prop · H903179 · 2022-03-22 00:00:00 — Det upphandlade fondtorget ska enligt utredningens förslag bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås genom att erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet. Kraven på att fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontroller- bara och av hög kvalitet kan bäst bedömas i förhållande till en-skilda fonder, inte i förhållande till olika typer av fonder. Att de fonder som upphandlas uppfyller dessa krav är därför något som i första hand får säkerställas genom de krav som ställs upp i upphandlingarna samt genom de tilldelningskriterier som används för att tilldela fondavtal. Kravet på att fonderna ska vara lämpliga för premiepensionssystemet kan bedömas i förhållande till både enskilda fonder och olika typer av fonder. Vid bedömningen av vilken eller vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till fondtorget blir det därför främst av betydelse hur de olika fondtyperna kan bidra till att pensionsspararna erbjuds ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Mot denna bakgrund är det av betydelse vilka risknivåer och placeringsinriktningar de olika fondtyperna kan ha. Vid bedömningen av vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till fondtorget är det också av betydelse vilka pensionssparare som kan antas vilja placera sina premiepensionsmedel i fonder på fondtorget. I den valarkitektur som utredningen föreslår är utgångspunkten att det handlar om personer som både vill välja och som har den kunskap som krävs för att göra ett sådant val. Dessa sparare är dock ändå att betrakta som icke- professionella investerare i lagens mening. Utredningen anser att de fondtyper som finns på marknaden tillgodoser det behov av fonder som finns för fondtorget. Det finns därför enligt utredningens uppfattning inte behov av att närmare utreda och föreslå regler som innebär att det skapas en ny typ av fond enbart för premiepensionssystemet. Värdepappersfonder och fondföretag samt specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg Utredningen föreslår att värdepappersfonder och fondföretag, som är tillåtna på fondtorget, ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg. Bland dessa finns fonder med en rad olika placeringsinriktningar såsom aktiefonder, blandfonder, räntefonder som i sin tur kan vara inriktade mot olika branscher och geografiska områden. Risknivåerna kan variera beroende på fondernas placeringsinriktning. Det stora utbudet av värdepappersfonder och fondföretag skapar enligt utredningens uppfattning goda förutsättningar för den nya myndigheten att upphandla fonder som, förutom att de har olika risknivå och placeringsinriktning, håller hög kvalitet och har låga avgifter. Värdepappersfondernas och fondföretagens egenskaper och det stora utbudet av fonder gör därför att fonderna bör kunna bidra till fondtorgets roll för att dels uppnå målet för premiepensionssystemet, dels upprätthålla principen om valfrihet. Därutöver föreslår utredningen att även specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder ska kunna upphandlas till fondtorget. Specialfondernas egenskaper, däribland att de kan ha andra placerings- inriktningar än värdepappersfonder, och det förhållandevis stora utbudet av fonder, gör att också specialfonderna borde kunna bidra till fondtorgets roll för att dels uppnå målet med premiepensionssystemet, dels upprätthålla principen om valfrihet, bland annat genom att öka valfriheten för pensionsspararna. En specialfond behöver bara vara öppen för inlösen en gång . För att säkerställa att de fonder som erbjuds på fondtorget är likvida ska specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder bara kunna upphandlas om de är öppna för inlösen minst en gång . Övriga typer av fonder är enligt utredningens uppfattning inte lämpliga för premiepensionssystemet och bör därför inte kunna upphandlas till fondtorget. Finns tillämpliga regelverk för upphandling? I utredningens uppdrag ingår att föreslå ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Vid bedömningen av vilka rättsliga möjligheter som finns för att ta fram ett sådant regelverk måste hänsyn tas till EU:s befogenhet på området. Det råder delad befogenhet mellan EU och medlemsstaterna inom området för social trygghet. EU:s medlemsstater äger rätten att utforma sina sociala trygghetssystem. Upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg kan enligt utredningens bedömning dock inte anses falla utanför EU:s befogenhet på den grunden att upphandlingen sker inom ramen för ett socialt trygghetssystem. Även när det gäller offentlig upphandling gäller delad befogenhet mellan EU och medlemsstaterna. EU har antagit flera direktiv