prop · H903225 · 2022-04-07 00:00:00 — De specifika undantagen för vissa data eller vissa slag av data omfattas alltså i praktiken också av de generella bestämmelserna om att författningar som styr tillgång till data, restriktioner i sådan tillgång och skydd av personuppgifter har företräde framför öppna data-direktivet. En förutsättning för att data inte ska behöva göras tillgängliga i enlighet med den nya lagen är alltså att de är undantagna från rätten till tillgång enligt svensk rätt. Rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas exempelvis av bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Bestämmelser om skydd av personuppgifter kan också i vissa fall begränsa rätten till tillgång, exempelvis genom att uppställa hinder mot att sådana uppgifter tillgängliggörs digitalt. I den nya lagen bör det klargöras att lagen inte påverkar tillämpningen av bestämmelser i någon annan lag eller förordning som ger någon rätt att få tillgång till data eller som innehåller begränsningar i en sådan rätt. En sådan generell bestämmelse omfattar, i linje med det som bl.a. anför, samtliga undantag i öppna data-direktivet som anknyter till befintliga nationella och unionsgemensamma bestämmelser som reglerar rätten till tillgång till data. Av den nya lagen bör det också framgå att den inte heller påverkar tillämpningen av bestämmelser i någon annan lag eller förordning om skyddet av personuppgifter. Lagrådet föreslår en något annorlunda utformning av lagtexten, bl.a. att det ska klargöras att lagen inte begränsar en rätt att få tillgång till data som följer av bestämmelser i någon annan lag eller förordning. Det är dock inte det förhållandet som förslaget syftar till att klargöra, utan att begränsningar i rätten till tillgång som följer av andra författningar inte ska påverkas av den nya lagen. Regeringen bedömer att denna grundförutsättning, liksom den att lagen inte ger en mer vidsträckt rätt för någon att få tillgång till data än vad som följer av någon annan författning, framgår tydligare med den Prop. 2021/22:225 utformning av lagtexten som framgår av denna proposition. Andra bestämmelser som går längre i frågan om tillgängliggörande av data gäller före den nya lagen Det förhållandet att öppna data-direktivet inte påverkar andra unionsgemensamma och nationella bestämmelser om tillgång till data innebär också att det inte inverkar på reglering som går längre än den minimiharmonisering som direktivet föreskriver (jfr skäl 18). Här avses främst bestämmelser som styr hur data ska göras tillgängliga. Sådan reglering finns bl.a. i delegerade förordningar som kommissionen har antagit inom ramen för och rådets direktiv /40/EU av om ett ramverk för införande av intelligenta transportsystem på vägtransportområdet och för gränssnitt mot andra transportslag. Även lagen om geografisk miljöinformation reglerar hur data ska tillgängliggöras, exempelvis att allmänheten ska ges tillgång till metadata. Befintliga bestämmelser om hur data ska tillgängliggöras bör ha företräde framför den nya lagen under förutsättning att regleringen går längre än kraven i den lagen. Motsatsvis kommer den nya lagen att komplettera andra lagar och förordningar när den uppställer mer långtgående skyldigheter för hur data ska göras tillgängliga. 6.1Lagen ska gälla för myndigheter och organ som jämställs med myndigheter Regeringens förslag: Lagen ska tillämpas av myndigheter. Vid tillämpningen av lagen ska med en myndighet jämställas ett offentligt styrt organ när det gäller data som har samband med en tjänst av allmänt intresse som organet tillhandahåller. Lagen ska tillämpas av universitet och högskolor endast i fråga om forskningsdata. Detsamma ska gälla för andra myndigheter i den del av deras verksamhet som består i att bedriva eller finansiera forskning eller att göra forskningsdata direkt tillgängliga. I fråga om kulturinstitutioner ska lagen endast tillämpas av bibliotek, museer och arkiv. Lagen ska inte tillämpas av huvudmän enligt skollagen eller av radio- eller tv-företag vars sändningsverksamhet finansieras med public service-avgift. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår att även beslutande församlingar i kommuner och regioner ska omfattas av tillämpningsområdet. Remissinstanserna: påpekar att vissa organ som omfattas av PSI-lagen inte träffas av den nya lagen. Försvarsmakten anser att myndigheten bör undantas från lagens tillämpningsområde. 