prop · H903280 · 2022-07-26 00:00:00 — Ingen av de övriga aktörer som har i uppdrag att granska Sjunde AP-fondens verksamhet – Sjunde AP-fondens revisorer och nämns i promemorian – har en sådan utgångspunkt för sin granskning. tillsyn fyller en funktion som enligt regeringens mening inte omhändertas på annat sätt. Regeringen anser därför, till skillnad från det som anförs i promemorian, att varken den revision som sker av Sjunde AP-fonden eller den som görs av utgör skäl för att inte längre skulle ha tillsyn över Sjunde AP-fonden. I promemorian framhålls att möjligheter att vidta åtgärder i förhållande till Sjunde AP-fonden är begränsade. Detta är dock enligt regeringens mening inte något avgörande skäl för att låta tillsyn över Sjunde AP-fonden upphöra. Det primära syftet med tillsyn över Sjunde AP-fondens verksamhet kan inte sägas vara att ingripa mot regelöverträdelser. Tillsynen fyller i stället, som redan har berörts, en skydds- och insynsfunktion i en verksamhet som berör flera miljoner blivande och nuvarande pensionärer. Det principiella argument som förs fram i promemorian, om det olämpliga i att en myndighet under regeringen utövar tillsyn över en myndighet som styrs av lag, har inte ansetts utgöra tillräckliga skäl mot att utövar tillsyn över Sjunde AP-fonden. Regeringen finner inte anledning att nu göra någon annan bedömning. Regeringen anser sammanfattningsvis att Sjunde AP-fonden även i fortsättningen bör stå under tillsyn av . Godkännande av fondbestämmelser och revisors anmälningsskyldighet Fondbestämmelser för de fonder som Sjunde AP-fonden förvaltar ska godkännas av (5 kap. 7 § lagen om allmänna pensionsfonder jämförd med 4 kap. 9 § LVF). Regeringen föreslår att kravet på att Sjunde AP- fonden ska upprätta fondbestämmelser ska kvarstå (se avsnitt 6.1). Det vidare placeringsmandat som Sjunde AP-fonden ska få enligt för- slagen i denna proposition innebär att Sjunde AP-fonden i huvudsak kommer omfattas av de placeringsbestämmelser som gäller för Första–Fjärde AP-fonderna i stället för placeringsbestämmelser i lagen om Det kan därför antas att det framöver kommer att finnas behov att göra ändringar i de fondbestämmelser som upprättats för de fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden. tionen även fortsättningsvis ska ha tillsyn över Sjunde AP-fondens förvalt- ning är det enligt regeringens mening rimligt att inspektionen även fort- sättningsvis ska godkänna fondbestämmelserna för de fonder som förval- tas av Sjunde AP-fonden. Hänvisningen i lagen om allmänna pensions- fonder i denna del bör därför, i likhet med det som föreslås i promemorian, Av samma skäl anser regeringen, till skillnad från det som föreslås i promemorian, att Sjunde AP-fonden även fortsättningsvis ska omfattas av bestämmelsen i lagen om värdepappersfonder om skyldighet för revisor att anmäla vissa förhållanden till (10 kap. 8 § LVF). 8 Meddelarfrihet inom myndigheters investeringsverksamhet Regeringens bedömning: Det bör inte göras någon inskränkning i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter om investeringsverksamhet som drivs av en myndighet. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. I promemorian föreslås att den tystnadsplikt som följer av bestämmelsen om sekretess för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden i en av myndighet bedriven affärsmässig investeringsverksamhet ska ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. , () och TU Medier i avstyrker förslaget och anser att det inte visats att det finns några skäl för att begränsa meddelarskyddet. Även (), () och SKPF Pensionärerna avstyrker förslaget och framhåller att det bör finnas en visselblåsarventil i lagen vid allvarliga överträdelser och brott. Skälen för regeringens bedömning: Enligt förarbetena till den numera upphävda sekretesslagen (1980:100) bör som grundprincip alltid gälla stor återhållsamhet vid prövningen av om undantag ska göras från rätten att 2021/22:280 meddela och offentliggöra