prop · H903135 · 2022-03-15 00:00:00 — IOP ska i stället betraktas som en samverkansform som inte bygger på marknadsmekanismer och kommersiella kontrakt, utan på ömsesidighet. I partnerskapet ska den offentliga parten och den idéburna organisationen ha ett gemensamt engagemang och ansvar för att nå det gemensamt formulerade målet. Fördelen med denna samverkansform är att den gör det möjligt att ta tillvara på de idéburna organisationernas särart i arbetet med komplexa samhällsutmaningar. Regeringen har ställt sig positiv till att fler kommuner prövar IOP och andra modeller för samarbete och partnerskap med det civila samhället (skr. 2017/18:246 s. 39). Bör IOP regleras i lag? Frågan om huruvida IOP bör regleras i lag har tidigare belysts i betänkandet Ordning och reda i välfärden (SOU 2016:78). I betänkandet konstaterades att det är svårt att reglera området eftersom lagstiftningen måste beakta såväl regleringen om statsstöd som kommunal- och upphandlingsrätten. Vidare ansågs det finnas en risk att lagstiftningen skulle bli onödigt begränsande och vag. Utredningen om idéburna aktörer i välfärden har identifierat två alternativa utformningar av en lag för att reglera IOP. Det ena alternativet innebär att kriterierna för vad IOP är definieras, med hänvisningar till tillämpliga EU-rättsliga kriterier om statligt stöd. Det andra alternativet består av en lag som anger vissa utpekade verksamhetsområden som inte omfattas av, alternativt är tillåtna enligt . Utredningen har också övervägt en kombination av dessa alternativ. Fördelen med en lag som reglerar IOP är att det skulle kunna upplevas som en större trygghet för offentliga aktörer och idéburna organisationer eftersom den klargör de rättsliga förutsättningarna för att ingå ett sådant partnerskap, utan att det strider mot . Frågan är dock vad en lagstiftning utöver detta skulle tillföra och hur den skulle tillämpas. är redan bindande för såväl staten som kommuner och regioner. Såsom anför har uttalat att ett avtal mellan en kommun och en stiftelse om driften av ett äldreboende utgjorde ett tjänstekontrakt enligt och därför borde ha upphandlats. Efter denna dom har i målet C-262/18 P och C-271/18 Dôvera klargjort att vissa tjänster inte behöver betraktas som ekonomiska, trots att de erbjuds på en marknad som konkurrensutsatts. Det EU-rättsliga utrymme som finns när det gäller möjligheten för det Prop. 2021/22:135 offentliga att inom ramen för IOP finansiera olika verksamheter kan inte utökas genom att införa regler om detta i svensk lagstiftning. Statliga myndigheter, regioner och kommuner har möjlighet att, förutsatt att verksamheten följer tillämplig lagstiftning, teckna denna typ av avtal. En lag om IOP skulle därmed bli närmast av upplysningskaraktär. Regeringen anser därför i likhet med Coompanion att någon lagreglering av IOP inte bör införas. Det som bl.a. Forum anför om praxis ändrar inte regeringens bedömning. Regeringens förslag: Den nya lagen om registrering av idéburna organisationer och övriga lagändringar ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Det finns inte behov av några övergångsbestämmelser. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer inte med regeringens. Utredningen föreslår att lagen ska träda i kraft . Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna har inga synpunkter eller tillstryker utredningens förslag. Famna och Forum anför att förslagen bör träda i kraft tidigare än vad utredningens har föreslagit. Skälen för regeringens förslag: Den tidpunkt för ikraftträdande som föreslagits av utredningen har passerat och ikraftträdandet behöver därför senareläggas. Regeringen bedömer att införandet av registreringslagen kräver ett visst mått av förberedelser. Mot denna bakgrund bör förslagen träda i kraft . Eftersom de aktuella förslagen uteslutande innebär nya och frivilliga möjligheter till registrering, samt användning av reserverade kontrakt och valfrihetsystem, finns inget behov av några