prop · H903241 · 2022-06-21 00:00:00 — Anslagen som räknas om med högskoleindex hade alla ett genomsnittligt produktivitetsavdrag på av anslagna medel . 3.1.2Politiskt bestämda tillskott betyder ofta mer än produktivitetsavdraget De flesta förvaltningsanslag i vårt urval har i stor utsträckning varit föremål för politiskt bestämda tillskott eller neddragningar . Om man räknar bort effekten av kompensationen för priser och löner ökade de 162 anslagen realt . 23 Politiska beslut bidrog till anslagsökningen, medan produktivitetsavdraget i pris- och löneomräkningen höll tillbaka anslagslagsutvecklingen . Med andra ord bidrog produktivitetskravet till budgetutrymme för högre förvaltningsutgifter. Figur 3 visar anslagsförändringar i fasta priser för vårt urval av PLO-anslag, uttryckt i procent. Varje stapel i figuren representerar utvecklingen för ett anslag.24 Vi har delat upp anslagsförändringarna i en 21Anslaget Arbetsförmedlingen: Förvaltningskostnader. 22Anslaget Centrala museer: Myndigheter. 23Som en jämförelse ökade statliga myndigheters konsumtionsutgifter totalt i fasta priser . Källa: , ”prognosdatabas”, hämtad . 24I bilaga 2 finns samma figur i större skala så att det går att urskilja vilka myndigheterna i urvalet är. 22R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N politikberoende del och en del som avser produktivitetsavdraget. Nettoeffekten av politik och produktivitetsavdrag (svart linje) ger ett mått på hur myndigheternas köpkraft för förvaltningsutgifter har förändrats . Figur 3 Ackumulerade anslagsförändringar för 162 anslag Procent av anvisat belopp 2010, fasta priser 2020 Källa: Statens informationssystem och egen beräkning. Anmärkning: Varje stapel i figuren visar utvecklingen för ett PLO-anslag i urvalet sorterade efter storleken på anslagsförändringar –2020. Fastprisberäkningen utgår från PLO vilket innebär att anslagsförändringar till följd av PLO (exkl. produktivitetsavdrag) blir lika med noll. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G Figuren visar tydligt att det automatiskt beräknade produktivitetsavdraget håller tillbaka anslagsutvecklingen för alla PLO-anslag , men att effekten av aktivt fattade beslut (inklusive överföringar mellan anslag) i allmänhet är betydligt större. Sammantaget har ungefär vart tredje anslag (53 av 162 undersökta anslag) minskat realt , till stor del som en följd av pris- och löneomräkningen. Resterande två tredjedelar av anslagen har ökat realt som en följd av politiska beslut.25 Det går inte att avgöra i vilken utsträckning tillskott (eller neddragningar) har inneburit ökad (minskad) verksamhet, men rimligen är en stor del av ingreppen kopplade till reformer, ökade eller minskade uppgifter eller andra verksamhetsförändringar. Omfattningen av politiskt bestämda anslagsförändringar samvarierar med produktivitetsavdraget. Förklaringen är att tillskott som ackumuleras gör att basen för löneomräkningen och därmed produktivitetsavdraget byggs på. I övrigt beror skillnader i produktivitetsavdragets omfattning på andelen personalkostnader för de olika anslagen. 3.1.3 Andra finansieringskällor påverkar hur kännbart avdraget blir De flesta myndigheter har andra finansieringskällor utöver förvaltningsanslaget. Det rör sig främst om så kallade sakanslag, avgiftsintäkter och intäkter av bidrag.26 Produktivitetsavdraget betyder mest för myndigheter med förvaltningsanslaget som dominerande finansieringskälla. Sakanslag är också ramanslag, men har huvudsakligen andra ändamål än förvaltningsutgifter. De används till exempel för myndigheternas utbetalningar av bidrag eller till anslagsfinansierade investeringar. Det finns också exempel på sakanslag som till viss del får användas till förvaltningsutgifter. Det kan ske genom att regeringen specificerar vilken typ av kostnader som får belasta anslaget eller genom att den fastställer ett tak för