prop · H90382 · 2022-01-20 00:00:00 — Däremot är det sannolikt att omställningen har påverkat både antalet årsarbetare och produktiviteten bland kvarvarande medarbetare. Många medarbetare sade upp sig själva, och flera regioner behövde även nyrekrytera under den pågående omställningen (se vidare avsnitt 4.2). anger att det för målformuleringen, när budgetunderlagen lämnades till regeringen , inte var känt hur omfattande omställningen skulle bli. I den senare reviderade prognosen sänktes prognosen för produktiviteten från 63 beslut per årsarbetare och år till 46, vilket med facit i hand var betydligt närmre det slutgiltiga utfallet på 43.58 Region lyckades bibehålla hög produktivitet under omställningen Vissa regioner lyckades bättre än andra med att bibehålla produktiviteten under omställningen. Den region som lyckades bäst i det avseendet är Region . hade Region en genomsnittlig produktivitet på 3,8 respektive 1,3 beslut per årsarbetare och månad för förstagångs- och förlängningsärenden. Det kan jämföras med ett riksgenomsnitt för asylprövningen på 2,8 respektive 1,0 förstagångs- och förlängningsärenden. i produktivitet mellan regionerna betydligt mindre.59 I ett scenario där alla regioner hade haft samma produktivitet som Region , hade det interna målet om att avarbeta äldre ärenden nåtts (jämför scenario 4 med observerade värden i figur 4). Denna iakttagelse stöder hypotesen om att omställningen på nationell nivå har påverkat produktiviteten negativt. Men resultatet visar också att produktiviteten inte enbart påverkas av faktorer bortom myndighetens påverkan, såsom minskade anslag och mer komplicerade ärenden till följd av ny lagstiftning. kan i hög grad självt påverka produktiviteten. Varför lyckades Region bättre än andra? Sannolikt är det flera faktorer som kan ha haft betydelse, men det är inte möjligt att särskilja vad som har varit viktigast. I regionen nästan halverades det genomsnittliga antalet årsarbetare inom asylprövningen 2018. Omställningen inom asylprövningen var med andra ord inte mindre omfattande i det avseendet än i andra regioner. Däremot var det inte så många prövningsenheter som lades ned i regionen. 58Se , Årsredovisning . 59Riksrevisionens bearbetning av uppgifter från levererade och . Med anledning av att uppgift om årsarbetare uppdelade på förstagångs- och förlängningsärenden saknas används årsarbetare totalt inom asylprövning som nämnare för produktivitetsmåtten. A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD prövningsverksamhet koncentrerad till några enheter i . I det avseendet var omställningen mindre omfattande i Region . Något som särskiljer Region är användningen av visstidsanställningar. hade av medarbetarna i Region en visstidsanställning, vilket kan jämföras med en genomsnittlig andel på i övriga regioner.60 Region har genomgående varit en av de regioner som har använt sig mest av visstidsanställningar under den studerade perioden.61 Regionen kunde därigenom genomföra den största delen av minskningen av årsarbetskrafter genom att låta visstidsanställningar löpa ut. Företrädare för Region anger också att man var angelägen om att kommunicera ut detta tidigt till de visstidsrespektive tillsvidareanställda.62 En möjlig effekt av detta var en ökad trygghet, och därmed bättre arbetsförutsättningar , för medarbetare med tillsvidareanställningar. Vidare var Region först ut med att implementera den digitaliserade handläggningsprocessen av asylärenden (skyddsprocessen), som beslutades på . Region var emellertid den enda av myndighetens regioner som hann implementera den . Implementeringen inom övriga regioner sköts upp till 2018 med hänvisning till det pågående omställningsarbetet.63 Enligt egen uppföljning ledde implementeringen av den digitaliserade skyddsprocessen till högre produktivitet i asylärendehanteringen inom regionen.64 Något annat som företrädare för Region lyfter, och som enligt uppgift inte har förekommit i någon annan region, är en satsning på mentorskap för beslutsfattare, varav många var juniora . Inom prövningsverksamheten kan beslutsfattare utgöra en flaskhals, och kötid kan potentiellt uppstå mellan handläggning och beslut. beskriver satsningen som väl investerad tid som har lett till effektivitetsvinster.65 3.3Migrationsverket har inte lyckats upprätthålla en enhetlig och god service har under hela den studerade perioden haft problem med att nå målen om tillgänglighet och service. Väntetider per telefon och svarstider per e-post har under de flesta år bedömts vara för långa. 