prop · H903176 · 2022-03-22 00:00:00 — En reform för ökad flexibilitet, omställningsförmåga och trygghet på arbetsmarknaden Regeringens bedömning: Det bör genomföras en reform för ökad flexibilitet, omställningsförmåga och trygghet på arbetsmarknaden. Promemoriornas (Ds 2021:16, Ds 2021:17 och Ds 2021:18) bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, däribland Förhandlings- och samverkansrådet PTK, Industrifacket , , akademikers centralorganisation (), Kommuner och Regioner och , tillstyrker bedömningen och understryker att förslagen inte bör ändras för att den principöverenskommelse som parterna träffat ska få bästa möjliga genomslag. Flera remissinstanser, däribland , framhåller vikten av att den grundläggande balansen som finns i de tre promemoriorna, som hänger ihop och är symbiotiska, upprätthålls. – Service- och kommunikationsfacket anser att förslagen om omställnings- och kompetensstöd samt ett offentligt omställnings- studiestöd är bra, men understryker att förändringarna i arbetsrätten leder till en försämrad anställningstrygghet som inte står i proportion till förbättringarna. Flera remissinstanser, bl.a. Arbetsgivaralliansen, , , , , Fremia, Företagarna, i (LO), Lärarnas , , , , , Kommuner och Regioner, Trygghetsfonden BAO och har synpunkter på att inte samtliga arbetsmarknadsparter beretts möjlighet att delta i lagstiftningsarbetet och att förfarandet utestänger hela sektorer av arbetsmarknaden. anser att lagstiftnings- processen är problematisk ur ett demokratiskt perspektiv och godtar med tvekan att lagförslag läggs fram på sätt som skett i förevarande fall. () förutsätter att förhandlings- utrymmet för parter utom den principöverenskommelse som föregått regeringens förslag kvarstår för att möjliggöra balanserade partslösningar inom dessa sektorer på arbetsmarknaden. Skälen för regeringens bedömning Den svenska arbetsmarknaden står inför stora utmaningar men har också stora möjligheter I när samhället förändras i snabb takt är det viktigt med en reglering av arbetsmarknaden som skapar goda förutsättningar för ökad produk- tivitet och tillväxt i samhället som den värnar enskildas behov av trygghet. Anställningsskyddet är viktigt för en väl fungerande arbetsmarknad. Den grundläggande lag som reglerar anställningsskyddet, lagen (1982:80) om anställningsskydd, är emellertid starkt påverkad av hur den svenska arbetsmarknaden gestaltade sig . har arbetsmarknaden genomgått stora strukturella och demografiska förändringar. Vissa arbetsuppgifter, yrken och branscher har försvunnit medan andra har tillkommit. Förhållandena på arbetsmarknaden har påverkats av globalisering, digitalisering och teknisk utveckling. Dagens arbetsmarknad präglas av ett större behov av arbetskraftens rörlighet och arbetsgivares behov av flexibilitet i arbetskraftens sammansättning som arbetstagares behov av trygghet kvarstår men behöver tillgodoses och anpassas utifrån dagens arbetsmarknad. Den svenska arbetsmarknaden står inför stora utmaningar men har också stora möjligheter. Förändringstrycket i ekonomin är starkt bl.a. till följd av den internationella konkurrensen och den snabba tekniska utvecklingen. Den gröna omställningen innebär möjligheter men ställer högre krav på kompetensutveckling Den gröna omställningen innebär en omfattande strukturell samhälls- förändring. För att fortsatt ska leda klimatomställningen med framtidens jobb finns behov av nya kompetenser på arbetsmarknaden. Klimatomställningen medför krav på tillgång och möjlighet till kompetensutveckling och omställning för att människor ska kunna möta arbetsmarknadens behov, och kunna ta de nya jobb som växer fram i dess spår. Tack vare stora gröna investeringar ligger redan långt framme i klimatarbetet. Omställningen kommer fortsatt att innebära investeringar som leder till minskade utsläpp och att framtidens jobb hamnar i , vilket stärker konkurrenskraft. Strukturella och demografiska förändringar ökar behovet av utbildad arbetskraft