prop · H903211 · 2022-03-31 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:211 Insatser på plan- och byggområdet med anledning av invasionen av Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att bemyndigandet i (2010:900), som innebär att regeringen får meddela föreskrifter om vissa undantag från den lagen för att snabbt kunna anordna boenden vid en särskilt omfattande tillströmning av asylsökande, ska utvidgas. Bemyndigandet ska även omfatta boenden för personer som ansöker om eller har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller efter tillfälligt skydd och som inte är folkbokförda här i landet. Förslaget lämnas mot bakgrund av invasion av , som innebär en omfattande tillströmning av personer som fördrivits från och som omfattas av ett beslut om tillfälligt skydd enligt EU:s s.k. massflyktsdirektiv. Lagändringen föreslås träda i kraft . Föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet ska få avse tid fr.o.m. . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i (2010:900).......... Ärendet och dess beredning .............................................................. Bemyndigandet om åtgärder vid tillströmning av asylsökande behöver anpassas till massflyktsdirektivet ........................................ Övergripande om konsekvensbeskrivningen.................... Konsekvenser för staten ................................................... Konsekvenser för kommunerna........................................ Konsekvenser för företag ................................................. Konsekvenser för enskilda ............................................... Konsekvenser för miljön och människors hälsa ............... Sammanfattning av promemorian Insatser på plan- och byggområdet med anledning av invasionen av Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... antar regeringens förslag till lag om ändring i (2010:900). 2021/22:211 2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) Härigenom föreskrivs att 16 kap. 13 a § (2010:900) ska ha följande lydelse. Om tillströmningen av asyl- Om tillströmningen av asyl- sökande har varit eller kan väntas sökande eller personer som bli särskilt omfattande och om det ansöker om uppehållstillstånd med är nödvändigt för att boenden för tillfälligt skydd har varit eller kan asylsökande snabbt ska kunna väntas bli särskilt omfattande och anordnas, får regeringen meddela det är nödvändigt för att snabbt föreskrifter om undantag från kunna anordna boenden för sådana utlänningar, eller för personer som har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller som har uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd och som inte är folkbokförda här i landet, får regeringen meddela föreskrifter om undantag från 1.kraven på att hänsyn ska tas till allmänna intressen vid lokalisering av bebyggelse enligt 2 kap. 6, 9 och 10 §§, 2.kraven på tomter, allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader enligt 8 kap. 9–12 §§, 3.kraven på bygglov, rivningslov och marklov enligt 9 kap. 2 och 10– 13 §§, och 4.bestämmelserna om genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder i 10 kap. 2–4 §§. Sådana föreskrifter om undantag ska vara proportionella i förhållande till de intressen som de bestämmelser som anges i första stycket 1–4 avser att skydda och främja. Föreskrifterna får endast avse åtgärder för ändring av byggnadsverk eller nybyggnad av enkla byggnadsverk och avse åtgärder som pågår under högst . 1.Denna lag träder i kraft . 2.Föreskrifter som meddelas med stöd av 16 kap. 13 a § i den nya lydelsen får avse tid . 1 Senaste lydelse 2017:985. Ärendet och dess beredning Med anledning av invasion av – och den tillströmning av personer från till som detta har gett upphov till – upp- rättades inom promemorian Insatser på plan- och bygg- området med anledning av invasionen av . förslag på en ändring i (2010:900), förkortad PBL, och två nya förordningar som innehåller bestämmelser om undantag från vissa krav i . Förslagen i promemorian syftar till att boenden snabbt ska kunna anordnas för asyl- sökande och personer som ansöker om eller har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, se rådets direktiv /55/EG av om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (massflyktsdirektivet). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och lagförslaget i promemorian finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstans- erna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Finansdeparte- mentet (Fi2022/00934). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. lämnar förslaget utan erinran. I förhållande till lagrådsremissens förslag görs en språklig ändring. Antalet flyktingar som sökte sig till var rekordhögt och utmaningarna för det svenska asylsystemet var mycket stora. de totalt 163 000 asylsökande som kom till togs drygt 114 000 emot september–december. varnade Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap för att viktiga samhällsfunktioner inte skulle klara av ansträngningen. förekom det att personer som avsåg att söka asyl tvingades sova utomhus då inte kunde garantera tak över huvudet för dem som sökte sig till . På plan- och byggområdet förekom det bl.a. att kommuner tvingades agera i strid med plan- och bygglagen för att kunna hantera den uppkomna situationen. åtgärder vidtogs för att hantera situationen och kunde en minskning av antalet asylsökande till konstateras. Erfarenheterna visar att en snabb ökning av antalet skyddsbehövande ställer samhället inför stora utmaningar. En av dessa är att ordna boenden i den omfattning som krävs. För att lösa boendefrågan behöver mark och byggnader tas i anspråk och byggnadsarbeten vidtas. 2021/22:211 Planering och byggande är komplexa processer där syftet med regelverket bl.a. är att främja goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Resultaten av samhällets ansträngningar är tänkta att finnas på plats . Detta är också en anledning till att plan- och bygglagstiftningen ställer höga krav på det som byggs. Komplexiteten i processen och de höga kraven innebär dock att det kan ta från idé till färdig byggnad. När det gäller möjligheterna att anordna tillräckligt med boenden när ett stort antal asylsökande eller personer som ansöker om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd kommer till kan det således vara svårt att hantera situationen inom ramen för det ordinarie regelverket. Erfarenheterna visar att bestämmelserna i och tillhörande föreskrifter gör det svårt att vidta åtgärder i den omfattning och med den skyndsamhet som situationen kräver. Det kan t.ex. handla om kraven på bygglov för att temporärt kunna ge sådana utlänningar tak över huvudet genom boende i tält, men också om att kraven på utformning och tekniska egenskaper för byggnadsverk i vissa fall inte är fullt anpassade till de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för att anordna s.k. anläggningsboenden. Som en följd av flyktingkrisen beslutade , efter förslag från regeringen i propositionen Undantag från vissa bestämmelser i vid tillströmning av asylsökande (prop. 2016/17:195), att införa ett normgivningsbemyndigande i . Bemyndigandet ger regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser i lagen. Sådana föreskrifter får meddelas för att boenden för asylsökande snabbt ska kunna anordnas (se 16 kap. 13 a § PBL). En förutsättning för att regeringen ska få utnyttja bemyndigandet är att tillströmningen av asylsökande har varit eller kan väntas bli särskilt omfattande. Föreskrifterna får bl.a. avse undantag från plan- och bygglagens bestämmelser om bygglov, rivningslov och marklov och om genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder. Föreskrifterna om undantag får endast avse åtgärder för ändring av byggnadsverk eller nybyggnad av enkla byggnadsverk och avse åtgärder som pågår under högst . 5Bemyndigandet om åtgärder vid tillströmning av asylsökande behöver anpassas till massflyktsdirektivet Regeringens förslag: Bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter om vissa undantag från för att snabbt kunna anordna boenden vid en särskilt omfattande tillströmning av asylsökande ska utvidgas. Bemyndigandet ska även omfatta boenden för personer som ansöker om eller har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller efter tillfälligt skydd och som inte är folkbokförda här i landet. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. I promemorian föreslås dock inte att bemyndigandet uttryckligen ska omfatta föreskrifter om boenden för personer som har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller efter tillfälligt skydd och som inte är folkbokförda här i landet. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget, däribland majoriteten av de kommuner som yttrar sig, , , , , , , i , Myndigheten för delaktighet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, ombudsmän (), Samhällsbyggarna, , (Mark- och ), , Kommuner och Regioner, , (juridiska fakulteten) och (mark- och miljödomstolen). Byggföretagen anser att varje regelförenkling som syftar till att göra det lättare att hitta bostäder för flyktingar med anledning av anfallskrig mot är bra. kommun bedömer att ändringen i är nödvändig. framhåller att det är angeläget att underlätta mottagandet av personer som är på flykt från sina hem och att åtgärder vidtas i ett tidigt skede. ser positivt på förslaget