prop · H903134 · 2022-02-24 00:00:00 — Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bl.a. Företagarna, arbetsgivare, i och , är positiva till förslaget eller har inte några invändningar mot det. , som också ställer sig positiv, efterfrågar ett förtydligande kring hur arbetstillståndets begränsning till yrke och arbetsgivare ska tillämpas i de fall arbetstagaren lämnar landet mellan tillstånden. Om begränsningen av den sammanlagda tillståndstiden för ett arbetstillstånd tas bort anser också att en anmälningsskyldighet bör övervägas för utlänningar som fått uppehållstillstånd för arbete men som inte kommer att ta tillståndet i anspråk. Även i (LO) tillstyrker förslaget, med reservation för att det säkerställs att risken för missbruk inte ökar. () ställer sig däremot tveksam till förslaget och saknar bl.a. en analys av vad flera på varandra följande tidsbegränsade uppehållstillstånd innebär för arbetskraftsinvandraren i praktiken. Skälen för regeringens förslag Den nuvarande regleringen kan medföra att går miste om värdefull kompetens Enligt de nuvarande reglerna får ett arbetstillstånd enligt reglerna för arbetskraftsinvandring inte gälla än . Det får inte heller avse än anställningstiden. Tillståndet kan förlängas vid ett eller flera tillfällen, men den sammanlagda tillståndstiden får inte vara längre än , eller om det finns särskilda skäl, högst (6 kap. 2 a § UtlL). Om permanent uppehållstillstånd inte beviljas när den sammanlagda tiden för förlängning är uppnådd ska utlänningen lämna . När bestämmelsen om arbetstillståndets giltighetstid infördes anfördes att den sammanlagda tillståndstiden för arbetstillstånd inte bör överstiga . Då bör istället frågan om permanent uppehållstillstånd aktualiseras (prop. 2007/08:147 s. 28 och 29). Ur ett rörlighetsperspektiv har det senare ifrågasatts hur ändamålsenligt utformade dessa regler om arbetstillståndens längd är. Det har bl.a. konstaterats att en inte helt ovanlig situation är att en utlänning, som är anställd inom en koncern utomlands, upprepade gånger sänds till för att utföra arbete under en 2021/22:134 begränsad tid. När den sammanlagda tillståndstiden uppgår till kan utlänningen inte beviljas ytterligare arbetstillstånd, vilket kan utgöra ett hinder såväl för arbetsgivarens verksamhet som utlänningens möjlighet att utföra arbete i . Det har därför redan tidigare övervägts att införa en obegränsad möjlighet att förlänga de tidsbegränsade arbetstillstånden. Emellertid har lagstiftaren valt att stå fast vid gällande regler, med hänvisning till att utgångspunkten när reglerna infördes som anges ovan var att de tidsbegränsade arbetstillstånden skulle kunna övergå till ett permanent tillstånd att vistas och arbeta i . möjligheten att vid särskilda skäl bevilja förlängt arbetstillstånd även efter en sammanlagd tillståndstid införts, upp till en sammanlagd tillståndstid om högst (propositionen Cirkulär migration och utveckling [prop. 2013/14:213 s. 29 och 30]). Sådana särskilda skäl kan finnas t.ex. när en utlänning inte har för avsikt att bosätta sig i och därför inte kan beviljas permanent uppehållstillstånd, men behöver ytterligare tillstånd att arbeta i för att slutföra en arbetsuppgift. Det kan också vara fråga om en utlänning som har haft uppehållstillstånd på grund av arbete i , men som på grund av flera korta arbetslöshetsperioder under denna tid stått utanför arbetsmarknaden på ett sådant sätt att permanent uppehållstillstånd inte kan påräknas (prop. 2013/14:213 s. 53). framgår vidare att en helhetsbedömning av omständigheterna i det särskilda fallet måste göras om det sökta tillståndet ska beviljas och att särskilda skäl för förlängt arbetstillstånd kan finnas i fler situationer än de exempel som räknas upp i förarbetena (MIG 2017:18 och MIG 2019:16). Utgångspunkten är dock alltjämt att de tidsbegränsade arbetstillstånden, efter en tillståndstid och på ansökan, ska övergå till permanenta Bestämmelsen i 6 kap. 2 a § andra stycket UtlL