prop · H903237 · 2022-04-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:237 Borttagande av regler för tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att vissa undantagsbestämmelser som rör tillgodoräknande av försäkringstid avskaffas. De förmåner som berörs är garantipension för personer födda eller senare samt garantipension till omställningspension. De som får dessa förmåner för förslagens ikraftträdande kommer inte att påverkas av förändringarna. Förslagen innebär följande: •Bosättningstid i ett tidigare hemland ska inte få tillgodoräknas som försäkringstid för garantipension och garantipension till omställningspension. •Det ska inte vara möjligt att som försäkringstid för garantipension räkna den försäkringstid som legat till grund för sjukersättning i form Regeringen bedömer att bosättningstid i tidigare hemland även fortsättningsvis bör tillgodoräknas som försäkringstid för sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning. Förslagen föreslås träda i kraft men tillämpas första gången för förmåner som avser tid . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken......... 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken ................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer...................... Vissa skillnader jämfört med 4.2Borttagande av regeln om tillgodoräknande av hemlandstid för garantipension och garantipension 4.3Tillgodoräknande av hemlandstid för sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantiersättning ................ 4.4Beräkning av försäkringstid för garantipension efter Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser av förslagen ............................................................. Tillgodoräknande av hemlandstid .................................... 6.2Konsekvenser av borttagande av regeln för garantipension efter sjukersättning................................... Förslaget till lag om ändring i 7.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken ............................... Sammanfattning av betänkandet Grundpension. Några anslutande frågor (SOU 2020:32).......................... Betänkandets lagförslag i nu relevanta delar.................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken. 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken. 2021/22:237 2 Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken1 dels att 67 kap. 7–9 och 13 §§ och 81 kap. 6 § ska upphöra att gälla, dels att rubrikerna närmast före 67 kap. 7 och 13 §§ ska utgå, dels att 67 kap. 1 och 2 §§ och 81 kap. 1, 2, 5 och 12 §§ ska ha följande lydelse. 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om –rätten till garantipension i 2 §, –samordning och uttag av garantipension i 3 och 4 §§, – försäkringstiden i 5–14§§, – försäkringstiden i 5, 6, 10–12 och 14 §§, –beräkningsunderlag för garantipension i 15–20 §§, och –beräkning av garantipension i 21–26 §§. Garantipension till en försäkrad som är född eller senare kan lämnas om han eller hon enligt 5–14 §§ har en försäkringstid om . Garantipension till en försäkrad som är född eller senare kan lämnas om han eller hon enligt 5, 6, 10–12 och 14 §§ har en försäkringstid om . 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om – rätten till garantipension till omställningspension i 2 och 3 §§, – försäkringstid för den avlidne i – försäkringstid för den avlidne i 4–8 §§, och 4, 5, 7 och 8 §§, och – beräkning av garantipension till omställningspension i 9–12§§. En efterlevande make som är försäkrad enligt 4 och 5 kap. och som uppfyller villkoren för rätt till omställningspension har rätt till garantipension till pensionen. 1 Senaste lydelse av 67 kap. 7 § 2022:000. 67 kap. 13 § 2022:000. Det som föreskrivs i första stycket gäller även om kravet i 80 kap. 3 § på försäkring enligt 4 och 6 kap. för den avlidne inte är uppfyllt men endast om en försäkringstid om kan tillgodoräknas för denne enligt 4–8 §§. Det som föreskrivs i första Prop. 2021/22:237 stycket gäller även om kravet i 80 kap. 3 § på försäkring enligt 4 och 6 kap. för den avlidne inte är uppfyllt men endast om en försäkringstid om kan tillgodoräknas för denne enligt 4, 5, 7 och 8 §§. Som faktisk försäkringstid ska sådan tid räknas som utgör försäkringstid för garantipension enligt 67 kap. 5–11 §§. Som faktisk försäkringstid ska sådan tid räknas som utgör försäkringstid för garantipension enligt 67 kap. 5, 6, 10 och 11 §§. Om det för den avlidne inte kan Om det för den avlidne inte kan för garantipension enligt 4–8 §§ för garantipension enligt 4, 5, 7 och 8 §§ gäller följande. Garantipensionens basnivå ska avkortas till så stor andel som svarar mot kvoten mellan –talet 40. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Lagen tillämpas första gången för förmåner som avser tid . 3.Äldre bestämmelser i fråga om garantipension gäller fortfarande för den som är född eller tidigare. 4.Äldre bestämmelser i fråga om garantipension till omställningspension gäller fortfarande för dödsfall som inträffade före . 2021/22:237 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken Härigenom föreskrivs att 6 kap. 26 § och 7 kap. 19 § lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken ska ha följande lydelse. Med försäkringstid för garantipension ska för tid avses bosättningstid enligt 5 kap. i den upphävda lagen (1962:381) om allmän försäkring i kapitlets lydelse före . I fråga om den som är född eller senare ska vid tillämpningen av första stycket inte tillgodoräknas sådan tid som avses i 5 kap. 7 § i den upphävda lagen om allmän försäkring i dess lydelse före . Med försäkringstid för garantipension till omställningspension eller till änkepension ska för tid före avses bosättningstid enligt 5 kap. i den upphävda lagen (1962:381) om allmän försäkring i kapitlets lydelse före . I fråga om dödsfall som har inträffat efter utgången av ska vid tillämpningen av första stycket inte tillgodoräknas sådan tid som avses i 5 kap. 7 § i den upphävda lagen om allmän försäkring i dess lydelse före . 1.Denna lag träder i kraft . 2.Lagen tillämpas första gången för förmåner som avser tid . 3 Ärendet och dess beredning tillsattes en utredning för att analysera och lämna förslag till hur garantipension och garantipension till omställningspension bör konstrueras och regleras i socialförsäkringsbalken (dir. 2018:106). Utredningen tog sig namnet . beslutade regeringen om tilläggsdirektiv med ett utvidgat uppdrag (dir. 2019:75). Det utvidgade uppdraget innebar bland annat att överväga att avskaffa eller förändra den särregel som gör det möjligt för vissa försäkrade att som försäkringstid tillgodoräkna sig bosättningstid i tidigare hemland samt att överväga om det fortsatt är motiverat att ha ett undantag som möjliggör att försäkringstid som legat till grund för sjukersättning kan användas för att beräkna försäkringstid för garantipension. lämnade utredningen sitt slutbetänkande Grundpension – Några anslutande frågor (SOU 2020:32). En sammanfattning av slutbetänkandet finns i bilaga 1. Lagförslagen i slutbetänkandet i nu relevanta delar finns i bilaga 2. Slutbetänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (S2020/05113). I denna proposition behandlas utredningens förslag om att avskaffa undantagsregler för tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer. har riktat ett tillkännagivande till regeringen om att avskaffa det undantag från kvalificeringsregeln för garantipension som gäller för flyktingar och andra skyddsbehövande (bet. 2021/22:SfU12 punkt 4, rskr. 2021/22:167). Regeringen bedömer att förslagen i denna proposition tillgodoser tillkännagivandet. Regeringen anser därmed att tillkännagivandet är slutbehandlat. 4Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer Vissa skillnader jämfört med I sitt delbetänkande Grundpension (SOU 2019:53) föreslår Garanti- pensionsutredningen att en ny förmån, grundpension, ska införas och ersätta den nuvarande förmånen garantipension för den som är född Utredningen föreslår även i samma delbetänkande att en ny förmån, omställningspension i form av grundpension, ska införas och ersätta den nuvarande förmånen garantipension till omställningspension. sitt slutbetänkande Grundpension – några anslutande frågor (SOU 2020:32) föreslår utredningen på motsvarande sätt att garantiersättningen inom sjukersättningen och aktivitetsersättningen ersätts av en grunder- I denna proposition behandlas förslag om att avskaffa vissa undantagsregler för tillgodoräknande av försäkringstid i 2021/22:237 vissa situationer, vilka presenterades i utredningens slutbetänkande (SOU 2020:32). Det rör dels tillgodoräknade av bosättningstid i tidigare hemland, dels beräkning av försäkringstid efter tid med sjukersättning. Utgångspunkten för de förslag som utredningen lämnade i sitt slutbetänkande är att förslagen i delbetänkandet genomförs. Det innebär således att utredningen har utgått från att förlagen om nya förmåner införs när förslagen om avskaffande av de aktuella undantagsreglerna genomförs. Eftersom regeringen ännu inte har tagit ställning till utredningens förslag om att införa nya förmåner lämnas förslagen och bedömningarna i denna proposition i förhållande till nu gällande förmåner, dvs. garantipension för den som är född eller senare, garantipension till omställningspension och sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning. Nu- varande förmåner och de av utredningen föreslagna förmånerna är i relevanta delar konstruerade på samma sätt i fråga om tillgodoräknande av försäkringstid. Regeringen anser därför att det inte finns några hinder mot avskaffande av de två undantagsbestämmelserna även om förslag om grundpension och omställningspension i form av grundpension inte genomförs. Även gör denna bedömning i sitt remissvar till utredningens slutbetänkande. Borttagande av regeln om tillgodoräknande av hemlandstid för garantipension och Regeringens förslag: Bosättningstid i ett tidigare hemland ska inte få tillgodoräknas som försäkringstid för garantipension och för garanti- pension till omställningspension. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inga syn- punkter på förslagen. skap (RPG), () och SPF Seniorerna (vilka svarat gemensamt och nedan benämns pensionärs- förbunden), , Myndigheten för familjerätt och föräld- raskapsstöd, (), (TCO) och kommun tillstyrker förslagen. tillstyrker förslagen mot bakgrund av att nuvarande regelverk är inkonsekvent och svårt att kontrollera. och kommun är positiva till förslagen ur ett likabehandlings- Pensionärsförbunden anser att övervägande skäl talar för att hemlandtidsregeln avskaffas i ålderspensionssystemet. Det är också flera remissinstanser som varken tillstyrker eller avstyrker men som lämnar synpunkter på förslagen, däribland Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), , Kommuner och Regioner (SKR) och . att invända mot förslagen och bedömer att förslagen gör regelverket mer enhetligt och att det därmed blir enklare för pensionärer och pensions- Prop. 2021/22:237 sparare att förstå vad som påverkar pensionen, som det medför en förenklad administration. SKR har inget att invända mot förslaget men betonar att det kommunala försörjningsstödet inte är avsett att vara en permanent lösning. kommun, i (LO), , Pensionsrättvisa, Samarbetsorgan för etniska organisationer i (SIOS) och avstyrker förslagen. Skälen för avstyrkandet varierar men t.ex. Pensionsrättvisa och SIOS kritiserar att förslaget försämrar den ekonomiska situationen för en redan utsatt grupp. Även några av de remissinstanser som enbart lämnar synpunkter på förslagen betonar att det är en ekonomiskt utsatt grupp som påverkas av förändringen, däribland , ISF och Delegationen mot segregation. motsätter sig också att kostnader överförs till kommunerna, i och med att kommunerna kan få högre utgifter för försörjningsstöd och äldreförsörjningsstöd. Pensionsrättvisa och SIOS anser att det är problematiskt att de som påverkas av förslaget blir hänvisade till just äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg. De lyfter framför allt att behovsprövningen inom äldreförsörjningsstödet är stor samt att man måste ansöka om förmånen . När det gäller förslaget om att ta bort hemlandstidsregeln för omställningspension tillstyrker pensionärsförbunden och OFR uttryckligen även det förslaget. I övrigt är det ingen remissinstans som specifikt uttalar sig om garantipension till omställningspension utan det ingår i de övergripande synpunkterna ovan. Skälen för regeringens förslag Hemlandstidsregeln inom den allmänna ålderspensionen När hemlandstidsregeln infördes inom den allmänna ålderspensionen utgjorde folkpensionen det enda grundskyddet för pensionärer. Det fanns därför ett starkt behov av att skydda de grupper som till följd av införandet av försäkringstid skulle få en lägre, andelsberäknad folkpension och som inte skulle kunna förväntas kompensera detta med motsvarande förmåner från andra länder (prop. 1992/93:7). I förarbetena bedömdes dessa grupper omfatta flyktingar och andra personer som kommer till under liknande former. Om hemlandstidsregeln inte hade införts, skulle dessa personer ha hänvisats till det kommunala försörjningsstödet, vilket inte är avsett att vara en permanent försörjningskälla (prop. 1996/97:124). Efter införandet av försäkringstid för folkpensionen kom emellertid ett växande antal äldre personer, som inte omfattades av hemlandstidsregeln, att hänvisas till det kommunala försörjningsstödet. För att bryta en utveckling där socialbidraget tenderat att bli en permanent försörjningskälla för dessa äldre personer infördes äldreförsörjningsstödet 2003 (prop. 2000/01:136). Härigenom uppstod en ny form av grundskydd för äldre personer som garanterade alla en viss lägsta levnadsnivå. Äldreförsörjningsstödet är avsett att vara en permanent försörjningskälla och har en mindre omfattande behovsprövning än det kommunala försörjningsstödet. Det skydd som hemlandstidsregeln