prop · H903168 · 2022-03-22 00:00:00 — ) och , påpekar t.ex. att bestämmelsen om fri passage inte gäller om strandskyddet tas bort. framhåller att fri passage invid små sjöar och vattendrag måste finnas kvar för att det ska vara möjligt att nå aktuella miljömål och för att bibehålla biologisk mångfald. En invändning mot förslaget som framförs av ett stort antal remiss- instanser, bl.a. i , i län, , , Havs och vatten- myndigheten och , är att förslaget innebär betydande negativa konsekvenser för livsvillkoren för djur- och växtlivet på land och Bland annat i län, i län, i och Kammarkollegiet påpekar att det inte finns något samband mellan ett vattendrags bredd respektive ett vattenområdes yta och de värden vattendraget eller vattenområdet har för den biologiska mångfalden. Många mindre vattenområden har höga naturvärden, särskilt i strandzonen. Strandzonen kan dessutom utgöra en spridningskorridor – en s.k. grön infrastruktur – för djur- och växtlivet vilket Havs- och vattenmyndigheten och i föreningen understryker att små vattendrag har en avgörande ekologisk betydelse även för de större vatten som finns nedströms i avrinnings- Även vattenkvalitén i större sjöar och vattendrag är beroende av att strandmiljöerna i små biflöden inte exploateras i någon högre grad. beskriver att små vattendrag utgör 80–av den totala längden av världens vattendrag och att de bidrar med filtrering av näringsämnen, pesticider, tungmetaller och sediment, och på så sätt bidrar till att rena dricksvattnet. Sportfiskarna framför att en ökad exploatering ökar belastning på små sjöar och små vattendrag genom t.ex. utsläpp av dagvatten och enskilda avlopp. påtalar att många av de vattendrag som är smalare än i är strömmande vattendrag och därför mycket viktiga för havsöring och för påpekar att små sjöar och små vattendrag kan vara känsligare för påverkan än stora, just på grund av sin ringa storlek. i framhåller att ett borttagande av strandskyddet för dessa vatten skulle göra det svårare att nå miljömål samt internationella mål där en ökning av skyddad natur (mark- och miljödomstolen) bedömer att ett generellt upphävande av skyddet för stränder kommer att öka konflikterna kring artskyddet i dessa typiskt sett artrika miljöer. När det gäller alternativa skyddsformer påtalar i Väster- län att biotopskydd enbart skyddar småvatten och våtmarker i jordbrukslandskap och att skyddet inte omfattar strandzonen och närmiljön Ett antal remissinstanser, däribland i län, i , i och , framhåller att förslaget inte innebär en differentiering av strandskyddet, vilket ingick i utredningens uppdrag, utan att det i stället innebär att strandskyddet tas bort även vid små sjöar och små vattendrag i högexploaterade områden med hög befolknings- täthet, trots att sådana områden kan utgöra viktiga rekreationsområden. i län framhåller att det enligt nuvarande regelverk finns möjlighet att i det enskilda fallet upphäva strandskyddet vid små sjöar och små vattendrag och att detta säkerställer en flexibilitet i skyddet. Bland annat i , i län och i län understryker att en inventering och bedömning av länets små sjöar och små vattendrag skulle kräva mycket tid och resurser och anser därför att det är avgörande att det avsätts ekonomiska medel till länsstyrelserna för ett sådant arbete. styrelser, se avsnitt 5.2, framhåller att eventuella strandnära exploateringar kan komma att beröra både kända och okända fornlämningar, vilket i sådant fall kommer att påverka länsstyrelsernas kulturmiljöarbete. Skälen för regeringens förslag Behov av att förändra reglerna om strandskydd vid små sjöar och smala infördes en möjlighet för länsstyrelserna att i det enskilda fallet upphäva strandskyddet vid sjöar vars vattenyta uppgår till högst omkring en hektar eller vattendrag vars bredd är eller smalare och områdets betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten (7 kap. 18 § första stycket 2 ). möjlighet att i det enskilda fallet upphäva strandskydd i de fall