prop · H903183 · 2022-03-22 00:00:00 — Bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen omfattar endast sådana intrång som på grund av åtgärdens intensitet eller omfattning, eller av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra omständigheter, innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär, se propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 250). I artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () anges att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten innefattar även skydd av personuppgifter. Offentlig myndighet får inte inskränka dessa rättigheter annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt bl.a. med hänsyn till statens säkerhet och den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning och brott eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Konventionen gäller som svensk lag, se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid med åtaganden på grund av (2 kap. 19 § regeringsformen). Artikel 8 i ger emellertid inte bara upphov till negativa förpliktelser för det allmänna att avhålla sig från omotiverade inskränkningar i denna rättighet, utan även positiva skyldigheter för det allmänna att se till att enskilda tillförsäkras skydd för sina rättigheter gentemot andra enskilda. Det innebär t.ex. att staten i vissa fall kan vara skyldig att införa straffrättslig reglering för att skydda enskilda mot intrång i rättigheter från andra enskilda. Det innebär också att staten för sådana fall behöver säkerställa att brott kan utredas och att så också sker när det är befogat. En förutsättning för att staten ska kunna leva upp till kraven på att upprätthålla rättstryggheten för enskilda är att staten har en väl fungerande och effektiv brottsbekämpning. Att ha en väl fungerande brottsbekämpning innebär t.ex. att myndigheterna ska ha tillgång till effektiva utredningsverktyg, även i den elektroniska miljön (prop. 2018/19:86 s. 27). När så inte har varit fallet har staten ansetts kränka de rättigheter som följer av . Ett exempel på det är när en person som gjort sig skyldig till förtal eller möjligen sexuellt ofredande av ett tolvårigt barn inte kunde identifieras på grund av att den nationella lagstiftningen inte möjliggjorde att uppgift om vem som låg bakom en ip-adress kunde hämtas in från tillhandahållaren. I det aktuella fallet uttalade att konfidentialitet för kommunikation och yttrandefrihet ibland måste få vika för brottsbekämpande ändamål (dom i mål K.U. mot , mål nr 2872/02). En bestämmelse om rätt till respekt för bl.a. privatliv finns också i artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga). I artikel 8 i EU:s rättighetsstadga regleras även en rätt till skydd av personuppgifter. Varje begränsning i utövandet av de fri- och rättigheter som erkänns i EU:s rättighetsstadga måste vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa fri- och rättigheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, göras endast om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt 2021/22:183 samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors fri- och rättigheter (artikel 52.1). I den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av , ska de ha samma innebörd och räckvidd som enligt konventionen. hindrar dock inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd (artikel 52.3). För att säkerställa rätten till respekt för privatliv och rätten till skydd för personuppgifter inom sektorn för elektronisk kommunikation har EU antagit och rådets direktiv 2002/58/EG av om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation. är genomfört i svensk rätt främst genom bestämmelser i , vilka föreslås föras över till nya LEK. Vidare innehåller FN:s konvention om barnets rättigheter (barn- konventionen) bestämmelser om barns rätt till privatliv. följer att inget barn får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv. Vidare framgår av artikel 3 att vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Barnets bästa kan inte frikopplas från övriga rättigheter i konventionen. Rättigheterna ska ses om en helhet. lag , se lagen (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter. När det gäller frågan om en skyldighet att registrera abonnemangs- uppgifter i enskilda fall kan utgöra en inskränkning i nämnda rättigheter gör regeringen följande bedömning. Det finns enligt svensk grundlag inte någon allmän rätt att vara anonym. Visserligen finns det enligt tryckfrihetsförordningen en sådan rätt i vissa närmare angivna situationer, men den gäller alltså inte generellt. Det finns inte heller någon allmän rätt att vara anonym enligt eller EU:s rättighetsstadga. Individens rätt