prop · H903179 · 2022-03-22 00:00:00 — Det innebär till exempel att premiepensions- systemet inte ska utformas för att främja tillväxt i svensk ekonomi eller ha andra ekonomisk-politiska mål. Det ska inte heller ha till syfte att vara en distributions- eller marknadsföringskanal för fondförvaltare, verka som produktutvecklingsplattform för fondmarknaden eller tjäna som kanal för nystartade eller utländska fondförvaltare som önskar etablera sig på den svenska fondmarknaden. Erfarenheterna av premiepensionssystemet visar att det är komplext för sparare att välja fonder och att det behövs stöd för att enskilda ska kunna göra det valet. Det innebär att principen att väl fungerande konkurrens ger prispress och produktutveckling inte utan vidare kan fungera som utgångspunkt för utformningen av premie- pensionssystemet. Premiepensionssystemets utformning ska därför inte heller användas som ett verktyg för att vrida konkurrensen på fondmarknaden i någon riktning och syftar inte heller till att öka statens ägande i eller inflytande över näringslivet. Flera remissinstanser, bland annat , , Svensk Värdepappersmarknad (tidigare ), och , anför att reformeringen av premiepensionen hotar tillgången till riskkapital och möjligheterna till aktiv ägarstyrning. Med riskkapital avses normalt sådant kapital som tillförs en näringsverksamhet i ett tidigt uppstartsskede. En riskkapitalinvestering har vanligen hög risk och görs regelmässigt före en eventuell börsintroduktion. Riskkapital kan tillföras genom enskilda eller kollektiva investeringar. I det senare fallet kan det ske genom så kallade riskkapitalfonder som regleras i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Kännetecknande för riskkapitalfonder är att de är slutna till formen på så sätt att andelarna är begränsade till antalet och inte kan lösas in på begäran. Riskkapitalfonder riktar sig inte till allmänheten utan vanligtvis till en begränsad krets institutionella investerare eller personer vars professionella verksamhet inbegriper investeringar i riskkapital. Riskkapitalfonder är inte tillåtna på premiepensionens fondtorg. Medel i de fonder som är tillåtna på fondtorget – s.k. UCITS-fonder – får endast placeras i likvida finansiella instrument som utgörs av överlåtbara värdepapper, pennings- marknadsinstrument, derivatinstrument och fondandelar samt på konto i kreditinstitut. gäller således ett regelverk för fondtorget som innebär ett förbud mot att använda premiepensionsmedel för investeringar som riskkapital. Som framgår av avsnitt 7 föreslår regeringen inte någon förändring av denna ordning. Regeringen instämmer därför inte 2021/22:179 i de farhågor några remissinstanser fört fram om effekter för tillgången för riskkapital. Regeringens förslag innebär att det görs tydligt att målet för premie- pensionssystemet är att det ska utgöra ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension. Detta innebär att systemet ska utformas och förvaltas med enbart pensionärers och pensionssparares intressen i fokus. Om andra intressen, exempelvis finansiell folkbildning och möjligheterna att bedriva näringsverksamhet inom fondområdet, också gynnas är det positivt. Detsamma gäller om premiepensionssystemet, indirekt via privat förvaltade fonder, bidrar till kapitalförsörjningen i svenskt näringsliv. Att så ska ske kan dock inte tillåtas styra utformningen av ett system vars syfte är att erbjuda ekonomisk trygghet vid ålderdom. Sådana effekter får heller aldrig uppnås på bekostnad av intresset att generera bra och trygga pensioner. pensionssparare måste kunna känna sig förvissade om att förvaltningen av deras framtida pensioner inte styrs av något annat intresse än deras ekonomiska trygghet. Det kan hävdas att ett gynnande av svenskt näringsliv är bra för tillväxten och i slutändan därför också är bra för pensionärer. Om premiepensionssystemet bidrar till det så är det naturligtvis bra, men systemet bör inte konstrueras utifrån närings- politiska mål utan enbart utifrån