prop · H903131 · 2022-03-01 00:00:00 — finns två skäl för att få hålla en utlänning i förvar än : bristande samarbete från utlänningens sida eller att det tar att skaffa fram nödvändiga handlingar (10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen). Det har inte kommit fram någon anledning att inte ha samma skäl i den nya lagen. Däremot kan det också finnas andra situationer där det är nödvändigt att kunna hålla utlänningen i förvar än . I vissa fall kan det krävas upprepade kontakter med en eller flera stater innan det går att verkställa utvisningen, eftersom det är fråga om utlänningar som utgör allvarliga säkerhetshot. Det ligger i sakens natur att det kan vara särskilt svårt att få en stat att ta emot en presumtiv terrorist. Det kan även uppstå problem som inte har med utlänningen att göra. Det kan exempelvis vara problematiskt att kommunicera med eller få besked från hemlandets myndigheter. Det kan vara svårt att skapa en heltäckande uppräkning av omständigheter som utgör skäl för en längre förvarstid än . En sådan uppräkning är inte heller lämplig. I stället bör det göras en bedömning i varje enskilt fall med beaktande av alla relevanta omständigheter. Det bör därför i den nya lagen, utöver de två skäl som finns och som ska föras över, tas in ett generellt utformat rekvisit som innebär att andra väsentliga skäl som hänför sig till verkställigheten kan beaktas vid bedömningen av frågan om fortsatt för- var. Svenska Röda Korset och anför att detta uttryck är vagt och otydligt, men genom att ange att det ska vara fråga om väsent- 2021/22:131 liga skäl avgränsas de situationer då bestämmelsen kan tillämpas. Alla omständigheter som lägger hinder i vägen för verkställigheten kan alltså inte läggas till grund för förlängningen av förvarstiden utan det krävs att de är av större betydelse. Med hänsyn till de svårigheter som kan uppstå vid verkställighet av ett beslut om utvisning enligt den nya lagen och som har redogjorts för ovan bör det finnas en möjlighet att förlänga tiden för verkställighetsförvar . Den sammanlagda tiden uppgår därmed till som längst . Tillsammans med förslagen om utvidgade och förändrade förutsätt- ningar för att hålla en utlänning i förvar ger en sådan ändring Säkerhetspolisen rimligare möjligheter att hålla en utlänning i förvar i avvaktan på att ett beslut om utvisning kan verkställas. En maximal för- varstid i de fall ovan nämnda omständigheter föreligger bör i flertalet av dessa utvisningsärenden vara förenlig med Europakon- ventionen, eftersom det är fråga om presumtiva terrorister eller utlänningar som på annat sätt kan antas utgöra allvarliga säkerhetshot (jfr dock Euro- padomstolens uttalande i dom i Kolompar mot , 11613/85, om att ett frihetsberövande under ansågs vara en ovanligt ). Även om än i förvar endast bör aktualiseras i undantagsfall får den ändrade försvarstiden ändå anses som proportionerlig. En grundläggande förutsättning för att fortsatt förvar ska kunna godtas är att arbetet med verkställigheten drivs framåt. Förvarsbesluten ska dessutom återkommande prövas på nytt (se avsnitt 8.5). Om det har visat sig vara omöjligt att verkställa utvisningsbeslutet, bör sannolikheten för att det ska lyckas vara så liten att fortsatt frihetsberövande på den grunden inte är försvarligt ens i de fall där utlänningen utgör ett allvarligt hot mot den inre säkerheten. Förvarstiden vid misslyckade verkställighetsförsök bör regleras Ett särskilt problem kan uppstå om det skulle inträffa att ett verkställig- hetsförsök genomförs men den stat till vilken utvisningsbeslutet verkställs vägrar att ta emot utlänningen, till exempel därför att vissa handlingar sak- nas. Utlänningen måste då återföras till , varför verkställighets- arbetet behöver tas upp på nytt. Om det fortfarande finns ett behov av att hålla utlänningen i förvar måste det fattas ett nytt beslut. Oavsett om ytter- ligare