60Statistik från levererad till . Redovisad andel för övriga regioner avser oviktade medelvärden från denna statistik. 61I hade Region en högre andel visstidsanställningar än Region . Annars har Region haft högst andel visstidsanställningar. 62Intervju med företrädare för Region . 63Migrationsverket, Årsredovisning och Årsredovisning . 64Migrationsverket, Årsredovisning samt , Erfarenheter från pilot 360, 2019. 65Intervju med företrädare för Region . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Bristerna kan delvis förklaras av långa handläggningstider, kompetensbrist och avbrutna utvecklingsprojekt med anledning av omställningen. I förlängningen kan det ha tagit resurser från annan verksamhet. Onödig efterfrågan – ett återkommande problem för Ett problem som återkommande tar upp i sin återrapportering till regeringen är förekomsten av onödig efterfrågan. Med det avses efterfrågan på service som uppstår när sökanden upplever ett behov av upprepad kontakt på grund av tidigare oklarheter. bedömdes av alla serviceärenden ha utgjorts av onödig efterfrågan. bedömer att den höga nivån framför allt drivs av långa handläggningstider (se kapitel 3). När myndigheten inte förmår att ge korrekt och enhetlig information om nästa steg i ansökningsprocessen, uppstår behov av upprepade kontakter.66 Även en tidigare granskning från har uppmärksammat brister i tillgänglighet och service. Bland annat visar den att telefonservice har den längsta svarstiden och svarsfrekvensen bland 22 undersökta myndigheter.67 Mot denna bakgrund bedömer att inte har kunnat upprätthålla en enhetlig och god service som möter sökandes och andra intressenters behov. Anledningar till detta utvecklas i det följande. Förväntade nyttor av digitalisering har varit svåra att inhämta Både och regeringen har framhävt att ändamålsenlig tillgänglighet och service är centralt för myndighetens kostnadseffektivitet, bland annat genom att det kan frigöra arbetstid som kan läggas på andra uppgifter.68 Men återkommer i sina bedömningar till att det har varit svårt att dra nytta av digitaliseringens möjligheter. Trots att har arbetat för att förbättra sina digitala tjänster har inte efterfrågan på personlig service minskat i någon större utsträckning. ökade tvärtom efterfrågan. bedömde att fortsatta brister i de digitala tjänsterna kunde förklara den fortsatt höga efterfrågan av personlig service.70 Även bedömde att behovet av personlig service sannolikt hölls upp av att sökanden inte kunde få tillgång till individuella handläggningstider digitalt.71 Det kan jämföras med den tidigare nämnda 66Migrationsverket, Årsredovisning , Årsredovisning och Årsredovisning . 67Riksrevisionen, Var god dröj – myndigheterna digitaliserar (RiR 2021:8), 2021. 68Se exempelvis regleringsbrev 2019 avseende och , Budgetunderlag 2017–2019, 2016. 69Se bland annat , Årsredovisning och Årsredovisning . 70Migrationsverket, Årsredovisning . 