prop · H903119 · 2022-02-15 00:00:00 — 10.lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), 11.lag om ändring i lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder, 12.lag om ändring i kustbevakningslagen (2019:32), 13.lag om ändring i lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning, 14.lag om ändring i lagen (2020:968) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning och beslut om förverkande. Förslagen har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet samt rättssakkunniga och . Förslagen föranleder följande yttrande. I lagrådsremissen föreslås lagändringar som är avsedda att modernisera regleringen av användning av öppna tvångsmedel som beslag och husrannsakan. Bakgrunden är teknikutvecklingen som har medfört att de gällande reglerna i vissa avseenden inte är lika effektiva för utredning av brott som . Av de nyheter som föreslås kan särskilt nämnas det nya tvångsmedlet genomsökning på distans samt möjligheten att med tvång förmå någon att 2021/22:119 Bilaga 5 2021/22:119 Bilaga 5 öppna exempelvis en mobiltelefon genom biometrisk autentisering. Det senare anges vara en form av verkställighet av övriga öppna tvångsmedel, dvs. beslag, husrannsakan eller genomsökning på distans. Vidare föreslås regler om kopiering av handlingar i samband med beslag, husrannsakan eller genomsökning på distans och en möjlighet till domstolsprövning när en sådan kopia förvaras hos en myndighet. Även reglerna om kopiering anges utgöra en form av verkställighet av de öppna tvångsmedlen. Det kan konstateras att kopiering i stor omfattning sker i samband med beslag och husrannsakan, men att förfarandet har varit oreglerat. I den delen innebär lagförslaget framför allt en reglerad ordning för kopieringen och ökade möjligheter för enskilda att ta till vara sina intressen i samband med kopiering. Det nya tvångsmedlet genomsökning på distans innebär att det kommer att gå att genomsöka information som finns lagrad i ett avläsningsbart informationssystem utanför den elektroniska kommunikationsutrustning som används för att komma åt informationen. Det är alltså fråga om information som är lagrad exempelvis i det s.k. molnet. Bakgrunden är den tekniska utveckling som har skett och som inneburit att information i allt högre grad lagras någon annanstans än i den tekniska enhet som en person använder. Information som har gått att komma åt genom att exempelvis ta en mobiltelefon i beslag och söka igenom den enheten är i sådana fall inte åtkomlig förutom – i vissa fall – med hjälp av hemliga tvångsmedel. En annan del i den tekniska utvecklingen är den ökade användningen av biometriska spärrar i stället för lösenordsspärrar för teknisk utrustning. Det kan exempelvis handla om att en mobiltelefon eller dator låses upp med hjälp av innehavarens fingeravtryck eller ansiktsgeometri. Enligt vad som upplysts vid föredragningen kan det i vissa fall vara svårare för brottsbekämpande myndigheter att ta sig igenom den typen av spärrar än rena lösenordsspärrar. Förslaget innebär att om det finns anledning att anta att någon har möjlighet att öppna ett avläsningsbart informationssystem genom biometrisk autentisering, är han eller hon skyldig att på tillsägelse av en polisman medverka till detta om en genomsökning av ett beslagtaget föremål, en husrannsakan eller en genomsökning på distans annars försvåras. Om han eller hon vägrar, får en polisman genomföra autentiseringen. I så fall får våld användas i den utsträckning detta är tillåtet enligt polislagen. Som exempel på möjlig våldsanvändning anges i lagrådsremissen att hålla fast en person så att ansiktsavläsning kan ske eller att trycka hans eller hennes finger mot en mobiltelefon för att låsa upp den. Bestämmelsen utgör inte en självständig grund för våldsanvändning. Den ger vidare inte möjlighet att tvinga någon att använda sin röst för att låsa upp en spärr med röstigenkänning och kan inte användas som stöd för att tvinga någon att avslöja sådant som traditionella