befolkning blir allt äldre och friskare, som finansieringen av den framtida välfärdsutvecklingen förutsätter att sysselsättningen ökar och att arbetslivet blir längre. Detta innebär att utmaningarna med kompetensförsörjning ökar ytterligare, som behovet av personal med rätt kompetens fortsatt kommer att vara stort. Det finns behov av att möta den demografiska utvecklingen med bättre tillgång till kontinuerlig kompetensutveckling, utöver den kompetensutveckling som sker inom anställningar och som arbetsgivare ansvarar för. Kompetensutveckling bör ske genom hela arbetslivet för att hålla konkurrenskraftigt och för att säkra välfärden genom att människor kan arbeta längre. Arbetsmarknaden har blivit alltmer tudelad. Å ena sidan finns personer som har yrkeserfarenhet och längre utbildning och därmed har lätt att få arbete. Å andra sidan finns personer utan yrkeserfarenhet och med kort utbildning, vilka har allt svårare att etablera sig. Många personer hamnar varaktigt utanför arbetsmarknaden trots att efterfrågan på arbetskraft är stor. Bristande rörlighet på arbetsmarknaden kan försvåra möjligheterna för personer utan yrkeserfarenhet och med kort utbildning att etablera sig på arbetsmarknaden. Det behövs fler vägar in på arbetsmarknaden för personer som har en svag ställning på arbetsmarknaden eller ännu inte har hunnit etablera sig. Arbetsgivare måste våga anställa personer vars produktivitet och lönsamhet kan framstå som osäker. 2021/22:176 gemenskapen behöver värnas och därför ställs krav på en inkluderande arbetsmarknad som bidrar till minskad segregation. Det finns behov av kompetensutveckling och livslångt lärande i hela landet Det är viktigt att säkerställa att yrkesverksamma kan utveckla sin kompetens löpande under yrkeslivet i ett livslångt lärande. För den enskilde är förbättrade möjligheter till kompetensutveckling och omställning viktiga för att säkerställa ett tryggt, hållbart och produktivt arbetsliv. Detta gäller inte minst i vissa regioner och landsbygder. För arbetsgivare och samhälle är dessa möjligheter viktiga för att säkerställa kompetensförsörjningen och för att stärka verksamhetens och i förläng- ningen konkurrenskraft. För att utbildning i omställningssyfte ska vara möjlig krävs att den som studerar har en möjlighet att finansiera studierna. Inom både offentlig och privat sektor är tillgången till rätt kompetens en förutsättning för att kunna garantera hög kvalitet, fortsatt utveckling och tillväxt i hela landet. Tillgången till utbildning för kompetensutveckling och omställning i hela landet bidrar därmed inte bara till tryggheten hos de individer som kan skaffa sig de kompetenser som efterfrågas på arbetsmarknaden, den är också därför betydelsefull för både välfärden och näringslivet. Den kompetens en person har eller skaffar sig påverkar möjligheten till anställning och till utveckling i sitt yrkesutövande. Kontinuerlig kompetensutveckling, utöver den kompetensutveckling som sker inom anställningar och som arbetsgivare ansvar för, bidrar därför till rörlighet på arbetsmarknaden och stärker på så vis den enskildes makt över sitt eget liv. Tillgången på kompetens är även avgörande för både privata och offentliga arbetsgivares konkurrenskraft och möjligheter att utvecklas. Arbetsrätten bör reformeras och anpassas till dagens arbetsmarknad Dagens arbetsmarknad präglas av ett större behov av arbetskraftens rörlighet och arbetsgivarens behov av flexibilitet i arbetskraftens sammansättning, bl.a. för att öka vägarna in på arbetsmarknaden. kvarstår arbetstagares behov av trygghet men detta behöver tillgodoses och anpassas utifrån dagens arbetsmarknad. För att möta de utmaningar som den svenska arbetsmarknaden står inför bör arbetsrätten reformeras. Reformen bör utformas och genomföras på ett sätt som ligger i linje med och stärker den svenska arbetsmarknadsmodellen. Regeringen anser att anställningsskyddslagen i högre grad bör anpassas till den moderna arbetsmarknadens behov av