prop · H903160 · 2022-03-22 00:00:00 — delar av skollagens personal. I promemorian föreslås att det ska införas ett nytt tredje stycket i 5 kap. 6 § med lydelsen ”Föremål som annan personal än rektorn, en lärare eller en handledare som avses i 21 kap. 13 § har omhändertagit med stöd av första stycket och som inte kan lämnas tillbaka, ska utan dröjsmål överlämnas till rektorn, en lärare eller en sådan handledare för prövning enligt 22 §”. Regeringen anser dock att detta förslag innefattar två förbiseenden, dels att omhändertaganden är specialreglerade i 22 §, där det anges att bara rektorn, en lärare eller en handledare vid fjärrundervisning från en elev omhänderta föremål som används på ett sätt som är störande för utbildningen eller som kan utgöra en fara för säkerheten i denna, dels att när någon annan i personalen har tagit ifrån en elev ett föremål finns det inte längre något att pröva enligt Det som kan prövas är däremot hur länge omhändertagandet ska bestå enligt 23 §. Regeringen anser därför att de ändringar som bör göras i regleringen avseende reaktiva omhändertaganden bör göras i 22 § i stället för i 6 §. Regeringen föreslår således att det i 22 § ska anges att ”Personal får från en elev omhänderta föremål som används på ett sätt som är störande för utbildningen, kränkande för elever eller personal eller som kan utgöra en fara för säkerheten i utbildningen. Föremål som annan personal än rektorn, en lärare eller en handledare som avses i 21 kap. 13 § har omhändertagit ska, om det inte kan lämnas tillbaka, utan onödigt dröjsmål överlämnas till rektorn, en lärare eller en sådan handledare för prövning av när föremålet ska lämnas tillbaka enligt 23 §”. I vissa fall kan både 22 § och 6 § första stycket behöva tillämpas, exempelvis om en elev inte vid tillsägelse lämnar ifrån sig ett föremål som en lärare eller någon annan i personalen avser att omhänderta med stöd 22 §. I så fall kan personalen med stöd av 6 § första stycket ingripa fysiskt för att säkerställa omhändertagandet enligt 22 §. Det kan också vara en så brådskande situation att en lärare eller annan personal t.ex. bara rycker ett farligt föremål ur handen på en elev utan att först säga till för att t.ex. avvärja pågående våld mot en annan elev eller lärare. Hur en situation ska hanteras beror på omständigheterna i det enskilda fallet och bestämmelsen i 6 § om att en åtgärd får vidtas endast om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter ska alltid beaktas. Som framgår ovan kan även bestämmelser om nödvärn och nöd aktualiseras i vissa fall. Vid utformningen av förslaget ovan har hänsyn tagits till synpunkter från Skolinspektionen och på den i promemorian använda formuleringen att föremål som annan skolpersonal än rektorn, en lärare eller en handledare som avses i 21 kap. 13 § har omhändertagit med stöd av första stycket och som inte kan lämnas tillbaka ”utan dröjsmål” ska överlämnas till rektorn, en lärare eller en sådan handledare. Skolinspektionen lyfter att det bör tydliggöras att personal inte är i dröjs- mål, om överlämnandet inte kan ske genast på grund av att de måste stanna med elever eller invänta annan personal, för att eleverna inte ska lämnas utan tillsyn. anser att begreppet ska ersättas med ”så snart det utifrån lokala förutsättningar är möjligt”. Som framgår ovan ger det förslag som lämnas här endast stöd för att andra personalkategorier är rektorer, lärare eller handledare vid fjärrundervisning omhändertar ett föremål kortvarigt. Om t.ex. en vaktmästare eller en elevassistent tar ifrån en elev ett olämpligt föremål, måste personen alltså, om inte föremålet direkt kan återlämnas på grund av att det störande eller farliga i föremålet inte har avvärjts genom ingripandet, uppsöka rektor, lärare eller hand- ledare och överlämna föremålet. Endast dessa personalkategorier kan pröva om omhändertagandet bör bestå ytterligare tid enligt 5 kap. 23 § skollagen. Regeringen delar Skolinspektionens uppfattning att det inte kan anses att personalen är i dröjsmål om överlämnandet inte kan ske genast t.ex. därför att de måste stanna med elever eller invänta annan personal, för att eleverna inte ska lämnas utan tillsyn. Personalen måste emellertid överlämna föremålet så fort det är möjligt med hänsyn till omstän- digheterna i det enskilda fallet. Ett sätt att tydliggöra detta är som ovan föreslås föreskriva att överlämnandet ska ske ”utan onödigt dröjsmål”. Skollagens bestämmelser om en handledares befogenhet flyttas Som tidigare framgått anges i 5 kap. 7–22 §§ skollagen de disciplinära åt- gärder som ansetts så ingripande för eleven att de reglerats särskilt (prop. 2009/10:165 s. 681). Av bestämmelserna framgår att rektor, lärare och huvudman har dessa befogenheter i olika utsträckning. Av 5 kap. 6 §, som reglerar de allmänna befogenheterna, framgår dock av tredje stycket att en handledare vid fjärrundervisning får vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som en lärare får vidta enligt första stycket och besluta om utvisning ur undervisningslokalen (5 kap. 7 § skollagen) och omhänder- tagande av föremål (5 kap. 22 § skollagen). Att en handledare har be- fogenhet att besluta om dessa disciplinära åtgärder framgår inte av 5 kap. 7 och 22 §§ skollagen där dessa befogenheter i övrigt regleras. En hand- ledares befogenheter regleras därmed samlat i 5 kap. 6 § tredje stycket skollagen. Som tidigare framgått föreslås att personkretsen för de allmänna befogenheterna i 5 kap. 6 § första stycket skollagen utvidgas till att avse all personal. Regeringen bedömer att eftersom en handledare vid fjärr- undervisning därigenom omfattas av denna befogenhet saknas skäl att behålla den samlade regleringen av handledares befogenheter i det tredje stycket. Detta innebär att befogenheterna för en handledare vid fjärrunder- visning att utvisa en elev ur undervisningslokalen (5 kap. 7 § skollagen) och omhänderta föremål (5 kap. 22 § skollagen) bör flyttas från 5 kap. 6 § tredje stycket till de bestämmelser i lagen som i övrigt reglerar dessa åtgärder (5 kap. 7 och 22 §§). Regeringen bedömer att lagstiftningen därmed blir tydligare genom att det i de paragrafer där åtgärderna utvis- ning ur undervisningslokalen respektive omhändertaganden av föremål beskrivs, också uttömmande anges vilka som har befogenhet att besluta om dessa åtgärder. Ett fysiskt ingripande som håller sig inom ramen för befogenheten att ingripa fysiskt utgör inte kränkande behandling som personalen kan ingripa fysiskt för att avvärja våld, kränkningar eller andra ordningsstörningar får själva ingripandet inte inne- bära att personalen utsätter en elev för kränkande behandling. Frågan om när ett fysiskt ingripande blir sådant att det utgör kränkande behandling i skollagens mening, är inte helt okomplicerad. Det finns därför anledning att titta närmare på frågan och de bestämmelser i 6 kap. som syftar till att motverka kränkande behandling av elever. Som tidigare nämnts definieras kränkande behandling i skollagen som ett uppträdande som utan att vara diskriminering enligt diskriminerings- lagen kränker en elevs värdighet (6 kap. 3 §). Huvudmannen eller perso- nalen får enligt skollagen inte utsätta en elev för kränkande behandling (6 kap. 9 §). Om huvudmannen eller personalen åsidosätter sina skyldig- heter enligt bl.a. 6 kap. 9 § ska huvudmannen dels betala skadestånd till eleven för den kränkning som detta innebär, dels ersätta annan skada som har orsakats av åsidosättandet (6 kap. 12 §). Definitionen av kränkande behandling i 6 kap. 3 § skollagen motsvarar definitionen av samma begrepp i 14 a kap. 3 § skollag. Av förarbetena till denna bestämmelse framgår bl.a. att även om en elev kan uppleva exempelvis en tillrättavisning av en lärare som en kränkning så kan den vara nödvändig för att skapa arbetsro. En elev kan alltså uppleva sig kränkt