prop · H903157 · 2022-03-22 00:00:00 — I Skolinspektionens tillsyn har det framkommit brister gällande likvärdighet och jämställdhet på skolor med konfessionell inriktning, bland annat undervisning uppdelat på kön och bristfällig sexualundervisning. Förslaget om en skärpt ägar- och ledningsprövning som innefattar demokrativillkor innebär att prövningen bl.a. ska avse som det finns risk för att barn och elever diskrimineras på grund av kön. Andra förslag, bl.a. förslaget att befintliga huvudmän som bedriver verksamheter med konfessionell inriktning ska anmäla det till tillsynsmyndigheten om de vill fortsätta att göra det, förbättrar förutsättningarna för tillsyn gällande skolans jämställdhetsuppdrag. Konsekvenser för nationella minoriteter Förslagen om definitioner av konfessionella inslag och om konfessionell inriktning bedöms vara förenliga med ramkonvention om skydd för nationella minoriteter, se avsnitt 6.2. Även övriga förslag bedöms vara förenliga med konventionen. Konsekvenser för det segregationspolitiska målet Målet för segregationspolitiken är minskad segregation, jämlika och jämställda uppväxt- och levnadsvillkor samt goda livschanser för alla. I regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation anges fem prioriterade områden: boende, utbildning, arbetsmarknad, demokrati och civilsamhälle samt brottslighet. arbetet mot skolsegregation och att sambandet mellan elevernas socio- ekonomiska bakgrund och kunskapsresultat ska minska. Hög kvalitet och Prop. 2021/22:157 likvärdighet i skolan är viktigt för att motverka konsekvenser av skol- Skolan har stor betydelse under barn och ungas uppväxt samt lägger grunden för goda framtidsutsikter. Alla förskolor, grundskolor och gymnasieskolor ska ha en hög och likvärdig kvalitet och elever ska ges förutsättningar att nå nationella mål och utveckla sina kunskaper. Syftet med förslagen i denna proposition är att alla barn och elever ska säkerställas en likvärdig utbildning som uppfyller kravet på saklighet och allsidighet samt värnar elevers rätt att utöva sin trosuppfattning eller att avstå från religionsutövning i förskola, skola och fritidshemmet. Konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet Skolan är också en viktig del i det brottsförebyggande arbetet. Förslagen stärker det brottsförebyggande arbetet. Förslagen bedöms även på bidra till det brottsförebyggande arbetet, eftersom en trygg skolgång och utbildning med hög kvalitet, där individens positiva och negativa religionsfrihet beaktas, bedöms leda till att fler elever kan gå ut skolan med goda kunskaper och en positiv bild av det allmänna, vilket i sin tur kan minska risken för kriminalitet och utanförskap. Dessutom är skolans demokrati- och värdegrundsuppdrag i sig brottsförebyggande, bl.a. genom att det bidrar till utvecklingen av ansvarskännande individer och aktivt medborgarskap. Konsekvenser för det integrationspolitiska målet Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Skolan har en viktig roll för integrationen i samhället och har särskild betydelse för utrikes födda elever och elever med utländsk bakgrund. Genom skolan läggs grunden för barn och ungas framtidsutsikter och möjligheter att delta aktivt i samhället. Alla barn och elever oavsett bakgrund, ska ges möjlighet att uppnå goda kunskapsresultat och fullfölja sin skolgång. Att eleverna får ta del av undervisning av hög kvalitet som är saklig och allsidig är viktigt för de integrationspolitiska strävandena. Dessa strävanden stärks genom förslagen till ändringar i skollagen där definitionen av konfessionella inslag syftar till att utgöra en grund för säkerställandet av barns och elevers såväl positiva som negativa religionsfrihet oavsett om huvudmannen är offentlig eller enskild. Även förslaget om att införa demokrativillkor är viktigt ur ett allmänt integrationspolitiskt perspektiv. Regeringen bedömer att förslagen stärker arbetet med att nå de integrationspolitiska målen. Konsekvenser som följer av anslutning till Europeiska unionen, och andra internationella åtaganden Förslagen bedöms inte påverka medlemskap i unionen eller medföra några konsekvenser som påverkar internationella åtaganden i övrigt. 