storleksordningen mellan ca 7 000 och 40 000 invånare är bebyggelsetrycket i närheten av tätorten vanligtvis av normalgraden. I delar av landet med i ett nationellt perspektiv låga fastighetsvärden kan dock bebyggelsetrycket i anslutning till sådana tätorter vara lågt. I tätorter där befolkningen uppgår till omkring 3 000–7 000 invånare kan bebyggelse- trycket i allmänhet sägas vara lågt redan på ett avstånd av någon enstaka kilometer från tätorten. Är det fråga om mindre tätorter än så, dvs. små tätorter, är bebyggelsetrycket vanligtvis lågt även inom och i direkt anslutning till tätorten. Inom de tre storstadsområdena, dvs. centralorterna , och med kranskommuner, kan det finnas ett bebyggelsetryck som inte är lågt på ett förhållandevis stort avstånd från centralorten. Inom de delar av storstadsområdet som ligger inom normalt pendlingsavstånd från centralorten kan bebyggelsetrycket dessutom vara högt. 2021/22:168 att det i stora delar av t.ex. finns ett högt bebyggelsetryck. I delar av finns dock områden där bebyggelsetrycket varken är högt eller lågt, framför allt när det gäller efterfrågan på mark för annan bebyggelse än fritidsbostäder. Även om stora delar av län har ett relativt högt bebyggelsetryck, finns det även delar med lågt bebyggelse- tryck, framför allt i de norra delarna. har ett lågt bebyggelsetryck. Regeringen bedömer att efterfrågan på mark för bebyggelse är stor i kustområdena från gränsen mot till Forsmark, i från Klockestrand vid till Skataudden vid Näskefjärden samt Enligt regeringens bedömning kan efterfrågan på mark för bebyggelse dessutom ofta vara stor utmed stränderna kring övriga kust- och kustskärgårdsområden, på , och vid sjöarna , , , Siljan, , Skattungen och . mellan och Skattungen kan efterfrågan vara stor. förekomma delar inom de områden som har nämnts där bebyggelse- trycket är lägre och där efterfrågan på mark således inte är stor. att det vid bl.a. merparten av kusten och kustskärgården söder om Forsmark och delar av de , och inte kommer att vara möjligt att tillämpa de lättnader som avses gälla inom strandnära utvecklingsområden, eftersom sådana områden bör förutsätta att bebyggelsetrycket är lågt. Även i dessa områden kan det dock före- komma delar där bebyggelsetrycket är lågt, t.ex. runt eller på vissa