prop · H903125 · 2022-03-01 00:00:00 — Regeringen ansåg emellertid, även om artikel 22 skulle innefatta andra automatiserade beslut, att den nationella förvaltningsrättsliga regleringen innefattar sådana lämpliga åtgärder till skydd för den registrerades rättigheter, friheter och berättigade intressen som medför att det automatiserade beslutsfattandet omgärdas av sådana skyddsåtgärder som uppställs som en förutsättning i artikel 22.2 b dataskyddsförordningen. Utöver de allmänna kraven i förvaltningslagen på legalitet, objektivitet och proportionalitet (5 §) säkerställs rätten till insyn (10 §), krav på kommunikation (25 §) liksom möjligheten till ändring och rättelse av beslut (36–39 §§) samt rätten att överklaga beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt (41 §). Utifrån detta gjorde regeringen bedömningen att förvaltningslagens reglering uppfyller de EU-rättsliga kraven på skyddsåtgärder och att befintliga bestämmelser om automatiserat beslutsfattande därför inte behövde förändras. Denna fråga har även behandlats i bl.a. prop. 2017/18:112 s. 64–65, prop. 2017/18:115 s. 31 och prop. 2021/22:125 2019/20:196 s. 35. Avseende känsliga personuppgifter har regeringen angett att kraven i artikel 22.4, på att lämpliga åtgärder som ska skydda den registrerades berättigade intressen har vidtagits, är ett krav som får anses rikta sig direkt till den personuppgiftsansvarige och således inte i sig förutsätter några nationella lagstiftningsåtgärder (prop. 2017/18:115 s. 31). har inte invänt mot regeringens bedömning att den förvaltningsrättsliga regleringen medför att ett automatiserat beslutsfattande omgärdas av sådana skyddsåtgärder som förutsätts i artikel 22.2 b. Regeringen anser mot denna bakgrund att det inte finns skäl att nu göra en annan bedömning än den regeringen har gjort i fråga om att förvaltningslagens rättssäkerhetsgarantier uppfyller kraven på lämpliga åtgärder vid automatiserade beslut enligt artikel 22 i EU:s dataskyddsförordning. Det finns därmed inga hinder för en ordning där ett automatiserat beslutfattande blir tillåtet även för kommuner och regioner i de fall när den förvaltningsrättsliga regleringen är fullt ut tillämplig på ärendehandläggningen. Regeringen bedömer mot bakgrund av reglerna om rättelse och ändring i förvaltningslagen, till skillnad från , att det inte är motiverat med en särskild reglering av omprövning av automatiserade beslut i . Därigenom kommer samma rättsliga förutsättningar att gälla för automatiserat beslutsfattande i statlig och . Delegationsförbud för beslut i ärenden som inte omfattas av förvaltningslagens rättssäkerhetsgarantier Den del av den kommunala verksamheten som är specialreglerad omfattas i allmänhet av förvaltningslagens rättssäkerhetsgarantier på samma sätt som de statliga myndigheternas ärendehantering. Vidare gör EU:s dataskyddsförordning och unionsrätten i stort inte någon skillnad mellan vilket offentligt organ som fattar ett beslut. Det innebär således att den förvaltningsrättsliga reglering som gäller för de nämndbeslut som överklagas förvaltningsrättsligt innefattar sådana skyddsåtgärder som krävs för att ett automatiserat beslutsfattande av sådana nämndbeslut bör vara tillåtet enligt artikel 22.2 b i EU:s dataskyddsförordning. Regeringen anser därför, till skillnad från , Juridiska fakultetsstyrelsen, att det inte behövs någon ytterligare reglering för att detta beslutsfattande ska vara omgärdat av sådana skyddsåtgärder. Regeringen anser däremot att de nämndbeslut som kommunsektorn fattar med stöd av speciallagstiftning och som inte kan överklagas, exempelvis beslut om s.k. boendeparkering enligt 15 kap. 2 § trafikförordningen (1998:1276), inte omfattas fullt ut av lämpliga skyddsåtgärder. Av skäl 71 till EU:s dataskyddsförordning följer att lämpliga skyddsåtgärder enligt artikel 22 bör inkludera en rätt att överklaga ett beslut som fattas automatiserat. Huruvida detta i alla situationer innebär att beslutet måste gå att överklaga kan inte helt