uppgifter. Den enskilda sekretessbestämmelsens konstruktion kan ge viss vägledning. När det är fråga om bestämmelser om absolut sekretess kan det finnas större anledning att överväga undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter än i andra fall (prop. 1979/80:2 Del A s. 110–111). Undantag från huvudregeln är framför allt aktuellt i fråga om sekretessregler utan skaderekvisit eller med omvänt skaderekvisit. Att undantag görs med hänsyn till allmänna intressen är ovanligt. De undantag som finns rör särskilt viktiga skyddsintressen (se prop. 2012/13:7 s. 18–19 och prop. 2012/13:192 s. 38 och jfr prop. 2017/18:232 s. 410). Regeringen konstaterar till att börja med att den sekretessbestämmelse som är aktuell innehåller ett s.k. rakt skaderekvisit, dvs. sekretess gäller om det kan antas att en enskild lider skada om en uppgift röjs (31 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Den sekretess som följer av bestämmelsen är alltså inte av det slaget som normalt sett kan ges företräde framför den grundlagsstadgade rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Ilikhet med flera remissinstanser, bl.a. PRO, RPG, SKPF och TCO, anser regeringen att det inte har framkommit skäl för att inskränka meddelarfriheten i enlighet med promemorians förslag. Den nuvarande ordningen bör därför gälla även i fortsättningen. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Det finns inte behov av några övergångsbestämmelser. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens förslag och bedömning. I promemorian föreslås att lagändringarna ska träda i kraft . Vidare föreslås att det ska införas en övergångsbestämmelse om överförande av medel från de fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden i AP7 Aktiefond och AP7 räntefond till den nya fond som promemorian föreslår. I promemorian föreslås också en övergångsbestämmelse om att AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond ska vara avvecklade . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Andra AP-fonden anser att den föreslagna tidsramen för ikraftträdande framstår som snäv. avstyrker ikraftträdande för det fall regeringen väljer att gå vidare med förslaget rörande möjlighet till inlösen av fondandelar så sällan som en gång eller förslaget om automatisk överföring till traditionell försäkring vid utbetalning. (), () och SKPF Pensionärerna betonar att även utbetalningsfasen och övergångsfasen bör vara utredda och noga analyserade innan ett ikraftträdande sker. Sjunde AP-fonden anser att vissa av förslagen i promemorian bör träda i kraft , bl.a. förslaget om en utvidgning av Sjunde AP-fondens placeringsmöjligheter, medan andra förslag behöver utredas vidare. SPF Seniorerna avstyrker förslaget till ikraftträdande- och övergångsbestämmelser med hänvisning till att organisationen ställer sig avvisande i sak till promemorians förslag. TCO ställer sig tveksamt till att lagändringarna föreslås träda i kraft samt till att AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond föreslås vara avvecklade redan till , och anser att samtliga delar av förslaget behöver vara färdigutredda innan lagen träder i kraft och fonderna inom AP7 avvecklas. Skälen för regeringens förslag och bedömning: De lagändringar som föreslås i propositionen bör träda i kraft efter det att de nya reglerna om ett upphandlat fondtorg för premiepensionen har trätt i kraft. Tidigaste möjliga tidpunkt för ikraftträdande bedöms vara och lagändringarna bör därför träda i kraft då. Med tanke på att det i propositionen inte föreslås några ändringar när det gäller möjligheterna till inlösen av fondandelar, och då promemorians förslag inte avses leda till lagstiftning när det gäller automatisk överföring av premiepensionsmedel till traditionell förvaltning inför utbetalningsfasen, framstår inte tiden fram till ikraftträdande som för kort. Regeringen instämmer därför inte i Andra AP-fondens och farhågor om att tiden inte skulle vara tillräcklig. Med