prop · H903282 · 2022-07-26 00:00:00 — Källa: årsredovisningar 2015, 2017 och 2020, årsredovisningar 2013–2020 samt egna beräkningar. Av figuren framgår att migrationsdomstolarna i och – vilka har haft längst handläggningstider – i genomsnitt genererar en betydligt högre kostnad per asylmål än Migrationsdomstolen i . Exempelvis är den genomsnittliga mottagningskostnaden per asylmål högre vid Migrationsdomstolen i än . Den genomsnittliga handläggningstiden är 4,9 gånger längre vid Migrationsdomstolen i än , och uppgår . 48I årsredovisning 2017 anges att kostnaderna inte är helt jämförbara med efterföljande år till följd av att införde en ny ekonomimodell . 49Migrationsdomstolen i genomsnittliga handläggningstid har varit relativt kort i jämförelse med övriga domstolar, och utgör därför referensvärde. Ett mål som blir liggande bidrar härmed till en högre mottagningskostnad. I sammanhanget bör dock hänsyn tas till skillnader i domstolarnas sammansättning av mål. Handläggningstiderna, och mottagningskostnaden, kan på så vis delvis förklaras av asylmålens grad av komplexitet. I nästa kapitel återkommer vi till det senare, och fördjupar oss i förekomst av effektivitetsbrister vid migrationsdomstolarna. 3Effektivitetsbrister i domstolarnas hantering av asylmål I föregående kapitel redovisade vi att migrationsdomstolarnas handläggningstider har ökat . Vi visade också att handläggningstiderna varierar kraftigt mellan domstolarna. framkom att ökningen av handläggningstiderna i någon mån står i relation till ökningen av antalet asylmål vid respektive domstol. I detta kapitel besvaras den första delfrågan, om det finns effektivitetsbrister i migrationsdomstolarnas hantering av asylmål. Vi utgår främst från en aktgranskning av asylmål. Härtill används registerdata och intervjuer. Granskningen visar att förekomsten av liggtid har ökat vid samtliga migrationsdomstolar. Granskningen visar också att ökningen av migrationsdomstolarnas liggtider inte främst beror på att målen blir liggande när de är klara för avgörande, i väntan på dom. Sådan liggtid förekommer visserligen i de flesta asylmål, och den har ökat, men är oftast relativt kort. Den mest avgörande ökningen och skillnaden mellan domstolarnas liggtider finner vi i liggtid som uppstår vid beredning av målet. bedömer att sådan liggtid främst kan härröras till yttre omständigheter, såsom ett ökat inflöde av asylmål och svårigheter att hålla muntliga förhandlingar, snarare än bristande effektivitet vid domstolarna. Sammanfattningsvis konstaterar vi att endast Migrationsdomstolen i är i närheten av att nå regeringens mål om att avgöra av asylmålen . Vi konstaterar också att liggtiderna utgör en stor del av migrationsdomstolarnas handläggningstider. Detta är särskilt påtagligt vid migrationsdomstolarna i och . Vid dessa domstolar utgör liggtiden mer än hälften av handläggningstiden för asylmål 2020. Vidare visar granskningen att det finns skillnader i hur generösa domstolarna är vad gäller att bevilja anstånd till offentliga biträden. Slutligen bedömer att muntliga förhandlingar riskerar att medföra oproportionerligt långa handläggningstider. Vid Migrationsdomstolen i varar en genomsnittlig väntan på muntlig förhandling (2020). Det är problematiskt att liggtiderna är så långa och att de varierar kraftigt mellan landets olika delar, bland annat eftersom det kan medföra att utgången i målen påverkas. Även väntan på muntlig förhandling har dock – åtminstone delvis – externa förklaringsfaktorer, som vi får anledning att återkomma till i kapitel 4. 