prop · H903229 · 2022-04-19 00:00:00 — Regeringen vill med anledning av den synpunkten understryka att regeringsformens bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter tillförsäkrar enskilda ett skydd mot det allmänna oavsett den enskildes ålder (prop. 2009/10:80 s. 186–188, se dock 2 kap. 7 § andra stycket och 2 kap. 18 §). Genom s.k. fördragskonform tolkning ska domstolar och statliga och kommunala myndigheter så långt det är möjligt tolka svenska interna rättsregler på ett sådant sätt att de blir förenliga med konventionsåtaganden. Som kommittén påpekar ska således beaktas i det enskilda fallet när tillämpningen av en fri- och rättighet berör barn. Regeringsformens fri- och rättigheter spänner liksom över vitt skilda sakliga områden. Att ge en mer detaljerad redogörelse för hur ska beaktas i de olika situationer som kan uppstå är därför svårt att göra. Det får i stället främst bli en fråga för rättstillämpningen. Fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen som ansvarsgrunder Att den föreslagna regleringen är allmänt hållen och grundlagsbestämmelserna svåra att tolka innebär enligt Justitiekanslern att ansvarsgrunderna blir förhållandevis otydliga och att skadeståndskraven kan bli svårbedömda. Justitiekanslern menar att en tydligare genomgång av de närmare förutsättningarna för skadestånd i fråga om respektive fri- och rättighet möjligen skulle kunna leda till större klarhet. Även Juridiska fakultetsstyrelsen vid uttrycker delvis samma synpunkt. Regeringen kan med anledning av dessa synpunkter konstatera att fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen är av väsentligt skilda slag och kan aktualiseras i skiftande sammanhang som kan vara svåra att förutse. Att lämna en heltäckande bild av det materiella tillämpningsområdet för de olika fri- och rättigheterna i regeringsformen och en redogörelse för i vilken mån de kan utgöra ansvarsgrund för skadeståndsanspråk i skilda sammanhang är knappast möjligt (se dock SOU 2020:44 s. 128–161 för en utförlig redogörelse av 2 kap. regeringsformen). Utöver att regeringen nedan utvecklar sin syn på själva metodiken vid prövning av ett anspråk på skadestånd vid överträdelse av en grundläggande fri- och rättighet kan dock några övergripande anmärkningar göras. I fråga om normgivningsfel (se ovan under rubriken genom normgivningsfel bör inte undantas), t.ex. lagstiftning som strider mot förbudet mot åsiktsregistrering i 2 kap. 3 § regeringsformen, som kan drabba många enskilda torde huvudregeln vara att skadestånd förutsätter att den felaktiga författningen har lett till konkreta myndighetsåtgärder eller beslut som riktats direkt mot enskilda med tillämpning av lagen. Det allmännas underlåtenhet att vidta lagstiftningsåtgärder utgör däremot sällan en rättighetsöverträdelse. Det hänger samman med att det endast undantagsvis är möjligt att från regeringsformen härleda en skyldighet att Prop. 2021/22:229 lagstifta (jfr dock 2 kap. 15 § andra stycket sista meningen). Vissa grundläggande fri- och rättigheter tycks av ordalydelsen att döma rikta sig främst till lagstiftaren. Det gäller t.ex. skyddet mot diskriminering (2 kap. 12 §) och skyddet för näringsfriheten (2 kap. 17 §). Regleringen av fri- och rättigheterna präglas över huvud taget av synsättet att den ger spelregler för och regeringen, och därmed i första hand är tänkt att skydda den enskilde vid normgivningen. Det hindrar emellertid inte att det allmänna även i fråga om sådana fri- och rättigheter kan bli skyldigt att betala grundlagsskadestånd till enskilda, både med anledning av normgivningsfel och fel i rättstillämpningen som saknar koppling till en grundlagsstridig lag. De fri- och rättigheter som kommer till uttryck i rättighetskatalogen får i de flesta fall alltså anses kunna göras gällande av enskilda skadelidande gentemot det allmänna i en process om grundlagsskadestånd. En del av bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen är dock utformade på ett sådant sätt att de i högre