prop · H903242 · 2022-05-17 00:00:00 — om fortsatt giltighet av licenser under prövning av en ansökan om förnyad licens (jfr 2 kap. 23 § ellagen [1997:857] och 2 kap. 6 a § vapenlagen [1996:67]). Avsaknaden av en sådan bestämmelse skulle kunna innebära att spelbolag i vissa fall behöver upphöra med sin verksamhet som en ansökan om förnyad licens prövas av myndigheten. Denna risk är, liksom bl.a. Statskontoret påpekar, särskilt stor med stor arbets- börda hos myndigheten, t.ex. när flera licenser löper ut . Det är licenshavaren som ska ge in en ansökan om förnyelse av en be- fintlig licens och styrka att förutsättningarna för licens är uppfyllda. kommer ingen ansökan upphör licensen att gälla vid giltighetstidens ut- gång och den licenspliktiga verksamheten måste upphöra. licenshavarens ansvar att en ansökan om förnyelse inkommer innan den gällande licensen går ut. Det ligger dock utanför licenshavarnas kontroll att en ansökan om förnyad licens inte hinner prövas till följd av en hög arbetsbelastning hos Spelinspektionen. För att undvika att en lic- enshavare ska behöva upphöra med sin verksamhet som en ansökan om förnyad licens prövas av myndigheten bör därför, såsom ut- redningen föreslår och remissinstanserna anser, den ursprungliga licensen fortsätta att gälla till dess att ansökan om förlängning av giltighetstiden har Det är dock angeläget att myndigheten också får tillräckligt med tid för att hinna bereda och avgöra ett förlängningsärende innan giltighets- tiden löper ut. En förutsättning för fortsatt giltighet bör därför vara att den sökande har gett in sin ansökan om förlängning (jfr prop. 1996/97:136 s. 49 och 128 samt prop. 2013/14:226 s. 29 och 30). Med hänsyn till såväl licenshavarnas som myndighetens planering är det rimligt att kräva att en ansökan ska ges in senast före giltig- hetstidens utgång. Någon motsvarighet till det av utredningen föreslagna kravet på att en ansökan ska innehålla de uppgifter och handlingar som behövs för myn- dighetens prövning för att den ursprungliga licensen ska fortsätta gälla un- der prövningen finns inte i ellagens eller vapenlagens motsvarande be- stämmelser om fortsatt giltighet av koncessioner respektive tillstånd under prövningen av en ansökan om förlängd giltighetstid eller förnyat tillstånd. Ett införande av ett sådant krav kan även, som bl.a. och påpekar, leda till tillämpnings- och gränsdrag- ningsproblem. Ett sådant krav kan t.ex. komma att kräva att Spelinspek- tionen måste göra två prövningar i ärenden om förnyelse av licenser; först en prövning av om en ansökan innehåller tillräckligt underlag för fortsatt giltighet under prövningen av ansökan och sedan myndighetens slutliga prövning av ansökan. konstaterar har Spelinspek- tionen dessutom redan en skyldighet att i enlighet med 20 § förvaltnings- lagen vidta åtgärder för att rätt till brister i en ansökan, t.ex. genom att begära in de kompletteringar av ansökan som behövs för att frågan om förnyelse av licens ska kunna prövas. Spelinspektionen har vidare en skyl- dighet att enligt 9 § första stycket samma lag handlägga ett ärende så en- kelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Eftersom en ansökan enligt förslaget ska ges in senast fyra mån- ader före giltighetstidens utgång har myndigheten alltså gott om tid att be- gära kompletteringar innan licensens utgång och det slutliga beslutet om förnyelse. Om en licenshavare t.ex. skulle ge in en blank ansökan eller en ansökan som saknar viktiga uppgifter eller handlingar för prövningen bör myndigheten dessutom utan någon större arbetsinsats kunna konstatera att en begäran om komplettering är nödvändig. Till skillnad mot utredningen anser regeringen därför att det inte finns tillräckligt behov av ett krav på att ansökan ska innehålla de uppgifter och handlingar i övrigt som behövs för myndighetens prövning för att fortsatt giltighet under prövningen ska vara möjlig. Syftet med den föreslagna bestämmelsen om fortsatt giltighet av licenser