prop · H90382 · 2022-01-20 00:00:00 — 95Se 6 § förordningen (2019:202) om statliga myndigheters lokalisering jämförd med 20 § 5 förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete. A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD Det har förekommit att efter förankringen har ändrat på sina planer att minska personalstyrkan eller lägga ner verksamheten på en ort.96 En konsekvens av de långa omställningsprocesserna blev att många medarbetare som inte omfattades av uppsägningarna sade upp sig självmant. En av uppsägningsprocesserna fick pausas och startas om helt och hållet på grund av det stora antalet vakanser som uppstod till följd av det.97 När medarbetare säger upp sig själv under pågående neddragning, innebär regelverket att de lediga tjänsterna ofta måste hållas vakanta för att kunna erbjudas till medarbetare som hotas av uppsägning.98 Dessa vakansprövningar innebar betydande merarbete för myndigheten, vilket i sin tur bidrog till än längre processer. Initiala faktorer som i sig bidrog till fördröjda uppsägningsprocesser satte således i gång processer som längre fram bidrog till ytterligare tidsåtgång. Den interna kommunikationen har inte alltid upplevts som transparent och tydlig Flera företrädare för framhäver vikten av att ha en tydlig och transparent kommunikation under en omställning. Företrädare för både myndighetsstaben och arbetstagarorganisationerna tar upp att chefer på ett samordnat sätt bör kommunicera ut information som är korrekt på ett samordnat sätt.99 Andra tar upp vikten av att myndigheten tydligt beskriver hur arbetsbristen ser ut, i syfte att minimera oron hos medarbetarna och minska risken för oplanerad personalminskning.100 Enligt fackliga företrädare upplevde medlemmar att kommunikationen inte alltid fungerade, och att informationen som gått ut till medarbetarna inte alltid var enhetlig. Det ledde till ryktesspridning, oro och en sämre arbetsmiljö.101 En rapport från det arbetstagarkonsultföretag som de fackliga organisationerna anlitade tar upp att arbetsfördelningen mellan en central HR-funktion och regionaliserad operativ ledning gav upphov till motstridiga styrsignaler.102 Enligt har den interna kommunikationen förbättrats väsentligt efter 2018, när omställningsrådet inrättades. samordnades omställningen av en särskilt utsedd omställningsledare.103 har koordinerat genomförandet av personalneddragningar, och också omfattat ett mötesforum där alla verksamheter med övertalighet har deltagit. 96Intervju med företrädare för . 97Intervju med företrädare för . 98Migrationsverket, Årsredovisning . 99Intervju med företrädare för , samtal med företrädare för arbetstagarorganisationer på . 100Intervju med företrädare för . 101Samtal med företrädare för arbetstagarorganisationer på . 102Arbetstagarkonsult (), Omställningsvärk – Utmaningar för , 2017. 103Intervju med företrädare för . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN också haft ett nära samarbete med HR-partner, kommunikatörer och controllers som stödfunktioner.104 Ansträngda arbetsförhållanden under omställningen Myndighetsförordningen anger att en myndighet ska skapa goda arbetsförhållanden och ta tillvara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet.105 Företrädare för framhåller också att det erfarenhetsmässigt är viktigt med fungerande relationer mellan fackliga representanter och arbetsgivarföreträdare på lokal nivå under en omställning.106 Relationer mellan arbetsgivaren och arbetstagarorganisationerna hos har dock varit ansträngda både före och under omställningen.107 Företrädare för anger att man bistått med att lösa upp knutar i relationerna med de lokala fackliga organisationerna. Även rapporten från arbetstagarkonsult beskriver bristande tillit och samverkansklimat mellan arbetsgivar- och arbetstagarparter i omställningsarbetet. Både och arbetstagarkonsulterna beskriver långvariga slitningar och en utbredd brist på tillit inom organisationen. Detta återspeglas även i omställningsarbetet, och de ansträngda