prop · H903159 · 2022-03-22 00:00:00 — Det största hindret för att kunna upprätthålla ett brett utbud av yrkesutbildningar inom komvux är för få sökande, enligt två tredjedelar av kommunerna som besvarade SKR:s enkät som redovisas i rapporten , söktryck och samverkan i yrkesvux (SKR, 2018). Ytterligare hinder är alltför små elevvolymer i närområdet och bristande ekonomiska resurser. Trots att kommunerna har ett ansvar att förutom rättighetsbaserad utbildning sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot vuxnas efterfrågan och behov anför kom- munerna, enligt utredningen, att de i första hand prioriterar finansiering av rättighetsbaserad utbildning, vilket kan leda till att de inte har tillräckliga resurser till finansiering av yrkesutbildning för vuxna. Följden kan då bli ett utbud av yrkesutbildning som varken möter efterfrågan bland presumtiva elever eller behoven på arbetsmarknaden fullt ut. Utifrån sin analys av svensk yrkesutbildning lämnar flera förslag på hur yrkesutbildningen i kan utvecklas så att den blir mer effektiv och för att matchningen mellan utbildningsutbudet och arbets- marknadens behov kan förbättras. Enligt bör ett första steg vara att samarbete mellan anordnare av yrkesutbildning uppmuntras. I är dock den gymnasiala utbildningen för ungdomar organiserad i en sammanhållen gymnasieskola där unga kan välja mellan både yrkesprogram och högskoleförberedande program. Därför bedömer regeringen att ett utvecklat samarbete behöver inkludera Prop. 2021/22:159 även gymnasieskolans högskoleförberedande program. Kommunerna bör samverka om planering, dimensionering och erbjudandet av vissa utbildningar i gymnasieskolan och komvux Regeringen bedömer att utan en utvecklad samverkan mellan kommuner kommer det inte att finnas tillräckliga förutsättningar för att kunna erbjuda utbildning utifrån arbetsmarknadens behov så som föreslås i avsnitt 4.3. En fördjupad samverkan kan även bidra till att ungdomar och vuxna får tillgång till ett bredare och mer allsidigt utbud av utbildningar. Kom- munerna kan enligt gällande ordning själva avgöra om de vill avtala om samverkan och i så fall vilka uppgifter samverkan ska avse. Med hänsyn till de erfarenheter som finns av kommunernas samverkan på området finns dock skäl att överväga en förändrad reglering. Samverkan kan, som flera remissinstanser påpekar, innebära utmaningar för kommunerna. Kommunernas skilda storlek, geografiska läge, adminis- trativa kapacitet och ekonomiska resurser likväl som tidigare erfarenheter av samarbete kan också påverka förutsättningarna för samverkan. SKR, som avstyrker utredningens förslag, anser att kravet kan bli svårt att leva upp till som enskild kommun om man hamnar i en situation där det inte går att nå en överenskommelse med minst två andra kommuner. SKR ställer sig frågande till vad ett lagkrav på samverkan kan lösa av de frågor och svåra situationer som uppstår när kommuner ska komma överens och utgå från den kommunala kompetensen enligt kommunallagen. kommun ser positivt på samverkan, men vänder sig emot att staten ska definiera hur samverkan ska se ut genom att kräva upprättande av sam- verkansavtal. Kommunen undrar hur tomma platser och utbyggnaden av framtida gymnasieplatser ska finansieras. stad är i grunden positiv till samverkan men saknar en analys av hur de samverkande kommunerna ska kunna enas kring dimensionering och utbud sinsemellan. Även andra remissinstanser, bl.a. Region och , lämnar liknande synpunkter. Regeringen återkommer nedan i frågan om den kommunala självstyrelsen, men vill här med anledning av remiss- instansernas synpunkter anföra följande. Regeringen anser att formella överenskommelser om planering, dimen- sionering och erbjudande genom avtal om samverkan ger goda för- utsättningar för ett framåtsyftande arbete och en stabilitet i samverkan, där såväl enskilda kommuner som andra aktörer, exempelvis enskilda utbild- ningsanordnare inom komvux, vet vad som förväntas av dem. Det ger även en bra grund för