målet om en bra avkastning och trygga pensioner. Vad är en ansvarsfull risknivå i en socialförsäkring? På motsvarande sätt som för andra socialförsäkringsförmåner bör målet för premiepensionssystemet vägledas av att premiepensionen ska ge ekonomisk trygghet. Premiepensionssystemet syftar visserligen till att dra nytta av en förväntad högre avkastning från kapitalmarknaden och är därmed förenat med risk som, åtminstone i någon mån, skulle kunna anses vara oförenlig med att ge ekonomisk trygghet. Det fondsparande som det är fråga om sker dock normalt . Dessutom har aktier historiskt och på lång sikt gett överavkastning, det vill säga avkastning utöver inkomsttillväxten. Det går dock inte att utgå från att så alltid kommer att vara fallet. Till detta kommer att enskilda sparare i ett system med individuell valfrihet alltid kan få en låg eller volatil premiepension till följd av att deras val av fonder ger ett sådant utfall. Motsättningen mellan risk, avkastning och trygghet är oundviklig, men en acceptabel avvägning är möjlig. Det är dock väsentligt att premie- pensionssystemets mål övergripande vägleds av att premiepensionen är en socialförsäkring och att risknivån, framför allt , anpassas så att variationer i pensionsbeloppen begränsas. För att målet ska vara väl avvägt behöver tyngdpunkten ur den enskilda spararens synvinkel förskjutas . Innan utbetalningarna av premiepension inletts bör de fonderade premiepensionsmedlen generera avkastning, och i syfte att uppnå det målet är det nödvändigt att risknivån är högre. Intresset av hög avkastning avtar efter det att utbetalningstiden inleds och ju längre denna pågår, till förmån för intresset av förutsebarhet och stabilitet i pensions- beloppen. Eftersom viss avkastning fortfarande bör eftersträvas även efter att premiepensionen börjat utbetalas behöver den återstående utbetalnings- tiden beaktas vid en bedömning av hur förutsägbara och stabila pensions- utbetalningarna bör vara. om förutsägbara och stabila pensioner påverka risktagandet gradvis för att säkerställa en rimlig balans mellan intresset av hög avkastning och låg volatilitet i utbetalningarna. Till detta kan nämnas att ett visst överlappande intresse kan identifieras innan utbetalningarna av premiepension inletts när pensioneringstidpunkten närmar sig. Det kan då finnas anledning att gradvis anpassa risknivån, vilket görs i förvalet (AP7 Såfa) , som ett led i övergången till utbetalningstiden. I AP7 Såfa görs detta genom att premiepensionsmedlen är placerade i aktier fram till och med det år då pensionsspararen fyller . Därefter görs en årlig minskning av andelen premiepensionsmedel som är placerade i aktier och en ökning av andelen premiepensionsmedel som är placerade i räntor fram till och med det år pensionsspararen fyller . Ett skäl för att kontinuerligt säkerställa lämplig risknivå är att premie- pensionen kommer att utgöra en större andel av framtida pensionärers utbetalda allmänna pension, dels eftersom systemet är under infasning, dels eftersom avkastningen i förväntan är högre än inkomst- pensionssystemets förräntning. Mål för avkastningen: Högre förväntad avkastning än lönetillväxten Målet för premiepensionssystemet bör ange en nivå för avkastningen. Framför allt gäller det den förvaltning som staten har ett ansvar för, det vill säga förvalet (AP7 Såfa). Med hänsyn till att premiepensionssystemet är en del av socialförsäkringssystemet bör målet dock principiellt även gälla avkastningen för dem som väljer fonder själva. Eftersom en avsikt med egna val är att kunna påverka risknivån, ligger det i sakens natur att sannolikheten för ett resultat som avviker från det generella målet för premiepensionssystemet ökar för de individer som väljer fonder själva. Dessa individer tar över ansvaret för sina placeringar från staten och kan därför sägas sätta sina egna mål för premiepensionen. En naturlig utgångspunkt för en bra sparprodukt för premiepensionen är en lägsta avkastningsgräns vid inkomstindex