prop · H903134 · 2022-02-24 00:00:00 — Juridiska fakultetsstyrelsen vid anser att det bör klargöras om avsikten med förslaget är att knyta an till den proportionalitetsbedömning som ska göras vid återkallelse av ICT- tillstånd och tillstånd för säsongsarbete. Även önskar vissa förtydliganden. Förvaltningsrätten i anser bl.a. att det inte står i överenstämmelse med reglernas syfte om sådana brister som att arbetsgivaren t.ex. inte betalat en kollektivavtalsenlig lön till arbetstagaren ska kunna anses som ringa endast utifrån att det handlar om ett visst ringa belopp. i (LO) och akademikers centralorganisation () tillstyrker förslaget. LO understryker dock att tillämpningen av undantaget inte får bli för vid. Även () ställer sig positiv till att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete inte bör återkallas vid ringa fall, men avstyrker att återkallelse inte bör ske om en sådan inte framstår som rimlig. anser, liksom universitetslärare och forskare (), att utredningen saknar flera viktiga perspektiv, bl.a. rörande kompetensutvisningar av personer som kommer hit för att genomföra forskarutbildning eller bedriva forskning och kompetensutvisningar vid ansökan om permanent uppehållstillstånd. och anser därför att en ny utredning behöver tillsättas för att se över regelverket för permanent uppehållstillstånd för dessa grupper. Skälen för regeringens förslag Behovet av en lagändring För att beviljas arbetstillstånd enligt reglerna för arbetskraftsinvandring krävs bl.a. att anställningen ska göra det möjligt för utlänningen att försörja sig och att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte ska vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen (6 kap. 2 § UtlL). Bestämmelsen är fakultativ och innebär alltså att någon ovillkorlig rätt att få ett arbetstillstånd inte finns. En utlänning som önskar vistas här i landet för att arbeta får beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (5 kap. 10 § UtlL). Ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd ska återkallas om förutsättningarna för arbetstillståndet är uppfyllda, av något annat skäl än att anställningen har upphört (7 kap. 7 e § första stycket 1 UtlL). I förarbetena anges att det inte bör komma ifråga att låta ett uppehållstillstånd som beviljats för arbete fortsätta gälla vid kännedom t.ex. om att utlänningen arbetar under anställningsvillkor som inte är i nivå med kollektivavtal eller branschpraxis, eller inte arbetar alls. Vidare anges att det inte bör finnas utrymme för en mer diskretionär prövning av om uppehållstillståndet ska återkallas när förutsättningarna för arbetstillståndet är uppfyllda. Utgångspunkten bör således vara att återkallelse ska ske (propositionen Åtgärder mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring [prop. 2013/14:227 s. 18]). Mot bakgrund av den strikta tillämpning som lagstiftaren gett uttryck för när det gäller om ett uppehållstillstånd för arbete ska återkallas, har Migrationsöverdomstolen bedömt att ett motsvarande förhållningssätt bör gälla vid prövningen av om ett sådant tillstånd ska förlängas, om permanent uppehållstillstånd kan beviljas eller om det föreligger särskilda skäl för förlängning av tillståndet (MIG 2015:11 och MIG 2015:20). Denna rättsutveckling har lett till att det såväl i den allmänna som i den politiska debatten pågått en diskussion om vilka konsekvenser brister i anställningsvillkoren ska få för uppehållstillståndet. infördes ett undantag i återkallelsebestämmelsen som gör det möjligt att avstå från återkallelse i de fall arbetsgivaren har avhjälpt bristen innan har vidtagit någon åtgärd (7 kap. 7 e § tredje stycket UtlL). Som angavs redan i förarbetena till den undantagsbestämmelsen kan det visserligen även förekomma situationer när en arbetsgivare blir medveten om att han eller hon har begått ett misstag först efter påpekande från , och där det också kan vara rimligt att avstå från en återkallelse. Regeringen bedömde dock att en sådan utvidgad