grad har karaktär av program- eller målsättningsstadganden. En del bestämmelser har fått ett innehåll som innebär att de kan uppfattas som rena normgivningsbestämmelser, dvs. bestämmelser som ställer krav på lagform för en viss närmare angiven reglering. Dessa fall karakteriseras bl.a. av att rättighetens närmare innehåll inte framgår av grundlagen. Det gäller t.ex. i fråga om bestämmelserna om upphovsrätten (2 kap. 16 §) och om forskningens frihet (2 kap. 18 § andra stycket). Det kan antas att dessa bestämmelser inte får någon större betydelse för grundlagsskadeståndets del. Detsamma gäller i fråga om skyldigheten för det allmänna att svara för att högre utbildning finns (2 kap. 18 § första stycket andra meningen). Egendomsskyddet intar en särställning från skadeståndsrättslig synpunkt genom att bestämmelsen innehåller ersättningsregler (2 kap. 15 § andra stycket). Vid bedömningen av om grundlagsskadestånd ska betalas måste man hålla isär ersättning enligt regleringen om själva det materiella egendomsskyddet och sådant skadestånd som kan betalas vid en överträdelse av egendomsskyddet. Metodiken för den närmare prövning av skadeståndsfrågan En inledande fråga som måste besvaras vid bedömningen av ett krav på grundlagsskadestånd är om det ifrågasatta handlandet eller underlåtenheten över huvud taget aktualiserar en fri- och rättighet som skyddas av någon av bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen. I anslutning till den frågan behöver ställning tas till om den person som åberopar rättigheten skyddas av den aktuella rättigheten. De flesta av fri- och rättigheterna har en räckvidd som omfattar var och en. Svenska medborgare tillförsäkras dock i några avseenden ett något starkare skydd än andra personer, och utlänningar skyddas i första hand när de befinner sig i riket. Med några få undantag är det emellertid främst när det gäller begränsningsförutsättningarna som principiella skillnader kan noteras (se 2 kap. 25 § regeringsformen). Även juridiska personer kan vara garanterade ett skydd enligt vissa av regeringsformens fri- och rättigheter (se vidare avsnitt 6.6). Om en viss fri- och rättighet i 2 kap. regeringsformen konstateras vara tillämplig, framstår det som naturligt att en följande fråga blir om det rör 2021/22:229 sig om en absolut fri- och rättighet som inte får begränsas genom vanlig lag, eller om det handlar om en relativ fri- och rättighet som kan begränsas genom lag eller annan lägre norm. I det flesta fall torde det vara enklare att konstatera att det föreligger en överträdelse när det gäller en absolut fri- och rättighet. I sådana fall ligger det nära till hands att betrakta varje inskränkning, i lag eller i rättstillämpningen, som en överträdelse (se Medborgarskapet I). En svårighet kan dock vara att avgöra – i fråga om både relativa och absoluta fri- och rättigheter – om det verkligen är fråga om en begränsning i regeringsformens mening (se vidare avsnitt 4.1.2). Enligt förarbetena till regeringsformen har det allmänt förutsatts att en föreskrift kan innebära en rättighetsbegränsning bara om det av föreskriften uttryckligen eller underförstått framgår att en rättighetsbegränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i regleringen (prop. 1975/76:209 s. 153–154). På det offentligrättsliga området har i några lagstiftningsärenden en bedömning dock även gjorts i fråga om de praktiska och indirekta effekterna av den föreslagna regleringen, där grundlagsregelns ordalydelse och syfte har fått stå i fokus vid prövningen (se prop. 2005/06:11 s. 30, 2013/14:70 s. 96–98 och 2015/16:78 s. 54–56). Det kan visserligen ifrågasättas om detta synsätt kan tillämpas på likartat sätt i alla sammanhang. Allmänna begränsningar som gäller för människors handlande i samhället kan t.ex. behöva sträckas ut och gälla även när de berör åtgärder som kan uppfattas som utövande av den absoluta religionsfriheten, alltså alldeles oberoende av vilka indirekta effekter som följer av sådana föreskrifter (jfr