prop · H903224 · 2022-04-07 00:00:00 — Familjeförhållanden bör beaktas även i fortsättningen En utvisning innebär ett kännbart ingrepp för den som har familj här i landet. Övriga familjemedlemmar kan dessutom drabbas i lika hög grad som den dömde genom den splittring av familjen som avlägsnandet kan innebära. Huruvida en utvisning utgör en proportionerlig reaktion på den aktuella brottsligheten kan alltså inte avgöras utan att hänsyn tas till hur åtgärden skulle påverka utlänningens familjeliv. Detta har varit utgångspunkten i svensk rätt alltsedan de första lagreglerna om utvisning på grund av brott kom till . Dessutom följer det av bl.a. artikel 8 i att ett sådant intrång i rätten till respekt för privat- och familjelivet som en utvisning kan innebära är tillåtet endast om det är proportionerligt. Liksom utredningen och remissinstanserna anser regeringen att utlänningens familjeförhållanden även fortsättningsvis bör beaktas vid bedömningen av hans eller hennes anknytning till . Dagens reglering anger inte närmare på vilket sätt hänsyn ska tas till utlänningens familjeförhållanden, annat än i det fallet när han eller hon har barn här i landet. Domstolen ska då särskilt beakta barnets behov av kontakt med föräldern, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att föräldern utvisas. Bestämmelsen om hur barnets intressen ska tillgodoses infördes genom en lagändring 2004 för att markera att domstolarna har en särskild utredningsskyldighet i utvisningsärenden som berör barn (Stärkt barnperspektiv i mål om utvisning på grund av brott, prop. 2003/04:113). Därigenom ville man att principen om barnets bästa, som slås fast i artikel 3 i och kommer till uttryck i 1 kap. 10 § UtlL, 2021/22:224 skulle få ett ökat genomslag i praxis. Principen innebär att barnets bästa ska väga tungt men inte ensamt vara utslagsgivande när andra intressen kolliderar med barnets (jfr prop. 2003/04:113 s. 8 och prop. 2017/18:186 s. 96). Regeringen delar och synpunkt att barnets bästa alltid ska beaktas, utredas och redovisas (prop. 2003/04:113 s. 8). Den nu diskuterade bestämmelsen har inte blivit mindre viktig sedan blev lag i . Tvärtom bör vikten av att domstolen i varje enskilt fall noggrant utreder och prövar barnets behov, rättigheter och intressen i de avseenden som bestämmelsen anger betonas. En prövning av barnets bästa kan landa i att barnets relation till utlänningen utgör ett starkt skäl mot utvisning. Prövningen kan också, som GAPF är inne på, mynna ut i den motsatta slutsatsen, t.ex. när kontakten med barnet varit bristfällig, om brottet har riktats mot barnet eller om utvisning av föräldern av annan anledning inte kan anses stå i strid med barnets bästa. En persons familjeförhållanden och kontakt med anhöriga kan i praktiken se mycket olika ut, vilket även är inne på. Enligt regeringen avses med familj – liksom tidigare – främst make, maka, eller sambo samt egna barn eller, om utlänningen själv är underårig, hans eller hennes föräldrar. Enligt bör familjebanden i många fall inte tillmätas någon avgörande betydelse vid bedömningen av om utvisning bör ske i ett fall där det föreligger risk för fortsatt brottslighet riktad mot utlänningens familj (2019 s. 544). I likhet med de fall där utlänningen har barn i landet kan alltså även hänsynen till dessa personer innebära att en utvisning är proportionerlig, t.ex. på grund av att brott har riktats mot partnern. Det är sammantaget viktigt att domstolarna ges möjlighet att göra en allsidig bedömning där omständigheterna i det enskilda fallet fullt ut kan beaktas. Enligt utredningen visar en genomgång av hur utlänningens familjeförhållanden i praxis har vägts mot den aktuella brottslighetens allvar att den nuvarande regleringen ger utrymme för en sådan bedömning. Det är enligt regeringen därför varken lämpligt eller nödvändigt att mer ingående reglera på vilket sätt utlänningens familjeförhållanden ska inverka på prövningen av utvisningsfrågan. Regeringen delar