möjlighet krävde överväganden som inte kunde göras inom ramen för det lagstiftningsärendet (propositionen Möjlighet att avstå från återkallelse av uppehållstillstånd när arbetsgivaren självmant har avhjälpt brister [prop. 2016/17:212 s. 10 och 11]). I direkt samband med att regeringen överlämnade propositionen till gavs därför det uppdrag som ligger till grund för den nu behandlade promemorians förslag (Mindre eller obetydliga fel gällande villkoren för arbetstillstånd [Ds 2017:64]). Vid behandlingen i av nämnda proposition 2016/17:212 ansåg även att regeringens förslag inte var tillräckligt. Utskottet beslutade därför om remissbehandling av en följdmotion och utarbetade därefter en lagrådsremiss (se motion 2017/18:120 och lagrådsremissen Möjlighet att avstå från återkallelse av uppehållstillstånd). I den lagrådsremissen föreslås att återkallelse inte ska vara obligatoriskt vid mindre avvikelser från villkoren för arbetstillstånd. Vid bedömningen av om tillståndet ska återkallas föreslås bl.a. att omfattningen och karaktären av avvikelsen ska vägas mot utlänningens intresse av att få bo och arbeta i . Sedan Lagrådet avstyrkt förslaget avslutade beredningen av förslaget och föreslog i stället att skulle bifalla propositionen och avslå motionerna (bet. 2017/18:SfU7). tillkännagav också att regeringen skyndsamt ska återkomma till med ett lagförslag som kan träda i kraft , dock , och som stärker proportionaliteten och säkerställer att en arbetskraftsinvandrare inte ska utvisas på grund av att arbetsgivaren utan uppsåt begått mindre eller obetydliga fel i fråga om villkoren för arbetstillstånd, även om felet upptäcks efter det att tillståndstiden löpt ut eller om uppmärksammat det (bet. 2017/18:SfU7 punkt 2, rskr. 2017/18:41). I promemorian föreslås att det utöver de situationer som anges i nu gällande bestämmelse i 7 kap. 7 e § UtlL också ska vara möjligt att avstå från att återkalla ett uppehållstillstånd för arbete i ringa fall av avvikelse. En efter det att promemorian överlämnats meddelade 2021/22:134 Migrationsöverdomstolen emellertid två nya avgöranden (MIG 2017:24 och MIG 2017:25). Av avgörandena, som alltså inte beaktas i promemorian, följer bl.a. att det måste göras en helhetsbedömning av samtliga anställningsvillkor i det enskilda fallet för att kunna avgöra om dessa är i överensstämmelse med vad som följer av kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Om en sådan bedömning utmynnar i att förutsättningarna för arbetstillståndet, trots vissa brister, varit uppfyllda innebär det att arbetskraftsinvandraren inte ska utvisas. avgörande från Migrationsöverdomstolen följer att ett liknande synsätt bör anläggas när det gäller bedömningen av om försörjningskravet i 6 kap. 2 § första stycket 1 UtlL är uppfyllt (MIG 2018:12). Flera av de instanser som promemorian remitterades till anser det vara en brist att den saknar en analys av förslaget i förhållande till Migrationsöverdomstolens nya praxis som några anser att den nya domstolspraxisen redan omhändertar de tillämpningsproblem som promemorian försöker lösa. Mot bakgrund av remissutfallet, och att avgörandena från Migrationsöverdomstolen ligger i linje med vad regeringen velat uppnå, har regeringen avvaktat med beredningen av Regeringen har följt utvecklingen noga och kunnat konstatera att andelen beviljade förlängningsansökningar inom de flesta yrkeskategorier enligt statistik har ökat sedan Det har dock, med hänvisning till enskilda avgöranden, framförts att kompetensutvisningar, dvs. utvisningar som sker på grund av försumbara och ursäktliga brister eller avvikelser från de villkor som ställs för Utredningen fick därför i uppdrag att göra en bred analys av rättsläget och lämna författningsförslag som syftar till att utvisningar som sker på grund av försumbara och ursäktliga brister ska upphöra (dir. 2020:8 och dir. 2020:69). Utredningen har bl.a. gjort en analys av grunderna för en viss andel av alla avslagsbeslut . analysen framgår att