prop · H903179 · 2022-03-22 00:00:00 — Det är därmed en central uppgift för en försäkrings- givare för pensionsförsäkringar att utforma en genomtänkt valmiljö. För att markera den stora betydelse som valmiljön har i premiepensions- systemet, och vikten av att aktivt arbeta med dess utformning, är det enligt regeringens uppfattning relevant att fortsättningsvis använda begreppet valarkitektur för att signalera att det är ett medvetet och aktivt arbete att åstadkomma en valmiljö som vägleder och stöder sparare utifrån deras kunskap och intresse. En utgångspunkt är att även relativt små förändringar i beslutssituationen kan förenkla för individerna att fatta beslut som främjar dem utan att begränsa den egna valfriheten. Regeringen konstaterar att beteendeekonomin har gett kunskap som inte fanns när premiepensionssystemet skapades. Regeringen delar därför utredningens syn på valarkitekturen som central och att premiepensions- systemet i betydligt högre grad behöver vara konstruerat utifrån hur människor i praktiken agerar. Inom ramen för ett obligatoriskt social- försäkringssystem är det inte heller rimligt att kräva att alla sparare har de kunskaper och det intresse som krävs för att sätta samman och förvalta en väldiversifierad fondportfölj för sitt premiepensionssparande. Regeringen anser att premiepensionssystemet bör utformas och administreras så att endast personer som både vill och kan sätta samman lämpliga portföljer för pensionssparande gör det. Det är visserligen inte möjligt för staten att säkerställa att så sker fullt ut, men utformningen och administrationen av systemet bör syfta till att så sker så långt som möjligt. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur är det viktigaste instrumentet för att säkerställa att de sparare som inte vill välja fonder i stället sparar i förvalet, medan de sparare som både vill och kan välja fonder själva gör det på fondtorget. anser att det är något oklart vilken grupp av sparare som avses när det gäller att endast de sparare som kan och vill ska välja fonder på fondtorget. Målgruppen beskrivs enligt inte heller särskilt detaljerat när det gäller vilka kunskaper som den förväntas ha för ett lyckat förvaltande av pensionskapital via fondtorget. Regeringen instämmer i att det finns svårigheter att avgöra vilka sparare som har både kunskap och vilja att välja fonder, men att en väl utformad valarkitektur ger större förutsättningar för spararna att avgöra om de bör stanna i förvalet eller välja egna fonder. konstaterar att även om antalet fonder reduceras till 150–200 fonder kommer utbudet att vara svåröverskådligt för en sparare utan närmare kunskap eller intresse av fondsparande. Det är därför viktigt att valarkitekturen utformas på ett sätt som underlättar jämförelser, där spararen själv kan välja vilka faktorer som ska jämföras mellan olika fonder. Regeringen instämmer i synpunkt och vill förtydliga att sparare som väljer fonder på fondtorget inte ska lämnas utan stöd. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur ska med utgångspunkt i målgruppens behov tillhandahålla relevant information samt bygga på modern informationsteknik. 2021/22:179 5.4.1 En tydligare valmiljö skapas Regeringens förslag: Det ska i premiepensionssystemet finnas en valarkitektur som utgörs av den presentation av olika val, det stöd och den information som lämnas när en pensionssparare ska ange hur spararens pensionsmedel ska förvaltas. Utgångspunkten i valarkitekturen ska vara att en pensionssparares medel förvaltas enligt förvalet. Den som inte vill ha en sådan förvaltning ska i stället kunna välja att medlen förs över till förvaltning i upphandlade fonder på fondtorget eller i fonder som förvaltas av Val av annan förvaltning ska föregås av att spararen får skriftlig information om innebörden av valet. Spararen ska skriftligen bekräfta att denne tagit del av informationen. Valarkitekturen ska löpande utvärderas och utvecklas. Det ska införas en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela ytterligare föreskrifter om valarkitekturen. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningens förslag innehåller dock olika steg med val utanför fondtorget där spararen skulle ta ställning till olika risknivåer inom ramen för statlig förvaltning och ett steg där spararen hade möjlighet att välja bland olika fondkategorier på fondtorget utan att välja bland enskilda fonder. Utredningen föreslår även att varken förvalet eller statens övriga fond- alternativ ska kunna kombineras med placering i fonder på premie- pensionens fondtorg, samt att valarkitekturen ska regleras av den nya myndigheten genom myndighetsföreskrifter. Remissinstanserna: Ett stort antal Förbund och , , , , , Statskontoret, , och , tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) anser att en förändring av premiepensionssystemet bör utgå från hur pensionsspararna faktiskt agerar och att förvalet bör vara utgångspunkten i systemet och framhållas som ett ISF anser vidare att ett problem med det nuvarande fondtorget är att det är svåröverskådligt och att det är svårt för många att göra rationella och konsumenter anser att den föreslagna valarkitekturen underlättar för spararna att förstå sina valmöjligheter. LO pekar på att valarkitekturen innebär att en större andel av pensions- spararna kommer att hamna i förvalsalternativet och därför kan förvänta sig en högre pension, framför allt till följd av lägre förvaltningskostnader. menar att en viktig del av statens ansvar för premiepensionen är att ge tydlig vägledning genom hela valprocessen med förvalet som utgångs- punkten för alla, utan krav på kunskap och aktiva val. att det för den som väljer att gå vidare och välja själv ska vara tydligt att det innebär att de själva tar ett allt större ansvar för placeringen av anser att den föreslagna valarkitekturen uppfyller dessa krav. instämmer i att en genomtänkt valarkitektur innebär att en pensionssparare exponeras för en frågeställning i taget och att det bör regleras i lag att förvalet ska ingå i valarkitekturen, men anser att detaljgraden, med fyra definierade steg och hur de ska hanteras, är för hög. avstyrker förslaget att förvalet och val av risknivå inte ska kunna kombineras med val av fonder på fondtorget dels av praktiska skäl, dels utifrån principen om valfrihet och att pensions- sparares efterfrågan ska beaktas. avstyrker också förslaget att valarkitekturen ska regleras av den nya myndigheten genom myndighetsföreskrifter. understryker värdet av en evidensbaserad grundsyn och att implementering och drift av valarkitekturens utformning sker på ett sätt som kan utvärderas, till exempel genom randomiserade kontrollstudier. menar att det mest centrala i en välutformad valarkitek- tur är att förvalet är norm snarare än undantag. Förvalet bör utformas så att det är en attraktiv produkt även för den mest kunniga och intresserade spararen. lyfter fram att information och påminnelser till sparare på fondtorget inför pensionering i syfte att dessa själva ska hitta en lämplig risknivå riskerar att vara en otillräcklig åtgärd. menar att utredningen visat på att mer information inte verkar göra premiepensions- spararna mer aktiva. rekommenderar att verktyg som löpande utvärderar kostnadseffektiveten på fondtorget utvecklas för att underlätta för spararna inför deras placeringsbeslut. Tredje AP-fonden föreslår att en utredning tillsätts för att mer djup- gående analysera säkerställandet av en bra valarkitektur. menar att valarkitekturen inte bör vara för ensidigt utformad för att rikta sparare, som vill göra egna val, till förvals- alternativet. menar att den föreslagna valarkitekturen tillför betydande komplexitet och bör förenklas. menar också att den får till följd att principen om valfrihet inte uppfylls. (Aktiespararna) delar upp- fattningen att en väl genomtänkt valarkitektur kan minska risken för att sparare omedvetet väljer fonder som har högre eller lägre risk än vad den enskilde önskar, men