prop · H903225 · 2022-04-07 00:00:00 — Även ett tillgängliggörande enligt något av lagens formatkrav kan innebära en risk för säkerhet (se avsnitt 7.2). Sammanfattningsvis bör en myndighet eller ett offentligt företag som avser att tillgängliggöra data för vidareutnyttjande göra en allsidig riskbedömning innan ett tillgängliggörande sker. I en sådan bedömning bör riskerna med att tillgängliggöra data identifieras, analyseras och värderas. Om en myndighet eller ett offentligt företag bedömer att krav på informationssäkerhet och skydd av personuppgifter inte kan upprätthållas om vissa data tillgängliggörs för vidareutnyttjande, bör dessa inte få göras tillgängliga. Detsamma gäller om ett tillgängliggörande av data kan innebära risker för säkerhet. Som bl.a. Säkerhetspolisen framhåller kan det vara lämpligt att dokumentera de säkerhets- och integritetsavvägningar som föregår ett tillgäng- 2021/22:225 liggörande av en större datamängd (jfr artikel 35 i dataskyddsförordningen om konsekvensbedömning). Vid behov kan synpunkter inhämtas från myndigheter eller andra aktörer vars verksamhet kan påverkas av det aktuella tillgängliggörandet. I likhet med det Försvarsmakten framhåller kan det också vara lämpligt att en myndighet, vid bedömningen av om data som härrör från en annan myndighet kan göras tillgängliga, samråder med den myndighet som aktuella data kommer ifrån. Det kan också finnas behov av ytterligare vägledning i frågor som rör tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande. 7.2Formatkrav vid tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande Regeringens förslag: Data ska tillgängliggöras i det befintliga formatet eller, om sökanden begär det och det är lämpligt samt praktiskt och tekniskt möjligt, i ett format som är öppet, maskinläsbart, och i förekommande fall, tillgängligt och sökbart tillsammans med tillhörande metadata. Dynamiska data ska tillgängliggöras efter det att de har samlats in eller framställts, genom ett lämpligt gränssnitt eller genom bulknedladdning. Om kravet på omedelbarhet inte kan uppfyllas, ska dynamiska data tillgängliggöras inom en skälig tid eller med de tillfälliga tekniska begränsningar som är nödvändiga. En värdefull datamängd ska tillgängliggöras i ett maskinläsbart format genom lämpliga gränssnitt eller genom bulknedladdning. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningen föreslår en annan författningsteknisk lösning och en något annorlunda innebörd av uttrycken i lagen. Remissinstanserna: , Försvarsmakten och Kammarrätten i ifrågasätter om det är lämpligt ur ett regelhierarkiskt perspektiv att bestämmelsen om befintligt format blir att betrakta som en huvudregel i förhållande till utskriftsundantaget i TF. avstyrker att data ska tillgängliggöras i befintligt format, eftersom sekretessbelagda uppgifter oavsiktligt kan komma att lämnas ut. Några remissinstanser, däribland Arbetsförmedlingen och Kungl. Tekniska högskolan, anser att lagen bör hänvisa till specifika standarder. och menar att det behövs en skarpare avgränsning i fråga om vilka data som utgör dynamiska data. Kommuner och Regioner avstyrker att formatkraven för värdefulla datamängder ska gälla för kommuner och regioner. Skälen för regeringens förslag Generella formatkrav vid tillgängliggörande av data Öppna data-direktivets generella formatkrav gäller vid tillgängliggörande av alla data för vidareutnyttjande, förutom dynamiska data och värdefulla datamängder. Data ska alltid kunna göras tillgängliga i sitt befintliga for- mat och i sin befintliga språkversion. Om det är möjligt och lämpligt ska data tillgängliggöras i ett format som är öppet, maskinläsbart, tillgängligt och sökbart, tillsammans med tillhörande metadata. Format och metadata bör, när det är möjligt, vara förenliga med formella öppna standarder (artikel 5.1). Tillgängliggörande av data i det befintliga formatet innebär i allmänhet att de görs tillgängliga i något av de digitala format som de bearbetas eller