prop · H90378 · 2022-01-11 00:00:00 — Var och en som verkar inom pedagogisk omsorg ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling. Verksamheten ska utgå från en helhetssyn på barnet och barnets behov samt utformas så att den främjar allsidiga kontakter och social gemenskap (25 kap. 6 §). Pedagogisk omsorg ska bedrivas i ändamålsenliga lokaler i grupper med en lämplig sammansättning och storlek. För bedrivande av verksamheten ska det finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnets behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses (25 kap. 7 §). I förarbetena till bestämmelsen anges att personalens kompetens och engagemang är den viktigaste faktorn för verksamhetens 2021/22:78 kvalitet, och att kompetensen hör ihop med erfarenhet, utbildning, möjligheter till kompetensutveckling och tillgång till pedagogisk handledning. För att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet ska kunna tillgodoses bör dagbarnvårdare och personal i pedagogisk omsorg ha en utbildning med inriktning mot barn eller erfarenhet av att arbeta med barn i de åldrar det gäller (prop. 2009/10:165 s. 535). Kommunen ska systematiskt följa upp och utvärdera verksamheten i pedagogisk omsorg. Om det vid sådan uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i den pedagogiska omsorgen ska kommunen se till att nödvändiga åtgärder vidtas. Kommunen ska vidare ha skriftliga rutiner för att ta emot och utreda klagomål mot verksamheten. Information om rutinerna ska lämnas på lämpligt sätt (25 kap. 8 §). Av förarbetsuttalanden framgår att bestämmelserna utgår från kommunernas ansvar för styrning, ledning och planering, och att kommunerna måste följa upp och utvärdera verksamheten för att kunna se om den bedrivs i enlighet med de nationella och kommunala målen. Det är därför av stor vikt att det bedrivs ett systematiskt kvalitetsarbete (prop. 2009/10:165 s. 535). Den kommun som har beviljat bidrag till en enskild för att bedriva pedagogisk omsorg i kommunen har tillsynsansvar (26 kap. 4 §). Kommunen får förelägga en huvudman att fullgöra sina skyldigheter (26 kap. 10 §). Kommunen får återkalla rätten till bidrag om ett föreläggande inte följs och missförhållandet är allvarligt (26 kap. 13 §). Om det är sannolikt att ett beslut om återkallelse kommer att fattas och beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens hälsa eller säkerhet eller av någon annan särskild anledning, får kommunen förbjuda huvudmannen att tills vidare, helt eller delvis, driva verksamheten vidare (26 kap. 18 §). För plats i pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem får avgifter tas ut (25 kap. 9 §). En person som erbjuds en anställning inom pedagogisk omsorg ska visa upp ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister för den som erbjuder anställningen. Utdraget ska vara högst gammalt. Samma skyldighet gäller för den som erbjuds eller tilldelas arbete inom sådan verksamhet under omständigheter liknande dem som förekommer i ett anställningsförhållande inom verksamheten, om det sker genom uppdrag, anställning hos någon som ingått avtal med den som bedriver verksamheten eller anställning inom annan verksamhet, och den som genom deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program tilldelas plats för arbetspraktik eller annan programinsats inom sådan verksamhet. Den som inte har visat upp ett sådant registerutdrag får inte anställas, anlitas eller tas emot i verksamheten (2 kap. 31 §). En kontroll av ett registerutdrag ska dokumenteras genom en anteckning om att utdraget har visats upp. Anteckningen ska göras av den inom verksamheten som beslutar om att anställa, anlita eller ta emot någon. Någon annan dokumentation om kontrollen får inte göras (2 kap. 32 §). Pedagogisk omsorg ska stimulera barns Regeringens förslag: Det ska förtydligas att verksamheten i pedagogisk omsorg ska förbereda barnen för utbildning inom skolväsendet. Verksamheten ska i samarbete med hemmen främja barns allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd ska ges det stöd som deras speciella behov kräver. Det ska också tydliggöras att huvudmannen för den pedagogiska omsorgen är skyldig att se till att ett barn ges särskilt stöd i sin utveckling, om det framkommer att barnet är i behov av sådant stöd. Barnets vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta vid utformningen av de särskilda stödinsatserna. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag har dock en annan lagteknisk utformning och i bestämmelserna anges inte att pedagogisk omsorg ska förbereda barn för utbildning inom skolväsendet. Utredningens förslag innehåller inte heller ett tydliggörande av ansvaret för särskilt stöd för barn i pedagogisk omsorg eller att vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta vid utformningen av särskilda stödinsatser. Utredningen föreslår att det i pedagogisk omsorg ska finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens utveckling och lärande främjas och att barnen förbereds för fortsatt lärande. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens förslag. Det gäller bl.a. , FSO fristående idéburna förskolor, , och , och kommuner. bekräftar utredningens bild av bristande likvärdighet. Kommunen påtalar att den svaga regleringen av pedagogisk omsorg innebär att kommunerna styr verksamheten genom olika typer av policydokument och riktlinjer. Dessa styrdokument skiljer sig kraftigt åt mellan landets kommuner. Kommunen ser även att det kan finnas anledning att lyfta verksamheten, bl.a. ur ett integrationsperspektiv. Hos dagbarnvårdare med annat modersmål än svenska samlas barn med samma modersmål, vilket försvårar språkutvecklingen hos barnen och kan minska möjligheten till integration både för vårdnadshavare och för barn. Kommuner och Regioner (SKR) tillstyrker förslaget men anser att barns rätt till språkutveckling bör regleras tydligare. SKR anser inte att personalens kompetens att förbereda för fortsatt lärande behöver betonas ytterligare i bestämmelserna. SKR framför även att förslaget behöver ses i ett sammanhang där det råder brist på såväl utbildade barnskötare som legitimerade förskollärare även i förskolan. SKR anser vidare att det inte kan ställas lika höga krav som på förskolan eftersom pedagogisk omsorg inte innehåller undervisning eller ska bedrivas av legitimerade förskollärare. och kommun anser att det bör vara ett krav att dagbarnvårdarna har minst en barnskötarutbildning. Myndigheten för delaktighet vill betona vikten av att det ska finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att behov av omsorg hos barn med funktionsnedsättning kan tillgodoses. kommun anser att det bör vara ett krav att hålla ett mer formellt samtal om barnets utveckling liknande det utvecklingssamtal som ska hållas i förskolan. Kommunen anser även att ansvaret för att barn ska ges det stöd som deras speciella behov kräver bör ligga på huvudmannen. Även Specialpedagogiska skolmyndigheten har synpunkter om ansvaret för stöd. Myndigheten anser bl.a. att ansvaret för att kartlägga och utreda behoven av stöd behöver tydliggöras och att barnets bästa behöver lyftas fram. Myndigheten tillstyrker förslaget och finner att det är viktigt att minska skillnaderna mellan förskolans uppdrag och den pedagogiska omsorgen. tillstyrker förslaget och anser att det är av största vikt att kvaliteten stärks. Myndigheten framhåller dock att det generellt finns behov av ytterligare analys och beredning av förslagen. Skälen för regeringens förslag Barn i pedagogisk omsorg ska förberedas för fortsatt lärande och för utbildning inom skolväsendet Pedagogisk omsorg ska enligt 25 kap. 2 § skollagen utformas så att den förbereder barnen för fortsatt lärande. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att den avser betona kopplingen mellan pedagogisk omsorg och de övriga verksamheter som regleras i skollagen. Utredningen drar slutsatsen att fortsatt lärande inte kan vara något annat än utbildning i förskoleklass eller skola. Vad som krävs för att verksamheten ska förbereda barn för fortsatt lärande framgår dock inte av förarbetena. Barns möjligheter till utveckling och lärande i tidig ålder är viktiga för deras fortsatta lärande under uppväxten och för deras förutsättningar att få en god start i förskoleklass och skola. Såväl förskola som pedagogisk omsorg bör förbereda barn på ett sätt som ger dem goda möjligheter att nå goda kunskapsresultat i skolan. Regeringen vill stärka kopplingen mellan pedagogisk omsorg och utbildning i skolväsendet ytterligare och bedömer att det bör förtydligas att pedagogisk omsorg ska förbereda barn för utbildning i skolväsendet. Det innebär att kraven för pedagogisk omsorg utformas på ett sätt som liknar det som gäller för förskolan. Pedagogisk omsorg kan knappast erbjuda verksamhet som är fullt likvärdig med förskola eftersom de båda verksamhetsformerna bedrivs under olika förutsättningar. Förskolan ska t.ex. följa en läroplan och det ska finnas förskollärare som ska ansvara för den undervisning som bedrivs. Det bör dock vara en strävan att barn i pedagogisk omsorg förbereds för utbildning i skolväsendet på ett sätt som, så långt det är möjligt utifrån verksamhetens förutsättningar, är likvärdigt med förskolan. Det ställer bl.a. krav på att verksamheten erbjuder varje barn en rik och stimulerande lärmiljö där