prop · H903160 · 2022-03-22 00:00:00 — Att det inte föreslås någon dokumen- tationsskyldighet framgår av att de nya bestämmelserna om omhänder- tagande av mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrust- ning inte föreslås anges i 5 kap. 24 § skollagen, som reglerar den dokumentationsskyldighet som gäller med anledning av åtgärder som vid- tas enligt 5 kap. skollagen. De föreslagna bestämmelserna om omhändertagande av mobiltelefoner är förenliga med och I avsnitt 10.3 görs bedömningen att förslaget om att mobiltelefoner och annan kommunikationsutrustning endast ska användas efter lärarens instruktion när undervisning pågår är förenligt med . BO framför att förslagen som gäller mobilförbud och omhändertagande samt förebyggande omhändertagande av telefoner är av sådan karaktär, och av betydelse för elever, att elever borde ha involverats mer under fram- tagandet av promemorian. Ett sådant förfarande hade enligt BO förbättrat förutsättningarna att bedöma förslaget i förhållande till barnets bästa. BO anser att frågan om hur regleringen av mobiltelefoner ska hanteras behöver utredas mer och ha tydligare förankring i barn och ungas erfarenheter och perspektiv. Regeringen kan konstatera att i arbetet med promemorian har dialoger ägt rum med bl.a. Elevkårer och elevråd. Dessa har också varit remissinstanser. Regeringen bedömer att ytterligare utred- ning inte är nödvändig. Regeringen vill också understryka att ändamålet med regleringen är att främja elevers utveckling och lärande. I sammanhanget vill regeringen också framhålla att i all utbildning enligt skollagen ska barnets bästa vara utgångpunkt och barnets inställning ska så långt det är möjligt klarläggas (1 kap. 10 § skollagen). Vidare ska elever ges inflytande över utbildningen (4 kap. 9 § skollagen). Även vårdnads- havare för elever i förskoleklassen, , grundsärskolan, special- skolan, sameskolan och fritidshemmet ska erbjudas möjlighet till infly- tande över utbildningen (4 kap. 12 § skollagen). Som regeringen har lyft tidigare bedömer regeringen att t.ex. ett beslut av en rektor för en skolenhet inom de obligatoriska skolformerna om att mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning ska omhändertas hela skoldagen är ett beslut av den betydelsen att frågan först bör behandlas vid ett sådant forum för samråd med barnen, eleverna och vårdnadshavare som enligt 4 kap. 13 § skollagen ska finnas vid varje förskole- och skolenhet. Inom ramen för ett eller flera sådana forum ska eleverna och vårdnadshavarna informeras om förslag till beslut i sådana frågor som är viktiga för enhetens verksamhet och som kan ha betydelse för eleverna och vårdnadshavarna. De ska ges tillfälle att komma med synpunkter innan beslut fattas. När det gäller förslaget om omhändertagande av mobiltelefoner och an- nan kommunikationsutrustning i syfte att förebygga kränkande fotografe- ring enligt 4 kap. 6 a § eller annan kränkande fotografering eller filmning är syftet att elever, som t.ex. måste byta om för att kunna delta i idrottslektioner, inte ska behöva oroa sig för att de, när de byter kläder eller klär av sig nakna och duschar inför andra, ska bli utsatta för en kränkande fotografering eller filmning som i förlängningen kan komma att läggas ut på internet. Visserligen kan såväl en sådan fotografering eller filmning som en spridning av bilderna vara brottslig, men det utesluter inte att elever ändå kan ha en befogad oro för att sådant kan ske. Även rektorns befogenhet att i obligatoriska skolformer besluta om att mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning ska omhändertas under hela skoldagen syftar till att eleverna ska tillförsäkras en skolmiljö där de kan känna sig trygga och inte behöva känna oro mellan lektioner, eller på en lektion, inför den kommande rasten. En sådan trygghetsskapande åtgärd främjar elevernas utveckling och lärande och skapar förutsättningar för att de ska kunna