prop · H903272 · 2022-08-02 00:00:00 — personuppgifter i ärenden om stöd till det civila samhället. lagen ska möjliggöra en ändamålsenlig personuppgiftsbehandling vid beslutsorganens handläggning av ärenden om stöd och säkerställa att dataskyddsförordningens krav på proportionalitet samt lämpliga och särskilda åtgärder för den registrerades grundläggande rättigheter och intressen efterlevs vid sådan behandling. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller uttrycker sig på annat sätt positivt över förslaget så som Civilsamhällets organisationer i samverkan (Civos), Folkets Hus och Parker, Forum – Idéburna organisationer med social inriktning, , Studieförbunden i samverkan, Konsumenter, kristna råd, Equmeniakyrkan, Frikyrkosamråd, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) och . Studieförbunden i samverkan vill särskilt understryka vikten av att den nya lagen ska säkerställa att dataskyddsförordningens krav på proportionalitet samt den registrerades grundläggande rättigheter och intressen efterlevs vid beslutsorganens handläggning av ärenden om stöd. Myndigheten för stöd till trossamfund (SST), , Arvsfondsdelegationen och Kammarkollegiet, framhåller också att de delar utredningens bedömning att en reglering är anser att förslagen underlättar för beslutande organ att handlägga ärenden om stöd och säkerställer att den personliga integriteten för personer anknutna till sökande organisationer bedömning att det bör införas en reglering men anser att det behöver analyseras om beslutsorganens personuppgiftsbehandling är av sådant slag att grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen blir anser vidare att det även i det fortsatta lagstiftningsarbetet bör ingå att närmare identifiera vilka Prop. 2021/22:272 personuppgiftsbehandlingar som ett införande av nya förtydligade demokrativillkor kan leda till samt vilka konsekvenser för den personliga integriteten som dessa behandlingar kan medföra. Också Förvaltningsrätten i delar utredningens bedömning att det behövs kompletterande dataskyddsreglering men pekar på att det saknas överväganden i utredningen i fråga om regleringen skulle kunna införas i förordning i stället för i lag. Några remissinstanser, bl.a. Justitiekanslern och Säkerhetspolisen, meddelar att de inte har några synpunkter på förslagen. ombudsmän () framhåller att oavsett hur demokrativillkoren slutligen utformas kommer en tillämpning av villkoren sannolikt medföra att personuppgifter som berör opinionsfriheterna i 2 kap. regeringsformen samlas in och behandlas. JO vill därför för den praktiska tillämpningen peka på vikten av att det görs en noggrann och omsorgsfull bedömning av om personuppgiftsbehandlingen är nödvändig. Skälen för regeringens förslag Dagens reglering till skydd för personuppgifter i ärenden om stöd Det finns i inte någon särskild författning som reglerar beslutsorganens behandling av personuppgifter i ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället. Vid handläggningen av dessa ärenden tillämpas därför, utöver bestämmelserna i dataskyddsförordningen, dataskyddslagen och kompletteringsförordningen. tydliggörs bl.a. när personuppgifter får behandlas för att utföra en uppgift av allmänt intresse och när en myndighet får behandla känsliga personuppgifter av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse (2 kap. 2 § och 3 kap. 3 §). I lagen föreskrivs även bl.a. ett generellt förbud för myndigheter att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter vid behandling av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse (3 kap. 3 § andra stycket). I svensk rätt utgör bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt en viktig del av det nationella skyddet för personuppgifter. förekommer i ärenden om stöd till det civila samhället faller dock till stor del utanför gällande sekretessreglering och uppgifterna i dessa ärenden är därmed i regel offentliga. Som framgår i avsnitt 8.7 anser regeringen att en bestämmelse om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i vissa ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället ska införas. Förtydligade demokrativillkor innebär risker för den personliga integriteten och medför krav på ytterligare åtgärder till skydd för den Vid bedömningen av vilka krav på skyddsåtgärder som bör gälla vid behandling av personuppgifter i ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället har identifierat de konsekvenser som den aktuella behandlingen kan innebära för den personliga Att direkt i författningstexten ange vilka ageranden som ska medföra att en organisation nekas stöd, s.k. exkluderingsgrunder, innebär att det blir enklare för de beslutsorgan som ska tillämpa demokrativillkoren att avgöra när det finns grund för