prop · H903144 · 2022-03-02 00:00:00 — Sida bidrar även med underlag till regeringens resultatskrivelse om utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd till . UD och Sida har en löpande och välfungerande dialog om hur samarbetet med bedömningar bäst kan utföras. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser granskning utgör ett viktigt underlag i ett kontinuerligt arbete med att utveckla styrningen av det svenska stödet till multilaterala organisationer. Som framgår av avsnitt 3 har regeringens och UD:s hantering av stödet till multilaterala organisationer i flera avseenden utvecklats sedan den aktuella granskningsperioden. Som ett led i arbetet med att kontinuerligt se över verksamheten beslutade också om en översyn av UD:s bidragshantering. Översynen blev klar och bereds nu i . Genom denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Regeringen ser nu över hela styrkedjan, från mål till resultatuppföljning, för att identifiera möjligheter att ytterligare stärka hanteringen av multilaterala bistånd. Befintliga riktlinjer för strategier kommer att ses över i syfte att bland annat stärka och tydliggöra processen för framtagandet, genomförandet och uppföljning av multilaterala organisationsstrategier. I detta ingår att i enlighet med rekommendation, säkerställa att målen i kommande organisationsstrategier är mer ändamålsenligt och tydligt formulerade 2021/22:144 samt uppföljningsbara. I detta ingår även att tydliggöra kraven på riskanalys. Regeringen avser också säkerställa att UD regelbundet gör en dokumenterad och samlad uppföljning av respektive organisationsstrategi. Dessutom, och mot bakgrund av snabba och omfattande förändringar i omvärlden och det multilaterala landskapet, inte minst i ljuset av covid- 19-pandemin, avser regeringen att inleda arbetet med att uppdatera multistrategin. Detta blir ett tillfälle att också tydliggöra mål, principer, arbetssätt och ansvarsfördelning för arbete med multilaterala organisationer. Det kommer också innebära en möjlighet att tydliggöra målhierarkin för arbete med multilaterala organisationer. Regeringen avser att under innevarande år återkomma till med en samlad resultatredovisning av stödet till multilaterala organisationer som omfattar både kärnstöd och multi-bi-stöd. Resultatskrivelsen kommer att komplettera denna skrivelse genom att tydliggöra hur bidragen till multilaterala organisationer leder till resultat och politiskt genomslag i linje med regeringens utrikes- och biståndspolitiska prioriteringar. I enlighet med rekommendation till UD att följa upp kärnstödet till respektive organisation avser UD att ta fram en mall för uppföljning, som omfattar en bedömning av måluppfyllelse, relevans, risk samt slutsatser för samarbetet med organisationen. Detta kommer att utgöra en del av den regelbundna uppföljning av organisationsstrategier som har efterfrågat. UD fortsätter även arbetet med att vidareutveckla rutiner och vägledningar för identifiering, analys, värdering och uppföljning av risker. Därmed ökar och förstärks systematiken och dokumentationen av arbetet med risker. UD avser, i enlighet med rekommendation, även att förtydliga hur indikatorerna i organisationsbedömningar används. UD avser att utveckla det som noterar är ett väl fungerande samspel med Sida i hanteringen av det multilaterala biståndet. Arbetsfördelningen ska ses över och Sidas bidrag till beslutsunderlag och uppföljning av kärnstöden ska systematiseras och förtydligas. I enlighet med rekommendation avser UD att göra vissa uppdateringar av den så kallade samrådsrutinen mellan UD och Sida för att det ska bli tydligare vilka biståndsinsatser som ska vara föremål för samråd. har rekommenderat UD och Sida att överväga att ta fram gemensamma organisationsbedömningar som kan innehålla en riskanalys. Det finns här vissa begränsningar kopplade både till UD:s och Sidas uppgifter, ansvar och behov. Avsikten är dock att tillvarata möjligheterna till ytterligare informationsutbyte för att stärka de organisationsbedömningar som görs och effektivisera arbetet. Svenskt bistånd till multilaterala organisationer – regeringens och Sidas arbete är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-611-1 rir 2021:28 omslagets originalfoto: aris-tect group/shutterstock tryck: interntryckeri, 2021 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 1 - 1 0 - 1 5 D N R : 3 . 1 - 2 0 2 0 - 0 2 2 2 R I R 2 0 2 1 : 2 8 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Svenskt bistånd till multilaterala organisationer –regeringens och Sidas arbete har granskat svenskt bistånd till multilaterala organisationer. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, () och (Sida). Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsledare , revisionsledare och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K T B I S T Å N D T I L L M U L T I L A T E R A L A O R G A N I S A T I O N E R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Om kärnstöd och multi-bi-stöd 2.1Stöd till multilaterala organisationer ska bidra till att uppnå målet för Drygt hälften av det svenska biståndet går till multilaterala organisationer UD och Sida hanterar olika delar av multilaterala engagemang Regeringens och UD:s hantering av kärnstöd 3.1Regeringen formulerar sig inte i termer av mål i strategier som styr UD:s 3.2Oklart hur UD väger in organisationens svagheter i regeringens beslut om 3.3 UD:s arbete med beslutsunderlag är omfattande, men har flera svagheter 3.4UD gör inga riskanalyser, men arbetar med att omhänderta risker genom 3.5UD dokumenterar inte sin uppföljning av enskilda organisationsstrategier eller Sidas hantering av multi-bi-stöd 4.1Strategier är ett centralt verktyg i regeringens styrning av Sidas arbete med 4.2Sida motiverar insatserna och val av genomförande organisation, men oklart hur lärdomar tas om hand 4.3Sida värderar risker i beredningen, men visar inte hur de landar i 4.4 Sida följer regelbundet upp insatser 5 Förutsättningar för samstämmigt agerande Regeringen specificerar att UD och Sida ska agera samstämmigt Oklart när Sida ska samråda med UD och i vilken utsträckning detta görs 5.3Flera och välfungerande formella forum för att utbyta information om kärnstöd 5.4Välfungerande informella avstämningar mellan UD och Sida om kärnstöd och R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K T B I S T Å N D T I L L M U L T I L A T E R A L A O R G A N I S A T I O N E R 6 Slutsatser och rekommendationer 6.1Underlagen till kärnstödsbeslut är otydliga och uppföljningen av besluten är 6.2Sidas hantering av beslut och uppföljning av multi-bi-stöd är i huvudsak 6.3Förutsättningar finns för ett samstämmigt agerande, men risk för att Sida förbiser att samråda om insatser 6.4Förbättringspotential i regeringens, UD:s och Sidas hantering av stöd till Genomförda intervjuer och exempel på intervjuguider R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat om regeringens, (UD:s) och Sidas hantering av stöd till multilaterala organisationer är ändamålsenligt utformad. övergripande slutsats är att regeringens och UD:s hantering kan utformas mer ändamålsenligt, medan Sidas hantering i huvudsak är ändamålsenligt utformad. Det finns även i huvudsak förutsättningar för ett samstämmigt agerande mellan regeringen och Sida gentemot organisationerna. Ett undantag är svagheter i förutsättningarna för ett samstämmigt agerande mellan regeringen och Sida. Ungefär hälften av det svenska biståndet – (2019) – ges till multilaterala organisationer som FN och . En del av stödet ges som kärnstöd, som är stöd direkt till en multilateral organisations centrala budget. följer upp kärnstöden och tar fram underlag till regeringen, som fattar beslut om stöden. Även Sida hanterar och beslutar om stöd till multilaterala organisationer. Sidas stöd kallas multi-bi-stöd och är öronmärkt för specifika insatser. Stöd till multilaterala organisationer är förknippat med utmaningar. Till exempel måste svenska staten hantera hur organisationernas mål relaterar till svenska biståndsmål, och till stor del förlita sig på organisationernas egna system för kontroll och uppföljning. Dessa utmaningar, och stödens omfattning, utgör motiv för denna granskning. Otydligheter kring mål i strategier gör det svårt att följa kopplingen mellan mål, kärnstöd och resultat Regeringen uttrycker sig inte i termer av mål när de beskriver vilka resultat de strategier som styr multilateralt samarbete ska uppnå. Regeringen och UD kan tydligare påvisa kärnstödets relevans om det finns ett uttalat mål att relatera stödet till i beslut eller tillhörande underlag. Det skulle också underlätta regeringens och UD:s uppföljning av stödens effektivitet. UD gör inte riskanalyser och det är oklart hur organisationernas svagheter påverkar UD:s bedömningar UD gör inga dokumenterade riskanalyser i underlag till beslut som rör kärnstöd, men regeringen har inte heller efterfrågat några sådana. Avsaknaden av riskanalys gör att regeringen kan ha förbisett avgörande risker när den har fattat beslut. UD:s underlag fokuserar också mer på positiva än negativa aspekter med organisationerna och