har kommit att tolkas som att en utlänning får ha högst fyra, eller vid särskilda skäl, med tidsbegränsade tillstånd , oavsett om han eller hon under den tiden har lämnat landet eller inte (se t.ex. rättsliga ställningstagande, RS/011/2021). En utlänning som t.ex. haft ett vikariat i och som får en fast anställning kan enligt nuvarande tillämpning inte få arbetstillstånd för än sammanlagt , om det inte finns särskilda skäl. Bedömningarna är inte alltid förutsebara för den enskilde och enligt uppgift från är tillämpningen komplicerad. Till detta kommer att det finns särskilda krav för att beviljas permanent uppehållstillstånd. Det handlar om att utlänningen ska kunna försörja sig och att det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt inte råder tveksamhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas (5 kap. 7 § UtlL). Dessa krav gäller alltså även för den som söker permanent uppehållstillstånd på grund av arbete. arbetskraftsinvandrare blivit invecklad. Det finns enligt regeringens mening en risk att nuvarande ordning hindrar arbetstagare från att välja Framför allt stämmer regleringen inte överens med hur dagens rörliga arbetsmarknad fungerar. begränsningen av den sammanlagda tillståndstiden för ett arbetstillstånd kan alltså medföra att kompetens som svenska arbetsgivare har ett behov av. Därför bör de Prop. 2021/22:134 nuvarande reglerna ändras. Begränsningen av den sammanlagda tillståndstiden för arbetstillstånd bör tas bort Regeringen föreslår i likhet med utredningen att begränsningen av den sammanlagda tillståndstiden för arbetstillstånd ska tas bort. Som anges ovan har lagstiftaren tidigare övervägt en sådan åtgärd men stannat vid att inte göra det (prop. 2013/14:213 s. 29). TCO ställer sig också tveksam till det nu aktuella förslaget och saknar bl.a. en analys av vad flera på varandra följande tidsbegränsade uppehållstillstånd innebär för arbetskraftsinvandraren i praktiken. Regeringens avsikt är emellertid att den nuvarande ordningen med till en början kortare arbetstillstånd som ska kunna övergå till ett permanent tillstånd ska finnas kvar. Det finns enligt regeringens mening inte skäl att anta att en utlänning som uppfyller kraven för permanent uppehållstillstånd, och som vill bosätta sig mer varaktigt i , inte skulle ansöka om ett permanent tillstånd. Ett permanent uppehållstillstånd är generellt mer fördelaktigt än ett tidsbegränsat och utlänningen behöver då inte heller ha något arbetstillstånd (2 kap. 8 c § UtlL). Regeringen anser att det finns klara fördelar med att låta utlänningen själv bestämma om denne vill ha ett permanent uppehållstillstånd eller ett förlängt tidsbegränsat tillstånd för arbete. En utlänning kan t.ex. avse att inte vara bosatt i den utsträckning som skulle krävas för att beviljas ett permanent tillstånd, men likväl uppfylla kraven för att få det tidsbegränsade tillståndet för arbete förlängt. Ett sådant konkret exempel är en utlänning som arbetar i men är bosatt i ett annat land, vilket alltså är möjligt med ett tidsbegränsat tillstånd (MIG 2020:17). En annan stor fördel med förslaget är att de nuvarande ganska komplicerade beräkningarna över olika tillståndsperioder inte kommer att behöva göras. Processen blir mer förutsebar för arbetstagare och arbetsgivare och tillämpningen enklare för . På så sätt minskar även risken för fel och att en arbetskraftsinvandrare utvisas till följd av bestämmelserna rörande antalet tillståndsperioder. efterfrågar ett förtydligande av hur arbetstillståndets begränsning till yrke och arbetsgivare ska tillämpas i de fall arbetstagaren lämnar landet mellan tillstånden. anser också att en anmälningsskyldighet bör övervägas för utlänningar som fått uppehållstillstånd för arbete men som inte kommer att ta tillståndet i anspråk. Ett arbetstillstånd ska enligt gällande rätt knytas till en viss arbetsgivare och avse ett visst slag av arbete. Efter en sammanlagd tillståndstid ska tillståndet knytas endast till