är att undvika att licenshavare drabbas av negativa konsekvenser till följd av hög arbetsbelastning hos Spelinspektionen. Syftet är däremot inte att möjliggöra för en tidigare licenshavare att efter utgången licens fortsatt kunna tillhandahålla spel trots att myndigheten beslutat om avslag i frågan om förlängning. För att undvika att en utgående licens fortsätter att vara giltig även under en eventuell överprövning av ett beslut i förlängnings- frågan bör därför den fortsatta giltigheten endast gälla till dess att myndig- heten fattat beslut i frågan om den nya ansökan. Om Spelinspektionen av- slår ansökan om förnyelse bör således den gamla licensen upphöra att gälla om dess giltighetstid gått ut, oavsett om avslagsbeslutet överklagas. Förslaget medför införandet av 4 kap. 8 § andra stycket spellagen. 2021/22:242 11 Anpassade regler om bonuserbjudanden Regeringens förslag: Licenshavare som enbart tillhandahåller spel för allmännyttiga ändamål ska undantas från begränsningen att en licensha- vare endast får erbjuda eller lämna bonus vid det första tillfället då en spelare spelar på något av licenshavarens spel. Betänkandets förslag överensstämmer i sak med regeringens. har dock en något annorlunda redaktionell utformning. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna som yttrar sig tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Det gäller bl.a. Bröst- cancerförbundet, , Folkspel ideell förening, , , , Paf Consulting Abp, Pen- sionärernas riksorganisation, , SKPF Pensio- närerna, Statskontoret, , Svenska Friidrottsför- bundet, , , Svenska , bingoarrangörers centralorganisation, anser att bonusbegränsningen försvår- ar intäktsmöjligheterna från spel i strid med det politiska målet för allmän- (medicinska fakulteten) delar uppfattningen att lotterier för allmännyttiga ändamål tillhör spelformerna med låg beroenderisk. ser det som positivt att undantaget inte kompletteras med en begränsning av t.ex. värdenivå. hälsomyndigheten och Spelinspektionen konstaterar att lotterier för all- männyttiga ändamål generellt sett är en mindre riskfylld spelform, men anser att möjlig storlek och form på bonusar inom licensformen bör regle- Enligt Spelinspektionen bör det även övervägas att begränsa undantaget till att inte gälla för onlinespel. huvudsakligen bakom förslaget, men framför att det även bör gälla bolag- ets egna lotterier. Region () avstår från att lämna synpunkter, men framför att gällande reglering där bonus endast får lämnas till nya spelare inte är oproblematisk. uppmuntrar detta spelare att hoppa mellan spelbolag, vilket t.ex. försvårar kontroll av spelbeteenden. Flera remissinstanser, bl.a. och , av- menar att konsekvensen av bonusbegräns- ningen är att alla spelformer har fått sämre konkurrensförutsättningar, vilk- et haft en tydlig effekt på kanaliseringen för de spelformer som är utsatta för mest konkurrens från olicensierade spel. Enligt bolaget innebär förslag- et en kraftig snedvridning av marknaden. Någon tydlig minskning av spel- andet på allmännyttiga lotterier kan enligt bolaget inte heller konstateras, varför det saknas ekonomiska skäl för att slopa bonusbegränsningen för just sådana lotterier. med bestämmelsen att bl.a. minska skadeverkningarna av spel. anser vidare att det är problematiskt att vissa spelprodukter undantas trots att det ännu inte har tagits fram en modell för riskklassificering. ställer sig inte bakom förslaget med hänsyn till att det bl.a. kan finnas gränsdragningsproblem med att avgöra vilka ändamål som är allmännyttiga och risken att undantaget utnyttjas av oseriösa aktörer. 