prop · H903205 · 2022-04-05 00:00:00 — 794 § förordningen (2015:744) med instruktion för . 805 § förordningen (2015:744) med instruktion för . 2014/2015:1, Prop. 2015/2016:1, Prop. 2016/2017:1, Prop. 2017/2018:1, Prop. 2018/2019:1, Prop. 2014/2015:1, s. 44. 83E-post från Ekobrottskansliet, . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Den brottsförebyggande verksamheten utgör av verksamhetskostnaderna i myndigheten och har legat på ungefär den nivån under de senaste fem åren.84 Ett försök att bygga upp den brottsförebyggande verksamheten gjordes 2017 då EBM utökade personalresurserna vid samtliga orter. EBM uppgav själva i sitt budgetunderlag –2017 att ambitionen i den brottsförebyggande strategin då var att myndigheten fullt ut skulle leda och samordna det nationella brottsförebyggande arbetet som rörde ekobrott.85 Men i intervjuer med personer inom EBM:s brottsförebyggande verksamhet har det framkommit att verksamheten åtminstone fram hade vakanser på flera orter.86 Anledningen till att den brottsförebyggande verksamheten har saknat personalresurs på vissa orter uppges delvis vara brister i den interna ledningen och styrningen.87 EBM gjorde en genomlysning av organisationen 2018 och kunde då konstatera att ansvaret för den brottsförebyggande verksamheten var fördelat på för många chefer och att det var oklart för handläggarna vem som hade mandat att fatta beslut. Det rådde även oklarheter i hur nationella och regionala frågor skulle hanteras.88 Även har resurserna för det brottsförebyggande arbetet varierat, bland annat hade personal inom den polisoperativa verksamheten ett brottsförebyggande sidouppdrag utöver ordinarie arbetsuppgifter.89 EBM har själva uppgett att specialister behöver finnas i hela landet för att det brottsförebyggande arbetet ska vara effektivt.90 Att det har funnits vakanser har lett till att det brottsförebyggande arbetet bedrivits i mindre utsträckning på några av orterna.91 I myndighetsdialogerna framkommer att regeringen inte har gjort någon bedömning av den brottsförebyggande verksamhetens storlek.92 Regeringen menar att det inte funnits någon diskussion om att regeringen skulle ange en nivå för hur mycket resurser EBM ska avsätta för olika verksamhetsområden.93 anser att regeringen indikerar vad som är prioriterat genom att ge olika specifika uppdrag.94 Det har därmed varit upp till EBM att avgöra prioriteringen av den brottsförebyggande verksamheten. 84Ekobrottsmyndighetens årsredovisning 2019, s. 18, 2020 s. 20. 85Ekobrottsmyndighetens budgetunderlag 2015–2017. 86Intervju med BF-specialist, , Intervju med BF-specialist, , 87Intervju med BF-specialist, , Bilaga till beslut om organisationsförändring kommunikationsenheten, 2020 (EBM2020-96). 88Bilaga till beslut om organisationsförändring kommunikationsenheten, 2020 (EBM2020-96) s. 1. 89Intervju BF-specialist, . 90Ekobrottsmyndighetens budgetunderlag 2022–2024 s,10. 91Ekobrottsmyndighetens svar på faktagranskning, . 92Riksrevisionens genomgång av myndighetsdialoger, 2015–2020. 93Intervju med företrädare för , . 94Intervju med företrädare för , . E B M – A RB ETE T M OT DEN OR GA N ISERA DE E KON OM SLIGH ETE N Den brottsförebyggande verksamheten är under uppbyggnad började EBM bygga upp den brottsförebyggande verksamheten igen. Satsningen har delvis bestått i en omorganisering av verksamheten så att den nu organisatoriskt ligger under kommunikationsavdelningen på huvudkontoret. Enligt EBM är syftet med omorganiseringen att få en mer samlad och tydlig ledning och styrning.95 har EBM också rekryterat fyra nya regionala specialister.96 Den brottsförebyggande verksamheten fick dock inte mer medel , utan det skedde snarare en minskning jämfört med tidigare år.97 Enligt EBM:s strategiska inriktning ska det brottsförebyggande arbete genomsyra hela myndigheten.98 I intervjuer med chefer inom kammarverksamheten framgår det att diskussioner nu har påbörjats på regional nivå om hur de nya regionala specialisterna