prop · H903246 · 2022-05-16 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:246 Förbättrade rättsliga förutsättningar för att kunna ta emot militärt stöd från andra stater Regeringen överlämnar denna proposition till . invasion av har tydliggjort att inte anser sig bundet av den regelbaserade världsordningen som bygger sin säkerhet på. Det råder ett nytt och försämrat säkerhetspolitiskt läge i . I ljuset av förändringarna i den säkerhetspolitiska miljön ser över hur den egna säkerheten kan stärkas. I det uppkomna läget föreslås vissa lagändringar för att skyndsamt effektivisera möjligheter att ta emot militärt stöd. Lagändringarna syftar till att förbättra förutsättningarna för att ta emot operativt militärt stöd i form av militära styrkor från stater som är medlemmar i unionen eller i . Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2020:782) om operativt militärt stöd mellan och ............. Förslag till lag om ändring i skyddslagen (2010:305) ........ 2.3Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) .......................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Beslut om att ta emot militärt stöd ..................................... Utökade befogenheter för regeringen att begära stöd i form av Säkerställande av insyn och inflytande ......................... Följdändringar med anledning av regeringens utökade möjlighet att begära stöd – utländska militära styrkors närvaro Bemyndigande om utländsk militär luftfart...................... Behovet av lagreglering av utländska styrkors befogenheter i Disciplinär och straffrättslig jurisdiktion, tillsyn och Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... 13.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2020:782) om operativt militärt stöd mellan och ........... Förslaget till lag om ändring i skyddslagen (2010:305) ........................................................................ 13.3Förslaget till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) ........................................................................ Sammanfattning av promemorian Förbättrade rättsliga förutsättningar för att ta emot militärt stöd från andra stater ................................................................ Lagförslagen i promemorian ............................................ Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2020:782) om operativt militärt stöd mellan och . 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skyddslagen (2010:305). 3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500). beslutar att förkorta motionstiden till . Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (2020:782) om operativt militärt stöd mellan och Härigenom föreskrivs att rubriken till lagen (2020:782) om operativt militärt stöd mellan och , samt 2 och 3 §§ ska ha följande lydelse. Lag om operativt militärt stöd Lag om operativt militärt stöd Regeringen får, om är i krig eller krigsfara, begära stöd av i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot . Regeringen får för detta ändamål överlåta förvaltningsuppgifter till . Regeringen får, om är i krig eller krigsfara, begära stöd av en stat som är medlem i Europeiska unionen eller i i form av militära styrkor, för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot . Regeringen får för detta ändamål överlåta förvaltningsuppgifter till den stat som lämnar sådant stöd. Regeringen får begära stöd av i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Regeringen får för detta ändamål överlåta förvaltningsuppgifter till . Regeringen får begära stöd av en stat som är medlem i Europeiska unionen eller i i form av militära styrkor, för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Regeringen får för detta ändamål överlåta förvaltningsuppgifter till den stat som lämnar sådant stöd. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i skyddslagen Härigenom föreskrivs att 5 och 9 §§ skyddslagen (2010:305) ska ha Följande byggnader, andra anläggningar, områden och objekt får också beslutas vara skyddsobjekt: 1.byggnader, andra anläggningar och områden som staten har äganderätt eller nyttjanderätt till och som disponeras av Försvarsmakten, , eller , 2.områden där Försvarsmakten, , eller tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök eller områden där oförutsedda följder av sådan verksamhet kan inträffa, 3.områden där Försvarsmakten har satts in för att hindra en kränkning av territorium eller för att möta ett väpnat angrepp mot landet, 4.områden