3.1Tre av fyra migrationsdomstolar har aldrig varit nära regeringens mål I kapitel 2 visade vi att de genomsnittliga handläggningstiderna för asylmål ökade . Inte ens , då handläggningstiderna var kortare, nådde dock migrationsdomstolarna upp till regeringens mål om att avgöra av asylmålen . Migrationsdomstolen i utgör visserligen ett undantag, och nådde målet 2015. Även 2016 och 2020 har Migrationsdomstolen i dömt i av målen . Utöver denna domstol är det endast den nybildade Migrationsdomstolen i som har varit nära målet, 2013. Detta år dömde dock domstolen endast i 45 asylmål, samtliga . I figur 7 visas migrationsdomstolarnas måluppfyllelse –2020. Figur 7 Domstolarnas måluppfyllelse i procent avseende handläggningstider för asylmål (staplar) och regeringens mål (linje), –2020 Källa: samt egna beräkningar. * Anger att måluppfyllelsen för är . Detta beror på att domstolen startades upp . Utöver Migrationsdomstolen i – som har dömt i av målen utom – är det endast Migrationsdomstolen i som har avgjort mer än hälften av målen (2016–2017) och (2013). Målet att avgöra av asylmålen är som figuren åskådliggör långt borta för tre av fyra migrationsdomstolar under samtliga studerade år (med undantag för 2013, då speciella omständigheter rådde). I kapitel 5 återkommer vi till en diskussion om resultaten och målet för handläggningstiderna. 3.2Antal avgjorda asylmål per domarresurs varierar mellan migrationsdomstolarna I kapitel 2 redovisade vi att migrationsdomstolarna har olika förutsättningar sett till storlek. Vi visade också att förstärkningsstyrkas aktivitet har varierat mellan domstolarna. Nedan redovisas domstolarnas domarresurser i relation till antal avgjorda asylmål.50 Antalet avgjorda asylmål har ökat i förhållande till domarresurs för samtliga migrationsdomstolar utom . I figur 8 redovisas antal avgjorda asylmål per domarresurs. Mest utmärkande är antalet avgjorda mål i . Figur 8 Antal avgjorda asylmål per domarresurs, –2020 Källa: samt egna beräkningar. 50I domarresurserna ingår samtliga domarkategorier som har redovisat tid för arbete med asylmål, det vill säga fiskaler och assessorer utöver ordinarie domarresurser. Se även avsnitt 2.5. Våra intervjuer med personal vid migrationsdomstolarna bekräftar den extra ansträngning som gjordes under de år när trycket var som mest omfattande på domstolarna.51 Det ska alltså inte förväntas att antalet avgjorda asylmål per domarresurs stadigt ska öka. Inte heller ska det förväntas att antalet ska uppgå till samma höga nivåer som för Migrationsdomstolen i . Däremot lyfter figuren fram att migrationsdomstolarna inte har minskat antalet avgjorda mål per domarresurs efter 2016, då antalet asylmål började öka. 3.3Migrationsdomstolarnas handläggningstider består till stor del av liggtid 3.3.1 Med liggtid avses tiden då inte någon aktivitet sker i målet Det tar vanligtvis åtminstone några månader att döma i ett asylmål. Detta betyder inte att anställda vid domstolen aktivt arbetar med målet under som målet pågår. Den tid som en asylsökande får vänta på beslut består alltså inte enbart av aktiv handläggning, där ärendeprocessen drivs framåt. Icke aktiv handläggningstid definieras som liggtid. Utgångspunkten för denna granskning är inte att migrationsdomstolarnas handläggningstider ska vara lika korta som den effektiva handläggningstiden. I granskningen lägger vi i stället särskild vikt vid att jämföra liggtiderna mellan domstolarna. Liggtid kan uppstå i olika faser av ett asylmål I ett typiskt granskat asylmål förekommer liggtid mellan perioderna av beredning och föredragning av målet, efter att målet har blivit klart för avgörande (KFA) och före slutförd uppsättning till föredragning.52 har i en tidigare granskning konstaterat att mer än hälften av förvaltningsrätternas handläggningstid består av liggtid, och att liggtiden varierar mellan domstolarna.53 I vår tidigare granskning användes just tiden mellan att målet blir KFA och den avslutande kanslifasen54 för att fånga målets liggtid. 51Intervju vid migrationsdomstolarna i (), (). () och (). 52KFA används här synonymt med klart för uppsättning (KFU). 53Riksrevisionen, Att överklaga till förvaltningsrätten – handläggningstider och information till de enskilda, RiR 2014:6. Resultat kan i någon mån relateras till den tidigare granskningen, som byggde på information från förvaltningsrätterna i , , , , och . 