prop · H903190 · 2022-03-22 00:00:00 — utbildning på transportområdet handlar om trafiksäkerhet. rapporten kan ett kringgående av tillståndskraven eller andra krav som ställs på den som anordnar sådan utbildning medföra allvarliga risker i Av rapporten framgår vidare att det inte är ovanligt att obligatoriska utbildningar rapporteras på ett felaktigt sätt. rapporterar utbildaren att elever som inte har deltagit vid utbildningen har Mot bakgrund av den trafiksäkerhetsrisk som detta innebär måste sådant handlande anses som så allvarligt att en straff- sanktion är rimlig. Uppgifterna om felaktig rapportering innebär vidare att de sanktionsmöjligheter som de befintliga tillsynsbestämmelserna innefattar är otillräckliga. När det gäller aktörer som saknar tillstånd är de bestämmelserna inte alls tillämpliga. Andra sanktioner framstår därför Det finns ingenting som talar för att en straffsanktion skulle vara ett mindre effektivt medel för att motverka den illegala I sammanhanget kan det också upprepas att motsvarande straffsanktioner förekommer på angränsande områden, i lagen om trafikskolor och i lagen om utbildning till förare av mopeder, snöskotrar Det är därför inkonsekvent att straffbestämmelser för illegal utbildningsverksamhet saknas i körkortslagen och lagen om Det bör alltså införas nya straffbestämmelser i körkortslagen och lagen Straffansvaret bör omfatta utbildning som bedrivs utan tillstånd eller i strid med tillämpliga föreskrifter. Det är straffbelagt att utan tillstånd bedriva sådan utbildning som avses i lagen om utbildning till förare av mopeder, snöskotrar och terräng- Däremot kan straffansvar inte utkrävas av en tillståndshavare som bedriver verksamheten i strid med tillämpliga föreskrifter. Regleringen är alltså inkonsekvent i förhållande till vad som gäller enligt lagen om trafikskolor och vad som föreslås i fråga om utbildningsverksamhet enligt körkortslagen och lagen om yrkes- En likformig reglering är önskvärd. förekommer det också att utbildningsaktörer med tillstånd bryter mot de regler som gäller för verksamheten, till exempel genom att rapportera att elever som inte har deltagit vid en utbildning har blivit godkända. trafiksäkerhetssynpunkt är detta lika problematiskt som att utbildnings- verksamhet bedrivs utan tillstånd. Det straffbara området i 8 § lagen om utbildning till förare av mopeder, snöskotrar och terränghjulingar bör därför utvidgas till att omfatta verksamhet som bedrivs i strid med lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Skärpta straff för illegal utbildningsverksamhet Prop. Regeringens förslag: Straffen för att utan tillstånd bedriva utbildningsverksamhet på transportområdet ska skärpas. Straffet för den som utan tillstånd bedriver utbildningsverksamhet som avses i körkortslagen, lagen om trafikskolor, lagen om yrkesförarkompetens eller lagen om utbildning till förare av mopeder, snöskotrar och terränghjulingar ska vara fängelse i högst . Om brottet är ringa ska straffet vara böter eller fängelse . Straffet för en tillståndshavare som bryter mot tillämpliga föreskrifter ska vara dagsböter. Dessa straffbestämmelser ska dock inte tillämpas om en gärning är belagd med straff enligt eller, när det gäller körkortslagen och lagen om trafikskolor, bidragsbrottslagen. Rapportens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. I rapporten föreslås att även straffen för tillståndshavare som bryter mot tillämpliga föreskrifter ska skärpas. I rapporten finns inga förslag om nya subsidiaritetsregler. Remissinstanserna: framhåller att skärpta straff kan ha viss avskräckande effekt samt innebär att och ges effektivare verktyg för att upptäcka och stoppa den illegala verksamheten. Även , , och MotorCyklister ställer sig positiva till förslagen i denna del. kan varken avstyrka eller tillstyrka förslaget. Tingsrätten efterfrågar bland annat en fördjupad analys beträffande straffskärpningen för att komma fram till en lämplig straffskala. Det kan enligt tingsrätten ifrågasättas