prop · H903214 · 2022-03-28 00:00:00 — Även () betonar vikten av särskilda arbetssätt i de fall den enskilde till följd av funktionsnedsättning inte aktivt kan välja det enskilda stödet eller insatsen. , och kommun tar upp frågan om risker vad gäller arbetsmiljön för de personliga assistenterna kopplat till förslaget. kommun önskar ett förtydligande av distinktionen mellan detta grundläggande behov och tillsyn som ett övrigt hjälpbehov. Funktionsrätt och anser att det finns en risk att det föreslagna stödet inte omfattar den tillsyn som kan förebygga skador och risker och som ges i form av ”annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade”. anser att ordet ”fysisk” bör strykas då förslaget även bör omfatta psykisk skada. anser vidare att stödet bör undantas från kravet på att vara integritetsnära. SKR anför att det innebär en ändring i grundtanken om vad personlig assistans är om det inte ställs något krav på ingående kunskaper om den funktionshindrade. Enligt SKR krävs det särskilda överväganden om detta. anser att personlig assistans endast är en lämplig insats Prop. 2021/22:214 för de individer som själva kan styra insatsens utförande. kommun anser att det är orimligt att det inte ska finnas krav på faktiska episoder och grad av intensitet i beteendet. Kommunen anser att det i stället är bättre att de kriterier som fastställts i rättspraxis vad gäller aktiv tillsyn ingår i det grundläggande behovet. kommun ser också en risk för att förslaget kan skapa osunda incitament för personer runt den enskilde att avstå från andra åtgärder som kan minska den enskildes hjälpbehov. påpekar att eventuella svårigheter att genom utredning påvisa det föreslagna grundläggande behovet behöver bli föremål för fördjupade och noggranna analyser i den fortsatta beredningen av ärendet. ser risker med förslaget ur ett brottsförebyggande perspektiv och att utredningar av funktionsförmågan, stärkt kontroll av de intyg som utgör underlag för bedömning och andra kontrollmekanismer behöver säkerställas. saknar en jämställdhetsanalys av förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning Det bör införas ett nytt grundläggande behov som avser stöd för att förebygga vissa riskfyllda beteenden Dagens praxis innebär att det, inom det grundläggande behovet annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den enskilde, kan beviljas personlig assistans för aktiv tillsyn av övervakande karaktär som behövs för att begränsa allvarliga konsekvenser på grund av den enskildes riskbeteende. Behovet ska ha sin grund i den enskildes psykiska funktionsnedsättning (se HFD 2015 ref. 46). Tillsynen ska vidare behövas för att begränsa risken för att den funktionsnedsatte skadar sig själv, andra personer eller egendom. Regeringen anser att ett sådant stöd är motiverat och bör finnas kvar. Regeringen föreslår därför, i likhet med utredningen, att det i LSS ska införas ett nytt grundläggande behov som omfattar detta stödbehov. Som framgår nedan innebär regeringens förslag till ett nytt grundläggande behov att rätten till personlig assistans utvidgas genom att det inte längre krävs att stödet förutsätter ingående kunskaper om den enskilde. Något krav på ingående kunskaper om den enskilde bör inte längre ställas Ett krav som ställs för att ett behov av aktiv tillsyn av övervakande karaktär ska kunna utgöra ett grundläggande behov är att tillsynen ska förutsätta ingående kunskaper om den som ska ta emot stödet. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att ingående kunskaper om den enskilde inte ska vara en förutsättning för att beviljas stöd enligt det nya grundläggande behovet. Regeringen delar utredningens bedömning att för en person som behöver stöd från någon annan för att förebygga att han eller hon fysiskt skadar sig själv, någon annan eller egendom, är stödet av så avgörande betydelse för dennes möjligheter att leva sitt liv och delta i samhällslivet på samma villkor som andra, att det saknas skäl för att även uppställa ett krav på ingående kunskaper om den enskilde. kommun avstyrker förslaget och anför att ändamålet med insatsen personlig assistans är att tillgodose behov som är av kvalificerad karaktär, vilket inte är förenligt med att ta bort kravet på ingående kunskaper. Kommuner och Regioner (SKR) anför att utredningens förslag innebär att det inte ställs något krav på ingående kunskaper om den enskilde vilket innebär en ändring i grundtanken om vad personlig assistans är. Regeringen bedömer dock att det är angeläget att kunna tillförsäkra den beskrivna målgruppen ett ändamålsenligt stöd, och finner att det inte är möjligt med mindre än att kravet på ingående kunskaper för att kvalificera sig för stödet tas bort. Nationellt anhöriga avstyrker förslaget och anför att ingående kunskaper om den funktionshindrade är nödvändiga för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda och att det, om formuleringen tas bort, finns risk att det inte läggs vikt vid denna kunskap i bedömningen av rätt till personlig assistans. Regeringens avsikt med de förändringar som föreslås i avsnitten 5.2 och 5.3 är att förtydliga vilka stödbehov som ska ge rätt till personlig assistans. Syftet är inte att i någon del sänka kvaliteten i insatsen på ett sådant sätt att den enskildes behov inte tillgodoses. Formuleringen har heller aldrig varit avsedd att beskriva kvaliteten i insatsen utan har i stället varit ett sätt att avgränsa det grundläggande behovet i fråga. Det bör inte spela någon roll hur den enskildes riskbeteende betecknas Aktiv tillsyn av övervakande karaktär syftar till att begränsa allvarliga konsekvenser. Tillsynen ska behövas för att begränsa risken för att personen skadar sig själv, andra personer eller egendom (jfr HFD 2020 ref. 7 p. 27 och 28). Det finns inget krav på att den enskildes riskbeteende måste betecknas på något särskilt sätt. Även om det ofta handlar om att den enskilde uppvisar ett utagerande beteende finns det, som Lagrådet påpekar, inget krav på att den enskildes riskbeteende ska betecknas som utagerande. Regeringen anser, i likhet med utredningen, och , att benämningen på det beteende som ger upphov till stödbehovet inte bör vara avgörande för om stödbehovet ska kunna ge rätt till personlig assistans. Enligt regeringen bör det avgörande vara om personen, till följd av en psykisk funktionsnedsättning, behöver stöd för att förebygga att han eller hon fysiskt skadar sig själv, någon annan eller egendom. Någon ändring bör således inte göras jämfört med hittillsvarande tillämpning. Behovet av stöd bör finnas på grund av en psykisk funktionsnedsättning I avgörandet HFD 2015 ref. 46 klargjorde HFD att en förutsättning för det grundläggande behovet annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade är att den person som behöver stödet har en psykisk funktionsnedsättning. ansågs även personer med enbart fysiska funktionsnedsättningar kunna beviljas tid för detta behov. Det stöd som föreslås ersätter det stöd som i dagens tillämpning benämns aktiv tillsyn av övervakande karaktär. Utredningen föreslår inte uttryckligen att det, för att beviljas personlig assistans enligt det föreslagna kriteriet, ska vara en förutsättning att stödbehovet har sin grund i en Utredningen beskriver dock att stödets syfte är att ta sikte på ”situationer då den enskilde till följd av sin funktionsnedsättning behöver stöd för att förebygga att det uppkommer ett beteende som innebär risk för att hen fysiskt skadar sig själv, någon annan eller egendom” (SOU 2021:37 s. 397). Stödet tar i utredningens förslag sikte på att förebygga risker som uppkommer till följd av olika typer av beteenden. Utredningen beskriver vidare att arten av beteendet som orsakar behovet inte bör tillmätas vikt vid bedömningen av stödbehovet. Regeringen anser att detta resonemang inte kan tolkas på annat sätt än att syftet med utredningens förslag är att bevilja stöd till personer med psykisk funktionsnedsättning. En