potentiella kompetensutvisningar endast förekommit i ett fåtal fall, mellan 2–, och främst på grund av brister när det gäller lön, annonsering och försäkringar. Regeringen anser att regelverket för arbetskraftsinvandring måste vara förutsebart och enkelt att tillämpa och beakta näringslivets behov av att rekrytera och behålla internationell kompetens. av stor vikt att säkerställa att arbetskraftsinvandrare inte utvisas på grund av att arbetsgivare begått ringa fel gällande villkoren för arbetstillstånd, oavsett om felet upptäcks efter det att tillståndstiden löpt ut eller om Som nämns ovan överensstämmer detta också med den uppfattning som har gett regeringen till Även om kompetensutvisningar enligt utredningens kartläggning alltså inte förekommer i någon större utsträckning bedömer regeringen att rykte och attraktionskraft när det gäller att locka internationell kompetens skulle förbättras om sådana utvisningar kan undvikas. Regeringen anser därför att möjligheterna att avstå från att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete bör utvidgas, med beaktande av den senaste tidens rättsutveckling. Det kan, som och tar upp, också förekomma kompetensutvisningar av andra kategorier än Dessa frågor kan dock inte tas om hand i det här lagstiftningsärendet. En obligatorisk återkallelsebestämmelse med utökade möjligheter till undantag En av utgångspunkterna för reglerna om arbetskraftsinvandring är att arbetstagare från tredjeland ska tillförsäkras anställningsvillkor som inte är sämre än de som gäller för arbetstagare som redan är bosatta i . Reglerna ska alltså inte underlätta för oseriösa arbetsgivare (prop. 2007/08:147 s. 27). För att uppnå detta syfte finns det regler i utlänningslagen som ställer krav på att bl.a. lön och andra anställningsvillkor är i nivå med vad som gäller i svenska förhållanden. Följaktligen är utgångspunkten i nuvarande ordning också att ett tillstånd ska återkallas när anställningsvillkoren inte uppfyller lagens krav. Genom den obligatoriskt utformade grunden för återkallelse är det förutsebart och tydligt vad som gäller när arbetsvillkoren inte uppfyller de lagstadgade kraven. Regeringen delar därmed utredningens bedömning att det bör införas möjligheter att underlåta återkallelse i just de situationer när det är fråga om försumbara och ursäktliga brister eller avvikelser av de villkor som ställs för arbetstillstånd. Som LO är inne på medför en sådan ordning att undantag från återkallelse kan göras i vissa fall även när det är som upptäcker bristen, men utan att ändra den huvudsakliga regeln om att tillståndet ska återkallas om förutsättningarna inte är uppfyllda. För att systemet för arbetskraftsinvandring ska upprätthålla sin legitimitet får tillämpningen alltså inte bli för långtgående åt något håll. Ett nytt undantag från återkallelse vid ringa fall av avvikelse Enligt nu gällande ordning är det möjligt att avstå från återkallelse av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete om arbetsgivaren har avhjälpt bristen utan att har behövt vidta någon åtgärd, s.k. självrättelse (7 kap. 7 e § tredje stycket UtlL). Regeringen anser, i likhet med det som föreslås i promemorian och i likhet med utredningen, att det ska införas en möjlighet att avstå från återkallelse vid ringa fall av brister, oavsett om arbetsgivaren gjort en självrättelse eller om bristerna upptäcks av . Till skillnad från det som anges i promemorian anser regeringen däremot att det nuvarande undantaget om s.k. självrättelse då inte längre fyller någon funktion. Regeringen delar därför i denna del utredningens bedömning att detta undantag bör tas bort och i stället ersättas med ett generellt undantag för ringa fall av avvikelse. Regeringen instämmer också i utredningens bedömning att med ringa fall bör avses försumbara avvikelser från villkoren för arbetstillstånd. Enligt utredningen bör därtill situationer där bristen i anställningsvillkoren kan anses vara ursäktlig omfattas av ringa fall. Som bl.a. noterar