alltså inte den synpunkt GAPF lyfter i detta avseende. Det finns alltså inget behov av att göra några sakliga ändringar av bestämmelserna som rör utlänningens familjeförhållanden. I lagrådsremissen har paragrafen utformats med utgångspunkt i dess befintliga struktur med en punktlista. Enligt Lagrådet framstår dock paragrafen rent språkligt som inte fullt korrekt. Lagrådet föreslår att paragrafen struktureras om utan en punktlista och att det görs vissa språkliga ändringar. Enligt regeringen innebär förslaget att paragrafen får en bättre struktur och bättre språklig utformning. Bestämmelsen bör därför utformas på det som sätt som följer av Lagrådets synpunkter. Avvägningen mot skälen för utvisning När domstolen avgör om en utlänning ska utvisas bör den alltså fortsatt väga hans eller hennes anknytning till mot de skäl som talar för utvisning, dvs. styrkan av de omständigheter som anges i 1 §. Ju starkare skälen för utvisning är desto starkare måste utlänningens anknytning vara för att utvisning ska underlåtas. Vid bedömningen av skälen för utvisning och hur dessa ska vägas mot utlänningens anknytning samverkar brottslighetens karaktär med straffvärdet och de omständigheter som utgör risk för fortsatt brottslighet, t.ex. återfall i brott eller flerfaldig brottslighet (se avsnitt 6.2.2). Att utvisningen ska vara proportionerlig följer även av bl.a. . Regeringen instämmer i att det vid denna avvägning finns skäl att se särskilt allvarligt på brott av viss karaktär. Det bör gälla samma brottslighet som tagits upp i avsnitt 6.2.3 som ett skäl för utvisning vid straffvärden som är lägre än . Exempelvis bör det förhållandet att brottet har haft ett heders- eller hatbrottsmotiv ses som ett tungt vägande skäl för utvisning vid avvägningen mot utlänningens anknytning till . Till de brott mot person och det allmänna som berörts i avsnitt 6.2.3kan också läggas viss brottslighet som sorteras under förmögenhetsbrotten, men som ändå kan ha påtagligt integritetskränkande inslag. Hit hör framför allt rån eftersom gärningen normalt innefattar våld eller allvarliga hot eller kränkningar. En följd av den sänkning av straffvärdegränsen som regeringen föreslår är att brott med höga straffvärden i ännu större utsträckning än blir ett tungt vägande skäl för utvisning. När straffvärdet vida överstiger straffvärdegränsen enligt 1 § – exempelvis vid allvarligare fall av vålds- och sexualbrott, grova narkotika- och vapenbrott eller allvarlig brottslighet inom ramen för kriminella nätverk – anser regeringen att utgångspunkten bör vara att utvisning ska ske om inte mycket starka skäl talar i motsatt riktning. Bedömningen blir härigenom också mer i linje med hur avvägningen mellan skälen för utvisning och anknytningen till landet går till i våra nordiska grannländer. Regeringen instämmer även i att samma utgångspunkt bör gälla vid flagranta återfall i förhållandevis allvarlig brottslighet, t.ex. misshandelsbrott eller stöldbrottslighet av normalgraden. Enligt regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av (2 kap. 19 §). Av följer dock att ingrepp i den enskildes privat- och familjeliv får göras om det har stöd i lag och är nödvändigt för att tillgodose vissa allmänna eller enskilda intressen, bl.a. den nationella säkerheten och förebyggande av oordning eller brott (artikel 8.2). När det gäller förslagens förenlighet med är det framför allt statens intresse av att förebygga oordning eller brott som ska vägas mot den enskildes intresse av familje- eller privatliv. Förslagen om att skärpa reglerna om utvisning på grund av brott – t.ex. genom att sänka straffvärdegränsen – tillgodoser enligt regeringen angelägna samhällsintressen. Det gäller framför allt statens intresse av att förebygga brottslighet men även intresset av att värna den nationella säkerheten. Som nämnts har brottsligheten tagit sig nya uttryck och brottsligheten inom ramen för kriminella nätverk har ökat (se kapitel 5). Enligt regeringens bedömning är