prop · H903217 · 2022-04-07 00:00:00 — Utredningens bedömning omfattar endast de biometriska uppgifter som tas fram. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser att ett sekretesskydd för biometriska uppgifter som en myndighet tar fram i syfte att kontrollera den enskildes identitet bör övervägas. Det kan enligt kammarrätten inte uteslutas att biometriska uppgifter, t.ex. på grund av förbiseende, inte alltid förstörs efter genomförd kontroll och uppgifterna kommer i sådana fall att förekomma i allmänna handlingar utan att sekretess gäller för dem. En sådan ordning riskerar att leda till att den enskilde lider men om handlingen där uppgiften finns begärs ut. Kammarrätten anser vidare att det kan ifrågasättas om en sådan ordning är förenlig med dataskyddsförordningens bestämmelser om bl.a. integritet och konfidentialitet. Skälen för regeringens bedömning: Enligt regeringens förslag ska de fingeravtryck, den ansiktsbild och de biometriska uppgifter som tagits fram förstöras efter att en kontroll har genomförts (se avsnitt 7.2.1). Förfarandet har vissa likheter med regelverket för kontroll av biometriska uppgifter vid passansökan. När passet har lämnats ut eller passansökan har återkallats eller avslagits förstörs de biometriska uppgifter som tas fram ur fingeravtryck och ansiktsbilder enligt 6 a § passlagen. Denna ordning har i förarbetena analyserats från sekretessynpunkt (se prop. 2004/05:119 s. 43–46). De biometriska uppgifter som tas fram innan passet utfärdas har då ansetts utgöra en mellanprodukt till det färdiga passet. Sådana handlingar blir, enligt 2 kap. 2021/22:217 12 § andra stycket tryckfrihetsförordningen, inte allmänna om de inte expedieras eller tas om hand för arkivering. Den identitetskontroll som utför är inte avsedd att användas i en slutlig handling på samma sätt som vid utfärdande av pass. Den biometriska kontrollen i samband med identitetskontrollen får i stället ses som en självständig åtgärd inom ramen för ett pågående ärende. Fingeravtryck, ansiktsbild och de biometriska uppgifter som tas upp är tillgängliga för med tekniska hjälpmedel. Det är därmed fråga om handlingar som förvaras hos myndigheten enligt 2 kap. 3 och 6 §§ tryckfrihetsförordningen. Sådana handlingar anses enligt 2 kap. 4 och 10 §§ samma lag som allmänna när de har upprättats, vilket torde inträffa när det ärende till vilket handlingarna är hänförliga har slutbehandlats hos myndigheten. Som nämnts ska emellertid dessa uppgifter som kontrolleras och jämförs, med regeringens förslag, förstöras när kontrollen är utförd. Utifrån dessa förutsättningar gör regeringen bedömningen att de uppgifter som har tagits fram i samband med kontrollen aldrig blir allmänna handlingar. Det innebär att frågan om sekretess inte heller aktualiseras. Kammarrätten i har anfört att det inte kan uteslutas att biometriska uppgifter, t.ex. på grund av förbiseende, inte alltid förstörs efter genomförd kontroll och att det därför bör övervägas ett sekretesskydd. Vidare anser kammarrätten att det kan ifrågasättas om ordningen i annat fall är förenlig med dataskyddsförordningens bestämmelser om bl.a. integritet och konfidentialitet i artikel 5.1. Med anledning av detta konstaterar regeringen att dataskyddsförordningen ställer krav på den personuppgiftsansvarige avseende tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas (artiklarna 24.1 och 32 i dataskyddsförordningen). I det här sammanhanget kan det enligt regeringen också framhållas att även de övriga kraven i dataskyddsförordningen, t.ex. de allmänna kraven i artikel 5, måste vara uppfyllda när personuppgifter behandlas och att det alltid är den personuppgiftsansvarige som ansvarar för att bl.a. kraven i artikel 5 följs. Så gäller bl.a. för principen i artikel 5.1 f om att personuppgifter ska behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet för personuppgifterna, inbegripet skydd mot obehörig eller otillåten behandling och mot förlust, förstöring eller skada genom olyckshändelse, med