prop · H90392 · 2022-02-02 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:92 Ändrade regler för att möjliggöra utlämning av Regeringen överlämnar denna proposition till . I denna proposition lämnas förslag till ändringar i lagen (2001:99) om den officiella statistiken och i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), som syftar till att den statistikansvariga myndigheten ska kunna lämna ut uppgifter på individnivå om inkomstförhållanden, skulder och förmögenhet till det internationella data- och forskningscentret () i . Uppgifterna ska inte direkt kunna hänföras till någon enskild person och endast i begränsad utsträckning utgöras av känsliga personuppgifter. Förslagen innebär att en stor mängd personuppgifter kommer att lämnas ut till för att, utan hinder av statistiksekretessen, kunna användas för statistik- och forskningsändamål. Riskerna för de enskildas personliga integritet bedöms som obefintliga. Lagändringarna föreslås träda kraft . 2021/22:92 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .................................................. 3 Ärendet och dess beredning .............................................................. Income Study () ...................................... Inga nya svenska uppgifter lämnas till ........................ behandling av frågeställningen ............................ Statistik, sekretess och integritetsskydd ........................... Lagen och förordningen om den officiella statistiken ...... Bestämmelser till skydd för den personliga Regleringen i regeringsformen ........................ Regleringen i EU:s dataskyddsförordning....... Överväganden och förslag .............................................................. Behovet av att kunna lämna uppgifter till ................. En ny uppgiftsskyldighet införs........................................ En sekretessbrytande bestämmelse införs ........................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .................................... Konsekvenser för staten ................................................... Konsekvenser för den personliga integriteten .................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:99) om den officiella statistiken.................................................... Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ................................................ Sammanfattning av utredningens delrapport Utlämnande av mikrodata till Income Study ()....................................................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2001:99) om den officiella statistiken, 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i lagen (2001:99) om den officiella statistiken Härigenom föreskrivs att det i lagen (2001:99) om den officiella statistiken ska införas en ny paragraf, 18 §, av följande lydelse. lämna ut uppgifter om inkomstför- hållanden, skulder och förmögen- het som den behandlar enligt denna lämnas ut endast i den utsträckning som krävs för att svenska för- hållanden ska återspeglas i de ska inte direkt kunna hänföras till någon enskild person. De enda känsliga personupp- gifter enligt artikel 9.1 i EU:s data- ut till organisationen är uppgifter om sådana förmåner vid sjukdom 23 kap. 2 § socialförsäkringsbal- Denna lag träder i kraft . 1 18 § upphävd genom 2018:352. 2.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs att det i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska införas en ny paragraf, 24 kap. 8 b §, och närmast före 24 kap. 8 b § en ny rubrik av följande lydelse. Sekretessen enligt 8 § hindrar inte att en uppgift lämnas till organisationen enligt 18 § lagen (2001:99) om den officiella statistiken. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare uppdrag att belysa och analysera hur individbaserad statistik över de svenska hushållens tillgångar och skulder skulle kunna tas fram och användas för att ge en fullgod bild av hushållens finansiella ställning, utan att den personliga integriteten och skyddet av personuppgifter åsidosätts (dir. 2021:4). Utredaren skulle också analysera vad som behövs för att registerhållande myndigheter ska kunna lämna ut uppgifter om inkomstförhållanden och förmögenheter på individnivå till organisationen () i och lämna nödvändiga författningsförslag. Den del av uppdraget som avsåg frågan om att lämna ut uppgifter till skulle redovisas . Utredningen, som antog namnet Utredningen om statistik över hushållens tillgångar och skulder (Fi 2021:02), överlämnade delrapporten mikrodata till Income Study (). En sammanfattning av delrapporten finns i bilaga 1. Utredningens förslag till ändringar i lagen (2001:99) om den officiella statistiken, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken finns i bilaga 2. Delrapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en sammanställning av remissvaren finns tillgängliga i (Fi2021/02171) Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. I förhållande till lagrådsremissen föreslås, i fråga om offentlighets och sekretesslagen (2009:400), en annan lagteknisk lösning av innebörden att det förs in en ny paragraf och en ny rubrik i 24 kap. Ändringarna är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande över de förslagen. I förhållande till lagrådsremissen har dessutom vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 4.1Luxembourg Income Study () är ett icke vinstdrivande internationellt data- och forskningscenter med säte i . Organisationen har därutöver en filial vid i . är registrerad i det luxemburgska handels- och associationsregistret som en förening utan vinstsyfte, vilket i svensk rätt närmast motsvarar en är registrerad i verksamhetskategorin forskning och utveckling inom humaniora och samhällsvetenskap. anses vara en högt respekterad organisation i forskarsamhället. Organisationens verksamhetsmål är att möjliggöra, underlätta, främja och bedriva gränsöverskridande komparativ forskning om socioekonomiska utfall och de institutionella förhållanden som bidrar till att skapa dessa utfall. driver och tillhandahåller två databaser som är avsedda för forskning om inkomstfördelning, fattigdom och förmögenhetsfördelning, Income Study Database (LIS-databasen) och Wealth Study Database (LWS-databasen). För att kunna analysera fördelningen av inkomster på hushålls- eller individnivå behövs uppgifter på individnivå (mikrodata). LIS-databasen innehåller därför uppgifter om individers inkomster, skatteinbetalningar, socialförsäkringar, offentliga bidrag och vissa kostnader från nästan 50 olika länder. Uppgifter lämnas av samtliga nordiska länder förutom , och de flesta övriga EU-länder, samt av , , , och . Uppgifter lämnas också av länder i , och . LWS-databasen innehåller uppgifter om bl.a. individers tillgångar och skulder från ett 20-tal länder, bl.a. flera EU- länder samt , , och . Att färre länder lämnar uppgifter till den senare databasen beror bl.a. på att många länder saknar fullständig statistik på de områden som efterfrågas. För att uppgifterna ska vara jämförbara, och kunna användas vid komparativa studier, behandlar uppgifterna från respektive land på ett standardiserat och systematiskt sätt enligt vissa mallar. Harmoniseringen av datamaterialet möjliggör detaljerade jämförelser och beräkningar av olika slag. Det är t.ex. möjligt att göra avancerade granskningar av progressiviteten i skattesystemet eller av transfereringssystemets utjämnande effekt på inkomstfördelningen hos befolkningen. Forskare från olika länder och vissa internationella organisationer, såsom , och (), använder i sin tur uppgifterna i databaserna till olika forskningsprojekt. I genomsnitt genomför användarna 65 000 förfrågningar från databasen. har 350 svenska användare skickat omkring 80 000 förfrågningar till . Vetenskapliga artiklar eller andra publikationer som grundas på uppgifter i någon av de båda databaserna ska publiceras på . fanns det fler än 800 sådana publikationer på webbplatsen, varav minst 400 behandlar uppgifter från . lagrar uppgifterna i databaserna på organisationens server i . Genom ett programvarudefinierat nätverk omgärdas lagringen av ett antal säkerhetsåtgärder för att förhindra obehörigt tillträde till, och obehörig användning, av uppgifterna: •statistiska åtgärder (kontroll av utlämnande, pseudonymisering m.m.), •organisatoriska åtgärder (användarvillkor, intern tillgång endast för personal med tillstånd, överföring av data genom en säker server m.m.), •logiska åtgärder (autentisering, kryptering, lösenord, brandvägg m.m.), och • fysiska åtgärder (begränsad tillgång till och lås på server, lager och Endast personal vid har direkt tillgång till uppgifterna. som har registrerats efter ett särskilt ansökningsförfarande, ges möjlighet att begära ett svar på en viss statistisk fråga med hjälp av ett system som För att registreras som användare av krävs bl.a. att man intygar att uppgifterna i databaserna endast ska användas i ett veten- skapligt syfte eller för