prop · H903168 · 2022-03-22 00:00:00 — Detta ska gälla vid tillämpning av de särskilda skäl som innebär att man vid prövningen får beakta om det område som upphävandet eller dispensen avser 1.redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften, 2.genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering är väl avskilt från området närmast strandlinjen, 3.behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området, eller 4.behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidgningen inte kan genomföras utanför området. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens men formuleras och avgränsas på annat sätt. Utredningen föreslår att alla de skälen i 7 kap. 18 c § första stycket restriktivt, dvs. även skälet som avser att det område som upphävandet eller dispensen avser behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området och skälet som avser att det område som upphävandet eller dispensen avser behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse. från regeringen föreslår utredningen att en särskilt restriktiv tillämpning ska gälla om både exploateringsgraden är hög och efterfrågan på mark för bebyggelse är stor i området. Utredningen föreslår att den särskilt restriktiva tillämpningen i områden av särskild betydelse för djur- och växtlivet enbart ska gälla i vattenområden. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrar sig är kritiska mot utformningen av förslaget och anser att förslaget inte kommer att ge Flera remissinstanser anser att utredningen inte har presenterat några förslag som innebär en förstärkning av strandskyddet i Bl.a. (Mark- och ), Kammar- 2021/22:168 ifrågasätter om utredningen har fullgjort sitt uppdrag enligt direktiven och lämnat förslag som bibehåller eller, där det behövs, förstärker strandskyddet för att värna obrutna strandlinjer, den allemansrättsliga tillgängligheten och miljön i starkt exploaterade områden. Några länsstyrelser och vissa andra myndigheter, bl.a. , tillstyrker förslaget. att det behövs ett stärkt strandskydd i vissa områden, särskilt i områden där exploateringsgraden är hög och efterfrågan på mark stor samt i vattenområden av särskild betydelse för djur- och växtlivet. (mark- och miljödomstolen), i län, i , , Naturturism- företagen, och har uttryckt att det behövs ett stärkt skydd i vissa områden men att förslaget behöver Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. flera länsstyrelser, flera kommuner och regioner, (Mark- och ), tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Fastighetsägarna, Villaägarna, Byggföretagen, , Kommuner och Regioner (SKR), , och Svenska (), avstyrker eller är kritiska till förslaget. att förslaget inte innebär en förstärkning utan endast ett förtydligande eftersom det som enligt förslaget ska regleras redan gäller. De anser att det framstår som oklart vad en ytterligare restriktivitet kommer att innebära. Flera remissinstanser, bl.a. (mark- och miljödom- stolen), poängterar att tillägget om särskild restriktivitet borde vara obehövligt eftersom en tolkning utifrån strandskyddets långsiktiga syften per automatik gör det svårt att överhuvudtaget medge dispens eller upphävande i områden där exploateringsgraden är hög och efterfrågan på mark är stor. Många remissinstanser, t.ex. och i , befarar att förslaget kommer att få motsatt effekt än den avsedda och i stället försvaga eller till och med urholka strandskyddet i de områden som inte omfattas av den föreslagna för- Flera remissinstanser, bl.a. (Mark- och ), menar att förslaget är illa underbyggt. domstolen är det osannolikt att oönskad exploatering skulle bero på att domstolspraxis inte är tillräckligt sträng. Det är troligare att områden bebyggs utan att dispens söks, att enskilda får felaktiga besked om att dispens inte krävs för en viss åtgärd och att felaktiga dispensbeslut inte Dessa förklaringar kräver helt andra analyser och åtgärder än de som redovisats i betänkandet. Flertalet remissinstanser, bl.a. Havs- och