kärnstödet. UD bedömer organisationerna utifrån ett stort R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K T B I S T Å N D T I L L M U L T I L A T E R A L A O R G A N I S A T I O N E R antal indikatorer, men redogör varken för vilka indikatorer som är av särskild betydelse eller hur svagheter påverkar bedömningarna. UD följer inte systematiskt upp organisationsstrategier eller enskilda kärnstöd UD följer upp enskilda kärnstöd löpande, till exempel genom styrelsearbete. Men de dokumenterar inte uppföljningen systematiskt och gör ingen samlad dokumenterad uppföljning av enskilda kärnstöd eller organisationsstrategier som styr kärnstöden. Detta trots att regeringen efterfrågar uppföljning av organisationsstrategier. Konsekvensen är att det inte går att följa organisationernas resultat eller kärnstödens bidrag till svenska biståndsmål. Sidas hantering av multi-bi-stöd är ändamålsenligt utformad Sidas hantering av multi-bi-stöd är i huvudsak ändamålsenligt utformad. Sida motiverar sina insatser i underlag till beslut, gör riskanalyser samt väger in risker i både beslut och uppföljning. Det är däremot oklart hur Sida landar i sina riskbedömningar och hur lärdomar från uppföljningar påverkar utformningen av nya insatser. Förutsättningar finns för ett samstämmigt agerande, men oklart vilka insatser Sida ska samråda med UD om Det finns i huvudsak förutsättningar för ett samstämmigt agerande mellan regeringen och Sida. Dialogen mellan UD och Sida förefaller fungera väl, men det finns en risk att Sida förbiser att samråda med UD om enskilda multi-bi-insatser eftersom samrådsrutinen är otydlig om vilka insatser den omfattar. Detta kan leda till att Sida ger stöd som går emot regeringens prioriteringar för en organisation. Det saknas dokumenterad uppföljning av det samlade svenska stödet till respektive organisation Varken UD eller Sida gör någon samlad dokumenterad uppföljning av kärnstödet och multi-bi-stödet till respektive organisation. Därmed saknas en överblick över det svenska stödet och resultatet av påverkansarbetet för en viss organisation. Ökad effektivitet om UD och Sida samarbetar om bedömningar av organisationerna UD och Sida kan ha olika informationsbehov, men det är ineffektivt att de tar fram separata, delvis överlappande, bedömningar av multilaterala organisationer. Dubbelarbete kan undvikas genom samarbete kring gemensamma bedömningar. Samarbete medför även potential för kvalitetshöjning, eftersom information och erfarenheter från både UD och Sida då enklare kan inkluderas. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Till regeringen och UD Genom att åtgärda bristerna i beslut med tillhörande underlag och uppföljningar får regeringen och UD bättre underlag för att avgöra om kärnstöd till en specifik organisation är det mest effektiva sättet att uppnå svenska biståndspolitiska mål. Därför lämnar följande rekommendationer till regeringen: •Säkerställ att det finns mål för vad regeringen vill uppnå med strategier som styr kärnstöd. För att strategierna ska kunna följas upp bör målen vara tydliga och uppföljningsbara. •Säkerställ att UD gör en dokumenterad riskanalys inför att regeringen ska fatta beslut som rör kärnstöd och regelbundet följer upp riskanalysen. •Säkerställ att UD regelbundet gör en dokumenterad samlad uppföljning av respektive organisationsstrategi. •Överväg om UD och Sida ska göra en dokumenterad samlad uppföljning av kärnstöd och multi-bi-stöd till respektive organisation. Mot samma bakgrund lämnar följande rekommendationer till UD: •Följ upp kärnstödet till respektive organisation och dokumentera denna uppföljning. •Säkerställ att organisationsbedömningarna fokuserar på aspekter som är specifika för svenska utvecklingspolitiska mål och prioriteringar, samt förtydliga hur avvägningar görs i organisationsbedömningar. Till UD och Sida har identifierat en möjlig effektivitetsvinst när det gäller att ta fram underlag till beslut om kärnstöd och multi-bi-stöd. UD och Sida tar fram separata bedömningar som rör samarbetet med organisationer på en central nivå. Gemensamma bedömningar skulle minska risken för dubbelarbete och öka möjligheten att dra nytta av varandras kunskaper och erfarenheter. lämnar därför följande rekommendationer till UD och Sida: •Överväg att ta fram gemensamma bedömningar motsvarande organisationsbedömningar och centrala bedömningar, som kan innehålla en riskanalys. har också identifierat svagheter när det gäller förutsättningarna för samstämmigt agerande mellan regeringen och Sida. lämnar därför följande rekommendationer till