på upp- Upphandlingsdirektiven och de svenska lagar som genomför direktiven i svensk rätt reglerar hur en upphandlande myndighet ska agera när den ska välja ut någon eller några leverantörer vid anskaffning av varor, tjänster eller byggentreprenader. att upphandlande myndigheter agerar på ett öppet, marknadsmässigt och icke-diskriminerande sätt innehåller regelverken bestämmelser om hur urvalet och tilldelningen ska gå till. Utredningen bedömer att upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg inte faller inom tillämpningsområdet för något av upphandlings- direktiven eller någon av upphandlingslagarna. Detta innebär att det inte finns några rättsliga hinder mot att införa ett särskilt regelverk för upphandling av fonder till fondtorget. Om någon av upphandlingslagarna bedöms ändamålsenlig för upp- handling av fonder till premiepensionens fondtorg saknas det emellertid enligt utredningens uppfattning anledning att föreslå ett nytt regelverk. Utredningen har därför analyserat om någon av upphandlingslagarna ändå bör tillämpas på sådan upphandling. Utredningen bedömer att så inte bör bli fallet. Den lag som skulle kunna bli aktuell att tillämpa på upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg är lagen om offentlig upphandling. Det finns enligt utredningen inte behov av ett så omfattande, detaljerat och komplext regelverk som nämnda lag vid upphandling av fonder till fondtorget. utredningens mening i stället tas fram ett särskilt regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Utgångspunkter för en ny reglering Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg bör vara flexibelt och särskilt anpassat till att upphandlingarna avser fonder som ska erbjudas på fondtorget. Det innebär bland annat att kraven på att fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensionssystemet bör komma till uttryck i regelverket. Regelverket bör i första hand ange ramarna för den nya myndighetens handlingsutrymme utan att göra avkall på kravet på rättssäkerhet. Ett fondavtal är enligt utredningens bedömning ett så kallat kontrakt av ett bestämt gränsöverskridande intresse, det vill säga det kan vara intressant för en fondförvaltare som är etablerad i en annan medlemsstat. Detta innebär att de grundläggande principerna för upphandling (principerna om icke-diskriminering, likabehandling, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande) blir tillämpliga, trots att upphandlingen faller utanför tillämpningsområdet för EU:s upphandlings- direktiv. Regelverket för upphandling av fonder till fondtorget bör därför utgå från dessa principer. De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg Upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg ska enligt kommittédirektiven ske efter övergripande principer om valfrihet, hållbarhet och kontrollerbarhet. I utredningens uppdrag ingår att föreslå en reglering av dessa principer. Som ett led i fondtorgets roll för att dels uppnå målet med premiepensions- systemet, dels upprätthålla principen om valfrihet föreslår utredningen att den nya myndigheten ska upphandla fonder med olika risknivå och placeringsinriktning i sådan omfattning att urvalet av fonder på fondtorget för premiepensionen ger pensionsspararna en reell valfrihet. Genom den föreslagna regleringen säkerställs att valfriheten på fondtorget upprätthålls. Det är inte möjligt att exakt definiera vad som avses eller bör avses med reell valfrihet, eftersom innebörden av begreppet är subjektiv och därmed i stor utsträckning beror på betraktarens värderingar. Utredningen anser dock att en lämplig definition att utgå från är att det ska finnas en valfrihet som gör att urvalet av fonder är tillräckligt brett för att tillfredsställa de flesta av de pensionssparare som är intresserade av att göra ett eget val. Utgångspunkten bör vara allmänt accepterade fondkategorier utifrån bästa branschstandarder. Ett fondavtal ska enligt utredningens förslag innehålla villkor om att fondförvaltaren ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning, så kallade ESG-faktorer, i förvaltningen. Ett minimi- krav ska vara att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av internationella överenskommelser som har ingått och som rör frågor om hållbarhet. Det ankommer på den nya myndigheten att närmare utforma villkoren i avtalen. Genom att överlåta detta till den nya myndigheten kan kravet anpassas efter olika metoder för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen. Hänsyn kan därvid tas till omständigheter såsom vilka tillgångar fonden placerar i och fondförvaltarens storlek. En sådan reglering gör det också möjligt att anpassa kravet efter såväl marknadsutvecklingen som framtida