lösenord. Det nya tvångsmedlet genomsökning på distans innebär att enskildas rätt till respekt för sitt privatliv och sin korrespondens inskränks utöver vad som gäller enligt dagens regelverk. Vidare utgör bestämmelsen om möjlighet för en polisman att mot den enskildes vilja genomföra biometrisk autentisering en regel som medger att den enskilde i vissa fall kan påtvingas ett kroppsligt ingrepp. Lagrådet konstaterar att det i och för sig är möjligt att införa lagregler av angiven karaktär för ändamålet att kunna bekämpa brott på ett effektivt sätt. Det krävs då att reglerna är proportionerliga och utformade på ett rättssäkert sätt. Enligt Lagrådets mening står det klart att den tekniska utvecklingen har varit sådan att det finns ett behov av nya regler. Det behövs för att återställa läget för brottsbekämpande myndigheter till det som rådde tidigare när information var åtkomlig i respektive teknisk enhet och biometriska spärrar inte användes. Frågan är då om förslagen utgör proportionerliga lösningar och om kravet på rättssäkerhet tillgodoses i tillräcklig grad. Ett antal remissinstanser har uttryckt betänkligheter kring huruvida förslaget om genomsökning på distans är tillräckligt tydligt avgränsat mot regelverket avseende hemliga tvångsmedel, främst hemlig dataavläsning. behandlas relativt utförligt i lagrådsremissens allmänmotivering. Där argumenteras för att tvångsmedlen skiljer sig åt i flera avseenden, bl.a. gällande den enskildes rätt att få kännedom om åtgärden, metoder för att samla in de aktuella uppgifterna och vilka handlingar de brottsbekämpande myndigheterna kan få tillgång till med respektive tvångsmedel. När det gäller rätt att få kännedom om åtgärden föreslås till att börja med vissa regler om rätt att få närvara vid genomsökningen. Om genomsökningen verkställs vid en husrannsakan ska det finnas samma rätt till närvaro som för husrannsakan, medan det i andra fall ska finnas rätt till närvaro om det kan antas att det i det genomsökta systemet finns sådana uppgifter som inte får tas i beslag. I båda fallen kan närvaro uteslutas om det finns särskilda skäl mot den. Om den som har drabbats av en genomsökning på distans inte har närvarat vid genomsökningen ska denne underrättas om åtgärden så snart det kan ske utan men för utredningen. Den föreslagna regleringen överensstämmer på den punkten med vad som redan gäller rörande husrannsakan och vad som i lagrådsremissen föreslås fortsättningsvis gälla även beträffande beslag. För hemlig dataavläsning och övriga hemliga tvångsmedel är visserligen huvudregeln att den enskilde ska underrättas så snart det kan ske utan men för utredningen och senast efter det att förundersökningen avslutades. Det finns emellertid långtgående undantag från denna huvudregel. Exempelvis ska underrättelsen skjutas upp om förundersökningssekretess gäller. Underrättelsen ska då ges först när sekretess inte längre gäller och behöver inte alls lämnas om sekretessen 2021/22:119 Bilaga 5 2021/22:119 Bilaga 5 har hindrat underrättelse från det att förundersökningen avslutades. (Se 27 kap. 31 § fjärde stycket och 33 § samt 28 § lagen om hemlig dataavläsning.) I lagrådsremissens allmänmotivering beskrivs i viss utsträckning att den enskilde har större möjlighet till insyn enligt det föreslagna regelverket för genomsökning på distans än enligt reglerna för hemlig dataavläsning. Enligt Lagrådets mening bör resonemanget utvecklas något när det gäller undantagen från huvudregeln om underrättelse avseende hemliga tvångsmedel. I och med dessa undantag får det sägas stå klart att det finns stora skillnader mellan tvångsmedlen när det gäller den enskildes möjlighet till insyn. Med beaktande av detta och av vad som i övrigt framförs i lagrådsremissen om skillnaderna mellan hemlig dataavläsning och genomsökning på distans, anser Lagrådet att det är tydligt att genomsökning på distans inte är ett hemligt tvångsmedel utan ett öppet sådant och att det finns en tillräckligt tydlig skiljelinje mot