det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften (7 kap. 18 § första stycket 1 ). styrelsen har en möjlighet att själv initiera ett ärende om upphävande av strandskydd vid små sjöar och smala vattendrag, men ett ärende kan även initieras av både kommuner och andra aktörer. Beslut om upphävande av strandskyddet vid små sjöar och smala vattendrag har främst kommit att aktualiseras efter en ansökan till av enskilda i anslutning till önskemål om att få uppföra en ny byggnad eller vidta andra åtgärder som omfattas av förbuden i 7 kap. 15 § . Ett upprätthållande av förståelsen för och acceptansen av strandskydds- lagstiftningen är beroende av att regelverket är utformat på ett ändamåls- 2021/22:168 enligt sätt i förhållande till dess syften. Regeringen bedömer att reform av strandskyddet vid små sjöar och smala vattendrag inte har fått det genomslag som var tänkt. Detta beror bl.a. på att ett upphävande på denna grund vanligen görs först på initiativ av en extern sökande, vilket i sin tur medför att eftersträvad förutsebarhet inte har uppnåtts. Den som vill bygga eller vidta andra åtgärder inom strandskyddat område måste vanligen ha kontakt med både och kommunen för beslut om upphävande av strandskyddet. Dessutom behöver en ansökan göras till kommunen när det gäller bygglov eller andra åtgärder som kräver förprövning av kommunen. Begränsat strandskydd vid små insjöar och smala vattendrag Utredningens förslag innebär att strandskydd inte längre ska gälla vid små sjöar och smala vattendrag. Det kan likställas vid ett generellt upphävande av strandskyddet i dessa områden. Utredningen redovisar i sin konsekvensanalys att konsekvenserna av att strandskyddet tas bort vid dessa vatten mildras av att kravet i 7 kap. 18 f § på att lämna en zon för fri passage fortsatt ska gälla, men lämnar inget förslag som möjliggör det. Regeringen delar utredningens uppfattning att till frågan om hur ett differentierat, effektivt, ändamålsenligt och legitimt strandskydd kan uppnås hör bl.a. de bestämmelser som gäller strandskyddet vid små sjöar och smala vattendrag. En majoritet av kommunerna, flera regioner, SKR samt ett antal länsstyrelser tillstyrker förslaget helt eller delvis. Liksom en majoritet av remissinstanserna anser regeringen att strandskyddet kring små vatten och smala vattendrag bör begränsas i syfte att stärka legitimiteten för strandskyddsbestämmelserna. Många remissinstanser ifrågasätter dock om det är ändamålsenligt att undanta alla små sjöar och smala vattendrag från strandskydd. Det har även framhållits att fri passage bör upprätthållas även vid små sjöar och smala vattendrag. Som flera remissinstanser påpekar är en sjös yta eller ett vattendrags bredd inte korrelerad med de värden vattendraget eller sjön har för den biologiska mångfalden. Tvärtom har små sjöar och smala vattendrag ofta höga naturvärden. De är dessutom särskilt känsliga för exploatering efter- som påverkansområdet är stort i förhållande till vattenområdets storlek. Regeringen anser dock att det, för att öka acceptansen för reglerna, finns ett behov av att väsentligt begränsa strandskyddet vid små sjöar och smala vattendrag. i framhåller att fri passage måste finnas vid små sjöar och små vattendrag för att det ska vara möjligt att nå aktuella miljömål och för att bibehålla biologisk mångfald. Regeringen delar denna bedömning. Regeln om fri passage skulle inte bli tillämplig om strandskyddet vid små sjöar och smala vattendrag avskaffas helt i enlighet med utredningens förslag. Liksom många remissinstanser anser regeringen att strandskyddet vid små vatten som huvudregel bör minskas avsevärt, men anser det angeläget att ha kvar ett strandskyddat område närmast stranden så att fri passage kan säkerställas vid en prövning av upphävande av eller dispens från strandskyddet, så som utredningen angett i sin konsekvensanalys. Detta förväntas ge ökad acceptans för strandskyddet. Bestämmelsen om fri passage finns i 7 kap. 18 f § och