uppföljning och förutsättningar för ett systematiskt kvalitetsarbete. Genom formella samverkansprocesser främjas dialogen kring frågor om planering och dimensionering av utbildningsutbudet, t.ex. när det gäller att identifiera gemensamma utmaningar och diskutera potentiella lösningar. Regeringen menar vidare att samverkan genom avtal har fördelar ur ett demokratiperspektiv. Det främjar enskildas möjligheter att få insyn i den kommunala verksamheten, något som annars kan vara svårt att följa vid olika former av samverkan. Genom avtal skapas därför förutsättningar för både en transparent och stabil samverkan. förslag vidare på den samverkan som sker runt om i landet. 2021/22:159 regionala förutsättningarna skiljer sig åt. Erfarenheter från olika sam- verkansområden kan dock bidra med lärdomar om vad som kan främja samverkan och hur planering och dimensionering kan samordnas och Detta gäller oavsett om ett samverkansområde innefattar en större stad eller centralort eller består av flera kommuner i glesbygd. Utredningens kartläggning av samverkan om gymnasieskolan visar t.ex. hur kommuner kan gå samman för att bevara och stödja en smal eller kostsam utbildning som bedöms vara strategiskt viktig ur ett Inom regionalt yrkesvux finns flera exempel på samverkan mellan kommuner när det gäller regional placering av utbildningar och samverkan med arbetslivet, regionerna och Arbets- förmedlingen i syfte att anpassa utbudet efter arbetsmarknadens behov. Det finns också exempel på hur kommunerna genom att gemensamt avsätta resurser utvidgar utbudet av yrkesutbildning och på så sätt möter kravet i 20 § förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning att finansiera ett antal årsstudieplatser utöver de platser som de beviljas statsbidrag för. Bland andra kommun och Region är posi- tiva till samverkan, men anser att staten behöver ta ett ansvar för likvärdiga förutsättningar i hela landet och säkerställa ett grundutbud av utbildningar för alla elever i landet inom rimligt avstånd från hemorten. ledarförbund invänder mot kravet på samverkan och anför att det inte går att förvänta sig att systemet kommer att fungera som avsett om det inte tillförs statliga medel för att finansiera utbudet, både när gäller gymnasie- skola och komvux. Även SKR lyfter ekonomiskt risktagande som ett hinder för att få till nödvändig förbättring och föreslår ett ekonomiskt incitament, t.ex. i form av statligt startbidrag. anför behovet av en starkare nationell styrning och av att staten tar ett brett helhetsgrepp om gymnasieutbildningen. anser förbunden att en statlig regional aktör eller regional myndighets- struktur bör utgöra kärnan i planerings- och dimensioneringsarbetet. anser också att ett system med samverkansavtal sannolikt blir ganska svårt att överblicka och gör styrningen av gymnasieskolan otydlig och beslutsfattandet svårtillgängligt. Förslaget om krav på samverkan innebär inte någon förändring av kom- munernas ansvar att erbjuda ungdomar och vuxna utbildning av god Regeringen delar således synpunkt om att kom- munerna alltid ska ha höga ambitioner för sina gymnasieskolor och att dessa ska tillförsäkras de förutsättningar och resurser som krävs för att implementera skolans styrdokument. Detsamma gäller även för komvux. skiljer sig de ekonomiska förutsättningarna åt mellan enskilda För att skapa likvärdiga förutsättningar i hela landet har det därför funnits olika system för att utjämna dessa Det nuvarande systemet för kommunalekonomisk utjämning som reviderades 2020 tar bl.a. hänsyn till merkostnader för gymnasieskola i glesbygd, se förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk ut- Vidare finansieras yrkesinriktad utbildning inom komvux genom statsbidraget för regionalt yrkesvux. Regeringen bedömer därför att det inte finns behov av ytterligare statsbidrag, men anser att staten behöver ta ett större ansvar för ökad kvalitet och likvärdighet och har därför gett skol- myndigheterna i uppdrag att arbeta vidare med nationella