prop · H903131 · 2022-03-01 00:00:00 — kontroll av vissa utlänningar och lagändringarna i övrigt medför inga systemändringar eller behov av större utbildningsinsatser eller liknande hos de berörda myndigheterna. Det är visserligen fråga om en helt ny lag som ska träda i kraft men den bygger i stora delar på nuvarande regelverk. Den lagstiftning som föreslås bör därför kunna träda i kraft , vilket bedöms vara . bör lagen om särskild utlänningskontroll upphöra att gälla. Regeringens förslag: Den nya lagen ska i vissa fall tillämpas för ett beslut om utvisning, återreseförbud och anmälningsplikt som har med- delats före ikraftträdandet enligt äldre föreskrifter. Detsamma ska gälla för vissa av lagändringarna. Om ett beslut om förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll har meddelats och verkställts före ikraftträdandet av den nya lagen ska den första nya prövningen av förvarsbeslutet efter det göras senast då en ny prövning skulle ha gjorts enligt äldre bestämmel- ser. Äldre föreskrifter ska i fråga om rättsprövningslagen fortfarande gälla för utlänningar som har utvisats av regeringen enligt lagen om särskild utlänningskontroll före . Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att även ett beslut om utvisning enligt äldre bestäm- melser som motsvarar 8 och 8 a kap. utlänningslagen fortsatt ska gälla enligt den nya lagen och lagen om hemlig dataavläsning. Utredningen föreslog ingen övergångsbestämmelse när det gäller rättsprövningslagen. Remissinstanserna: Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i anser att behovet av en övergångsbestämmelse bör övervägas när 2021/22:131 det gäller rättsprövningslagen. Övriga remissinstanser har inga synpunkter Skälen för regeringens förslag: I lagen om särskild utlänningskontroll, utlänningslagen, lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område och lagen om hemlig dataavläsning anges att vissa bestämmelser också är tillämpliga om en utlänning har utvisats enligt lagen om särskild utlänningskontroll respektive utlänningslagen eller mot- svarande äldre bestämmelser. Det finns också liknande bestämmelser i lagen om särskild utlänningskontroll när det gäller äldre beslut om åter- reseförbud och anmälningsplikt. En sådan reglering behövs som utgångs- punkt även framöver eftersom det är viktigt att de utlänningar som har utvisats och har fått ett återreseförbud enligt äldre bestämmelser fortsatt kan förbjudas att återvända till . Det bör också fortsatt vara straff- bart att överträda ett beslut om anmälningsplikt som har meddelats enligt lagen om särskild utlänningskontroll. De äldre bestämmelser som är aktuella finns, utöver i lagen om särskild utlänningskontroll som upphävs, också i lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund, utlänningslagen (1980:376), lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund och utlänningslagen (1954:193). Det bör därför framgå att ett beslut om utvisning samt i före- kommande fall återreseförbud och anmälningsplikt enligt dessa lagar även gäller vid tillämpningen av vissa bestämmelser i den nya lagen. berörda ändringar i lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område och lagen om hemlig dataavläsning finns det också skäl att låta ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlän- ningskontroll fortsätta att gälla. Det saknas dock skäl att låta äldre bestäm- melser som motsvarar 8 och 8 a kap. utlänningslagen fortsätta gälla på Det som i övrigt kan behöva regleras i övergångsbestämmelser är fram- för allt hur pågående ärenden hos de berörda myndigheterna bör hanteras. När det gäller handläggningen av mål och ärenden bör den nya lagstift- ningen tillämpas från det att den träder i kraft. Det innebär bland annat att de nya reglerna om förvar och uppsikt bör tillämpas vid en prövning som görs från och med den dag då de träder i kraft. Det innebär bland annat att de nya reglerna om hur tiden i förvar ska bestämmas kommer att gälla även om