2021/22:242 Myndigheten anser däremot att lokala och tillfälliga lotterier (frisektorlott- erier) borde kunna undantas från begränsningarna. och narkotikaupplysning och () delar uppfattningen att de spel som allmännyttiga organisationer erbjuder oftast är spel med låg risk att utveckla spelproblem, men menar att detta inte är givet även framöver. Om dessa spel ändå undantas anser myndigheten att det t.ex. bör införas ett maximalt värde på bonusar. Aktiebolaget och Galopp ger fullt stöd till att de allmännyttiga lotterierna ska ha goda förutsättningar att verka för sina goda ändamål. Enligt bolaget riskerar dock alla undantag från reglerna i spellagen, även om de kan uppfattas som välmotiverade eftersom de syft- ar till att främja goda ändamål, att göra lagen otydlig. För spelbranschens samlade förtroende hos allmänheten är det enligt bolaget viktigt att prin- cipen om lika villkor bibehålls och att eventuella undantag införs med ytterst stor försiktighet. anser att bonusbegränsningen ska tas bort för alla aktörer i syfte att öka kanaliseringsgraden. Enligt bolaget är behovet av att visa lojalitet till kunder större hos kommersiella spelbolag än hos de som erbjuder spel för allmännyttiga ändamål. Skälen för regeringens förslag Den nuvarande regleringen av bonuserbjudanden Enligt 14 kap. 9 § spellagen får en licenshavare endast vid det första till- fället då en spelare spelar på något av licenshavarens spel erbjuda eller lämna bonus. Enligt 2 kap. 3 § 3 avses med begreppet bonus i lagen rabatt eller liknande ekonomiskt incitament som är direkt kopplat till spelet. Den närmare innebörden av bonus har varit föremål för prövning i domstol, se t.ex. Kammarrätten i domar i mål nr 3745-19, i mål nr 2232-20 och i mål nr 92-21. Av 21 kap. 13 § 4 spellagen framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förutsättningar för en licenshavares erbjudande av bonus enligt 14 kap. 9 §. I 11 kap. 6 § spel- förordningen finns ytterligare regler om bonuserbjudanden. Införandet av bonusbegränsningen i 14 kap. 9 § spellagen motiverades med att det är mycket problematiskt att bonuserbjudanden lockar spelare med problem att fortsätta sitt spelande och upprätthåller spelandet på ett sätt som kan anses ohälsosamt. Ett totalt förbud ansågs dock väl långtgåen- de och oproportionerligt. Med beaktande av behovet av kanalisering och för att underlätta nya aktörers tillträde till den svenska spelmarknaden an- sågs det vara rimligt att låta en licenshavare erbjuda en bonus vid det första speltillfället (prop. 2017/18:220 s. 155). Bonusbegränsningen gäller för alla licenshavare oavsett vilka spelpro- dukter eller bonus som licenshavaren erbjuder. Varken Spelinspektionen eller domstol har än så länge prövat frågan om den typen av och rabatterade lotter som de allmännyttiga organisationerna använder sig av utgör bonus enligt spellagens mening. Mot bakgrund av spellagens definition av bonus, dvs. en rabatt eller liknande ekonomiskt incitament som är direkt kopplat till spelet, delar regeringen dock utredningens bedömning att även sådana och rabatterade lotter torde falla in under begreppet. De allmännyttiga lotteriernas möjligheter att bedriva verksamhet på den svenska spelmarknaden Ett riksdagsbundet mål för spelområdet är att allmännyttig ideell verksam- het ska ges goda förutsättningar för att erhålla finansiering genom intäkter från spel (prop. 2018/19:1, bet. 2018/19:KrU1, rskr. 2018/19:94). De lott- erier som erbjuder spel för allmännyttiga ändamål har en lång historik av att erbjuda och rabatterade lotter vid försäljning av sina produkter och kundrelationerna byggs ofta upp på motsvarande sätt som en tidnings- prenumeration. Statskontoret har i sitt uppdrag att följa upp och utvärdera omregleringen av spelmarknaden konstaterat att de centrala villkoren för de allmännyttiga organisationernas spel är oförändrade och deras intäkter är något högre än före omregleringen. En hårdare konkurrens på spelmarknaden har emeller- tid gjort det svårare för allmännyttiga organisationer att konkurrera om svenska konsumenters spelande. Enligt Statskontoret har också intäkterna för de mindre lotterierna och för bingohallarna minskat något (Statskontor- ets rapport 2022:5 s. 45–47 och 107–113). Det bör införas ett undantag från bonusbegränsningen i spellagen för spel för allmännyttiga ändamål Förbudet mot att erbjuda