prop · H90399 · 2022-04-19 00:00:00 — Ordinarie bostadstillägg och särskilt bostadstillägg ingår inte i bruttoinkomsten som används vid beräkningen av bilstöd i form av anskaffningsbidrag och påverkar således inte storleken på den förmånen. Detta är naturligt eftersom bostadstillägget är ett stöd till framför allt boendekostnader och således inte bör minska ett bidrag för inköp av bil. Eftersom garantitillägget föreslås vara en form av bostadstillägg bör regler även gälla den förmånen, det vill säga garantitillägget bör undantas från bruttoinkomsten i bilstödet och följaktligen inte påverka bilstödets storlek. Förslaget föranleder ändringar av 52 kap. 18 §, 102 kap. 7, 16, 16 a, 17 och 29 §§ SFB (avsnitt 2.4–2.8). Regeringens förslag: Lagändringarna som avser införandet av garantitillägg i bostadstillägget ska träda i kraft men i vissa delar tillämpas första gången i fråga om förmåner som avser . För den som har rätt till garantipension för får ett beslut om garantitillägg i bostadstillägget som avser fattas på ett beräkningsunderlag som grundas på inkomsterna i beräkningsunderlaget för den försäkrades garantipension för samma månad, i den omfattning inkomsterna ska ingå i beräkningsunderlaget för garantitillägg i bostadstillägget. Ett sådant beslut ska omprövas om det beräkningsunderlag för garantipension som legat till grund för beslutet om garantitillägg i bostadstillägget har ändrats. Lagändringarna som avser en höjning av vissa åldersgränser inom regleringen om bostadstillägg till och en ändring av en hänvisning till vissa paragrafer som avser garantipension ska träda i kraft och tillämpas första gången för förmåner som avser . Äldre föreskrifter ska dock fortfarande gälla för den som har fyllt före . Lagändringarna som innebär att vissa åldersgränser inom regleringen om bostads- tillägg knyts till riktåldern för pension ska träda i kraft och tillämpas första gången för förmåner som avser . Äldre föreskrifter ska dock fortfarande gälla för den som har fyllt före . Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås att bestämmelserna i 103 kap. 2 i den nya lydelsen och 3 a §§ inte ska tillämpas för garantitillägg i bostadstillägget som avser en månad när det gäller ändringar som påverkar förmånens storlek. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser lämnar synpunkter på förslagen. utvärdering (IFAU) anser att det går att sätta starka frågetecken för reformens planering och snäva genomförande. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) ifrågasätter lämpligheten i att införa en ny förmån med en sådan brådska att nödvändiga administrativa system inte finns på plats för ikraftträdandet. framför att det avsteg från myndighetens utredningsskyldighet som föreslås i punkten 3 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagförslag 2.4 kan leda till konflikt med myndighetens uppdrag att bidra till korrekta utbetalningar. anser också att det är oklart vilket juridiskt utrymme som myndigheten har att räkna om eller ändra beslut om det uppdagas att beräkningsunderlaget varit felaktigt. Vidare anger att den föreslagna punkten 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagförslag 2.4. inte är behövlig. Skälen för regeringens förslag: I promemorian föreslås att garantitillägg i bostads- tillägget ska kunna lämnas första gången för , vilket innebär att förmånen betalas ut första gången den månaden. IFAU framför synpunkter på reformens planering och genomförande mot bakgrund av den övergångsbestämmelse som föreslås. Även ISF ifrågasätter lämpligheten i att genomföra reformen inom nämnda tidsram mot bakgrund av att nämnda övergångsbestämmelse behövs. Som regeringen har framhållit så riktar sig garantitillägget till en grupp med ingen eller låg allmän inkomstgrundad pension. Det handlar således om en grupp vars behov av ett långsiktigt ekonomiskt tillskott är starkt. Enligt regeringen är det mot denna bakgrund angeläget att det nya bidraget kommer berörda personer till del så snart det är