relationerna har sannolikt medverkat till problemen med att uppnå samsyn mellan arbetsgivaren och arbetstagarorganisationerna när det gäller tillämpningen av arbetsrättsliga regelverk och avtal.108 Arbetstagarorganisationerna uttrycker också kritik mot arbetsgivarens planering och genomförande av omställningen.109 Företrädare för bekräftar att det har funnits utmaningar när det gäller partsrelationerna, men menar att man har strävat efter för att förbättra dessa.110 4.2Omställningen har inneburit utmaningar för kompetensförsörjningen För att en omställning ska kunna anses ha fungerat på avsett sätt är det centralt att myndigheten har kunnat fullfölja sitt uppdrag och nå uppsatta mål enligt och regeringens beslut (se kapitel 3). En förutsättning för det är att 104Intervju med företrädare för . 105Se 8 § 3 myndighetsförordningen (2007:515). 106Intervju med företrädare för . 107Promemoria: Utvärdering av omställningsarbetet 2018. HR-avdelningens sammanställning av utvärdering, ej daterad. 108Arbetstagarkonsult (), Omställningsvärk – Utmaningar för , 2017; intervju med företrädare för . 109Samtal med företrädare för arbetstagarorganisationer på . 110Intervju med företrädare för . A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD myndigheten under omställningsprocessen lyckas behålla och använda nödvändig kompetens. Vikten av det framhålls också i flera intervjuer med företrädare från . Granskningen visar att inte lyckades med det under omställningen. Högre personalomsättning än förväntat under omställningen hade en hög personalomsättning under delar av granskningsperioden. Under flyktingsituationen 2015 och 2016 rekryterades ett stort antal medarbetare. har antalet avgångar överstigit antalet nyrekryteringar. Inledningsvis utgjordes de flesta avgångar av visstidsanställningar som löpte ut, men är egna uppsägningar den vanligaste avgångsorsaken (se figur 5).111 slutade nästan hälften av assistenter, och drygt fyra av tio handläggare (se figur 6). bedömer att personalomsättningen i varje fall har medfört problem med att upprätthålla den kompetens som myndigheten har behövt. Figur 5 Antal nyrekryteringar och avgångar fördelat efter avgångsorsak inom den operativa verksamheten hos 2015–2020 Anm.: * Avser . Källa: bearbetningar av uppgifter från levererade . 111 Egen uppsägning inkluderar de som varslats men som entledigas innan sista arbetsdagen enligt varslet. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Figur 6 Antal nyrekryteringar och avgångar inom den operativa verksamheten hos 2016–2020 som andel (procent) av antalet anställda december året innan, fördelat efter befattning 50 40 30 20 10 0 Anm.: * Avser . Källa: bearbetningar av uppgifter från levererade strävan efter att i möjligaste mån behålla medarbetare har inte lyckats Ett problem som redan har nämnts är att medarbetare som velat behålla har sagt upp sig självmant i samband med omställningen. Dessa uppsägningar under pågående förhandlingar om arbetsbrist ledde sedan till kompetensbrist i ärendehandläggningen.112 Kompetensbristen omfattade även verksamheter som inte direkt berördes av övertalighet. Myndighetens riskanalyser under det inledande omställningsarbetet framhåller en diskrepans mellan långsiktiga kompetensbehov och mer kortsiktiga behov av anpassning av verksamheten utifrån planeringsförutsättningar och budget.113Ett särskilt problem som uppstått hos har handlat om tolkningen av det tidigare nämnda avtalet om turordning. Enligt den ska turordning vid uppsägning omfatta arbetstagare med i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter hos myndigheten på den ort där arbetsbristen finns.114 Hos har personal inom asyl- och tillståndsprövningen ansetts ha jämförbara arbetsuppgifter. Det har lett till svårigheter med att kunna öka personalstyrkan i tillståndshandläggningen som antalet asylhandläggare har behövt minska. 112Migrationsverket, Årsredovisning . 113Migrationsverket, Deluppföljning av riskanalys: 5.17. Förlust av behövd kompetens i samband med omställning av verksamheten, 2018. 