71Migrationsverket, Årsredovisning . A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD granskningen av , där angav att man ”inte förmått användarna att öka nyttjandet av de digitala servicekanalerna”.72 Omställningen kan ha påverkat förmåga att tillhandahålla god tillgänglighet och service bedömer att omställningen, åtminstone , hade negativa konsekvenser för förmåga till måluppfyllelse när det gäller tillgänglighet och service. Bland annat försenades eller uteblev planerade investeringar för att effektivisera och utveckla verksamheten under omställningen. Tabell 5 Budget och utfall för investeringar (mnkr) Källa: , Årsredovisningar –2020. användes mindre än hälften av avsatta medel för planerade investeringar (se tabell 5). I planeringen ingick ett flertal projekt för bland annat itutveckling, beslutsstöd och dokumenthantering. Ett exempel på följderna av förseningar är arbetet med en integrerad kundtjänstmodell. Ett projekt för att skapa en sådan funktion hade tidigare pågått, men det avbröts . årsredovisning bedömde att avsaknaden av systemet var en anledning till den bristande måluppfyllelsen för tillgänglighet och service.73 Det dröjde till innan en funktion för detta ändamål, Kontaktcenter, skapades. Den nyskapade funktionen kunde dock inte bemannas i den utsträckning som var planerad . angav den pågående omställningen som huvudförklaring.74 3.4Regeringens styrning har varit konsekvent, men budgetplaneringen för optimistisk Anslagstilldelningen i budgetpropositioner anger ramar för budgetplanering och verksamhetsplanering. Både förslag till förvaltningsanslag och tilldelningen av anslaget minskade successivt . överskreds budgeterade kostnader för mottagande av asylsökande kraftigt, på grund av att färre ärenden än planerat hade avgjorts. noterar också att fick nya och utökade uppdrag som andra verksamheter drogs ned. Det kan ha komplicerat 72Riksrevisionen, Var god dröj – myndigheterna digitaliserar (RiR 2021:8), 2021. 73Migrationsverket, Årsredovisning . 74Migrationsverket, Årsredovisning . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN planeringen av verksamheten och omställningsprocesserna. Representanter från både ledning och som intervjuat, upplever dock en god dialog mellan parterna i budgetfrågor. Förvaltningsanslaget har minskat stadigt Förvaltningsanslaget ska täcka en myndighets kostnader för bland annat personal, drift, administrativa lokaler och internt utvecklingsarbete. I årliga budgetunderlag till regeringen lämnar myndigheten förslag till anslagstilldelning . Myndighetens förslag är ett av underlagen till regeringens förslag till anslagstilldelning i budgetpropositionen. Efter att har beslutat om anslagen, kan återkomma med nya bedömningar om behovet under det pågående budgetåret. Dessa är i sin tur underlag för regeringens beslut i ändringsbudgetar för året. Om medlen inte räcker för verksamheten, kan myndigheten använda anslagskredit vilket innebär att man lånar från nästkommande års anslag. redovisar det slutliga utfallet i sin årsredovisning. I tabell 6 redovisas dessa förslag, beslut och utfall för förvaltningsanslag –2020. Tabell 6 Anslagstilldelning och utfall (anslag 1:1), i budgetunderlaget året innan vid beslut om Budgetpropositionen av anslag i budgetunderlaget för Slutligt utfall i årsredovisningen Källa: budgetpropositioner och ändringsbudgetar –2020 samt , budgetunderlag för åren 2017–2020 och årsredovisningar för åren 2017–2020. Uppföljningen visar att tilldelades mindre i förvaltningsanslag än vad myndigheten själv hade föreslagit. I budgetpropositionen motiverade regeringen beloppet bland annat med ett minskat antal asylsökande. tilldelades myndigheten i stället knappt mer medel än äskat, men betydlig mindre än utfallet innan. Ökningen i förhållande till äskandet beror främst på tillskott för nya och 75En övergångsregering presenterade förslag som baserades på BP . 76Riksdagen beslutade om en annan tilldelning än regeringens förslag i budgetpropositionen. A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD förstärkta uppdrag med bland annat återvändandeverksamhet. beslutade om en anslagstilldelning på mindre än utfallet , och mindre än vad myndigheten hade föreslagit. beslutades återigen om en tilldelning som var lägre än utfallet för året innan. Även detta år fick ett nytt uppdrag i form av ett helhetsansvar för migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna. Ytterligare medel tillfördes också för förvarsverksamheten. Därför blev anslagstilldelningen ändå något högre än vad myndigheten föreslagit. Kostnaderna för asylmottagandet blev högre än