utlänningen har tagits i förvar före ikraftträdandet. gångsbestämmelse krävs därmed för att klargöra när en sådan prövning ska göras i de fall där förvarsbeslutet har meddelats och verkställts före ikraftträdandet av den nya lagen. Den första nya prövningen som ska göras efter ikraftträdandet bör göras senast när en ny prövning skulle ha gjorts enligt äldre bestämmelser, det vill säga enligt 10 kap. 9 § första stycket utlänningslagen som tillämpas genom en hänvisning i lagen om särskild Skälet till det är att en utlänning som har tagits i förvar enligt äldre bestämmelser inte ska behöva vänta den som den nya lagen medför, innan han eller hon ges rätt till en ny prövning. normala fall föregås ett beslut om förvar inte av någon muntlig förhand- Det är först inför att förvarsbeslutet ska prövas på nytt som utlän- ningen får komma till tals. Det har i avsnitt 8.8 föreslagits att muntlig handläggning ska genomföras efter det att ett beslut om förvar har verkställts, om beslutet inte har föregåtts av sådan handlägg- En muntlig förhandling ska sedan hållas inför en ny prövning av ett beslut om förvar, vilket ska göras fram till dess att det finns ett verkställbart beslut om utvisning och därefter . Den nya regleringen kan medföra att den som har tagits i förvar enligt äldre bestämmelser får vänta alltför länge på att få utveckla sin sak muntligen. Äldre bestämmelser om när ett beslut om förvar ska prövas på nytt bör därför tillämpas i en övergångsfas. Det bör gälla generellt. När det har gjorts en första ny prövning av förvarsbeslutet efter ikraftträdandet bör de nya tidsfristerna vid sannolikhetsförvar och vid verkställighetsförvar börja tillämpas. Som Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i anför finns det vidare skäl att överväga om det inte också finns ett behov av att ha övergångsregler i rättsprövningslagen. I den föreslagna 2 a § rättspröv- ningslagen anges att vissa utlänningar som har utvisats av regeringen enligt den nya lagen får ansöka om rättsprövning av beslutet. Av 4 § andra stycket rättsprövningslagen framgår att en sådan ansökan om rättspröv- ning ska ha kommit in till senast för regeringsbeslutet. För att undvika att det uppstår en situat- ion där vissa utlänningar inte kan ansöka om rättsprövning om de utvisats enligt lagen om särskild utlänningskontroll, bör det införas en övergångs- bestämmelse om att den äldre föreskriften fortsatt gäller i dessa fall. När det gäller övrig processrättslig lagstiftning är utgångspunkten också att nya bestämmelser ska tillämpas genast efter ikraftträdandet, vilket där- med även gäller i tvångsmedelsärenden som har inletts innan de föreslagna bestämmelserna träder i kraft. Den ordningen är lämplig när det gäller de föreslagna ändringarna avseende användning av tvångsmedel. Det finns därför inte behov av några övergångsbestämmelser. Det föreslås vidare att maximistraffet för vissa brott i lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar ska vara högre än vad som är fallet i den nuvarande regleringen. Möjligheten att döma till böter tas bort för vissa brott. Det straffbara området utvidgas också något. Vid bedömningen av om det behövs övergångsbestämmelser för de överträdelser som har begåtts tidigare men som utlänningen inte hunnit lagföras för när den nya lagen träder i kraft, ska bland annat 2 kap. 10 § regeringsformen och 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av beaktas. I 2 kap. 10 § regeringsformen förbjuds retroaktiv straff- och skattelagstift- ning. Enligt 5 § andra stycket lagen om införande av ska straff bestämmas enligt den lag som gällde när gärningen företogs. Gäller en annan lag när en dom meddelas ska den lagen tillämpas om den leder till frihet från eller lindrigare straff. Bestämmelsen anses generellt tillämplig vid ändringar i strafflagstiftning. Mot den bakgrunden behövs det inte några övergångsbestämmelser till straffbestämmelserna i den nya lagen. Regeringens bedömning: Säkerhetspolisen, , Polis- myndigheten, domstolarna, Kriminalvården, Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden och får utökade uppgifter med anledning av de författningsändringar som föreslås. Förslagen förväntas inte leda till några kostnadsökningar som inte kan finansieras inom ramen för befintliga anslag. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i pekar på att antalet mål och ärenden kommer att öka med anledning av det utökade tillämpningsområdet, varför framför allt myndigheternas och domstolens arbetsbelastning behöver utredas närmare. Säkerhets- polisen framhåller att om myndigheten ska kunna utnyttja lagstiftningens ambitionshöjning fullt ut krävs att den tillförs, vid en försiktig beräkning, ytterligare anslagsmedel motsvarande cirka 15–20 årsarbetskrafter. anför att det är positivt att lagen blir mer överblickbar, men den kommer likväl leda till en ökad arbetsbelastning. Kriminalvården framhåller att förslagen om bland annat förlängd tid för verkställighets- förvar kommer medföra utökade uppgifter också för myndigheten, men att ändringarna inte kommer att leda till någon märkbart ökad arbetsbelast- ning och kostnaderna bör kunna finansieras inom ramen för befintligt anslag. Asylrättscentrum pekar på att förslagen torde kräva betydande resurser för för att hantera dessa ärenden. Övriga remiss- instanser har inga synpunkter på bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Lagförslagen innebär i huvudsak att det materiella innehållet i den utlänningslagstiftning som tar sikte på presumtiva terrorister och andra utlänningar som kan utgöra allvarliga hot mot säkerhet förenklas och förtydligas. En helt ny lag föreslås ersätta den nuvarande lagstiftningen. Den nya regleringen får en tydligare struktur och blir mer överblickbar. Flertalet hänvisningar till utlännings- lagen som är relevanta för den nya lagstiftningen ersätts av bestämmelser i den nya lagen. Lagen blir genom det enklare att förstå och betydligt lättare att tillämpa. I avsnitt 6.1 har föreslagits att den nya lagen får ett vidare tillämpnings- område än den nuvarande lagen. Utvidgningen av tillämpningsområdet innebär, som Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i framhåller, att fler utlänningar kan komma att utvisas. Regleringen innebär en möjlighet för berörda myndigheter att tillämpa den nya lagen i fler situationer. Det bedöms dock även i fortsättningen röra sig om ett mycket begränsat antal utlänningar som kan bli föremål för utvisning med stöd av lagen. Det utökade tillämpningsområdet kommer framför allt att påverka Säkerhetspolisen, som tar initiativ till utvisning. Att utreda och driva ären- den med kvalificerade säkerhetsaspekter ställer betydligt högre krav än handläggningen av andra säkerhetsärenden. Säkerhetspolisen kommer därför att behöva lägga mer resurser på handläggningen, om myndigheten ska kunna utnyttja de utökade möjligheterna att utvisa fler utlänningar, även om det rör sig om ett begränsat antal sådana ärenden. Det nya, betydligt tydligare, regelverket kommer att underlätta hand- läggningen och dessutom ge positiva effekter på säkerheten i landet. Säkerhetspolisen kommer också att kunna få tillgång till mer information om extremistiska nätverk och om personer som hotar landets säkerhet genom de utökade möjligheterna att använda tvångsmedel i kontrollen av utlänningarna. Det kommer att underlätta Säkerhetspolisens övriga verk- samhet och förbättra dess möjligheter att tidigt ingripa mot säkerhets- hotande brottslighet. Mot den bakgrunden bör myndigheten, trots Säker- hetspolisens invändningar, kunna hantera förändringarna inom nuvarande budgetramar. För kommer det utökade tillämpningsområdet att kunna leda till att fler ansökningar om utvisning ska prövas. De kvalifice- rade säkerhetsärendena är generellt sett mer resurskrävande än andra utvisningsärenden. Den nya lagstiftningen blir emellertid betydligt enklare att tillämpa och kommer därigenom att underlätta handläggningen