114Arbetsgivarverket, SAV, /SR, SF och TCO-S, Avtal om turordning för arbetstagare hos staten (TurA-S), . A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD behövt avvakta med nyrekryteringar och även säga upp tillståndshandläggare med kortare anställningstid trots att dessa hade behövts i verksamheten.115 Ett sätt att hantera risken för kompetensbristen är att erbjuda omplacering inom myndigheten som ett alternativ till uppsägning. Det är också något som gjorde under omställningen. Enligt årsredovisningen var det dock av drygt 600 medarbetare som accepterade ett erbjudande om omplacering. 116 I myndighetens riskanalyser framhålls detta som en central faktor bakom kompetensbrist i samband med omställningsarbetet.117 Att så pass få valde omplacering som alternativ till uppsägning förklaras dels med geografiska avstånd till de erbjudna tjänsterna, dels med att tjänsterna som erbjöds ibland bestod av kortare visstidsanställningar. Medarbetare ska också ha upplevt att erbjudna tjänster var på en lägre kvalifikationsnivå än den tidigare tjänsten, eller av andra skäl inte var attraktiva. Kompetensöverföringar från asylprövning till tillståndsprövning försenades eller uteblev därmed när medarbetare inom asylprövningen valde att lämna myndigheten i stället för att byta arbetsuppgifter och eventuellt arbetsort.118 Företrädare för anger att myndigheten fokuserade på uppsägningar som medel för att minska antalet årsarbetare. En lärdom som dragit är man i större utsträckning bör behålla kompetens för den fortsatta verksamhetens behov genom till exempel tjänstledigheter och kompetensväxling som alternativ till uppsägningar.119 Man bedömer att den oplanerade personalminskningen kan dämpas genom att myndigheten tydligare kommunicerar var i verksamheten övertaligheten finns.120 strävar efter mer strategisk planering inför framtida förändringar har formaliserat sin kompetensförsörjning i en kompetensförsörjningsplan, som i sin tur är knuten till myndighetens verksamhetsstrategi. finns även en processbeskrivning för omställning.121 var frågor om kompetensförsörjning delegerade till region- och avdelningscheferna. Strategin, och således även kompetensförsörjningsplanen, konkretiseras i myndighetens årliga verksamhetsplaner. 115Bilaga till e-post från . 116Migrationsverket, Årsredovisning . 117Migrationsverket, Deluppföljning av riskanalys: 5.17. Förlust av behövd kompetens i samband med omställning av verksamheten, 2018. 118Migrationsverket, Årsredovisning ; intervju med företrädare för . 119Intervju med företrädare för . 120Intervju med företrädare för och . 121Migrationsverket, Processbeskrivning – Att omställa, EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN första kompetensplanen för perioden –2023 har sedermera uppdaterats med en –2025. Dessa planer anger mål och strategiska inriktningar för myndighetens kompetensförsörjning, och är därför relevanta för denna bedömningsgrund.122 Kompetensförsörjningsstrategin tar upp vikten av flexibilitet och beredskap inför förändringar av verksamhetens kompetensbehov. I planen –2023 anges ett antal utvecklingsmål som ska uppnås . Enligt planen är det övergripande målet med kompetensförsörjningen att säkerställa rätt kompetens för myndighetens uppdrag. Detta gör myndigheten genom att attrahera, rekrytera, utveckla, behålla och omställa kompetens. Myndigheten anger sedan som ett utvecklingsmål att den har en omställning med helhetsperspektiv på behov av kompetens. Som indikatorer på måluppfyllelse av utvecklingsmålet anges kortare ledtider i omställningsprocessen, upplevd transparens i beslut samt upplevd kvalitet i kommunikation till medarbetare. Planen tar också upp att utvecklingen, behållandet och omställningen av befintlig kompetens är centralt för att säkerställa att myndigheten har rätt kompetens för sina uppdrag.123 Den uppdaterade kompetensplanen –2025 anger i stort sett samma målbild som den avseende 2019–2023, men tydliggör ytterligare att myndigheten