hemlig dataavläsning. En viktig skillnad är att genomsökning på distans i allt väsentligt kommer att ge en ögonblicksbild av den information som finns åtkomlig vid genomsökningen medan hemlig dataavläsning ger möjlighet att ta del av ett pågående förlopp. I fråga om förutsättningarna för användning och beslutsfattande och även i övrigt är regelverket utformat med reglerna om husrannsakan som förlaga. Kraven på rättssäkerhet får anses tillgodosedda. Sammantaget bedömer Lagrådet att det föreslagna tvångsmedlet genomsökning på distans utgör en proportionerlig åtgärd för att möta det behov som finns till följd av den tekniska utvecklingen. Förslaget kan således läggas till grund för lagstiftning. När det gäller förslaget avseende biometrisk autentisering förs i lagrådsremissen, till bemötande av vissa remissynpunkter, ett resonemang rörande huruvida regleringen innebär ett ingrepp i misstänktas rätt att inte belasta sig själva. Lagrådet instämmer i regeringens slutsatser i denna del och anser således att detta inte utgör ett skäl att inte acceptera den föreslagna regleringen. Som nämnts kan det bli fråga om påtvingade kroppsliga ingrepp för enskilda vid tillämpning av regleringen. I det föregående har konstaterats att den tekniska utvecklingen medför att det finns ett behov av bestämmelserna. Lagrådet instämmer i regeringens bedömning att det kroppsliga ingrepp det kan bli fråga om, i normalfallet bör vara kortvarigt och förhållandevis lindrigt. Det våld som kan komma att användas för att mot den enskildes vilja genomföra biometrisk autentisering är våld av den karaktär som polislagen tillåter och det finns därmed ett krav på att våldsanvändningen ska vara proportionerlig. Kraven på rättssäkerhet får anses tillgodosedda genom att det är fråga om en verkställighetsåtgärd till husrannsakan eller genomsökning på distans. beträffande dessa tvångsmedel måste således vara uppfyllt åtgärden kan användas. Mot den angivna bakgrunden bedömer Lagrådet att den föreslagna möjligheten att i vissa fall påtvinga enskilda ett kroppsligt ingrepp får anses vara en proportionerlig åtgärd för att möta det behov av åtgärden som finns. Även i denna del kan förslaget således läggas till grund för lagstiftning. Förslaget till lag om ändring i 27 kap. 2 § Paragrafen innehåller bestämmelser om att en skriftlig handling eller ett skriftligt meddelande under vissa förhållanden inte får tas i beslag (det s.k. beslagsförbudet). I lagrådsremissen föreslås att bestämmelserna i andra– fjärde styckena, som reglerar beslagsförbud i närståendefall, ska tas bort. I lagrådsremissen redogörs för behovet av att ta bort reglerna om förbud mot beslag av meddelanden mellan den misstänkte och en närstående eller mellan två sådana närstående. Lagrådet anser att det finns tillräckligt underlag för att bedöma att ett sådant behov finns. kan det konstateras att rätten till skydd för privat- och familjeliv och korrespondens enligt regeringsformen och medför att det knappast är proportionerligt att i alla situationer beslagta meddelanden mellan närstående. I allmänmotiveringen förs ett närmare resonemang om detta, medan det i författningskommentaren endast erinras om att proportionalitetsprincipen gäller. Lagrådet anser att författningskommentaren bör utvecklas så att det tydligare framgår vilka värden som står mot varandra och att det exempelvis kan vara oproportionerligt att beslagta meddelanden mellan närstående vid alltför lindrig brottslighet. 