prop · H903160 · 2022-03-22 00:00:00 — Enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291) gäller att om en enskild över- klagar en förvaltningsmyndighets beslut till en allmän förvaltningsdomstol ska den myndighet som först beslutade i ärendet vara den enskildes mot- part sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen (7 a § första stycket). I förarbetena till bestämmelsen påpekas att myndigheten däri- genom enligt 33 § förvaltningsprocesslagen får rätt att överklaga dom- stolens beslut om det har gått myndigheten emot (propositionen Tvåparts- process m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna, prop. 1995/96:22, s. 72 f.). Förvaltningsprocesslagen är subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning, dvs. om det i lag eller förordning har meddelats en be- stämmelse som avviker från förvaltningsprocesslagen så gäller den be- stämmelsen (2 §). Av förvaltningsprocesslagen framgår det vidare att en allmän förvalt- ningsdomstol normalt ska ge motparten i ett mål i domstolen tillfälle att yttra sig över en ansökan, ett överklagande eller en annan handling som inleder ett mål och det som hör till handlingen. Sökanden eller klaganden ska ges tillfälle att ta del av motpartens svar och det som hör till svaret och att yttra sig skriftligen över detta, om det inte är obehövligt. Domstolen ska vidare, om det behövs, inhämta yttrande från den förvalt- ningsmyndighet som tidigare beslutat i saken (10, 12 och 13 §§). Vissa av Skolinspektionens beslut får enligt skollagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol Skolinspektionen har tillsyn över bl.a. skolväsendet, särskilda utbildnings- former och annan pedagogisk verksamhet enligt skollagen (26 kap. 3 § skollagen). Det är också Skolinspektionen som handlägger ärenden om godkännande av enskild som huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grund- Prop. 2021/22:160 särskola (2 kap. 7 § första stycket skollagen). lägger även ärenden om godkännande av enskild eller kommun som huvudman för en internationell skola på grundskolenivå och om förklaring om rätt till bidrag för en enskild huvudman för en internationell skola på gymnasienivå (24 kap. 3 a, 4 a och 6 §§ skollagen). Skolinspektionen får återkalla ett godkännande eller ett beslut om rätt till bidrag och får som tillsynsmyndighet också besluta om föreläggande, anmärkning, statliga åtgärder för rättelse och tillfälligt verksamhetsförbud för en skolhuvudman (26 kap. 10, 11, 13, 17 och 18 §§ skollagen). Ett föreläggande kan, och i vissa fall ska, förenas med vite (26 kap. 27 § skollagen). Enligt skollagen får Skolinspektionens beslut i fråga om godkännande av enskilda som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grund- särskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Detsamma gäller myndighetens beslut i fråga om godkännande av enskild eller kommun som huvudman för en inter- nationell skola på grundskolenivå samt om återkallelse av ett sådant god- kännande. Även Skolinspektionens beslut i fråga om förklaring om rätt till bidrag för en enskild huvudman för en internationell skola på gymnasienivå och om återkallelse av en sådan rätt får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Det finns också bestämmelser om att Skol- inspektionens beslut i fråga om att en kommun eller ett landsting ska bekosta statliga åtgärder för rättelse, om tillfälligt verksamhetsförbud för en skolhuvudman och om vitesföreläggande får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 2 § skollagen). Skolinspektionen kan vara motpart när en kommun har överklagat Skolinspektionens beslut i fråga om godkännande av en enskild som huvudman får alltså enligt skollagen överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. I förarbetena till lagen anges att det av 7 a § förvaltnings- processlagen följer att om Skolinspektionens beslut att inte godkänna en enskild som huvudman för t.ex. en fristående skola överklagas av