prop · H903280 · 2022-07-26 00:00:00 — Bestämmelsen behandlar den löpande förvaltning av premiepensionsmedel som ska ske hos Sjunde AP-fonden (prop. 1999/2000:46 s. 171). Med det nya målet för premiepensionssystemet kommer ändamålet med Sjunde AP-fondens förvaltning att omfatta detta mål. Det behöver alltså inte göras några ytterligare lagändringar i syfte att förvalet ska ha till ändamål att uppfylla målet för premiepensionssystemet. Det bör inte införas något kompletterande mål för förvalsalternativet I promemorian föreslås ett nytt kompletterande mål för förvalsalternativet. Enligt det förslaget ska förvalsalternativet ha som mål att minimera risken för låga pensionsutfall och maximera förutsättningarna för bra pensions- Målet är bl.a. avsett att framhålla att den viktigaste risken att för- hålla sig till är att pensionssparare ska få ett dåligt pensionsutfall. Att premiepensionskapitalet, på grund av utvecklingen på kapitalmark- naden, varierar innan utbetalningarna av premiepension har inletts är na- turligt och kan antas vara relativt oproblematiskt för spararna. är det väsentliga att spararna känner trygghet i att avgiftsinbetal- ningarna förvaltas på ett säkert sätt och att man med tillräcklig säkerhet faktiskt får den förväntade riskpremien av att kapitalet är placerat på När spararen sedan närmar sig pensionering ökar intresset av trygghet och förutsägbarhet i utbetalningarna. Ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension innebär alltså att det förvaltade kapitalet måste investeras i tillgångar som varierar i värde och har osäker avkastning, men som därigenom är utsatt för en investeringsrisk som är förknippad med högre förväntad 2021/22:280 avkastning. Som framhålls i promemorian minskar en sådan kapitalförvaltning i praktiken risken för att framtida pensionärer får låga pensionsutfall. Det nya målet för premiepensionssystemet överensstämmer med ett sådant synsätt. Andra AP-fonden och anser att det mål som föreslås i promemorian inte är tillräckligt tydligt. Regeringen instämmer i denna kritik. Beroende på hur målet uppfattas i denna del kan det uppstå en diskussion om vad det innebär att förvalsalternativet dessutom enligt promemorians förslag ska maximera förutsättningarna för bra pensionsutfall. Regeringen anser därför att det inte finns skäl för att införa något sådant kompletterade mål för förvalsalternativet inom premiepensionen som föreslås i promemorian. Några remissinstanser föreslår alternativa målformuleringar. Exempelvis föreslår Andra AP-fonden att Sjunde AP-fonden ska förvalta fondmedlen på sådant sätt att de blir till största möjliga nytta för pensionsspararna inom premiepensionen. Regeringen anser dock att nuvarande reglering om ändamål och målsättningar för förvalsalternativet, i förening med det nya målet för premiepensionssystemet, är tillräcklig för att klargöra förvalsalternativets uppdrag. I avsnitt 5.2 föreslås dock att det därutöver ska gälla ett mål om föredömlig förvaltning i fråga om hållbarhet. och anser att det bör formuleras separata mål för förvalsalternativet under sparandefasen respektive utbetalningsfasen. Regeringen konstaterar att det övergripande mål för premiepensionssystemet som föreslås tar sikte på att leverera både avkastning på premiepensionsmedlen samt trygga och stabila utbetalningar. Som framgår ovan kommer detta mål att gälla för Sjunde AP-fondens förvaltning och regeringen ser därför inget behov av att formulera ett sådant mål separat för förvalsalternativet. Regeringen instämmer med Tredje AP-fonden att det även i fortsättningen bör gälla att förvaltningen uteslutande ska ske i pensionsspararnas intresse (5 kap. 1 § första stycket lagen om allmänna pensionsfonder). Som nämns ovan är detta en del av innebörden av det nya målet för premiepensionssystemet. Det bör dock även fortsättningsvis anges uttryckligen i lagen om allmänna pensionsfonder att Sjunde AP-fondens förvaltning uteslutande ska