prop · H903174 · 2022-03-22 00:00:00 — skäl för att utforma regleringen på det sätt som föreslogs i lagrådsremissen är att det alltså finns situationer då det för en näringsidkare på förhand kan sägas stå klart att ett avtalsvillkor är oskäligt och där det är förutsebart att handlandet kan leda till en avgift. Regleringen i 3 § avtalsvillkorslagen får enligt regeringen även anses vara mer precis i sin utformning än general- klausulen i 5 § marknadsföringslagen. kan det också verka avskräckande för företag som inte följer reglerna och gynna seriösa företag. Lagrådet framhåller att en straffrättsliknande reglering som den före- varande inte ska utgå från något underförstått förbud, utan att lagen ska ge klar ledning beträffande det otillåtna handlande som vid överträdelse kan medföra en sanktion. Den som kan drabbas av en sanktionsavgift ska ha möjlighet att med ledning av lagtexten med rimlig säkerhet kunna sluta sig till såväl vad som är otillåtet som vad som är tillåtet. Enligt Lagrådet bör vissa entydigt bestämda fall anges vara otillåtna. Sådan entydighet menar får anses finnas när ett villkor antingen är oförenligt med 3 a § avtalsvillkorslagen om betalnummer eller är väsentligen samma som ett villkor som för näringsidkaren eller annan, i ett vägledande avgörande i sista instans, har förbjudits enligt 3 § avtalsvillkorslagen. Med sista instans avses Patent- och marknadsöverdomstolen eller , den sistnämnda instansen efter att överklagande har tillåtits enligt 1 kap. 3 § tredje stycket lagen (2016:188) om patent- och marknadsdomstolar. Regeringen delar uppfattningen att det i de av Lagrådet angivna fallen får anses vara förutsebart för den som har att förhålla sig till regelverket vilka överträdelser som kan medföra en sanktionsavgift. Den av Lagrådet föreslagna lösningen saknar dock motsvarighet i tidigare lagstiftning och väcker även i övrigt flera frågor. Att endast beakta avgöranden i sista instans framstår som svårförenligt med ändringsdirektivet. En sådan reglering förefaller också i viss utsträckning stå i kontrast till att det är EU- domstolen som är den yttersta uttolkaren av begreppen i avtalsvillkors- direktivet. Frågan inställer sig även om innebörden av beslut om att inte meddela prövningstillstånd. Inte heller framstår det enligt regeringen som eftersträvansvärt med en reglering som påverkas på ett avgörande sätt av att en part väljer att inte överklaga till sista instans. Med beaktande av dessa förhållanden är det enligt regeringen inte lämpligt att koppla sanktionsavgiften till vägledande avgöranden i sista instans. Lagrådet för även fram det alternativa förslaget att koppla sanktionsav- giften till dels sådana avtalsvillkor som anges i 3 a §, dels avtalsvillkor som är samma eller väsentligen samma som ett villkor som enligt 3 § näringsidkaren har förbjudits att använda, dels avtalsvillkor som är samma eller väsentligen samma som ett villkor som enligt 3 § annan näringsidkare har förbjudits att använda genom ett avgörande i sista instans. Även detta förslag innebär dock de beskrivna svårigheterna. Lämpligare är då enligt regeringen en reglering, i linje med Lagrådets förslag, som innebär att möjligheten att ta ut en avgift begränsas till situationer då näringsidkaren enligt 3 § har förbjudits att använda villkoret, men där näringsidkaren trots detta fortsätter att använda avtalsvillkoret. Därigenom begränsas utrymm- et för sanktionsavgifter till fortsatta överträdelser på det sätt som ändrings- direktivet tillåter. En sådan reglering tillgodoser enligt regeringen så långt möjligt vad Lagrådet efterfrågar, som de beskrivna svårigheterna motverkas. Regeringen återkommer strax nedan, under rubriken ”Bestäm- melsernas närmare utformning”, till bestämmelsen om betalnummer i 3 a § avtalsvillkorslagen. Enligt Lagrådet bör överträdelser leda till sanktionsavgift under samma förutsättningar som oskäliga avtalsvillkor får förbjudas enligt 3 § avtals- villkorslagen, dvs. att det ska vara