beräknat 2017 och 2018 En stor del av kostnaderna för mottagandet av asylsökande täcks av anslag 1:2 Ersättningar och bostadskostnader. Tabell 7 anslagstilldelning och utfall (anslag 1:2), förslag till anslag i Regeringens förslag och beslut om bedömning av behov av anslag Slutligt utfall i årsredovisningen Källa: budgetpropositioner och ändringsbudgetar –2020 samt , budgetunderlag för åren 2017–2020 och årsredovisningar –2020. Av tabell 7 framgår att kostnaderna blev betydligt högre än regeringens förslag till anslagstilldelning i budgetpropositionen. Det beror bland annat på att antalet avgjorda förstagångsansökningar blev färre än initialt beräknat för 2017.77 Som vi visade i avsnitt 3.2 kan detta förklaras av förväntade men uteblivna produktivitetsökningar. blev utfallet lägre än tilldelade anslag. En möjlig förklaring är att migrationsdomstolarna fick ytterligare medel för att kunna få ner handläggningstiderna i överklaganden. ledde också coronapandemin till ett kraftigt minskat antal asylsökande. 77Migrationsverket, Budgetunderlag –2022, 2018. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Omställningen kan ha underlättats av en stabil målstyrning, men försvårats av förändrade regelverk Regeringen har under hela den studerade perioden gett mål i regleringsbrev om effektivare processer i prövningsverksamheten. Regeringen har också styrt mot kortare handläggningstider och effektivisering av processer genom digitalisering och service. 78 Regeringens mål- och resultatstyrning av var alltså förhållandevis stabil och konsekvent under omställningen. Vi bedömer att denna långsiktighet i mål- och resultatstyrningen underlättade planering och genomförande av omställningen. i flera avseenden (se avsnitt 2.2). Företrädare för upplever dock inte att regeringens uppdragsstyrning –2020 påverkade omställningsarbetet på något väsentligt sätt.79 Till detta kan dock läggas att ett flertal lagändringar trädde i kraft . Ändringarna avser främst tillfälliga begränsningar i möjligheten att få uppehållstillstånd, nytt regelverk för bosättning av nyanlända invandrare samt bestämmelserna om rätt till bistånd i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande.80 Framför allt de tillfälliga begränsningarna har inneburit merarbete för . Det kan vara en bidragande orsak till de uteblivna effektiviseringarna . Dialogen mellan regeringen och har upplevts som god Företrädare för både och beskriver dialogen mellan regeringen och myndigheten om budget- och planeringsfrågor som god. och () har återkommande möten både på tjänstemannanivå och mellan generaldirektören och statssekreteraren. Företrädare från anger att departementet förankrar förslag, hämtar underlag från och är intresserade av att hämta myndighetens perspektiv i budgetberedningen.81 har utvecklat en mer långsiktig verksamhetsplanering Enligt företrädare för kännetecknades verksamhetsplaneringen inför omställningen 2017 av korta beslutstider och en planeringshorisont på . Andra företrädare för anger att myndigheten 78Se bilaga 1. 79Intervju med företrädare för ; intervju med företrädare för . 2015/16:54, bet. 2015/16:AU4, rskr. 2015/16:128; Prop. 2015/16:146, bet. 2015/16:FiU42, rskr 2015/16:211 samt prop. 2015/16:174, bet. 2015/16:SfU16, rskr. 2015/16:303. 81Se intervju med företrädare för ; intervju med företrädare för . A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD inte hade några erfarenheter från tidigare omställningar att luta sig mot.82 Även omställningarna planerades med förhållandevis korta planeringshorisonter. upplevde man en svår balansgång mellan att minska personalstyrkan utifrån en minskad budget, och att planera behovet av resurser i prövningsverksamheten.83 I kapitel 4 utvecklar vi problematiken som uppstod i samband med avveckling av personal främst . började man planera för en period av framåt, bland annat genom dialoger mellan myndighetsledningen, budgetansvariga på regionerna och de nationella avdelningarna. Dialogerna genomförs , och sker i enlighet med ett årshjul som infördes . Enligt företrädare för myndighetsstab har det skapat en bättre struktur för planering av budget, verksamhet och kompetensbehov än tidigare.84 82Intervju med företrädare för . 