även om det i sammanhanget är berättigat med en tillsägelse. Det är inte rimligt att varje beteende som en elev subjektivt upplever som en kränkning ska kunna leda till rättslig prövning (propositionen Trygghet, respekt och ansvar – om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever, prop. 2005/06:38, s. 103). Av detta följer att kränkande behandling i skollagens mening inte är samma sak som en elevs subjektiva upplevelse av kränkthet. Den omständigheten att personalen har en skyldighet att anmäla och huvudmannen en skyldighet att utreda, redan när en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling (6 kap. 10 § skollagen) innebär givetvis inte att kränkande behandling faktiskt har ägt rum. Elevens upplevelse har betydelse, men är inte ensamt avgörande för vad som utgör kränkande behandling i skollagens mening. En annan fråga är vilken betydelse som ska tillmätas den ingripande personalens eventuella avsikt att kränka eller insikt om att ingripandet är kränkande. I fallet ”Örfilen” NJA 2015 s. 596 ansåg kommunen att läraren inte hade för avsikt att kränka eleven, utan att läraren endast handlade reflexmässigt när läraren gav eleven en örfil efter att eleven spottat på läraren. fann dock, med hänsyn till att örfilen vid en objektiv bedömning bedömdes ha inneburit en inte obetydlig kränkning av elevens integritet ägnad att hos eleven framkalla negativa känslor, att den fick anses ha utgjort kränkande behandling. Med hänvisning till detta angav i avgörandet ”Soffan i rasthallen” (NJA 2020 s. 578) att bedömningen av om en lärare utsatt en elev för kränkande behandling i regel ska göras objektiverat; lärarens avsikter och insikter är inte avgörande för att ett handlande ska anses kränkande. Skolans huvud- man kan alltså bli skadeståndsskyldig även om kränkningen inte är åsyftad (p. Detta bör även fortsättningsvis gälla. Därtill kan läggas till att som ovan nämnts är inte heller elevens upplevelse avgörande för om det är fråga om en kränkning. En elev kan uppleva sig kränkt även om det i sammanhanget är berättigat med en tillsägelse. Vad som är att anse som en kränkning avgörs alltså varken av lärarens avsikter eller insikter eller av elevens subjektiva upplevelse, utan frågan huruvida det föreligger en kränkning ska bedömas objektivt. har i ovan nämnda rättsfall uttalat att ett otillåtet kroppsligt ingrepp som utgångspunkt utgör kränkande behandling i skol- lagens mening. Med hänsyn till den lagreglering som föreslås i denna proposition bedömer således regeringen att ett fysiskt ingripande som inte går utöver vad som är tillåtet enligt den föreslagna nya lydelsen av 5 kap. 6 § första stycket skollagen inte kommer att utgöra kränkande behandling. Ett fysiskt ingripande som går utöver vad som är tillåtet enligt föreslagna bestämmelsen, och faller utanför bestämmelserna om nödvärn och nöd (24 kap. 1 och 4 ), kommer att utgöra kränkande behandling. vill se en förändrad lagstiftning som innebär att om en elev orsakat en ordningsstörning och en lärare agerat nödvändigt och proportionerligt ska inte Barn- och elevombudet kunna yrka på skade- stånd. Regeringen konstaterar att ett ingripande som ligger inom ramen för skollagen är tillåtet och därmed, i enlighet med bedömningen ovan, inte kränkande behandling i skollagens mening och därmed inte heller skade- ståndsgrundande (”Soffan i rasthallen”). Som framgår av tidigare avsnitt, 2021/22:160 kan ett fysiskt ingripande ligga utanför ramen för befogenheten enligt 5 kap. 6 § första stycket, t.ex. om ingripandet är av bestraffande karaktär, om det innefattar våld som utgör misshandel eller om det annars är olämpligt eller oproportionerligt i förhållande till sitt syfte. Enligt rege- ringens mening finns det inte skäl att införa en bestämmelse som begränsar Barn- och elevombudets möjlighet att yrka skadestånd. Däremot kommer ombudets möjlighet att få bifall till sitt yrkande att bero