övergångsbestämmelser. Införandet av en möjlighet för idéburna organisationer i offentligt finan- sierad välfärdsverksamhet att registrera sig förväntas underlätta för idé- burna organisationer att verka och synliggöras inom välfärden. också leda till att dessa i högre grad kan bidra till välfärdens utveckling. Registret över idéburna organisationer bedöms vidare medföra förbättrade möjligheter att ta fram statistik över den idéburna sektorn. Förslaget att införa möjligheter att reservera deltagande i upphandlingar respektive valfrihetssystem till idéburna organisationer ökar upphand- 2021/22:135 lande myndigheters möjligheter att nyttja de idéburna organisationernas kompetens och resurser. Förslaget bedöms även öka möjligheten för enskilda att välja ideella alternativ. Möjligheten att reservera kontrakt innebär en begränsning av konkurrensen inom den aktuella upphandlingen i de fall denna möjlighet används. Möjligheten är dock frivillig för upphandlande myndigheter att använda och får endast göras under vissa särskilt angivna förutsättningar. Det är inte heller säkert att upphandlingar som reserveras för idéburna organisationer minskar de privata vinstdrivande företagens andel av vunna upphandlingar, eftersom upphandlingarna kan omfatta sådana tjänster som annars hade genomförts i egen regi. Även möjligheten att reservera rätten att ansöka om att få delta i ett valfrihetssystem för idéburna organisationer innebär en begränsning av konkurrensen i de fall denna möjlighet används. Deltagandet får dock endast reserveras om den idéburna organisationens allmännyttiga syfte bidrar till att uppnå ändamålet med den tjänst som ska tillhandahållas. I enlighet med vad som ovan anförts beträffande möjligheten att delta i upphandlingar behöver dock detta inte nödvändigtvis innebära att privata utförares andel vunna upphandlingar minskar. En statlig myndighet ska utses till registreringsmyndighet. Myndigheten ska upprätta och förvalta ett register över de idéburna organisationer som väljer att registrera sig och uppfyller kraven för registrering. Myndigheten föreslås också ansvara för kontroll av att kriterierna följs, framför allt med avseende på värdeöverföringar. Regeringen avser, som anförts i avsnitt 4.4, att utse Kammarkollegiet till registreringsmyndighet. Det är svårt att uppskatta hur många idéburna organisationer som kommer att välja att registrera sig. Även tidsåtgången för myndighetens handläggning vid registrering och tillsyn är svår att bedöma. Myndighetens arbete ska finansieras via avgiftsintäkter enligt avgiftsförordningen. Det kan antas att uppbyggnaden av registret medför vissa initiala kostnader, bl.a. för att anpassa myndighetens it-system för det nya registret, införa rutiner och på annat sätt förbereda myndigheten för den nya uppgiften. Dessa kostnader uppskattas till ca . Förslagen om att i vissa fall reservera upphandlingar och valfrihetssystem till idéburna organisationer medför att statliga myndigheter ges möjligheter att anlita idéburna organisationer i högre grad än vad som gäller , i den mån de aktuella välfärdstjänsterna utgör ett statligt ansvar. Förslagen bedöms inte medföra några ökade kostnader för statliga myndigheter. Möjligheten att överklaga registreringsmyndighetens beslut hos allmänna förvaltningsdomstolen kommer att medföra en ny typ av mål i förvaltningsdomstolarna. Det kan, såsom bl.a. Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i anför, leda till antalet mål i förvaltningsdomstolarna ökar. Förslaget kan således leda till en ökad arbetsbelastning för domstolarna. Eftersom det inte på förhand går att avgöra hur många idéburna organisationer som kommer att registrera sig är det svårt att med säkerhet bedöma hur många mål som registreringslagen kan tänkas gene- Regeringen bedömer dock att antalet mål kommer att vara av så Prop. 2021/22:135 begränsad omfattning att de bör kunna hanteras inom den nuvarande 7.3Konsekvenser för kommuner och regioner Förslagen innebär en förenkling och ökad