flexibilitet, trygghet och rörlighet som den bör ge parterna utrymme att ta stort ansvar för regleringen av arbetsmarknaden och för anpassning av villkoren efter förutsättningarna i olika branscher och sektorer. Att det på detta sätt finns utrymme för förhandlingar mellan parterna inom alla sektorer för att möjliggöra balanserade partslösningar stärker konkurrenskraft och är en viktig del av den svenska modellen. Studiestödet bör utvecklas så att den enskilde kan stärka sin ställning på arbetsmarknaden Det är väl känt att äldre studerande mer sällan utnyttjar möjligheterna till studiestöd. Äldre studerande med både bidrag och lån och studerande som har barn, vilka är grupper som ofta sammanfaller, tycker generellt sett att studiemedlen räcker sämre när det handlar om att täcka levnadsom- kostnader. Bland de äldre är det fler än i andra grupper som säger att de inte skulle ha börjat studera utan studiemedel och som därför får antas vara beroende av studiemedel. Mycket talar alltså för att det finns ett behov av att stärka de ekonomiska förutsättningarna för äldre yrkesverksamma att återvända till studier. Studier bör vara en möjlighet för yrkesverksamma som behöver utbilda sig för att stärka sin ställning på arbetsmarknaden. Det kan handla om kompetensutvecklande utbildning bortom arbetsgivarens ansvar för kontinuerlig kompetensutveckling för att uppdatera eller förnya sina kunskaper inom ett yrke, eller utbildning för omställning till ett nytt yrke. Mot den bakgrunden behöver ett studiestöd för yrkesverksamma införas som kompenserar för inkomstbortfall i större utsträckning än det reguljära studiestödssystemet. Ett sådant nytt studiestöd – ett omställnings- studiestöd – kan möjliggöra för vuxna med arbetslivserfarenhet att studera och utgör ett viktigt komplement till nuvarande studiestödssystem. Staten bör ta ett större ekonomiskt ansvar för omställningsverksamhet Tillgången till grundläggande stöd för omställning och kompetens- utveckling för alla arbetstagare är betydelsefullt för både välfärden och näringslivet. Ökad möjlighet till omställnings- och kompetensstöd behövs för att bidra till rörlighet på arbetsmarknaden. Tillgången på arbetskraft med rätt kompetens är avgörande för både privata och offentliga arbets- givares möjligheter att utvecklas. Enligt regeringens uppfattning bör staten därför ta ett större ansvar för enskilda personer som arbetar eller har förlorat sitt arbete och har behov av omställnings- och kompetensstöd. Det finns därför ett behov av att införa ett offentligt stöd för enskilda som inte kan få stöd genom omställningsorganisationer. Det finns också ett behov av att staten tar ett större ekonomiskt ansvar för den omställ- ningsverksamhet som bedrivs hos befintliga omställningsorganisationer. En sådan reformering bör genomföras tillsammans med vissa förändringar inom det arbetsrättsliga området och införandet av ett nytt omställningsstudiestöd som ett sammanhållet omställningspaket i syfte att tillsammans bidra till en arbetsmarknad som är flexibel och ger goda förutsättningar till omställning. Några remissinstanser, däribland Arbetsgivaralliansen, , film, , , Fremia, Företagarna, i (LO), , , , , , Kommuner och Regioner, Trygghetsfonden BAO och är kritiska mot att samtliga parter på arbetsmarknaden inte har getts samma möjligheter att delta i lagstiftningsarbetet. Lagrådet anger att ett uttalat syfte med departementspromemorian Ds 2021:17 var att arbetsrätten skulle reformeras i enlighet med principöverenskommelsen och att förslagen i lagrådsremissen om en reformerad arbetsrätt överensstämmer på det hela taget med förslagen i departementspromemorian. Lagrådet har svårt att se att andra organisa- tioner än de som står bakom principöverenskommelsen har fått gehör för avvikande synpunkter. Detta är enligt Lagrådet en brist som dock inte är sådan att det kan anses att regeringsformens beredningskrav inte är uppfyllt. Lagrådet har därtill anfört samma synpunkter i tillämpliga delar