eftersom de åtgärder som föreslås syftar till att boenden snabbt ska kunna anordnas för asylsökande och personer som ansöker om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. framhåller vikten av att gör vad som står i dess makt för att ta sitt ansvar för det initiala mottagandet av personer som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. så att behovet av kommunalt bistånd i form av ankomstboendeplatser kan minimeras så långt som det är möjligt. bedömer att allmänna intressen såsom miljö- och hälsoaspekter i samband med aktuella åtgärder kan tillgodoses genom bestämmelser om t.ex. allmän hänsyn, samråd, områdesskydd och artskydd. Allmännytta framhåller att det är viktigt att kunna garantera tak över huvudet för dem som söker skydd i för att undvika den otrygghet det innebär när personer tvingas sova utomhus. Villaägarna framhåller att det handlar om att hantera en akut situation så att de som flyr från kriget i kan få tak över huvudet. Några remissinstanser, som inte har något att invända mot förslagen, pekar på att förslaget även kan ge negativa följdverkningar. ser en risk för att tillfälliga lösningar, som kan innebära boende med lägre kvalitet, kan permanentas eller finnas kvar . Havs- och vattenmyndigheten framhåller att tidsbegränsningen utgör en viktig förutsättning för att reducera negativa konsekvenser på människors hälsa och på miljön. framhåller att vistelsetiden i de boendeformer som kan komma till stånd med stöd av bemyndigandet ofta är avgörande för vilka olägenheter som kan uppstå för den enskilde. Av det skälet bör vistelsetiden för enskilda individer vara så kort som möjligt och dessa flyttas vidare till ordinarie anläggningsboenden där möjligheterna till en god inomhusmiljö ofta är bättre. Statens centrum för arkitektur och design menar att även vid tillfällen där extrema åtgärder krävs behöver människors rätt till trygga, inkluderande och gemensamma miljöer beaktas och att hänsyn behöver tas 2021/22:211 till åtgärdernas eventuella negativa påverkan på höga värden som rör arkitektur, kulturmiljöer, arkeologi, konst samt naturmiljöer och naturvärden. Även framhåller behovet av att kulturvärden i bebyggelsen beaktas. Arkitekter och läns museum framhåller vikten av att de åtgärder som vidtas med stöd av bemyndigandet är reversibla. Försvarsmakten konstaterar att det kan vara mindre lämpligt att använda platser som ligger i närheten av militära anläggningar, mot bakgrund av den verksamhet som bedrivs där och med tanke på den situation och de krigstrauman människorna som ska bo där har flytt ifrån. Några remissinstanser är kritiska till delar av förslaget. kommun och kommun tillstyrker i huvudsak förslagen, men avstyrker boenden i enkla förläggningar i form av tält eller liknande, eftersom förslaget medför ett mottagande som inte kan ses som värdigt i då det handlar om människor som har fördrivits från sina hem. anser att möjligheten att begränsa bygglovsplikten inte bör gälla för sådana byggnader och områden som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt och som därmed inte får förvanskas enligt 8 kap. 13 § . Byggföretagen anser att det finns goda skäl att redan nu börja förbereda permanenta boenden som kan stå , för det fall kriget blir utdraget. anser att genom tillsyn behöver kunna kontrollera att boendena inte utgör en fara för människors hälsa och säkerhet och får rätt att genom föreläggande se till att brister åtgärdas. Skälen för regeringens förslag Åtgärder behövs snabbt för att kunna ta emot personer som flyr från Invasionen av medför att många människor har lämnat landet. Som en följd av detta har EU beslutat att aktivera det s.k. massflykts- Det innebär att personer som fördrivits från som utgångspunkt kommer att ges tillfälligt uppehållstillstånd i EU. medför att antalet personer som söker skydd i har ökat dramatiskt har huvudansvaret för mottagandet av asylsökande och sådana utlänningar som har fått uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller efter tillfälligt skydd och som inte är folkbokförda här i landet och ska erbjuda dessa personer plats på en förläggning, se 2 § första stycket och 3 § första stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., förkortad LMA. Vidare ska kommuner lämna bistånd till personer som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd om de vistas i kommunen och om biståndet behövs till dess att tar över ansvaret för att bistånd lämnas (3 a § tredje stycket LMA). har till regeringen framfört att antalet befintliga boende- platser inte räcker för att möta behovet och att behovet är akut. tillgodose behovet av boendeplatser har regeringen beslutat att Migrations- verket ska låta uppföra och förvalta tillfälliga boenden, exempelvis i form av tält eller baracker (Ju2022/00943). Vid en särskilt omfattande tillströmning av personer från behöver kommunerna och kunna anordna boenden i den omfatt- ning och med den skyndsamhet som situationen kräver. För att säkerställa Prop. 2021/22:211 att detta är möjligt behöver regeringen kunna meddela föreskrifter om undantag från vissa krav i . Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från vissa plan- och byggregler om det är nödvändigt för att ordna boenden för asylsökande Om tillströmningen av asylsökande har varit eller kan väntas bli särskilt omfattande och om det är nödvändigt för att boenden för asylsökande snabbt ska kunna anordnas, får regeringen meddela föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser i (16 kap. 13 a § PBL). Med boende för asylsökande avses i detta sammanhang t.ex. tältförläggningar och tillfälliga anläggningsboenden (asylboenden). Enligt förarbetena till bemyndigandet i avses med asylsökande sådana utlänningar som har ansökt om uppehållstillstånd i som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § utlänningslagen (2005:716). Av förarbetena framgår uttryckligen att den som får uppehållstillstånd är asylsökande och att boenden som inrättas särskilt för personer som har fått uppehållstillstånd således inte omfattas av bemyndigandet (se prop. 2016/17:195 s. 29). Förarbetena utgår således från att den som har fått uppehållstillstånd, och som därmed är en nyanländ invandrare, inte ska bo i särskilda boenden utan i bostäder som uppfyller de ordinarie kraven i plan- och byggreglerna. Förarbetena utgår även från att en flykting som söker skydd i vanligtvis kommer att ansöka om asyl, att asylprocessen tar och att den som söker asyl under processen har rätt att vistas på ett anläggningsboende som ska tillhandahålla. Fördrivna personer som ansöker om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet behöver inte söka asyl Syftet med massflyktsdirektivet är att fastställa miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid en massiv tillströmning av fördrivna personer från tredje land vilka inte kan återvända till sitt ursprungsland och att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (artikel 1). De särskilda bestämmelser som behövts för att genomföra direktivet i svenskt rätt finns huvudsakligen samlade i 21 kap. utlänningslagen. En utlänning som omfattas av ett beslut om tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet och som i enlighet med direktivet överförs till eller tas emot i ska enligt utlänningslagen ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd (se 21 kap. 2 §). Regeringen får meddela föreskrifter om att ytterligare kategorier av fördrivna personer utöver dem som omfattas av Europeiska unionens råds beslut får ges uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, om dessa personer har fördrivits av samma skäl och från samma ursprungsland eller ursprungsregion (21 kap. 3 § utlänningslagen). Om ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd har getts till en person, får ett sådant tillstånd också ges till den som är gift eller sambo med den person som beviljats tillstånd samt till en utlänning som är ogift och som är barn antingen till den som beviljats tillstånd eller till den person som den som beviljats tillstånd är gift eller sambo med (se 21 kap. 4 § första 2021/22:211 stycket utlänningslagen). Vidare får under vissa förutsättningar en annan nära anhörig till den som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd trots att den person som först beviljats tillstånd varken är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här (21 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen). Ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd får inte gälla än den tid som beslutats av Europeiska unionens råd (21 kap. 6 § första stycket utlänningslagen). Om ett program för att förbereda att utlänningen återvänder självmant har inletts när ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd upphör, får tillståndet förlängas högst för en person som deltar i programmet. Detta tillstånd kallas uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd (21 kap. 6 § andra stycket utlänningslagen). Fördrivna personer som omfattas av massflyktsdirektivet kommer som utgångspunkt att beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. Det är därför sannolikt få av dessa som kommer att ansöka om asyl. Det innebär att en relativt liten del av dem som söker sig till kan räknas in i den grupp som avgör om regeringen har rätt att utnyttja bemyndigandet i , som ger regeringen rätt att i vissa fall meddela föreskrifter om undantag från de