prop · H903109 · 2022-02-15 00:00:00 — Detta innebär att riskerna för dålig hushållning med statens medel är betydande. De viktigaste iakttagelserna är följande: •Den interna kontrollen för att hantera ersättningar har varken goda förutsättningar eller är lämpligt utformad. •Externa författningsstyrda kontrollåtgärder35 är inte effektiva och följs inte upp. •Uppföljning och analys av kostnaderna är svag och bidrar inte till förståelse eller för att möjliggöra lämpliga åtgärder av och tingsrätterna. •Risken för dålig hushållning med statens medel är betydande. 35Dessa kontrollåtgärder är externa i förhållande till den kontroll som sker genom domstolens ställningstagande till den yrkade ersättningen. Kontrollåtgärderna ingår dock i den interna kontrollen sett till staten som helhet. R I K S R E V I S I O N E N E R S Ä T T N I N G T I L L R Ä T T S L I G A B I T R Ä D E N I B R O T T M Å L 4.1Brister i kontrollmiljö och kommunikation skapar osäker grund för god intern kontroll Processen från beslut att förordna ett rättsligt biträde till beslut om ersättning vilar på en grund som inte bidrar till god hushållning. Ett antal faktorer saknas som i andra sammanhang brukar anses viktiga för att skapa en god kontrollmiljö. Kontrollmiljön är alltså problematisk för att åstadkomma en betryggande intern kontroll för god hushållning. Den enskilda tingsrätten har inte några direkta budgetära incitament för att upprätthålla en god hushållning. Beslutet om ersättning beskrivs av flera av de domare vi har intervjuat som en icke-fråga för domstolen och något som kommer i tredje hand. Tingsrätten har inget budgetansvar för ersättningar till rättsliga biträden då dessa belastar ett separat anslag.36 En av de intervjuade domarna uppger: Vi sitter på kranen till statskassan, och det är ingen som hejdar oss. Detta innebär att varken tingsrätterna eller påverkas i sin vanliga verksamhet av utveckling och utfall av kostnaderna för rättsliga biträden. Detta kan jämföras med hanteringen av ersättning till nämndemännen vilken påverkar tingsrättens budget. I det fallet sker en betydligt mer noggrann hantering, till exempel krävs intyg som styrker eventuell inkomstförlust. För den enskilde domaren kan det vara svårt att prioritera noggrannhet och sätta ned ersättningar när så är skäligt, eftersom prövningen av ersättningsanspråken av många domare anses kräva . Flera av de intervjuade domarna har också uppgett att nedsättning av anspråk ofta resulterar i att biträdet överklagar beslutet till hovrätten. Det upplevs också som vanligt att hovrätten ändrar tingsrättens beslut helt eller delvis till biträdets fördel. Vi kan dock visa att ändringsfrekvensen i hovrätt (helt eller delvis bifall) ligger på cirka en tredjedel av fallen.37 En tidigare utredning har också pekat på att domstolarna upplever det som problematiskt att sätta ned yrkade kostnader från biträden eftersom de måste motivera att yrkad ersättning inte är skälig.38 En annan av de intervjuade domarna sammanfattar det hela så här: Om vi beviljar [den yrkade] ersättningen så är alla glada. 36Anslaget 1:12 Rättsliga biträden m.m. finansierar dessa kostnader. Tingsrätternas övriga verksamhet finansieras via förvaltningsanslag, 1:5 ap. 37Inhämtade uppgifter från om ändringsfrekvens i hovrätterna av överklagade ersättningsbeslut av offentliga försvarare och målsägandebiträden –2020. 38Se t.ex. SOU 1995:81, s. 242–243. Detta var också en anledning till införande av taxa eftersom taxan skulle medverka till att vända på bevisbördan från domstolen till biträdet. Som framgår i 3.1 har betydelsen av taxan successivt minskat . 