prop · H903131 · 2022-03-01 00:00:00 — Regeringens förslag: Ett beslut om uppsikt ska innebära att en utlän- ning är förbjuden att lämna ett visst område (vistelseområdet), är skyl- dig att på vissa tider anmäla sig hos (anmälnings- skyldighet) eller är skyldig att lämna ifrån sig sitt pass eller annan iden- titetshandling till . Förbudet och skyldigheterna ska få förenas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset avstyrker förslaget som innebär att individen får förbjudas att lämna visst område då det inte anses tillräckligt motiverat hur åtgärden förhåller sig till exempelvis Europakon- ventionen, medan tillstyrker den delen av försla- get då en sådan föreskrift är mindre ingripande för enskilda än förvar och kan bidra till att uppsikt används i större utsträckning. anser att uppsikt bör definieras på samma sätt som i utlänningslagen och att förbudet att lämna vistelseområdet i stället bör utgöra ett separat tvångsmedel. Även Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i pekar på att begreppet nu får olika definitioner i de två lagarna och anför vidare att vistelseområdet bör definieras ytterligare. Övriga remiss- instanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Det finns i lagen om särskild utlänningskontroll inte några bestämmelser om vad uppsikt innebär. Det anges enbart att en utlänning får ställas under uppsikt om det är tillräckligt. Genom en hänvisning gäller 10 kap. 8 § utlänningslagen även vid handläggningen enligt lagen om särskild utlän- ningskontroll. Enligt den paragrafen innebär uppsikt att en utlänning är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos eller hos . Det ska i beslutet anges på vilken ort skyldigheten ska fullgöras. I ett beslut om uppsikt får en utlänning också föreskrivas en skyldighet att lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling. En bestämmelse om vad uppsikt innebär bör införas Innebörden av uppsikt bör framgå av den nya lagen i stället för genom en hänvisning till utlänningslagen. Bestämmelsens innehåll bör för- tydligas. Uppsikt bör enligt den nya lagen innebära att en utlänning är skyl- dig att på vissa tider anmäla sig (anmälningsskyldighet) eller att utlän- 2021/22:131 ningen ska lämna ifrån sig sitt pass eller annan identitetshandling. De två skyldigheterna får kombineras. Det får anses vara en proportionerlig reglering. När det gäller skyldigheten att överlämna ett pass eller en annan identitetshandling bör det framhållas att utlänningens identitetshandlingar troligen i många fall kommer att säkras tidigare i handläggningen, till följd av de bestämmelser om omhändertagande av pass och andra identitetshandlingar som föreslås i avsnitt 10.20. En särskild fråga är om en anmälningsskyldighet som ett led i uppsikten även i fortsättningen ska kunna fullgöras antingen hos eller . Eftersom det är fråga om utlänningar som utgör en säkerhetsrisk framstår det som mest rimligt att anmälningsskyldigheten enbart får fullgöras hos , som har bättre möjligheter att hantera sådana personer. Detsamma bör gälla i de fall där utlänningen ska lämna sitt pass eller sin identitetshandling. Den lösningen kan innebära att utlänningen behöver åka en längre sträcka för att komma till den anvisade polisstationen. Den nackdelen får emellertid godtas med hänsyn till det som har sagts om säkerhetsaspekten och att det är fråga om en åtgärd som är mindre ingripande för utlänningen än förvar. Uppsikt bör kunna innebära mer än En fråga som bör övervägas är om uppsikt bör ha en vidare innebörd i den nya lagen än vad den har i utlänningslagen. , Kammar- rätten i och Förvaltningsrätten i anser att uppsikt ska definieras på samma sätt i båda lagarna eftersom det annars blir oklart vad som avses med uppsikt. Som har anförts i avsnitt 5.1 ger dock utform- ningen av den nya lagen en möjlighet att anpassa regleringen som finns i utlänningslagen till de särskilda förutsättningar som gäller för