förvaltningsutgifter som får redovisas på anslaget. Exakt vilka typer av utgifter som ingår i ett förvaltningsanslag eller i ett sakanslag kan därför variera beroende på verksamhetens art.27 Myndigheternas avgiftsintäkter är till största delen intäkter som myndigheterna själva disponerar för att finansiera avgiftsbelagd verksamhet. Avgiftsintäkter som inte disponeras rör sig i stor utsträckning om offentligrättsliga avgifter som tillförs statskassan genom att de redovisas mot inkomsttitel. Myndigheten tilldelas då i stället anslag för den avgiftsbelagda verksamheten.28 Offentligrättsliga avgifter är s.k. tvingande eller betungande avgifter som staten med stöd av författning kan ta 25Exklusive högskoleanslagen minskade en fjärdedel av anslagen i urvalet realt. En tredjedel av högskolornas anslag för grundutbildning minskade realt. Samtliga forskningsanslag i urvalet ökade realt . Se även bilaga 2. 26Därutöver har myndigheterna finansiella intäkter och möjlighet att ta lån i riksgälden för finansiering av anläggningstillgångar. 27Ekonomistyrningsverket, Hur finansierar statliga myndigheter sin verksamhet?, 2016. 28ESV 2021:22, s. 19 och 25. 24R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ut av enskilda. Avgifter för uppdragsverksamhet är samtliga avgifter som inte är offentligrättsliga. Det omfattar försäljning av varor och tjänster som är frivilligt efterfrågade. Hit räknas också de avgifter som myndigheter får ta ut enligt det generella bemyndigandet i 4 § avgiftsförordningen (1992:191).29 Intäkter av bidrag avser finansiering från t.ex. andra myndigheter (dvs. till myndigheten utbetalda bidrag och inte överlåten dispositionsrätt till anslag), diverse fonder och internationella organisationer. Det kan till exempel röra sig om EU-bidrag eller universitetens och högskolornas bidrag från olika forskningsstiftelser, forskningsråd med mera. Varken sakanslag, avgiftsintäkter eller intäkter av bidrag omfattas av något uttalat produktivitetskrav på samma sätt som PLO-anslagen gör. Däremot kan sakanslag vara nominellt bestämda, vilket betyder att de inte räknas upp alls. I den mån sakanslag får användas till förvaltningsutgifter, kan det årliga sparbetinget för dessa i teorin alltså vara väl så stort som för förvaltningsanslaget. För avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet gäller normalt att myndigheterna själva sätter avgiften efter samråd med ESV. Avgifterna beräknas oftast så att de ska täcka den avgiftsfinansierade verksamhetens kostnader. Eftersom avgifterna sätts med full kostnadstäckning utan verklig konkurrens med andra aktörer, saknas det omvandlingstryck som den anslagsfinansierade verksamheten utsätts för genom produktivitetsavdraget.30 Inom offentligrättslig verksamhet där staten helt har monopol, gäller att myndigheten normalt inte får sätta avgifternas storlek och disponera avgifterna. Om myndigheten disponerar avgifterna ska regeringen styra avgifternas storlek. I sådana fall finns inte heller något omvandlingstryck, men avgifterna ändras sällan och räknas alltså inte om med inflationen.31 Det är emellertid inte ovanligt att myndigheterna både sätter avgifter och disponerar avgiftsintäkterna även i offentligrättslig verksamhet. Så är till exempel fallet i Lantmäteriets förrättningsverksamhet. Enligt en granskning av har Lantmäteriets avgiftsmodell i hög grad bidragit till stigande avgiftsnivåer, genom att den inte innehåller några incitament till kostnadseffektivitet.32 Universitetens och högskolornas finansiering domineras av två ramanslag för grundutbildning respektive forskning vilka båda pris- och löneomräknas. Både utbildnings- och forskningsverksamheten får också intäkter av bidrag från externa 2020/21:101, s. 223. 