prop · H903276 · 2022-07-19 00:00:00 — Om en behörig rekvirent ansöker om förnyelse krävs däremot i huvudsak endast att det finns ett behov av numret i verksamheten för att undvika personförväxling eller för att utbyta information om personen samt att det inte råder osäkerhet om personens identitet. Bestämmelserna om vilandeförklaring och förnyelse finns i 18 c–18 e §§ folkbokföringslagen (1991:481). 4.5Behandling och lagring av information om samordningsnummer Uppgifter om personer som har tilldelats samordningsnummer behandlas hos i folkbokföringsdatabasen (2 kap. 2 § första stycket 3 lagen [2001:182] om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet, folkbokföringsdatabaslagen). Av 2 kap. 3 § samma lag framgår vilka uppgifter som får behandlas i databasen, bl.a. samordningsnummer, namn, födelsetid, födelsehemort, medborgarskap och adress. I ärenden om tilldelning av samordningsnummer får även anges grunden för tilldelningen och de handlingar som har legat till grund för identifiering samt om det råder osäkerhet om personens identitet. Intill varje uppgift som anser vara styrkt (namn, födelsetid, födelseort och medborgarskap) har registrerat uppgiften ”Ja” i folkbokföringsdatabasen. Om bedömer att underlaget inte uppfyller kraven registreras i stället ”Nej” vid respektive uppgift. Även tidpunkt för när vilandeförklaring av ett samordningsnummer kan komma att ske får behandlas i folkbokföringsdatabasen. Detsamma gäller uppgift om vilandeförklaring av ett samordningsnummer med angivande av om förklaringen skett på grund av att någon anmälan eller ansökan om förnyelse inte kommit in eller om förklaringen beror på andra skäl samt tidpunkt för när en person med samordningsnummer har avlidit. kan lämna ut uppgifter från folkbokföringsdatabasen på olika sätt och det är upp till att bestämma hur ett utlämnande ska ske. Större delen av utlämnandet av uppgifter från folkbokförings- databasen sker genom utskick (avisering) via system för distribution av folkbokföringsuppgifter, Navet. Förutsatt att den mottagande parten har rätt att ta del av uppgifterna, avgör mottagaren vilka uppgifter som hämtas och på vilket sätt. Om en myndighet valt att få uppgifter om en person med samordningsnummer skickar alltid med information om den eller de uppgifter som beställts är styrkta eller inte. Detta markeras i aviseringen med ett ”J” för respektive uppgift om t.ex. namn eller medborgarskap. Det aviseras däremot ingen helhets- bedömning av om alla uppgifter om en person med samordningsnummer är styrkta. Den mottagande myndigheten kan i sin tur välja att visa eller inte visa information om uppgifterna är styrkta eller inte i sitt system. Det finns ingen möjlighet att endast prenumerera på s.k. styrkta samordningsnummer via Navet. En myndighet får ha direktåtkomst till uppgift om bl.a. samordnings- nummer, namn och adress. En myndighet får även ha direktåtkomst till andra uppgifter i databasen om myndigheten behöver uppgifterna för att fullgöra sitt uppdrag och får behandla dem (2 kap. 8 § folkbokförings- databaslagen). Privata företag eller organisationer kan som huvudregel inte hämta uppgifter från Navet, utan är hänvisade till det statliga personadress- registret, SPAR. Bestämmelserna om SPAR finns i lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret, förkortad SPAR-lagen. Av 4 § samma lag framgår vilka uppgifter som får behandlas i databasen, bl.a. samordningsnummer om det inte råder osäkerhet om personens identitet, namn, födelsetid, födelseort, adress och svenskt medborgarskap. SPAR innehåller alltså inte uppgifter om personer som tilldelats samordnings- nummer trots att det råder osäkerhet om identiteten. Även tidpunkt för när ett samordningsnummer har tilldelats och när vilandeförklaring kan komma att ske får behandlas i SPAR. Detsamma gäller uppgift om vilandeförklaring av ett samordningsnummer med angivande av om förklaringen skett på grund av att någon anmälan eller ansökan om förnyelse inte