prop · H903174 · 2022-03-22 00:00:00 — del det avser varor och icke-finansiella tjänster. Enligt föreningen är det för långtgående och möjligheten till en begränsning till överträdelser av Prop. 2021/22:174 distansavtalslagen som är föremål för samordnade insatser inom unionen Även vid universi- tet och anser att marknadsstörningsavgift endast bör kunna dömas ut i samband med samordnade insatser. Skälen för regeringens förslag Konsumenträttighetsdirektivet innehöll tidigare en bestämmelse om sank- tioner som uppställde krav på medlemsstaterna att fastställa bestämmelser om påföljder vid överträdelser av de nationella bestämmelserna som an- tagits enligt direktivet och att vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att de tillämpas (artikel 24.1). Påföljderna skulle vara effektiva, proportio- nella och avskräckande. Artikel 4.13 i ändringsdirektivet innebär att artikel 24 om sanktioner i konsumenträttighetsdirektivet har fått en ny lydelse. Den nya lydelsen föreskriver att sanktionsavgifter ska införas för överträdelser av nationella bestämmelser som har antagits enligt direktivet. Artikel 24 innehåller i sak motsvarande bestämmelser som artikel 13 i direktivet om otillbörliga affärsmetoder. Medlemsstaterna ska alltså säkerställa att vissa angivna kriterier beaktas vid åläggandet av sanktioner, i lämpliga fall. Vidare finns bestämmelser om att medlemsstaterna ska säkerställa att när sanktioner ska åläggas i enlighet med artikel 21 i konsumentskyddsförordningen ska de inbegripa en möjlighet att antingen ålägga sanktionsavgifter via admini- strativa förfaranden eller inleda rättsliga förfaranden för åläggande av sanktionsavgifter, eller bådadera. Även regleringen av sanktionsavgiftens storlek motsvarar regleringen i direktivet om otillbörliga affärsmetoder. Behovet av ändringar i 2 kap. distansavtalslagen Konsumenträttighetsdirektivet har genomförts framför allt genom bestäm- melser i distansavtalslagen. Direktivet ledde till relativt omfattande änd- ringar i 2 kap. distansavtalslagen, som gäller avtal om varor och icke- finansiella tjänster. I2 kap. 2–5 §§ distansavtalslagen finns bestämmelser om att närings- idkaren ska ge konsumenten viss information innan och efter att ett avtal ingås. Informationsbestämmelserna har huvudsakligen marknadsrättsliga sanktioner kopplade till sig. Enligt 2 kap. 6 § distansavtalslagen ska mark- nadsföringslagen tillämpas, med undantag av bestämmelserna i 29–36 §§ om marknadsstörningsavgift, om en näringsidkare inte ger information enligt 2 kap. 2–5 §§ distansavtalslagen. Sådan information ska anses vara väsentlig enligt 10 § tredje stycket marknadsföringslagen. Regleringen i direktivet motsvarar den direktiv och de överväganden som har gjorts beträffande utformningen av sanktions- bestämmelserna i samband med direktivets genomförande gör sig gällande även här (se prop. 2013/14:15 s. 64 och 65). Regeringen konstaterar därför att bestämmelserna om förbud och informationsålägganden vid vite som finns i marknadsföringslagen, och som blir tillämpliga i de fall närings- idkaren brister i sina skyldigheter, redan uppfyller kravet på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner. 2021/22:174 I artikel 24.3 finns en skyldighet att införa bestämmelser om sanktions- avgifter för överträdelser av direktivet i vissa fall. Inledningsvis kan kon- stateras att det inte finns några bestämmelser om sanktionsavgifter i distansavtalslagen. Det behöver därför införas nya bestämmelser för att genomföra direktivet. Enligt regeringen ligger det nära till hands att låta reglerna om marknadsstörningsavgift tillämpas vid överträdelser av distansavtalslagen. Skyldigheten att införa sanktionsavgifter gäller dock, på samma sätt som för överträdelser av direktivet om otillbörliga affärs- metoder och avtalsvillkorsdirektivet, endast för överträdelser som är före- mål för samordnade insatser enligt artikel 21 i konsumentskyddsförord- ningen. Det finns alltså en möjlighet att