på om personalens agerande är tillåtet eller otillåtet enligt skollagen. Förslaget om fysiska ingripanden är förenligt med , regeringsformen och sätter vissa gränser för vilka typer av fysiska ingrip- anden som får göras. I konventionen anges i artikel 28.2 att konventions- staterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att disciplinen i skolan upprätthålls på ett sätt som är förenligt med barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med barnkonvention (artikel 28.2). Detta innebär att upprätthållandet av trygghet och studiero i skolan måste ske med beaktande av samtliga bestämmelser i konventionen. Vidare framgår av artikel 37 att konventionsstaterna ska säkerställa att inget barn får utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Artikel 19 anger att konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa, sociala och utbildningsmässiga åtgärder för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, inklusive sexuella övergrepp, medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnadshavarens eller annan persons vård. anser att förslaget går emot vad före- skriver om att vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra våld mot barn. BO avstyrker förslaget om att införa en uttrycklig befogenhet för all skol- personal att ingripa fysiskt i skollagen, med beaktande av i första hand artikel 3, artikel 19, artikel 28 och artikel 37 i . BO bedömer att det finns risk att den föreslagna bestämmelsen missbrukas och överanvänds, när personal ska agera omgående i stressiga situationer och att detta kan leda till en ökad användning av våld mot barn. Myndigheten anser att detta är i strid med artikel 19 i . Dessutom bedömer myndigheten att bestämmelsen riskerar att leda till att barn utsätts för ingripanden från personal som kan vara att betrakta som kränkande behandling enligt 6 kap. och att förslaget riskerar drabba elever med funktionsnedsättningar särskilt hårt. Regeringen vill i detta sammanhang inledningsvis återigen framhålla att avsikten med att lagfästa befogenheten att ingripa fysiskt inte är att utöka de situationer där fysiska ingripandena kan genomföras. När det gäller frågan om bestämmelsen förenlighet med kan väg- ledning hämtas i de allmänna kommentarer som utfärdats av FN:s kom- mitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén). Även om dessa kommentarer inte är juridiskt bindande kan de ge vägledning för tolkning och tillämpning av . I artikel 3 stadgas att vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara Av artikel 19, 28.2 och 37 följer att konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa, sociala och utbildningsmässiga åtgärder för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld och att kroppslig bestraffning i skolan ska vara förbjuden. I barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 8 (2006) anges följande definition av bestraffning: ”Kommittén definierar kroppslig bestraffning eller fysisk bestraffning som varje form av straff med användande av fysiskt våld och som är avsedd att orsaka en viss grad av smärta eller obehag, hur ringa den än är.” (p. Som regeringen har framhållit ovan faller ett fysiskt ingripande som utförs i bestraffande syfte utanför för den föreslagna lydelsen av 5 kap. 6 § skollagen och är därmed inte tillåtet enligt skollagen. allmänna kommentar nr 8 punkt 13–15 anges vidare bl.a. att den omständigheten att kommittén förkastar varje rätt- färdigande av våld och förödmjukande som metoder att straffa barn, inte innebär att kommittén i någon mening förkastar det positiva begreppet disciplin. Kommittén uttrycker även att den erkänner att föräldraansvar och omsorg om barn, framför allt spädbarn och småbarn, ofta kräver åter- kommande fysiska åtgärder och ingripanden för att skydda dem, vilket skiljer sig helt från avsiktlig och repressiv användning av våld för att till- foga barnet ett visst mått av smärta, obehag