möjligt. Regeringens bedömning är i likhet med promemorian att den tidigaste möjliga månaden för utbetalning av förmånen är . Som en följd av detta bör införandet av garantitillägget påverka ordinarie bostadstillägg och särskilt bostads- tillägg samt äldreförsörjningsstöd (se avsnitt 5.2.8) först fr.o.m. den månaden. För att utbetalning ska vara möjlig måste kunna fatta beslut om ersättning, vilket förutsätter att de föreslagna lagändringarna som avser införandet av garantitillägget är i kraft. Regeringen föreslår därför att de föreslagna lagändringarna ska träda i kraft men tillämpas första gången i fråga om förmåner som avser . När det gäller garantitillägget innebär detta, i kombination med förslaget att garantitillägget ska lämnas utan ansökan, att förmånen kommer att lämnas per automatik vid införandet till alla som då uppfyller villkoren för rätt till förmånen, det vill säga som har rätt till garanti- pension, tar ut allmän ålderspension och är eller äldre (se avsnitt 5.2.2). Detta gäller under förutsättning att den individuella inkomstberäkningen resulterar i förmånsbelopp som är högre än noll kronor (se avsnitt 5.2.3). Regeringen delar promemorians bedömning att det mot bakgrund av den snäva tidsramen för reformen finns en risk för att fullständigt uppdaterad information för personer med pågående uttag av garantipension och nödvändiga administrativa system inte finns på plats inför ikraftträdandet. För att garantitillägg ändå ska kunna lämnas fr.o.m. krävs att vissa undantag från den ordinarie hanteringen av ärenden görs övergångsvis. I promemorian föreslogs att ett beslut om garantitillägg i bostadstillägget som avser ska fattas på ett beräkningsunderlag som grundas på inkomsterna i beräkningsunderlaget för den försäkrades garantipension för samma månad, i den omfattning inkomsterna ska ingå i beräkningsunderlaget för garantitillägget. tolkar den föreslagna bestämmelsen som att den avser beslut tills vidare av garantitillägg i bostadstillägget för de personer som redan har uttag av allmän pension. Regeringen anser att bestämmelsen bör förtydligas så att det uttryckligen framgår att den avser försäkrade som har rätt till garantipension för . Förslaget innebär att inte behöver göra någon särskild utredning av den enskildes beräkningsunderlag med anledning av införandet av garantitillägget, vilket innebär ett avsteg från den handläggande myndighetens utredningsskyldighet (110 kap. 13 § SFB). har vidare framfört att det är oklart vilket juridiskt utrymme som myndigheten har att räkna om eller ändra beslut om det uppdagas att beräkningsunderlaget varit felaktigt. Att beslutade förmåner är korrekta är ett centralt uppdrag för alla utbetalande myndigheter. För att det inte ska råda någon osäkerhet i fråga om möjligheten till omprövning bör övergångsbestämmelsen förtydligas så att det framgår att ett sådant beslut om garantitillägg i bostadstillägget som fattas med stöd av övergångsbestämmelsen ska omprövas om det beräkningsunderlag för garantipension som legat till grund för beslutet om garantitillägg i bostadstillägget har ändrats. Det kan röra sig om att det senare visar sig att det aktuella beräkningsunderlaget för garantipension för beslutet innehöll felaktigheter, t.ex. genom att en utländsk pension inte har beaktats eller har beaktats med ett felaktigt belopp. I promemorian föreslogs även att inga omprövningar eller omräkningar av förmånens storlek på grund av ändrade förhållanden (103 kap. 2 och 3 a §§ SFB) skulle behöva göras förrän vid den årliga omräkningen . har i sitt remissvar påtalat att den övergångsbestämmelsen inte är behövlig. Regeringen delar den bedömningen. De föreslagna lagändringarna om att ändra vissa åldersgränser (avsnitt 2.5 och 2.6) bygger på förslagen i propositionen Justerade åldersgränser i pensionssystemet och i kringliggande system (prop. 2021/22:181). Ikraftträdande- och övergångsbestämmel- serna för de nämnda lagförslagen bör i enlighet därmed också följa vad som föreslås gälla enligt