den enskilde blir Skolinspektionen den enskildes motpart i domstolen (prop. 2009/10:165 s. 587). Om Skolinspektionen däremot godkänner den enskilde och kommunen överklagar beslutet blir den enskilde, och inte Skolinspektionen, kommunens motpart (jfr rättsfallet RÅ 2008 ref. 4). För att Skolinspektionen ska kunna ta till vara de allmänna intressen som myndigheten har till uppgift att bevaka bör den enligt förarbetena ges ställning som part i domstolsprocessen även i de fall en kommun överklagar ett beslut att godkänna en enskild som huvudman (prop. 2009/10:165 s. 587). En bestämmelse om att förutom den enskilde också Skolinspektionen ska vara kommunens motpart i sådana fall infördes därför i skollagen (28 kap. 11 §). I andra fall är dock Skolinspektionen inte motpart när en offentlig huvudman har överklagat myndighetens beslut. HFD har upphävt ett beslut från Skolinspektionen om att förelägga en kommun vite. Eftersom den klagande kommunen inte kunde betraktas som enskild i den mening som avses i 7 a § förvaltningsprocesslagen hade Skolinspektionen enligt domstolen inte ställning som part i domstolsprocessen (HFD 2017 ref. 50). 2021/22:160 7.4.2 Skolinspektionen ska alltid vara motpart när Regeringens förslag: När ett beslut av över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol enligt skollagen ska Skolinspek- tionen alltid vara motpart i domstolen. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- ringens förslag, men bestämmelsen formuleras något annorlunda. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Till dem som tillstyrker hör , , Kammarrätten i , , och kommuner, Internationella Engelska skolan i (), kommuner och Regioner (SKR), , , , Idéburna skolors riksförbund (ISR) och . Det är förhållandevis få remissinstanser som har kommenterat sitt ställ- ningstagande men , och SKR anser att det är rimligt att det gäller samma villkor för Skolinspek- tionens partsställning oavsett om det är en fristående eller huvudman som överklagar ett beslut. Kammarrätten i anser att förslaget är en välkommen komplettering till regelverket. Kammarrätten i har inga invändningar mot förslaget i sak, men vill bl.a. lyfta fram att det finns förutsättningar för dom- stolen att inhämta yttrande från Skolinspektionen även om myndigheten inte är motpart. Kammarrätten ifrågasätter därför argumentet att motparts- ställningen behövs för att garantera att domstolarna får ett fullständigt underlag. De påpekar även att det saknas övergångsbestämmelser i för- slaget liksom överväganden avseende behovet av sådana. kommun (kultur- och utbildningsnämnden) avstyrker förslaget eftersom syftet med Skolinspektionens partsställning inte är klargjord och eftersom myndighetens yttranden inte kan ses som objektiv sakkunskap om myndigheten har partsställning. avstyrker också förslaget och anser att frågan bör föregås av en utredning som analyserar vilka effekter detta skulle få på rättssystemet som helhet. Skälen för regeringens förslag: Om en enskild överklagar en förvalt- ningsmyndighets beslut till en allmän förvaltningsdomstol ska, som nämn- ts, den myndighet som först beslutade i saken enligt 7 a § förvaltnings- processlagen vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Det är enligt förarbetena till paragrafen angeläget att skapa goda förutsättningar för prejudikatbildning på för- valtningsprocessens område. Det innebär bl.a. att man uppnår en mer likformig rättstillämpning. I förarbetena anges också att det får anses vara ett allmänt intresse att materiellt oriktiga avgöranden inte blir bestående. En möjlighet för en myndighet att få en ändring till stånd när ett dom- stolsavgörande är materiellt oriktigt kan leda till stora samhällsekono- miska vinster. Vidare anges att utredningsmaterialet blir fylligare i en två- partsprocess. Genom att parterna i en tvåpartsprocess sörjer för ett bättre utredningsmaterial avlastas domstolen en del av arbetet för att sakfrågorna i målet blir