bonus är en konsument- skyddande regel som särskilt syftar till att förhindra att spelare med prob- lem lockas till spel eller till att fortsätta att spela. De olika verksamheter som omfattas av spellagen medför dock skilda risker ur ett konsument- skydds- och säkerhetsperspektiv. Den typ av spel som de allmännyttiga organisationerna tillhandahåller anses generellt sett vara spel med låg risk att utveckla spelproblem bl.a. eftersom det är frågan om låga insatsmöjlig- heter per lott, i de flesta fall rör sig om långsammare spel och vinståterbe- talningsnivån är låg. Det har inte heller framkommit att de som många av lotterierna använt sig av har bidragit till ett osunt spelande. befolkningsundersökning visar att den procentuella andelen med problemspelande bland de som spelat och bland de som spelat minst inom spelsegmentet lotteri online är mycket låga och endast uppgår till några procent. Detta kan jämföras med segmentet spelautomater eller kasinospel online, där andelen med problemspelande uppgår till väsentligt högre nivåer (Swelogs 2018 och 2021). Mot denna bakgrund delar regeringen, i likhet med bl.a. Folkhälsomyn- digheten, (medicinska fakulteten) och Spelinspektionen, utredningens bedömning att och andra typer av ekonomiska inci- tament kopplat till spel för allmännyttiga ändamål sammantaget inte utgör en sådan risk ur ett konsumentskyddsperspektiv som motiverar en be- gränsning såsom den i 14 kap. 9 § spellagen. Till skillnad från anser regeringen att det inte krävs en riskklassifice- ringsmodell för detta konstaterande. Det bör därför införas undantag från bonusbegränsningen i spellagen för spel för allmännyttiga ändamål. För att undvika kringgående av bonusbegränsningen för sådana aktörer som inte bör omfattas av undantaget, och fortsatt värna ett starkt konsument- skydd, bör undantaget gälla sådana licenshavare som enbart tillhandahåller spel enligt 6 kap., dvs. spel för allmännyttiga ändamål. Som framgår ovan har de allmännyttiga organisationerna en lång histo- rik av att erbjuda och rabatterade lotter vid försäljning av sina pro- Det finns inte något som visar att de tidigare skulle ha använt sig av överdrivna och extensiva bonuserbjudanden eller att de skulle ha incita- ment för att börja göra det framöver. Det finns inte heller något som tyder på att de allmännyttiga spelen, på så sätt bl.a. (Insti- tutionen för folkhälsovetenskap) menar, skulle riskera att utvecklas till en mer riskfylld spelform. Mot denna bakgrund saknas det anledning att, som bl.a. och Spelinspektionen anser, särskilt reglera möjlig storlek och form på bonusar inom den aktuella licensformen. skillnad mot vad Spelinspektionen förordar finns det inte heller tillräckligt stöd för att det skulle finnas behov av att begränsa undantaget på så sätt att det inte ska gälla för de spel som tillhandahålls online. mer dock att följa utvecklingen noga och vid behov se över regleringen. Utredningens förslag syftar inte till att undanta de allmännyttiga spelen från av regeringen meddelade föreskrifter på området. För att det tydligt ska framgå att det nuvarande bemyndigandet till regeringen att meddela föreskrifter om förutsättningar för en licenshavares erbjudande av bonus enligt 14 kap. 9 § spellagen även omfattar bonuserbjudanden från licens- havare som enbart tillhandahåller spel för allmännyttiga ändamål bör be- stämmelsen utformas på ett annat sätt än vad utredningen föreslår. hållande till utredningens förslag görs därför en redaktionell ändring i be- När det gäller befarade risk för gränsdragningsprob- lem med att avgöra vilka ändamål som är allmännyttiga och att det inte heller kan uteslutas att systemet kan utnyttjas av oseriösa aktörer, kan det konstateras att det föreslagna undantaget tar sikte på sådana licenshavare som enbart tillhandahåller spel enligt 6 kap. spellagen. tionen som vid prövningen av en licensansökan bedömer om en aktör upp- fyller förutsättningarna för licensen. Spelinspektionen bedriver även till- syn