ske i pensionsspararnas intresse. Risknivån bör utgå från premiepensionssystemets mål Enligt pensionsöverenskommelsen ska risknivån i förvalsalternativet ses över. Enligt lagen om allmänna pensionsfonder har Sjunde AP-fonden som mål för placeringsverksamheten att fondmedlen, vid vald risknivå, ska placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås (4 kap. 1 § andra stycket i förening med 5 kap. 6 §). Till skillnad från det som gäller för Första–Fjärde AP-fonderna ställs inget krav på att den totala risknivån ska vara låg. Risknivån i förvalsalternativet anges inte i lag utan bestäms av Sjunde AP-fonden. Sjunde AP-fonden bör när detta sker beakta den samlade risken i det allmänna pensionssystemet (prop. 2009/10:44 s. 44). Att risknivån för förvalsalternativet inte ska vara låg har gällt . Regeringen uttalade då att valet av risknivå i förvalsalternativet är av central betydelse för den slutliga premiepensionen. För att uppnå en högre förväntad avkastning krävs i regel ett högre risktagande i form av högre risknivå. En låg risknivå innebär vanligen att även avkastningen är låg. Ett förvalsalternativ med låg risk kan resultera i låga pensioner från premiepensionssystemet för den betydande andel pensionssparare som inte gjort något aktivt val. kan ett val med alltför hög risknivå under ogynnsamma omständigheter resultera i utfall som ger mycket låga pensioner. Detta understryker vikten av en försiktig placeringsstrategi för förvalsalternativet, dock inte så försiktig att resultatet blir en onödigt låg pension (samma prop. s. 46). Det nya målet för premiepensionssystemet har avgörande betydelse för vilken risknivå som totalt sett behöver finnas i förvalsalternativet, eftersom risknivån har så stor betydelse för vilken avkastning som kan förväntas. Enligt målet ska premiepensionen totalt sett ge en avkastning som är tydligt högre än förändringen av inkomstindex. Detta mål överensstämmer med det mål som Sjunde AP-fonden satt upp i sina nuvarande riktlinjer för placeringsverksamheten och som anger att målet för förvalsalternativet är att uppnå en långsiktig avkastning som tydligt överstiger avkastningen i inkomstpensionen. Enligt Sjunde AP-fondens nuvarande placeringsriktlinjer innebär målet en långsiktig överavkastning under hela arbetslivet om . I promemorian görs bedömningen att det finns anledning att formulera ett mer ambitiöst avkastningsmål för sparandefasen på så sätt att överavkastningen i förhållande till inkomstindex bör vara . Detta bör dock inte regleras i lag. Några remissinstanser, bl.a. Andra AP-fonden och Sjunde AP-fonden, anser att det siffersatta mål som formuleras i promemorian inte är realistiskt och att det inte är väl underbyggt i promemorian. Andra remissinstanser, bl.a. , anser att risknivån ännu tydligare bör bestämmas i lag och att det inte bör vara upp till Sjunde att besluta risknivå. Regeringen anser att det är förenat med svårigheter att bestämma ett siffersatt mål för avkastningen i förvalsalternativet. När det gäller målet för premiepensionssystemet har regeringen uttalat att ett siffersatt mål för avkastningen är olämpligt (prop. 2021/22:179 s. 42). Den historiska utvecklingen på kapitalmarknaden har visserligen varit god, men är en opålitlig indikator för framtida avkastning. Bedömningen av en ansvarsfull nivå för ett mål om avkastning torde också variera över tiden – beroende på den långsiktiga ekonomiska utvecklingen, i och globalt. Ett avkastningsmål bör ha en långsiktig karaktär. Regeringen anser därför inte att det är rimligt att sätta ett mål för premiepensionssystemet som grundar sig på historisk avkastning eller dagens bedömningar av framtida avkastning. Detta gör sig gällande även i fråga om ett siffersatt mål för förvalsalternativet. Något sådant mål bör därför inte ställas upp. Vid den översyn av risknivån som ska göras enligt pensionsöverenskommelsen finns det emellertid anledning att beakta vilket resultat som förvaltningen i förvalsalternativet uppnått och hur förvaltningen bedrivs. I promemorian redovisas bl.a. följande. Förvalsalternativet har –2018 gett en avkastning om i genomsnitt . uppgick den kapitalviktade avkastningen för förvalsalternativet till , vilket är högre än inkomstpensionen, som gav en avkastning om . 