den inriktning som förslagen i denna proposition har finns inte heller något behov av ytterligare analys och utredning före ikraftträdandet i enlighet med vad PRO, RPG och SKPF efterlyser. Regeringen konstaterar också att de delar av promemorians förslag som Sjunde AP-fonden anser kan genomföras utan ytterligare utredning, bl.a. en ändring av de placeringsregler som gäller för fonden, i allt väsentligt också är de delar av promemorians förslag som regeringen nu föreslår ska läggas till grund för lagstiftning. SPF Seniorernas avstyrkande av promemorians förslag i sak medför ingen annan bedömning när det gäller frågan om ikraftträdande. Detsamma gäller TCO:s invändning om tidsramarna för avveckling av AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond, med hänsyn till att promemorians förslag om avveckling av de fonderna inte heller föreslås leda till lagstiftning (se avsnitt 5.3). Regeringen föreslår inte att AP7 Aktiefond eller AP7 räntefond ska avvecklas och det finns därför inte behov av några övergångsbestämmelser när det gäller de fonderna. Det finns inte heller i övrigt något behov av övergångsbestämmelser med anledning av de lagändringar som föreslås i denna proposition. 2021/22:280 10 Regeringens bedömning: Genom förslagen uppnås en god anpassning av förvalsalternativet inom premiepensionen till den reformering av premiepensionssystemet som regeringen har föreslagit. översyn av risknivån i förvalsalternativet inom premiepensionen som Pensionsgruppen beslutat om. Förslagen medför inte några direkta offentligfinansiella effekter. samhällsekonomiska effekterna, liksom effekterna för pensions- spararna, blir positiva på så sätt att förutsättningarna för goda pensions- utfall inom förvalsalternativet förbättras. Vidare blir effekterna för håll- bar utveckling positiva. Förslagen leder endast till begränsade effekter för de finansiella marknaderna, berörda företag och konkurrensen. Förslagen medför begränsade konsekvenser för Sjunde AP-fonden, hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. konsekvenser för några andra myndigheter eller för domstolarna. Förslagen kräver inte några särskilda informationsinsatser. Förslagen är förenliga med unionsrätten. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning i de delar promemorians förslag överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker promemorians bedömningen eller har inget att invända mot den. anser att det i promemorian saknas en konsekvensbeskrivning av de avvi- kelser från gängse konsumentskydd och -rättigheter som föreslås, samt att konsekvenserna av begränsningar i investerarskyddet bör analyseras för att kunna vägas mot de fördelar som lyfts fram i promemorian. saknas, enligt föreningens mening, en bedömning av förslagens effekt på framtida pensioner och risken för avvikelser från en sådan bedömning. roende på utformning kan också den garanti som enligt promemorians för- slag ska lämnas i slutändan innebära ett betydande åtagande för staten som måste hanteras och de nya tillgångsslag som tillåts kan ha egenskaper som enligt föreningens uppfattning skapar problematik med en statlig aktör som ägare. Det nya förvalet förväntas bli mycket stort och överskugga det samlade kapitalet i övriga AP-fonder och det går enligt föreningen inte att utesluta att AP7 blir en dominerande aktör i flera av dessa tillgångsslag, vilket kan förstöra marknadens funktionssätt. bedömer att en sådan diversifierad tillväxtportfölj som föreslås i promemorian, och dess påverkan på risktagande och förvän- tat avkastningsresultat, innebär ökade behov av information och besluts- stöd från , bl.a. inför de valsituationer som enligt promemorians förslag uppkommer för pensionsspararna under sparande- fasen och vid utbetalningsfasen. Myndigheten bedömer också att ett genomförande av förslaget som möjliggör fondinlösen så sällan som en gång innebär en så betydande förändring att en ny it-systemlös- ning för premiepensionens fondförsäkring blir