83Intervju med företrädare för . 84Intervju med företrädare för . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN 4 avveckling av personal Granskningen visar att inte förmådde att avveckla personal på ett i alla avseenden ändamålsenligt sätt. Vid inledningen av omställningen saknade en tydlig förhandlingsordning, och lyckades inte heller till fullo tillämpa de gällande arbetsrättsliga regelverken och avtalen på ett korrekt sätt. Problem vid tillämpningen ledde till tvister, och till att uppsägningar i vissa fall tog relativt att genomföra. i personalfrågor vid omställningen upplevdes inte alltid som tydlig och transparent. Det hade en negativ inverkan på arbetsmiljön, bland annat i form av ökad oro och turbulens. Överlag tyder granskningen på ansträngda relationer mellan arbetsgivaren och arbetstagarorganisationerna både innan och under omställningen. Dessa faktorer bidrog till oförutsedda kompetensförluster, där medarbetare som var viktiga för verksamheten sade upp sig under pågående förhandlingar om arbetsbrist. slutade nästan hälften av assistenter och handläggare. På en del orter och verksamheter uppstod behov av nyrekrytering på grund av otillräcklig bemanning redan innan planerade neddragningar av personalstyrkan hann genomföras. bedömer vidare att bidrog med värdefullt stöd i arbetsrättsliga frågor under omställningens gång, och att är bättre förberedda för eventuella framtida omställningar av personal. 4.1Personalneddragningarna har inte genomförts ändamålsenligt För har ett minskat antal asylsökande och minskade anslag inneburit behov av att minska personalstyrkan. Förändringar i verksamhetens behov har i mindre omfattning kunnat hanteras genom intern rörlighet (se vidare avsnitt 4.2), men övertalighet i bemanningen har också uppstått. Övertaligheten har inneburit att många medarbetare har fått sägas upp. Men många medarbetare sade också upp sig självmant. bedömer att personalneddragningarna inte till alla delar har genomförts på ett ändamålsenligt sätt. Problem uppstod vid tolkning av arbetsrättsliga regelverk och kollektivavtal hade svårigheter med att tolka och följa gällande arbetsrättsliga regelverk och avtal på ett korrekt sätt under omställningen. Det har lett till otydlighet samt tvister och långa förhandlingar med arbetstagarorganisationer. Det har sannolikt lett till att avvecklingsprocesserna har dragit ut onödigt långt , och kan också ha medverkat till oönskade kompetensförluster för . A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD Företrädare för betonar att lagarna och avtalen är svåra att omsätta till myndighetens komplexa verklighet, och lämnar utrymme för olika bedömningar.85 Det leder ofta till oenigheter i förhandlingarna mellan arbetsgivare och arbetstagarorganisationer i samband med neddragningar.86 En ytterligare förklaring till problemen är dock att och arbetstagarorganisationerna saknade en tydlig, gemensam förhandlingsordning i början av omställningen. Innan omställningen hade ett samverkansavtal med arbetstagarorganisationerna på myndigheten. Men sade upp avtalet. Det innebar att förhandlingar med arbetstagarparten som huvudregel skulle ske enligt reglerna i lagen om medbestämmande i arbetslivet (MBL). Trots det fortsatte att inför vissa beslut följa samverkansmodellen enligt det tidigare avtalet. Detta ledde till oenigheter under omställningsprocessen, varav vissa löstes på lokal nivå i myndigheten och andra fördes till centrala förhandlingar mellan och centrala fackliga organisationer. Företrädare för arbetstagarorganisationerna menar också att det uppstod otydligheter i frågor om hur övertalighet, omplaceringar och uppsägningar på grund av arbetsbrist skulle hanteras.87 Det uppstod också tvister rörande turordning vid uppsägningar. Tvisterna handlade dels om utformningen av turordningskretsar, dels