2021/22:157 13 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) 3 § I denna lag avses med –distansundervisning: interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i både rum och tid, –elev: den som deltar i utbildning enligt denna lag med undantag för barn i förskolan, –fjärrundervisning: interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte , –fristående fritidshem: sådant fritidshem som bedrivs av en enskild och som avses i 2 kap. 7 § andra stycket, –fristående förskola: förskoleenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning i form av förskola, –fristående skola: skolenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning inom skolväsendet i form av förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller sådant fritidshem som avses i 2 kap. 7 § första stycket, –förskoleenhet: av huvudman för förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera förskolebyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon förskolebyggnad, –konfessionell inriktning: inriktning på verksamhet som innebär att det där förekommer konfessionella inslag, –konfessionella inslag: bekännande eller förkunnande inslag som tillhör en viss religion och som initieras och genomförs av huvudmannen eller på dennes uppdrag, –lovskola: undervisning inom som anordnas enligt denna lag under lov under en termin eller utanför terminstid och som inte är obligatorisk för elever, –skolenhet: av huvudman för annan skolform än förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad, –undervisning: processer som på lektioner eller vid andra lärtillfällen leds av lärare eller förskollärare mot mål som anges i förordningar och andra författningar som ansluter till denna lag och som syftar till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden, och –utbildning: verksamhet som bedrivs av en huvudman enligt denna lag inom vilken barn eller elever deltar i undervisning och andra aktiviteter. Paragrafen innehåller definitioner av vissa grundläggande begrepp i skollagen. I åttonde strecksatsen införs en ny definition av konfessionell inriktning. En sådan inriktning definieras som ”inriktning på verksamhet som innebär att det där förekommer konfessionella inslag”. Av 7 a § framgår att en sådan inriktning bara får förekomma i en fristående skola, en fristående förskola eller ett fristående fritidshem och endast om huvudmannen har fått tillstånd att bedriva verksamheten med en sådan inriktning enligt 2 kap. 5 §. Av 7 a § framgår vidare att endast andra aktiviteter i utbildningen än undervisningen får ha en sådan inriktning, se definitionerna av ”undervisning” och ”utbildning” i tolfte och trettonde strecksatserna nedan. Ytterligare begränsningar för utbildning med konfessionell inrikt- ning anges i 7 b och 7 c §§, se kommentaren till de paragraferna. Termen konfessionella inslag definieras i nionde strecksatsen. Sådana inslag definieras som ”bekännande eller förkunnande inslag som tillhör en viss religion och som initieras och genomförs av huvudmannen eller på dennes uppdrag”. Formuleringen ”bekännande eller förkunnande inslag som tillhör en viss religion” avser religionsutövande som ligger nära religionsfrihetens kärna enligt regeringsformen. Inslag som omfattas är t.ex. trosbekännelse, bön och predikan. Betydelsefullt kan också vara i vilket sammanhang en handling sker. Ett exempel på något som inte är ett konfessionellt inslag är att elever inom ramen för undervisningen i religionskunskap studerar böner eller trosbekännelser som tillhör olika religioner. Om eleverna däremot uttalar en bön eller en trosbekännelse som tillhör den egna religionen i samband med en religiös ceremoni som på uppdrag av huvudmannen leds av skolans personal eller av huvudmannen inbjudna företrädare för en trosuppfattning, är det fråga om ett konfessionellt inslag. Även sjungande av religiösa sånger eller recitation av religiösa texter kan innebära bekännande eller förkunnande beroende på ordalydelsen och omständigheterna när detta utförs. Moment som ursprungligen har haft en konfessionell innebörd men som med tiden har blivit en tradition, t.ex. tändande av adventsljus, faller utanför definitionen, så länge som de inte innefattar eller kombineras med bekännande eller förkunnande delar. För att det ska vara fråga om ett konfessionellt inslag krävs, förutom att det ska vara fråga om bekännande eller förkunnande inslag som tillhör en viss religion, att inslaget ”initieras och genomförs av huvudmannen eller på dennes uppdrag”. Huvudmannen kan alltså uppdra åt någon annan, t.ex. rektorn eller annan personal eller ett religiöst samfund, att genomföra de konfessionella inslagen som huvudmannen beslutat ska förekomma inom utbildningen. Om religiösa inslag initieras och genomförs av någon annan, exempelvis en rektor, en lärare eller annan personal i skolan, utan att inslaget är sanktionerat av huvudmannen faller ett sådant agerande inte inom definitionen och utgör alltså inte ett konfessionellt inslag. Ett sådant inslag är dock fortfarande inte tillåtet om det initieras