när det gäller lagrådsremissen om omställningsstudiestöd. Regeringen vill med anledning av synpunkterna från remissinstanserna och från Lagrådet inledningsvis framhålla att en lagstiftning som parterna står bakom har enligt regeringens mening generellt sett goda förutsättningar att fungera väl i praktisk tillämpning. Det är riktigt att alla parter på arbetsmarknaden inte står bakom den principöverenskommelse som föregått regeringens förslag. Därför har det varit viktigt för regeringen att under beredningen av förslagen inhämta upplysningar och yttranden. Under beredningen av promemoriorna fördes dialog med arbetsmarknadens parter, företrädare för små och medelstora företag samt andra relevanta aktörer på arbetsmarknaden. Dessutom inhämtades synpunkter från relevanta myndigheter. Promemoriorna har remitterats till berörda myndigheter för behövliga upplysningar och yttranden. Även organisationer m.fl. har getts tillfälle att yttra sig i den omfattning som det behövs. Bland remissinstanserna finns givetvis även parter och andra organisationer på arbetsmarknaden som inte varit en del av principöverenskommelsen, men också myndigheter med djupa expertkunskaper om den svenska arbetsmarknaden. Den kunskap och de synpunkter som inhämtats under beredningsprocessen har föranlett ett antal viktiga justeringar av förslagen. Regeringens förslag har således inte, som befarar, framtagits genom en beredning där förslagen i promemoriorna i sin helhet antingen har godtagits eller förkastats. Regeringen anser mot den bakgrunden att beredningen av lagstiftningsärendet har tagit hänsyn till synpunkter från många olika parter på arbetsmarknaden. 5.1Uppsägning från arbetsgivarens sida 5.1.1En uppsägning från arbetsgivarens sida ska grunda sig på sakliga skäl Regeringens förslag: En uppsägning från arbetsgivarens sida ska grunda sig på sakliga skäl. Sakliga skäl ska kunna vara arbetsbrist eller förhållanden som hänför sig till arbetstagaren personligen. En uppsägning ska inte vara grundad på sakliga skäl om det är skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig. Om arbetsgivaren har berett arbetstagaren annat arbete hos sig på grund av förhållanden som hänför sig till arbetstagaren personligen, ska arbetsgivaren anses ha uppfyllt sin omplaceringsskyldighet, om det inte finns särskilda skäl. Promemorians (Ds 2021:17) förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås inte att omplaceringsskyldigheten ska gälla endast om det är skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig. I promemorian föreslås inte heller att det ska framgå av lagtexten att arbetsgivaren ska anses ha uppfyllt sin omplaceringsskyldighet om arbetsgivaren har berett arbetstagaren annat arbete hos sig, om det inte finns särskilda skäl. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget är positiva till det. Bland dessa finns bl.a. Företagarna, samverkansrådet PTK, Industrifacket , , , , , , Kommuner och Regioner och (). Flera av de remissinstanser som är positiva till förslaget såsom , , , akademikers centralorganisation () och efterfrågar förtydliganden i förarbetena gällande vad som ska anses utgöra sakliga skäl för uppsägning. Arbetsgivaralliansen, Saco-S m.fl. ser en möjlig risk för ett ökat antal tvister i domstol. Vissa remissinstanser, bl.a. , anser att den föreslagna begräns- ningen av omplaceringsskyldigheten riskerar att få mer långtgående och oönskade effekter inom statlig sektor än i den privata. Arbetsförmedlingen, , , Myndigheten för delaktighet, , , och är positiva till förslaget. anser dock att det bör tydliggöras om lagstiftarens avsikt är att sjukdom ska innebära ett förstärkt anställningsskydd. utvärdering anser att förslaget skulle kunna förbättra jobbchanserna för dem med svag ställning på och är även de positiva till förslaget men har några lagtekniska synpunkter. ifrågasätter även om det är nödvändigt att förändra ett så inarbetat begrepp som saklig grund. är kritiska bl.a. i (LO) och – Service- Remissinstanserna