säkert slås fast. Innehållet i skäl 71 talar i och för sig i riktning för att så är fallet. Det utesluter dock t.ex. inte att uttryckssättet i skälen använts snarare för att markera att det bör finnas en mekanism som i förekommande fall säkerställer att en ny omprövning kan göras av omständigheterna i det enskilda fallet. Under alla förhållanden kan konstateras att överklagandeinstitutet utgör en viktig garant för rättssäkerheten eftersom det innebär att beslut kan komma under domstolsgranskning och utredningen kompletteras eller ärendet återför- visas till fall beslutsunderlaget visar sig bristfälligt. bakgrund av det och i avsaknad av klargörande uttalanden från EU- domstolen bör beslut som enligt lag eller författning inte får överklagas inte kunna bli föremål för automatiserat beslutsfattande. Regeringen anser inte heller att kravet på lämpliga skyddsåtgärder i artikel 22.2 b kan anses uppfyllt när det gäller ärenden som överklagas genom laglighetsprövning enligt bestämmelserna i 13 kap. kommunal- Dessa ärenden är i fråga om partsinsyn, kommunikationskrav, än- dring och rättelse av beslut samt förvaltningsrättsligt överklagande undan- tagna från de bestämmelser i förvaltningslagen som utgör lämpliga åtgär- der till skydd för den registrerades rättigheter, friheter och berättigade intressen (2 § förvaltningslagen och prop. 2017/18:115 s. 31). till kraven i den EU-rättsliga regleringen skulle automatiserat besluts- fattande avseende ärenden som laglighetsprövas ställa krav på en annan ordning innefattande en utökad tillämpning av förvaltningslagens regler för alla beslut som laglighetsprövas. Utifrån de begränsningar som finns i klagorätten enligt 13 kap. kommunallagen skulle det dessutom kunna krävas förändringar av själva laglighetsprövningsinstitutet. instanserna har inte efterfrågat någon sådan förändrad ordning. Regeringen instämmer mot den bakgrunden i utredningens bedömning att det inte finns skäl att införa ett automatiserat beslutsfattande avseende ärenden som överklagas genom laglighetsprövning. Vidare fattar och genomför kommuner och regioner beslut om upphan- dling i egenskap av s.k. upphandlande myndighet både i den allmänna och i den specialreglerade förvaltningen (jfr 1 kap. 22 § lagen [2016:1145] om offentlig upphandling, förkortad ). Kommuner och regioner kan också tillämpa valfrihetssystem vad gäller tjänster inom hälsovård och socialtjänster samt i fråga om tjänster för elektronisk identifiering. regleras i lagen (2008:962) om valfrihetssystem, förkortad LOV, och lagen (2013:311) om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identi- fiering, förkortad . (I sammanhanget bör även nämnas att det i pågår ett lagstiftningsarbete som bl.a. innefattar att ska ersättas med en ny lag om auktorisationssystem för digitala Förfarandena i upphandlingsärenden och i ärenden om valfrihets- system är reglerade i detalj i de olika upphandlingslagarna och lagarna om Beslut om upphandling och giltigheten av ett avtal som har slutits mellan en upphandlande myndighet och en leverantör kan överprövas av allmän förvaltningsdomstol på ansökan av en leverantör (se t.ex. 20 kap. 5 § Som påtalar får alltså inte sådana beslut i ärenden om upphandling som upphandlingslagarna ska tillämpas på, bli föremål för laglighetsprövning (20 kap. 19 § och 13 kap. 3 § KL). gäller den kommunalrättsliga regleringen i fråga om det kommunala beslutsfattandet enligt upphandlingslagarna. Det innebär att en nämnd kan uppdra åt presidiet, ett utskott, en ledamot eller en ersättare samt åt en anställd att fatta beslut på nämndens vägnar i ärenden om upphandling (6 kap. 37 § och 7 kap. 5 § KL). Det kan exempelvis handla om beslut om att tilldela kontrakt eller ingå ramavtal. Som framgår av utredningen innebär de regelverk som gäller för förfar- andena på upphandlings- och valfrihetssystemsområdet att förvaltnings- 2021/22:125 lagen inte är fullt ut tillämplig på upphandlingsärenden och ärenden om valfrihetssystem enligt LOV. Det är därmed