UD och Sida: •Förtydliga den samrådsrutin som UD och Sida kommit överens om, så att det tydligare framgår vilka multi-bi-insatser Sida ska samråda om med UD. R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K T B I S T Å N D T I L L M U L T I L A T E R A L A O R G A N I S A T I O N E R 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ungefär hälften av det svenska biståndet – (2019) – förmedlas genom multilaterala organisationer, som (), , regionala utvecklingsbanker och globala fonder. En del av stödet ges som så kallat kärnstöd, som går till en multilateral organisations centrala budget. hanterar kärnstöden, men det är regeringen som beslutar om dem. Även (Sida) hanterar och beslutar om stöd till multilaterala organisationer. Sidas stöd kallas för multi-bi- stöd och är öronmärkt för att exempelvis användas i ett specifikt land eller inom ett tematiskt område. Denna granskning tar ett samlat grepp om kärnstöd och multi-bi-stöd. 1.1 Motiv till granskning I svensk biståndspolitik har det traditionellt funnits en stark tilltro till att stöd genom multilaterala organisationer är ett effektivt sätt att ge bistånd på. Tanken är att man bäst skyddar gemensamma globala intressen, samt hanterar globala utmaningar som konflikt-, miljö- och klimatfrågor, genom multilateralt samarbete. Det har även funnits en stark tilltro till att effektivitetsvinster skapas när flera givare går samman och arbetar för en gemensam sak. Stöd till multilaterala organisationer kan också innebära att Sverige1 får ett större genomslag för sina politiska prioriteringar genom att påverka organisationernas agendor.2 Det finns dock utmaningar med att ge bistånd till multilaterala organisationer. Till exempel kan det vara svårare att nå specifikt svenska biståndsmål eftersom de multilaterala organisationerna har egna målsättningar3. Kärnstöd innebär också att givare lämnar ifrån sig en del av kontrollen över hur stödet förvaltas, används och följs upp.4 engagemang i multilaterala organisationer är långsiktigt och rör mycket pengar. kärnstöd uppgick till . Multi-bi- stöden uppgick till 11 miljarder kronor.5 Stödens storlek innebär att de är av statsfinansiell betydelse, vilket är ett motiv för granskning. 1Med avser vi genomgående i denna granskning den svenska staten. 2Se , Biståndets idéhistoria – från Marshallhjälp till millenniemål, 2006, s. 181–185; , Development Co-operation : , 2019, s. 15, 26–27. 3Noteras bör att målen för de multilaterala organisationerna har fastställts gemensamt av dess medlemsländer, där ingår. 4Se , Biståndets idéhistoria – från Marshallhjälp till millenniemål, 2006, s. 181–185. 5Riksrevisionens bearbetning av Sida, Aggregerad statistik om kärnstöd och multi-bi-stöd, statistiskt underlag inkommet per mejl . R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K T B I S T Å N D T I L L M U L T I L A T E R A L A O R G A N I S A T I O N E R Ett annat motiv är de utmaningar som finns med att kontrollera och följa upp det multilaterala stödet. Det gäller särskilt kärnstöd till organisationernas centrala budgetar, där insynen är begränsad och det inte är möjligt att följa vilka resultat som specifikt uppnås genom det svenska stödet.6 Påverkansarbete utgör också en viktig del av samarbete med multilaterala organisationer, eftersom det är ett sätt att få genomslag för svenska prioriteringar.7 Det är även en utmaning att följa upp resultat av påverkansarbetet, eftersom det är svårt att visa att har påverkat en organisation i en viss riktning. På grund av utmaningarna med att följa upp svenskt multilateralt biståndet, anser att det är särskilt viktigt att kunna följa hur regeringen, UD och Sida hanterar dessa stöd. har betonat att de organisationer som tar emot svenskt stöd ska vara effektiva och relevanta, samt att det ska gå att följa en resultatkedja i biståndet.8 I en granskning kritiserade möjligheterna att följa (UD:s) hantering av kärnstöden.9 Kritiken handlade bland annat om att det inte gick att följa vilka ställningstaganden som legat till grund för UD:s beslut om kärnstöd, att uppföljning hade uteblivit eller inte användes i beredningen inför nya beslut och att det saknades en samlad resultatredovisning.10 Granskningen 2014 ledde till förändrade arbetssätt och en förändrad ansvarsfördelning mellan regeringen och UD. Det finns därför anledning att granska den nya hanteringen. Multi-bi-stöden har inte tidigare granskats av . Vi inkluderar dem i denna granskning för att fånga in en större del av det svenska stödet till multilaterala organisationer samt för att granska förutsättningarna för att regeringen och Sida ska kunna agera samstämmigt i förhållande till multilaterala organisationer. 