54Se figur 9 och ordlista. I föreliggande granskning har vi registrerat liggtid efter att mål blir klara för avgörande i de fall de blir liggande i mellan KFA och beslut i målet.55 I granskningen varar denna typ av liggtid (bland de mål sådan förekommer). Aktgranskningen visade dock att det förekommer liggtid även i andra faser av målen. Figur 9 Faser och liggtid i asylmål56 Målet registreras och läggs ut på en domare. En bedömning görs om målet behöver kommuniceras och/eller MF hållas. Målet blir KFA. Målet sätts upp, det vill säga förslag till dom tas fram. Eventuell muntlig förhandling hålls, alternativt föredras målet. Målet avgörs genom dom. Expediering och delgivning av dom. Här kan liggtid förekomma *Vid Migrationsdomstolen i läggs inte målen ut på domare i den inledande kanslifasen. **Målen blir KFA efter muntlig förhandling, om sådan förekommer. 55Dagboksbladen i de granskade akterna gav oss inte alltid information om antal dagars aktivitet i samband med uppsättning och föredragning av målen, varför vi skattade aktiviteterna . Se bilaga 4. 56I den inledande kanslifasen sker administrativa moment som registrering av målet och komplettering av administrativ karaktär. I beredningsfasen tar domstolen ställning till om målet behöver kommuniceras eller inte. Beslut tas också om muntlig förhandling ska hållas i målet. När ett mål anses vara färdigberett registreras det som klart för avgörande (KFA) och målet sätts upp. Uppsättande av målet innebär att en rättsutredning genomförs och att ett förslag till dom tas fram. Därefter föredras målet – alternativt hålls muntlig förhandling – och avgörs genom att beslut fattas (dom). Under den avslutande kanslifasen expedieras och delges domen. Utöver liggtid vid den ovan nämnda uppsättningsfasen förekommer det att asylmål blir liggande direkt efter att målen registreras, efter den inledande kanslifasen eller under beredningsfasen. Det senare sker inte minst vid förekomst av muntlig förhandling. Typiskt varar den senare formen av liggtid, i de fall de förekommer, längre (i genomsnitt57) än den som sker mellan KFA och föredragning (se ovan: 80 dagar58). Liggtid som inträffar före eller under beredningsfasen inträffar dock i en mindre andel av målen (i genomsnitt , se figur 12). Liggtid som sker efter KFA är dubbelt så vanligt (figur 11). Vi har noterat liggtid före och under beredningsfasen när vi har funnit luckor i dagboksbladet, när inga händelser har registrerats under en månad och när uppehållet inte kan hänföras till att domstolen inväntar underlag från ombud, offentliga biträden eller Migrationsverket.59 3.3.2Liggtiderna har ökat kraftigt vid migrationsdomstolarna i och Aktgranskningen visar att den totala liggtiden varierar kraftigt mellan migrationsdomstolarna och att skillnaden har accelererat . varierade den genomsnittliga liggtiden mellan () och (). var liggtiden som lägst () och som (). 59Kortare liggtid än en månad har vi betraktat som en del i den aktiva handläggningen. Se bilaga 4. Figur 10 Totala liggtider vid migrationsdomstolarna , genomsnitt för samtliga granskade mål Källa: Aktgranskning. Den procentuella ökningen av liggtid är som störst vid Migrationsdomstolen i , som hade korta liggtider 2015. Vid Migrationsdomstolen i har ökningen varit relativt liten. Liggtiden i har mer än fördubblats vid jämförelsen , men är fortfarande klart kortast. Genomsnittlig liggtid vid uppsättning av mål har ökat vid samtliga migrationsdomstolar Den liggtid som vi ursprungligen utgick från – den som sker när ett mål har blivit klart för avgörande – har ökat vid samtliga migrationsdomstolar, men står för en mindre del av ökningen av den totala liggtiden. Vid Migrationsdomstolen i har denna liggtid fördubblats (från 78 ) och i har den ökat (medelvärden räknat på de mål där liggtiden förekommer). Vid Migrationsdomstolen i ökade motsvarande liggtid med omkring och i (se punkter i figur 11). Figur 11 (staplar) visar också att förekomst av liggtid i samband med att målen blir klara för avgörande har minskat vid samtliga