prop · H903160 · 2022-03-22 00:00:00 — Det måste emellertid trots det vara möjligt för tillsynsmyndigheten att använda sig av förelägganden förenade med viten. Regeringen vill här framhålla att möjligheten att utfärda sådana förelägganden är ett viktigt verktyg för till- synsmyndigheters möjlighet att bedriva effektiv tillsyn. Som framhållits i avsnitt 6 är en effektiv tillsyn nödvändig för att utbildningen inom skol- väsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 § skollagen). Ytterst är det en fråga om barn och elevers rätt till en likvärdig utbildning av hög kvalitet. Det kan konstateras att barns rätt till utbildning framgår såväl av , som utgör lag i (lagen [2018:1197] om konvention om barnets rättigheter), som beträffande de barn som har skolplikt, av 2 kap. 18 § regeringsformen (RF). Enligt 1 kap. 2 § RF ska det allmänna verka för att barns rätt tas till vara. Enligt artikel 4 i ska konventionsstaterna vidta alla lämpliga lagstift- ningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genom- föra de rättigheter som erkänns i denna konvention. anser att HFD:s avgörande visar på den inne- boende problematiken i försöken att förena mål- och resultatstyrning med skarp tillsyn med viten och att det föreliggande förslaget är ytterligare ett steg på den väg som staten redan anträtt och som leder bort från mål- styrningen mot en mer detaljstyrd verksamhet. Även SKR framför att de anser att det vore att införa en sorts regelstyrning inom ramen för mål- styrningen att i lag detaljera delarna i huvudmännens systematiska kvalitetsarbete. Regeringen vill i sammanhanget framföra att skolväsendet styrs genom en kombination av mål- och resultatstyrning och mer specifika bestämmelser för verksamheten. Till de senare hör bl.a. hur arbetet ska bedrivas gällande åtgärder mot kränkande behandling. Kritik mot en ökad detaljreglering framförs även av flera andra remiss- instanser, bl.a. som anser att förslagets ökade reglering av skolans systematiska arbete för trygghet och studiero bör övervägas noga mot de negativa effekterna som en ökad juridifiering av både under- visning och utbildning kan medföra för huvudman, skolpersonal, elever och vårdnadshavare. Vissa anför även att det finns en risk för att det kommunala självstyret försvagas, t.ex. kommun och kommun. Regeringen kan delvis ha förståelse för dessa invändningar men bedöm- er att en skarpare och mer specifik reglering av det systematiska kvalitets- arbetet i förhållandevis stor utsträckning innebär att det arbetssätt som lyfts fram i förarbeten till skollagen och i allmänna råd i stället kommer att utgöra skarpa krav. För huvudmän och skolor som redan bedriver ett väl fungerande systematiskt kvalitetsarbete behöver förslaget därmed inte innebära någon större förändring. Regeringen delar dock och kommuners uppfattning att en skarpare och mer konkret reglering innebär att huvudmän och skolor inte ges samma möjlighet som att själva besluta om hur det systematiska kvalitetsarbetet ska bedrivas. Regeringen anser att det förvisso finns ett värde i att huvudmän och skolor själva får bestämma och anpassa arbetet utifrån de förut- sättningar och specifika behov som råder inom deras verksamhet, men bedömer att det på grund av de brister som finns inom det systematiska 2021/22:160 kvalitetsarbetet finns starka skäl för att i vissa delar tydliggöra hur detta arbete ska bedrivas. Dessa brister bedöms som allvarliga eftersom de i slutändan påverkar kvaliteten och likvärdigheten i elevernas utbildning negativt. De bedöms inte heller kunna avhjälpas inom ramen för de nu- varande bestämmelserna, bl.a. mot bakgrund av att skarpa och mer specifika bestämmelser krävs för att säkerställa en effektiv tillsyn inom området, vilket även Skolinspektionen framhåller i sitt remissvar. Kompletterande föreskrifter kommer att utgöra ett stöd i hur kvalitetsarbete ska