är begränsad till fall då det finns eller planeras byggnader eller anläggningar på platsen. Bestämmelsen ska vid en prövning om upphävande av eller dispens från strandskyddet säkerställa fri passage för allmänheten och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet mellan strandlinjen och byggnaderna eller anläggningarna. Avsikten med bestämmelsen om fri passage är att strandskyddets syften ska kunna tillgodoses även i fortsättningen i denna del av strandskydds- området (prop. 2008/09:119 s. 112). Avsnitt 4.2 innehåller en närmare redogörelse för syftet med och tolkningen av bestämmelsen. Där framgår bl.a. att regeringen har uttalat att det undantagna områdets bredd normalt bör vara minst några tiotals meter men att detta kan variera beroende på förhållandena på platsen (prop. 2008/09:119 s. 112). Lagrådet avstyrker förslaget, så som det formulerats i lagrådsremissen, om att i stället för huvudregeln om 100 meters strandskydd endast säkerställa fri passage vid små sjöar och smala vattendrag. Det är, enligt Lagrådets mening, uppenbart att ett så oklart regelverk kommer att skapa problem för de markägare, andra enskilda och myndigheter som ska tillämpa det. Enligt Lagrådet vore det enklare att tillämpa lagstiftningen om området för fri passage angavs till viss storlek. Ett annat alternativ vore enligt Lagrådet att införa en regel om rätt till dispens från strandskyddet vid små insjöar och smala vattendrag. Mot bakgrund av Lagrådets synpunkter anser regeringen att strandskyddet vid små sjöar och vattendrag bör specificeras till att avse ett till ytan bestämt område. På så sätt blir regelverket tydligare och tillämpningen mer förutsebar för markägare och enskilda. Regeringen bedömer att det med ett strandskydd som gäller intill från strandlinjen finns ett tillräckligt omfattande område som kan utnyttjas som zon för fri passage mellan byggnaderna eller anläggningarna och strandlinjen vid en prövning av upphävande eller dispens från strandskyddet. Genom förslaget begränsas storleken på det område som skyddas i väsentlig omfattning, vilket underlättar för boende och verksamheter på landsbygden. Utredningen konstaterar att det i elva län finns omfattande undantag från strandskyddet vid små vatten. De länsvisa förordnandena om upphävande av strandskyddet påverkas inte av ändringen (se avsnitt 8). Ett beslut om att dispens har medgetts eller att strandskyddet har upphävts vid en liten insjö eller smalt vattendrag i området från strandlinjen intill , som har fattats innan lagändringarna trätt i kraft, bör enligt regeringens bedömning fortsätta att gälla. I vissa fall har beslutat om utvidgat strandskydd vid små sjöar och vattendrag med höga strandskyddsvärden. I dessa fall bör beslut om utvidgat strandskydd fortsätta att gälla. Begränsat strandskydd bör således inte inträda vid sådana små insjöar och smala vattendrag vid vilka det fattats beslut om utvidgat strandskydd. Utvidgning av strandskyddet får göras i en viss omfattning från strandlinjen. beslut om utvidgning bör därför även med de nya reglerna anses omfatta hela området mellan strandlinjen och den yttre gräns för utvidgningen som anges i beslutet. För att uppnå avsikten med bestämmelsen, nämligen att strandskyddet inte ska vara mer omfattande än vad som krävs för att säkerställa fri passage, bedömer regeringen att förslaget bör kombineras med ett nytt särskilt skäl som gör det betydligt lättare än att få dispens från eller upphäva strandskyddet vid en liten insjö eller ett smalt vattendrag. 