den propositionen i relevanta delar, med beaktande av vad som anges ovan avseende tillämpningen av regleringen i förhållande till ordinarie bostadstillägg och särskilt bostadstillägg samt äldreförsörjningsstöd. Regeringen föreslår därför att de nu aktuella lagändringarna ska träda i kraft () respektive (riktåldern för pension) och tillämpas första gången för förmåner som avser respektive . I enlighet med ovan föreslås vidare att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla för den som fyller före respektive för den som fyller före . I nedanstående avsnitt presenteras de ekonomiska konsekvenserna för individen samt för statens och kommunernas ekonomi. Även konsekvenser avseende jämställdhet samt de administrativa konsekvenserna för berörda myndigheter redogörs för i avsnittet. Vid såväl kostnadsberäkningar för offentlig sektor som vid fördelningsanalyserna har främst (SCB:s) FASIT-modell använts. Avseende uppgifter om antal, snittbelopp och fördelningsanalys presenteras dessa för , vilket är det år som garantitillägget införs. Eftersom förmånen börjar betalas ut innebär detta att utbetalning kommer ske detta första år. Det gör att till exempel snittbelopp redovisas . När det gäller fördelningseffekterna är dessa beräknade som helårseffekt det vill säga beräkningen är gjord som om reformen infördes . I FASIT-modellen finns inte tillgång till information om de utländska pensioner vilka ingår i beräkningsunderlaget för garantitillägget (se avsnitt 5.2.3.1). tillgång till information om försäkringstid inom EU/EES eller . Vidare kommer garantitillägget enligt bestämmelser i 883/2004 betalas ut till personer bosatta inom EU/EES eller . Dessa personer finns inte med i FASIT-modellen utan har i kostnadsberäkningen uppskattats genom uppgifter från . () uttrycker önskemål om att promemorian i större utsträckning hade fördjupat och utvecklat konsekvens- analysen av bl.a. frågan om marginaleffekter av de nu aktuella förslagen. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) menar att det, bl.a. utifrån konsekvensbeskrivningen, inte går att ta ställning till ändamålsenligheten i förslagen och bedömningarna. Regeringen bedömer att den befintliga konsekvensanalysen utgör ett tillräckligt underlag för att visa på såväl effekterna av förslagen som deras ändamålsenlighet. 5.4.1Ekonomiska konsekvenser för individen Antal kvinnor och män som berörs av reformen Av tabell 5.1 framgår att av samtliga individer som tar ut någon allmän pension beräknas få en ökad disponibel inkomst genom reformen. Bland kvinnor är det, , och bland män som får en ökad disponibel inkomst. Den ökade disponibla inkomsten beror främst på att garantitillägget införs. Knappt 950 000 personer beräknas få garantitillägget och 200 000 personer får ett höjt bostadstillägg till följd av att fribeloppen i det ordinarie bostadstillägget höjs. Av dessa är det ca 100 000 personer som inte får garantitillägget utan enbart en höjning av det ordinarie bostadstillägget. Garantitillägget minskar inkomstgapet mellan kvinnor och män, med allmän pension, från . Gapet mäts som skillnaden i procent mellan kvinnors och mäns disponibla inkomst. Den genomsnittliga disponibla inkomsten ökar med för kvinnor med allmän pension, motsvarande för män är Tabell 5.1 Antal och andel berörda av samtliga med allmän pension, 2022 Källa: Egna beräkningar i FASIT, prognos 2022. Tabell 5.2 visar hur många av de berörda individerna som beräknas få de olika beloppen i garantitillägget. Ungefär hälften av individerna får (det högsta beloppet) och får eller mer. Bland kvinnorna får av de berörda . Motsvarande andel för männen är . Tabell 5.2 Antal som beräknas få garantitillägget, fördelat på belopp, 2022 Garantitillägg kr/mån Källa: Egna beräkningar i FASIT, prognos 2022. I tabell 5.3 redovisas hur många individer som hamnar i de olika beloppsintervallen sett till summan av garantitillägg och ökat ordinarie bostadstillägg. Tabell 5.3 Antal som beräknas få garantitillägget och en ökning av