om straffskärpningarna bör träffa även överträdelser av legala aktörer. Vidare efterfrågas vägledning avseende vad som ska betraktas som ett ringa brott och hur eventuella konkurrenssituationer ska behandlas samt subsidiaritetsbestämmelser i samtliga lagar. Tingsrätten påpekar även att ett införande av fängelse i straffskalan öppnar för användande av olika straffprocessuella tvångsmedel. Även påpekar att det saknas vägledning i rapporten om i vilka fall de aktuella brotten bör anses som ringa. anser att en straffskala som innehåller endast böter för att bedriva en trafikskola utan tillstånd framstår som alltför låg, men att argumenten för en straffskala upp till fängelse inte är övertygande. Skälen för regeringens förslag I de nuvarande straffbestämmelserna i lagen om trafikskolor och lagen om utbildning till förare av mopeder, snöskotrar och terränghjulingar är det föreskrivna straffet böter. De befintliga straffskalorna är alltså desamma. Frågan är i första hand vilka straffskalor som ska gälla i de nya straffbestämmelserna. När dessa ska bestämmas kan de tidigare straff- 2021/22:190 skalorna dock behöva omprövas för att upprätthålla likformigheten på området. Den grundläggande utgångspunkten för utformningen av straffskalor är brottets allvar. Straffet ska återspegla hur allvarligt och klandervärt ett visst brott är. Som framgår av rapporten och vissa remissvar finns det anledning att överväga strängare straffskalor än de redan befintliga. Lika allvarliga brott ska bestraffas lika strängt En viktig utgångspunkt när en straffskala ska bestämmas är att lika allvarliga brott ska bestraffas lika strängt. Den illegala utbildningsverksamheten på transportområdet innebär allvarliga risker från trafiksäkerhetssynpunkt. För att översätta dessa risker och den skada som uppstår när riskerna förverkligas till en straffskala bör det göras en jämförelse med vad som gäller i närmast motsvarande fall. Det finns ett flertal straffbestämmelser på transportområdet. Bestämmelserna grundas till övervägande del på trafiksäkerhetsmässiga överväganden. Exempel på författningar med sådana straffbestämmelser finns i lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott. Där föreskrivs bland annat att den som gör sig skyldig till olovlig körning av normalgraden döms till böter och att den som gör sig skyldig till grovt rattfylleri döms till fängelse i högst . Dessa straffbestämmelser riktar sig alltså mot trafikanter. Även de nu aktuella bestämmelserna grundar sig på trafiksäkerhetsmässiga skäl. De har till huvudsyfte att förhindra att trafikanter begår misstag och bryter mot trafikreglerna. Exempelvis är ett uttalat syfte med den riskutbildning som regleras i körkortslagen att ge körkortsaspiranter kunskap om de risker som alkohol och andra droger innebär i trafiken (se 3 kap. 4 a § och prop. 2007/08:128 s. 9). Målsättningen är naturligtvis att denna medvetenhet ska leda till att aspiranterna undviker att kombinera alkohol och droger med sin körning. Eftersom utbildningsverksamheten påverkar många trafikanter, kan det sätt på vilket den bedrivs få mer långtgående konsekvenser än ett enskilt trafikbrott. Den illegala utbildningsverksamheten är alltså straffvärd av delvis andra skäl än trafikbrott som begås av trafikanter. Illegal utbildningsverksamhet kan få allvarliga konsekvenser inte bara i det enskilda fallet, utan den riskerar ytterst att påverka det allmänna trafikbeteendet i negativ riktning. Det ligger närmare till hands att likställa den illegala utbildningsverksamheten med annan tillståndspliktig verksamhet som är kopplad till tillhandahållande av varor eller tjänster, där tillståndskravet bygger på allmänna överväganden om exempelvis ordning, säkerhet och folkhälsa, än att göra jämförelser med andra trafikbrott. Några exempel på sådan verksamhet är tillverkning och försäljning av alkoholhaltiga drycker, försäljning av tobaksvaror och tillhandahållande av spel om pengar och andra vinster, som vadhållning. Att förbigå