30Exempel på avgifter för uppdragsverksamhet som tas ut på en konkurrensutsatt marknad är Statens fastighetsverks hyror och arrenden samt de studieavgifter som vissa universitet tar ut av studieavgiftsskyldiga studenter från tredjeland. Enligt Årsredovisning för staten 2020 redovisar totalt 172 myndigheter avgifter för uppdragsverksamhet. 31Exempel på avgifter för offentligrättslig verksamhet är utfärdandet av pass. Efter förslag från höjde regeringen passavgiften 2020 genom att besluta om en ändring i passförordningen. Det var den första förändringen av passavgiften . 32Riksrevisionen, Fastighetsbildningen i – handläggningstider, avgifter och reformbehov, [Kommande granskningsrapport] 2022. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G De externa medlen till forskning och utbildning på forskarnivå är betydande och kommer till stor del från olika forskningsfinansierande myndigheter.33 De olika forskningsprogram och projekt som bidragen finansierar kalkyleras med full kostnadstäckning under projektets livslängd. Skillnaden mot avgiftsfinansierad verksamhet (utöver att det inte finns någon motprestation) är att bidragsintäkterna i normalfallet finansierar projekt med begränsad livslängd medan avgifter också finansierar kontinuerlig verksamhet. För myndigheter med ett kontinuerligt flöde av bidragsintäkter torde omvandlingstrycket vara lågt. Sammantaget innebär finansiering från flera källor att overhead-kostnader kan spridas ut så att de inte bara belastar förvaltningsanslaget (eller högskolornas anslag för grundutbildning respektive forskning). Det ger en större flexibilitet men medför, enligt bedömning, ett mindre omvandlingstryck. Produktivitetsavdraget betyder därför mest för myndigheter som har förvaltningsanslaget som dominerande finansieringskälla. 3.2Produktivitetsavdraget är en av flera faktorer bakom effektiviseringar De tre myndigheterna i granskningens fallstudie hänvisar inte till PLO som skäl för genomförda effektiviseringar i intervjuer med oss. Däremot visar deras årliga budgetunderlag till regeringen att de behövt göra prioriteringar till följd av att PLO inte kompenserat fullt ut för kostnadsutvecklingen. De tre myndigheterna är , och . är förvaltningsmyndighet för frågor som rör utrikeshandel, EU:s inre marknad och EU:s handelspolitik. Inom ramen för regeringens prioriteringar (t.ex. frihandel och fri rörlighet på EU:s inre marknad) ska myndigheten bistå med expertstöd som rör myndighetens verksamhetsområden och bidra till ökad kunskap inom dessa områden. har cirka 90 medarbetare. Kronofogden fastställer skulder, arbetar med indrivning, beslutar om skuldsanering och bedriver tillsyn i konkurs. Myndigheten ska också verka för en god betalningsvilja och motverka överskuldsättning samt förebygga och motverka ekonomisk brottslighet. Kronofogden har cirka 2 300 medarbetare och finns på 32 orter i landet. är och ska främja den svenska forskningens kvalitet och en demokratisk samhällsutveckling genom att tillhandahålla källmaterial och en effektiv forskningsinfrastruktur. Myndigheten ska samla in, bevara och tillhandahålla fysiskt och digitalt material som behövs för att fullgöra myndighetens uppgifter. Myndigheten ska också ha nationell överblick över och främja samverkan inom det allmänna biblioteksssystemet. har drygt 300 medarbetare. 33Universitetskanslerämbetet, Finansieringen av svenska universitet och högskolor, De ekonomiska effekterna av statens styrning och resurstilldelning 2007-2017, 2020. 