tillräckligt utredda (prop. 1995/96:22 s. 73 f.). Regeringen kan konstatera att eftersom Skolinspektionen inte är motpart när en offentlig huvudman överklagar ett beslut har Skolinspektionen inte någon formell rätt att yttra sig över överklagandet i domstolsprocessen. Domstolen kan ge myndigheten möjlighet att yttra sig i målet. En skyldig- het att göra det inträder emellertid först om domstolen anser att det behövs (13 § förvaltningsprocesslagen). Skolinspektionen kan inte heller över- klaga ett domstolsavgörande som går myndigheten emot eftersom myn- digheten inte är part i domstolsprocessen (33 § andra stycket förvaltnings- processlagen). En grundläggande utgångspunkt i skollagen är att det i princip ska gälla lika villkor för offentliga och enskilda skolhuvudmän. Regeringen bedöm- er därför att det är önskvärt att det inte görs någon skillnad mellan offen- tliga och fristående huvudmän vid ett överklagande av ett tillsynsbeslut. Flera av remissinstanser, bl.a. och Internationella Engelska skolan i är positiva till att förslaget bidrar till lika villkor. Kammarrätten i och kommun (kultur- och utbild- ningsnämnden) lyfter olika aspekter av att domstolarna kan inhämta yttranden från Skolinspektionen även om myndigheten inte är motpart. Kammarrätten ifrågasätter mot bakgrund av denna möjlighet argumentet att motpartsställningen behövs för att garantera att domstol- arna får ett fullständigt underlag medan kommun bedömer att yttranden från Skolinspektionen som part riskerar att inte komma att ses som sådan objektiv sakkunskap som det hade gjort om domstolen endast inhämtat yttrande från Skolinspektionen i dess egenskap av sakkunnig enligt 24 § förvaltningsprocesslagen. framför att det faktum att en kommun inte är part i förvaltningsdomstol inte bara gäller inom skolan utan är en generell processrättslig princip och anser att om kommuner ska vara part i större utsträckning bör frågan föregås av en utredning om vilka effekter detta skulle få på rättssystemet som helhet. Förvaltningsprocesslagen är subsidiär till annan lag eller förordning (2 §). Det innebär att det redan när lagen tillkom förutsattes att det kan finnas behov av specialreglering på olika områden. Flera av de skäl som i förvaltningsprocesslagens förarbeten anförs för att en myndighet ska vara motpart när en enskild överklagar en myndighets beslut är relevanta även i situationen att en kommun som är huvudman för utbildning enligt skol- lagen överklagar beslut, t.ex. att en tvåpartsställning medför att man uppnår en mer likformig rättstillämpning, att det får anses vara ett allmänt intresse att materiellt oriktiga avgöranden inte blir bestående, att en möjlighet för en myndighet att få en ändring till stånd när ett domstolsavgörande är materiellt oriktigt kan leda till stora samhälls- ekonomiska vinster, att utredningsmaterialet blir fylligare i en tvåparts- process och att domstolen, genom att parterna i en tvåpartsprocess sörjer för ett bättre utredningsmaterial, avlastas en del av arbetet för att sakfrå- gorna i målet blir tillräckligt utredda. En enskild som godkänns som huvudman enligt 2 kap. 5 § skollagen ska till allra största delen tillämpa samma bestämmelser i skollagen och andra författningar som en huvudman. Utöver att det är en generell princip på skolområdet att det ska gälla så lika förutsättningar som möjligt för kommunala och enskilda huvudmän, så anges i skollagen att utbild- ningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och 2021/22:160 inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 §). Så kan inte bli fallet om Skolinspektionen bara tillåts vara motpart när en enskild huvudman överklagar beslut om åtgärder för att komma till rätta med brister i huvudmannens verksamhet som drabbar barn eller elever, och inte när en huvudman överklagar beslut om åtgärder för att komma till rätta med brister i huvudmannens verksamhet som drabbar barn och elever. Regeringen konstaterar att