begränsa reglerna om sanktions- avgifter till sådana överträdelser av distansavtalslagen som är föremål för samordnade insatser inom unionen, vilket förespråkas av vid och . Av samma skäl som när det gäller överträdelser av marknadsföringslagen (se avsnitt 9.2.3) anser regeringen dock att reglerna om marknadsstörningsavgift för överträdelser av distans- avtalslagen bör vara tillämpliga generellt. Reglerna bör alltså inte begränsas till överträdelser som är föremål för samordnade insatser inom unionen. Bestämmelserna om näringsidkarens informationsskyldighet i 2 kap. 2–5 §§ distansavtalslagen genomför artiklar i konsumenträttighetsdirek- tivet. Överträdelser av dessa ska alltså kunna leda till en sanktionsavgift. Bestämmelsen i 2 kap. 6 § distansavtalslagen bör därför ändras så att även reglerna om marknadsstörningsavgift blir tillämpliga på överträdelser av bestämmelserna. Detta kan lämpligen åstadkommas genom att undantaget för bestämmelserna i 29–36 §§ marknadsföringslagen tas bort i 2 kap. 6 § distansavtalslagen. Behovet av ändringar i 3 kap. distansavtalslagen I 3 kap. distansavtalslagen finns bestämmelser om avtal om finansiella tjänster och finansiella instrument. Kapitlet genomför inte konsumenträt- tighetsdirektivet, utan och rådets direktiv /65/EG av om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter och om ändring av rådets direktiv /619/EEG samt direktiven /7/EG och 98/27/EG (direktivet om distansförsäljning av finansiella tjänster). Regleringen i 3 kap. distansavtalslagen är dock delvis uppbyggd på liknande sätt som 2 kap. distansavtalslagen. Näringsidkaren är enligt 3–5 §§ skyldig att ge konsumenten information innan ett avtal ingås och även viss information . Även i 3 kap. distans- avtalslagen finns en bestämmelse om påföljder vid utebliven information (3 kap. 6 §). Av bestämmelsen framgår att om näringsidkaren inte ger information i enlighet med 3–5 §§ ska marknadsföringslagen tillämpas, med undantag av bestämmelserna i 29–36 §§ om marknadsstörningsavgift. Sådan information ska anses vara väsentlig enligt 10 § tredje stycket mark- nadsföringslagen. Det finns inte någon unionsrättslig skyldighet att kunna besluta om marknadsstörningsavgift vid överträdelser av 3 kap. distansavtalslagen. Utredningen har dock ändå ansett att det är lämpligt att införa en sådan möjlighet. Artikel 11 i direktivet om distansförsäljning av finansiella tjänster Prop. 2021/22:174 reglerar påföljder. Enligt bestämmelsen ska medlemsstaterna föreskriva lämpliga påföljder för leverantörer som inte följer de nationella bestäm- melserna som har antagits genom direktivet. Påföljderna ska vara effek- tiva, proportionella och avskräckande. Vid genomförandet av direktivet framhölls att marknadsföringslagens sanktioner i form av förbud och ålägganden vid viten utgör tillräckligt effektiva, proportionella och av- skräckande påföljder för att säkra efterlevnaden av den nya lagen (se prop. 2004/05:13 s. 77). I samband med det gjordes också bedömningen att det saknades behov av en möjlighet att utdöma marknadsstörningsavgift vid underlåtenhet att efterkomma lagens informationskrav (se prop. 2004/05:13 s. 89). Som skäl mot ett införande av marknadsstörningsavgift anfördes bl.a. att det inte som gått sedan distansavtalslagen trädde i kraft hade framkommit något som antydde att det skulle finnas problem med näringsidkare som mera regelmässigt underlät att ge information på föreskrivet sätt. Till stöd för detta angavs att det ännu inte väckts någon talan vid om åläggande att ge informa- tion enligt distansavtalslagen. Regleringen i direktivet om distansförsäljning av finansiella tjänster hindrar inte att en möjlighet att påföra marknadsstörningsavgift införs. Regeringen delar utredningens uppfattning att det, i syfte att stärka kon- sumentskyddet, bör införas en möjlighet att kunna besluta marknadsstör- ningsavgift vid överträdelser av 3 kap. distansavtalslagen, trots att det inte finns någon unionsrättslig skyldighet att göra det. Utöver vikten av ett starkt konsumentskydd är det enligt regeringen lämpligt att bestäm- melserna i 2 kap. och 3 kap. distansavtalslagen är enhetliga. På samma sätt som har beskrivits när det gäller behovet av ändringar i 2 kap. distansavtalslagen bör därför de föreslagna reglerna enligt rege- ringen, till skillnad från vad vid och förespråkar, vara tillämpliga generellt. De bör alltså inte begränsas till överträdelser som är föremål för samordnade insatser inom unionen. 9.4Behovet av ändringar i prisinformationslagen Regeringens förslag: Överträdelser av prisinformationslagen ska kunna leda till utdömande av marknadsstörningsavgift. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig särskilt vid och invänder mot förslaget och anser inte att marknadsstör- ningsavgift ska kunna aktualiseras vid överträdelser av prisinformations- lagen, eftersom direktivet inte ställer krav på det. Skälen för regeringens förslag: Prisinformationslagen innehåller en bestämmelse som innebär att marknadsföringslagen, med undantag av bestämmelserna i 29–36 §§ om marknadsstörningsavgift, ska tillämpas om en näringsidkare inte lämnar prisinformation enligt lagen eller föreskrift som meddelats med stöd av lagen (12 §). Sådan information ska anses vara 2021/22:174 väsentlig enligt 10 § tredje stycket marknadsföringslagen. De sanktioner som finns tillgängliga är alltså främst förbud och åläggande. innehöll prisinformationsdirektivet en bestämmelse, artikel 8, som uppställde krav på medlemsstaterna att fastställa påföljder vid över- trädelser av de nationella bestämmelserna som antagits enligt direktivet och att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att dessa genom- förs. Påföljderna skulle vara effektiva, proportionella och avskräckande. Artikel 2.2 i ändringsdirektivet innebär att den nämnda artikel 8 har fått en ny lydelse. Den nya lydelsen innebär att sanktionerna som tidigare ska vara effektiva, avskräckande och proportionella samt att de vägledande kriterierna ska beaktas i lämpliga fall. Ändringsdirektivet ställer dock inte något krav på införande av sanktionsavgifter för överträdelser av prisin- formationsdirektivet. Det finns alltså ett utrymme för medlemsstaterna att själva reglera vilka sanktioner som ska finnas så länge de är effektiva, avskräckande och proportionella. De påföljder som tillämpas för att åstadkomma rättelse vid över- trädelser av reglerna i prisinformationslagen, främst förbud och åläggande, uppfyller de grundläggande kraven i ändringsdirektivet. är därmed inte skyldigt att införa sanktionsavgifter för sådana överträdelser. finns det, som utredningen konstaterar, goda skäl för att även överträdelser av dessa bestämmelser ska kunna medföra en marknads- störningsavgift. Att konsumenter ges tillgång till god prisinformation är grundläggande vid all handel. Det finns därför anledning att se allvarligt på brister i sådan information. För att stärka konsumenternas rättigheter när det gäller prisinformation bör överträdelser av reglerna i prisinforma- tionslagen enligt regeringen, till skillnad från vad Juridiska fakultets- nämnden vid och anser, kunna leda till att marknadsstörningsavgift döms ut. 9.5Marknadsstörningsavgift i andra lagar Regeringens bedömning: Det bör inte införas möjligheter att påföra marknadsstörningsavgift vid överträdelser av andra konsument- skyddande lagar. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig särskilt utesluter inte att marknadsstörnings- avgift kan vara en lämplig sanktion för vissa allvarligare överträdelser av måttfullhetskrav i speciallagstiftning. Möjligheten att överträdelser som innehåller måttfullhetskrav ska kunna leda till sanktioner kräver emellertid noggrant övervägande utifrån varje enskilt fall. Spelinspektionen anser att 15 kap. 3 § spellagen är tydlig och att överträdelser av den bör kunna medföra marknadsstörningsavgift. Enligt myndigheten krävs det inte ytterligare utredning för att konstatera detta. Skälen för regeringens bedömning: Det finns hänvisningar till mark- nadsföringslagens påföljder, med undantag för reglerna om marknads- störningsavgift i 29–36 §§, i ett stort antal andra lagar på det konsument- rättsliga området än de som har behandlats. 