lagras i. Som anför kan ett sådant tillgängliggörande vara förenat med risker. Dessa risker bör emellertid kunna identifieras vid prövningen av om krav på informationssäkerhet och skydd av personuppgifter kan upprätthållas eller om tillgängliggörandet kan innebära risker för säkerhet. Om ett tillgängliggörande är förenat med säkerhets- eller integritetsrisker, ska data inte tillgängliggöras för vidareutnyttjande (se avsnitt 7.1) Ett antal remissinstanser, däribland Kammarrätten i , ifrågasätter hur kravet på befintligt format förhåller sig till det s.k. utskriftsundantaget i 2 kap. 16 § första stycket TF. Utskriftsundantaget innebär att en myndighet inte är skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift. Det betyder att en enskild inte har rätt att få tillgång till en allmän handling i digitalt format enligt offentlighetsprincipen. Det finns dock inget förbud för en myndighet att lämna ut en allmän handling digitalt, under förutsättning att hinder mot utlämnandet inte finns i någon annan författning. En skyldighet för myndigheter att lämna ut särskilda kategorier av allmänna handlingar i digitalt format kan föreskrivas i lag. I den nya lagen om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data kan det alltså regleras att data i form av en allmän handling som omfattas av lagen ska göras tillgängliga i sitt befintliga digitala format. Eftersom skyldigheten om tillgängliggörande i befintligt format endast avser data som omfattas av den nya lagen och enbart i ärenden om tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande, är den inte en huvudregel i förhållande till utskriftsundantaget i 2 kap. 16 § första stycket TF. Vidare gäller kravet på digitalt tillgängliggörande endast under förutsättning att handlingen finns lagrad digitalt. Det bör också understrykas att bestämmelser i andra författningar som begränsar rätten att få tillgång till information i digitalt format har företräde framför den nya lagen. Det gör bl.a. att möjligheterna att tillgängliggöra data som i sitt befintliga digitala format innehåller personuppgifter kan vara starkt begränsade. Om det är möjligt och lämpligt ska data göras tillgängliga i ett öppet och maskinläsbart format. Med maskinläsbart format avses ett filformat som är strukturerat på ett sådant sätt att det enkelt kan läsas av ett datorprogram (artikel 2.13). Med öppet format avses ett filformat som är oberoende av plattform och tillgängligt för allmänheten utan några restriktioner som hindrar vidareutnyttjande (artikel 2.14). I motsats till vad bl.a. Arbetsförmedlingen framhåller, framstår det inte som nödvändigt att i den nya lagen reglera att format och metadata bör vara förenliga med formella öppna standarder. I syfte att uppnå en enhetlig tillämpning av formatkraven kan de dock behöva preciseras ytterligare. En sådan precisering kan göras på olika sätt. En myndighet kan få i uppdrag att ta fram rekommendationer eller vägledning om hur formatkraven bör uppfyllas. En precisering av formatkraven kan också ske genom verkställig- 2021/22:225 hetsföreskrifter (8 kap. 7 § första stycket 1 regeringsformen). Sådana föreskrifter kan bl.a. hänvisa till lämpliga standarder. Kraven på att tillgängliggöra data i ett öppet, maskinläsbart, tillgängligt och sökbart format tillsammans med tillhörande metadata gäller i första hand när en vidareutnyttjare begär att data ska tillgängliggöras på detta sätt. Dessa krav kan dock också aktualiseras när en myndighet eller ett offentligt företag på eget initiativ gör data tillgängliga för vidareutnyttjande, om tillgängliggörandet inte sker i det befintliga formatet. Kraven på att data ska vara tillgängliga och sökbara aktualiseras främst när en myndighet eller ett offentligt företag på eget initiativ tillgängliggör data i syfte att de ska kunna vidareutnyttjas. Enligt öppna data-direktivet ska de mer långtgående formatkraven tillämpas om det är möjligt och lämpligt. Bedömningen av huruvida det är lämpligt att