bostadstillägget, fördelat på belopp, 2022 Netto Garantitillägg och BTP Kr/mån Källa: Egna beräkningar i FASIT, prognos 2022. Tillägget går främst till dem med dem med låg ekonomisk standard I fördelningsanalysen utgår beräkningarna från individernas ekonomiska standard. Med ekonomisk standard avses hushållets sammanlagda disponibla inkomst korrigerad efter hushållets sammansättning. Inkomstgrupper skapas genom att befolkningen delas in i tio lika stora grupper, deciler, ordnade efter stigande ekonomisk standard. De med lägst ekonomisk standard återfinns i inkomstgrupp 1 och så vidare. I diagram 5.1 visas var i inkomstfördelningen för befolkningen som helhet samtliga personer med allmän pension befinner sig. Dessutom visas hur stor andel om får en ökad disponibel inkomst med reformen respektive har en oförändrad inkomst. Av diagrammet framgår att de äldre är överrepresenterade i den lägre delen av inkomstfördelningen. Störst andel av de kvinnor som får en ökad disponibel inkomst befinner sig i inkomstgrupp 1. Av de kvinnor som befinner sig i inkomstgrupp 1 får en ökad disponibel inkomst. Andelen som får en ökad disponibel inkomst är lägre ju högre upp i inkomstfördelningen man rör sig. till antalet är det dock flest i inkomstgrupp 2 som får en ökad disponibel inkomst. Samma mönster gäller för männen, av de som befinner sig i inkomstgruppen med lägst ekonomisk standard får en ökad disponibel inkomst. Även för männen gäller att det är minst andel individer som får ökad inkomst i de högsta inkomstgrupperna. Diagram 5.1 Antal och andel med ökad disponibel inkomst 2022 fördelat på inkomstgrupper, med pension Antal (över staplarna visas andel som påverkas) 51 49 48 39 38 Källa: Egna beräkningar i FASIT, prognos 2022. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) efterfrågar en redovisning av hur stor del av de sammanlagda ökade utgifterna som fördelas till olika grupper av pensionärer med avseende på ekonomisk standard. I nedanstående diagram visas hur utgifterna fördelas avseende ekonomisk standard. Eftersom antalet pensionärer i inkomstgrupp 1 är relativt få kommer de största utgifterna uppkomma för pensionärer i inkomstgrupp 2. Generellt sett är utgifterna lägre högre upp i inkomstfördelningen. Diagram 5.2 Andel av utgifterna fördelade på inkomstgrupper, Anm.: Indelning i inkomstgrupper görs efter ekonomisk standard. Inkomstgrupperingen är baserad på hela befolkningens ekonomiska standard. Källa: Egna beräkningar i FASIT, prognos 2022. I diagram 5.3 visas att de berörda kvinnorna i snitt får en något större ökning i disponibel inkomst jämfört med männen. Kvinnorna beräknas få i snitt medan männen får . Detta beror på att en större andel av kvinnorna som får garantitillägg får det högsta förmånsbeloppet jämfört med männen. Snittbeloppet är högst i inkomstgrupp 2 för såväl kvinnorna som männen. Ett tydligt mönster är att snittbeloppen för kvinnorna minskar högre upp i inkomst- fördelningen. Samma mönster framgår, men inte lika tydligt, bland männen. Även om det inte är så stor skillnad på snittbeloppen i inkomstfördelningen har det tidigare redovisats att antalet som får förbättringar till störst del ligger i de lägre inkomst- grupperna. Eftersom garantitillägget utgår från den individuella inkomstgrundande pensionen medan inkomstgrupperingen utgår från ekonomisk standard, baserad på hela hushållets inkomster, så kommer även en del kvinnor och män som befinner sig högre upp i inkomstfördelningen få garantitillägg. Detta kan exempelvis bero på att de är sammanboende med någon med en hög inkomst trots att de själva har en låg inkomstgrundad pension. Diagram 5.3 Genomsnittlig förändring i disponibel inkomst 2022 för de med en förändring fördelat på inkomstgrupper, Anm.: Indelning i inkomstgrupper görs efter ekonomisk standard. Inkomstgrupperingen är baserad på hela befolkningens ekonomiska standard. Källa: Egna beräkningar i FASIT, prognos 2022. Störst genomsnittlig ökning i disponibel inkomst för dem som befinner sig i