målsättningar, delmål och indikatorer. Inom ramen för uppdraget ska även in- Prop. 2021/22:159 rätta flera nya kontor runtom i landet för att komma närmare huvudmän- Inrättande av nya kontor ska påbörjas (U2021/03837). Sammantaget bedömer regeringen att en fördjupad samverkan är nödvändig för att skapa goda förutsättningar att erbjuda och upprätthålla ett ändamålsenligt utbildningsutbud som tar hänsyn till kompetens- behoven på arbetsmarknaden. Regeringen föreslår därför att det i skol- lagen införs krav på att varje kommun ska samverka med andra kommuner om planering, dimensionering och erbjudande av viss utbildning inom gymnasieskolan och komvux. Samverkan bör ske genom ett avtal, benämnt primärt samverkansavtal. De samverkande kommunerna bildar ett primärt samverkansområde för utbildningen. Benämningarna anknyter till avtalens funktion inom området, och att det kan finnas även annan samverkan. Kommuner och regioner som vill gå längre i sin formella samverkan kan, som framgår av avsnitt 4.2, bilda kommunalförbund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till förbundet. Regeringen bedömer att de uppgifter som följer av kravet på samverkan även bör kunna utföras inom ramen för ett kommunalförbund eller genom att ett kommunalförbund samverkar med en eller flera kommuner. Regeringen föreslår därför att även en grund för samverkan som motsvarar ett formellt samverkansavtal ska kunna anses som ett primärt samverkansavtal vid tillämpningen av det nya kravet. Kravet på samverkan bör omfatta nationella program, vissa introduktionsprogram samt yrkesinriktad utbildning inom komvux I avsnitt 4.3 föreslår regeringen en förändrad princip för planering och dimensionering och vilka utbildningar som bör omfattas av denna princip. När det gäller gymnasieskolan bör den omfatta utbildning på nationella program samt på introduktionsprogrammen programinriktat val och yrkes- introduktion, utformade för en grupp elever. För vuxen- utbildning bör den omfatta yrkesämnen och sammanhållen yrkesutbild- ning i utbildning på gymnasial nivå. För att möjliggöra en mer strategisk planering och dimensionering av utbildningsutbudet menar regeringen att det är rimligt att dessa utbildningar omfattas av kravet på samverkan. IFAU lyfter frågan om elever som saknar behörighet till gymnasie- skolans nationella program och undrar om pendling mellan kommuner är en bra lösning för denna grupp. När programinriktat val och yrkes- introduktion utformas för en grupp elever blir utbildningen sökbar, vilket innebär att utbildningen inrättas i förväg och att utbildningens huvud- sakliga innehåll är fastlagt innan eleven söker utbildningen. Enligt leder introduktionsprogram med tydlig yrkesinriktning som programinriktat val och yrkesintroduktion med större sannolikhet till sysselsättning (Introduktionsprogram, eleverna och deras sysselsättning efteråt, , 2019). Regeringen anser därför att det är angeläget att även ungdomar som inte är behöriga till de nationella programmen ges möjlighet att söka bland ett brett utbud av utbildningar inom områden där det finns ett arbetsmarknadsbehov. Regeringen vill här understryka att introduktionsprogrammen programinriktat val och yrkesintroduktion också kan utformas för en enskild elev. Detta innebär att kommunerna även i fortsättningen har möjlighet att skapa individuella lösningar och 2021/22:159 utforma en utbildning utifrån elevernas skilda behov, intressen och Arbetsförmedlingen tillstyrker förslaget om krav på samverkan, men avstyrker däremot att förslaget inte omfattar övriga utbildningar inom Myndigheten bedömer att det riskerar att leda till att planeringen av kombinationsutbildningar mellan yrkesutbildning och övrig komvux I motsats till myndigheten bedömer regeringen att krav på samverkan när det gäller sammanhållna yrkesutbildningar möjliggör för kommunerna att erbjuda ett bredare utbud av kombinationsutbildningar. är det många kommuner som med stöd av statsbidraget för regionalt yrkesvux erbjuder s.k. kombinationsutbildningar