ska arbeta tillsammans med kamrarna. I intervju med ledningen för den brottsförebyggande verksamheten framgår dock att EBM fortfarande har kvar att analysera vad det brottsförebyggande arbetet ska innebära på myndighetsnivå och hur det ska tas hand om inom ramarna för befintliga resurser. Att det har funnits otydligheter i vad det brottsförebyggande uppdraget innebär är något som också framkommer i intervjuer med personer som arbetat inom den brottsförebyggande verksamheten.99 Brå menar också att det har saknats kunskap om hur det brottsförebyggande arbetet mot ekonomisk brottslighet ska gå till i praktiken och har därför tillsammans med EBM initierat ett samarbetsprojekt som syftar till att utveckla det brottsförebyggande arbetet. Projektet ska resultera i två rapporter, en som beskriver den ekonomiska brottslighetens struktur och utveckling och en handbok med brottsförebyggande åtgärder.100 Projekten syftar till att utveckla en metodik som bygger på att från EBM:s egna ärenden – domar, förundersökningar och underrättelsematerial kombinerat med intervjuer – analysera, identifiera och formulera brottsförebyggande åtgärder.101 I intervju med EBM:s generaldirektör framkommer att den brottsförebyggande verksamheten numera är prioriterad.102 95Den nya organisationen fastställdes . Bilaga till beslut om organisationsförändring kommunikationsenheten, 2020 (EBM2020-296). 96I , , och , har inte anställt någon . Intervju med BF- handläggare . 97Från 9 173 tkr , 7 163 tkr , 6 528 tkr . 98Ekobrottsmyndighetens strategiska inriktning 2020–2025. 99Intervju med BF-specialist, , intervju med BF-specialist, , intervju med ledning för den brottsförebyggande verksamheten, . 100Projekten inleddes och löper . återrapportering Tillsammans mot brott Ett nationellt brottsförebyggande program. 2019. s. 8. ”Om Brå – pågående uppdrag – Metodik för att förebygga ekonomisk brottslighet” Hämtad . 102Intervju med generaldirektör, . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN 3.3.2EBM sammanställer inte information om den ekonomiska brottslighetens utveckling på ett strukturerat sätt EBM har i sin återrapportering av regeringens satsning Tillsammans mot brott uppgett att det saknas tillräcklig forskning om ekonomisk brottslighet i allmänhet och förebyggande av ekonomisk brottslighet i synnerhet.103 Det framgår också i intervjuer med personer inom den brottsförebyggande verksamheten att det har saknats tillräcklig kunskap inom myndigheten om förebyggande arbete mot ekonomisk brottslighet.104 Både regeringen och EBM menar dock att kunskap är en grundläggande förutsättning för att det brottsförebyggande arbetet ska vara effektivt.105 Som nationellt ansvarig myndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet har EBM tillgång till unik kunskap om den ekonomiska brottsligheten genom exempelvis anmälningar, förundersökningar, underrättelseuppslag och statistik. För att den kunskapen ska kunna användas på ett effektivt sätt krävs att den tas om hand och struktureras på ett användbart sätt. I intervjuer med personer inom den brottsförebyggande verksamheten har det framkommit att det inom EBM saknas strukturerade arbetsmetoder för att följa upp den kunskap som finns inom myndigheten. Detta beror på att den interna uppföljningen som görs inom framför allt utredning- och lagföringsverksamheten inte möjliggör nedbrytning på tillräcklig detaljnivå för att den brottsförebyggande verksamheten ska kunna följa brottsutvecklingen. De brottskoder106 som finns är inte tillräckligt detaljerade för att kunna följa modus inom brottsligheten. Brottskoderna har inte heller uppdaterats på flera år.107 Nya brottskoder ska dock arbetas fram i samverkan med Brå och enligt aktivitetsplanen för den brottsförebyggande verksamheten 2021.108 Handläggare uppger dessutom att det saknas bra system och rutiner för att lämna informationen vidare mellan underrättelseverksamheten, kammarverksamheten och den brottsförebyggande verksamheten.109 EBM uppger att ett arbete har påbörjats för att utveckla myndighetens förmåga att dokumentera, systematisera och analysera informationen i syfte att ta fram 103Ekobrottsmyndighetens återrapportering Tillsammans mot brott Ett nationellt brottsförebyggande program. EBM 2019:690. s. 8. 