motiverat från allmän synpunkt eller annars ligga i konsumenternas eller konkurrenternas intresse. Enligt reger- ingen framstår en sådan begränsning dock inte som förenlig med ändrings- direktivet. Mot den bakgrunden bör alltså, i likhet med vad och anser, möjligheten att ta ut en sanktionsavgift enligt avtalsvillkorslagen begränsas till fortsatta överträdelser på det nu angivna sättet. I sammanhanget kan nämnas att artikel 8b punkten 2 i direktivet inte bara gäller sanktionsavgifter, utan alla typer av sanktioner. Det nuvarande sanktionssystemet, som har funnits , bedöms dock fungera väl och en inskränkning av de nuvarande sanktionsmöjligheterna är inte aktuell. Möjligheten att förbjuda användningen av oskäliga avtalsvillkor enligt 3 och 7 §§ avtalsvillkorslagen bör alltså lämnas oförändrad. Frågan är då hur en reglering av sanktionsavgifter vid överträdelser av avtalsvillkorslagen bör utformas. Ett alternativ vore att låta reglerna om marknadsstörningsavgift i marknadsföringslagen tillämpas även vid över- trädelser av avtalsvillkorslagen. Detta skulle vara en lagstiftningstekniskt smidig lösning. Hänvisningar till bestämmelserna om marknadsstörnings- avgift i marknadsföringslagen finns i en rad andra lagar. Det finns dock, som utredningen konstaterar, skäl som talar mot en sådan lös- ning. Som har beskrivits ovan innehåller avtalsvillkorslagen ett eget sank- tionssystem och det finns inte några hänvisningar till bestämmelserna i marknadsföringslagen. Vidare är marknadsföringslagen tillämplig på otillbörlig marknadsföring medan avtalsvillkorslagen innehåller bestäm- melser om oskäliga avtalsvillkor. Systematiken i marknadsföringslagen innebär att bestämmelserna om marknadsstörningsavgift endast blir tillämpliga i de fall en domstol har funnit att marknadsföringen innebär en överträdelse av någon av de bestämmelser som anges i 29 § marknads- föringslagen. För att det ska vara fråga om en överträdelse krävs i de flesta fall också att domstolen har ansett att marknadsföringen påverkar eller sannolikt påverkar mottagarens förmåga att fatta ett välgrundat affärs- beslut, det s.k. transaktionstestet (6 och 8 §§ marknadsföringslagen). Med hänsyn till hur avtalsvillkorslagen är uppbyggd, och den nuvarande syste- matiken i marknadsföringslagen, är det enligt regeringen inte lämpligt att låta bestämmelserna om marknadsstörningsavgift i marknadsföringslagen tillämpas vid överträdelser av avtalsvillkorslagen. Det bör därför införas särskilda bestämmelser om sanktionsavgift i den sistnämnda lagen. Med beaktande av att avgiften bör regleras på det nu beskrivna sättet anser regeringen att det inte finns anledning att använda begreppet mark- nadsstörningsavgift i avtalsvillkorslagen på det sätt som Juridiska fakul- tetsnämnden vid föreslår. Det skulle kunna riskera att leda till otydligheter, mot bakgrund av att marknadsstörningsavgiften har en specifik betydelse i marknadsföringslagen. I stället bör uttrycket sanktionsavgift användas för avgiften i avtalsvillkorslagen. Krav på uppsåt eller oaktsamhet? Det förekommer att regler om sanktionsavgifter inte innehåller något krav på uppsåt eller oaktsamhet. För att en sådan konstruktion ska vara försvar- bar från rättssäkerhetssynpunkt har det i andra sammanhang ansetts att det bör finnas stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet (se prop. 2007/08:107 s. 23). En del avgiftsregler är i stället konstruerade så att på- förande av sanktionsavgift förutsätter uppsåt eller oaktsamhet. exempel är bestämmelsen om marknadsstörningsavgift i 29 § mark- Prop. 2021/22:174 nadsföringslagen. När det gäller oskäliga avtalsvillkor framstår det enligt regeringen som lämpligt att införa samma ordning som gäller enligt marknadsförings- lagen. Det bör alltså krävas uppsåt eller oaktsamhet för att påföra sank- tionsavgift enligt avtalsvillkorslagen. Behörig domstol och talerätt i mål om sanktionsavgift Behörig domstol i frågor om förbud enligt avtalsvillkorslagen är