fysisk funktionsnedsättning kan visserligen ge upphov till risk för skador på den enskilde, men denna risk är då en direkt följd av funktionsnedsättningen, inte en risk till följd av ett beteende som uppstår till följd av funktionsnedsättningen. Regeringens bedömning är därför att utredningens förslag, även om det inte tydligt uttrycks, tar sikte på att förebygga risker som uppstår till följd av en psykisk funktionsnedsättning. Det ligger enligt regeringens mening i sakens natur att det stöd som det här är fråga om endast tar sikte på personer som har en psykisk funktionsnedsättning. Regeringen anser således att kravet på en psykisk funktionsnedsättning bör finnas kvar. Kravet bör framgå av den föreslagna bestämmelsen. Förtydligandet innebär inte någon begränsning av rätten till personlig assistans jämfört med dagens praxis kring aktiv tillsyn av övervakande karaktär. Fysiskt skada sig själv, någon annan eller egendom När det gäller aktiv tillsyn av övervakande karaktär krävs det att sådan tillsyn behövs på grund av risken för att den enskilde fysiskt skadar sig själv, någon annan eller egendom (jfr HFD 2020 ref. 7 p. Risken ska avse allvarliga konsekvenser. Den skada som riskerar att uppkomma ska således inte vara obetydlig. Regeringen anser i likhet med utredningen att det nya stödet bör syfta till att förebygga samma risker som kan utgöra grund för aktiv tillsyn av övervakande karaktär. Innebörden av uttrycket ”fysiskt skadar sig själv, någon annan eller egendom” bör därmed inte ändras. Det är enligt regeringens mening heller inte motiverat att ändra principerna för riskbedömningen. Regeringen anser således, i likhet med kommun men till skillnad från utredningen, att det saknas skäl att i detta avseende ändra innebörden av den hittillsvarande tillämpningen. Det innebär att det, i likhet med vad som gäller i tillämpningen , bör kunna ställas krav på faktiska episoder eller att incidenter uppstår med en viss frekvens, för att stödbehovet ska anses vara tydligt definierat och avgränsbart. I likhet med utredningen och , men till skillnad från , anser regeringen att stödet inte bör utvidgas till att omfatta andra risker än dem som avser skada på person eller egendom. och Funktionsrätt anser att det behövs ett förtydligande av att risker inte endast uppstår vid ett utagerande beteende utan att den enskilde även kan komma till skada genom en oförmåga att agera för att skydda sig mot risker och hot i omgivningen. Regeringen anser att stödet genom sin hittillsvarande tillämpning är tillräckligt tydligt vad gäller risken för den enskilde att fysiskt skada sig själv, andra eller 2021/22:214 omgivningen. Någon ändring av förutsättningarna för stödet görs således inte i detta avseende. Som framgår ovan saknar det betydelse hur den enskildes riskbeteende betecknas. Stödet bör vara aktivt och kräva att den personliga assistenten befinner sig i den enskildes omedelbara närhet Med personlig assistans avses enligt 9 a § första stycket LSS personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sina grundläggande behov. Enligt förarbetena till LSS (prop. 1992/93:159 s. 63–68) ska personlig assistans vara förbehållen krävande eller i olika avseenden komplicerade situationer, i regel av mycket personlig karaktär. Regeringen anser att det är viktigt att den personliga assistansens karaktär bevaras. Det innebär att personlig assistans även fortsättningsvis bör vara förbehållen personer som till följd av stora och varaktiga funktionsnedsättningar är i behov att ett personligt utformat stöd. Behovet av stöd kan vara omfattande, men det är behovet av just ett personligt utformat stöd som behöver utföras av ett begränsat antal personer som karaktäriserar personlig assistans. Om stödet inte är personligt utformat kan det således inte ge rätt till personlig assistans för grundläggande behov. När det gäller aktiv tillsyn av övervakande karaktär krävs det enligt praxis att det finns ett behov av frekventa