utbildningsändamål, och inte till någon del i ett Teknisk sett kallar sin lösning ”remote execution”, vilket innebär att användarna inte har direktkontakt med eller direktåtkomst till I stället skickar de in en begränsad kommandoupp- sättning från de vanligaste statistikprogramvarorna till genom ett e- Det finns ett särskilt filter som söker av vissa nyckel- ord bland de kommandon som skickas in. Detta filter ska säkerställa att användaren inte försöker kringgå regelverket för för att få del av uppgifter som är hänförliga till en viss individ. Det är alltså förbjudet enligt regelverket för att göra en sådan sökning. i filtret, krävs det en särskild granskning av personal vid innan sök- ningen kan genomföras. Resultatet i form av tabeller eller liknande sammanställningar avseende den aktuella frågan skickas sedan tillbaka till användaren via e-post. menar att dess lösning innebär en högre säkerhetsnivå än andra stati- stiksystem där s.k. ”remote acccess” används. Det senare möjliggör för användaren att observera data på individnivå. Användaren har vid ”remote execution” via inte möjlighet att observera eller ladda ner den mikrodata som finns lagrad i databaserna. Uppgifterna i de båda databaserna kommer från de berörda länderna. många länder görs regelbundet undersökningar som finns tillgängliga vid I är det () som sammanställer uppgifter av nu aktuellt slag. SCB har levererat upp- gifter till sedan organisationen startade , avseende förhållanden under delar av perioden –2005. samarbetar med i princip samtliga europeiska nationella statistikmyndigheter och med 4.2 Inga nya svenska uppgifter lämnas till SCB har bedömt att det saknas rättsligt stöd i den svenska lagstiftningen för att lämna ut svenska uppgifter av nu aktuellt slag till . Den senaste leveransen av data från som har lämnats till avser därför 2005. ingår därmed inte längre i den internationella forskning om inkomstskillnader och fattigdom som utförs med utgångspunkt i LIS:s databaser. Visserligen tillhandahåller SCB undersökningar av svenska förhållanden som ger möjlighet att studera inkomstutveckling för olika grupper , men dessa möjliggör inte sådana jämförelser av förhållandena i olika länder som hade kunnat utföras om uppgifterna ingått i LIS:s databaser. Bland de uppgifter som SCB har tillgång till har tidigare efterfrågat . 2021/22:92 bl.a. den mikrodata som ligger till grund för undersökningen Hushållens ekonomi, som i huvudsak motsvaras av undersökningarna Inkomster och skatter, Boendeutgifter och Hushållens boende. Såvitt framkommit har inte efterfrågat uppgifter som är knutna till personnummer eller som på annat sätt direkt går att hänföra till en enskild person. Några sådana uppgifter finns inte heller lagrade i LIS:s databaser. Enligt 24 kap. 8 § första stycket OSL gäller sekretess i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Denna s.k. statistiksekretess är absolut. Enligt 24 kap. 8 § tredje stycket OSL får dock uppgift som behövs för forsknings- eller statistikändamål, och som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. SCB har dock ansett sig förhindrad att lämna uppgifter till , eftersom myndigheten menar att det inte går att bedöma att det står klart att uppgifterna kan lämnas ut utan att någon enskild lider skada eller men. Myndigheten har motiverat sitt ställningstagande med att uppgifterna ska lämnas ut till en generell databas, i syfte att användas för framtida, ospecificerade forskningsprojekt. 4.4Tidigare behandling av frågeställningen SCB:s ställningstagande i fråga om möjligheten att lämna ut uppgifter till berördes i ett betänkande från , dock utan att något förslag lades fram (SOU 2014:45 s. 344 och 355). har därefter granskat om det finns rättsliga förutsättningar för SCB att lämna ut data till (se jämförelser av inkomstskillnader – möjligheter att bidra med statistik, RiR 2016:24). Enligt myndigheten var syftet med granskningen inte att pröva SCB:s ställningstagande, utan att belysa hur SCB har motiverat sitt ställningstagande och, med utgångspunkt i detta, om möjligt, peka på alternativa lösningar. konstaterade i rapporten att intresset för frågor som rör inkomstfördelning har ökat, samt att både FN och EU har beslutat om mål för fattigdom och inkomstspridning. Vidare framhöll myndigheten att det behövs data på individnivå för att kunna analysera fördelningen av inkomster på individ- eller hushållsnivå. Myndigheten anförde också att data om svenska förhållanden är viktiga i ett internationellt