prop. 1975/76:209 s. 115). Med utgångspunkt i det delvis förändrade perspektiv på frågan som speglas i nyare lagförarbeten, är det under alla förhållanden en fråga som kan behöva bedömas vid tolkningen av en påstådd rättighetsbegränsning i det enskilda fallet. Sedan det har konstaterats att det ifrågasatta handlandet eller underlåtenheten innebär en begränsning av en fri- och rättighet måste det bedömas om begränsningen har skett på det sätt som föreskrivs i 2 kap. 21–25 §§ regeringsformen, dvs. de bestämmelser som innehåller förutsättningarna för att begränsa de relativa grundläggande fri- och rättigheterna. Bestämmelserna riktar sig till lagstiftaren men ger även uttryck för en allmän proportionalitetsprincip. Förutsättningarna för att begränsa fri- och rättigheter enligt regeringsformen behandlas närmare i avsnitt 4.1.2. I det här sammanhanget kan dock konstateras att proportionalitetsbedömningen aktualiserar komplicerade överväganden där styrkan i allmänna och enskilda intressen får vägas mot varandra. Det gäller inte minst prövningen av om en viss lag uppfyller detta krav, se exempelvis rättsfallet NJA 2012 s. 400. Bedömningen kan inbegripa värderingsfrågor och liknande överväganden (jfr Lagrådets yttrande i prop. 1998/99:3 s. 116). Proportionalitetskravet kan få betydelse även vid ingrepp i fri- och rättigheter i en del fall då de görs för ändamål som i sig är godtagbara eller situationer som förutsetts kunna vara tillåtna. Det kan t.ex. vara aktuellt i fråga om ingrepp i egendomsskyddet. Om exempelvis en i lagstiftningen avsedd och i och för sig tillåten tvångsvis äganderättsöverföring, t.ex. vid fastighetsbildning, genomförs på ett allt för långtgående sätt och därmed är oproportionerlig kan åtgärden utgöra en överträdelse (jfr Högsta domstolens avgörande i rättsfallet Parkfastigheten). Ett rättsenligt handlande som medför att den enskilde går miste om en rättighet, exempelvis expropriation, utgör inte någon överträdelse. Varje inskränkning i en rättighet är således inte liktydig med en överträdelse. kan alltså även ett i och för sig tillåtet och avsett förfarande innebära en överträdelse om det genomförs utan hänsyn till den enskildes intressen och därför utgör en allt för långtgående inskränkning. Slutligen måste det bedömas om begränsningen har föreskrivits genom en lag. Annars är den, med vissa undantag, inte tillåten (se 2 kap. 20 § regeringsformen). Utgångspunkten är med andra ord att ett beslut eller en åtgärd från det allmännas sida som innebär en inskränkning av enskildas fri- och rättigheter utgör en rättighetsöverträdelse om beslutet eller åtgärden saknar lagstöd (jfr dock Högsta domstolens avgörande i rättsfallet Fåtöljen, NJA 2018 s. 1051). Som anges ovan, under rubriken genom normgivningsfel bör inte undantas, förutsätter skadestånd för ett felaktigt normbeslut som huvudregel dock att detta har lett till konkreta myndighetsåtgärder eller beslut som riktats direkt mot enskilda med tillämpning av . Det kan alltså konstateras att överträdelser av regeringsformen kan förekomma i en mängd olika situationer och sammanhang. Det kan handla om att en författning som begränsar en fri- och rättighet inte lever upp till kraven i 2 kap. 20–24 §§ regeringsformen t.ex. i fråga om lagform, begränsningsändamål eller proportionalitet, att rättighetsinskränkande beslut eller åtgärder sker utan det lagstöd som krävs eller, om sådant i och för sig finns, på ett för långtgående och oproportionerligt sätt. Det innebär att en helhetsbedömning utifrån regeringsformen behöver göras med hänsyn till de faktiska omständigheterna i varje situation. Det kan vara svårt att avgöra vad som faktiskt utgör en överträdelse och som kommittén framhåller bör det allmänt sett ställas höga krav på den rättsliga bedömning som ska göras av om det föreligger en överträdelse av 2 kap. regeringsformen eller inte. Det är naturligt att domstolen vid en prövning av en talan om grundlagsskadestånd genom välmotiverade domskäl noga redovisar hur