prop · H903164 · 2022-03-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:164 En skyldighet att lämna uppgifter till Institutet Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner på begäran av ska lämna uppgifter om vilka åtgärder som har vidtagits i den egna verksamheten för att säkerställa de mänskliga rättigheterna. Skyldigheten ska inte gälla för domstolsliknande nämnder eller sådana organ i förvaltningsmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter. Skyldigheten ska inte heller gälla för Justitiekanslern eller . Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2021:642) om Institutet för mänskliga rättigheter ................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. En nationell rättigheter.............................. 4.2Nationella institutioner för mänskliga rättigheter Institutets övergripande uppgift......................... Institutets särskilda uppgifter ............................ En skyldighet att lämna uppgifter ..................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... 8.1Institutets uppgift att främja säkerställandet av de Kommuner och regioner................................................... Den kommunala självstyrelsen......................................... Sammanfattning av promemorian Förslag till en (Ds 2019:4) i relevanta delar ............................... Promemorians lagförslag i relevant del ............................ Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2021:642) om . 2021/22:164 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2021:642) om Härigenom föreskrivs att det i lagen (2021:642) om ska införas en ny paragraf, 11 §, och närmast före 11 § en ny rubrik av följande lydelse. Uppgifter från myndigheter, kommuner och regioner Statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner ska på institutets begäran lämna uppgifter om vilka åtgärder som har vidtagits i den egna verksamheten för att säkerställa de mänskliga rättigheterna. Skyldigheten gäller inte för domstolsliknande nämnder eller sådana organ i förvaltningsmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter. Skyldigheten gäller inte heller för Justitiekanslern eller . Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning fick en utredare i uppdrag av att biträda i arbetet med att utreda hur en nationell rättigheter kan inrättas (Ku 2018:A). färdigställdes promemorian Förslag till en nationell rättigheter i (Ds 2019:4). En sammanfattning av promemorian i relevanta delar finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag i relevant del finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga på regeringens webbplats () och i (A2019/00606). biföll propositionen (prop. 2020/21:143, bet. 2020/21:KU33, rskr. 2020/21:356) och antog därmed lagen (2021:642) om . Det har till uppgift att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i och ska bl.a. följa, undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras och förverkligas. I den här propositionen behandlas promemorians förslag om att kommuner, regioner och statliga förvaltningsmyndigheter på institutets begäran ska vara skyldiga att lämna uppgifter om vilka åtgärder som har vidtagits i den egna verksamheten för att säkerställa de mänskliga rättigheterna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. De mänskliga rättigheterna reglerar i grunden förhållandet mellan staten En stat är skyldig att respektera, skydda och tillgodose de Det innebär att staten så långt möjligt måste avhålla sig från att begränsa åtnjutandet av rättigheterna och även vidta åtgärder för att skydda enskilda från kränkningar av rättigheterna. måste också vidta åtgärder för att enskilda ska kunna åtnjuta rättigheterna. Vissa rättigheter, t.ex. förbudet mot tortyr, är absoluta i den meningen att något ingrepp i rättigheten över huvud taget inte får ske. rättigheter, t.ex. yttrandefriheten och rätten till privat- och familjeliv, kan inskränkas under vissa förutsättningar. En kränkning av en sådan rättighet sker först när rättigheten har inskränkts på ett otillåtet sätt. 2021/22:164 () världskonferens för mänskliga rättigheter 1993 slog fast att de mänskliga rättigheterna är universella, odelbara och ömsesidigt samverkande. Det innebär att de mänskliga rättigheterna omfattar alla människor, att de olika rättigheterna är beroende av varandra och att ingen enskild rättighet kan anses vara mer betydelsefull än någon annan. Det är regering och riksdag som ansvarar för att mänskliga rättigheter förverkligas genom lagstiftning och andra åtgärder. Förverkligandet av de mänskliga rättigheterna sker i praktiken såväl på nationell nivå som på regional och lokal nivå i regioner och kommuner. 