användning av lämpliga tekniska eller organisatoriska åtgärder. Sekretessbestämmelser får införas först efter noggranna överväganden. Att det inte kan uteslutas att en biometrisk uppgift av t.ex. förbiseende inte förstörs är enligt regeringen inte ett tillräckligt skäl för ändringar i offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Behovet av att utvidga straffansvaret Regeringens bedömning: Behovet av att införa ytterligare anmälningsskyldigheter eller utvidga straffansvaret i folkbokförings- lagen bör övervägas i ett annat sammanhang. Utredningens bedömning överensstämmer inte med regeringens. Utredningen gör bedömningen att det inte finns behov av att utvidga straffansvaret i folkbokföringslagen (1991:481) eller ålägga någon som är folkbokförd på en fastighet eller lägenhet anmälningsskyldighet för det fall man är medveten om att någon felaktigt är folkbokförd på samma fastighet eller lägenhet. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som uttalat sig i frågan delar majoriteten inte utredningens bedömning. (Brå), och anser samtliga att det finns anledning att utreda vidare vilka möjligheter det finns för att införa ett självständigt brott för upplåtande av adress för s.k. skenskrivning. Brå anser att det behövs en ny straffrättslig reglering som träffar centrala aktörer i bl.a. handeln med folkbokföringsadresser och att det är en otillfredsställande ordning att hantera dessa gärningar som medhjälp till folkbokföringsbrott. Att det skulle bli (för) omfattande utredningar för rättsväsendet anser Brå inte heller är ett hållbart argument – särskilt som dessa systematiska gärningar möjliggör ännu mer svårutredda brott som storskaliga bedrägerier och skattebrott. Brå lyfter också fram att med de i utredningen föreslagna analysmöjligheterna samt underrättelseuppgifter från exempelvis de regionala underrättelsecentren skulle det kunna bli enklare att identifiera centrala personer och lagföra dessa för ett folkbokföringsrelaterat brott. Förutsättningarna att utreda gärningarna skulle ytterligare förbättras om ett sådant nytt brott gav möjlighet till hemliga tvångsmedel. Enligt Brå behöver det tas ett helhetsgrepp gällande straffansvar för bl.a. folkbokföringsrelaterade brott. Även om det i vissa situationer kan vara möjligt att lagföra en gärning som medhjälp till folkbokföringsbrott lyfter vissa remissinstanser, som t.ex. och , fram att det finns flera goda argument för att ändå införa ett självständigt brott vid upplåtande av en adress. Om ett självständigt brott införs kommer det på ett tydligt och mer förutsägbart sätt visa att det är olagligt att tillåta en skenskrivning på sin egen bostadsadress. Vidare är befintlig lagstiftning inte tillräcklig för att lagföring ska kunna ske av gärningsmän som anordnar organiserad handel med bostadsadresser. Detta beror på att huvudgärningen som medhjälpen refererar till oftast endast går att rubricera som folkbokföringsbrott av normalgraden. Denna tilldelning av adresser i organiserad form borde vara särskilt straffbar och det bör därför finnas en möjlighet att rubricera gärningen som grovt brott. Ett självständigt brott för upplåtande av bostadsadress kommer möjliggöra har inte funnit anledning att göra några andra överväganden än de som utredningen gjort. utredningens bedömning och förespråkar i stället utökade informationsinsatser till fastighetsägare och till boende då det utifrån deras erfarenhet finns en låg kunskap om folkbokföringsbrott. Skälen för regeringens bedömning Folkbokföringsbrottet har återinförts och medverkansbestämmelser är infördes i 42 § folkbokföringslagen och anger att den som lämnar oriktig uppgift till grund för beslut om folkbokföring döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för folkbokföringsbrott till böter eller fängelse i Detsamma gäller den som inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt 25–27 §§. Är brottet med hänsyn till att brottsligheten utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars att anse som grovt, döms för grovt folkbokföringsbrott till fängelse i högst två I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. I motiven till den nya bestämmelsen konstaterades att folkbok- föringsdatabasen har en central funktion för flera myndigheter i den dagliga ärendehanteringen och därför bör omgärdas av ett starkt skydd. Gärningar där någon genom aktivt handlande uppsåtligen lämnar oriktiga uppgifter till grund för beslut om folkbokföring eller inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt folkbokföringslagen, ansågs därför behöva beivras (prop. 2017/18:145 s. 116 och 117). Utredningen har övervägt om straffbestämmelserna bör utvidgas för att bl.a. komma åt förekomsten av s.k. skenskrivningar och handel med folkbokföringsadresser, dvs. när ersättning lämnas för rätten att (felaktigt) folkbokföra sig på viss fastighet eller lägenhet. folkbokför sig där de inte är bosatta gör sig skyldiga till folkbokförings- brott, oavsett om de betalar någon ersättning eller inte. inte ett självständigt brott enligt folkbokföringslagen att, oavsett om betalning förekommit, låta bli att meddela att någon felaktigt folkbokfört sig på ens fastighet eller lägenhet trots att man är fullt medveten om att så skett. Eftersom straffskalan för folkbokföringsbrott av normalgraden är böter till fängelse , är medverkansbestämmelserna i 23 kap. 4 § tillämpliga. Att mot eller utan ekonomisk ersättning tillåta att en person folkbokför sig på en fastighet eller lägenhet trots att man är fullt medveten om att personen i fråga inte kommer att bo där, bidrar till att skapa fel i folkbokföringen. Personen som lämnar den oriktiga uppgiften gör sig skyldig till folkbokföringsbrott, men risken för upptäckt torde minska markant om bostadsinnehavaren är medveten om och godtar Den som tar betalt för att på detta sätt i det närmaste hyra ut en adress, torde undantagslöst vara medveten om att han eller hon främjar ett brottsligt handlande. Ett sådant handlande skulle kunna aktualisera medhjälp till folkbokföringsbrott men utgör inget självständigt brott enligt nuvarande lagstiftning. Den nuvarande lagstiftningen hindrar alltså inte att en person som hyr eller lånar ut en bostadsadress för att någon felaktigt ska kunna använda sig av den med lägre risk för upptäckt, kan lagföras för medhjälp till folkbokföringsbrott. Det innebär att det oönskade beteendet redan med gällande lagstiftning kan bestraffas vilket utredningen menar talar emot att straffbestämmelsen om folkbokföringsbrott ska utvidgas ytterligare i det aktuella avseendet eller att beteendet ska straffbeläggas på annat sätt. Det är även utredningens bedömning att det framstår som tveksamt om en straffsanktion skulle utgöra ett effektivt medel för att motverka att personer mot eller utan ersättning underlättar för någon att folkbokföra sig på en adress där personen i fråga inte har för avsikt att bo. Vidare ansåg utredningen att det, med hänsyn till att folkbokföringsbrott är resurskrävande att utreda och svåra att leda i bevis, också kan ifrågasättas om rättsväsendets resurser bör belastas ytterligare av en sådan kriminalisering. Det beaktades även att den nuvarande lagstiftningen om folkbokföringsbrott är relativt nytillkommen och kan behöva tillämpas under ytterligare innan den utvärderas och eventuellt utvidgas. Utredningen har i sammanhanget också övervägt frågan om det finns anledning att ålägga adressinnehavare anmälningsskyldighet till om man är medveten om att någon felaktigt står skriven på ens adress. Att inte efterfölja sådan anmälningsskyldighet skulle kunna kategoriseras som ett underlåtenhetsbrott enligt 42 § första stycket andra meningen folkbokföringslagen. En anmälningsskyldighet för adressinnehavare torde emellertid bli än mer svårutredd och utredningen ansåg därför inte det som en framkomlig väg för att komma till rätta med problemet. Det finns anledning att se över problemet med adresshandel Utredningens bedömning har mött stark kritik från de remissinstanser som