Patent- och . Regeringen anser att det är lämpligt att samma domstol även blir behörig domstol när det gäller talan om sanktionsavgift. På samma sätt som vid ansökan om förbud bör en talan om sanktions- avgift få väckas av KO. En särskild fråga är om det finns skäl att låta andra än KO få möjlighet att väcka talan om sanktionsavgift i vissa fall. Så är fallet när det gäller ansökan om förbud. Om KO för ett visst fall be- slutar att inte göra någon ansökan, får ansökan göras av en samman- slutning av näringsidkare, konsumenter eller löntagare (4 § avtalsvillkors- lagen). Denna subsidiära talerätt innebär att kravet i artikel 7.2 som före- skriver att personer och organisationer som enligt nationell rätt har ett berättigat intresse av att skydda konsumenter ska få anhängiggöra ett ärende om förbud mot ett oskäligt avtalsvillkor hos vederbörande domstol eller myndighet är uppfyllt (se prop. 1994/95:17 s. 70). Det kan även nämnas att en enskild näringsidkare som berörs av marknadsföringen eller en sammanslutning av näringsidkare har subsidiär talerätt när det gäller talan om marknadsstörningsavgift (48 § andra stycket marknadsförings- lagen). Som skäl för den subsidiära talerätten i marknadsföringslagen har angetts att det kan finnas överträdelser som främst angår näringsidkar- intressen, vilket stämmer mindre väl överens med KO:s uppgift att i första hand ta till vara konsumentintresset (se prop. 1994/95:123 s. 134). Regeringen konstaterar att det kan finnas ett generellt näringsidkarin- tresse även i frågor om sanktionsavgift enligt avtalsvillkorslagen. Det bör därför införas en subsidiär talerätt för en sammanslutning av näringsidka- re. Det finns däremot inte anledning att tillåta en särskild talerätt för konsu- menter eller löntagare. Konsumentintresset bevakas av KO. Det finns inte heller anledning att tillåta enskilda näringsidkare att väcka talan. Möjligheten att påföra sanktionsavgift bör regleras i en ny paragraf i av- talsvillkorslagen. Den bör lämpligen utformas så att det framgår att Patent- och på talan av KO ska besluta att en näringsidkare ska betala en sanktionsavgift om näringsidkaren eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har använt ett sådant avtalsvillkor som näringsidkaren har förbjudits att använda enligt 3 § genom ett avgörande som har fått laga kraft. Som Lagrådet för fram bör ”ska” väljas i stället för det fakultativa ”får”. Det finns enligt rege- ringen inte behov av att ersätta formuleringen ”har förbjudits” med ”har befunnits vara oskäligt”, vilket Lagrådet anser att det kan finnas anledning att överväga. 2021/22:174 Av paragrafen bör framgå att om KO för ett visst fall beslutar att inte föra talan om sanktionsavgift en sammanslutning av näringsidkare får väcka en sådan talan. Lagrådet föreslår att de processuella frågorna om talerätt och behörig domstol regleras i en särskild paragraf. Enligt regeringen görs dock det lämpligast i den nu aktuella bestämmelsen. Det framstår som mest ända- målsenligt att direkt i bestämmelsen, på liknande sätt som gäller för 3 § avtalsvillkorslagen, reglera även de processuella frågorna. På det sättet framgår det redan inledningsvis vem som prövar frågor om sanktionsavgift och vilka aktörer som kan väcka en sådan talan. Det är ägnat att bidra till tydligheten av bestämmelsen. Det bör även anges i lagen att avgiften tillfaller staten. Lagrådet sätter i fråga att sanktionsavgiften alltid ska tillfalla staten och framhåller att det kan inträffa att en sammanslutning av näringsidkare för en talan med partiell framgång och därför inte får full ersättning för sina rättegångs- kostnader, fastän sanktionsavgift döms ut. Möjligen gäller då, menar , enligt allmänna principer att sammanslutningen har rätt att ur den utdömda avgiften gottgöra sig så att den får full kostnadstäckning. En sådan ordning skulle enligt Lagrådet inte motverka regleringens syfte. Av lagtexten framgår uttryckligen att sanktionsavgiften tillfaller staten. En sådan