tillståndskravet på något av dessa områden är straffbart och straffskalan sträcker sig i samtliga fall från böter till fängelse (se 11 kap. 1 och 3 §§ alkohollagen [2010:1622], 10 kap. 1 § lagen [2018:2088] om tobak och liknande produkter och 19 kap. 1 § spellagen [2018:1138]). Straffskalan som föreslås i rapporten för illegal utbildningsverksamhet på transportområdet, fängelse i högst , avviker alltså från vad som gäller på jämförbara områden på så sätt att minimistraffet är högre. I rapporten föreslås emellertid att straffet ska stanna vid böter eller fängelse vid ringa brott. Förslaget innebär därmed att den sammanlagda straffskalan för ringa brott och brott av normalgraden sträcker sig från böter till fängelse. Sammantaget stämmer den föreslagna straffskalan alltså väl överens med vad som gäller på jämförbara områden. Regeringen instämmer därför i rapportens bedömning när det gäller straffskalan för illegal utbildningsverksamhet. ifrågasätter om det är nödvändigt att skärpa straffskalan även för tillståndshavare som bryter mot den reglering som gäller för verksamheten, om huvudsyftet är att förhindra illegal utbildningsverksamhet. Regeringen konstaterar att det typiskt sett kan anses mer klandervärt att bedriva en tillståndspliktig verksamhet utan tillstånd än att en tillståndshavare bedriver verksamheten på ett felaktigt sätt. Ett exempel på att tillståndslös verksamhet är särskilt problematisk är att sådana aktörer ofta marknadsför sina tjänster till personer som har begränsade kunskaper om det svenska samhället och därför svårare att avgöra om verksamheten är illegal. Dessa personer förleds att tro att de får en regelrätt utbildning. Verksamhet som bedrivs med tillstånd kan vidare förväntas ha lämpliga försäkringar och omfattas dessutom av tillsynsbestämmelser. Till detta kommer att den i rapporten föreslagna utformningen av straffbestämmelserna innebär att bestämmelserna till väsentlig del kommer att fyllas ut av myndighetsföreskrifter, vilket inte är tillåtet när fängelse ingår i straffskalan (jfr 8 kap. 3 § regeringsformen och NJA 2005 s. 33). Mot denna bakgrund bör den skärpta straffskalan endast omfatta tillståndslös utbildningsverksamhet. Som och påpekar saknas det resonemang i rapporten om i vilka fall ett brott mot de skärpta straffbestämmelserna ska betraktas som ringa. Vad som ska bedömas som ett ringa fall får avgöras med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. En utgångspunkt vid bedömningen bör dock vara risken ur trafiksäkerhetssynpunkt. efterfrågar även vägledning i fråga om hur eventuella konkurrenssituationer ska behandlas. I rapporten föreslås att regeln om subsidiaritet i 9 § andra stycket lagen om trafikskolor kvarstår, och tingsrätten förordar att en motsvarande bestämmelse tas in i anslutning till övriga straffbestämmelser. Syftet med subsidiaritetsregeln i lagen om trafikskolor är att garantera likabehandling, förutsebarhet och effektivitet i de fall där det från en trafikskola lämnas felaktiga uppgifter om en elev som finansierar sin körkortsutbildning med körkortslån (prop. 2017/18:161 s. 21 f.). De överväganden som ligger bakom den subsidiaritetsregeln gör sig därför inte gällande i samtliga fall. Sådan utbildning som bedrivs enligt lagen om yrkesförarkompetens eller lagen om utbildning till förare av mopeder, snöskotrar och terränghjulingar berättigar inte till körkortslån (se 5 § förordningen [2018:1118] om körkortslån). När möjligheten till körkortslån infördes var inte heller frågan om en skärpt straffskala för illegal utbildningsverksamhet aktuell. I detta lagstiftningsärende måste konkurrensfrågan bedömas med beaktande av de förslag om straffskärpningar som ärendet innefattar. Det är inte tillfredsställande att den som bedriver illegal utbildningsverksamhet skulle kunna undgå det föreslagna, skärpta, straffet på grund av att rekvisiten för ett mindre 2021/22:190 allvarligt brott i är uppfyllda. Regeringen anser därför att subsidiaritetsregler ska tas in endast