prop · H903207 · 2022-04-05 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:207 Tydligare bestämmelser om ersättning vid avslag på ansökningar om tillstånd till avverkning i fjällnära skog Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnar regeringen förslag till ändringar i och skogsvårdslagen. Förslagen syftar till att tydliggöra bestämmelserna om rätt till ersättning vid avslag på ansökningar om tillstånd till avverkning i fjällnära skog eller vid tillståndsbeslut med långtgående villkor. Bland annat införs en presumtion om att pågående markanvändning är skogsbruk vid prövning av rätten till ersättning avseende produktiv skogsmark i fjällnära skog. För att ersättning ska lämnas krävs att den pågående markanvändningen inom den berörda delen av en fastighet avsevärt försvåras. En bestämmelse införs som anger att om ersättning har lämnats enligt skogsvårdslagen kan inte ersättning lämnas på nytt för samma del av fastigheten eller för samma hänsyn. Regeringen bedömer att uppgifter om avslagsbeslut och utbetald ersättning bör offentliggöras. Lagändringarna tillsammans med offentliggörandet av uppgifter ska säkerställa att ersättning inte betalas ut mer än en gång för ett och samma område eller för samma hänsyn. I propositionen Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och ökade incitament för naturvården i skogen med frivillighet som grund (prop. 2021/22:58) bedömer regeringen att det i många fall, både för staten och markägaren, kan vara effektivare att med frivillighet som grund vidta förebyggande åtgärder för att bevara värdefulla fjällnära skogar än att reaktivt ersätta intrång i pågående markanvändning vid nekat tillstånd till avverkning. Regeringen tydliggör nu att arbetssätt och incitament bör 2021/22:207 utvecklas för att öka attraktiviteten för formellt skydd som alternativ till tillståndsansökningar. Utöver bestämmelser som rör rätten till ersättning föreslår regeringen att det ska tydliggöras att tillstånd till avverkning i fjällnära skog ska gälla och att det införs en möjlighet att meddela föreskrifter som medger undantag från kravet på tillstånd vid angrepp av växtskadegörare. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ Förslag till lag om ändring i .......................... 2.2Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) ......................................................................... Ärendet och dess beredning ............................................................. Tillståndskravet bör finnas kvar ..................................................... Tillståndskravet bör även fortsättningsvis vara ett komplement till formellt skydd i fjällnära skog ............................. Tillstånd till avverkning ska vara tidsbegränsade .......................... Undantag från kravet på tillstånd vid angrepp av Ersättning bör betalas vid avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog............................................................. På produktiv skogsmark i fjällnära skog ska pågående markanvändning anses vara skogsbruk .......................................... Vem bör pröva frågan om ersättning?............................................ Hur bör ersättningsreglerna utformas? Uppgifter som bör offentliggöras ................................................... Beslut om avslag på tillstånd till avverkning i fjällnära skog ska inte anses vara en avverkningsrestriktion enligt Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.................................. Regeringens förslag och bedömningar ............................ Vilka berörs av förslagen?............................................... Förslagens överensstämmelse med ................. Behov av särskilda informationsinsatser ......................... Sociala och miljömässiga konsekvenser.......................... Påverkan på konkurrensförhållanden .............................. Konsekvenser för enskilda aktörer .................................. Konsekvenser för kommuner........................................... Konsekvenser för förvaltningsmyndigheter .................... Konsekvenser för domstolarna ......................................... Förslaget till lag om ändring i ...................... Förslaget till lag om ändring i skogsvårdslagen ............... Sammanfattning av betänkandet Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen (SOU Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i . 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429). 