bedrivas Utöver att kompletterande bestämmelser ger förutsättningar för statlig tillsyn kan den ökade tydligheten även utgöra ett stöd för skolor och huvudmän både i hur ett väl fungerande kvalitetsarbete ska bedrivas och vid prioritering av mål som ska följas upp. Mer specifika bestämmelser om hur det systematiska kvalitetsarbetet ska bedrivas innebär att det blir tydligare för huvudmän och skolor vad som förväntas av dem. Flera remissinstanser stödjer en sådan tydlighet, t.ex. framhåller kommun (kultur- och utbildningsnämnden) att ytterligare föreskrifter kan tydliggöra vad som bör ingå i skolenhetens respektive huvudmannens systematiska kvalitetsarbete. BO framhåller att detta kan leda till ökad likvärdighet och bedömer att en skärpt specificering bör kunna ge landets rektorer en bättre vägledning för det systematiska kvalitetsarbetet. Skolinspektionens tillstyrker förslaget och framför att centrala områden som kunskapsresultat, trygghet och studiero, arbete för att motverka kränkande behandling, värdegrundsarbete samt bedömning och betygssättning regelmässigt bör ingå i det systematiska kvalitetsarbetet. Regeringen kan, i likhet med vad som framförs i promemorian, konsta- tera att det finns ett stort antal nationella mål och utan stöd för hur en prioritering kan göras i kvalitetsarbetet finns det en risk att huvudmän samlar in en mängd uppgifter som sedan inte används eller att underlaget som samlas in är för begränsat för att det ska kunna göras en ordentlig analys av verksamheten. Detta kan i sin tur leda till att kvalitetsarbetet uppfattas som administrativt tungt utan att syftet blir tydligt. Regeringen anser därför att det för att stärka likvärdigheten i det systematiska kvalitetsarbetet finns ett stort värde i att samlas kring ett antal nationella målsättningar. beslutade den dåvarande regeringen nationella målsätt- ningar för höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet inom det svenska skolväsendet (U2018/03428). De nationella målen är ett antal utvalda förbättringsmål som tydligt anknyter till det nationella uppdraget för skolan. fick även i uppdrag att bl.a. föreslå nationella målsättningar, delmål och indika- torer för de skolformer för vilka det inte finns sådana och för fritidshemmet (U2018/02652 [delvis] och U2021/03837). Avsikten är att alla skolor och huvudmän ska utgå från dessa målsättningar och de mer konkreta delmålen och indikatorerna i sitt arbete med att följa upp och utveckla den svenska skolan. Dessa ska även ingå i de kvalitetsdialoger som tillsammans med SPSM har fått i uppdrag att erbjuda samtliga huvudmän inom skolväsendet. Inför dialogen ska det tas fram ett analysunderlag som innehåller huvudmännens resultat i förhållande till delmål och indikatorer. På så sätt knyts de nationella målsättningarna, del- målen och indikatorerna till en nära dialog mellan stat och huvudmän för att underlätta huvudmännens eget arbete med planering, uppföljning och utveckling av verksamheten och att identifiera utvecklingsområden. Att och utifrån resultatmått för en nära dialog med samtliga huvudmän inom skolväsendet är en viktig del i ett tydligare statligt ansvar för kvalitet och likvärdighet som kan ha stor betydelse för arbetet med att utveckla det systematiska kvalitetsarbetet. Vidare ska inrätta flera nya kontor och därigenom åstadkomma större spridning och närvaro i landet. En tydligare reglering av det systematiska kvalitetsarbetet kan tydlig- göra hur de nationella målsättningarna, delmålen och indikatorerna ska användas inom det systematiska kvalitetsarbetet. Det kan t.ex. innebära att det tydliggörs att uppföljningen på huvudmanna- och skolnivå ska göras med bl.a. delmålen och indikatorerna som utgångspunkt samt vilka resul- tatanalyser inom områdena som ska göras. På så sätt kan de nationella målsättningarna, delmålen och indikatorerna få en tydlig och samlande