prop · H903228 · 2022-04-19 00:00:00 — Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland i (LO), , Kommuner och Regioner (SKR), Svensk Kollektivtrafik och Svensk Cykling, välkomnar ett nytt system för skattelättnad för arbetsresor och framhåller att det nuvarande reseavdragssystemet har stora brister, bl.a. då det gynnar höginkomsttagare, missgynnar kollektivtrafik, medför ett stort skattefel och är svårt att kontrollera. Även tillstyrker förslaget. Flera remissinstanser är positivt inställda till att skattelättnaden föreslås bli avståndsbaserad och färdmedelsneutral, däribland De små kommunernas samverkan (Småkom), för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), Gröna Bilister, ska leva, , i , kommun, Region , Region , SKR, () och Trafikanalys. SKR och Småkom anser att ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system bör bli enklare och tydligare att tillämpa och mer rättvisande. SKR, Klimatkommunerna och Småkom är positiva till att förslaget styr mot mer resande kollektivt, med cykel eller samåkning, vilket kan leda till minskad klimatpåverkan. Flera remissinstanser är också positiva till att det nuvarande avdragssystemet ersätts av en skattereduktion, däribland Formas, Hela ska leva, Klimatkommunerna, , LO, Region , SKR, Svensk Kollektivtrafik, TCO, Trafikanalys och Transportstyrelsen. Flera remissinstanser är kritiska till förslaget, däribland BIL , (), Näringslivets skattedelegation (NSD), , , Företagarna, , kommun och kommun. anser att förslaget inte leder till så stor förenkling jämfört med nuvarande regler. Företagarna, och framhåller att kostnaderna för att äga och köra bil är höga och att många är beroende av bilen för att få arbete och vardag att gå ihop. Enligt BIL och MRF bör reseavdraget i sin nuvarande form utvecklas i stället för att avvecklas. M anser att skattelättnaden för bilister borde öka i storlek och omfattning. kommun, i , Region , förslaget sett ur ett gles- och landsbygdsperspektiv. Även i flertalet av de spontanyttraden som getts in ifrågasätts förslaget ur ett gles- och Flera kommuner i norra delarna av , däribland kommun, och kommun, framför att den föreslagna modellen säkerligen skulle fungera för huvuddelen av befolkningen om man helt undantar norra . och ifrågasätter om reseavdraget är ett lämpligt styrmedel för att nå de klimatpolitiska målen och MRF anser att miljö- vinsterna med förslaget är försumbara. MRF, NSD och ifrågasätter att skattelättnaden knyts till avståndet i stället för den faktiska kostnaden och LO anser att förändringen till ett avståndsbaserat system bör genomföras i ett bredare sammanhang, parallellt med en översyn av andra skatter. och kommun konstaterar att resa på vatten skiljer sig mycket från resa på land och att avståndsgränser inte fungerar i dessa fall utan att skattelättnaden måste baseras på tid. (), NSD, och Svenskt Näringsliv anser att en skattelättnad ska hanteras som ett avdrag och inte som en skattereduktion. övergången till en skattereduktion, framför allt mot bakgrund av de konsekvenser detta skulle få för enskilda näringsidkare och fysiska delägare i handelsbolag. Skälen för regeringens förslag En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion Det nuvarande reseavdragssystemet har kritiserats , bl.a. för att det är det avdrag som ger upphov till det största skattefelet och för att gynna arbetsresande med bil jämfört med kollektivtrafik. lättnaden för arbetsresor ges i form av ett avdrag innebär också att en skattskyldig med hög inkomst och därmed hög marginalskatt får en större skattelättnad än en skattskyldig med lägre marginalskatt trots samma kostnader för sina arbetsresor. För att komma till rätta med dessa problem anser regeringen att det nuvarande avdragssystemet bör avskaffas och ersättas av en ny avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion En avståndsbaserad skattelättnad för arbetsresor innebär att