den nuvarande ordningen inte bara medför att Skolinspektionen bara får bidra med sin sakkunskap i de fall domstolen begär in ett yttrande från myn- digheten utan även att Skolinspektionen inte får överklaga ett beslut som går Skolinspektionen emot. På så vis begränsas möjligheterna att få en rättspraxis på skolområdet som ytterst utformas av HFD. Regeringen bedömer att Skolinspektionen i egenskap av tillsynsmyndig- het för skolväsendet och andra verksamheter enligt skollagen är den främ- sta systemkontrollanten när det gäller lagen. Myndigheten är därmed den som i många fall är bäst lämpad att bistå förvaltningsdomstolarna med nödvändig sakkunskap när det gäller mål enligt skollagen eftersom dom- stolarna vid sin handläggning av målen mer sällan själva torde ha tillgång till särskild sakkunskap på området. Precis som remissinstanserna påpekar ska domstolen inhämta yttrande från myndigheten om det behövs (13 § förvaltningsprocesslagen). Regeringen anser emellertid att de beslut som Skolinspektionen fattar och som får överklagas enligt skollagen är av sådan betydelse, såväl för enskilda barn och elever och huvudmän som för samhället i stort, att Skolinspektionen bör ges ställning som part och därmed alltid ska kunna bidra till domstolarnas underlag inför sin prövning av besluten. Regeringens bedömning är därmed att domstolarna alltid bör ha tillgång till detta underlag, vilket blir fallet om Skolinspektionen alltid är motpart. Regeringen anser inte heller att förslaget påverkar domstolars möjlighet att anlita Skolinspektionen som sakkunnig, som kom- mun fört fram, eftersom den möjligheten inte torde finnas . Den som anlitas som sakkunnig får enligt 24 § förvaltningsprocesslagen och 40 kap. 2 § inte stå i sådant förhållande till saken att dess till- förlitlighet därigenom kan anses förringad. Även om regeringen anser att det är viktigt att Skolinspektionen får möjlighet att som part bidra med sin sakkunskap i ett mål där myndighetens beslut har överklagats av en kom- mun anser regeringen inte att den som har fattat ett beslut i den fråga som ett mål avser torde kunna anlitas formellt som sakkunnig i målet. Som anförs ovan innebär också ett förslag att Skolinspektionen ska vara mot- part när en kommun överklagar myndighetens beslut att Skolinspektionen får överklaga ett beslut som går myndigheten emot. Det innebär det skapas bättre förutsättningar för en mer heltäckande rättspraxis i viktiga frågor på skolområdet. Regeringen anser således, i likhet med Förvaltningsrätten i , att förslaget att Skolinspektionen alltid ska vara motpart när myndighetens beslut överklagas är en välkommen komplettering till regel- verket. Regeringen föreslår att förslaget genomförs. Kammarrätten i påpekar att det i promemorian inte föreslås några övergångsbestämmelser och att överväganden avseende behovet av sådana bestämmelser i förhållande till bl.a. nu aktuellt förslag saknas. Regeringen återkommer till frågan om övergångsbestämmelser i avsnitt 13. Regeringen föreslår mot bakgrund av ovanstående att det i skollagen ska Prop. 2021/22:160 införas en bestämmelse om att Skolinspektionen ska vara motpart i allmän förvaltningsdomstol när ett beslut av myndigheten överklagas hos dom- 8En bättre hantering av klagomål Dagens system för att hantera klagomål har Att huvudmannen tydligt tar ansvar för att förebygga och åtgärda brister i utbildningen har stor betydelse för det strategiska arbetet med att säker- ställa en god lärmiljö för alla elever. Därmed har en välfungerande klago- målshantering betydelse för huvudmannens långsiktiga arbete med såväl trygghet och studiero som andra områden. Det är mycket viktigt för elevernas utveckling och välbefinnande att hu- vudmannen säkerställer att brister i utbildningen skyndsamt blir åtgärdade. Områden där det är vanligt att elever och vårdnadshavare framför klago- mål till är bl.a. kränkande behandling och särskilt stöd (Årsrapport, Skolinspektionen 2019). Brister