att själv förfoga över och ta ställning till det allmännas tillgång till sådan information som rör hans eller hennes privata förhållanden är dock av vikt i en demokrati (jfr prop. 2009/10:80 s. 176). De uppgifter som tillhandahållarna skulle vara skyldiga att registrera kan inte anses vara särskilt känsliga ur integritetssynpunkt. abonnemangsuppgifter naturligtvis är skyddsvärda, avser de inte uppgifter om innehållet i den kommunikation som har ägt rum, uppgifter om geografisk position (lokaliseringsuppgifter) eller uppgifter som skapas med anledning av en viss kommunikation (trafikuppgifter). Abonnemangsuppgifter möjliggör i princip enbart att en adress, t.ex. ett telefonnummer, kan hänföras till sin innehavare och att en indikation kan erhållas om vem som använder adressen. alltså inte i sig besked om t.ex. vem som har ringt till vem eller vad som har framkommit vid telefonsamtalen. Uppgifter om abonnemang kan således inte användas för att dra några mer precisa slutsatser om berörda personers privatliv (prop. 2018/19:86 s. 94 och rättsfallet RK 2018:1). detta fall är det dessutom endast vissa abonnemangsuppgifter som ska registreras (avsnitt 4.2.2). Att denna typ av uppgifter endast kan ge begränsad information om berörda personers privatliv beaktades av när den prövade om den registreringsskyldighet för kontantkort som införts i stred mot rätten till respekt för privatliv (dom i målet Breyer mot , mål nr 50001/12). Domstolen fann att skyldigheten att registrera uppgift om namn, adress, Prop. 2021/22:183 födelsedatum, telefonnummer och tidpunkt för avtalets ingående endast innebar en begränsad inskränkning i rätten till respekt för privatliv (punkterna 92–95). Även har framhållit att identitetsuppgifter för innehavare av simkort respektive uppgifter om den fysiska identiteten för användare av elektroniska kommunikationsmedel har begränsad betydelse för enskildas privatliv (dom i målet C-207/16 punkterna 59 och 60 och dom i de förenade målen C-511/18, C-512/18 och C-520/18 punkt 157). Tillhandahållarna behandlar abonnemangsuppgifter om de kunder som innehar kontraktsabonnemang, dvs. flertalet användare av mobiltelefoner. Det förekommer också att kontantkortskunders abonnemangsuppgifter registreras på frivillig väg. En registreringsskyldighet kommer därmed inte i sig att leda till någon ny form av personuppgiftsbehandling. Den dataskyddsreglering som gäller enligt EU:s dataskyddsförordning, lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen) och nya LEK kommer att vara tillämplig även för de abonnemangsuppgifter som skulle behandlas på grund av en registreringsskyldighet. Om registrerade abonnemangsuppgifter lämnas ut till brottsbekämpande myndigheter kommer de personuppgifter som behandlas hos myndigheterna dessutom att vara omgärdade av integritetsskyddande lagstiftning, huvudsakligen brottsdatalagen (2018:1177) med tillhörande registerförfattningar, t.ex. lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Det säkerställer att uppgifter behandlas korrekt och med respekt för enskildas personliga integritet. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen, i likhet med den som görs i promemorian, att en registrering av abonnemangsuppgifter för kontantkort endast skulle innebära ett begränsat intrång i enskildas personliga integritet och en begränsad inskränkning i enskildas rätt till respekt för privatliv och rätt till skydd av personuppgifter. Förslaget aktualiserar redan av det skälet inte tillämpningen av bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Syftet med registreringen är att uppgifterna ska finnas tillgängliga för brottsbekämpande ändamål, vilket är ett godtagbart syfte enligt såväl som . Enskildas legitima intresse av att kommunicera utan att röja sin identitet Som pekar på finns det fall när uppgifter om identitet kan vara mycket känsliga. Till skillnad från när oregistrerade kontantkort används i samband med brottslig verksamhet finns det tillfällen när enskilda har ett legitimt intresse av att kunna kommunicera utan att röja sin identitet. Ett sådant exempel är enskilda som vill utnyttja den grundlagsskyddade meddelarfriheten för att lämna uppgifter till medier i syfte att dessa ska göras offentliga (se 1 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 10 § yttrandefrihetsgrundlagen). Ett annat viktigt exempel är förföljda personer som lever gömda från t.ex. en tidigare partner eller familjemedlem. , , TU och Utgivarna betonar vikten av oregistrerade kontantkort för meddelarfriheten men också för 2021/22:183 andra aspekter av den journalistiska verksamheten och anser att registreringsskyldighetens negativa konsekvenser för denna