prop · H903131 · 2022-03-01 00:00:00 — Den nya lagen kommer då att kunna tillämpas på en utlänning som kan antas komma att begå eller på annat sätt medverka till terrorist- brott eller något av brotten samröre med en terroristorganisation, finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet och resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet. I den utsträckning som osjälvständiga brottsformer är straff- bara kommer även de att ingå i tillämpningsområdet. Att hänvisa till ett brott enligt terroristbrottslagen medför också att brott med lägre straffskala än vad som är fallet kan göra den nya lagen tillämplig. Som ett led i att utvidga den nya lagens tillämpningsområde och utöka möjligheterna att ingripa mot utlänningar som kan komma att begå terrorismrelaterade brott bör det nuvarande rekvisitet att det ”kan befaras” att utlänningen kan komma att begå eller medverka till terroristbrott bytas ut mot att det ”kan antas”. Uttrycket kan befaras är inte särskilt vanligt i straffprocessuell lagstiftning, men förekommer så som påpekar inom förvaltningsrätten. Uttrycket kan befaras ger intryck av att det krävs att misstankarna baseras på fler omständigheter än vad som är avsikten. Uttrycket kan antas används däremot oftare och anses uttrycka en låg nivå av misstanke. Det svarar dessutom bättre mot avsikten att lagen ska kunna tillämpas i fler fall än för att möta behovet av att kunna utvisa sådana utlänningar som kan antas utgöra allvarliga säkerhetshot. Uttrycket kan antas bör därför, trots de invändningar som bland annat Lagrådet anför, användas i den nya lagen. anser att det finns en risk för att lagen, bland annat med anledning av det sänkta beviskravet, kommer att kunna omfatta många människor som endast har en indirekt koppling till terrorism. Det är självfallet fortsatt viktigt med en rättssäker process och den föreslagna ändringen får därför inte påverka enskildas skydd i den delen. Förslaget innebär endast ett något lägre beviskrav i förhållande till vad som gäller och även fortsättningsvis kommer lagen omfatta en ytterst begränsad grupp av individer som utgör kvalificerade säkerhetshot. Vilka utlänningar kan antas komma att begå eller på annat sätt medverka till terrorismrelaterade brott? Utlänningar som kan uppfylla rekvisiten för att vara presumtiva terrorister enligt den nya lagen är naturligtvis främst sådana som har begått terrorist- brott i någon form eller har ertappats med planer på till exempel terrorist- brott, finansiering av, rekrytering till eller samröre med terroristorgani- De behöver dock inte ha dömts för sådana brott. exempel vara fråga om en utlänning som i eller utomlands har åtalats för något sådant brott men frikänts på grund av att bevisningen inte har varit tillräcklig för en fällande dom eller som av annat skäl gått fri från ansvar, exempelvis på grund av preskription. Det kan också vara fråga om en utlänning som har haft vissa kontakter med andra som misstänks för terroristbrott men där åklagaren inte har bedömt det vara möjligt att väcka Det kan även gälla en utlänning vars handlande vid ett givet tillfälle inte var straffbart men där det senare har kriminaliserats som terroristbrotts- lighet i någon form. I en sådan situation måste givetvis beaktas hur långt tillbaka i tiden som handlandet ligger och vilken karaktär det har haft. viktiga är om förhållandena är sådana att utlänningen kan antas komma att begå terrorismrelaterade brott . Då spelar tidigare tecken på vilja och förmåga att använda terror som medel en stor roll. vara fråga om en utlänning som öppet har visat sina sympatier för terror- handlingar utan att handlandet har nått upp till ett brott som är straffbart, men där risken ändå får anses finnas för att utlänningen kan komma att begå eller på annat sätt medverka till terroristbrott. åsiktsyttringar, såsom generella uttalanden, måste givetvis stor försiktighet iakttas med