över aktörerna på spelmarknaden. Om en licenshavare åsidosätter sina skyldigheter kan licenshavaren bl.a. föreläggas att vidta rättelse eller med- Det finns även en möjlighet att återkalla en licenshavares licens i vissa fall. Det föreslagna undantaget för spel som de allmännyttiga organisationer- na tillhandahåller motiveras dels med att sådana spel generellt sett innebär låg risk att utveckla spelproblem, dels för att ge allmännyttig ideell verk- samhet goda förutsättningar för att erhålla finansiering genom intäkter från I motsats till vad bl.a. och anför saknas det anledning att införa samma sorts undantag för andra spel- och licens- En särreglering för de allmännyttiga spelen i detta avseende kan inte heller, som bl.a. menar, anses medföra en snedvridning av den svenska spelmarknaden, då de allmännyttiga spelen huvudsakligen riktar sig till en annan kundkrets än t.ex. kommersiellt onlinespel. Den nu gällande bonusregleringen, och de konsekvenser denna enligt Region () medför, omfattas inte av det aktuella lagstiftningsärendet. är dock att minska risken för att bonuserbjudanden lockar spelare med pro- 2021/22:242 blem att fortsätta sitt spelande och upprätthåller spelandet på ett sätt som kan anses ohälsosamt. När det gäller risken för att spelare väljer att hoppa mellan spelbolag har bolagen ett stort ansvar för att säkerställa att sociala och hälsomässiga hänsyn iakttas i spelverksamheten för att skydda spelare mot överdrivet spelande och hjälpa dem att minska sitt spelande när det finns anledning till det. Förslaget medför införandet av 14 kap. 9 § andra stycket spellagen. 12Lagen om anordnande av visst automatspel ska upphävas Regeringens förslag: Lagen om anordnande av visst automatspel ska upphävas. Anordnare av förströelsespel, dvs. sådana automatspel där spelandet sker endast för nöjes skull, ska omfattas av skyldigheten att använda kassaregister. Departementspromemorians förslag överensstämmer med regering- ens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig i denna del tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget att lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automatspelslagen) ska upphävas. Det gäller bl.a. Bodens kommun, kommun, , , kommun, kommun, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, , kommun, Sverok och . De flesta av dessa påpekar att den tekniska utveck- lingen har gjort att lagen spelat ut sin roll. delar bedöm- ningen att den risk kopplad till anordnande av automatspel som kan tänkas kvarstå främst är risken för att spelautomaterna används för att tillhanda- hålla otillåtet spel om pengar. Enligt Spelinspektionen ger bestämmelserna i spellagen de möjligheter som behövs för att motverka att otillåtet spel om pengar sker på spelautomater. Myndigheten anser däremot att det bör in- föras en uttrycklig bestämmelse om undantag från kravet på licens för såd- ana spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel på automaten. Eftersom ett frispel kan bedömas ha ett värde i pengar motsvarande vad det kostar att köpa ett nytt spel menar myndigheten att det inte kan uteslutas att vissa spel som omfattas av automatspelslagen skulle kräva licens om lagen upphävs. Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig särskilt över förslaget om att anordnare av förströelsespel ska omfattas av skyldigheten att använda kassaregister. menar att det inte längre finns något godtagbart skäl för att anordnare av spel på förströelseautomater ska und- antas från skyldigheten. (Paf) ifrågasätter däremot att sådana anordnare ska omfattas av skyldigheten att använda Föreningen menar att ett sådant krav är oproportionerligt, eftersom varje automat i så fall måste utrustas med registreringsutrustning. Skälen för regeringens förslag Förströelsespel bör inte längre vara tillståndspliktigt Automatspelslagen reglerar anordnande av s.k. förströelsespel, såsom flipperspel, tv-spel och datorspel, där spelandet sker endast för nöjes skull. Lagens tillämpningsområde