prop · H903217 · 2022-04-07 00:00:00 — Det är som får bestämma hur uppgiften ska lämnas, dvs. om t.ex. en kopia av en handling ska lämnas (prop. 2010/11:165 s. 1803 och 851–852). För att registrerade uppgifter i folkbokföringsdatabasen ska bli korrekta har behov av att kunna förelägga enskilda att visa upp handlingar och också att kunna förena ett föreläggande med vite. Bestämmelser om föreläggande av enskilda ska vara förutsägbara och tydliga. Det är därför otillfredsställande med den oklarhet som finns vad gäller befogenhet inom folkbokföringen. Regeringen instämmer därför i utredningens slutsats, nämligen att nuvarande föreläggandebefogenhet behöver utvidgas och förtydligas. En utökad befogenhet ska omfatta skyldighet för enskilda att lämna de uppgifter eller visa upp de handlingar som behövs för att fullgöra anmälningsskyldigheten enligt folkbokföringslagen. Utvidgningen ska även omfatta de uppgifter och handlingar som behövs för kontroll eller komplettering i övrigt, såväl av bosättning som av övriga uppgifter som får förekomma i folkbokföringsdatabasen. Vilka handlingar som ska kunna förelägga enskilda att visa upp behöver anpassas utifrån vad ärendet rör. Det bör vara upp till att avgöra hur myndigheten på bästa sätt ska få in korrekta och kompletta uppgifter. Det saknas vidare anledning att närmare reglera vilka handlingar som kan uppvisas för olika uppgifter eftersom det utifrån principen om fri bevisprövning kan bli fråga om att göra en sammanvägd bedömning av olika handlingar. Uttrycket ”visa upp handlingar” omfattar även kopior av handlingar och handlingar i elektronisk form. Det bör även ankomma på att bestämma hur en uppgift ska lämnas, exempelvis om en kopia av en handling är tillräckligt i det enskilda fallet. Om en person uppger sig inte kunna visa en handling är det upp till att bedöma om ett föreläggande kan förenas med vite eller om den enskilde kan styrka den uppgift som efterfrågas på något annat sätt. När det gäller efterfrågade beskrivning av hur förslaget förhåller sig till bestämmelser i 38 kap. om processuell editionsplikt, dvs. skyldigheten att tillhandahålla domstolar skriftliga handlingar, kan regeringen inte se att den nu föreslagna ändringen av föreläggandebefogenhet har någon inverkan på bestämmelserna om editionsplikt. Inte heller anser regeringen att de förtydliganden som görs avseende befogenhet att förelägga en person att visa upp handlingar påverkar de generella bestämmelserna i 21 kap. offentlighets- och sekretesslagen om sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga förhållanden som ska tillämpas hos alla myndigheter. Förslaget medför att det görs ändringar i 31 § folkbokföringslagen. Utökade befogenheter att göra kontrollbesök Regeringens förslag: Kontrollbesök för att kontrollera en persons bosättning får genomföras om det behövs för bedömningen av frågan om folkbokföring. Om det finns skäl för det får också besluta om kontrollbesök på en fastighet eller i en lägenhet för att kontrollera vilka som kan anses bosatta där. får vid ett kontrollbesök begära att de personer som befinner sig på fastigheten eller i lägenheten lämnar uppgift om sin identitet. Någon underrättelse om ett beslut om kontrollbesök behöver inte lämnas före besöket. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att om det finns särskilda skäl får besluta om kontrollbesök avseende en fastighet eller lägenhet för att kontrollera bosättningsförhållandena på platsen. Utredningen föreslår även att den som är folkbokförd på eller kan antas vara bosatt i den fastighet eller lägenhet som omfattas av ett beslut om kontrollbesök avseende en fastighet eller lägenhet inte behöver underrättas om beslutet före besöket. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland , , , , , och kommun, tillstyrker eller har inte haft något att invända mot förslaget. Fastighetsägarna välkomnar också förslaget men anser att det borde räcka med att det finns skäl för att kontrollera bosättningsförhållandena i en lägenhet och att det således inte ska krävas särskilda skäl. Givet den utbredda svartuthyrningen och svarthandeln med hyreskontrakt, där felaktig folkbokföring används som ett brottsverktyg, är det enligt Fastighetsägarna angeläget att tillsynen skärps och att trösklarna inte sätts för högt. Kammarrätten i ifrågasätter om förslaget uppfyller grundläggande krav på proportionalitet eftersom åtgärden, i en situation där de personer som befinner sig i fastigheten eller lägenheten inte legitimerar sig, inte kan antas leda till det avsedda resultatet att bidra till att en korrekt folkbokföringsdatabas upprätthålls. Även ifrågasätter den reella nyttan med förslaget eftersom saknar maktmedel i det fall en person motsätter sig att lämna uppgift om sin identitet till myndigheten. Enligt måste det ställa höga krav i fråga om behov och proportionalitet för att det ska anses rättfärdigat att kontrollbesök ska få genomföras som första utredningsåtgärd. ifrågasätter om det finns tillräckligt underlag för att dra slutsatsen att det är behövligt att införa en sådan möjlighet och anser att befintliga regler bör utvärderas mer grundligt först. För det fall att förslaget ändå genomförs bör övervägas att i lagtexten tydligare erinra om den proportionalitetsavvägning som måste göras mellan intresset av kontrollbesöket och det intrång i den enskildes integritet som detta medför. Skälen för regeringens förslag Den befintliga regleringen för kontrollbesök När det är nödvändigt för bedömning av frågan om folkbokföring får besluta om kontrollbesök för att kontrollera en persons bosättning. Kontrollbesöket får bara genomföras där den enskilde är folkbokförd, har uppgett sig vara bosatt eller där det annars finns anledning att anta att han eller hon är bosatt. Vid kontrollbesöket får begära att den person som besöket avser lämnar uppgift om sin identitet. behöver inte före besöket underrätta den person som ska kontrolleras om beslutet att göra kontrollbesök. Kontrollbesöket ska genomföras på ett sådant sätt att det innebär ett så litet intrång som möjligt för den enskilde (32 a och 32 b §§ folkbokföringslagen). I propositionen med förslag om införande av kontrollbesök uttalas att behov av att göra besök för att kontrollera bosättningen endast uppstår i vissa särskilda fall när det inte går att fastställa om en person ska folkbokföras eller var denne ska folkbokföras enbart genom en skrivbordskontroll. Kontrollbesök kan enligt propositionen vara en viktig informationskälla bl.a. när någon i en flyttningsanmälan eller i ett svar på förfrågan uppger att man bor i en fastighet som inte är klassad som en bostad, när finner att flera personer är folkbokförda i en mycket liten bostad, när två makar eller sambor påstår att de är särbor och misstänker att så inte är fallet, när misstänker skenboende och när barn är folkbokförda hos sina föräldrar men misstänker att de bor utomlands med egen familj. Möjligheten att i vissa fall göra kontrollbesök bedömdes högst väsentligt förbättra det underlag som ska ligga till grund för prövningen av folkbokföringsfrågan och komma att höja kvaliteten på de beslut som fattas. Den olägenhet och det obehag som ett hembesök kan innebära för den enskilde ansågs rimlig med beaktande av behovet av korrekta uppgifter i folkbokföringen. Vinsterna med förslaget bedömdes överväga det intrång i den personliga integriteten som förslaget kunde innebära. Möjligheten att göra kontrollbesök – även med det intrång detta medför – ansågs proportionerligt, särskilt med beaktande av att besöksmöjligheten skulle utnyttjas restriktivt (prop. 2017/18:145 s. 111). har befogenhet att vid kontrollbesöket begära att den person besöket avser lämnar uppgifter om sin identitet. kontrollbefogenhet begränsas dock till just detta. Det innebär att om den enskilde visserligen uppger sig vara den eftersökte men inte vill eller kan legitimera sig eller om flera personer uppehåller sig i bostaden och ingen av dessa ger sig till känna som den som ska kontrolleras, är