26R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Alla tre myndigheter har hög andel finansiering genom förvaltningsanslaget jämfört med de flesta andra myndigheter. Relativt små politiskt bestämda tillskott till myndigheternas förvaltningsanslag har inneburit realt minskad köpkraft för och Kronofogden , medan köpkraft har varit oförändrad. I tabell 4 har vi samlat ett urval av nyckeltal för myndigheterna. Vi gör därefter en genomgång av vilka effektiviseringar som myndigheterna har genomfört , och hur dessa har motiverats. Vi är här primärt intresserade av att se om produktivitetsavdraget i pris- och löneomräkningen har spelat någon roll eller inte för myndigheternas effektiviseringsambitioner och i myndigheternas kommunikation kring genomförda effektiviseringar. Tabell 4 Urval av nyckeltal för , Kronofogden och 2011–2020 i fasta priser* personal / lokaler / övrigt 2011–2019 i fasta priser** Antal årsarbetskrafter (ÅAK) 2019 Antal ÅAK, förändring 2011–2019 Driftskostnader per ÅAK 2019 antal tillfällen –2019 antal tillfällen –2019 Källa: , årsredovisningar och egna beräkningar. */** Fastprisberäkning härledd via PLO respektive implicitprisindex för statlig konsumtion. 3.2.1Mer eller mindre konkreta exempel på genomförda effektiviseringar Samtliga tre myndigheter kan ge mer eller mindre konkreta exempel på genomförda effektiviseringar . Företrädare för ger som exempel att man har sett över processen för hur myndigheten genomför sina utredningar, vilket är myndighetens huvudprocess. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G Syftet var bland annat att korta ned den genomsnittliga utredningstiden. har också börjat ställa kontrollfrågor inför tjänsteresor och på så vis åstadkommit ett minskat resande, enligt myndigheten.34 Kronofogden införde 2016 en lean-inspirerad35 produktionsplanering och ett enhetligt arbetssätt, vilket har gett konkreta resultat i flera av myndighetens kärnprocesser, i form av fler avslutade mål och ärenden per årsarbetskraft och lägre kostnader per ärende. Myndighetens stordatormiljö har också bytts ut, vilket förväntas ge resultat på genom förbättrade digitala tjänster. Bytet har emellertid tagit stora resurser i anspråk.36 För del har genomförda effektiviseringar mestadels handlat om att se över lokalkostnader och om att vara försiktiga med tillsvidareanställningar. Vid pensionsavgångar prövar myndigheten ifall det ska ske en ersättningsrekrytering eller ej. När det gäller digitalisering lägger stora resurser på digitalisering av samlingarna, men framhåller att digitaliseringen i deras fall inte innebär en effektivisering eftersom de fysiska samlingarna måste finnas kvar och tas om hand. 3.2.2Myndigheterna hänvisar inte till pris- och löneomräkningen som skäl för genomförda effektiviseringar i intervjuer med De tre myndigheterna anger olika motiv till de insatser som genomförts. Ingen av myndigheterna hänvisar till PLO som skäl för genomförda effektiviseringar i intervjuerna med oss. Företrädare för anger inte något annat skäl än att myndigheten ständigt arbetar med effektiviseringar. Anslagsutvecklingen tycks inte ha varit en drivkraft förrän . Tvärtom har myndigheten behövt lämna tillbaka outnyttjade anslagsmedel sex gånger under tioårsperioden.37 använder myndigheten hela anslaget och har också utnyttjat anslagskrediten. Enligt innebär detta att PLO blir mer kännbar och att prioriteringar kommer att behöva göras.38 minskade förvaltningsanslag i fasta priser. Trots detta steg driftskostnaderna . Utvecklingen från tidigare överskott till underskott är en del av förklaringen. En annan sannolik förklaring är att myndighetens handelsrelaterade utvecklingssamarbete 34Intervju med företrädare för , . 35Efter engelskans ”lean manufacturing”, först lanserat av fordonstillverkaren . 36Intervju med företrädare för Kronofogden, . 37Som orsak till detta framhåller att verksamheten är svår att planera eftersom personalstyrkan i huvudsak består av nischade experter. Det innebär att det är svårt att hitta rätt kompetens till vakanta tjänster. 38Intervju med företrädare för , . 