inte säkerställt att ett automatiserat beslutsfattande i dessa ärenden är omgärdat av sådana lämpliga skyddsåtgärder som krävs enligt artikel 22.b i EU:s dataskyddsförordning. Regeringen anser därför att det inte bör vara möjligt med ett automatiserat beslutsfattande när det gäller ärenden om upphandling eller valfrihetssystem enligt LOV. För att skapa en enhetlig och lättillämpad reglering bör även ärenden om valfrihetssystem enligt undantas från möjligheten till automatiserat beslutsfattande, även om förvaltningslagen ska tillämpas vid ärendehandläggningen. Regeringen bedömer i likhet med utredningen att det inte heller torde vara möjligt att automatisera beslut i dessa processer i någon större utsträckning. Sammanfattningsvis bör det införas ytterligare begränsningar i 6 kap. 38 § kommunallagen vad gäller automatiserat beslutsfattande. Det behövs för att skapa en ordning där automatiserat beslutsfattande endast är tillåtet för beslut som omfattas av förvaltningslagens rättssäkerhetsgarantier och möjlighet till förvaltningsrättsligt överklagande. Enligt de nya delegationsförbuden bör beslutanderätten inte få delegeras till en automatiserad beslutsfunktion när det gäller beslut i ärenden som överklagas enligt 13 kap. kommunallagen eller ärenden som enligt lag eller annan författning inte får överklagas. Delegationsförbud bör även gälla för beslut i ärenden om upphandling eller ärenden om valfrihetssystem. Med ärenden om upphandling avses både beslut om upphandling enligt upphandlingslagarna och upphandling som är undantagen från dessa lagars tillämpningsområde. Med ärenden om valfrihetssystem avses beslut enligt valfrihetssystemlagarna. 5Ordningen för val i kommuner och regioner 5.1Det behövs en ny lag om proportionella val Regeringens förslag: En ny lag om proportionella val i kommuner och regioner ska ersätta den nuvarande lagen. Den nya lagen ska i stora delar ha samma materiella innehåll som den nuvarande lagen. Det gäller bl.a. ordningen för dubbelvalsavveckling. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Utredningen föreslår dock en delvis annan språklig utformning av bestämmelserna. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanser, bl.a., Region , , och tillstyrker eller har inga invändningar mot att det införs en ny lag. , (), anser att utredningens förslag om ny lag är väl avvägt. SKR tillstyrker endast delvis förslaget och ifrågasätter införandet en ny beräkningsmetod för att fastställa ordningen inom en valsedelsgrupp. Ett antal remissinstanser, bl.a. , framhåller att även Prop. 2021/22:125 den nya lagen kan komma att uppfattas som komplicerad och svårtill- kommun konstaterar att risken för fel vid tillämpningen är fortsatt stor på grund av lagens lagtekniska karaktär. och kommuner anser att minoriteters representation i de beslutande församlingarna hellre bör garanteras genom att fullmäktige ges ett generellt ansvar för att säkerställa representationen. Vidare borde det enligt kommunerna införas krav på att en ledamot som avser att yrka på proportionellt val ska meddela detta i förväg. Även kommun önskar ett resonemang kring möjligheten att ge fullmäktige och dess valberedning möjligheter att själva styra över förrättandet. Vissa remissinstanser menar att ordningen för dubbelvalsavveckling bör förändras. CKS anser att det finns skäl att anpassa lagstiftningen så att dubbelvalsavveckling sker på samma sätt i proportionella val i kommun- och regionfullmäktige som i allmänna val. Även anser att det bör krävas samtycke för att kunna stå på flera valsedlar . Skälen för regeringens förslag i kommun- och regionfullmäktige Bestämmelser om fullmäktiges val av förtroendevalda till bl.a. styrelse, nämnder och utskott finns i kommunallagen och i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. De val som sker i fullmäktige ska inte förväxlas med de allmänna valen till fullmäktige. Ledamöterna och ersättarna i fullmäktige utses i allmänna val och är således direkt folkvalda medan de förtroendevalda