prop · H903133 · 2022-03-01 00:00:00 — Det finns med andra ord en oinskränkt domsrätt, även kallad universell jurisdiktion. I 2 kap. 4 § finns en upplysning om att det finns särskilda bestämmelser om svensk domstols behörighet att döma för vissa brott som har begåtts utanför i annan lagstiftning än , såsom domsrättsreglerna i finansieringslagen och rekryteringslagen. Enligt 6 § finansieringslagen och 9 § rekryteringslagen är svensk dom- stol, även om det inte finns domsrätt enligt 2 kap. 3 § , behörig att döma över brott enligt respektive lag om brottet har begåtts 1.av en svensk medborgare, av en utlänning med hemvist i eller av en utlänning som befinner sig här i landet, 2.till förmån för en juridisk person som är etablerad i , eller 3.mot en av Europeiska unionens institutioner eller mot en av dess byråer eller ett av dess organ, om byrån eller organet har säte i . I de nämnda fallen uppställs inget krav på dubbel straffbarhet, utan svensk domstol är behörig även om gärningen inte är straffbar på orten där den begicks. Bestämmelserna om domsrätt i finansieringslagen och rekryteringslagen gäller även om brottet i enlighet med subsidiaritetsregleringen i respektive lag ska bestraffas enligt eller lagen om straff för terroristbrott. bestämmelse om universell jurisdiktion för bl.a. terrorist- brott tillkom för att uppfylla kraven i EU:s dåvarande terrorismrambeslut. I finansieringslagen och rekryteringslagen infördes, med syftet att i skilda delar uppfylla kraven i , terror- ismkonvention och terrorismrambeslutet, i stället särskilda domsrättsreg- ler som undantar brottet i de två lagarna från kravet på dubbel straffbarhet. Dessa domsrättsregler utvidgades i samband med införandet av straff- ansvar för resor i terrorismsyfte till att avse flera brott (prop. 2015/16:78 s. 56 f.). Ytterligare utvidgningar av domsrätten skedde också som ett led i genomförandet av EU:s terrorismdirektiv, bl.a. genom att det infördes en 2021/22:133 oinskränkt domsrätt även för förberedelse och stämpling till terroristbrott (prop. 2017/18:174 s. 78 f.). Svensk domstol bör ha universell jurisdiktion över samtliga brott i den föreslagna lagen De domsrättsregler som gäller för terrorismrelaterad brottslighet har som redovisas ovan tillkommit i olika sammanhang och det finns skillnader mellan regleringarna. Terroristbrott och försök, förberedelse eller stämp- ling till sådant brott, liksom brott enligt straffskärpningsgrunden i 5 § lagen om straff för terroristbrott, omfattas av universell jurisdiktion, dvs. svensk domsrätt oberoende av var gärningen har begåtts och av vem. Detta gäller dock inte brott mot finansieringslagen eller rekryteringslagen. I dessa lagar har det i stället införts särskilda bestämmelser om domsrätt som visserligen utvidgar domsrätten i förhållande till vad som annars skulle gälla men som ändå inte innebär att domsrätten är oinskränkt. En utgångspunkt för övervägandena kring vilken domsrätt som ska gälla för brotten i den nya lagen är att det även fortsättningsvis bör finnas univer- sell jurisdiktion för de brott som omfattas av detta . Vidare bör samt- liga brott i lagen precis som vara undantagna från krav på dubbel straffbarhet. Det som bör övervägas är om den oinskränkta domsrätten i enlighet med utredningens förslag bör utvidgas så att den omfattar alla brott i lagen. Dagens reglering om universell jurisdiktion i 2 kap. 3 § 6 har ansetts stödja sig på den s.k. universalitetsprincipen, som innebär att domsrätten grundar sig på brottets karaktär oberoende av vem som har be- gått det och var det har skett. Principen bygger på tanken att vissa brott är sådana att det ligger i hela världssamfundets intresse att de lagförs. Detta intresse gör att de kan anses ha anknytning till varje stat. I propositionen Aggressionsbrottet i svensk rätt och svensk straffrättslig domsrätt anför regeringen att 2 kap. 3 § 6 i princip bör begränsas till att om- fatta endast brott där det finns