27 kap. 11 b § Paragrafen är ny och innehåller regler om rätt att närvara när handlingar i en beslagtagen elektronisk kommunikationsutrustning eller en kopia av sådana handlingar genomsöks och om yppandeförbud. I första stycket anges att den som åtgärden gäller ska få tillfälle att närvara vid genomsökningen, om det kan antas att det kommer fram uppgifter som enligt 2 § hindrar beslag. Enligt Lagrådets mening skulle lagtexten bli tydligare avseende vem som har rätt att närvara vid en genomsökning om orden ”den drabbade” byts mot ”den som drabbats av åtgärden”. Rätten att närvara ska, enligt andra stycket, inte gälla om det finns särskilda skäl mot närvaro. I författningskommentaren exemplifieras vad som avses med särskilda skäl. Dessa är bl.a. att den enskildes närvaro kan fördröja undersökningen, t.ex. genom att han eller hon inte kan infinna sig med tillräcklig skyndsamhet, eller att denne är förhindrad att närvara. De exempel som anges avser således i första hand problem som hänger samman med att den det gäller inte kan infinna sig, eller infinna sig tillräckligt skyndsamt. 2021/22:119 Bilaga 5 2021/22:119 Bilaga 5 Enligt Lagrådets mening torde det även kunna finnas andra skäl för att inte invänta den enskildes närvaro än sådana som är direkt hänförliga till dennes möjlighet att närvara. Ett sådant skäl skulle kunna vara utredning av ett pågående allvarligt brott, t.ex. ett terroristbrott. Om avsikten är att även förhindrande av ett pågående brott ska omfattas av de särskilda skälen för att genomföra undersökningen utan den berördes närvaro, bör detta tydliggöras i författningskommentaren. Enligt tredje stycket ska undersökningsledaren kunna belägga de som har närvarat vid en genomsökning med yppandeförbud. Lagrådet anser att det i författningskommentaren bör tydliggöras att det inte är möjligt att meddela ett yppandeförbud för en försvarare i förhållande till dennes huvudman. 27 kap. 17 a § Paragrafen, som är ny, inleder en rad paragrafer om kopiering av handlingar som påträffas vid beslag, vid en husrannsakan eller vid en genomsökning på distans. I paragrafen behandlas förutsättningarna för kopiering. I den föreslagna paragrafens andra stycke anges att handlingar som inte får tas i beslag enligt 2 § inte heller får kopieras. Däremot föreslås inte någon motsvarande hänvisning till 3 §, som föreskriver att brev, telegram eller annan försändelse som finns hos ett post- eller telebefordringsföretag, får tas i beslag endast om det för brottet är föreskrivet fängelse eller däröver och försändelsen hade kunnat tas i beslag hos mottagaren. Såvitt gäller kopiering av handlingar som påträffas vid beslag kommer 3 § att gälla automatiskt, eftersom beslag inte är möjligt om den paragrafens rekvisit inte är uppfyllda. När det gäller handlingar som påträffas vid en husrannsakan eller en genomsökning på distans kommer 3 § däremot inte att gälla. Den straffskala som krävs för att dessa tvångsmedel ska kunna tillgripas är lindrigare än vad som gäller enligt 3 §; det är tillräckligt att det finns anledning att anta att det har begåtts ett brott på vilket fängelse kan följa. Enligt Lagrådets mening är det inte rimligt att kopiering i samband med dessa tvångsmedel ska kunna ske av sådana handlingar som inte får tas i beslag enligt 3 §. Det bör därför i andra stycket föras in en hänvisning även till 3 §. Stycket kan lämpligen formuleras enligt följande. En handling som inte får tas i beslag enligt 2 eller 3 § får inte heller kopieras. Av 17 e §, som behandlar rättens prövning av om en kopia ska förstöras, framgår att kopiering endast är tillåten om den är proportionerlig. fallet framgår emellertid inte av lagtexteni eller författningskommentaren till 17 a §. Reglerna om kopiering uppges, precis som bestämmelserna om biometrisk autentisering i 17 f §, utgöra en form av verkställighet av beslag, husrannsakan eller genomsökning på distans. I författningskommentaren till 17 f § har utvecklats att det krav på proportionalitet som gäller för det tvångsmedel som verkställigheten avser gäller genom hela förfarandet och således även vid bedömningen av om biometrisk autentisering ska genomföras med tvång. Enligt Lagrådets mening finns det fog för det som Ett motsvarande resonemang bör föras in i författningskommentaren till 17 a § så att det även där tydligt framgår att det finns ett krav på proportionalitet vid bedömningen av om kopiering ska ske och varför så är fallet. 