verkställighetsförsök till samma stat planeras eller om kontakter tas med någon annan stat till vilken verkställighet kan aktualiseras bör i en sådan situation inte de strängare krav som föreslås gälla för verkställig- hetsförvar tillämpas, utan i stället bör en ny ettårsfrist löpa från det att utlänningen åter anländer till . Den maximala tiden för verk- ställighetsförvar, det vill säga , bör dock gälla även i de fall där utlänningen återförs till efter ett misslyckat verkställighetsförsök. I dessa fall bör det i stället vara den sammanlagda tiden som utlänningen har varit tagen i verkställighetsförvar i samma ärende som är det avgörande. Förslaget avviker i detta avseende från vad som anses gälla vid misslyckade verkställighetsförsök enligt utlänningslagen, där tiden helt börjar om eftersom det anses vara ett nytt verkställighetsärende (jfr MIG 2019:17). ombudsmän ifrågasätter att det finns skäl att avvika från gällande praxis. Det är emellertid motiverat med hänsyn till de i sam- manhanget långa förvarstider och de i övrigt särskilda förutsättningar som föreslås gälla enligt den nya lagen. Den föreslagna regleringen är därtill Prop. 2021/22:131 mer förmånlig för utlänningen än den som följer av gällande praxis. Frihetsberövandet ska vara proportionerligt I avsnitt 5.5 har föreslagits att det bland de inledande allmänna bestäm- melserna i den nya lagen ska finnas en generell regel om att det alltid ska göras en proportionalitetsbedömning när vissa åtgärder vidtas med stöd av lagen. Det gäller bland annat vid ett beslut om förvar. Den bestämmelsen får därmed också betydelse vid bedömningen av hur länge en utlänning får hållas i förvar. Att de tillåtna förvarstiderna förlängs innebär inte att det som huvud- regel är tillåtet att i det enskilda fallet hålla utlänningen i förvar så . Ett beslut om förvar ska upphävas om det inte längre finns grund för beslutet. Som utgångspunkt ska den tid som en utlänning är fri- hetsberövad genom förvar vara så kort som möjligt. Det bör uttryckligen också anges i den nya lagen. Det är en grundläggande princip som genom- syrar all lagstiftning på området. Liknande tankegångar kommer till uttryck i 1 kap. 8 § utlänningslagen, som föreskriver att utlänningslagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Kravet på synnerliga skäl när det gäller sannolikhetsförvar bör tas bort För sannolikhetsförvar enligt utlänningslagen finns det inga absoluta tids- frister. Däremot ska det finnas synnerliga skäl för att förvarstiden ska få överstiga . Kravet på synnerliga skäl bör inte föras över till den nya lagen. Som nämnts föreslås att den allmänna utgångspunkten att förvar ska pågå så som möjligt ska komma till uttryck i den nya lagen. Det ska alltid göras en proportionalitetsbedömning vid prövningen av hur länge en utlänning får vara tagen i förvar. Det ska gälla oavsett anledningen till att utlänningen är tagen i förvar enligt den nya lagen, alltså även när utlänningen hålls i sannolikhetsförvar (jfr prop. 2017/18:284 s. 45). Mot bakgrund av att den prövningen alltid måste göras finns det inte, trots vad Svenska Röda Korset anför, skäl att införa några andra tidsgränser för förvar än de som föreslås för verkställighetsförvar. Ett beslut i utvisningsfrågan innebär dessutom en bortre tidsgräns för sannolikhetsförvar. Därmed finns det inte längre något behov av ett krav på synnerliga skäl. Ny prövning av ett beslut om förvar Regeringens förslag: Ett beslut om sannolikhetsförvar ska prövas på nytt då beslutet verkställdes. varsbeslutet föregåtts av ett interimistiskt beslut, ska tidsfristen räknas från när det beslutet verkställdes. Vid verkställighetsförvar ska beslutet prövas på nytt inom tre måna- der då utvisningsbeslutet fick laga kraft eller utlän- ningen lämnade en nöjdförklaring eller den senare tidpunkt då förvars- Om utlänningen hålls kvar i förvar ska en ny prövning fortlöpande ske inom samma tider. Tidsfristen ska då räknas från det närmast Ett beslut om förvar ska upphöra att gälla om det inte prövas på nytt inom föreskriven tid. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: avstyrker förslaget om förlängning av tiderna för när ett beslut om förvar ska prövas på nytt, med hänsyn till det betydande intrång som ett frihetsberövande innebär för Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Genom en hänvisning i lagen om sär- skild utlänningskontroll till 10 kap. 9 § utlänningslagen ska ett beslut om förvar prövas på nytt . Sannolikhetsförvar ska prövas på nytt från den dag då det började verkställas. hetsförvar ska beslutet prövas på nytt från den dag då Hålls utlänningen kvar i förvar ska en ny prövning fort- Det innebär att en ny prövning ska göras respektive från det föregående förvars- Som framhållits tidigare bör hänvisningar till utlänningslagen så långt möjligt ersättas av bestämmelser i den nya lagen (se avsnitt 5.1). bör gälla även en ny prövning av förvar. med utlänningslagens bestämmelser som förebild. Det finns dock anledning att bestämma tidsfristerna för när ett beslut om förvar ska prövas på nytt med större hänsyn tagen till de annorlunda för- utsättningar som gäller för verkställighet av beslut om utvisning enligt den Det är uppenbart att det i de flesta fall kommer att ta att genomföra verkställigheten av sådana utvisningsbeslut än av beslut om utvisning enligt utlänningslagen. En tät ny prövning av beslut om förvar riskerar därmed att bli slentrianmässig, då det kan dröja innan någon ny information finns tillgänglig. Det finns därmed en risk för att prövningen inte görs med samma omsorg som annars. Mot den bakgrunden kan det, trots att motsätter sig en ändring, vara bättre och mer proportionerligt med en prövning med något längre tidsintervall än vad som krävs enligt utlänningslagen. I avsnitt 8.1 har föreslagits att en utlänning ska kunna tas i antingen san- nolikhetsförvar eller verkställighetsförvar. I det första fallet finns det inte något verkställbart beslut om utvisning. Det finns därför skäl att en behörig myndighet prövar förvarsbeslutet på nytt från den dag då I dessa fall är det inte helt ovanligt att förvars- tagandet initierats av Säkerhetspolisen som interimistiskt beslutat om för- Om förvarsbeslut har föregåtts av ett sådant tillfäl- Prop. 2021/22:131 ligt förvarstagande bör tidsfristen för när utlänningen har rätt till ny pröv- ning börja räknas från när det interimistiska beslutet verkställdes. Det avgörande bör alltså vara när utlänningen rent faktiskt berövades friheten. Finns det, som i det andra fallet, redan ett beslut om utvisning bör för- varsbeslutet i stället prövas på nytt . Med ett beslut om utvisning bör i första hand avses ett lagakraftvunnet beslut om utvisning. Den för när beslut om förvar ska prövas på nytt bör därför räknas från den dag utvisningsbeslutet fick laga kraft. Det är så bestäm- melsen tillämpas . Ett beslut om utvisning föreslås också bli verkställ- bart när utlänningen förklarar sig vara nöjd med utvisningsbeslutet (se avsnitt 13.8). Vid en nöjdförklaring bör följaktligen den längre tidsfristen också tillämpas. Det kan även förekomma att en utlänning tas i verk- ställighetsförvar , till exempel när förutsättningarna har ändrats så att ett tidigare verkställighetshinder upphört och verkställig- hetsarbetet kan påbörjas eller återupptas. I sådana fall bör i stället en ny prövning av förvarsbeslutet göras från det att förvars- beslutet verkställdes. som en utlänning hålls kvar i förvar bör det kontinuerligt prövas om förvarsbeslutet ska fortsätta att gälla. Så länge förvarsbeslutet består, bör prövningen göras inom de nu angivna tidsfristerna. Fristerna bör då räknas från närmast förgående beslut om förvar. Ett beslut om för- var som inte prövas på nytt inom föreskriven tid bör, i likhet med vad som gäller , upphöra att gälla. Skyldighet att ompröva ett beslut om förvar Regeringens förslag: Om eller regeringen beslutar om utvisning av en utlänning som hålls i förvar, ska de också pröva om utlänningen fortsatt ska vara tagen i förvar. Vid en sådan omprövning ska också kunna beslutas att i stället ställa en utlänning under uppsikt. Skyldigheten att ompröva ett beslut om förvar ska även gälla om regeringen upphäver ett beslut om utvisning och återförvisar eller över- lämnar ärendet till för handläggning. hålls kvar i förvar, ska pröva frågan om förvar inom från regeringens beslut. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår inte att det uttryckligen ska framgå att Migrations- verket eller regeringen i stället ska få besluta om att ställa en utlänning under uppsikt när den gör en omprövning av förvar vid utvisningsbeslutet. Remissinstanserna: Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter anför att det bör övervägas om regeringen även ska ges en möjlighet att besluta om den mindre ingripande åtgärden att ställa en utlänning under uppsikt när den omprövar ett beslut om förvar. Svenska Röda Korset välkomnar Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: ska den myndighet som beslutar om utvisning pröva om utlänningen fortfarande ska hållas i förvar. ifrågasättas om skyldigheten gäller regeringen, med hänsyn till att det i om särskild utlänningskontroll föreskrivs att regeringen inte får 2021/22:131 besluta om att ta eller hålla kvar någon i förvar. Ett beslut om att ett förvar ska bestå får enligt den lagen endast fattas av ansvarigt statsråd som ärendet om utvisning handläggs hos regeringen. Regeringen får dock upphäva ett beslut om förvar. Det finns starka skäl för att regeringen ska kunna ompröva ett beslut om förvar i samband med att den avgör frågan om utvisning enligt den nya lagen. Även om regeringen i egenskap av behörig myndighet alltid är skyl- dig att upphäva ett beslut som det inte längre finns skäl för, kan en utökad omprövningsskyldighet leda till att frågan om förvar uppmärksammas än mer. Detsamma bör gälla när beslutar om utvisning. En omprövningsskyldighet bör därför tas in i den nya lagen. Det finns vidare starka skäl för att beslutande myndighet då också ska få besluta om den mindre ingripande åtgärden att ställa en utlänning under uppsikt (se avsnitt 9.1) när den omprövar ett beslut om förvar. En sådan möjlighet finns för , men – som anför – bör detta också gälla för regeringen. Det bör därför framgå av den nya lagen. Har det beslutats att en utlänning ska utvisas enligt den nya lagen och att utlänningen ska hållas i förvar i avvaktan på att utvisningen verkställs, finns det en tidsfrist som anger hur länge förvarsbeslutet får bestå. Om regeringen däremot upphäver utvisningsbeslutet och återförvisar ärendet till för handläggning finns det inte längre något som avgör hur lång förvarstiden får vara. Den förvarstid som har varit kopplad till verkställigheten av utvisningsbeslutet gäller då inte längre. Reglerna om förvarstidens längd och när en ny prövning ska göras av ett beslut om förvar skiljer sig nämligen åt beroende på om det finns ett beslut om utvis- ning eller inte. Det bör av rättssäkerhetsskäl därför föreskrivas att förvars- beslutet i denna situation ska omprövas av regeringen. Om regeringen inte upphäver förvarsbeslutet utan anser att utlänningen fortsatt bör vara tagen i förvar, bör därefter reglerna om en ny prövning bli tillämpliga. Det innebär att har i uppgift att pröva frågan om förvar från regeringens beslut. Om regeringen handlägger ett ärende om utvisning och utlänningen ansöker om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställ- ning som varaktigt bosatt i , ska regeringen enligt lagen om särskild utlänningskontroll upphäva det överklagade beslutet och överlämna ären- det till . I avsnitt 13.6 föreslås nu att motsvarande regel i den nya lagen blir fakultativ. Om regeringen i dessa fall väljer att över- lämna ärendet till bör regeringen även vara skyldig att ompröva förvarsbeslutet om utlänningen hålls i förvar. 