nödvändig. ser också behov av it-utveckling för att enligt promemorians förslag av- veckla AP7 Såfa, genomföra automatiska överföringar från fondförsäkring Prop. 2021/22:280 till traditionell försäkring inför utbetalningsfasen samt omöjliggöra aktiva val av AP7 Såfa, de valbara portföljerna och byggstensfonderna. finner att konsekvensutredningen i promemorian inte uppfyller kraven i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Rådet anser att konsekvensanalysen har brister när det gäller förslagens överensstämmelse med , konsekvenserna av den föreslagna tidpunkten för ikraftträdande, behovet av speciella informationsinsatser, redovisningen av berörda företag utifrån antal och storlek, redovisningen av förslagens påverkan på företagens andra kostnader än administrativa kostnader och på deras verksamhet, redovisningen av förslagens påverkan på företagen i fråga om konkurrensförhållanden och i andra avseenden samt när det gäller redovisningen av särskilda hänsyn till små företag vid utformningen av reglerna. anser att Sjunde AP-fondens föreslagna ställning som stor investerare i illikvida tillgångar innebär ett ansvar för att aktivt påverka affärsvillkor och företagsstyrning. Detta gäller inte minst hållbarhetsarbetet, som enligt fondens erfarenhet kräver en annan ansats inom de illikvida tillgångsslagen. saknar en tydligare konsekvensanalys av vilka resursbehov detta medför, kompetens- och kostnadsmässigt, även utifrån en jämförande analys av framgångsrika motsvarande internationella aktörer. SPF Seniorerna saknar en analys av effekterna av förslagen för pensionsutfallen och för pensionsspararna, liksom för nuvarande pensionärer, vilket enligt pensionärsorganisationens mening får anses vara en klar brist i konsekvensanalysen då just pensionsutfall är vad som förslagen i promemorian avser att förändra. Därtill ser organisationen med viss oro på att konkurrensneutraliteten på finansmarknaderna kan komma att rubbas av förslagen, liksom på att ingen analys görs kring konsumentskyddet. Vidare saknar organisationen en bedömning av vilka konsekvenser förvalets särställning har och kan få för spararna och för konkurrensen. Överlag saknar SPF Seniorerna därför en beskrivning av de väsentliga konsekvenserna av förslagen. Skälen för regeringens bedömning Förslagen och alternativa lösningar Genom förslagen i denna proposition uppnås enligt regeringens bedömning en god anpassning av förvalsalternativet inom premiepensionen till den reformering av premiepensionssystemet som regeringen har föreslagit. Det är genom förvalsalternativet som statens ambition med premiepensionssystemet kommer till konkret uttryck (se prop. s.47–48). Genom förslaget får förvalet ett mål som överensstämmer med målet för premiepensionssystemet i stort. Det ska utgöra ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension. Detta innebär att pensionsspararnas fonderade medel ska ge en avkastning som är tydligt högre än förändringen av inkomstindex men utan garantier för avkastningen. ska avkastningsmålet efter hand ha en minskad betydelse till förmån för allt mer förutsägbara och stabila utbetalningar. Med utgångspunkt i det tydligt höjda avkastningsmålet för förvalet justeras riksnivån inom förvalet, bl.a. på så sätt att den tillåtna andelen 2021/22:280 illikvida tillgångar i Sjunde AP-fondens portfölj ökar. Den översyn av risknivån i förvalsalternativet inom premiepensionen som Pensionsgruppen kom överens om sker därmed. De föreslagna ändringarna i placeringsreglerna för Sjunde AP-fonden bedöms vara det mest ändamålsenliga sättet att uppnå att förvalet kan uppfylla målet om ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension. Regeringen anser att förslagen i denna proposition leder till tydliga förbättringar av det regelverk som styr förvalsalternativet inom premiepensionen. Det resultatet uppnås nu också utan att i grunden stöpa om strukturen för förvalsalternativet. De förslag som lämnas i promemorian skulle också ha