ordinarie reglerna vid en särskilt omfattande tillströmning av asylsökande. Regeringens bemyndigande behöver utvidgas för att även omfatta dem som ansöker om uppehållstillstånd enligt massflyktsdirektivet Eftersom kommissionen har aktiverat massflyktsdirektivet kommer personer från som utgångspunkt att ges uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. Dessa personer kommer därför som utgångspunkt inte att vara asylsökande. Som bemyndigandet i 16 kap. 13 a § är utformat får en hög tillströmning av personer som ansöker om tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet inte någon betydelse för regeringens möjligheter att meddela föreskrifter om undantag från de ordinarie bestämmelserna i . I praktiken ställs dock samhället inför samma utmaningar när direktivet är aktiverat som vid en omfattande tillströmning av asylsökande. Att en sådan situation inte ger regeringen någon möjlighet att meddela föreskrifter om undantag framstår därmed närmast som ett förbiseende. Bemyndigandet bör därför utvidgas. Om bemyndigandet inte utvidgas så att föreskrifter om undantag ska kunna meddelas även när det är nödvändigt för att snabbt kunna anordna boenden för personer som antingen ansöker om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd enligt 21 kap. 2–4 och 6 §§ utlänningslagen, kommer regeringen endast kunna meddela föreskrifter om undantag för att boenden för asylsökande snabbt ska kunna anordnas. Därigenom kommer regeringen inte kunna meddela föreskrifter om undantag för sådana boenden som behövs i den nu aktuella situationen. Mot den bakgrunden bör bemyndigandet utvidgas så att regeringen kan meddela föreskrifter om undantag från reglerna i när det är nödvändigt för att boenden ska kunna anordnas, såväl för asylsökande som för personer som ansöker om eller har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet. Remissinstanserna är i Prop. 2021/22:211 allt väsentligt positiva till att bemyndigandet utvidgas på detta sätt. Sådana utlänningar som har fått uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller efter tillfälligt skydd och som inte är folkbokförda här i landet ska, i likhet med asylsökande, erbjudas boende inom ramen för lagen om mottagande av asylsökande m.fl. (se 2 § första stycket och 3 § första stycket LMA). ansvar för mottagandet är således detsamma för asylsökande som för personer som har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller efter tillfälligt skydd och som inte är folkbokförda här i landet. Av det skälet anser regeringen att det är lämpligt att bemyndigandet, utöver det som föreslås i promemorian, utformas så att det uttryckligen omfattar boenden för samma krets som har det huvudsakliga ansvaret för enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl., dvs. personer som har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller efter tillfälligt skydd och som inte är folkbokförda här i landet. Bemyndigandet möjliggör tillfälliga åtgärder i extraordinära situationer För att regeringen ska kunna använda bemyndigandet krävs att föreskrifter om undantag bedöms vara nödvändiga för att boenden för asylsökande snabbt ska kunna anordnas. Föreskrifter om undantag får dessutom endast avse åtgärder för ändring av byggnadsverk eller nybyggnad av enkla byggnadsverk och avse åtgärder som pågår under högst (16 kap. 13 a § PBL). I detta ligger att de boenden som kan tillkomma med stöd av bemyndigandet är tänkta som övergångslösningar – inte som varaktiga bostäder. Mycket enkla boenden, exempelvis tältförläggningar, bör endast användas tar för att bygga upp kapaciteten av ordinarie anläggningsboenden. Regeringen delar uppfattning att vistelsetiden för den enskilde individen i sådana enkla boenden bör vara så kort som möjligt och att han eller hon bör flyttas vidare till ordinarie anläggningsboenden där möjligheterna till en god inomhusmiljö vanligtvis är bättre. Avsikten är således inte att den som erbjuds en plats i ett sådant enkelt boende ska behöva vistas där . Boenden i tält och liknande bör således ses som en undantagslösning. Det utesluter dock inte att det i en akut situation, när ett stort antal personer söker skydd i , även kan behövas sådana boenden. Regeringen anser således, till skillnad från kommun och kommun, att det bör finnas en beredskap för detta. Att bemyndigandet endast får avse åtgärder som pågår under högst förhindrar att boenden med låg kvalitet permanentas eller finns kvar . Regeringen delar således inte farhågor. Om en tidsbegränsad åtgärd som har vidtagits med stöd av en föreskrift om undantag finns kvar även efter att den tillåtna varaktigheten har löpt ut, ska åtgärden prövas mot de ordinarie bestämmelserna i .