prop · H903136 · 2022-03-01 00:00:00 — De exempel på anläggningsinfrastruktur som anges i EU-direktivet motsvarar de exempel som anges i utbyggnadslagen och utbyggnadsdirektivet. Den nya regleringen överlappar därmed utbyggnadslagens tillämpningsområde. Enligt 2 kap. 1 § andra stycket utbyggnadslagen är den lagen subsidiär till bestämmelserna om tillträde i LEK. Det innebär att lagen inte ska tillämpas om bredbandsutbyggaren har rätt att begära tillträde till infra- Prop. 2021/22:136 strukturen enligt ett beslut som har fattats med stöd av LEK. åläggande av skyldigheter i fråga om tillträde till nät och tillhörande faciliteter är ett sådant beslut, se föregående avsnitt. Detsamma bör gälla för den nya skyldighet som föreslås. Som PTS påpekar behöver den nya paragrafen därmed läggas till i utbyggnadslagen för att klargöra vilken reglering som har företräde. Sammantaget innebär detta att tillträde till en SMP-operatörs anläggningsinfrastruktur inte kan lämnas enligt utbygg- nadslagen om regleringsmyndigheten med stöd av LEK har ålagt SMP- operatören en tillträdesskyldighet (se prop. 2015/16:73 s. 28 f.). Utbyggnadslagen syftar till att sänka kostnaderna för utbyggnad av nät i allmänhet. Tillträde till anläggningsinfrastruktur ska enligt den nya lagen kunna åläggas när det är motiverat av konkurrensskäl. Eftersom SMP- regleringen därmed har ett annat syfte än utbyggnadslagen, kommer de båda regelverken även fortsättningsvis att gälla vid sidan av varandra på så sätt att ett åläggande enligt LEK förutsätter att det behövs för att åstad- komma effektiv konkurrens. Regeringen delar därför inte heller AB uppfattning att bestämmelserna i utbyggnadslagen bör ligga till grund för bedömningen av när en begäran om tillträde enligt den nya paragrafen inte ska anses rimlig. Enligt punkten 2 i bilaga 1 till NGA-rekommendationen bör reglerings- myndigheten reglera priserna för tillträdet till anläggningsinfrastruktur på ett sätt som överensstämmer med metoden för att prissätta tillträdet till det kopparbaserade accessnätet. Det anges också att när myndigheten fastställ- er sådana tillträdespriser bör den inte använda sig av någon annan risk- profil än för kopparinfrastruktur, utom när en SMP-operatör har tvingats att ta på sig särskilda anläggningskostnader, utöver de normala underhålls- kostnaderna, för att bygga ett nästa generations accessnät. Mot den bakgrunden bör som utgångspunkt tillträdet till infrastruktur för anläggande av ett elektroniskt kommunikationsnät prissättas beroende på vilka kostnader, inklusive risk, den SMP-operatör som åläggs skyldighet- en faktiskt har haft för infrastrukturen i fråga. Även i skäl 187 i EU-direk- tivet anges att befintliga tillgångar i anläggningsinfrastruktur ska värderas utifrån ett indexerat redovisningsvärde efter ackumulerade avskrivningar och att tillgångar som används och som är helt avskrivna efter en avskriv- ningsperiod ska vara undantagna. ska bedöma om en prisskyldighet är nödvändig i det enskilda fallet och vilken form av prissättning som är lämplig. Skyldigheter om prissättning behandlas i nästa avsnitt. Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om elektronisk kommu- nikation om åläggande av skyldigheter i fråga om kostnadstäckning och prissättning ska föras över till den nya lagen. Vid fastställandet av kostnadsorienterade taxor för samtalstermine- ring ska kriterierna i bilaga 3 till EU-direktivet tillämpas. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås dock att det av lagen även ska framgå att hänsyn ska tas till operatörens risk vid prissättningen. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. PTS anser dock att bestämmelserna bör utformas närmare lydelsen i EU-direktivet. PTS framhåller också att en riskkompensation alltid har beaktats vid tillämpningen av prisregler- ingsskyldigheten. för fram en liknande synpunkt. Skälen för regeringens förslag Skyldighet om prissättning och kostnadsredovisning Enligt 4 kap. 11 § första, tredje och fjärde styckena LEK får en SMP- operatör åläggas att iaktta kostnadstäckning eller tillämpa kostnadsorien- terad eller annan prissättning för specificerade typer av samtrafik och and- ra former av tillträde. Detta får ske om en marknadsanalys visar att en brist på effektiv konkurrens innebär att operatören kan ta ut överpriser eller an- vända prispress på ett sätt som missgynnar slutanvändarna. En sådan skyl- dighet kan även avse att operatören ska tillämpa en viss kostnadsredovis- ningsmetod. En beskrivning av metoden ska då göras tillgänglig för all- mänheten. Kostnadernas huvudkategorier och reglerna för kostnadsfördel- ningen ska framgå av beskrivningen. Den som har ålagts att kostnadsorien- tera sin prissättning ska visa att priserna är rättvisa och skäliga med hänsyn till kostnaderna och får åläggas en skyldighet att justera sina priser. Enligt 4 kap. 12 § LEK ska hänsyn tas till den investering som gjorts av opera- tören. Vidare ska en skyldighet utformas så att operatören får en rimlig avkastning på kapitalinvesteringen. Bestämmelserna genomför artikel 13 i tillträdesdirektivet. Artikel 74 i EU-direktivet motsvarar i huvudsak artikel 13 i tillträdes- direktivet. Bestämmelserna i 4 kap. 11 och 12 §§ LEK bör därför föras över till den nya lagen. I den svenska språkversionen av EU-direktivet anges marginalklämning i stället för prispress. Motsvarande ändring görs inte i bl.a. den engelska språkversionen, som använder samma uttryck som itillträdesdirektivet (”price squeeze”). EU-direktivet bör därmed inte inne- bära någon ändring i sak i denna del. Uttrycket prispress bör alltså behållas iden nya lagen. En nyhet är att regleringsmyndigheten vid bedömningen av om skyldig- heter om prissättning är lämpliga ska ta hänsyn till behovet av att främja konkurrens och slutanvändares långsiktiga intressen med avseende på an- läggandet och användningen av nästa generations nät, i synnerhet nät med mycket hög kapacitet. Detta innebär ett större fokus på hänsyn till främjandet av konkurrensen och slutanvändarnas intresse av anläggande av nya nät i förlängningen. Det följer av lagens syfte att myndigheten ska beakta detta i sina bedömningar, se avsnitt 7. I artikel 74.2 har det lagts till att de metoder för kostnadstäckning eller för prissättning som åläggs ska bidra till att främja anläggandet av nya och förbättrade nät. Sådant anläggande torde främjas bäst genom att operatör- en garanteras en rimlig avkastning justerad för risk på sin investering i nya nät. Det är också på det sättet som 4 kap. 11 och 12 §§ LEK har tillämpats . Som PTS påpekar innehåller prissättningen en kompensation för risk i och med att riskerna i praktiken vägs in när avkastningen bestäms. EU-direktivet innebär ingen ändring i denna del. delar regeringen uppfattning att det inte är nödvändigt att komplettera bestämmelserna med ett tillägg om anpassning av avkastningen till operatörens risk. Av artikel 74.1 tredje och fjärde styckena framgår att regleringsmyndig- heten ska överväga att inte ålägga eller behålla skyldigheter enligt artikeln om den konstaterar att det finns en påvisbar återhållande effekt på slut- kundspriset och att andra skyldigheter som har ålagts SMP-operatören säkerställer ett effektivt och icke-diskriminerande tillträde. heten bedömer lämpligheten i att ålägga någon skyldigheter om prissätt- ning för tillträde till befintliga nätelement ska myndigheten också beakta fördelarna med förutsebara och stabila grossistpriser när det gäller att säkerställa ett effektivt marknadsinträde och tillräckliga incitament för alla företag att anlägga nya och förbättrade nät. Detta utgör preciseringar av det som i övrigt framgår av artikel 74.1 och kodifierar delar av NGA-rekommendationen. Det innebär att prisreglering som huvudregel inte ska tillämpas när förutsättningarna i artikel 74.1 tredje stycket är uppfyllda. Som framgår ovan får en skyldighet om pris- sättning endast åläggas om operatören