verksamhet kraftigt har underskattats. Dessa remissinstanser pekar i det sammanhanget på den användning som beskrivs i promemorian, dvs. att oregistrerade kontantkort används av personer som kontaktar media och att journalister kan förse källor med eller själva använda sig av sådana kontantkort. , Utgivarna och TU anser också att tillhandahållarnas tystnadsplikt inte räcker som skydd. framhåller i det sammanhanget att en källa kan vara en person som utreds av polis och vars elektroniska utrustning övervakas. Justitiekanslern anser att registreringsskyldighetens inverkan på meddelarskyddet behöver övervägas mera noggrant. Unizon anser att det är av stor vikt att kvinnor och barn som utsätts för mäns våld har möjlighet att kommunicera anonymt. Enligt riskerar insikten om att det finns en möjlighet att övervaka och spåra den enskilda individen att få ytterst menlig inverkan på utövandet av en mängd demokratiska fri- och rättigheter. Regeringen konstaterar att en registreringsskyldighet för kontantkort inte kommer att innebära att enskildas abonnemangsuppgifter blir allmänt kända. Uppgifterna kommer, som Justitiekanslern och PTS pekar på, att omfattas av en straffsanktionerad tystnadsplikt hos tillhandahållarna och få röjas endast om den enskilde har samtyckt till det eller det annars är tillåtet enligt lag. En registreringsskyldighet innebär alltså inte i sig att den enskilda kontantkortsinnehavarens identitet röjs. Det finns också, som Justitiekanslern framhåller, ett grundlagsreglerat förbud för det allmänna att efterforska vem som har lämnat uppgifter till en journalist i publiceringssyfte. Varken abonnemangsuppgifter eller hemliga tvångsmedel får användas av brottsbekämpande myndigheter för att ta reda på vem som har lämnat uppgifter till en journalist. Inte heller i övrigt medför en registreringsskyldighet någon förändring av meddelarskyddet eller dess beståndsdelar. Reglerna om meddelarfrihet, rätt till anonymitet och repressalieförbud kommer alltså fortfarande att gälla. I sammanhanget kan det också påpekas att hemlig avlyssning inte får avse samtal eller andra meddelanden där den som yttrar sig har tystnadsplikt på grund av källskyddet (27 kap. 22 § och 11 § preventivlagen). Det kan även noteras att många medieföretag har krypterade tjänster där enskilda anonymt kan lämna tips och inleda kontakter med journalister. Sammantaget anser regeringen att det legitima intresse som finns av att kommunicera utan att röja sin identitet kan tillgodoses genom det skydd som befintlig lagstiftning erbjuder, även om en registreringsskyldighet för kontantkort införs. Införandet av en registreringsskyldighet kommer att beröra de företag som tillhandahåller kontantkort. Enligt promemorian finns det sex sådana företag. Sedan promemorian togs fram har dock ett av dessa företag meddelat att tjänsten kommer upphöra och att företagets alla kontantkort avslutas . anser att konsekvenserna för tillhandahållarna har underskattats och anför följande. Genom en registreringsskyldighet skulle betydande ekonomiska värden riskera att omfördelas. Vissa värden skulle riskera att fördelas till andra marknader i , t.ex. marknaden för internetbaserade telefoniappar, och vissa värden skulle riskera att omfördelas till följd av återförsäljning i av utländska kontantkort. På grund av dessa förväntade effekter måste kontantkortsmarknadens omsättning förväntas minska. Vidare skulle tillhandahållarna på den svenska kontantkortsmarknaden belastas med implementeringskostnader. Registreringsskyldigheten kommer medföra att de aktuella tillhandahållarna behöver anpassa sina system och lagra fler uppgifter än tidigare, vilket innebär kostnadsökningar. Enligt promemorian krävs dels en engångsinvestering i form av ombyggnad av system, dels investeringar för den löpande driften. Hur stora kostnadsökningarna kommer att bli är dock svårt att kvantifiera. I promemorian anges att någon tillhandahållare har uppgett att en registreringsskyldighet skulle medföra att kostnaderna skulle hamna på orimliga nivåer. En annan tillhandahållare har däremot uppgett att system för att genomföra en registrering av samtliga kontantkortskunder i princip redan finns på plats, eftersom en registrering görs av de kunder som har kontraktsabonnemang eller som på frivillig väg lämnar sina abonnemangsuppgifter till tillhandahållaren. Det som enligt tillhandahållaren skulle tillkomma är eventuella kostnader kopplade till den personal som kan behövas för att genomföra en registrering. Det är alltså svårt att kvantifiera de kostnader som kan uppstå för tillhandahållarna till följd av en registreringsskyldighet. Regeringen instämmer dock i promemorians bedömning