migrationsdomstolar, utom . Ökningen av förekomsten vid Migrationsdomstolen i har jämnat ut den skillnad som fanns 2015. Den genomsnittliga liggtiden vid uppsättning av mål är dock fortsatt kortare vid Migrationsdomstolen i än övriga domstolar (röda punkter i figur 11). Figur 11 Andel mål (procent) med liggtid efter att mål är klara för avgörande (staplar, vänster axel) och medelvärde för antal dagar i de mål där sådan liggtid förekommer (punkter, höger axel), 2015 och 2020 Andel mål 2015 Andel mål 2020 Källa: Aktgranskning. Större skillnader mellan domstolarnas liggtid vid beredning av mål Om vi i stället lyfter blicken mot liggtid som sker tidigare i målen finner vi dels att sådan liggtid är dubbelt så vanlig 2020 som 2015,60 dels är den genomsnittliga liggtiden vid beredning betydligt kortare 2015 () än 2020 (). 60Sådan liggtid förekommer i totalt av målen 2015 och i av målen 2020. Figur 12 Andel mål (procent) med liggtid före eller under beredningsfasen (staplar, vänster axel) och medelvärde för antal dagar i de mål där sådan liggtid förekommer (punkter, höger axel), 2015 och 2020 Källa: Aktgranskning. En jämförelse mellan domstolarna visar att förekomst av denna liggtid inte har ökat nämnvärt vid migrationsdomstolarna i och (i och i såväl 2015 som 2020; se staplar i figur 12). Genomsnittligt antal dagar har ökat från 93 vid , och från 63 i (punkter i figur 12). Förekomst av liggtid vid beredning har ökat kraftigt vid migrationsdomstolarna i och . I har andelen mål med sådan liggtid ökat från och i har den ökat från Vid dessa domstolar har också antalet dagar med denna liggtid ökat kraftigt. Vid Migrationsdomstolen i har det genomsnittliga antalet dagar ökat från 79 . Vid Migrationsdomstolen i är motsvarande ökning 90 . Andelen liggtid har ökat har i en tidigare granskning visat att handläggningstiderna vid förvaltningsrätterna till största del består av liggtid.61 Resultaten i denna granskning visar på något kortare liggtider vid migrationsdomstolarna. utgör liggtiden mindre än hälften av handläggningstiden för samtliga migrationsdomstolar. Lägst är andelen vid Migrationsdomstolen i () och högst i (). 61Jfr , Att överklaga till förvaltningsrätten – handläggningstider och information till de enskilda, RiR 2014:6. Siffrorna avser 2013. Figur 13 Liggtid som andel av handläggningstid vid migrationsdomstolarna och 2020 Källa: Aktgranskning samt . har liggtid som andel av handläggningstid ökat från . är andelen liggtid minst vid Migrationsdomstolen i (andelen är oförändrad: ), medan andelen är som störst vid Migrationsdomstolen i (). utgör liggtiden mer än hälften av handläggningstiden för migrationsdomstolarna i och , medan liggtiden vid domstolarna i och utgör något mindre än hälften av handläggningstiden. 3.4Beviljande av anstånd har minskat i och ökat i När domstolen inväntar handlingar från någon av parterna i målet har vi inte registrerat tiden som liggtid. har dock noterat att offentliga biträden begär anstånd i ungefär vartannat asylmål såväl 2015 som 2020. Den genomsnittliga beviljade anståndstiden har ökat något , från i genomsnitt 26 . I redovisningen av regeringsuppdraget Effektiviserad handläggning av asylmål skriver att ombud och offentliga biträden mycket frekvent begär anstånd i samband med att de besvarar ett yttrande eller kompletterar ärendet. skriver vidare att migrationsdomstolarna är överens om att de behöver vara mer restriktiva när det gäller att bevilja anstånd, såväl avseende hur ofta anstånd beviljas som antal dagar för vilka anstånd beviljas. En restriktiv hållning till anstånd, menar , ger kortare handläggningstider.62 fick regeringsuppdraget och redovisade det året därpå, som antalet asylmål flödade in till domstolarna. Vår aktgranskning avser mål som avgjordes 2015 respektive 2020, alltså före respektive efter den situation som återspeglas i redovisning. I vår aktgranskning påbörjades de äldsta målen (av dem som avgjordes 2020) , vilket innebär att anstånd som har beviljats i dessa mål kan hänföras till den period då beviljade anstånd ansågs vara för väl tilltagna. I figur 14 redovisas andel beviljade anstånd i asylmål respektive 2020 (staplar). Vi finner att andelen har minskat rejält vid Migrationsdomstolen i vid Migrationsdomstolen i har andelen minskat, medan den har ökat något i . Vid Migrationsdomstolen i har andelen anstånd ökat med . Figur 14 Andel mål (procent) som beviljas anstånd (staplar, vänster axel) och genomsnittligt antal dagar (punkter, höger axel) vid migrationsdomstolarna och 2020 Källa: Aktgranskning. 