prop · H903131 · 2022-03-01 00:00:00 — En sådan prövning kan, förutom att återreseförbudet inte ändras, utmynna i att ett obegränsat återreseförbud tidsbegränsas, att ett tidsbegränsat åter- reseförbud förkortas eller att återreseförbudet upphävs. 2021/22:131 Regeringen har i avsnitt 7.11 föreslagit att ett beslut om utvisning ska upphöra att gälla när tiden för återreseförbudet har gått ut. Om regeringen efter ansökan helt upphäver ett återreseförbud för en EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare bör det också få till följd att utvisningsbeslutet upphör. Någon uttrycklig regel om det behövs inte, utan det får anses följa av att det inte längre finns ett återreseförbud som utvisningsbeslutets giltighet är kopplat till. Möjligheten bör även gälla återreseförbud som har meddelats enligt motsvarande äldre bestämmelser (se avsnitt 15.2). 7.15Upphävande av ett verkställt beslut om utvisning Regeringens förslag: Regeringen ska få upphäva ett verkställt beslut om utvisning efter ansökan av utlänningen. En ansökan om det ska få göras tidigast efter att utvisningsbeslutet verkställdes. Om en utlänning har utvisats och utvisningsbeslutet är verkställt och utlänningen därefter ansöker om ett uppehållstillstånd, ska den ansökan anses vara en ansökan om att få utvisningsbeslutet upphävt. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Den nya lagen syftar, i likhet med lagen om särskild utlänningskontroll, till att en utlänning som kan antas komma att begå terrorismrelaterade brott eller annars utgör ett allvarligt hot mot säkerhet ska utvisas. Ett beslut om utvisning ska alltid förenas med ett återreseförbud. Endast regeringen kan ge ett tillstånd för den vars beslut om utvisning har verkställts att komma tillbaka för ett kort besök (se avsnitt 7.13). I vissa särskilda fall kan regeringen på ansökan av utlänningen upphäva återreseförbudet, men den möjligheten tillkommer inte alla utlänningar som har utvisats enligt den nya lagen (se avsnitt 7.14). Utgångspunkten är alltså att den som har utvisats inte ska kunna återvända hit, i vart fall inte på mycket . Ett beslut om utvisning upphör att gälla först när återreseförbudet löper ut. Gäller återreseförbudet utan tids- begränsning finns det ingen bortre gräns för när utvisningsbeslutet upphör att gälla. Mot bakgrund av att ett beslut om utvisning gäller så länge det finns ett giltigt återreseförbud bör det inte vara möjligt för en utvisad utlänning att efter en verkställd utvisning få ett uppehållstillstånd i , om inte utvisningsbeslutet upphävs. I lagen om särskild utlänningskontroll finns det inte någon sådan möjlighet. Av rättssäkerhetsskäl bör det tas in en bestämmelse i den nya lagen om att en ansökan om uppehållstillstånd som ges in av en utlänning som har utvisats enligt den nya lagen, och där utvis- ningsbeslutet har verkställts, bör ses som en ansökan om att beslutet ska upphävas. Ett upphävande av beslut om utvisning bör kunna aktualiseras först efter det att beslutet har verkställts. Om beslutet inte har verkställts beror det normalt på att det finns ett verkställighetshinder. Utvisningsbeslutet har då med största sannolikhet inhiberats. För inhiberade beslut görs det en årlig genomgång av om det finns behov av att pröva utvisningsfrågan på nytt Prop. 2021/22:131 (se avsnitt 7.9). Efter prövningen kan alltså beslutet komma att upphävas av den myndighet som har beslutat om utvisningen. Ett beslut som inte har verkställts bör alltså inte omfattas av den särskilda möjligheten till upphä- vande. Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har meddelats kommer det enligt den nya lagen inte att finnas någon möjlighet att upphäva utvisnings- beslutet när tillståndstiden går ut, men det kommer att göras en regel- bunden prövning av verkställighetsfrågan. Om det fortfarande finns verk- ställighetshinder när tillståndstiden löpt ut bör det normala vara att beslutet i stället inhiberas. Därefter finns det möjlighet att i samband med den årliga anmälan få utvisningsbeslutet upphävt. Ett egentligt behov av att kunna ansöka om ett upphävande av ett beslut om utvisning uppstår alltså först efter det att beslutet har verkställts. En sådan ansökan bör dock inte tillåtas direkt efter att utvisningen har verk- ställts, utan först efter det att har passerat. Skälet till det är att en utlänning som utvisats på grund av att han eller hon har bedömts utgöra ett kvalificerat säkerhetshot som utgångspunkt inte ska ges någon möjlig- het att återvända till på mycket . Framställan om att beslutet ska upphävas bör därför endast få göras av utlänningen själv och tidigast efter det att det verkställdes. En ansökan som görs bör inte tas upp till prövning. Det bör endast vara regeringen som får besluta om upphävande av ett beslut om utvisning på ansökan av utlänningen. Det ligger i sakens natur att det krävs starka skäl för att upphäva ett beslut. Så länge utlänningen fortfarande utgör ett hot mot bör det kvarstå, även om hotet i någon mån har försvagats. Möjligheten att få ett beslut om utvisning har upphävt bör gälla inte bara beslut enligt den nya lagen utan också sådana som har meddelats enligt motsvarande äldre bestämmelser (se avsnitt 15.2). 8.1Förutsättningarna för att ta en utlänning som fyllt i förvar Regeringens förslag: En utlänning som har fyllt ska få tas i så kallat sannolikhetsförvar eller verkställighetsförvar endast om •det finns anledning att anta att utlänningen annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brotts- lig verksamhet i , eller •utlänningens identitet är oklar. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset välkomnar att grunderna för Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i anser att regleringen bör överensstämma med utlänningslagen. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Förutsättningarna för förvar bör samlas i den nya lagen En förutsättning för att ta en utlänning i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll är att det finns ett beslut om utvisning enligt lagen (verkställighetsförvar) eller att det är sannolikt att ett sådant beslut kom- mer att meddelas (sannolikhetsförvar). Dessutom ska det finnas anledning att anta att utlänningen kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet eller att utlänningens identitet är oklar. Rekvisitet att identi- teten är oklar påminner till viss del om hur förutsättningarna för identitets- förvar är uttryckta i 10 kap. 1 § första stycket 1 utlänningslagen. Den bestämmelsen är, tillsammans med övriga materiella förutsättningar för förvar i 10 kap. 1 § utlänningslagen, tillämplig genom en hänvisning i lagen om särskild utlänningskontroll. Rekvisitet att utlänningen kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet motsvarar till viss del bestämmelserna om sannolikhetsförvar och verkställighetsförvar i 10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen. Hänvisningen till bestämmelserna i 10 kap. utlänningslagen är inte helt tydlig. Det är inte heller klart hur förutsättningarna för förvar i 10 kap. utlänningslagen förhåller sig till de förutsättningar för förvar som anges i lagen om särskild utlänningskontroll. I förarbetena benämns förutsättning- arna i lagen om särskild utlänningskontroll som de särskilda förvars- grunderna (proposition med förslag till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar, m.m., prop. 1990/91:118, s. 82 f.). Vid tiden för dess infö- rande fanns dock ingen hänvisning till bestämmelserna om förvar i utlän- ningslagen. Det finns sammantaget ett behov av att förenkla och förtydliga regel- verket. Mot den bakgrunden bör samtliga bestämmelser som anger när en utlänning får tas i förvar tas in i den nya lagen. Grundläggande förutsättningar för förvar Det bör, på samma sätt som , vara möjligt att ta en utlänning i san- nolikhetsförvar. Det bör uttryckligen framgå av den nya lagen. Sannolik- hetsförvar bör normalt kunna bestå fram till dess