roll inom det systematiska kvalitetsarbetet bl.a. i frågor som rör trygghet och studiero. Då de nationella målsättningarna är utvalda förbättringsmål bör även se över och utveckla befintligt stödmaterial för huvud- männen som de kan använda i sitt kvalitetsarbete utöver delmålen och indikatorerna för att huvudmännen ska hitta sådant som huvudmännen behöver utveckla i verksamheten utöver de delar som de nationella mål- sättningarna avser. Vikten av olika former av stöd är också något som framhålls av flera remissinstanser, t.ex. anser Friends att det systematiska trygghetsarbetet blir mest effektivt när de utförs med stöd från exempelvis skolmyndigheter och aktörer i civilsamhället. framför t.ex. att det finns behov av att ta fram ytterligare stödmaterial vad gäller särskilt analysdelen i det systematiska kvalitetsarbetet. BO anser att möjligheter att ge stöd till de lokala verksamheterna gällande det syste- matiska kvalitetsarbetet kan behöva tydliggöras och förstärkas. SKR m.fl. anser att det vore bättre att vid behov revidera de allmänna råden om systematiskt kvalitetsarbete samt andra för området relevanta stöd- material, än att införa mer reglering inom området. Regeringen bedömer att en tydligare och mer specifik reglering av det hur det systematiska kvalitetsarbetet ska bedrivas i sig självt kan utgöra ett bra stöd för arbetet. Vidare erbjuder omfattande stöd genom det nationella skolutvecklingsprogrammet Systematiskt kvalitetsarbete, där det bl.a. erbjuds ett analysverktyg för alla skolformer erbjuder dessutom en rad stöd specifikt kopplat till området trygghet och studiero. Vidare kommer de ovan beskriva kvalitets- dialogerna att innebära ett stöd för huvudmännens arbete inom området. Några remissinstanser som t.ex. SKR och kommun framhåller att det finns risk för att den administrativa bördan för huvudmän, rektorer och lärare ökar genom förslaget. Exempelvis framför SKR att det finns en påtaglig risk att förslaget efterföljs av ökade dokumentationskrav även hos de huvudmän som har ett välfungerande kvalitetsarbete. Regeringen anser i likhet med kommun (kultur- och utbildningsnämnden) att före- skrifterna behöver utformas på ett sätt som beaktar den administrativa 2021/22:160 bördan för inte minst rektorer och lärare. Eftersom det finns krav på att ett systematiskt kvalitetsarbete ska genomföras och att detta arbete ska dokumenteras (4 kap. 2–6 §§ skollagen) anser regeringen dock att mer precisa bestämmelser inte behöver innebära en ökad ekonomisk eller administrativ belastning på huvudmän och skolor, utan kan utgöra ett stöd i hur ett väl fungerande arbete ska bedrivas. För de som redan bedriver ett väl fungerande arbete inom området behöver ytterligare bestämmelser därmed inte leda till ett mer omfattade arbete. Regeringen kan mot ovanstående bakgrund konstatera att en noga av- vägning behöver göras kring vilka områden och på vilket sätt som mer detaljerade bestämmelser om det systematiska kvalitetsarbetet ska ut- formas. Dessa kan även behöva ändras och anpassas . Regeringen föreslår utifrån ovanstående dels att det ska anges i skol- lagen att huvudmannen och rektorn i det systematiska kvalitetsarbetet utöver att följa upp utbildningen även ska analysera orsakerna till uppföljningens resultat och utifrån analysen genomföra insatser i syfte att utveckla utbildningen, dels att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela föreskrifter om hur det systematiska kvalitetsarbetet ska bedrivas. 7.3Ett föreläggande ska ange de åtgärder som huvudmannen ska vidta Regeringens förslag: Ett föreläggande för en huvudman att fullgöra sina skyldigheter ska ange de åtgärder som huvudmannen ska vidta för att avhjälpa de påtalade bristerna. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med regering- ens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Till dessa hör , , , , , och kommuner, , och Föräldraalliansen . Kammarrätten i är positiv till den föreslagna förändringen av 26 kap. 10 § skollagen eftersom utformningen av förelägganden enligt skollagen återkommande har varit föremål för prövning av domstol. tillstyrker förslaget och anser att det är positivt att huvudmän tydligt och detaljerat får beskrivet vilka åtgärder som är ade- kvata för att avhjälpa de brister som påtalats. Även Internationella Engelska Skolan i () är positiva till förslaget och framhåller att det är en viktig rättssäkerhetsaspekt att ett föreläggande tydligt anger vilka förbättringsåtgärder som förväntas. kommun (kultur- och utbildningsnämnden) bedömer att det också kan leda till att eleverna snabbare får kvalitativ och likvärdig utbildning kommun anser att det kan vara rimligt att ange de åtgärder som huvudmannen ska vidta om hänsyn tas till att huvudmannens specifika förutsättningar påverkar hur genomförandet av påtalade brister verkställs. Även , som tillstyrker förslaget, anser att det förvisso finns en risk att tillsynsmyndigheten ålägger huvudmannen att genomföra åtgärder som inte utgår från lokala förutsättningar och behov, men fram- håller också att en precisering av tillsynsmyndighetens föreläggande ökar möjligheten för huvudmän att undvika att viten döms ut. Kommuner och Regioner (SKR), Bodens kommun och Acade- media AB anser att det inte går att garantera att de åtgärder som Skol- inspektionen pekar ut i sitt föreläggande rättar till bristerna. De framför också att det är oklart vad som händer om bristen kvarstår även om huvudmannen vidtar exakt de åtgärder som Skolinspektionen anger i före- läggandet. bedömer att det finns en risk att allt mer styrande anvisningar från Skolinspektionens sida kan riskera att bakbinda en rektor som inte sällan har en bättre övergripande förståelse för den aktuella situationen. Förbundet vill framhålla vikten av att Skol- inspektionen, innan beslut fattas om föreläggande kopplat till tvingande insatser, samråder med såväl huvudman som ansvarig rektor så att alla perspektiv finns med. ser en risk att den föreslagna skärpningen kan underminera professionell omdömes- och urskiljnings- förmåga medan kommun skulle föredra bibehållen valfrihet, som likt allmänna råd möjliggör utvecklande av innovativa lösningar på huvudmannanivå. SKR, , Idéburna skolors riksförbund , och , , och kommuner avstyrker förslaget. SKR menar i likhet med övriga kommunala instanser som avstyrker förslaget att förslaget medför en oproportionerlig inskränkning i det kommunala självstyret. SKR bedömer också att det finns risk att ansvarsutkrävande försvåras samt att förslaget blir kostnads- drivande. anser att det i och för sig är viktigt att Skolinspektionen har skarpa verktyg för att huvudmännen ska åtgärda eventuella brister. Förbundet menar dock att förslaget innebär att huvud- mannen fråntas sin egen utvärdering och analys av hur åtgärdandet av en brist sker på bästa sätt och på det vis som passar just denna skolenhet bäst. framför också att det finns en risk att skolledning och lärare avhänds mandat att anpassa insatser och förebyggande arbete efter lokala förutsättningar. Förbundet anser också att information, dialog och motivation alltid bör prövas före lagstiftning. Skälen för regeringens förslag: Med tillsyn avses i skollagen en själv- ständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen (26 kap. 2 §). Den tillsyn som Skolinspektionen utövar handlar således om att granska att huvudmän uppfyller de författningskrav som gäller i syfte att verksamheten ska nå så hög kvalitet som möjligt samt att barn och elevers rättssäkerhet ska upprätthållas. Som tidigare framgått får en tillsynsmyndighet enligt 26 kap. 10 § första stycket skollagen förelägga en huvudman som står under dess tillsyn att fullgöra sina skyldigheter, om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, i fråga om enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag. Ett föreläggande enligt paragrafen får förenas med vite 2021/22:160 (26 kap. 27 § skollagen). Enligt paragrafens fjärde stycke ska ett före- läggande ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna. I förarbetena till bestämmelsen anges att det är ett viktigt rättssäkerhetskrav att huvudmannen ges möjlighet att rätta till brister i verksamheten och att tillsynsmyndigheten på ett tydligt sätt anger vilka åtgärder som förväntas av huvudmannen när brister i verksam- Av rättssäkerhetsskäl är det angeläget att huvudmannen vet vad tillsynsmyndigheten anser måste göras för att föreläggandet ska anses vara uppfyllt. Bestämmelsen om att föreläggandet ska innehålla uppgifter om vilka åtgärder som är nödvändiga för att tillsynsmyndigheten ska anse att de påtalade bristerna är åtgärdade är dock endast en rekom- mendation till hjälp för huvudmannen. Inget hindrar att denne väljer ett annat sätt att avhjälpa bristen, om detta är möjligt (prop. 2009/10:165 s. 547 och 898). Utifrån det tidigare nämnda avgörandet från Högsta förvaltningsdom- stolen (HFD 2020 ref. 28) kan regeringen, i likhet med Skolinspektionen och Förvaltningsrätten i , konstatera att en förutsättning för att ett föreläggande ska kunna förenas med vite är att de åtgärder som ska vidtas anges i föreläggandet. aktuella målet en ansökan från Skolinspektionen om att döma ut ett vite mot en huvudman på grund av brister när det gäller det systematiska kvalitetsarbetet, och angav att ett vitesföreläggandes adressat inte har någon valrätt avseende vilka åtgärder som ska vidtas och alltså inte får välja andra sätt att nå det eftersträvade resultatet än genom de åtgärder som anges i föreläggandet. Det är enligt domstolen en annan sak att det ofta saknas anledning att begära att ett vite ska dömas ut om adressaten uppnått det avsedda resultatet på annat sätt än genom de åtgärder som anges i före- Högsta förvaltningsdomstolens dom har följts av ett antal domar från Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i där Skolinspektionens ansökan om utdömande av vite har avslagits eller inspektionens vitesföreläggande har upphävts därför att föreläggandet inte har ansetts vara tillräckligt tydligt. Kammarrätten i har också i sitt remissyttrande framfört att den föreslagna förändringen är positiv eftersom utformningen av förelägganden enligt skollagen återkommande har varit föremål för prövning av domstol. Flera remissinstanser argumenterar på olika sätt för att beslut om åt- gärder bör fattas inom verksamheten för att bättre kunna anpassas utifrån lokala förutsättningar och behov. anser t.ex. att det blir problematiskt om skolledning och lärare avhänds mandat att anpassa in- satser och förebyggande arbete efter lokala förutsättningar och Friskol- ornas riksförbund anser att förslaget fråntar huvudmannen möjligheten till sin egen utvärdering och analys av hur åtgärdandet av en brist sker på bästa sätt och på det vis som passar just denna skolenhet bäst. att det finns en risk att huvudmännen kan komma att se dessa åtgärder som en högstanivå för förbättringsarbetet och därmed begränsa sig till att enbart Å andra sidan framhåller att en effektiv och väl fungerande tillsyn av huvudmännens skolverksamhet utgör en viktig del i arbetet med att tillförsäkra alla elever möjlighet till en under- visning av hög kvalitet och en likvärdig utbildning. i detta och anser, i likhet med bl.a. och (kultur- och utbild- ningsnämnden) och kommuner, att det är positivt att före- lägganden anger vilka åtgärder som ska vidtas, så att huvudmän får en Prop. 2021/22:160 tydlig bild av vilka förbättringsåtgärder som förväntas. (kultur- och utbildningsnämnden) anser att ett sådant föreläggande min- skar risken för att en huvudman vidtar åtgärder som tillsynsmyndigheten inte anser vara tillräckliga och kan leda till att