2021/22:207 2 Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 31 kap. 9 § ska ha följande lydelse. Vid tillämpningen av 4 och 8 §§ Vid tillämpningen av 4 och 8 §§ ska hänsyn tas också till andra ska hänsyn tas också till andra beslut enligt 7 kap. 3, 5, 6, 9 eller beslut enligt 7 kap. 3, 5, 6, 9 eller stycket, beslut enligt 18 § skogs- vårdslagen (1979:429) samt beslut 18 b § första stycket 1 skogsvårds- som avses i 14 kap. 5–7 och 10– lagen (1979:429) samt beslut som avses i 14 kap. 5–7 och 10–13 §§ (2010:900). Detta gäller under för- (2010:900). utsättning att besluten har med- Detta gäller under förutsättning att delats före det senaste Dessutom ska sådan in- före det senaste beslutet. verkan av hänsynstaganden enligt ska sådan inverkan av hänsyns- 30 § skogsvårdslagen som i sär- skilda fall har inträtt inom samma lagen som i särskilda fall har inträtt Om en rätt till talan, ersättning eller inlösen med anledning av ett sådant beslut har förlorats på grund av bestämmelserna i 12 eller 13 § eller motsvarande bestämmelser i , utgör detta förhållande inte något hinder mot att beslutet beaktas enligt första stycket. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2010:902. 2.2Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) Härigenom föreskrivs i fråga om skogsvårdslagen (1979:429)1 dels att 15 och 19 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 15 a och 19 a §§, av följande lydelse. I fjällnära skog får avverkning inte ske utan tillstånd. Tillstånd behövs inte för röjning eller gallring som främjar skogens Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att tillstånd inte heller behövs för åtgärder som måste vidtas i fråga förordning (EU) 2016/2031 av om skyddsåtgärder mot växtskadegörare, ändring av och rådets förordningar (EU) nr 228/2013, (EU) nr 652/2014 och (EU) nr 1143/2014 samt om upp- 69/464/EEG, 74/647/EEG, 93/85/EEG, 98/57/EG, 2000/29/EG, 2006/91/EG 2007/33/EG, föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av 5 § växtskyddslagen (2022:000), eller 3. andra växtskadegörare enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 § växtskyddslagen. Ett tillstånd till avverkning är giltigt från det att beslutet fick laga kraft. 1Lagen omtryckt 1993:553. 2Senaste lydelse 2010:930. I fråga om rätt till ersättning för skada till följd av ett beslut enligt ersättning på grund av beslut enligt eller 18 b § första gäller 25 kap. 6 § och 31 kap. 2 §, som innebär att pågående mark- 4 § första stycket, 7 § första stycket meningen, 8 § delen av en fastighet avsevärt meningen, 9, 12 och 13 §§, 15 § första stycket första meningen och andra stycket, 31 § tredje stycket samt 33 § . Vid prövningen av rätten till skogsmark i fjällnära skog ska för andra ändamål. När det gäller rätten till stycket första meningen, 8 § första En hänvisning i någon av dessa bestämmelser till 31 kap. 4 § ska anses som en hänvisning till 19 § första stycket denna lag. Om ersättning enligt 19 § har lämnats på grund av ett beslut enligt 18 § kan ersättning enligt 19 § inte lämnas på nytt för samma del av en fastighet. Om ersättning enligt 19 § har lämnats på grund av ett beslut enligt 18 b § första stycket 1 kan ersättning enligt 19 § inte lämnas på nytt för samma hänsyn. 1.Denna lag träder i kraft . 2.När det gäller rätt till ersättning enligt 19 § ska dock bestämmelserna i31 kap. 15 § första stycket andra meningen inte tillämpas om åtgärden har vidtagits före ikraftträdandet. 3Senaste lydelse 2010:931. Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att undersöka möjligheterna och lämna förslag på åtgärder för stärkt äganderätt till skog, nya flexibla skydds- och ersättningsformer vid skydd av skogsmark samt hur internationella åtaganden om biologisk mångfald ska kunna förenas med en växande cirkulär bioekonomi (dir. 2019:46). Utredningstiden förlängdes till genom tilläggsdirektiv (dir. 2020:63). Utredningen, som tog namnet , överlämnade betänkandet Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen (SOU 2020:73). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren och en sammanställning av de delar i betänkandet som behandlas i denna proposition finns tillgängliga i (N2021/02755). I budgetpropositionen (prop. 2021/22:1 utg.omr. 23) aviserade regeringen avsikten att lämna en proposition till med anledning av förslag. I propositionen Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och ökade incitament för naturvården i skogen med frivillighet som grund (prop. 2021/22:58) aviserade regeringen att den avser att återkomma till med förslag som tydliggör bestämmelserna om rätt till ersättning vid avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog. I propositionen behandlade regeringen delar av utredningens förslag. Betänkandets förslag att föreskrifter och allmänna råd (SKSF 2013:3) om anmälningsskyldighet för samråd enligt 12 kap. 6 § avseende skogsbruksåtgärder bör upphävas behandlas i ärendet Hemställan om upphävande av föreskrifter SKSFS 2013:3 (M2021/01657). Denna proposition behandlar betänkandets förslag i de delar som avser krav på tillstånd till avverkning i fjällnära skog, ersättning vid nekat tillstånd till sådan avverkning eller vid tillståndsbeslut med långtgående villkor samt närliggande frågor. Propositionens lagförslag utgår när det gäller 15 § skogsvårdslagen (1979:429) från lydelsen av de lagförslag som lämnas i propositionen En ny växtskyddslag (prop. 2021/22:148). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 10, 12 och i författningskommentaren (avsnitt 17.2). Regeringen följer i allt väsentligt Lagrådets synpunkter. I förhållande till lagrådsremissen görs dessutom vissa mindre språkliga och redaktionella ändringar. 2021/22:207 4 Gällande lagstiftning Den nu gällande skogsvårdslagen, förkortad SVL, trädde i kraft och har därefter ändrats åtskilliga gånger. De två jämställda skogspolitiska målen, produktionsmålet och miljömålet, som sammanfattas i lagens portalparagraf, innebär att skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen. Dit hör t.ex. rennäringens och kulturmiljö- vårdens intressen men också rekreations- och friluftsintresset. Vissa bestämmelser i lagen gäller, som framgår nedan, endast för Med produktiv skogsmark avses enligt 2 § SVL skogsmark som enligt vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt minst en kubikmeter virke per hektar och år. avses enligt samma bestämmelse mark inom ett sammanhängande område där träden klarar vissa kriterier på höjd och kronslutenhet eller har förutsättningar att göra det utan produktionshöjande åtgärder. innehåller även vissa bestämmelser som gäller särskilt för skogliga impediment, bl.a. ett förbud mot avverkning på impediment som är större än (13 a § SVL). Enstaka träd får dock avverkas om det inte förändrar naturmiljöns karaktär. Skogliga impediment är enligt 2 § SVL sådan skogsmark som inte är produktiv samt träd- och buskmark. träd- och buskmark avses mark inom ett sammanhängande område som inte är skogsmark och som klarar vissa kriterier avseende höjd och kronslutenhet eller täckning eller som har förutsättningar att göra det utan I lagen finns bestämmelser om avverkning av skog. skog på produktiv skogsmark krävs att underrättas innan åtgärden vidtas enligt 14 § SVL (s.k. avverkningsanmälan). ning i fjällnära skog, utom röjning och gallring som främjar skogens utveckling, kräver dock enligt 15 § SVL tillstånd. fjällnära skog avses enligt 2 b § SVL sådan skog inom det fjällnära området där skogsbruksåtgärder kan påverka intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården, kulturmiljövården eller rennäringen, eller där det råder särskilda förutsättningar för skogens skötsel. utgör fjällnära skog framgår av förordningen om gränserna för fjällnära skog (SKSFS 1991:3). Ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog ska enligt 16 § SVL innehålla en redovisning av vad sökanden avser att göra för att tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen samt för att trygga återväxten av skogen. Tillstånd till avverkning i fjällnära skog får enligt 18 § SVL inte ges om avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården. Om tillstånd lämnas ska Skogssty- relsen enligt 18 b § SVL besluta vilka hänsyn som ska tas till naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen. Som exempel på sådana hänsyn som avses nämns i paragrafen hyggets storlek och förläggning Villkor som gäller rennäringens intressen får inte avse annat än vad som uppenbart behövs med hänsyn till renskötselrätten. I samband med att tillstånd ges får enligt 18 c § SVL även besluta om åtgärder för att begränsa eller motverka andra olägenheter än de som avses i 18 b § SVL och för att trygga återväxten i skogen. Tillstånd till avverkning i fjällnära skog får enligt 17 § SVL inte ges om avverkningen medverkar till att en miljökvalitetsnorm som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 , förkortad MB, inte följs. Den får dock tillåtas om den förenas med de krav som behövs för att följa eller om det finns en sådan förutsättning för tillstånd som anges i 5 kap. 5 § andra stycket MB, t.ex. att åtgärden är förenlig med ett åtgärdsprogram. Tillstånd får inte heller ges för att bygga en skogsbilväg om nyttan av vägen för skogsbruket inte