att det finns ett verkställ- bart beslut om utvisning, det vill säga när utvisningsbeslutet har fått laga kraft eller får verkställas ändå på grund av att utlänningen har lämnat en nöjdförklaring (se avsnitt 13.8). Förutsättningarna för att hålla en utlän- ning i sannolikhetsförvar bör fortsatt kunna vara uppfyllda även när i ett beslut om utvisning har bedömt att det finns verk- ställighetshinder. Beroende på omständigheterna, till exempel till vilket land som utvisningen ska verkställas, kan förutsättningarna för verkstäl- lighet förändras om beslutet överklagas. När regeringen har beslutat om utvisning kan beslutet verkställas , eftersom det inte går att överklaga beslutet om utvisning och det får därmed laga kraft direkt. Står det vid regeringens beslut klart att utvisningen inte kommer att kunna verkställas inom överskådlig tid, saknas därför förutsättningar för förvar. I ett sådant läge bör alltså utlänningen försättas på fri fot. Om det finns ett beslut om utvisning som kan verkställas bör utlänningen fortsatt kunna tas i verkställighetsförvar om förvaret behövs för att för- bereda eller genomföra verkställighet av beslutet. En bestämmelse med den innebörden bör tas in i den nya lagen. Det bör gälla även om utvis- ningsbeslutet har meddelats enligt äldre bestämmelser (se avsnitt 15.2). Det är alltså först när det finns ett lagakraftvunnet beslut om att utlän- ningen ska utvisas som det blir aktuellt med verkställighetsförvar. Om utlänningen sitter i sannolikhetsförvar när utvisningsbeslutet får laga kraft övergår därmed, efter ett beslut, förvaret till ett verkställighetsförvar, om det inte föreligger hinder mot verkställigheten (se avsnitt 8.6). I äldre förarbeten har framhållits att ett frihetsberövande endast får vidtas som ett led i förfarandet för en utlännings avlägsnande ur landet. Frihetsberövanden är nämligen djupt ingripande i enskildas liv och bör därför inte få förekomma i andra situationer än där de är oundgängligen nödvändiga (bland annat proposition om ändring i utlänningslagen [1980:376], m.m., prop. 1981/82:146, s. 37 och artikel 5 i Europakonven- tionen, se avsnitt 4.3.1–4.3.3). Det bör självfallet fortsatt gälla även vid tillämpning av den nya lagen. När det gäller förvar av utlänningar som inte har fyllt , se avsnitt 8.11. Skälen för att meddela ett förvarsbeslut bör anpassas till den nya lagen Utöver att det ska finnas ett beslut om utvisning, eller vara sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas, krävs vissa särskilda omständigheter, det vill säga skäl, för ett beslut om förvar enligt lagen om särskild utlän- ningskontroll. Denna ordning bör behållas med hänsyn till förvarets ingri- pande karaktär. Det bör ställas krav på att åtminstone något av de uppräk- nade skälen för förvar ska vara uppfyllt för att utlänningen ska få tas i sannolikhetsförvar eller verkställighetsförvar. För att regleringen ska bli så heltäckande som möjligt, bör den nya lagen utformas med utlännings- lagen som förebild. I utlänningslagen föreskrivs beträffande både sannolikhetsförvar och verkställighetsförvar att ett sådant förvar får beslutas endast om det annars finns risk för att utlänningen bedriver brottslig verksamhet i , avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten. Dessa omständigheter bör kunna utgöra skäl för att ta en utlänning i förvar även enligt den nya lagen. Med att det ska finnas anledning att anta att utlän- ningen annars avviker avses främst risken för att han eller hon försvinner från den ort där han eller hon normalt vistas. Att det finns en sådan risk kan ha framkommit till exempel genom att utlänningen har försökt att avvika eller själv uppgett att han eller hon har för avsikt att lämna vistelseorten vid ett beslut om utvisning. Bedömningen av risken för avvi- kande begränsas inte här på samma sätt som i 1 kap. 15 § utlänningslagen till vissa särskilt uppräknade omständigheter. Med att utlänningen håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten avses, precis som tidigare, bland annat att utlänningen lämnar oriktiga uppgifter eller undan- håller information om sina personliga förhållanden som gör att det finns anledning att tro att han eller hon försöker hålla sig gömd för myndighet- erna eller försvåra verkställigheten på annat sätt. Med utövar brottslig verksamhet i avses fortsatt risken för att utlänningen begår brott som kan leda till utvisning enligt den nya lagen eller något helt annat brott. Enligt utlänningslagen får en vuxen utlänning tas i förvar om utlänning- ens identitet är oklar vid ankomsten till . Detsamma gäller när utlänningen därefter ansöker om uppehållstillstånd men inte kan göra 2021/22:131 sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig. För sådant identi- tetsförvar krävs att utlänningens rätt att få resa in eller vistas i inte kan bedömas ändå. Identitetsförvar är alltså avsett för att på ett tidigt stadium, i samband med att utlänningen kommer till , kunna kon- trollera vem han eller hon är (proposition med förslag till utlänningslag m.m., prop. 1988/89:86, s. 173 f.). När frågan om förvar aktualiseras i ett ärende som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll har i allmänhet utlänningen varit i och hans eller hennes identitet är redan fastställd. Det är därför svårt att se att det skulle finnas något egentligt behov av att ta en utlänning i identitetsförvar i ett ärende som handläggs enligt den nya lagen. Det kan dock inte uteslutas att det kan uppkomma en situation där det finns skäl att ta utlänningen i förvar av den anledningen att identiteten är okänd (jfr dock MIG 2020:14). Det kan till exempel aktualiseras om det skulle visa sig att utlänningen har levt i eller ett annat land under annan identitet eller om en utlänning tillfälligt kommit till för att delta i någon form av terroristverk- samhet och hans eller hennes identitet är oklar. Att utlänningens identitet är oklar bör därför kunna utgöra skäl för förvar enligt den nya lagen. Enligt 10 kap. 1 § andra stycket 1 utlänningslagen får en utlänning också tas i förvar om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i ska kunna genomföras, så kallat utredningsförvar. Bestämmelsen är tillämplig även vid handläggning enligt lagen om sär- skild utlänningskontroll genom hänvisning. De utlänningar som blir före- mål för ingripande enligt den senare lagen har dock som har anförts ovan i regel vistats i och har fått sin rätt att stanna utredd tidigare. Ett utredningsförvar har därför ingen funktion att fylla i ett system som syftar till att avlägsna utlänningar som kan utgöra ett hot mot det svenska samhället. Någon möjlighet till utredningsförvar bör därför, trots Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i Luleås invändning, inte finnas i den nya lagen. En proportionalitetsbedömning ska göras I avsnitt 5.5 har föreslagits att det alltid ska göras en proportionalitets- bedömning vid prövningen av om ett beslut om förvar ska meddelas. Ett beslut om förvar får därmed meddelas endast om skälen för åtgärden upp- väger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för utlänningen eller för något annat motstående intresse. Tillämpning av principen kan till exempel leda till att en utlänning inte tas i förvar eller att – när har förflutit – fortsatt förvar inte längre anses vara godtagbart. Vem som får besluta om förvar Regeringens förslag: Ett beslut om förvar ska meddelas av den myn- dighet som är behörig enligt den nya lagen. Regeringen ska få besluta om förvar när den handlägger ett överkla- gande av ett beslut om utvisning. Säkerhetspolisen ska få besluta om förvar från det att myndigheten har tagit emot ett beslut om utvisning för verkställighet till dess det har verkställts. ska få besluta om förvar när varken regeringen eller Säkerhetspolisen har behörighet att pröva frågan. När regeringen är behörig myndighet ska det ansvariga statsrådet besluta om förvar. Regeringen ska dock, i samband med prövningen av ett beslut om utvisning, få besluta att en utlänning fortsatt ska vara tagen i förvar. Regeringen ska även få upphäva ett beslut om förvar. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anför att det är positivt med en tydlig reglering, men pekar på att det faktum att Migrationsöverdomstolen inte längre ska besluta om förvar medför bland annat att inte kommer att ha full insyn i samtliga handlingar samt att det finns en risk att en utlänning hålls i förvar trots att förvarsgrund inte längre finns. anser att Migrationsöverdomstolen fortsatt ska besluta om förvar, eftersom domstolen har bäst förutsättningar att över- blicka behovet av förvar. Kammarrätten i och Förvaltnings- rätten i anser att det är mycket bra att Migrationsöverdomstolen inte längre ska besluta om förvar, i synnerhet som domstolen i dessa ärenden inte kan besluta om utvisning. (Juridiska fakultetssty- relsen) föreslår att uttrycket används genomgående. Svenska Röda Korset anser att hanteringen av förvarsbeslut tydliggörs och att det är bra att antalet aktörer som kan beslut om förvar hålls nere, men framhåller att regeringen inte bör vara handläggande myndighet i denna typ av frågor. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Reglerna om vem som beslutar bör förenklas och göras tydligare När det gäller frågan om vem som ska besluta om förvar enligt den nya lagen behöver regelverket från lagen om särskild utlänningskontroll för- enklas och förtydligas. Grundtanken bakom dagens regler är att det är den myndighet som handlägger ett ärende om utvisning, och därefter den myn- dighet som har i uppgift att verkställa ett beslut om utvisning, som ska besluta om förvar. En generell bestämmelse som anger att ett beslut om förvar meddelas av den myndighet som är behörig bör därför föras över till den nya lagen. Det saknas alltså, trots vad Svenska Röda Korset anför beträffande regeringen, skäl att ändra denna ordning. Det finns vidare behov av att i den nya lagen klargöra vem som ansvarar för att besluta om förvar. Regeringen som behörig myndighet När regeringen är handläggande myndighet beslutar enligt lagen om sär- skild utlänningskontroll ansvarigt statsråd om förvar. Regeringen får inte besluta att ta eller hålla någon kvar i förvar. Däremot får regeringen upp- häva ett beslut om förvar. Ett statsråds rätt att besluta om förvar infördes i samband med att lagstiftningen anpassades till bland annat Europakon- ventionens krav på rätt till domstolsprövning av beslut om frihetsberö- vande (prop. 1981/82:146 s. 40 f.). Det framstår som naturligt att det ansvariga statsrådet även fortsättnings- vis är behörigt att besluta om förvar i samband med att regeringen hand- lägger ett överklagat beslut om utvisning. Frågor av det slaget lämpar sig inte för den kollektiva beslutsform som gäller för regeringsbeslut. Intresset av en snabb handläggning talar också med styrka för att det ansvariga stats- rådet även i fortsättningen ska kunna besluta om förvar. När regeringen är behörig myndighet enligt den nya lagen bör därför likt som utgångs- punkt statsrådet besluta om förvar. Det finns emellertid en situation där det finns skäl att låta regeringen få besluta att en utlänning fortsatt ska vara tagen i förvar. I avsnitt 8.6 föreslås att regeringen ska vara skyldig att ompröva ett beslut om förvar när rege- ringen beslutar om utvisning av utlänningen. Regeringen är också skyldig att ompröva ett beslut om förvar när den upphäver ett beslut om utvisning och återförvisar eller överlämnar ärendet till för hand- läggning. Statsrådet kan av naturliga skäl i dessa situationer inte fatta ett beslut om förvar innan regeringen har prövat utvisningsfrågan. När rege- ringen på detta sätt är skyldig att ompröva ett beslut om förvar bör den därför kunna besluta att utlänningen fortsatt ska vara tagen i förvar. Om exempelvis ett beslut om utvisning fastställs och inte inhiberas, bör förvaret i sådant fall