menar att förslaget är för långtgående, innehåller för många steg och försvårar i allt för stor grad även för dem som har kapacitet att göra rationella och genomtänkta val. Aktiespararna skulle i stället vilja öka utbudet av valmöjligheter inom premiepensionen genom att öppna upp för att placera premiepensionen i enskilda aktier. SPF Seniorerna, och anser att förslaget innebär en kraftig begränsning av pensionsspararnas valfrihet, eftersom det är för många hinder som ska passeras för de pensionssparare som vill välja fonder. anser att den föreslagna valarkitekturen förefaller vara utformad för att spararna inte ska kunna göra egna, självständiga val. anser att valarkitekturen skapar såväl mentala som tekniska spärrar mot att ta ansvar för sitt eget 2021/22:179 sparande. Nordea Fonder menar att risken är stor att valarkitekturen kommer att motverka syftet med reell valfrihet. avstyrker den föreslagna valarkitekturen och anser att den i stället bör utgå från en sortering utifrån lämpliga fondtyper/ kategorier, där såväl indexfonder som aktivt förvaltade fonder finns att tillgå. Kammarrätten i , och samt anser att utredningens förslag om att förvalet och de statligt förvaltade fonderna inte ska kunna kombineras med val av fonder på fondtorget är onödigt Skälen för regeringens förslag En valarkitektur i två delar – förvalet och fondtorget Valmiljöns utformning, dvs presentation av och information om olika valalternativ, är avgörande för att spararna ska erbjudas relevant stöd och vägledning innan de tar ställning till hur de ska placera sina premie- Det vägledande syftet aktualiserar en diskussion om arkitektur av valmiljön. Staten måste ta ett större ansvar för att valmiljön är konstruerad på så sätt att spararna i största möjliga utsträckning har sina medel placerade på ett sätt som passar deras intressen och förutsättningar. Det är inte detsamma som en målsättning om att fler eller färre sparare ska göra ett aktivt val av fonder eller inte, utan enbart ett tydligare ansvars- tagande från statens sida för att spararen ska ges den bästa möjliga vägledning utifrån dennes intresse och förutsättningar. Att premiepensionsmedlen är placerade i förvalet bör vara utgångs- punkten för alla sparare och detta måste avspeglas i utformningen av Med hänsyn till att förvalet är utgångspunkten bör placerings- och valmiljön konstrueras så att det inte krävs aktivitet eller finansiell kunskap hos spararen för att dennes premiepensionsmedel ska förvaltas enligt förvalet. Att förvalet är utgångspunkten är dock inte det samma som att spararen ska styras till att inte välja aktivt, utan enbart att denne ska förstå att det inte är nödvändigt att göra ett eget val för att få en bra avkastning, liksom att förvalet är skapat för den som inte anser sig ha tillräcklig kunskap eller intresse för att välja själv. En sparare ska känna sig trygg med att det varken är förväntat eller nödvändigt att välja fonder på fondtorget, utan att förvalet är ett alternativ skapat för just dem som inte vill välja eller kontinuerligt se över sitt premiepensionssparande. Den valarkitektur som regeringen föreslår består av två delar. delen utgör förvalet och den andra delen fonder på fondtorget. och fondtorg förekommer i dagens premiepensionssystem men nuvarande valmiljö är inte utformad på ett lika tydligt sätt som regeringen nu föreslår. Den första delen i den föreslagna valarkitekturen är således premie- Dagens förval, AP7 Såfa, är en fondportfölj som består av två fonder, AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond. av dessa två fonder ändras i det enskilda fallet i takt med att spararens ålder Fonderna förvaltas av Sjunde AP-fonden. väljer att lämna förvalet bör framöver upplysas om att de därigenom tar över ansvaret för sina placeringar och för att underhålla de val som de I samband med detta behöver spararen få information, stöd och vägledning för att kunna göra en bedömning av om det är lämpligt att lämna förvalet. Den andra delen av