lagstiftningsändringar. Ett uttryck för principen om kontrollerbarhet är att de fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget omfattas av tillståndsplikt och står under tillsyn. Det näringsrättsliga regelverket med regler om tillståndsplikt och tillsyn gör att det finns möjligheter att säkerställa att de fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget bedriver en sund och säker verksamhet. Genom att ta in privata fonder på ett statligt fondtorg inom ramen för en obligatorisk socialförsäkring är det emellertid rimligt att pensionsspararna utgår från att staten tar ett särskilt ansvar för fondernas kvalitet och sundhet som går utöver det som följer av det näringsrättsliga regelverket. som erbjuds på fondtorget kan därför enligt utredningens mening inte anses kontrollerade i tillräcklig grad enbart genom att fondförvaltarna och fonderna omfattas av tillståndsplikt och står under tillsyn. För att kunna säkerställa att fondförvaltarna och fonderna uppfyller kraven för att få delta på fondtorget – och att fondutbudet därmed blir säkert och kontrollerat – föreslår utredningen att den nya myndigheten ska granska att fondförvaltarna och fonderna löpande uppfyller villkoren i En förutsättning för att den nya myndigheten ska kunna utföra denna granskning är att myndigheten får information från Ett fondavtal ska därför enligt utredningens förslag innehålla villkor om en skyldighet för fondförvaltarna att lämna information till den nya myndigheten och att även på annat sätt medverka i gransknings- och Den nya myndigheten och har olika uppdrag när det gäller fondförvaltare och fonder. Båda myndigheterna kan ha fördelar av ett informationsutbyte, inte minst ur ett effektivitetsperspektiv. informationsutbyte ökar dessutom skyddet för pensionsspararna. Utredningen föreslår därför en samverkans- och informationsskyldighet för och den nya myndigheten. För att den nya myndigheten ska kunna säkerställa att fondförvaltarna och fonderna följer avtalsvillkoren är det enligt utredningens uppfattning av avgörande betydelse att det inte finns för många fonder på fondtorget. I praktiken sätter möjligheterna till en effektiv granskning gränser för hur många fonder som kan erbjudas på fondtorget. Givet antalet sparare som väljer fonder på fondtorget finns det också en gräns för hur stora resurser som det är rimligt att lägga på granskning och hur stor organisation som ska byggas upp för det ändamålet. Antalet fonder på fondtorget bör därför inte vara större än att myndigheten med rimliga resurser kan utföra sitt granskningsuppdrag på ett säkert och effektivt sätt. ska därför vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till fondtorget beakta att fondförvaltarna och fonderna löpande ska kunna granskas på ett säkert och effektivt sätt. Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler bör tjäna som förebild När det handlar om att föreslå ett nytt regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg är befintliga upphandlingslagar naturliga Det finns ett värde i att de regler som gäller på ett visst område – i den mån de behandlar samma eller närliggande ämnen – också är utformade på ett likartat sätt. När det gäller ett förfarande som upphandling ligger det i sakens natur att regler av ett visst slag alltid behöver finnas, oavsett vad som ska anskaffas. Utredningen anser att lagen om offentlig upphandling – i synnerhet de regler som gäller för upphandlingar på det icke direktivstyrda området – kan tjäna som förebild vid utformningen av det nya regelverket. Utredningen om vissa förenklade upphandlingsregler () lämnade betänkandet Möjligt, tillåtet och tillgängligt – förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa regler om överprövningsmål (SOU 2018:44). I betänkandet lämnas bland annat förslag till hur reglerna om upphandling under EU:s tröskelvärden i lagen om offentlig upphandling kan göras enklare och flexiblare. Förslagen bereds i . uppdrag – att föreslå enklare och flexiblare upphandlingsregler – sammanfaller med utgångspunkterna för det regelverk för upphandling som utredningen har i uppdrag att föreslå. har vid utformningen av sina lagförslag vidare tagit hänsyn till vad som krävs enligt om ett kontrakt är av ett bestämt gränsöverskridande intresse. Mot denna bakgrund anser utredningen att förslag till regler för upphandlingar under EU:s tröskelvärden i 19 och 19 a kap. lagen om offentlig upphandling bör tjäna som förebild vid utformningen av de förfaranderegler som bör gälla för upphandling av fonder till fondtorget. Detta innebär inte att lagförslagen är identiska. Vissa regler som föreslår saknar motsvarighet i utredningens förslag. Utredningen föreslår vidare vissa regler som