motsvarar kostnaden för den, eller om vägen inte kan passas in i en vägnätsplan. Enligt 18 a § SVL får tillstånd till avverkning på en sammanhängande yta som är större än inom samma brukningsenhet ges endast om det finns särskilda skäl för det. Överträdelser av tillståndsplikten i 15 § SVL eller av villkor i beslut som gäller avverkning och som har meddelats med stöd av 18 § b eller 18 c § SVL är straffsanktionerade enligt 38 § SVL och kan leda till böter eller fängelse . Enligt 10 § lagen (2014:1009) om handel med timmer och trävaror är det även straffbart att släppa ut timmer från olaglig avverkning eller trävaror som härrör från sådant timmer på marknaden om avverkningen har skett i strid med bestämmelser om tillstånd, anmälan eller villkor i ett tillstånd. Även för dessa gärningar är straffskalan böter eller fängelse . Innan avverkning sker inom ett område där renskötsel enligt rennäringslagen (1971:437) får bedrivas (renskötselns året- runt-marker) ska berörd sameby enligt 20 § SVL beredas tillfälle till samråd. Bestämmelser om sådant samråd finns i skogsvårdsförordningen och i föreskrifter. Enligt 2 § lagen (2022:66) om konsultation i frågor som rör det samiska folket är statliga förvaltningsmyndigheter skyldiga att konsultera samiska företrädare innan beslut fattas i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna. Lagen innehåller vissa undantag från konsultationsskyldigheten. På renskötselns året-runt-marker får avverkning inte ske om den medför ett sådant väsentligt bortfall av renbete att möjligheterna att hålla tillåtet renantal påverkas, eller omöjliggör sedvanlig samling och flyttning av renhjord (13 b § SVL). I 19 § SVL anges att vissa bestämmelser om ersättning i , bl.a. 31 kap. 4 § första stycket, gäller vid beslut att avslå ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog enligt 18 § SVL eller beslut om den hänsyn som ska tas till natur- och kulturmiljövården enligt 18 b § första stycket 1 SVL vid en sådan avverkning. Enligt 35 § skogsvårdsförordningen ska söka träffa överenskommelse med sakägare som gör anspråk på ersättning eller som fordrar inlösen av fastighet. Enligt 4 § andra stycket lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket gäller konsultationsskyldigheten inte frågor som rör ersättning till enskild då ersättningen ska bestämmas med tillämpning av expropriationslagen (1972:719). 2021/22:207 Enligt 30 § SVL får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om den hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av träd och trädsamlingar, gödsling, dikning och skogsbilvägars sträckning. Bemyndigandet medför inte befogenhet att meddela föreskrifter som är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. har meddelat sådana föreskrifter. I fjällnära skog kan enligt 18 b § första stycket 1 SVL besluta om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen som går längre än föreskrifter enligt 30 § SVL och som således kan innebära att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Vid sidan av de särskilda bestämmelserna i skogsvårdslagen för avverkning i fjällnära skog finns också i 6 b § SVL bestämmelser om förbud mot användning av främmande trädarter som skogsodlingsmaterial i fjällnära skog. Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från förbudet. Av 40 § SVL följer att beslut enligt lagen och enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd krävs i kammarrätt. Bestämmelserna om ersättning i och expropriationslagen I 19 § SVL anges att i fråga om rätt till ersättning för skada till följd av ett beslut enligt 18 § eller 18 b § första stycket 1 SVL gäller vissa bestämmelser i . Huvuddelen av bestämmelserna finns i 31 kap. . 4 § första stycket MB följer att fastighetsägaren har rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras. I 31 kap. 7 § första stycket första meningen MB anges att sådan ersättning betalas av staten. Enligt 31 kap. 8 § första meningen MB har fastighetsägaren rätt att få sin fastighet inlöst i stället för att få ersättning om det uppstår synnerliga olägenheter vid en rådighetsinskränkning. Av 31 kap. 9 § MB följer att vid bedömningen av om markanvändningen avsevärt försvåras på den berörda fastighetsdelen eller om sådana olägenheter uppstått vid fastighetens användning som ger rätt till inlösen ska man lägga samman vissa beslut om markanvändningen som skett . Av bestämmelsen följer även att hänsynstaganden enligt föreskrifter om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog meddelade med stöd av 30 § SVL ska beaktas om inverkan av sådan hänsyn i särskilda fall