2021/22:225 framhåller att det bör klargöras om kommunala bolag omfattas av lagen. anser att myndigheten bör omfattas av undantaget för forskningsverksamhet och att det behöver tydliggöras vad som avses med att forskningsdata har gjorts tillgängliga. efterfrågar ett klargörande av vad som avses med att forskningsdata är offentligt finansierade och uttalar tveksamhet till användning av uttrycket institutionellt eller ämnesbaserat register. Skälen för regeringens förslag Myndigheter och med myndigheter jämställda organ Öppna data-direktivet omfattar, med några uttryckligen angivna undantag, samtliga statliga och kommunala myndigheter. Utöver de undantag som anges i direktivet ges medlemsstaterna inte något utrymme att meddela ytterligare undantag från tillämpningsområdet, exempelvis för en försvarsmyndighet. En annan sak är att säkerhets- och integritetsskyddsintressen, i kombination med befintliga bestämmelser i andra författningar som begränsar rätten till tillgång, ofta kan leda till att en sådan myndighet inte ska tillgängliggöra data för vidareutnyttjande. Med myndighet jämställs i direktivet ett offentligrättsligt organ (artikel Avsikten är att uttrycket offentligrättsligt organ ska ha samma innebörd som i och rådets direktiv /24/EU av om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv /18/EG (upphandlingsdirektivet), se skäl 29 i öppna datadirektivet. Vid genomförandet av upphandlingsdirektivet i ersattes uttrycket offentligrättsligt organ med offentligt styrt organ. Detta uttryck bör användas även i den nya lagen. Vad som avses med ett offentligt styrt organ framgår av 1 kap. 18 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, förkortad . Utmärkande för ett sådant organ är att det är en juridisk person som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär. Därtill ska ett offentligt styrt organ – till största delen vara finansierat av staten, en kommun, en region eller en upphandlande myndighet, – ha en verksamhet som står under kontroll av staten, en kommun, en region eller en upphandlande myndighet, eller – ha en styrelse eller motsvarande ledningsorgan där mer än halva antalet ledamöter är utsedda av staten, en kommun, en region eller en upphandlande myndighet. Som uppmärksammar får avgränsningen mot offentligt styrda organ enligt effekten att samtliga de organ som omfattas av PSI- lagen inte kommer att omfattas av den nya lagen. Det gäller de organ som förtecknas i bilagan till OSL och som inte är offentligt styrda organ enligt definitionen i 1 kap. 18 § . Genom att knyta aktörskretsen i den nya lagen till offentligt styrda organ uppnås emellertid ett mer direktivsnära genomförande av tillämpningsområdet. Det innebär bl.a. att ett kommunalt bolag som är ett offentligt styrt organ omfattas av lagen. För myndigheter och offentligt styrda organ gäller öppna data-direktivet för befintliga data som dessa aktörer innehar och som har samband med den offentliga verksamhet som de bedriver (artikel 1.1 a och 1.2 a). Data som inte har samband med en myndighets eller ett offentligt styrt organs offentliga verksamhet faller utanför direktivet. Statliga och kommunala myndigheters verksamhet grundas på legalitetsprincipen, vilket innebär att de åtgärder en myndighet vidtar ska ha stöd i rättsordningen och är att betrakta som offentlig verksamhet. Det utesluter inte att även en statlig eller myndighet kan bedriva konkurrensutsatt verksamhet i direktivets mening (se avsnitt 6.3). Avgränsningen mellan offentlig och icke-offentlig verksamhet bör dock främst vara relevant för offentligt styrda organ som både kan bedriva offentlig verksamhet genom att tillgodose behov i det allmännas intresse och annan verksamhet som inte omfattas av det offentliga uppdraget. Tillämpningsområdet för offentligt styrda organ bör därför avgränsas på så sätt att lagen bara ska tillämpas av ett sådant organ när det tillgängliggör data som har samband med en tjänst av allmänt intresse som det tillhandahåller. Med tjänst av allmänt intresse avses en tjänst som tillgodoser ett behov i det allmännas intresse och som inte endast riktar sig till en begränsad krets individer. Behovet ska inte vara av industriell eller kommersiell karaktär, se 1 kap. 18 § . Lagrådet föreslår en annan författningsteknisk lösning i syfte att bl.a. tydliggöra vad som gäller i fråga om offentligt styrda organs tillämpning av förvaltningslagen (2017:900). Vid tillämpningen av den nya lagen ska ett offentligt styrt organ jämställas med en myndighet. Det är alltså enbart vid tillämpningen av just denna lag som det som gäller för en statlig eller myndighet också ska gälla för ett offentligt styrt organ (jfr 2 § andra stycket PSI-lagen). En sådan justering som Lagrådet förordar behövs därför inte. Radio- och tv-företag är undantagna från öppna data-direktivet (artikel En stor del av de data som dessa företag innehar omfattas av immateriella rättigheter och faller redan av det skälet utanför direktivet. Radio- och tv-företag som verkar i samhällets tjänst sammanfaller