inom dessa områden ger konsekvenser i klassrummet för både elever och lärare och är nära förknip- pade med förutsättningar för en utbildning präglad av trygghet och studie- Dagens bestämmelser om huvudmannens klagomålshantering infördes för att elever och vårdnadshavare i högre utsträckning skulle vända sig till huvudmannen om de är missnöjda med utbildningen, i stället för att direkt anmäla detta till Skolinspektionen (prop. 2009/10:165 s. 309). spektionens kvalitetsgranskning Lokal klagomålshantering – för snabb hjälp till eleverna (2017) framgår dock att informationen till elever och föräldrar om möjligheten att lämna klagomål i många fall är svår att hitta. Skolinspektionen konstaterar att ett skäl till att elever och vårdnadshavare inte vänder sig till huvudmannen med sitt klagomål är att de inte känner till att denna möjlighet finns. Granskningen visar att tre av tio av dem som gör en anmälan inte känner till denna möjlighet. Utifrån sin tillsyn bedö- mer Skolinspektionen att bättre information till elever och vårdnadshavare om deras möjlighet att lämna klagomål är ett prioriterat område för att höja kvaliteten på klagomålshanteringen. Det handlar om att tydligare infor- mera om vem som är huvudman, vilket ansvar huvudmannen har och vad som händer när ett klagomål på utbildningen lämnas. till att elever och vårdnadshavare inte vänder sig till huvudmannen kan enligt myndigheten även bero på en brist på förtroende för huvudmannens sätt att hantera klagomål. Skolinspektionen lyfter även fram att det råder oklarheter hos flera hu- vudmän angående vilket ansvar huvudmannen respektive skolan har för att hantera klagomål. Hos ett flertal huvudmän finns inte heller ett syste- matiskt arbete för att se till att ansvarsfördelningen blir känd bland rektorer Detta riskerar att leda till att klagomål faller mellan sto- larna och därmed inte utreds och åtgärdas i tillräcklig omfattning. 2021/22:160 konstaterar Skolinspektionen att klagomålen sällan sammanställs vilket le- der till att huvudmannen inte har ett fullgott underlag för att identifiera långsiktiga utvecklingsområden för ett förebyggande arbete (Lokal klago- målshantering – för snabb hjälp till eleverna, 2017). I en uppföljande kvalitetsgranskning har Skolinspektionen granskat huvudmännens organisation och tillvägagångssätt vid klagomålshante- ring. Resultatet av granskningen visar att en majoritet av de granskade huvudmännen inte tydliggör vilka frågor som ska hanteras och utredas som klagomål. Det finns också behov av en tydligare åtskillnad mellan syn- punkter och klagomål. Huvudmän klargör inte heller sin egen del i arbetet, t.ex. när frågor inte ska behandlas av rektor utan av förvaltningen eller den enskilda huvudmannen (Klagomål mot utbildningen - Huvudmäns organisation och tillvägagångssätt, Skolinspektionen, 2020). Även Statskontoret har identifierat liknande utmaningar och menar att huvudmannens klagomålshantering i flera fall är okänd för elever och vårdnadshavare, vilket är en anledning till att de inte vänder sig till huvud- mannen vid klagomål. Statskontoret menar även att nuvarande system har flera brister ur ett effektivts- och resursperspektiv. Till dessa räknas att vårdnadshavare kan framföra klagomål till flera instanser , att incidenter överdokumenteras och att det går åt mycket resurser till att lämna de uppgifter som Skolinspektionen begär vid en utredning. Att klagomål framförs direkt till en statlig myndighet i stället för att han- teras av huvudmannen kan även leda till försämrade relationer mellan skola och vårdnadshavare då en anmälan riskerar att bryta kontakten mel- lan vårdnadshavare och skola. Att brister anmäls till Skolinspektionen i stället för att hanteras av huvudmannen kan i vissa fall leda till att hante- ringen av dessa snarare sätts på paus i väntan på ett utlåtande från myndigheten i stället för ett snabbt åtgärdande. Det är därför enligt Statskontoret av stor betydelse