ger ålderspensionärer har visat sig vara varken särskilt effektivt eller träffsäkert. en sårbar och skyddsvärd grupp, men det faktum att det ansågs finnas behov av ett äldreförsörjningsstöd visar emellertid att regeln i otillräcklig utsträckning fångade upp dem som till följd av regleringen om en andels- beräknad försäkringstid inte längre fick en tillräckligt hög garantipension för att klara sin försörjning. Därutöver vidgades väsentligt de personkategorier som omfattas av hemlandstidsregeln i samband med lagändringar 1997 och 2006 (prop. 1996/97:25 och prop. 2004/2005:170, för en utförligare genomgång se SOU 2020:32, s. 100–113). Genom förändringarna kom en ny grupp skyddsbehövande att omfattas av hemlandstidsregeln. landstidsregeln framställdes inte som en utvidgning av hemlandstids- regelns personkrets utan som följdändringar föranledda av förändringar av Några egentliga skäl för utvidgningen av hemlandstidsregelns personkrets redovisades sålunda inte i nämnda Den utvidgning av hemlandstidsregeln som har skett över tid har lett till svårmotiverade skillnader när det gäller vem som omfattas kom exempelvis många personer från före detta till . Många av dessa personer fick uppe- hållstillstånd av humanitära skäl och omfattades därför inte av hemlands- Om personerna hade kommit till efter 1997, hade de dock sannolikt omfattats av den utvidgade personkretsen och således också av hemlandstidsregeln. Att personer som kommit till under identiska förhållanden behandlas olika beroende på när de kommit hit kan uppfattas som orättvist och inkonsekvent. Mot bakgrund av att det nu finns ett äldreförsörjningsstöd som tillför- säkrar alla en skälig levnadsnivå, kan det därför ifrågasättas om det fort- farande finns ett behov av hemlandstidsregeln vid beräkning av garanti- pension för den som är född eller . skyddsbehövande kan i stället, liksom andra som inte har försäk- ringstid i för garantipension, få sina grundläggande behov tillgo- dosedda genom äldreförsörjningsstödet. är något lägre än garantipensionen innebär en sådan förändring visserligen att ersättningsnivåerna blir lägre för denna grupp men är det svårt att motivera att just denna grupp ska behandlas mer förmånligt än de som får uppehållstillstånd i av andra skäl eller än de som av andra skäl tillbringar utanför och därför får en lägre garanti- Syftet med införandet av hemlandstidsregeln var inte att de som omfattas av den skulle garanteras en högre förmånsnivå än den som alla är garanterade att få. Tvärtom var syftet att den personkategori som regeln tar sikte på skulle garanteras samma förmånsnivå som alla andra. motsätter sig att kommunerna får högre kostnader i och med att fler hänvisas till äldreförsörjningsstöd. till det kommunala försörjningsstödet är dock äldreförsörjningsstödet en statlig förmån vilket medför att förslaget inte leder till ökade kostnader för Pensionsrättvisa och SIOS anser att det är problematiskt att de som påverkas av förslaget blir hänvisade till just äldreförsörjningsstöd och De lyfter framför allt att behovsprövningen inom äldreför- sörjningsstödet är stor samt att man måste ansöka om förmånen . SIOS anser också att det inte är rimligt att hävda att borttagande av särregeln skulle öka likvärdigheten. Regeringen håller med om att äldreförsörjningsstödet är en annan form av förmån än garantipension. Dock finns äldreförsörjningsstödet just för att garantera alla personer en skälig levnadsnivå och för att säkerställa den grundläggande ekonomiska tryggheten för de personer som inte har en tillräckligt hög allmän pension. Som beskrivits ovan har också det faktum att personkretsen har ändrats medfört att det har uppstått osakliga skillnader mellan personer som invandrat till under likartade omständigheter. Regeringen anser att det är svårt att motivera att just den grupp som träffas av hemlandstidsregeln ska behandlas mer förmånligt än de som får uppehållstillstånd av andra skäl. Detta förstärks ytterligare av att de grupper som omfattas av regeln har ändrats , vilket exemplet med personer som invandrade från före detta tydligt visar. Även framhåller att särregeln enligt myndighetens erfarenhet upplevts som godtycklig då likartade situationer hanteras olika vid tillämpning . Förslaget gör regelverket mer enhetligt och det blir därmed enklare för pensionärer och pensionssparare att förstå vad som påverkar pensionen. Mot denna bakgrund menar regeringen att ett borttagande av hemlandstidsregeln ökar likvärdigheten och följaktligen också legitimiteten för systemet. Ett av grundskälen för att införa särregler var att flyktingar i allmänhet inte ansågs kunna ta med sig pensionsrättigheter