med vad som normalt benämns public service-företag. Dessa är företag vars sändningsverksamhet finansieras med public service-avgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst. Sådana radio- och tv-företag bör undantas från den nya lagen. Från kretsen myndigheter undantas också samtliga kulturinstitutioner förutom bibliotek, museer och arkiv från direktivet (artikel 1.2 j). Med bibliotek avses även universitets- och högskolebibliotek. Undantaget bör komma till uttryck i den nya lagen. Utredningen föreslår att beslutande församlingar i kommuner och regioner bör omfattas av lagens tillämpningsområde. Förslaget går längre än vad öppna data-direktivet kräver, eftersom beslutande kommunala församlingar inte omfattas av direktivets definition av myndighet. Data som finns hos beslutande församlingar finns i regel också tillgängliga hos de beredande och verkställande myndigheterna, exempelvis hos eller en nämnd (prop. 2009/10:175 s. 151). Det har inte framkommit några särskilda skäl som talar för att den nya lagen bör ha ett vidare tillämpningsområde än vad direktivet föreskriver. och beslutande församlingar i kommuner och regioner bör därför inte omfattas av lagen. Universitet, högskolor och andra myndigheter som bedriver forskningsverksamhet En nyhet i öppna data-direktivet är att det omfattar universitet och högskolor när det gäller tillgängliggörande av forskningsdata (artikel 1.2 k). Samma sak gäller för organisationer som bedriver eller finansierar forskning eller som överför forskningsresultat (artikel 1.2 l). Med sådana organisationer avses myndigheter som de definieras i direktivet (artikel 2.1 och 2.2). I likhet med öppna data-direktivet bör den nya lagen tillämpas av universitet och högskolor som tillgängliggör forskningsdata för vidareutnyttjande. De universitet och högskolor som bör omfattas av lagen är sådana som är under statligt huvudmannaskap, se 1 kap. 1 § första stycket högskolelagen (1992:1434). Med forskningsdata avses data som samlas in eller framställs inom ramen för vetenskaplig forskningsverksamhet och som används som bevis i forskningsprocessen eller som i forskarvärlden är allmänt accepterade som nödvändiga för att validera forskningsrön och forskningsresultat (artikel 2.9). Forskningsdata omfattar bl.a. statistik och resultat från experiment, metadata, kravspecifikationer och andra digitala objekt (jfr skäl 27). Forskningsdata ska vidare vara framtagna genom offentlig finansiering och ha gjorts tillgängliga för allmänheten via ett institutionellt eller ämnesbaserat register (artiklarna 1.1 c och 10.2). anför är det inte helt tydligt vad som i direktivet avses med att forskningsdata är offentligt finansierade. I praktiken bör det betyda att det forskningsprojekt där forskningsdata skapas är offentligt finansierat. Kravet på offentlig finansiering innebär inte att ett forskningsprojekt i sin helhet måste vara offentligt finansierat. Det är tillräckligt att det till någon del är offentligt finansierat. Ett institutionellt eller ämnesbaserat register brukar i forskningssammanhang benämnas repositorium, som är en funktion för att organisera och paketera forskningsdata i en digital infrastruktur. En sådan infrastruktur utgörs vanligen av någon form av allmänt åtkomlig dataplattform där data sammanställs och tillgängliggörs. Som och påpekar kan det ifrågasättas hur metoden för tillgängliggörande av forskningsdata bör beskrivas i den nya lagen. Att koppla tillgängliggörandet till att det ska ske via en dataplattform framstår som mest lämpligt då det inte inverkar begränsande på formen för hur forskningsdata görs tillgängliga. Forskningsdata har alltså gjorts direkt tillgängliga när de finns åtkomliga för allmänheten att vidareutnyttja via en dataplattform. Det innebär motsatsvis att den nya lagen inte gäller för forskningsdata som görs tillgängliga efter en individuell begäran enligt nationella bestämmelser om tillgång till data. Forskningsdata enligt den nya lagen bör alltså vara till någon del offentligt finansierade data som samlas in eller framställs inom ramen för vetenskaplig forskningsverksamhet och som görs direkt tillgängliga för vidareutnyttjande genom en dataplattform som är allmänt åtkomlig. En skillnad i tillämpningsområdet mellan universitet och högskolor å ena sidan och myndigheter som endast till viss del har i uppgift att bedriva eller finansiera forskning eller tillgängliggöra forskningsresultat å andra sidan är att den övriga verksamheten hos de först nämnda aktörerna är undantagen från direktivets tillämpningsområde. Undantaget aktualiseras exempelvis för universitet och högskolor i deras utbildningsverksamhet. För en myndighet kan forskningsverksamhet i varierande grad ingå i