kommit in eller om förklaringen beror på andra skäl samt tidpunkt för när en person med samordningsnummer har avlidit. SPAR utgör en egen databas, men uppgifterna hämtas huvudsakligen från folkbokföringsdatabasen (5 § SPAR-lagen). SPAR får användas av myndigheter och enskilda för att aktualisera, komplettera och kontrollera personuppgifter samt för urvalsdragning (1 och 3 §§ SPAR-lagen). I folkbokföringsverksamhet (och i liknande registrering av befolkningen) gäller, med några undantag, en presumtion för 2021/22:276 offentlighet. Sekretess gäller enligt 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) för uppgifter om enskilds personliga förhållan- den endast om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. I förarbetena anges att huvudregeln bör vara att uppgifter om namn, adress, person- nummer, civilstånd och nationalitet är offentliga. För att sekretessen inte ska kunna kringgås när uppgifterna behandlas i andra register är bestämmelsen tillämplig även på annat befolkningsregister, t.ex. SPAR (se prop. 1979/80:2 Del A, s. 210 f.). 4.6 Problem med samordningsnummer 4.6.1 Problem för enskilda som saknar personnummer Det har framförts kritik mot från enskilda som har stött på svårigheter vid sin vistelse i landet på grund av att de inte har folkbokförts och därför inte har tilldelats ett personnummer. Enskilda som tilldelats samordningsnummer upplevde att samhällets kunskap om och tilltro till samordningsnumren som identifikationsbegrepp var låg. Problem uppstod i vitt skilda sammanhang där identifikation krävdes. Personnummer är visserligen inte en förutsättning för att en person ska ha möjlighet att teckna avtal om t.ex. vatten, avlopp, el och telefoni och klara sig i samhället. Det har dock visat sig att det kan vara mer komplicerat och kräva mer av en person med ett samordningsnummer än en person med ett personnummer. Företag ställer ofta högre krav på personer med samordningsnummer och det är inte alltid samordningsnummer används i företagens tekniska lösningar utan kunden tilldelas i stället ett fiktivt personnummer. Åtgärder har av den anledningen vidtagits för att samordningsnummer ska bli mer kända och kunna användas i samhället på motsvarande sätt som personnummer. Utöver att SPAR får innehålla uppgifter om personer med samordningsnummer, beslutade regeringen om ett uppdrag till (Fi2017/02960) att vidta åtgärder för att dels förbättra kunskapen hos olika aktörer och hos enskilda om samordningsnumren, dels förbättra numrens funktion i samhället. Trots detta har enskilda fortsatt påtalat problem i vardagen föranledda av att de saknar personnummer. Utländska medborgare som saknar personnummer har också svårt att få tillgång till ett giltigt id-kort i , även om det än så länge finns möjlighet att i vissa fall få körkort eller SIS-märkta id-kort som utfärdas av privata aktörer. Avsaknaden av identitetshandlingar gäller också e-legitimation vilket medför att personer med samordningsnummer ofta blir utestängda från många tjänster som kräver en sådan. heller inte möjlighet att koppla en utländsk e-legitimation till ett svenskt Mot bakgrund av liknande klagomål från unionsmedborgare som utnyttjat sin rätt till fri rörlighet har Europeiska kommissionen (kommissionen) initierat ett s.k. EU-pilotärende (EUP[2016]8967) och inom ramen för detta ställt ett antal frågor om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars tillgång till svenska personnummer. Kommissionen avslutade ärendet . problemen är olösta och avser att återkomma om vidare hantering av Prop. 2021/22:276 frågan. Liknande klagomål har även kommit från medborgare i tredje land vilket bl.a. framgår av de frågor som kommissionen ställt inom ramen för två andra EU-pilotärenden (EUP[2018]9384 och EUP[2019]9455). Kommissionen beslutade om formell underrättelse rörande EUP[2018]9384 (överträdelseärende 2019/4073). Även utskottet för framställningar i har mottagit framställningar om en påstådd överträdelse av unionsmedborgares fria rörlighet. Framställarna har i avsaknad av ett personnummer upplevt hinder för att få tillgång till relevanta tjänster i vardagslivet. Ett samordningsnummer ger i sig inte några rättigheter. Trots detta har det uppstått en marknad där personer tar betalt för att ordna samordnings- nummer till andra. Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden har i betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, gjort en kartläggning av den brottslighet som riktas mot flera utbetalande aktörer. I betänkandet (se SOU 2017:37 s. 248, 269, 296 och 304 f.) framgår bl.a. att flera myndigheter uppmärksammat att falska uppgifter lämnas i syfte att få samordningsnummer som i sin tur kan leda till utbetalningar från välfärdssystemen. Det kan t.ex. ske i form av lönegaranti där det förekommer att utbetalningar sker till fiktiva anställda som antingen inte existerar eller vars identiteter kan vara kapade. Det förekommer även att falska id-handlingar används för att skapa falska identiteter. Detta, i kombination med att det framkommit att det finns stora kunskapsbrister när det gäller skillnaden mellan ett samordningsnummer med styrkta uppgifter och ett som grundar sig på ostyrkta uppgifter, innebär att det finns stor risk att de aktörer som använder dessa nummer till grund för beslut inte kontrollerar nödvändiga uppgifter. Om en person får ett ostyrkt samordningsnummer för att t.ex. registreras i beskattningsdatabasen finns det alltså en risk att det senare används för att ansöka om välfärdsförmåner, utan att identiteten eller identitetsuppgifterna styrkts. Flera myndigheter har uppgett att ett samordningsnummer ofta används utan vidare kontroll av om det baseras på styrkta eller ostyrkta uppgifter. Det kan vara svårt för de aktörer som ska använda ett samordnings- nummer att förstå skillnaden mellan att personens identitet kan anses fastställd och att identiteten inte kan anses fastställd, och vad det kan få för konsekvenser i olika sammanhang. Att en stor andel av samordnings- numren har tilldelats utan att personens identitet kan anses fastställd och att användarna inte alltid känner till skillnaden påverkar också tilltron till systemet med samordningsnummer i stort. Det finns också indikationer på att myndigheter, men även företag och enskilda individer, har den felaktiga bilden att genom att tilldela ett samordningsnummer har säkrat att all information kopplad till personen är riktig och att inga ytterligare kontroller behövs. Det gäller t.ex. identitetsuppgifter, uppgift om adress samt tillstånd att 2021/22:276 vistas och arbeta i landet. Att det finns ett samordningsnummer garanterar inte att någon av dessa uppgifter är korrekt. Brister i identitetskontrollen vid tilldelning av samordningsnummer kan få till följd att oriktiga identiteter skapas och förs in i folkbokförings- De oriktiga identiteterna kan då användas i syfte att erhålla en felaktig utbetalning från välfärdssystemen t.ex. i form av lönegaranti där det förekommer att utbetalningar sker till fiktiva anställda som antingen inte existerar eller vars identiteter kan vara kapade. också användas i syfte att dölja vem den verkliga företrädaren i ett bolag Bristande identitetskontroll kan också leda till att en och samma person kan få flera samordningsnummer. Det kan i sin tur leda till att en person kan få tillgång till dubbla välfärdsförmåner. Det har påtalats att samordningsnumren blivit den inträdesbiljett till samhället som man ville förhindra att icke-folkbokförda skulle få när samordningsnumren infördes. Trots att riskerna med felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen till följd av utnyttjade samordningsnummer har uppmärksammats vid flera tillfällen har de studier som gjorts visat att omfattningen av sådana utbetalningar är relativt begränsade. utbetalningar från välfärdssystemen konstaterar i sitt betänkande Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen att samordningsnummer inte medför så stora