28R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N anslagsfinansieras med medel som även får användas för ”relaterade förvaltningskostnader”. finansierades myndighetens utvecklingssamarbete med bidragsintäkter. I Kronofogdens fall tillkom effektiviseringsåtgärderna efter att en ny ledning tillträtt med uppdraget att modernisera myndigheten. Verksamheten hade då sett likadan ut och den nya ledningen ansåg att det fanns potential för effektivisering. Enligt myndigheten fanns det ett utvecklingsbehov för att kunna motsvara förväntningarna från målgrupper och uppdragsgivare. Därutöver pekade den ekonomiska prognosen på ett behov av effektivisering mot bakgrund av ökade kostnader för utveckling och it-drift. I det kortare perspektivet är det framför allt denna faktor och inte PLO som inneburit den viktigaste budgetrestriktionen. I det längre perspektivet anser Kronofogden att PLO i viss mån försenar och försvårar myndighetens digitalisering och utveckling. Det blir en suboptimering snarare än ett incitament till långsiktiga effektiviseringar eftersom produktivitetsavdraget gröper ur anslaget och därmed minskar handlingsutrymmet, enligt Kronofogdemyndigheten.39 Företrädare för säger i likhet med att det finns en allmän medvetenhet inom myndigheten att ständigt arbeta med effektiviseringar. Motiven bakom effektiviseringar handlar enligt om att försöka skapa så mycket nytta som möjligt för användarna med de anslagsmedel myndigheten får. Men det handlar också om att myndigheten ibland vill göra nya satsningar i verksamheten som kostar och som inte är finansierade. Då behövs besparingar för att skapa utrymme för att genomföra satsningarna. PLO spelar också roll men det är enligt myndigheten svårt att skilja ut vad som är vad. Liksom flera andra myndigheter nämner även att pensionskostnaderna har stigit kraftigt, vilket måste finansieras med befintliga medel. Företrädare för anser sammanfattningsvis att PLO är en ”droppe i havet” och att det som pressar myndigheter är ”ickefinansieringen av nya uppdrag”.40 3.2.3Men myndigheternas budgetunderlag visar att pris- och löneomräkningen har framtvingat prioriteringar I de tre specialstuderade myndigheternas budgetunderlag från framkommer en delvis annan bild, jämfört med den som framkommer i intervjuer. Samtliga tre myndigheter har i budgetunderlagen hänvisat till PLO som skäl för effektiviseringar, till exempel att de behövt hantera svag anslagsomräkning genom att minska personalstyrkan. Med andra ord tyder 39Intervju med företrädare för Kronofogden, . 40Intervjuer med företrädare för , och . R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G budgetunderlagen på att PLO har framtvingat prioriteringar och fungerat som en styrsignal för effektivisering. Samtliga tre myndigheter har hemställt om mer medel i budgetunderlagen . Argumenten som framförts handlar om nya uppgifter som har tillkommit, ökande ärendeinflöden eller om att medel behövs för att möjliggöra en utveckling av verksamheten som myndigheterna föreslår. PLO nämns i budgetunderlagen. skriver i flera budgetunderlag41 att PLO kommer att leda till ett finansieringsglapp som myndigheten kommer att möta genom personalminskningar. nämner PLO i flera av budgetunderlagen under perioden.42 Myndigheten skriver bland annat att rationaliseringar varit nödvändiga inom flertalet arbetsområden eftersom de årliga uppräkningarna inte har täckt kostnadsökningarna. Även om PLO beskrivs som en del av effektiviseringstrycket, så framgår det av budgetunderlagen att det framför allt är nya uppgifter och ett ökande inflöde av material som pressat ekonomi. Även Kronofogden har kommenterat trycket från PLO i budgetunderlagen, men inte . I budgetunderlaget –2014 uppgav Kronofogden att kraven på att effektivisera verksamheten är tuffa, och att PLO är en del av det. Men framför allt är det ökande kostnader för it-drift som pressat myndighetens ekonomi. Kronofogden skriver även att omräkningen varit så svag att den riskerar gå ut över myndighetens verksamhetsutveckling. I flera budgetunderlag skriver myndigheten att den tvingats till besparingar till följd av att PLO var låg 2013. 