som mäter den genom- snittliga inkomstutvecklingen i och används för att räkna om inkomstpensionerna och inkomstpensionskontona. Om avkastnings- målet sätts lägre, så att avkastningen under långa perioder riskerar att understiga eller bli lika med inkomstindex, faller det huvudsakliga ekonomiska skälet till att över huvud taget ha ett premiepensionssystem. Ett lägsta mål bör således vara en förväntad avkastning som överstiger inkomstindex. Regeringen anser dock att ett sådant avkastnings- mål är alltför lågt. En placering på kapitalmarknaden är alltid förenad med viss risk och bör därför långsiktigt ge en tydlig riskpremie. Målet bör därför formuleras så att avkastningen tydligt ska överstiga inkomstindex, vilket också anges i Pensionsgruppens pensionsöverenskommelse. Historiskt har också avkastningen från placeringar på kapitalmarknaden betydligt överstigit den genomsnittliga inkomsttillväxten. Det är förvisso ingen garanti för framtiden, och en långsiktigt dålig utveckling kan aldrig uteslutas, men ett mål om avkastning bör inte präglas av alltför stor försiktighet. Målet ska ses som ett tröskelmål, ett riktmärke, som inte bör underskridas under en konjunkturcykel och som aldrig bör underskridas totalt sett under en 2021/22:179 individs premiepensionssparande. Någon garanti för avkastningen kommer dock inte att kunna lämnas. Regeringen delar utredningens bedömning om att ett siffersatt mål för avkastningen är olämpligt. Den historiska utvecklingen på kapital- marknaden har visserligen varit god, men det är en opålitlig indikator för framtida avkastning. Bedömningen av vad en ansvarsfull nivå för avkastningen är torde också variera – beroende på den långsiktiga ekonomiska utvecklingen, i och globalt. Ett avkastningsmål bör ha en långsiktig karaktär och regeringen anser därför inte att det är rimligt att sätta ett mål som grundar sig på historisk avkastning eller dagens bedömningar av framtida avkastning. Lagrådet föreslår att bestämmelsen om premiepensionssystemets mål (64 kap. 3 a § SFB) får samma struktur som utredningens förslag till motsvarande bestämmelse. Det uppkommer enligt Lagrådet då inte något tolkningsproblem om det för premiepensionssystemet finns tre mål, dvs. ett som gäller kvalitet, ett som gäller avkastning och ett som gäller utbetalning eller om det finns ett mål, nämligen hög kvalitet och att avkastning och utbetalning är faktorer som leder till det målet. Regeringen anser att bestämmelsen bör utformas med den struktur som Lagrådet föreslår och som innebär att hög avkastning samt stabila och förutsägbara utbetalningar är faktorer som leder till att målet hög kvalitet kan anses uppfyllt. I betänkandets förslag till motsvarande bestämmelse anges att det är under ”spartiden” som avkastningen tydligt bör överstiga förändringen i inkomstindex. I Lagrådets förslag till lydelse ingår också begreppet spartid. Med begreppet ”spartid” avsågs i betänkandet perioden från det att de första pensionsrätterna fonderas för en pensionssparares räkning till dess att den sista delen av spararens premiepension betalas ut. anser att avkastningsmålet enbart bör gälla från den första intjänande premiepensionsrätten fram till den första utbetalningen av premiepensionen, i stället för fram till den sista utbetalningen enligt utredningens förslag. Regeringen anser dock att premiepensionssystemets avkastningsmål bör gälla hela perioden från det att de första pensionsrätterna fonderas för en pensionssparares räkning till dess att den sista delen av spararens premiepension betalats ut. Som konstateras ovan är det visserligen nödvändigt att risknivån är högre innan utbetalningarna av premiepension inletts när syftet är att generera en tillräcklig avkastning. I många fall är utbetalningstiden lång och det är också av vikt att premiepensionsmedlen ska generera avkastning även . Mot bakgrund av att begreppet ”spartid” i bestämmelsen skulle kunna tolkas som att avkastningen bör vara tydligt högre än inkomstindex endast