valarkitekturen föreslås utgöras av själva fondtorget. Denna del av valarkitekturen är till för de sparare som vill välja en eller flera specifika fonder bland de fonder som upphandlats till fondtorget. Spararens möjlighet att välja att premiepensionsmedlen ska förvaltas av staten men med en annan risknivå än som förekommer i förvalet bör också integreras i denna del av valarkitekturen. Denna valmöjlighet utgörs av tre fondportföljer som också förvaltas av Sjunde AP-fonden, nämligen AP7 Offensiv, AP7 Balanserad och AP7 Försiktig. Dessa fondportföljer, de så kallade riskprofilerna, innehåller andra kombinationer av fonderna AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond än vad förvalet gör och erbjuder därmed en annan risknivå. Fonderna AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond kan också väljas var för sig om spararen endast vill spara i en av fonderna eller vill sätta samman en annan kombination av de två fonderna än förvalet eller de tre riskprofilerna. Regeringen anser således att valarkitekturen bör utformas så att förvalet är utgångspunkten för alla pensionssparare, dvs. om en sparare inte tar ställning till hur medlen ska placeras kommer dessa att placeras i förvalet. Spararna ska emellertid erbjudas information och beslutsstöd för att kunna bilda sig en egen uppfattning om vad förvalet innebär och därefter avgöra om de vill välja att gå vidare till fondtorget. För de sparare som går vidare till fondtorget är det av stor vikt att de förses med väl anpassad information och vägledning för att de på bästa sätt ska kunna sätta ihop en fondportfölj som motsvarar deras behov och önskemål samt att de förstår behovet av att kontinuerligt se över placeringarna. anser att det förefaller vara missvisande att individer som lämnar förvalet ska upplysas om att de nu själva tar över ansvaret för sina pensionsplaceringar eftersom det ändå är individen som bär risken. och Seniorerna anser att det bör förtydligas att förvalet är en högriskfond. Även regeringen vill betona att risken bärs av individen, oavsett om premiepensionsmedel är placerade i förvalet, de olika statliga fondalternativen eller i upphandlade fonder, och att det därför är av vikt att informationsgivningen gör det tydligt för spararen att det är spararen själv som bär den finansiella risken. Valarkitekturen kommer att vara en central del av en sådan informations- givning, och spararen bör inom ramen för den också informeras om ansvaret för att underhålla sitt val när och om förutsättningar ändras. Regeringen anser att synpunkterna från och Seniorerna på ett bra sätt illustrerar utmaningarna med att kommunicera riskbegreppet inom ramen för ett långsiktigt pensions- sparande. Riskbegreppet är i detta sammanhang mångtydigt: för de flesta sparare innebär ett lågriskalternativ tidigt i sparandet en hög risk för lägre pension. Det är bland annat en logisk följd av effekten av ränta på ränta. Av bland annat det föreslagna målet från premiepensionssystemet framgår därför att det är rimligt att som utgångspunkt ta hög finansiell risk . Att förvalet utifrån ett finansiellt perspektiv är en högriskfond är alltså både logiskt och önskvärt. Motsatsen, att ta låg finansiell risk i ett pensionssparande med en placeringshorisont på 30–, ökar avsevärt risken för låg pension. Som framgår av det föregående minskar dessutom argumenten för att ha ett premiepensionssystem om det 2021/22:179 inte förväntas leda till tydligt högre avkastning än inkomstindex. Det är alltså viktigt att pensionsspararna tillhandahålls information om vad en i jämförelse med förvalet avvikande risknivå kan få för konsekvenser för den framtida pensionen. Regeringen anser att det bör krävas av spararen att denne skriftligen intygar och bekräftar att denne tagit del av information om vad det innebär att lämna förvalet och själv sätta samman en fondportfölj. Utöver att en sådan bekräftelse kommer att krävas för att gå vidare i valprocessen bör den inte tillmätas någon vidare