104Intervju med BF-specialist, , intervju med BF-specialist, , 105Ekobrottsmyndighetens brottsförebyggande strategi 2020, s. 8. 2016/17:126, s. 24. 106Brottskoder beskriver vilken typ av brott som anmälts och används av de myndigheter inom rättsväsendet som registrerar brott. Brottskoderna används för att sammanställa statistik om brottsligheten i . 107Intervju med BF-specialist, , intervju med ledningen för den brottsförebyggande verksamheten, . Aktivitetsplan brottsförebyggande verksamhet. 109Intervju med BF-specialist, , intervju nr 11 och nr 10 med specialist inom underrättelseverksamheten. E B M – A RB ETE T M OT DEN OR GA N ISERA DE E KON OM SLIGH ETE N underlag som beskriver brottslighetens struktur, omfattning och utveckling. Arbetet genomförs inom ramen för 2019–2021.110 3.4 Hinder i underrättelseverksamheten Underrättelseverksamheten är en polisär uppgift och leds därför av Ekobrottskansliet som organisatoriskt ligger under den nationella operativa avdelningen () vid . har ett författningsreglerat stöd att bedriva underrättelseverksamhet, att leda verksamhet vid EBM som endast får utföras av polismän och är skyldig att ställa personal till förfogande för den polisverksamhet som bedrivs vid EBM.111 Det finns dock ingen uttrycklig bestämmelse att underrättelseverksamhet ska bedrivas vid EBM.112 Underrättelseverksamhetens uppdrag är att samla in, bearbeta och analysera uppgifter som senare kan ha betydelse för att utreda brott. Exempel på inhämtningsmetoder är spaning, internetinhämtning och informatörsverksamhet.113 Underrättelseverksamheten producerar anmälningar som sedan ska utredas av EBM:s kammarverksamhet. Underrättelseverksamheten kan också lämna information till andra aktörer inom området som har möjlighet att agera. Underrättelseverksamheten bedrivs vid de så kallade polisoperativa enheterna i , , , och . De polisoperativa enheterna finns därmed på samma geografiska platser som kammarverksamheten, med undantag för , och . Även om de polisoperativa enheterna är placerade i olika regioner styrs de som en nationell resurs. Regionalt kan det också finnas vissa specifika nationella kompetenser som används över hela landet samt tematiska nationella ansvar, exempelvis inom punktskattebrott.114 3.4.1Underrättelseenheterna dimensioneras i förhållande till kammarverksamheten EBM beslutar om Ekobrottskansliets budget och därmed även budgeten för de polisoperativa enheter som bedriver underrättelseverksamhet. Genom budgetfördelning kan EBM i praktiken därmed styra hur stora de polisoperativa 110Ekobrottsmyndighetens återrapportering Tillsammans mot brott Ett nationellt brottsförebyggande program. EBM 2019:690. s. 8. 111Se 2 § polislagen (1984:387) jämfört med 6 och 47 §§ förordningen (2014:1102) med instruktion för . Jfr även 16 § förordningen (2015:744) med instruktion för . 112Det finns dock bestämmelser som utgår ifrån att så är fallet. Se t.ex. 1 kap. 4 § lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. 113Ekobrottsmyndigheten, konstruktion – ansvarsfördelning, styrning och ledning och förhållandet till andra myndigheter, 2018, s. 11. 114Intervju med polischef samt verksamhetsansvarig för underrättelseverksamheten vid Ekobrottskansliet, . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN enheterna kan vara.115 Polischefen vid uppger att det förs diskussioner om underrättelseverksamhetens dimensionering mellan Ekobrottskansliet, avdelningscheferna för kammarverksamheten och stabschefen vid huvudkontoret. Diskussionerna rör balansen mellan vad underrättelseverksamheten kan producera och vad kammarverksamheten kan ta emot. Vid planering av underrättelseverksamheten finns därmed en medvetenhet om mottagarkapaciteten på kammarverksamheten, menar polischefen vid 3.4.2Underrättelseverksamheten har inte direktåtkomst till viktig finansiell information Det mest centrala för underrättelseverksamheten är tillgången till finansiell information. Trots det saknar underrättelseverksamheten direktåtkomst till de register som samlar viktig finansiell information och saknar även rätt att inhämta viss underrättelseinformation om ekonomisk brottslighet. En konsekvens av detta är att underrättelseärendena är resurs- och tidskrävande.117 Finanspolissektionen, även kallad Finanspolisen (Fipo), är finansunderrättelseenhet (FIU, Financial Intelligence Unit). Finanspolisen är mottagare av rapportering om misstänkta transaktioner avseende penningtvätt eller finansiering av terrorism från verksamhetsutövare som är rapporteringspliktiga enligt penningtvättslagen. De uppgifter som Finanspolisen tar emot behandlas i ett särskilt penningtvättsregister. Med nationella centraliserade bankkontoregister avses de centrala register eller datasöksystem som införts för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism. I är detta konto- och värdefackssystem tillhandahållet av . EBM är ännu inte är uppkopplade till systemet och det finns ingen prognos för när det kommer att ske. En viktig källa till finansiell information i underrättelseverksamheten är det konto- och värdefackssystem118 som tillhandahålls av och det penningtvättsregister som finns hos Finanspolissektionen. Underrättelseverksamheten har inte direktåtkomst till något av dessa register. Inom är det endast tjänstemän vid som får ha tillgång till uppgifter i penningtvättsregistret.119 I praktiken innebär det att 115Intervju med polischef för , . 116Intervju med polischef för , . 117Intervju nr 9, 10, 13, 14 med specialist inom underrättelseverksamheten samt intervju med verksamhetsansvarig för underrättelseverksamheten . 118Se lagen (2020:272) om konto- och värdefackssystem och förordningen (2020:521) om konto- och värdefackssystem. 1192 § förordningen (2018:1942) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. E B M – A RB ETE T M OT DEN OR GA N ISERA DE E KON OM SLIGH ETE N underrättelseverksamheten vid Ekobrottskansliet måste begära ut de uppgifter som de behöver från Finanspolisen, något som uppges vara tidskrävande.120 Underrättelseverksamheten vid Ekobrottskansliet har aldrig haft tillgång till dessa viktiga register. finns ett utredningsbetänkande121 om genomförandet av EU:s direktiv om finansiell information där underrättelseverksamhetens nuvarande och framtida direktåtkomst till finansiell information diskuteras. Betänkandet var under beredning. har ett författningsreglerat stöd att bedriva underrättelseverksamhet, att leda verksamhet vid EBM som endast får utföras av polismän och är skyldig att ställa personal till förfogande för den polisverksamhet som bedrivs vid EBM.122 Det finns bestämmelser som utgår ifrån att underrättelseverksamhet ska bedrivas för EBM:s syften.123 Men det finns ingen uttrycklig bestämmelse att underrättelseverksamhet ska bedrivas vid EBM. I ett remissyttrande angående förslagen i ovan nämnda utredningsbetänkande framkom att det inom EBM råder olika uppfattningar om det är eller EBM som ska uppfattas som behörig att inhämta underrättelseinformation för EBM:s syften.124 3.4.3Inhämtningslagen är inte tillämplig för underrättelseverksamheten Underrättelseverksamheterna hos , och får enligt den så kallade inhämtningslagen125 i hemlighet inhämta uppgifter om trafikdata eller exempelvis en mobiltelefons position. Men den så kallade inhämtningslagen är inte, och har heller aldrig varit, tillämpbar för EBM:s underrättelseverksamhet. Skälet är att EBM:s brottskatalog inte innefattar ett straffminimum om fängelse , vilket krävs för att lagen ska få tillämpas.126 EBM uppger att möjligheterna att snabbt höja kvaliteten på underrättelser om organiserad brottslighet skulle öka om EBM fick möjlighet att hämta in uppgifter med stöd av inhämtningslagen. uppgav EBM i en återrapportering till regeringen att EBM saknade viktiga rättsliga verktyg för att 120Intervju med verksamhetsansvarig för underrättelseverksamheten, . 