2021/22:168 Tillsammans med regeringens förslag om förtydligat strandskydd inom områden av särskild betydelse för djur- och växtlivet och förstärkt strandskydd inom områden där bebyggelsetrycket är högt eller efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse mycket stor innebär detta sammanvägt en ökad differentiering av strandskyddet genom att skyddet blir starkare i särskilt värdefulla områden och svagare där skyddsvärdena inte är stora, vilket bl.a. i , i , i och efterfrågar (se avsnitt 5.5). Möjlighet att utvidga strandskyddet vid små insjöar och smala vattendrag kan i det enskilda fallet besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften. Av bestämmelsens förarbeten framgår att ett beslut om utvidgat strandskyddsområde behöver grundas på hänsyn till berörda områdens värden samt till nuvarande och förväntade behov av tillgängliga strandområden (prop. 2008/2009:119 s. 99). Beslut om utvidgat strandskyddsområde kan enligt förarbetena komma att avse 1.områden som omfattas av annat områdesskydd, t.ex. naturreservat, som inte innebär samma skydd för strandområden som bestämmel- serna om strandskydd, 2.riksintresseområden enligt 3 kap. 6 § andra stycket och 4 kap. 2–8 §§ som är relevanta för strandskyddet, 3.kust- och skärgårdsområden som inte redan har förlorat i betydelse på grund av exploatering, 4.grunda havsbottnar av betydelse för flora och fauna, 5.välbesökta friluftsområden eller områden som har tydlig potential att bli det och som riskerar att gå förlorade utan ett nybyggnadsförbud, 6.tätortsnära strövområden, eller 7.ekologiskt känsliga områden som inte omfattas av annat områdes- skydd. möjlighet att besluta om utvidgat strandskydd omfattar även utvidgning av strandskydd vid små sjöar och smala vattendrag. Som framgår ovan anser regeringen att det, för att öka acceptansen för reglerna, finns ett behov av att tydligt begränsa strandskyddet vid små sjöar och smala vattendrag, något som även bör får genomslag i förhållande till förutsättningarna att besluta om utvidgat strandskydd vid dessa vatten. Det bör därför ställas högre krav på områdets värden för strandskyddets syften för att ett område vid en liten insjö eller ett smalt vattendrag ska kunna komma i fråga för en utvidgning av strandskyddet, än i andra fall. Nyansskillnaden bör tydliggöras genom att det av lagtexten framgår att ett utvidgande av strandskyddet vid ett sådant område ska vara av särskild betydelse för att säkerställa något av strandskyddets syften. Områden vid små sjöar och smala vattendrag som kan komma i fråga för utvidgning är områden som hyser mycket betydande naturvärden eller fyller en funktion av särskild betydelse för det rörliga friluftslivet. det med föreslaget regelverk i normalfallet inte kommer att finnas skäl att utvidga strandskyddet vid en liten insjö eller ett smalt vattendrag till mer Prop. 2021/22:168 än högst . Utvidgning av strandskyddet vid små insjöar och smala vattendrag kan till exempel komma i fråga i de fall det behövs ett område som är större än för att säkerställa fri passage om det området som behövs för fri passage är av särskild betydelse för att säkerställa något av strandskyddets syften. Ett sådant område ska begränsas till det som behövs för säkerställande av sådan passage. Ett nytt särskilt skäl för upphävande av eller dispens från strandskyddet vid små insjöar och smala vattendrag För att strandskyddet vid små sjöar och smala vattendrag inte ska bli alltför långtgående i det enskilda fallet ser regeringen ett behov av att införa ett nytt särskilt skäl som får beaktas vid prövningen av frågor om upphävande av och dispens från strandskyddet. Ett sådant särskilt skäl gör det betydligt lättare att upphäva eller få dispens från strandskyddet så länge fri passage säkerställs. Detta skäl bör dock av naturliga skäl endast gälla sådana små insjöar och smala vattendrag som inte omfattas av utvidgat strandskydd. Kravet enligt 7 kap. 18 f § att lämna zoner för fri passage och bevarande av goda livsvillkor närmast strandlinjen gäller även för de upphävanden och dispenser som beslutas enligt den nu föreslagna ändringen. Vid prövningen ska, om den gäller enskilda, även 7 kap. 25 § tillämpas. Om prövningen avser en dispensprövning gäller också 7 kap. 26 § . På samma sätt som är fallet vid tillämpning av de särskilda skäl som anges i 7 kap. 18 c § bör det nu föreslagna särskilda skälet kunna tillämpas både vid kommunens och