kunnat leda till förbättringar av förvalsalternativet, och till bättre möjligheter till avkastning på premiepensionsmedlen. Förslagen i promemorian skulle dock ha inneburit en grundläggande omdaning av förvalsalternativet, och ter sig i vissa delar tämligen långtgående och med otillräckligt belysta konsekvenser. Det gäller bl.a. förslaget att göra om livränteprodukt till förval och förslaget att tillåta Sjunde AP-fonden att placera en så stor del av sina tillgångar som i illikvida tillgångar. Förslaget om livränteprodukten som förvalsalternativ väcker också frågor om roll som förvaltare av ett mycket stort pensionskapital utan att vara fristående från regeringen på det sätt som AP-fonderna är. När det gäller den föreslagna tidpunkten för ikraftträdande, som önskar se kommenterad i konsekvensanalysen, bedömer regeringen att den inte medför några negativa konsekvenser för berörda aktörer. Den nu föreslagna ändring av Sjunde AP-fondens placeringsregler som kan ses som mest betydelsefull är det utökade mandatet för fonden att placera i illikvida tillgångar. Eftersom det är fråga om ett mandat till utökade sådana placeringar så är det inte vare sig nödvändigt eller önskvärt att Sjunde AP- fonden snabbt förändrar sammansättningen av sin tillgångsportfölj. I stället kan fondens innehav av illikvida tillgångar öka över tiden, om och när Sjunde AP-fonden finner det lämpligt. En relativt näraliggande tidpunkt för ikraftträdande ter sig därför inte problematisk från den utgångspunkten, eller i övrigt. Offentligfinansiella och samhällsekonomiska effekter Som påpekas i promemorian är premiepensionen en del av den allmänna pensionen, som inte räknas som en del av statens budget utan är ett fristående system. Förslagen har inga direkta offentligfinansiella effekter. Det kan framhållas att den finansiella risken för staten till följd av förslagen i denna proposition inte torde öka i den omfattning som skulle ha skett om promemorians förslag om att göra livränta med garanterade belopp till förvalsalternativ hade lagts till grund för lagstiftning. Färre personer kan förväntas få sin premiepension i form av en livränta med garanterade belopp, för vilken staten står den finansiella risken, om livräntan som är en valmöjlighet, än om livränta med garanterade belopp är förvalsalternativ , som föreslås i promemorian. Det tillkommer därför inte något sådant betydande nytt åtagande för staten som befarar genom införande av en utbetalningslösning med traditionell förvaltning. Regeringen gör också bedömningen att de ändrade placeringsreglerna Prop. 2021/22:280 för Sjunde AP-fonden förbättrar förutsättningarna för fonden att åstad- komma god avkastning på de placerade premiepensionsmedlen, och att bidra till goda pensionsutfall för dem vars medel den förvaltar. Ett sådant utfall minskar belastningen på offentliga finanser genom att behovet av olika offentliga understöd åt dem med lägst pensioner – allt annat lika – då minskar. De samhällsekonomiska effekterna av förslagen bedöms bli begränsade. Om pensionsutfallen i enlighet med regeringens förväntningar blir bättre till följd av att Sjunde AP-fonden får bättre förutsättningar att åstadkomma god avkastning på de placerade pensionsmedlen så medför det emellertid en positiv samhällsekonomisk effekt. De som får sin pension ur förvals- alternativet kommer då att få en stärkt köpkraft och kan därmed bidra till stärkt efterfrågan i samhällsekonomin. Det är dock inte möjligt att närmare uppskatta vare sig hur stor en förbättring av pensionsutfallen kan bli med anledning av de nya placeringsreglerna för Sjunde AP-fonden eller hur stort ett efterfrågetillskott till samhällsekonomin då kan förväntas bli. Effekter för hållbar utveckling Regeringen gör bedömningen att förslagen i propositionen kommer att medföra positiva effekter för hållbar utveckling. Det införs ett lagstadgat mål för Sjunde AP-fonden att förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. ett sådant mål kommer