tillgängliggöra data i de angivna formatkraven görs i första hand i samband med den prövning av säkerhets- eller integritetsrisker som ska föregå varje tillgängliggörande (se avsnitt 7.1). Att det ska vara lämpligt att tillgängliggöra data enligt formatkraven innebär vidare att det inte ska medföra en oproportionell ansträngning att efterkomma en vidareutnyttjares begäran. En myndighet eller ett offentligt företag är exempelvis inte skyldig att anpassa en datamängd eller skapa en ny datamängd om det inte kan ske genom ett relativt enkelt handgrepp (artikel 5.3). Huruvida det är möjligt att tillämpa formatkraven avgörs mot bakgrund av en myndighets eller ett offentligt företags praktiska och tekniska förutsättningar. Tillämpningen av formatkraven ska vara praktiskt möjlig på så sätt att det inte påverkar myndighetens eller det offentliga företagets kärnverksamhet, budget eller organisation på ett oproportionerligt sätt. Att det är tekniskt möjligt innebär att myndigheten eller det offentliga företaget innehar den tekniska kapacitet som krävs och att det inte finns tekniska hinder som omöjliggör tillgängliggörande i ett visst format. Saknas praktiska eller tekniska möjligheter att tillgängliggöra data i ett format som är öppet, maskinläsbart, tillgängligt och sökbart, tillsammans med tillhörande metadata, kan de i stället göras tillgängliga i sitt befintliga format. Data som omfattas av lagen bör kunna göras tillgängliga i det befintliga formatet. Det faller sig naturligt att ett befintligt format också uppfyller kravet på befintlig språkversion. Detta behöver därför inte regleras särskilt. Om en sökande begär det och det är lämpligt samt praktiskt och tekniskt möjligt, bör data göras tillgängliga i ett format som är öppet, maskinläsbart, och i förekommande fall, tillgängligt och sökbart tillsammans med tillhörande metadata. Formatkrav vid tillgängliggörande av dynamiska data Öppna data-direktivet innehåller en särskild bestämmelse om format vid tillgängliggörande av dynamiska data. Direktivet uppställer emellertid inget krav på att data ska kunna tillgängliggöras som dynamiska data. Dessa formatkrav aktualiseras först när en myndighet eller ett offentligt företag redan tillgängliggör eller har för avsikt att tillgängliggöra data som dynamiska data. Med dynamiska data avses information i digitalt format som uppdateras ofta eller i realtid särskilt på grund av sin föränderlighet eller sitt snabba åldrande (s.k. volatilitet). Data som genereras av sensorer betraktas vanligtvis som dynamiska data (artikel 2.8). Öppna data-direktivet uppställer inga generella riktlinjer för hur, eller hur ofta, data ska uppdateras för att utgöra dynamiska data. Det går därför inte, som och efterfrågar, att skarpt avgränsa vilka datamängder som avses. Det förhållandet att direktivets definition av dynamiska data anger att informationen i fråga uppdateras med anledning av sin föränderlighet eller sitt snabba åldrande kan emellertid utgöra ett riktmärke vid en bedömning av vilka data som är dynamiska data. Det betyder att dynamiska data är data vars värde är som störst när de är aktuella, dvs. när de överensstämmer med faktiska och rådande förhållanden, ofta i realtid. Dynamiska data är relevanta att vidareutnyttja. Vid sidan av sensordata kan dynamiska data också finnas i olika typer av register eller databaser som uppdateras manuellt eller digitalt inom regelbundna intervall. Uppdateringen innebär då att befintliga data ersätts med nya och aktuella data. Att ett register eller en databas kompletteras med nya uppgifter innebär alltså inte automatiskt att det rör sig om dynamiska data, även om det inte heller i alla situationer kan uteslutas. Vilka data som utgör dynamiska data är i praktiken en bedömning som behöver göras i varje enskilt fall. Dynamiska data ska tillgängliggöras genom lämpliga applikationsprogrammeringsgränssnitt och i förekommande fall genom bulknedladdning (artikel 5.5). Uttrycket applikationsprogrammeringsgränssnitt, eller