att klagomålshanteringen är både välfunge- rande och välkänd bland elever och vårdnadshavare (i skolan. Förslag till ett mer ändamålsenligt system., Statskontoret 2020) Även i de dialoger som utredningen genomfört framhölls brister i befintligt system för klagomålshantering från flera håll. Att det finns en hög benägenhet att anmäla klagomål och att dessa direkt utreds av en stat- lig myndighet medför att många lärare oroas för den process som en sådan utredning innebär. Det finns även exempel på att vårdnadshavare ibland uttrycker ett missnöje med utbildningen genom att anmäla, eller hota med att anmäla, skolan till Skolinspektionen. Detta uppfattas ha lett till vad som beskrivs som en skev maktfördelning, där skolor inte vågar agera i vissa situationer utan att först ha en mycket omfattande dokumentation. Befint- ligt system för anmälning och hantering av klagomål på utbildningen anses därmed ha skapat en betungande administrativ börda och oro bland skolans personal. Det framkommer också att mängden kontakter och påverkans- försök från vårdnadshavare gentemot lärare och rektorer ökar. Även detta leder till en ökad administrativ belastning för skolans personal. Huvudmannen ska ha ett tydligare ansvar för Regeringens förslag: I skollagen ska det, liksom , anges att en huvudman inom skolväsendet ska ta emot och utreda klagomål mot ut- bildningen och ha skriftliga rutiner för klagomålshanteringen. Bestäm- melsen om att information om rutinerna ska lämnas ska förtydligas genom att det införs ett krav på att huvudmannen aktivt ska verka för att rutinerna är kända bland elever, vårdnadshavare och personal. Det ska vidare anges i skollagen att när huvudmannen har tagit emot ett klagomål ska huvudmannen bekräfta detta, skyndsamt göra den utredning som behövs för att kunna hantera klagomålet och återkoppla till den som har framfört klagomålet. ska med anledning av inkomna uppgifter från en enskild om en utbildning inom skolväsendet få inleda tillsyn som rör ett enskilt barn eller en enskild elev endast om den enskilde har anmält klagomål till huvudmannen och denne genom sin klagomålshantering har fått möjlighet att hantera frågan och se till att nödvändiga åtgärder vidtas, eller om det finns särskilda skäl. Om Skolinspektionen får uppgifter från en enskild eller en annan myndighet om en utbildning inom skolväsendet och Skolinspektionen inte inleder tillsyn får myndigheten överlämna uppgifterna till huvud- mannen för hantering inom huvudmannens klagomålshantering, om sekretess inte hindrar det. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. I departementspromemorian föreslås inte att en huvudman ska bekräfta att denne har tagit emot ett klagomål. Vidare föreslås att huvudmannen ska återkoppla på ett lämpligt sätt. I promemo- rian används i de förslag som avser Skolinspektionen formuleringen ”utre- da klagomål” i stället för formuleringen ”inleda tillsyn”. Det föreslås inte att den begränsning för Skolinspektionen att inleda tillsyn som föreslås gälla om det inte finns särskilda skäl endast ska gälla i fråga om synpunkter som lämnats av enskilda som inte har lämnat ett klagomål till huvud- mannen och att begränsningen bara ska avse tillsyn som rör ett enskilt barn eller enskild elev. I promemorian föreslås att Skolinspektionen, om myn- digheten inte utreder ett klagomål, ska överlämna uppgifterna till huvud- mannen. Däremot föreslås inte att om Skolinspektionen får uppgifter från en enskild eller en annan myndighet om en utbildning inom skolväsendet och Skolinspektionen inte inleder tillsyn får myndigheten överlämna upp- gifterna till huvudmannen för hantering inom huvudmannens klagomåls- hantering, om sekretess inte hindrar det. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Till dem som tillstyrker hör , Statskontoret, Specialpeda- gogiska skolmyndigheten (SPSM), (), Myndig- heten för delaktighet, , och kommuner, , Idéburna skolors riksförbund, , , och Rädda barnen.