förslagen förenliga med artikel 8 i . Domstolen har enligt nuvarande ordning en utredningsskyldighet i fråga om personliga förhållanden som kan ha betydelse för utvisningsfrågan. Uppgifter om sådana förhållanden kan domstolen få genom att inhämta ett yttrande från Kriminalvården (1 och 2 §§ lagen [1991:2041] om särskild 2021/22:224 personutredning i brottmål, m.m.). Innan allmänt åtal har väckts får även åklagare inhämta ett sådant yttrande (2 § samma lag). På begäran av domstolen, åklagaren eller Kriminalvården ska vidare lämna upplysningar om vad som framkommit om utlänningens familjeförhållanden i ett ärende enligt utlänningslagen hos verket (7 kap. 10 § utlänningsförordningen [2006:97], UtlF). För att få information om huruvida utlänningen har barn i och, om så är fallet, upplysningar om barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten varit och hur barnet skulle påverkas av att utlänningen utvisas, kan ett yttrande från socialnämnden inhämtas (6 § andra stycket lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m.). Ett sådant yttrande ska lämnas på begäran av rätten, åklagaren eller Kriminalvården. Ytterst ansvarar dock domstolen för att den har det underlag som krävs för att kunna beakta bl.a. hur barnet skulle påverkas av att utlänningen utvisas (jfr prop. 2003/04:113 s. 14 och NJA 2006 s. 40). Om det finns anledning att anta att det finns hinder mot en framtida verkställighet ska domstolen dessutom inhämta ett yttrande från (7 kap. 10 § UtlF). Några domstolar anför att den föreslagna anknytningsregleringen innebär att det kan komma att ställas högre krav på den utredning som läggs fram om utlänningens anknytning och att det bör tydliggöras var ansvaret för att hämta in utredningen ligger. Det är angeläget att domstolen även fortsatt får ett fullgott underlag för sina bedömningar. Omständigheter som behöver utredas rörande utlänningens etablering borde dock kunna ingå i den utredning som rätten hämtar in. Att större vikt läggs vid utlänningens etablering än tidigare torde enligt regeringen därför inte behöva bli särskilt betungande för domstolen. anser att det bör utredas om en starkare koppling bör införas mellan utvisning och överförande av straffverkställighet och framhåller att det skulle kunna innebära att utvisningsbeslut kan verkställas på ett tidigare stadium. Ett beslut om utvisning i en brottmålsdom är en omständighet som Kriminalvården redan beaktar i ärenden om överförande av straffverkställighet. I förhållande till ett flertal stater möjliggör ett sådant utvisningsbeslut ett överförande av verkställigheten utan samtycke. En starkare koppling mellan utvisning på grund av brott och överförande av straffverkställighet behöver inte utredas närmare. 6.3.2Kravet på synnerliga skäl för utvisning av den som vistats i tas bort Regeringens förslag: Kravet på att det ska finnas synnerliga skäl för att utvisa en utlänning som har vistats i ska tas bort. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser, t.ex. Hovrätten över och , Justitiekanslern, , – Glöm aldrig Pela och , tingsrätt, , , , universitet och , är positiva till eller har inga Prop. 2021/22:224 synpunkter på förslaget. framhåller att den nuvarande ordningen säkerställer att vederbörlig hänsyn tas till internationella skyldighet om att ge ökat skydd till bofasta migranter. Även är kritiskt till förslaget och framhåller att syftet med ett permanent uppehållstillstånd bl.a. är att personen ska kunna känna en trygghet i sin vistelse i och att ett sådant tillstånd inte bör återkallas utan mycket tungt vägande skäl. Skälen för regeringens förslag En lång vistelsetid ger ett starkt skydd mot utvisning En utlänning som döms för brott och som hade vistats i med permanent uppehållstillstånd när åtal väcktes eller som då varit bosatt här får utvisas endast om det finns synnerliga skäl (8 a kap. 3 § första stycket UtlL). Kravet innebär att de personer som omfattas av bestämmelsen som utgångspunkt inte ska utvisas, men att