från det land de flydde från (prop. 1992/93:7). Den hittillsvarande tillämpningen av regleringen har emellertid inte visat sig stödja den utgångspunkten. Hemlandstidsregeln är trubbig på det sättet att den inte tar hänsyn till om personen faktiskt gått miste om någon förmån när han eller hon lämnat sitt hemland. En del länder har inte något fungerande pensionssystem, vilket innebär att en person som flyr från landet inte kan anses ha gått miste om någon pension. En annan problematik är att tiden från det att någon lämnat sitt hemland och anlänt som flykting till dess att det blir aktuellt att ta ut pension ofta kan vara lång. Förhållandena i hemlandet kan i många fall ha ändrats . Så har t.ex. varit fallet med den stora andel flyktingar som anlände till från andra länder i som är EU-medlemmar, t.ex. , , och . Den flyktingstatus de fick när de kom till berättigar till hemlandstid trots att det numera inte är några svårigheter för dem att tillgodoräkna sig pension från det tidigare hemlandet. Utvecklingen i hemländerna var naturligtvis omöjlig att förutse för flykten. Hemlandstidsreglerna har gett dem som kom till den tryggheten att de vid pensioneringen skulle komma att kunna få sin försörjning genom svensk pension oavsett hur situationen i hemlandet skulle komma att utveckla sig. Det är trots det ett faktum att regeln ofta slår fel i den meningen att det numera hade gått utmärkt att få tillgodoräkna sig pension från hemlandet och att särregeln om hemlandstid därför missat sitt syfte. Pensionsrättvisa framhåller att särregeln för flyktingar och andra skyddsbehövande en gång infördes eftersom dessa grupper inte har möjlighet att få med sig sina pensionsrättigheter från det land de flydde från. De anser att det var denna princip som försvarade särregeln på 1990- talet och att inga bevis har lagts fram för att världsläget har förändrats 2021/22:237 . Regeringen anser dock att resonemanget ovan visar på motsatsen och att situationen i hemlandet i många fall förändras , vilket ytterligare bidrar till att förståelsen för systemet försvåras. tidsregelns konstruktion medför att det skapas svårbegripliga och svårför- klarade skillnader mellan personer, vilket inte är rimligt och i förläng- ningen kan leda till att regelverkets legitimitet ifrågasätts. ionärsförbunden lyfter fram att det är viktigt för trovärdigheten i social- försäkringssystemet att reglerna är så lika som möjligt för alla och att ingen osaklig särbehandling sker eftersom regler som kan uppfattas som orätt- visa riskerar att undergräva förtroendet för systemet. Därtill är hemlandstidsreglerna konstruerade så att tid i hemlandet som berättigar till pension från hemlandet inte ska räknas som försäkringstid i Om hemlandet emellertid enbart har en arbetsbaserad pension och personen i fråga endast har arbetat under en del av tiden i hemlandet, kommer hemlandet att betala ut en arbetspension för arbetsperioderna där medan betalar ut garantipension för bosättningstiden i hemlandet. Rimligheten av en sådan tillämpning kan ifrågasättas. nämnas att det i förhållande till de länder från vilka skyddsbehövande anlänt – där kan nämnas som ett land som i viss utsträckning betalar ut pension till personer som är bosatta utanför landet – kan finnas svårigheter att kontrollera om någon pension utbetalas från LO och anser att det finns skäl till att flyktingar kan behandlas mer förmånligt än de som får uppehållstillstånd i av andra skäl och anser i stället att kretsen som har möjlighet att nyttja förmånen bör minskas. Asylrättscentrum delar däremot bedömningen att det är en fördel att ha en regel som ser till äldres levnadsstandard jämfört med att ha flera bestämmelser som leder till olika ersättningsnivåer. erfarenhet är att särregler, oavsett vilken grupp som gynnas av dessa eller skälen för gynnandet, leder till att reglernas Att minska kretsen som träffas av särregeln löser inte de övriga problem som finns med tillämpningen av den. anser att det är viktigt med transparenta och begripliga regler och att äldre- försörjningsstödet finns just av anledningen att garantera en grundtrygg- Det får därför anses skäligt att de personer som inte har en tillräckligt hög annan pension i stället får äldreförsörjningsstöd. Sammantaget anser regeringen att hemlandstidsregeln inte fyller det syfte den ursprungligen tillskapades för. vidare krets av regeln än vad som ursprungligen avsetts och dessutom fyller den inte samma behov av en grundläggande trygghet efter införandet Ett borttagande av regeln innebär visserligen i många fall en ekonomisk försämring för dem som omfattas av den. För dem som ännu inte uppnått