1.2 Revisionsfrågor och avgränsningar Givet de utmaningar som beskrivs ovan, anser att det är särskilt angeläget att regeringen, UD och Sida hanterar kärnstödet och multi-bi-stödet på ett ändamålsenligt sätt. I de två följande avsnitten presenterar vi granskningens revisionsfrågor respektive avgränsningar. , Biståndets idéhistoria – från Marshallhjälp till millenniemål, 2006, s. 181–185. 7Se t.ex. skr. 2017/18:188, s. 7; prop. 2017/18:1 UO 7, s. 26 ff; prop. 2002/03:122, s. 67 och 71. 2016/17:UU11, s. 8, rskr. 2016/17:235. I betänkandet hänvisar utskottet till liknande uttalanden i budgetbetänkandena bet. 2014/15:UU2, bet. 2015/16:UU2 och bet. 2016/17:UU2. 9Tidigare fattade beslut om kärnstöd. Efter kritik från ändrades detta och fattar regeringen beslut om kärnstöd, se UD, Utvärderingsrapport om åtgärder med anledning av om bistånd genom internationella organisationer, 2017, s. 2. 10Riksrevisionen, Bistånd genom internationella organisationer, UD:s hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet, 2014, s. 9 ff, 45 ff och 50 ff. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den övergripande revisionsfrågan är: Är regeringens, UD:s och Sidas hantering av stöd till multilaterala organisationer ändamålsenligt utformad? Delfrågorna är följande: 1.När det gäller regeringen och UD: a.Är regeringens beslut som rör kärnstöd, och underlagen till dessa beslut, väl underbyggda? b.Följer UD upp kärnstödet till multilaterala organisationer på ett ändamålsenligt sätt? 2.När det gäller Sida: a.Är Sidas beslut om stöd till multilaterala organisationer, och underlagen till dessa beslut, väl underbyggda? b.Följer Sida upp stödet till multilaterala organisationer på ett ändamålsenligt sätt? 3.Finns det förutsättningar för ett samstämmigt agerande i regeringens och Sidas arbete med stöd till multilaterala organisationer? Vi avgränsar granskningen till långsiktigt utvecklingssamarbete, det vill säga långsiktigt stöd till länders och regioners utveckling. Det utgjorde av totala bistånd 2018.11 Humanitärt bistånd till akuta insatser vid katastrofer ingår inte i granskningen. Motivet till avgränsningen är att de två biståndsformerna används i olika syften som kräver olika beredningsprocesser, där vi har valt att fokusera på den stödform som omfattar mest bistånd. I granskningen analyserar vi inte resultatet av det svenska stödet till multilaterala organisationer eller påverkansarbetet gentemot dem. Granskningen fokuserar i stället på regeringens, UD:s och Sidas hantering av det multilaterala stödet. Granskningen avgränsas inom till UD.12 Anledningen är att UD har det övergripande ansvaret för utgiftsområde 7, internationellt bistånd, samt ansvarar för majoriteten av kärnstöden och för myndighetsstyrningen av Sida. Sidas uppdrag att betala ut regeringsbeslutade kärnstöd ingår inte i granskningen. Vi avgränsar granskningen till kärnstöd som är frivilliga för och som beslutas av regeringen. Granskningen omfattar stöd som belastar anslagsposterna 30 och 31 i regeringens regleringsbrev till Sida.13 Medlemsavgifter och bidrag som är obligatoriska för medlemskap i internationella organisationer omfattas 2019/20:1 UO 7, s. 18. 12Andra departement ansvarar för beredningen av kärnstöd till de organisationer de är huvudmän för, se bilaga till regeringsbeslut UD2017/21055/FN. 13Se regeringsbeslut UD2019/03933/IU, UD2019/09543/IU, UD2019/18963/PLAN (delvis) m.fl. R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K T B I S T Å N D T I L L M U L T I L A T E R A L A O R G A N I S A T I O N E R inte av granskningen. Ej heller multi-bi-liknande stöd som UD ger inom anslagspost 33,14 bistånd genom EU eller statliga garantikapital.15 Vidare fokuserar granskningen på kärnstöd som har betalats ut, och multi-bi-stöd som Sida fattat beslut om, –2019.16 valdes som slutpunkt eftersom det vid granskningens inledning () var som UD och Sida rapporterat in data från. I detta avsnitt redogör vi för de bedömningsgrunder som vi har använt för att besvara revisionsfrågorna. Våra bedömningsgrunder är baserade på och regeringens mål, prioriteringar och utsagor. Bedömningsgrunderna är framtagna med hänsyn till svenska statens möjligheter till insyn och påverkan i det multilaterala utvecklingssamarbetet. Vi har utvecklat de övergripande bedömningsgrunderna till specifika och operationaliserade bedömningsgrunder. Dessa har vi använt för att göra bedömningar under genomförandet av granskningen.