kommenterat frågan. Som framgår av utredningens betänkande har uppmärksammat att det förekommer att personer i organiserad form bedriver vad som kan beskrivas som organiserad tilldelning eller anvisning av adresser och att det kan ingå som ett led i mer organiserad brottslighet. Såväl utredningen som remissinstanserna lyfter fram att denna mer organiserade s.k. adresshandel i regel inte kan bestraffas som medhjälp till grovt folkbokföringsbrott då själva huvudgärningen som medhjälpen refererar till oftast endast går att rubricera som folkbokföringsbrott av normalgraden. delar bild och menar att problemet är påtagligt och omfattande. och Brå ifrågasätter båda utredningens argument att rättsväsendets resurser inte bör belastas med en sådan kriminalisering och menar att det torde vara särskilt angeläget att motverka just den här typen av folkbokföringsbrott. Inte heller att den nuvarande lagstiftningen är relativt ny och kan behöva utvärderas ytterligare menar bör fälla avgörande då erfarenheterna är entydiga och problemet är känt. Regeringen delar den bild remissinstanserna lyfter fram av att det är otillfredsställande att den som i stor omfattning, och ibland till och med mot betalning, möjliggör och organiserar felaktig användning av adresser som ett led i organiserad brottslighet i praktiken inte kan dömas för grovt folkbokföringsbrott. Det innebär att några av de mest straffvärda förekomsterna av tilldelning av adresser inte kan bestraffas med de nu gällande straffbestämmelserna i folkbokföringslagen. 2021/22:217 menar att detta i sig skulle tala för att straffbestämmelserna utvidgas. Utredningen gör dock den sammanfattande bedömningen att det inte finns något sådant behov och lämnar alltså inte några förslag. Det finns därmed inte beredningsunderlag för att föreslå några sådana åtgärder inom ramen för detta lagstiftningsärende. Regeringen anser dock att frågan kräver ytterligare analyser och bedömningar och att den därför bör övervägas närmare. Det finns därför anledning att återkomma i frågan i ett annat sammanhang. Regeringens förslag: Lagförslagen om att ansiktsbild och fingeravtryck ska lämnas och kontrolleras mot handling och den personuppgiftsbehandling som föranleds av kontrollen ska träda i kraft . Detsamma gäller för det bemyndigande som föreslås om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna meddela föreskrifter om undantag från skyldigheten att låta ta fingeravtryck och ansiktsbild. Övriga lagförslag ska träda i kraft . Bestämmelsen i 21 § folkbokföringslagen i den äldre lydelsen ska fortfarande gälla för den som före ansetts sakna känd hemvist. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att lagändringarna ska träda i kraft . Utredningen har också föreslagit en övergångsbestämmelse med en annan språklig utformning. Remissinstanserna: uppger att myndigheten behöver för att utveckla och anpassa sina system till förslagen om en stärkt identitetskontroll innefattande kontroll av biometriska uppgifter. är positiv till övergångsbestämmelsen som medför att påverkan på statistiken blir mindre. Skälen för regeringens förslag: För att förslagen i största möjliga utsträckning ska kunna leda till färre fel i folkbokföringen, bör de träda i kraft så snart det är möjligt. Förslagen förutsätter i flera fall anpassningar och ett omställningsarbete för framför allt . Förslagen om möjlighet till kontroll av biometriska uppgifter i handlingar kräver teknisk anpassning som kan vara tidskrävande. Därutöver kräver förslagen i vissa fall informationsinsatser och utbildning av personal. De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft vid den tidigaste möjliga tidpunkten och såvitt avser förslagen som bl.a. innefattar kontroll av biometriska uppgifter i handlingar och där den tekniska anpassningen är tidskrävande, föreslår regeringen att dessa ska träda i kraft . Övriga lagförslag om bl.a. utökade befogenheter för att förelägga och göra kontrollbesök liksom förslagen om felaktigt folkbokförda på någon