av de ansökningar som kommer in. Dessutom kommer, som en följd av de änd- ringar som har föreslagits i bland annat avsnitt 7.4, vissa ärenden att prövas i samma process av . Det gäller till exempel frågor om återkallelse av statusförklaring och ställning som varaktigt bosatt i som kan hanteras tillsammans med frågan om utvisning. måste dessa frågor prövas i efterhand. Sammantaget bör myndigheten bland annat där- för, trots de invändningar som främst framför, kunna hantera ändringarna inom befintliga budgetramar. Ett utökat tillämpningsområde kan komma att innebära fler mål och ärenden även hos Migrationsöverdomstolen, vilket bland annat Kammar- rätten i och Förvaltningsrätten i framhåller. Vissa av de frågor som kan prövas i samband med ett beslut om utvisning enligt den nya lagen, till exempel återkallelse av statusförklaring, kommer vid ett överklagande till Migrationsöverdomstolen inte längre kräva prövnings- tillstånd. Även det kan leda till en något ökad arbetsbörda. Detta uppvägs dock av att andra förslag medför att Migrationsöverdomstolen får en tyd- ligare roll som enbart överinstans. Det utökade tillämpningsområdet påverkar därför domstolen så marginellt att det kan rymmas inom nuva- rande budget. Även kan komma att påverkas av ett utökat tillämp- ningsområde. På samma sätt som för övriga myndigheter som kommer att handlägga mål och ärenden enligt den nya lagen ställer hanteringen sär- skilda krav på myndigheten. får en något minskad arbetsbörda till följd av de ändrade reglerna om en ny prövning av beslut om förvar. Eftersom endast ett begränsat antal utlänningar utvi- sas enligt lagen bör en eventuell ökning av antalet utvisningsärenden totalt sett inte påverka arbetet mer än marginellt. Genom förslagen i avsnitt 13.2 införs en rätt att överklaga Säkerhets- polisens och beslut om uppsikt. Det blir också möjligt 2021/22:131 att begära Högsta förvaltningsdomstolens prövning av ett statsråds beslut om uppsikt. Säkerhetspolisens, och beslut i fråga om jäv ska i fortsättning dessutom få överklagas särskilt till Migrationsöverdomstolen (se avsnitt 13.3). Förslagen kan medföra en något ökad måltillströmning till Migrationsöverdomstolen och Högsta för- valtningsdomstolen. Eftersom det bara kommer att röra sig om ett fåtal utvisningsärenden bör det kunna hanteras inom befintliga budget- ramar. Förslagen i dessa delar kan också leda till en marginellt ökad arbetsbörda för och Säkerhetspolisen att administrera överklagandena. kan likaså få administrera fler klago- mål. Det kan dock rymmas inom befintlig budget. I avsnitt 11.6.1 har föreslagits att Säkerhets- och integritetsskyddsnämn- dens tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och kontrollskyldighet även ska omfatta hemliga tvångs- medel enligt den nya lagen. Mot bakgrund av att lagen om särskild utlän- ningskontroll har använts i få fall kan det, även om den nya lagen får ett vidare tillämpningsområde och tillsynsområdet utvidgas något, antas att arbetsbelastningen för nämnden inte kommer att öka annat än marginellt. Den ökade arbetsbördan bör därför kunna hanteras inom ramen för befint- liga resurser. I avsnitt 8.4 har bland annat föreslagits att förvarstiderna ska förlängas. Det medför, som Kriminalvården anför, också utökade uppgifter för Kriminalvården då utlänningar kan komma att sitta i förvar . Eftersom det rör sig om ett fåtal ärenden , bör ändringarna – som myndigheten själv konstaterar – inte leda till någon märkbart ökad arbets- belastning och kostnaderna bör därför kunna finansieras inom ramen för befintligt anslag. 16.2Konsekvenser för kommuner och företag Regeringens bedömning: Förslagen leder inte till några konsekvenser för kommuner och företag. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kommuner och Regioner anser att regle- ringen innebär att kommuners kostnader för bistånd kommer att öka. Skälen för regeringens bedömning: I propositionen behandlas inte några frågor som direkt berör företag eller kommuner. Författnings- förslagen innebär därmed inte heller att den kommunala självstyrelsen påverkas. Kommuner och Regioner anser dock att kommuners kostnader kommer att öka. Det stämmer att kommuner enligt socialtjänstlagen (2001:453) har ansvar för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver, ytterst – i vart fall avseende nu aktuella individer – i form av nödbistånd. Kommunernas ansvar är dock inte en följd av förslagen och kan därmed inte hanteras inom ramen för detta lagstiftningsärende. Regeringens bedömning: Förslagen innebär inte några konsekvenser för jämställdheten. Förslagen leder inte till några ekonomiska konse- kvenser för enskilda. Förslagen medför vissa konsekvenser för barn. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att det finns anledning att betona vikten av att myndigheterna vid sin handläggning inte tillämpar kriterier för urval som riskerar att innebära missgynnande av individer med viss en bakgrund i strid med diskrimineringslagen (2008:567). framhåller att förslagen får konsekven- ser för barn och att barnrättsperspektivet bör förstärkas. Övriga remiss- instanser har inga synpunkter på bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Förslagen är utformade så att de i sig inte innebär olika konsekvenser för kvinnor och män. Det är dock betydligt fler män än kvinnor som förekommer i utvisningsärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Tillämpningsområdet för den nya lagen blir vidare än för dagens lagstiftning. Fler utlänningar, och därmed fler män, kan därför komma att bli föremål för ingripanden enligt den nya lagen. Som framhåller är det viktigt att myndigheterna vid handläggningen inte tillämpar kriterier för urval som riskerar att innebära missgynnande av individer med viss en bakgrund i strid med diskrimineringslagen. Förslagen påverkar, så som anför, också barn. Bland annat kan föräldrar komma att utvisas i större utsträckning, sitta i förvar eller kontrolleras hårdare. Det kan leda till att ett barn skiljs från eller har svårare att utöva familjeliv med föräldern. Det utökade tillämpningsområdet kan också komma att innebära att fler barn utvisas. När ett barn berörs av åtgärder enligt den nya lagen är det viktigt att barn- rättsperspektivet beaktas. I avsnitt 8.11 har föreslagits att barn som hålls i förvar inte längre ska få placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest utan att barn alltid ska placeras i . Det bedöms i huvudsak vara positivt ur ett barnrättsperspektiv. införs en möj- lighet att i vissa undantagssituationer avskilja barn som hålls i förvar. Det motiveras av att de barn som kan komma att bli föremål för en sådan åtgärd utgör ett allvarligt hot mot samhället och han eller hon kan därmed inne- bära en säkerhetsrisk på förvaret. Ett beslut om avskiljande ska omprövas så snart det finns anledning till det. Det ska därför endast gälla . Förslaget kan dock bedömas som negativt ur ett barnrättsper- spektiv. Även i fortsättningen finns emellertid en allmän strävan att begränsa användningen av frihetsberövande av barn och i största möjliga utsträckning undvika isolering av barn (se avsnitt 8.11). Sammantaget bedöms att förslagen kommer att få vissa konsekvenser för barn och det är därför viktigt att vid varje åtgärd som rör barn beakta vad som bedöms vara barnets bästa. Som har framhållits i avsnitt 8.11 torde även barn som hålls avskilda ha rätt att vistas med personal eller någon annan (jfr prop. 2019/20:129 s. 40–44). Vid ett beslut om avskiljande måste således barnet kompenseras till exempel i form av en kontakt med personal. 