20R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Flertalet intervjuade domare vittnar om tidspress när ersättningsfrågan ska hanteras. Ersättningsfrågan prövas i slutet av rättens överläggning, som följer på huvudförhandlingen, och det är sällan man väntar med att meddela dom endast för att mer noggrant kunna gå igenom ersättningsyrkandet. Nämndemännen deltar under hela överläggningen, och ska alltså vara delaktiga i beslutet om ersättning. Det gör att juristdomaren är mer eller mindre förhindrad att skjuta fram ersättningsfrågan . Om domaren ändå väljer att göra det på grund av tidsbrist eller av andra skäl måste överläggningen prolongeras och samtliga nämndemän kallas samman till ett nytt möte. Det leder naturligtvis till ett visst besvär för samtliga involverade, och gör att man hellre beslutar under tidspress sist under överläggningen. En tredje domare berättar: Viktigt att komma ihåg att denna fråga kommer sist och inte är så juridiskt viktig, inte så intressant och man orkar inte. Man utgår från att advokaten är ärlig även om man ibland ser att till exempel målsägandebiträdet tagit mer än försvararen och då prutar man lite. Något förarbete av domstolshandläggare, tingsnotarie eller annan personal sker oftast inte, förutom att det ibland förekommer att notarien utför vissa kontroller i kostnadsräkningen. På så sätt saknas en inbyggd dualitet i hanteringen, det vill säga att ytterligare någon person går igenom underlagen innan rätten beslutar om ersättningen. Likaså finns inte något administrativt stöd med till exempel tumregler, nyckeltal eller liknande som domaren kan tillämpa för att få en snabb övergripande analys av rimligheten i ersättningsanspråken.39 Förutsättningarna för domaren att ha tillräcklig information om biträdenas arbete är ofta bristfälliga på tingsrätterna, eftersom den nedlagda tiden till stor del sker under förundersökningen. Domaren blir därmed beroende av yttrande från åklagare om skäligheten i nedlagd tid utanför huvudförhandlingen. är det först när ersättningsanspråket motsvarar eller mer som rätten är skyldig att inhämta yttrande från åklagaren. Det är helt enkelt svårt för domarna att bedöma om olika arbetsinsatser under förundersökningen har varit nödvändiga. Kompetens och erfarenhetsuppbyggnad för att kunna bedöma skäligheten i ersättningsanspråken är bristfälliga. Samtliga intervjuade domare uppger att det inte finns någon del i domarens utbildning som mer ingående berör vad som kan anses vara skälig ersättning. Några av de intervjuade domarna uppger att det händer att man delar erfarenheter genom att delta i de domarmöten som brukar hållas på tingsrätterna. Dessa möten kan beröra nya avgöranden 39Vid intervjuerna med domare har framkommit att en del domare har egna tumregler som de tillämpar vid skälighetsbedömningen, till exempel kopplat till tid per sida i förundersökningen, tid i förhållande till längd på huvudförhandling, etc. Det förefaller dock vara en stor variation av hur domare gör och några vägledningar eller liknande för att ge stöd och bidra till mer homogen hantering saknas. Detta speglas även i att vissa domare inte ens anser att det är möjligt eller lämpligt att använda tumregler. R I K S R E V I S I O N E N E R S Ä T T N I N G T I L L R Ä T T S L I G A B I T R Ä D E N I B R O T T M Å L i ersättningsfrågan från högre rätt, men det förekommer inte så ofta. Diskussionen mellan kolleger i denna fråga är också begränsad. Få av de domare vi har intervjuat vittnar om att lagmannen brukar ta upp frågor om ersättning till biträden, varken som en del i uppföljningen av kostnadsutvecklingen för tingsrätten eller utifrån problem som framkommit med till exempel misstänkt dubbeldebitering från biträden. Den viktiga aspekten av vad som brukar kallas tone-at-the-top som kännetecknar en god kontrollmiljö brister därför i detta avseende. Det handlar till exempel om hur lagmannen i sin egenskap av chef för domstolen genom sitt agerande visar att frågan har betydelse. Vikten av god tone- at-the-top förefaller vara särskilt viktig i ersättningsfrågan, eftersom flera domare vittnar om att ersättningsfrågan är en mindre intressant del i den dömande verksamheten, och en fråga som ofta ”kommer sist” inte bara bokstavligt utan även i fråga om graden av engagemang. Tingsrätternas styrdokument bedömer vi vara goda på ett övergripande plan för tingsrätten som organisation. Det finns tydliga beskrivningar av organisationen, ansvarsfördelning, arbetsordningar, policyer, m.m. De styrdokument och stöd i form av mallar och vägledningar som finns på tingsrätterna relaterar dock inte på något sätt till prövningen av ersättning. Det är överhuvudtaget svårt att se att det finns någon form av rutin för att hantera ersättningen innan den administrativa hanteringen tar vid efter att rätten har fattat sitt beslut. 