måste hantera kompetensförsörjningen i förhållande till en föränderlig omvärld.124 Verksamhetsplanen konkretiserar målen och anger indikatorer för att följa upp utvecklingen under året.125 Även budgetplaneringen har utvecklats med införandet av ett årshjul och planeringsdialog som sträcker sig framåt.126 Regionala företrädare anger att de därigenom har fått ett bättre helhetsgrepp om hur medlen används mest effektivt. Med budgetplaneringen blir det inte lika bråttom att minska antalet årsarbetare, vilket i sin tur kan leda till att färre sägs upp i slutändan.127 Sammantaget har utvecklat sin centrala strategiska styrning av kompetensförsörjningen. I styrdokumenten framhäver vikten av en kompetensförsörjning som tar hänsyn till en föränderlig omvärld som snabbt kan ställa nya krav på myndigheten. För att hantera dessa anges att myndigheten bör kunna utveckla, behålla och vid behov förflytta den befintliga kompetensen. I dessa avseenden verkar ha dragit lärdomar av de senaste årens omställningsarbete och förändrat sitt planeringsarbete enligt dem. Det är dock ännu för tidigt att bedöma om planeringen kommer att ha avsedda effekter på kompetensförsörjningen. 122Intervju med företrädare för . 123Migrationsverket, Kompetensplan 2019–2023, 2019. 124Migrationsverket, Kompetensplan 2021–2025, 2020. 125Migrationsverket, Verksamhetsplan . 126Intervju med företrädare för 2020-12-16b. 127Intervju med företrädare för . A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD 4.3Arbetsgivarverket har tillgodosett behov av stöd har fått ett omfattande och mångsidigt stöd i arbetsgivarfrågor från . bedömer att stödet till väsentliga delar har svarat på behov i den del av omställningsarbetet som handlar om personal. har rutiner för större omställningar inom staten ska enligt sin instruktion svara för sådan information, rådgivning och utbildning som arbetsgivare på det statliga området behöver.128 Stödet ges i olika former, och kan anpassas vid till exempel en större omställning. tilldelar varje medlem en namngiven rådgivare som ger råd och stöd i arbetsgivarfrågor. När får kännedom om att en större omställning ska genomföras, sätter man ihop ett expertteam bestående av rådgivare, arbetsrättsjurist och förhandlare med flera för att kunna kan bistå medlemmen i processerna. har också olika former av information och stödmaterial om omställning på sin webbplats.129 Nära kontakter mellan och under omställningen och har haft nära kontakter sedan hanteringen av flyktingsituationen 2015, då man bland annat utvecklade former för in- och utlåning av personal mellan myndigheterna. Under omställningen hade regelbundna möten med HR-chef, förhandlingschef och HR-specialist. Utöver dessa hade omfattande kontakter med sin rådgivare under processen. stöd avsåg bland annat MBL-förhandlingar, tolkning och tillämning av lagar och avtal, tvisteförhandlingar, villkorsfrågor för medarbetare som berördes av omställningen samt samverkan med de fackliga organisationerna. stöttade vid lokala tvisteförhandlingar och företrädde staten vid tvister som fördes till central förhandling. Företrädare för beskriver också stödet som omfattande och över lag relevant, men menar att tillämpning av delvis otydliga bestämmelser i centrala lagar och avtal i verksamhet är en utmaning i sammanhanget.130 1281 § förordning (2007:829) med instruktion för . 129Intervju med företrädare för . 130Intervju med företrädare för och . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN 5Migrationsverkets avveckling av lokaler, anläggningstillgångar och lös egendom lyckades i många avseenden upprätthålla en lokalförsörjning som motsvarade verksamhetens behov under omställningen. De boenderelaterade kostnaderna och inskriven har minskat betydligt och 2016 och tillbaka till nivåer som är i paritet med dem –2012. bedömer även att boendebestånd hade en ändamålsenlig beläggningsgrad sett till verksamhetens behov. Däremot uppstod problematik med hushållning och regelefterlevnad vid avveckling av tillgångar under omställningen. Till exempel avvecklade tillgångar utan att först pröva om det är möjligt att använda dem i annan del av den egna verksamheten eller hos annan myndighet. När tillgångar har utrangerats, har det inte alltid gått att spåra vad som hänt med dem. Bland annat utrangerades ett stort antal datorer och telefoner utan tydlig dokumentation om hur det gått till, trots att de kan ha både ekonomiskt värde och innehålla känslig information. Problemen kan delvis förklaras av otydliga regelverk, svaga stöd för regeltillämpning och svagheter i interna rutiner innan omställningen inleddes. har dock efter hand utvecklat bättre rutiner under den pågående omställningen. 5.1Lokalförsörjningen har i huvudsak varit ändamålsenlig under omställningen Mottagningen av asylsökande är en av kärnverksamheter. En förutsättning för verksamheten är att det finns boenden där asylsökande kan vistas i väntan på beslut om uppehållstillstånd. I takt med att rekordmånga asylsökande har fått beslut om uppehållstillstånd och kommunerna har kunnat ta över ansvaret för vidarebosättning, har behovet av sådana platser minskat kraftigt . Mottagningsverksamheten har därmed i stor utsträckning berörts av omställningen. Granskningen visar att i huvudsak har upprätthållit en lokalförsörjning som har tillgodosett verksamhetens behov utan att vara överdimensionerad. Dygnskostnaden i asylmottagandet har sjunkit kraftigt regleringsbrev angav regeringen som ett mål att kostnaden per boendeplats i mottagningssystemet ska minska.131 Detta mål framkommer även 131Regleringsbrev för budgetår 2017 och 2018 avseende . A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD i verksamhetsplaner för år 2017 och 2018.132 Vid återrapporteringen av måluppfyllelse till regeringen använder måttet boendekostnad och inskriven, som omfattar bland annat kostnader för kost och logi, vård, undervisning och personal. Av dessa visar kost och logi mer specifikt hur de boenderelaterade kostnaderna och inskriven har utvecklats. Tabell 8 Kostnad och inskriven avseende kost och logi, exklusive förvar samt barn utan vårdnadshavare (), 2010–2020 Källa: , Årsredovisningar –2020 I tabell 8 kan utläsas att kostnaden för kost och logi och inskriven ökade –2016, för att sedan sjunka avsevärt till en nivå som närmar sig nivån –2012. Av granskningen framgår att detta uppnåtts genom att har strävat efter att i första hand avveckla dyrare boendeformer.133 De tillfälliga boendena, som i många fall upphandlades och till högre kostnader, började avvecklas . var samtliga dessa avvecklade. Övriga boenden började avvecklas (se även figur 7).134 Beläggningsgraden i boendebeståndet är rimlig En annan aspekt av en ändamålsenlig lokalförsörjning är den beläggningsgrad som har inom sitt boendebestånd för asylsökande. Med beläggningsgrad avses hur stor del av de tillgängliga boendeplatserna som är belagda. Det är alltså ett mått på om utnyttjar de boenden som myndigheten betalar för. Det behövs dock en viss marginal i form av lediga bostäder för att myndigheten inte ska tvingas till snabba och dyra upphandlingar av nya boenden om antalet asylsökande ökar tillfälligt. Kostnaden för outnyttjade boendeplatser bör därför ställas mot kostnaden för att sakna boenden när de behövs. I regleringsbrevet angav regeringen som mål att boendebeståndet skulle ha en så hög beläggningsgrad som möjligt med hänsyn till verksamhetens behov.135 bedömde att man hade nått målet, då den totala beläggningsgraden i boendebeståndet hade ökat från 132Migrationsverket, Verksamhetsplan och Verksamhetsplan . 133Intervju med företrädare för . 134Migrationsverket, Årsredovisning , Årsredovisning och Årsredovisning . 135Regeringen, Regleringsbrev för budgetår 2018 avseende . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Den genomsnittliga beläggningsgraden var emellertid lägre än , det vill säga 77 procent.136 Figur 7 totala boendekapacitet (platser) samt beläggningsgrad (procent) 2016–2020 Beläggningsgrad (höger axel) boendebestånd minskade från sammanlagt cirka 112 000 platser till 20 000 platser . Beläggningsgraden minskade också något (se figur 7). har dock tidigare uppmärksammat att boendeförsörjningen var ytterst ansträngd. Avsaknaden av marginaler ledde till att inte kunde erbjuda ankomstboenden för alla asylsökande, och att kostnaderna för upphandling av tillfälliga boenden blev höga.137 Sammantaget tyder det på att boendebestånd har varit rimligt anpassat till verksamheten behov, trots att beläggningsgraden har sjunkit. Kostnader har uppstått för tomhyror när hyresavtal inte har kunnat avslutas i tid En annan aspekt av ändamålsenlig lokalförsörjning vid en omställning är att kunna avsluta hyresavtal för lokaler som verksamheten inte längre använder, och därmed undvika onödiga hyreskostnader (så kallade tomhyror). Företrädare för för verksamhetsstöd framhåller att en förutsättning för en lyckad omställning är att planer för upptrappning åtföljs av planer för nedtrappning, och att myndigheten inte sluter långa hyresavtal för administrativa 136Migrationsverket, Årsredovisning . 137Riksrevisionen, Asylboenden – arbete med att ordna boenden åt asylsökande (RiR 2016:10) och , Lärdomar av flyktingsituationen – beredskap och hantering (RiR 2017:4). A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD lokaler på orter där man inte vet om verksamheten kommer att finnas kvar under överskådlig framtid.138 Granskningen visar att i vissa fall tvingades betala tomhyror i orter där man har avvecklat eller flyttat verksamheten. I bland annat , och kunde hyresavtalen inte avslutas innan avveckling. I anskaffade en administrativ lokal som endast utnyttjades i begränsad omfattning innan avvecklingen. I flera intervjuer framhålls att avvecklingsplanerna inte alltid har rimmat med de gällande uppsägningstiderna.139 bedömer att problematiken med att avveckla lokaler delvis kan förklaras av avsaknaden av strategisk styrning av myndighetens lokalisering före omställningen och under de tidiga faserna av den. Regionerna fick då ett stort utrymme att välja vilka förändringar som behövdes för att möta tilldelade budgetramar i och med omställningen. Någon central samordning motsvarande omställningsrådet för personalfrågor fanns inte för lokalfrågorna. Avsaknaden av strategisk planering kan i vissa fall ha lett till att myndigheten anskaffade lokaler med för långa hyresavtal på orter där man inte hade förutsättningar för närvaro på längre sikt.140 Även internrevisionen vid bedömer att hushållning med resurser inom lokalförsörjningen inte har haft en hög prioritet inom myndigheten.141 –2020 började dock planera mer strategiskt för var i myndigheten ska befinna sig, bland annat med en myndighetsgemensam lokaliseringsstrategi.142 Även om det förekom tomhyror och problematik med att säga upp hyresavtal , har inte sett indikationer på att det utgjort något omfattande problem under omställningen. I sammanhanget är det också förståeligt att avveckling av boenden, övrig verksamhet, personal och administrativa lokaler inte alltid går att tajma till exakt samma tidpunkt. Ny lokaliseringsstrategi tar upp behovet av framtida omställningar En viktig förutsättning för ett lyckat omställningsarbete är att myndigheten planerar långsiktigt och bygger in flexibilitet i sin planering.143 Granskningen visar att numera har en lokalförsörjningsstrategi som i flera 138Intervju med företrädare för . 139Intervju med företrädare för , och . 140Intervju med företrädare för och . 141Intervju med företrädare för internrevisionen på . 142Migrationsverket, Lokaliseringsplan 2019–2023; , Ettårsplan 2019 -genomförande av lokalplanen del 1: tillfälliga bostäder, 2019 och , Generaldirektörens instruktion om Migrationsverkets lokaliseringsplan 2019–2023 Del 2: administrativa lokaler, 2019. 143Intervju med företrädare för . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN avseenden tar hänsyn till behovet av framtida omställningar. Det är dock för tidigt att bedöma hur de strategiska ambitionerna tillämpas i praktiken.