Prop. 2021/22:225 dess instruktionsenliga uppgifter. Myndigheter vars verksamhet delvis be- står i att bedriva eller finansiera forskning är bl.a. , och . En myndighet kan också ha i uppgift att överföra forskningsresultat, dvs. att göra forskningsdata direkt tillgängliga genom någon form av dataplattform. Det kan innebära att ta emot forskningsdata från forskare och göra dem direkt tillgängliga för allmänheten. En myndighets verksamhet kan alltså träffas av den nya lagen i olika stor omfattning. I den del av en myndighets verksamhet som består i att bedriva eller finansiera forskning eller göra forskningsdata direkt tillgängliga bör lagen tillämpas endast avseende forskningsdata. I den övriga verksamheten bör lagen tillämpas fullt ut. Universitet och högskolor bör dock tillämpa den nya lagen endast vid tillgängliggörande av forskningsdata för vidareutnyttjande. För universitets- och högskolebibliotek gäller det begränsade tillämpningsområdet endast när en sådan aktör har i uppgift att bedriva eller finansiera forskning eller tillgängliggöra forskningsresultat. Vid sidan av universitet och högskolor är all annan utbildningsverksamhet upp till och med gymnasienivå undantagen från direktivet. Därmed bör samtliga huvudmän enligt skollagen (2010:800) undantas från den nya lagen. 6.2Lagen ska gälla för vissa offentliga företag Regeringens förslag: Lagen ska tillämpas av ett offentligt företag när det gäller data som har samband med en tjänst av allmänt intresse som företaget tillhandahåller och som inte är direkt konkurrensutsatt. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningen föreslår en annan författningsteknisk lösning. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget. Energiföretagen efterfrågar ett förtydligande av vad som avses med en tjänst av allmänt intresse. Skälen för regeringens förslag: En nyhet i öppna data-direktivet är att det omfattar vissa offentliga företag. Vilka företag som avses är avgränsat dels utifrån deras verksamhet, dels utifrån att en myndighet eller ett offentligt styrt organ ska ha ett direkt eller indirekt bestämmande inflytande över företaget i fråga (artiklarna 1.1 b och 2.3). Med bestämmande inflytande avses att en eller flera myndigheter, eller ett eller flera offentligt styrda organ äger majoriteten av företagets tecknade kapital, kontrollerar majoriteten av de rösträtter som är knutna till företagets emitterade aktier eller kan utse mer än hälften av ledamöterna i företagets administrativa, styrande eller övervakande organ. De offentliga företag som omfattas av direktivet är företag vars verksamhet omfattas av 2 kap. 1 § eller 5–8 §§ lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna, förkortad LUF. De verksamheter som avses är –tillhandahållande eller drift av fasta publika nät i samband med pro- duktion, transport eller distribution av gas, värme, el eller dricksvatten samt leverans till sådana nät, 2021/22:225 – tillhandahållande eller drift av nät i syfte att tillhandahålla tjänst för allmänheten i form av transporter med järnväg, automatiserade system, spårväg, tunnelbana, buss, trådbuss eller linbana, –tillhandahållande av posttjänst och tjänst som är närstående till posttjänst, –verksamhet som består av utnyttjande av ett geografiskt område i syfte att tillhandahålla flygplats, hamn eller annan terminal för transporter i luften eller till havs eller på inre vattenvägar, och –verksamhet som består av utnyttjande av ett geografiskt område i syfte att utvinna olja eller gas, eller prospektera eller utvinna kol eller andra fasta bränslen. Dessutom omfattar direktivet offentliga företag som –bedriver kollektivtrafik i enlighet med och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) 1107/70, –bedriver lufttrafik och som har allmän trafikplikt i enlighet med artikel 16 i och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen, och som –fungerar som rederier inom gemenskapen och som uppfyller förpliktelser vid allmän trafik i enlighet med artikel 4 i rådets förordning (EEG) 3577/92 av om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage). Öppna data-direktivet gäller för offentliga företag som omfattas av tillämpningsområdet när dessa tillgängliggör data för vidareutnyttjande. Det gäller dock endast om dessa data har samband med den eller de tjänster av allmänt intresse som företaget tillhandahåller enligt någon av de ovan uppräknade rättsakterna. Ett offentligt företag som bedriver kollektivtrafik enligt och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 omfattas alltså av direktivet endast när det gäller data som har samband med företagets tillhandahållande av persontransporttjänster. Motsatsvis är alla andra data som ett offentligt företag innehar