och på vilket sätt en viss fri- och rättighet har överträtts. Som kommittén påpekar bör även en självklar allmän utgångspunkt vara att svensk lagstiftning är förenlig med grundlagen. , i egenskap av folkets främsta företrädare, är bunden av principen om all maktutövnings lagbundenhet, och lagstiftningsförfarandet säkerställer att det sällan uppstår tolknings- och tillämpningsproblem som ger upphov till överträdelser av 2 kap. regeringsformen. En annan omständighet som bör vara återhållande vid bedömningen av om det har skett en överträdelse eller inte är att domar och beslut som har fått laga kraft som regel inte bör ifrågasättas inom ramen för en efterföljande skadeståndstalan. För att det ska vara motiverat bör det krävas tungt vägande skäl. Om det dessutom är så att en part har fört fram de sakförhållanden som ligger till grund för påståendet om en överträdelse av regeringsformen i den underliggande processen och dessa har beaktats av domstolen eller myndigheten, så framstår utrymmet för göra en annan bedömning av rättighetsfrågan i en efterkommande skadeståndsprocess som än mer begränsat. Principen om förutsebarhet bör alltid hållas i åtanke. Särskilt om felaktiga beslut och avgöranden som ändras i högre instans En särskild fråga är vad som bör gälla i situationer där en viss rättighetsbegränsning har rättats till under en rättegång eller ärendehandläggning. Det kan exempelvis vara så att ett interimistiskt beslut har meddelats i ett tidigt skede av ett förfarande men att detta senare inte står sig vid en slutlig prövning. Innan rättelsen sker kan ett sådant beslut, som i efterhand visar sig ha varit materiellt eller formellt felaktigt, ha gett upphov till skada av olika slag. Ett felaktigt avgörande som begränsar en fri- och rättighet för en enskild och som senare rättas torde dock i de flesta fall inte i sig anses som en överträdelse av regeringsformen (jfr SOU 2010:87 s. 326–327). Rättssystemet är uppbyggt och tänkt att fungera på det sättet att en myndighets eller en lägre domstols beslut kan överprövas av en överinstans. För att grunda skadestånd måste det allmännas bristfälliga agerande normalt sett vara i viss mån kvalificerat. Det räcker inte för att konstatera en överträdelse att en underrättsdom i en tvist angående en rättighet har ändrats i högre instans. Att en domstol gör en annan bedömning av bevisläget eller tolkar en rättsregel annorlunda än överinstansen utgör således som regel inte en överträdelse. Som Lagrådet framhåller måste det finnas ett stort utrymme att göra olika bedömningar och tolkningar av exempelvis bevisläget eller innebörden av en rättsregel utan att det rör sig om en rättighetsöverträdelse. Det krävs således att domstolen – eller en beslutande myndighet – på ett klart sätt åsidosätter rättigheten för att en överträdelse i ett sådant fall ska kunna konstateras. Så är inte fallet om begränsningen av den enskildes fri- och rättigheter är grundad i lag, proportionerlig och i enlighet med vad lagstiftaren har avsett med rättighetsskyddet. Ett typfall på en situation där det inte är fråga om en överträdelse av regeringsformen är att en person som har suttit häktad på sannolika skäl misstänkt för brott senare frias av tingsrätten och släpps på fri fot (se 2 kap. 8 § regeringsformen). Frihetsberövandet är lagligt och proportionerligt, även om den häktade slutligen visar sig vara oskyldig. En annan sak är att den enskilde då har rätt till ersättning enligt frihetsberövandelagen. I en del fall när en enskild lider skada på grund av ett grundlagsstridigt beslut, trots att det ändras i högre instans, ligger det dock närmare till hands att se det inträffade som en överträdelse. Det kan exempelvis handla om ett beslut om häktning som saknar lagstöd, t.ex. för att det inte rör sig om ett häktningsgrundande brott (se 24 kap. 1 § ) och som upphävs i högre instans. Det beror på att begränsningen i den aktuella fri- och rättigheten inte är grundad i lag eller är proportionerlig, vilket i sin tur