där en främmande stats militära styrka inom ramen för internationellt samarbete tillfälligt bedriver övningar här i landet i samband med utbildning för fredsfrämjande verksamhet eller för annat militärt ändamål, 5.områden där ett Natohögkvarter eller en främmande stats militära styrka bedriver militär verksamhet inom ramen för samförståndsavtalet mellan och Nato om värdlandsstöd, 6. områden där en finsk militär styrka bedriver militär verksamhet enligt lagen (2020:782) om operativt militärt stöd mellan och , 7.vattenområden av särskild betydelse för det militära försvaret, och 8.objekten militära fartyg och luftfartyg, fordon som tillverkats särskilt för militära ändamål och militära fordonstransporter av stora mängder vapen, ammunition och sprängämnen eller andra sådana särskilt skyddsvärda transporter. 1 Senaste lydelse 2020:783. För bevakning av ett skyddsobjekt får polismän, militär personal eller annan särskilt utsedd personal anlitas. Den som bevakar ett skyddsobjekt och som inte är polisman benämns I lagen (2020:782) om operativt I lagen (2020:782) om operativt militärt stöd mellan och finns bestämmelser om att om att finsk militär personal i vissa finsk militär personal i vissa fall får fall får anlitas för bevakning av anlitas för bevakning av skydds- benämns inte skyddsvakt. Denna lag träder i kraft . 2Senaste lydelse 2020:783. Förslag till lag om ändring i luftfartslagen Härigenom föreskrivs att 14 kap. 5 § luftfartslagen (2010:500) ska ha Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om 1) utländsk militär luftfarts övningar i , och 2) finsk militär luftfarts verksam- 2) utländsk militär luftfarts verk- het i när stöd lämnas enligt samhet i när stöd lämnas lagen (2020:782) om operativt enligt lagen (2020:782) om militärt stöd mellan och operativt militärt stöd. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2020:784. 2021/22:246 3 Ärendet och dess beredning Försvarsmakten har i en skrivelse till (Försvarsdepartementet) (Fö2020/01229) framställt om att de rättsliga förutsättningarna för att ta emot militärt stöd från andra stater ska ses över. Inom Försvarsdepartementet har en promemoria med förslag om ändringar i lagen (2020:782) om operativt militärt stöd mellan och , skyddslagen (2010:305) och luftfartslagen (2010:500) utarbetats. Lagändringarna syftar till att i det uppkomna säkerhetspolitiska läget skyndsamt effektivisera och därmed stärka förmåga att ta emot militärt stöd i form av väpnade styrkor från en stat som är medlem i Europeiska unionen (EU) eller i (Nato). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (Fö2020/01229). De lagförslag som avser skyddslagen och luftfartslagen omfattas av Lagrådets granskningsområde. Lagförslagen är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande. Skäl för förkortad motionstid Eftersom det är mycket angeläget att skyndsamt effektivisera förmåga att ta emot militärt stöd anser regeringen att det finns synnerliga skäl för att besluta om förkortad motionstid. Regeringen föreslår att motionstiden förkortas till . bedriver omfattande försvars- och säkerhetspolitiskt samarbete med andra stater och organisationer. Därutöver finns, på det civila området, en stor mängd internationella samarbeten som har bäring på säkerhetspolitiken och som bl.a. stärker samhällets krisberedskap och Internationella försvarssamarbeten bidrar till att höja det nationella försvarets förmåga och dess interoperabilitet samt tjänar ett viktigt säkerhetspolitiskt syfte. Samarbetena utgör en integrerad del av den solidariska säkerhetspolitiken, som förutsätter att Försvarsmakten och andra myndigheter kan verka tillsammans med andra. Det försvars- och säkerhetspolitiska samarbete som sker inom ramen för EU är av stor betydelse, inte minst i ett omvärldsläge där den regelbaserade har ett flertal steg tagits för att fördjupa EU:s utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska samarbete, i stärka EU:s medlemsstaters militära och civila förmåga och Ikraftträdandet av artikel 42.7 i fördraget om Europeiska unionen () och solidaritetsklausulen i artikel 222 Prop. 2021/22:246 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt innebär att medlems- länderna tar ett solidariskt ansvar för säkerhet. Frågor om nationell säkerhet och försvar är i grunden ett ansvar för varje medlemsland, vilket framgår av artikel 4.2. har säkerhets- och försvarssamarbetet inom EU förstärkts och ett antal initiativ inom försvarsområdet har utvecklats. Den strategiska