utvisning ändå kan ske om det föreligger särskilda omständigheter som, vid en helhetsbedömning, medför att skälen för utvisning väger över (jfr NJA 2019 s. 316). Den som har vistats eller varit bosatt i så länge att han eller hon omfattas av bestämmelsen får alltså ett väsentligt starkare skydd mot utvisning än personer som inte har varit bosatta i så . Bestämmelsen bygger enligt förarbetena på antagandet att utlänningar i blivit integrerad i det svenska samhället (prop. 1993/94:159 s. 16). Det är framför allt brottslighetens allvar och karaktär som avgör om kravet på synnerliga skäl är uppfyllt. Det kan t.ex. gälla vid mord, dråp och brott som innefattar svåra integritetskränkningar. Utredningen föreslår att kravet på synnerliga skäl för utvisning när utlänningen vistats i tas bort. Enligt utredningen bör i stället utlänningens vistelsetid i beaktas inom ramen för bedömningen av hans eller hennes etablering i det svenska samhället. Lång vistelsetid behöver inte innebära att utlänningen har etablerat sig i det svenska samhället Bestämmelsen om synnerliga skäl bygger alltså på antagandet att utlänningen i landet har blivit integrerad i det svenska samhället. Som nämns i avsnitt 6.3.1 kan det dock ifrågasättas varför en person som varit bosatt i landet men inte har etablerat sig här ska ges ett starkare skydd mot utvisning än den som vistats i men som har etablerat sig här, genom t.ex. arbete eller studier. Bedömningen i det konkreta fallet av en utlännings anknytning till det svenska samhället bör som nämnts inte utgå från ett allmänt antagande om att banden till samhället blir starkare . I stället bör större vikt läggas vid de faktiska band som uppkommit under utlänningens vistelsetid i landet. Man kan också ifrågasätta rimligheten i att skyddet blir väsentligt starkare från till en annan, utan att det ställs upp några andra krav än en viss tids bosättning i landet. Regleringen med absoluta tidsgränser skapar alltså en stelbenthet som inte tillåter att omständigheterna i det enskilda fallet fullt ut beaktas. Dessutom ger den upphov till svårmotiverade trösklar. Dessa omständigheter talar för att kravet på synnerliga skäl för utvisning efter viss tids vistelse i landet utmönstras ur lagstiftningen. Tryggheten att få stanna i bör vara villkorad av att utlänningen avhåller sig från allvarlig eller upprepad brottslighet Som anges i avsnitt 6.3.1 har endast svenska medborgare en ovillkorlig rätt att vistas i landet. Kravet på synnerliga skäl har tidigare motiverats med att det av humanitära skäl är viktigt att det i något skede finns en punkt där en utlänning ska ha rätt att känna trygghet i (samma prop. s. 16). anför kan känslan av trygghet vara en förutsättning för att en utlänning ska kunna rota sig i landet och kan på så sätt underlätta hans eller hennes etablering i det svenska samhället. Som utredningen påpekar – och som inte ifrågasätts av övriga remissinstanser –är det dock knappast ett för högt ställt krav att den tryggheten är villkorad av att utlänningen inte missbrukar sin rätt att vistas i landet genom att begå allvarlig eller upprepad brottslighet. Inte heller bör ett sådant krav kunna riskera utlänningars möjligheter att etablera sig i det svenska samhället. Som angetts tidigare utgör tvärtom en utlännings anpassning efter svenska lagar och regler en central del av hans eller hennes etablering här. Det finns således inget motsatsförhållande mellan möjligheten att etablera sig i landet och tydliga krav på laglydighet och konsekvenser av lagbrott. Den nuvarande regleringen kan leda till att den som vistats här så länge att han eller hon omfattas av kravet på synnerliga skäl inte utvisas för ett så allvarligt brott som t.ex. våldtäkt, trots att hans eller hennes anknytning hit i övrigt är ganska svag. Enligt regeringen kan det ifrågasättas om det i ett sådant fall är nödvändigt av humanitära skäl att låta utlänningen stanna kvar i landet endast på grund av en längre tids vistelse. Vissa