prop · H903150 · 2022-03-15 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:150 Förbud mot utvinning av kol, olja och naturgas och skärpta regler för utvinning i alunskiffer Regeringen överlämnar denna proposition till . Att driva på klimatomställningen är en av regeringens prioriterade frågor. ligger långt framme i klimatomställningen, tack vare stora gröna investeringar och en tydlig politisk riktning. Vårt land ska ta sin del av ansvaret för att få ned utsläppen, men också visa omvärlden hur en snabbare klimatomställning skapar jobb och exportmöjligheter. Som en del i arbetet med att genomföra det klimatpolitiska ramverket behöver det vidtas åtgärder mot utvinning av ämnen som har en negativ påverkan på hälsa och miljö. Det kräver även ett större fokus på att tillgodose utvinning som är nödvändig för den gröna omställningen. Mot den bakgrunden föreslås i denna lagrådsremiss ändringar i och minerallagen (1991:45) som innebär ett förbud mot utvinning av stenkol, brunkol, råolja, skifferolja och naturgas på motsvarande sätt som har gjorts med uran. Regeringen lämnar även förslag som syftar till att skärpa regelverket för utvinning i alunskiffer. Ändringarna i innebär att tillstånd inte längre ska få ges till gruvdrift eller utvinningsverksamhet för att utvinna stenkol, brunkol, råolja, skifferolja eller naturgas. Förbudet gäller även utvinning eller återvinning av dessa ämnen ur restprodukter från gruvverksamhet. Förbudet ska dock inte hindra att tillstånd ges till utvinning av andra som indirekt innefattar sådan utvinning av stenkol, brunkol, råolja, skifferolja eller naturgas som är nödvändig för att bedriva gruv- eller utvinningsverksamheten för dessa andra . Det föreslås vidare ett undantag från förbudet utifrån forskningsändamål som innebär att tillstånd får ges till sådan utvinning på land av råolja eller 2021/22:150 naturgas som är nödvändig för en planerad geologisk lagring av mindre än koldioxid för forskningsändamål. I minerallagen tas stenkol, olja och gasformiga kolväten bort som koncessionsmineral. Minerallagen ändras också på så sätt att en koncessionshavare inte längre ska få tillgodogöra sig stenkol, brunkol, råolja, skifferolja eller naturgas som tagits ut i samband med utvinning av koncessionsmineral. Det införs även ett lämplighetskrav för den som ansöker om bearbetningskoncession för utvinning av koncessionsmineral i alunskiffer. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ Förslag till lag om ändring i .......................... Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) ........ Ärendet och dess beredning ........................................................... Geologiska förutsättningar för utvinning av brunkol, stenkol, råolja, skifferolja och naturgas i ........................................ 4.2Förekomst och utbredning av kol, olja och gas i 4.3En närmare beskrivning av kol, råolja, skifferolja 4.4Utvinning av stenkol, brunkol, råolja, skifferolja och Behov av innovationskritiska metaller och ....................... Vad är alunskiffer? Utvinning av metaller och i alunskiffer .............. Brytning i alunskiffer och liknande material ................... Miljörisker vid utvinning i alunskiffer ............................ Utvinning kräver flera olika tillstånd............................... Prövning enligt minerallagen........................................... Förbud mot att utvinna stenkol, brunkol, råolja, skifferolja Ett förbud mot att ge tillstånd till utvinning av stenkol, brunkol, råolja, skifferolja och naturgas 8.2Stenkol, olja och gasformiga kolväten tas bort som Undantag från förbudet utifrån forskningsändamål ....................... Skärpta regler för utvinning i alunskiffer ....................................... Ett lämplighetskrav införs för att få tillstånd till bearbetningskoncession för utvinning i alunskiffer ......... Nytt krav på underrättelse i de fall bearbetningen kan medföra väsentlig skada på jord- eller skogsbruk..... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.................................. Konsekvenser för myndigheter........................................ Konsekvenser för företag ................................................ Konsekvenser för energiförsörjning ................................ Miljö- och klimatmässiga konsekvenser .......................... Konsekvenser för forskning och utveckling ..................... Förslagens förenlighet med .............................. Förslaget till lag om ändring i ...................... Förslaget till lag om ändring i minerallagen..................... Sammanfattning av betänkandet Utvinning ur alunskiffer – Kunskapssammanställning om miljörisker och förslag till skärpning av regelverket (SOU 2020:71) ................................................................. Förteckning över remissinstanserna till betänkandet........ Sammanfattning av promemorian Förbud mot prospektering och nyexploatering av kol, olja och fossilgas (Ds 2021:20)...................................................... Förteckning över remissinstanserna till promemorian ..... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i . 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45). 2021/22:150 2 Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att det i ska införas två nya paragrafer, 9 kap. 6 j och 6 k §§, av följande lydelse. Tillstånd får inte ges till gruvdrift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning av stenkol, brunkol eller skifferolja. Trots första stycket får tillstånd ges till gruvdrift eller gruvanläggning för andra som innefattar sådan brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning av stenkol, brunkol eller skifferolja som är nödvändig för att gruvdriften eller gruvanläggningen för dessa andra ska kunna bedrivas. Tillstånd får inte ges till utvinning eller med utvinning sammanhängande bearbetning av råolja, skifferolja eller naturgas. Trots första stycket får tillstånd ges till utvinning av andra som innefattar sådan utvinning eller med utvinning sammanhängande bearbetning av råolja, skifferolja eller naturgas som är nödvändig för utvinningen av dessa andra . Trots första stycket får tillstånd ges till sådan utvinning på land av råolja eller naturgas som är nödvändig för en planerad geologisk lagring av mindre än koldioxid för forskningsändamål. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för a)mål om tillstånd i mark- och miljödomstol eller ärenden om tillstånd hos miljöprövningsdelegation som har inletts före ikraftträdandet men som ännu inte avgjorts, b)mål eller ärenden om omprövning eller ändring av sådana tillstånd som har beviljats före ikraftträdandet om sådan omprövning eller ändring inte gäller utökning av verksamhetens omfattning, och c)mål eller ärenden om omprövning eller ändring av sådana tillstånd som har beviljats efter ikraftträdandet men där målet eller ärendet om tillstånd har inletts före ikraftträdandet, om sådan omprövning eller ändring inte gäller utökning av verksamhetens omfattning. 2021/22:150 2.2 Förslag till lag om ändring i minerallagen Härigenom föreskrivs i fråga om minerallagen (1991:45)1 dels att 17 kap. 4 § ska upphöra att gälla, dels att 1 kap. 1 §, 2 kap. 2 §, 3 kap. 2 §, 4 kap. 2 §, 5 kap. 3, 6 och 8 §§ och 6 kap. 4 § ska ha följande lydelse. Denna lag gäller undersökning och bearbetning av fyndigheter på egen eller annans mark av följande mineraliska ämnen (koncessionsmineral): 1.antimon, arsenik, beryllium, bly, cesium, guld, iridium, järn som förekommer i berggrunden, kobolt, koppar, krom, kvicksilver, lantan och lantanider, litium, mangan, molybden, nickel, niob, osmium, , platina, rodium, rubidium, rutenium, silver, skandium, strontium, tantal, tenn, titan, torium, vanadin, vismut, , yttrium, zink