för de straffbestämmelser som avser utbildningsverksamhet som bedrivs med tillstånd. Hänvisningen till bidragsbrottslagen (2007:612) är endast relevant i körkortslagen och lagen om trafikskolor, eftersom körkortslån endast lämnas för utbildning enligt de lagarna. Lagrådet har synpunkter på den närmare utformningen av subsidiaritetsbestämmelserna. Utformningen följer av riktlinjerna i Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 2014:1). Lagrådet anför att praxis ger stöd för en tillämpning som framstår som rationell. Bestämmelserna bör därför ha den utformning som regeringen föreslagit i lagrådsremissen. Som påpekar bör det slutligen uppmärksammas att ett införande av fängelse i straffskalorna innebär att den enskilde kan underkastas vissa tvångsmedel som inte får användas vid bötesbrott. Ett sådant är husrannsakan enligt 28 kap. 1 § . Straffskärpningarna kan också föranleda förverkande enligt 36 kap. 1 § . Därutöver innebär bestämmelserna i 35 kap. 1 § att preskriptionstiden för brotten kommer att öka från till . Tillgången till tvångsmedel och preskriptionstiden utgör inte i sig skäl för att införa fängelse i straffskalorna. Däremot får de straffprocessuella konsekvenserna av förslagen anses som rimliga då en strängare syn på den illegala utbildningsverksamheten bör kunna motivera att tvångsmedel kan användas i större utsträckning. Möjligheterna att utreda och lagföra dessa brott bör alltså vara desamma som vid annan, lika allvarlig brottslighet. En skyldighet att medföra identitetshandling Regeringens förslag: Den som övningskör med personbil, lastbil, buss och motorcykel ska ha med sig en identitetshandling. Att uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåta att medföra en identitetshandling vid sådan övningskörning ska vara straffbart. ska vara penningböter. Rapportens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens I rapporten föreslås dock ett undantag från straffansvar i fråga om en övningsförare vars identitet genast har kunnat fastställas. Remissinstanserna: anser att kravet på att medföra identitetshandling vid övningskörning är relevant. och Transportföretagen tillstyrker förslaget. myndigheten ser positivt på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Den som kör personbil, lastbil, buss, motorcykel eller moped klass I är skyldig att medföra sitt körkort (se 3 kap. 15 § första stycket körkortslagen). Om körkortet efter utfärdande ännu inte har lämnats ut och färden äger rum från och med den dag då det utfärdades, ska föraren i stället medföra en annan identitets- Handledaren anses som förare vid övningskörning (se 4 kap. 3 § tredje stycket körkortsförordningen). Det är alltså handledaren som är skyldig att medföra en identitetshandling vid övningskörning. Det finns inget motsvarande krav för den som övningskör. Vid övningskörning ska även ett bevis om godkännande som handledare medföras (se 4 kap. 9 § andra stycket körkortsförordningen). Som framgår av rapporten kan den som är godkänd som handledare avseende en viss elev medföra ett bevis om godkännandet och komma överens med andra körkortsaspiranter om att de vid en poliskontroll ska utge sig för att vara den elev som godkännandet avser. Eftersom aspiranterna inte är skyldiga att medföra en identitetshandling kan en illegal utbildningsaktör alltså lätt förbigå tillståndskravet i lagen om trafikskolor med liten risk att bli avslöjad och lagförd. Som framgår i det föregående medför sådant kringgående allvarliga risker för trafiksäkerheten. Det mest ändamålsenliga sättet att motverka problemet är att införa en skyldighet för den som övningskör som privatist att medföra en identitetshandling vid färd och att på begäran överlämna denna till en bilinspektör eller polisman för kontroll. På så sätt möjliggörs en enkel kontroll av att den som övningskör är samma person som handledarens godkännande avser. Därmed försvåras kringgåendet av tillståndskravet. Det kan noteras att det i och för sig kan innebära en olägenhet