ingripanden av den personliga assistenten. Det är detta som gör att tillsynen betecknas som aktiv. Den personliga assistentens ingripanden syftar till att minska risken för att farliga situationer uppstår eller till att hantera sådana situationer, t.ex. genom ett lågaffektivt och anpassat bemötande. Det nya stödets syfte är att förebygga att den enskilde fysiskt skadar sig själv, någon annan eller egendom. Utredningens förslag innebär inte att det ställs upp några kriterier för hur detta förebyggande stöd ska se ut. I stället anger utredningen att det är individuellt vad ett sådant stöd kan innebära i praktiken. Till skillnad från dagens praxis framgår det inte av utredningens förslag att det bör krävas att det behövs frekventa ingripanden och det framgår inte heller på något annat sätt att stödet ska vara aktivt. Utredningens förslag innebär således att stödet ändrar karaktär från en aktiv till en i huvudsak passiv insats. Regeringen anser att en förutsättning för att det nya stödet ska uppfylla sitt syfte, att förebygga allvarliga skador på den enskilde, andra eller egendom, är att den personlige assistenten ger den enskilde ett aktivt stöd. Den i grunden passiva tillsyn som blir följden av utredningens förslag är enligt regeringens mening varken förenlig med det nya stödets syfte eller med den personliga assistansens karaktär och syfte enligt LSS och förarbeten. Regeringen anser därför, till skillnad från utredningen men i likhet med kommun, att det grundläggande behov som föreslås bör förutsätta aktivt stöd. Det nya stödet bör således kräva att det finns ett behov av frekventa ingripanden för att minska risken för att farliga situationer uppstår eller för att hantera sådana situationer. Utredningen anser vidare inte att det bör uppställas några krav på att den person som ger stödet ständigt ska behöva vara i den enskildes omedelbara fysiska närhet. Utredningen anser i stället att den personlige assistenten ska vara tillräckligt nära för att löpande kunna bedöma vilket slags stöd som behöver ges, t.ex. genom att vara på plats i den enskildes bostad. Syftet med det föreslagna stödet är att förebygga allvarliga skador på den enskilde, andra eller egendom. Regeringen anser att det ligger i sakens natur att sådana risker bara kan förebyggas om den personliga assistenten befinner så nära den enskilde att hon eller han har uppsikt och löpande kan kommunicera med eller avläsa den enskilde. Regeringen anser vidare att det ligger i sakens natur att så allvarliga konsekvenser som avses bara kan förebyggas om den personliga assistenten befinner sig så nära den enskilde att hon eller han har möjlighet att ingripa vid behov. Omvänt anser regeringen att sådana risker som kan förebyggas av en person som inte befinner sig i den enskildes omedelbara närhet inte kan anses vara så allvarliga att de bör berättiga till personlig assistans för grundläggande behov. Vidare anser regeringen att det följer av att det föreslagna stödets aktiva karaktär att den personliga assistenten bör befinna sig i närheten av den person som är i behov av stödet. Regeringen anser därför att det nya stödet bör förutsätta att den personliga assistenten befinner sig i den enskildes omedelbara närhet. Det bör således gälla samma krav i detta avseende som för aktiv tillsyn av övervakande karaktär. En viktig utgångspunkt för regeringen är att ändringarna som föreslås i denna proposition ska öka förutsägbarheten och stabiliteten i rätten till personlig assistans. Regeringen anser att utredningen inte tillräckligt har analyserat konsekvenserna av att ta bort kravet på frekventa ingripanden och omedelbar närhet. Detta gäller både i tillämpningshänseende och ur aspekten att den personliga assistansens karaktär av ett personligt utformat stöd förändras genom förslaget. Ett flertal remissinstanser, bl.a. och Förvaltningsrätten i , anser att utredningens förslag behöver förtydligas för att det ska vara möjligt att avgöra hur de föreslagna