prop · H90322200 · 2022-01-01 00:00:00 — För att de föreslagna reglerna ska få genomslag i praktiken behöver myndigheterna kunna utöva tillsyn. Denna tillsyn är avgiftsfinansierad och även förslagen om avgifter kan innebära en inskränkning av den fria rörligheten. Förslagen är icke-diskriminerande, behövs av tvingande hänsyn och säkerställer målsättningarna Nationella åtgärder som kan hindra utövandet av EUF-fördragets grundläggande friheter kan enligt rättspraxis endast vara berättigade om de uppfyller följande fyra förutsättningar: –de ska tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt, –de ska motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, –de ska vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem, och –de ska inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning. De åtgärder som föreslås för tobaksfria nikotinprodukter, tobaksvaror, e- cigaretter, påfyllningsbehållare, nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter samt snusliknande produkter kommer att gälla på samma sätt för svenska och utländska aktörer. Åtgärderna bedöms därför vara icke-diskriminerande. Åtgärderna för samtliga produkter motiveras av hänsyn till skydd för människors hälsa eller liv, alltså av tvingande hänsyn till allmänintresset. Det är som medlemsstat som har att, med beaktande av de krav som är förenade med den fria rörligheten, bestämma på vilken nivå man vill säkerställa skyddet för människors hälsa och liv. Tobaksfria nikotinprodukter innehåller nikotin för konsumtion. Produkterna uppvisar därmed likheter med såväl tobaksvaror som e- cigaretter. Riskerna med konsumtion av tobaksfria nikotinprodukter har gemensamma drag med riskerna med användning av tobak och e-cigaretter i och med att nikotin innebär hälsorisker. Nikotin är belönande och beroendeframkallande. Konsumtion av tobaksfria nikotinprodukter skapar ett nikotinberoende, vilket i sig är problematiskt. Beroendet kan i sin tur leda till att konsumenten börjar använda tobak eller e-cigaretter. Produkt- ernas smaksättning attraherar dessutom unga människor. Mot denna bak- grund föreslås en reglering av tobaksfria nikotinprodukter som innebär att skyddet läggs i huvudsak på samma nivå som för tobaksvaror och e- cigaretter. Förslagen till ändringar i lagen om tobak och liknande produkter syftar till att minska tillgängligheten till tobak, e-cigaretter och påfyllnings- behållare samt begränsa de hälsorisker och olägenheter som är förenade med bruk av dessa produkter. Genom tydligare reglering av marknads- föring, sponsring och ålderskraven kan skyddet för barn och unga stärkas. Ett smakförbud för e-vätska kan minska produktens attraktionskraft för barn, unga och icke-rökare. På så sätt minskar risken för dessa grupper att utveckla ett nikotinberoende. Eftersom det även i fortsättningen kommer att vara tillåtet att sälja e-vätska med smak av tobak kan e-cigaretter fungera som ett alternativ för den som röker tobakscigaretter. När det gäller snusliknande produkter så bedöms riskerna med en kontaminering i tillverkningsprocessen likna de risker som gäller i fråga om snus som består av tobak. De åtgärder som blir en följd av att jämställa 2021/22:200 dessa produkter med livsmedel behövs alltså för att skydda människors hälsa. Förslagen om tobaksfria nikotinprodukter bedöms vara proportionerliga Den reglering av tobaksfria nikotinprodukter som föreslås innebär krav på anmälan av produkterna, produktkrav, regler för försäljning och regler för marknadsföring. Förslagen speglar i huvudsak vad som gäller för tobaks- varor och e-cigaretter, en reglering som har ansetts ändamålsenlig av hän- syn till folkhälsan. När det gäller marknadsföring är förslagen inte lika långtgående som förbuden mot reklam för tobaksvaror och e-cigaretter. Förslagen innebär att restriktivitet kommer att gälla vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter jämfört med , men utan att varje form av reklam helt förhindras. Ingen av åtgärderna bedöms gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målsättningen att skydda folkhälsan. Regleringen är anpassad för att skydda konsumenterna, utan att för den skull innefatta onödigt långt- gående förbud eller begränsningar. Anmälnings- och rapporteringskraven är nödvändiga för att Folkhälso- myndigheten, kommunerna och andra myndigheter ska kunna utöva kontroll. Åtgärderna är dessutom mindre inskränkande än andra alternativ, t.ex. alternativet att införa ett tillståndskrav. Kraven på åldersgräns och ålderskontroll är nödvändiga för att skydda barn och unga. Det är fråga om produkter vars egenskaper uppvisar stora likheter med tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare. När det gäller tobaksvaror och e-cigaretter är ålderskontrollen central för att det ska vara möjligt att