inhämta och utveckla kunskaper och värden i enlighet med Prop. 2021/22:160 utbildningens mål. Som regeringen har framfört ovan syftar det förslaget också till att barn i högre utsträckning ska umgås med varandra för att lära sig mer om normer och utveckla förmågor när det gäller det sociala samspelet. De föreslagna bestämmelserna om omhändertagande av mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning får, även om det är fråga om tillfälliga omhändertaganden , anses innefatta en viss begränsning av skyddet för enskild egendom enligt artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europa- konventionen, (jfr lagrådets yttranden i prop. 2006/07 s. 39 och prop. 2009/10:165 s. 1313). I artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till anges att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom samt att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Enligt andra stycket inskränker emellertid dessa bestämmelser inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med bl.a. det allmännas intresse. Föreskrifter som begränsar rättigheter enligt ska vara klara och tydliga och inte öppen för alltför vida tolkningar. De föreslagna begränsningarna föreslås i syfte att unga personer ska ha möjlighet att tillgodogöra sig den utbildning de har rätt till och deras rätt att känna sig trygga i skolmiljön. Regeringen anser utifrån dessa utgångspunkter att den föreslagna regleringen är förenlig med . När det gäller förslagets förenlighet med görs, mot bakgrund av de överväganden som redovisas i avsnitt 10.3 och i detta avsnitt, bedömningen att den föreslagna regleringen är förenlig med vad som får anses vara barnets bästa. De föreslagna bestämmelsernas förhållande till ordningsreglerna Som tidigare framgått ska ordningsreglerna ska enligt skollagen tas fram under medverkan av eleverna. Regeringen bedömer att en hög delaktighet av eleverna i arbetet med ordningsregler ger bättre förutsättningar för att dessa följs, vilket även gäller mobiltelefonanvändning. Flera remiss- instanser, bl.a. SKR och kommun, konstaterar att det finns skolor och huvudmän som hanterar frågan om mobiltelefoner genom skolans ordningsregler. Även regeringen anser att det finns fördelar med att behandla frågan om mobilanvändning i skolans ordningsregler. När det gäller undervisnings- situationen kommer dock både skolans personal och elever framöver att behöva utgå från den föreslagna lagstiftningen, det vill säga utgångs- punkten kommer att vara ett mobiltelefonförbud under lektionstid, men med möjlighet för lärare att besluta om viss användning av mobiltelefoner. För undervisningssituationen kommer det således bara att finnas ett begränsat utrymme att besluta om frågan genom ordningsregler. När det gäller den föreslagna befogenheten för rektorn att i vissa skol- former besluta om att mobiltelefoner ska omhändertas under hela skolda- gen finns det ingenting som hindrar att regler om ett sådan omhänder- 2021/22:160 tagande finns i ordningsreglerna. Rektorn kan t.ex. välja att låta bestäm- melserna tas fram inom ramen för arbetet med ordningsreglerna och sedan fatta ett kompletterande separat motsvarande beslut gällande omhänder- tagande av mobiltelefoner med stöd av den nya bestämmelsen. Om en elev sedan inte vill lämna in sin mobiltelefon i enlighet med ordningsreglerna ger ett sådant beslut rektorn eller en lärare eller annan personal rätt att omhänderta mobiltelefonen ändå. Som framgår ovan kan även frågan om de rutiner som ska finnas för omhändertaganden som görs med stöd av rektorns beslut eller de föreslagna bestämmelserna om omhändertagande i förebyggande syfte hanteras inom ramen för arbetet med skolans ordningsregler i syfte att utforma och förankra rutinerna med personal, elever och föräldrar. När det gäller gymnasie- och gymnasiesärskolor finns det inte något som hindrar att rektorn, personalen och eleverna tar fram ordningsregler som innebär att