prop · H90383 · 2022-01-18 00:00:00 — En tjänsteleverantör som står under direkt eller indirekt kontroll av ett företag som har en dominerande ställning på den nationella transportmarknaden där tjänsten tillhandahålls, ska därför organisera verksamheten skilt från den dominerande aktörens verksamhet. Tjänsteverksamheten ska vara organiserad på ett sådant sätt att beslut om villkor och tillträde till tjänsten sker oberoende av det dominerande företagets verksamhet. Ett järnvägsföretag ska ha status som en oberoende operatör som agerar på ett marknadsorienterat sätt och anpassar sig till marknadens behov (artikel 5). Medlemsstaterna ska säkerställa att järnvägsföretag som direkt eller indirekt ägs eller kontrolleras av medlemsstaterna har en oberoende ställning när det gäller förvaltning, administration och intern kontroll över frågor som gäller administration, ekonomi och bokföring som innebär att de ska hålla tillgångar, budget och bokföring åtskilda från statens (artikel 4). Direktivet innehåller dock inget krav på organisatorisk åtskillnad mellan järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare. I direktiv /34/EU finns vidare krav på oberoende i fråga om de s.k. väsentliga uppgifterna i artikel 7. Med väsentliga uppgifter avses beslut om tilldelning av tåglägen samt beslut om uttag och uppbörd av avgifter. Medlemsstaterna ska säkerställa att de väsentliga uppgifterna anförtros företag eller organ som inte tillhandahåller järnvägstransporttjänster. Av järnvägslagen framgår därför att den som utför järnvägstrafik inte får ansvara för tilldelning av infrastrukturkapacitet eller fastställande av avgifter, dvs. ett förbud mot vertikal integration. får dock, enligt 6 kap. 2 § järnvägslagen, i enskilda fall besluta om undantag från detta förbud, om det kan förutsättas att tilldelning av infrastrukturkapacitet och fastställande av avgifter ändå kommer att ske på icke-diskriminerande sätt. I 5 kap. 5 § järnvägsförordningen finns bestämmelser som preciserar i vilka situationer sådana förhållanden inte kan anses föreligga och undantag från förbudet därmed inte beviljas. Direktiv (EU) 2016/2370 (ändringsdirektivet) Genom direktiv (EU) 2016/2370, som ändrar direktiv /34/EU (ändringsdirektivet), införs ytterligare krav på skyddsåtgärder för att säkerställa infrastrukturförvaltares oberoende. Medlemsstaterna ges dock fortsatt rätt att välja mellan olika organisatoriska modeller för infra- strukturförvaltare. Det är därför tillåtet med både vertikal integration och fullständig strukturell åtskillnad mellan järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare. För att säkerställa infrastrukturförvaltares 2021/22:83 oberoende uppställs i artiklarna 7–7d i ändringsdirektivet krav på skyddsåtgärder i fråga om de väsentliga uppgifterna, trafikledning och planering av underhåll. Vissa av reglerna gäller endast för infrastrukturförvaltare och andra enheter i vertikalt integrerade företag, medan andra gäller för samtliga infrastrukturförvaltare. Vertikalt integrerade företag är företag där infrastrukturförvaltaren kontrollerar ett järnvägsföretag, företag där infrastrukturförvaltaren kontrolleras av ett järnvägsföretag och företag där infrastrukturförvaltaren kontrolleras av ett företag som också kontrollerar ett järnvägsföretag. Med ett vertikalt integrerat företag avses därutöver även ett företag med skilda och klart avgränsade avdelningar som tillhandahåller infrastrukturförvaltning respektive transporttjänster (artikel 3.31). Infrastrukturförvaltarens beslutsfattande i fråga om de väsentliga uppgifterna, dvs. kapacitetstilldelning och uttag av avgifter, är grundläggande för att säkerställa ett rättvist och icke-diskriminerande tillträde till järnvägsinfrastrukturen. Ändringsdirektivet innehåller därför krav på skyddsåtgärder för alla infrastrukturförvaltare för att förhindra otillbörlig påverkan på deras beslut i dessa frågor. Kraven på skyddsåtgärder är striktare för de infrastrukturförvaltare som ingår i vertikalt integrerade företag. Ändringsdirektivet innehåller krav på skyddsåtgärder för alla infrastrukturförvaltare i fråga om allmänt oberoende (artikel 7), oberoende vid utövande av de väsentliga uppgifterna (artikel 7a), opartiskhet vid trafikledning och planering av underhåll (artikel 7b), entreprenad och delning av infrastrukturförvaltarens uppgifter (artikel 7c) och finansiell insyn (artikel 7d). 