rättslig betydelse, men den ska likväl tjäna som ett viktigt observandum för spararen. och anser att man bör överväga att införa återkommande bekräftelseval. Mot bakgrund av att det på fondtorget ska tillhandahållas enbart upphandlade fonder samt att pensionsspararna genom den föreslagna valarkitekturen ska erbjudas ytterligare stöd i valsituationen bedömer regeringen att det inte finns ett behov av att införa bekräftelseval för de pensionssparare som inte gjort nya fondval . , och tillstyrker att spararna skriftligen ska bekräfta att de tagit del av information om vad det innebär att lämna förvalet och själv sätta samman en fondportfölj, men menar att bekräftelsemöjligheter även bör ges via icke-digitala kanaler för att stödja de pensionssparare som inte använder e-legitimation. anser att det är angeläget att de pensionssparare som väljer att lämna förvalsalternativet ska få lämpligt stöd och information inför varje steg i valprocessen och ser positivt på att spararna inför varje val skriftligen ska bekräfta att de har tagit del av informationen. saknar dock ett resonemang om hur funktionsvariation ska beaktas när det gäller den information som ska lämnas till pensions- spararna. Regeringen konstaterar att har ett ansvar att lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. har även, som andra myndigheter under regeringen, ett ansvar att verka för att bland annat myndighetens information är tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. görs den absoluta majoriteten av fondval och fondbyten på fondtorget () genom självbetjäningstjänster via internet. Detta beror naturligtvis främst på efterfrågan från spararna men också på att medvetet framhållit elektroniska lösningar framför pappersblanketter. Regeringen föreslår ingen ändring i dessa avseenden. Det är rimligt att huvudregeln även framgent är en elektronisk hantering men det är också rimligt att pappersblanketter ska erbjudas personer som inte har möjlighet att använda e-tjänsten. Det kommer även i fortsättningen att åligga att säkerställa att information och vägledning om alla delar av den allmänna pensionen är tillgänglig även för personer som inte kan använda myndighetens e-tjänster eller väljer att inte göra det. Utredningens förslag – en valarkitektur med fyra steg Enligt utredningens förslag skulle spararna presenteras för en valarkitektur med fyra steg: förvalet, risknivå, fondkategori och fondtorget. och flera andra remissinstanser har anfört att den föreslagna valarkitekturen är för detaljerad. Vidare har vissa remiss- instanser, bland annat , anfört att valarkitekturen bara bör bestå av förvalet och ett fondtorg, eftersom övriga steg komplicerar valsituationen genom att ett fritt val motverkas. Motsatt uppfattning har exempelvis Konsumenter som gjort bedömningen att den föreslagna valarkitekturen förefaller relativt enkel och kommer att underlätta för spararna. och menar vidare att det behövs steg mellan förvalet och fondtorget för att tillgodose behovet hos olika grupper av sparare. Det av utredningen föreslagna andra steget, risknivå, avsåg möjligheten att välja statlig förvaltning men med en annan risknivå än förvalet. Som framgår ovan anser regeringen att denna valmöjlighet passar bättre i den del av valarkitekturen där spararna kan välja mellan alla fonder på fondtorget. Spararna kan då jämföra dessa statliga fondalternativ med de upphandlade fonderna. Det tredje steg som utredningen föreslog, fondkategorier, avsåg att tillgodose önskemål hos sparare som vill påverka placeringsinriktningen, dock utan att välja specifika fonder. I det steget skulle spararen inte välja bland specifika fonder utan enbart välja en specifik fondkategori där en ändamålsenlig fond redan hade upphandlats till varje valbar kategori. Regeringen har förståelse för utredningens förslag och att den utgår från synsättet att spararna bara ska uppmuntras att göra så detaljerade val som de har kunskap och intresse för. Detta synsätt delar regeringen. Regeringen