gör begränsningen till en överträdelse. En annan sak är att den omständigheten att avgörandet har ändrats kan få betydelse för om den skadelidande har rätt till skadestånd för överträdelsen (se vidare avsnitt 6.4 nedan). Staten och kommunerna kan bli skyldiga att Regeringens förslag: Det är staten och kommunerna som ska kunna bli skadeståndsrättsligt ansvariga för det allmännas överträdelser av fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den stora majoriteten av remissinstanserna är positiva eller har inga invändningar mot kommitténs förslag. Region menar dock att även ett privat vårdbolag bör kunna åläggas ett skadeståndsansvar. anser att en kommuns ansvar bör vara begränsat i vissa situationer. Skälen för regeringens förslag Det är bara staten och kommunerna som ska kunna bli skyldiga att betala grundlagsskadestånd Det är en given utgångspunkt att staten bör kunna bli skadeståndsskyldig vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen enligt en bestämmelse om grundlagsskadestånd. Det är enligt regeringen vidare svårt att se några bärande skäl för att utesluta kommuner ur kretsen av ansvarssubjekt (jfr prop. 2017/18:7 s. 27). Med uttrycket kommun avses i det här sammanhanget, på samma sätt som i skadeståndslagen i övrigt, även regioner och kommunalförbund (3 kap. 1 § andra stycket skadeståndslagen). Enligt Region bör inte bara staten och kommuner kunna bli skadeståndsskyldiga utan även ett privat vårdbolag som enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem utför verksamhet för vars fullgörande regionen svarar. Med anledning av den synpunkten konstaterar regeringen att kommittén har övervägt om ett skadeståndsansvar under vissa förhållanden borde kunna gälla även för andra än staten eller en kommun. Det finns som kommittén konstaterar dock bl.a. systematiska skäl mot att privata aktörer ska vara ansvarssubjekt. En sådan ordning skulle exempelvis innebära att en skadelidande som i ett skadeståndsmål vill göra gällande att en privat aktör har överträtt både regeringsformen och inom ramen för offentlig verksamhet som aktören utför, skulle behöva föra talan mot två olika svarandeparter. Den enskilde som blivit utsatt för en rättighetsöverträdelse, t.ex. genom att bli diskriminerad av ett privat vårdbolag, har knappast något att vinna på en sådan ordning. I många situationer finns det också annan lagstiftning som möjliggör sanktioner mot ett privat företag som efter överlämnande av förvaltningsuppgifter utövar verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar (se t.ex. diskrimineringslagen, skollagen och patientsäkerhetslagen [2010:659]). Det är enligt regeringen därför inte lämpligt att sträcka ut ansvaret till andra ansvarssubjekt än staten eller kommuner. Den synpunkt som Region för fram knyter även an till frågan om vems åtgärder som bör kunna leda till skadeståndsansvar för staten och kommuner. En förutsättning för grundlagsskadestånd är att det har skett en överträdelse av någon av fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen. Eftersom fri- och rättigheterna gäller gentemot det allmänna, dvs. 2021/22:229 givande och verkställande organen men ibland även privaträttsligt organiserade subjekt som anförtrotts offentliga förvaltningsuppgifter, är det endast det allmänna som kan begå en överträdelse av 2 kap. regeringsformen (se prop. 1975/76:209 s. 140–141). Som kommittén framhåller ligger svaret på frågan om åtgärder av ett privat subjekt – en fysisk eller juridisk person – kan leda till att staten eller en kommun blir skadeståndsskyldig därför i om det har skett en överträdelse av 2 kap. regeringsformen eller inte. Om ett privat subjekt företräder det allmänna på ett sådant sätt att dess åtgärder utgör en rättighetsöverträdelse kan dessa också förorsaka staten eller en kommun ett skadeståndsansvar. Bedömningen av om t.ex. åtgärder som ett vårdbolag vidtar kan göra att regionen måste betala skadestånd till en patient för ett påtvingat kroppsligt ingrepp beror alltså på