121Genomförande av EU:s direktiv om finansiell information. 122Se 2 § polislagen (1984:387) jämfört med 6 och 47 §§ förordningen (2014:1102) med instruktion för . Jfr även 16 § förordningen (2015:744) med instruktion för . 123Se t.ex. 1 kap. 4 § lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. 124Ekobrottsmyndighetens yttrande angående promemorian Genomförande av EU:s direktiv om finansiell information (Ds 2021:5), . 125Lag (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk information i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. 126Lagen medger även att uppgifter hämtas in för ett antal särskilt angivna brott som dock inte är aktuella inom ramen för EBM:s verksamhet. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN inhämta uppgifter.127 Problemen med att inhämtningslagen inte är tillämpningsbar och därför begränsar verksamhetens tillgång till information har också framförts under intervjuer med personer inom underrättelseverksamheten.128 Ekobrottskansliet vid EBM menar att konsekvenserna av att underrättelseverksamheten inte kan tillämpa inhämtningslagen är att de inte kan använda sig av information som lagen ger tillgång till: positionering och trafikdata. Dessa båda informationselement kan spela stor roll för möjligheten att både kartlägga och uppdaga/avslöja brott. Ekobrottskansliet menar vidare att avsaknaden av de delar som inhämtningslagen ger i kombination med avsaknaden av tillgång till finansiell information, en ganska skral verktygslåda för att avslöja ekonomisk brottslighet. Ekobrottskansliet påpekar att en viss del av denna information kan inhämtas i begränsad omfattning, men på ett mer resurskrävande och integritetskränkande sätt. Kommunikationsmönster och trafikdata går däremot inte att kompensera med någon annan inhämtningsmetod.129 Regeringen beslutade dock att tillsätta en utredning om utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel som bland annat ska ta ställning till om det ska införas en straffvärdeventil130 i den så kallade inhämtningslagen i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Regeringen menar att behovet av att införa en straffvärdeventil framför allt hade påtalats av EBM eftersom myndigheten i princip inte handlägger några brott med ett minimistraff om fängelse i två år.131 Ekobrottskansliet uppger däremot att EBM i en beredning till utkast av direktivet framhöll att det fanns skäl att se över den nuvarande brottskatalogen och överväga om denna bör utvidgas till att omfatta fler brott . EBM angav att det saknas möjlighet för de brottsbekämpande myndigheterna att inhämta relevanta uppgifter för att exempelvis utreda grova skattebrott eftersom detta brott inte omfattas av brottskatalogen. Det slutgiltiga direktivet avsåg däremot inte lösningen om att utöka den särskilda brottskatalogen, utan behandlar endast frågan om straffvärdesventil.132 Uppdraget ska redovisas . 127Slutredovisning av regeringsuppdrag till , , och om illegal hantering av punktskattepliktiga varor, Fi 2015/05353/S3. 128Intervju med verksamhetsansvarig för underrättelseverksamheten och , Intervju med polisoperativ chef samt intervju nr 9, 10, 13 och 14 med specialist inom underrättelseverksamheten. 129E-post från företrädare för , . 130Det innebär att ett visst tvångsmedel får användas om det kan antas att gärningens straffvärde når över en viss nivå. Utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel. 132E-post från företrädare för , . E B M – A RB ETE T M OT DEN OR GA N ISERA DE E KON OM SLIGH ETE N 3.5 Brister i viktiga stöd för kammarverksamheten Kammarverksamheten utgör av EBM:s verksamhet och har viktig kunskap om den ekonomiska brottsligheten och vilka effektiva sätt det finns att utreda den. Vi kan dock konstatera att medarbetare inom kammarverksamheten upplever att det saknas viktiga stöd i form av strukturerade forum för att sprida denna kunskap nationellt inom kammarverksamheten. Ineffektiva IT-miljöer försvårar också för informationsutbytet och arbetet inom kammarverksamheten. 