ordning ligger väl i linje med vad som gäller generellt för sanktions- avgifter. Även om den reglering som föreslås avviker från det som normalt gäller för sanktionsavgifter, genom att även en sammanslutning av näringsidkare har möjlighet att föra en talan om sanktionsavgift, saknas det enligt regeringen tillräckliga skäl för att införa en annan ordning i detta fall. Sammanslutningens intresse av att få ersättning för sina kostnader får anses vara tillräckligt tillgodosett genom möjligheten att få ersättning för rättegångskostnader. Regeringen noterar att det finns en motsvarande reglering i 29 § marknadsföringslagen, utan att någon reglering av situationen har införts. I lagrådsremissen föreslogs att det förhållandet att avgiften tillfaller staten skulle regleras i bestämmelsen om möjligheten att påföra sanktionsavgift. Som Lagrådet påpekar är det dock lämpligare att det anges i den bestämmelse som reglerar hur avgiften ska betalas (se avsnitt 10.5). I 3 a § avtalsvillkorslagen finns en bestämmelse som innebär att ett av- talsvillkor vid tillämpningen av 3 § ska anses oskäligt om det innebär att konsumenten är hänvisad till att använda ett telefonnummer med förhöjd taxa för att ta kontakt med näringsidkaren per telefon med anledning av ett mellan dem ingånget avtal. Bestämmelsen genomför artikel 21 i konsu- menträttighetsdirektivet. Som Lagrådet för fram får den anses vara allmänt veterlig och känd för den som överträder den. Även överträdelser av den bestämmelsen bör därför kunna leda till påförande av en sanktionsavgift, utan att omfattas av ett tidigare beslut om förbud. I lagrådsremissen före- slogs att bestämmelsen om betalnummer i avtalsvillkorslagen skulle ändras så att det framgår att den är tillämplig även vid påförande av en sanktionsavgift. Med de överväganden som har gjorts behövs inte den justeringen, i enlighet med vad Lagrådet påpekar. Situationer då en avgift inte får påföras Regeringens förslag: Talan om att påföra en sanktionsavgift för en överträdelse får inte tas upp till prövning om överträdelsen omfattas av ett förbud som har förenats med vite och talan om utdömande av vitet Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag till lagtext är något annorlunda utformat. Remissinstanserna: (Patent- och marknadsdom- stolen) påpekar att bestämmelsen kan leda till sämre förutsebarhet för en näringsidkare som ålagts ett vitesförbud men har inget att invända mot ut- invänder mot förslaget och anser att det inte finns tillräckliga skäl för att påföra avgift för överträdelser som tidsmässigt omfattas av ett vitesföre- anser att förhållandena talar för utredningens förslag att göra motsvarande ändring som i marknadsföringslagen. Handel avstyrker förslaget eftersom det inte uppfyller de krav på förutse- barhet som ställs när det gäller sanktioner av straffrättslig karaktär samt framhåller att ändringsdirektivet inte medför någon skyldighet att tillse att det ska vara möjligt att påföra sanktionsavgift i varje enskilt fall. kan det även vara problematiskt att talan om sanktions- avgift kan föras för en överträdelse av ett interimistiskt beslut. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 9.2.7 har de principer som är tillämpliga vid åläggande av den aktuella typen av sanktioner beskrivits, inklusive principen att en person inte ska straffas för samma gärning fler än en gång (ne bis in idem). Det som har beskrivits där gör sig gällande även beträffande sanktionsavgiften i avtalsvillkorslagen. Enligt ändringsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner ska kunna påföras för över- trädelser av avtalsvillkorsdirektivet. Sanktionsavgifter ska i vissa fall kunna påföras vid överträdelser av nationella bestämmelser som genomför Av detta följer att en domstol inte bör vara förhindrad att besluta om sanktionsavgift för en åtgärd som omfattas av ett vitesåläggande. ordning som tillämpas på andra rättsområden, och som här skulle innebära att sanktionsavgift inte får påföras