ett visst slag av arbete (6 kap. 2 a § tredje stycket UtlL). Den situation som tar upp bör alltså kunna uppstå redan enligt nuvarande ordning. Utredningen föreslår inte heller någon ändring av bestämmelsen om arbetstillståndets koppling till arbetsgivare och slag av arbete. Förslaget om att ta bort den sammanlagda tillståndstiden för ett arbetstillstånd är inte avsett att påverka tillämpningen av bestämmelsen om arbetstillståndets koppling till arbetsgivare och slag 2021/22:134 av arbete. Som anges i avsnitt 8.2 anser regeringen dock att det lämpligaste är att en ansökan som kommer in när det tidigare tillståndet löpt ut betraktas som en ny ansökan. Detta bör enligt regeringens mening gälla oavsett om utlänningen lämnar in sin ansökan inifrån landet eller från ett annat land. En ny ansökan om arbetstillstånd ska enligt 6 kap. 2 a § tredje stycket UtlL knytas till en viss arbetsgivare och avse ett visst slag av arbete. Det saknas vidare beredningsunderlag för att föreslå en sådan anmälningsskyldighet som är inne på. Ett uppehållstillstånd för arbete ska dock som huvudregel återkallas om utlänningen inte från tillståndets första giltighetsdag påbörjat arbetet (7 kap. 7 e § första stycket 2 UtlL). Kvalificeringsperioden för permanent uppehållstillstånd bör inte ändras Ett permanent uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som i sammanlagt har haft uppehållstillstånd för arbete (5 kap. 5 § första stycket 1 UtlL). Regeringen anser att den nuvarande kvalificeringsperioden är väl avvägd. Den är tillräckligt lång för att säkerställa att utlänningen har den anknytning till arbetsmarknaden som kan krävas för att beviljas ett permanent uppehållstillstånd i som den inte hindrar utlänningen att röra sig mellan och ett eller flera andra länder (jfr prop. 2007/08:147 s. 29 och 30 och prop. 2013/14:213 s. 26–28). Regeringen delar alltså utredningens bedömning att det saknas skäl att ändra den nuvarande kvalificeringsperioden. Regeringens förslag om att ta bort den nuvarande regleringen avseende den längsta sammanlagda tillståndstiden för arbetstillstånd innebär dock att utlänningen kommer att få en utökad möjlighet att kvalificera sig för ett permanent uppehållstånd genom att han eller hon i princip kan vara här på tidsbegränsade tillstånd till dess att kvalificeringskravet är uppfyllt. Utlänningen kommer därmed att få större möjligheter att själv bestämma när eller om han eller hon vill ansöka om permanent uppehållstillstånd. kommer härigenom alltså inte heller att behöva pröva frågan om permanent uppehållstillstånd utan att utlänningen uttryckligen önskar detta. ansökningsblanketter kan därför behöva anpassas. Utökade möjligheter till rörlighet mellan 9.1Möjligheten att få en ansökan om uppehållstillstånd beviljad efter inresan Regeringens förslag: En ansökan om förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna för arbetskraftsinvandring eller vid s.k. spårbyte, eller för att bedriva näringsverksamhet ska få beviljas inifrån landet. En utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna för arbetskraftsinvandring eller för att bedriva näringsverksamhet ska inifrån landet få byta mellan dessa tillstånd eller till ett uppehållstillstånd för forskning eller studier på forskarnivå, om ansökan görs inom giltighetstiden för det tidigare tillståndet och förutsättningarna för det tillståndet varit uppfyllda. En familjemedlem till en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna för arbetskraftsinvandring eller vid s.k. spårbyte, eller för att bedriva näringsverksamhet ska kunna få sin ansökan beviljad inifrån landet i samma omfattning som anknytningspersonen. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att även en s.k. spårbytare med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § UtlL inifrån landet ska kunna ansöka om och beviljas uppehållstillstånd på vissa andra grunder. Utredningens förslag omfattar inte att en utlänning ska få ansöka om uppehållstillstånd för studier på forskarnivå inifrån landet. Utredningens förslag omfattar inte heller en familjemedlem till en utlänning som inifrån landet beviljas ett tillstånd på en annan grund. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bl.a. , , i (LO), (), och (), är positiva till förslaget eller har inte några invändningar mot det. efterfrågar ett förtydligande av vilken betydelse det har att en ansökan kommer in efter det att det tidigare tillståndet löpt ut. anser vidare att kravet på att det inte ska ha funnits grund för att återkalla det tidigare tillståndet för att en utlänning ska få ansöka om uppehållstillstånd på en annan grund inifrån landet kan medföra tillämpningssvårigheter. Även ombudsmän () ser liknande svårigheter och anser att det bör övervägas om detta är en lämplig ordning. konstaterar att en konsekvens av förslaget kan bli att en utlänning som t.ex. erhållit ett uppehållstillstånd för arbete kan resa in i och , eller efter en , byta tillståndsgrund till näringsverksamhet och anser att avsikten med förslaget bör förtydligas i denna del. anser vidare att det finns anledning att överväga om utlänningen ska tillåtas arbeta respektive bedriva näringsverksamhet redan från det att ansökan om ett tillstånd på en annan grund lämnats in. 2021/22:134 Förvaltningsrätten i konstaterar att möjligheterna för en s.k. spårbytare med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § UtlL att inifrån landet byta grund för uppehållstillståndet enligt gällande ordning är begränsat till bestämmelserna om verkställighetshinder. På samma tema anser Företagarna att regelverket mellan arbetskraftsinvandring och övriga grunder för uppehållstillstånd bör separeras. Några remissinstanser, bl.a. , Kungl. Tekniska högskolan, , akademikers centralorganisation () och anser att utlänningar som har arbetstillstånd inifrån landet även ska kunna ansöka om tillstånd för studier på forskarnivå. anser att även den situationen att arbetskraftsinvandraren inte får ha kvar sin anställning men den medföljande familjemedlemmen i stället får ett arbete bör omfattas av möjligheten att inifrån landet kunna byta grund för sitt tillstånd. Skälen för regeringens förslag Förlängning av vissa tillstånd inifrån landet En utlänning som vill ha ett uppehålls- eller arbetstillstånd i ska som huvudregel ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet (5 kap. 18 § första stycket och 6 kap. 4 § UtlL). Från denna huvudregel finns flera undantag. Av nuvarande regler framgår, såvitt nu är av intresse, att en ansökan om förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för en utlänning som har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL kan beviljas trots att ansökan görs inifrån landet (5 kap. 18 § andra stycket 7 UtlL). Det finns även ett undantag som tar sikte på ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete som kan beviljas enligt 5 kap. 15 a § UtlL för en utlänning vars asylansökan avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut, s.k. spårbyte (5 kap. 18 § andra stycket 8 UtlL). Det följer av ordalydelsen i 5kap. 18 § andra stycket 8 UtlL att den tar sikte på situationen då utlänningen efter ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut första gången ansöker om uppehållstillstånd på grund av arbete. Det saknas däremot uttryckliga bestämmelser som reglerar motsvarande situation vid förlängningen av ett uppehållstillstånd som meddelats med stöd av 5 kap. 15 a § UtlL. I praxis har det dock ansetts att också en ansökan om förlängning av ett sådant uppehållstillstånd kan prövas om den kommit in till innan det tidsbegränsade uppehållstillståndet har löpt ut (MIG 2013:13). Även för den som bedriver näringsverksamhet och vill förlänga sitt tidsbegränsade uppehållstillstånd saknas bestämmelser om att en ansökan om förlängning får göras utan att lämna landet. Regeringen anser i likhet med utredningen att nuvarande luckor i regleringen är otillfredsställande och att det bör förtydligas