27 kap. 17 f § I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om att en person, under vissa förutsättningar, ska vara skyldig att på tillsägelse av en polisman medverka till biometrisk autentisering för att öppna ett avläsningsbart informationssystem. Utredningen föreslog uttrycket informationsbärare för att avgränsa tillämpningsområdet för biometrisk autentisering (se utredningens lagförslag 27 kap. 12 a §). I lagrådsremissen anges att sedan utredningen lämnade sitt förslag har lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning trätt i kraft och att uttrycket avläsningsbart informationssystem som används i den lagen omfattar samma tillämpningsområde som det uttryck som utredningen föreslår. Tillämpningsområdet för biometrisk autentisering i det remitterade förslaget avgränsas alltså genom uttrycket avläsningsbart informationssystem och det ska ges den innebörd som det har i 1 § lagen om hemlig dataavläsning. Där definieras uttrycket som en elektronisk kommunikationsutrustning eller ett användarkonto till, eller en på motsvarande sätt avgränsad del av, en kommunikationstjänst, lagringstjänst eller liknande tjänst. Uttrycket elektronisk kommunikationsutrustning som utgör en del av uttrycket avläsningsbart informationssystem ska följaktligen ha samma innebörd som det har i definitionen i lagen om hemlig dataavläsning. I förarbetena till den lagen (prop. 2019/20:64 s. 210) anges i sin tur att begreppet elektronisk kommunikationsutrustning ska ges samma innebörd som i annan tvångsmedelsreglering, t.ex. i 23 kap. 9 a § (tillfälligt omhändertagande av elektronisk kommunikationsutrustning vid kollusionsfara) och 27 kap. 19 § (hemlig övervakning av elektronisk kommunikation) samt 1 § lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet, inhämtningslagen. Uttrycket har inte definierats i lagtexten. Av författningskommentarerna till 27 kap. 19 § och 1 § inhämtningslagen framgår att med elektronisk kommunikations- utrustning avses framför allt mobiltelefoner men även annan elektronisk utrusning som kan anslutas till ett elektroniskt kommunikationsnät (prop. 2011/12:55 s. 120 och 128). Ett motsvarande uttalande har gjorts i 2021/22:119 Bilaga 5 2021/22:119 Bilaga 5 23 kap. 9 a § (prop. 2015/16:68 s. 84). den sistnämnda bestämmelsen anges dock att uttrycket inte omfattar annan elektronisk utrustning än sådan som kan användas för kommunikation. Sådan utrusning som bara har en inspelningsfunktion omfattas t.ex. inte av uttrycket (a. prop. s. 74). I förarbetena till 1 § lagen om hemlig dataavläsning utvecklas innebörden av uttrycket ytterligare. Där anges att elektronisk kommunikationsutrustning innefattar all slags utrustning som kan användas för att kommunicera elektroniskt, t.ex. datorer, mobiltelefoner, läsplattor, interaktiva högtalare, servrar, smarta klockor och annan liknande utrustning. Utrustning som är sammankopplad – fysiskt eller på annat sätt, t.ex. genom blåtandsteknik – med elektronisk kommunikationsutrustning, t.ex. sladdar, högtalare, tangentbord, USB- minnen, datormus och andra elektroniska tillbehör omfattas också av begreppet (prop. 2019/20:64 s. 211). I samtliga ovan nämnda tvångsmedelsregleringar (tillfälligt omhändertagande av elektronisk kommunikationsutrustning vid kollusionsfara, inhämtningslagen, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig dataavläsning) och i det i denna lagråds- remiss föreslagna tvångsmedlet genomsökning på distans förutsätts att det i varje situation som omfattas av respektive reglering finns minst en utrustning som kan anslutas till ett elektroniskt kommunikationsnät av något slag. Valet av uttrycket elektronisk kommunikationsutrustning framstår därför som lämpligt för att uppnå syftet med respektive reglering. Det remitterade förslaget får däremot antas vara tänkt att även omfatta en situation där information som är lagrad i en utrustning som inte är ansluten till ett nät eller som inte är försedd med teknik för anslutning till ett nät ska kunna avläsas. Vid föredragningen har upplysts att avsikten är att utrustning som kan