mobiltelefonerna samlas in och lämnas tillbaka i slutet av skoldagen. Som framgår av förarbetena till skollagen är en ordning som rektorn, lärare och elever kommit överens om tillsammans som innebär att eleverna ges möjlighet att lämna ifrån sig mobiltelefoner inte att betrakta som ett omhändertagande från skolans sida, eftersom ett sådant överlämnande sker på frivillig grund (prop. 2006/07:69 s. 16). Som nämnts i avsnitt 10.2 kan dock mobiltelefoner som används i strid med ordningsregler inte omhändertas om det inte finns lagstöd för det. Lagstöd för att omhänderta mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikations- utrustning för att förebygga störningar i undervisningen och förebygga kränkande fotografering och filmning lämnas ovan. 11Personalens allmänna befogenheter för att säkerställa trygghet och studiero ska förtydligas 11.1Det finns risk att personal i skolan inte ingriper om deras befogenheter är otydliga Det förebyggande arbetet är väsentligt för att undvika att situationer upp- står som kräver omedelbara åtgärder för att säkerställa trygghet och studie- ro. För att alla elever ska få en undervisning med studiero i en trygg miljö måste dock lärare och annan personal ha befogenhet att hantera svåra situationer om sådana uppstår. En särskild fråga inom området är vilka befogenheter som lärare och annan personal har att ingripa fysiskt. Frågan behandlas inte uttryckligen i skollagen, men en praxis har utvecklats genom flera avgöranden i . Enligt bl.a. att skapa studiero – en rapport om lärares ansvar och befogenheter (2019) och de dialoger som genomfördes som ett led i framtagande av den departementspromemoria som ligger till grund för denna proposition (se avsitt 3) råder en viss osäkerhet i fråga om vilken typ av ingripanden som är tillåtna och i vilka situationer. Enligt Lärarförbundets rapport anser sju av tio grundskolelärare och sex Prop. 2021/22:160 av tio gymnasielärare att det inte är tydligt vilken befogenhet de har och att de har tvekat att agera vid situationer när elever stör studieron, därför att de är osäkra på sina befogenheter. Denna otydlighet och osäkerhet får konsekvenser för arbetsmiljön på skolan för såväl lärare och annan personal som eleverna. Att lärare och annan personal ingriper i stökiga situationer är en förutsättning för ett väl fungerande arbete med trygghet och studiero. 11.2 Rättsläget på området Personalen har en tillsynsplikt Alla barn och elever har rätt att lära och utvecklas i en trygg och stimuler- ande miljö. Lärare och annan personal har såväl en möjlighet som en skyldighet att ingripa i situationer där det är motiverat för att säkerställa elevernas trygghet och studiero. I vissa fall kan detta innebära att personalen behöver ingripa fysiskt för att avvärja en situation som invol- verar våld, kränkningar eller annat ordningsstörande uppträdande. Vårdnadshavares tillsynsplikt regleras i 6 kap. 2 § . bestämmelsen ska en vårdnadshavare se till att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder, mognad och övriga omständigheter. Vårdnadshavaren ska hindra barnet från att skada andra genom att se till att barnet står under uppsikt eller att andra lämpliga åtgärder vidtas. har vårdnadshavaren en bestämmanderätt ifråga om barnets personliga an- gelägenheter, men ska ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål i takt med barnets stigande ålder och utveckling (6 kap. 11 § Till skillnad från vårdnadshavarens tillsynsplikt är skolans tillsyns- ansvar för eleverna inte författningsreglerat. Av rättspraxis framgår dock att personalen övertar tillsynsansvaret från vårdnadshavarna som eleverna vistas i skolan. Detta är bl.a. en skadeståndsrättslig fråga, som innebär att huvudmannen kan bli skyldig att ersätta en skada som vållats genom att personalen inte utövat adekvat tillsyn över barnen eller I ett avgörande från prövades frågan om personalen vid ett kommunalt fritidshem uppfyllt