hänsyn till den grundlagsfästa yttrandefriheten. Uppräkningen är enbart en exemplifiering av vilka utlänningar som skulle kunna utgöra ett sådant säkerhetshot att lagen blir tillämplig. måste alltid göras en bedömning i det enskilda fallet av om utlänningen kan antas komma att göra sig skyldig till ett brott enligt den föreslagna 6.2 Hänsyn ska även tas till säkerhet Regeringens förslag: Den nya lagen ska även tillämpas på en utlänning som kan utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att det klart bör framgå att regleringen endast träffar de individer som riskerar att begå brottsliga gärningar som hotar säkerhet. anför att det borde vara tillräckligt med enbart hot, det vill säga inte ett allvarligt sådant, mot säkerhet och att det vore värdefullt med en legaldefinition av uttrycket hot mot säkerhet. Integritets- skyddsmyndigheten rekommenderar att det görs ytterligare överväganden beträffande vilka krav som ska ställas för att en utlänning ska anses utgöra ett sådant allvarligt hot mot säkerhet att lagen är tillämplig. holms universitet () understryker vikten av att 2021/22:131 tolkningen och tillämpningen av definitionen av ”rikets säkerhet” sker på ett förutsägbart, konsekvent och enhetligt sätt. inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Tillämpningsområdet ska inte ändras i sak Dagens möjlighet att avlägsna sådana utlänningar som potentiellt kan vålla det svenska samhället allvarlig skada utgör en viktig skyddsmekanism. Det bör därför fortsatt finnas en möjlighet att tillämpa lagen på utlänningar som, på annat sätt än genom att de kan antas begå eller på annat sätt medverka till terrorismrelaterade brott, kan utgöra ett hot mot landets Det ska även i fortsättningen gälla ärenden som är av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för den nationella Det är inte alltid enkelt att dra en tydlig gräns mellan hot i form av befarade terroristbrott och hot mot rikets säkerhet. attentat här i landet kan till exempel utgöra ett allvarligt hot mot rikets säkerhet genom att äventyra det demokratiska statsskicket och de grund- Vissa personer, som inte själva kan befa- ras medverka till terroristbrott men som exempelvis verkar för radikali- sering och introduktion till organisationer eller grupper som i sin tur har direkta eller indirekta kopplingar till terroristverksamhet, kan utgöra ett allvarligt hot mot rikets säkerhet. I förarbetena till dagens lagstiftning talas det om att personer som agerar i nätverk eller strukturer med ideologiska band till kända terroristorganisationer kan utgöra ett särskilt allvarligt hot mot rikets säkerhet (prop. 2009/10:31 s. 237 f.). Lagen bör därför tilläm- pas även på sådana fall där risken för terrorismrelaterade brott enligt vad som har redogjorts för i avsnitt 6.1 inte kan knytas direkt till utlänningen själv, men där han eller hon genom sitt agerande eller sina kontakter med presumtiva terrorister kan utgöra ett hot mot rikets säkerhet. Alla ärenden där en utlänning kan innebära ett säkerhetshot bör dock inte hanteras enligt den nya lagen, utan endast säkerhetsärenden som är av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för den nationella Det rör sig främst om ärenden där den inre säkerheten är utsatt för allvarligt hot (prop. 2009/10:31 s. 237 f.). Även i fortsättningen bör därför den nya lagen endast tillämpas på ärenden där rikets säkerhet är utsatt för just ett allvarligt hot. Det finns därför inte skäl att göra de änd- ringar som , och Övriga ärenden med säkerhets- aspekter bör följaktligen på samma sätt som handläggas enligt utlän- Regeringen delar universitets (Juridiska fakultets- nämnden) uppfattning att tolkningen och tillämpningen av detta begrepp även fortsättningsvis måste ske på ett förutsägbart, konsekvent och enhet- I den nuvarande regleringen utgår den aktuella punkten från att utvisning ska vara ”särskilt påkallat” med hänsyn till rikets säkerhet. regleringen till den nya lagens utformning bör bestämmelsen uttryckas på det sättet att en utlänning får utvisas ur om utlänningen kan utgöra ett allvarligt hot mot rikets säkerhet. Någon förändring av den person- kategori som omfattas är inte avsedd. Rikets säkerhet bör alltså fortsatt användas för att avgränsa tillämpningsområdet för den nya lagen. 