vattenmyndigheten och Natur- vårdsverket, anser att förslaget leder till tillämpningsproblem eftersom det är oklart hur förslaget förhåller sig till den intresseavvägning som ska göras enligt 7 kap. 26 § . även strider mot lagens systematik att införa en intresseavvägning i 7 kap. 18 c § eftersom intresseavvägningar ska göras, först efter att det konstaterats att särskilda skäl föreligger, i enlighet med 7 kap. 25 och Det medför enligt universitet att 7 kap. 26 § miljö- balken förlorar sin funktion. föreslår i stället ett nytt andra stycke i 7 kap. 26 § eller att ett förstärkt skydd av områden av särskild betydelse för den biologiska mångfalden och ekosystemfunk- tioner som alternativ kan uppnås genom att de särskilda skälen för dispens begränsas. Flera kommuner och bl.a. i anser att förslaget kommer att leda till en mer komplicerad handläggning av dispens- ansökningar eftersom man även behöver utreda vad som är ett område med hög exploateringsgrad. (mark- och miljödomstolen) anser att det hade varit bättre att i stället närmare ange vilken typ av områden som avses. anser att utredningens förslag om att exploateringsgraden och exploateringstrycket ska bedömas inom en radie om 1–omkring den aktuella platsen är en alltför snäv och statisk syn på vilken betydelse ett område har för strandskyddets syften. anser att det i stället behöver göras en helhetsbedömning av förhållandena i ett större perspektiv. i anser att det är otydligt om även områden utanför de största städerna och storstadslänen kommer klassas som, relativt sett, starkt exploaterade och menar att det finns en risk för att bebyggelse, i stället för att koncentreras, sprids ut över en större yta vilket leder till en större negativ inverkan på strandskyddets syften och en sämre resurshushållning. Vissa remiss- instanser, bl.a. , Svenskt Friluftsliv och STF, påpekar att det för särskild restriktivitet inte bör krävas att både exploateringsgraden är hög och att bebyggelsetrycket är högt utan att det bör räcka att ett av rekvisiten är uppfyllt. Att det är särskilt viktigt att stärka skyddet för vattenområden vid kust och skärgård lyfts fram av många remissinstanser t.ex. Havs- och vatten- myndigheten, i län och i . Bland annat SKR anser dock att vattenområden av särskild betydelse för växt- och djurlivet hellre bör skyddas på andra sätt än genom strand- skydd, förslagsvis genom ett biotopskydd som är avsett och utformat just för det ändamålet. Ett flertal remissinstanser anser att inte bara vattenområden utan även områden på land av betydelse för djur- och växtlivet ska omfattas av förslaget om särskild restriktivitet i vissa områden. Exempelvis Läns- styrelsen i och i framför att det stärkta skyddet bör komplettera den restriktivitet som utarbetats i praxis för områden som är särskilt skyddsvärda, t.ex. biotopskydds- områden, områden med höga natur- eller kulturvärden, riksintressen och växt- och djurskyddsområden, och önskar att även den utarbetade praxisen ska kodifieras i lagtexten. Även i anser att lagtexten utöver vattenområden behöver beskriva officiella skydd som Natura 2000, naturreservat, riksintresseområden för naturvård och frilufts- liv, biotopskyddade områden och områden med utökat strandskydd men också områden som inte har officiellt skydd, som exempelvis grunda mjukbottnar. (Mark- och ) påpekar liksom många andra remissinstanser, bl.a. i och STF, att de flesta av de särskilda skälen inte kan tillämpas särskilt restriktivt och att ”skärpningen” därmed blir ett slag i luften. Det ifrågasätts om åtgärder som tydligt uppfyller punkten 1 kan hanteras restriktivare eftersom punkten avser områden som per definition ska sakna betydelse för strand- skyddets syften. Sådana områden borde inte kunna vara särskilt värdefulla. i län menar att det måste finnas möjlighet 2021/22:168 att lämna dispens för t.ex. komplementbyggnader eller anläggningar inom redan ianspråktagen, bebyggd tomtmark. Något annat skulle vara en alltför stor inskränkning i