om turordningen inom kretsarna.88 betalade ut avgångsvederlag till personer som sagts upp. Företrädare för myndigheten menar att det inte innebär att myndigheten hade gjort fel, utan att man ville avsluta tvister där individer ansågs ligga i gränslandet för tolkningen. I skrivande stund har ingen av tvisterna prövats rättsligt i domstol.89 saknade inledningsvis korrekta uppgifter om statlig anställningstid och arbetsuppgifter I intervjuer framkommer flera orsaker till tvisterna. Inledningsvis fanns det problem med inkorrekta uppgifter om medarbetares statliga anställningstid, vilken ligger till grund för turordningen vid uppsägningar. Det uppstod även problem med att bedöma jämförbara arbetsuppgifter. Företrädare för såväl , och arbetstagarorganisationer betonar vikten 85Intervju med företrädare för och . 86Bilaga i e-post från . 87Samtal med företrädare för arbetstagarorganisationer på . 88Turordningskretsarna och turordningen avgör i vilken ordning medarbetare kan sägas upp vid arbetsbrist. Turordningskretsen omfattar normalt anställda med i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter på den ort där arbetsbristen finns. Inom kretsen avgörs turordningen av statlig anställningstid. , , /SR, SF och TCO-S, Avtal om turordning för arbetstagare hos staten (TurA-S), . 89Intervju med företrädare för , Tjänsteanteckning från telefonsamtal ; Intervju med företrädare för ; samtal med företrädare för arbetstagarorganisationer på . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN av korrekta underlag inför förhandlingarna för att åstadkomma rätt turordning och ge ökat förtroende från arbetstagarorganisationer och medarbetare. har enligt flera källor utvecklat rutinerna efter hand, inte minst genom införandet av it-stödet Milos.90 Uppsägningsprocesserna har varit relativt långa Företrädare för framhåller att ett högt tempo är en central förutsättning för en lyckad omställning. Om processerna är långdragna ökar risken för att medarbetare söker sig vidare till andra jobb, och att myndigheten tappar nödvändig kompetens. En avveckling av en mindre, avgränsad del av verksamheten på en myndighet bör kunna genomföras på , medan en större omställning som den på tar längre tid.91 Företrädare för bedömer att förberedelser för neddragning av personalstyrkan tar , och efterföljande förhandling cirka . Det kan också uppstå efterarbete med anledning av arbetsgivarens skyldighet att erbjuda omplacering till medarbetare som riskerar bli uppsagda. Efter att besked om uppsägning getts, är uppsägningstiderna vanligen långa, men många avslutar sin anställning innan tiden har gått ut.92 Sammantaget bedöms en nedläggning av hela verksamheten på en ort ta att genomföra.93 Flera källor visar att avveckling av personal drog ut . Det skedde framför allt under 2018.94 En viktig orsak till det är problemen vid tillämpningen av arbetsrättsliga regelverk och kollektivavtal och de påföljande långdragna förhandlingarna, som nämndes i föregående avsnitt. kan även förordningen (2019:202) om statliga myndigheters lokalisering, som trädde i kraft , ha varit en bidragande orsak. en myndighet som planerar att avveckla arbetsställen i en kommun ska upprätta en konsekvensanalys i samråd med bland andra och andra berörda myndigheter, kommuner, regioner, näringsliv och organisationer. Samrådet ska omfatta möjligheter att genom samordning eller samverkan upprätthålla eller utveckla verksamheten.95 Det har inneburit nya krav på en extern förankringsprocess. 90Intervju med företrädare för och , Intervju med företrädare för , Samtal med företrädare för arbetstagarorganisationer på . 91Intervju med företrädare för . 92Intervju med företrädare för . inom det statliga förhandlingsområdet sammantagna, Saco-S och Facket för Service och Kommunikation (), Avtal om omställning . 93Intervju med företrädare för . 94Promemoria: Utvärdering av omställningsarbetet 2018. HR-avdelningens sammanställning av utvärdering, ej daterad; intervju med företrädare för ; intervju med företrädare för .