prop · H903156 · 2022-03-22 00:00:00 — Likaså kan särskilda läromedel eller utrustning i form av t.ex. tidsstöd, dvs. hjälpmedel för att förstå och passa tider, samt digital teknik med anpassade programvaror som huvudregel anses falla inom ramen för stöd i form av extra anpassningar (samma prop. s. 21). Om extra anpassningar inte är tillräckligt ska en elev få särskilt stöd Om det framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås eller de kravnivåer som gäller, trots att stöd har getts i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen ska detta anmälas till rektorn. Detsamma gäller om det finns särskilda skäl att anta att sådana anpassningar inte skulle vara till- Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd utreds skynd- Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra 2021/22:156 svårigheter i sin skolsituation. Samråd ska ske med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt (3 kap. 7 § första och andra stycket skollagen). Med särskilt stöd avses enligt förarbetena insatser av mer ingripande karaktär som normalt inte är möjliga att genomföra för lärare inom ramen för den ordinarie undervisningen, t.ex. placering i särskild undervisningsgrupp eller elevassistent (prop. 2013/14:160 s. 21 f.). Om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd ska han eller hon ges sådant stöd. Stödet ska ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet, om det inte är uppenbart obehövligt (3 kap. 7 § tredje stycket skollagen). Särskilt stöd får ges i stället för den undervisning som eleven annars skulle ha deltagit i eller som komplement till denna. Det särskilda stödet ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör om inte annat följer av skollagen eller annan författning. Det särskilda stödet ska ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås (3 kap. 7 § tredje stycket, 8 och 10 §§ skollagen). För en elev som ska ges särskilt stöd ska ett åtgärdsprogram utarbetas. Av programmet ska behovet av särskilt stöd och hur det ska tillgodoses framgå (3 kap. 9 § skollagen). Av förarbetena framgår att uppgifter från utredningen om särskilt stöd inte i onödan bör tas in i åtgärdsprogrammet. Uppgifter som kan vara av integritetskänslig karaktär bör inte förekomma i fler dokument än nödvändigt. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att det följer av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att uppgifter om enskilds personliga förhållanden kan omfattas av sekretess när de förekommer i en utredning om särskilt stöd, men att samma uppgifter är offentliga om de förekommer i ett beslut om åtgärdsprogram. Om en elev som ska få särskilt stöd har en medicinsk diagnos, utgör vidare inte enbart ett angivande av diagnosen en beskrivning av elevens behov av särskilt stöd, utan det som ska beskrivas i åtgärdsprogrammet är de behov av anpassningar i skolsituationen som diagnosen ger upphov till. Uppgifter om medicinska diagnoser eller tillstånd bör därför, som huvudregel, inte dokumenteras i ett åtgärdsprogram (prop. 2013/14:160 s. 28 f. och 38 f.). Av åtgärdsprogrammet ska det också framgå när åtgärderna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen. Eleven och dennes vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta när ett åtgärdsprogram utarbetas. Åtgärdsprogrammet beslutas av rektorn. Rektorn får inte överlåta sin beslutanderätt till någon annan bl.a. om beslutet innebär att särskilt stöd ska ges i en annan elevgrupp eller enskilt (3 kap. 9 § skollagen). Ett rektorsbeslut om åtgärdsprogram får överklagas till (28 kap. 16 § skollagen). När kan särskilt stöd ges enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp? Som framgår ovan är utgångspunkten att det särskilda stödet ska ges inom den elevgrupp eleven tillhör (3 kap. 8 § skollagen). Om det finns särskilda skäl får dock ett beslut om särskilt stöd för en elev i , grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan innebära att det särskilda stödet ska ges enskilt eller i en annan undervisningsgrupp (särskild undervisningsgrupp) än den som eleven normalt hör till (3 kap. 11 § skollagen). Av förarbetena till skollagen framgår att de särskilda skäl som kan åberopas för ett beslut om placering i särskild undervisningsgrupp är kopplade till Prop. 2021/22:156 möjligheten att skapa bättre förutsättningar att pedagogiskt hantera ele- Förutom inlärningsproblematik kan det handla om olika funktionsnedsättningar, språkproblem, beteendestörningar m.m. som kan ligga till grund för bedömningen att elevens behov kan tillgodoses bättre i en annan undervisningsgrupp än i den ordinarie (prop. 2009/10:165 s. 292). Det kan nämnas att det i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får inrättas specialklasser för elever som på grund av hörsel- eller synskada, rörelsehinder eller andra uttalade studiesvårigheter inte kan följa den vanliga undervisningen (9 kap. 8 § gymnasieförordningen). En rektors beslut om att särskilt stöd ska ges enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp får överklagas hos (28 kap. 16 § skollagen). 