och zirkonium, 2. andalusit, apatit, brucit, flus- 2. andalusit, apatit, brucit, flus- spat, grafit, kyanit, leror som är spat, grafit, kyanit, leror som är eldfasta eller klinkrande, magnesit, eldfasta eller klinkrande, magnesit, magnetkis, nefelinsyenit, sillima- nit, stenkol, stensalt eller annat salt nit, stensalt eller annat salt som som förekommer på liknande sätt, svavelkis, tungspat och wollastonit, svavelkis, tungspat och wollastonit, 3. olja, gasformiga kolväten och 3. diamant. delas, om det finns anledning att jas, om det finns anledning att anta anta att undersökning i området kan att undersökning i området kan leda leda till fynd av koncessions- till fynd av koncessionsmineral. Undersökningstillstånd får dock inte beviljas den som uppenbarligen saknar möjlighet eller avsikt att få till stånd en ändamålsenlig undersökning eller den som har visat sig olämplig att bedriva Tillstånd att bedriva under- Tillstånd att bedriva under- sökning beträffande olja, gas- sökning som gäller diamant får formiga kolväten eller diamant får beviljas endast den som visar att beviljas endast den som visar att han eller hon är lämplig att bedriva han eller hon är lämplig att bedriva 1 Senaste lydelse av 17 kap. 4 § 2015:282. 2 Senaste lydelse 2018:642. 3 Senaste lydelse 2005:161. Koncessionen får inte strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras. Om det kan ske utan intrång i nyttjanderätt, servitut eller annan särskild rätt får fastighetsägaren eller, efter dennes medgivande, annan utan undersökningstillstånd bedriva undersökning beträffande alla koncessionsmineral utom olja, gasformiga kolväten och diamant, dock inte inom områden där någon annan har tillstånd eller koncession enligt denna lag. Bestämmelserna i 3–7 §§ gäller i tillämpliga delar även sådant undersökningsarbete. Om det kan ske utan intrång i nyttjanderätt, servitut eller annan särskild rätt får fastighetsägaren eller, efter hans eller hennes medgivande, någon annan utan undersökningstillstånd bedriva undersökning som gäller alla koncessionsmineral utom diamant, dock inte inom områden där någon annan har tillstånd eller koncession enligt denna lag. Bestämmelserna i 3–7 §§ gäller i tillämpliga delar även sådant undersökningsarbete. Koncession ska meddelas, om 1. en fyndighet som sannolikt kan 1. en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit 2.fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. Koncession för bearbetning av Koncession för bearbetning av olja eller gasformiga kolväten får koncessionsmineral i alunskiffer får beviljas endast den som visar att beviljas endast den som visar att den är lämplig att bedriva sådan den är lämplig att bedriva sådan I ärenden om beviljande av koncession ska 3 och 4 kap. och 5 kap. 15 § tillämpas. Om ett ärende om beviljande av koncession avser en verksamhet som senare ska prövas även enligt eller andra lagar, ska 3 och 4 kap. tillämpas endast vid den prövning som sker i koncessionsärendet. I ärenden om beviljande av koncession ska en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ . Koncession får inte strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras. 4Senaste lydelse 2017:961. sådana som omfattas av sådana som omfattas av I den mån ingen I den mån ingen annan har tillstånd eller koncession annan har tillstånd eller koncession får koncessionshavaren inom kon- får koncessionshavaren inom kon- undantag av diamant. kolväten och diamant. I fråga om undersökningsarbete som bedrivs på mark som inte har anvisats ska 3 kap. 3–5 f §§ tillämpas. Koncessionshavaren får tillgodogöra sig sådana koncessionsmineral och övriga mineraliska ämnen som inte förrän vid anrikning eller därmed likställt förfarande kan avskiljas från de som koncessionen göra sig även andra utvunna göra sig även andra utvunna raliska ämnen än som avses i