kan ta ut överpriser eller använda En sådan skyldighet är därför utesluten i sådana fall där det finns faktorer som håller slutkundspriset nere. I övrigt följer det av proportionalitetsprincipen och lagens syfte att priskontroll inte bör införas om det inte är motiverat. Det synsätt som ytterligare kommer till uttryck i direktivet överensstämmer med hur 4 kap. 11 § LEK har tillämpats i Prissättning i myndighetens beslut Enligt 4 kap. 11 § andra stycket LEK får en skyldighet att iaktta kost- nadstäckning eller tillämpa viss prissättning förenas med en skyldighet att tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris för samtrafik och andra former av tillträde som omfattas av förpliktelsen. Av fjärde stycket framgår att skyl- digheten för SMP-operatören att visa att priserna är rättvisa och skäliga i så fall inte gäller. Syftet med regleringen är att åstadkomma bättre förutsägbarhet i PTS prisregleringsbeslut genom ett uttryckligt mandat att i ett skyldighetsbeslut ange ett visst högsta eller lägsta pris, dvs. utöva priskontroll direkt i beslut- et (se prop. 2013/14:72 s. 18 f. och 35). Regleringen har bidragit till att åtgärda de brister som funnits, bl.a. har antalet tvister kopplade till beslut om pris minskat efter det att PTS har använt sig av den möjlighet som be- Bestämmelserna bör därför föras över till den nya lagen. Som framgår av avsnitt 14.2.4 kommer regleringsmyndigheten på mark- naderna för fast respektive mobil samtalsterminering enbart att kunna ålägga skyldigheter om priskontroll i avsaknad av en unionsomfattande termineringstaxa för respektive marknad. Om regleringsmyndigheten ålägger en skyldighet om kostnadsorientera- de termineringstaxor, ska dessa enligt artikel 75.2 i EU-direktivet följa de 2021/22:136 principer, kriterier och parametrar som anges i bilaga 3 till direktivet. Detta bör framgå av lagen. Bilaga 3 är omfattande. Detta talar emot att ange kri- terierna i lagen. Bestämmelsen bör i stället lämpligen utformas som en hänvisning till bilagan. Hänvisningen kommer då att få en materiell inne- börd och den bör därmed avse direktivet i en viss angiven lydelse, s.k. statisk hänvisning. En följd av denna hänvisningsteknik är att lagen be- höver ändras varje gång bilaga 3 ändras. Det gäller även om några över- väganden i sak inte aktualiseras. 14.3.7Reglering av tjänster som riktar sig till slutkunder Regeringens bedömning: Det bör inte införas en möjlighet för regle- ringsmyndigheten att ålägga en operatör med betydande inflytande på en viss slutkundsmarknad särskilda skyldigheter. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot Skälen för regeringens bedömning: Enligt 5 kap. 13 § LEK får SMP- operatörer på en viss slutkundsmarknad åläggas att vidta lämpliga åt- gärder, om andra särskilda skyldigheter som kan åläggas enligt lagen är otillräckliga. Paragrafen genomför artikel 17 i USO-direktivet (se prop. 2002/03:110 s. 231 f. och 387). Artikel 83 i EU-direktivet motsvarar artikel 17 i USO-direktivet. Regle- ringen är dock numera valfri för medlemsstaterna. Enligt skäl 173 i EU-direktivet anses förhandsreglering i grossistledet, som i princip är mindre ingripande än reglering i slutkundsledet, vara till- räcklig för att hantera potentiella konkurrensproblem på relaterade slut- kundsmarknader i efterföljande led. Den stegvisa avregleringen av slut- kundsmarknaderna i unionen är ett tecken på konkurrensframstegen sedan regelverket för elektronisk kommunikation infördes. Bestämmelserna om införande av korrigeringsåtgärder på förhand för företag som anses ha ett betydande inflytande på marknaden bör därför, när så är möjligt, förenklas och göras mer förutsebara. Bestämmelserna i 5 kap. 13 § LEK har tidigare tillämpats i beslut om skyldigheter beträffande grossisttjänster för telefonabonnemang i det fasta nätet, s.k. GTA. GTA-beslutet är upphävt eftersom PTS har bedömt att det inte längre behövs något sådant skyldighetsbeslut. Sammantaget saknas skäl