fram till dess att utbetalning av premie- pension har påbörjats anser regeringen att ”spartid” inte bör anges i bestämmelsen. Mål för utbetalningarna: Trygg och stabil pension Med utgångspunkt i att premiepensionen är en del av socialförsäkringen som ska svara för ekonomisk trygghet efter förvärvslivet bör det grundläggande målet för premiepensionen vara att leverera en trygg och stabil pension. Med trygg och stabil avses en pensionsutbetalning med låg Även om pensionskapitalet kan möta kraftiga såväl nedgångar som uppgångar under förvärvslivet bör de försäkrade kunna känna trygghet i att premiepensionssystemet ger pensionsutbetalningar som är tillräckligt förutsägbara och stabila. Placering av medel på kapitalmarknaden är per definition förenad med risk. En högre risk ger möjlighet till en högre avkastning, men kan också innebära det omvända. Naturligtvis bör avkastningen vara så hög som möjligt, men balanseras mot målet om en trygg pension. Risknivån blir därför alltid en avvägning mellan högsta möjliga avkastning och rimlig trygghet. Med utgångspunkt i att det grundläggande syftet med socialförsäkringen är ekonomisk trygghet anser regeringen, i likhet med de ursprungliga förslagen om ett reformerat ålderspensionssystem (SOU 1994:20), att trygghet normalt bör prioriteras även om det inte är liktydigt med total frånvaro av risk. Regeringen föreslår därför att premiepensionssystemets avkastningsmål efter hand ska ha en minskad betydelse till förmån för låg volatilitet, dvs. stabila och trygga utbetalningar. Detta innebär att avkastningsmålet är aktuellt även , men har minskad betydelse. menar att det saknas förutsättningar att uppnå målet om låg volatilitet eftersom en stor del av pensionärerna valt fonder med hög risk och att det målet därför inte bör införas förrän en ny utbetalningsprodukt införts. Ett syfte med att lämna förslag på mål för premiepensionssystemet är emellertid, enligt regeringens uppfattning, just att tydligare utgå från syftena och ambitionerna med systemet, och att sätta mål för vad systemet bör leverera. Om pensionärernas fondval avviker från det föreslagna målet för utbetalningstiden om låg volatilitet, blir det snarare ännu viktigare att fastställa målet och att mäta och utvärdera det. I förlängningen kan lag- stiftaren finna behov att närmare hantera de eventuella oönskade av- vikelser som framträder. Rätten till valfrihet innebär en principiell rätt för den enskilda spararen att avvika från målet för premiepensionssystemet. Detta innebär att enskilda sparare även fortsättningsvis, efter en bedömning av sin egen riskpreferens, ska kunna ha hög eller mycket hög risk under utbetalnings- fasen och därmed kunna få en avkastning och en variation i den premie- pension som utbetalas som betydligt avviker från målet. Om en sådan avvikelse grundar sig i ett medvetet val, bör det inte anses som en oönskad effekt utan snarare som en avsedd effekt av principen om valfrihet. Det bör i detta sammanhang även tilläggas att vid uttag av premie- pension kan pensionsmottagaren välja att gå över från fondförsäkring till traditionell försäkring. En övergång till den tradi- försäkringen innebär att pensionsmottagaren garanteras ett fast månadsbelopp i premiepension samt att ett tilläggsbelopp kan betalas ut beroende på utfallet av . Att premiepensionskapitalet, på grund av förändringar på kapital- marknaden, varierar innan utbetalningarna av premiepension inletts är naturligt och kan antas vara relativt oproblematiskt för spararna. är det väsentliga att spararna känner trygghet i att avgifts- inbetalningarna förvaltas på ett säkert sätt och att man med tillräcklig säkerhet åtnjuter den förväntade riskpremien från att kapitalet är placerat på kapitalmarknaden. När spararen närmar sig pensionering får volatiliteten en mer direkt För framtidens pensionärer kommer premiepensionen att utgöra en större del av deras samlade allmänna pension än vad den gör för dagens Det är då viktigt att premiepensionen är trygg