innebär utredningens förslag i denna del att termen ringa skulle rymma dels frågan om avvikelsens storlek, dels frågan om avvikelsen kan anses ursäktlig. Regeringen anser att det, när det gäller om en avvikelse kan anses som ursäktlig, är lämpligare att pröva den frågan vid skälighetsbedömningen (se nedan). För att bedöma om det är fråga om en ringa avvikelse bör således bristens beskaffenhet och omfattning beaktas men inte hur eller varför den har uppkommit. Det undantag som regeringen nu föreslår tar sikte på avvikelser gällande alla förutsättningar för arbetstillstånd som anges i 6 kap. 2 § första stycket 2021/22:134 UtlL. För att kunna avgöra om en avvikelse är för handen bör det i enlighet med praxis göras en helhetsbedömning av samtliga anställningsvillkor (MIG 2017:24 och MIG 2017:25). För att motverka riskerna för utnyttjande av utländsk arbetskraft bör vidare särskild försiktighet iakttas vid en bedömning av avvikelser från försörjningskravet (jfr MIG 2018:12). Förvaltningsrätten i ifrågasätter om det är i överenstämmelse med reglernas syfte att brister som att arbetsgivaren t.ex. inte betalat en kollektivavtalsenlig lön till arbetstagaren ska anses som ringa endast utifrån att det handlar om ett visst ringa belopp. efterfrågar också ett förtydligande av om avsaknad av alla försäkringar, inklusive trygghetsförsäkring vid arbetsskada, ska kunna anses vara ett ringa fall om försäkringen saknas enbart om någon eller några månader. Regeringen anser att fel som begåtts i syfte att missbruka reglerna om arbetskraftsinvandring inte kan anses vara ringa. Det bör därför inte tolereras att en arbetsgivare upprepade gånger eller tillämpar villkor som avviker från gällande krav. Detsamma bör gälla om villkorsavvikelserna i sig är betydande. Även om trygghetsförsäkring vid arbetsskada bara har saknats kan det få stora konsekvenser för arbetstagaren om en olycka sker och bör därmed som regel inte kunna anses vara en ringa avvikelse, förutsatt att arbetsgivaren enligt ett tecknat kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen, utöver den lagstadgade arbetsskadeförsäkringen, ska tillhandahålla en sådan extra försäkring. bör avsaknad av en annan försäkring , t.ex. tjänstepensionsförsäkring, kunna kompenseras i efterhand med högre och därmed kunna utgöra en ringa avvikelse. fall skulle t.ex. också kunna handla om att en utlänning har fått lön under kollektivavtalsenlig nivå med några eller en lön strax under försörjningskravsnivån . Det bör givetvis alltid göras en bedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet för att avgöra om det är fråga om ett ringa fall. Om en avvikelse inte kan anses vara ett ringa fall, kan en återkallelse i vissa fall dock ändå underlåtas efter en skälighetsbedömning (se nedan). Innebörden av den nu föreslagna lagändringen är alltså att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete inte behöver återkallas på grund av en ringa avvikelse, oavsett om den upptäckts av eller vilka av förutsättningarna i 6 kap. 2 § första stycket UtlL för arbetstillståndet som brister. Regeringen föreslår också, i likhet med utredningen, att undantaget för ringa fall även ska omfatta situationen när utlänningen inte från tillståndets första giltighetsdag påbörjat arbetet. Det innebär att tillståndet inte behöver återkallas om utlänningen t.ex. påbörjat arbetet . Om avvikelsen inte kan anses som ringa får det i stället bedömas om en återkallelse framstår som skälig (se nedan). Om avvikelsen inte kan anses som ringa bör en skälighetsbedömning göras I promemorian görs bedömningen att det vid prövningen av om det är fråga om ett ringa fall av avvikelse bör vara möjligt att helt bortse från fel som begåtts av en tidigare arbetsgivare, dvs. att undantag från återkallelse av tillståndet i ett sådant fall kan göras oberoende av felets beskaffenhet och trots att det inte är avhjälpt. En förutsättning anges dock vara att det inte är fråga om ett upplägg för att kringgå gällande regler. Som bl.a. Förvaltningsrätten i och Unionen anför kan det ifrågasättas om en sådan extensiv tillämpning kan anses vara förenlig med ordalydelsen i den lagändring som föreslås i promemorian. Utredningens kartläggning visar emellertid att det finns ett behov av att införa en möjlighet utöver de ringa fallen att underlåta en återkallelse för att undvika framtida kompetensutvisningar, t.ex. just om avvikelser har förekommit hos en tidigare arbetsgivare. Regeringen ansluter sig därför till utredningens förslag om att det också ska finnas ett visst utrymme att inte behöva återkalla ett tillstånd om en återkallelse med hänsyn till omständigheterna inte framstår som rimlig, med den skillnaden att skälig får anses vara ett bättre ordval än rimlig i sammanhanget. Syftet är således att undantaget bör träffa de fall där bristen i sig inte kan bedömas som ringa, men där omständigheterna i övrigt kring den uppkomna bristen skulle medföra att en återkallelse ändå inte framstår som skälig. TCO avstyrker utredningens förslag i denna del. Som anges ovan är det emellertid enligt regeringens bedömning inte tillräckligt med enbart ett undantag för ringa fall för att förhindra framtida kompetensutvisningar. Ett undantag för ringa fall, i kombination med förslaget om att även kunna underlåta en återkallelse när det med hänsyn till omständigheterna inte framstår som skäligt, bör ge tillämparna ett väl avvägt utrymme för att ha möjlighet att motverka kompetensutvisningar. Det undantag som utredningen föreslår får enligt regeringens mening också anses vara i linje med den praxis om en helhetsbedömning som vuxit fram (jfr MIG 2017:24 och MIG 2017:25). När det gäller den närmare gränsdragningen av tillämpningsområdet menar regeringen, i likhet med utredningen, att det vid bedömningen av om en återkallelse inte framstår som skälig bör göras en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet, där även andra faktorer än bara bristen i sig kan beaktas. Det kan t.ex. handla om att det lämnas en ursäktlig eller rimlig förklaring till varför det blivit fel som det framstår som klart att arbetsgivaren framöver kommer att uppfylla villkoren. Till skillnad från undantaget vid ringa fall kan det alltså här beaktas hur eller varför avvikelsen har uppkommit. Det tar däremot inte sikte på utlänningens personliga omständigheter (jfr ovan nämnda motion 2017/18:120 och lagrådsremissen Möjlighet att avstå från återkallelse av uppehållstillstånd). Kammarrätten i och ställer sig bakom utredningens förslag men anser att det bör förtydligas för att undvika tolknings- och tillämpningsproblem. De exempel som ges i utredningen tyder enligt kammarrätten på att det är omständigheterna hänförliga till förutsättningarna för det aktuella arbetstillståndet som ska beaktas vid bedömningen. Bestämmelsen skulle därför enligt kammarrätten bli 2021/22:134 tydligare om detta framgår direkt av lagtexten. Regeringen anser, liksom LO, och Ingenjörer är inne på, att det normalt inte framstår som skäligt att återkalla ett uppehållstillstånd för arbete om avvikelserna hänför sig till en tidigare arbetsgivare, om utlänningen hos den nuvarande arbetsgivaren har villkor som uppfyller kraven för ett arbetstillstånd. Brister hos en tidigare arbetsgivare beaktas normalt inte när utlänningen byter arbetsgivare inom uppehållstillståndets giltighetstid. anser således att en ordning där fel som begåtts av en tidigare arbetsgivare ofrånkomligen ska beaktas i ett återkallelseärende skulle leda till att enskilda arbetskraftsinvandrare kan drabbas orimligt hårt. reglering som i större utsträckning tar arbetskraftsinvandrarens perspektiv bör det normalt sett också vara möjligt att tolerera större brister hos en tidigare arbetsgivare än hos den nuvarande. Den formulering som Kammarrätten i föreslår – att det är omständigheterna hänförliga till förutsättningarna för det aktuella arbetstillståndet som ska beaktas vid bedömningen av om en återkallelse inte framstår som skälig – skulle