den lägsta inkomstgruppen I diagram 5.3 visades förändringen i disponibel inkomst för de som får en förbättring i disponibel inkomst till följd av reformen. I diagram 5.4 presenteras hur den ekonomiska standarden förändras för hela gruppen personer med allmän pension, oavsett om de får en förbättring eller inte. Störst ökning får pensionärerna i den lägsta inkomstgruppen. Dessa får en ökning i ekonomisk standard med . Därefter är ökningen avtagande ju högre upp i inkomstfördelningen individen befinner sig. Diagram 5.4 Procentuell ökning i ekonomisk standard 2022 i olika inkomstgrupper fördelat på samtliga, med någon allmän pension eller äldreförsörjningsstöd Anm.: Indelning i inkomstgrupper görs efter ekonomisk standard. Inkomstgrupperingen är baserad på hela befolkningens ekonomiska standard. Källa: Egna beräkningar i FASIT, prognos 2022. Diagram 5.5 redovisar effekten på ekonomisk standard för olika delgrupper pensionärer, sett till ålder och huruvida individerna är ensamstående eller samman- boende. Avsikten med införandet av garantitillägget är att de med lägst allmän pension ska gynnas mest. Bland de redovisade grupperna framkommer att gruppen äldre ensamstående kvinnors ekonomiska standard ökar mest, med . Därefter följer yngre ensamstående kvinnor. Även de äldsta sammanboende, , får en ökning som är större än den genomsnittliga ökningen vilken är Diagram 5.5 Procentuell ökning i ekonomisk standard fördelat på ålder, kön och hushållstyp för dem som är med någon allmän pension eller äldreförsörjningsstöd Källa: Egna beräkningar i FASIT, prognos 2022. Reformen leder till en minskning av andelen med låg ekonomisk standard, framför allt bland äldre ensamstående kvinnor I diagram 5.6 redovisas hur stor andel av den aktuella gruppen med allmän pension som beräknas ha låg ekonomisk standard utan och med reformen. Låg ekonomisk standard antas de pensionärer ha som har en ekonomisk standard som understiger av medianen för hela befolkningen, vilket här används som måttet på relativ fattigdom. Andelen av de äldre som beräknas ha låg ekonomisk standard minskar från . Antalsmässigt motsvarar det en minskning på 70 000 personer från 260 000 till 190 000 personer. Andelen med låg ekonomisk standard minskar bland kvinnorna från . utvärdering (IFAU) har synpunkter på att analysen har för stort fokus på det relativa fattigdomsmåttet. Regeringen menar dock att detta är naturligt eftersom förmånen ska utgöra ett bidrag för pensionärer med låg eller ingen inkomstgrundad allmän pension. Många av dessa pensionärer återfinns bland de som beräknas ha låg ekonomisk standard. Andelen med låg ekonomisk standard med och utan reformen 2022 Ensamstående kvinnor Ensamstående män Källa: Egna beräkningar i FASIT, prognos 2022. I tabell 5.4 presenteras samma uppgifter som ovan men för fler delgrupper. Gruppen som har störst risk för låg ekonomisk standard är ensamstående kvinnor som är . Av gruppen beräknas en tredjedel ha låg ekonomisk standard utan reformen. Med reformen minskar andelen till en femtedel. Tabell 5.4 Andel med låg ekonomisk standard med och utan reformen, prognos 2022 Ensamstående kvinnor 65–79 år Ensamstående kvinnor 80+ år Ensamstående män 65–79 år Ensamstående män 80+ år Sammanboende kvinnor och män 65–79 år Sammanboende kvinnor och män 80+ år Samtliga kvinnor och män 65+ år Källa: Egna beräkningar i FASIT, prognos 2022. En annan grupp där en hög andel har en låg ekonomisk standard är utrikesfödda äldre. Även i denna grupp beräknas reformen minska andelen med låg ekonomisk standard betydligt, från . Bland de utrikes födda äldre har äldreförsörjningsstöd, och deras ekonomiska standard kommer i de flesta fall inte förbättras oavsett om de får garantitillägg eller inte eftersom garantitillägget reducerar äldreförsörjningsstödet. De förslag som presenteras i denna proposition innebär en höjning av grundskyddet och således en höjd inkomst för många av pensionärerna med de lägsta inkomsterna. Garantitillägget har konstruerats utifrån