annans lägenhet eller fastighet och att folkbok- föring utan känd hemvist slopas, föreslår regeringen därför att dessa Prop. 2021/22:217 lagändringar ska träda i kraft . Det finns anledning att införa övergångsbestämmelser för att klarlägga hur vissa bestämmelser är avsedda att tillämpas. Enligt nuvarande regler ska den som oavbrutet saknat känd hemvist avregistreras som försvunnen. Med regeringens förslag ska denna bestämmelse tas bort och den som inte kan knytas till en fastighet eller kommun och inte heller är utflyttad ska i stället direkt kunna avregistreras från folkbokföringen som försvunnen. Drygt 6 000 personer var folkbokförda utan känd hemvist . När regeringens förslag träder i kraft kommer således ett antal personer att vara folkbokförda enligt gällande regelverk och ha en löpande tvåårsfrist. Utan en särskild övergångsreglering kommer dessa vid ikraftträdandet att avregistreras från folkbokföringen. Regeringen föreslår därför att de nya reglerna om omedelbar avregistrering ska gälla först för dem som efter ikraftträdandet konstateras inte kan knytas till vare sig en fastighet eller kommun. En övergångsbestämmelse med den innebörden ska således införas. Ett flertal förslag lämnas i syfte att stärka kvaliteten i folkbokföringen. handlar bl.a. om förändringar i möjlighet att utföra För att komma till rätta med de besvär som det kan innebära att någon felaktigt är folkbokförd på en fastighet eller lägenhet som någon annan är folkbokförd på, äger eller hyr, föreslås även att i sådana fall ska kunna besluta att personen i stället får folkbokföras i den kommun där han eller hon senast var folkbokförd, men inte på viss fastighet, till dess något annat har beslutats. Vidare föreslås att en person som i en bosättningsutredning inte kan knytas till en fastighet eller kommun och inte heller är utflyttad, ska avregistreras från folkbokföringen Förslaget innebär att möjligheten att bli folkbokförd utan känd hemvist avskaffas. För att stärka identitetskontrollen när en person t.ex. anmäler flytt till föreslår regeringen att den som lämnar sådan anmälan ska inställa sig personligen hos för identitetskontroll. kontrollen ska den som har ett pass, identitetskort eller en motsvarande handling på begäran överlämna handlingen för kontroll. Den som har ett uppehållstillståndskort ska på begäran överlämna detta. För att ytterligare stärka identitetskontrollen i samband med inflyttning lämnas förslag som innebär att ges möjlighet att kontrollera biometriska uppgifter som finns lagrade i de handlingar som enligt regeringens förslag ska överlämnas vid kontrollen. Den som är föremål för identitetskontroll ska vara skyldig att på begäran låta ta fingeravtryck och en ansiktsbild. Samma sak föreslås bl.a. gälla om en person efter att ha registrerats i folkbokföringsdatabasen vill ändra en uppgift om sin identitet och har begärt att uppgiften ska 2021/22:217 lämnas vid personlig inställelse. Ansiktsbild, fingeravtryck och de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa får behandlas i folkbokföringsdatabasen men ska förstöras när kontrollen har genomförts. 10.2Konsekvenser för enskilda och företag Förslagen om att , för det fall någon felaktigt är folkbokförd på en fastighet eller lägenhet som någon annan är folkbokförd på, äger eller hyr, ska kunna besluta att personen i stället ska folkbokföras i den kommun där han eller hon senast var folkbokförd, men inte på viss fastighet, till dess något annat har beslutats är direkt gynnande för den enskilde som drabbats av att ha en främmande person felaktigt folkbokförd hos sig. Däremot kan konsekvenserna för den vars folkbokföring ändras bli det motsatta. Regeringen har ovan i avsnitt 5.3 behandlat några av dessa konsekvenser. Förslagen om stärkt identitetskontroll vid folkbokföring på grund av anmälan om flytt till kan förväntas leda till att andelen fel i folkbokföringen minskar. Som ett led i en stärkt identitetskontroll föreslår regeringen personlig inställelse som huvudregel, vilket