11 § konsumentkreditlagen, 2 kap. 9 § försäkringsavtalslagen (2005:104), Prop. 2021/22:174 2 kap. 11 § paketreselagen och 15 kap. 4 § spellagen. Regeringen konstaterar, i likhet med och Spelinspek- tionen, att det visserligen kan ifrågasättas om inte också överträdelser av ytterligare lagar och bestämmelser som innehåller hänvisningar till mark- nadsföringslagen borde kunna leda till att en marknadsstörningsavgift döms ut. Det handlar i flera fall om viktiga regleringar från konsument- skyddssynpunkt, där det finns ett intresse av att överträdelser kan leda till effektiva och avskräckande sanktioner. Sådana ändringar kräver dock, som framhåller, noggranna överväganden i varje enskilt fall. Med hänsyn till beredningsunderlaget finns det inte förutsättningar att nu föreslå sådana ytterligare lagändringar. 10Bestämmelser om sanktionsavgift i avtalsvillkorslagen 10.1En möjlighet att besluta om sanktionsavgift Regeringens förslag: Patent- och ska på talan av besluta att en näringsidkare ska betala en sanktionsavgift, om näringsidkaren eller någon som handlar på närings- idkarens vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har använt ett sådant avtalsvillkor som anges i bestämmelsen om betalnummer i avtalsvill- korslagen, eller som näringsidkaren har förbjudits att använda enligt 3 § avtalsvillkorslagen genom ett avgörande som har fått laga kraft. Om för ett visst fall beslutar att inte föra talan om sanktionsavgift, ska en sammanslutning av näringsidkare få väcka en sådan talan. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår inte någon begränsning till avtalsvillkor som närings- idkaren har förbjudits att använda enligt avtalsvillkorslagen. Utredningens förslag till lagtext är också annorlunda utformat. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser ställer sig i huvudsak bakom förslaget eller invänder inte mot det. och Konsumenter tillstyrker förslaget. Det finns enligt många villkor som är oskäliga och som innebär allvarliga överträdelser och konsumentskada. vid uni- versitet anser att det vore lämpligt att använda beteckningen marknads- störningsavgift även i avtalsvillkorslagen. förordar att vitesregleringen i avtalsvillkorslagen justeras på motsvarande sätt som nämnden har föreslagit för marknadsföringslagen, dvs. att det föreskrivs att vitesbestämningen ska underkastas bedömningskriterierna i artikel 8b punkten 3 i avtalsvillkorsdirektivet. Vidare anser fakultetsnämnden att en avgift endast ska införas för samordnade insatser. anser inte att det finns behov av någon sanktionsavgift. och Finans- bolagens Förening förespråkar att sanktionsavgift endast ska kunna 2021/22:174 påföras vid fortsatta överträdelser, eftersom det inte skulle komma i konflikt med obestämdhetsförbudet. Föreningen invänder också att möjligheten att påföra avgift bör begränsas till sådana situationer där det krävs en sådan möjlighet. Skälen för regeringens förslag Enligt avtalsvillkorsdirektivet ska medlemsstaterna se till att det finns lämpliga och effektiva medel för att hindra fortsatt användning av oskäliga villkor i avtal som näringsidkare sluter med konsumenter (artikel 7.1). Det ska finnas bestämmelser om att personer eller organisationer som enligt nationell rätt har ett berättigat intresse att skydda konsumenter får inleda ett ärende vid domstolar eller behöriga administrativa myndigheter, för att dessa ska avgöra om avtalsvillkor som utformats för allmänt bruk är oskäliga och använda lämpliga och effektiva medel för att förhindra att sådana villkor används i fortsättningen (artikel 7.2). De rättsliga åtgärderna får riktas mot flera sådana näringsidkare inom samma näringsområde eller sammanslutningar som använder eller rekom- menderar användandet av samma allmänna avtalsvillkor eller liknande villkor (artikel 7.3). Ändringsdirektivet innebär att en ny artikel 8b om sanktioner införs i avtalsvillkorsdirektivet. Enligt artikeln ska medlemsstaterna fastställa regler om sanktioner för överträdelser av nationella bestämmelser som har antagits enligt direktivet och vidta alla nödvändiga åtgärder för att säker- ställa att de tillämpas. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande (artikel 8b punkten 1). Medlemsstaterna får begränsa sank- tioner till situationer där avtalsvillkor uttryckligen fastställts som oskäliga under alla omständigheter i nationell rätt, eller där en näringsidkare fortsätter att använda avtalsvillkor som har konstaterats vara oskäliga i ett slutligt avgörande som har fattats i enlighet med artikel 7.2 (artikel 8b punkten 2). Artikel 8b innehåller i övrigt motsvarande bestämmelser som artikel 13 i direktivet om otillbörliga affärsmetoder. Medlemsstaterna ska alltså säkerställa att vissa angivna kriterier beaktas vid påförandet av sanktioner, i lämpliga fall (artikel 8b punkten 3). När sanktioner ska åläggas i enlighet med artikel 21 i konsumentskydds- förordningen ska de inbegripa en möjlighet antingen att ålägga sanktions- avgifter via administrativa förfaranden eller att inleda rättsliga förfaranden för åläggande av sanktionsavgifter, eller bådadera. Även regleringen av sanktionsavgiftens storlek motsvarar regleringen i direktivet om otill- börliga affärsmetoder (artikel 8b punkterna 4 och 5). Gällande bestämmelser om sanktioner i avtalsvillkorslagen Avtalsvillkorsdirektivet har genomförts i svensk rätt genom avtalsvillkors- lagen. Lagen gäller avtalsvillkor som näringsidkare använder när de er- bjuder varor och tjänster eller andra nyttigheter till konsumenter. Syftet är framför allt att skydda konsumenter mot oskäliga bestämmelser i standard- avtal. Lagen innehåller såväl marknadsrättsliga som civilrättsliga bestäm- Den marknadsrättsliga regleringen inleds med en allmän bestämmelse Prop. 2021/22:174 som innebär att om ett villkor med hänsyn till pris och övriga omständig- heter är att anse som oskäligt mot konsumenten, får Patent- och marknads- domstolen förbjuda näringsidkaren att i liknande fall använda samma eller väsentligt samma villkor (3 §). En förutsättning är att det är påkallat från allmän synpunkt eller annars ligger i konsumenternas eller konkurrenternas intresse. Ett förbud ska förenas med vite om inte detta av särskilda skäl är obehövligt. En ansökan om förbud får göras av KO och, för det fall KO beslutar att inte göra någon ansökan, av en sammanslutning av näringsidkare, konsu- menter eller löntagare (4 §). Om en sammanslutning av näringsidkare gör sannolikt att utgången i målet kan ha betydande intresse för medlemmarna i sammanslutningen får domstolen efter ansökan av sammanslutningen tillåta att den, vid sidan av en enskild part, medverkar i förfarandet och i samband med det åberopar bevisning (4 a §). Om det finns särskilda skäl får domstolen meddela förbud även för tiden till dess att det finns ett slut- ligt beslut, ett s.k. interimistiskt förbud (6 §). Talan om utdömande av vite förs vid Patent- och av KO. Om vite har förelagts på talan av någon annan får talan om utdömande föras även av honom eller henne (9 §). En fråga om förbud får i fall som inte är av större vikt prövas av KO (7 §). En möjlighet att besluta om sanktionsavgift när en näringsidkare använder oskäliga avtalsvillkor Vid genomförandet av avtalsvillkorsdirektivet (se prop. 1994/95:17 s. 73) gjordes bedömningen att möjligheten enligt avtalsvillkorslagen för dom- stol att förbjuda ett oskäligt avtalsvillkor och att kombinera förbudet med ett vitesföreläggande innebar att lagen var väl förenlig med direktivets krav på sanktioner. De sanktionsbestämmelser som redan fanns i lagen vid direktivets genomförande behölls därför. Det saknas anledning att nu göra någon annan bedömning. De gällande bestämmelserna i avtalsvillkors- lagen