4.2Nationella institutioner för mänskliga rättigheter enligt Parisprinciperna Stater uppmuntras av bl.a. att inrätta nationella institutioner för mänskliga rättigheter i enlighet med de s.k. Parisprinciperna. Sådana institutioner ska ha till uppgift att skydda och främja de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Parisprinciperna finns bilagda en resolution, National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights (A/RES/48/134), som antogs av 1993. Av Parisprinciperna framgår vilka minimikrav som ska gälla för en rättigheter. Principerna formulerades vid ett internationellt arbetsmöte med representanter för nationella institutioner för mänskliga rättigheter i samarbete med FN:s center för mänskliga rättigheter som hölls 1991 i . Av Parisprinciperna framgår att en institution ska ha ett så brett uppdrag som möjligt och att det ska vara tydligt formulerat och slås fast i grundlag eller annan lagstiftning där även institutionens sammansättning och behörighet specificeras. Det framgår också vilka uppgifter institutionen ska ha, vikten av en bred representation från det civila samhället och vilka arbetsmetoder som institutionen ska ha möjlighet att använda. Bland dessa arbetsmetoder nämns bl.a. att institutionen ska kunna samla in all slags information och alla handlingar som är nödvändiga för att kunna bedöma situationer som ligger inom dess behörighet. I den s.k. Wiendeklarationen, som antogs av världskonferensen om de mänskliga rättigheterna 1993 och som har ställt sig bakom, understryks de nationella institutionernas viktiga roll i arbetet med att främja och skydda de mänskliga rättigheterna. Även i Wiendeklarationen uppmuntras stater att inrätta och stärka sådana nationella institutioner i enlighet med Parisprinciperna. Sedan resolutionen och deklarationen antogs har Parisprinciperna återkommande bekräftats i en rad olika sammanhang inom FN, och Europeiska unionen (EU). – en nationell rättigheter i inrättades i form av en ny myndighet under regeringen. Institutets övergripande uppgift är att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i med utgångspunkt i vissa uppräknade rättskällor, se 1 § lagen (2021:642) om . Det handlar om internationella åtaganden om mänskliga rättigheter, de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna och åtaganden om mänskliga rättigheter enligt EU- rätten. internationella åtaganden omfattar ett stort antal internationella konventioner om mänskliga rättigheter som har ratificerat. Det handlar bl.a. om den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Det finns också ett antal instrument till skydd för särskilt utsatta individer på områden inom vilka det har visat sig finnas ett särskilt skyddsbehov. Till dessa instrument hör bl.a. konventionen om barnets rättigheter (), konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor och den internationella konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. En konvention måste införlivas i nationell rätt för att den ska bli internrättsligt gällande i . Det är endast två konventioner som gäller som svensk lag: den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () och . Regeringsformens andra kapitel innehåller en rättighetskatalog med en reglering av enskildas fri- och rättigheter, däribland opinionsfriheterna men även andra fri- och rättigheter som t.ex. rätten till kroppslig integritet, rätten till domstolsprövning och rätten till egendomsskydd. Av 2 kap. 19 § regeringsformen följer att en lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av . I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ges yttrandefriheten i vissa medier ett förstärkt skydd. medlemskap i innebär att är bundet av EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan). Av artikel 6 i fördraget om Europeiska unionen framgår att rättighetsstadgan har samma rättsliga värde som . Den är därmed direkt tillämplig i medlemsländerna. Enligt artikel 51.1 i rättighetsstadgan riktar sig denna till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Institutet ska enligt 1 § andra stycket lagen om även vara en oberoende mekanism enligt artikel 33.2 i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Uppgiften att vara en sådan oberoende mekanism syftar till att övervaka genomförandet av konventionen. 