grundläggande behoven ska tillämpas. kommun anser att det är bättre att de kriterier som fastställts i rättspraxis vad gäller aktiv tillsyn av övervakande karaktär ingår i det föreslagna grundläggande behovet. Regeringen delar bilden att utredningens förslag i vissa aspekter inte är tillräckligt underbyggda för att kunna genomföras i sin nuvarande form. Regeringen anser således inte att det finns tillräckligt beredningsunderlag för att göra de förtydliganden som remissinstanserna efterlyser på ett ändamålsenligt sätt. I syfte att värna förutsägbarheten och stabiliteten i rätten till personlig assistans anser regeringen därför, i likhet med kommun, att de kriterier som gäller för aktiv tillsyn av övervakande karaktär, vad gäller kraven på frekventa ingripanden och omedelbar närhet, bör bevaras. Stödet bör kunna ges för enskilda aktiviteter eller situationer Utredningen föreslår att stödet ska vara kontinuerligt, vilket enligt utredningens förklaring i författningskommentaren betyder att stödet ska behövas löpande under hela eller en stor del av den enskildes vakna tid. Enligt vägledning om assistansersättning (Vägledning 2003:6, version 29, s. 107) anses behovet av personlig assistans för aktiv tillsyn av övervakande karaktär kunna vara begränsat till vissa aktiviteter eller situationer. Förslagen i denna proposition bör inte innebära 2021/22:214 någon inskränkning av rätten till personlig assistans eller assistansersättning jämfört med den nuvarande praktiska tillämpningen. Enligt regeringens mening bör det därför inte uppställas något krav på att behovet ska finnas under hela eller en stor del av den enskildes vakna tid. Däremot bör stödet även fortsättningsvis ges löpande som behovet finns. Det är med andra ord inte fråga om ett stöd i form av punktinsatser. I stället utgör nödvändig uppsikt en väsentlig del av stödet. Regeringen ser inte skäl att särskilt ange i den föreslagna bestämmelsen att stödet är ”löpande”, ”fortlöpande” eller ”kontinuerligt”. Ett sådant förtydligande skulle vara skenbart, eftersom det inte framgår av tillägget under vilken tidsperiod förutsättningen ska vara uppfylld. Stödet bör anses som hjälp med grundläggande behov oavsett hjälpens karaktär Förslaget om ett nytt grundläggande behov för att förebygga vissa beteenden och minska risken för skador innebär med vissa justeringar en kodifiering av nuvarande praxis för det stöd som benämns aktiv tillsyn av övervakande karaktär. Sådan tillsyn är enligt dagens praxis assistansgrundande i sin helhet. Regeringen anser, i likhet med bl.a. utredningen, och God assistans, att det saknas skäl att ändra på denna ordning. Regeringens förslag innebär därför att hjälpen i form av förebyggande stöd ska anses som hjälp med grundläggande behov oavsett hjälpens karaktär. Till skillnad från utredningen anser regeringen att detta bör framgå av en bestämmelse i lag. Förslaget innebär en utvidgning Sammanfattningsvis innebär förslaget att rätten till personlig assistans vidgas genom att kravet på ingående kunskaper om den enskilde tas bort. I övrigt innebär förslaget en kodifiering av den praxis som gäller för aktiv tillsyn av övervakande karaktär inom det grundläggande behovet annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade. Regeringen anser därmed att de önskemål om förtydliganden av begrepp som bl.a. Förvaltningsrätten i , och efterlyst är besvarade. Bodens kommun, och Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) påpekar att behovet blir svårt att tidsbestämma. Då det här föreslagna behovet i huvudsak är en kodifiering av den praxis som gäller anser regeringen dock inte att detta behov bör bli svårare att tidsbestämma än de behov som omfattas av det grundläggande behovet ”annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade”. Regeringen bedömer, i likhet med bland andra , att de insatser som ges med stöd av det grundläggande behovet ”annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den