62Domstolsverket, Redovisning av regeringsuppdraget ”Effektiviserad handläggning av asylmål”. Dnr Ju2016/08224/DOM, 2017, s. 8. 63Personal vid Migrationsdomstolen i lyfter i en intervju () fram att de särskilt har arbetat med att vara återhållsamma med beviljande av anstånd. Beviljande av anstånd sker oftast i samband med överklagandet av beslut. I av de mål som beviljas anstånd sker ett så kallat ramöverklagande. Ett ramöverklagande innebär att klaganden inte har hunnit precisera sin talan (överklagandet) . Detta sker i ungefär vartannat granskat mål (något vanligare 2020 än 2015).64 Antal beviljade anståndsdagar är stabilt för tre av domstolarna vid en jämförelse . Vid Migrationsdomstolen i har dock anståndstiden ökat från 27 i genomsnitt, se punkter i figur 14. Den senare domstolen har blivit mindre restriktiv med att bevilja anstånd. Genomsnittligt antal dagar för beviljat anstånd är dock litet, i förhållande till den genomsnittliga liggtiden för asylmål vid domstolen. Vår bedömning är härmed att ökningen av beviljat anstånd har liten – om någon – påverkan vid Migrationsdomstolen i . 3.5Muntlig förhandling kan fördröja dom i målet med oproportionerligt 3.5.1Förekomst av muntlig förhandling varierar mellan domstolarna Förekomst av muntlig förhandling varierar mellan migrationsdomstolarna och har utvecklats i olika riktning . Vid Migrationsdomstolen i har andelen muntliga förhandlingar minskat år för år, med ett undantag . Även vid Migrationsdomstolen i har andelen minskat, med undantag av en uppgång 2016–2018. Andelen muntliga förhandlingar vid Migrationsdomstolen i är relativt stabil , på en högre nivå än övriga domstolar. Och slutligen, vid Migrationsdomstolen i har andelen muntliga förhandlingar varierat kraftigt mellan åren (se figur 15). 64Anstånd kan även beviljas senare i målet. Bland de offentliga biträden som beviljas anstånd senare i målet har flertalet även beviljats anstånd i samband med ett ramöverklagande. Figur 15 Andel muntliga förhandlingar per domstol och år, 2013–2020 Förekomst av muntlig förhandling måste ses i ljuset av vilka länder de asylsökande kommer från. Muntlig förhandling är motiverad när beslutet i målet står och väger och enskildas trovärdighet ska bedömas eller missförstånd ska utredas.65 Asylsökande från vissa länder (exempelvis , , och , med en relativt stor andel ändring av beslut) har under vår undersökningsperiod mycket större sannolikhet att bli kallade till muntlig förhandling än andra (exempelvis sökande från , och , med en liten andel ändrade beslut). Eftersom andelen asylsökande från olika länder varierar mellan olika år och mellan domstolarna, kan den asylsökandes medborgarskap hypotetiskt förklara skillnaden i andel hållna muntliga förhandlingar. För att undersöka huruvida förekomst av muntlig förhandling vid domstolarna påverkas av de asylsökandes medborgarskap har vi studerat asylmålen med hänsyn tagen till de sökandes ursprungsländer för respektive domstol . Genom att studera avgjorda asylmål för de länder med flest asylsökande och som genererar längst handläggningstider, får vi en bild av hur dessa fördelas mellan de olika domstolarna år för år.66 I figur 16 åskådliggörs andel muntliga förhandlingar med hänsyn tagen till denna fördelning. De länder som ingår varierar något , beroende på förändringar i omvärlden. Det är dock tydligt att (och även ) utgör en stor del av underlaget för åren 2017–2019. 