prop · H903131 · 2022-03-01 00:00:00 — Även dessa myndigheters beslut om ett offentligt biträde, ersättning till sådant biträde och avvisning av ombud eller biträde i ett ärende som handläggs enligt den nya lagen bör få överklagas särskilt till Migrationsöverdomstolen. Det framgår genom en hänvisning i lagen om särskild utlännings- kontroll till 13 kap. 15 och 16 §§ utlänningslagen att dessa bestämmelser om dna-analys är tillämpliga. I avsnitt 12.7 har föreslagits att en sådan hänvisning ska tas in även i den nya lagen. Det har inte framkommit någon anledning att ändra den nuvarande möjligheten att överklaga Migrations- verkets beslut i sådana frågor. Bestämmelsen bör därför i sak oförändrad föras över till den nya lagen. Övriga beslut bör inte få överklagas Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får beslut som meddelas av en förvaltningsmyndighet enligt den lagen överklagas endast i de fall som uttryckligen anges. Denna begränsning omfattar alltså inte ett beslut med- delat enligt andra lagar, till exempel en förvaltningsmyndighets beslut om avvisning som fattats enligt 45 § förvaltningslagen (prop. 2004/05:170 s. 317 f.). Det saknas skäl att ändra dagens reglering. Det bör därför även av den nya lagen framgå att ett beslut enligt den lagen får överklagas endast i de fall där det särskilt anges i lagen. I avsnitt 10.4 föreslås att en polisman vid tillfälligt ska få omhänderta och undersöka elektronisk kommunikationsutrustning som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning hos en utlänning. Beslutet fattas av en enskild polisman vid och kommer inte att omfattas av den föreslagna möjligheten för en utlänning att överklaga generella beslut om användning av tvångsmedel. Bland annat och Diskrimine- ringsombudsmannen ifrågasätter detta, vilket regeringen har viss förstå- else för. Utlänningen behöver emellertid i dessa situationer endast till- fälligt, som längst i , lämna ifrån sig kommunikationsut- rustningen. Det skulle därför inte fylla någon praktisk funktion med bestämmelser om överklagande eller annan omprövning av beslutet att till- fälligt omhänderta den, eftersom det är ett så kortvarigt omhändertagande. Säkerhetspolisens beslut i det enskilda fallet om att använda till exempel husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning (se avsnitt 10.3 och 10.10) kan inte heller överklagas. Justitiekanslern, och avdelningen av pekar i 2021/22:131 detta sammanhang på att regleringen när det gäller de tillfälliga omhän- dertagandena inte innehåller några rättssäkerhetsgarantier. I avsnitt 11.3 har dock föreslagits att en kopia av material från en omhändertagen kom- munikationsutrustning ska förstöras när den inte längre behövs för Säker- hetspolisens underrättelseverksamhet eller dess brottsutredande verksam- het. Ett beslut om sådan tvångsmedelsanvändning är dessutom, likt övrig handläggning enligt den nya lagen, underställd tillsyn av Justitiekanslern och ombudsmän som har rätt att i sin tillsyn få full insyn i verksamheten (se avsnitt 11.6). Mot bakgrund av att tvångsmedlet är ingripande, och för att tillämpningen inte ska bli godtycklig, är det särskilt viktigt att de rättssäkerhetsgarantier som finns på plats efterlevs. Det finns emellertid vid en samlad bedömning inte skäl att införa en möjlighet att överklaga också dessa beslut från Säkerhetspolisen. Enligt 16 kap. 9 § tredje stycket utlänningslagen får vidare Migrations- överdomstolens beslut inte överklagas. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i lagen om särskild utlänningskontroll. Det finns inte heller någon hänvisning till 16 kap. 9 § utlänningslagen. För tydlighets skull bör det uttryckligen anges i den nya lagen att Migrationsöverdomstolens beslut enligt den nya lagen inte får överklagas. Det bör gälla generellt för alla beslut som Migrationsöverdomstolen fattar enligt den nya lagen. 