den begränsade grupp av utlänningar som lagen är tillämplig på. En möjlighet som skulle kunna övervägas är att skärpa uppsikten genom en möjlighet att utfärda ett förbud för utlänningen att lämna ett visst område. När terroristbestämmelserna infördes hade regeringen, som då var enda instans i dessa ärenden, möjlighet att besluta om såväl anmälningsplikt som inskränkningar och villkor beträffande utlänningens vistelseort och byte av bostad och anställning. Det kom att kallas kom- munarrest. Frågan om så ingående villkor stod i strid med regeringsformen och om de hade varat länge prövades av Högsta dom- stolen i NJA 1989 s. 131. Inskränkningar i utlänningens rörelsefrihet genom ett förbud att under närmare lämna en viss kommun i förening med anmälningsplikt ansågs inte ha inneburit en så långvarig frihetsin- skränkning och haft sådana verkningar att förhållandena kunde jämställas med ett frihetsberövande. Samma fråga prövades även senare i NJA 1990 s. 636. konstaterade då, med hänvisning till det tidigare avgörandet, att inskränkningar i två utlänningars rörelsefrihet i form av ett förbud för dem att vistas utanför en viss kommun i förening med anmälningsplikt som hade varat , inte kunde anses så långtgående att de kunde betraktas som frihetsberövande. Möjligheten att ställa upp villkor om kommunarrest togs dock trots detta bort i samband med att lagen om särskild utlänningskontroll infördes. Ett förbud för utlänningen att lämna ett visst område där han eller hon bor kan vara ett verkningsfullt sätt att kontrollera var utlänningen befinner Åtgärden skulle, som anför, inte vara lika Prop. 2021/22:131 ingripande för utlänningen som att ta honom eller henne i förvar men mer effektiv än att enbart föreskriva att utlänningen ska anmäla sig på en viss plats . Om det ges en möjlighet att förbjuda en utlän- ning att lämna ett vistelseområde, som ett alternativ till förvar, kan det inte –som Svenska Röda Korset också pekar på – bli fråga om förbud under så långa perioder att regleringen skulle riskera att stå i strid med Europa- konventionen, vilket måste beaktas vid beslutsfattandet. Dessutom bör ett sådant förbud utformas på lämpligt sätt med hänsyn tagen till utlänningens levnadsförhållanden. Annars kan det komma i konflikt med rätten till privat- och familjeliv i bland annat artikel 8 i , även om denna rätt får inskränkas (se avsnitt 4.3.2). Sammantaget får regle- ringen anses vara proportionerlig. Ett förbud inom ramen för uppsikt bör, på samma sätt som ett reseförbud enligt , kunna utformas så att personen förbjuds att lämna ett område bestående av en eller flera kommuner eller ett län. Det kan till exempel vara rimligt om utlänningen bor i en kommun och arbetar eller går på en utbildning i en annan kommun. Det kan också vara lämpligt att det tillåtna vistelseområdet omfattar även en annan kommun än den som utlänningen bor i om han eller hon har gemensam vårdnad om ett min- derårigt barn som bor tillsammans med den andra föräldern på en annan ort. Detsamma bör gälla om utlänningen har ett barn som inte bor tillsam- mans med honom eller henne men som har rätt till umgänge med utlän- ningen. Eftersom omständigheterna i det enskilda fallet bör vara avgö- rande kan inte vistelseområdet – trots önskemål från Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i – definieras ytterligare. Vem som får besluta om uppsikt Regeringens förslag: Ett beslut om uppsikt ska meddelas av den myn- dighet som får besluta om förvar enligt den nya lagen. tionsöverdomstolen ska kunna besluta om uppsikt när den prövar ett överklagat beslut om förvar. När regeringen är behörig myndighet ska det ansvariga statsrådet besluta om uppsikt. Regeringen ska dock, i samband med prövningen av ett beslut om utvisning, få besluta att en utlänning fortsatt ska stå Regeringen ska också få upphäva ett beslut om uppsikt. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 8.2 har förslag lämnats om vem som ska vara behörig att besluta om förvar. fördelningen mellan regeringen och övriga myndigheter behålls i huvud- sak, Migrationsöverdomstolen föreslås dock inte längre vara behörig att besluta om förvar. På samma sätt som vid förvar bör det tydligt framgå av den nya lagen vilken myndighet som är behörig att besluta om uppsikt. Eftersom valet kan stå mellan att ta eller hålla kvar en utlänning i förvar och att ställa honom eller henne under uppsikt, bör det vara samma myndigheter som är behöriga att besluta om förvar som får besluta om uppsikt. För att det inte ska uppstå några tveksamheter eller 2021/22:131 motstridigheter bör det i den nya lagen anges att ett beslut om uppsikt med- delas av den som får besluta om förvar. Migrationsöverdomstolen bör också kunna besluta om uppsikt när den prövar ett överklagat beslut om förvar, eftersom uppsikt är en lindrigare åtgärd. Som har framgått kommer att vara behörig att besluta om förvar under Migrationsöverdomstolens handläggning av ett överkla- gat beslut om utvisning enligt den nya lagen. Detsamma kommer att gälla i fråga om uppsikt. Även i dessa fall bör Migrationsöverdomstolen vara skyldig att underrätta om det under domstolens hand- läggning kommer fram uppgifter som har betydelse för förutsättningarna för uppsikt. Det bör regleras på lägre författningsnivå. Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får regeringen inte besluta att ställa någon under uppsikt, utan sådana beslut fattas av statsrådet. Regeringen får dock upphäva ett beslut om uppsikt. Detta bör fortsatt gälla enligt den nya lagen. I avsnitt 8.2 har föreslagits att regeringen ska få besluta att en utlänning fortsatt ska hållas i förvar när den beslutar om utvisning. Motsvarande bör också gälla för uppsikt. Det bör därför i den nya lagen föreskrivas att regeringen får besluta att en utlänning fortsatt ska stå under uppsikt när regeringen, i samband med att den beslutar om utvis- ning, ska ompröva uppsiktsbeslutet (se avsnitt 9.6). 9.4 Interimistiska beslut om uppsikt Regeringens förslag: Säkerhetspolisen ska, om förutsättningarna för uppsikt är uppfyllda, få ställa en utlänning under uppsikt även om myn- digheten inte ansökt om utvisning. Beslutet ska genast anmälas till , som ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Trots att Säkerhetspolisen ännu inte har ansökt hos om utvisning av en utlänning med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll, får Säkerhetspolisen ändå enligt den lagen besluta att utlänningen ska ställas under uppsikt. polisen ska därefter genast anmäla till att det har fattats ett sådant beslut trots att utvisningsfrågan inte har väckts. verket ska pröva om åtgärden ska bestå. I avsnitt 8.3 har föreslagits att Säkerhetspolisen fortsatt ges möjlighet att ta en utlänning i förvar innan myndigheten har ansökt om utvisning. Det ska dock krävas att de materiella förutsättningarna för förvar är uppfyllda. uppsikt är desamma som för förvar. Av motsvarande skäl bör Säkerhetspolisen därför även ha möjlighet att ställa en utlänning under uppsikt redan innan en ansökan har getts in till . det också krävas att de materiella förutsättningarna är uppfyllda. Säkerhetspolisen bör, på samma sätt som , genast anmäla beslutet om uppsikt till , som bör pröva om åtgärden ska bestå. Även får , genom en hänvisning i lagen om sär- skild utlänningskontroll till 10 kap. 17 § utlänningslagen, fatta interimist- iska beslut om uppsikt. Eftersom ett beslut om uppsikt inte brådskar på samma sätt som förvar, bör denna möjlighet tas bort (jfr prop. 2017/18:284 Prop. 2021/22:131 s. 79). Ett beslut om uppsikt bör ofta fattas efter att det har hållits en munt- lig förhandling vid vilken utlänningen intygat att han eller hon kommer efterleva ett beslut om uppsikt eller medgett ett uppsiktsyrkande för att undgå att bli frihetsberövad genom förvar. Säkerhetspolisen kommer dess- utom fortsatt ha möjlighet att interimistiskt besluta om uppsikt innan ett ärende om utvisning har initierats hos . Mot den bakgrun- den finns det inget behov av att låta också fatta sådana beslut om uppsikt enligt den nya lagen. 