långvarigt bosatta skyddas genom andra regler Till följd av medlemskap i och den rättsutveckling som detta har medfört inom personrörlighetens område har vissa grupper fått ett utökat skydd mot utvisning, bl.a. hänförligt till vistelsetid. Enligt regeringen medför detta att behovet av ett generellt skydd mot utvisning för långvarigt bosatta har minskat. Som framgår av kapitel 4 gäller strängare krav överlag för att utvisa EES-medborgare och deras familjemedlemmar (8 a kap. 5 § och 8 kap. 12–14 §§ UtlL). För sådana personer krävs att utvisningen sker av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Därutöver gäller särskilt kvalificerade krav i fråga om vissa kategorier av EES-medborgare och deras familjemedlemmar. En EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare som har permanent uppehållsrätt får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. För EES-medborgare som är barn eller som har vistats i under de tio närmast föregående åren är skyddet mot utvisning ännu starkare. Sådana personer får inte utvisas annat än om beslutet är oundgängligen nödvändigt av hänsyn till allmän säkerhet. EES-medborgare och deras familjemedlemmar i allmänhet, och långvarigt bosatta sådana personer i synnerhet, åtnjuter alltså ett starkt skydd mot utvisning oberoende av regeln om synnerliga skäl i 8 a kap. 3 § första stycket UtlL. Detsamma gäller de tredjelandsmedborgare som beviljats ställning som varaktigt bosatta. Även dessa personer åtnjuter till Prop. 2021/22:224 följd av ett förstärkt skydd mot utvisning, i likhet med det som tillkommer EES-medborgare (se kapitel 4). Att behovet av ett generellt skydd mot utvisning för långvarigt bosatta har minskat talar ytterligare för att slopa kravet på synnerliga skäl. Författningsändringar gällande EES-medborgare och deras familjemedlemmar samt varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare hanteras i avsnitt 6.5.3 och 6.5.4. Vistelsetiden bör i stället beaktas inom ramen för bedömningen av utlänningens etablering Vid en samlad bedömning anser regeringen att kravet på synnerliga skäl för utvisning efter viss tids vistelse i landet bör tas bort. De flesta remissinstanserna är också positiva till förslaget eller lämnar det utan invändningar. En sådan reglering ligger även närmare regleringen i våra nordiska grannländer. Domstolarna bör alltså i stället anförtros att med beaktande av samtliga omständigheter göra en bedömning av om utlänningens anknytning till har sådan styrka att han eller hon, trots brottsligheten, ska få stanna kvar i landet. Som anförs i avsnitt 6.3.1 bör vistelsetiden beaktas inom ramen för domstolens bedömning av utlänningens etablering i det svenska samhället. Vistelsetiden bör då vägas samman med de övriga omständigheter som kan ha betydelse för utlänningens etablering, utan att några tröskeleffekter av det slag som finns inbyggda i den nuvarande regleringen uppstår. Beroende på övriga omständigheter kan en mycket lång vistelsetid även fortsättningsvis medföra att det krävs starka skäl för att utvisning ska få ske. Enligt regeringens bedömning riskerar inte en sådan ordning att gå emot internationella åtaganden, som är inne på. Det blir ytterst fråga om en helhetsbedömning i det enskilda fallet av vilken vikt som ska läggas vid de olika omständigheter som har betydelse för utvisningsfrågan samt hur dessa ska vägas mot varandra. Regeringens bedömning: Domstolarna bör även fortsättningsvis beakta om det finns hinder mot verkställighet vid prövningen av utvisningsfrågan. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser är positiva till eller har inga invändningar mot bedömningen. och efterfrågar vägledning beträffande invändningar från utlänningen om individuella verkställighetshinder. för fram att det finns anledning att överväga att införa en ordning som innebär att det – för utlänningar som utgör ett säkerhetshot eller som utvisats på grund av brott – finns möjlighet att inhibera ett utvisningsbeslut i stället för att bevilja ett uppehållstillstånd när det finns ett icke bestående verkställighetshinder. 