den enskildes möjlighet att utnyttja sin mark som det skulle vara av ytterst begränsad betydelse för att säkerställa strandskyddet långsiktigt. anser att ett tillägg i lagtexten som förtydligar att man vid prövningen även ska beakta ett områdes orördhet samt kumulativa effekter hade varit ett mer relevant sätt att förstärka skyddet för värdefulla vattenområden. Visita och Naturturismföretagen befarar att förslaget kommer att leda till en onödigt stor restriktivitet. Anläggningar för småskalig naturturism och friluftsliv behöver kunna anläggas även i hårt exploaterade områden. anser inte heller att det finns något behov av förstärkningar av strandskyddet, ens i starkt exploaterade områden. Det behövs möjlighet att utveckla boenden och verksamheter i skärgården. Huvuddelen av de dispenser som ges rör utbyggnader eller renoveringar av befintliga hus på befintliga tomter. Förslaget innebär att ett område som redan är ianspråktaget och inte har någon betydelse för strandskyddets syften ändå ska hanteras med särskild restriktivitet. Förbundet, liksom SKR, anser att det orimligt att vattennära områden som redan är bebyggda och ianspråktagna inte ska kunna få fortsätta att utvecklas. anser att praxis avseende punkten 2 bör ge utrymme för att bedöma vilken sorts väg som är avskiljande utifrån aktuellt område eftersom det skiljer avsevärt mellan vad som anses vara en stor väg på landsbygden och en stor väg i en större stad. förordar att punkten 5 ska undantas från kravet eftersom det i utredningar och planeringar av nya transmissions- nätsanläggningar sker överväganden för att hitta den passage som är lämpligast i förhållande till människan, natur- och kulturmiljön, elsäkerhets- aspekter m.m. Striktare restriktioner skulle kunna få negativ påverkan på möjligheten till framkomlighet när många intressen konkurrerar med varandra. menar att förslaget kan komma att med- föra att dispensgrunderna 5 och 6, som förutsätter bedömningar av hur angeläget ett intresse är, kommer att tillämpas mindre strikt i normalfallet, vilket medför en försämring av skyddet. framhåller att utredningen inte har berört frågan om att en nekad strandskyddsdispens utgör ett ingrepp i egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen och efterlyser ett klargörande i lagmotiven om att regeringsformens krav på en fristående proportionalitetsbedömning i det enskilda fallet ska beaktas. Skälen för regeringens förslag Strandskyddet behöver stärkas i vissa områden Strandområden vid städer och större tätorter har generellt sett en hög exploateringsgrad, en hög befolkningstäthet och ett högt bebyggelsetryck. Mest framträdande är de tre storstadsområdena , och , men liknande förhållanden finns i många större tätorter. ningsutvecklingen och urbaniseringen innebär att städer förstoras och I delar av landet fortsätter dessutom fritidshusbebyggelsen att utvecklas i hög grad som efterfrågan på ny mark för sådan bebyggelse är hög, inte minst längs kusten. Längs med kusten finns ofta en mycket känslig natur, bl.a. när det gäller grunda mjuk- bottnar. Även kring flera av de större sjöarna råder det stor efterfrågan på mark för ny bebyggelse som värdena från strandskyddssynpunkt är särskilt höga. I områden där den allemansrättsliga tillgången till strandområden är eller börjar bli begränsad, ska många människor dela på ett begränsat utrymme. Tillväxten av bebyggelsen leder i sin tur till ett minskat utrymme för djur och växter. Enligt miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv ska tätortsnära natur som är värdefull för friluftslivet och den biologiska mångfalden värnas. Enligt miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och friluftsmålen Tillgång till natur för friluftsliv och Attraktiv tätortsnära natur ska befolkningen ha tillgång till grönområden och ett tätortsnära landskap med höga frilufts-, natur- och kulturmiljövärden. Enligt utvärdering av friluftsmålen tyder dock mycket på att den tätortsnära naturen minskar till följd av