5.3Särskild undervisningsgrupp eller byte till annan skolenhet? Som nämnts är ett beslut om att en elev ska få hela eller delar av sin undervisning i en särskild undervisningsgrupp ett rektorsbeslut inom ramen för ett beslut om åtgärdsprogram. Särskild undervisningsgrupp kan enligt förarbetena betyda undervisning i en annan gruppering inom skolenheten eller undervisning i andra lokaler med annan personal, men det är inte fråga om särskild undervisningsgrupp när en elev byter skolenhet. I sådana fall ska enligt förarbetena bestämmelserna om placering av elev vid skolenhet tillämpas. Ett beslut om åtgärdsprogram enligt 3 kap. 9 § skollagen kan således inte vara så långtgående att det innebär byte av skolenhet (prop. 2009/10:165 s. 292, 666 och 724). har också i sin praxis betonat att beslut om placering i särskild undervisningsgrupp inte kan ersätta beslut om skolplacering enligt bestämmelser i respektive skolformskapitel i skollagen. Beslut om skolplacering ska fattas i ett separat och formenligt beslut. Eftersom målsättningen vid placering i en särskild undervisningsgrupp är att eleven ska återgå till sin ordinarie klass är det av vikt att det är klarlagt vid vilken skolenhet eleven har sin placering (se t.ex. nämndens beslut , dnr 2016:622). Såväl beslut om placering i särskild undervisningsgrupp som beslut om skolplacering kan överklagas av vårdnadshavarna enligt bestämmelserna i 28 kap. skollagen (28 kap. 12, 16 och 18 §§). När det gäller s.k. kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper, där kommunen samlar elever från olika skolenheter, framgår det av utredningen att eleven oftast behåller sin placering i hemskolan, även då all undervisning bedrivs på en annan skolenhet där gruppen är placerad. I vissa kommuner innebär en sådan placering att eleven byter skolenhet och formellt placeras där gruppen finns. När det gäller kommunala resursskolor placeras eleven enligt utredningen oftast formellt på resursskolan, men i vissa kommuner behåller eleven sin plats i hemskolan. I detta sammanhang bör det noteras att i och med att placering i särskild undervisningsgrupp är en form av särskilt stöd ska en sådan åtgärd följas upp och utvärderas och detta kan medföra att en elev som ges 2021/22:156 undervisning i en särskild undervisningsgrupp i ett senare skede kan komma att återgå till undervisning i helklass. Om en elev formellt ska byta till en skolenhet där en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp är förlagd ska alltså de vanliga placeringsreglerna tillämpas (10 kap. 30 och 31 §§). Enligt förarbetena är den självklara utgångspunkten för elever i behov av särskilt stöd att stödinsatserna ska ges i den skolenhet där eleven går. För att mot vårdnadshavarens vilja flytta en elev i behov av särskilt stöd till en skolenhet där stödet kan ges krävs därför att det uppstår betydande svårigheter för kommunen (prop. 2009/10:165 s. 379). Ett sådant beslut kan överklagas till (28 kap. 12 § första stycket 6). Det är dock inte ovanligt att vårdnadshavare vill att deras barn ska byta skolenhet. Enligt utredningens sammantagna bild överstiger exempelvis efterfrågan på platser i fristående och kommunala resursskolor tillgången och det förekommer köer såväl till resursskolor som till kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper. 5.4Internationella överenskommelser om inkluderande utbildning FN:s konvention om barnets rättigheter () har ställning som svensk lag (se lagen [2018:1197] om konvention om barnets rättigheter). En grundprincip i är att det vid alla åtgärder som rör barn i första hand ska beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3). I syfte att förverkliga barnets rätt till utbildning ska grundskoleutbildning göras obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla (artikel 28). Barn med funktionsnedsättning har rätt till ett fullvärdigt och anständigt liv och ska bl.a. få stöd som syftar till att säkerställa att barnet har effektiv tillgång till och får utbildning på ett sätt som bidrar till barnets största möjliga integrering i samhället och individuella utveckling (artikel 23). står vidare bakom den s.k. Salamancadeklarationen som antogs 1994 av . Deklarationen omfattar ett antal rekommendationer om undervisning av barn, ungdomar och vuxna med särskilda utbildningsbehov inom det ordinarie undervisningsväsendet (The Salamanca Statement and Framework for Action on Special Needs Education, 1994). Enligt Salamancadeklarationen är utgångspunkten att alla elever ska undervisas i ordinarie sammanhang. Särskilda organisatoriska lösningar rekommenderas bara i sällsynta undantagsfall utifrån barnets behov och välfärd. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning ratificerades av 2008 (UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities, 2006). Av artikel 24 som riktar sig särskilt mot utbildningsområdet framgår att konventionsstaterna erkänner rätten till utbildning för personer med funktionsnedsättning. Personer med funktionsnedsättning ska bl.a. ges skälig anpassning utifrån sina personliga behov och det stöd de behöver inom det allmänna utbildningssystemet. Ändamålsenliga och individanpassade stödåtgärder ska erbjudas i miljöer som, enligt konventionen, ger största möjliga kunskapsmässiga och sociala utveckling som är förenlig med målet om fullständig inkludering i sam- Prop. 2021/22:156 hället. har också ställt sig bakom de globala målen för Agenda 2030 som antogs av FN:s medlemsländer 2015. Agendan rymmer globala mål för hållbar utveckling, bl.a. god utbildning för alla. Det innebär att säkerställa en inkluderande och likvärdig utbildning av god kvalitet och främja livslångt lärande för alla. 6Skollagens reglering om resursskolor ska utvecklas och förtydligas 6.1Kommunala resursskolor inom och grundsärskolan ska regleras 6.1.1Kommunala resursskolor inom ska regleras och bestämmelserna om särskilt stöd ska förtydligas Regeringens förslag: Det ska förtydligas i skollagen att en kommun får begränsa utbildningen vid en viss grundskoleenhet till att avse elever som är i behov av särskilt stöd. Benämningen resursskola ska införas i lagen för skolenheter där utbildningen begränsas på detta sätt. Kommunen ska ansvara för att bedöma om en elev är i behov av sådant särskilt stöd som resursskolan erbjuder för att eleven ska kunna uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas eller för att eleven ska undvika svårigheter i sin skolsituation. Förhållandet mellan resursskolor och bestämmelserna om särskilt stöd i 3 kap. skollagen ska förtydligas enligt nedan. I stället för bestämmelserna om utredning om särskilt stöd i 3 kap. skollagen ska det där anges att vid resursskolor ska varje elev ges särskilt stöd. Det innebär dels att ett åtgärdsprogram ska upprättas för varje elev vid resursskolan, dels att rektorn inte behöver utreda elevens behov av särskilt stöd på nytt utan vid utarbetandet av åtgärdsprogrammet kan utgå från den utredning som gjordes vid placeringen av eleven vid resursskolan. För vissa elever kan den generella anpassning som resursskolans miljö innebär vara tillräckligt särskilt stöd. För andra elever kan individuella stödåtgärder behövas därutöver. Eleven och elevens vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta när åtgärdsprogrammet utarbetas. Av programmet ska behovet av särskilt stöd och hur det ska tillgodoses framgå. Av programmet ska det också framgå när åtgärderna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen har föreslagit att en placering ska grundas på elevens behov, men inte att det ska förtydligas att kommunen ansvarar för att bedöma om 2021/22:156 en elev är i behov av sådant särskilt stöd som resursskolan erbjuder för att eleven ska kunna uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas eller för att eleven ska undvika svårigheter i sin skolsituation. Utredningen har inte heller föreslagit förtydliganden i förhållande till bestämmelserna om särskilt stöd i 3 kap. skollagen, som gäller när en elev går på en resursskola. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens förslag. (), Kammarrätten i , majoriteten av kommunerna, Kommuner och Regioner (SKR), Idéburna skolors riksförbund, , , , Funktionsrätt , , och , unga och vuxna med intellektuell funktionsnedsättning (FUB). BO är positiv till utredningens förslag om reglering av kommunala resursskolor, som syftar till att förtydliga och därmed även stärka kommunernas möjlighet att inrätta resursskolor. BO bedömer att förslaget också tillförsäkrar elever och vårdnadshavare en rättssäker hantering. BO anser att det är tydligt att en placering ska utgå från elevens behov och att förslaget är i linje med . SKR välkomnar att det inte kommer att vara en skyldighet att anordna resursskolor, då det är viktigt att varje kommun får avgöra hur särskilt stöd organiseras utifrån lokala behov och förutsättningar. SKR delar bedömningen att en placering i resursskola bör vara en extraordinär stödinsats som erbjuds ett mindre antal elever vars stödbehov inte är möjliga att tillgodose inom ramen för ordinarie skolplacering. ser positivt på att det förtydligas att kommuner får upprätta resursskolor och att begreppet befästs i skollagen. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) tillstyrker förslaget men framhåller att det är viktigt att ha barnets bästa i främsta rummet då en ny skolplacering är aktuell. Enligt SPSM är det även av stor vikt att placeringen föregås av en gedigen pedagogisk utredning. I en kommun där det inte finns någon resursskola och där skolans utredning visar att resursskola är barnets bästa behöver det enligt SPSM leda till en regional samverkan och interkommunala och regionala lösningar behöver utredas. Funktionsrätt och delar uppfattningen om behovet av att reglera och möjliggöra användning av resursskolor, men understryker att utökade särlösningar inte främjar utvecklingen mot det övergripande målet i om ett inkluderande skolsystem. anser, i likhet med bl.a. SPSM, och , att det är viktigt att utgå från och att barnets egen åsikt vägs in. När det gäller förslaget att utbildningen ska begränsas till elever i behov av särskilt stöd framför att kopplingen till särskilt stöd i 3 kap. skollagen har sina fördelar, men att det kan slå fel i praktiken om eleven till följd av de generella anpassningar som görs i resursskolans verksamhet når upp till de krav som minst ska uppnås och därmed inte längre bedöms vara i behov av särskilt stöd enligt definitionen i 3 kap. skollagen. kommun anser att det kan förtydligas ytterligare hur relationen mellan bestämmelserna om särskilt stöd, åtgärdsprogram och resursskolor ska se ut. behöver tydliggöras hur förutsättningarna för en placering i en resursskola förhåller sig till annat särskilt stöd. tillstyrker att begreppet resursskola införs och att kommunernas möjlighet att inrätta resursskolor tydliggörs, då det kommer att underlätta tillsynen. Enligt Skolinspektionen kan det dock övervägas att stärka upp regleringen ytterligare i syfte att säkerställa att en placering i resursskola är rätt åtgärd för att tillgodose elevens behov av särskilt stöd. anser att det är bra att termen resursskola förs in för både fristående och kommunala huvudmän. Förbundet anser dock att målgruppen behöver snävas in till elever i behov av omfattande särskilt stöd. Förbundet anser också att utredningen bygger in för stora skillnader i regleringen mellan fristående och kommunala resursskolor. Framför allt måste vårdnadshavare få välja även resursskola och eleverna behöver kommunala resursskolor i fler skolformer. resursskolor framför liknande synpunkter. Nätverket tillstyrker att begreppet resursskola förs in i den befintliga regleringen för fristående grundskolor med tillägget att det även ska gälla för förskoleklassen, grundsärskolan samt gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Även invänder mot att kommunala resursskolor föreslås få en snävare reglering än fristående resursskolor, dit vårdnadshavare kan ansöka och där elever kan tas emot i förskoleklass och genomföra hela sin grundskoleutbildning. Olika regleringar medför olika rättigheter för eleverna, vilket riskerar att leda till otydlighet och missuppfattningar för vårdnadshavare, skolor och huvudmän. En reglering av förskoleklassen bör övervägas och elevperspektivet stärkas. Enligt kommunen bör inte heller begreppet resursskola införas innan det finns en entydig definition som gäller alla resursskolor. kommun anser att lagstiftningen för placering i såväl särskilda undervisningsgrupper som resursskolor även bör omfatta förskoleklassen. avstyrker förslaget då det saknas en mer utförlig konsekvensanalys utifrån ett elevperspektiv. instämmer i att kommunala resursskolor behöver regleras och har inget att invända mot att en skolenhet som begränsat mottagandet kallas resursskola. Enligt läggs dock alltför stor vikt vid kommunens behov av handlingsfrihet i förhållande till överväganden om elevens bästa och rättssäkerhet. önskar bl.a. att det i författningstext tydligt framgår vilka som är den kommunala resursskolans målgrupp och att motsvarande förtydligande bör övervägas för fristående resursskolor. instämmer i att en utvidgad reglering skulle behöva belysas närmare, men anser att författningsförslagen rörande och grundsärskolan riskerar att tolkas som att en sådan begränsad antagning inte skulle vara tillåten i andra skolformer i avsaknad av tydliga ställningstaganden. saknar också tydliggöranden kring förhållandet mellan resursskolor och s.k. kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper. är positiv till att även en kommun kan ha resursskolor men avstyrker förslaget. Kommunen vill se tre tydligt avgränsade former för hur särskilt stöd kan erbjudas utanför elevens ordinarie grupp; på elevens skola, i en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp eller i en resursskola. anser att elever i resursskolor bör behålla sin skolplacering i hemskolan. 