förhindrat att vidta ytterligare åtgärder för att få den enskilde att legitimera sig och kan inte heller kräva att övriga i bostaden legitimerar sig. Inte heller kan mot den kontrollerades eller övriga personers vilja söka igenom lägenheten för att få klarhet i vem som bor där (prop. 2017/18:145 s. 112). Det är bl.a. mot bakgrund av att befintliga bestämmelser om kontrollbesök tillämpats under en förhållandevis som har ifrågasatt om det är behövligt att nu ge utökade möjligheter till kontrollbesök. Det kan konstateras att sedan bestämmelserna infördes har genomfört ett begränsat antal besök. genomförde myndigheten 50 besök medan det endast gjordes ett fåtal besök på grund av spridningen av sjukdomen covid-19 (se årsredovisningar s. 69 och s. 72). Enligt har besöken gett ett bättre underlag för beslut än vad som annars hade varit fallet. Det har t.ex. handlat om att kunnat bekräfta att personen vars bosättning utreds bor, alternativt inte bor, på adressen eller lett till att den verkligt bosatte (som varit någon annan än den besöket avsett) frivilligt lämnat information till stöd för beslut. Besök inom ramen för myndighetssamverkan har också företagits. Dessa har ofta varit i företagslokaler där enskilda har varit folkbokförda. Vid dessa besök har det bl.a. kommit fram att personer som var folkbokförda på annat håll var bosatta i lokalen, men även tvärtom. Besöken har gett underlag för nya ärenden avseende felaktig folkbokföring som annars inte upptäckts. som gått sedan bestämmelserna om kontrollbesök infördes har i sin tillämpning av dessa funnit att de inte ger ett tillräckligt effektivt verktyg för att upprätthålla en korrekt folkbokföringsdatabas. Av utredningens betänkande framgår att bedömer att detta främst beror på att besök kan göras endast i ett bosättningsärende om en viss individ och först sedan andra utredningsåtgärder är uttömda. Även möjligheterna att begära att en person identifierar sig och att kunna gå in i en bostad för att göra en bedömning kring bosättningen behöver enligt utökas. Mot denna bakgrund anser regeringen, även med beaktande av vad anfört, att vissa justeringar i bestämmelserna om kontrollbesök är motiverade. Kontrollbesök som första utredningsåtgärd Utredningen har föreslagit att i vissa fall bör kunna göra kontrollbesök redan som en första åtgärd i en bosättningsutredning. Utredningen hänvisar bl.a. till bestämmelserna om hembesök på socialförsäkringsområdet i 110 kap. 14 § socialförsäkringsbalken, som ger rätt att besöka den försäkrade när det behövs för bedömningen av frågan om ersättning eller i övrigt för tillämpningen av balken. På socialförsäkringsområdet är kravet ”när det behövs” således något mindre restriktivt än vad gäller folkbokföringens ”om det är nödvändigt”. Andra utredningsåtgärder behöver inte vara uttömda innan ett besök i hemmet kan komma i fråga, även om besök av normalt inte görs om andra, mindre ingripande, utredningsmetoder kan användas. Ersättning enligt socialförsäkringsbalken får vidare enligt 110 kap. 53 § socialförsäkringsbalken dras in eller sättas ned om den som är berättigad till ersättningen utan giltig anledning vägrar att medverka till utredningsåtgärder, bl.a. hembesök. Vid tillkomsten av reglerna om kontrollbesök i folkbokföringslagen konstaterades att i de flesta fall är de utredningsbefogenheter som har fullt tillräckliga för att fatta korrekta beslut om folkbokföring. I några situationer ansågs det emellertid vara befogat att vidta ytterligare kontroller, och ett besök hos den enskilde skulle kunna vara mycket värdefullt som informationskälla. Så kunde vara fallet bl.a. 2021/22:217 när någon i en flyttningsanmälan eller svar på förfrågan uppger att han eller hon bor i en fastighet som inte är klassad som en bostad, när finner att flera personer är folkbokförda i en mycket liten bostad, när två makar eller sambor påstår att de är särbor och misstänker att så inte är fallet eller när misstänker Åtgärden skulle dock tillämpas restriktivt och först när