för en elev att behöva skaffa en identitetshandling som han eller hon inte har något annat behov av som eleven förväntar sig att snart få ett körkort, som fyller samma funktion. En stor andel av eleverna torde emellertid ha ett pass eller någon annan identitetshandling . Därutöver bedömer regeringen att fördelarna ur trafiksäkerhetssynpunkt med att införa en skyldighet för eleverna att medföra identitetshandling vid övningskörning klart överväger de nackdelar som skyldigheten kan innebära för vissa av dem. För att skyldigheten att medföra och överlämna en identitetshandling vid övningskörning ska bli verkningsfull krävs att skyldigheten sanktioneras. Någon annan lämplig sanktion än ett straff finns inte att tillgå. En straffsanktion framstår vidare som ett effektivt medel för att förmå den som övningskör att medföra en identitetshandling och, i förlängningen, förhindra sådan illegal utbildningsverksamhet som nämns ovan. En straffsanktion överensstämmer också med vad som gäller för en förare som inte medför eller överlämnar ett körkort eller en identitetshandling. I körkortslagen finns tre undantag från straffansvar för förare som inte medför eller överlämnar ett körkort. I rapporten föreslås att ett av dem ska gälla även för den som övningskör, nämligen fall då dennes identitet genast har kunnat fastställas (jfr 9 kap. 2 § andra stycket 3 körkortslagen). Av förarbetena till denna bestämmelse framgår emellertid att den förutsätter att föraren kan visa upp en annan godtagbar legitimationshandling än ett körkort, eller annars på ett tillförlitligt sätt kan göra klart vem han eller hon är (prop. 1979/80:178 s. 72). Situationerna är alltså inte helt jämförbara, då den nu aktuella situationen endast uppkommer om den som övningskör inte har med sig någon godtagbar legitimationshandling alls. Att tillåta den som övningskör att på något annat sätt styrka sin behörighet skulle dessutom motverka det eftersträvade syftet, dvs. att förhindra att den som utför kontrollen vilseleds i fråga om körkorts- 2021/22:190 aspirantens identitet. Till skillnad från rapporten anser alltså regeringen att något sådant undantag inte bör införas. I likhet med vad som gäller i fråga om förare bör oaktsamhet vara tillräckligt för straffansvar. Detta blir relevant främst i fråga om underlåtelse att medföra en identitetshandling. Straffet för den som inte medför eller överlämnar en identitetshandling vid övningskörning bör bestämmas till penningböter, i likhet med vad som gäller för en förare som har ett körkort. Straffet för den som inte medför eller överlämnar en identitetshandling vid övningskörning bör bestämmas till penningböter, i likhet med vad som gäller för en förare som har ett körkort. Regeringens förslag: De föreslagna bestämmelserna ska träda i kraft . Beslut om avstängning från prov enligt lagen om yrkesförarkompetens ska inte få grundas på omständigheter som har inträffat före ikraftträdandet. Rapportens förslag: Rapporten lämnar inget förslag i denna del. Remissinstanserna: understryker att det är bråttom med att införa de föreslagna åtgärderna. Skälen för regeringens förslag: Förslagen bör träda i kraft . De berörda myndigheterna måste ges rimlig tid att vidta de åtgärder som förslagen föranleder. Bestämmelserna bör därför träda i kraft . Det föreslås att en materiell bestämmelse om avstängning från prov på transportområdet förs in i 4 kap. 5 § lagen om yrkesförarkompetens (se avsnitt 4.2). Därmed uppkommer frågan om vad som ska gälla i fråga om omständigheter, till exempel fusk, som inträffat före ikraftträdandet. I 2 kap. 10 § regeringsformen finns ett förbud mot retroaktiv straff- och skattelagstiftning. Förbudet anses analogivis tillämpligt beträffande straffliknande administrativa påföljder (se prop. 1975/76:209 s. 125). Ett beslut om avstängning från prov på transportområdet träffas alltså av förbudet. Den aktuella bestämmelsen bör därför inte ges retroaktiv verkan. Beslut om avstängning bör endast få beslutas för förseelser som har ägt rum efter ikraftträdandet. Det bör framgå av övergångsbestämmelserna. När det gäller avstängning från prov enligt körkortslagen, yrkestrafiklagen och taxitrafiklagen behövs ingen bestämmelse av motsvarande innebörd, eftersom det inte införs några materiella bestämmelser om avstängning i de lagarna. Där får frågeställningen i stället hanteras när bestämmelserna tas in i respektive förordning. 