2021/22:280 taget görs i promemorian bedömningen att förvalsalternativet kan sägas ha levt upp till sitt syfte att ge en högre avkastning än inkomstpensionen och att sprida den samlade risken, som det noteras att detta skett med gynnsamma förutsättningar. När det gäller hur förvaltningen bedrivs kan det nämnas att Sjunde AP- fonden har inrättat två byggstensfonder: AP7 Aktiefond (aktiefonden) och AP7 Räntefond (räntefonden). I fondbestämmelserna för aktiefonden anges bl.a. att den är en global aktiefond med hög risknivå. I fondbestämmelserna för räntefonden anges bl.a. att den är en fond med relativt låg risknivå. I avsnitt 5.3 beskrivs hur premiepensionsmedlen fördelas på dessa fonder med hänsyn till pensionsspararens ålder. Det kan nämnas att det är genom aktiefonden som merparten av tillväxten i sparandet är tänkt att skapas, genom hög investeringsrisk. är riskspridningen god i aktiefonden, vilket innebär att den risk som följer med exponering mot enskilda företag och enskilda marknader är förhållandevis låg. En stor del av den sammantagna risken är förknippad med utvecklingen på kapitalmarknaderna i ett globalt perspektiv. Detta kan dock leda till lägre risk, och därmed lägre avkastningsmöjligheter, jämfört med om en större andel hade investerats på enstaka eller några få marknader, t.ex. genom att övervägande göra aktieplaceringar i svenska företag. För att väga upp detta kan särskilda tekniker för riskjustering användas, t.ex. en s.k. hävstångsteknik. I promemorian beskrivs att Sjunde AP- fonden fått viss kritik för sin användning av sådana tekniker. Några remissinstanser, bl.a. SPF Seniorerna, anser att användningen av hävstång bör övervägas så att förvalsalternativet inte har för hög risknivå. Som anges i promemorian används just denna teknik dock i mindre omfattning än förut som andra riskjusterande inslag tillkommit, t.ex. exponering mot tillväxtmarknader, mindre bolag och alternativa placeringar. I avsnitt 6 lämnas förslag som ytterligare förbättrar förutsättningarna för goda investeringar utifrån ett riskspridnings- och avkastningsperspektiv. Regeringen gör sammantaget bedömningen att risknivån i förvalsalternativet bör utgå från målet med premiepensionssystemet och att risknivån, i likhet med det som gäller , inte bör regleras i lag. Den nuvarande risknivån i förvalsalternativet framstår överlag som ändamålsenlig för att uppnå det nya målet för premiepensionssystemet (jfr skr. 2020/21:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet s. 76 och 77). Om det visar sig att det finns skäl att göra förändringar för att öka tryggheten i sparandet eller möjligheterna att uppnå god avkastning, är det i första hand en fråga för Sjunde . Frågorna om risk och avkastning bör fortlöpande vara föremål för uppföljning och debatt. Det bör därför inte anges i lag vilka närmare mål som ska gälla för avkastningen och risknivån i förvalsalternativet och inte heller formuleras ytterligare mål som tar sikte på hur förvaltningen ska bedrivas, utöver det mål om föredömlig förvaltning i fråga om hållbarhet som behandlas i avsnitt 5.2. PRO, RPG och SKPF anser att det bör införas en insättningsgaranti för att pensionsspararna ska få ytterligare skydd. Denna fråga faller dock utanför ramen för detta lagstiftningsärende. Detsamma gäller LO:s synpunkt att premiepensionen utgör ett olämpligt inslag i pensionssystemet. Ett nytt mål om föredömlig förvaltning ska gälla för Sjunde AP-fonden Regeringens förslag: Medel som överförs till fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden ska förvaltas på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Vid förvaltningen