14.3Krav på oberoende för att säkerställa infrastrukturförvaltares opartiskhet 14.3.1Allmänt om infrastrukturförvaltares oberoende och organisation Regeringens förslag: En infrastrukturförvaltare ska behandla järnvägsföretag och andra sökande av infrastrukturkapacitet på ett opartiskt och icke-diskriminerande sätt. Infrastrukturförvaltare ska också vara organisatoriskt och juridiskt åtskilda från järnvägsföretag samt vara organiserade så att de i fråga om de väsentliga uppgifterna är oberoende i förhållande till järnvägsföretag och andra sökande av infrastrukturkapacitet. Med väsentliga uppgifter avses beslutsfattande om tilldelning av tåglägen och beslutsfattande som rör uttag av avgifter för nyttjande av järnvägsinfrastruktur. För infrastrukturförvaltare i vertikalt integrerade företag ska det även uppställas särskilda krav för att säkerställa oberoende. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav för att säkerställa infrastrukturförvaltares oberoende. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna framför inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Av artikel 7 i direktiv /34/EU, i den ursprungliga lydelsen, framgår att väsentliga uppgifter (kapacitetstilldelning och avgiftsuttag) endast får anförtros organ eller företag som själva inte tillhandahåller järnvägstransporttjänster. I järnvägslagen anges därför i 6 kap. 2 § som en huvudregel att den som utför eller organiserar järnvägstrafik inte får ansvara för tilldelning av infrastrukturkapacitet eller fastställande av avgifter. (Transportstyrelsen) får dock i enskilda fall besluta om undantag, om det kan förutsättas att tilldelning av infrastrukturkapacitet och fastställande av avgifter ändå kan ske på ett icke-diskriminerande sätt. Transportstyrelsen har meddelat ungefär 20 beslut om undantag, främst till industrier och museiföreningar men även till exempelvis som driver Express. En grundförutsättning för en fungerande järnvägsmarknad är att järnvägsföretag och andra som ansöker om infrastrukturkapacitet ska behandlas på ett opartiskt och icke-diskriminerande sätt av infrastrukturförvaltaren vid tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter. Utgångspunkten är att ett sådant opartiskt och icke- diskriminerande agerande kan uppnås genom att det på olika sätt säkerställs att infrastrukturförvaltaren är oberoende i förhållande till järnvägsföretag och andra sökande av infrastrukturkapacitet. Enligt skäl 7 i ändringsdirektivet bör medlemsstaterna ha möjlighet att välja organisatorisk modell för att uppnå oberoende för infrastrukturförvaltare. Det kan ske genom fullständig strukturell åtskillnad mellan å ena sidan infrastrukturförvaltare och, å andra sidan, järnvägsföretag och andra sökande av infrastrukturkapacitet. Det kan också ske genom att s.k. vertikalt integrerade företag tillåts med de skyddsåtgärder som fastställs i artiklarna 7–7d i ändringsdirektivet. Som framgår ovan innebär nuvarande reglering i järnvägslagen enligt huvudregeln krav på strukturell åtskillnad (för den statliga infrastrukturen delades förvaltningen av infrastrukturen och trafikutövningen upp redan 1988 genom att förvaltningen av spåranläggningen bröts ut från SJ och lades över på den då nybildade myndigheten ). Eftersom det i den svenska lagstiftningen finns en möjlighet till undantag från kravet på strukturell åtskillnad, kan det inte hävdas att det uppställs ett fullständigt krav på åtskillnad på det sätt som krävs enligt direktivet. Det finns också aktörer som fortsatt kommer att behöva verka i en vertikalt integrerad organisation. Ett förbud mot vertikal integration är därför inte lämpligt och den ordning som gäller med möjlighet att bevilja undantag i enskilda fall överensstämmer inte med den ordning som gäller enligt ändringsdirektivet. Nuvarande 6 kap. 2 § järnvägslagen bör därför inte flyttas över till järnvägsmarknadslagen. Artiklarna 7−7d i ändringsdirektivet innehåller flera krav (skyddsåtgärder) som ska säkerställa infrastrukturförvaltares oberoende. 