tydlighet för kommuner och regioner när de, i egenskap av upphandlande myndigheter, ska avgöra vad som räknas som en idéburen organisation. Detta bedöms underlätta vid samarbeten, upphandling och utformning av valfrihetssystem, vilket också förs fram av flera remissinstanser bl.a. Förslagen på upphandlingsområdet innebär att upphandlande myndigheter ges ökad flexibilitet och därmed fler verktyg för att nå sitt uppdrag och de satta målen för verksamheten. Förslagen innebär endast en möjlighet och det finns således inget krav på att tillämpa dem. Förslagen påverkar därmed inte den kommunala självstyrelsen. De ger heller inte upphov till några kostnader som aktualiserar en tillämpning av den kommunala finansieringsprincipen. 7.4Konsekvenser för de idéburna organisationerna De flesta organisationer som betraktar sig som idéburna kommer att uppfylla kraven för registrering. Registreringen kommer att vara frivillig och inte heller innefatta krav på någon särskild associationsform. Registreringen ska underlätta för offentliga aktörer och allmänheten att identifiera idéburna organisationer, som den kan användas som en kvalitetsstämpel av de idéburna organisationerna. När anbud lämnas för reserverade upphandlingar eller valfrihetssystem kommer en registrering vidare att vara ett bra medel för att visa att anbudet lämnas av en idéburen organisation. Registret förväntas gynna de idéburna organisationerna eftersom det antas underlätta för den ideella sektorn att särskilja sig mot andra typer av aktörer. En definition och registrering kommer, som Famna och Forum framhåller i sina remissvar, att kunna bidra till sektorns tillväxt och utveckling. Registret kan även användas för att ta fram bättre och mer tillförlitlig statistik. För de idéburna organisationer som väljer att registrera sig medför förslaget ökad administration och kostnader för registrering. De uppgifter som kommer att behöva skickas in kommer dock i huvudsak att vara lättillgängliga uppgifter, såsom årsredovisningar och stadgar. De krav som ställs på registrerade organisationer är vidare nödvändiga för att uppnå syftet med förslaget. Förslagen om att i vissa fall reservera upphandlingar och valfrihetssystem till idéburna organisationer bedöms kunna leda till att de idéburna organisationerna ges ökade möjligheter att utföra välfärdsverksamhet. 2021/22:135 7.5 Konsekvenser för andra företag Förslaget om införandet av registreringslagen medför inte några direkta konsekvenser för företag som inte är idéburna. Möjligheten att reservera upphandlingar av vissa tjänster till idéburna organisationer innebär en begränsning av konkurrensen i de fall denna möjlighet används. Det bör dock framhållas att möjligheten att reservera upphandlingar är frivillig och kräver att vissa förutsättningar är uppfyllda. Förslaget kommer således, som anförts i avsnitt 7.1, enbart innebära en begränsning av konkurrensen i de fall en upphandlande myndighet väljer att använda sig av denna möjlighet och dessa förutsättningar är uppfyllda. Även möjligheten att reservera rätten att ansöka om att få delta i ett valfrihetssystem för idéburna organisationer innebär en begränsning av konkurrensen i de fall denna möjlighet används. Även om valfrihetssystem reserveras för idéburna organisationer behöver det, i enlighet med vad som anförts i avsnitt 7.1, inte nödvändigtvis innebära att privata utförares möjligheter att delta i valfrihetsystem minskar då det exempelvis kan vara fråga om att en kommun som saknar valfrihetssystem inrättar ett sådant. Förslagen innebär inte några direkta kostnader för företagen eller någon påverkan på små företags villkor i förhållande till stora företags. Förslagen bedöms inte få några konsekvenser för den personliga integriteten eller för jämställdheten mellan kvinnor och män. Möjligheten att reservera upphandlingar och deltagandet i valfrihetssystem för idéburna organisationer kan komma att öka möjligheterna att nå de integrationspoliska målen, eftersom flera