4.2Frånvaro av relevant riskanalys genomsyrar tingsrätternas rutiner Några riskanalyser som rör ersättningsfrågor finns inte på de sex granskade tingsrätterna. hämtar in ett intygande från samtliga 48 tingsrätter där lagmannen intygar att den interna kontrollen är betryggande. I princip samtliga tingsrätter har intygat att den interna kontrollen är betryggande . Som underlag och stöd till intygandet skickar ut ett metodstöd samt en självutvärderingsmall. Dessa underlag täcker till stor del relevanta delar av tingsrättens verksamhetsområde och vi bedömer att de utgör ett bra stöd för arbetet med intern kontroll på tingsrätterna.40 Två problem föreligger emellertid med underlagen och hur de använts av tingsrätterna: •Det saknas i stort sett frågor som rör förutsättningar och kontroll av god hushållning kopplat till ersättningsfrågor. Det finns förvisso en fråga i självutvärderingsmallen som gäller om det finns väl fungerande rutiner för att pröva olika ersättningsfrågor för rättsliga biträden etc. Vid intervjuer med 40De områden som ingår i självutvärderingsmallen är ledning, målhantering, arbetsgivarrollen, lönehantering, ekonomiadministration, upphandling samt säkerhet. 22R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tingsrätterna har det dock framkommit att innebörden av den frågan avser den administrativa hanteringen av ersättningar efter att rätten redan beslutat •Det saknas i stort sett underlag som stöder varför tingsrätten svarat ja eller nej i självutvärderingsmallen. Sammantaget går det inte att se något som tyder på riskmedvetenhet när det gäller att hantera ersättningar till biträden, särskilt inte under själva prövningen av ersättningsanspråken. Detta bekräftas även av gjorda intervjuer. Som en av de intervjuade domarna uttrycker det: Risken är att det går fort och blir fel då det kommer sist i hanteringen. Vi kan även notera att frånvaron av riskmedvetenhet innebär en risk för oegentligheter såsom att en domare skulle kunna bli påverkad att ta ovidkommande hänsyn vid beslut om ersättning till ett visst rättsligt biträde. Som framgår nedan finns heller ingen kontrollåtgärd som skulle hantera risk för oegentligheter vid ersättningsanspråk under 100 000 respektive , eftersom dessa inte behöver lämnas till åklagare för synpunkter respektive JK för ett eventuellt överklagande. 4.3 Tingsrätternas egen kontroll är inte effektiv Tingsrätternas hantering sker i tre steg. Det första momentet sker när biträdet förordnas.42 Det andra inträffar när ersättningsbeslutet fattas, vilket i regel sker under överläggningen i direkt anslutning till huvudförhandlingen.43 Därefter sker en efterkontroll av administrativ karaktär. Inget av dessa moment bedömer vi vara effektivt utformat. 4.3.1 Tingsrätternas kontroll fram till beslut om ersättning Begäran om att förordna ett biträde inkommer till tingsrätten som en begäran från polis eller åklagare. Beslut att förordna målsägandebiträde fattas alltid av en domare, medan beslut som rör offentlig försvarare kan vara delegerat till handläggande personal på domstolen. Utifrån genomförda intervjuer med domare framgår att det varierar på vilka grunder en målsägande kan bli beviljad målsägandebiträde. Några underlag för dessa beslut dokumenteras sällan, vilket i en del fall gör det svårt att följa upp vilka bedömningar som ligger grund för beslutet. Vidare finns det enligt våra intervjuer ibland ett intresse för åklagare och 41Frågan lyder: Det finns väl fungerande rutiner för prövning av och beslut om olika ersättningsfrågor i den dömande verksamheten, avseende offentliga försvarare, målsägandebiträden, offentliga biträden, vittnen och tolkar och ersättning enligt rättshjälpslagen. (fråga 17 i fliken Målhantering). Samtliga granskade tingsrätter besvarade frågan med ett ”ja”. 