2021/22:83 Det gäller både allmänna krav som avser alla infrastrukturförvaltare och särskilda krav för infrastrukturförvaltare i vertikalt integrerade företag. Kraven bör i järnvägsmarknadslagen införas i två olika kapitel: ett kapitel som ska tillämpas av samtliga infrastrukturförvaltare (4 kap.), både fristående infrastrukturförvaltare och infrastrukturförvaltare i vertikalt integrerade företag, och ett kapitel som därutöver gäller för infrastrukturförvaltare i – och i viss utsträckning även för andra enheter i –vertikalt integrerade företag (5 kap.). Om kraven är oförenliga, bör för infrastrukturförvaltare i vertikalt integrerade företag de särskilda kraven i 5 kap gälla. Det kan noteras att det i endast finns ett fåtal vertikalt integrerade företag på järnvägsområdet. Huvudregeln bör vara att en infrastrukturförvaltare ska vara organisatoriskt och juridiskt åtskild från varje järnvägsföretag. Vad som i direktivets mening avses med juridiskt åtskild är inte helt klart. Den tolkning som ligger närmast är att det ska vara fråga om olika juridiska personer. För en viss typ av vertikalt integrerade företag är ett sådant krav på juridisk åtskillnad inte möjligt att uppfylla (jfr 5 kap. 1 § tredje stycket i den föreslagna järnvägsmarknadslagen) och de särskilda reglerna i 5 kap. ska då gälla. (se avsnitt 14.4.2). Som ytterligare exempel på regler som är oförenliga i kapitlen kan nämnas det låneförbud som gäller mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag enligt de allmänna reglerna i 4 kap. Ett lån mellan en infrastrukturförvaltare och en annan enhet i ett vertikalt integrerat företag, t.ex. till ett järnvägsföretag, är tillåtet om låneavtalet ingås på marknadsmässiga villkor, dvs. beviljas, betalas ut och betalas av till marknadsränta och på villkor som återspeglar enhetens egen riskprofil. En infrastrukturförvaltare ska också vara organiserad så att den i fråga om de väsentliga uppgifterna är oberoende i förhållande till järnvägsföretag och andra sökande av infrastrukturkapacitet (artikel 7a.1 i ändringsdirektivet). Med väsentliga uppgifter avses beslutsfattande om tilldelning av tåglägen och beslutsfattande som rör uttag av avgifter för nyttjande av järnvägsinfrastruktur. I begreppet innefattas även uppgiften att bedöma om det finns tillgänglig infrastrukturkapacitet som kan fördelas. I beslutsfattande som rör uttag av avgifter ingår fastställelse och uppbörd av avgifter. Syftet är att beslut om tillträde eller andra tillträdesvillkor inte får fattas eller påverkas av den eller de som kan ha ett 2014/15:120 s. 96). också att ett järnvägsföretag inte får ha något avgörande inflytande över infrastrukturförvaltaren när det gäller de väsentliga uppgifterna. bedöms ligga inom ramen för kravet på oberoende i fråga om väsentliga En infrastrukturförvaltare kan alltså inte stå under ett avgörande inflytande av ett järnvägsföretag eller någon annan och uppfylla Någon särskild reglering om detta behövs därför inte. infrastrukturförvaltares oberoende, varav delar bör genomföras på lägre föreskriftsnivå än lag. Det bör därför införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela Bemyndigandet är avsiktligt vitt formulerat och bör avse samtliga regler som uppställs eller kan komma att uppställas i EU- direktiv i syfte att säkerställa infrastrukturförvaltares oberoende. Styrelseledamöters och andra befattningshavares Regeringens förslag: En ledamot i en infrastrukturförvaltares styrelse ska inte få vara påverkad av någon personlig, ekonomisk eller yrkesmässig