risker för felaktiga utbetalningar som det ibland har getts uttryck för. Delegationen bedömde att de felaktiga utbetalningarna till personer med samordningsnummer uppgår till 4–19 Bedömningen inkluderar dock inte utbetalningar Detta ska jämföras med delegationens bedömning av felaktiga utbetalningar till personer som är folkbokförda i trots att personen inte längre bor i landet, s.k. övertäckningsfel, vilket för uppskattas till (se SOU 2019:59 s. 25 och 93 samt del 2 s. 119–122). Förutom felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har missbruk upptäckts i form av att en person använder en annan persons samordningsnummer, t.ex. vid passansökan och som fordonsmålvakt. grund av att någon personlig inställelse inte krävs (förutom när en enskild själv ansöker) vid tilldelning av samordningsnummer förekommer också att en person skaffar ett samordningsnummer för en annan genom att sända in en kopia av dennes identitetshandling, eller en förfalskad identitets- handling, till t.ex. Transportstyrelsen vid fordonsregistrering. ningsnumret kan sedan användas t.ex. för att registrera ett stort antal Det kan bl.a. leda till svårigheter med att driva in fordonsrelaterade skatter och avgifter. Det förekommer också att målvaktsfordon används som brottsverktyg i olika kriminella sammanhang. använder sig av fordonsmålvakter för att dölja sin egen inblandning i narkotikabrottslighet och organiserad stöldbrottslighet, vilket försvårar identifieringen av de inblandade. missbruk av samordningsnummer när myndigheten har skyldighet att betala ut ersättning t.ex. i fråga om utbetalningar via rut- eller rotsystemet och vid återbetalning av mervärdesskatt. nummer förekommer också i anställningsförhållanden. kan uppmana sina anställda att skaffa nya samordningsnummer för att hålla nere lönekostnader. De anställda kan på så sätt begränsa inkomsterna på respektive identitet så att de inte uppgår till beskattningsbara nivåer. 2021/22:276 detta sätt kan lönerna pressas och personerna upptäcks heller inte i systemet eftersom lönerna inte når upp till nivåer som medför deklarationsskyldighet. Ett samordningsnummer kan också användas för att utfärda falska arbetsgivarintyg som sedan säljs på svarta marknaden. Ett anställningsavtal kan också vara värdefullt för en person som av någon anledning vill ha ett samordningsnummer. Avtalet kan användas för att ansöka om preliminär A-skatt vilket, om ansökan godkänns, leder till att rekvirerar ett samordningsnummer för personen, utan krav på att identiteten styrks. 5Ett säkrare system för samordningsnummer införs i en ny lag 5.1Allmänna utgångspunkter för ett säkrare system Kraven på att ett samordningsnummer ska fylla olika funktioner har utökats och skärpts sedan numren infördes. Användningsområdet har blivit bredare och numret ska fungera för att tillgodose myndigheternas behov som den enskildes. Många av de problem som beskrivits har sin grund i otillräcklig identitetskontroll vid tilldelning av nummer, men även en otillräcklig kontroll av den information som finns kopplad till numret när det senare används. Om identitetskontrollen blir säkrare och information om vilken kontroll som ligger bakom ett nummer kan spridas på ett bra sätt i samhället bör samordningsnummer kunna fylla såväl myndigheternas som den enskildes behov på ett bättre sätt. En viktig fråga när det gäller systemet med samordningsnummer är därför vilka krav som bör ställas på identitetskontrollen. En första utgångspunkt är att kraven på identitetskontroll i samband med tilldelning av ett samordningsnummer ska stärkas. kan konstateras att de behöriga myndigheterna har ett behov av att kunna rekvirera nummer även utan att det ställs högre krav än . Identitetskontrollen bör därför utformas på ett sådant sätt att myndigheternas behov av ett nummer tillgodoses i så stor utsträckning som möjligt. En andra utgångspunkt bör därför vara att myndigheternas behov av nummertilldelning ska tillgodoses i den utsträckning