att neka stöd. Huruvida en organisation uppfyller ett demokrativillkor bedöms dock även fortsättningsvis behöva utredas närmare i endast en liten andel av det totala antalet ärenden om stöd till det civila samhället. I dessa fall kan det emellertid bli nödvändigt att utföra en relativt omfattande behandling av Den krets personer som ska anses företräda en organisation omfattar inte endast en organisations legala företrädare, utan även en bredare krets personer som på ett eller annat sätt företräder en organisation utåt vilket innebär att kretsen företrädare kan bli vid och, beroende på en organisations storlek och uppbyggnad, komma att omfatta ett relativt stort Det kommer inte alltid att vara uppenbart för en fysisk person om han eller hon i en viss situation ska anses utgöra en företrädare för en organisation och därmed om han eller hon kan komma att bli föremål för granskning vid en prövning av om organisationen har agerat i strid med ett demokrativillkor. Även personuppgifter om t.ex. medlemmar eller andra personer som har medverkat i en organisations verksamhet kan behöva behandlas. t.ex. gälla personer som har anmält missförhållanden inom en organisation eller uppgifter om att en viss person ska ha utsatts för ett visst agerande inom en organisations verksamhet. Det kan komma att gälla både personuppgifter som har lämnats till en organisation eller ett beslutsorgan av den registrerade själv och personuppgifter som har kommit till ett beslutsorgans kännedom via tredje part, t.ex. en före detta medlem, allmänheten eller media. Den typ av ageranden som enligt förslagen till förtydligade demokrativillkor kan komma att leda till att en organisation ska anses ha agerat i strid med ett demokrativillkor rör omständigheter som typiskt sett Det kan t.ex. röra uppgifter om att någon har gjort sig skyldig till ett våldsbrott eller uppgifter om att någon har utsatts för diskriminering eller annan kränkande behandling inom en organisations Beroende på vilken verksamhet som en organisation bedriver kan redan en uppgift om medlemskap eller deltagande i en organisations verksamhet vara en känslig personuppgift. faktorer en risk för intrång i den personliga integriteten. anser att det även i det fortsatta lagstiftningsarbetet bör ingå att närmare identifiera vilka personuppgiftsbehandlingar som ett införande av förtydligade demokrativillkor kan leda till samt vilka konsekvenser för den personliga integriteten som dessa behandlingar kan medföra. I kapitel 6 har regeringens förslag till förtydligade demokrativillkor presenterats. Förslagen överensstämmer i allt väsentligt med förslagen i betänkandena Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst och personuppgiftsbehandlingar som förslagen kan leda till och dess konsekvenser för den personliga integriteten motsvarar vad Med beaktande av de integritetsrisker som att svensk rätt inte uppställer grundläggande rättigheter och intressen vid handläggningen av ärenden om stöd. Regeringen anser att motsvarande bedömning kan göras beträffande de förslag till förtydligade demokrativillkor som lagts fram i kapitel 6. Förtydligade demokrativillkor medför därmed krav på ytterligare åtgärder till skydd för den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter i ärenden om stöd till det civila samhället. Att förhindra att statliga medel går till verksamheter som inte är förenliga med samhällets grundläggande värderingar är ett angeläget samhällsintresse De föreslagna demokrativillkoren syftar till att förhindra att statliga medel betalas ut till verksamheter som inte är förenliga med samhällets grundläggande värderingar såsom de har angetts i regeringsformen och internationella konventioner om mänskliga rättigheter. Om ett demokrativillkor ska uppfylla detta syfte, måste ett beslutsorgan kunna behandla de personuppgifter som är relevanta för prövningen av ett sådant villkor. Regeringen anser att den risk för ökat integritetsintrång som införandet av de nya demokrativillkoren kan medföra är acceptabel i förhållande till samhällsintresset av att förhindra att offentliga medel går till organisationer som agerar i strid med de föreslagna demokrativillkoren. Regeringen anser mot den bakgrunden att det finns skäl att ge beslutsorganen förutsättningar att kunna utföra den personuppgiftsbehandling som är nödvändig för att bedöma om en organisation uppfyller ett förtydligat demokrativillkor. Det behövs en ny lag om behandling av personuppgifter Utredningen har med beaktande av den risk för den personliga integriteten som förslagen till förtydligade demokrativillkor innebär, kommit fram till att personuppgiftsbehandling i ärenden om stöd bör regleras i en särskild lag och att det i lagen bör införas bl.a. begränsningar avseende ändamålet med behandlingen, lagringstid, sökningar och tillgång till personuppgifter som är anpassade för den behandling som är nödvändig i ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället. En sådan lag kan göra det tydligt för de registrerade hur deras personuppgifter får behandlas. Detta innebär utökade möjligheter för enskilda att tillvarata sina rättigheter. Ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället handläggs vidare av ett stort antal beslutsorgan. En gemensam reglering av behandling av personuppgifter i dessa ärenden säkerställer ett enhetligt och tillräckligt skydd för personuppgifter, oberoende av vilket organ som handlägger ett ärende. Som framgår av avsnitt 8.4 behöver det också införas kompletterande nationell reglering som ger enskilda organ som har till uppgift att fördela statligt stöd till civilsamhället rätt att utföra nödvändig behandling av uppgifter om lagöverträdelser. En sådan bestämmelse kan lämpligen placeras i en sådan ny lag. De flesta remissinstanser ställer sig bakom förslaget att införa en ny personuppgiftsreglering i ärenden om stöd till det civila samhället. delar utredningens bedömning att en särskild personuppgiftsreglering bör införas men anser att frågan om huruvida beslutsorganens personuppgiftsbehandling är av sådant slag att skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen blir tillämpligt behöver klarläggas. framhåller att det saknas överväganden i utredningen i fråga om huruvida regleringen skulle kunna införas i förordning i stället för i lag. Grundlagens regler om hur normgivningen är fördelad mellan och regeringen finns i huvudsak i 8 kap. regeringsformen. meddelas av genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter ska meddelas genom lag bl.a. om de avser skyldigheter för enskilda eller ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 2 § första stycket 2). Kravet på att sådana föreskrifter ska ha lagform är dock inte obligatoriskt. regeringen att meddela föreskrifterna. Regeringen får i övrigt meddela bl.a. sådana föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av (8 kap. 7 §). Att det allmänna registrerar personuppgifter om enskilda anses inte innebära någon skyldighet för den enskilde. Det har normalt sett inte heller betraktats som ett ingrepp i enskildas personliga förhållanden i den mening som avses i 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen. Personuppgiftslagstiftning är dock av offentligrättslig karaktär och får betraktas som betungande i förhållande till de personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden som träffas av den. När dessa är enskilda innebär 8 kap. 2 § första stycket 2 och 3 § regeringsformen att personuppgiftsbehandling som utförs av statliga myndigheter som lyder under regeringen har dock, med undantag för de fall som avses i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen, ansetts kunna beslutas av regeringen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen (prop. 2017/18:105 s. 26). som inte är myndigheter ägnar sig åt myndighetsutövning representerar de det allmänna, vilket innebär att lagkravet i 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen inte behöver iakttas. Skyldigheter för sådana organ i sådan verksamhet kan också beslutas med stöd av restkompetensen i 8 kap. 7 § regeringsformen (se prop. 2000/01:129 s. 57 och 131–132). Regeringen konstaterar att den föreslagna lagen enbart ska röra behandling av personuppgifter som utförs av statliga myndigheter eller enskilda organ till vilka förvaltningsuppgifter överlämnats. 8 kap. 2 § andra stycket 2 regeringsformen innebär därmed inte att lagform krävs för Av 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen följer att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Enligt 2 kap. 20 § regeringsformen får skyddet i vissa fall begränsas genom lag. däremot inte begränsas genom förordning. Uppgifter om enskildas personliga förhållanden i den mening som avses i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen kan komma att behandlas i ärenden om stöd. Att ansöka om stöd är en förmån för en organisation och valfritt för organisationen att göra. Det är dock svårt att se att behandlingen av personuppgifter vid tillämpningen av demokrativillkoret sker med ett sådant samtycke som avses i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Som framgått av avsnitt 8.4 och 8.5 är samtycke inte heller den rättsliga grund som behandlingen vilar på enligt dataskyddsförordningen, varken för beslutsorganen eller alltid för civilsamhällesorganisationerna. I beslutsorganens verksamhet med handläggning av ärenden om stöd kan alltså uppgifter om enskildas personliga förhållanden komma att behandlas utan något egentligt samtycke från dem som berörs. Frågan är då om behandlingen innebär övervakning eller kartläggning. Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning är enligt förarbetena inte åtgärdens huvudsakliga syfte utan vilken effekt den har. Vad som avses med övervakning respektive kartläggning får enligt förarbetena bedömas utifrån vad som enligt normalt språkbruk läggs i dessa begrepp (prop. 2009/10:80 s. 250). Behandlingen av personuppgifter i verksamheten med prövning av ärenden om stöd kan enligt regeringens mening inte betraktas som övervakning. Frågan är då om den kan anses innefatta kartläggning. Enligt förarbetena är uppgifter i t.ex. databaser med information som är knuten till en myndighets ärendehantering i många fall tillgängliga för myndigheten på ett sådant sätt att lagringen och behandlingen av uppgifterna kan sägas innebära att enskilda kartläggs, även om det huvudsakliga ändamålet med behandlingen är ett helt annat (prop. 2009/10:80 s. 180). Som framgått ovan kan, vid granskningar av om de föreslagna demokrativillkoren uppfylls, en relativt omfattande personuppgiftsbehandling förekomma framför allt om en organisations företrädare. Det kan enligt regeringens mening inte uteslutas att denna behandling kan innefatta kartläggning. Frågan är då om det intrång i den personliga integriteten som behandlingen kan innebära är betydande. Det är bara vissa kvalificerade intrång som omfattas av grundlagsskyddet. Bestämmelsen omfattar endast sådana intrång som på grund av åtgärdens intensitet eller omfattning eller av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra omständigheter innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär. Ju känsligare uppgifterna är, desto mer ingripande anses hanteringen normalt sett vara. En hantering som syftar till att utreda brott kan normalt anses vara mer känslig än t.ex. en hantering som uteslutande sker för att ge en myndighet underlag för förbättringar av kvaliteten i handläggningen (prop. 2009/10:80 s. 183 f. och 250). Som framgår ovan kan de uppgifter som kan komma att hanteras vara mycket integritetskänsliga. Ändamålet med behandlingen är emellertid inte att utreda brott utan att handlägga förvaltningsärenden om förmåner för organisationer i form av olika statliga stöd. Uppgifterna kommer uteslutande att förekomma inom ramen för enskilda stödärenden och inte ingå i några personregister. De uppgifter som kan komma att hanteras är vidare sådana som tar sikte på organisationsföreträdares ageranden inom ramen för de aktuella stödsökande organisationernas verksamhet. Privata ageranden som saknar en koppling till en företrädares funktion i en verksamhet kan inte stå i strid med de demokrativillkor som föreslås (se kapitel 6). Mot denna bakgrund får behandlingen av personuppgifter vid handläggningen av ärenden om stöd som omfattas av ett demokrativillkor visserligen anses utgöra ett intrång i den enskildes personliga integritet, men inte ett så betydande intrång att grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen är tillämpligt. Lagform krävs därför inte enligt regeringsformens bestämmelser. Med beaktande av den risk för den personliga integriteten som följer av 2021/22:272 personuppgiftsbehandling har det emellertid varit en ambition i svensk rätt att särskilt integritetskänslig behandling ska regleras i lag. Detta trots att det inte, i alla fall strikt sett, är nödvändigt utifrån regeringsformens bestämmelser om normgivning. En av orsakerna till denna ambition är att reglering i lag förutsätter en grundlig utredning och en ingående avvägning mellan integritetsintresset och de intressen som talar för personuppgiftsbehandlingen (se SOU 2015:39 s. 72). Regeringen bedömer mot den bakgrunden, precis som utredningen, att personuppgiftsbehandlingen bör regleras i en särskild lag. Som JO framhåller är det viktigt att det i den praktiska tillämpningen av demokrativillkoren görs en noggrann och omsorgsfull bedömning av om personuppgiftsbehandlingen är nödvändig. Regeringen instämmer i detta och vill framhålla att en särskild lag som reglerar personuppgiftsbehandlingen i ärenden om stöd gör det tydligt för beslutsorganen vilka överväganden de behöver göra när de behandlar personuppgifter. Regeringens förslag: Syftet med den nya lagen ska vara att ge myndigheter och enskilda organ som handlägger ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället möjlighet att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling. förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att ”har till uppgift att fördela” ska anges i författningstexten i stället för ”handlägger ärenden om”. Utredningens förslag har också en annan språklig utformning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har ingen