sitt tillsynsansvar när ett barn skadat ett annat barn (NJA 1984 s. 764). Domstolen slog fast att barn och deras vårdnadshavare har befogade anspråk gentemot kommunen på att miljön i fritidshemmen är säker och tillsynen betryggande. ansågs genom försummelse ha framkallat risk för skada. Tillsynsansvaret innebär att det är personalen som under vistelsen i skolan avgör hur tillsynen ska utövas. I anslutning till personalens ansvar för tillsynen uppkommer frågan vilka åtgärder personalen får vidta för att uppfylla sitt ansvar och om dessa åtgärder omfattar det som i rättspraxis kommit att kallas ”fysiska ingripanden”. Det finns en allmän möjlighet att ingripa fysiskt på grund av bestämmelserna om nödvärn och nöd bestämmelser om nödvärn och nöd utgör grunder för an- svarsfrihet som kortfattat innebär att vem som helst under vissa omständig- 2021/22:160 heter får ingripa fysiskt eller med våld på ett sätt som, i fall dessa om- ständigheter inte hade förelegat, skulle ha utgjort brott. En gärning som någon begår i nödvärn utgör brott endast om den med hänsyn till angreppets beskaffenhet, det angripnas betydelse och omständ- igheterna i övrigt är uppenbart oförsvarlig. Rätt till nödvärn föreligger mot ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person eller egendom. Sådan rätt föreligger även mot den som med våld eller hot om våld eller på annat sätt hindrar att egendom återtas på bar gärning, den som olovligen trängt in i eller försöker tränga in i rum, hus, gård eller fartyg, eller den som vägrar att lämna en bostad efter tillsägelse (24 kap. 1 § ). En gärning som någon begår i nöd utgör brott endast om den med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och omständig- heterna i övrigt är oförsvarlig. Nöd föreligger när fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse (24 kap. 4 § ). Om det uppstår en situation i skolan, där t.ex. en elev brukar våld mot en annan elev på ett sådant sätt att det är fråga om ett påbörjat brottsligt angrepp har alltså personal, som vem som helst, möjlighet att ingripa fysiskt för att avvärja detta angrepp. Utöver denna möjlighet att ingripa fysiskt på grund av be- stämmelser om nödvärn och nöd, anses personalen i skolan ha en ytterliga- re möjlighet att ingripa fysiskt, som grundar sig på deras tillsynsplikt. I det följande redovisas hur denna ytterligare möjlighet har kommit till uttryck i svensk rättspraxis. En särskild befogenhet att ingripa fysiskt har slagits fast i straffrättspraxis Den möjlighet att utöva kroppslig bestraffning i skolan, som fanns , kan bedömas ha omfattat en befogenhet till det som benämns fysiska ingripanden med anledning av tillsynsplikten. När befog- enheten avseende kroppslig bestraffning togs bort, lämnades befogenheten att ingripa fysiskt på grund av tillsynsplikten formellt oreglerad. Detta ledde till att frågan om en sådan befogenhets eventuella existens, trots av- saknaden av uttryckliga bestämmelser, blev föremål för domstolsprövning i rättsfallet ”Äppelkastningen” (NJA 1988 s. 586). Detta fall gällde frågan om en lärare gjort sig skyldig till ringa misshandel när han tagit ett grepp om nacken på en elev för att förmå eleven att följa med till rektors- expeditionen efter att eleven kastat äpplen i ett kapprum. Ingripandet be- dömdes ha orsakat eleven en inte helt obetydlig smärta och ömhet samt även gett upphov till vissa rodnader på elevens nacke. Riksåklagaren argu- menterade för att regeringsformen (RF) innebar att all våldsanvändning från företrädare för det allmänna (t.ex. skolpersonal) gentemot enskilda är förbjuden, om den inte uttryckligen är tillåten enligt lag. Föredragande revisionssekreterare anförde i sitt förslag till avgörande däremot att det fortfarande borde anses finnas en befogenhet för lärare att ingripa fysiskt för att upprätthålla ordningen i skolan, baserat på en typ av sedvanerätt och äldre föreskrifter som inte direkt upphävts av