stöd i allmän folkrätt för att hävda universell jurisdiktion eller där det i vart fall enligt en internationell överenskom- melse som är bindande för finns en klar skyldighet eller rätt att utöva domsrätt i vidare omfattning än som följer av övriga domsrätts- principer (prop. 2020/21:204 s. 108). Regeringen konstaterar att det är riktigt som anför att det inte finns något internationellt åtagande som kräver universell jurisdiktion för de nu aktuella brotten. Däremot råder det en förhållandevis bred internationell och regional samsyn om att de brott som ska ingå i den nu föreslagna lagen inte bara bör vara straffbara utan även bör omfattas av en vidsträckt domsrätt. Finansieringsbrottet och resebrottet grundar sig på förpliktelser inom ramen för främst FN, och EU. Brotten offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning vilar på internationella bestämmelser inom framför allt och EU. Bestämmelsen om samröre med en terroristorganisation kan, även om den inte syftar till att uppfylla något internationellt åtagande, i flera avseenden anses motsvaras av reglering inom EU och . Kraven på domsrätt i den bakom- liggande internationella och unionsrättsliga regleringen går i flera avse- enden längre än vad som vanligtvis gäller enligt svensk rätt, vilket också är skälet till att det finns en vidsträckt domsrätt för brotten. är i sammanhanget av särskilt intresse att EU:s terrorismdirektiv, som samtliga svenska brott utom samröre med en terroristorganisation delvis syftar till att genomföra, har en reglering avseende domsrätt som är den- samma för alla brott i direktivet, även om det svenska genomförandet ser olika ut beroende på i vilken av de nuvarande lagarna ett brott har pla- cerats. Dessutom finns det i den bakomliggande internationella reglering- en fakultativa bestämmelser om domsrätt som inte har genomfört men som ger uttryck för att en vidsträckt domsrätt för brotten i fråga är önskvärd. Mot den här bakgrunden ser regeringen inte att en utvidgning av domsrätten så att samtliga brott i den nya lagen omfattas av universell jurisdiktion skulle strida mot de principer som bör gälla på området. Som framhåller är terroristbrottsligheten i den föreslagna lagen i många fall kvalificerad och gränsöverskridande. Enligt regeringens uppfattning är det angeläget att inte blir en tillflyktsort för personer som begått sådan brottslighet och regeringen instämmer med Svenska avdelningen av i att univer- sell jurisdiktion för samtliga brott kan bidra till att förhindra det. Regeringen konstaterar också att flera av de brott som inte omfattas av universell jurisdiktion har stora likheter med brott som gör det. Exem- pelvis liknar finansiering av ett terroristbrott i hög grad förberedelse till samma brott. En oinskränkt domsrätt för vissa av brotten har också över- vägts tidigare. I samband med införandet av rekryteringslagen uttalades att det kunde synas konsekvent att införa universell jurisdiktion för brotten enligt den lagen men att intresset av en enhetlig systematik då också skulle kräva att samma domsrätt skulle införas för förberedelse och stämpling till terroristbrott och för brott mot finansieringslagen. Det ansågs emellertid innebära en alltför långtgående behörighet för svenska domstolar. 2009/10:78 s. 51) finns dock en oinskränkt domsrätt beträffande förberedelse och stämpling till terroristbrott, och det framstår enligt reger- ingens uppfattning som följdriktigt att på motsvarande sätt utvidga doms- rätten för de återstående brotten eftersom de är av liknande karaktär. Enligt regeringen kan det också ifrågasättas om det är lämpligt att, när regelverket nu ses över, upprätthålla den skillnad i svenska domstolars behörighet mellan olika brott som beror på överväganden som har gjorts mot bakgrund av kraven i olika internationella instrument. En sådan åtskillnad mellan brotten kan i ett samlat regelverk framstå som god- tycklig. Detta gäller inte minst mot bakgrund av