idéburna organisationer arbetar med integrationsinsatser på olika sätt. Förslagen bedöms inte medföra några konsekvenser av betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet eller för sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet. 8.1Förslaget till lag om registrering av idéburna organisationer Idéburna organisationer inom offentligt finansierad välfärdsverksamhet 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om registrering av idéburna organisationer inom offentligt finansierad välfärdsverksamhet. I paragrafen beskrivs lagens innehåll. Lagen innehåller bestämmelser om registrering av idéburna organisationer inom offentligt finansierad välfärdsverksamhet. Övervägandena finns i avsnitt 4.1. 2 § I denna lag avses med idéburen organisation: en juridisk person som uteslutande har ett allmännyttigt syfte som är angivet i stadgar, bolagsordning, urkund eller motsvarande handling, värdeöverföring: en affärshändelse som medför att förmögenheten hos en idé- buren organisation minskar och som inte är av rent affärsmässig karaktär för orga- forskning: detsamma som i 2 § lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor. I paragrafen definieras olika termer och uttryck i lagen. Övervägandena finns i avsnitt 4.2 och 4.3. I första punkten definieras vad som avses med idéburen organisation i lagen. Med en sådan organisation avses en juridisk person, t.ex. ett aktiebolag, en ekonomisk förening, stiftelse eller ideell förening. Bestämmelsen omfattar även utländska juridiska personer. För att omfattas av definitionen ska en idéburen organisation uteslutande ha ett allmännyttigt syfte. Med allmännyttigt syfte avses ett eller flera angivna ändamål, som enligt en utbredd uppfattning är värda att stödja, och som utgör grunden för och drivkraften i den verksamhet som bedrivs. För att kravet på allmännyttigt syfte ska vara uppfyllt måste organisationen som helhet omfattas av det. Att generera vinst är inte ett allmännyttigt syfte. Det utesluter inte att organisationen kan gå med vinst, utan enbart att det definierade syftet i organisationens stadgar, bolagsordning, urkund eller motsvarande handling ska vara allmännyttigt och inte att generera vinst till sina ägare. Som exempel på allmännyttiga syften kan nämnas att motverka utanförskap, social isolering och ensamhet eller att bedriva riktad verksamhet till behövande inom olika områden, t.ex. till hemlösa, missbrukare, personer som utsätts för våld i nära relationer eller personer med psykisk ohälsa. I andra punkten definieras värdeöverföring som benämning på affärshändelser som medför att en idéburen organisations förmögenhet minskar och som inte är av rent affärsmässig karaktär. Bedömningen av om en värdeöverföring skett ska avgöras utifrån objektivt iakttagbara kriterier. Det innebär att avsikten med överföringen inte har betydelse för bedömningen av om en värdeöverföring gjorts. Med affärshändelse avses alla förändringar i storleken och sammansättningen av organisationens förmögenhet som beror på organisationens ekonomiska relationer med omvärlden, inklusive medlemmar, ägare och ledamöter. Det kan exempelvis vara fråga om in- och utbetalningar samt tillskott till eller uttag ur verksamheten av pengar, varor eller annat. Frågan om affärshändelsen medför en förmögenhetsminskning får avgöras enligt allmänna principer för bedömning av affärshändelsens värde (se t.ex. prop. 2004/05:85 s. 747). Vad som är affärsmässigt får bedömas genom en jämförelse av affärshändelsens värde med marknadspriset för respektive vara eller tjänst. Skillnaden mellan parternas prestationer är av särskild betydelse, dvs. om det föreligger någon värdediskrepans. Det förhållandet att affärshändelsen är oförmånlig för den idéburna organisationen och förmånlig för motparten behöver dock inte betyda att den är att betrakta som en värdeöverföring. Av stor betydelse är 2021/22:135 också om affärshändelsen framstår som förenlig med den verksamhet som den idéburna organisationen