9.5Innehållet i ett beslut om uppsikt Regeringens förslag: I ett beslut om uppsikt ska de villkor som gäller för uppsikten anges. I de fall där , Migrationsöverdomstolen, regeringen eller det ansvariga statsrådet beslutar om uppsikt, ska de få uppdra åt Säkerhetspolisen att bestämma de närmare villkoren för uppsikten. Ett beslut om uppsikt ska delges utlänningen. Ett pass eller en annan identitetshandling som en utlänning har överlämnat till ska utan dröjsmål lämnas vidare till Säkerhetspolisen. Säkerhetspolisen ska lämna tillbaka handlingen till utlänningen om uppsiktsbeslutet upphör eller om det annars inte längre finns skäl för att behålla handlingen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset välkomnar att ett beslut om uppsikt ska delges utlänningen. Övriga remissinstanser har inga syn- punkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I lagen om särskild utlänningskontroll finns det inte några bestämmelser om vad ett beslut om uppsikt ska inne- hålla. Genom en hänvisning gäller emellertid 10 kap. 8 § utlänningslagen. Enligt den paragrafen ska det i ett beslut om uppsikt anges på vilken ort anmälningsskyldigheten ska fullgöras. Utlänningen kan också bli skyldig att lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling. Som tidigare konstaterats bör bestämmelserna om uppsikt tas in i den nya lagen. Det gäller även bestämmelser om vad ett beslut om uppsikt ska innehålla. Ett beslut om uppsikt är olika betungande beroende på hur villkoren bestäms, till exempel hur ofta utlänningen måste anmäla sig och var skyl- digheten ska fullgöras. Intresset av att enskilda ska veta vad som förväntas av honom eller henne talar för att uppsiktsbeslutet ska innehålla de villkor som utlänningen måste följa. Den som beslutar om uppsikt bör därför alltid i beslutet ange vad uppsikten innebär. Det bör alltså till exempel framgå av uppsiktsbeslutet om utlänningen förbjuds att lämna ett vistelseområde (se avsnitt 9.2). Förbudet bör kunna utformas på ett sådant sätt att det kan omfatta en eller flera befintliga administrativa enheter som en kommun eller ett län. Ytterst avgör proport- ionalitetsprincipen vad vistelseområdet ska innefatta. I ett beslut om upp- sikt ska det också anges hur ofta utlänningen ska anmäla sig hos Polismyn- digheten och på vilken ort han eller hon ska göra det. På samma sätt ska 2021/22:131 det anges om utlänningen är skyldig att lämna sitt pass eller annan identi- tetshandling till . Om ett överklagat beslut om förvar ska ersättas av ett beslut om uppsikt, exempelvis därför att Migrationsöverdomstolen eller regeringen anser att det är proportionerligt att hålla utlänningen i förvar, kan det inträffa att den inte har tillräckligt underlag för att bestämma villkoren för var och hur uppsikten i form av anmälningsskyldighet ska fullgöras. Beslutsfattaren bör då ange omfattningen av utlänningens skyldighet att anmäla sig, men ha möjlighet att överlåta till Säkerhetspolisen att ange de närmare villkoren för uppsikten. Med det avses detaljer om var och när utlänningen ska anmäla sig, men inte hur ofta anmälningsskyldigheten ska fullgöras. Samma regler kommer då i princip att gälla som när anmälnings- skyldighet beslutas som ett inslag i kontrollen av utlänningen (se avsnitt 10.2). Motsvarande möjlighet att lämna över till Säkerhetspolisen att bestämma de närmare villkoren bör också gälla för och det ansvariga statsrådet. I avsnitt 10.2 föreslås att en utlänning ska delges ett beslut om anmäl- ningsskyldighet som meddelas som ett led i kontrollen av honom eller henne. Delgivningskravet innebär att den som får en skyldighet att anmäla sig på vissa tider får ett skriftligt beslut eller en skriftlig bekräftelse på innehållet i