och förödmjukelse. Kom- mittén uttrycker också att det finns särskilda omständigheter då lärare och andra kan råka ut för farligt beteende som motiverar användningen av skäligt tvång för att kontrollera detta beteende. Även i detta fall finns enligt kommittén en tydlig skillnad mellan den användning av våld som är motiverad på grund av behovet att skydda ett barn eller andra människor och användningen av våld i bestraffningssyfte. Kommittén anger vidare i punkt 18 i den allmänna kommentaren nr. 8 i anslutning till artikel 19: ”Det finns inga tvetydigheter: Ordalydelsen ’alla former av fysiskt eller psykiskt våld’ lämnar inget utrymme för någon form av legaliserat våld mot barn. Kroppslig bestraffning och andra grymma eller förnedrande bestraffningar innebär våld, och staterna måste vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder och administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att avskaffa dem.”. Dessför- innan, i punkt 14–15, anges dock att det är acceptabelt med vissa fysiska ingrepp i beskyddande syfte. En språklig distinktion har gjorts i det engelska originalets punkt 14–15, där det talas om tillåten ”use of force”, medan artikel 19 i konventionen och punkt 18 i kommentaren talar om förbudet mot ”violence”. Distinktionen förekommer även t.ex. i FN:s officiella franska version av kommentaren (”l’usage de la force” i punkt 15 respektive ”violence” i punkt 18 och konventionens artikel 19), men är svår att fånga i svenska termer. I t.ex. den officiella svenska översättningen av stadga översätts ”use of force” i artikel 2(4) med ”bruk av våld”. I den inledande definitionen av våld i kommentar nr 13 påpekar barn- rättskommittén att med begreppet våld förstås i allmänt språkbruk ofta enbart fysisk skada och/eller avsiktlig skada, men att kommittén ytterst kraftfullt understryker att valet av begreppet våld i denna allmänna kom- mentar inte på något sätt får tolkas som ett förringande av den påverkan som icke-fysiska och/eller icke avsiktliga former av skada (exempelvis vanvård och psykisk misshandel) har på barnet, och inte heller av behovet av att åtgärda dem (p. Hänvisningen till vanvård får anses vara ett 2021/22:160 uttryck för omvårdnadspersoners tillsynsansvar. Detta ansvar berörs också senare i barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13, när det anges att ”våld” omfattar fysisk vanvård i form av en underlåtenhet att skydda barnet från skada, bl.a. genom brist på tillsyn (p. 20 a). I den allmänna kommentaren nr 13 finns också en icke-uttömmande för- teckning över former av våld. Avseende fysiskt våld har barnrätts- kommittén valt att ange att detta omfattar a) all kroppslig bestraffning och alla andra former av tortyr, grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och b) fysisk mobbning och pennalism utförd av vuxna och av andra barn (p. Mot bakgrund av dessa uttalanden från barnrättskommittén gör rege- ringen bedömningen att begränsar, men inte innefattar ett absolut förbud mot, möjligheten för personal att ingripa fysiskt i beskyddande och ordningsskapande syfte. innebära att omsorgspersoner, såsom personal i skolan, har ett ansvar att skydda barn från att skadas eller i övrigt fara illa. ett ansvar att skydda barn från att skadas eller kränkas av andra barn. Konventionen erkänner också behovet av disciplin i skolan, men tydliggör att behovet av ordning och disciplin inte får innebära att barn utsätts för kroppslig bestraffning eller annan förnedrande behandling. inte skapas genom åtgärder som har en direkt avsikt att orsaka smärta, obehag eller förödmjukelse. Befogenheten att ingripa fysiskt som föreslås komma till uttryck i 5 kap. 6 § utesluter bl.a. sådana ingripanden som är en form av bestraffning, som innefattar våld som inte omfattas av straffrättslig ansvarsfrihet eller som innefattar ett obehag för den berörda eleven som inte står i proportion till behovet att uppnå trygghet