3.2.4 Svårt att mäta hur myndigheternas produktivitet har utvecklats De tre jämförda myndigheterna har sinsemellan helt olika verksamheter. Det blir därför inte särskilt meningsfullt att försöka dra jämförbara slutsatser om resultatet av genomförda effektiviseringsförsök. Av de tre myndigheterna är det bara Kronofogden som har en verksamhet som relativt enkelt går att mäta i termer av produktivitet. Detta gör myndigheten med hjälp av nyckeltal som mäter avslutade mål eller ärenden per årsarbetskraft och kostnad per avslutat mål eller ärende inom de olika verksamhetsgrenarna. Utvecklingen av de nyckeltal som myndigheten redovisar i årsredovisningarna 2011–2020 tyder på att myndigheten lyckats förbättra produktiviteten inom flera av sina kärnprocesser (givet oförändrad eller förbättrad kvalitet). Karaktären på och verksamhet gör det mycket svårt att säga någonting om hur de myndigheternas produktivitet har utvecklats. 412014–2016 och 2015–2017. 422011–2013, 2012–2014 och 2016–2018. 30R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.2.5Kompletterande intervjuer med myndighetsledningar pekar på flera drivkrafter till effektiviseringar I syfte att få en bild av hur myndigheter uppfattar att pris- och löneomräkningen fungerar och påverkar deras verksamhet har vi intervjuat myndighetschefer och andra ledningsföreträdare från sex olika myndigheter med olika uppgifter och storlek. Underlaget är inte representativt för alla myndigheter, men kan ändå ge en fingervisning om hur pris- och löneomräkningen fungerar i olika avseenden. Vad gäller frågan ifall produktivitetsavdraget är kännbart eller inte ger intervjusvaren uttryck för uppfattningen att avdraget spelar större roll för myndigheter som har förvaltningsanslaget som dominerande inkomstkälla samt ett relativt oförändrat uppdrag. Ett citat från intervjun med – en myndighet med endast ett anslag och stabilt uppdrag – får illustrera: ”Jag tror att pris- och löneomräkningen leder till ett sunt omvandlingstryck på anslagsfinansierade myndigheter. Vi känner absolut av trycket.”43 Generaldirektören för – en betydligt större myndighet med många nya och ändrade uppdrag – ger en annan bild av hur myndighetsledningen uppfattar att pris- och löneomräkningen påverkar verksamheten: ”Jag har inte så jätteomfattande synpunkter på pris- och löneomräkningssystemet som sådant. För så är det här systemet av helt underordnad betydelse jämfört med andra ekonomiska styrsignaler vi får från regeringen. Vi måste förhålla oss till detta också, men det är underordnat.”44 har haft en intern modell med ett årligt effektiviseringskrav på på stora avdelningar, med inspiration från produktivitetskravet i PLO: ”Det behövs en modell på systemnivå som driver produktivitet och effektivitet. Vi är i grunden positiva till den befintliga PLO-modellen och har goda förutsättningar att kalibrera eftersom vi är en stor myndighet. En nackdel är att den inte är transparent. Som princip bör modeller vara transparenta.”45 Ledningen för säger så här angående hur kännbart produktivitetsavdraget är: ”Vi har många intäktskällor och PLO döljs i allting annat. Vi får till exempel nya utbildningsplatser och det finns en mängd andra parametrar. Vi tycker att det är rimligt att viingår i PLO-systemet vad gäller drift, men inte när det gäller forskning och utbildning. Vi ser forskning och utbildning som en transaktion och inte som administration.”46 43Intervju med företrädare för , . 44Intervju med företrädare för , . 45Intervju med företrädare för , . 46Intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G är en relativt stor myndighet men har hög andel avgiftsfinansiering jämfört med andra myndigheter. Även gör ett schablonmässigt avdrag på i budgeteringen för större verksamhetsområden. Myndighetens ekonomichef säger så här: ”Pris- och löneomräkningen spelar inte jättestor roll för oss. Vi har valt samma strama styrning också i vår avgiftsfinansierade verksamhet.