att flertalet brott, som nämns ovan, genomför terrorismdirektivet som ställer samma krav på domsrätten för alla brott. Detta talar för en enhetlig lösning. Det framstår i allmänhet också som angeläget att åstadkomma en förenkling av regler- ingen i förhållande till de komplicerade domsrättsreglerna i finansierings- lagen och rekryteringslagen som till viss del saknar motsvarighet i annan lagstiftning. Mot ovanstående bakgrund bedömer regeringen, till skillnad från och Civil Rights Defenders, att samtliga brott enligt den föreslagna lagen bör omfattas av universell jurisdiktion. Som påminner om balanseras den formellt sett vida behörighet det innebär av det krav på särskilt åtalsförordnande för brott begångna utom- lands som finns i 2 kap. 7 § . Ett åtalsförordnande meddelas av riksåklagaren i första hand. Vid åklagarens prövning ska det särskilt beaktas om ett åtal här i landet är förenligt med folkrättsliga för- 2021/22:133 pliktelser, i vilken utsträckning brottsligheten eller den misstänkte har an- knytning till , om åtgärder för lagföring har inletts eller kommer att inledas i en annan stat eller vid en internationell domstol och vilka faktiska möjligheter det finns att utreda brottet och lagföra den misstänkte här (2 kap. 8 §). Regleringen bör finnas i , där universell jurisdiktion för bl.a. terroristbrott regleras . Som regeringen anför i propositionen Aggressionsbrottet i svensk rätt och svensk straffrättslig domsrätt bör domsrättsreglerna samlas i i den utsträckning det är möjligt. Ett uppsplittrat regelverk avseende terroristbrottslighet bör dessutom und- vikas. Bestämmelsen om universell jurisdiktion bör därför utvidgas så att den hänvisar till brott enligt terroristbrottslagen och brott enligt annan lag som begås med sådant uppsåt som avses i terroristbrottslagens straffskärp- ningsgrund. Till följd av förslagen att upphäva finansieringslagen och re- kryteringslagen bör hänvisningarna till de lagarna i upplysningsbestäm- melsen i 2 kap. utgå. Regeringens förslag: Fler former av terroristbrott undantas från preskription. Samtliga former av terroristbrott som inte är mindre grova ska vara undantagna. Detsamma ska gälla försök till sådana brott. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Regler om preskription finns huvudsakligen i 35 kap. och gäller även på specialstraffrättens område. Det finns två huvudformer av preskription, s.k. åtalspreskription och s.k. påföljdspreskription. Enligt huvudregeln om åtalspreskription i 35 kap. 1 § får påföljd inte ådömas om den misstänkte inte har häktats eller fått del av åtal från brottet. Preskriptionstiden är bestämd till olika antal år utifrån det straff som högst kan följa på brottet. Regeln avspeglar en grundlägg- ande princip om ett samband mellan brottets svårhet och preskriptions- tidens längd. Bestämmelserna om åtalspreskription kompletteras i 6 § av bestämmelser om s.k. absolut preskription. De innebär att förflutit från brottet, får det aldrig dömas till påföljd för brottet även om preskriptionsavbrott har skett. Bestämmelser om påföljdspreskription, som innebär att påföljden bortfaller om den inte börjar verkställas , finns i 7–11 §§. De nu gällande reglerna om straffrättslig preskription motiveras främst av rättspolitiska, humanitära och praktiska skäl. De rättspolitiska och humanitära skälen för preskription väger dock mindre tungt ju allvarligare brott det är fråga om. Det är också därför det föreskrivs olika preskrip- tionstider alltefter brottets svårhet. Enligt 35 kap. 2 § Prop. 2021/22:133 preskriberas inte vissa allvarliga brott, nämligen 1.mord eller dråp enligt 3 kap. 1 eller 2 § , 2.våldtäkt eller grov våldtäkt enligt 6 kap. 1 § första eller tredje stycket , om brottet begåtts mot en person som inte fyllt , 3.våldtäkt mot barn eller grov våldtäkt mot barn enligt 6 kap. 4 § , 4.brott enligt 2 § första eller tredje stycket lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor, om brottet