en sammanvägd bedömning av centrala utgångspunkter, det vill säga att tydligt förbättra ekonomin för pensionärer med låg allmän pension som påverkan på marginaleffekterna ska begränsas. Förslaget har en effekt i form av ökade marginaleffekter för vissa grupper, vilket redogörs för nedan. Det vanligaste sättet att illustrera marginaleffekter är att visa hur mycket av en ökning i arbetsinkomst som går förlorad i ökad skatt och minskade bidrag. Marginaleffekten visar här i stället hur mycket av en marginellt högre allmän inkomstgrundad pension, vilken uppkommer till följd av ökade arbetsinkomster under förvärvslivet, som faller bort på grund av ökade skatter och minskade förmåner efter pension. Denna analys är enbart gjord utifrån det allmänna pensionssystemet och tar inte hänsyn till exempelvis tjänstepension. Analysen är gjord för att visa hur stora marginaleffekterna kan bli som högst. Eftersom såväl garantipension som garantitillägget enbart påverkas av förändringar i allmän inkomstgrundad pension görs därför analysen av en person som inte har tjänstepension. Utgångsläget på marginaleffekterna är lägre om personen också har tjänstepension under förutsättning att tjänstepensionen ökar i takt med den allmänna inkomstgrundade pensionen. En marginaleffekt på innebär att en högre allmän inkomstgrundad pension minskar andra förmåner och/eller höjer skatten så mycket att den disponibla inkomsten förblir oförändrad trots den högre inkomstpensionen. Marginaleffekter innebär att en högre inkomst- grundad pension ger lägre disponibel inkomst. Behovsprövade förmåner där beloppets storlek minskar eller ökar i förhållande till övriga inkomster påverkar oundvikligen marginaleffekterna. Exempel på sådana förmåner kopplade till pensionsområdet är garantipension, ordinarie bostadstillägg, inkomstpensionstillägg och äldreförsörjningsstöd. En förmån som fasas ut kommer att ge högre marginal- effekter medan en infasning av beloppet i förhållande till en allmän inkomstgrundad pension kommer att sänka marginaleffekterna. Genom att garantitillägget kommer att minskas i ett visst inkomstintervall kommer marginaleffekterna öka i det inkomst- intervallet. Vid konstruktionen av garantitillägget har ambitionen varit att begränsa marginaleffekterna. Generellt gäller att en utfasning över ett längre inkomstintervall leder till lägre marginaleffekter i utfasningsintervallet och tvärtom. kommer dock en långsam utfasning att påverka marginaleffekterna för ett större antal individer. Det blir därmed en avvägning mellan om färre personer ska få större påverkan på marginaleffekten eller om fler personer ska få något mindre påverkan på marginal- effekten. Dessutom är det den sammanlagda marginaleffekten av samtliga förmåner och skatter som måste beaktas. I nedanstående diagram visas marginaleffekterna i två olika fall. Det ena visar personer som har allmän inkomstgrundad pension och eventuell garantipension, men inga övriga inkomster. Det andra visar personer som har allmän inkomstgrundad pension och eventuell garantipension samt ordinarie bostadstillägg, men inga övriga inkomster. Beräkningarna är gjorda utifrån en genomsnittlig kommunalskatt. För personer som bor i kommuner med en högre kommunalskatt än den genomsnittliga kommer marginaleffekterna att vara högre än dem som visas i diagrammen. Det omvända gäller i kommuner med en lägre kommunalskatt än den genomsnittliga. I de nedanstående diagrammen visas hur mycket av en högre nivå på den inkomst- grundade pensionen som faller bort i skatt och minskade övriga inkomster såsom exempelvis garantipension och ordinarie bostadstillägg. Den inkomstgrundade pensionen kan i och för sig påverkas om personen fortsätter att arbeta, men för de allra flesta pensionärer så ligger nivån på den inkomstgrundade pensionen fast utifrån de inkomster som personen hade under sin yrkesaktiva tid. Marginaleffekterna på inkomstpensionen kan därigenom främst förväntas påverka drivkraften till arbete under de yrkesverksamma åren.