anser att förslaget innebär en försvagning av anställningsskyddet som i sin tur försvagar anställningsskyddets syfte som social skyddslagstiftning. advokatsamfund är kritisk till förslaget och anser att det inte är tillräckligt Arbetsdomstolen efterfrågar ett antal förtydliganden och klargöranden gällande omplaceringsskyldigheten samt för att förslaget ska få den rättsverkan som föreslås. Domstolen framhåller även att svårigheten att bedöma utgången i en uppsägningstvist oftast har sin grund i osäkerheten vad parterna kommer att kunna bevisa avseende olika omständigheter och inte om det som lagts arbetstagaren till last utgör saklig grund för uppsägning. konstaterar att delar av förslaget inte kommer till uttryck i förslaget till lagtext och anser även att det är oklart i vilken utsträckning förslaget innebär en förändring av tydligare vägledning om vad förändringen innebär. Saco-S anser att denna avsaknad av tydlighet riskerar att bli tvistedrivande samt önskar förarbeten som tydligt tar ställning för statligt anställdas professionella integritet. Skälen för regeringens förslag Saklig grund för uppsägning Vad som krävs för en giltig uppsägning från en arbetsgivares sida regleras i 7 § anställningsskyddslagen. Enligt första stycket ska en uppsägning vara Det finns två huvudfall av uppsägningsgrunder: arbetsbrist och förhållanden som hänför sig till arbetstagaren personligen (personliga skäl). Under arbetsbrist faller sådant som att arbetsgivaren inte anser det befogat att bedriva visst arbete eller att arbetsgivaren annars av företagsekonomiska, organisatoriska eller därmed jämförliga skäl anser det nödvändigt att säga upp en eller flera arbetstagare. uppsägning kan vara exempelvis bristande arbetsprestationer, samarbets- svårigheter och olika former av misskötsamhet. Vilka personliga skäl som är saklig grund för uppsägning framgår inte Saklig grund i form av personliga skäl har i första hand fått sitt innehåll genom rättstillämpningen i Arbetsdomstolen. från domstolen är mycket stort. Allmänt kan sägas att domstolens bedömning är individualiserad och beroende av omständigheterna i det Det görs en helhetsbedömning av de relevanta Mycket kort kan sägas att saklig grund i form av personliga skäl föreligger om en arbetstagare på ett eller annat sätt i tillräckligt hög grad har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren eller om förutsättningarna för anställningen förändrats på ett sätt som gör att den inte rimligen kan bestå. Generellt kan också sägas att arbetsgivare vid uppsägning av personliga skäl måste kunna visa att uppsägning varit den enda återstående rimliga åtgärden för att komma till rätta med den aktuella Det innebär att en arbetsgivare normalt måste visa att denne först klart och tydligt påtalat situationen för arbetstagaren så att denne har 2021/22:176 fått klart för sig att valet står mellan att ändra sitt beteende eller förlora anställningen. Detta gäller dock inte om arbetstagaren borde ha insett att hans eller hennes beteende uppenbart var i strid med dennes åtaganden enligt anställningsavtalet. Om arbetstagaren tillräckligt allvarligt åsidosatt sina grundläggande skyldigheter enligt anställningsavtalet, kan till och med bestämmelserna om laga skäl för avskedande bli aktuella. Vidare måste arbetsgivaren också som regel kunna visa att denne har övervägt alternativ till uppsägning. I det hänseendet granskar domstolen hur arbetsgivaren har hanterat situationen i förhållande till arbetstagaren. Förutsebarheten vid uppsägning av personliga skäl bör öka Uppsägningsreglerna har en central betydelse för arbetsmarknadens funktionssätt. Från en arbetsgivares perspektiv skapar osäkerhet i fråga om vad som krävs för en giltig uppsägning svårigheter att beräkna kostnaderna för en uppsägning och riskerar att leda till att arbetsgivaren behåller arbetstagare som arbetsgivaren både har grund för att säga upp och vill skiljas från. Detta kan leda till att verksamheten inte