prövning av ansökningar om dispenser från strandskyddet och vid upphävande av strandskyddet genom detaljplan. På så sätt får kommunen en ny grund för att upphäva strandskyddet i detaljplan. Bestämmelsen kommer att gälla parallellt med möjlighet att enligt 7 kap. 18 § upphäva strandskyddet vid en liten sjö eller ett litet vattendrag. Motiven till avgränsningen av vad som räknas som små sjöar och vattendrag framgår av förarbetena till den bestämmelsen (se prop. 2013/14:214 s. 18). Regeringen ser inte något behov av ytterligare bestämmelser om hur dessa insjöar och vattendrag ska avgränsas vilket vissa remissinstanser efterfrågat. Det bör dock göras några språkliga ändringar i paragrafen som inte har någon betydelse i sak. 7Vissa anlagda insjöar och vattendrag ska kunna undantas från strandskydd Regeringens förslag: Regeringen ska få meddela föreskrifter om att strandskydd inte ska gälla vid insjöar eller vattendrag som har anlagts eller restaurerats i huvudsakligt syfte att 1.minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön, 2.genomföra en klimatanpassningsåtgärd, eller 3. skapa bättre förutsättningar för djur- och växtlivet. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. Utred- ningen föreslår att strandskydd inte ska gälla vid anlagda vatten som har tillkommit efter 1975. föreslår i sitt betänkande (SOU 2020:10) att undantag från strandskyddet ska gälla för våtmarker och dammar som har anlagts eller restaurerats med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser tillstyrker utred- ningens förslag, bl.a. flera länsstyrelser och ett stort antal kommuner, liksom , , , , , , och . Vissa av dessa myndigheter före- språkar att det ska införas en möjlighet att återinföra skyddet för områden som är av särskild betydelse för strandskyddets syften. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) anser att förslaget skulle bidra till ökad acceptans för strandskyddslagstiftningen och mindre tillämpnings- problem eftersom markens lämplighet från allmän synpunkt ändå alltid ska prövas enligt , däribland ska risker för människors hälsa och säkerhet, olyckor, översvämning och erosion beaktas. Många remissinstanser, bl.a. flera kommuner och länsstyrelser, pekar på svårigheten att utreda vilka vatten som har anlagts . i län menar att utredningen kraftigt har underskattat den arbetsinsats som skulle krävas vid en eventuell lagändring och poängterar att ett vatten relativt snabbt kan ändra karaktär och få ett naturligt utseende och funktion, vilket gör det svårt att avgöra om vattnet är anlagt eller naturligt. Vissa remissinstanser, bl.a. och i , anser att strandskydd ska råda vid anlagda vatten, men att bör ha möjlighet att i det enskilda fallet upphäva strand- skyddet om det gäller vid ett anlagt vatten och områdets betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten. Ett stort antal remissinstanser, bl.a. flera länsstyrelser och kommuner, Fastighetsägarna, , Kommuner och Regioner och Visita förordar ett generellt undantag från strandskyddet för anlagda vatten oavsett tillkomst. (mark- och miljödomstolen) anser att alla konstgjorda vatten borde omfattas av undantaget om de anses sakna betydelse för strandskyddets syften, även om de är större än , såsom dagvattendammar och större diken. Byggföretagen menar att annan skyddslagstiftning, t.ex. naturreservat, kulturreservat och användande av biotopskydd, kan tillämpas i de fall ett anlagt vatten är av nationellt eller regionalt intresse. Flera remissinstanser, bl.a. Region och i , pekar på att det behövs en tydlig definition av vilka vatten som anses vara anlagda och därför inte ska omfattas av strandskydd. Det riskerar annars att inte bli likartade bedömningar i landet. Kammarkollegiet, Havs- och vattenmyndigheten och avstyrker förslaget eftersom det saknas närmare beskrivning av omfattningen av det föreslagna undantaget och vad som ska omfattas av begreppet anlagda vatten. Utredningens förslag riskerar att leda till svåra