och studiero. Dessa ramar för fysiska in- gripanden bedöms mot bakgrund av ovanstående innebära att befog- enheten överensstämmer med bestämmelser. artikel 28.2 följer att konventionsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att disciplinen i skolan upprätthålls på ett sätt som är för- enligt med barnets mänskliga värdighet och i överensstämmelse med barn- Regeringen bedömer att förslaget till förtydligande av 5 kap. 6 § skollagen är förenligt med denna artikel. Att en elev som har blivit föremål för ett fysiskt ingripande som går utöver nu nämnda befog- enhet kan ha rätt till skadestånd enligt 6 kap., bedöms också vara förenligt När det gäller förslagets förenlighet med RF och kan följande framhållas. I avsnitt 11.2 redogörs för de bestämmelser i och som har relevans i fråga om förslaget om fysiska Som framgår där kan personalens fysiska ingripanden utgöra sådana påtvingade kroppsliga ingrepp eller frihetsberövanden som enskilda är skyddade mot enligt 2 kap. 6 § respektive 8 § RF. till privatliv i artikel 8, skyddet mot frihets- berövanden i artikel 5 och rörelsefriheten i artikel 2 i konventionens fjärde Begränsningar av rättigheter enligt RF kräver enligt 2 kap. 20 § RF stöd i lag. Enligt 2 kap. 21 § RF får begränsningar enligt 20 § göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart Prop. 2021/22:160 på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. skrifter som begränsar rättigheter enligt ska vara klara och tydliga och inte öppen för alltför vida tolkningar. Ändamålet med förslaget att i lag uttrycka den befogenhet att ingripa fysiskt som kommit till uttryck i rättspraxis är dels att säkerställa elevers trygghet och studiero, dels att i enlighet med 2 kap. 20 § RF lagfästa be- fogenheten. Av bestämmelsen i nuvarande 5 kap. 6 § fjärde stycket skol- lagen framgår att en sådan åtgärd får vidtas endast om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter. Bestämmelsen går inte utöver vad som framgår av Högsta domstolens praxis. Mot denna bak- grund gör regeringen bedömningen att de begränsningar som den före- slagna regleringen innebär görs för att tillgodose ändamål som är god- tagbara i ett demokratiskt samhälle. Förslaget bedöms också vara propor- tionerligt med hänsyn till de intressen det avser att tillgodose. Samman- taget görs därför bedömningen att den föreslagna regleringen är förenlig med RF och . 12Tillfällig placering och avstängning ska underlättas 12.1Tillfälliga placeringar kan vara svåra att genomföra Det är inte alltid möjligt att tillfälligt omplacera en elev inom skolenheten… Enligt använder rektorer omplacering inom skolenheten när tidigare insatser inte har gett effekt och där en elevs beteende har en negativ påverkan på tryggheten och studieron på skolan. Det kan vara elever som vid upprepade tillfällen brutit mot regler, stört undervisningen eller kränkt andra. Rektorer uppger att omplaceringen ibland sker till en mindre undervisningsgrupp och ibland till en annan klass. Det kan även handla om att eleven får enskild undervisning. framgår att tillfällig omplacering inom skolenheten är en sällan använd åtgärd (Ordningsregler och disciplinära åtgärder. En kartläggning av skolors arbete, 2018). Det finns flera tänkbara faktorer som kan innebära en utmaning med åtgärden tillfällig omplacering inom skolenheten, bl.a. att det kan vara svårt att få andra lärare på skolan motiverade till att undervisa eleven. Det är en uppgift som ställer stora krav på den enskilde läraren. En annan utmaning med åtgärden kan vara att skolor som är små enheter, t.ex. en gymnasieskola där varje program bara har en klass, har begränsade möjlig- heter att använda sig av åtgärden. För sådana skolor kan en omplacering medföra stora organisatoriska problem och kostnader eftersom eleven är garanterad sin undervisning. 2021/22:160 …och det är ofta svårt att genomföra en tillfällig placering till en annan skolenhet