barn kan lära tillsammans, av varandra och av kompetent personal. För att barnen ska förberedas för fortsatt lärande och utbildning inom skolväsendet är det viktigt att de lär sig behärska det svenska språket på en nivå som kan anses åldersadekvat med hänsyn till barnets utveckling i övrigt. Regeringen instämmer i kommuns konstaterande att språket är viktigt och att det kan ha negativa effekter för integrationen om det inte talas någon svenska i verksamheten. svenska huvudspråk enligt språklagen (2009:600). Som huvudspråk är svenskan samhällets gemensamma språk, som alla som är bosatta i ska ha tillgång till och som ska kunna användas inom alla samhällsområden (4 och 5 §§ språklagen). Var och en som är bosatt i ska enligt språklagen ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda svenska. Vidare hänger språk, lärande och identitetsutveckling nära samman. Det är därför viktigt att pedagogisk omsorg stimulerar barns språkutveckling i svenska. Verksamheten i pedagogisk omsorg ska samarbeta med hemmen Enligt skollagen ska utbildningen inom skolväsendet syfta till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare (1 kap. 4 § tredje stycket). Pedagogisk omsorg är inte en del av skolväsendet och omfattas därför inte av denna bestämmelse. Personalen i förskolan ska även fortlöpande föra samtal med barnets vårdnadshavare om barnets utveckling. Minst en gång ska personalen och barnets vårdnadshavare därutöver genomföra ett samtal om barnets utveckling och lärande (8 kap. 11 §). Det finns inga bestämmelser om utvecklingssamtal i pedagogisk omsorg. I läroplanen för förskolan (SKOLFS 2018:50) förtydligas förskolans uppdrag om att samarbeta med hemmen. Förskolan ska samarbeta med hemmen för att ge barnen möjlighet att utvecklas efter sina förutsättningar. Förskolan ska tydliggöra för barnen och barnens vårdnadshavare vilka mål utbildningen har. Detta är en förutsättning för deras möjlighet till inflytande och förståelse för förskolans uppdrag. Det är viktigt att alla som ingår i arbetslaget har förmåga att förstå och samspela med barnen och att skapa tillitsfulla relationer med hemmen, så att förskoletiden blir positiv för barnen. Förskolans läroplan är vägledande för pedagogisk omsorg men innebär inte ett krav på att verksamheten ska samarbeta med hemmen. Samarbete med hemmen är viktigt för att främja barnens lärande och utveckling och för att ge vårdnadshavare möjlighet till inflytande i verksamheten. Regeringen anser därför att det för pedagogisk omsorg ska införas ett lagkrav på samarbete med hemmen som motsvarar det som gäller för utbildning i skolväsendet. Med hemmen avses t.ex. vårdnadshavare eller andra familjemedlemmar som kan bidra till att verksamheten får bättre förståelse för hur det enskilda barnets utveckling kan främjas. Inom ramen för samarbetet med hemmen kan det mycket väl hållas samtal om barnets utveckling, liknande det utvecklingssamtal som ska genomföras i förskolan. Eftersom pedagogisk omsorg inte har samma förutsättningar som förskolan, bl.a. vad gäller krav på förskollärare och eftersom många verksamheter bedrivs av en enskild dagbarnvårdare, anser dock regeringen att utvecklingssamtal inte ska vara ett krav. Huvudmannen ska se till att barn i pedagogisk omsorg ges särskilt stöd Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling ska enligt skollagen ges den omsorg som deras speciella behov kräver (25 kap. 2 § tredje stycket). Som utredningen föreslår bör lagen vara formulerad så att det tydligt framgår att kravet avser stödåtgärder. Motsvarande bestämmelser finns för förskolan. 2021/22:78 melser är det rektorn som ska se till att ett barn i förskolan ges särskilt stöd om det framkommer att barnet behöver det. Vem som har ansvaret för att barn i pedagogisk omsorg ges särskilt stöd framgår dock inte tydligt av gällande bestämmelser. kommun och Specialpedagogiska skolmyndigheten framför att det finns behov av att tydliggöra ansvaret för särskilt stöd för barn som behöver det i pedagogisk omsorg. kommun framhåller att ansvaret bör ligga på huvudmannen. Regeringen delar den bedömningen och anser att det i lagen bör tydliggöras att det är huvudmannen för den pedagogiska omsorgen som ska se till att barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd ska ges det stöd som deras speciella behov kräver. Det bör även framgå att barnets vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta vid utformningen av de särskilda stödinsatserna. Personal i pedagogisk omsorg ska ha rätt utbildning eller erfarenhet Personalens kompetens lyfts ofta som den absolut mest avgörande faktorn för barn och elevers lärande i förskola och skola. Kraven på utbildning