upprätthålla en godtagbar nivå på folkhälsan. Nikotinet är dessutom särskilt problematiskt för unga. Det finns en risk att personer utvecklar ett nikotinberoende genom att använda tobaksfria nikotin- produkter och därefter påbörjar en användning av tobaksvaror eller e- cigaretter. Smaksättningen av tobaksfria nikotinprodukter riskerar också att attrahera unga. Enligt 5 kap. 20 § lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter får tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare endast föras in i landet av den som har fyllt . har med stöd 3 § 9 lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen getts befogenheter när det gäller införsel av dessa varor. De regler som föreslås när det gäller befogenheter i fråga om tobaksfria nikotinprodukter motsvarar dessa regler och går därmed inte längre än nödvändigt. Syftet kan inte heller nås på något annat, mindre ingripande sätt genom mindre omfattande restrik- tioner eller restriktioner som i mindre utsträckning inverkar på handeln inom EU. Det är alltså fråga om tvingande hänsyn. Det nu föreslagna ålderskravet avseende tobaksfria nikotinprodukter är detsamma som vid handel med tobak, e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Det är inte fråga om godtycklig diskriminering eller en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Produktkraven för tobaksfria nikotinprodukter är nödvändiga. Det saknas alternativa åtgärder och produktkraven är utformade så att de inte går utöver vad som krävs för att uppnå angivna mål. regleras genom föreskrifter med utgångspunkt från de krav som redan gäller på tobaksområdet. Kraven är nödvändiga för att förhindra att produkterna innehåller farliga ämnen eller framställs som hälsosamma. Kraven på hälsovarning och innehållsdeklaration motiveras av att produkterna innehåller nikotin och är nödvändiga för att skydda konsu- menterna. Märkningskraven motsvarar vissa av de krav som gäller för e-cigaretter och påfyllningsbehållare och uppbärs av samma skäl. Det kommer fortfarande att vara möjligt att marknadsföra tobaksfria nikotinprodukter, men marknadsföringen regleras i flera avseenden. Det införs förbud mot kommersiell reklam i ljudradiosändningar, tv- sändningar eller beställ-tv samt för en leverantör av en videodelningsplatt- form. Vidare införs förbud mot produktplacering av tobaksfria nikotin- produkter i tv. En leverantör av en videodelningsplattform ska inte heller få ingå eller främja avtal om produktplacering av tobaksfria nikotin- produkter. Det innebär att samma regler kommer att gälla som för tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare, vilket är nödvändigt för att bromsa den nuvarande konsumtionsutvecklingen, särskilt bland unga. Även övriga förslag bedöms vara proportionerliga Det finns stöd i unionsrätten för förslaget till förbud mot smaksättning av vätska som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter. Europa- parlamentets och rådets direktiv /40/EU av om till- närmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverk- ning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv /37/EG (tobaksproduktdirektivet) lämnar utrymme för medlemsstaterna att bestämma om smaksättningen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare (se skäl 47 i tobaksprodukt- direktivet). Den reglering som föreslås speglar också förbudet mot tobaksvaror med karakteristisk smak i tobaksproduktdirektivet. Dessutom har regeringen valt att endast förbjuda sådana vätskor som har en potentiell attraktionskraft för ungdomar och icke-rökare. Förslaget om smaksättning är därmed proportionerligt. Måttfullhetskravet vid marknadsföring av e-cigaretter och påfyllnings- behållare vid fysiska försäljningsställen motsvarar vad som redan gäller vid marknadsföring av tobak i butik, en reglering som har ansetts ändamålsenlig för att säkerställa målsättningen att skydda folkhälsan. Kravet på måttfullhet vid marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare på fysiska försäljningsställen behövs av samma skäl och går inte längre än vad som kan anses nödvändigt. Även denna reglering får därmed anses vara proportionerlig. Förslaget om att det ska införas ett tydligt och klart synbart meddelande om åldersgränsen på försäljningsställen för tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare innebär endast att ett krav som motsvarar det som gäller för fysiska försäljningsställen utsträcks till att även gälla vid försäljning som sker på internet. Kravet behövs av folkhälsoskäl, särskilt för att skydda unga. Det saknas egentliga alternativ. Förslaget bedöms vara proportionerligt. När det gäller förslaget att snusliknande produkter ska omfattas av livs- medelsregleringen kan konstateras att samma skäl föranleder detta förslag 2021/22:200 som de skäl som har