elever snabbare får kvalitativ och likvärdig utbildning. Regeringen vill även uppmärksamma att ett föreläggande från en till- synsmyndighet aktualiseras först när myndigheten bedömer att en huvud- man inte uppfyller författningskrav som ställs på verksamheten. I första hand är det alltid inom respektive verksamhet och inte minst inom det systematiska kvalitetsarbetet som brister bör uppmärksammas och, utifrån en analys, beslut om lämpliga åtgärder fattas. När väl en brist har konsta- terats av en tillsynsmyndighet finns det inte heller några hinder för att myndigheten och huvudmannen, inför tillsynsmyndighetens beslut, för en dialog om vilka åtgärder som kan leda till att bristen avhjälps, vilket bl.a. SKR, och kommun menar är lämpligt. En sådan dialog mellan myndighet och huvudman skulle även kunna minska risken för att brister kvarstår även om huvudmannen vidtagit de åtgärder som myndigheten angett, vilket bl.a. SKR och framför farhågor om. Några remissinstanser, som SKR och kommun, anser att förslaget innebär en inskränkning i det kommunala självstyret. Regeringen bedömer att den föreslagna anpassningen av skollagens bestämmelse endast i begränsad utsträckning innebär en inskränkning av det kommunala själv- styret och vill här även påminna om att ska ett föreläggande ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna (26 kap. 10 § skollagen). På samma sätt som kommer en brist som inte avhjälpts efter ett föreläggande att kunna föranleda ytterligare ingripanden från tillsynsmyndighetens sida. En till- synsmyndighet kan dock även avstå från ingripanden om överträdelsen är ringa, den vars verksamhet granskas vidtar nödvändig rättelse, eller det i övrigt med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl mot ett ingripande (26 kap. 12 § skollagen). Som framgår ovan är förslaget däre- mot en nödvändig anpassning till rättspraxis för att tillsynsmyndigheten ska ha möjlighet att utöva en effektiv tillsyn. Regeringen föreslår utifrån ovanstående att ett föreläggande för en huvudman att fullgöra sina skyldigheter ska ange de åtgärder som huvud- mannen ska vidta för att avhjälpa de påtalade bristerna. 7.4Statens skolinspektion ska vara part i domstol i fler fall 7.4.1Skolinspektionen kan bara vara part i vissa fall Det är viktigt att domstolarna har ett fullgott underlag för sitt avgörande Genom de förslag som lämnas i avsnitt 7.2 och 7.3 tydliggörs kraven på det systematiska kvalitetsarbetet, som Skolinspektionens förut- sättningar att bedriva en effektiv tillsyn förbättras. Detta är enligt rege- ringen viktigt för kvaliteten i utbildningen och därmed även för området trygghet och studiero. I de fall Skolinspektionens beslut överklagas till domstol är det vidare viktigt att domstolen får ett fullgott underlag för sitt avgörande. Därigenom kan en väl underbyggd praxis utvecklas, vilket generellt är av betydelse för utbildningens kvalitet, inklusive arbetet med trygghet och studiero. Skolinspektionen är bara part i vissa fall Skolinspektionen har i en skrivelse till (U2017/04004) framställt önskemål om att myndigheten ska vara motpart till en offentlig huvudman i domstolsprocesser där den offentliga huvud- mannen har överklagat myndighetens beslut. För att Skolinspektionen ska kunna ta till vara de allmänna intressen som myndigheten har att bevaka enligt skollagen och för att kunna utföra sitt tillsynsuppdrag på ett fullgott sätt är det enligt myndigheten nödvändigt att den får ställning som part i ifrågavarande domstolsprocesser. Skolinspektionen anger att Högsta förvaltningsdomstolens (HFD) praxis innebär att Skolinspektionen inte har partsställning när en offentlig huvudman överklagar ett beslut av Skolinspektionen enligt skollagen. Skolinspektionen har däremot parts- ställning när en enskild huvudman överklagar ett beslut. Det finns bestämmelser om vem som är part i förvaltningsprocesslagen