enskilde” kommer att omfattas av det föreslagna nya grundläggande behovet. Det föreslagna hjälpbehovet föranleder inte några förändringar vad avser de frågor om arbetsmiljö som SKR, och kommun lyfter. Förvaltningsrätten i m.fl. menar att förslaget kan innebära att frågor om gränsdragning mellan frivillighet och tvång aktualiseras. () betonar vikten av särskilda arbetssätt i de fall den enskilde till följd av funktionsnedsättning inte kan aktivt välja det enskilda stödet eller insatsen. Regeringen anser inte att förslaget innebär några skillnader gentemot dagens praxis vad gäller de aspekter av individuellt självbestämmande och gränsdragning gentemot tvångslagstiftning som bl.a. Förvaltningsrätten i och lyfter. Regeringen bedömer vidare att förslaget, med de förtydliganden som gjorts, faller inom ramen för syftet med insatsen personlig assistans enligt LSS, på så sätt att det är ett personligt utformat stöd tänkt att utföras av en begränsad krets av personer, för att möjliggöra delaktighet i samhällslivet. Därutöver bedömer regeringen att förslagets utformning inte förändrar de tillämpande myndigheternas förutsättningar för rättssäkra och enhetliga bedömningar, eftersom dagens praxis i stora drag behålls och de förändringar som görs innebär att existerande krav upphävs. påpekar att eventuella svårigheter att genom utredning påvisa det föreslagna grundläggande behovet behöver bli föremål för fördjupade och noggranna analyser i den fortsatta beredningen av ärendet. Regeringen anser att de förtydliganden som gjorts i relation till utredningens förslag är tillräckliga för att säkerställa att risken för brottslighet och felaktiga utbetalningar inte ökar. Förslaget om grundläggande behov ökar, som anför, den totala volymen av utbetalningar vilket i sig kan innebära en ökad risk för brottslighet eller felaktiga utbetalningar. Det innebär dock inte att risken i varje enskilt ärende ökar. Regeringen anser även att de förtydliganden som gjorts avseende det föreslagna grundläggande behovet innebär att risken för överutnyttjande och felaktiga utbetalningar minskar i förhållande till utredningens förslag, då kriterierna för stödet är lättare att verifiera och följa upp. Regeringen anser därför inte att synpunkter om behov av kontrollmekanismer behöver hanteras i detta lagstiftningsärende. anser att utredningens jämställdhetsanalys är bristfällig. Regeringen anser att det är viktigt att åtgärda brister i jämställdheten inom personlig assistans. Utredningen har gjort en jämställdhetsanalys, men regeringen delar synpunkt att den inte ger ett uttömmande svar när det gäller konsekvenserna av förslagen. Det beror sannolikt på att orsakerna till att män beviljas assistansersättning i högre grad än kvinnor inte är helt klarlagda och att det därför är svårt att bedöma konsekvenserna av de föreslagna ändringarna. Regeringen kan konstatera att fler män än kvinnor beviljas assistansersättning och delar utredningens bedömning att det här föreslagna grundläggande behovet sannolikt inte kommer att leda till någon större förändring i detta avseende. 2021/22:214 5.3 motiveringsinsatser ska beaktas som en del i det grundläggande behov som de avser att Regeringens förslag: Om den enskilde på grund av en psykisk funktionsnedsättning behöver kvalificerade aktiverings- och motiveringsinsatser för att han eller hon själv ska klara att tillgodose något av de grundläggande behoven personlig hygien, måltider, av- och påklädning och kommunikation med andra ska sådana insatser beaktas som en del av hjälpen med det grundläggande behovet. Hjälp i form av kvalificerade aktiverings- och motiveringsinsatser ska anses som hjälp med grundläggande behov oavsett hjälpens karaktär. Regeringens bedömning: Något krav på ingående kunskaper om den enskilde bör inte gälla för insatserna. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningens lagförslag anger inte vilka grundläggande behov som avses och har i övrigt en delvis annan utformning.