av personalen eftersom ett sådant inslag inte skulle vara förenligt med t.ex. kravet i 5 § tredje stycket på att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet eller med läroplanerna (jfr 11 §). Det är huvudmannen som enligt 2 kap. 8 § ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i denna lag, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Kravet på att inslaget ska vara initierat av huvudmannen eller på dennes uppdrag för att falla under definitionen av konfessionellt inslag innebär vidare att inslag som initieras av eleverna själva faller utanför definitionen. Barns och elevers frihet att på eget initiativ ensamma eller tillsammans med andra utöva sin religion skyddas av 2 kap. 1 § första stycket 6 regeringsformen (den s.k. positiva religionsfriheten). Att i en verksamhet vidta s.k. aktiva åtgärder enligt 3 kap. diskrimineringslagen (2008:567), t.ex. lägga schemat på ett sätt som möjliggör för troende judiska elever att på eget initiativ iaktta sabbat eller underlätta för troende muslimska elever att be på eget initiativ innebär inte i sig att verksamheten innehåller konfessionella inslag, eftersom huvudmannen inte initierar eller genomför inslagen 2021/22:157 utan bara underlättar för eleverna att använda sig av sin positiva religions- Konfessionella inslag får bara förekomma i fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem för vilka huvudmannen har fått ett godkännande för en konfessionell inriktning och endast i andra aktiviteter i utbildningen än undervisningen (se 7 a § och 2 kap. 5 § samt kommen- tarerna till dessa paragrafer och definitionerna av ”undervisning” och ”utbildning” i tolfte och trettonde strecksatserna nedan). konfessionella inslag ska vara frivilligt för barnen och eleverna, se 7 b § Ett konfessionellt inslag ska vidare som huvudregel av- gränsas från andra aktiviteter i utbildningen, se 7 b § tredje stycket. Huvudmannen har också en skyldighet att informera om konfessionella inslag i förhållande till vårdnadshavarna och eleverna, se 7 c §. I tolfte strecksatsen ändras definitionen av undervisning. ning avses enligt gällande lydelse ”sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden”. tionen ändras till ”processer som på lektioner eller vid andra lärtillfällen leds av lärare eller förskollärare mot mål som anges i förordningar och andra författningar som ansluter till denna lag och som syftar till utveck- ling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kun- skaper och värden”. När det gäller de mål som avses i definitionen anges i 11 § att det för varje skolform och för fritidshemmet ska gälla en läroplan som utgår från bestämmelserna i denna lag. Läroplanen ska ange utbildningens värde- grund och uppdrag samt mål och riktlinjer för utbildningen. ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som meddelar föreskrifter om läroplaner. Regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer får vidare för en viss skolform eller för fritidshemmet meddela föreskrifter om utbildningens värdegrund och uppdrag samt om mål och riktlinjer för utbildningen på annat sätt än genom en läroplan. Formuleringen ”på lektioner eller vid andra lärtillfällen” i definitionen tydliggör vad som är undervisning när termen förekommer i skollagen. skolor och vuxenutbildning sker undervisning i stor utsträck- ning på lektioner (se vidare nedan). Enligt förskolans läroplan ska dock undervisning utgå från ett innehåll som är planerat eller uppstår spontant eftersom barns utveckling och lärande sker . Det ligger i för- skoleverksamhetens natur att många situationer under förskoledagen inne- bär möjligheter för förskollärare att utifrån en medveten pedagogisk hand- ling med hänsyn till barnens ålder och utvecklingsnivå främja barnets lä- rande mot de mål som anges i läroplanen, dvs. det finns många lärtillfällen. Utifrån detta perspektiv kan samtliga situationer och aktiviteter i förskolan göras till föremål för undervisning. Exempelvis kan det förekomma sådana möjligheter vid lek, måltider, påklädning och utomhusaktiviteter. sagda innebär att om en förskollärare lär eleverna hur de ska hantera bestick eller något om innehållet i den mat de äter är det fråga Om en förskollärare i en fristående förskola med konfes- sionell inriktning enligt instruktioner från huvudmannen tar initiativ till en bön, t.ex. inför en måltid, så är det visserligen fråga om en process som leds av en förskollärare, men då den inte leds mot mål som anges i före- skrifter som ansluter till skollagen är det fråga om en annan aktivitet än undervisning som initieras av huvudmannen, dvs. ett konfessionellt