42Beslut att förordna ett biträde är ett moment i processen för hantering av ersättningar till rättsliga biträden och ingår därför till viss del i granskningen eftersom det initierar generering av utgifter. 43I de så kallade förordnademålen bestäms ersättningen av tingsrätten efter ansökan. I dessa fall förekommer ingen huvudförhandling eller överläggning med nämnd. R I K S R E V I S I O N E N E R S Ä T T N I N G T I L L R Ä T T S L I G A B I T R Ä D E N I B R O T T M Å L polis att vilja ha ett målsägandebiträde för att på så sätt avlasta sitt eget arbete med målsäganden. Utan att på något sätt ifrågasätta rätten till biträde kan vi ändå konstatera att granskningen visar att ju tidigare under förundersökningen som ett biträde förordnas desto mer ökar också kostnaderna. Den huvudsakliga kontrollen av kostnader görs antingen vid överläggningen efter avslutad huvudförhandling eller i samband med avskrivningsbeslut när förundersökningen inte leder till åtal (förordnandemål). Detta görs genom att rätten tar ställning till biträdets ersättningsanspråk. Granskningen visar ett antal saker som gör att denna kontroll inte ger tillräckligt goda förutsättningar för att göra en tillförlitlig bedömning av ersättningsanspråken och därmed bidra till en god hushållning i staten. Dessa är följande: •Domarna har ofta svårt att se helheten av biträdets uppdrag från förundersökning till avslutad huvudförhandling. Detta ökar behovet av att förlita sig på yttrande från åklagaren, en kontroll som granskningen visar är olämpligt utformad då den inte fungerar vare sig i praktiken eller teorin (se mer därom nedan). Problemet förstärks också något av att det inte alltid är samma åklagare som har lett förundersökningen, beslutat i åtalsfrågan eller fört talan i tingsrätten. •Det råder begränsad insyn i förordnandemålen. De intervjuade domarna uppger att de i princip inte har någon insyn alls i biträdets arbete i dessa mål om inte domaren på eget initiativ tillfrågar förundersökningsledaren. Ofta anser domare beloppen vara för små för att lägga ned tid på att göra detta. En av domarna uttalar följande: Det är lätt att man bara skriver på beslutet utan vidare eftertanke och låter det gå i väg. Jag är övertygad om att det går i väg en massa pengar som advokaterna inte har rätt till på grund av detta. Problemet har blivit tydligt när tingsrätter valt att centralisera besluten om ersättning i förordnandemål till vissa domare och därigenom bättre kunnat jämföra nedlagt arbete och ersättningsanspråk, vilket enligt intervjuer med berörda tingsrätter har lett till besparingar. •Incitamenten är svaga för domaren att lägga ordentligt med tid för att ingående gå igenom underlagen för kostnadsräkningarna. Våra intervjuer visar tydligt på att ersättningsfrågan ofta anses vara den minst angelägna frågan i målet och något som behöver av snabbt. •Det saknas helt stöd i form av vägledningar eller liknande för att bedöma skäligheten i ersättningsanspråken. Det står inte heller klart vilka faktorer som har betydelse för skälighetsbedömningen. En del domare vittnar om att de har egna tumregler som de använder, men bilden är splittrad. Att det föreligger ett behov av stöd har även diskuterats vid åtminstone 24R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ett domarmöte på en av de granskade tingsrätterna, dock utan att någon konkret åtgärd har vidtagits. När det är komplicerat att bedöma skäligheten i ett ersättningsanspråk och detta kan innehålla betydande inslag av subjektivitet är det en god kontrollåtgärd att fler än en person bedömer underlaget, till exempel en tingsnotarie eller en domstolshandläggare. Flera