2021/22:131 Uttrycket bör emellertid, på motsvarande sätt som i annan lagstiftning, justeras språkligt till säkerhet. Det är inte lämpligt, trots önskemål, att inom ramen för detta lagstiftningsärende införa en legaldefinition av uttrycket bland annat eftersom det också förekommer i annan lagstiftning. Vissa andra fall då lagen ska tillämpas Regeringens förslag: Lagen ska även tillämpas om Säkerhetspolisen har ansökt om utvisning och utlänningen själv har kommit in med ansökningar om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i . Detsamma ska gälla om utlän- ningen under handläggningen kommer in med sådana ansökningar. ansökan som görs av en utlänning som har utvisats enligt den nya lagen ska också handläggas enligt den nya lagen. Lagen ska även, om inte annat anges, tillämpas vid ansökningar om uppehållstillstånd om utlänningen har utvisats på grund av att han eller hon utgjort en allvarlig säkerhetsrisk. Vissa ansökningar om uppehålls- tillstånd ska dock prövas först efter att frågan om utvisning har avgjorts. Det ska gälla oavsett om ansökan lämnas in före eller under handlägg- ningen enligt den nya lagen. Om utlänningen utvisas ska en sådan ansökan anses vara förfallen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anför att det bör beaktas att vissa av de uppehållstillstånd som ska avvakta att ärendet om utvisning har avgjorts innehåller lagstadgade tidsfrister som på grund av processen kan bli svåra att hålla. anser vidare att det vore tydligare om det klart framgick att Säkerhetspolisens ansökan om utvisning ska prövas före alla ansökningar som lämnats in av personen. har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Om Säkerhetspolisen har ansökt om att en utlänning ska utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll och utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, rese- dokument eller ställning som varaktigt bosatt, ska ansökningarna hand- Detsamma gäller om utlänningen ansöker om uppe- hållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt under handläggningen av ärendet om utvisning. uppehållstillstånd som görs av en utlänning som är utvisad enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska också handläggas enligt den lagen om utlänningen befinner sig i . Utgångspunkten är alltså att när lagen om särskild utlänningskontroll har aktualiserats ska den fortsatta hand- läggningen av frågor som rör utlänningens rätt att vistas i i sin helhet handläggas enligt den lagen. Det bör gälla även fortsättningsvis. bör också fortsatt gälla även om utvisningsbeslutet har meddelats enligt äldre bestämmelser (se avsnitt 15.2). anser att det vore tydligare om det framgick att Säkerhetspolisens ansökan om utvisning ska prövas före alla ansökningar som lämnats in av utlänningen. vara upp till den beslutande myndigheten att göra den bedömningen. 2021/22:131 torde allt beslutas i ett och samma avgörande. Om alltså beslutar att utlänningen ska utvisas bör han eller hon inte beviljas något uppehållstillstånd annat än möjligtvis ett tidsbegränsat tillstånd i de fall där beslutet om utvisning inte kan verkställas. Ansökan om uppehålls- tillstånd bör därför avslås när utlänningen utvisas. Om utlänningen har ansökt om statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i bör också avslå en sådan ansökan om utlänningen utvisas. De aktuella bestämmelserna bör sammantaget i prin- cip oförändrade tas in i den nya lagen. När det gäller en ansökan om uppehållstillstånd enligt 5 b kap. eller 6 a– 6 c kap. utlänningslagen finns det