där yrkes- utbildning kombineras med utbildning i svenska för invandrare (sfi) eller svenska som andraspråk. Vidare vill regeringen här påminna om kommunernas möjlighet att frivilligt samverka om andra utbildningar inom komvux (23 kap. 21 och 22 §§ skollagen). primärt samverkansområde kan genom en sådan frivillig samverkan exempelvis erbjuda utbildningar där sfi och yrkesutbildning integreras. När utbildningar integreras upplevs det som en helhet av eleverna, och som en utbildning där man möts av höga och tydliga förväntningar och där man med stöd i en sammanhållen grupp lär och tränar både språk- och yrkesfärdigheter i ett meningsfullt och strukturerat sammanhang. grerad utbildning bedöms därför kunna ge större möjligheter till effektivt Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) anför att det saknas till- räckliga överväganden om varför gymnasiesärskolan och komvux som särskild utbildning utesluts ur förslaget och vilka risker det medför för Regeringen anser att samverkan även när det gäller gymnasiesärskolan och komvux som särskild utbildning kan bidra till ett bredare utbud av utbildningar. Ett krav på samverkan kring planering och dimensionering förutsätter dock att det finns tillgång till data och analyser av bl.a. etableringen på arbetsmarknaden efter avslutad utbildning. data finns ännu inte tillgängliga för gymnasiesärskolan och komvux som Det är först som en sådan systematisk uppföljning av elever i dessa skolformer möjliggjorts genom att Skol- verket numera tillåts använda uppgifter på individnivå. analyser av arbetsmarknadsetableringen, dvs. vad en viss utbildning leder till, försvåras av små elevvolymer inom gymnasiesärskolans och komvux som särskild utbildning. Regeringen bedömer därför att det inte finns till- räckligt underlag för att föreslå krav på samverkan om planering, dimensionering och erbjudandet av utbildningar inom gymnasiesärskolan och komvux som särskild utbildning på gymnasial Regeringen vill dock i detta sammanhang påpeka att både gymnasiesärskolan och komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå ska bidra till unga och vuxnas etablering i arbetslivet. påpekar kan därför även målgrupperna för dessa utbildningar gynnas av ett bredare utbildningsutbud. Kommunerna kan i enlighet med gällande lagstiftning (18 kap. 27 § och 23 kap. 21–23 §§) frivilligt avtala om samverkan om erbjudande av utbildning inom gymnasiesärskolan och komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå. regeringens mening inget hinder för att en sådan samverkan samordnas med den samverkan som sker utifrån ett primärt samverkansavtal. dessa fall kan de regionala planeringsunderlagen som föreslås Prop. 2021/22:159 ta fram fungera som ett stöd (se även avsnitt 5.3). Med utgångspunkt i ovanstående föreslår regeringen att ett primärt sam- verkansavtal för gymnasieskolan bör avse planering, dimensionering och erbjudande av utbildning på nationella program och på introduktions- programmen programinriktat val och yrkesintroduktion som är utformade för en grupp elever. För komvux bör ett primärt samverkansavtal avse planering, dimensionering och erbjudande av yrkesämnen och samman- hållna yrkesutbildningar i utbildning på gymnasial nivå. De nya principerna för planering och dimensionering bör beaktas inom ramen för den primära samverkan I avsnitt 4.3 föreslår regeringen en ändrad princip för hur utbildnings- utbudet bör utformas i gymnasieskolan och komvux. Ändringen innebär att en kommun när den bestämmer vilka utbildningar som ska erbjudas och antalet platser på dessa ska ta hänsyn även till arbetsmarknadens behov. Detta bör beaktas av kommunerna också inom ramen för det primära samverkansavtalet. Kommunerna som samverkar bör gemensamt komma överens om vilka utbildningar som ska erbjudas och antalet platser på dessa. anser att det är svårt att få en uppfattning om i vilken utsträckning varje samverkansområde behöver säkerställa att all den arbetskraft regionen behöver kan utbildas på de egna