gränsdragningsfrågor eftersom det inte alltid går att dra gränsen mellan vad som är ett anlagt vatten och ett naturligt vatten, eller en kombination Natur- och friluftsvärden kan vara minst lika stora vid restaurerade akvatiska miljöer som vid naturliga. Havs- och vattenmyndigheten anser att ett undantag inte bör gälla retroaktivt utan bara för framtida anlagda vatten. Denna syn delas av i och i . i län anser bl.a. att förslaget att helt avskaffa strandskyddet kring anlagda våtmarker och vatten som dragits om är alltför långtgående eftersom det innebär att strandzonen kan exploateras och privatiseras ända fram till vattenlinjen och även ut i själva vattenområdet. De vatten som är större än ett hektar skulle då helt sakna skydd eftersom de inte heller omfattas av biotopskyddet som de mindre småvattnen gör. Problemet skulle kunna avhjälpas genom att det t.ex. tydligt definieras vad som avses med anlagt vatten och att naturliga vattendrag som har restaurerats inte ska omfattas. Många remissinstanser, bl.a. , i , i och Region län, anser att det finns behov av lättnader i strandskyddsreglerna för att främja miljöförbättrande åtgärder och klimatanpassningsåtgärder, bl.a. i form av anläggande av bevattningsdammar och andra småvatten för att hålla kvar vatten i landskapet. i och lyfter fram förslag att ett generellt undantag från strandskyddet ska införas för våtmarker och dammar som har anlagts eller restaurerats med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön (SOU 2020:10). delar Övergöd- ningsutredningens ståndpunkt att nyttan av att fler våtmarker och dammar anläggs på jordbruksmark överväger de negativa konsekvenserna av ett slopat strandskydd för denna kategori. Det är också många kommuner som instämmer i detta. påtalar att sådana våtmarker dock ofta saknar öppen vattenyta och att det därför kan antas att en stor del av denna typ av våtmarker därmed inte omfattas av strandskydd, då de varken är insjöar eller vattendrag. poängterar också att den före- slagna bestämmelsen antyder att strandskydd alltid gäller för vatten som har anlagts , t.ex. att markavvattningsdiken skulle omfattas av strandskydd, vilket skulle utgöra en ändring av Mark- och praxis som inte är lämplig. (Mark- och ) ifrågasätter inte att det kan finnas behov av lättnader för att möjliggöra anläggandet av mindre våtmarker och dammar som syftar till att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön, men anser att det är mindre tydligt varför förändringen ska omfatta alla typer av anlagda vatten. Som utredningen konstaterar kan vissa anlagda vatten, t.ex. täktsjöar, ha stor betydelse för friluftslivet. förslag om ett generellt undantag från strandskyddet för våtmarker och dammar som har anlagts eller restaurerats med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön har överlag fått ett positivt mottagande av remissinstanserna. , Havs- och vattenmyndigheten och avstyrker dock förslaget och menar att det ännu inte är tillräckligt utrett, även om de ser behovet av lättnader i strandskyddet för denna typ av våtmarker och dammar. Samtliga kommuner som yttrat sig är positiva till förslaget. Det är även länsstyrelserna, även om i påpekar att det främst är biologisk mångfald och inte övergödning som är huvud- 2021/22:168 anledningen till anläggande av våtmarker. i menar att alla anlagda våtmarker har positiv effekt på övergödningen även om det inte varit huvudsyftet med anläggningen. i län menar att det skulle räcka med ett differentierat strandskydd. (mark- och miljödomstolen), , , , , Sportfiskarna och Världsnaturfonden WWF är positiva till förslaget. Skälen för regeringens förslag Behov av undantag för vissa anlagda sjöar och vattendrag Det generella strandskyddets syfte att bevara stränderna avser inte bara livsmiljöer för känsliga och hotade arter, utan är förebyggande och framåt- Det ger möjlighet till utveckling mot höga naturvärden i områden som inte hyser sådana värden . Det har också betydelse för att bevara