13.4Säkerhetspolisens rätt att överklaga och partsställning vid ett överklagande Regeringens förslag: Säkerhetspolisen ska få överklaga ett beslut som har fattat, om beslutet kan överklagas och går Säker- hetspolisen emot. Säkerhetspolisen ska också få överklaga en domstols beslut eller godkännande om fortsatt användning av tvångsmedel och tillstånd till hemliga tvångsmedel. Sådana beslut ska överklagas i den ordning som anges i . Vid ett överklagande ska och Säkerhetspolisen vara utlänningens motparter vid handläggningen i Migrationsöverdomstolen och hos regeringen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I lagen om särskild utlänningskontroll anges att Säkerhetspolisen får överklaga beslut enligt lagen om beslutet kan överklagas och går Säkerhetspolisen emot. Denna bestämmelse bör föras över i sak oförändrad till den nya lagen. En utlän- nings rätt att överklaga framgår av den generella bestämmelsen i 42 § förvaltningslagen, som föreskriver att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår om det har gått honom eller henne emot. Det behövs därför inte någon särskild bestämmelse om utlänningens rätt att överklaga i den nya lagen. Som har nämnts tillämpas regler om hand- läggning av tvångsmedelsfrågor (se avsnitt 10.1). Genom en hänvisning i lagen om särskild utlänningskontroll till 27 kap. får ett offentligt ombud överklaga ett beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (se avsnitt 10.11). Det är däremot oklart vad som gäller Prop. 2021/22:131 för Säkerhetspolisen. Det finns inte någon uttrycklig bestämmelse i rätte- gångsbalken om att Säkerhetspolisen får överklaga en allmän domstols beslut om tvångsmedel (jfr prop. 1990/91:118 s. 88). Regleringen i rätte- gångsbalken om vem som är part i brottmål tar nämligen sikte på att det är åklagare som företräder det allmänna. I den nya lagen bör det därför tas in en uttrycklig regel som ger Säkerhetspolisen rätt att överklaga en domstols beslut om tvångsmedel som har gått myndigheten mot eftersom det saknas skäl att göra skillnad på Säkerhetspolisen och åklagare i den delen. Det gäller beslut eller godkännande om fortsatt användning av tvångsmedel och tillstånd till hemliga tvångsmedel. Sådana beslut överklagas i den ordning som anges i . Av tydlighetsskäl bör också det framgå genom en upplysning i den nya lagen. I lagen om särskild utlänningskontroll föreskrivs vidare att vid ett över- klagande är och Säkerhetspolisen utlänningens motpart vid handläggningen i Migrationsöverdomstolen och hos regeringen. Det saknas skäl att ändra partsställningen vid ett överklagande. Dessa bestäm- melser bör därför föras över i sak oförändrade till den nya lagen. 13.5Förfarandet vid Migrationsöverdomstolen efter överklagande till regeringen Regeringens förslag: Om beslut om utvisning, inhi- bition, tidsbegränsat uppehållstillstånd eller användning av tvångs- medel överklagas, ska myndigheten lämna över handlingarna i ärendet till Migrationsöverdomstolen. Domstolen ska sedan med ett eget yttrande lämna handlingarna vidare till regeringen. I yttrandet ska det i förekommande fall anges särskilt om det finns hinder mot verkställighet. Anser domstolen att det finns ett sådant hinder, ska regeringen inte få avvika från den bedömningen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: (Juridiska fakultetsnämn- den), , och Svenska avdel- ningen av konstaterar bland annat att det finns betydande intresse av sekretess och att full partsinsyn inte är möj- lig. () och Svenska avdelningen av föreslår att Migra- tionsöverdomstolen i högre grad ska få ta del av Säkerhetspolisens underlag och att företrädare för den enskilda kan utses och agera på liknande sätt som vid Försvarsunderrättelsedomstolen. Barnombuds- mannen anför att regeringen även bör vara bunden av Migrationsöverdom- stolens yttrande när det gäller hinder mot verkställigheten på grund av annan särskild anledning. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I lagen om särskild utlänningskontroll regleras hur ett överklagande av beslut ska hanteras. När beslut om utvisning, inhibition, tidsbegränsat uppehållstillstånd eller användning av tvångsmedel överklagas, ska myn- 2021/22:131 digheten skyndsamt lämna över handlingarna i ärendet till Migrations- Domstolen ska därefter med ett eget yttrande lämna hand- lingarna vidare till regeringen. I yttrandet ska det i förekommande fall särskilt anges om det finns hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlännings- lagen mot att utvisningsbeslutet verkställs. stolen att det finns ett sådant hinder mot verkställighet, får regeringen inte avvika från den bedömningen. Migrationsöverdomstolen ska innan den yttrar sig hålla en muntlig förhandling. Det har inte framkommit skäl att ändra den nuvarande ordningen för hur ett överklagande av beslut om utvisning, inhibition, tidsbegränsat uppehållstillstånd eller användning av tvångsmedel ska han- Dessa bestämmelser bör därför i sak oförändrade föras över till den Om Migrationsöverdomstolen kommer fram till att det finns verkställighetshinder ska regeringen alltså även i fortsättningen vara bunden av detta. Däremot bör det direkt av den nya lagen framgå att Migrationsöverdomstolens yttrande i förekommande fall särskilt ska inrik- tas på om det föreligger ett sådant verkställighetshinder som anges i den nya lagen, i stället för genom en hänvisning till utlänningslagens bestäm- Det innebär att hinder enligt 12 kap. 3 a § utlänningslagen också ska beaktas, då den paragrafen räknas upp i den nya lagens bestämmelse om hinder mot verkställighet av ett beslut om utvisning (se avsnitt 7.8). anser att regeringen också bör vara bunden av Migrationsöverdomstolens yttrande när en utvisning inte bör verkställas på grund av annan särskild anledning (se avsnitt 7.9). verket som regeringen ska dock självmant beakta sådana hinder som bland annat kan ha sin grund i regleringen i och barn- Det har vidare i tidigare lagstiftningsarbete ansetts som en självklarhet att domstolen, utan att det uttryckligen framgår, ska yttra sig över samtliga omständigheter som är väsentliga, det vill säga bland annat om det finns någon annan särskild anledning att utvisningen inte bör verk- ställas (prop. 2004/05:170 s. 248 f.). I artikel 1 i tilläggsprotokoll 7 till stadgas vissa rättssäkerhetsgarantier vid utvisningar av utlänningar. lagligen är bosatt inom en stats territorium får enligt artikeln inte utvisas därifrån utom efter ett i laga ordning fattat beslut. bland annat tillåtas att framlägga skäl som talar mot utvisningen, få sin sak omprövad och för dessa ändamål företrädas genom ett ombud inför veder- börande myndighet eller inför en eller flera av denna myndighet utsedda En utlänning kan dock enligt denna artikel utvisas innan han utövar dessa rättigheter, när utvisningen är nödvändig i den allmänna ord- ningens intresse eller motiveras av hänsyn till den nationella säkerheten. Enligt praxis innefattar denna artikel också en rätt för utlänningen att bli informerad om skälen till att han eller hon ska bli utvi- sad och om innehållet i akten i målet eftersom utlänningen annars inte på ett meningsfullt sätt kan ifrågasätta de anklagelser som riktas mot honom Denna rättighet är dock inte absolut (dom i och mot , 80982/12). Bland annat () fram- håller att Migrationsöverdomstolen i högre grad bör få ta del av Säkerhets- Det ligger dock i sakens natur att Säkerhetspolisens arbete inom kontraterrorism, kontraspionage och författningsskydd måste präglas av omfattande sekretess för att kunna ge önskat resultat, och ytterst för att avvärja hot mot säkerhet (prop. 1990/91:118 s. 67 f.). Insynen i den typen av verksamhet är därför begränsad inte bara i förhål- lande till de berörda utlänningarna, utan också gentemot andra svenska myndigheter. Säkerhetspolisen bör därför få avgöra vilka uppgifter som kan föras vidare för att garantera utlänningens