i bemärkelsen att den förvaltas på ett säkert sätt, men även att eventuella minskningar i utbetalningarna inte är så stora att de blir svåra att hantera ekonomiskt. är det inte rimligt att införa regler som helt utesluter att premiepensionen minskar eftersom det sannolikt skulle leda till en allt för låg avkastning. kommer utbetalningstiden att vara i genomsnitt . anledning att ta tillräcklig risk även i syfte att ytterligare förränta kapitalet. SPF Seniorerna anser att ett viktigare mål än låg volatilitet under utbetalningstiden är att pensionen är tillräcklig. att det övergripande syftet för den allmänna ålderspensionen är att den ska vara tillräcklig, men det gäller då den samlade pensionen. understrykas att storleken på den framtida pensionen till största delen beror på avsättningarnas storlek under förvärvslivet. anser att det föreslagna målet för utbetalnings- tiden bör kompletteras med ett separat avkastningsmål eftersom utbetal- ningstiden för de allra flesta pensionärer är relativt lång och ett ensidigt mål att uppnå låg volatilitet riskerar att innebära Regeringen konstaterar att det föreslagna målet innebär att avkastning alltid ska eftersträvas, även . utbetalningstiden ska emellertid avkastningen ha minskad betydelse till förmån för stabila utbetalningar. Det är alltså inte fråga om ett ensidigt mål om låg volatilitet utan fråga om ett mål som ska beakta båda perspektiven. Regeringen anser därför att det inte är behövligt att komplettera med ett separat avkastningsmål för utbetalningstiden. minska, dels genom att inkomsttillväxten understiger inkomstpensionens förskottsränta på , dels genom balanstalets påverkan när systemet befinner sig i en balanseringsperiod. Det är inte rimligt att premiepensionen ska omgärdas med starkare restriktioner när det gäller pensionsbeloppens utveckling än den volatilitet som finns i inkomst- pensionen, särskilt som premiepensionen svarar för en mindre andel av den totala allmänna pensionen än inkomstpensionen. Som framgår ovan föreslår Lagrådet att bestämmelsen om premie- pensionssystemets mål (64 kap. 3 a § SFB) får samma struktur som instämmer i att bestämmelsen bör utformas som Lagrådet föreslår. understryka att faktorn som avser avkastning alltjämt är aktuell även under utbetalningstiden, dock med minskad betydelse till förmån för faktorn förutsägbara och stabila utbetalningar, föreslår därför regeringen att det av bestämmelsen ska framgå att utbetalningarna av premiepensionen bör vara ”allt mer” förutsägbara och stabila, med beaktande av den återstående Sjunde AP-fonden ser nackdelar med att formulera ett mål under utbetalningstiden med inriktning på att leverera en premiepension med låg Ett rimligare mål vore enligt myndigheten att eftersträva stabila pensionen i allmänhet bör betraktas som en helhet, vilket följer av att premiepensionssystemets främsta syften är överavkastning och risk- spridning i förhållande till inkomstpensionen. I pensionsöverens- kommelsen är dock fokus på premiepensionssystemet och de problem som finns med att det inte finns ett tydligt mål för vad premiepensionen ska uppnå och kan utvärderas mot. Att överväga ett sådant mål som Sjunde AP-fonden föreslår ryms inte heller i detta lagstiftningsärende. I mätningen av måluppfyllelsen, och som tänkbart riktmärke för hur stor variationen i premiepensionsbeloppen högst bör vara för att volatiliteten ska anses vara låg, är det dock fullt rimligt och möjligt att utgå från den förväntade variationen i utbetalningarna från hela den allmänna pensionen. Även framgent kommer premiepensionsbeloppen att kunna minska vid negativ utveckling på kapitalmarknaderna. Här spelar andelen aktier i portföljen en avgörande roll. För att kunna leverera en trygg och stabil pension måste en rimlig avvägning göras mellan mer och mindre riskfyllda placeringar. föreslår att målen för sparande- och utbetalningstiden skulle kunna kompletteras med ett mål som relaterar till spridningen av de realiserade avkastningarna. Ett