2004/05:170, bet. 2004/05:SfU17, rskr. 2005/06:1. 66Se bilaga 1, figur B3. Figur 16 Andel muntliga förhandlingar per domstol och år, för de länder med flest asylsökande och som genererar längst handläggningstider, –2020 Källa: samt egna beräkningar. Figur 16 visar att migrationsdomstolarnas ingångsvärde, innan mängden asylmål ökade , urskiljer å ena sidan migrationsdomstolarna i och – med en större andel muntliga förhandlingar – och å andra sidan och – med en mindre andel. Figuren åskådliggör också att mönstret bryts när mängden asylmål ökar 2017. Vid migrationsdomstolarna i , och ökar andelen muntliga förhandlingar, medan andelen muntliga förhandlingar minskar vid Migrationsdomstolen i . Som synes är variationen mellan de olika åren stor vid Migrationsdomstolen i , även när hänsyn tas till de asylsökandes medborgarskap. Detta kan delvis förklaras av att domstolen har tagit emot överlämnade asylmål från Migrationsdomstolen i . Som ett led i detta fick domstolen – enligt våra intervjuer – stöd av en domarresurs från förstärkningsstyrkan, som särskilt fokuserade asylmål med muntlig förhandling.67 Utvecklingen vid Migrationsdomstolen i ska ses i ljuset av att denna domstol hade en hög andel muntliga förhandlingar . 67Intervju vid Migrationsdomstolen i (). Migrationsdomstolen i har även tagit över mål från Migrationsdomstolen i där muntlig förhandling ska hållas (e-post, ). Se vidare avsnitt 4.4. Migrationsdomstolen i minskade andelen muntliga förhandlingar , men ökade till antalet (se bilaga 1, figur B1). Av våra intervjuer att döma har Migrationsdomstolen i slagit i taket vad gäller det antal muntliga förhandlingar de mäktar med att hålla, sett till resurser i form av personal och lokaler.68 3.5.2 Drygt väntan på muntlig förhandling i Aktgranskningen visar också att väntetiden på muntlig förhandling varierar kraftigt mellan domstolarna. Vid Migrationsdomstolen i tar det i genomsnitt närmare (2020) innan förhandling genomförs, räknat från den dag domstolen registrerade målet. var motsvarande väntan omkring . Vid migrationsdomstolarna i och fördubblades väntetiden på muntlig förhandling . Och för Migrationsdomstolen i var ökningen mer än tredubbel. Figur 17 Genomsnittligt antal dagar mellan startdatum för målet och datum för muntlig förhandling vid migrationsdomstolarna och 2020 Källa: Aktgranskning. 68Intervju vid Migrationsdomstolen i (). Se vidare avsnitt 4.1. har asylsökande i genomsnitt väntat på att höras i en muntlig förhandling. För dem som befinner sig i de norra delarna av landet och får sitt överklagande prövat vid migrationsdomstolarna i eller är väntetiden omkring . För den asylsökande som i stället befinner sig i de södra delarna av landet är väntetiden betydligt längre. För den som får sitt överklagande prövat vid Migrationsdomstolen i är väntan på muntlig förhandling ; i är väntetiden . Vid de två sistnämnda domstolarna bedömer vi att muntliga förhandlingar förlänger handläggningstiden oproportionerligt mycket. Slutligen har vi jämfört de genomsnittliga handläggningstiderna i de granskade asylmålen, för dem med respektive utan muntlig förhandling. Av figuren nedan framgår att handläggningstiderna är längre vid förekomst av muntlig förhandling än när sådan inte hålls. Detta är särskilt tydligt i slutet av den undersökta perioden (2018–2020). Utvecklingen av denna trend är som tydligast vid Migrationsdomstolen i , och inte alls lika påtaglig vid Migrationsdomstolen i . Figur 18 Genomsnittlig handläggningstid (dagar) för asylmål uppdelat på mål med muntlig förhandling (MF) respektive utan sådan, –2020 Förekomst av muntlig förhandling fördubblar den genomsnittliga handläggningstiden för de asylmål som avgjordes 2020.69 som går mellan datum för beslut om att hålla muntlig förhandling och datum för genomförd förhandling uppstår en naturlig liggtid i målet. Av figur 18 att döma är fördröjningseffekten av muntlig förhandling dock knappt skönjbar . Därefter är skillnaden tydlig, särskilt vid Migrationsdomstolen i .