av de intervjuade domarna uppger dock att de inte gör några försök att få till en första bedömning som stöd för domstolens beslut annat än i rent administrativt hänseende.44 •Såväl genomgång av styrdokument som intervjuer med flera domare visar att det i relativt stor utsträckning saknas logik och metodik för att bedöma skäligheten i ersättningsanspråken. Något stöd för en systematisk riskbedömning förmedlas inte heller till domarna, vilket hade kunnat underlätta deras bedömning. Flera intervjuade domare vittnar dock om att de lär känna vissa biträden, och därför vet att de behöver vara mer observanta på vissa biträdens kostnadsräkningar. •Dagens regelverk tillåter inte att det tas fram underlag som kan visa på om samma biträde yrkat ersättning på någon annan domstol. •Personer som döms till ansvar för brott ska betala för sitt försvar om de har tillräcklig betalningskraft. Underlaget för att avgöra om en dömd person själv ska stå för kostnaderna är dock bristfälligt. Det sker sällan någon fördjupad prövning av om en dömd person borde kunna betala kostnaderna för sitt försvar. I stället ställs ofta endast en muntlig fråga till den dömde om dennes inkomstförhållanden. Resultatet blir enligt mening att staten sannolikt får stå för kostnader i en del fall där den dömde borde ha gjort det helt eller delvis. Ett beslut som innebär att kostnaden ska stanna på staten medför heller inte att någon fordran uppstår för staten, som skulle kunnat bevaka och bedöma betalningsmöjligheten för. 4.3.2 Tingsrätternas kontroll efter beslut om ersättning Efter det att rätten beslutat om ersättningen följer ett antal administrativa efterhandskontroller.45 En viktig åtgärd är att kontrollera utbetalningar på Denna kontroll är administrativt inriktad mot att säkerställa att rätt beslutat belopp kommer rätt mottagare till handa, inte att åstadkomma god hushållning i staten. I likhet med årliga revision bedömer vi att denna del av tingsrätternas interna kontroll fungerar väl. har granskningen visat att det även förekommer stickprovskontroller på belopp långt . Det har dock inte gått att få klarhet i vilken 44Det är intressant att notera att dualitet annars är ett krav vid hantering av tingsrättens egna budgeterade medel, se 5 § DVFS 2017:1. 45Dessa kontroller regleras framför allt i föreskrifter för ekonomiadministrativ verksamhet (DVFS 2017:1). R I K S R E V I S I O N E N E R S Ä T T N I N G T I L L R Ä T T S L I G A B I T R Ä D E N I B R O T T M Å L riskbedömning som ligger till grund för den utökade kontrollen. Alla dessa efterkontroller syftar framför allt till att kontrollera att det utbetalade beloppet stämmer överens med det beslutade beloppet och att det kommer rätt mottagare till handa, alltså inte i första hand till att hushålla med statens medel. 4.4 Den externa kontrollen är inte heller effektiv Det finns tre externa kontrollåtgärder kopplade till processen för att hantera ersättning: åklagares yttrandeskyldighet vid ersättningsyrkanden uppgående till och däröver, anmälan till JK vid yrkanden på 150 000 och däröver samt anmälan till om ersättningsanspråket satts ned med ett betydande belopp eller med eller mer. Dessa tre kontrollåtgärder är reglerade i författningar, och är alltså inte resultat av tingsrätternas eget arbete med intern kontroll. Vi bedömer emellertid att dessa kontroller inte är effektivt utformade. Åklagare ska yttra sig vid ersättningsanspråk på och däröver. Det kan även förekomma att domare ber åklagare att yttra sig över mindre belopp, men granskningen visar att det sker sporadiskt och oftast muntligt vid slutet av huvudförhandlingen. Åklagaren ska yttra sig över yrkad ersättning för nedlagt arbete, och särskilt för det arbete som är utfört under förundersökningen. Det finns flera problem med kontrollen när åklagare ska yttra sig. För det första sker det inte på ett systematiskt sätt. Det finns ingen mall eller liknande utifrån vilken åklagaren avger sitt yttrande. Detta