rättssäkerhet utan att Sveri- ges säkerhet och andra viktiga intressen äventyras. är det själv- fallet viktigt att huvudregeln ändå är att parten ska få del av allt material i dessa ärenden. De undantag från huvudregeln som finns bör, som angetts i tidigare förarbeten, tillämpas restriktivt så att inte uppgifter undanhålls utlänningen annat än när detta är oundgängligen nödvändigt (prop. 1990/91:118 s. 69). har i sin praxis framhållit att ansva- riga myndigheter måste ha tillräckliga skäl för en sådan begränsning av information. Bedömningen att begränsa informationen behöver dessutom kunna underställas granskning av till exempel en överrätt. En begränsad tillgång till information bör också mötas upp av åtgärder som på ett annat sätt garanterar rättssäkerheten i processen. Det kan till exempel ske genom att utlänningen är företrädd av ett behörigt juridiskt ombud (dom i och mot , 80982/12). Bland annat () före- slår att företrädare för enskilda ska kunna utses och agera i dessa processer på liknande sätt som vid Försvarsunderrättelsedomstolen. Visserligen är båda processerna förvaltningsrättsliga förfaranden. I ärenden enligt den nya lagen har emellertid, likt vad som gäller , enskilda rätt till offent- liga biträden som företräder och bevakar deras intresse i processen. Något sådant offentligt biträde finns inte vid Försvarsunderrättelsedomstolen. Med hänsyn till bland annat detta är processerna inte jämförbara. Det finns därför sammantaget inte skäl att utse sådana företrädare för enskilda enligt den nya lagen. Som anförts i tidigare förarbeten skulle det inte heller vara ett alternativ att låta det offentliga biträdet få del av information utan att lämna vidare den till klienten (prop. 1990/91:118 s. 69). 2021/22:131 13.6 Prövning enligt den nya lagen eller Regeringens förslag: Om har avslagit både Säker- hetspolisens ansökan om utvisning och utlänningens ansökan om sådant som kan tas upp enligt den nya lagen, ska ett överklagande från utlän- ningen handläggas enligt utlänningslagen. Detta ska dock inte gälla om också Säkerhetspolisen har överklagat beslut. Om regeringen har avslagit en ansökan om utvisning och utlänningen har gjort en sådan ansökan som kan tas upp enligt den nya lagen, ska regeringen få överlämna ärendet i dessa delar till för prövning enligt utlänningslagen. I vissa fall ska regeringen vara skyldig att överlämna en ansökan om uppehållstillstånd till för prövning. Om regeringen handlägger ett ärende om utvisning och utlänningen kommer in med en sådan ansökan som kan tas upp enligt den nya lagen, ska regeringen få upphäva det överklagade beslutet och överlämna ärendet till för handläggning. Det ska dock inte gälla för ansökningar om vissa specifika uppehållstillstånd. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det finns vissa bestämmelser i lagen om särskild utlänningskontroll som anger när ett ärende inte längre ska handläggas enligt den lagen, utan i stället enligt utlänningslagen. Om Säkerhetspolisen har ansökt om utvisning enligt lagen om särskild utlän- ningskontroll i ett ärende där utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt och avslår båda ansökningarna, ska ett överklagande från utlänningen handläggas enligt utlänningslagen. Det innebär att Migra- tionsverket ska överlämna överklagandet och övriga handlingar av bety- delse i ärendet till en migrationsdomstol i stället för till Migrationsöver- domstolen. Det gäller emellertid inte i de fall där Säkerhetspolisen också har överklagat beslut. Då ska överklagandet även fort- sättningsvis handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Om Säkerhetspolisen däremot inte har överklagat beslutet utan i stället i ett yttrande som svar på utlänningens överklagande begär att utlänningens ansökan ska avslås, kommer ärendet enligt 1 kap. 7 § utlänningslagen att handläggas som ett säkerhetsärende enligt den lagen (prop. Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får vidare regeringen över- lämna ett ärende till för prövning enligt utlänningslagen om regeringen beslutar att inte utvisa en utlänning som har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som var- aktigt bosatt. Om skäl för utvisning enligt lagen om särskild utlännings- kontroll saknas, är alltså utgångspunkten att regeringen bör överlämna ärendet i övriga delar till . Är det uppenbart att utlän- ningen till exempel bör beviljas uppehållstillstånd kan det dock enligt förarbetena vara lämpligt att regeringen tar ställning till ärendet i dess Överlämnar regeringen ärendet till för prövning enligt utlänningslagen kan myndighetens beslut överklagas till domstol i den ordning som föreskrivs i den lagen (prop. 2009/10:31 s. 293). Det har inte föreslagits någon ändring när det gäller vilka andra frågor, såsom uppehållstillstånd och statusförklaring, som vid sidan av utvisnings- frågan ska hanteras inom ramen för den nya lagen (se avsnitt 6.3, se dock avsnitt 7.4 om återkallelse). Om har beslutat att utlän- ningen inte ska utvisas enligt den nya lagen och utlänningens ansökan inte heller bifalls, bör även i fortsättningen ett överklagande från utlänningen handläggas enligt utlänningslagen om inte Säkerhetspolisen också över- klagar beslutet. Om både utlänningen och Säkerhetspolisen överklagar beslut bör frågorna också fortsatt handläggas tillsam- mans enligt den nya lagen. Den nu aktuella bestämmelsen bör därför oför- ändrad i sak föras över till den nya lagen. Om Säkerhetspolisen överklagar beslut att inte utvisa en utlänning och det i ärendet även finns frågor som rör exempelvis uppe- hållstillstånd, bör regeringen i samband med att en ansökan om utvisning avslås också enligt den nya lagen kunna överlämna ärendet i övriga delar till för prövning enligt utlänningslagen. Detsamma bör gälla om har beslutat att utlänningen ska utvisas enligt den nya lagen och utlänningen överklagar beslutet men regeringen anser att det inte finns förutsättningar för utvisning enligt den lagen och avslår ansökan. Bestämmelser med sådan innebörd bör tas in i den nya lagen. Om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd, statusförklaring, rese- dokument eller ställning som varaktigt bosatt i medan regeringen handlägger ett utvisningsärende, ska regeringen enligt lagen om särskild utlänningskontroll upphäva det överklagade beslutet och överlämna ären- det till för handläggning. Utvisningsfrågan kommer då att handläggas på nytt tillsammans med den fråga som utlänningens ansö- kan avser. Som har nämnts föreslås att en ansökan från en utlänning om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i ska prövas enligt den nya lagen, om Säkerhets- polisen har ansökt om att utlänningen ska utvisas enligt den (se avsnitt 6.3). Om en utvisning handläggs av regeringen när utlänningen gör sin ansökan bör regeringen även i fortsättningen kunna undanröja Migrations- verkets beslut och återförvisa ärendet. Bestämmelsen bör dock ändras så att den blir fakultativ, eftersom det är rimligt att regeringen ytterst avgör hur frågan ska hanteras. Utgångspunkten bör alltså vara att regeringen ska kunna pröva utlänningens ansökan när den beslutar i utvisningsfrågan. Om regeringen beslutar att utlänningen ska utvisas bör han eller hon inte beviljas något uppehållstillstånd annat än möjligtvis ett tidsbegränsat till- stånd i de fall där beslutet om utvisning inte kan verkställas. Ansökan om uppehållstillstånd bör därför avslås när utlänningen utvisas. Om utlän- ningen har ansökt om statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i bör regeringen också avslå en sådan ansökan om utlänningen utvisas. I avsnitt 6.3 har redogjorts för hur ansökningar om vissa specifika uppehållstillstånd ska hanteras, om frågan är aktuell i ett ärende om utvis- ning enligt den nya lagen. Det gäller sådana uppehållstillstånd som en utlänning kan ansöka om under