beslutet. Den skriftliga formen undanröjer risken för missför- stånd om vad anmälningsskyldigheten innebär och hur den ska fullgöras (se avsnitt 12.5). Det bör därför införas ett krav på delgivning för ett beslut om uppsikt, eftersom också ett sådant beslut kan innebära en skyldighet att anmäla sig hos , även om överträdelser inte är straffbara (se avsnitt 14.1). Den utlänning som bryter mot ett förbud eller inte fullgör en skyldighet som föreskrivits i ett beslut om uppsikt riskerar nämligen att han eller hon frihetsberövas genom förvar vid misskötsamhet. När har tagit emot ett pass eller en annan identitets- handling som en utlänning har varit skyldig att lämna ifrån sig inom ramen för ett beslut om uppsikt, bör myndigheten vara skyldig att överlämna det till Säkerhetspolisen. Det ligger i Säkerhetspolisens intresse att handlingen är tillgänglig inför verkställighet av utvisningsbeslutet. Säkerhetspolisen har vidare kännedom om ärendet och är bäst lämpad att avgöra om det inte längre finns skäl att ha kvar handlingen. Säkerhetspolisen bör också vara skyldig att lämna tillbaka handlingen till utlänningen om det inte längre finns skäl för att behålla handlingen. Detsamma bör gälla om uppsiktsbeslutet upphävs och det inte finns något annat rättsligt stöd för att behålla handlingen. I vissa fall kan det dock finnas skäl för Säkerhetspolisen att behålla identitetshandlingarna även om uppsikts- beslutet upphävs. Säkerhetspolisen kan då, om förutsättningarna för det är uppfyllda, fatta beslut om omhändertagande av handlingarna enligt den generella bestämmelsen om omhändertagande av pass och andra identitetshandlingar för att underlätta framtida verkställighet (se avsnitt 10.20). En förfalskad eller osann handling bör inte heller återlämnas. Säkerhetspolisen kan överlämna sådana handlingar till , som får överväga om förundersökning ska inledas. Om uppsiktsbeslutet upphör därför att utlänningen lämnar landet (se avsnitt 9.9) bör Säkerhets- polisen också vara skyldig att lämna tillbaka passet eller identitetshand- lingen till utlänningen. 9.6Ny prövning, omprövning och upphävande av ett beslut om uppsikt Regeringens förslag: Ett beslut om uppsikt ska prövas på nytt av den behöriga myndigheten var sjätte månad, så länge utlänningen står under uppsikt. Om beslutet inte prövas på nytt inom ska det upphöra att gälla. Om eller regeringen beslutar om utvisning av någon som står under uppsikt, ska myndigheten också pröva om uppsikten ska bestå. Om det inte längre finns skäl för uppsikten ska den behöriga myndig- heten upphäva beslutet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset välkomnar förslaget, men anför att det – med anledning av att det införs en möjlighet till ett förbud att lämna ett vistelseområde – kan finnas anledning att ompröva beslutet mer regelbundet än . anser att en omprövning av uppsiktbeslutet bör kunna göras på begäran av , om det kan anses att grunderna för uppsikt har upphört eller om helt bör ta över ansvaret för barnet. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Hur ett beslut om uppsikt enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska prövas framgår genom en hänvis- ning till utlänningslagens bestämmelser om ny prövning. Enligt 10 kap. 9 § utlänningslagen ska ett beslut om uppsikt prövas på nytt från beslutet. Om utlänningen fortsatt ska stå under uppsikt, ska en ny prövning göras , så länge uppsikten pågår. Med hänsyn till att hänvisningar till utlänningslagen så långt möjligt ska undvi- kas (se avsnitt 5.1), bör reglerna om ny prövning av beslut om uppsikt tas in i den nya lagen. Reglerna bör utformas med utlänningslagens bestäm- melser som förebild. Det förhållandet att beslut om uppsikt föreslås få ett delvis nytt innehåll, genom att de även kan innefatta ett förbud mot att lämna ett vistelseom- råde, ändrar inte det faktum att uppsiktsbeslutet inte innebär lika stora inskränkningar i den personliga friheten