begåtts mot en person som inte fyllt , 5.folkmord, brott mot mänskligheten, grov krigsförbrytelse eller aggressionsbrott enligt 1, 2, 11 eller 11 a § lagen (2014:406) om straff för vissa internationella brott, 6.terroristbrott enligt 3 § 1 eller 2 jämförd med 2 § lagen om straff för terroristbrott (dvs. terroristbrott begånget genom mord eller dråp), och 7.försök till brott som avses i 1, 5 eller 6. De första avstegen från utgångspunkten att brott ska preskriberas gjordes 2010. Vid bedömningen av vilka brott som borde undantas från preskrip- tion var utgångspunkten att brotten skulle innefatta uppsåtligt dödande. Därutöver undantogs vissa allvarliga brott enligt Romstadgan (jfr punkt 5). I propositionen konstaterades att terroristbrott är ett brott som i vissa fall kan innefatta uppsåtligt dödande och att de skäl som hade anförts för att mord och dråp inte borde preskriberas gällde även för terroristbrott i de fall gärningen begås genom sådana brott (prop. 2009/10:50 s. 17 f.). undantogs bl.a. våldtäktsbrott mot barn från preskrip- tion (punkterna 2–4). Regeringen bekräftade då den tidigare utgångs- punkten att brott ska preskriberas och att det endast är för vissa allvarliga brott som det kan finnas skäl att överväga förändringar. I propositionen anfördes att våldtäktsbrotten är de svåraste och mest integritetskränkande av sexualbrotten, något som återspeglas i straffskalorna (två till fängelse för brott av normalgraden och fem till fängelse för grovt brott). Regeringen beaktade bl.a. också att det för dessa brott finns både starka allmänna och enskilda intressen av att brottsligheten kan utredas och lagföras också gått. Mot bakgrund av Lagrådets invänd- ningar lämnades inte något förslag om att avskaffa preskription för grov misshandel, synnerligen grov misshandel, människorov som inte är mindre grovt, människohandel som inte är mindre grov, grov människo- exploatering och grovt rån, om brottet begåtts mot en person som inte fyllt . Enligt regeringens mening fanns det dock i och för sig skäl som talar för att preskription bör avskaffas även för de brotten. 2019/20:69 s. 34 f.) Alla former av terroristbrott, som inte är mindre grova, bör undantas från preskription Regeringens förslag till terroristbrott innebär att det inte längre ska göras någon uppräkning över vilka gärningar som kan betraktas som terrorist- brott motsvarande den som finns i 3 § lagen om straff för terroristbrott. Frågan är om denna förändring bör återspeglas i preskriptionsreglerna avseende terroristbrott eller om de även fortsättningsvis endast ska avse terroristbrott som begås genom mord eller dråp. 2021/22:133 Att avskaffa preskription bör även fortsättningsvis komma i fråga endast när det finns starka sakliga skäl (prop. 2009/10:50 s. 22 och prop. 2019/20:69 s. 37). Ett undantag för samtliga former av terroristbrott skulle innebära ett avsteg från utgångspunkten att de gärningar som ska undantas från preskription är sådana som innefattar uppsåtligt dödande. Som fram- går ovan har det emellertid gjorts flera avsteg från den principen. I detta fall bör det också beaktas att det inte skulle vara fråga om att undanta en ny brottstyp från preskription. Terroristbrottet är vidare ett av de allvarlig- aste brotten i svensk rätt. Även om det för straffbarhet inte ställs krav på uppsåtligt dödande är brottet begränsat till sådana gärningar som allvarligt kan skada ett land eller en mellanfolklig organisation. Brottet avgränsas därutöver mot annan brottslighet genom det synnerligen allvarliga uppsåt som de subjektiva rekvisiten ställer. Brottet har liksom folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och aggressionsbrott också en mycket stark internationell anknytning även om det inte på motsvarande sätt som för de brotten finns en parallell internationell ordning där brotten inte preskriberas (se artikel 29 i Romstadgan). Att behålla den nuvarande begränsningen av undantaget från preskriptionsreglerna