kan upplevas besvärande för den enskilde. Detta måste dock vägas mot att andelen korrekt registrerade uppgifter i folkbokföringen ökar vilket stärker enskildas förtroende för folkbokföringen i stort, vilket är en viktig positiv konsekvens av förslagen. har framhållit vikten av att förslagen om stärkt identitetskontroll vid folkbokföring inte leder till längre handläggningstider för vars handläggningstider orsakar svårigheter i vardagen för en till nyinflyttad person. Eftersom denna reglering tillämpas i praktiken, bedömer regeringen att förslaget inte medför någon fördröjning i handläggningen av folkbokföringsärenden om inflyttning till landet. Även () lyfter att utredningens förslag generellt medför en risk för ökad arbetsbelastning inom som skulle kunna påverka SCB:s verksamhet negativt. har haft längre handläggningstider för ärenden om inflyttning till , vilket SCB menar gör att den statistik som publiceras har sämre täckning av invandrade personer jämfört med tidigare. Det kan konstateras att har haft längre handläggningstider för sådana ärenden. Detta har delvis berott på effekterna av hemarbete för personal till följd av pandemin eftersom en del arbetsmoment inte varit möjliga att genomföra på distans varpå ärendehanteringen tagit . Det handlar också om att kvaliteten på ansökningarna försämrats för att stöd för digital inlämning varit begränsat på grund av smittskyddsåtgärder vid servicekontoren. Ett stort fokus har dock lagts på att vända utvecklingen. Som även redogörs för nedan finns det inom förvaltningsanslag för att förstärka och effektivisera folkbokföringsverksamheten. För att förkorta handläggningstiderna har myndigheten bl.a. förstärkt bemanningen och förändrat arbetsprocesser så att pappershanteringen arbetar även med en systemförnyelse inom Prop. 2021/22:217 folkbokföringsverksamheten som innebär ökad digitalisering och Ett flertal områden digitaliseras, däribland intag av uppgifter från dem som ska folkbokföras, underrättelser om folkbokföringsfel och handläggarstöd. Ökad digitalisering kommer att effektivisera ärendehanteringen t.ex. genom maskinella kontroller och bättre möjlighet till proaktiva åtgärder och riskvärdering. En förutsättning för systemförnyelsen är de anslagsökningar som fått . När det gäller förslagen om att i vissa fall ska kunna ta ansiktsbild och fingeravtryck liksom göra en kontroll av biometriska uppgifter, har de bedömningar och avvägningar som gjorts i fråga om grundläggande fri- och rättigheter redovisats ovan. Rent allmänt kan sägas att bestämmelserna i viss mån innebär ett intrång i den personliga integriteten för de enskilda som berörs. Det kan dock i sammanhanget konstateras att det är noga reglerat när och hur en sådan kontroll ska göras och att den skyldighet som föreslås för enskilda ska regleras i lag. Intrånget har bedömts vara proportionerligt. Förslagen innebär en kontroll av att den som uppvisar handlingen är samma person som handlingen är utfärdad för och underlättar även kontrollen av om handlingen är äkta. För den enskilde medför det en trygghet i att ingen annan kan använda hans eller hennes handlingar eller identitet. Förslagen om kontroll av biometriska uppgifter medför behandling av personuppgifter, även känsliga sådana. Även här har bedömningen gjorts att förslagen är proportionerliga och motiverade samt att skyddet av personuppgifterna tillgodoses. Förslagen innebär att även barns personuppgifter kommer att behandlas. I lagen föreslås ingen åldersbegränsning såvitt avser att enskilda ska låta ta fingeravtryck och en ansiktsbild. Däremot föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna meddela föreskrifter om undantag från kravet på att låta ta ansiktsbild och fingeravtryck. Det kan t.ex. handla om att barn under en viss ålder undantas från skyldigheten. Principen om barnets bästa är central vid alla åtgärder som rör barn och åtgärderna ska genomföras på ett barnvänligt och barnanpassat sätt. Förslagen bedöms stå i överensstämmelse med detta.