2021/22:164 4.3.2 Institutet har särskilda uppgifter som ska ses som preciseringar av och verktyg i arbetet med institutets övergripande uppgift att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna. Dessa framgår av 2 § lagen om . Det handlar om att följa, undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras och förverkligas, lämna förslag till regeringen om de åtgärder som behövs för att säkerställa de mänskliga rättigheterna, ha kontakter med internationella organisationer och även i övrigt delta i internationellt samarbete och främja utbildning, forskning, kompetensutveckling, information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna. Institutet får även föreslå att folkrättsliga åtaganden utvidgas. En central del av institutets uppgift är att brett följa utvecklingen av hur de mänskliga rättigheterna respekteras och förverkligas. Det omfattar alla typer av hot, hinder och brister i fråga om respekten för och förverkligandet av de mänskliga rättigheterna. Institutet kan således följa och undersöka såväl att det allmänna vidtar åtgärder för att uppfylla de mänskliga rättigheterna som att det allmänna avhåller sig från att vidta åtgärder som skulle kunna vara i strid med de mänskliga rättigheterna. Institutet kan lämna förslag till regeringen på åtgärder som behövs för att säkerställa de mänskliga rättigheterna. Institutet kan föreslå varje slag av åtgärd som det bedömer är nödvändig och lämplig. Sådana åtgärder kan vara ändringar i lag eller annan författning, tillsättandet av en utredning eller att en myndighet ges ett uppdrag eller tilldelas ytterligare resurser. En viktig del i institutets arbete är internationella kontakter och internationellt samarbete. Institutet kan komma att kontaktas av internationella organ eller organisationer och t.ex. ges tillfälle att komma med synpunkter på frågor som omfattas av institutets uppgifter. Det internationella arbetet ger också institutet en möjlighet att följa utvecklingen av skyddet av de mänskliga rättigheterna och de diskussioner som förs internationellt. Institutet har möjlighet att arbeta brett med frågor som rör främjandet av utbildning, kompetensutveckling och information om de mänskliga rättigheterna. Institutet avgör självt hur arbetet utformas och vilka områden som ska prioriteras. Forskning kan främjas t.ex. genom att institutet följer och samlar in information om forskning och statistik om de mänskliga rättigheterna. Av Parisprinciperna framgår att en nationell rättigheter ska ha i uppgift att uppmuntra ratificering eller anslutning till internationella överenskommelser om de mänskliga rättigheterna. Institutet får därför föreslå att folkrättsliga åtaganden utvidgas. En skyldighet att lämna uppgifter Regeringens förslag: Statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner ska på institutets begäran lämna uppgifter om vilka åtgärder som har vidtagits i den egna verksamheten för att säkerställa de mänskliga rättigheterna. Skyldigheten ska inte gälla för domstolsliknande nämnder eller sådana organ i förvaltningsmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter. Skyldigheten ska inte heller gälla för Justitiekanslern eller . Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Promemorians förslag omfattar även andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen och innefattar även en skyldighet att på institutets begäran komma till överläggningar med institutet. Promemorians förslag undantar inte Justitiekanslern och . Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. , , Enskilda , , flera antidiskrimineringsbyråer och , är positiva till förslaget. vid avstyrker förslaget och anför att det riskerar att uppfattas som tillsyn samt att det riskerar att inverka på kommunernas självstyrelse. Även och kommuner har synpunkter på vad förslaget innebär för kommuner. Kommuner och Regioner (tidigare Kommuner och Landsting) framhåller att samverkan med kommuner och regioner ska ske utifrån institutets främjandeuppdrag och inte handla om tillsyn. befararar att skyldigheten riskerar att uppfattas som alltför snävt avgränsad. utgår från att förslaget inte innebär en sådan uppgiftsskyldighet som bryter sekretessen mellan myndigheter. Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern och vid anser att undantaget för domstolsliknande nämnder eller sådana organ i förvaltningsmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter bör förtydligas. Justitiekanslern uppfattar att dess verksamhet inte ska omfattas. Skälen för regeringens förslag Institutets behov av information Enligt Parisprinciperna ska en rättigheter kunna samla in all slags information och handlingar som är nödvändiga för att kunna bedöma situationer som ligger inom dess behörighet. är en förvaltningsmyndighet och omfattas av den allmänna samverkansskyldigheten som gäller mellan myndigheter enligt 8 § förvaltningslagen (2017:900). Samverkansskyldigheten enligt förvaltningslagen innebär en generell skyldighet för myndigheter att samverka med varandra inom myndighetens verksamhetsområde. Institutet kan på så sätt t.ex. få möjlighet att låna arkivhandlingar enligt 7 § arkivförordningen (1991:446) eller på annat sätt dela information och särskild sakkunskap med andra myndigheter. Institutet kommer också att kunna få tillgång till underlag genom att begära in allmänna handlingar. 