måste i sig anses uppfylla kraven på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner i artikel 8b punkten 1 i direktivet. Enligt artikel 8b punkten 4 ska medlemsstaterna säkerställa att sank- tionsavgifter kan påföras i vissa fall. Skyldigheten gäller – på samma sätt som för överträdelser av direktivet om otillbörliga affärsmetoder och konsumenträttighetsdirektivet – endast överträdelser som är föremål för samordnade insatser enligt artikel 21 i konsumentskyddsförordningen. För att genomföra direktivet behöver det alltså, i motsats till vad anför, införas en möjlighet att besluta om sanktionsavgifter vid överträdelser av avtalsvillkorslagen. Av samma skäl som har anförts beträffande överträdelser av marknadsföringslagen och distansavtalslagen bedömer regeringen – till skillnad från vid och – att reglerna om sanktionsavgift inte bör begränsas till sådana överträdelser som är föremål för samordnade insatser inom EU. Från konsumentskyddssynpunkt finns det anledning att låta möjligheten att ta ut en avgift även omfatta över- trädelser som inte är föremål för samordnade insatser inom EU. Rege- ringen anser vidare att den angivna lösningen med sanktionsavgifter bör väljas före den typ av justering av vitesregleringen som Juridiska 2021/22:174 fakultetsnämnden vid föreslår. Det finns anledning att se allvarligt inte endast på överträdelser som berör flera EU-medlems- stater, utan även på sådana som främst drabbar den svenska konsument- En direktverkande sanktion i form av en sanktionsavgift har också ett tydligt avskräckande och preventivt syfte. vara effektiv för att komma åt företag som begår allvarliga överträdelser. Direktivet möjliggör, som har konstaterats, för medlemsstaterna att be- gränsa sina sanktioner även i andra avseenden. När det till en början gäller möjligheten att begränsa påförandet av av- gifter till villkor som fastställts som oskäliga under alla omständigheter i nationell rätt kan konstateras att direktivet har en bilaga som innehåller en vägledande, inte uttömmande, lista över avtalsvillkor som kan anses oskäliga enligt artikel 3.3 i direktivet (direktivets villkorslista). listan har inte kommit till uttryck i lagtext. har alltså valt att vid genomförandet inte införa några bestämmelser om avtalsvillkor som är oskäliga under alla omständigheter. innehåller endast en mer generell bestämmelse om villkor som med hänsyn till pris och övriga omständigheter är att anse som oskäliga (3 §). En fråga är om möjligheten att ta ut en avgift bör begränsas till situa- tioner då domstol eller KO har funnit att ett visst avtalsvillkor är oskäligt och användningen av villkoret har förbjudits, men där närings- idkaren trots detta fortsätter att använda avtalsvillkoret och bryter mot för- Regeringen konstaterar att det som har redogjorts för i avsnitt 9.2.3 om krav på förutsebarhet och tydlighet vid överträdelser av generalklausulen i marknadsföringslagen gör sig gällande även i detta sammanhang. alltså vara möjligt att i förväg bedöma om en handling är laglig eller inte och vilken påföljd som kan följa på handlingen. Det finns inom tilläm- pningsområdet för 3 § avtalsvillkorslagen, som påpekar, situationer då det för en näringsidkare måste stå klart att ett handlande inte är förenligt med lagen. Det följer exempelvis av fast rättspraxis att avtals- villkor som strider mot tvingande konsumentskyddande bestämmelser i lag eller mot tvingande rättsprinciper ska anses oskäliga enligt 3 § avtals- Detsamma gäller villkor som syftar till att kringgå tvingande Även sådana villkor som har presenterats eller utformats på ett vilseledande eller oklart sätt, så att konsumenten inte kan förutse vilka konsekvenser villkoret får för honom eller henne, är normalt att anse som oskäliga (se t.ex. prop. 1994/95:17 s. 64 och 65 och rättsfallet NJA 2020 s. 1025). I lagrådsremissen gjordes bedömningen att det inte var motiverat att i lag begränsa möjligheten att ta ut en avgift till fortsatta överträdelser.