medför att åklagarens yttrande kan variera mycket och inte behöver vara inriktat på de specifika risker och oklarheter som finns i det enskilda fallet, som till exempel behov och tidsåtgång för genomläsning av förundersökningsprotokoll, förhör, häktesbesök och dylikt. För det andra brister förutsättningarna för en ingående analys i yttrandet. Enligt våra intervjuer är incitamenten att ta sig för att gå igenom kostnadsräkningen svaga, och ofta blir återkopplingen till domaren rutinartad med kommentar om det inte finns något att erinra eller liknande. I de fall en åklagare blir ombedd att yttra sig muntligt vid huvudförhandlingen blir bedömningen ofta relativt ytlig. Att en domare väljer att vänta med att meddela domen för att låta just ersättningsfrågan bli ingående bedömd av åklagare förekommer i stort sett aldrig enligt uppgift från de domare vi har hört i granskningen. har tagit initiativ till en vägledning som stöd för åklagare. Vägledningen beskriver vilka faktorer som är relevanta för åklagaren vid bedömning av skälighet utifrån sammanställning av gällande rättspraxis. I vägledningen framgår även att det är svårt att göra en kvalificerad bedömning i ersättningsfrågan i anslutning till huvudförhandlingen. 26R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N stannat vid att vara ett internt utkast, och tillämpas därför inte. 46 Vi bedömer dock att något slags mall eller vägledning skulle vara ett bra stöd för att bedöma skäligheten i ersättningsanspråken. För det tredje omfattar andelen uppdrag där åklagare ska yttra sig endast en mindre del av kostnadsmassan. Av 72 967 utbetalningar till offentliga försvarare och målsägandebiträden januari–utgjorde 2 996 utbetalningar på eller mer. Detta motsvarar av alla utbetalningar och av den totala kostnadsmassan i fråga. Med andra ord faller nästan två tredjedelar av kostnadsmassan utanför denna kontroll även om vissa domare sporadiskt tillfrågar åklagare även i vid mindre belopp. Slutligen har åklagaren inte alltid så god insyn i hela målet på grund av att det inte alltid är samma åklagare som varit förundersökningsledare, och ibland har varit förundersökningsledare. Det behöver inte heller vara samma åklagare som beslutat att väcka åtal som den åklagare som för talan i rätten. Mycket arbete sker också under förundersökningen hos polisen, och det är också där underlagen finns för att bedöma om ett förhör har ägt rum, när det har skett och hur det har tagit. 4.4.2 JK:s rätt att överklaga Den kontroll som JK utför är en efterhandskontroll, och inte integrerad i den faktiska processen på tingsrätten. JK har rätt att överklaga ersättningsbeslut47 och tingsrätterna är skyldiga att underrätta JK om beslut där ett biträde har fått ersättning med minst 150 000 kronor.48 Av 72 967 utbetalningar till offentliga försvarare och målsägandebiträden januari–utgjorde 1 585 utbetalningar på eller mer. Detta utgör av det totala antalet utbetalningar till offentliga försvarare och målsägandebiträden från tingsrätterna och av den totala kostnadsmassan i fråga. Med andra ord är det cirka tre fjärdedelar av kostnadsmassan som inte fångas upp av denna kontroll. Vidare framgår det av JK:s egen granskning att tingsrätterna inte alltid efterlever att underrätta JK vid ersättningar på och däröver. Kontrollen brister alltså även delvis i det avseendet. JK:s egen granskning visar även att ersättningsbesluten saknar motivering i av fallen.49 46Faktorer omfattar karaktär, tidsåtgång i domstol, omfattningen av materialet, den tilltalades roll i sammanhanget, kostnadsräkningens utformning och övriga åtgärder som varit påkallade för att tillvarata klientens rätt. Därtill ska hänsyn tas till eventuell försumlighet hos biträdet. (, Om ersättning till försvarare i samband med rättegång, 2019:1, s. 471 § lagen (2005:73) om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut. 4823 § och 24 § 4 föreskrifter om rättshjälp och underrättelser till Justitiekanslern (2020:15).