anslutas till ett elektroniskt kommunikationsnät ska omfattas av uttrycket och att det även omfattar sådan utrustning som inte just vid tillfället kan anslutas till nätet, så länge det finns förutsättningar för det genom att lägga till en komponent – t.ex. ett USB-nätverkskort. Frågan är alltså om det valda uttrycket omfattar utrustning som för omhändertagandet inte är eller kan bli ansluten till ett elektroniskt kommunikationsnät. En möjlig tolkning av de uttalanden som har gjorts i förarbetena kommunikation även innefattar sådan kommunikation som sker mellan de olika komponenterna i en dator samt mellan en dator och dess tillbehör, t.ex. kommunikationen mellan en dator och en extern hårddisk som är ansluten till datorn med eller utan tråd. Kommunikationen mellan de olika komponenterna i en dator samt mellan datorn och dess tillbehör i sig anses då utgöra elektronisk kommunikation i den mening som avses i bestämmelsen. En sådan tolkning torde innebära att all elektronisk utrustning, även en fristående hårddisk eller en annan utrustning med bara inspelnings- eller lagringsfunktion utgör elektronisk kommunikationsutrustning. Tillämpningsområdet för lagrådsremissens förslag sammanfaller då med vad som omfattas av utredningens förslag. En annan möjlig tolkning är att med uttrycket elektronisk kommunikationsutrustning avses sådan utrustning som typiskt sett används för kommunikation, såsom mobiltelefon, olika typer av datorer, modem, router eller annan utrustning som med eller utan tråd kan anslutas till ett elektroniskt kommunikationsnät. En komponent eller ett tillbehör som inte direkt kan anslutas till ett nät kvalificeras i så fall till en elektronisk kommunikationsutrustning endast om den eller det kan anslutas till en utrustning av det förstnämnda slaget. Det skulle innebära att ett minneskort anses utgöra en elektronisk kommunikationsutrustning eftersom det kan anslutas till en dator som i sin tur kan ansluts till ett nät. Det saknar då betydelse om en sådan utrustning inte är ansluten till ett nät vid tillfället för verkställigheten av tvångsmedlet. vinner stöd av vad som uttalas i författningskommentarerna till kap. 9 a § och 27 kap. 19 § (se ovan). Det torde dock innebära att en dator, som är konstruerad så att den inte kan anslutas till ett nät, eller en annan elektronisk utrustning med inspelnings- eller lagringsfunktion som varken direkt eller indirekt kan anslutas till ett nät faller utanför tillämpningsområdet för uttrycket. Tillämpningsområdet blir därigenom något snävare än vad som omfattas av utredningens förslag och torde öppna för anpassningar och kringgåenden. En annan tänkbar tolkning skulle kunna vara att ett lagringsmedium, t.ex. en hårddisk eller ett minneskort, som är möjligt att ansluta men inte är anslutet till en elektronisk kommunikationsutrustning vid tillfället för verkställigheten av tvångsmedlet helt faller utanför tillämpningsområdet för uttrycket. Uttalandet i allmänmotiveringen till bestämmelsen i 23 kap. 9 a § (se prop. 2015/16:68 s. 74) om att en elektronisk utrustning med enbart en inspelningsfunktion inte omfattas av uttrycket talar för den tolkningen. Det skulle innebära en ännu snävare tolkning av uttrycket. Det kan vidare noteras att ett ställningstagande som ligger i linje med detta uttalande har gjorts i lagrådsremissen nytt regelverk för kvalificerade säkerhetsärenden som granskas av Lagrådet. I 5 kap. 4 § förslaget till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar i den remissen finns bestämmelser om tillfälligt omhändertagande av elektronisk kommunikationsutrustning. I författningskommentaren till den regleringen uttalas att uttrycket elektronisk kommunikationsutrustning omfattar all utrustning som det går att kommunicera med, till exempel mobiltelefoner, datorer och surfplattor. Utrustning som enbart kan användas för inspelning eller lagring, till exempel ett USB-minne, omfattas däremot inte. Mot den angivna bakgrunden bör frågan om tillämpningsområdet för