lagstiftaren. I domskälen analyserade inte bristen på uttrycklig lagreglering om fysiska ingripanden i förhållande till . uttryckte i stället att det får förutsättas att en lärare vid utövning av sin tillsynsplikt inte kan vara avskuren från varje möjlighet till kroppsligt Prop. 2021/22:160 ingrepp mot en elev även då det inte är fråga om en nödvärns- eller Det som här benämner tillsynsplikt, inne- bar alltså enligt domstolen en befogenhet att företa en fysisk åtgärd som inte syftade till att direkt avvärja skada på person eller egendom, utan som snarare får betecknas som en rent ordningsskapande åtgärd. Det fysiska ingripande som läraren i det aktuella fallet hade gjort, ansågs av dock inte falla inom ramen för vad en lärare får vidta på grund av tillsynsplikten. Skolpersonalens möjlighet att ingripa fysiskt på grund av tillsynsplikten kan enligt , med hänsyn till lagstiftarens inställning att aga inte får förekomma, inte omfatta sådana förfaranden som faller under straffbestämmelsen för misshandel. Läraren dömdes därför för ringa misshandel. Även i rättsfallet ”Läraren och elevassistenten” NJA 2009 s. 776 har slagit fast att tillsynsplikten kan utgöra en grund för straffrättslig ansvarsfrihet om lärare och annan personal i skolverksamhet ingriper fysiskt, trots att uttryckligt lagstöd saknas. Domstolen noterade bristen på lagstiftning som gav en uttrycklig befogenhet till skolpersonal att företa kroppsliga ingrepp gentemot barn och elever. Domstolen upprätthöll dock prejudikatet som slog fast att tillsynsplikten utgör en grund för straffrättslig ansvarsfrihet. har därmed slagit fast att det finns oskrivna regler om straffrättslig ansvarsfrihet som innebär att personal i skolverksamhet som ingripit fysiskt under vissa omständigheter inte ska anses ha begått brott. Denna typ av oskrivna regler, som innebär att en annars otillåten gärning ska bedömas som tillåten, kallas inom straffrätten social adekvans. Ansvarsfrihet enligt principen om social adekvans kan aktualiseras i situa- tioner där det framstår som orimligt och oavsiktligt att ett straffrättsligt ingripande sker (se bl.a. rättsfallen ”Omskärelsen” NJA 1997 s. 636, ”Studenternas förtalsbrott” NJA 2014 s. 808, ”Cross-checking” NJA 2018 s. 591 och ”Fåtöljen” NJA 2018 s. 1051). Befogenheterna för rektor, lärare och handledare vid fjärrundervisning har till viss del tydliggjorts i skollagen I den nu gällande skollagen finns en bestämmelse i 5 kap. 6 § första stycket, som saknar motsvarighet skollag. Enligt denna bestämmelse får rektorn eller en lärare vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma till rätta med en elevs ordningsstörande uppträdande. En sådan åtgärd får endast vidtas om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter (5 kap. 6 § fjärde stycket). Av förarbetena framgår att åtgärden ska vara inriktad på att förbättra elevens framtida uppträdande och inte vara en bestraffning för något som denne har gjort (se propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, prop. 2009/10:165 s. 323 och 681). Vidare framgår att avsikten med be- stämmelsen bl.a. är att de principer om skolpersonalens möjlighet att in- gripa fysiskt som framgår av avgörandena ”Äppelkastningen” NJA 1988 s. 586 och ”Läraren och elevassistenten” NJA 2009 s. 776 ska komma till uttryck i lag (prop. 2009/10:165 s. 680 f.). I samband med att fjärrundervisning 2020 reglerades i 21 kap. skollagen infördes i 5 kap. 6 § tredje stycket en bestämmelse om att även en sådan handledare vid fjärrundervisning som avses i 21 kap. 13 § har sådana befogenheter som anges i samma paragrafs första stycke. Någon uttrycklig befogenhet för annan personal att vidta denna typ av åtgärder för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero finns däremot inte i skolför- fattningarna. Befogenheten att ingripa fysiskt till följd av tillsynsplikten har även aktualiserats i fråga om kränkande behandling Efter den