bara gränssnitt, kan beskrivas som en regeluppsättning för hur en viss programvara kan kommunicera med en annan programvara. Det är alltså fråga om ett ordnat sätt att hämta och lämna data. Jämfört med en bulknedladdning, som innebär att en avgränsad och ofta större datamängd laddas ned vid ett och samma tillfälle, är ett gränssnitt en metod för att tillgängliggöra mindre datamängder. Detta kan vara av relevans för att tillgängliggöra delar av en datamängd som är alltför stor för att kunna sammanställas i en nedladdningsbar fil. Där en bulknedladdning avser en statisk mängd data kan alltså data via ett gränssnitt på ett enkelt sätt göras tillgängliga allt eftersom de samlas in eller framställs på annat sätt. Användningen av gränssnitt ställer höga krav när det gäller driftsäkerhet och möjligheten att hantera många samtidiga användare. Dynamiska data ska som utgångspunkt tillgängliggöras efter det att de har samlats in eller framställts på annat sätt. Om ett tillgängliggörande medför en oproportionell ansträngning genom att det överskrider en myndighets eller ett offentligt företags finansiella eller tekniska kapacitet, får dynamiska data göras tillgängliga inom en tidsram eller med tillfälliga tekniska begränsningar som inte otillbörligen påverkar ekonomisk eller social potential för dessa data (artikel 5.6). Om dynamiska data inte kan tillgängliggöras , bör tillgängliggörandet därför ske inom en skälig tid eller med de tillfälliga tekniska begränsningar som är nödvändiga. Formatkrav vid tillgängliggörande av en värdefull datamängd När det gäller värdefulla datamängder finns det ett uttryckligt krav på att sådana datamängder ska kunna göras tillgängliga (artikel 14). Kravet innebär dock inte att en värdefull datamängd ska finnas direkt tillgänglig för 2021/22:225 vidareutnyttjande via internet. Det är tillräckligt att den tillgängliggörs efter en begäran från någon enskild. En värdefull datamängd är data vars vidareutnyttjande är förknippat med stora fördelar för samhället, miljön och ekonomin. Det är data som är särskilt lämpliga att använda för att skapa digitala tjänster och applikationer (artikel 2.10). Vilka datamängder som utgör värdefulla datamängder i öppna data-direktivets mening och hur de ska göras tillgängliga på ett enhetligt sätt fastställer kommissionen inom ramen för en genomförandeakt (artikel 14.1). I direktivets bilaga I förtecknas de olika kategorier inom vilka de värdefulla datamängderna utses. Det rör sig om geospatiala data, jordobservation och miljö, meteorologiska data, statistik, företag och företagsägande samt rörlighet. I likhet med dynamiska data ska även en värdefull datamängd göras tillgänglig genom ett lämpligt gränssnitt eller genom bulknedladdning (artikel 5.8). För en värdefull datamängd tillkommer emellertid ett krav på att den ska tillgängliggöras i ett maskinläsbart format. Det kan beskrivas som ett filformat som är strukturerat på ett sådant sätt att det enkelt kan läsas av ett datorprogram. Det förutsätter att formatet innehåller metadata för att beskriva egenskaper, klasser och attribut. Kravet på maskinläsbarhet går alltså längre jämfört med tillgängliggörande genom ett lämpligt gränssnitt, även om det förekommer att gränssnitt uppfyller kraven på maskinläsbarhet. Syftet med ett maskinläsbart format är att möjliggöra vidareutnyttjande i större skala och minimera hantering. Någon möjlighet att undanta vissa aktörer från att tillämpa formatkraven för en värdefull datamängd, vilket efterfrågas av Kommuner och Regioner, finns inte enligt direktivet. Sammanfattningsvis bör en värdefull datamängd tillgängliggöras i ett maskinläsbart format genom ett lämpligt gränssnitt eller genom bulknedladdning. 7.3En förteckning över tillgängliga data Regeringens förslag: Det ska finnas en digitalt publicerad förteckning över data som en myndighet eller ett offentligt företag på eget initiativ har gjort tillgängliga eller sökbara på internet i syfte att de ska kunna vidareutnyttjas. En myndighet eller ett offentligt företag ska informera den som publicerar förteckningen om data som ska framgå av förteckningen. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att förteckningen ska ha ett något annorlunda innehåll. Remissinstanserna: stöder, tillsammans med bl.a. och Statskontoret, förslaget om att inte införa ett obligatoriskt krav på att publicera beskrivningar över data som är tillgängliga för vidareutnyttjande. kommun framför liknande synpunkter. Ett antal remissinstanser, däribland , och , framhåller att data som finns tillgängliga för vidareutnyttjande bör beskrivas på samma sätt. Skälen för regeringens förslag: Enligt öppna data-direktivet ska med- Prop. 2021/22:225 lemsstaterna genomföra åtgärder som underlättar sökning efter data som är tillgängliga för vidareutnyttjande (artikel 9.1). En åtgärd som generellt främjar vidareutnyttjande är att inrätta en samordnad förteckning över datamängder som finns tillgängliga eller sökbara på internet för vidareutnyttjande. Ett första steg till en sådan förteckning finns inom ramen för dataportal, som tillhandahålls av Myndigheten för digital förvaltning. Dataportalen innehåller beskrivningar av datamängder som är tillgängliga eller sökbara hos andra aktörer. För att ytterligare underlätta sökning efter data bör en myndighet få i permanent uppgift att tillhandahålla en förteckning över data som finns tillgängliga eller sökbara på internet för vidareutnyttjande. En sådan förteckning kan, när det är lämpligt, också möjliggöra sammanställning av metadata på EU- nivå. En myndighet eller ett offentligt företag som har gjort en eller flera datamängder tillgängliga eller sökbara på internet bör informera den myndighet som tillhandahåller förteckningen om detta. Ett generellt riktmärke för vilka data som bör inkluderas i förteckningen är att det ska röra sig om sådana data som en myndighet eller ett offentligt företag har gjort tillgängliga på eget initiativ i syfte att de ska kunna vidareutnyttjas. Det kan vara data som är av intresse att bearbeta och förädla, exempelvis i syfte att skapa nya produkter och tjänster. Data som finns tillgängliga som öppna data bör ingå i förteckningen. Däremot behöver data som görs tillgängliga efter en begäran inte ingå i förteckningen. I syfte att skapa förutsättningar för en enhetlig beskrivning av de datamängder som finns tillgängliga eller sökbara kan, i linje med det som bl.a. framhåller, regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela verkställighetsföreskrifter om förteckningens utformning och innehåll (8 kap. 7 § första stycket 1 regeringsformen). Regeringens förslag: Vidareutnyttjande av data ska få förenas med villkor endast om det är motiverat av ett allmänintresse. vara objektivt, proportionerligt och icke-diskriminerande för jämför- bara slag av vidareutnyttjande. Villkor ska inte få begränsa konkurren- sen eller i onödan inskränka möjligheterna att vidareutnyttja data. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens lagförslag har en något annorlunda utformning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inga synpunkter på framhåller att upphovsrätt som tillkommer en myndighet bör anses vara ett allmänintresse. Några remissinstanser, där- ibland och , anser att det bör övervägas att införa en bestämmelse som uppmuntrar använd- ningen av standardiserade licenser. serade licenser bör tas fram genom förvaltningsgemensamt arbete. Skälen för regeringens förslag: Vidareutnyttjande av data ska såvitt möjligt kunna ske fritt och utan begränsningar. inte en myndighet eller ett offentligt företag rätt att ställa villkor för vidare- Om inte hinder finns i någon annan författning, får emellertid 2021/22:225 ett vidareutnyttjande förenas med villkor så länge villkoren uppfyller de krav som öppna data-direktivet föreskriver. För det första ska ett villkor vara motiverat av ett allmänintresse (arti- Detta krav är en nyhet och direktivet ger ingen