är särskilt anpassade till att upphandlingen avser fonder som ska erbjudas på fondtorget. Dessa regler präglas av de krav som ska ställas på de upphandlade fonderna för att fondtorget ska bidra dels till att målet för premiepensionssystemet uppnås, dels till att principen om valfrihet upprätthålls. Krav på de fonder som ska upphandlas Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed en del av socialförsäkringen, för vilken det finns ett statligt ansvar. Det finns därför skäl att ställa särskilt höga krav på de fonder som erbjuds i premiepensionssystemet. De fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget ska enligt utredningens förslag vara lämpliga för premiepensionssystemet. För att säkerställa detta bör den nya myndigheten i upphandlingarna ställa obligatoriska krav som tar sikte på lämplighet. Med obligatoriska krav avses sådana krav som måste vara uppfyllda för att ett anbud ska kunna kvalificeras för utvärdering. Uppfylls inte dessa krav ska anbudet förkastas. Kraven bör formuleras med utgångspunkt i att premiepensionen är en socialförsäkring och att pensionsspararna ska kunna känna ett högt förtroende för premiepensionssystemet och de aktörer som verkar i det. Utredningen föreslår vidare att de fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontroller- bara och av hög kvalitet. Kravet på att fonderna ska vara kostnadseffektiva tar i första hand sikte på storleken på förvaltningsavgiften, men även andra aspekter som har anknytning till den fondkategori som är föremål för upphandlingen kan beaktas. Vad gäller kravet på att fonderna ska vara hållbara föreslår utredningen, som framgår ovan, att ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska beakta så kallade ESG-faktorer i förvaltningen. Kravet på att fonderna ska vara kontrollerbara avser främst Prop. 2021/22:179 komplexiteten i en fond. En fond ska inte anses kontrollerbar om den har Bilaga 1 en så hög grad av komplexitet att myndigheten inte med rimliga insatser kan granska den på ett tillfredsställande sätt. Kravet på kvalitet handlar i hög grad om fondförvaltarens förmåga att generera framtida avkastning. Det kan till exempel omfatta fondens avkastning, risk, avkastning i förhållande till risk, placeringsinriktning och förvaltningsmodell, kvalifikationer och erfarenheter hos de personer som förvaltar fonden, fondförvaltarens ägare, ledning och organisation, fondförvaltarens affärsmodeller, interna processer och incitaments- strukturer samt viktigare händelser och personalomsättning hos fond- förvaltaren. Att de fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget uppfyller dessa krav är centralt för att fondtorget ska kunna bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås. Det ankommer på den nya myndigheten att genom utformningen av obligatoriska krav och tilldelningskriterier i upphandlingarna säkerställa att de fonder som upphandlas uppfyller kraven. Utredningen föreslår en rad förfaranderegler som ska gälla för upp- handling av fonder till premiepensionens fondtorg. Det gäller till exempel bestämmelser om annonsering, upphandlingsdokumentation, kommuniceringsformer, tidsfrister, information om beslut, dokumentation, tilldelning av fondavtal och direktupphandling. Bestämmelserna har i allt väsentligt utformats med Förenklings- utredningens förslag som förebild. Därutöver föreslår utredningen att en upphandling av fonder till fondtorget och ett fondavtals giltighet ska kunna överprövas. Som ett led i detta föreslår utredningen bestämmelser om avtalsspärr, överprövning och skadestånd. De föreslagna bestämmelserna motsvarar i allt väsentligt de bestämmelser som finns i 20 kap. lagen om offentlig upphandling. Förhållandet mellan den nya myndigheten och en fondförvaltare kommer att regleras i fondavtalet, det vill säga vila på civilrättslig grund. Utredningen föreslår bland annat bestämmelser om vilka villkor ett fondavtal minst ska innehålla. Löptiden för ett fondavtal får enligt utredningens förslag inte överstiga . Övergången till ett upphandlat fondtorg Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska föreslå hur övergången från det befintliga fondtorget till det upphandlade fondtorget ska gå till. Övergången ska ske successivt, med omsorg om pensions- spararnas behov, vara kostnadseffektiv samt leda till så begränsade effekter på kapitalmarknaden som möjligt. Utredningen anser att en naturlig utgångspunkt är att premie- pensionsmedel som har placerats i fonder som efter upphandling omfattas av ett nytt fondavtal inte påverkas, om inte pensionssparare på eget initiativ väljer att byta fond. Det kapital som har placerats i en fond som efter upphandling inte omfattas av ett nytt fondavtal ska hanteras enligt följande: 1.De pensionssparare som har medel placerade i fonden ska ges möjlighet att bestämma att medlen ska placeras i en eller flera fonder ur utbudet av upphandlade fonder. 