vad som ska gälla. Regeringen föreslår därför att det i utlänningslagen uttryckligen ska anges att även en ansökan om förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 15 a § eller för att bedriva näringsverksamhet enligt den nya föreslagna 5 kap. 10 a § UtlL ska kunna beviljas inifrån landet. efterfrågar ett förtydligande av vilken betydelse det har att en förlängningsansökan kommer in efter det att ett tidigare tillstånd löpt ut. Med en förlängningsansökan avses en ansökan som kommer in då det tidigare tillståndet fortfarande gäller (jfr även rättsliga ställningstagande RS/082/2021). Om ansökan i stället kommer in när det tidigare tillståndet löpt ut är det att betrakta som en ny ansökan. Den nu föreslagna bestämmelsen om när tillstånd kan beviljas efter inresan blir då alltså inte tillämplig. I sådana fall får det i stället bedömas om det finns synnerliga skäl att ändå bevilja ansökan inifrån landet med stöd av 5 kap. 18 § andra stycket 11 UtlL. Byte av grund för tillstånd mellan arbete och näringsverksamhet inifrån landet Huvudregeln om att en utlänning ska ha ansökt om och beviljats uppehålls- och arbetstillstånd före inresan i innebär att den som har ett tillstånd på en grund, men vill byta till en annan, som huvudregel måste lämna landet för att ansöka från ett annat land. Trots att antalet undantag från huvudregeln blivit allt fler med tiden kan det alltså fortfarande uppstå situationer där en utlänning som har uppehållstillstånd på en grund, t.ex. för att bedriva näringsverksamhet, och som sedan erbjuds ett arbete och vill få tillstånd för att arbeta i stället, inte anses kunna söka ett sådant tillstånd utan att först resa ut från . Detsamma kan gälla en person som har uppehållstillstånd för att arbeta och som sedan erbjuds en tjänst som forskare. För att välbehövd internationell kompetens ska bli kvar i landet och för att öka attraktionskraft anser regeringen att denna rörlighet mellan olika typer av verksamheter behöver underlättas. Utredningen föreslår att den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete eller näringsverksamhet ska kunna ansöka om att byta mellan dessa grunder utan att behöva lämna landet. Som ytterligare en förutsättning för att en sådan ansökan ska kunna beviljas inifrån landet föreslår utredningen att det inte ska ha funnits någon grund för att återkalla det tidigare tillståndet. ombudsmän () noterar att utredningens förslag i fråga om ansökningar om förlängning av uppehållstillstånd för arbete innebär att frågan om det tidigare tillståndet skulle ha återkallats blir föremål för prövning både för att avgöra om ansökan alls kan prövas efter inresa och för att avgöra ansökan i materiellt hänseende (jfr avsnitt 8.2) och ifrågasätter om detta är en lämplig ordning. Regeringen, som delar denna synpunkt, föreslår som framgår ovan därför att det i en egen bestämmelse ska regleras att en förlängningsansökan om uppehållstillstånd på grund av arbete eller för att bedriva näringsverksamhet under vissa förutsättningar ska kunna beviljas inifrån landet. Den nu aktuella bestämmelsen reglerar i sin tur enbart byte av grund för uppehållstillstånd mellan arbete och näringsverksamhet (s.k. statusbyte). Som för fram kan kravet på att det inte ska ha funnits någon grund för att återkalla det tidigare tillståndet för att en utlänning ska få ansöka om uppehållstillstånd på en annan grund också föranleda andra tillämpningssvårigheter. I avsnitt 9.3 föreslås t.ex. att det ska införas en särskild grund för att återkalla vissa tillstånd om utlänningen under pågående tillståndstid vill byta grund för sitt tillstånd. 