ökande tätortsbefolkning och ny bebyggelse. har i sin uppföljning 2021 av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv uppmärksammat att läget för den biologiska mångfalden fortsatt är utsatt. I sin uppföljning av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt Levande kust och skärgård har uppmärksammat att exploateringstakten längs kusten fortsatt är hög. Enligt uppföljningen är de för ekosystemen viktiga grundområdena (0–6 meters vattendjup) särskilt påverkade. uppmärksammar i sin uppföljning av miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag att trycket på vattennära boende fortsatt är högt, och att nya strandområden fortsätter att exploateras. Regeringen anser att det finns ett behov av att ytterligare stärka och förtydliga strandskyddet, särskilt i högexploaterade områden där den allemansrättsliga tillgången till strandområden är eller riskerar att bli begränsad och i områden där utrymmet för djur och växter minskar. I likhet med utredningen anser regeringen att ett förstärkt och förtydligat strandskydd är särskilt angeläget i storstadsområdena och i anslutning till andra större tätorter samt i områden som är av särskild betydelse för djur- och växtlivet. Ett stärkt skydd behövs enligt regeringens mening även i delar av kust- och skärgårdsområdena och i delar av områdena vid de större sjöarna där det råder mycket stor efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse. En sådan skärpning av strandskyddet behöver dock balanseras mot behovet av att nödvändig samhällsservice måste kunna komma till stånd, t.ex. på öar i skärgårdar som fyller en särskild funktion i sådant avseende. Detta kan inkludera offentlig eller viss kommersiell verksamhet såsom små- skaliga livsmedelsbutiker, serviceställen, postutlämning, apotek, vård- centraler eller skolor. Rådande rättsläge säkerställs i områden av särskild betydelse för djur- och växtliv Av uttalanden i förarbetena till ändring av strandskyddsreglerna framgår att strandskyddet är ett allmänt intresse som är så starkt att utgångspunkten är att strandskyddet i normalfallet har företräde framför andra allmänna eller enskilda intressen och att möjligheten att besluta om undantag från strandskyddet ska tillämpas med stor restriktivitet (prop. 2021/22:168 2008/09:119 s. 53). Även av tidigare förarbeten, t.ex. till , framgår att när det gäller möjligheten att få undantag från strandskyddet ska tillämpningen vara lika restriktiv som regeringens tillämpning och praxis varit dittills. De exempel på omständigheter som kan utgöra särskilda skäl att göra undantag från förbuden enligt miljöbalks- propositionen är i huvudsak situationer där strandskyddsintresset inte alls eller endast obetydligt skadas (prop. 1997/98:45 del 2 s. 88–92). Av 7 kap. 18 c § framgår vilka särskilda skäl som får beaktas vid prövningen av ett upphävande av eller dispens från strand- skyddet. Av förarbetena till denna bestämmelse anges bl.a. att det vid prövningen ska göras en intresseavvägning enligt 7 kap. 25 §, vilket innebär att hänsyn ska tas även till enskilda intressen. Vidare anges att en dispens därutöver, enligt 7 kap. 26 §, ska vara förenlig med strandskyddets syften (prop. 2008/09:119 s. 104). Enligt författningskommentaren till 7 kap. 18 c § första stycket 3 behövs en noggrann prövning i förhållande till strandskyddets båda syften (prop. 2008/09:119 s. 105). Vidare anges att stor restriktivitet i synnerhet bör gälla i områden som är tillgängliga för allmänheten och i områden som är särskilt värdefulla för djur- och växtlivet, t.ex. grunda mjukbottnar, landhöjningsområden och strand- ängar, och i tätbebyggda områden. Det måste enligt förarbetena klarläggas vilket intresse den enskilde har av en dispens, vilken omfattning åtgärden måste ha för att den ska fylla sin funktion, vilka ytterligare effekter som måste påräknas, t.ex. muddringsarbeten eller förändrade strömnings- förhållanden, och om behovet av anläggningen kan tillgodoses på något annat sätt utanför