2.Om pensionsspararen inte inom den angivna tiden bestämmer att medlen ska placeras i någon annan fond, ska medlen placeras i en fond som i väsentliga avseenden är likvärdig med den tidigare valda fonden. 3.Om det inte finns någon likvärdig fond ska medlen placeras i förvalet. 4.Om det finns särskilda skäl får medlen placeras i förvalet utan att pensionsspararen först har getts möjlighet att bestämma hur medlen ska placeras. Utredningen anser att förslaget balanserar den avvägning som krävs mellan intresset av att pensionsspararnas val beaktas och att övergången till det upphandlande fondtorget görs effektivt. Förslaget ger också goda förutsättningar för att upphandla fonder till ett fondtorg av hög kvalitet. En myndighet för ett upphandlat fondtorg bildas genom att Sjunde AP-fonden får fler uppgifter Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska föreslå en myndighet med uppgift att upphandla fonder och förvalta fondtorget för premie- pensionen. Av direktiven framgår vidare att myndigheten ska regleras i lag och ha en oberoende ställning i förhållande till regeringen på motsvarande sätt som gäller för AP-fonderna. Direktiven anger även att utredningen minst ska redogöra för ett förslag där myndigheten organiseras som en fristående myndighet och ett förslag där myndigheten leds av en nämnd som samlokaliseras med Pensions- Erfarenheter från tidigare och befintliga organisationslösningar för Ansvaret för premiepensionssystemet har organiserats på olika sätt och på olika myndigheter. Det finns därför erfarenhet av hur olika organisationslösningar fungerat och den organisationslösning som väljs bör ta vara på slutsatser från dessa erfarenheter. har ansvaret för administrationen av hela den allmänna pensionen, inklusive premiepensionen. ansvaret uppdelat på och den nu avvecklade Premie- pensionsmyndigheten (PPM). förval har sedan premiepensionssystemet infördes hanterats av Sjunde AP- Erfarenheterna från tidigare och nuvarande organisationslösningar visar vikten av att den organisationslösning som föreslås samlar kunskap, förvaltning och kontroll av premiepensionssystemet på så få myndigheter Vidare behöver informationen om hela pensionen hållas Administrationen ska präglas av hög kompetens och Att samla kapitalförvaltande uppgifter hos en myndighet ger betydande Utredningen konstaterar att det inom premiepensionssystemet finns ett flertal uppgifter av kapitalförvaltande karaktär. Det gäller förvaltning av premiepensionssystemets förval, kapitalförvaltningen inom den traditionella försäkringen, förvaltning av premiepensionens fondtorg genom bland annat upphandling av fonder samt förvaltning och utveckling av premiepensionssystemets valarkitektur. Utredningen bedömer att det finns betydande effektivitets- och kvalitetsvinster med att samla ansvaret och kompetensen för dessa nära relaterade uppgifter hos en myndighet. Alternativen som anges i direktiven har tydliga nackdelar Enligt utredningens bedömning behöver det organisationsförslag som lämnas kunna hantera samtliga de identifierade uppgifterna, utföra sitt uppdrag oberoende från såväl regeringen som från andra myndigheter samt bedriva verksamheten effektivt och med god kvalitet. Inget av de alternativ som kommittédirektiven anger – en ny fristående myndighet med ett mer begränsat uppdrag eller nämndmyndighet – lever fullt ut upp till samtliga kriterier ovan. Utredningen anser att det är svårt att bedriva en kostnadseffektiv verksamhet i en ny fristående myndighet med det begränsade uppdrag som anges i direktiven liksom att bedriva en ändamålsenlig verksamhet oberoende från regeringen i en Utredningen lämnar därför ett annat organisations- En myndighet bildas genom fler uppgifter till Sjunde AP-fonden … Utredningen föreslår att myndigheten bildas genom att Sjunde AP- fonden ges fler uppgifter. Förutom dess nuvarande uppgift att förvalta premiepensionssystemets förval ska myndigheten även ansvara för att förvalta premiepensionens fondtorg genom att bland annat upphandla fonder, på uppdrag sköta kapitalförvaltningen inom den traditionella försäkringen samt förvalta och utveckla premiepensionssystemets valarkitektur genom att utfärda föreskrifter om hur valarkitekturen ska utformas. Övriga uppgifter inom premiepensionssystemet ska utföras av Dessa uppgifter är bland annat fondadministration och fondinformation, att utifrån den nya myndighetens föreskrifter presentera valarkitekturen i gränssnitt gentemot pensionärer och pensionssparare, att följa upp målet för premie-