har inträtt . Enligt 31 kap. 12 § första stycket MB får en myndighet innan den fattar ett beslut som kan leda till ersättning enligt 31 kap. 4 § MB förelägga den som vill göra anspråk på betalning eller inlösen att , minst två månader, anmäla sitt anspråk och ange sina yrkanden för att inte förlora rätten till talan. Enligt 31 kap. 12 § andra stycket MB är en ny ägare av fastigheten och den som övertagit en särskild rätt till denna bunden av avtal som tidigare ägare eller sakägare har slutit med det allmänna om ersättning. Om en överenskommelse inte har träffats om ersättning enligt 31 kap. 4 § MB eller om inlösen enligt 31 kap. 8 § MB och har inte rätten till talan gått förlorad enligt 31 kap. 12 § MB, följer av 31 kap. 13 § MB att den som vill göra anspråk på ersättning eller kräva inlösen ska väcka talan hos mark- och miljödomstolen mot staten. Sådan talan ska väckas från det att beslutet på vilket anspråket grundas har fått laga kraft. Rätten till ersättning eller inlösen går annars förlorad. Staten företräds enligt 35 § skogsvårdsförordningen och 36 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. i domstol av Kammarkollegiet. Enligt 31 kap. 15 § första stycket första meningen MB får ersättning eller en del av den krävas åter om ersättningen betalats med anledning av föreskrifter eller tillståndsvägran och dessa upphävs helt eller delvis eller om tillstånd eller dispens ges och det är skäligt. Enligt andra stycket ska en talan om återbetalning väckas vid mark- och miljödomstolen från det att beslutet som anspråket grundas på har fått laga kraft och senast efter det att ersättningen betalades ut. Om det finns särskilda skäl, får det enligt 31 kap. 31 § tredje stycket MB på begäran av den ersättningsskyldige eller den ersättningsberättigade bestämmas att ersättning enligt 31 kap. 4 § första stycket MB ska betalas med ett visst årligt belopp med rätt att få omprövning vid ändrade förhållanden. Borgenärer med panträtt i den aktuella fastigheten har enligt 31 kap. 33 § MB ett särskilt skydd utöver vad tillämpningen av expropriationslagens nedsättningsregler innebär. Enligt 25 kap. 6 § MB kan rättegångskostnaderna för fastighetsägaren, eller innehavare av särskild rätt till fastighet, ersättas trots att talan ogillats i mark- och miljödomstolen om fastighetsägaren eller innehavaren har haft skälig anledning att få sin talan prövad. I 31 kap. 2 § MB anges att bestämmelserna i expropriationslagen ska gälla vid ersättning och inlösen om det inte finns avvikande bestämmelser i balken. Av 4 kap. 1 § expropriationslagen följer att för det fall en del av en fastighet exproprieras ska intrångsersättning betalas med ett belopp som motsvarar den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen. På detta belopp ska ett schablontillägg betalas . Ersättning ska även betalas för de skador som i övrigt uppkommer för ägaren genom expropriationen, s.k. annan ersättning. 2021/22:207 5 Tillståndskravet bör finnas kvar Regeringens bedömning: Kravet på tillstånd för avverkning i fjällnära skog bör finnas kvar. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med reger- Utredningen bedömer att det finns ett stort behov av ytterligare områdesskydd av stora sammanhängande naturskogar med mycket höga naturvärden i fjällnära skog och i direkt anslutning till denna. bedömer vidare att tillståndskravet för avverkning i fjällnära skog bör kvarstå tills dessa skogar har bevarats. Därefter bör det utredas om tillståndskrav ska behållas av andra anledningar än att pröva en avverknings förenlighet med naturvårdens intressen, samt utformas och avgränsas geografiskt på ett mer ändamålsenligt och funktionellt sätt. Remissinstanserna: Ingen av de remissinstanser som har lämnat synpunkter i frågan anser att det finns skäl att ta bort tillstånds- plikten för avverkning i fjällnära skog. uppfattning att tillståndskravet bör ses över inom ramen för en bredare analys av hela det regelverk som reglerar tillståndsprövningen i skogs- , Skydda skogen, Världsnaturfonden WWF och i framför särskilt att tillstånds- kravet inte heller bör tas bort . på utredningens förslag om omfattande områdesskydd av skog behandlas i propositionen Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och ökade incitament för naturvården i skogen med frivillighet som grund (prop. 2021/22:58). Skälen för regeringens bedömning: I fjällnära skog får, enligt 15 § SVL, avverkning inte ske utan tillstånd. tillstånd gäller inte röjning och gallring som främjar skogens utveckling. Tillståndsplikten motiveras av naturvårdens, kulturmiljövårdens och