strandskyddsområdet. Vidare anges att bedömningen av behovet får ske utifrån förhållandena i det enskilda fallet. I förarbetsuttalandena till 7 kap. 26 § anges bl.a. att den bestämmelsen ger uttryck för en mycket restriktiv syn på möjligheterna till dispens. Det uttalas att en dispens i realiteten innebär att undantag medges till förmån för ett enskilt intresse i ett fall där det allmänna intresset generellt bedöms väga tyngre. Det förhållandet att syftet med strandskyddet har vidgats till att avse även skydd för djur- och växtarter bör enligt uttalandet innebära att tyngden hos det allmänna intresset ökat ännu mera. Vidare anges att det naturligtvis kan finnas sådana fall där allmänintresset inte behöver hävdas med samma styrka som i flertalet fall. För dessa fall ska det finnas kvar en öppning för dispens (prop. 1997/87:45 del 2 s. 98). Enligt Mark- och praxis har den omständigheten att en tänkt åtgärd ligger inom ett område som är av riksintresse för naturvård eller friluftsliv utgjort skäl att vara särskilt restriktiv vid dispens- prövningen (se Mark- och domar i mål nr M 7831-11, i mål nr M 804-13, i mål nr M 1899-14 samt MÖD 2002:68 och MÖD 2006:33). Som framgår ovan innebär gällande rätt att stor restriktivitet ska gälla vid prövningen av frågor om upphävande av eller dispens från strandskyddet med stöd av 7 kap. 18 c § , i synnerhet i områden som är särskilt värdefulla för djur- och växtlivet. Enligt praxis råder en särskild restriktivitet vid dispensprövningen bl.a. i de fall då platsen för en tänkt åtgärd ligger inom ett område som är av riksintresse för naturvård eller friluftsliv. Regeringen anser att ett viktigt led i att stärka strandskyddet är att säkerställa och förtydliga gällande rättsläge vad avser djur- och växtlivet. Utredningen föreslår att det av lagtexten ska framgå att de särskilda skälen i 7 kap. 18 c § första stycket ska tillämpas särskilt restriktivt i vissa fall. I lagrådsremissen föreslog regeringen i stället att stor restriktivitet ska gälla vid tillämpningen av vissa av de särskilda skälen, bl.a. inom områden av särskild betydelse för djur- och växtlivet. Lagrådet har lagtekniska invändningar mot lagrådsremissens förslag. Lagrådet menar att förslaget utgör en handlingsregel riktad till tillämparen om hur denna ska tolka en regel i en viss situation, utan att regeln i fråga blivit föremål för ändring. I praktiken innebär detta en uppmaning eller ett direktiv till tillämparen att tolka regeln i enlighet med vad som sägs i förarbetena. Regeringen delar Lagrådets bedömning kring den lagtekniska utformningen av förslaget i lagrådsremissen. Regeringen anser att det i stället bör införas en ny bestämmelse som tydliggör att det ska vara ett starkare strandskydd i vissa områden än i andra. I dessa områden bör det, vid bedömningen av om det finns särskilda skäl för upphävande eller dispens, beaktas att den långsiktiga tillgången till eller förutsättningarna för att bevara värdefulla strand- och vattenområden inte får försämras. Regeringen bedömer att detta innebär att skyddet för områden av särskild betydelse för djur- och växtlivet blir lika starkt som när en tolkning av gällande bestämmelser görs med stor restriktivitet. Med denna formulering tydliggörs på motsvarande sätt att det är särskilt angeläget att skydda områden som är värdefulla för strandskyddets syften. Detta innebär inte någon ändring av gällande rättsläge avseende den restriktivitet som gäller inom områden av särskild betydelse för friluftslivet, t.ex. inom områden som är av riksintresse för friluftsliv. Någon ändring avseende den restriktivitet som enligt praxis gäller inom områden av särskild betydelse för djur- och växtliv är inte heller avsedd. Stärkt strandskydd inom områden där bebyggelsetrycket är högt eller efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse mycket stor I miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98:45 del 1 sid. 322) uttalas att det vid prövningen av strandskyddsdispenser