3.5.1Personer inom kammarverksamheten uppger att de saknar forum för att sprida kunskap och erfarenhet om effektiva arbetssätt Utmaningar med att utreda organiserad ekonomisk brottslighet har intervjuat ett antal åklagare som arbetar med projektärenden och särskilt krävande ärenden. Så här förklarar de komplexiteten i utredningar som rör organiserad ekonomisk brottslighet. Det svåra med att utreda de mer komplexa ärendena är att det tar tid och kräver mycket resurser. Man måste lägga resurserna på rätt saker i sina ärenden och det är det som är svårt att på förhand veta och prioritera utifrån. Frågan om hur mycket jobb man ska lägga ner på ärendet kan vara svårt att ta ställning till.133 Det beror bland annat på externa faktorer så som att misstänkta befinner sig utomlands. Brottsuppläggen har blivit mer komplicerade och det drar mycket resurser att kartlägga dessa stora ärenden och det krävs också mycket insatser i ärendena. Det handlar om både brist på resurser och brist på rätt resurser. Det finns mycket kompetent personal på EBM men den behöver skalas upp och det tar tid eftersom det är ett erfarenhetsjobb. Kunskapsmässigt tar det tid att lära sig ärenden.134 En av intervjupersonerna lyfter två aspekter som gör att det är svårt att utreda den organiserade ekonomiska brottsligheten. Den ena handlar om att det är svårt att ta reda på vem som är den faktiska företrädaren för det bolag som utreds. Många av de bolag som EBM utreder har målvakter eller legala företrädare som befinner sig utomlands eller inte finns. Den andra svårigheten handlar om att man ofta får in anmälningar i ett sent skede av brottsligheten (framförallt från konkursförvaltare). Pengarna är då ofta redan borta och det är svårt att spåra sig tillbaka för att hitta bevisning.135 EBM menar att det finns ett antal forum som syftar till att främja kunskapsutbytet inom kammarverksamheten och vissa fall även med andra samverkande myndigheter.136 I intervjuer med personer som arbetar inom verksamheten 133Intervju med åklagare, . 134Intervju med åklagare, 135Intervju med åklagare, . 136Exempel på forum som finns inom : , mängd, beslag, internationella kontaktåklagare, penningtvättsnätverk, telecomnätverk och omställningstödsbrottsnätverk. Det finns även nätverk inom underrättelseverksamheten. svar på faktagranskning, . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN framkommer dock att de upplever att de inte har tillräckliga forum för att sprida kunskap och erfarenhet om effektiva arbetssätt mellan orterna. Framför allt framträder bilden av att det saknas nationellt utbyte, medan det uppges fungera bättre att dela kunskap inom varje ort. Några av yrkeskategorierna som arbetar vid kamrarna uppger att de helt saknar nationella forum för att utbyta kunskap med medarbetare på andra orter med samma uppdrag, något som de själva uppger vore önskvärt att utveckla.137 Inom vissa yrkeskategorier, exempelvis åklagare och IT- forensiker, finns det dock forum och upparbetade kanaler för att dela information. Det gäller dock framför allt internt inom kamrarna, och det har bland annat införts åklagarpaneler138. Det finns ett antal styrdokument för arbetet i kammarverksamheten, bland annat metodhandböcker, metodstöd och handlingsplaner.139 Men enligt personer som arbetar inom kammarverksamheten används dessa i begränsad utsträckning. Flera av intervjupersonerna inom kammarverksamheten uppger att de inte känner till att det finns styrdokument för deras arbete och i de fall det finns är de svåra att hitta och få tillgång till.140 3.5.2 Skilda IT-miljöer försvårar arbetet Medarbetare inom EBM:s kammarverksamhet arbetar i ett flertal IT-miljöer som är separerade från varandra.