att behålla regleringen. Bindande åtagande om saminvestering i anläggandet av nya optiska fibernät Regeringens förslag: ska, på begäran av en operatör som är ett företag med betydande inflytande på en marknad, besluta att ett åtagande av operatören om saminvestering i anläggandet av ett nytt optiskt fibernät fram till slutanvändares lokaler eller till en basstation ska vara helt eller delvis bindande, om – ett erbjudande till andra operatörer om saminvestering har offentlig- gjorts innan anläggandet påbörjas, – erbjudandet uppfyller kriterierna i bilaga 4 till EU-direktivet, i den – operatörer som ansöker om tillträde men inte deltar i saminvestering- en ges motsvarande möjligheter att nå slutanvändare som innan an- läggandet och tillträdet ges på rättvisa och icke-diskriminerande vill- kor, som incitamenten till saminvestering upprätthålls, och – minst ett saminvesteringsavtal har ingåtts med en annan operatör. Ett sådant beslut ska avse en bestämd tid om . slutet gäller ska regleringsmyndigheten få ålägga ytterligare skyldighet- er när det gäller de nätdelar som omfattas av åtagandet endast om det finns betydande konkurrensproblem som inte kan åtgärdas på något Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens I promemorian föreslås att ett åtagande om saminvestering i an- läggandet av delar av ett optiskt fibernät får godtas om villkoren är upp- Så länge beslutet gäller får andra särskilda skyldigheter avseende nätdelarna åläggas endast om det finns särskilda skäl. att regleringsmyndigheten ska beakta riktlinjer som Berec har antagit. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. PTS anser att förslaget inte återspeglar innebörden av direktivet och påpekar att bestämmelserna är tvingande för regleringsmyndigheten i fråga om erbjudanden som uppfyller angivna villkor, medan myndigheten även får göra sådana erbjudanden som inte uppfyller villkoren men som kan vara positiva för konkurrensen bindande. I likhet med PTS anser att det bör tydliggöras att bestämmelserna endast kan tillämpas vid nyanläggning av nät. stryker vikten av att viljan att uppmuntra investeringar i utbyggnaden av fibernät inte får äventyra det övergripande målet om effektiv konkurrens framhåller att eventuella konkurrens- problem som bestämmelserna ger upphov till i första hand bör hanteras Skälen för regeringens förslag Reglering av nya optiska fibernät I artikel 76 i EU-direktivet finns en ny reglering som behandlar saminvest- ering i anläggandet av nya optiska fibernät. svarighet i nuvarande och syftar till att underlätta långsiktiga strukturella samarbeten för utbyggnaden av nät med mycket hög kapacitet. 2021/22:136 Regleringen representerar ett nytt sätt att hantera konkurrensproblem och främja utbyggnaden av fibernät på fastställda marknader där SMP-företag har identifierats. Regleringen innebär att ett SMP-företag får erbjuda åtaganden för att möjliggöra saminvestering i anläggandet av nät med mycket hög kapacitet som består av fiberoptiska element fram till slutanvändares lokaler eller till en basstation. ska bedöma det erbjudna sam- investeringsåtagandet och ska, förutsatt att angivna villkor är uppfyllda (arti- kel 76.1 andra stycket punkterna a–e och bilaga 4), göra åtagandet bindan- de. Ett bindande åtagande om saminvestering ska i vissa fall kunna ersätta andra skyldigheter för SMP-företag som korrigeringsåtgärd i syfte att skapa hållbar konkurrens som utbyggnaden av nya nät främjas. I artikel 76.1 anges som exempel på ett sådant saminvesteringsåtagande att erbjuda medägarskap och att erbjuda långsiktig riskdelning genom samfinansiering eller genom inköpsavtal som medför särskilda rättigheter av strukturell karaktär för andra tillhandahållare. På grund av den rådande osäkerheten om hur snabbt efterfrågan på bredbandstjänster med mycket hög kapacitet kommer att utvecklas, samt när det gäller allmänna skalför- delar och densitet, erbjuder saminvesteringsavtal betydande fördelar i form av delade