som fullmäktige i sin tur utser är indirekt folkvalda. Med förtroendevalda avses enligt kommunallagen ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar, kommunal- och regionråd samt revisorer (4 kap. 1 § första stycket KL). Med förtroendevalda avses också ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen, förbundsstyrelsen eller någon annan nämnd, de beslutande församlingarnas beredningar samt revisorer i ett kommunalförbund (4 kap. 1 § andra stycket KL). Huvudregeln är att fullmäktiges val avgörs som övriga ärenden på det sätt att ordföranden lägger fram ett förslag till beslut som är utformat så att det kan besvaras med ja eller nej varpå förslaget antas med acklamation eller sluten omröstning (5 kap. 52–57 §§ KL). Om det däremot begärs av det antal väljande som anges i 2 § lagen om proportionellt valsätt, ska valen vara proportionella vid val av bl.a. ledamöter och ersättare i nämnder och fullmäktigeberedningar (5 kap. 58 § och 6 kap. 42 § KL) Utöver kommunallagen finns annan lagstiftning som reglerar att val kan vara proportionella, t.ex. val av nämndemän enligt 19 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. En ny lag för att åstadkomma ett ändamålsenligt och mer lättillämpat regelverk I lagen om proportionellt valsätt finns ett antal oklarheter. Det handlar bl.a. om att regleringen för gruppbeteckningar och valsedelsgrupper kan utnytt- jas av partier för att tjäna platser genom att använda ett annat partis grupp- 2021/22:125 beteckning utan att det finns något äkta samarbete. Det är också ett problem att det inte är möjligt att hålla fyllnadsval i de fall valet av en avgående ledamot genomförts enligt reglerna om proportionellt val (jfr bet. 2016/17:KU30 s. 29). Eftersom flertalet av den befintliga lagens bestämmelser härrör från Kungl. Maj:ts nådiga staga om proportionellt valsätt vid vissa val inom landsting och stadsfullmäktige (nr 79) och mer eller mindre okommenterat har återgivits i de tre följande lagarna finns det i stort sett inte heller något stöd för rättstillämpningen i form av förarbeten. Enligt vad SKR anför i den skrivelse som inkom till regeringen finns det behov att förtydliga och komplettera bestämmelserna om val i kommuner och regioner så att lagstiftningen svarar mot dagens förutsättningar och behov (Fi2015/00464). Flera remissinstanser har yttrat sig i linje med skrivelsen från SKR. Regeringen anser mot den bakgrunden att den nuvarande lagen bör ersättas med en helt ny lag om proportionella val. En ny lag ger bäst förutsättningar för att åstadkomma ett ändamålsenligt och lättillämpat regelverk. Det är dock ofrånkomligt att reglerna om genomförande av proportionellt val, särskilt de om sammanräkning, är lagtekniskt relativt komplicerade. Det är därför, som framhåller, svårt att komma ifrån att även den nya lagen kan komma att uppfattas som komplicerad. En ytterligare komplicerande faktor är att proportionella val är något av en undantagshändelse. Utifrån de förutsättningar som gäller för den typ av reglering som det nu är fråga om är det dock regeringens uppfattning att den nya lagen – såsom den föreslås utformas med bl.a. nya regler för valsedelsgrupper och förenklad ordning för genomförande av val – lever upp till kraven på att vara lätt att förstå och tillämpa samt säkerställa representation från politiska minoriteter. Detta till trots går det inte att komma ifrån att det vid alla val ligger ett ansvar på den som ansvarar för genomförandet av valet. Regeringen anser dock till skillnad från kommun att risken för fel i tillämpningen kommer att minska till följd av den nya lagen. Det materiella innehållet kommer i stora delar att vara det samma För att komma tillrätta med de oklarheter som den nuvarande regleringen om proportionella valsätt innebär föreslår regeringen att den nya lagen innehåller vissa förtydliganden och förändringar jämfört med dagens lagstiftning. Dessa behandlas ingående nedan (se avsnitt 5.2–5.4). Regeringen anser till skillnad från bl.a. kommun