måste uppmärksammas att strandskyddets syften är långsiktiga och att områden som för tillfället verkar vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla . I propositionen framgår att det sålunda är väsentligt att såväl mindre återstående obebyggda delar av hårdexploaterade kuster och insjöstränder bevaras, likväl som stora sammanhängande orörda områden. Det måste också, enligt propositionen, uppmärksammas att dispenser stegvis kan leda till sammantaget betydande nackdelar för strandskyddsintressena på sätt som redan skett genom att stora delar av landets stränder exploaterats. I normalfallet bör alltså inte ytterligare strandområden tas i anspråk (prop. 1997/98:45, del 1, Enligt domstolspraxis gäller också generellt vid dispensprövning att man bör ta hänsyn till den samlade effekten av en omfattande dispensgivning, vilket särskilt får betydelse i tätortsnära områden (MÖD 2003:119). För att en dispens ska kunna bli aktuell krävs särskilda skäl. En dispens ska enligt 7 kap. 26 § även vara förenlig med 2021/22:168 förbudets syfte vilket i detta fall sammanfaller med strandskyddets syften som är att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Kravet på att en dispens ska vara förenlig med strandskyddets syften är som ovan nämnts mycket högt ställt. Detta innebär alltså att en dispens inte får innebära att sådana områden som är av särskild betydelse för strandskyddets syften minskas. Inom exploaterade områden kan det dock finnas platser som är av liten eller ingen betydelse för något av strandskyddets syften, vilket innebär att det enligt dagens praxis finns ett något större utrymme för upphävande eller dispens om just den del av området som upphävandet eller dispensen avser saknar eller har liten betydelse för strandskyddets syften. I sådana delar av området som är värdefulla för strandskyddets syften bör dock utrymmet för dispenser även fortsättningsvis vara mycket litet. När det gäller upphävanden för vilka det krävs särskilda skäl är det fråga om sådana områden som avses detaljplaneras och det krävs då enligt nuvarande bestämmelser att intresset av att ta området i anspråk väger tyngre än strandskyddsintresset för att ett upphävande ska kunna bli aktuellt (se 7 kap. 18 § och 4 kap. 17 § ). Det krav som ställs i 7 kap. 26 § är inte tillämpligt för upphävanden. Den ökande exploateringen av strandnära områden ger enligt regeringen anledning att ytterligare skärpa och förtydliga kraven för när det ska anses finnas särskilda skäl för upphävande av eller dispens från strandskyddet i sådana områden där trycket på tillgång till de strandskyddade områdena är hårt och dessa områden riskerar att minska. Motsvarande krav som i områden av särskild betydelse för djur- och växtlivet bör mot denna bakgrund ställas även inom områden där bebyggelsetrycket är högt eller där efterfrågan på mark för fritidshus- bebyggelse är mycket stor. Även i denna del bör bestämmelsen, mot bakgrund av Lagrådets synpunkter, utformas som en ny regel innebärande att det vid bedömningen av om det finns särskilda skäl för upphävande eller dispens ska beaktas att den långsiktiga tillgången till eller förutsättningarna för att bevara värdefulla strand- och vattenområden inte får försämras. Regeringens förslag om att detta ska gälla i de fall bebyggelsetrycket är högt eller efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse är mycket stor är en utvidgning i förhållande till utredningens skärpningsförslag. Utredningen föreslår att kraven på särskild restriktivitet ska gälla om både exploateringsgraden är hög och efterfrågan på mark för bebyggelse är stor. Regeringen anser till skillnad från utredningen att det finns skäl att förstärka strandskyddet även i områden där exploateringsgraden inte är hög, om bebyggelsetrycket är högt eller efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse är mycket stor. Områden med högt bebyggelsetryck eller där det råder mycket stor efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse