prop · H903183 · 2022-03-22 00:00:00 — Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig särskilt i denna del, Säkerhetspolisen och , anser att det bör övervägas att införa en möjlighet att ta ut en sanktionsavgift av den som inte uppfyller registreringskravet. Skälen för regeringens bedömning: Eftersom registreringsskyldig- heten föreslås regleras i nya LEK kommer tillsynsmyndigheten, dvs. att ha tillsyn över efterlevnaden av de föreslagna bestämmelserna. Tillsynsområdet omfattar såväl tillhandahållarnas som återförsäljarnas agerande t.ex. i samband med en identitetskontroll. har bl.a. rätt att för tillsynen få tillträde till områden, lokaler och vissa andra utrymmen där verksamhet som omfattas av nya LEK bedrivs. får också meddela förelägganden som kan förenas Den tillsynsreglering som finns kan användas även för att säkerställa att registreringsskyldigheten följs. Det behövs därför inga särskilda bestämmelser om tillsyn avseende registreringsskyldigheten. I och med nya LEK föreslås att tillsynsmyndigheten ska ta ut sanktions- avgifter vid vissa överträdelser. Inom ramen för detta lagstiftningsärende är det inte möjligt att, som Säkerhetspolisen och 2021/22:183 efterfrågar, överväga om möjligheten att ta ut sanktionsavgifter bör omfatta även registreringskravet för kontantkort. 5Tydligare regler om utlämnande av uppgifter om elektronisk kommunikation 5.1Ett tydligare krav på hur uppgifter ska göras tillgängliga för brottsbekämpande myndigheter Regeringens förslag: När den som bedriver verksamhet som ska anmälas enligt den nya lagen om elektronisk kommunikation lämnar ut uppgifter om abonnemang, uppgifter som avser innehållet i ett elektroniskt meddelande, andra uppgifter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande eller lokaliseringsuppgifter som inte är trafikuppgifter till , , , , eller någon annan myndighet som ska ingripa mot brott, ska uppgifterna, om de gäller brottslig verksamhet eller misstanke om brott, ordnas och göras tillgängliga i ett format som gör att de enkelt kan tas om hand. får i enskilda fall besluta om undantag från kravet på format, om det finns särskilda skäl för det. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om format. Bestämmelsen om sanktionsavgifter vid överträdelser av kravet på hur uppgifter ska göras tillgängliga utvidgas till att avse även andra uppgifter än sådana som avser avlyssnade eller övervakade meddelanden. De särskilda bestämmelserna om tillgängliggörande av uppgifter som lagras för brottsbekämpande ändamål, uppgifter som är föremål för ett föreläggande om bevarande och uppgifter som avser avlyssnade eller övervakade meddelanden upphör att gälla. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag innehåller ingen avgränsning till anmälningspliktig verksamhet. I promemorian föreslås inget normgivningsbemyndigande eller någon möjlighet att besluta om undantag i enskilda fall. I promemorian föreslås inte någon möjlighet att ta ut sanktionsavgift. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland , , , , ombudsmän, , , och Unizon, är positiva till förslaget eller har inget att invända mot det. anser att förslaget bör kunna effektivisera inhämtningen av uppgifter i underrättelseverksamhet och under förundersökning genom att de inhämtade uppgifterna inte behöver bearbetas ytterligare för att kunna analyseras. framhåller att det är angeläget att förslaget genomförs så att man kommer till rätta med de oklarheter som råder kring i vilket format uppgifter ska lämnas ut. anser att ett krav på ett gemensamt format är rimligt eftersom det torde förbättra, förenkla och kanske även påskynda tillhandahållarnas verkställighet mot brotts- pekar på att det mot bakgrund av det pågående arbetet mellan brottsutredande myndigheter och tillhandahållare när det gäller enhetliga format inte finns något uttalat behov av lagreglering på anser att ett lagkrav om att uppgifter ska lämnas i ett speciellt format bör införas på EU-nivå, eftersom ett sådant nationellt krav innebär att det uppstår ytterligare hinder mot förverkligandet av den digitala inre marknaden. Bolaget anför vidare att nyttan med att ha ett gemensamt format inte uppväger kostnaden för att underhålla ett sådant system för tillhandahållare som endast lämnar ut ett mindre antal uppgifter. anser att det bör införas en skyldighet för de brottsbekämpande myndigheterna att använda det gemensamma formatet i sina förfrågningar till tillhandahållarna. betonar vikten av att de brottsbekämpande myndigheterna fortsätter sitt arbete med att begränsa antalet kontaktpunkter och att skapa enhetliga rutiner för inhämtandet av uppgifter om elektronisk kommunikation. och Förvaltningsrätten i framför vissa lagtekniska Skälen för regeringens förslag Den nuvarande regleringen orsakar problem för brottsbekämpande Det saknas närmare reglering om i vilket format uppgifter om elektronisk kommunikation ska lämnas ut från tillhandahållare till brottsbekämpande I nya LEK anges att innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade meddelanden ska göras tillgängliga så att informationen enkelt kan tas om hand (9 kap. 29 § andra stycket). i den äldre telelagen (1993:597) och angavs innebära att om teleoperatören kodar, komprimerar eller krypterar telemeddelandena måste dessa levereras i klartext (prop. 1995/96:180 s. 27 och 28). myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om kravet (9 kap. 29 § tredje stycket nya LEK). Några sådana föreskrifter har inte meddelats. uppgifter som lagras för brottsbekämpande ändamål finns ett särskilt krav på att uppgifterna ska göras tillgängliga på ett sådant sätt att informationen enkelt kan tas om hand (9 kap. 24 § nya LEK). kravet att de lagringsskyldiga måste se till att de brottsbekämpande myndigheterna utan ansträngning kan ta del av uppgifterna även om uppgifterna skulle finnas i exempelvis krypterad eller komprimerad form hos den lagringsskyldige (prop. 2010/11:46 s. 81). Det finns inte någon föreskriftsrätt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kopplad till 9 kap. 24 § nya LEK. kravet i bestämmelsen på motsvarande sätt för en uppgift som omfattas av ett föreläggande om bevarande som har meddelats med stöd av 27 kap. 16 § (9 kap. 25 § nya LEK). finns det alltså vissa krav på hur uppgifterna ska göras tillgängliga när det gäller uppgifter som lagras för brottsbekämpande ändamål, som 2021/22:183 omfattas av ett föreläggande om bevarande eller som avser meddelanden som är föremål för hemlig avlyssning eller hemlig övervakning av Av bestämmelserna framgår dock inte att de uppgifter som lämnas ut ska vara möjliga att utan bearbetning användas av brottsbekämpande myndigheter i sitt analysarbete. abonnemangsuppgifter som varken omfattas av lagringsskyldigheten eller ett föreläggande om bevarande utanför kraven på hur uppgifter ska göras Av promemorian framgår att bristen på närmare reglering om i vilket format uppgifter ska lämnas ut från tillhandahållare till brottsbekämpande myndigheter orsakar problem. Uppgifter om elektronisk kommunikation behandlas hos tillhandahållarna i olika datasystem som varierar mellan tillhandahållarna och uppgifterna levereras i det format som används av Därmed får de brottsbekämpande myndigheterna tillgång till uppgifter i skilda format beroende på vilken aktör som Även sammanställningar från en och samma tillhandahållare förekommer i olika format. gånger samma parametrar på olika sätt av olika tillhandahållare. sammanställningar från olika tillhandahållare saknar alltså en gemensam förutsätts att tillhandahållarna kan ge vägledning om innebörden av olika parametrar för att uppgifterna ska gå att utläsa. listor som översänds kan inte heller alltid läsas maskinellt. promemorian gäller problematiken när historiska uppgifter hämtas in genom beslut om hemlig avlyssning eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation med stöd av bestämmelserna i 27 kap. , preventivlagen, lagen om särskild utlänningskontroll eller inhämtningslagen, men kan också avse abonnemangsuppgifter som hämtas in vid misstanke om brott (9 kap. 33 § första stycket 2 nya LEK). Uppgifterna hämtas främst in från de fyra största mobiloperatörerna som också är nätägare. Abonnemangsuppgifter hämtas dock in från den tillhandahållare som ansvarar för det aktuella abonnemanget. är enligt promemorian inte endast kopplade till sådana uppgifter som lagras hos tillhandahållarna för brottsbekämpande ändamål (9 kap. 19 § nya LEK), utan omfattar även uppgifter som tillhandahållarna lagrar för Realtidsuppgifter lämnas dock ut i ett gemensamt format. För att informationen från tillhandahållarna ska kunna analyseras och användas för utredningsåtgärder krävs att informationen först bearbetas av de brottsbekämpande myndigheterna. På grund av de beskrivna problemen krävs en omfattande arbetsinsats under bearbetningsfasen. behövs dels för att vissa värden ska göras begripliga, dels för att uppgifter från olika sammanställningar ska specificeras och ordnas enligt en Först när uppgifterna på detta sätt har ställts upp efter ett likvärdigt format är det möjligt att analysera informationen på ett Bearbetningen av uppgifter tar ofta än Problematiken kan illustreras med ett exempel som tas upp i I samband med terrordådet på i fick polisen tillgång till 1 551 excelfiler från de fyra största Innehållet bestod av drygt 2,3 miljoner rader med uppgifter om bl.a. telefonnummer och basstationer. lämnade sina samtalslistor i olika format. samma typ av lista i 50 olika format. Polisens arbete med att bearbeta Prop. 2021/22:183 filerna uppgick till . Följden blev att analysarbetet i brottsutredningen blev kraftigt försenat. Avsaknaden av en gemensam standard för de uppgifter som lämnas ut från tillhandahållarna medför alltså att tid och resurser måste läggas ned på att bearbeta uppgifterna. Arbetet är utdraget och krävande och det finns ingen garanti för att det eftersträvade resultatet kan uppnås. I värsta fall kan den fördröjning som bearbetningen innebär medföra att avgörande utredningsåtgärder inte kan genomföras eller att ett förestående brott inte kan förhindras. ger bearbetningen dessutom upphov till felaktigheter som upptäcks först i analysfasen. Avsaknaden av en gemensam standard påverkar alltså även tillförlitligheten av de uppgifter som ingår i analysen. Kravet på tillgängliggörande bör utvidgas och skärpas Inhämtning av historiska trafik- och lokaliseringsuppgifter och uppgifter om abonnemang utgör en stor och viktig del i de brottsbekämpande myndigheternas utrednings- och underrättelsearbete. Det är därför problematiskt att de uppgifter som lämnas ut från tillhandahållarna inte följer en gemensam standard. Regeringen bedömer i likhet med att enhetliga format för utlämnande även av historiska uppgifter och abonnemangsuppgifter skulle innebära stora fördelar för de brottsbekämpande myndigheterna. Myndigheterna skulle då få möjlighet att bearbeta informationen snabbt, korrekt och kostnadseffektivt. En användning av enhetliga format bör också, som framhåller, effektivisera och underlätta arbetet för tillhandahållarna. Som framgår av promemorian pågår det ett projekt som syftar till att standardisera de format som används vid utlämnande av uppgifter om elektronisk kommunikation från tillhandahållare till brottsbekämpande myndigheter. är sammankallande i projektet som kallas för FiLT (Formaterad inhämtning Leverans Teleoperatörer). I projektet deltar , och . Referensdeltagare är PTS och de fyra största mobiloperatörerna. Syftet med projektet är att historiska uppgifter om elektronisk kommunikation ska lämnas ut i ett gemensamt format. Det förhållandet att det pågår ett projekt om gemensamma format innebär inte, i motsats till vad anför, att det saknas skäl att författningsreglera frågan. Ett system som bygger på frivillighet är känsligt för förändringar och intresset av att samarbeta kan minska . Även för tillhandahållarna kan det vara en fördel med klara regler som anger vilka skyldigheter som finns gentemot de brottsbekämpande myndigheterna. Inte heller finns det, till skillnad från vad framför, anledning att avstå från lagstiftning för att den innebär en nationell särreglering. Med hänsyn till detta och till frågans stora betydelse för effektiviteten i det brottsbekämpande arbetet är det därför befogat att utvidga och skärpa regelverket om i vilken form uppgifter om elektronisk kommunikation ska lämnas ut från tillhandahållare till brottsbekämpande myndigheter. För att komma till rätta med problemen med att ostrukturerade uppgifter lämnas i olika format bör det i lag införas ett, i förhållande till dagens 2021/22:183 reglering, skärpt krav på i vilken form som uppgifter ska lämnas ut. Kravet bör lämpligen innebära att de uppgifter som lämnas ut från tillhandahållare till brottsbekämpande myndigheter ska ordnas och göras tillgängliga i ett format som gör att de enkelt kan tas om hand. Genom en sådan reglering blir det tydligt att uppgifter som lämnas ut inte enbart ska göras tillgängliga på ett sådant sätt att de är läsbara, som i princip är fallet med dagens reglering, utan att de även ska vara sammanställda på ett sådant strukturerat sätt att de enkelt kan komma till användning i det På samma sätt som bör kravet på hur uppgifter ska göras tillgängliga endast gälla vid utlämnande till brottsbekämpande myndig- Av lagtekniska skäl behöver dessa myndigheter, till skillnad från , uttryckligen pekas ut i regleringen. Det bör därför framgå att bestämmelsen gäller när uppgifter lämnas ut till , eller någon annan myndighet som ska ingripa mot brott. För att regleringen ska bli mer enhetlig bör den också utvidgas till att omfatta fler typer av uppgifter. Bestämmelsen bör lämpligen omfatta sådana uppgifter som omfattas av tillhandahållarnas tystnadsplikt enligt 9 kap. 31 § första stycket nya LEK, dvs. uppgifter om abonnemang, uppgifter som avser innehållet i ett elektroniskt meddelande och andra uppgifter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande. bestämmelsen omfatta lokaliseringsuppgifter som inte är trafikuppgifter, exempelvis uppgifter som genereras av en mobiltelefons kontakt med en basstation utan att det har varit fråga om kommunikation. uppgifter inte omfattas av tystnadsplikten behöver det särskilt anges att bestämmelsen omfattar dessa uppgifter. Någon skillnad bör inte göras mellan uppgifter som lagras hos tillhandahållarna för brottsbekämpande ändamål eller för tillhandahållarnas egna ändamål. I förhållande till dagens reglering bör alltså tillämpningsområdet utvidgas till att omfatta även andra uppgifter än sådana som lagras för brottsbekämpande ändamål, som omfattas av ett föreläggande om bevarande eller som avser meddelanden som är föremål för hemlig avlyssning eller hemlig övervakning av Det kan t.ex. röra sig om abonnemangs- uppgifter eller lokaliseringsuppgifter som inte är trafikuppgifter, vilka lagras för tillhandahållarens egna ändamål och inte omfattas av ett föreläggande om bevarande. På samma sätt som bör det krävas att uppgifterna lämnas ut för I promemorian föreslås att det i lagtexten ska anges att det handlar om uppgifter som lämnas ut för brottsbekämpning. Regeringen anser dock att avgränsningen hellre bör uttryckas genom att bestämmelsens tillämplighet förutsätter att uppgifterna gäller brottslig verksamhet eller misstanke om brott. På så sätt blir det tydligt att regleringen gäller oavsett om uppgifterna hämtas in inom ramen för en förundersökning eller i underrättelseverksamhet. I promemorian föreslås ingen avgränsning i fråga om vilka aktörer som ska omfattas av kravet på tillgängliggörande. oberoende interpersonella kommunikationstjänster, vilket omfattar bl.a. olika kommunikationsappar, omfattas emellertid inte av någon skyldighet enligt nya LEK att lagra uppgifter för brottsbekämpande ändamål eller att lämna ut uppgifter till brottsbekämpande myndigheter (9 kap. 19 och 33 §§). Regeringen anser därför att bestämmelsen om hur uppgifter ska göras tillgängliga för brottsbekämpande myndigheter, i linje med regleringen i 9 kap. 24, 25 och 29 §§, bör avgränsas till att gälla den som bedriver verksamhet som ska anmälas enligt 2 kap. 1 §. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att analysera förutsättningarna för att tillhandahållare av nummeroberoende interpersonella kommunikationstjänster ska kunna omfattas av skyldigheten att lagra och ge tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation samt ta ställning till om en sådan skyldighet bör införas. I uppdraget ingår även att analysera anpassningsskyldighetens omfattning och ta ställning till hur en reglering kan utformas på ett så tydligt, enhetligt, säkert och teknikneutralt sätt som möjligt (dir. 2021:58). De avgränsningar som beskrivs ovan innebär att den föreslagna bestämmelsen kommer att omfatta uppgifter som lämnas ut efter beslut om hemlig avlyssning eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. , inhämtningslagen, preventivlagen, lagen om särskild utlänningskontroll, lagen om internationell rättshjälp i brottmål eller lagen om en europeisk utredningsorder. Kravet kommer även att omfatta abonnemangsuppgifter och uppgifter om vilka tillhandahållare som har deltagit vid överföringen av ett meddelande som lämnas ut med stöd av 9 kap. 33 § första stycket 2 eller 5 nya LEK. Sammanfattningsvis bör regleringen innebära att när tillhandahållare som bedriver verksamhet som ska anmälas enligt 2 kap. 1 § nya LEK lämnar ut uppgifter om abonnemang, uppgifter som avser innehållet i ett elektroniskt meddelande, andra uppgifter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande eller lokaliseringsuppgifter som inte är trafikuppgifter till , , , , eller någon annan myndighet som ska ingripa mot brott, ska uppgifterna, om de gäller brottslig verksamhet eller misstanke om brott, ordnas och göras tillgängliga i ett format som gör att de enkelt kan tas om hand. Enligt promemorians förslag ska regleringen föras in i 6 kap. 19 § andra stycket LEK, vilket motsvarar 9 kap. 29 § andra stycket nya LEK, men läsas fristående från den paragrafens första stycke. Bestämmelserna i 9 kap. 29 § nya LEK handlar om hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och är begränsade till vissa angivna tillhandahållare. För att undvika risken att den nya regleringen tolkas mot bakgrund av den snävare regleringen i 9 kap. 29 § första stycket anser regeringen, i likhet med och Förvaltningsrätten i , att regleringen i stället bör införas i en ny paragraf. Den föreslagna bestämmelsen innebär att 9 kap. 29 § andra stycket nya LEK, som gäller uppgifter som avser avlyssnade eller övervakade meddelanden, blir överflödig. Detsamma gäller bestämmelserna om hur uppgifter som lagras för brottsbekämpande ändamål och uppgifter som är föremål för ett föreläggande om bevarande ska göras tillgängliga (9 kap. 24 och 25 §§). De bestämmelserna bör därför upphöra att gälla. Enligt 12 kap. 1 § första stycket 13 nya LEK ska tillsynsmyndigheten ta ut en sanktionsavgift av den som inte gör innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade meddelanden tillgängliga så att informationen enkelt kan tas om hand i enlighet med 9 kap. 29 § andra stycket eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till det stycket. 2021/22:183 motsvarande bestämmelse finns inte för kravet på tillgängliggörande avseende uppgifter som lagras för brottsbekämpande ändamål eller som är föremål för ett föreläggande om bevarande. Eftersom dessa frågor nu föreslås regleras i en generell bestämmelse, framstår det som lämpligt att även möjligheten att ta ut en sanktionsavgift ska gälla generellt. Bestämmelsen om sanktionsavgifter bör därför omfatta överträdelser av den nya bestämmelsen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den. Det grundläggande kravet på tillhandahållare att ordna uppgifter och göra dem tillgängliga i ett format som gör att de enkelt kan tas om hand bör alltså framgå av lag. De närmare detaljerna, t.ex. beträffande vilka format som ska användas, bör emellertid kunna regleras i föreskrifter på lägre nivå. Promemorians lagförslag innehåller en upplysning om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela verkställighetsföreskrifter. För att säkerställa att det finns stöd för att meddela de föreskrifter som behövs, anser regeringen att det bör finnas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om format. anser att nyttan med ett gemensamt format inte uppväger kostnaden för att underhålla ett sådant system för tillhandahållare som endast lämnar ut ett mindre antal uppgifter. Regeringen instämmer i att det är viktigt att en ny reglering inte medför alltför stora ekonomiska och administrativa konsekvenser för tillhandahållarna. I promemorian görs bedömningen att eventuella föreskrifter kan behöva innehålla en möjlighet att ge undantag från det föreslagna kravet på format. Regeringen delar uppfattningen att det bör vara möjligt att genom beslut i enskilda fall, dvs. förvaltningsbeslut, ge undantag från kravet på format. För att ett sådant undantag ska få beslutas bör det krävas särskilda skäl, t.ex. att kravet blir alltför betungande för en mindre tillhandahållare. Möjligheten att besluta om undantag bör, till skillnad från i promemorians förslag, komma till uttryck redan i lagtexten. En sådan lösning ligger i linje med regleringen av anpassningsskyldigheten i 9 kap. 29 § nya LEK. bör mot denna bakgrund i enskilda fall få besluta om undantag från kravet på format, om det finns särskilda skäl för det. Regeringens förslag: När den som bedriver verksamhet som ska anmälas enligt den nya lagen om elektronisk kommunikation lämnar ut uppgifter om abonnemang, uppgifter som avser innehållet i ett elektroniskt meddelande, andra uppgifter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande eller lokaliseringsuppgifter som inte är trafikuppgifter till , , , , eller någon annan myndighet som ska ingripa mot brott, ska utlämnandet, om uppgifterna gäller brottslig verksamhet eller misstanke om brott, göras utan dröjsmål och på ett sådant sätt att utlämnandet inte röjs. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om dessa frågor. De särskilda bestämmelserna om att uppgifter som lagras för brottsbekämpande ändamål eller är föremål för ett föreläggande om bevarande ska lämnas ut utan dröjsmål och så att verkställandet av utlämnandet inte röjs, upphör att gälla. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag innehåller ingen avgränsning till anmälningspliktig Promemorians förslag innehåller inget krav på att uppgifterna ska lämnas ut på ett sådant sätt att utlämnandet inte röjs. föreslås inget normgivningsbemyndigande. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland , , Förvaltningsrätten i , , , Säkerhetspolisen, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, Unizon och , är positiva till förslaget eller har inget att invända mot det. att förslaget kan förväntas få positiva effekter för brottsbekämpningen. framhåller att det är angeläget att förslaget genomförs så att man kommer till rätta med de oklarheter som råder kring med vilken skyndsamhet uppgifter ska lämnas ut. PTS delar uppfattningen i promemorian att uttrycket utan dröjsmål bör tolkas mot bakgrund av hur stort behovet av skyndsamhet är och de tekniska förutsättningarna för ett snabbt utlämnande i det enskilda fallet. Myndigheten framhåller att eftersom bestämmelsen omfattar en mängd olika typer av verksamheter kan såväl tekniska som administrativa förutsättningar samt antalet förfrågningar variera stort. anser att förslaget är rimligt förutsatt att det finns utrymme för tillhandahållarna att göra egna prioriteringar i förhållande till den sammantagna mängden förfrågningar, den aktuella typen av förfrågan och till hur myndigheten själv uppger att man prioriterar förfrågan.