kan bedrivas effektivt och att det blir onödiga slitningar på arbetsplatsen. För en arbetstagare gör osäkerheten att det blir svårt att bedöma om en uppsägning ska angripas rättsligt, med de ekonomiska risker en arbetstvist för med sig. Detta kan leda till att arbetstagare avstår från att göra sina rättigheter gällande. Ambitionen bör därmed vara att det för såväl arbetsgivare som arbetstagare i så hög grad som möjligt ska gå att förutse vad som krävs för att en uppsägning ska vara rättsligt godtagbar. Uppsägningssituationerna skiljer sig åt utifrån förutsättningarna i varje enskilt fall. Fokus i prövningen ligger, som Arbetsdomstolen påpekar, väsentligen på frågan om arbetstagaren brutit mot eller misslyckats med att uppfylla en väsentlig förpliktelse i anställningen som han eller hon känt till eller borde ha känt till. Ju större betydelse den ifrågavarande förpliktelsen har för arbetsgivaren, desto allvarligare är det om arbetstagaren överträder den. Regeringen anser att denna ordning fortsatt bör gälla. Frågan om det föreligger omständigheter för en giltig uppsägning ska även fortsatt avgöras utifrån en helhetsbedömning av samtliga relevanta omständigheter i det enskilda fallet med utgångspunkt i om arbetstagaren brutit mot eller misslyckats med att uppfylla en väsentlig förpliktelse i anställningen som han eller hon känt till eller borde ha känt till. Parterna som står bakom principöverenskommelsen om trygghet, omställning och anställningsskydd har pekat på att det för såväl arbetsgivare som arbetstagare i så hög grad som möjligt behöver gå att förutse vad som krävs för en giltig uppsägning på grund av personliga skäl. Regeringen instämmer i detta och anser att dagens regelverk om uppsägning kan medge att hänsyn tas till andra faktorer utöver omständigheterna vid uppsägningstillfället vilket kan innebära att prövningen om huruvida det föreligger giltiga skäl för uppsägning blir oförutsebar. Denna oförutsebarhet grundar sig i att en arbetstagare eller arbetsgivare vid uppsägningstillfället inte har möjlighet att överblicka vilka andra faktorer domstolen skulle kunna ta i beaktande vid en eventuell senare prövning. Därför bör det förtydligas att fokus i prövningen ska ligga på avtalsbrottets allvar. En arbetsgivare ska i en uppsägningssituation kunna göra en god bedömning av om en uppsägning är giltig utifrån de Prop. 2021/22:176 omständigheter som föreligger vid uppsägningstillfället. bestämmelsen i 7 § första stycket anställningsskyddslagen ändras. I stället för att en uppsägning från arbetsgivarens sida ska vara sakligt grundad bör det i stället ställas krav på att uppsägningen ska grunda sig på sakliga skäl. Avsikten med ändringen är att tydliggöra att fokus i prövningen ska ligga på avtalsbrottets allvar. Närmare om innehållet i sakliga skäl Ändringen från saklig grund till sakliga skäl bör inte ändra gällande rätt i fråga om vad som ska anses utgöra ett tillräckligt allvarligt åsidosättande av en arbetstagares förpliktelser enligt anställningsavtalet för att en uppsägning av personliga skäl ska vara motiverad. Ändringen bör inte heller påverka gränsdragningen mellan sakliga skäl för uppsägning och laga grund för avskedande, något som efterfrågar förtydliganden om. Även i fortsättningen ska en helhetsbedömning av samtliga relevanta omständigheter göras för att avgöra om arbetstagaren åsidosatt sina förpliktelser enligt anställningsavtalet tillräckligt allvarligt för att en uppsägning av personliga skäl ska vara befogad. De rättsgrundsatser och rättsprinciper som gäller vid sidan av lagstiftningen bör fortsatt tillämpas i uppsägningssituationer. Den ömsesidiga kritikrätt som gäller för parterna i anställningsförhållandet bör t.ex. inte påverkas av förslaget och det bör därmed även fortsatt vara olagligt att säga upp en arbetstagare endast för att denne använt sin kritikrätt. Såsom Saco-S anför är kritikrätten en viktig del av den professionella integriteten, inte minst för statligt anställda.