när en talan om utdömande av vite har väckts, är mer långtgående än det skydd mot dubbla lagföringar och dubbla straff som följer av . Om det utsatta vitet inte bedöms vara tillräckligt effektivt, proportionellt och avskräckande i direktivets mening finns alltså möjlighet för KO att välja att väcka talan om att påföra en avgift i stället för att ansöka om utdömande av vitet. Även om förutsebarheten för en näringsidkare som har ålagts ett vites- förbud i någon mån kan sägas minska på det sätt som (Patent- och ) framhåller måste den angivna ordning- en – som ligger i linje med regleringen på andra områden – anses, i motsats till vad anför, vara i tillräcklig mån förutsebar för enskilda samt både förenlig med åtaganden enligt och godtagbar vad gäller kraven på införandet av sanktionsavgifter enligt Det överensstämmer också med regeringens förslag till ändring av 30 § marknadsföringslagen om situationer där marknadsstör- ningsavgift inte får påföras. I likhet med den regleringen anser regeringen 2021/22:174 inte att det finns skäl att ha en särskild reglering för interimistiska beslut på det sätt som efterlyser. I likhet med vad anser och till skillnad från Juridiska fakul- tetsnämnden vid universitets uppfattning bör det alltså, med viss språklig justering av utredningens förslag, införas en ny paragraf i avtalsvillkorslagen som innebär att talan om att påföra en sanktionsavgift för en överträdelse inte får tas upp till prövning, om överträdelsen omfattas av ett förbud som har förenats med vite enligt lagen och talan om utdöman- de av vitet har väckts. Regeringens förslag: Sanktionsavgiften ska fastställas till lägst 10 000 kronor och högst av näringsidkarens omsättning räkenskaps- året innan överträdelsen upphörde eller när näringsidkaren delgavs stämningsansökan, om den inte har upphört . Om överträdelsen har inträffat under näringsidkarens första verksam- hetsår eller om uppgifter om årsomsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får årsomsättningen uppskattas av domstolen. i ett sådant fall fastställas till ett belopp i kronor motsvarande högst Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. ningen bedömer att den övre gränsen ska vara av närings- Den föreslår även att omsättningen ska avse det närmast föregående räkenskapsåret. Utredningens förslag till lagtext är också något annorlunda utformat. Remissinstanserna: anser att, om en möjlighet till sank- tionsavgift införs, den bör utformas i överensstämmelse med direktivets nivå på av omsättningen för att bidra till en harmonisering av Skälen för regeringens förslag: Enligt sanktionsbestämmelserna i av- talsvillkorsdirektivet ska det högsta beloppet för sanktionsavgifterna vara av näringsidkarens årliga omsättning i den eller de berörda I fall där det saknas information om näringsidkarens årliga omsättning ska det högsta beloppet för sanktionsavgifter vara minst (se artikel 1.4 och 1.5 i ändringsdirektivet). Regleringen innebär att medlemsstaterna får behålla eller införa högre maximala omsättningsbaserade sanktionsavgifter. även basera sådana avgifter på näringsidkarens sammanlagda omsättning i hela världen eller utvidga reglerna till att omfatta andra överträdelser som inte omfattas av bestämmelserna i direktivet, men som har samband med artikel 21 i konsumentskyddsförordningen (se skäl 13 till ändringsdirek- Medlemsstaterna ges alltså ett utrymme att bestämma storleken på avgifterna så länge de angivna maximala beloppsgränserna inte under- Enligt regeringen är det lämpligt att införa samma beloppsgränser för sanktionsavgiften enligt avtalsvillkorslagen som de som föreslås gälla för marknadsstörningsavgift enligt marknadsföringslagen. säkerställer krav på effektiva och avskräckande sanktioner där lämplig hänsyn kan tas till det aktuella företagets storlek (se närmare om Prop. 2021/22:174 regeringens överväganden i avsnitt 9.2.5). fastställas till lägst och, i enlighet med vad anser, högst av näringsidkarens omsättning. I