det inte går att fastställa den enskildes bosättning på annat sätt. I syfte att bättre spegla den restriktivitet som med hänsyn till den personliga integriteten ska gälla för den aktuella åtgärden ersattes uttrycket ”när det behövs” i den s.k. förslag med ”om det är nödvändigt” (prop. 2017/18:145 s. 110 och 111). Tillämpningen av bestämmelserna om kontrollbesök har emellertid visat sig inte vara tillräckligt verkningsfull och regeringen anser därför att det finns skäl att göra vissa förändringar i detta avseende. kontrollbesök kommer i fråga först när andra möjliga mindre ingripande utredningsåtgärder är uttömda innebär att den person som är föremål för utredning blir uppmärksammad på att en utredning pågår och därmed ges möjlighet att hålla sig undan kontrollbesök. inte minst när flera utredningar av olika personer som är folkbokförda på samma fastighet pågår . Är det fråga om personer som avsiktligt inte är folkbokförda där de är bosatta kan kontrollbesöket bli mer eller Detta gäller oavsett om genomför en utredning på egen hand eller tillsammans med en annan aktör. har det även uppkommit vissa svårigheter att delta och bistå andra myndigheter vid myndighetsgemensamma besök eftersom kontroll- besök endast ska ske i slutskedet av ett ärende när andra utrednings- åtgärder är uttömda. Med hänsyn till syftet med kontrollbesöken är dessa följder av regleringen inte tillfredsställande. Det är enligt nuvarande regler inte nödvändigt att underrätta den enskilde om att myndigheten planerar ett kontrollbesök. propositionen med att en stor del av värdet med kontrollen förmodligen skulle försvinna om den kontrollerade fick kännedom om besöket i förväg 2017/18:145 s. 112). Regeringen delar utredningens uppfattning att effekten blir densamma om den kontrollerade genom utredningsåtgärder kan dra slutsatsen att ett kontrollbesök är förestående. Att ett kontrollbesök kan företas först efter det att andra utredningsåtgärder är uttömda kan därför innebära att kontrollbesöket blir verkningslöst. Nuvarande regelverk gör det därför svårt för att kunna använda kontrollbesök som ett effektivt verktyg när det är fråga om personer som avsiktligt är felaktigt folkbokförda. mer tydlig i de fall parallellt utreder många personer som är folkbokförda på samma fastighet eller i samma lägenhet. besök få användas i ett tidigare skede skulle besöket också kunna ge en tidig indikation på vilken annan typ av information som vore proportionerlig att efterfråga eller eftersöka i ärendet. instämmer därför i utredningens slutsatser och föreslår att ska kunna inleda en bosättningsutredning med att göra ett kontrollbesök, om det i det enskilda fallet behövs. Mot bakgrund av den proportionalitetsbedömning som måste göras innan en kontrollåtgärd genomförs får det förutsättas att väger intresset av hembesöket mot intrånget i den enskildes integritet (jfr 5 § förvaltningslagen [2017:900]). Kan en annan, mindre ingripande, utredningsåtgärd antas ge samma resultat ska en sådan användas. Att ett kontrollbesök är resurskrävande i viss mån i sig också för en restriktiv tillämpning av bestämmelserna. Därtill följer av folkbokföringslagen att kontrollbesök ska genomföras på ett sådant sätt att det innebär så litet intrång för den enskilde som möjligt. Regeringen anser därför att det saknas behov av att, såsom föreslagit, i lagtexten erinra om den proportionalitetsavvägning som det åligger att göra. Kontrollbesök på en fastighet eller i en lägenhet För att kontrollbesök ska kunna genomföras krävs att en specifik persons bosättning ska kontrolleras. Kontrollbesöket får bara genomföras där den enskilde är folkbokförd, har uppgett sig vara bosatt eller där det annars finns anledning att anta att han eller hon är bosatt. kan alltså inte göra ett kontrollbesök på en adress utan anknytning till en bosättningsutredning om en enskild individ. Kontrollbesök kan därmed inte göras t.ex. om får tips om en lägenhet där ingen är folkbokförd men ett flertal personer tycks vara bosatta. I detta avseende menar att de nuvarande bestämmelserna bl.a. begränsar myndighetens möjligheter att medverka i myndighetsgemensamma aktioner som genomförs avseende fastigheter eller lägenheter där allvarliga fel uppmärksammats. Av utredningens betänkande framgår vidare att anser att möjligheten att nyttja kontrollbesök på en hel fastighet skapar förutsättningar för en mer systematisk och effektiv kontroll exempelvis där fastigheter identifierats med en förhöjd risk för fel. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att bestämmelserna om kontrollbesök i folkbokföringslagen bör få ett utökat tillämpningsområde och föreslår därför en reglering som ger utrymme för att besluta om kontrollbesök på en fastighet eller i en lägenhet för att inhämta uppgifter om vilka som kan anses bosatta där. Regleringen bör i denna del ta sikte på att besöket ska genomföras för att kontrollera vilka som kan anses bosatta på fastigheten eller i lägenheten i stället för att, som utredningen föreslagit, kontrollera bosättningsförhållandena på platsen. Den av utredningen föreslagna ordalydelsen kan enligt regeringens uppfattning missvisande leda tanken till att kontroll inte enbart avser vilka som kan anses bosatta på platsen utan även kan handla om sanitära, sociala eller andra liknande förhållanden på platsen. Även om ett sådant kontrollbesök inte riktar sig mot en specifik person kan det emellertid ändå anses medföra ett ingrepp i den personliga integriteten hos de personer som befinner sig på fastigheten eller i lägenheten. Mot bakgrund av att ett sådant kontrollbesök kan förutsättas ge underlag för fler bosättningsutredningar, får dock de vinster som ett sådant förslag medför anses överväga intrånget i den personliga integriteten. Till skillnad från de kontrollbesök som har möjlighet att göra kommer den nya befogenheten innebära att besök kan genomföras utan att en enskilds bosättning är föremål för utredning. Bosättningsutredningar avseende enskilda kan i stället komma att initieras utifrån vad 2021/22:217 som framkommit vid ett sådant besök. Utredningen har föreslagit att ett sådant kontrollbesök endast får beslutas om det finns särskilda skäl. Regeringen anser dock att den föreslagna lagtexten ger uttryck för en för stor restriktivitet vilket riskerar att göra det nya verktyget verkningslöst. I likhet med Fastighetsägarna anser regeringen därför att ett kontrollbesök på en fastighet eller i en lägenhet bör få göras för att kontrollera vilka som kan anses bosatta på platsen om det finns skäl för det. En sådan tröskel menar regeringen även korresponderar bättre med att besöken bör kunna komma i fråga om det observerats någon typ av avvikelse som ger anledning att anta att där finns en risk för fel i fråga om bosättning. Det bör dock vara fråga om någon konkret omständighet som ger stöd för sådant antagande. Det innebär att inte kan bedriva s.k. fishing expeditions, där myndigheten utan grund utför kontrollbesök av fastigheter eller lägenheter. Befogenhet att begära identifiering Det är självfallet viktigt att den enskildes personliga integritet respekteras vid ett kontrollbesök. Den besökande tjänstemannen får inte uppträda så att det kan ge intrycket att besöket är en tvångsåtgärd. Det är alltid den enskilde som avgör om han eller hon vill låta tjänstemannen komma in i bostaden. får vid kontrollbesöket begära att den person besöket avser lämnar uppgift om sin identitet. Vägrar den enskilde att legitimera sig är förhindrat att vidta ytterligare åtgärder för att få denne att legitimera sig och kan inte heller kräva att övriga i bostaden legitimerar sig. Det finns inte någon statistik på området men enligt uppgift från är det inte särskilt vanligt att den enskilde vägrar att tala om vem man är vid kontrollbesök. Om efter begäran får tillgång till foton ur körkortsregistret från Transportstyrelsen går det i vissa fall också att konstatera att det är fråga om rätt person utan att denne identifierar sig. Det är också oproblematiskt i de