8.7Skyldighet att upphäva ett beslut om förvar Regeringens förslag: Den behöriga myndigheten ska upp- häva ett beslut om förvar om det inte längre finns skäl för beslutet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset välkomnar förslaget. remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: För att en utlänning aldrig ska kunna Prop. 2021/22:131 hållas i förvar när det inte längre finns någon laglig grund för beslutet, bör den behöriga myndigheten vara skyldig att upphäva ett beslut om förvar om det inte längre finns skäl för det. Den skyldigheten framgår genom en hänvisning i lagen om särskild utlänningskontroll till 10 kap. 9 § utlänningslagen. Enligt den sistnämnda paragrafen ska ett beslut om förvar upphävas, om det inte längre finns skäl för beslutet. En sådan skyldigheten att upphäva ett beslut om förvar bör uttryckligen framgå av den nya lagen. Muntlig handläggning vid förvar Regeringens förslag: Muntlig handläggning ska genomföras så snart som möjligt efter det att ett beslut om förvar har verkställts, om beslutet inte har föregåtts av en sådan handläggning. Detta ska dock inte gälla interimistiska beslut eller om regeringen är behörig myndighet. muntliga handläggningen ska genomföras av den myndighet som beslutar om förvar. En ny prövning av ett beslut om förvar ska alltid föregås av en munt- Det ansvariga statsrådet, eller den tjänsteman som stats- rådet bestämmer, ska få besluta om en muntlig förhandling när ärendet handläggs av regeringen och uppdra åt Migrationsöverdomstolen att hålla den förhandlingen. Formerna för förhandlingen ska också i övrigt vara desamma som . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det finns inget krav på att ett beslut om förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska föregås av en muntlig förhandling eller att en utlänning på annat sätt ska få komma till tals i anslutning till att han eller hon tas i förvar. finns inte heller i utlänningslagen. Det är först när ett beslut om förvar ska prövas på nytt som det finns en skyldighet att hålla muntlig förhandling. Rättssäkerhetsskäl talar dock för att det bör införas en möjlighet för utlän- ningen att muntligen utveckla sin syn på saken redan när han eller hon tas Det gäller i synnerhet eftersom det har föreslagits att den tid en utlänning får hållas i förvar förlängs (se avsnitt 8.4) och att tidsfristerna för när ett beslut ska prövas på nytt blir längre (se avsnitt 8.5). innebär att en utlänning skulle kunna vara frihetsberövad enligt den nya lagen innan han eller hon får komma till tals. Det bör därför införas ett krav på muntlig handläggning i nära anslutning till att ett beslut om förvar meddelas. Det får emellertid anses vara tillräck- ligt att en utlänning som har tagits i förvar ges rätt till muntlig handlägg- ning hos respektive förvaltningsmyndighet efter det att förvarsbeslutet har verkställts, om beslutet inte har föregåtts av muntlig Något krav på muntlighet innan det fattas ett beslut upp- ställs alltså inte. Det ska inte heller krävas att det hålls en muntlig förhand- Det räcker med någon form av muntlighet så snart som det är möjligt efter att förvarsbeslutet har verkställts. Rätten till muntlig handläggning bör inte gälla i ärenden hos regeringen, eftersom den handläggningsformen 2021/22:131 inte förekommer i regeringsärenden. Den bör inte heller gälla vid interim- istiska beslut. Den muntliga handläggningen ska genomföras av den myndighet som beslutar om förvar. Då bör de generella bestämmelserna för sådan hand- läggning som redovisas i avsnitt 12.1 gälla. Det innebär att de omständig- heter som behöver klarläggas noggrant ska utredas. Utlänningen ska också få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständig- heter som åberopas i