perspektiv, och att LIS-databasen är en viktig internationell databas för forskare på det aktuella området. konstaterade även att de uppgifter som har behov av torde omfattas av sekretess enligt 24 kap. 8 § OSL, och att det krävs en sekretessbrytande bestämmelse för att uppgifterna ska kunna lämnas ut. menderade mot denna bakgrund regeringen att, utifrån en avvägning mellan databasens nytta för forskningen och den enskildes behov av integritet, ta ställning till frågan om de aktuella uppgifterna ska lämnas ut I sin skrivelse till med anledning av granskningsrapporten instämde regeringen i bedömning av intresset för inkomstfördelningsfrågor i samhället och politiken (skr. 2016/17:65 s. 3 och 4). Vidare delade regeringen myndighetens bedömning av betydelsen av och av att uppgifter från svenska myndigheter ingår i den aktuella Mot bakgrund av att SCB hade bedömt att det finns hinder mot att lämna ut uppgifterna till delade regeringen bedöm- ning att det krävs en sekretessbrytande bestämmelse för att SCB ska kunna lämna ut uppgifterna. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. föreslå en kompletterande reglering av behandling av personuppgifter för forskningsändamål med anledning av dataskydds- förordningen (dir. 2016:65). Utredaren gavs också genom tilläggsdirektiv i uppdrag att bl.a. analysera vilken rättslig reglering som behövs och är lämplig för att SCB ska ha möjlighet att lämna ut uppgifter om individers inkomstförhållanden ur sina register till samt att lämna nödvändiga författningsförslag (dir. 2017:61). Utredningen, som antog namnet , lämnade i betänkandet Rätt att forska (SOU 2018:36) förslag till en ny bestämmelse om forskningssekretess i OSL. Förslaget innebar att sekretess skulle gälla hos en forskningshuvudman för uppgifter om enskilds personliga och eko- nomiska förhållanden med ett omvänt skaderekvisit. utredningen föreslog också en ny bestämmelse i OSL för att möjliggöra utlämnande av uppgifter till europeiska forskningsdatabaser som drivs av forskningshuvudmän med verksamhetsställen utanför och som omfattas av och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behand- ling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), för- kortad EU:s dataskyddsförordning. Förslaget, som inte har lett till lagstiftning, omfattade således utläm- nande av uppgifter till europeiska forskningsdatabaser generellt, och inte enbart utlämnande till . Förslaget var dock avsett att bl.a. ge SCB möjlighet att lämna ut uppgifter om individers inkomstförhållanden ur sina register till (SOU 2018:36 s. 378 och 391). melsen i OSL innebar att en uppgift för vilken sekretess gäller enligt lagen enbart skulle få röjas för en forskningshuvudman med verksamhetsställe utanför som ansvarar för en forskningsdatabas och som omfattas av EU:s dataskyddsförordning, om uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en forskningshuvudman med verksamhetsställe i , och om forskningshuvudmannen bl.a. omfattades av motsvarande skydds- regler som gäller enligt OSL. Den föreslagna bestämmelsen skulle enligt vara sekretessbrytande (se SOU 2018:36 s. 379 och 389–391). anförde dock i sitt remissvar med anledning av utredningens betänkande att den problematik som förelegat tidigare (se avsnitt 4.3) även skulle kvar- stå efter ett införande av den föreslagna bestämmelsen. Enligt myndig- Prop. 2021/22:92 heten skulle det inte heller vid en tillämpning bestämmelsen kunna kon- stateras att uppgifterna kan lämnas ut utan att någon enskild lider skada eller men. SCB konstaterade därför att den föreslagna bestämmelsen inte var sekretessbrytande, och därmed inte möjliggjorde ett utlämnande. SCB anförde vidare att förslaget inte heller innebar någon författningsreglerad uppgiftsskyldighet för myndigheten. Enligt SCB:s uppfattning fyllde den föreslagna bestämmelsen således inte någon funktion och det var svårt att bedöma vad den skulle innebära. SCB konstaterade avslutningsvis att problemet lagtekniskt hade kunnat lösas med en sekretessbrytande bestämmelse som innebar en uppgiftsskyldighet för registerhållande myndigheter. 