fall kontrollbesök sker inom ramen för samverkan med andra myndigheter som har rätt att kräva identifiering för sina kontroller. Vid ett kontrollbesök som inte är kopplat till en enskild individ kan ett flertal personer påträffas. Eftersom syftet med besöket är att klarlägga vilka som kan anses bosatta på platsen ska kunna begära att de personer som befinner sig på fastigheten eller i lägenheten lämnar uppgift om sin identitet. Detsamma ska gälla för kontrollbesök som får göras för att kontrollera en persons bosättning. Förslaget innebär dock inte någon förändring såvitt avser att de närvarande personerna inte har någon skyldighet att legitimera sig. Inte heller kommer med detta förslag att mot den kontrollerades eller övriga personers vilja kunna söka igenom fastigheten eller lägenheten för att få klarhet i vem som bor där. Till skillnad från Kammarrätten i och Sparbankernas Riksförbunds uppfattning anser regeringen att nyttan med kontrollbesöken och den föreslagna utvidgningen av befogenheten att använda dessa ändå är berättigad, särskilt med hänsyn till ovan redovisade erfarenheter från genomförda kontrollbesök. I förarbeten till de nuvarande bestämmelserna om kontrollbesök har även uttalats att om en person inte medverkar vid ett kontrollbesök kan det exempelvis ge en indikation på att bosättningen behöver utredas vidare. En följd av kontrollbesöket kan därigenom också bli att det finns skäl för att besluta om ändrad folkbokföring (prop. 2017/18:145 s. 112). Detsamma kan sägas göra sig gällande vid de nu aktuella kontrollbesöken. Som jämförelse kan också påpekas att vid kontrollbesök enligt skatteförfarandelagen för att kontrollera att den som är eller kan antas vara skyldig att föra personalliggare eller tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras fullgör sina eventuella skyldigheter, så får begära att en person som utför eller kan antas utföra arbetsuppgifter i verksamheten styrker sin identitet (42 kap. 8 a § skatteförfarandelagen). Någon generell skyldighet att ständigt medföra legitimationshandlingar finns emellertid inte och någon sanktion är inte heller här kopplad till en vägran att legitimera sig. I det fall personalen inte kan eller vill legitimera sig torde dock ha anledning att fördjupa kontrollen (se prop. 2005/06:169 s. 47 och prop. 2014/15:6 s. 63 och 64). Den person som ska kontrolleras behöver enligt nuvarande regler inte underrättas om beslutet att göra kontrollbesök före besöket. När ett kontrollbesök äger rum för att kontrollera vilka som kan anses bosatta på en fastighet eller i en lägenhet riktar sig kontrollinsatsen inte mot någon enskild individ. Det kommer enligt regeringens mening ofta vara fråga om fastigheter eller lägenheter där någon visserligen kan anses vara bosatt men inte har fastställt personens bosättning där. I likhet med vad som anförts om kontrollbesök i syfte att utreda en specifik persons bosättning, får det förmodas att en stor del av värdet av de nu föreslagna kontrollbesöken skulle kunna försvinna om en underrättelse om ett beslut om ett sådant kontrollbesök behövde lämnas före besöket. Någon underrättelse ska därför inte heller behöva ske i sådana fall. Regeringens förslag innebär en mindre justering från den av utredningen föreslagna ordalydelsen. I syfte att stärka det myndighetsgemensamma arbetet för att minska felaktigheter i folkbokföringen och brott mot välfärdssystemen ser kommun det som önskvärt att underrättar en central funktion i kommunen i de fall myndigheten beslutar att göra ett kontrollbesök på en adress i den kommunen. Regeringen ser mycket positivt på den samverkan som finns mellan och olika statliga myndigheter och kommuner för att minska fel i folkbokföringen. Hur sådan samverkan ska gå till och när den ska företas varierar och regeringen anser inte att det finns anledning att närmare författningsreglera formerna för detta. Förslaget medför att 32 a och 32 b §§ folkbokföringslagen ändras. 2021/22:217 5.3 Felaktigt folkbokförda på någon annans