2021/22:134 uppmärksammar finns det inte heller någon särskild grund för att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för näringsverksamhet i de fall förutsättningarna för tillståndet inte längre skulle vara uppfyllda. För att undvika tillämpningsproblem anser regeringen därför att kravet för att kunna byta grund inifrån landet bör vara att förutsättningarna för det tidigare tillståndet har varit uppfyllda. efterfrågar ett förtydligande av om en utlänning som t.ex. erhållit ett uppehållstillstånd för arbete kan resa in i och , eller efter en , byta tillståndsgrund Regeringens förslag innebär i och för sig ingen begränsning för att inifrån landet kunna byta grund för sitt tillstånd. Däremot innebär regeringens förslag som framgår ovan att för att en utlänning som exempelvis haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete måste förutsättningarna för det tillståndet ha varit uppfyllda för att han eller hon inifrån landet ska få ansöka om uppehållstillstånd för att En annan ordning skulle nämligen enligt regeringen kunna öppna upp för att en utlänning genom att byta grund för sitt uppehållstillstånd kan befinna sig i landet utan att behöva visa att villkoren för det tidigare tillståndet varit uppfyllda. bakåtsyftande bedömningen bör alltså ske på motsvarande sätt som föreslås när ett tillstånd ska förlängas (jfr avsnitt 7 och 8.2). att om det t.ex. vid en översiktlig kontroll av de grundläggande förutsättningarna för det tidigare tillståndet inte finns något som tyder på att en djupare utredning är nödvändig, bör ansökan kunna prövas inifrån En ytterligare förutsättning för att det ska vara möjligt att söka uppehållstillstånd på en annan grund inifrån landet bör vara att ansökan ges in inom giltighetstiden för det tidigare beviljade tillståndet, på det sätt som enligt praxis redan gäller för s.k. spårbytare. är således att underlätta rörligheten mellan olika tillstånd inifrån landet, som missbruk motverkas. anser vidare att det bör övervägas om en utlänning ska tillåtas arbeta respektive bedriva näringsverksamhet redan från det att ansökan om ett tillstånd på en annan grund lämnats in. anges i avsnitt 6 finns det inte några migrationsrättsliga hinder för att en utlänning med t.ex. ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete, vid sidan av det befintliga tillståndet bedriver näringsverksamhet, så länge förutsättningarna för det befintliga tillståndet uppfylls parallellt. utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet är dock förhindrad att börja arbeta på grund av en anställning utan ett beviljat arbetstillstånd (jfr 2 kap. 7 § och 20 kap. 3 § En sådan ordning är inte förenlig med regeringens avsikt att underlätta rörligheten mellan olika tillstånd inifrån landet. möjligheten att byta tillståndsgrund inifrån landet ska framstå som meningsfull och underlätta en legal självförsörjning anser regeringen därför, i linje med advokatsamfunds synpunkt, att en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet och som inifrån landet får ansöka om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete och ett arbetstillstånd, bör vara undantagen från kravet på arbetstillstånd för det nya Av bemyndigandet i 2 kap. 9 § UtlL följer att regeringen får meddela föreskrifter om att utlänningar får arbeta i utan Några lagändringar är alltså inte nödvändiga för att Prop. 2021/22:134 åstadkomma detta. Sammanfattningsvis föreslår regeringen alltså att en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna för arbetskraftsinvandring och ansöker om ett tillstånd för att bedriva näringsverksamhet eller tvärtom ska kunna få ansökan beviljad inifrån landet, om ansökan ges in inom giltighetstiden för det tidigare tillståndet och förutsättningarna för det tillståndet varit uppfyllda. För att uppehållstillstånd ska kunna beviljas måste givetvis även förutsättningarna för det nya tillståndet vid en framåtsyftande bedömning vara uppfyllda. Byte av grund för tillstånd från arbete eller näringsverksamhet till forskning eller till studier på forskarnivå inifrån landet En utlänning som har ett uppehållstillstånd för t.ex. forskning kan få en ansökan om uppehållstillstånd och arbetstillstånd beviljad efter inresan i (5 kap. 18 § andra stycket 9 UtlL). Utredningen föreslår att det även bör vara möjligt att byta åt andra hållet, dvs.