2021/22:156 Linnéuniversitetet avstyrker och är starkt kritiskt till förslaget med hänvisning till bristande vetenskapligt underlag. Förslag borde i stället riktas in på att utveckla de reguljära skolornas kapacitet att tillgodose alla elevers behov. leder förslaget även till mer bristande likvärdighet då kommuner organiserar stöd på olika sätt. Som nämnts i avsnitt 3 har ett antal myndigheter och organisationer beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss. Förslaget i utkastet stämmer överens med förslaget i rutan ovan, med den skillnaden att bestämmelserna om särskilt stöd i 3 kap. skollagen föreslås förtydligas på ett annat sätt. Utkastets förslag innebär att ett åtgärdsprogram bara behöver upprättas för en elev vid en resursskola om eleven behöver ytterligare särskilt stöd utöver resursskolans generella anpassningar. , och har inga synpunkter på utkastets förslag. tillstyrker förslaget och välkomnar att lagförslagen har harmonierats i större utsträckning så att kommunala och fristående resursskolor så långt möjligt får en likartad reglering. ställer sig bakom att regleringen förtydligas. SKR är positiva till att bestämmelserna om särskilt stöd även ska gälla elever som är placerade på en resursskola. Funktionsrätt , och ställer sig bakom förslagen i stort, men har den övergripande synpunkten att det finns en brist på ambition och vilja att göra större övergripande förändringar i den ordinarie skolan främst när det gäller arbetet med att skapa en tillgänglig skolmiljö för alla elever. Funktionsrätt och anser att det är positivt att förslaget går längre än utredningens förslag om att det är kommunen som ansvarar för att bedöma om en placering på en resursskola. Förbunden anser dock att om det ska bli likvärdigt behöver även tydliga riktlinjer, helst föreskrifter, tas fram så att förfarandet blir detsamma oavsett var man bor. Funktionsrätt anser också att det är bra att skrivningarna om särskilt stöd förtydligas. anser att det är positivt att begreppet resursskola tydliggörs, oavsett huvudman, samt att det är bra med ökad likriktning mellan kommunala och fristående resursskolor, jämfört med utredningen. Bolaget anser dock att det behövs en djupare analys av behovet av åtgärdsprogram eller inte åtgärdsprogram för elever på resursskola och att införandet av nya begrepp som ”behov av ytterligare särskilt stöd” och ”särskilt stöd utöver (resursskolans) generella anpassningar” etc. riskerar att skapa mer otydlighet än tydlighet när man kommer till finansieringsfrågan. SPSM anser att det är positivt att det förtydligas att det krävs en bedömning av om en elev är i behov av att gå vid en resursskola men anser att bestämmelserna behöver omformuleras för att säkerställa att det är elevens individuella behov som styr var en elev går i skolan. Enligt SPSM behövs det även vägledning för hur utredningar och bedömningar inför placering ska göras. SPSM avstyrker utkastets förslag om förtydliganden av bestämmelserna om särskilt stöd och framför att det är av stor betydelse att alla elever vid en resursskola fortsatt har ett åtgärdsprogram. SPSM anser vidare att möjligheter till tillfälliga omplaceringar behövs, men att resursskolor inte bör användas för det. Idéburna skolors riksförbund instämmer i att placering i en resursskola inte bör betraktas som ytterligare ett steg på en stödtrappa men menar att målgruppen är alltför vid för att kunna bli rättssäker. Skälen för regeringens förslag Kommunala resursskolor kan antas bli vanligare Enligt skollagen ska alla barn och elever i skolväsendet ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål (3 kap. 2 § skollagen). sitionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165 s. 285) är utgångspunkten, för att alla elever ska få möjlighet att nå målen för utbildningen, att särskilt stöd ges till de elever som av olika anledningar har svårt att nå dessa mål. Som framgår av avsnitt 5 kan det särskilda stödet till elever ibland behöva organiseras utanför det ordi- För att skapa bättre förutsättningar för att peda- gogiskt tillgodose en elevs stödbehov kan det särskilda stödet exempelvis ges i form av enskild undervisning eller undervisning i särskild under- visningsgrupp (3 kap. 11 § skollagen). Vidare finns det såväl fri- stående som kommunala s.k. resursskolor, dvs. skolenheter som helt inrik- tar sig mot elever i behov av särskilt stöd. är ofta utformad för elever som behöver ett mindre sammanhang och en Resursskolor präglas vanligen av små elevgrupper och hög personaltäthet (se t.ex. HFD 2020 ref. 22 p. Det finns en uttrycklig bestämmelse i skollagen som anger att fristående