att det inte går att ersätta en lagreglering av proportionella val med en mer generell regel som ålägger fullmäktige att säkerställa en representativ representation. Regleringen som syftar till att säkerställa minoritetsskydd är en viktig del av ramverket för en fungerande demokrati och utgör en garanti för samlingsstyre i de fall en uppgörelse mellan partierna – som innebär att företrädare från såväl de styrande partierna som oppositionen ingår i bl.a. styrelse och nämnder – inte går att nå. Dessutom skulle det även med en ordning som ger fullmäktige ansvar att säkerställa representationen på ett mer generellt plan krävas en reglering av hur det ska beräknas i vilken utsträckning ett parti ska tilldelas en plats. Vidare anser regeringen, till skillnad från och kommuner, att det inte bör ställas krav på att yrkande om proportionellt val ska framställs i förväg eftersom en sådan ordning skulle kunna leda till en urholkning av minoritetsskyddet. Om det infördes en bestämd tidpunkt för när ett sådant yrkande måste framställas skulle det kunna leda till en situation där det finns en överenskommelse mellan partier om samarbete när den satta tidsgränsen löper ut, men där förutsättningarna för det samarbetet sedan ändras vid tiden för valet. I ett sådant fall skulle en minoritet inte längre ha möjlighet att yrka på proportionellt val. Utöver de förändringar som regeringen föreslår nedan bör den nya lagen i stora delar ha samma materiella innehåll som den nuvarande lagen. Det innebär att befintlig rättspraxis på områden som inte förändras fortsatt kan vara till ledning vid rättstillämpningen. Ordningen för dubbelvalsavveckling bör vara oförändrad Det behöver finnas en reglerad ordning för dubbelvalsavveckling för att hantera situationen att samma namn förekommer hos mer än en valsedelsgrupp. Den befintliga ordningen innebär att det vid beräkningen av det jämförelsetal som används för att beräkna vilken grupp som står på tur att tilldelas plats, tas hänsyn till om en person har fått plats från mer än en valsedelsgrupp. Regleringen har funnits sedan 1913 års stadga. Frågan är om det nu finns behov av att införa en annan reglering. Beträffande den situationen som kommun tar upp om att en person mot sin vilja skulle sättas upp på ett annat partis valsedel, behöver det beaktas att den som väljs in i t.ex. en styrelse eller en nämnd inte är bunden att driva ett visst partis politik. De här aktuella valen bygger inte på partibeteckningar och det finns inte heller något krav i lagstiftningen på att det ska gå att identifiera vilket parti någon företräder. Regeringen anser därför att den eventuella förekomsten av ett sådant agerande inte motiverar en annan ordning. CKS menar att det även vid allmänna val kan förekomma att en kandidat blir invald för olika politiska partier och därmed blir dubbelvalsavvecklad enligt reglerna i vallagen (2005:837). Lagstiftningen bör därför enligt CKS anpassas så att dubbelvalsavveckling sker på samma sätt i proportionella val i kommun- och regionfullmäktige som i allmänna val. Vallagens metod för dubbelvalsavveckling enligt 14 kap. 10, 11 och 13 §§ innebär kortfattat – om man bortser från personvalsregleringen – att den som tilldelas mandat i flera valkretsar ska anses vald i den valkrets där denna person har det största jämförelsetalet. För den plats som personen valts till men inte kan besätta utses den första kandidat på den valsedel som har fått flest antal röster och som gällde för ledamoten när denne tilldelades plats. Som första namn på valsedeln betraktas således den första kandidat som inte redan har tilldelats en plats för partiet. En variant på vallagens metod som skulle kunna användas för dubbelvalsavveckling vid proportionella val skulle innebära att en person som tilldelas mer än en plats ska anses vald av den valsedelsgrupp för vilken personen fick det högsta jämförelsetalet. Platserna för övriga valsedelsgrupper som personen tilldelas skulle då tilldelas nästa namn enligt den eller dessa valsedelsgruppers ordning. 