omfattar sådana spel på mekaniska eller elek- troniska spelautomater som anordnas för allmänheten eller som i annat fall anordnas i förvärvssyfte och som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel på automaten. Lagen tillämpas också på uppställning av auto- mater av detta slag i lokaler eller på platser till vilka allmänheten har tillträ- de (1 § automatspelslagen). Spel om pengar och andra vinster med ett vär- de i pengar regleras i spellagen. Automatspelslagen är en social skyddslagstiftning med det övergripande syftet att motverka uppkomsten av olämpliga ungdomsmiljöer i samband med anordnande av förströelsespel, samt att förhindra illegalt spel om pengar (se prop. 2004/05:3 s. 12). Enligt lagen är anordnande av spel på förströelsespelsautomater och uppställande av sådana spelautomater som huvudregel tillståndspliktigt (3 § automatspelslagen). tillståndsplikten infördes var att olämpliga ungdomsmiljöer hade uppkom- mit i spelhallar där spel på flipperspel och liknande automatspel bedrevs. Oron avsåg bl.a. risken för att spelhallarna skulle bli tillhåll för personer med sociala problem, vilka skulle komma att utöva dåligt inflytande på ungdomar, samt förekomsten av handel med alkohol och narkotika i spel- Även spelandet i sig ansågs problematiskt, eftersom det befara- des kunna skapa ett pengabehov, som i sin tur skulle kunna utlösa viss kriminalitet, såsom snatteri och häleri (prop. 1981/82:203 s. 9 och 10). Under de decennier som gått sedan automatspelslagen infördes har barn och ungas spelvanor genomgått stora förändringar. många ett stort fritidsintresse. Många har också tillgång till spelutrustning i hemmet, i skolan, på fritids och på andra offentliga platser i samhället, t.ex. på biblioteken. Den typ av automatspelshallar som var skälet till att automatspelslagen infördes finns numera endast på ett fåtal platser i Spelen riktar sig till en bred och allmän publik, såväl äldre som I många fall handlar det om arrangemang där barn och vuxna för- väntas delta i spelet tillsammans. Det skyddsbehov som automatspelslagen avser att tillgodose finns därmed inte längre, i vart fall inte i en sådan ut- sträckning att det ensamt kan motivera ett krav på tillstånd för anordnande av spel av det aktuella slaget. Liksom bl.a. konstaterar är den risk kopplad till anord- nande av automatspel som kan tänkas kvarstå främst risken för att spel- automaterna används för att tillhandahålla otillåtet spel om pengar. gäller denna eventuella risk så instämmer regeringen i Spelinspektionens bedömning att bestämmelserna i spellagen ger de möjligheter som behövs för att motverka att otillåtet spel om pengar sker på spelautomater. digheten har bl.a. rätt att genom vitesförelägganden begära in upplysningar från verksamheter i syfte att bedöma om dessa tillhandahåller spel om pengar (prop. 2017/18:220 s. 206). Skulle det längre fram visa sig att det trots spellagens tillsynsbestämmelser finns behov av ytterligare befogen- heter för tillsynsmyndigheten i detta avseende finns det inget hinder mot att införa sådana möjligheter i den lagen. Det finns därför inte något skäl att behålla tillståndskravet för verksamhet med förströelsespelsautomater i syfte att möjliggöra tillsyn av otillåtet spel om pengar. Det finns inte heller skäl att ersätta tillståndsplikten med en mindre ingripande anmäl- ningsplikt. Mot denna bakgrund bör således anordnande av sådant automatspel som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel på automaten inte om- fattas av tillståndsplikt, anmälningsplikt eller annan form av offentligt godkännande avseende själva spelverksamheten. Automatspelslagen bör därför, i likhet med vad samtliga remissinstanser anser, upphävas. Följdändringar i andra författningar I 1 kap. 5 § andra stycket spellagen anges att spellagen inte är tillämplig på automatspel som omfattas av automatspelslagen. Med anledning av att automatspelslagen föreslås upphävas bör även denna reglering upphöra att gälla.