första raliska ämnen än som avses i första stycket, om markägaren inte inom stycket, om markägaren inte inom avhämtar mineralet och ersätter de hämtar mineralet och ersätter de kostnader som lagts ned på det. kostnader som lagts ned på det. Första och andra styckena gäller skifferolja eller naturgas. Utfraktsvägar och orter som leder Utfraktsvägar och orter som leder till en gruvas obrutna delar skall till en gruvas obrutna delar ska Borrhål till olje-, gas- fyndigheter ska vara försedda med försedda med mynningsskydd. igenläggning av sådana utfrakts- av sådana utfraktsvägar, orter eller vägar, orter eller borrhål krävs borrhål krävs särskilt tillstånd av särskilt tillstånd av bergmästaren. 5Senaste lydelse 2014:782. 6Senaste lydelse 1998:845. meddelades, får prövningsmyndigheten bestämma de villkor för den fortsatta verksamheten som behövs för att förebygga eller minska olägenheterna. Detsamma gäller arbete enligt undersökningstillstånd för olja, gasformiga kolväten och diamant. Iövrigt får villkor i undersökningstillstånd eller koncession ändras endast i enlighet med tillstånds- eller koncessionshavarens begäran eller medgivande. Vid prövningen skall 3 och 4 kap. tillämpas. myndigheten bestämma de villkor för den fortsatta verksamheten som behövs för att förebygga eller minska olägenheterna. Detsamma gäller arbete enligt undersökningstillstånd för diamant. Iövrigt får villkor i undersökningstillstånd eller koncessioner ändras endast i enlighet med tillstånds- eller koncessionshavarens begäran eller medgivande. Vid prövningen ska 3 och 4 kap. tillämpas. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för a)undersökningstillstånd och bearbetningskoncessioner som har beviljats före ikraftträdandet, eller som beviljas efter ikraftträdandet men där ärendet om undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession har inletts hos bergmästaren före ikraftträdandet, b)ärenden om förlängning av undersökningstillstånd eller bearbetningskoncessioner som har inletts hos bergmästaren före ikraftträdandet men som ännu inte avgjorts, och c)ärenden om undersökningstillstånd eller bearbetningskoncessioner som har inletts hos bergmästaren före ikraftträdandet men som ännu inte avgjorts. 2021/22:150 3 Ärendet och dess beredning Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att förutsättningslöst analysera hur regelverket för utvinning av metaller och ur alunskiffer kan skärpas (dir. 2020:26). Utredningen, som tagit namnet Alunskifferutredning (N 2020:02), överlämnade betänkandet Utvinning ur alunskiffer – Kunskapssammanställning om miljörisker och förslag till skärpning av regelverket (SOU 2020:71). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga hos (N2020/03167). geologiska undersökning (SGU) gavs 2017 i uppdrag att utreda vad ett förbud mot landbaserad utvinning av olja och gas innebär och beskriva konsekvenserna av om ett förbud införs. Uppdraget redovisades i rapporten av förbud mot landbaserad utvinning av olja och gas (N2017/02756). Därefter gavs SGU 2019 i uppdrag att komplettera rapporten. Kompletteringen redovisades i promemorian Komplettering av regeringsuppdrag avseende konsekvenserna för landbaserad utvinning av olja och gas m.m. (N2019/02959). har departementspromemorian Förbud mot prospektering och nyexploatering av kol, olja och fossilgas (Ds 2021:20) tagits fram. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 4. Promemorians lagförslag finns i bilaga 5. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. Remissyttrandena finns tillgängliga hos (N2021/01832). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen har en språklig justering gjorts. 