vistelsen i med stöd av regler i 5 b kap. eller 6 a–6 c kap. utlänningslagen. Har en utlänning gjort en sådan ansökan när frågan om utvisning väcks, eller gör utlänningen det under 2021/22:131 handläggningen av utvisningsfrågan, ska begäran vila i avvaktan på pröv- ningen av utvisningsfrågan. När utvisningsbeslutet har fått laga kraft eller utlänningen lämnar en nöjdförklaring, ska ansökan anses förfallen. Om utlänningen inte utvisas, ska ansökan lämnas över till för prövning enligt utlänningslagen. Det innebär att regeln om att regeringen får upphäva ett beslut i utvisningsfrågan om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd under handläggningen inte gäller för dessa specifika uppehållstillstånd. Det bör därför också tydliggöras att regeringen är skyl- dig att överlämna frågan om uppehållstillstånd till , om en utlänning – som ansökt om uppehållstillstånd med stöd av reglerna i 5 b kap. eller 6 a–6 c kap. utlänningslagen – inte utvisas. Regeringens förslag: En EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare ska även i fortsättningen kunna ansöka om rätts- prövning när regeringen har beslutat att han eller hon ska utvisas enligt den nya lagen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter pekar på att det av praxis framgår att även en tredjelandsmed- borgare som är en familjemedlem till en unionsmedborgare i vissa situat- ioner kan få en härledd rätt till uppehållsrätt och därmed omfattas av rätten till domstolsprövning enligt primärrättens bestämmelser och att denna krets av familjemedlemmar är vidare än den som omfattas av rätts- Även framhåller att primärrätten inte kan begränsas med hänsyn till nationell säkerhet. vill gärna se att alla individer får rätt till rättsprövning av regeringens Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 a § lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut (rättsprövningslagen) får en EES-medborgare, eller en sådan familjemedlem till en EES-medborgare som avses i 3 a kap. 2 § utlänningslagen, som har utvisats av regeringen enligt lagen om särskild utlänningskontroll ansöka om rättsprövning av beslutet. I lagen om sär- skild utlänningskontroll hänvisas till att det finns en möjlighet till rätts- prövning i dessa fall. EES-medborgare och deras familjemedlemmar har alltså en rätt till dom- stolsprövning av regeringens beslut om utvisning som inte andra utländska En ansökan om rättsprövning ska enligt 4 § rättspröv- ningslagen normalt ha kommit in till senast I paragrafens andra stycke föreskrivs dock att en ansökan om rättsprövning enligt 2 a § ska ha kommit in till senast för beslutet. Skälet till den kortare ansökningstiden är att det har ansetts vara av särskild vikt att säkerhetsärenden handläggs skyndsamt (prop. 2009/10:31 s. 243). Bakgrunden till bestämmelserna är att EES-medborgare och deras familjemedlemmar genom rörlighetsdirektivet har en särställning i förhål- lande till andra utlänningar som innefattar en rätt till domstolsprövning 2009/10:31 s. 240–243). Det är emellertid inte endast sekundär- rätten som innehåller bestämmelser som ställer krav på rätt till domstolsprövning. Inom unionsrätten regleras rätten till domstolsprövning också i artikel 19 i och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. En förutsättning för att dessa artiklar ska vara tillämpliga är att medlemsstaterna tillämpar unionsrätten. Varje begränsning av en unionsmedborgares rätt att röra sig fritt och uppehålla sig i unionen faller inom unionsrättens tillämpningsområde (bland annat dom CS, C-304/14, EU:C:2016:674). Som har framgått i avsnitt 5.2 kan den nya lagen utformas utan anpass- ning till närmare krav som ställs i EU-direktiv och annan sekundärrätt, om det behövs för att skydda den nationella säkerheten. Det förhållandet att möjligheten till rättsprövning utgör en viktig rättssäkerhetsgaranti för EES-medborgare och deras familjemedlemmar talar dock mot att ta bort den.