2021/22:164 Det kan gälla såväl allmän information i rapporter eller undersökningar som handlingar som rör enskilda, t.ex. domstolsavgöranden. Myndigheter har också informationsskyldighet i förhållande till varandra. En myndighet ska på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Det framgår av 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Regeringen anser emellertid att det inte är tillräckligt att institutet ska förlita sig på myndigheternas samverkans- och informationsskyldighet och möjligheten att begära ut allmänna handlingar för att få tillgång till nödvändig information. Det är centralt att institutet på ett effektivt sätt kan skaffa sig tillräckligt underlag för att fullgöra sin uppgift att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i , inte minst när det gäller att följa, undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras och förverkligas. En möjlighet för institutet att begära in vissa uppgifter skulle enligt regeringen bidra till att uppfylla Parisprinciperna och vara ett viktigt verktyg för att möjliggöra för institutet att utföra sina uppgifter på ett effektivt sätt. Institutet har inte i uppgift att bedriva tillsyn och kan inte heller pröva enskilda klagomål. Det innebär att det t.ex. inte finns något behov av att ta del av sekretessbelagda uppgifter. Skyldigheten att lämna uppgifter bör utformas med beaktande av detta. En skyldighet för statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner att lämna uppgifter I förhållande till har förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner en skyldighet att på uppmaning lämna uppgifter om vilka åtgärder som har vidtagits för att i den egna verksamheten genomföra barn och ungas rättigheter enligt , se 5 § lagen (1993:335) om . Dessa organ är också skyldiga att efter uppmaning komma till överläggningar. har använt dessa befogenheter i syfte att få en närmare inblick i situationen för olika grupper av utsatta barn, och de utgör viktiga verktyg för myndigheten. Detta har i vissa fall lett till skrivelser till regeringen i syfte att påtala brister och förbättra situationen för den berörda gruppen barn. En motsvarande uppgiftsskyldighet för statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner i förhållande till kan enligt regeringen bidra till att institutet kan få ett fullgott underlag för sina bedömningar och till att institutet kan bedriva sin verksamhet på ett effektivt, oberoende och resultatinriktat sätt. Institutet bör därför ges möjlighet att begära in uppgifter från statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner. bedömer regeringen att en sådan möjlighet att begära in uppgifter är tillräcklig och att det därför inte är nödvändigt att också föreskriva en skyldighet att delta i överläggningar. Det har inte heller framkommit tillräckliga skäl för att ge andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen motsvarande uppgiftsskyldighet. I promemorian föreslås att institutet ska kunna begära uppgifter om vilka åtgärder som har vidtagits i den egna verksamheten för att säkerställa de anser att förslaget är långtgående och att skyldigheterna måste stå i proportion till institutets främjandeuppdrag och utgå från samverkan med kommunerna. Kommuner och Regioner framhåller att samverkan med kommuner och regioner ska ske utifrån institutets främjandeuppdrag och inte handla om tillsyn. Organisationen ifrågasätter därför omfattningen av skyldigheterna för kommuner och regioner. anför att möjligheten att inhämta uppgifter är för snävt avgränsad enligt promemorians förslag och att det kan uppfattas som att skyldigheten endast avser åtgärder som har vidtagits i syfte att säkerställa de mänskliga rättigheterna. vid anför att förslaget kan uppfattas som en form av tillsynsmekanism även om det inte är avsikten samt att det kan innebära en relativt omfattande administrativ börda och ta resurser från annan verksamhet. anser att det, speciellt för mindre kommuner, innebär en inte obetydlig administrativ insats när myndigheter begär in uppgifter. Ansvaret för att säkerställa de mänskliga rättigheterna ligger på det offentliga. Det innebär att såväl statliga förvaltningsmyndigheter som kommuner och regioner är viktiga aktörer som har en central roll vid genomförandet av de mänskliga rättigheterna. Institutet kan behöva få insyn i olika verksamheter för att kunna följa och undersöka hur de mänskliga rättigheterna respekteras och förverkligas. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter utifrån tematiska undersökningar på vissa rättighetsområden eller avseende vissa specifika rättigheter eller uppgifter om hur arbetet med mänskliga rättigheter i allmänhet bedrivs vid den aktuella myndigheten, regionen eller kommunen. Statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner bör därför vara skyldiga att på institutets begäran lämna uppgifter om vilka åtgärder som har vidtagits i den egna verksamheten för att säkerställa de mänskliga rättigheterna. Regeringen anser att en sådan skyldighet är väl avvägd och inte riskerar att uppfattas som alltför snävt avgränsad på sätt som befararar. Skyldigheten föreslås omfatta uppgifter om alla åtgärder som har vidtagits för att säkerställa de mänskliga rättigheterna, oavsett i vilket uttryckligt syfte dessa har vidtagits. Institutets uppdrag är inte att bedriva tillsyn eller att pröva enskilda ärenden. Förslaget är utformat på ett sätt som återspeglar institutets övergripande uppgift att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna. Skyldigheten föreslås inte vara förenad med någon sanktion, och regeringen utgår från att institutet kommer att bedriva sin verksamhet på ett sätt som är i linje med myndighetens uppgift och inte riskerar att uppfattas som tillsynsinsatser. Eftersom institutet varken ska ha ett tillsynsansvar eller pröva enskilda klagomål, bedömer regeringen att institutet inte har behov av att ta del av sekretessbelagda uppgifter. Bestämmelsen bör därför utformas så att sekretessbelagda uppgifter hos förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner inte träffas. Den föreslagna uppgiftsskyldigheten bedöms emellertid vara tillräckligt vidsträckt för att fylla institutets behov av information. Kommuner och regioner kompenseras för en sådan skyldighet att på begäran lämna uppgifter. Medel har avsatts för ändamålet (prop. 2021/22:1 utg.omr. 70–71 och utg.omr. 25 s. 29 och 31, bet. 2021/22:164 2021/22:KU1, rskr. 2021/22:69). Frågan om kommunernas självstyrelse behandlas i avsnitt 8. Undantag för domstolsliknande nämnder eller sådana organ i förvaltningsmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter och vissa myndigheter med särskild ställning Möjligheten för institutet att begära in uppgifter gäller enligt förslaget inte i förhållande till domstolar eftersom dessa inte är statliga förvaltningsmyndigheter. Regeringen anser inte heller att det vore lämpligt med hänsyn till rättsskipningens självständighet. Undantag bör av samma skäl också göras för sådana organ vars prövning kan jämställas med domstolar dvs. dels organ som är domstolsliknande nämnder, dels sådana organ i förvaltningsmyndighet som har domstolsliknande uppgifter. Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern och vid anser att undantaget för domstolsliknande nämnder eller sådana organ i förvaltningsmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter bör förtydligas. Vid en bedömning av vilka organ som ska undantas ligger det nära till hands att jämföra med de organ som uppfyller kraven på att ses som domstolar i artikel 6 i . Av praxis framgår att kravet på rätt till domstolsprövning kan vara uppfyllt när en fråga prövas av ett organ som vid sin prövning har erbjudit de rättssäkerhetsgarantier som krävs enligt . Exempel på nämnder som av har ansetts vara domstolsliknande i det avseendet är (HFD 2015 ref. 6) och (RÅ 2002 ref. 104). Ett exempel på organ i förvaltningsmyndighet som har domstolsliknande uppgifter är miljöprövningsdelegationerna vid vissa länsstyrelser. Några ytterligare exempel är hyres- och arrendenämnderna, och sjukvård och , men även andra liknande nämnder och organ omfattas. Regeringen anser mot denna bakgrund att det inte finns behov av att förtydliga bestämmelsen. vid anser att de skäl som talar för att undanta domstolsliknande nämnder och domstolsliknande organ på samma sätt gör sig gällande även i förhållande till förvaltningsmyndigheter som inte har sådana uppgifter. Regeringen instämmer inte i den bedömningen, men däremot finns det enligt regeringen skäl att uttryckligen undanta vissa andra myndigheter. ombudsmän () är, i likhet med domstolarna, inte en förvaltningsmyndighet och omfattas därmed inte av den föreslagna uppgiftsskyldigheten.