dock skäl att avvika från utgångspunk- ten att dessa ska handläggas enligt den nya lagen. Det rör sig om ansök- ningar om uppehållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, viss praktik, visst volontärarbete och au pair-arbete, EU-blåkort, tillstånd för företagsintern förflyttning, ICT, och tillstånd för säsongsarbete. Sådana tillstånd bör i stället prövas först efter att frågan om utvisning har avgjorts. Det bör gälla oavsett om ansökan lämnas in före eller under handlägg- ningen enligt den nya lagen. I dessa fall kommer frågan om sådant uppe- hållstillstånd antingen att förfalla om utlänningen utvisas eller att hand- läggas enligt utlänningslagen. Som anför har vissa av de uppehållstillstånd som ska avvaktas tidsfrister för handläggningen (till exempel 4 a kap. 1 § och 5 a kap. 1 § utlänningsförordningen). Det är därför viktigt att berörda myndigheter beaktar dessa frister och att mål och ärenden enligt den nya lagen hanteras skyndsamt (se avsnitt 5.4). Samti- digt kommer detta endast bli aktuellt i rena undantagsfall. 7Utvisning och verkställighet av ett beslut om utvisning 7.1Förutsättningar för att besluta om utvisning Regeringens förslag: En utlänning ska få utvisas ur om •det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verk- samhet och övriga omständigheter kan antas att han eller hon kom- mer att begå eller på annat sätt medverka till ett brott enligt terroristbrottslagen, eller •utlänningen kan utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att ”gärning” bör användas i stället för ”brott”. Remissinstanserna: anför att det bör införas en lägsta ålder för när ett barn kan utvisas och anser att barn inte ska utvisas utan sina vårdnadshavare och att vårdnadshavare inte ska utvisas. Migra- tionsverket framhåller att det bör säkerställas att det är möjligt för en all- män domstol att i ett brottmål besluta om utvisning trots att personen även varit föremål för en process enligt den nya lagen. har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: En utlänning som med hänsyn till vad Prop. 2021/22:131 som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller övriga omständigheter kan antas komma att göra sig skyldig till ett brott enligt terroristbrottslagen eller kan utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet bör kunna utvisas enligt den nya lagen. Det första fallet innebär en utvidgning av tillämpningsområdet för utvisning av presumtiva terrorister i förhållande till vad som gäller enligt lagen om särskild utlänningskontroll (se avsnitt 6.1). Det andra fallet avser samma personkategori som kan utvisas (se avsnitt 6.2). Som pekar på kan en utlänning som har varit föremål för en process enligt 8 a kap. utlänningslagen, det vill säga utvisning på grund av brott, även bli utvisad enligt lagen om särskild utlänningskontroll och vice versa. Den ordningen bör fortsatt gälla (jfr avsnitt 6.3). anser att det bör införas en lägsta ålder för när barn får bli utvisade. Barn torde ytterst sällan bli föremål för åtgärder enligt den nya lagen, och i sådana fall bör det främst vara fråga om sådana utlän- ningar som ska fylla . Inför ett beslut om utvisning eller en annan åtgärd ska ansvarig beslutsfattare alltid överväga om beslutet eller åtgär- den berör ett enskilt barn eller barn som grupp (direkt eller indirekt) och i så fall på vilket sätt, det vill säga ha ett barnrättsperspektiv (se avsnitt 4.3.3 och 5.1). Om beslutet eller åtgärden bedöms få konsekvenser för barn ska hänsyn tas till barnets rättigheter enligt bland annat och . En bedömning av barnets bästa ska i första hand beaktas, varvid barnets åsikter ska beaktas och tillmätas betydelse i förhål- lande till barnets ålder och mognad. Barnets rättigheter i enlighet med ska ses som en helhet, de är odelbara och ömsesidigt förstärkande (prop. 2017/18/186 s. 95 f.). Dessutom ska proportionalitets- principen beaktas (se avsnitt 5.5). En