om regionen därigenom skulle kunna anses ansvarig för en överträdelse av regeringsformen (jfr även prop. 2017/18:7 s. 57). I sammanhanget kan noteras att förvaltningsuppgifter kan överlåtas också till utländska organ (10 kap. 8 § regeringsformen). menar att en kommun inte ska behöva svara för överträdelser som beror på hur lagstiftningen är utformad. När det gäller den frågan konstaterar regeringen att utgångspunkten är att kommunerna, på motsvarande sätt som staten, ansvarar för överträdelser av 2 kap. regeringsformen som uppkommer i den verksamhet som de svarar för. I likhet med vad som gäller vid överträdelser av bör de alltså vara ersättningsskyldiga för skador som orsakas av nämnder och befattningshavare, t.ex. byggnadsnämnd och överförmyndare. Staten ansvarar för de lagar och förordningar som den kommunala verksamheten bygger på och även för den tillsyn som utövas inom flera av dessa verksamheter. Statens ansvar för överträdelser av regeringsformen är därför mer vidsträckt än kommunernas. I de fall en rättighetsöverträdelse inom det kommunala området kan härledas till felaktig lagstiftning eller bristande statlig tillsyn är det således i första hand staten som blir ansvarig. I vissa fall kan en rättighetsöverträdelse härledas till både och statlig verksamhet. Om det rör sig om en och samma skada kan frågan om solidariskt ansvar enligt 6 kap. 4 § skadeståndslagen liksom om regressrätt aktualiseras (se prop. 2017/18:7 s. 57). lyfter även frågan om en kommun kan bli skyldig att betala grundlagsskadestånd när den agerar i en privaträttslig kapacitet. Regeringen vill med anledning av den synpunkten framhålla att en förutsättning för grundlagsskadestånd är att det skett en överträdelse av 2 kap. regeringsformen. Det skydd som regeringsformen ger för grundläggande fri- och rättigheter gäller i huvudsak mot det allmänna. Det är alltså den enskildes relation till den offentliga makten som skyddas men däremot inte förhållandet enskilda emellan (se prop. 1975/76:209 s. 140). Om en kommun agerar helt utanför sin offentligrättsliga roll gentemot en enskild, exempelvis som civilrättslig kontraktspart, torde vanligen inte rättigheterna i 2 kap. regeringsformen därför aktualiseras. Sammanfattningsvis instämmer regeringen i kommitténs uppfattning att staten och kommunerna (inklusive regioner och kommunalförbund), men inte andra aktörer, bör kunna bli skadeståndsrättsligt ansvariga för överträdelser av 2 kap. regeringsformen. De aktörer som företräder det allmänna på ett sådant sätt att deras åtgärder kan utgöra överträdelser av 2 kap. regeringsformen bör kunna förorsaka staten och kommunerna ett Prop. 2021/22:229 skadeståndsansvar enligt en bestämmelse om grundlagsskadestånd. 6.4Skadestånd ska bara betalas i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra en överträdelse Regeringens förslag: Skadestånd ska betalas endast i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra en överträdelse av en grundläggande fri- och rättighet enligt 2 kap. regeringsformen. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén föreslår att skadestånd ska betalas i den utsträckning som det behövs för att kompensera den skadelidande för överträdelsen. Kommittén föreslår också att det i lagtexten ska anges vilka omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva eller har inga invändningar mot kommitténs förslag. Flera remissinstanser, däribland Hovrätten över och , vid , och ombudsmän, ifrågasätter dock det föreslagna behovskravet. uttrycker tveksamhet till vad kravet tillför jämfört med allmänna skadeståndsrättsliga principer. ombudsmän lyfter frågan om myndighetens beslut kan innebära att den skadelidande därigenom anses kompenserad för en överträdelse och ifrågasätter, i likhet med Attunda tingsrätt, uppräkningen av vilka omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om det är nödvändigt att betala skadestånd. Tingsrätten framför därutöver ett antal synpunkter av mer lagteknisk karaktär. Flera remissinstanser, bl.a.