till terroristbrott som begås genom mord eller dråp skulle också kunna leda till tillämpningsproblem i de fall terroristbrottet utöver uppsåtligt dödande innefattat flera andra brottsliga gärningar. Vid terroristbrott bör det nämligen, som framgår av avsnitt 6.2, göras en pröv- ning av om det brottsliga handlandet som helhet är ägnat att allvarligt skada ett land eller en mellanstatlig organisation. En sådan prövning riskerar att försvåras om vissa delar av brottet har preskriberats. En för- ändring av undantaget från preskription för terroristbrottet är således ange- lägen även av det skälet. Sammanfattningsvis är det regeringens bedömning att skälen för att utvidga undantaget från preskriptionsreglerna beträffande terroristbrott väger tyngre än de skäl som kan anföras emot. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen i 35 kap. 2 § första stycket ändras på det sättet att den ska omfatta terroristbrott enligt den föreslagna lagen, utan begränsning till de fall där sådana brott begås genom mord eller dråp. Det- samma ska gälla försök till sådana brott. Bestämmelsen om anstiftan och medhjälp i 23 kap. 4 § är generellt tillämplig på brottsbalks- brott och specialstraffrättsliga brott som har fängelse i straffskalan. Det medför att medverkan till sådana brott, fullbordade eller straffbelagda för- sök, som undantas från preskription inte heller kommer att preskriberas (jfr prop. 2009/10:50 s. 21). Terroristbrottet som helhet, försök till terror- istbrott och medverkan till terroristbrott eller till försök till terroristbrott kommer således att undantas från åtalspreskription samt påföljdspreskrip- tion och absolut preskription. Mindre grova terroristbrott bör dock inte undantas från preskription. Det bör inte heller de andra brotten enligt den föreslagna lagen. Regeringens förslag: Hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning ska få användas vid en förundersökning om de brott som ska ingå i den föreslagna lagen. Även undantaget från skyldigheten att underrätta den som är eller har varit misstänkt om att ett hemligt tvångsmedel använts ska gälla. Lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ska vara tillämpliga på terroristbrott och på grova brott enligt den föreslagna lagen. Regeringens bedömning: Det föreslagna terroristbrottet, med undantag för brott som är mindre grovt, har ett sådant minimistraff att hemlig rumsavlyssning får användas vid en förundersökning om ett sådant brott. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. Åklagarmyndig- heten och , tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. påpekar att hemliga tvångsmedel är ett mycket viktigt verktyg i utredningar om terroristbrott. Ett antal remissinstanser problematiserar förslaget i förhållande till att alla brott föreslås kunna vara terroristbrott om de objektiva och subjektiva rekvisiteten är för handen. Civil Rights Defenders avstyrker förslaget och anför att användning av hemliga tvångsmedel är problematiskt ur ett män- niskorättsperspektiv då det ger möjlighet för staten att allvarligt inskränka den enskildes integritet, vilket bör ske högst restriktivt. Enligt organisa- tionen blir förslaget än mer problematiskt med hänsyn till att fler hand- lingar föreslås kunna utgöra terroristbrott. menar att utvidgningen av terroristbrottet innebär att brottsutredande myndig- heter får kraftigt utökad tillgång till hemliga tvångsmedel. ifrågasätter om det är rimligt, behövligt eller proportionerligt att öppna för så långtgående intrång i den enskildes privata sfär som föreslås och efter- lyser en konsekvensanalys av den förväntade användningen av olika hem- liga tvångsmedel i relation dels till brott som inte omfattas av brotts- katalogen, dels till brott som inte når upp till en sådan allvarlighets- grad att hemliga tvångsmedel kan aktualiseras. Enligt Svenska avdelning- en av är det inte förenligt med legali- tetsprincipen att utvidga möjligheten att använda