invändning mot förslaget. Kammarkollegiet och Arvsfondsdelegationen anser att ”handlägga ärenden om” bör användas i stället för ”fördela”. Skälen för regeringens förslag: Som utredningen konstaterar bör syftet med lagen vara tudelat. Den bör syfta till att dels ge möjlighet att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt vid de myndigheter och andra organ som handlägger ärenden om statligt reglerat stöd till det civila samhället, dels tillförsäkra de personer som berörs av behandlingen ett gott skydd för sina personuppgifter. Regeringen anser precis som Kammarkollegiet och Arvsfondsdelegationen att uppgiften bör beskrivas som att handlägga ärenden om statligt reglerat stöd i stället för att ha i uppgift att fördela statligt reglerat stöd, för att få en enhetlig benämning av verksamheten i lagen. Regeringens förslag: Lagen ska gälla vid behandling av personuppgifter i verksamhet med handläggning av sådana ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället som omfattas av ett villkor om att en organisations verksamhet inte får utövas i strid med samhällets grundläggande värderingar. Lagen ska endast gälla om behandlingen av personuppgifter är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifterna ingår i eller kommer att ingå i ett register. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har föreslagit att det i författningstexten ska anges ”demokrativillkor” i stället för ”villkor om att en organisations verksamhet inte får utövas i strid med samhällets grundläggande värderingar”. Utredningens förslag innehåller ingen bestämmelse om att lagen endast ska gälla om behandlingen av personuppgifter är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifterna ingår i eller kommer att ingå i ett register. Utredningens förslag har också en annan språklig utformning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har ingen invändning mot förslaget. , som noterar att lagen enbart ska gälla myndigheter och enskilda bidragsorgan, anser att det behöver klargöras vad som gäller för folkhögskolorna och studieförbundens personuppgiftshantering vid deras arbete med uppföljning och kontroll av verksamheten hos folkhögskolorna och studieförbunden. Skälen för regeringens förslag: Liksom utredningen anser regeringen att den föreslagna lagens tillämpningsområde bör avgränsas till att gälla inom verksamhet med handläggning av ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället. Utanför den föreslagna lagens tillämpningsområde faller därmed annat stöd än statligt reglerat stöd, t.ex. kommunalt och regionalt stöd till det civila samhället. Det är inte alltid enkelt att avgöra vilka statligt reglerade stöd som ska anses utgöra stöd till just det civila samhället. Många statsbidrag fördelas i princip uteslutande till civilsamhällets organisationer. Detta gäller bl.a. för bidrag till idrotten, folkhälsan och det sociala området samt bidrag till ungdoms-, handikapps- och pensionärsorganisationer. Bland de förordningar som reglerar stöd till det civila samhället finns dock även ett antal statsbidrag som huvudsakligen har andra bidragsmottagare än civilsamhällesorganisationer. Så är fallet för bl.a. bidrag inom konst- och kulturområdet, skol- och utbildningsområdet samt miljö- och naturvård. Dessa statsbidrag riktar sig inte specifikt till civilsamhället, utan kan tilldelas såväl enskilda, aktiebolag, kommuner eller regioner som civilsamhällesorganisationer. För att undvika att det uppstår gränsdragningsproblematik i fråga om lagens tillämpningsområde, bör det anges att den omfattar personuppgiftsbehandling i ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället som omfattas av ett villkor om att en organisations verksamhet inte får utövas i strid med samhällets grundläggande värderingar, dvs. ett demokrativillkor som tar sikte på organisationens verksamhet och som innehåller s.k. exkluderingsgrunder. Vad som avses med demokrativillkor som tar sikte på organisationens verksamhet och innehåller exkluderingsgrunder utvecklas i kapitel 6. Det är det utökade behovet av att behandla personuppgifter som följer av förslagen om förtydligade demokrativillkor som medför att en särskild dataskyddsreglering behövs. Även av det skälet framstår avgränsningen av lagens tillämpningsområde till personuppgiftsbehandling som utförs i 2021/22:272 sådana ärenden som omfattas av dessa förtydligade demokrativillkor som lämplig. Behovet av särskild dataskyddsreglering gör sig inte gällande i ärenden när det gäller tillämpningen av demokrativillkor avseende organisationens syfte eller uppbyggnad (jfr avsnitt 6.1.1 och 6.1.2). Avgränsningen säkerställer därmed att den nya lagens tillämpningsområde blir tydligt som lagen blir tillämplig i de stödärenden där det kan