sådan begränsning som Barnom- budsmannen nu föreslår finns inte i lagen om särskild utlänningskontroll och regeringen gör bedömningen att det i den nya lagen – även utan en sådan reglering – finns tillräckliga rättssäkerhetsgarantier också för barn, särskilt med tanke på att det rör sig om kvalificerade säkerhetsärenden. Någon lägsta ålder för när barn får bli utvisade bör därför inte införas. Av samma skäl finns inte heller anledning att begränsa möjligheten att utvisa barn utan sina vårdnadshavare respektive vårdnadshavare med barn i Sve- rige. 7.2Vem som får ansöka och besluta om utvisning Regeringens förslag: Säkerhetspolisen ska få ansöka om utvisning. Ansökan ska ges in till . Ett beslut om utvisning ska meddelas av . Om eller har anledning att anta att förutsättningarna för ett beslut om utvisning är uppfyllda, ska myn- digheterna skyndsamt anmäla det till Säkerhetspolisen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår i stället att om eller Migrations- verket anser att en utlänning bör utvisas, ska myndigheten skyndsamt anmäla det till Säkerhetspolisen. 2021/22:131 Remissinstanserna: framhåller att det i begreppet ”anser” ligger en betydelse av att myndigheten redan har tagit ställning i sak, var- för utformningen av regeln bör ses över. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Ett ärende om utvisning av en utlän- ning inleds enligt lagen om särskild utlänningskontroll genom att Säker- hetspolisen ansöker hos . beslutar sedan om utlänningen ska utvisas. Det föreskrivs vidare att Polismyndig- heten och ska anmäla till Säkerhetspolisen om någon av myndigheterna finner anledning att anta att ett beslut om utvisning enligt lagen bör meddelas. Om Säkerhetspolisen delar den bedömningen kan den ansöka hos om utvisning av utlänningen. Lagrådet anser att det bör övervägas om det är lämpligt med en lagstiftning som anger att myndigheterna ska göra något ”när de har anledning att anta att det kan antas att något är fallet”. Lagrådet anser att den ”tankeordning” som anbefalls svårligen kan utföras, i vart fall inte på ett tillräckligt rättssäkert sätt. Regeringen har förståelse för Lagrådets synpunkt. gäller denna ordning (jfr 2 § andra stycket och 1 § punkt 2 lagen om särskild utlänningskontroll). Det kan konstateras att remissinstanserna inte har haft några invändningar mot den nuvarande ordningen. I sammanhanget finns det även skäl att framhålla vikten av att det finns en tydlig reglering som innebär att och , om myndigheterna får kännedom om omständigheter som kan vara av betydelse för frågan om utvisning av en utlänning som kan utgöra ett kvalificerat hot mot säkerhet, faktiskt anmäler detta till Säkerhetspolisen. Därefter är det upp till Säkerhetspolisen att bedöma de uppgifter som inkommit och ta ställning till om ett ärende om utvisning bör inledas, med möjlighet till överklagande av beslut och ytterligare prövning i högre instans. På detta sätt tillvaratas också rättssäkerhets- perspektivet. Sammanfattningsvis har det inte framkommit något skäl att frångå den nuvarande ordningen. Regleringen bör därför flyttas över till den nya lagen. Av de skäl som anförs av , bör bestämmelsen inte innehålla uttrycket ”om eller anser”. I stället bör den likt utformas så att en anmälan ska ske när myndigheterna har anledning att anta att förutsättningarna för ett beslut om utvisning är uppfyllda. Eftersom det kan vara fråga om presumtiva terrorister eller utlänningar som annars kan utgöra allvarliga säkerhetshot bör dock och , till skillnad från vad som gäller , vara skyldiga att skyndsamt vända sig till Säkerhets- polisen, om de har anledning att anta att förutsättningarna för ett beslut om utvisning är uppfyllda. Innehållet i ett beslut om utvisning Regeringens förslag: I ett beslut om utvisning ska det anges till vilket land utlänningen ska utvisas. Om det finns särskilda skäl, ska mer än ett land få anges i