och erfarenhet hos de som arbetar inom pedagogisk omsorg är lägre och mindre preciserade än de som gäller för t.ex. förskolan och fritidshemmet. Enligt 25 kap. 7 § skollagen ska personalen ha sådan utbildning eller erfarenhet att barnets behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Av förarbetena till skollagen följer bl.a. att personal i pedagogisk omsorg bör ha en utbildning med inriktning mot barn eller erfarenhet av att arbeta med barn i de åldrar det gäller (prop. 2009/10:165 s. 535). Enligt utredningen innebär de låga och ospecifika kraven att huvudmän praktiskt taget kan anställa någon som har erfarenhet av egna barn men helt saknar utbildning eller erfarenhet av att arbeta med barn. Regeringen delar Kommuner och Regioners (SKR) synpunkt att personalens kompetens att förbereda för fortsatt lärande inte behöver betonas ytterligare i lagtext. De föreslagna bestämmelserna om att pedagogisk omsorg ska förbereda barn för utbildning i skolväsendet och att verksamheten ska samarbeta med hemmen synliggör att kraven på den kompetens som personalen ska ha inte får sättas för lågt. Personalen behöver bl.a. ha kompetens för att arbeta pedagogiskt med barn så att de ges stimulans och stöd för utveckling och lärande. Utbildningar som kan leda till sådan kompetens är exempelvis barnskötarutbildning eller fritidsledarutbildning. Även om det är önskvärt att personal har utbildning för att arbeta med barn gör regeringen, i likhet med SKR, bedömningen att kraven behöver ta hänsyn till rådande brist på utbildad pedagogisk personal. Personal som har uppnått nödvändig pedagogisk kompetens genom erfarenhet av att ha arbetat med barn bör inte vara uteslutna. Vilken utbildning eller erfarenhet som behövs för att erbjuda barn den verksamhet som de har rätt till avgörs till viss del av barngruppens behov och förutsättningar. Exempelvis kan den kompetens som behövs för att bedriva verksamhet med äldre barn skilja sig från den som behövs när barnen är yngre. Regeringen anser i likhet med Myndigheten för delaktighet att det är viktigt att det finns personal med sådan utbildning eller erfarenhet att behov av omsorg hos barn med funktionsnedsättning kan tillgodoses. Som ett led i att förbereda barnen för fortsatt lärande och utbildning inom skolväsendet är det även av stor betydelse att personalen behärskar det svenska språket i den utsträckning som behövs för att kunna utmana och Prop. 2021/22:78 stimulera barns språkutveckling i svenska. Dessutom är det viktigt att personalen har kompetens för att på ett professionellt och positivt sätt bemöta barnen och samarbeta med deras vårdnadshavare. Regeringen bedömer att det krav i fråga om personalens kompetens som finns i 25 kap. 7 § är tillräckligt för att kunna beakta konsekvenserna av de ändringar i andra krav på verksamheten som föreslås och av den utveckling av verksamhetsformen som sker . Hur kravet ska tolkas i praktiken är dock en fråga för tillsynsmyndigheterna, och den är överlämnad till rättstillämpningen. 4.4Personal i pedagogisk omsorg behöver ges möjlighet till kompetensutveckling Regeringens förslag: En huvudman inom pedagogisk omsorg ska se till att personalen ges möjlighet till kompetensutveckling. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår även att en huvudman inom pedagogisk omsorg ska se till att personalen ges möjlighet till pedagogisk handledning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Det gäller bl.a. , , Specialpedagogiska skolmyndigheten och , och kommuner. har inget att invända mot förslaget men framför att förslaget om kompetensutveckling riskerar att ha begränsade effekter på kommunens verksamheter eftersom merparten av verksamheterna utgörs av huvudmän som arbetar ensamma och därmed inte omfattas av kravet. Skälen för regeringens förslag Kompetensutveckling bidrar till högre kvalitet i verksamheten Alla barn har rätt till verksamhet av hög och likvärdig kvalitet. Som tidigare nämnts är personalens kompetens den viktigaste faktorn för verksamhetens kvalitet. Det är därför viktigt att personalen har rätt utbildning eller erfarenhet. Därutöver är det viktigt att personalen ges möjligheter till kompetensutveckling. Regelbunden handledning och stöd påverkar personalens sätt att arbeta och därmed också barnens vardag. Kompetensutveckling har en betydande roll i det systematiska kvalitetsarbetet och är en viktig del för att utveckla verksamheten och för att åtgärda eventuella brister. Det är därför angeläget att huvudmannen regelbundet ger möjlighet till sådan kompetensutveckling som behövs för att personalen på bästa sätt ska kunna utföra sitt arbete. Kompetensutveckling kan t.ex. vara en