ska Sjunde AP-fonden fästa särskild vikt vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på det övergripande målet för placeringsverksamheten. Sjunde AP-fondens riktlinjer för placeringsverksamheten ska innehålla strategier om hur målet om föredömlig förvaltning ska nås. Sjunde AP-fonden ska samverka med Första–Fjärde AP-fonderna när det gäller målet om föredömlig förvaltning. Samverkan ska omfatta åtminstone att ta fram en gemensam värdegrund för förvaltningen av fondmedlen och gemensamma riktlinjer för vilka tillgångar som fondmedel inte bör placeras i. Sjunde AP-fonden ska samverka med Första–Fjärde och Sjätte fonderna när det gäller redovisning av hur målen om att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt har uppnåtts. Samverkan ska omfatta åtminstone att ta fram gemensamma riktlinjer för redovisning av hur målet har uppnåtts. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian lämnas dock inget förslag om att Sjunde AP- fonden ska samverka med när det gäller redovisning av hur målen om att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt har uppnåtts. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Andra AP-fonden välkomnar att det införs mål om föredömlig förvaltning för förvalsalternativet. föreslår att det övergripande målet för förvaltningen ska vara att inom ramen för en socialt och miljömässigt hållbar utveckling minimera risken för låga pensionsutfall och maximera förutsättningarna för bra pensionsutfall. Organisationen anser att avkastning inte bör vara överordnat utan att hållbarhet bör vara den ram genom vilken hög avkastning eftersträvas. De nya reglerna bör enligt gå längre än promemorians förslag och tydliggöra att fossila investeringar ska fasas ut och att samtliga investeringar måste vara förenliga med klimatmålen. Det bör även förtydligas att syftet är att bidra till att nå klimatmålen och främja en hållbar utveckling. tillstyrker förslaget men anser att det vore mer konsekvent att ange att förvaltningen ska ske på ett sätt som leder till ekonomisk trygghet vid ålderdomen. Verket anser att strävan efter ett bra pensionsutfall ofta går via ackumulering över tiden av kortsiktigt optimerad avkastning, vilket ibland medför att pensionsspararnas långsiktiga intresse av ekonomisk trygghet under ålderdomen undermineras. Verket poängterar att ett huvudsyfte med det av ratificerade klimatavtalet från () är att möta utmaningen som den globala uppvärmningen orsakar genom att göra finansiella flöden förenliga med en väg mot låga utsläpp av växthusgaser och en klimat- mässigt motståndskraftig utveckling. 2021/22:280 bör övervägas om inte Sjunde AP-fondens förvalsalternativ bör omfattas av en reglering när det gäller hållbarhetsarbete som ställer minst lika höga krav som de som ställs på privata fonder på fondtorget för premiepensionen. anser att det är tveksamt att förverkliga miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter genom pensionsmedel och anför att de två förstnämnda aspekterna knappast är av karaktären att de nödvändigtvis säkrar den bästa ekonomiska utvecklingen för spararen. Förslaget i promemorian Ett nytt mål för Sjätte placeringsverksamhet överensstämmer med regeringens förslag när det gäller Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Första AP-fonden, och Tredje AP-fonden framhåller att AP-fondernas olika uppdrag kan begränsa jämförbarheten mellan fonderna. Skälen för regeringens förslag Ett mål om föredömlig förvaltning gäller för Första–Fjärde och Sjätte Första–Fjärde AP-fonderna har som komplette- rande mål för placeringsverksamheten att de ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt Vid förvaltningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar ut- veckling kan främjas utan att det görs avkall på det övergripande målet för placeringsverksamheten (4 kap. 1 a § lagen om allmänna pensionsfonder). Dessa AP-fonder har som övergripande mål att fondmedlen ska förvaltas på