kostnader och risker och ger mindre företag möjlighet att investera på rationella villkor. Därmed kan hållbar och långsiktig konkur- rens främjas även inom områden där den infrastrukturbaserade konkur- rensen inte är effektiv (skäl 198 i direktivet). När det gäller den praktiska tillämpningen kan det konstateras att regle- ringen utgår från att flera former av saminvesteringserbjudanden kan komma i fråga. Erbjudandet kan utformas av SMP-företaget självt eller förhandlas fram tillsammans med saminvesterare. Ett möjligt upplägg skulle kunna vara att anläggandet definieras utifrån de slutanvändare som nås med hjälp av nätet i fråga. En sådan saminvestering i anläggandet av nät som avses i artikeln har inte varit vanligt förekommande i . Det saknas därför närmare exempel på situationer där artikeln hade kunnat aktualiseras. Ny reglering som binder SMP-företaget vid ett saminvesteringsåtagande För att genomföra artikel 76 behöver regleringsmyndigheten genom ett beslut kunna binda ett SMP-företag vid ett åtagande om saminvestering i anläggandet av ett optiskt fibernät, som erbjuds av företaget. Därefter ska myndigheten som utgångspunkt vara förhindrad att införa ytterligare skyl- digheter när det gäller nya fibernät eller delar av ett sådant nät som omfattas av åtagandet. Den svenska språkversionen av EU-direktivet saknar ordet nytt. Det framgår dock av rubriken till artikeln att regleringen avser nya nätelement med mycket hög kapacitet. Som PTS och påpekar bör det av lagen framgå att de åtaganden som regleras avser saminvestering i ny- anläggning av nät. För redan anlagda nätelement kan ett saminvesterings- avtal alltså inte ersätta reglering i form av ålagda skyldigheter för SMP- operatörer. Berec har i enlighet med artikel 76.4 offentliggjort riktlinjer för att främja en konsekvent tillämpning av villkoren och kriterierna för bedömningen av nya nätelement med mycket hög kapacitet (artikel 76.1 och bilaga 4 till EU-direktivet). Riktlinjerna behandlar bl.a. vad som är ett nytt nät vid tillämpningen av artikel 76. Huruvida uppgraderingar och Prop. 2021/22:136 liknande av befintliga nät ska anses som nyanläggning får bedömas i det enskilda fallet med beaktande av bl.a. Berecs riktlinjer. Som PTS också framhåller framgår det av direktivet att om reglerings- myndigheten anser att saminvesteringsåtagandet uppfyller vissa villkor (se närmare nedan) ska åtagandet göras bindande. Med hänsyn till att ett bindande åtagande innebär en regleringslättnad anser regeringen att det bör tydliggöras att regleringsmyndigheten är skyldig att göra åtagandet bindande på begäran av SMP-företaget. Förutsatt att villkoren är uppfyllda är bestämmelserna alltså tvingande för myndigheten på det sättet att åtagandet som huvudregel utgör hinder för åläggande av SMP-skyldigheter. Ett beslut att göra ett åtagande bindande ska fattas i enlighet med artikel 79.3 (artikel 76.2 första stycket). Ett åtagande bör därmed kunna göras helt eller delvis bindande. Där framgår också att åtagandet ska göras bindande för en period om . Sammantaget bör det i den nya lagen införas en skyldighet för regler- ingsmyndigheten att, på begäran av ett SMP-företag, besluta att ett åtagan- de av operatören om saminvestering i anläggandet av ett nytt optiskt fibernät fram till slutanvändares lokaler eller till en basstation ska vara helt eller delvis bindande. Det bör även framgå av lagen att beslutet ska avse en bestämd tid om . I avsnitt 20.1 föreslås att beslut om att ett åtagande ska vara bindande ska omfattas av tillsynen enligt den nya lagen. Det innebär att tillsyns- myndigheten ska utöva tillsyn över att ett bindande åtagande följs på samma sätt som gäller för ålagda skyldigheter. Att beslutet omfattas av tillsynen innebär att myndigheten också får kräva att ett företag lämnar in en redogörelse för hur åtagandet uppfylls. Villkor som åtagandet ska uppfylla De villkor som saminvesteringserbjudandet ska uppfylla är många och omfattande. Samtliga