preventiva tvångsmedel som omfattar ett stort antal opreciserade gärningar då detta kan innebära ett stort integritetsintrång för enskilda personer. Integritetsskyddsmyndig- heten instämmer i utredningens bedömning att det rör sig om samhälls- farlig brottslighet men ifrågasätter om utredningens proportionalitets- bedömning är tillräcklig. Myndigheten anser att förslaget om ett utvidgat terroristbrott får långtgående konsekvenser för den personliga integriteten och efterfrågar en mer utförlig analys av detta liksom av vad förslaget innebär för förutsägbarheten. ombudsmän () framför lik- 2021/22:133 nande synpunkter och menar även att det är problematiskt att hemliga tvångsmedel, till följd av konstruktionen av begreppet särskilt allvarlig brottslighet (avsnitt 7), skulle kunna användas även för brott utan koppling till terrorism. Det sistnämnda uppmärksammas även av Åklagarmyndig- heten. Enligt JO är regeringsformens krav för begränsning av skyddet mot betydande intrång i den personliga integriteten inte uppfyllda. JO anser att det saknas överväganden kring vilka intrång i den personliga integriteten som förslaget innebär och avvägningar mot den förmodade nyttan och efterlyser i det fortsatta lagstiftningsarbetet ytterligare analys av förslagets konsekvenser och inverkan på den personliga integriteten. Skälen för regeringens förslag och bedömning Användning av hemliga tvångsmedel och beslag Under en förundersökning får straffprocessuella tvångsmedel enligt 24– 28 kap. användas. Vilka tvångsmedel som är tillgängliga styrs bl.a. av brottens straffskala. För vissa brott anges särskilt att tvångs- medlet i fråga ska vara tillämpligt. Enligt 27 kap. 2 § andra stycket finns en möjlighet som är tillämplig på vissa uppräknade brott att i vissa fall ta ett skriftligt med- delande mellan den misstänkte och en närstående, eller mellan närstående inbördes, i beslag hos den misstänkte eller en närstående. I punkt 7 anges terroristbrott och brotten i finansieringslagen och rekryteringslagen. punkt 8 omfattas även försök, förberedelse eller stämpling till brotten, när det är straffbelagt. I 27 kap. finns vidare bestämmelser om vissa hemliga tvångsmedel: hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (18 §), hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (19 §), hemlig kameraövervakning (20 a §) och hemlig rumsavlyssning (20 d §). använda dessa tvångsmedel krävs som huvudregel att minimistraffet eller det antagna straffvärdet inte underskrider en viss nivå. dock användas vid förundersökningar om vissa särskilt uppräknade brott som inte uppfyller dessa krav. De brott som särregleras på detta sätt är, när det gäller de tre förstnämnda tvångsmedlen, bl.a. terroristbrott och brotten i finansieringslagen och rekryteringslagen (27 kap. 2 § andra stycket 7, som 27 kap. 18, 19 och 20 a §§ hänvisar till) samt försök, förberedelse eller stämpling till något av dessa brott om en sådan gärning är belagd med straff. För dessa brott, med förstadier när det är kriminali- serat, kan även det nya hemliga tvångsmedlet hemlig dataavläsning använ- das (4 § första stycket 2 och 3 lagen [2020:62] om hemlig dataavläsning, som trädde i kraft ). Hemlig rumsavlyssning får bl.a. an- vändas vid förundersökning om brott med ett straffminimum om fängelse Detta tvångsmedel är därmed tillgängligt vid förunder- sökning om terroristbrott som inte är mindre grovt. Regeringen beslutade propositionen Modernare regler för användningen av tvångsmedel (prop. 2021/22:119). tionen föreslås att förbudet mot att beslagta meddelanden mellan den miss- tänkte och en närstående och mellan närstående avskaffas. också att den förteckning över brott som finns i 27 kap. 2 § andra stycket flyttas till 27 kap. 18 § andra stycket samma balk. ändringarna föreslås träda i kraft . Enligt 27 kap. 31 § första stycket ska den som är eller Prop. 2021/22:133 har varit misstänkt för brott underrättas om sådan hemlig avlyssning av