kompassen, som utgör ett strategiskt ramverk för utvecklingen av EU:s samarbete på det försvars- och säkerhetspolitiska området under de kommande 5–10 åren, antogs (Europeiska unionens råd , 7371/22). Nato upprätthåller kollektivt säkerhetsgarantierna inom alliansen och är den tydligaste manifestationen av den transatlantiska länken. samarbetar med Nato inom ramen för Enhanced Opportunities Program (EOP). Sedan fick status som EOP-land 2014 har samarbetet med Nato fördjupats med fokus på politisk dialog, utbildning och övningar samt informationsutbyte. har ett gällande samförståndsavtal om värdlandsstöd med Nato, vilket genomförts i svensk rätt (prop. 2015/16:152, bet. 2015/16:UFöU4, rskr. 2015/16:257). Efter invasion av aktiverades det som kallas Modalities for Strengthened Interaction (MSI), vilket inneburit att samarbetet mellan och har fördjupats ytterligare, genom bland annat ett utökat informationsutbyte. EU och Nato är således mycket viktiga organisationer i ett försvars- och säkerhetspolitiskt avseende. har ett antal samarbeten med andra stater på försvars- och säkerhetsområdet. Samarbetet med är av särskild betydelse och är särskilt reglerat genom lagen (2020:782) om operativt militärt stöd mellan och . Andra exempel på viktiga samarbetsstater är , , , , och . 5.1 Beslut om att ta emot militärt stöd Regeringsformen (RF) innehåller inte några regler som direkt tar sikte på förutsättningarna för att ska kunna ta emot utländskt militärt stöd, inbegripet i form av militära styrkor. Utgångspunkten är att det är regeringen som beslutar om utländsk stats tillträde till svenskt territorium. Regeringen har meddelat föreskrifter om utländsk stats tillträde till och verksamhet i i tillträdesförordningen (1992:118). Utgångspunkten enligt regeringsformen är att rättskipning och förvaltning i fullgörs av svenska myndigheter. Det är dock möjligt enligt regeringsformen att överföra kompetens till utländska organ. Rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på regeringsformen kan genom beslut av överlåtas till en annan stat, en mellanfolklig organisation eller till en utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. har även möjlighet att i lag bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall 2021/22:246 besluta om en sådan överlåtelse (10 kap. 8 § första stycket RF). Uppgifter som inte innefattar myndighetsutövning får överlåtas genom beslut med enkel majoritet. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning ska beslut fattas i den ordning som anges i 10 kap. 6 § andra stycket RF. Det innebär att det krävs att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för det. Beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag (se 8 kap. 14 § RF). Uppgiften för rikets försvarsmakt, dvs. myndigheten , att möta ett väpnat angrepp mot och hindra kränkningar av svenskt territorium, är en utpräglad svensk förvaltningsuppgift. Det är dock inte en uppgift som direkt grundar sig på regeringsformen. Det står klart att det rör sig om förvaltningsuppgifter som det enligt 10 kap. 8 § RF är möjligt att överlåta till en annan stat att utföra, inbegripet att delta i dess utförande. Det krävs således ett riksdagsbeslut för överlåtelse av förvaltningsuppgift i det enskilda fallet för att en utländsk styrka ska kunna lämna militärt stöd till genom att antingen möta utländska fientliga styrkor med anledning av ett väpnat angrepp mot , eller hindra kränkningar av svenskt territorium. har dock möjlighet att i lag bemyndiga regeringen att i särskilda fall besluta om överlåtelse av förvaltningsuppgift. I den utsträckning det rör sig om överlåtelse av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning i den mening som anges i 10 kap. 8 § andra stycket RF ska beslut som nämns ovan alltså fattas i en ordning som anges i 10 kap. 6 § andra stycket RF. I enlighet med regeringens bedömning i fråga om lagen om operativt militärt stöd mellan och utgör utövandet av militära maktbefogenheter i försvaret av mot väpnade angrepp och mot territoriella kränkningar sådana uppgifter som på ett ingripande sätt påverkar svenska –allmänna och enskilda – intressen, och bör ur suveränitetssynpunkt därför i princip förbehållas svenska organ. Att tillåta att stödjande utländsk militär på svenskt territorium går i strid med invaderande fiendesoldater eller använder vapenmakt för att hindra kränkningar av svenskt territorium bör anses vara en sådan överlåtelse som ska beslutas av i den ordning som anges i 10 kap. 8 § andra