anser dock att detta av utredningen föreslagna tredje steg (dvs. val av fondkategorier) kan upplevas som begränsande. Vidare gör regeringen bedömningen att sparare i många fall även kan vilja att andra parametrar än placeringsinriktningen ska avgöra vilken fond som spararens premiepensionsmedel placeras i. Sådana parametrar kan tänkas vara exempelvis risknivå, hållbarhetsprofil samt om fonden är en indexfond eller aktivt förvaltad. Regeringen föreslår således inte ett sådant särskilt steg med val av fondkategori i valarkitekturen. Den som vill välja en viss kategori får i stället välja en specifik fond i en sådan kategori på fondtorget. Genom att inte föreslå detta ytterligare steg i valarkitekturen gör regeringen bedömningen att spararna enklare kommer att kunna anpassa sina fondval till mer än enbart fondkategorier. Spararna möts således genom regeringens förslag av fondtorgets hela bredd av fonder utan den begränsning av valfriheten som steget fondkategorier skulle kunna ha upplevts som för vissa sparare. Stöd till sparare som ska välja fonder Mot bakgrund av vad som anförs ovan, om olika parametrar som är relevanta för pensionssparare att beakta vid val av fonder, är det av stor vikt att valarkitekturen utformas så att spararna i den del av valmiljön som avser val av fonder på fondtorget faktiskt har verktyg som hjälper dem att sortera bland fonderna. finns det i valmiljön hos Pensions- myndigheten filtreringsverktyg som hjälper pensionssparare att hitta de 2021/22:179 fonder som har av spararen eftersökta egenskaper avseende bland annat avgift, risknivå, placeringsinriktning och hållbarhet. Alla som vill välja ska kunna göra bra val och även känna en trygghet i sina val. Att pensionsspararna får ett bra stöd i valsituationen är därför av stor vikt. Ett väl utvecklat beslutsstöd underlättar för sparare att göra medvetna val och ger förutsättningar för dem att sätta samman diver- sifierade portföljer utifrån egna preferenser. Beslutsstödet bör löpande utvecklas och baseras på den senaste kunskapen och tekniken. Regeringen förutsätter att beslutsstöd på den privata marknaden kan ge både lärdomar och erfarenheter i utvecklingen av beslutstödet för premiepensionen. framhåller att aktivt förvaltade fonder i genomsnitt har svårt att uppvisa lönsamhet i förhållande till sina höga avgifter och pekar på att revisionens granskning visar att det hade varit möjligt att uppnå ett högre pensionskapital vid så kallad passiv indexförvaltning än dagens fondtorg. Det har delvis att göra med att passiv indexförvaltning kan handhas till lägre avgift. Regeringen avser inte att med den föreslagna valarkitekturen ta ställning till frågan huruvida indexfonder eller aktivt förvaltade fonder uppvisar bäst förvaltningsresultat efter avgifter. Regeringen anser i stället att både indexfonder och aktivt förvaltade fonder bör tillhandahållas på premie- pensionens fondtorg. Även i valet mellan indexfonder och aktivt förvaltade fonder anser regeringen att det är viktigt att spararna i val- arkitekturen få hjälp att göra sina val genom verktyg, stöd och information. framför att valarkitekturen bör ha ett bredare perspektiv och omfatta exempelvis stöd för val mellan fondförsäkring och traditionell försäkring och val av efterlevandeskydd, eftersom dessa val berör samtliga pensionssparare inför utbetalning. Regeringen konstaterar att i detta sammanhang avses med valarkitektur den valmiljö där en pensionssparare väljer vilka fonder som premiepensionskapitalet ska placeras i. Pensionssparare och pensionärer ställs inför fler val än vilka fonder som kapitalet ska placeras i, särskilt i samband med utbetalning av premiepensionen. Det är givetvis positivt om det även för dessa val utvecklas valmiljöer som ger användarna stöd och vägledning, exempelvis i valet mellan fondförsäkring och traditionell försäkring samt om efterlevandeskydd ska väljas eller inte. Hur en sådan valmiljö ska utformas är dock inte föremål för detta lagstiftningsärende.