4 Geologiska förutsättningar för utvinning av brunkol, stenkol, råolja, skifferolja och naturgas i Geologer och geofysiker använder olika undersökningsmetoder för att ta reda på hur berggrunden är uppbyggd. De geofysiska metoder som används bygger exempelvis på att ljudvågor sänds ned i berggrunden som reflekteras i övergången mellan olika geologiska skikt eller lager. Informationen används vid framställning av kartor och modeller över jordlagrens och berggrundens uppbyggnad. Vidare används olika metoder Prop. 2021/22:150 som mäter markens magnetiska, radiometriska och gravimetriska Som ett komplement till dessa metoder utförs även provtagning och provborrning i jord och berg för olika analyser och geofysiska mätningar. SGU använder sådana metoder vid kartläggning av jordlager, berggrund och grundvatten. Den information som samlas in används bl.a. för att ta fram kartor över berggrundens uppbyggnad. De geologiska kartor som SGU producerar utgör ett underlag för bedömning av om det finns förutsättningar för förekomst av kol, olja eller gas. För att, inom ett avgränsat geografiskt område, ta reda på om det finns förutsättningar för utvinning krävs dock omfattande geologiska detaljundersökningar. 4.2Förekomst och utbredning av kol, olja och gas i Förekomsterna av kol, olja och gas på land i den svenska berggrunden är knutna till sedimentär berggrund, t.ex. sandsten, kalksten och skiffer, som i huvudsak finns i , , , , (Siljansområdet), på och samt i fjällkedjan. Det är svårt att uppskatta hur stora reserver av kol, olja respektive gas som finns på land i och vilket ekonomiskt värde dessa reserver i så fall skulle motsvara. I en internationell jämförelse representerar dessa tillgångar dock små förekomster och små värden. Endast en liten del av berggrund utgörs av sedimentär berggrund. De områden där det kan förekomma mörka skiffrar, dvs. skiffer med högt organiskt innehåll, utgör uppskattningsvis mindre än en procent av berggrund. Skiffern utmärks av att den har en hög halt organiskt material och är den huvudsakliga moderbergarten för den kol, olja och gas som påträffas i . Alunskiffer är en särskild typ av mörk skiffer som förekommer i delar av , , , , , fjällkedjan och i södra (fig. 2.1). I är alunskiffern den bergart som bedöms vara den huvudsakliga källan till bildningen av olja och gas, men det finns även andra mörka skiffrar som kan innehålla gas. 2021/22:150 Figur 4.1 Karta över sedimentär berggrund i Källa: SGU. I förekommer alunskiffer huvudsakligen inom två områden, Höllvikengravsänkan i sydväst respektive Colonusskiffertråget i nordvästsydostlig riktning tvärs över . Den skånska alunskiffern är mäktigare, dvs. förekommer i tjockare lager, än alunskiffern på andra platser i . De svenska fyndigheterna av kol är begränsade till områden i nordvästra . I södra och centrala finns den s.k. Baltiska bassängen med mäktiga lager av sandsten, skiffer och kalksten. Den råolja som påträffas på härstammar sannolikt från områden (moderbergarter) utanför svenskt territorium. Den sedimentära berggrunden på och består av kambrisk sandsten, siltsten och skiffer, som överlagras av alunskiffer och ordovicisk kalksten. är speciellt då det i kalkberggrunden förekommer råolja av hög kvalitet och med låg Prop. 2021/22:150 svavelhalt. Alunskifferformationer förekommer inom större delen av . I området finns potentiellt exploaterbar biogen skiffergas, dvs. skiffergas som är bildad genom biologisk nedbrytning, med osäkert ekonomiskt värde. I förekommer också uppemot lager med alunskiffer med olja, kerogen (samlingsnamn för de fasta organiska ämnena i sedimentära bergarter), kolm och orsten. är en typ av bildningar som består av tunna lager med mycket höga halter av organiskt material, svavelkis och uran. Orsten består av bituminösa (innehåller Bitumen) linsformade bildningar som förekommer spritt i alunskiffern. IVästergötland förekommer lokalt 20–lager med alunskiffer på små djup, mindre än . De höga halterna av organiskt kol och kolväten har gjort att delar av alunskiffern i historiskt har använts som bränsle vid