inslag. Ett exempel på en situation som kan behöva hanteras inom förskolan är om ett barn berättar på förskolan att någon närstående till barnet har gått bort. Utöver ett eventuellt behov av tröst kan barnets frågor och tankar om döden mycket väl utgöra lärtillfällen för att som förskolans läroplan anger ge barnet möjlighet att utveckla förmåga att använda och förstå begrepp, se samband och upptäcka nya sätt att förstå sin omvärld. Lärande samtal om exempelvis mormors död kan rymma både vad som fysiskt händer med kroppen efter döden, hur vi minns varandra och hur olika religioner eller kulturer förklarar eller historiskt har förklarat vad som sker efter döden. Alla dessa moment utgör spontan undervisning utifrån ett lärtillfälle som förskolläraren leder mot de mål som anges i läroplanen. Skulle förskolläraren däremot också fråga om barnet skulle vilja vara med och under förskollärarens ledning be för mormor skulle förskolläraren i den delen erbjuda barnet att delta i ett konfessionellt inslag. Det finns inget som hindrar att förskolläraren på en förskola med konfessionell inriktning gör både och som två åtskilda moment. En förutsättning är dock att huvudmannen har beslutat om att denna typ av konfessionella inslag kan förekomma och har informerat vårdnadshavarna om att konfessionella inslag kan förekomma spontant utifrån en situation när ett barn t.ex. är ledset eller oroligt, samt att det är frivilligt för barnen att delta i inslaget, se 7 b–d §§ och kommentarerna till de paragraferna. Om det i stället är barnet som föreslår att barnet och förskolläraren ska be en bön för mormor är det inte fråga om ett konfessionellt inslag då det sker på barnets initiativ, se kommentaren till definitionen om konfessionellt inslag ovan. Ändringen av definitionen av undervisning medför vidare att förarbetena till den nuvarande definitionen inte heller längre är relevanta fullt ut när det gäller undervisning i skolor och vuxenutbildning. I propositionen Den nya skollagen -– för kunskap, valfrihet och trygghet (2009/10:165) anges att definitionen är anpassad till såväl förskola och fritidshem som övriga skolformer. Det anges bl.a. att det i definitionen av undervisningsbegreppet ligger att lärandeprocessen sker under ledning av lärare eller förskollärare. Med detta menas enligt förarbetena inte att dessa måste vara närvarande i undervisningslokalen eller motsvarande all lektionstid. Tanken är dock att för att en aktivitet ska klassas som undervisning måste en lärare eller förskollärare ha det övergripande ansvaret för det som ska göras. Det anförs vidare i förarbetena att begreppet utbildning avser utöver undervisningen i princip all verksamhet, både i den inre och yttre miljön, som anordnas av huvudmannen och vanligtvis äger rum under skoldagen. Härigenom kommer enligt förarbetena t.ex. den verksamhet som sker och på skolgården under raster att omfattas av definitionen av utbildning. Enligt förarbetena innefattas även ”externa” verksamheter som lägerskolor, studiebesök etc., i begreppet utbildning (prop. 2009/10 s. 633). Ändringarna av definitionen påverkar den skiljelinje som i de nuvarande förarbetsuttalandena dras upp mellan lektionstid och det som i förarbetena benämns som externa aktiviteter. Ändringen tydliggör att även i skolor och vuxenutbildning kan undervisning ske utanför formella lektioner. Huruvida t.ex. studiebesök och måltider faller under definitionen av undervisning respektive utbildning måste avgöras i det enskilda fallet. Om exempelvis en lärare i samhällskunskap inom ramen för undervisningen om demokrati anordnar ett 2021/22:157 studiebesök i så kommer det att anses vara undervisning enligt den föreslagna lydelsen av definitionen (”processer som på lektioner eller vid andra lärtillfällen leds av lärare eller förskollärare mot mål som anges i förordningar och andra författningar som ansluter till denna lag och som syftar till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden”). Ett studiebesök kommer med den nya definitionen således att falla under begreppet undervisning om det leds av lärare mot mål som anges i förordningar och andra författningar som ansluter till skollagen. Däremot kommer liksom t.ex. måltider och raster i normalfallet att falla utanför begreppet undervisning och därmed utgöra andra aktiviteter inom utbildningen, då det i dessa fall i regel inte är fråga om processer som leds av lärare eller förskollärare mot mål som anges i förordningar och andra författningar som ansluter till skollagen och som syftar till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden. Ett exempel på när