motiverat att snus och tuggtobak ska omfattas av livsmedelsregler. De behövs för att säkra tillverkningsprocessen och därigenom skydda hälsan hos konsumenterna. En motsvarande effekt kan inte uppnås på något mindre ingripande sätt. Även detta förslag får därmed anses uppfylla kraven på proportionalitet. Samtliga förslag om avgifter behövs för att säkerställa en effektiv tillsyn och regelefterlevnad. I och med att utgångspunkten är att avgifterna ska återspegla myndigheternas faktiska kostnader för tillsyn går de inte längre än vad som är nödvändigt. Även förslagen om avgifter får därmed anses vara proportionerliga. Avslutande bedömning om förenligheten med reglerna om fri rörlighet De regler som regeringen föreslår är sammantaget icke-diskriminerande, uppbärs av tvingande hänsyn till folkhälsan och är ägnade att säkerställa förverkligandet av målsättningen att skydda folkhälsan. Förslagen är utformade för att på ett sammanhängande och systematiskt sätt uppnå detta mål. Människors hälsa och liv kan inte skyddas på ett lika effektivt sätt genom åtgärder som innebär mindre hinder för handeln inom unionen. Informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter Det har funnits ett informationssystem som syftar till att motverka handelshinder orsakade av tekniska föreskrifter på det icke- harmoniserade området. Bestämmelserna finns numera i anmälnings- direktivet. Direktivet är genomfört i bl.a. genom förordningen (1994:2029) om tekniska regler. Av 20 § förordningen (1996:1515) med instruktion för följer att ska anmäla förslag till författningar i enlighet med informationsförfaranden som följer av medlemskap i eller av andra internationella överens- kommelser. Av 2 § första stycket förordningen om tekniska regler framgår att med teknisk föreskrift avses a.föreskrifter eller andra bestämmelser som utgörs av eller hänvisar till tekniska specifikationer eller andra krav och som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring eller användning av en vara, b.föreskrifter om informationssamhällets tjänster som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid tillhandahållande, etablering eller användande av sådana tjänster, c.föreskrifter som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av en vara. Med teknisk specifikation avses specifikationer intagna i ett dokument och som fastställer de egenskaper som krävs av en vara, t.ex. kvalitetsnivåer, prestanda, säkerhet eller dimensioner, inbegripet krav på varan som avser varubeteckning, terminologi, symboler, provning och provningsmetoder, förpackning, märkning eller etikettering och förfaranden för bedömning av överensstämmelse. Som tekniska specifikationer räknas också krav på processer och tillverkningsmetoder. Av 3 § förordningen om tekniska regler framgår att när en myndighet utarbetar en teknisk regel ska den se till att regeln utformas så att den 1.inte hindrar handeln med andra länder mer än vad som behövs för att tillgodose syftet med regeln, och 2.säkerställer att sådana varor eller informationssamhällets tjänster som uppfyller likvärdiga krav enligt regler som gäller i något annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i när det gäller industriellt utformade produkter, inte hindras tillträde till den svenska marknaden. Av förordningen framgår att nya tekniska föreskrifter ska anmälas till Europeiska kommissionen. Utebliven anmälan betyder att föreskriften är ogiltig. Författningar som syftar till att uppfylla gemenskapsrätten behöver dock inte anmälas. När en anmälan görs påbörjas i regel en frysningstid under vilken den tekniska föreskriften inte får antas. Kommissionen och medlemsstaterna har möjlighet att lämna synpunkter på förslagen. Det kan i vissa fall göra att frysningstiden förlängs. bedömer att förslaget till ny lag om tobaksfria nikotinprodukter innehåller flera anmälningspliktiga tekniska föreskrifter och rekommenderar att lagen anmäls i sin helhet enligt anmälnings- direktivet. Vidare bedömer de att förslagen till ändringar i radio- och tv- lagen (2010:696) samt i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter, i den mån de inte endast syftar till att efterleva en begäran i t.ex. ett detaljerat utlåtande om att undanröja ett handelshinder, innehåller tekniska föreskrifter och rekommenderar att ändringarna anmäls enligt anmälningsdirektivet. Regeringen instämmer i bedömning att förslagen enligt ovan innehåller rättsligt bindande och tvingande krav för den som vill saluföra tobaksfria nikotinprodukter, tobaksvaror, e-cigaretter, påfyll- ningsbehållare, nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter samt snusliknande produkter i . Kraven kan betraktas som tekniska föreskrifter enligt anmälningsdirektivet och ska därför anmälas till Europeiska kommissionen. Bestämmelserna