det är möjligt utan att riskera tilltron till nummersystemet. Ett annat problem som finns är att olika myndigheter ställer olika krav vid identitetskontrollen, även i de fall samma krav gäller enligt författning. Detta leder till att systemet blir osäkert och otydligt. Det går inte att med säkerhet veta vilken kontroll som ligger bakom ett samordningsnummer. Detta riskerar i sin tur att leda till att samordnings- numret blir mindre användbart i samhället för den enskilde. aviserar vilka enskilda uppgifter som är kontrollerade mot handlingar men det är bara ett fåtal myndigheter som visar denna information i sina system. Trots att information om vilken identitetskontroll som ligger bakom ett samordningsnummer alltså till viss del är tillgänglig behandlas 2021/22:276 numren ofta utan att denna information tas till vara. Detta skapar förut- sättningar för missbruk av samordningsnummer. Om det ska vara möjligt att tilldela nummer i vissa situationer även efter en begränsad identitetskontroll är det av största vikt att det efter tilldelning görs tydlig skillnad mellan numren beroende på vilken identitetskontroll som ligger bakom. Detta måste i så fall också kunna kommuniceras ut i samhället på ett tydligt sätt som även på handläggarnivå ska vara lätthanterligt. En tredje utgångspunkt bör därför vara att systemet med samordningsnummer ska bli enklare, tydligare och mer förutsebart. Om identitetskontrollen inte är densamma vid tilldelning av samtliga nummer måste information om vilken identitetskontroll som ligger bakom ett nummer kunna spridas på ett tydligt och enkelt sätt. För att systemet med samordningsnummer ska fungera tillfredsställande krävs det också att myndigheter och andra aktörer som använder numren tar emot och tillgodogör sig den information som finns om numret. Alldeles oavsett hur systemet utformas måste myndigheter och andra som använder numret ta sitt ansvar och använda de verktyg som systemet erbjuder. De aktörer som har möjlighet att begära samordningsnummer bör också göra det, i stället för att använda interna beteckningar. Samordningsnummer i tre nivåer Regeringens bedömning: Samordningsnummer bör delas upp i tre olika nivåer med utgångspunkt i vilken identitetskontroll som föregått Identitetskontrollen bör stärkas. En ny identitetsbeteckning bör inte införas. Utredningens bedömning och förslag överensstämmer inte med Utredningen föreslår att en ny identitetsbeteckning ska Utredningen föreslår vidare att samordningsnummer ska kunna tilldelas i de fall en fullgod identitetskontroll inte kan genomföras. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker bedömningen samt förslaget om en ny identitetsbeteckning, däribland Statistiska centralbyrån, Myndigheten för digital förvaltning, i och Svenskar i Världen. Svenskar i Världen anser dock att det inte är tillräckligt tydligt hur förslagen kommer påverka svenska barn födda utomlands som tilldelas samordningsnummer eller de barn som redan har tilldelats samordningsnummer samt att barnen i stället ska tilldelas ett svenskt personnummer. ser mycket positivt på förslagen och bedömer att det föreslagna identitetsnumret kommer få en hög användbarhet och tilltro i samhället samt att det är bra att särskilja identitetsnumret från efterfrågar en förtydligande beskrivning av skillnaderna mellan de samordningsnummer som har tilldelats efter styrkta identitetsuppgifter respektive ostyrkta identitetsuppgifter och hur det är tänkt att fungera med de nya begreppen säkra respektive osäkra uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Förslaget om identitetsnummer torde innebära att många av de som har tilldelats ett immunitetsnummer enligt 18 b § folkbokföringslagen i stället kan tilldelas identitetsnummer och det bör övervägas om immunitetsnumren kan avvecklas. är positiv till att det införs en säkrare identitets- beteckning men är mycket tveksam till om de förändringar som föreslås gällande samordningsnummer är tillräckliga för att