ärendet. Den gällande ordningen bör behållas när det gäller rätten till en muntlig förhandling i samband med varje ny prövning av ett beslut om förvar. regleras det genom en hänvisning till bland annat 10 kap. 11 § och 13 kap. utlänningslagen. Hänvisningen bör ersättas av en bestämmelse i den nya lagen. Av den bör det framgå att varje ny prövning av ett beslut om förvar ska föregås av en muntlig förhandling. Vid en muntlig förhand- ling gäller generellt att utlänningen ska höras. I ett ärende om förvar som handläggs av regeringen får enligt lagen om särskild utlänningskontroll det ansvariga statsrådet, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om muntlig förhandling och uppdra åt Migrationsöverdomstolen att hålla den muntliga förhandlingen. Vid för- handlingen ska utlänningen höras. Utlänningen ska vid förhandlingen få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständig- heter som åberopas i ärendet. får också bestämma att även andra personer ska höras. En representant för ska dessutom närvara vid förhandlingen. Dessa bestämmelser om den munt- liga förhandlingen bör i sak oförändrade föras över till den nya lagen. Verkställighet av ett beslut om förvar Regeringens förslag: Ett beslut om förvar ska verkställas av Säkerhets- Säkerhetspolisen ska dock, utan att ansvaret går över, få uppdra åt att verkställa beslutet. En utlänning som har fyllt och som är tagen i förvar ska placeras i en kriminalvårdsanstalt eller ett häkte. Utlänningen ska dock tillfälligt få förvaras i en polisarrest. Häkteslagen ska gälla för behandlingen av en utlänning som placerats i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest. också i fortsättningen få beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häk- tet eller arresten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: ombudsmän ifrågasätter att det inte framgår hur de som tas i förvar ska placeras i förhållande till andra för- varstagna, häktade och de som verkställer en påföljd samt hur länge de får vara placerade i en arrest. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på Skälen för regeringens förslag: Säkerhetspolisen ansvarar enligt lagen om särskild utlänningskontroll för att ett beslut om förvar verkställs. har inte framkommit några skäl att ändra reglerna om vem som ska ansvara för att förvarsbesluten verkställs. De bör därför föras över till den nya Däremot finns det skäl att ge Säkerhetspolisen möjlighet att vända Prop. 2021/22:131 sig till för att få hjälp med att praktiskt hantera verkstäl- ligheten av ett sådant beslut, till exempel att hämta utlänningen och föra honom eller henne till en häkteslokal. Det bör därför i den nya lagen före- skrivas att Säkerhetspolisen får uppdra åt att verkställa ett beslut om förvar. Ansvaret ska emellertid ligga kvar på Säkerhets- polisen, vilket också bör framgå av den nya lagen. En utlänning som är tagen i förvar ska enligt lagen om särskild utlänningskontroll placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest i stället för i som normalt är fallet. Även dessa bestämmelser om placering av förvarstagna vuxna utlänningar ska i huvudsak föras över oförändrade till den nya lagen. Det finns dock anledning att begränsa möjligheten att placera utlänningar i polisarrest. En sådan placering bör vara så kortvarig som möjligt, eftersom arrester inte är anpassade för annat än en tillfällig förvaring. Arrester har som regel inte samma möjlighet att erbjuda utevistelse och förutsättningarna för kontakter med omvärlden är betydligt sämre än på häkten och i fängelser. Det bör därför föreskrivas att förvar i arrest enbart ska vara en tillfällig lösning. Det saknas dock skäl för att ange hur länge en utlänning får vara placerad i en arrest eftersom det är något som bör avgöras i det enskilda fallet. En tillämpning av proportionalitetsprincipen torde dock innebära att endast en kortvarig placering kan bli aktuell.