bedriver. Som exempel på värdeöverföringar kan nämnas avhändande av egendom till underpris, förvärv av egendom till överpris, lön eller arvode för tjänster eller arbeten som inte alls eller endast delvis motsvaras av utbetalningen, utlåning av medel till en ränta som understiger marknadsräntan eller upptagande av lån till en högre ränta än marknadsräntan, avskrivningar av fordringar eller att låta fordringar preskriberas och ingående av ett borgensåtagande som inte sker på marknadsmässiga grunder. Vägledning för vad som utgör en värdeöverföring från ett aktiebolag respektive en ekonomisk förening kan hämtas från regleringen i 17 kap. 1 § aktiebolagslagen (2005:551) och 12 kap. 1 § punkterna 1–3 i lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar. Av tredje punkten framgår att med forskning avses detsamma som i 2 § lagen (2003:460) om etikprövning av forskning (jfr prop. 2002/03:50 s. 192). 3 § En idéburen organisation får efter ansökan registreras om 1.organisationen bedriver eller har för avsikt att bedriva offentligt finansierad välfärdsverksamhet, 2.staten, en region eller en kommun inte har ett rättsligt bestämmande inflytande över organisationen, och 3.organisationen i stadgar, bolagsordning eller motsvarande handling har en bestämmelse som anger att kvarvarande tillgångar vid organisationens upplösning ska skiftas på ett sätt som inte bryter mot begränsningen om värdeöverföringar enligt 8 §. Kravet på en bestämmelse om skiftning av tillgångar gäller inte stiftelser. I paragrafen anges vilka krav som ställs för att en idéburen organisation ska kunna få ansöka om registrering enligt lagen. Enligt första stycket får en idéburen organisation efter ansökan regi- streras om den uppfyller de krav som räknas upp i bestämmelsen. avses med en idéburen organisation definieras i 2 §, se kommentaren till I första stycket första punkten anges att en idéburen organisation ska bedriva eller ha för avsikt att bedriva offentligt finansierad välfärdsverk- För att det ska anses finnas en avsikt att bedriva offentligt finan- sierad välfärdsverksamhet behövs någon form av konkretiserad indikation på att verksamheten ska börja inom överskådlig tid. En indikation kan vara att organisationen t.ex. har sökt ett visst angivet bidrag från en myndighet, ansökt om att få delta i ett valfrihetssystem eller lämnat anbud i en upp- handling eller påbörjat ett ansökningsförfarande för att starta en tillstånds- Att organisationen ska bedriva välfärdsverksamhet hindrar inte att den i mindre skala även bedriver annan typ av verksamhet, om det är ett led i välfärdsverksamheten eller har en uppenbar koppling till den, t.ex. en kiosk på ett boende. Med offentlig finansiering avses alla medel som utbetalas från offentliga myndigheter till en idéburen organisa- tion med avsikten att den ska bedriva välfärdsverksamhet samt ersättning som utgår för upphandlad verksamhet och för deltagande i valfrihets- Prop. 2021/22:135 system. Vidare omfattas exempelvis bidrag och stöd från offentliga myn- digheter, även EU-stöd och ersättning i olika samverkansformer genom t.ex. IOP. Även ersättning (bidrag) till enskilda huvudmän som bedriver skollagsreglerad verksamhet, statsbidrag som utgår för folkbildning till studieförbund och folkhögskolor samt ersättning för personlig assistans omfattas. Med välfärdsverksamhet avses hälso- och sjukvård, hälsofrämjande verksamhet, sociala omsorgstjänster, utbildning som regleras i skollagen, utbildning och bildning som folkhögskolor och studieförbund genomför, och annan utbildning med en kommun, region eller en statlig myndighet som huvudman, aktiviteter inom arbetsmarknadsområdet samt verksamheter som syftar till att öka människors integration och inkludering i samhället eller att motverka segregation och isolering. I första stycket andra punkten anges att staten, en region eller en kommun inte får ha ett rättsligt bestämmande inflytande över organisationen. Med rättsligt bestämmande inflytande avses detsamma