intressekonflikt i förhållande till järnvägsföretag eller andra sökande av infrastrukturkapacitet och ska agera på ett opartiskt och icke-diskriminerande sätt i förhållande till järnvägsföretag och andra sökande av infrastrukturkapacitet. få vara ledamot i ett järnvägsföretags styrelse. En infrastrukturförvaltare ska säkerställa att de personer som rapporterar direkt till infrastrukturförvaltarens styrelse och de befattningshavare som ansvarar för väsentliga uppgifter inte är påverkade av någon personlig, ekonomisk eller yrkesmässig intressekonflikt i förhållande till järnvägsföretag eller andra sökande av infrastrukturkapacitet och att de agerar på ett opartiskt och icke- diskriminerande sätt i förhållande till järnvägsföretag och andra sökande av infrastrukturkapacitet. En infrastrukturförvaltare ska även säkerställa att en befattningshavare som ansvarar för väsentliga uppgifter inte är ledamot i ett järnvägsföretags styrelse. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: påpekar att förbudet mot att en ledamot i en infrastrukturförvaltares styrelse är ledamot i ett järnvägsföretags styrelse inte är förenligt med att ett vertikalt integrerat företag kan organiseras i avgränsade avdelningar som inte utgör separata Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 7.1 tredje stycket i ändringsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att ledamöterna i infrastrukturförvaltares styrelser och de chefer som rapporterar direkt till styrelser agerar på ett icke- diskriminerande sätt och att deras opartiskhet inte påverkas av någon Vad som avses med en intressekonflikt anges inte I skälen i ingressen till ändringsdirektivet ges dock viss ledning. Av skäl 9 framgår att medlemsstaterna bör inrätta en nationell ram för bedömning av intressekonflikter. Inom denna ram bör beaktas sådana personliga, finansiella, ekonomiska och yrkesmässiga intressen som på ett otillbörligt sätt skulle kunna påverka infrastrukturförvaltarens opartiskhet. De intressekonflikter som i detta sammanhang får anses relevanta gäller befattningshavarens förhållande till järnvägsföretag och andra som kan ansöka om infrastrukturkapacitet på infrastrukturförvaltarens järnvägsnät. Genom regleringen ska intressekonflikter som en person kan ha på grund av t.ex. ägande eller andra intressen i ett annat företag förhindras. Härutöver framgår av artikel 7a.2c i ändringsdirektivet att medlemsstaterna ska säkerställa att rörligheten hos de personer som för väsentliga uppgifter (dvs. kapacitetstilldelning och uttag av avgifter) inte skapar intressekonflikter. 2021/22:83 Syftet med bestämmelsen torde vara att befattningshavare som ansvarar för beslut om väsentliga uppgifter hos en infrastrukturförvaltare inte ska påverkas i sitt beslutsfattande av sin relation med en tidigare eller kommande arbetsgivare. Dessa personers agerande ska vara opartiskt och icke-diskriminerande i förhållande till alla sökande. För att införa direktivets krav bör i järnvägsmarknadslagen införas en regel som innebär att en ledamot i en infrastrukturförvaltares styrelse inte ska få vara påverkad av någon personlig, ekonomisk eller yrkesmässig intressekonflikt i förhållande till järnvägsföretag eller andra sökande av infrastrukturkapacitet. Det bör också av bestämmelsen framgå att styrelseledamoten ska agera på ett opartiskt och icke-diskriminerande sätt i förhållande till järnvägsföretag och andra sökande av infrastrukturkapacitet. I fråga om personer som rapporterar direkt till infrastrukturförvaltarens styrelse och befattningshavare som ansvarar för väsentliga uppgifter bör ansvaret läggas på infrastrukturförvaltaren att säkerställa att de inte är påverkade av någon personlig, ekonomisk eller yrkesmässig intressekonflikt i förhållande till järnvägsföretag och andra sökande av infrastrukturkapacitet och att de också agerar på ett opartiskt och icke- diskriminerande sätt. Vem som är den befattningshavare som ansvarar för de väsentliga uppgifterna hos en infrastrukturförvaltare