undantagna från tillämpningsområdet. Öppna data-direktivet undantar också data som har samband med en verksamhet hos ett offentligt företag som i och för sig innebär tillhandahållande av en tjänst av allmänt intresse men där denna tjänst ingår i en verksamhet som är direkt konkurrensutsatt på en marknad med fritt tillträde (artikel 1.2 b, jfr 3 kap. 24 § LUF). Direkt konkurrensutsatt verksamhet i ett offentligt företag är undantagen från LUF. Sådana undantag antas av Europeiska kommissionen i genomförandebeslut. För svensk del finns beslut för vissa posttjänster, viss persontrafik på järnväg och för försäljning och produktion av el. Data som har anknytning till sådana tjänster bör även undantas från den nya lagens tillämpningsområde. Vad som avses med ett offentligt företag bör framgå av den nya lagen. Ett offentligt företag bör tillämpa lagen när det gäller data som har samband med en tjänst av allmänt intresse som företaget tillhandahåller och som inte är direkt konkurrensutsatt. Genom denna avgränsning framgår motsatsvis att alla andra data som innehas av ett offentligt företag faller Prop. 2021/22:225 utanför lagens tillämpningsområde. När lagen ska tillämpas Regeringens förslag: Lagen ska tillämpas när någon som har rätt att få tillgång till data enligt någon annan lag eller förordning begär att dessa data ska tillgängliggöras för vidareutnyttjande. Lagen ska också tilläm- pas när en myndighet eller ett offentligt företag på eget initiativ tillgäng- liggör data som omfattas av lagen i syfte att de ska kunna vidareutnytt- När data lämnas mellan statliga och kommunala myndigheter ska lagen tillämpas bara om den mottagande myndigheten ska använda dem i en konkurrensutsatt verksamhet som avser tillhandahållande av data. samma ska gälla när ett organ som jämställs med en myndighet eller ett offentligt företag lämnar data till en statlig eller myndighet. Lagen ska inte tillämpas när en statlig eller myndighet tillhandahåller data i en konkurrensutsatt verksamhet. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår bl.a. ett något annat tillämpningsområde för data som tillhandahålls i en konkurrensutsatt verksamhet. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser, däribland , och , anser att ansvar och roller behöver förtydligas i lagen i syfte att uppnå intentionen att öka vidareutnyttjande av data. Skälen för regeringens förslag Lagen ska tillämpas när en myndighet eller ett offentligt företag ger Öppna data-direktivet ger inte någon en rätt att få tillgång till data. enskild kan alltså inte åberopa öppna data-direktivet eller lagstiftning som grundas på direktivet för att få tillgång till data (prop. 2009/10:175 s. 141). Direktivets reglering aktualiseras först när det har konstaterats att data ska eller kan tillhandahållas. För att tydliggöra den nya lagens räckvidd bör det framgå under vilka förutsättningar den ska tillämpas. Den nya lagen bör vara tillämplig när någon i ett konkret fall har rätt att få tillgång till data oavsett på vilken rättslig grund detta sker. nande för svenska regler om tillgång är att de innehåller författningsregle- rade skyldigheter att tillhandahålla data, vanligtvis efter en begäran. första hand finns sådana bestämmelser i 2 kap. TF om utlämnande av all- männa handlingar och i 6 kap. OSL om utlämnande av uppgifter. melser om tillgång till vissa data finns också i sektors- eller myndighets- specifika författningar, bl.a. lagen om geografisk miljöinformation, lagen om fastighetsregister och förordningen (1984:692) om det allmänna före- En myndighet kan också i sin instruktion ha till uppgift att tillhandahålla vissa data, se exempelvis 2 § förordningen (2008:1233) med instruktion för geologiska undersökning. med dessa bestämmelser är att information ska ges offentlighet, se 1 § 2021/22:225 lagen om fastighetsregister. Skälen till offentlighet kan vara olika, exempelvis att främja ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande (2 kap. 1 § TF) eller att tillgodose ett särskilt informationsförsörjningsbehov i samhället. En myndighet eller ett offentligt företag kan också på eget initiativ göra data tillgängliga för vidareutnyttjande genom att publicera dem på internet. Tillgängliggörande av data på eget initiativ kan, utöver på helt frivillig grund, också ske utifrån ett författningsreglerat ansvar att förse samhället med information eller genom uppdragsverksamhet av frivillig natur. Den nya lagen bör vara tillämplig i båda de ovan beskrivna situationerna, dvs. när någon har rätt att få tillgång till data med stöd i annan lag eller förordning eller när en myndighet eller ett offentligt företag på eget initiativ ger tillgång till data i syfte att de ska kunna vidareutnyttjas.