om marknads- föring och sponsring av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare i lagen om tobak och liknande produkter ändras för att tillmötesgå Europeiska kommissionens detaljerade utlåtande med anledning av den anmälan som tidigare gjorts. De bestämmelserna bedöms därför inte vara anmälningspliktiga. Vid sidan av anmälningsdirektivet måste tjänstedirektivet beaktas. Tjänstedirektivet syftar till att fastställa bestämmelser som ska underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster. Tjänsteleverantörer ska kunna fullgöra vissa för- faranden och formaliteter samt få information genom gemensamma kontaktpunkter i medlemsstaterna. Om medlemsstaterna t.ex. har krav på tillstånd eller användande av viss utrustning för att få utöva vissa tjänster, får kraven inte vara diskriminerande. Kraven måste även kunna motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset och det eftersträvade målet ska inte kunna uppnås med en mindre begränsande åtgärd. Det är med andra ord samma krav som har redogjorts för ovan i fråga om den fria rörligheten 2021/22:200 för varor. Förslagen uppfyller kraven även när det gäller den fria rörligheten för tjänster. Även tjänstedirektivet innehåller ett anmälningsförfarande. 15.7och 39.5 andra stycket i tjänstedirektivet finns bestämmelser om en skyldighet att anmäla författningsförslag och krav till kommissionen när dessa faller inom direktivets tillämpningsområde och omfattas av anmälningsplikt. Denna skyldighet syftar till att säkerställa att medlems- staters nya eller förändrade krav i lag eller annan författning, för att bedriva tjänsteverksamhet, är förenliga med direktivets bestämmelser. bedömer att ett flertal förslag om bl.a. anmälnings- plikt, egenkontroll, marknadsföring, sponsring och avgifter kan anses utgöra krav på tjänsteverksamhet. Regeringen instämmer i Kommers- kollegiums bedömning och ett flertal bestämmelser som innebär krav på tjänsteverksamhet ska därför anmälas till kommissionen enligt tjänste- direktivet. Under avsnitt 10.5 görs bedömningen att de föreslagna kraven vid handel med tobaksfria nikotinprodukter är icke-diskriminerande, uppfyller principen om nationell behandling och inte innebär kvantitativa restrik- tioner. Förslagen innehåller rättsligt bindande och tvingande krav för den som vill saluföra tobaksfria nikotinprodukter, tobaksvaror, e-cigaretter, påfyllningsbehållare, vätskor som är avsedda att konsumeras genom e- cigaretter samt produkter som till användningssättet motsvarar snus i . Det finns legitima skäl för kraven utifrån syftet att skydda folk- hälsan och enskilda människors hälsa. Bestämmelserna bedöms dock kunna ha sådan väsentlig inverkan på handeln att bestämmelserna ska anmälas enligt avtal om tekniska handels- hinder (Agreement on Technical Barriers to Trade, ). Regeringens förslag: Den nya lagen ska huvudsakligen träda i kraft . Bestämmelserna om produktkrav, märkning med tillhörande straffbestämmelse, hälsovarning vid marknadsföring och informationsinsamlingssystem ska dock träda i kraft och bestämmelserna om produktanmälan och rapporteringsskyldighet . Tobaksfria nikotinprodukter som har tillverkats eller övergått till fri omsättning före och som inte uppfyller produktkraven eller kraven på märkning enligt den nya lagen, ska få fortsätta att tillhandahållas konsumenter på marknaden efter om de inte utgör en allvarlig risk för människors hälsa, dock längst till och med . För tobaksfria nikotinprodukter som har tillhandahållits konsumenter på marknaden före ska en produktanmälan göras . Ändringarna i lagen om tobak och liknande produkter ska träda i kraft . Vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter och som har tillverkats eller övergått till fri omsättning före ska få fortsätta att tillhandahållas konsumenter på den svenska marknaden trots att de innehåller tillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak, dock längst till och med . Ändringarna i livsmedelslagen ska träda i kraft . Övriga lagändringar ska träda i kraft . Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår att den nya lagen ska träda i kraft , men att produktanmälan ska göras . Utredningen har inte föreslagit någon övergångsbestämmelse avseende kraven om att förpack- ningar till tobaksfria nikotinprodukter ska förses med en hälsovarning och en innehållsdeklaration. Utredningen föreslår vidare att ändringar i lagen om tobak och liknande produkter samt övriga förslag till ändringar i lagar ska träda i kraft . Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrat sig, däribland och i , är positiva men anser att övergångsbestämmelserna i vissa delar bör justeras. anser bl.a. att det behövs tid för att ta fram före- skrifter och få it-system på plats. i anser att den som före ikraftträdandet redan bedriver försäljning av tobaksfria nikotinprodukter ska få på sig att anmäla sin försäljning till kommunen. () önskar att lagen utformas så att produkter som redan finns eller kommer på marknaden innan lagen träder i kraft också behöver rätta sig efter den nya lagstiftningen. och framför att hållbarhetstiden på många nikotinprodukter överstiger och föreslår en utökning från produktionsstopp fram tills att produkten inte får finnas på marknaden, vilket innebär att dessa produkter får säljas till och med . Svensk Bensinhandel och framför att nikotinprodukter utan tobak typiskt sett har lång hållbarhet och dessutom innebär lagförslaget att flera olika myndigheter måste ta fram föreskrifter varför det är rimligt att tillverkare ges möjlighet att anpassa sig till nya produkt- och märkningskrav. Skälen för regeringens förslag Den nya lagens ikraftträdande saknas särskilda regler om tobaksfria nikotinprodukter. För- slagen i den nya lagen innebär att krav ska få ställas på dessa produkter för att skydda människor från de tobaksfria nikotinprodukternas skadliga och beroendeframkallande egenskaper. På så sätt skyddas även folkhälsan. 2021/22:200 Barn och unga är en särskilt skyddsvärd grupp i det folkhälsopolitiska arbetet. Nikotinets beroendeframkallande egenskaper är särskilt starka hos barn och unga. Regeringen föreslår därför att produkterna inte ska få säljas till minderåriga. Vidare föreslås begränsningar i marknadsföringen av tobaksfria nikotinprodukter som innebär att marknadsföringen inte får rikta sig till barn och ungdomar . Mot denna bakgrund är det angeläget att den nya lagen träder i kraft . Med hänsyn till den fortsatta lagstiftningsprocessen bedömer regeringen att förslagen tidigast kan träda i kraft . Den nya lagen ska därför huvudsakligen träda i kraft . För att tillgodose såväl näringsidkares som myndigheters berättigade behov av tid för nödvändiga omställnings- och anpassningsåtgärder är det dock motiverat att ge ytterligare tid för införandet av vissa förslag. Bestämmelserna om produktkrav och märkning kräver att omfattande föreskrifter finns på plats innan bestämmelserna kan tillämpas fullt ut. För att sådana föreskrifter ska hinna tas fram och för att ge berörda närings- idkare möjlighet att anpassa sig till de nya kraven behöver dessa bestäm- melser träda i kraft . Regeringen föreslår därför att bestämmelserna om produktkrav, märkning i form av såväl innehålls- deklaration och hälsovarning som övrig märkning samt hälsovarning vid marknadsföring ska träda i kraft . Till förslaget om märkning finns en straffbestämmelse som innebär att den som uppsåtligen säljer tobaksfria nikotinprodukter som inte uppfyller kraven om hälso- varning och innehållsdeklaration, ska dömas till böter eller fängelse . Även den straffbestämmelsen ska träda i kraft . Regeringen föreslår även att det ska införas ett krav på att tillverkare, importörer och distributörer ska ha ett särskilt system för att samla in information om alla misstänkta skadliga effekter som de tobaksfria nikotinprodukterna har på människors hälsa. För att näringsidkarna ska ha möjlighet att inrätta ett sådant informationsinsamlingssystem föreslås att även den bestämmelsen ska träda i kraft . För att ska kunna ta emot och hantera de upp- gifter som ska lämnas vid produktanmälan av de tobaksfria nikotin- produkterna och vid rapportering av försäljningsvolymer och konsument- grupper behövs nya tekniska lösningar i form av ett it-system. Tillverkare och importörer bör också få skälig tid på sig att göra en produktanmälan via den nya tekniska lösningen och rapportera uppgifter om försäljnings- volymer och konsumentgrupper. Även bestämmelserna om produkt- anmälan och rapporteringsskyldighet behöver därför träda i kraft . Regeringen föreslår att de bestämmelserna ska träda i kraft . Det finns behov av övergångsbestämmelser Den nya lagen innebär att det införs ett förbud mot att tillhandahålla tobaksfria nikotinprodukter på marknaden som inte uppfyller lagens krav på produkterna eller kraven på märkning (se 6–8 §§). Även om dessa bestämmelser föreslås träda i kraft först kan näringsidkare behöva ytterligare tid för att anpassa sig till de nya föreskrifterna. Det är också rimligt att de får på sig att sälja de produkter som redan finns på marknaden även om de inte uppfyller kraven enligt den nya lagen. Regeringen föreslår därför att det införs en övergångsbestämmelse till den nya lagen som innebär att tobaksfria nikotinprodukter som har tillverkats eller övergått i fri omsättning före får fortsätta att tillhandahållas på marknaden även om produkterna inte uppfyller produktkraven eller kraven på märkning, dock längst till och med . En förutsättning ska dock vara att produkterna inte utgör en allvarlig risk för människors hälsa.