att vara ett stöd för Sjunde AP-fonden i dess håll- barhetsarbete och kommer att underlätta en uppföljning av det arbetet. Med tanke på vilken stor aktör som Sjunde AP-fonden redan är på de finansiella marknaderna, och kommer att vara i än högre grad framöver, anser regeringen att det finns skäl att förvänta sig att förslagen på ett tydligt sätt stärker hållbarhetsarbetet inom finanssektorn och i näringslivet i Regeringen instämmer i denna del i Sjätte synpunkt att Sjunde AP-fondens utökade möjligheter till investeringar i illikvida till- gångar, vilket kan förväntas medföra att fonden blir en stor investerare i sådana tillgångar, innebär ett ansvar för att aktivt påverka affärsvillkor och företagsstyrning hos de företag som Sjunde AP-fonden investerar i. Förslagens effekter för pensionsspararna bedöms bli positiva. ovan förväntas de nya placeringsreglerna för Sjunde AP-fonden ge fonden bättre förutsättningar att åstadkomma goda pensionsutfall, vilket som SPF Seniorerna påpekar får anses vara de mest centrala effekterna av förslagen. Eftersom en majoritet av pensionsspararna förutses att ha sin premie- pension placerad i förvalsalternativet kommer också bättre pensionsutfall till följd av de nya placeringsreglerna för Sjunde AP-fonden att komma flertalet pensionssparare till del. Regeringen gör bedömningen att risknivån i förvalsalternativet inte kommer att öka till följd av ändringarna i placeringsreglerna för Sjunde Även om Sjunde AP-fonden fullt ut skulle utnyttja sina utvid- gade möjligheter att placera i illikvida tillgångar, som kan vara förenade med större placeringsrisker, kommer andelen sådana tillgångar inte att bli större än av fondens totala tillgångar. 2021/22:280 mening kan andelen tillåtas bli så stor utan att risknivån i förvalsalternativet kan anses öka nämnvärt i förhållande till dagens situation. Kravet på daglig inlösen ska enligt förslaget i propositionen gälla även i fortsättningen. Detta ser regeringen som ett väsentligt intresse för att bevara pensionsspararnas valfrihet och möjlighet att ta eget ansvar för sitt premiepensionssparande. Som beskrivs i avsnitt 5.3 skulle möjligheten till daglig inlösen av fondandelar möjligen inte kunna behållas om promemorians förslag om den högsta tillåtna andelen illikvida tillgångar i Sjunde AP-fonden hade höjts till . Förslagen till nya placeringsregler för Sjunde AP-fonden neutrala i förhållande till vems medel det är som förvaltas. Därför gör regeringen bedömningen att förslagen inte påverkar jämställdheten mellan kvinnor och män. Effekter för de finansiella marknaderna Förslagen i denna proposition bedöms inte medföra några betydande effekter på de finansiella marknaderna eller deras funktionssätt. Sjunde AP-fonden ges i förslaget ett vidare mandat att investera i illikvida tillgångar. Något förenklat ökar största den största tillåtna andelen illikvida tillgångar i Sjunde AP-fonden från till . Ökningen av den tillåtna andelen illikvida tillgångar är mindre än den ökning som föreslås i promemorian, dvs. Det utökade mandatet att investera i illikvida tillgångar innebär inte heller att mandatet måste utnyttjas. Förmodligen kommer andelen illikvida tillgångar i Sjunde AP-fondens portfölj att på kort och medellång sikt att vara lägre än . Regeringen instämmer därför inte i den bedömning som görs av , att ändringarna av Sjunde AP-fondens placeringsregler medför att fonden blir en dominerande aktör när det gäller de tillgångsslag som berörs, och att ändringen av placeringsreglerna därmed skulle förändra de finansiella marknadernas funktionssätt. Effekter för berörda företag och för konkurrensen Överlag förväntas förslagen i propositionen få begränsade effekter för privata företag, vilket är en fråga som önskar se belyst. Bland de företag som mera direkt berörs av förslagen finns de fondförvaltare som kommer att erbjuda fonder på det upphandlade fondtorget för premiepensionen. Hur många dessa kommer att vara låter sig inte sägas med säkerhet .