sådant sätt att de blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension samt att den totala risknivån ska vara låg och att fondmedlen, vid vald risknivå, ska placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås (4 kap. 1 § lagen om allmänna pensionsfonder). Det är en del av modern förvaltningsstrategi att arbeta aktivt med att integrera miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter i förvaltningen för att bidra till en långsiktigt hållbar värdetillväxt av kapi- talet (prop. 2017/18:271 s. 15). I och internationellt används ofta förkortningen ESG (eng. Environment, Social and Governance). ”Environment” avses t.ex. företagens inverkan på miljö och klimat (miljö- Med ”Social” avses frågor som rör socialt ansvarstagande, t.ex. mänskliga rättigheter, arbetstagarrättigheter och likabehandling (sociala Med ”Governance” avses frågor som rör styrningen av ett före- tag, t.ex. aktieägares rättigheter och frågor om ersättning till ledande befattningshavare (bolagsstyrningsaspekter). Dessa aspekter brukar sam- manfattas under benämningen ESG-frågor. Uttrycket ”ansvarsfulla investeringar” (eng. responsible investments) används i institutionell kapitalförvaltning, se till exempel FN:s principer för ansvarsfulla investeringar (eng. Principles for Responsible Invest- ments), för att beteckna principer för hur institutionella investerare bör agera för att integrera ESG-frågor i förvaltningen och i rollen som ägare verka för ett hållbart företagande. Uttrycket ”hållbar utveckling” innebär enligt den s.k. definition en ”utveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjlighet att tillgodose sina behov”. Med ”hållbar utveckling” avses lång- Prop. 2021/22:280 siktigt miljömässig, social och ekonomisk utveckling. Vad som är en miljömässigt hållbar utveckling har i konkretiserats genom den målstruktur för det svenska miljöarbetet som beslutade om 2010 (samma prop. 24–25, jfr även prop. 2009/10:155). När målet om föredömlig förvaltning infördes för Första–Fjärde AP- fonderna angavs att målet bör vara ett uttryck för en förväntan om att de ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt, dvs. utgöra ett föredöme för olika slag av kapitalförvaltning (prop. 2017/18:271 s. 23). I det ligger att förvaltningen ska vara effektiv, resultatinriktad, präglas av öppenhet och bidra till en långsiktigt hållbar värdetillväxt av tillgångarna. Målet innebär att fonderna ska integrera ESG-frågor i förvaltningen. Var och en av fonderna bör bedöma hur en sådan integrering kan ske på bästa sätt. Målet att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt innebär inte något ställningstagande till någon viss förvaltningsmodell eller i övrigt till hur förvaltningen av fondmedlen ska ske. Det innebär dock att Första–Fjärde AP-fonderna ska beakta ESG-frågor, oavsett förvaltningsmodell. För att kunna fästa särskild vikt vid hur förvaltningen kan främja en hållbar utveckling bör var och en av Första–Fjärde AP-fonderna bl.a. analysera hur placeringsverksamheten påverkar möjligheterna till en hållbar utveckling (samma prop. s. 25). Genom att bedöma hur integreringen av ESG-frågor vid förvaltningen av fondmedlen kan främja en hållbar utveckling i uttryckets alla dimensioner, och genom att ta hänsyn till dessa aspekter, kan Första–Fjärde AP-fonderna generera maximal nytta för pensionsspararna. kan Första–Fjärde AP-fondernas förvaltning främja en hållbar utveckling och bidra till att ett högt förtroende för förvaltningen kan upprätthållas. omfattas även , i likhet med Första–Fjärde AP-fonderna, av ett mål om föredömlig förvaltning (3 kap. 1 a § lagen [2000:193] om ). Första–Fjärde AP-fonderna har intensifierat sitt hållbarhetsarbete Förbrukningen av fossil energi spelar en direkt avgörande roll för möjligheterna att nå mål att hålla den globala uppvärmningen och sträva efter att den ska stanna . De finansiella aktörernas handlande har stor betydelse för att styra om