villkor som anges i artikel 76.1 andra stycket punkterna a–e ska vara uppfyllda. Enligt punkten e ska åtagandet stämma överens åtminstone med kriterierna i bilaga 4 till direktivet. Kriterierna i bilagan överensstämmer i allt väsentligt med villkoren i artikeln. Kraven är sådana som säkerställer att ett saminvesteringsavtal inte otillbörligt utestänger potentiella konkurrenter och som utesluter avtal som objektivt inte motsvarar sådana avtal som kan träffas på marknads- mässiga villkor. Det bör framgå av lagen att ett beslut om att göra ett saminvesteringsåtagande bindande förutsätter att erbjudandet uppfyller de kriterier som anges i bilagan. Omfattningen av kriterierna talar mot att dessa anges uttryckligen i lagen. Lämpligen tas en hänvisning till bilagan i stället in i lagen. Hänvis- ningen har materiell innebörd och bör därmed avse direktivet i en viss an- given lydelse, s.k. statisk hänvisning. En följd av denna hänvisningsteknik är att lagen behöver ändras varje gång direktivbestämmelserna ändras. Detta gäller även om några överväganden i sak inte aktualiseras. Vidare ställer direktivet som villkor att saminvesteringserbjudandet har offentliggjorts av SMP-företaget och, om SMP-företaget inte är ett rent grossistföretag, innan anläggandet påbörjas (artikel 76.1 andra stycket punkten c). är ett lämpligt rikt- 2021/22:136 märke för vad som bör utgöra kortaste betänketid för potentiella sam- investerare innan ett anläggningsprojekt påbörjas. Den som har för avsikt att få till stånd en samfinansiering bör därför se till att informera berörda parter i förväg genom att i vart fall publicera erbjudandet på en webbplats som normalt används för annan extern kom- munikation. Villkoret bör framgå av lagen. I de fall saminvesteringsprojektet innebär att ett befintligt nät byts ut är en ytterligare förutsättning för att ett åtagande ska kunna göras bindande att befintliga tillträdeskunder som inte deltar i projektet på ett likvärdigt sätt ska nå samma slutanvändare som tidigare (artikel 76.1 andra stycket punkten d). Lösningen för tillträdeskunderna ska kombineras med en planering för att anpassa tillträdet mot bakgrund av hur berörda slutkunds- marknader utvecklas. I direktivet benämns detta ”mekanism för successiv anpassning”. Planen ska även säkerställa att incitamenten för att delta i saminvesteringen bibehålls. Av den nya regleringen bör det därför också framgå att ett krav är att tillträdeskunderna ges motsvarande möjligheter att nå slutanvändare som före anläggandet och att tillträdet ges på rättvisa och icke-diskriminerande villkor, som incitamenten till sam- investering upprätthålls. bör göra ett åtagande bindande under förutsätt- ning att minst en potentiell saminvesterare har ingått ett saminvesterings- avtal med SMP-företaget (se artikel 76.2 första stycket). Sammantaget syftar villkoren till att både främja nyanläggning och mot- verka negativa effekter på konkurrensen som en följd av saminvesterings- avtalet. Enligt regeringens mening säkerställer villkoren att målet om effektiv konkurrens upprätthålls, som understryker. Den prövning som regleringsmyndigheten ska göra är alltså grundlig och omfattande. Hänsyn ska tas till förväntad marknadsutveckling och såväl förutsättningarna för saminvesteringen som dess potential och förväntade utfall bör analyseras. bör myndighetens arbetsinsats anpassas till omfattningen av projektet i fråga. Stöd för bedömningen finns i Berecs riktlinjer för att främja en konsekvent tillämpning av villkoren och kriterierna för bedömningen av nya nätelement med mycket hög kapa- citet (artikel 76.1 och bilaga 4 till EU-direktivet). Riktlinjerna ska beaktas vid bedömningen av ett åtagande. Till skillnad från vad som föreslås i promemorian anser regeringen att en sådan instruktion till myndigheten bör regleras i förordning. SMP-företaget som erbjuder åtagandet bör visa att villkoren är uppfyllda genom att förse myndigheten med tillräckligt underlag.