stycket RF. Mer begränsade samarbeten om utländskt militärt agerande på svenskt territorium, som inte innefattar utländskt direkt deltagande i stridigheter mot angripare eller annars användande av vapenmakt mot kränkande stat, förutsätter inte beslut enligt den särskilda beslutsordningen (jfr prop. 2019/20:110 s. 17). De närmare förutsättningarna för ett militärt samarbete, inbegripet förutsättningarna för stöd, kan behöva regleras genom överenskommelser mellan de samarbetande staterna. Det kan t.ex. röra sig om reglering av vilket värdlandsstöd den stat som mottar det militära stödet ska tillhandahålla de utländska styrkorna, vilken juridisk status den utländska militära personalen ska ha samt frågor om uppgifter, insatsregler och befälsrätt. Det är regeringen som ingår överenskommelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer (10 kap. 1 § RF). krävs innan regeringen ingår en för riket bindande internationell Prop. 2021/22:246 överenskommelse som antingen förutsätter någon form av lagstiftnings- åtgärd eller i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om. Godkännandet ska följa samma beslutsordning som är föreskriven för beslutstypen i fråga (10 kap. 3 § första och andra stycket RF). Även i andra fall krävs godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan i sådant fall dock avstå från att inhämta godkännande, om rikets intresse kräver det. Regeringen ska då i stället överlägga med innan överenskommelsen ingås (10 kap. 3 § tredje stycket RF). Regeringen får ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga där överenskommelsen inte kräver eller medverkan (10 kap. 2 § RF). 6Utökade befogenheter för regeringen att begära stöd i form av militära styrkor Regeringens förslag: Regeringen ska ha befogenhet att, om är i krig eller krigsfara, begära stöd av en stat som är medlem i Europeiska unionen eller i i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot . Regeringen ska för detta ändamål få överlåta förvaltningsuppgifter till den stat som lämnar sådant stöd. Regeringen ska även ha befogenhet att begära stöd av en stat som är medlem i Europeiska unionen eller i i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Regeringen ska för detta ändamål få överlåta förvaltningsuppgifter till den stat som lämnar sådant stöd. De ytterligare befogenheterna ska regleras genom ändringar i lagen om operativt militärt stöd mellan och . Lagen ska byta namn till lagen om operativt militärt stöd. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: invasion av den har tydliggjort att inte anser sig bundet av den regelbaserade världsordningen som bygger sin säkerhet på. Det råder ett nytt och försämrat säkerhetspolitiskt läge i . söker förhindra staters rätt att göra självständiga säkerhetspolitiska val. Tröskeln för att med olika medel söka uppnå detta mål har sänkts. I ljuset av förändringarna i den säkerhetspolitiska miljön ser både och över hur den egna säkerheten kan stärkas. Den finska regeringen överlämnade rapporten för försämringar i den säkerhetspolitiska miljön (Statsrådets publikationer 2022:19). Regeringen beslutade att tillsätta en 2021/22:246 parlamentarisk arbetsgrupp, under utrikesministerns ledning och med deltagande av försvarsministern, för genomförande av överläggningar om det förändrade säkerhetspolitiska läget till följd av aggression mot . Arbetsgruppen redovisade rapporten försämrat säkerhetspolitiskt läge – konsekvenser för (Ds 2022:7). Att stoppa ytterligare utvidgning av Nato är ett viktigt strategiskt intresse för . har varnat för att ett medlemskap i skulle få allvarliga konsekvenser. Försvarsmakten har i en skrivelse till (Försvarsdepartementet) (Fö2020/01229) framställt om att de rättsliga förutsättningarna för att ta emot militärt stöd från andra stater ska ses över. Försvarsmakten anför att en lag som är generellt tillämplig och som anger de ramar inom vilka utländska myndigheter kan verka förutsatt att regeringen bjudit in dem till utgör en grundförutsättning för att nödvändiga förberedelser inom Försvarsmakten och totalförsvaret i övrigt ska kunna ske. Försvarsmakten anför vidare att det bör övervägas vilka befogenheter som andra militära styrkor än bör ha i förhållande till invånare i (jfr avsnitt 3). Med anledning av det hastigt försämrade säkerhetsläget i är det angeläget att skyndsamt genomföra nödvändiga författningsändringar för att effektivisera och därmed stärka förmåga att ta emot militärt stöd. förmåga att lämna stöd är väl så viktigt, men ställer inte samma långtgående krav på formerna för beslutfattandet enligt regeringsformen. Det bedöms inte heller kräva omedelbara följdändringar i författningar. Ett beslut om att sända en väpnad styrka utomlands kan regeringen, efter erforderligt medgivande av , fatta med mycket kort varsel om det skulle behövas. Det hindrar inte att det kan finnas skäl att i ett senare skede analysera om förmåga att lämna operativt militärt stöd till en annan stat som är medlem i EU eller i Nato behöver utvecklas ytterligare. Stöd med att möta ett väpnat angrepp bedriver omfattande försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten med andra stater och organisationer. Det är avgörande att kan ta emot och ge militärt och civilt stöd, för att skapa en reell möjlighet att agera tillsammans och samordnat i händelse av kris eller krig. Det ligger i intresse att uppfattas som en trovärdig, pålitlig och solidarisk samarbetspartner (jfr. 2020/21:30 s. 68 och 71). I enlighet med vad som anges i avsnitt 5.1 är det möjligt att överlåta till annan stat att utföra förvaltningsuppgiften att med väpnade styrkor på svenskt territorium möta fientliga styrkor vid ett väpnat angrepp mot . kan genom lag bemyndiga regeringen att besluta om sådan överlåtelse. Så har skett genom lagen (2020:782) om operativt militärt stöd mellan och . Ett bemyndigande till regeringen är motiverat av den snabbhet i beslutsprocessen som krävs för att ett verksamt stöd ska kunna erhållas i händelse av ett väpnat angrepp mot . Av regeringsformen framgår att regeringen i händelse av ett väpnat angrepp mot är bemyndigad att fatta beslut om att sätta in rikets försvarsmakt för att möta angreppet (15 kap. 13 § RF); något krav på godkännande av ett sådant beslut finns inte. I förarbetena till bestämmelsen anges i detta sammanhang Prop. 2021/22:246 att den ledande principen måste vara att regeringen ska kunna disponera rikets försvarskrafter till skydd för riket och framhålls att ett angrepp kan komma så snabbt att en prövning i inte kan avvaktas (prop. 1973:90 s. 373). Regeringen får begära militärt stöd av för att möta ett väpnat angrepp mot i enlighet med 2 § lagen om operativt militärt stöd mellan och . För att effektivisera förmåga att ta emot operativt militärt stöd i det uppkomna läget bör regeringens befogenhet utsträckas till att även omfatta möjlighet att begära operativt militärt stöd från andra stater. Regeringen bör även kunna överlåta förvaltningsuppgifter till den stat som lämnar stöd. Genom att bemyndiga regeringen att fatta denna typ av beslut skapas förutsättningarna för att bättre kunna försvara . Om är utsatt för ett väpnat angrepp står suveränitet på spel, och det ligger i intresse att så snabbt som möjligt kunna ta emot militärt stöd även från andra stater än . De stater som bedöms aktuella för sådant stöd är samtliga medlemmar i eller i Nato. Bemyndigandet bör infogas i den befintliga lagen om operativt militärt stöd mellan och . Ändringen bör utformas på så sätt att det befintliga bemyndigandet justeras till att omfatta även andra stater än , nämligen stater som är medlemmar i eller i Nato. Regeringen ska således ges befogenhet att, om är i krig eller krigsfara, begära stöd i form av väpnade styrkor av en stat som är medlem i EU eller en stat som är medlem i Nato för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot . Vidare bör framgå att regeringen för detta ändamål får överlåta förvaltningsuppgifter till den stat som lämnar sådant stöd. De förvaltningsuppgifter som avses är de som ingår i att möta ett väpnat angrepp mot (jfr 1 § förordningen [2007:1266] med instruktion för Försvarsmakten). Vad gäller det som Försvarsmakten anfört rörande andra utländska militära styrkors än befogenheter i förhållande till enskilda, t.ex. möjligheten att kunna anlita dem som skyddsvakter enligt skyddslagen (2010:305), så krävs ytterligare överväganden. Några förslag i detta avseende presenteras därför inte i denna proposition. Stöd med att hindra kränkningar Även uppgiften att hindra kränkningar av svenskt territorium utgör en förvaltningsuppgift i den mening som avses i 10 kap. 8 § RF. Regeringen har, i enlighet med bemyndigandet i 15 kap. 13 § andra stycket RF, genom förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordning) uppdragit åt Försvarsmakten att lösa denna uppgift. För att en annan stat ska kunna bistå med militära styrkor i syfte att hindra kränkningar krävs ett beslut om överlåtelse av förvaltningsuppgift till den andra staten.