2021/22:131 Förslagen innebär inte olika konsekvenser för flickor och pojkar. Den nya lagen, lagen om kontroll av vissa utlänningar, ersätter lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Lagen om kontroll av vissa utlänningar har en ny struktur och uppbyggnad i form av åtta kapitel med löpande paragrafnumrering inom varje kapitel och ett modernare språk. Flera bestämmelser har förts över från lagen om särskild utlännings- kontroll. Dessa paragrafer är alltså utformade helt eller i huvudsak i över- ensstämmelse med motsvarande bestämmelser i den lagen och då är för- fattningskommentaren utformad så att det anges vilken eller vilka paragra- fer i den hittillsvarande lagen som den aktuella paragrafen motsvarar. I de delarna hänvisas därför till tidigare förarbeten (bland annat prop. 1990/91:118, prop. 2004/05:170 och prop. 2009/10:31) och den praxis som utarbetats. När det gäller vissa paragrafer anges att de delvis motsvarar en paragraf i lagen om särskild utlänningskontroll. Det kan då vara fråga om att den nya paragrafen omfattar mer, till exempel innehåller sakliga nyheter, men också att något moment i den hittillsvarande paragrafen har utgått. I de fall som en paragraf enbart delvis har en motsvarighet i den hittillsvarande lagen, kommenteras de sakliga skillnaderna särskilt. Motsvarande gäller om en paragraf i den nya lagen saknar motsvarighet i den hittillsvarande lagen. Övriga lagändringar innebär främst att hänvisningar till lagen om sär- skild utlänningskontroll, eller till någon viss bestämmelse i den lagen, har ersatts med motsvarande hänvisningar till den nya lagen. I vissa av lagarna har det även gjorts andra språkliga och redaktionella ändringar. 17.1Förslaget till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om särskild kontroll av vissa utlänningar. Paragrafen, som saknar motsvarighet i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, beskriver lagens huvudsakliga innehåll. Över- vägandena finns i avsnitt 5.1. Paragrafen utformas efter synpunkter från Lagrådet. I paragrafen anges att lagen innehåller bestämmelser om särskild kontroll av vissa utlänningar. I 2 kap. 1 § anges vilka dessa utlänningar är. 2 § Om Säkerhetspolisen har ansökt om att en utlänning ska utvisas enligt 2 kap. 1 § och utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedoku- ment eller ställning som varaktigt bosatt i , ska ansökningarna handläggas tillsammans enligt denna lag. Detsamma gäller om utlänningen ansöker om uppe- hållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i under handläggningen av ärendet om utvisning. I paragrafen anges att vissa ansökningar ska handläggas gemensamt med en ansökan om utvisning enligt lagen i stället för enligt utlänningslagen (2005:716). Paragrafen motsvarar 2 § tredje stycket lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Övervägandena finns i avsnitt 6.3. När det gäller frågan om vilken lag som är tillämplig, se 4 § och även till exempel 2 kap. 8 §. 3 § En ansökan om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställ- ning som varaktigt bosatt i som görs av en utlänning som har utvisats enligt 2 kap. 1 § ska handläggas enligt denna lag. I paragrafen anges att vissa ansökningar som görs av en utlänning som har utvisats enligt 2 kap. 1 § ska handläggas enligt denna lag i stället för enligt utlänningslagen (2005:716). Paragrafen motsvarar 2 § fjärde stycket lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Övervägandena finns i avsnitt 6.3. När det gäller frågan om vilken lag som är tillämplig, se 4 § och även till exempel 2 kap. 8 §. Bestämmelsen gäller även för ett beslut om utvisning som har meddelats före ikraftträdandet enligt ett antal upphävda lagar, se kommentaren till ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna. Tillämpliga bestämmelser i annan författning 4 § Följande bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) ska tillämpas vid hand- läggning enligt denna lag: 1.4 kap. 3–4 §§ om statusförklaring och resedokument, 2.5 kap. 1–1 b, 2 a, 3–8, 10, 12–16 och 17–19 §§ om uppehållstillstånd, och 3.6 kap. 3 § om arbetstillstånd. I paragrafen hänvisas till att vissa bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) ska tillämpas vid handläggning enligt denna lag. Paragrafen motsvarar 5 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.