bör avgöras från fall till fall. Huruvida även de som fattar enskilda beslut om kapacitetstilldelning omfattas, t.ex. de som fattar beslut om tilldelning av s.k. ad hoc-tåglägen under tågplanens löptid, är en bedömningsfråga. Kraven i direktivet omfattar både offentliga och privata infrastrukturförvaltare. Det kan noteras att i egenskap av statlig förvaltningsmyndighet också omfattas av allmänna krav på icke- Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska förvaltningsmyndigheter beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Anställda vid omfattas också av jävsregler i 6–18 §§ förvaltningslagen och regler om förtroendeskadande bisysslor i 7–7d §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning. Även om det skulle kunna hävdas att direktivets regelverk i fråga om befattningshavare vid kan anses delvis genomfört, bör för att genomföra direktivet i det här fallet införas regler som gäller för samtliga de infrastrukturförvaltare som ska omfattas av järnvägsmarknadslagen. Dubbla roller i infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags styrelser Enligt artikel 7.3 i ändringsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att en person inte kan vara ledamot i en infrastrukturförvaltares styrelse och ett järnvägsföretags styrelse, eller ansvara för att fatta beslut om väsentliga uppgifter och vara ledamot i ett järnvägsföretags styrelse. I järnvägsmarknadslagen bör det införas en bestämmelse av innebörden att en styrelseledamot i en infrastrukturförvaltares styrelse inte får vara styrelseledamot i ett järnvägsföretags styrelse. pekar dock på att detta inte kan gälla i sådana vertikalt integrerade företag som består av avdelningar, som inte är separata juridiska personer, varav en är infrastrukturförvaltare och en eller flera tillhandahåller transporttjänster (5 kap. 1 § tredje stycket järnvägsmarknadslagen). framgår ovan föreslås bland annat mot denna bakgrund en generell bestämmelse i järnvägsmarknadslagen som innebär att i de fall sådana allmänna krav för infrastrukturförvaltare (4 kap.) är oförenliga med de särskilda krav som uppställs för infrastrukturförvaltare i vertikalt integrerade företag, gäller de särskilda kraven för vertikalt integrerade företag. Vidare föreslås att infrastrukturförvaltare ska säkerställa att de befattningshavare som ansvarar för beslut om väsentliga uppgifter inte kan vara styrelseledamöter i ett järnvägsföretags styrelse. Enligt lagen om offentlig anställning är arbetsgivare skyldiga att informera sina anställda om vilka förhållanden som kan göra en bisyssla otillåten. Arbetstagaren är, på begäran av arbetsgivaren, också skyldig att upplysa arbetsgivaren om sina bisysslor. Kollektivavtal reglerar ofta rätten till bisyssla. Det får därför förutsättas att myndigheter, kommuner och även företag redan har rutiner för att fånga upp om en person har eller under anställningen får ett annat uppdrag. När det gäller en styrelsemyndighet, t.ex. , utser regeringen styrelseledamöterna enligt 10 § myndighetsförordningen (2007:515). Regeringen ska därmed se till att lagen följs i detta avseende. 14.3.3Infrastrukturförvaltares opartiskhet vid trafikledning och planering av underhåll Regeringens förslag: En infrastrukturförvaltare ska utföra trafikledning och planering av underhåll på ett öppet, opartiskt och icke- diskriminerande sätt i förhållande till järnvägsföretag och andra sökande av infrastrukturkapacitet. Infrastrukturförvaltaren ska säkerställa att de befattningshavare som ansvarar för beslut som rör trafikledning eller planering av underhåll inte är påverkade av någon personlig, ekonomisk eller yrkesmässig intressekonflikt i förhållande till järnvägsföretag eller andra sökande av infrastrukturkapacitet och att de agerar på ett opartiskt och icke- diskriminerande sätt i förhållande till järnvägsföretag och andra sökande av infrastrukturkapacitet. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna framför inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande reglering i 6 kap. 1 § första stycket järnvägslagen är en infrastrukturförvaltare skyldig att på ansökan tilldela infrastrukturkapacitet på ett konkurrensneutralt och icke- diskriminerande sätt. Kravet syftar på alla delar av den tilldelningsprocess som regleras i kapitlet. Genom ändringsdirektivet specificeras kravet för varje del av processen. Det uppställs t.ex. ett särskilt krav på infrastrukturförvaltare att agera opartiskt vid trafikledning och planering av underhåll med syfte att undvika snedvridning av konkurrensen (artikel 7b). Med trafikledning avses den operativa ledningen av tågrörelserna. I normalfallet ska trafiken ledas så att trafiken fungerar och tågplanen kan upprätthållas genom signaler och växlar. Genom trafikledningen ska också alla avvikelser som uppstår på grund av mindre eller större förseningar hanteras. Här blir det fråga om kapacitetstilldelningsbeslut i realtid, när trafikledningen beslutar vilket tåg som ska få företräde framför ett annat och vilken prioritering som då ska gälla. Trafikledning och planering av underhåll pekas i ändringsdirektivet även ut som uppgifter som regleringsorganet särskilt ska övervaka för att säkerställa att infrastrukturförvaltarens verksamhet inte leder till diskriminering mellan järnvägsföretagen (artikel 56). Av artikel 7b.2 framgår att medlemsstaterna ska se till att alla järnvägsföretag har tillgång till relevant information. infrastrukturförvaltaren beviljar ett järnvägsföretag ytterligare tillträde till trafikledningsprocessen, ska sådant tillträde beviljas på lika villkor till alla Därutöver ska medlemsstaterna säkerställa att personer som ansvarar för beslut om trafikledning och planering av underhåll inte påverkas av någon Tanken är att om infrastrukturförvaltare säkerställer att de befattningshavare som ansvarar för beslut som rör trafikledning eller planering av underhåll agerar på ett öppet, opartiskt och icke- diskriminerande sätt, ska otillbörliga intressekonflikter kunna undvikas. Hur en infrastrukturförvaltare ska säkerställa detta ger dock direktivet inget svar på. Viss ledning ges i skäl 9 i ändringsdirektivet, där det anges att personliga, ekonomiska och yrkesmässiga intressen bör beaktas. infrastrukturförvaltare bör därför säkerställa att det hos berörda befattningshavare inte finns sådana personliga intressen som kan påverka denne att agera partiskt och diskriminerande. Enligt artikel 7b.3 i ändringsdirektivet ska infrastrukturförvaltare också samråda med järnvägsföretag och andra sökande om den långsiktiga planeringen av underhåll och modernisering av järnvägsinfrastrukturen. Infrastrukturförvaltaren ska, så långt som möjligt, ta hänsyn till de infrastrukturförvaltares skyldigheter att informera och samråda kring underhållsarbeten finns även på andra ställen i direktiv /34/EU. Utöver den nämnda bestämmelsen i artikel 7b.3 uppställs krav på information om sannolika behov av kapacitet för att utföra underhåll i samråd kring beskrivningen av järnvägsnätet i artikel 27 och bilaga IV. Kommissionen har också antagit ett delegerat beslut som ersätter bilaga VII till direktiv /34/EU (kommissionens delegerade beslut (EU) 2017/2075 av om ersättning av bilaga VII till och rådets direktiv /34/EU om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde). Det direkt tillämpliga beslutet innehåller en tidsplan för tilldelningsförfarandet och detaljerade bestämmelser som anger när en infrastrukturförvaltare ska informera och samråda kring tillfälliga begränsningar av järnvägslinjers kapacitet, t.ex. på grund av infrastrukturarbeten. Sådana kapacitetsbegränsningar som det informeras och samråds kring i enlighet med kommissionens beslut får normalt anses uppfylla kraven på information och samråd enligt artikel Sammanfattningsvis bör det för att genomföra artikel 7 b i ändringsdirektivet i järnvägsmarknadslagen införas en bestämmelse som innebär att infrastrukturförvaltare ska utföra trafikledning och planering