som i 2 kap. 3 § första stycket OSL (se prop. 1993/94:48 s. 21 och 22). Att den idéburna organisationen får en majoritet av sina medel från det offentliga innebär inte ett rättsligt bestämmande inflytande. Att organisationen har grundats av en offentlig aktör saknar också betydelse. Avgörande är i stället om organisationen är ägd eller styrd av det offentliga på ett sätt som innebär att det offentliga direkt eller indirekt kontrollerar den. I första stycket tredje punkten anges att organisationen ska ha en bestämmelse i sina stadgar, sin bolagsordning eller motsvarande handling som anger att kvarvarande tillgångar vid organisationens upplösning ska skiftas på ett sätt som inte bryter mot begränsningen beträffande värdeöverföringar i 8 §. Enligt andra stycket omfattas inte stiftelser av kravet på att ange hur tillgångarna skiftas vid organisationens upplösning. För stiftelser finns särskilda bestämmelser om vad som gäller vid likvidation i 7 kap. 11 § stiftelselagen. 4 § Registreringen ska omfatta 1.den idéburna organisationens namn och postadress, 2.den idéburna organisationens stadgar, bolagsordning, urkund eller motsvarande handling, och 3.namn, postadress och personnummer eller samordningsnummer till en kontaktperson som är behörig att företräda den idéburna organisationen i frågor om registrering. I paragrafen regleras vilka uppgifter som ska registreras i registret över idéburna organisationer inom offentligt finansierad välfärdsverksamhet. Övervägandena finns i avsnitt 4.4. Av första stycket första punkten framgår att registreringen ska omfatta organisationens namn och postadress. Enligt första stycket andra punkten ska registreringen omfatta den idé- burna organisationens stadgar, bolagsordning, urkund eller motsvarande handling. Av första stycket tredje punkten framgår att registreringen även ska omfatta uppgifter om en kontaktperson för organisationen. 5 § En ansökan om registrering ska innehålla de uppgifter som krävs för att pröva om det finns förutsättningar för att registrera den idéburna organisationen enligt 3 § och de uppgifter som ska registreras enligt 4 §. Ändringar i något av dessa förhållanden ska genast anmälas till registreringsmyndigheten. Paragrafen anger vilka uppgifter som en ansökan om registrering ska innehålla. Övervägandena finns i avsnitt 4.4. Av första stycket framgår att en ansökan om registrering ska innehålla de uppgifter som behövs för att avgöra om kraven på registrering enligt 3 § är uppfyllda och de uppgifter som ska registreras enligt 4 §. Paragrafens andra stycke innehåller ett krav på att ändringar i något av de förhållanden som framgår av första stycket genast ska anmälas till registreringsmyndigheten. Det innebär att ändringar i någon av de uppgifter som ansökan ska innehålla ska anmälas så snart de är beslutade eller på annat sätt blivit kända. 6 § Den myndighet som regeringen bestämmer (registreringsmyndigheten) ska registrera idéburna organisationer. I paragrafen anges att registreringen ska göras av den myndighet som regeringen utser till registreringsmyndighet. Övervägandena finns i avsnitt 4.4.Av 11 § framgår att registreringsmyndigheten även ska bedriva tillsyn över registrerade idéburna organisationer och organisationer som omfattas av 8 § andra stycket, se kommentaren till den paragrafen. 7 § får ta ut avgifter för registerhållning och tillsyn enligt denna lag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifternas storlek. Paragrafen reglerar rätten för registreringsmyndigheten att ta ut avgifter. Övervägandena finns i avsnitt 4.4. Enligt första stycket får myndigheten ta ut en avgift för registerhållningen och tillsynen enligt lagen. Möjligheten att ta ut avgift omfattar även tidigare registrerade idéburna organisationer som är skyldiga att rapportera värdeöverföringar enligt 9 § andra stycket, eftersom de omfattas av registreringsmyndighetens tillsyn. Av andra stycket framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifternas storlek.