investeringar till en mindre fossilberoende ekonomi. Regeringen har utvärderat de nya placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna med avseende på om placeringar i fossil energi minskar och har konstaterat att så har varit fallet (skr. 2020/21:130 s. 36). Marknadsvärdet för Första–Fjärde AP-fondernas innehav i fossil energi minskade –2020 med mellan . Detta kan både förklaras av en minskning av antalet företag inom fossil energi som fonden investerar i och en nedåtgående utveckling av de tillgångarnas värde. Det förhållandet att takten i minskningen har ökat efter det att de nya placeringsreglerna trädde i kraft visar enligt regeringens uppfattning att den ökade fokuseringen på hållbarhetsarbetet har gett ett tydligt resultat. Regeringen har i sammanhanget uttalat att det är föredömligt att AP-fon- derna bedömer att investeringar i företag verksamma inom kol-, olje- och gasindustrin kan medföra en högre finansiell risk för fonden som en konsekvens av den pågående omställningen till en mindre fossilberoende ekonomi. efterlyser ett lagstadgat hållbarhetsmål även för Sjätte och Sjunde AP-fonderna efterlyser i rapporten – investeringar och ägarstyrning (RiR 2021:18) att det ska införas ett lagstadgat hållbarhetsmål även för Sjätte och Sjunde AP-fonderna. bedömer att ett lagstiftat hållbarhetsuppdrag skulle stärka hållbarhetsarbetets legitimitet i nämnda fonder, samt att det skulle förtydliga fondernas ansvar att beakta hållbarhet och därmed kan bidra till att främja mål och intentioner för en hållbar utveckling fonderna (samma rapport s. 77). En princip om hållbarhet som omfattar föredömlig förvaltning gäller för fonder på det upphandlade fondtorget Enligt det nya regelverket om ett upphandlat fondtorg för premiepensionen ska fonderna på det upphandlade fondtorget vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet (2 kap. 3 § lagen [2022:760] om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg). Principen om hållbarhet konkretiseras genom att det i den nya lagen finns en bestämmelse om att ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt i fråga om hållbarhet, genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande (2 kap. 30 § lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg). Det innebär att fondförvaltare ska integrera ESG-frågor i sin förvaltning (prop. 2021/22:179 s. 97). I princip samma uttryckssätt används som i den målformulering som gäller för Första–Fjärde AP-fonderna enligt lagen om allmänna pensionsfonder. Ett minimikrav ska vara att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av internationella överenskommelser som har ingått och som rör frågor om hållbarhet. är ett exempel på en sådan internationell överenskommelse och kravet innebär alltså bl.a. att förvaltningen av fondmedlen ska vara i linje med (samma prop. s. 98). Sjunde AP-fonden bör omfattas av ett mål om föredömlig förvaltning i fråga om hållbarhet Sjunde AP-fondens förvaltning av fonder omfattas inte av något lagstadgat mål om föredömlig förvaltning. bedriver Sjunde AP-fonden ett hållbarhetsarbete som utgår från 14 övergripande hållbarhetsmål (se skr. 2020/21:130 s. 81). Dessa mål inkluderar mål om omställning hos de företag inom energisektorn som man investerar i, mål om fördubblade gröna investeringar till 2025, mål om aktiv ägarstyrning och om att Sjunde AP-fonden ska sprida kunskap om hållbara investeringar. Sjunde AP-fonden arbetar med påverkan på hållbarhetsområdet genom olika åtgärder, t.ex. röstning, dialog och svartlistning. Det övergripande arbetet för att nå målen har bl.a. innefattat en klimatscenarioanalys av hur väl investeringsportföljen ligger i linje med . fondens prioriterade områden utgår från ett temaarbete som fonden bedriver. Sjunde AP-fonden redovisade ett koldioxidavtryck om koldioxidekvivalenter, vilket står i kontrast till de betydligt lägre koldioxidavtryck som Första–Fjärde AP-fonderna redovisade (samma skrivelse s. 47).