ledning i vad som ska betraktas som ett allmänintresse. I regel är ett allmänintresse något som är av övergripande relevans för alla i ett samhälle, exempelvis folkhälsa, allmän säkerhet, miljö och konsumentskydd. I likhet med vad anför bör i det här sammanhanget även utövandet av en immateriell rättig- het betraktas som ett allmänintresse. För det andra ska ett villkor vara objektivt, proportionerligt och icke- diskriminerande (artiklarna 8.1 och 11.1). gäller i förhållande till jämförbara slag av vidareutnyttjande. att det är tillåtet att använda differentierade villkor så länge villkoren inom varje slag av vidareutnyttjande uppfyller kraven på objektivitet och pro- Att ett villkor ska vara proportionerligt innebär bl.a. att det inte ska inskränka möjligheten att vidareutnyttja data i större utsträckning än vad som anses nödvändigt. Ett villkor om att ange datas källa eller ursprung bör normalt sett inte betraktas som en inskränkning av rätten till För det tredje får villkor inte användas för att begränsa konkurrensen (artikel 8.1). Bestämmelser om otillåtna konkurrensbegränsande förfaran- den finns i konkurrenslagen (2008:579). Huruvida ett villkor begränsar konkurrensen kommer därför i första hand att avgöras i enlighet med regle- ringen i den lagen. De förutsättningar för användning och utformning av villkor som direk- tivet uppställer bör återspeglas i den nya lagen. Det innebär att ett vidare- utnyttjande bör få förenas med villkor under förutsättning att det är objek- tivt, proportionerligt, icke-diskriminerande och motiverat av ett allmän- Villkor bör vidare inte få begränsa konkurrensen eller i onödan inskränka möjligheten till vidareutnyttjande. Villkor för vidareutnyttjande kan utfärdas i form av en licens. ofta när de data som tillgängliggörs omfattas av en immateriell rättighet. Det kan då vara motiverat att skydda den immateriella rättigheten genom att ställa villkor om att det informationsbärande innehållet inte får ändras eller att vidareutnyttjaren ska ange källa eller upphovsman (jfr skäl 44). Medlemsstaterna uppmanas att använda standardiserade licenser när det finns behov av att förena ett vidareutnyttjande med villkor. stat som använder licenser ska säkerställa att standardiserade licenser från den offentliga sektorn finns tillgängliga i digitalt format och kan anpassas till varje enskild licensansökan (artikel 8.2). Ett antal remissinstanser, bl.a. , anser att användningen av licenser i någon ut- sträckning bör lagregleras. Vad som i den nya lagen föreskrivs om villkor bör också gälla för licen- Ytterligare detaljföreskrifter, exempelvis om standardiserade licenser, bör inte föras in i lagen. Strävan efter en mer enhetlig användning av licen- ser är i stället ett arbete som bör bedrivas på myndighetsnivå. för digital förvaltning har en viktig roll i detta arbete, inte minst genom sin uppgift att främja tillgängliggörandet av öppna data, se 6 § 2 förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning. Myndigheten har tillsammans med tagit fram en rekommendation om öppna licenser och immaterialrätt som kom- pletterar öppna data-direktivet. Vägledningen utgör ett riktmärke för myn- Prop. 2021/22:225 digheter och offentliga företag i deras arbete med licenser för öppna data. Exklusiv rätt att vidareutnyttja data Regeringens förslag: En myndighet eller ett offentligt företag ska få ge någon en exklusiv rätt att vidareutnyttja data endast om det är nöd- vändigt för att en tjänst av allmänt intresse ska kunna tillhandahållas. Avtalsvillkoren om den exklusiva rätten ska publiceras digitalt senast de träder i kraft. Avtalet ska omprövas . Bibliotek, museer och arkiv ska få ge någon en exklusiv rätt att vidareutnyttja data för att digitalisera en kulturresurs. om den exklusiva rätten ska publiceras digitalt. tid överstiger , ska det omprövas under det elfte året och därefter , museet eller arkivet ska se till att utan kostnad få en kopia av de digitaliserade kulturresurserna.