gymnasie- skolorna. Andra remissinstanser bedömer att det finns risk att förslaget om samverkansavtal minskar den enskilda kommunens frihet att erbjuda utbildningar inom komvux utifrån de lokala arbetsmarknadsbehoven. Bland annat och kommun anser att utöver det gemensamma utbudet bör det finnas möjlighet för respektive kommun att erbjuda andra utbildningar baserat på det lokala behovet. Regeringen återkommer i frågan om erbjudandet av utbildning inom ett primärt samverkansområde i avsnitt 4.5 när det gäller gymnasieskolan och i avsnitt 4.8 när det gäller komvux på gymnasial nivå, men vill här anföra följande. I motsats till vad regionen och kommunen anför menar regeringen att ett bredare utbud och en effektiv samverkan åstadkoms bäst om erbjudandet omfattar all yrkesinriktad utbildning inom samverkans- området. Detta innebär dock inte att kommunerna i samverkan bör bortse från lokala behov. I avsnitt 4.3 beskriver regeringen närmare vilka om- ständigheter som huvudmän inom gymnasieskola och komvux behöver ta hänsyn till i bedömningen av arbetsmarknadens behov och på vilket sätt statligt framtagna regionala planeringsunderlag kan fungera som stöd (se även avsnitt 5.3). Av beskrivningen framgår bl.a. att såväl lokala som regionala och nationella behov bör beaktas i bedömningen av arbets- marknadens behov. Samverkan om planering och dimensionering kan exempelvis handla om lokalisering av utbildningarna, hur många kommuner som ska erbjuda de vanligaste utbildningarna och var utbildningar med färre platser strategiskt ska placeras. Här kan kommunerna i samverkan ta hänsyn till kunskap om exempelvis pendlingsmöjligheter och lokala arbetsmarknadsbehov. Genom gemen- sam antagning, där sådan förekommer, kan kommunerna få en bild av vilka utbildningar ungdomar och vuxna efterfrågar. 2021/22:159 handla om vilka kommuner som har kompetens att genomföra vissa typer av utbildningar, möjligheten att erbjuda yrkesutbildning som lärlings- utbildning eller hur ansvaret för utbildningar som kräver dyr utrustning och material kan fördelas. Som anför kan vid dimensioneringen hänsyn även tas till möjligheter till samläsning mellan olika program i gymnasieskolan samt mellan gymnasieskola och komvux. Det kan även, som betonar, ur ett elevperspektiv vara angeläget med ett brett utbud av arbetsmarknadsrelevanta utbildningar på attraktiva gymnasieskolor inom samverkansområdet. Även funktions- hinders- och jämställdhetsperspektivet kan beaktas i planeringen, exem- pelvis när det gäller lokalisering av utbildningar. När det gäller komvux kan planeringen även innebära en dialog om vilka utbildningar som kan erbjudas på distans eller som bör erbjudas i form av kombinations- utbildningar. Regeringen anser också att en effektiv samverkan kring planering och dimensionering kräver tillgång till statistik, fakta och analyser som under- lag för beslut i form av t.ex. nulägesbeskrivningar och prognoser om kompetensbehov samt uppgifter om utbildningsutbud och elevers efter- frågan. Tillgången till och förutsättningar för att ta fram sådana underlag varierar dock över landet. Som nämns i avsnitt 5.3 avser regeringen därför att ge uppdrag till att ta fram regionala planerings- underlag som stöd för planering och dimensionering. I likhet med Region bedömer regeringen att även regionerna kan bidra med analyser och kunskapsunderlag, se avsnitt 5.2. Region saknar en diskussion om hur samspelet mellan den statliga och kommunala nivån kan fördjupas och utvecklas genom att den regionala nivån och de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna också blir en viktig samtalspart när det gäller planering, dimensionering och erbjudande av gymnasial utbildning. Även SKR saknar en mer utvecklad analys av de formella regionernas uppdrag, som regionalt utvecklings- ansvarig aktör, och hur deras arbete hänger ihop med de åtgärder som föreslås. Lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar innebär bl.a. att regionerna och ska utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling och samordna insatser för genomförandet av strategin. Utifrån lagen har regionerna fått en rad uppdrag och erbjudanden som bl.a. inkluderar att tillhandahålla analyser och prognoser av privat och offentlig sektors behov av kompetens (N2017/07699, N2020/03076). Regeringen delar således Region läns bedöm- ning om att den regionala utvecklingsansvarige aktörens kapacitet bör beaktas när en ny modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning införs och återkommer i avsnitt 5.2 med förslag på hur regionernas roll i kompetensförsörjningsarbetet kan utvecklas och för- stärkas. Ett primärt samverkansområde behöver vara tillräckligt stort För att samverkan om planering och dimensionering av utbudet ska gå att utföra på ett effektivt sätt krävs att upptagningsområdet där elever kan resa och söka till utbildningar inte är alltför snävt. Hur många kommuner som behöver samverka för att området ska vara ändamålsenligt kan dock variera beroende på bl.a. kommunernas storlek, elevunderlaget och Utredningens kartläggning visar att en stor majori- tet av alla kommuner samverkar med andra kommuner om utbudet av utbildning. När det gäller gymnasieskolan så är det 240 kommuner som ingår i något samverkansområde med fritt sök på nationella program. I snitt ingick 10 kommuner, men storleken på områdena skiljer sig mycket åt och varierar från 3 kommuner till 37 kommuner. Andra kommuner har ingått flera bilaterala samverkansavtal med grannkommuner, medan ett antal kommuner inte har några samverkansavtal om gymnasieskolan, eller mycket begränsat förekommande samverkan med andra kommuner. Som beskrivs i avsnitt 4.2 anges i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning att minst tre kommuner ska samverka om planering och genomförande av utbildningen. I ansökningsomgången 2020 beviljades samtliga 290 kommuner statsbidrag för regionalt yrkes- vux. Totalt har kommunerna ansökt i 46 olika kommunkluster, med 3–16 kommuner i varje kluster, med undantag för som av beviljats undantag från kravet på samverkan. är tveksam till att ett samverkansområde ska omfatta minst tre kommuner och anser att detta kan leda till att befintliga samverkansområden blir mindre. Även anser att tre kommuner utgör en för liten enhet. Region anför att det är bekymmersamt att regionalt utvecklingsansvarig aktör inte har en tyd- ligare roll och att det finns en risk för att andra hänsyn än funktionella arbetsmarknader avgör vilka och hur många kommuner som ingår i ett samverkansområde. anför gällande komvux att ett primärt samverkansavtal ska omfatta en formell region. Regeringen anser att kommunernas skilda förutsättningar när det gäller storlek, geografiskt läge och pendlingsmöjligheter för elever talar emot ett alltför högt minimikrav gällande antalet kommuner, eller att samverkan ska omfatta alla kommuner i ett visst län. Vidare bedömer regeringen, i likhet med flera remissinstanser, att kommunerna själva bör avgöra vilka kommuner de ska samverka med. Som anför är det viktigt att den samverkan som sker mellan kommuner tas tillvara och att framtida samverkan bygger vidare på principer som fungerar. Ett annat skäl för att kommunerna bör få avgöra vilka de samverkar med är att en del av landets kommuner inte har en entydig relation till ett visst regionalt centrum. Som kommun och anför gällande komvux bör samverkans- avtalet kunna omfatta fler kommuner än de kommuner som ingår i samma län. Kommunerna bör enligt regeringens mening därför få möjlighet att påverka vilka relationer och förbindelser man väljer att utveckla gentemot kringliggande regioner. Det medför också en möjlighet till omförhandling och en möjlighet för kommuner att byta primärt samverkansområde, vilket kan vara viktigt för mindre kommuner med långa avstånd till flera olika inpendlingsorter. Att inte ge kommunerna ett fritt utrymme att förhandla och utveckla samarbeten på det sätt som kommunen anser är bäst vore att begränsa kommunerna på ett oproportionerligt sätt.