och integriteten som ett beslut om förvar. Det finns därför inte anledning att, så som Svenska Röda Korset förespråkar, ändra hur ofta besluten behöver prövas på nytt. Dessutom föreslås i avsnitt 9.7 att Säkerhetspolisen ska få ändra ett sådant beslut om det finns skäl för det på grund av ändrade förhållanden. Som framgår nedan ska ett beslut också upphävas när det inte längre finns skäl för det. Ett beslut om uppsikt bör därför liksom prövas på nytt enligt den nya lagen av den behöriga myndigheten från beslutsdagen och därefter var sjätte månad så länge utlänningen står under uppsikt. Om uppsiktsbeslutet inte prövas på nytt inom föreskriven tid bör det upphöra att gälla. På motsvarande sätt som har föreslagits i avsnitt 8.6 beträffande ett beslut om förvar bör det i den nya lagen också förtydligas när behörig myndighet är skyldig att ompröva ett beslut om uppsikt. Om Migrations- verket eller regeringen beslutar om utvisning av en utlänning som står 2021/22:131 under uppsikt, ska de i samband med att utvisningsbeslutet meddelas även ompröva uppsiktsbeslutet. I avsnitt 9.3 har föreslagits att regeringen i dessa fall ska få besluta att utlänningen fortsatt ska stå under uppsikt. Till skillnad mot vad som föreslås om förvar bör det dock inte finnas någon skyldighet för regeringen att ompröva ett beslut om uppsikt om regeringen upphäver ett beslut om utvisning och överlämnar eller återför- visar ärendet till . Det finns beträffande uppsikt, i motsats till vad som gäller för förvar, inte någon tidsgräns för hur länge den får pågå. För uppsikt är det inte heller så att fristerna för när beslutet ska prö- vas på nytt skiljer sig åt beroende på om det finns ett beslut om utvisning eller inte. Ett beslut om uppsikt ska i stället alltid prövas på nytt från tidigare beslut. Det finns därför inte någon anledning att införa en regel om att regeringen i de aktuella situationerna ska ompröva sitt beslut. anser att bör kunna begära att ett beslut om uppsikt ska omprövas, om det kan anses att grunderna för upp- sikt har upphört eller om helt bör ta över ansvaret för barnet. Det är självfallet viktigt att har en aktiv roll när det gäller ett barn som ställs under uppsikt med stöd av den nya lagen. Det finns dock inte skäl att införa en särskild sådan ordning, utan i stället bör socialtjäns- ten i dessa situationer kontakta den behöriga myndigheten. I likhet med vad som har föreslagits i avsnitt 8.7 beträffande förvar bör en behörig myndighet vara skyldig att upphäva ett beslut om uppsikt när det inte längre finns skäl för det. I den nuvarande regleringen framgår den skyldigheten enbart genom hänvisningen till 10 kap. 9 § utlänningslagen. Enligt den paragrafen ska ett beslut om förvar eller uppsikt upphävas om det inte längre finns skäl för beslutet. En utlänning ska aldrig behöva stå under uppsikt om skälen för det har bortfallit. Det bör därför tas in en bestämmelse i den nya lagen som innebär att om det inte längre finns skäl för uppsikten ska den behöriga myndigheten upp- häva beslutet. Med behörig myndighet avses den myndighet som vid tid- punkten får besluta om uppsikt (se avsnitt 9.3). 9.7 Ändring av ett beslut om uppsikt Regeringens förslag: Säkerhetspolisen ska få besluta om undantag från och om tillfälliga lättnader i uppsikten, om det finns skäl för det på grund av ändrade förhållanden. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: finns det inga bestämmelser om hur en utlänning ska förfara om han eller hon behöver ha en tillfällig lätt- nad i uppsikten eller om beslutet på annat sätt behöver ändras. uppstå situationer där det finns behov av att ändra villkoren i beslutet, till exempel om utlänningen flyttar eller behöver göra ett längre besök på en annan ort och anmälningsskyldigheten därför behöver fullgöras någon Det kan även finnas behov av att bevilja tillfälliga lättnader i uppsikten för att utlänningen exempelvis ska genomgå en operation.