2021/22:125 Även om en av flera situationer som kan vara aktuella vid den dubbelvalsavveckling som sker vid allmänna val enligt vallagen kan jämföras med den situation som är aktuell enligt lagen om proportionellt valsätt, behöver även annan hänsyn tas vid bedömningen av behovet av den befintliga regleringen. Metoden för dubbelvalsavvecklingen enligt den nuvarande lagen innebär att de valsedelsgrupper som röstat fram en och samma person till valbar plats gynnas genom att de vid platstilldelningen får tillgodoräkna sig att det finns en eller fler andra valsedelsgrupper som röstat lika. Dubbelvalsavvecklingen är alltså utformad på ett sådant sätt att valsedelsgrupper som röstat på samma namn anses ha tillsatt ett sådant namn gemensamt. Dubbelvalsavvecklingen kan därför anses utgöra en del av det proportionella valsättet. I och med de nya reglerna för valsedelsgrupper kan systemet för dubbelvalsavvecklingen ses som ett sätt för ett parti eller en samarbetskonstellation att få visst proportionellt genomslag i den mån de är överens om enstaka namn, men inte kan enas om en hel namnlista. Regeringen anser därför att ordningen för dubbelvalsavveckling i den nya lagen bör motsvara den nu befintliga ordningen. 5.2Förutsättningar för proportionellt val av ersättare och suppleanter Regeringens förslag: En förutsättning för att ersättare och suppleanter ska kunna väljas proportionellt ska vara att valet av ledamöter varit proportionellt. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som kommenterar förslaget särskilt tillstyrker eller har inga invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna om inträdesordningen för ersättare i lagen om proportionellt valsätt reglerar i vilken ordning ersättare ska tjänstgöra när de har utsetts genom proportionella val (25 §). Huvudregeln är att ersättare som valts från en valsedelsgrupp med samma gruppbeteckning som den frånvarande ledamoten valdes för ska träda in. Om det finns flera ersättare, har den som står högst på gruppens lista företräde. Finns ingen ersättare som har samma gruppbeteckning, inträder en ersättare från den valsedelsgrupp som fått det högsta röstetalet. En ersättare som har blivit tilldelad en plats från två eller flera grupper, ska anses vald för den grupp från vilken ersättaren först blev tilldelad platsen. Den nuvarande lagen får mot denna bakgrund anses förutsätta att ledamöterna valts proportionellt i de fall ersättarna ska väljas proportionellt. Regeringen kan dock konstatera att om ett tillräckligt antal ledamöter yrkar att val av ersättare ska ske proportionellt även i det fall ledamöterna har utsetts genom majoritetsval torde ett sådant yrkande inte kunna avslås (jfr 5 kap. 58 § KL och 2 § lagen om proportionellt valsätt). Detta trots att inträdesordningen för ersättare i lagen om proportionellt valsätt då inte fungerar som det är tänkt. För att åstadkomma en tydlig och ändamålsenlig reglering anser regeringen, i likhet med bl.a. SKR, att det i den nya lagen bör finnas en särskild bestämmelse om att ett proportionellt val av ersättare förutsätter att leda- Prop. 2021/22:125 möterna valts proportionellt. Regeringen anser vidare i likhet med utredningen att även val av suppleanter bör omfattas av kravet. Det innebär att ett proportionellt val av suppleanter förutsätter att valet av ledamöter varit proportionellt, t.ex. vad avser styrelsen för ett kommunalt bolag. Enligt utredningen är det relativt vanligt att enbart ledamöter väljs proportionellt och att ersättare därefter väljs genom majoritetsval. Som noterar innebär den nya bestämmelsen inte någon reglering av detta omvända förhållande. Ersättare och suppleanter behöver alltså inte väljas proportionellt bara för att ledamöterna har blivit valda på det sättet. 5.3Regleringen om valsedelsgrupper och ordningen för genomförande av val Regeringens förslag: Valsedlar med samma gruppbeteckning och där samma namn angetts i samma ordningsföljd ska bilda en valsedelsgrupp.