5.1Statistik, sekretess och integritetsskydd Den statliga statistiken består av officiell statistik och övrig statistik. För den officiella statistiken finns det ett särskilt regelverk. Även annan statlig statistik omfattas i vissa avseenden av detta regelverk. Den officiella statistiken regleras i lagen (2001:99) om den officiella statistiken och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. I OSL finns det, som framgått av avsnitt 4.3, sekretessbestämmelser till skydd för de uppgifter som används vid framställning av statistik. En stor del av den statistik som framställs är registerbaserad. Det finns ett stort antal registerförfattningar som reglerar användningen av viktiga register inom den offentliga sektorn. Sådana författningar reglerar myndigheternas behandling av personuppgifter. Det huvudsakliga syftet med regleringen är att skydda enskildas personliga integritet. Grundläggande bestämmelser om skydd för den personliga integriteten finns i regeringsformen. Även i EU:s dataskyddsförordning samt i lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen) och förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning finns bestämmelser som har stor betydelse för skyddet av den personliga integriteten i fråga om dataskydd. Registerförfattningarna kan innehålla regler som kompletterar eller avviker från det integritetsskydd som följer av denna reglering. 5.2Lagen och förordningen om den officiella statistiken Grundläggande bestämmelser om det allmännas statistikinsamling finns i lagen om den officiella statistiken. Officiell statistik ska enligt denna lag finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning (3 §). Statistiken ska vara objektiv och allmänt tillgänglig (3 a §). 2021/22:92 m.fl. är skyldiga att lämna uppgifter till de statistikansvariga myndigheterna (7 och 8 §§). Bestämmelser om statistikansvariga myndigheters rätt att behandla personuppgifter för framställning av statistik finns i 14–15 a §§ lagen om den officiella statistiken. Enligt 14 § första stycket finns en generell rätt att, utan samtycke av den registrerade, behandla personuppgifter för framställning av statistik. För sådan behandling är den statistikansvariga myndigheten personuppgiftsansvarig. Behandling av personuppgifter får omfatta uppgift om personnummer. När en statistikansvarig myndighet lämnar ut uppgifter som inte direkt kan hänföras till en enskild, får myndigheten förse dem med en beteckning som hos den statistikansvariga myndigheten kan kopplas till personnummer eller motsvarande för att göra det möjligt att senare komplettera uppgifterna (16 § första stycket). En sådan åtgärd får vidtas om den som uppgifterna lämnas ut till ska använda dessa för forskning eller statistik samt har ett särskilt behov av att senare kunna komplettera uppgifterna. Uppgifter som lämnats ut på detta sätt får av den som uppgifterna lämnas ut till endast behandlas för forskning eller statistik (17 §). Regeringen meddelar enligt 1 § lagen om den officiella statistiken föreskrifter om vilka myndigheter som ansvarar för officiell statistik (statistikansvariga myndigheter). Förordningen om den officiella statistiken innehåller kompletterande föreskrifter till lagen om den officiella statistiken. Vad som är officiell statistik, och vilka myndigheter som är statistikansvariga myndigheter, framgår av bilagan till förordningen. En statistikansvarig myndighet ska besluta om statistikens innehåll och omfattning inom sitt statistikområde, om inte något annat följer av ett särskilt beslut av regeringen (2 § andra stycket). Av bilagan till förordningen framgår att det ska produceras officiell statistik inom bl.a. områdena Hushållens ekonomi och Nationalräkenskaper. Området Hushållens ekonomi består av statistikområdena Inkomster och inkomstfördelning samt Hushållens utgifter. SCB är statistikansvarig myndighet för de aktuella områdena. Myndigheten ansvarar enligt 1 § förordningen (2016:822) med instruktion för för att utveckla, framställa och sprida officiell statistik och annan statlig statistik, samt för att samordna systemet för den officiella statistiken. 5.3Bestämmelser till skydd för den personliga integriteten De grundläggande bestämmelserna till skydd för den personliga integriteten finns i regeringsformen. I 1 kap. 2 § regeringsformen anges att den offentliga makten ska utövas med bland annat respekt för den enskilda människans frihet och värdighet samt att det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv. För att stärka skyddet för den personliga integriteten infördes den 1januari 2011 ett nytt andra stycke i 2 kap. 6 § regeringsformen. I bestämmelsen anges att var och en är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervak- ning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. 2021/22:92 ”personliga förhållanden” omfattar bl.a. uppgifter om en persons ekonomi 2009/10:80 s. 177).