att kostnaderna kommer att öka. I sammanhanget bör dock påpekas att flera av tillhandahållarna bedriver verksamhet i andra länder där det finns krav på att de ska registrera uppgifter om de kunder som innehar kontantkort. Således bör det i viss utsträckning finnas upparbetade system och rutiner kring dessa frågor. Dessutom registreras abonnemangsuppgifter avseende andra kunder än kontantkortsinnehavare. En registreringsskyldighet skulle således endast innebära en utvidgning av nuvarande system. Det finns verksamhetsområden där samhället som en förutsättning för att tillåta ett företag att driva näringsverksamhet kräver att vissa samhälleliga intressen beaktas. Den som tillhandahåller kontantkort för mobiltelefoner är verksam inom ett sådant område och måste ibland anpassa sin verksamhet till vissa centrala intressen, däribland samhällets berättigade intresse att bekämpa brott. Det har från lagstiftarens sida tidigare bedömts att tillhandahållarna kan vara skyldiga att vidta åtgärder för att underlätta den brottsutredande verksamheten och i viss utsträckning bära kostnaderna för detta, se prop. 2018/19:86 s. 110 och 111, prop. 2010/11:46 s. 67 och propositionen Teleoperatörernas skyldigheter vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (prop. s.29–36). Regeringen anser att så bör fortsatt vara fallet. Kontantkort säljs även av återförsäljare. Det finns, enligt uppgift i promemorian, mellan 7 000 och 12 000 återförsäljare av kontantkort i . Flera av återförsäljarna är av sådan storlek att de bör kunna administrera en registrering av abonnemangsuppgifter. Kontantkort säljs dock även av mindre, fristående handlare som troligen inte har de tekniska och praktiska möjligheterna att genomföra en registrering. IT&Telekomföretagen efterfrågar en analys av de ekonomiska konsekvenserna för 2021/22:183 dessa handlare. Enligt en uppskattning som framgår av promemorian säljer ca 7 000 fristående handlare kontantkort. Fristående handlare har i många fall små marginaler. Således skulle en minskad försäljning av kontantkort kunna bli märkbar för dessa aktörer. Registreringsskyldigheten kan dock utformas på ett sådant sätt att fristående handlare inte hindras från att fortsatt sälja kontantkort eller vouchers för påfyllnad (avsnitt 4.2.1). En registreringsskyldighet behöver därför inte medföra några betydande ekonomiska konsekvenser för de fristående handlarna. Det är proportionerligt att införa en registreringsskyldighet En förutsättning för att införa bestämmelser om en registreringsskyldighet som omfattar kontantkort är att detta är proportionerligt vid en avvägning mellan å ena sidan behovet och nyttan av en sådan skyldighet och å andra sidan det intrång eller men i övrigt som skyldigheten kan förväntas innebära för motstående intressen. Som konstateras ovan finns det ett påtagligt behov av de uppgifter som en registreringsskyldighet ger tillgång till i det brottsbekämpande arbetet. Det kan även konstateras att en registreringsskyldighet kommer att få konsekvenser för enskilda som kommunicerar via oregistrerade kontantkort och för tillhandahållare och återförsäljare av kontantkort. Frågan är om behovet och nyttan av en registreringsskyldighet väger tyngre än de motstående intressen som talar emot en sådan skyldighet. För bekämpningen av allvarlig brottslighet är det avgörande att de brottsbekämpande myndigheterna under vissa förutsättningar kan få tillgång till uppgifter genom användning av hemliga tvångsmedel. Möjligheten att använda hemliga tvångsmedel på området för elektronisk kommunikation är beroende av att abonnemangsuppgifter finns tillgängliga. Det är ytterst otillfredsställande att personer som är involverade i grov brottslighet genom så pass enkla åtgärder som det är fråga om kan förbli anonyma och därmed undvika att bli föremål för effektiva utredningsåtgärder. Detta leder till att brottslighet i många fall inte kan avslöjas, utredas eller beivras. I andra fall kommer avslöjandet av vem som döljer sig bakom ett oregistrerat kontantkort inte att kunna ske utan att brottsbekämpande myndigheter förbrukar betydande resurser. Som konstateras ovan kan det finnas vägar att kringgå en registreringsskyldighet för kontantkort. Det finns också andra sätt att kommunicera där det kan vara svårt för de brottsbekämpande myndigheterna att följa kommunikationen. En registreringsskyldighet är således inte en åtgärd som ensam kan lösa samtliga svårigheter som kan uppstå när brottsbekämpande myndigheter behöver ta del av kriminellas kommunikation. Däremot kan en registreringsskyldighet vara en betydelsefull del i arbetet med att försvåra för kriminella aktörer som vill lägga hinder i vägen