2021/22:224 Skälen för regeringens bedömning: När en fråga om utvisning på grund av brott prövas ska domstolen ta hänsyn till om utlänningen enligt 12 kap. UtlL inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att beslutet verkställs (8 a kap. 4 § UtlL). Det innebär i stora drag att domstolen ska bedöma om en utvisning kommer att kunna verkställas i samband med att den dömde friges och avstå från att besluta om utvisning om så inte är fallet. Enligt utredningen bör denna ordning gälla även framöver. Det är inte endast sådana hinder som anges i 12 kap. 1–3 a §§ UtlL som ska beaktas, såsom risk för tortyr eller förföljelse i hemlandet. Hänsyn ska också tas till exempelvis hinder av humanitär natur eller att det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen (prop. 1988/89:86 s. 166 och NJA 2019 s. 47 I–III). Reglerna i 12 kap. 1–3 a §§ UtlL bygger i allt väsentligt på internationella åtaganden, däribland artikel 3 i och artikel 33 i . är således skyldigt att avstå från att genomföra en utvisning i strid med dessa regler. Det följer dock inte av dessa åtaganden att verkställighetshinder måste beaktas redan vid prövningen av frågan om utvisning. En annan möjlighet är att ta hänsyn till sådana hinder först i samband med att beslutet ska verkställas. års utlänningslag var detta också det ordinarie förfarandet. Det medförde dock att utvisningsbeslut inte sällan fick upphävas efter avtjänat straff när det visade sig att verkställighet inte var möjlig. För att minska omfattningen av denna problematik infördes skyldigheten för domstolarna att ta hänsyn till eventuella verkställighetshinder redan vid prövningen av utvisningsfrågan (prop. 1988/89:86 s. 72 f., 117 f. och 165 f.). Detta gör sig gällande än . Förutom det merarbete och de ökade kostnader som följer av att besluten inte kan verkställas kan icke verkställda utvisningar minska allmänhetens förtroende för systemets funktionalitet. Att verkställighetshinder beaktas i ett tidigt skede innebär också att utlänningen och dennes anhöriga kan besparas en lång ovisshet i fråga om en utvisning kan förväntas trots påståenden om hinder mot verkställighet. Dagens ordning bör alltså bestå. Av utlänningsförordningen följer att domstolen ska inhämta ett yttrande från om det kan antas att det finns hinder mot en framtida verkställighet av en utvisning (7 kap. 10 §). och önskar ytterligare vägledning beträffande vilka krav som ska ställas på en invändning om individuella verkställighetshinder i de fall inte har gjort någon utredning. Regeringens bedömning innebär att tillämpningen av bestämmelsen om beaktande av verkställighetshinder inte ändras. Vilka krav som bör ställas på utredningen i den situation som remissinstanserna pekar på får utvecklas närmare i rättstillämpningen. anser att det finns anledning att överväga att införa en ordning som innebär att det – för utlänningar som utgör ett säkerhetshot eller som utvisats på grund av brott – finns möjlighet att inhibera ett utvisningsbeslut i stället för att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd när det finns ett icke bestående verkställighetshinder. Den frågan ligger dock utanför detta lagstiftningsarbete. Utvisning av personer som tillhör vissa Regeringens förslag: De materiella bestämmelserna om utvisning på grund av brott av en utlänning som har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd enligt 21 kap. UtlL eller uppehållstillstånd som tribunalvittne eller nära anhörig till ett sådant vittne enligt 22 kap. UtlL ska finnas i 8a kap. UtlL i stället för i 21 kap. och 22 kap. Bestämmelserna i 21 kap. och 22 kap. ska göras om till upplysningsbestämmelser. Regeringens bedömning: Förutsättningarna för att utvisa den som är flykting bör inte ändras. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen lämnar inget förslag om att bestämmelserna om utvisning av en utlänning som har