nuvarande skollagens ikraftträdande har befogenheten att ingripa fysiskt till följd av tillsynsplikten behandlats även i rättsfall som avsett skadestånd på grund av kränkande behandling enligt 6 kap. skollagen. I ”Örfilen” NJA 2016 s. 596 hade att ta ställning till om en elev som fått en örfil av en lärare hade blivit utsatt för sådan kränkande behandling som enligt 6 kap. 9 och 12 §§ skollagen berättigar till skadestånd. refererade till den befogenhet att vidta omedelbara och tillfälliga åtgärder för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero som framgår av 5 kap. 6 § första stycket skollagen samt till hän- visningen i lagens förarbeten till de i rättspraxis uttryckta principerna om fysiska ingripanden inom ramen för tillsynsplikten. bedömde att situationen i det aktuella fallet var sådan att ett visst kroppsligt ingrepp var befogat, dock inte en örfil. Domstolen uttalade vidare bl.a. att ett otillåtet kroppsligt ingrepp av en lärare som utgångspunkt utgör kränkande behandling i skollagens mening. Även Högsta domstolens dom i rättsfallet ”Soffan i rasthallen” NJA 2020 s. 578 gällde frågan om en skolhuvudmans skadeståndsskyl- dighet enligt 6 kap. skollagen. Målet gällde en situation där eleven hade placerat en soffa i skolans rasthall, så att den stod i vägen för en central passage, och inte flyttade på sig när han blev ombedd, varpå en lärare hade tagit ett ”brottargrepp” om hans hals och nacke och lyft upp honom ur soffan. Även i detta fall gjorde bedömningen att 5 kap. 6 § skollagen ger en viss, begränsad, rätt för en lärare att inom ramen för sin tillsynsplikt göra fysiska ingripanden – kroppsliga ingrepp – mot en elev. framhöll att ett grepp om en elevs nacke i regel är ett fysiskt ingripande av sådant slag att det utgör en kränkande behandling, men bl.a. eftersom det i detta fall varit ett mycket kortvarigt och för situa- tionen anpassat fysiskt ingripande, som objektivt sett inte kan ha lett till annat än ett högst tillfälligt obehag, bedömde domstolen att eleven inte hade utsatts för kränkande behandling i skollagens mening och att någon skadeståndsskyldighet inte förelåg. Fysiska ingripanden berör rättighetsskyddet I 2 kap. RF finns bestämmelser om skydd mot bl.a. påtvingat kroppsligt ingrepp och frihetsberövande gentemot det allmänna. Personal i utbildning som bedrivs av kommuner, regioner och staten utgör representanter för det allmänna i förhållande till sina elever och därför kan ett fysiskt ingripande i skolan aktualisera detta grundlagsskydd. Enligt 2 kap. 6 § RF är var och en också gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp även i andra fall. Detta skydd får enligt 2 kap. 20 § RF begränsas genom lag och i övrigt under de särskilda förut- sättningar som anges i RF. I rättsfallet ”Äppelkastningen” NJA 1988 s. 586 hänvisade Riksåkla- garen till vissa resonemang om omfattningen av skyddet mot kroppsliga ingripanden polisberednings betänkande Polislag (SOU 1982:63). I betänkandet anges bl.a. att skyddet bör anses gälla mot sådana handlingar vilka är straffbara som misshandel enligt , dvs. att tillfoga annan person kroppsskada, sjukdom eller smärta eller att försätta honom i vanmakt eller annat sådant tillstånd. Vidare anges att förarbetena till RF närmast ger vid handen att även varje annan våldsanvändning som riktas mot person är ett integritetsintrång enligt RF. Som personellt våld kan man beteckna varje omedelbar inverkan på person genom kroppsligt våld eller genom hjälpmedel. Den som rycker i, knuffar eller håller fast någon annan utövar alltså våld (betänkandet s. 84, jfr också betänkandet Medborgerliga fri- och rättigheter regeringsformen, SOU 1975:75, s. 356 och 363 f. samt propositionen med förslag till polislag m.m., prop. 1983/84:111, s. 81 f.). I domskälen berördes inte rättighetsskyddets om- fattning enligt RF. Enligt 2 kap. 8 § RF är var och en gentemot det allmänna också skyddad mot frihetsberövanden.