likhet med vad som har föreslagits i avsnitt 9.2.5 för marknadsföringslagens del bör, som Lagrådet föreslår och till skillnad från vad som föreslogs i lagrådsremiss- en, den avgörande tidpunkten för fastställandet av sanktionsavgiften vara räkenskapsåret innan överträdelsen upphörde eller när näringsidkaren del- gavs stämningsansökan, om den inte har upphört . På samma sätt som beträffande marknadsstörningsavgiften saknas det skäl att begränsa årsomsättningen till den eller de berörda medlems- staterna. Med omsättning avses alltså näringsidkarens hela omsättning, utan begränsning till enbart den produkt eller marknad som förfarandet berört. I de fall där överträdelsen har inträffat under näringsidkarens första verksamhetsår eller uppgifter om årsomsättningen annars saknas eller är bristfälliga får årsomsättningen uppskattas. Avgiften bör, i enlighet med artikel 8b punkten 5 i direktivet, i ett sådant fall fastställas till ett belopp i kronor motsvarande högst . Beloppet är inte knutet till växelkursen en viss dag. Vilket belopp som motsvarar bör därför bestämmas utifrån kronkursen den dag när beslut om sanktions- avgift meddelas (jfr prop. 2016/17:173 s. 555). Lagrådet ifrågasätter formuleringen att överträdelsen har inträffat under näringsidkarens första verksamhetsår, mot bakgrund av att en överträdelse inte inträffar som en naturhändelse och att formuleringen ger intryck av att det rör sig om en singulär händelse på ett sätt som inte lär vara den typiska situationen enligt 1 § avtalsvillkorslagen. Det saknas enligt Lagrådet anledning att i lag- texten ange just det fallet att överträdelsen är att hänföra till det första räkenskapsåret som förklaring till att uppgifter om årsomsättningen saknas. Enligt regeringen fyller formuleringen med en hänvisning till det första räkenskapsåret emellertid en funktion ur tydlighetshänseende. Den är också vanligt förekommande i andra lagar i liknande sammanhang. Det finns enligt regeringen anledning att använda den även i detta samman- hang. Frågorna bör, med viss språklig justering av utredningens förslag, regleras i en ny paragraf i avtalsvillkorslagen. 10.4Bedömningen av avgiftens storlek Regeringens förslag: När sanktionsavgiften fastställs ska domstolen ta hänsyn till 1.överträdelsens allvar med beaktande särskilt av dess art, varaktighet och omfattning, 2.åtgärder som näringsidkaren har vidtagit för att lindra eller avhjälpa den skada som en konsument har lidit, 3.tidigare överträdelser som näringsidkaren har gjort sig skyldig till, 4.i den utsträckning det framgår, den vinst som näringsidkaren har gjort eller förlust som undvikits genom överträdelsen, 5.i gränsöverskridande fall, sanktioner som har påförts näringsidkaren för samma överträdelse i andra medlemsstater i EU, ifall informa- tion om sådana sanktioner finns tillgänglig via den mekanism som inrättats genom konsumentskyddsförordningen, och 6.försvårande eller förmildrande omständigheter utöver dem i 1–5. Om överträdelsen med hänsyn till särskilt överträdelsens art, varaktig- het och omfattning är mindre allvarlig eller om det finns synnerliga skäl för det, får domstolen bestämma en lägre avgift än vad som föreskrivs i bestämmelsen om beloppsgränsen för avgiften, eller besluta att en avgift inte ska tas ut. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår inte att domstolen ska få bestämma en lägre avgift än vad som föreskrivs i bestämmelsen om beloppsgränsen för avgiften eller besluta att en avgift inte ska tas ut om överträdelsen med hänsyn till särskilt överträdelsens art, varaktighet och omfattning är mindre allvarlig. Utredningens förslag till lagtext är också något annorlunda utformat. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig särskilt över förslaget. (Patent- och ) efterlyser ett förtydligande av att bestämmelsen om sanktioner som har påförts näringsidkaren i andra medlemsstater i EU endast tar sikte på sank- tioner som näringsidkaren har ålagts för ”samma överträdelse”.