kalkbränning. Den svenska fjällkedjan är en del av Kaledoniderna som bildar ett 100– bälte från trakten av i söder till och i norr. I fjällkedjan förekommer alunskiffer som på vissa ställen är relativt mäktiga. I kalkstens- och sandstensberggrund i (Siljansområdet) påträffas lokalt råolja och naturgas. Kolväteförekomsterna bedöms härröra från svarta skiffrar, men det finns däremot inte någon alunskiffer i området. I fanns totalt 12 gruvor i drift, varav alla var metallgruvor. Totalt finns det 168 gällande bearbetningskoncessioner. Utöver nämnda gruvor finns Svartliden, som inte har någon gruvbrytning utan enbart anrikar (extrahera, lösa ut) importerat guldkoncentrat. har också en stark prospekteringspotential för innovationskritiska och metaller. 4.3En närmare beskrivning av kol, råolja, skifferolja och naturgas Olika typer av kolväteförekomster Det finns olika typer av kolväteförekomster: stenkol, brunkol, naturgas, skiffergas, råolja, och skifferolja. De olika kolväteförekomsterna har delvis olika geologiskt ursprung och uppträdande, vilket påverkar hur de med olika teknik och risker kan exploateras. I det här avsnittet innefattar begreppet naturgas även skiffergas. Klassificeringen av kol är inte helt enkel eller tydlig. Den baseras främst på täthet, kolhalt, värmevärde, och askhalt. är en term som klassar kolets kolhalt och energiinnehåll. Ju högre rank desto högre kolhalt och energiinnehåll. Generellt hör kolets rank samman med hur mycket det, efter att det avsatts i fossila träsk- och sumpmarker, påverkats av kompaktion och omvandling i berggrunden (höga tryck och temperaturer). Brunkolsförekomsterna är därför vanligtvis unga kolavlagringar från tertiär och mesozoisk tid, medan stenkol främst återfinns i äldre avlagringar från karbonperioden. Ofta finns en blandning av olika kolkvaliteter (rank) inom samma fyndighet. Lägst rank har brunkol (lignit) som kännetecknas av ett gulbrunt till mörkbrunt, mjukt och vedliknade kol med en kolhalt mellan , högt vatteninnehåll, hög svavelhalt och askhalt. I används generellt benämningen brunkol, när värmevärdet ligger mellan 10 och 24 MJ/kg (enheten megajoule per kilo). Brunkol med ett värmevärde mellan 17 och 24 MJ/kg kan även betecknas som sub-bituminöst kol, dvs. på gränsen att klassas som stenkol. Stenkol är ett svart bituminöst kol (dvs. kolet är blandat med ämnen innehållande bitumen) med en kolhalt på 85–och högre täthet jämfört med brunkol. Stenkol har ett värmevärde som överstiger 24 MJ/kg. De skånska kolfälten i Höganäs-Billesholmsområdet har en genomsnittlig kolhalt på . Energiinnehållet varierar mycket. Det bästa kolet har ett värmevärde på ca 28 MJ/kg och det sämsta endast ca 12 MJ/kg. Uppgifter från den omfattande brytningen under anger att endast hälften av det då brutna kolet i de skånska stenkolsfälten hade ett värmevärde över 20 MJ/kg. Det betyder att en stor del av de skånska s.k. stenkolsförekomsterna egentligen bör klassas som brunkol och sub-bituminöst kol. Stenkol med ett värmevärde över 24 MJ/kg bedöms utgöra en mindre del av de skånska kolförekomsterna. Råolja benämns den naturligt förekommande oljan som påträffas fritt i reservoarer i berggrunden och som kan pumpas upp via borrhål. kallas den även för mineralolja eller bergolja. Den består av en blandning av olika kolväten och andra organiska föreningar. Råoljans sammansättning varierar mycket beroende på hur den bildats. Man klassificerar råoljan efter dess relativa vikt och konsistens. Ofta innehåller den också varierande mängder med olika svavelföreningar. Vanligtvis raffineras råoljan för framställning av en mängd olika oljeprodukter t.ex. bensin, diesel och eldningsolja. Råoljan som pumpades upp på var dock så ren att den kunde användas direkt som eldningsolja utan raffinering. Skifferolja är en typ av olja som utvinns ur skifferbergarter med hög halt av organiskt material.