för de brottsbekämpande myndigheternas arbete. En registreringsskyldighet skulle leda till en säkrare tillgång till abonnemangsuppgifter och därmed medföra att uppgifter om elektronisk kommunikation oftare kan göras åtkomliga för brottsbekämpande ändamål. På så sätt kan det brottsbekämpande arbetet effektiviseras. Därigenom skapas förbättrade förutsättningar att bekämpa brottslighet, särskilt när det gäller allvarlig brottslighet. Det är ofta nödvändigt att göra en avvägning mellan integritetsintresset Prop. 2021/22:183 och intresset av att myndigheterna har effektiva metoder för brottsbekämpning. Det ligger i sakens natur att sådana metoder ofta innefattar ett integritetsintrång. I det sammanhanget bör det dock beaktas att de abonnemangsuppgifter som skulle behandlas till följd av en registreringsskyldighet i sig inte kan anses vara särskilt känsliga och att det inte är fråga om mer än en begränsad inskränkning av den enskildes rätt till respekt för privatliv och rätt till skydd av personuppgifter. Möjligheten att kommunicera utan att lämna ifrån sig vissa uppgifter till tillhandahållare kommer dock att minska. Som framgår ovan innebär en registreringsskyldighet emellertid inte att enskildas abonnemangsuppgifter blir allmänt kända, utan de skulle skyddas av befintlig reglering om bl.a. tystnadsplikt och dataskydd. När det gäller tillhandahållare och återförsäljare bedöms det inte uppstå orimliga kostnader och de ekonomiska konsekvenserna kan till viss del begränsas genom utformningen av registreringsskyldigheten. Sammanfattningsvis anser regeringen att det brottsbekämpande intresset väger tungt och att det intrång i den personliga integriteten som registreringen ger upphov till är förhållandevis begränsat och inte sträcker sig längre än vad som är nödvändigt för att nå det eftersträvade syftet. Att införa ett krav på tillhandahållare att registrera vissa uppgifter om kontantkortsabonnenter bedöms därmed utgöra en proportionerlig begränsning av rätten till respekt för privatlivet och rätten till skydd av personuppgifter. Lagrådet godtar denna bedömning. Införandet av en registreringsskyldighet är därmed också förenligt med artikel 8 i och artiklarna 7 och 8 i EU:s rättighetsstadga. De brottsbekämpande myndigheternas behov och nytta av en registreringsskyldighet väger alltså tyngre än de intressen som talar mot en sådan skyldighet. Regeringen anser därför att det bör införas en registreringsskyldighet. Vilka tjänster som ska omfattas Regeringens förslag: Registreringsskyldigheten omfattar förbetalda allmänt tillgängliga nummerbaserade interpersonella kommunikations- tjänster och förbetalda internetanslutningstjänster. håller en sådan tjänst får inte ge tillgång till tjänsten utan att ha gjort en registrering. Registreringsskyldigheten regleras i den nya lagen om elektronisk Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till förslaget eller har ingen invändning mot det. heten, Säkerhetspolisen och måste det säkerställas att de tjänster för kommunikation mellan maskiner som undantas inte kan användas på annat sätt, eftersom registreringsskyldigheten annars riskerar att bli verkningslös. Säkerhetspolisen anser att det av promemorian inte 2021/22:183 framgår om det finns simkort med förbetalda tjänster som enbart kan användas för kommunikation mellan maskiner och om simkorten i så fall är tekniskt begränsade att användas på något annat sätt. framför liknande synpunkter. och anser att det inte har presenterats tillräckliga skäl för att inkludera förbetalda datatjänster i registreringsskyldigheten och pekar på möjligheten att få tillgång till internet utan simkort genom ett wifi-nätverk. och pekar på problem med att kontantkort avsedda för maskin-till-maskin-kommunikation som kan ge tillgång till samtalstjänster eller datatjänster omfattas av registreringsskyldigheten. anser att det behövs en tydligare avgränsning i förhållande till maskin-till-maskin-tjänster. Enligt bolaget vore det rimligt att ta utgångspunkt i de nummerserier som specifikt ska allokeras till och användas för maskin-till-maskin-tjänster. Tjänster med sådana nummer bör enligt bolaget undantas i sin helhet från registreringskravet, oavsett om telefoni- eller internetaccessfunktionalitet har adderats idet enskilda fallet. framhåller att maskin-till-maskin- tjänster kan innehålla telefoni eller internetanslutning utan att vara relevanta för ett registreringskrav. Ett exempel är de hundratusentals maskin-till-maskin-simkort som i används för larmutrustning. I dessa fall är simkortet ofta utrustat med kapacitet att ringa larmsamtal från användaren till larmcentral via en mikrofon som utgör en del av larmutrustningen.