beslutet. Beslutet ska i övrigt innehålla de anvisningar som behövs för att det ska kunna verkställas. Ett beslut om utvisning ska innehålla ett förbud för utlänningen att Återreseförbudet ska gälla utan tidsbegränsning eller och beslutet ska innehålla vissa upplysningar om Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. utredningen föreslås att i ett beslut om utvisning med ett tidsbegränsat åter- reseförbud ska utlänningen upplysas om vilken dag förbudet upphör att Remissinstanserna: anser att det bör införas en möj- lighet för en utlänning att lämna information om när utresa sker eftersom det måste vara tydligt när han eller hon lämnar landet och det tidsbegrän- sade återreseförbudet börjar gälla. Civil motsätter sig åter- reseförbud som inte är tidsbegränsade då det är en alltför ingripande Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I ett beslut om utvisning ska det enligt lagen om särskild utlänningskontroll anges till vilket land som utlänningen Om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet. Eftersom ett beslut om utvisning syftar till att utlänningen ska lämna Sve- rige har det inte ansetts vara lämpligt att begränsa möjligheterna att ange flera länder i utvisningsbeslutet (Åtgärder för att klarlägga asylsökandes identitet, m.m., prop. 2003/04:50, s. 29 f. och 75). En utlänning får alltid sändas till ett land som utlänningen visar kan ta emot honom eller henne. Det är särskilt viktigt att utnyttja alla verkställighetsmöjligheter för den begränsade grupp av utlänningar som lagen är tillämplig på. vidare innehålla de anvisningar om verkställighet som omständigheterna i det enskilda fallet kan ge anledning till. Någon anledning att ändra dagens reglering har inte framkommit. Den bör därför föras över till den nya Ett beslut om utvisning ska vidare enligt lagen om särskild utlännings- kontroll förenas med ett förbud för utlänningen att utan tillstånd av rege- ringen återvända till . Det innebär att det alltid ska meddelas ett förbud för utlänningen att återvända till när en utlänning utvisas. Någon anledning att ändra den regleringen har inte framkommit. därför föras över till den nya lagen. Utlänningen ska också upplysas om vad konsekvenserna blir om han eller hon bryter mot förbudet (se avsnitt Med tanke på att det rör sig om personer som utgör kvalificerade säkerhetshot bör möjligheten till återreseförbud utan tidsbegränsning, trots Civil invändning, fortsatt behållas. På samma sätt som i dag bör förbudet därmed kunna meddelas såväl utan tidsbegränsning som Om förbudet inte är tidsbegränsat gäller det . I artikel 3.1 i och rådets förordning (EU) 2018/1860 av om användning av Schengens informations- system för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändandeförordningen) fastställs att medlems- 2021/22:131 staterna som utgångspunkt utan dröjsmål ska föra in registreringar i det EU gemensamma Schengens informationssystem (SIS) om tredjelands- medborgare som är föremål för ett beslut om återvändande. sådana registreringar är att medlemsstaternas myndigheter ska kunna kon- trollera om skyldigheten att återvända har fullgjorts och att stödja verkstäl- landet av sådana beslut. Ett beslut om återvändande motsvaras i svensk rätt av bland annat ett beslut om utvisning (Genomförande av återvän- dandedirektivet, prop. 2011/12:60, s. 27). kommer att börja tillämpas den dag som kommission ska fastställa. det att nämnda förordning börjar tillämpas fullt ut kommer svenska myndigheter alltså som utgångspunkt att vara skyldiga att registrera tredjelandsmedborgare som är föremål för ett beslut om utvisning i SIS. Medlemsstaterna har en möjlighet och kommer även framledes att kunna föra in registreringar om tredjelandsmedborgare som ska nekas inresa och vistelse i EU, så kallad SIS-spärrar (artikel 24 i och rådets förordning (EG) nr 1987/2006 av den 20 om inrättande, drift och användning av andra generationen