sådant mål skulle kunna formuleras som att en viss andel av de realiserade avkastningarna inom ramen för premie- pensionssystemet inte bör understiga en viss avkastningsnivå, exempelvis avkastningen på ett brett börsindex minus x procent. Regeringen anser att ett sådant förslag skulle kunna ha vissa fördelar då det skulle innebära att man också uttalade ett mål om en lägsta nivå för avkastningen, dvs. ett mål om att avkastningen inte ska understiga en viss nivå. Det är dock inte förenligt med de grundläggande syftena för premie- pensionssystemet att sträva efter en särskild nivå på spridningen, varken låg eller hög. Att spridning mellan olika individers avkastning uppstår är att betrakta som en naturlig följd av att individer träder in i systemet och att systemet innehåller en rätt till valfrihet. Rätten till valfrihet: De sparare som vill påverka risknivå och placeringsinriktning ska ha frihet att göra det Ett syfte med premiepensionssystemet är att den enskilde ska ha möjlighet att påverka pensionen genom att själv välja en eller flera fonder som medlen placeras i. Förutom förvalsalternativet ska det även fortsättnings- vis finnas ett fondtorg för premiepensionen med fonder som har olika placeringsinriktning och riskprofil, som pensionssparare som vill ta ett eget ansvar för förvaltningen av sina premiepensionsmedel ska kunna välja mellan. Regeringen kan utifrån den politiska överenskommelsen i Pensions- gruppen konstatera att det är en självklarhet att betrakta valfrihet som en integrerad rättighet för spararna inom premiepensionssystemet. Valfri- heten innebär en möjlighet för dem som utifrån individuella preferenser vill påverka sin risknivå och placeringsinriktning genom att välja förvaltning av premiepensionsmedlen. Regeringen konstaterar att det mål som föreslås avser målet för premie- pensionssystemet i stort, inte enskilda premiepensionssparares konton. Det är således staten som sätter upp mål för sin egen verksamhet. Staten ansvarar således för att målet uppnås på samma sätt som exempelvis gäller 2021/22:179 för AP-fondernas förvaltning av buffertkapitalet i inkomstpensions- systemet, samt att följa upp hur målet uppfylls inom hela premiepensions- systemet. En avgörande skillnad mellan premiepensions- och inkomst- pensionssystemet är emellertid att premiepensionssystemet ger spararna möjlighet att ta över ansvaret för placeringsbesluten och påverka förvaltningen och därmed den framtida avkastningen. Detta innebär att spararna, enskilt och som kollektiv, i praktiken övertar möjligheten från staten att tillse att målet nås. För de sparare som gör egna fondval kommer valen att kunna leda till utfall som står i konflikt med målet om en pension med låg volatilitet, vilket även lyfter i sitt remissvar. Regeringen konstaterar att denna målkonflikt finns och att den är genuin, och därför inte kan lösas helt utan att antingen målet om låg volatilitet eller rätten till valfrihet tas bort. Att helt förhindra volatila utfall skulle kräva så omfattande inskränkningar i valfriheten att det inte längre skulle vara fråga om reell valfrihet. En sådan hantering skulle således vara oförenlig med pensionsöverenskommelsen. Regeringen anser emellertid att detta inte behöver bli ett faktiskt problem på systemnivå eftersom förvalet kommer att vara utgångspunkten för sparande i premiepensionssystemet. Enligt regeringen och ett flertal remissinstanser, till exempel , , , , TCO och PTK, finns det således en motsättning mellan att staten sätter upp mål om avkastning och volatilitet i ett fonderat pensionssystem som premiepensionssystemet och ger spararna valfrihet att själva välja risknivå och placeringsinriktning på sparandet genom fonder på ett fondtorg. Valfriheten i premiepensionssystemet leder till att sparare på fondtorget kommer att kunna ha både högre och lägre risk i sina portföljer än i förvalet. I förväntan kommer därmed även avkastningen och volatiliteten kunna bli såväl högre som lägre jämfört med förvalet.