en måltid i stället faller in under begreppet undervisning är när en måltid tillagas och intas som ett led i undervisningen inom hem- och konsumentkunskap. I den trettonde strecksatsen ändras definitionen av utbildning. bildning avses enligt gällande lydelse ”den verksamhet inom vilken under- visning sker utifrån bestämda mål”. Definitionen ändras till ”verksamhet som bedrivs av en huvudman enligt denna lag inom vilken barn eller elever deltar i undervisning och andra aktiviteter”. Med ”verksamhet som bedrivs av en huvudman enligt denna lag” avses för offentliga huvudmän de skolformer som huvudmannen har ansvar för enligt denna lag, t.ex. förskola eller grundskola, vid huvudmannens för- skoleenheter och skolenheter (se 2 kap. 2–4 §§). Vad som avses med ”verksamhet som bedrivs av en huvudman enligt denna lag” när det är fråga om en enskild huvudman beror på hur omfattande dennes god- kännande som huvudman är. Enligt 2 kap. 5 § femte stycket ska ett god- kännande av en enskild som huvudman för förskola, förskoleklass, grund- skola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet. huvudmans verksamhet kan således t.ex. avse grundskola eller vissa års- kurser inom en grundskola vid en viss skolenhet. enligt 2 kap. 8 § för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmel- serna i denna lag, föreskrifter som har meddelats med stöd av skollagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Definitionen av utbildning omfattar ”undervisning och andra aktivi- teter” som barn och elever deltar i inom ramen för en verksamhet som I utbildning ingår för det första sådan verksamhet som en huvudman ska tillhandahålla enligt skollagen. Detta är, utöver under- visning (se definitionen av det begreppet ovan), t.ex. skolmåltider. raster under skoldagen ingår i begreppet utbildning. aktiviteter som huvudmannen inte åläggs i författning att tillhandahålla men som huvudmannen frivilligt anordnar inom ramen för sin verksamhet, Även när det gäller sådana aktiviteter är huvudmannen skyldig att följa bestämmelserna i bl.a. skollagen, t.ex. 4 §, som reglerar syftet med utbildningen inom skolväsendet, bl.a. att den ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på, och 5 §, som reglerar utbildningens utformning, bl.a. att var och en som verkar inom utbildningen aktivt ska motverka alla former av kränkande behandling. 2021/22:157 Det finns dock i 7 b § första stycket ett undantag för fristående verk- samheter med konfessionell inriktning från kraven i 5 § tredje stycket på att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Undantaget innebär att det i verksamhet med konfessionell inriktning får göras undantag från kravet på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet för konfessionella inslag, se 7 b § och kommentaren till den paragrafen. Detta innebär att all undervisning och all annan utbildning utom själva det konfessionella inslaget ska vila på vetenskap och beprövad erfarenhet. Begreppet utbildning omfattar inte bara aktiviteter som leds eller initieras av huvudmannen utan även elevinitierade aktiviteter på skoltid. Även mer organiserade aktiviteter som eleverna ägnar sig åt på exempelvis raster under skoldagen, t.ex. aktiviteter inom politiska eller religiösa elevorganisationer, är en del av utbildningen på motsvarande sätt som andra rastaktiviteter. Huvudmannen har ett ansvar för att inom utbildningen värna skolans värdegrund, god arbetsmiljö, trygghet, säkerhet samt en skyldighet att agera aktivt med åtgärder mot alla former av kränkande behandling. Om exempelvis elever som ingår i en religiös elevförening skulle bete sig kränkande eller diskriminerande mot andra elever utifrån uppfattningar som ytterst har sin grund i deras tro har således huvudmannen en skyldighet att agera. Verksamhet utanför skoltid som anordnas av eleverna på eget initiativ utgör inte utbildning enligt definitionen, t.ex. om en grupp elever träffas på skolgården och spelar fotboll efter skoldagens slut. Utbildning avser vidare endast sådan verksamhet hos en huvudman där barn och elever deltar i undervisning och andra aktiviteter. Annan verksamhet som en huvudman bedriver enligt skollagen och andra författningar, t.ex. de uppgifter som enligt skollagen åvilar en kommun i egenskap av hemkommun eller arbetsgivare, omfattas inte av definitionen av utbildning. Övervägandena finns i avsnitt 6.1 och 6.2. 7 § Undervisningen vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem ska vara icke-konfessionell. I paragrafen regleras bl.a. att undervisningen vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem ska vara icke-konfessionell.