kurs eller webbutbildning. Det kan även innefatta andra insatser som tjänar syftet, såsom gemensam reflektion, pedagogisk handledning, litteraturstudier m.m. Det närmare innehållet i kompetensutvecklingen är främst en fråga för huvudmannen och personalen att besluta om. Kompetensutveckling bör dock utgå från 2021/22:78 det systematiska kvalitetsarbetet och en kontinuerlig analys av behoven i verksamheten och hos den enskilde medarbetaren. Det bör vara ett krav att personalen ges möjlighet till kompetensutveckling finns inga krav på att personal i pedagogisk omsorg ska ges kompetensutveckling motsvarande det som gäller för förskola och skola. Eftersom personalens kompetens är så avgörande för verksamhetens kvalitet är det väsentligt att även huvudmän för pedagogisk omsorg ser till att personalen ges möjlighet till kompetensutveckling. Många av de enskilda huvudmännen som bedriver pedagogisk omsorg är ensamarbetande, vilket kan innebära sämre förutsättningar att ta del av kompetensutveckling . Utredningen gör därför bedömningen att det inte är lämpligt att ställa skarpa krav på att kompetensutveckling måste genomföras. framför att förslaget riskerar att ha begränsade effekter på kommunens verksamheter eftersom merparten av verksamheterna utgörs av huvudmän som arbetar ensamma. Regeringen vill förtydliga att alla huvudmän, oavsett organisationsform, bör se till att det är möjligt för personalen att ta del av kompetensutveckling. Det innebär att det ibland kan vara nödvändigt att t.ex. sätta in vikarier eller att verksamheter samarbetar med varandra. Det är inte aktuellt att föreskriva att kompetensutveckling måste genomföras. Av gällande bestämmelser följer dock att huvudmannen ska se till att personalen har den kompetens som behövs för att barnets behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. De allra flesta som är anställda inom pedagogisk omsorg arbetar som dagbarnvårdare i direkt kontakt med barnen. Det kan dock i enstaka fall förekomma personal som är en del av verksamheten men arbetar med t.ex. städning eller med vissa rent administrativa uppgifter. Kravet på att se till att personalen har den kompetens som behövs innebär att huvudmannen ska se till att även dessa personer har insikt i relevanta bestämmelser för omsorgen. I linje med motsvarande krav i fråga om personalen inom skolväsendet bör kravet på att huvudmannen ska se till att personalen ges möjligheter till kompetensutveckling vara begränsat till den personal som har hand om omsorgen. 4.5Huvudmän för pedagogisk omsorg ska bedriva systematiskt kvalitetsarbete Regeringens förslag: Varje huvudman inom pedagogisk omsorg ska systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp, utveckla och utvärdera verksamheten. Kvalitetsarbetet ska dokumenteras. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Det gäller bl.a. Förvaltningsrätten i , , Kommuner och Regioner och och kommuner. Myndigheten för delaktighet vill understryka vikten av att miljön och verksamheten i den pedagogiska omsorgen är utformad så att alla barn kan delta och inkluderas. Myndigheten framför att detta perspektiv även behöver inkluderas i förslaget. anser att det systematiska kvalitetsarbetet även bör inbegripa arbete med aktiva åtgärder för att förebygga diskriminering och för lika rättigheter och möjligheter som föreskrivs i diskrimineringslagen (2008:567). Specialpedagogiska skolmyndigheten tillstyrker förslaget men bedömer att det kan innebära utmaningar för ensamarbetande i egen regi och i det egna hemmet att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete och att det behövs stöd från huvudmannen. Myndigheten anser även att det är viktigt att synliggöra barnets röst och att barn får komma till tals i det systematiska och kontinuerliga arbetet med att planera, följa upp, utveckla och utvärdera verksamheten. Skälen för regeringens förslag: Ett väl fungerande systematiskt kvalitetsarbete är avgörande för en likvärdig verksamhet med hög kvalitet. Om det systematiska kvalitetsarbetet inte fungerar finns det risk för att brister i verksamheten fortskrider utan att relevanta åtgärder vidtas. Ett fungerande kvalitetsarbete är grundläggande för att kunna stärka verksamheten och avgörande för att kunna främja alla barns utveckling och lärande. Enligt 25 kap. 8 § skollagen ska en kommun systematiskt följa upp och utvärdera bl.a. den pedagogiska omsorgen. Om det vid uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i verksamheten ska kommunen se till att nödvändiga åtgärder vidtas. Kommunen ska ha skriftliga rutiner för att ta emot och utreda klagomål mot verksamheten. Information om rutinerna ska lämnas på lämpligt sätt.