övergå till verkställighetsförvar eftersom beslutet får laga kraft direkt (se avsnitt 8.1). Regeringen bör också fortsatt alltid få upphäva ett beslut om förvar. Regeringens behörighet bör gälla från det att ett överklagande av ett beslut om utvisning har tagits emot av . Behörigheten bör kvarstå så länge regeringen handlägger överklagandet, det vill säga fram till regeringsbeslutet i utvisningsfrågan. Normalt expedieras besluten till Säkerhetspolisen som de fattas. Även i de fall där det inte har meddelats ett beslut om utvisning, bör regeringens behörighet upphöra när regeringen inte längre handlägger det överklagade beslutet. Det kan exempelvis bli aktuellt när regeringen upphäver ett av meddelat beslut om utvisning och överlämnar ärendet till myndigheten för fortsatt handläggning. Att det efter regeringens handläggning av utvis- ningen återstår vissa frågor för att ta ställning till, till exempel ersättning till tolk och offentligt biträde, och att ärendet därför i sin helhet inte kan avslutas påverkar inte regeringens behörighet. Säkerhetspolisen som behörig myndighet På samma sätt som bör Säkerhetspolisen få besluta om förvar när myndigheten har tagit emot ett ärende för verkställighet fram till dess verkställigheten har genomförts. Säkerhetspolisen bör fortsätta att vara behörig myndighet även när utvisningsbeslutet tillfälligt inte får verk- ställas, till exempel på grund av att beslutet har inhiberats. Även om Säkerhetspolisen ger i uppdrag (se avsnitt 7.6) att genomföra verkställigheten bör ansvaret för att besluta om förvar inte gå över till . Eftersom Säkerhetspolisen pekas ut som ansvarig myndighet bör den följaktligen också fatta viktiga beslut under verkställighetsstadiet. Om , när den fått i uppdrag att genomföra verkställigheten, anser att en utlänning bör tas i förvar eller att ett beslut om förvar bör upphöra får den kontakta Säkerhetspolisen för beslut i frågan. Som framgår ovan innebär förslagen att regeringens behörighet ska börja gälla när ett överklagande av ett beslut om utvisning har tagits emot av . Säkerhetspolisen föreslås därefter vara behörig myn- dighet när den har tagit emot ett ärende för verkställighet fram till dess verkställigheten har genomförts. I övriga situationer bör enligt den nya lagen vara behörig myndighet. Det gäller först och främst när myndigheten handlägger ett ärende om utvisning, men behörig- heten kan påbörjas tidigare än så. Om Säkerhetspolisen har fattat ett interimistiskt beslut om förvar (se avsnitt 8.3) bör vara behörig myndighet även om Säkerhetspolisen ännu inte har ansökt om utvisning. bör också vara behörig myndighet när myn- digheten har avgjort ett utvisningsärende. Det bör gälla fram till dess att utvisningsbeslutet får verkställas eller, om beslutet överklagas, fram till dess tar emot överklagandet för handläggning. Till skillnad från innebär detta alltså att är behörig myndighet och därför ska pröva frågan om förvar när handlingarna har lämnats över till Migrationsöverdomstolen. ansvarar Migra- tionsöverdomstolen för sådan prövning av förvar. Syftet med ändringen är att förenkla regelverket. Om ansvaret för att fatta beslut om förvar lyfts bort från Migrationsöverdomstolen, blir beslutsgången tydligare och mer lättöverskådlig (jfr prop. 2017/18:284 s. 50 f., 53 och 85). Det är, så som Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i anför, en natur- lig följd då domstolen i dessa ärenden inte kan besluta om utvisning. och pekar på att den föreslagna ordningen kan innebära vissa nackdelar när det gäller den praktiska hanteringen av ärenden. Det bör dock kunna lösas genom till exempel att ser till att det finns kopior av de handlingar som behövs för att bevaka frågan när den överlämnat ärendet. För att underlätta hantering bör Migrationsöverdomstolen också vara skyldig att underrätta om det under handlägg- ningen kommer fram uppgifter som kan ha betydelse för förutsättningarna för att hålla utlänningen i förvar.