7.1Konsekvenser för statliga myndigheter Regeringens bedömning: Transportstyrelsen och är de myndigheter som påverkas i störst utsträckning av förslagen. De ökade kostnaderna kan dock tas inom befintliga ramar. , , allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar samt Kriminalvården påverkas i mindre utsträckning av förslagen. Även i fråga om de myndigheterna är bedömningen att kostnaderna kan tas inom befintliga ramar. Rapportens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Kriminalvården nämns dock inte särskilt i rapporten. Remissinstanserna: Kriminalvården framhåller att myndigheten berörs av förslagen. bekräftar att förslaget medför vissa kostnader för myndigheten. Skälen för regeringens bedömning: Enligt rapporten uppskattas de ökade kostnaderna för Transportstyrelsen till . Det handlar i huvudsak om kostnader för att anpassa it-system för att avstängningsbeslut ska lagras i vägtrafikregistret. De ökade kostnaderna bedöms rymmas inom myndighetens befintliga ramar. För räkning krävs att myndighetens bokningssystem anpassas för avstängning och att rutiner för en sådan hantering utarbetas. De ökade kostnaderna för beräknas till för anpassning av it-systemet och ytterligare för ett nytt arbetssätt. En del av dessa kostnader får ses som normala utvecklingskostnader och syftet med åtgärderna är att motverka fusk vid prov på ett mer effektivt sätt. De kostnader som uppstår bedöms kunna tas inom befintliga ramar. Förslagen innefattar nya straffbestämmelser som riktar sig mot illegal utbildningsverksamhet. , och de allmänna domstolarna kan därför påverkas. finns dock ett samarbete mellan kontrollmyndigheterna för att upptäcka och lagföra illegal trafikutbildningsverksamhet. Avsikten är att förslagen ska underlätta ingripanden mot verksamhet som redan är att anse som illegal. Som påpekar får myndigheterna effektivare verktyg för att upptäcka och stoppa den illegala verksamheten. Förslagen bedöms därför inte leda till någon nämnvärd kostnadsökning för dessa myndigheter och kan finansieras inom befintliga ramar. Den skärpta straffskalan för tillståndslös utbildningsverksamhet på transportområdet innebär att fängelse i vissa fall kommer att komma i fråga. Kriminalvården påverkas därför av förslaget i denna del. De ökade kostnaderna bedöms emellertid vara så marginella att myndigheten klarar dem inom sina befintliga ramar. Det föreslås att beslut om avstängning från prov på transportområdet ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Förslagen innebär därmed att förvaltningsdomstolarna kommer att få en något ökad arbetsbelastning till följd av ökad måltillströmning. tillkommer förväntas dock bli begränsat. Det finns inte heller något som 2021/22:190 talar för att det kommer att bli fråga om en särskilt resurskrävande måltyp. Det bedöms därför att förvaltningsdomstolarna klarar de ökade kostnaderna inom befintliga ramar. Regeringens bedömning: Förslagen kommer att försvåra för dem som bedriver illegal utbildningsverksamhet på transportområdet. De som bedriver sådan utbildningsverksamhet med tillstånd och som följer gällande bestämmelser kommer i förlängningen att gynnas av att den tillståndslösa verksamheten försvåras. Trafiksäkerheten kommer att påverkas positivt. Den som övningskör och som inte har en giltig identitetshandling kommer att behöva skaffa en sådan. Rapportens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Alla remissinstanser som uttalar sig i frågan, däribland , Föreningen , och , bedömer att förslagen kommer att motverka illegal verksamhet innefattande fusk vid förarprov.