förhindra fortsatt missbruk av dessa nummer. En fortsatt otillräcklig identitetskontroll kan leda till att en person tilldelas mer än ett samordningsnummer eller att helt falska identiteter skapas, vilket kan utnyttjas som ett led i brott mot välfärdssystemen eller att en och samma person lagförs i olika identiteter. Det är av vikt i det fortsatta lagstiftningsarbetet att utreda vilka möjligheter som finns för att kunna säkerställa att ett samordningsnummer kan kopplas till en viss fysisk person. å sin sida understryker vikten av att det även fortsättningsvis finns möjlighet att begära samordnings- nummer på ostyrkta identitetsuppgifter. Samordningsnummer som är giltiga kan förhindra framtida missbruk varför det bör övervägas om samordningsnummer i vissa situationer bör kunna vara av tillfällig karaktär. Transportstyrelsen, , kommun, , och Region är positiva till bedömningen och förslaget om identitetsnummer. för fram att det innebär en viss förvirring att det nya samordningsnumret också kommer att kunna utfärdas när identiteten är styrkt. Kommuner och Regioner (SKR) motsätter sig inte förslaget men anser att förslaget inte löser det långsiktiga behovet av att reformera hela personnummersystemet vilket inte räcker till. Inte heller har något att erinra mot inrättandet av ett nytt och säkrare identitetsnummer men påtalar behovet av fler följdändringar i befintliga författningar än de som anges i utredningen. Så påtalas även av flera andra remissinstanser, såsom Transportstyrelsen, och . välkomnar den ansats som förslaget om ett nytt identitetsnummer innebär, i form av ett mer säkerställt identifikations- medel än dagens samordningsnummer, men ifrågasätter om identitets- numret kommer att utgöra ett tillräckligt gott alternativ för de som bor i men har svårt att folkbokföra sig här. Kollegiet hade gärna sett att utredningen innehöll en mer ingående EU-rättslig analys av slutsatsen att det nya identitetsnumret kommer kunna användas i samhället på ett sätt som likställs med ett personnummer och att det kommer medföra positiva effekter för den fria rörligheten. Så länge det förekommer så många former av identitetsbeteckningar i form av såväl personnummer, samordnings- nummer (”säkra” som ”osäkra”) och ett eventuellt identitetsnummer, riskerar det att skapa en osäkerhet både hos innehavaren av den enskilda identitetsbeteckningen och hos de som ska ha tillit till numrens särskiljande egenskaper. Det är inte osannolikt att det i stället för en grupp av ”andra klassens invånare” för de med samordningsnummer, nu tillskapas än fler nivåer av grupper i samhället som kan kvalificera sig för olika nummer. Den diskrepans som detta kan innebära nationellt och den rättsosäkerhet det innebär, bedöms vara en mindre positiv effekt. För att den fria rörligheten ska kunna sägas vara garanterad fullt ut behöver det säkerställas att identitetsnumret läker samtliga de problem som många EU-medborgare utan ett personnummer upplever i , vilket kan ifrågasättas. , som är kritisk 2021/22:276 till förslaget om identitetsnummer, framför liknande synpunkter och lyfter att det finns en stor risk att samhället inte kommer att förstå hur identitetsnummer ska användas, särskilt om en remissinstans inte har förstått nödvändigheten eller behovet av förslaget. Stadsmissioner efterlyser en tydlig instruktion, avsikt eller beskrivning av hur syftet, att alla myndigheter samt vårdinrättningar ska använda samma nummer, ska kunna uppnås. Stadsmissioner understryker också risken att införandet av ett tredje nummer kan öka social exkludering och stigmatisering i samhället och att dagens politiska anda placerar de personer som är socialt utsatta i en än mer utsatt position. Även Lantmäteriet är kritiskt till förslaget om identitetsnummer och lyf- ter frågan om ytterligare en beteckning för identitet behövs. Samordnings- nummer är ett etablerat begrepp och nya regler i syfte att öka användningen av samordningsnummer har precis trätt i kraft.