enligt regeringens mening emellertid bli En sådan formulering utesluter nämligen att hänsyn även kan tas till om brister har förekommit hos en tidigare arbetsgivare vid bedömningen av om ett tillstånd inte behöver återkallas, om bytet av arbetsgivare medfört att ett nytt arbetstillstånd har behövts beviljats (jfr 6 kap. 2 a § tredje stycket UtlL). En möjlighet att bortse från brister hos en tidigare arbetsgivare kan dock, som Förvaltningsrätten i påpekar, medföra en ökad risk för missbruk av systemet. LO och TCO är inne på får möjligheten till undantag därför inte bli för vid. Regeringen vill också understryka att syftet med en utökad möjlighet att underlåta att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete självklart alltså inte är att öppna upp en möjlighet för vare sig arbetstagare eller arbetsgivare att systematiskt avstå från att följa gällande regler. då det är fråga om missbruk eller kringgående av reglerna för arbetskraftsinvandring bör tillståndet därför återkallas. i syfte att motverka att arbetsgivare missbrukar regelverket har också lämnats i utredningens slutbetänkande (SOU 2021:88). En utgångspunkt för att ett uppehållstillstånd för arbete inte ska återkallas bör vidare vara att arbetsgivaren, så långt det är möjligt, avhjälper ett fel så snart det upptäcks och vid en framåtsyftande bedömning kan förväntas tillämpa sådana anställningsvillkor att förutsättningarna för arbetstillstånd är uppfyllda. Utrymmet att avstå från att återkalla ett uppehållstillstånd för arbete om den nuvarande arbetsgivaren inte avhjälper ett fel trots att det är möjligt bör alltså vara Som anges ovan anser regeringen att ett annat synsätt är motiverat när det gäller en tidigare arbetsgivare som i de här sammanhangen dessutom rent generellt kan antas ha ett svagare incitament och mer begränsade möjligheter än den nuvarande att medverka till att avhjälpa en avvikelse. Förslaget syftar alltså sammanfattningsvis till att hitta en rimlig balans i systemet för att motverka framtida kompetensutvisningar, som arbetskraftsinvandraren inte ska utnyttjas eller drabbas av en tidigare arbetsgivares misskötsamhet. lyfter vissa praktiska problem med att upptäcka systematiska och återkommande fel eller misstag som arbetsgivare har försökt dölja genom att t.ex. starta nya bolag. Det bör dock påpekas att det av officialprincipen följer att ska se till att ett ärende blir Prop. 2021/22:134 utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver (23 § förvaltningslagen). har vidare som generell uppgift att motverka missbruk av reglerna (5 § förordningen med instruktion för ). Vid misstanke om att det kan röra sig om en arbetsgivare som har missbrukat regelverket bör alltså göra en utredning för att försöka klarlägga om så är fallet. Att det lämnats flera felaktiga uppgifter av betydelse eller det har framkommit omständigheter som rör arbetsgivarens förutsättningar att anställa och förmåga att uppfylla anställningsvillkoren bör kunna vara sådana indikatorer. Som anges i regeringens arbetsmiljöstrategi –2025 kommer regeringen också att se över de behov av förändringar av regelverket om offentlighet och sekretess som kan krävas för att möjliggöra en förbättrad myndighetssamverkan (skr. 2020/21:92 s. 29). I utredningens slutbetänkande (SOU 2021:88) lämnas också förslag om att ska kunna avslå en ansökan om arbetstillstånd bl.a. om arbetsgivaren påförts vissa sanktioner. Som anges ovan anser regeringen vidare att det nu aktuella undantaget även bör kunna omfatta situationen när utlänningen inte från tillståndets första giltighetsdag påbörjat arbetet. Det innebär att en återkallelse i vissa fall kan underlåtas även om förseningen i sig inte kan anses som ringa. Det kan t.ex. handla om att en något längre försening beror på konsekvenserna av en pandemi eller annan svår sjukdom eller att ett projekt inte har kunnat startas inom angiven tid utan först något senare, dvs. omständigheter som har legat utanför utlänningens kontroll.