skatte- lättnaden knyts till avståndet mellan bostad och arbetsplats i stället för den faktiska kostnaden för resan däremellan. skattelättnaden blir oberoende av vilket färdmedel som faktiskt har använts för arbetsresan. Skattelättnaden kopplas således till avståndet på resor mellan bostad och arbetsplats och ska kunna ges oberoende av vilket färdmedel som har använts för resan. Regeringen anser att ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system har tydliga fördelar framför dagens kostnadsbaserade system både ur miljösynpunkt och ur I de allra flesta fall bedöms ett system som baseras på avstånd innebära förenklingar i förhållande till det nuvarande kostnads- baserade systemet, som när det gäller arbetsresor med bil förutsätter att en beräkning av tidsvinst görs av den skattskyldige. förslaget att arbetsgivaren ska lämna uppgift om arbetsplatsens adress på individnivå i arbetsgivardeklarationen eller i förekommande fall i kontrolluppgift (se avsnitt 7.2) bedöms ett avståndsbaserat system också underlätta kontroller och minska dagens skattefel. Skattelättnaden bör därför, till skillnad från vad bl.a. Bil , MRF, NSD och anfört, vara avståndsbaserad och färdmedelsneutral. Det avståndsbaserade systemet bör gälla i hela , med en regional differentiering som framgår av avsnitt 4.2. Skäl att, som bl.a. lyft fram, undanta resor som företas på vatten från ett avståndsbaserat system finns enligt regeringens mening inte. En skattereduktion innebär att skattelättnadens storlek inte blir beroende av den skattskyldiges inkomst och marginalskatt eftersom skattereduktionen dras från den uträknade skatten. Ett avdrag innebär däremot att den skattskyldiges beskattningsbara förvärvsinkomst minskar, dvs. underlaget för inkomstskatt. Den skattelättnad som ett avdrag leder till kan beräknas till det avdragna beloppet multiplicerat med den skattskyldiges marginalskatt. Några av remissinstanserna, bl.a, LRF, , , och , har ifrågasatt ett system där skattelättnaden för arbetsresor ges i form av en skattereduktion i stället för ett avdrag, bl.a. mot bakgrund av att möjligheten till underskottsavdrag försvinner, att antalet skattereduktioner kan medföra att den skatt som ska reduceras inte räcker till, att det kommer att bli svårt för den skattskyldige att veta om denne kompenseras för sina resekostnader samt de konsekvenser förslaget skulle få för bl.a. enskilda näringsidkare. anser inte att skattesystemet bör kompliceras genom införandet av en skattereduktion för en viss typ av utgift som är direkt hänförlig till inkomstslaget tjänst och även till inkomstslaget näringsverksamhet och konstaterar att det finns ett antal andra avdrag under inkomst av tjänst som också är att jämställa med privata levnadskostnader, t.ex. avdrag för hemresor och avdrag för ökade levnadskostnader vid dubbel bosättning. Regelkomplexiteten kommer enligt att kräva att en beräkningshjälp tas fram. Även Lagrådet har synpunkter på att skattelättnaden föreslås ges i form av en skattereduktion. Lagrådet finner inte att skälen för att införa en särskild och därtill komplicerad modell, som är utformad för endast en av flera avdragsposter i inkomstslagen tjänst och näringsverksamhet, är övertygande. En lösning som ligger i linje med grunderna för inkomstbeskattningen, dvs. att avdrag även fortsättningsvis medges i respektive inkomstslag, skulle enligt Lagrådet vara mer systemkonform och mindre problematisk. Som Lagrådet, LRF, , och konstaterar innebär övergången till ett system där skattelättnaden ges i form av en skattereduktion i stället för ett avdrag att beräkningen av skattelättnaden kommer att förändras och att skattekonsekvenserna för enskilda individer kan påverkas. En skattelättnad som ges i form av en skattereduktion är dock generellt sett mer rättvis, rent fördelningsekonomiskt, eftersom marginalskatten inte påverkar storleken på skattelättnaden. För regeringen är detta en viktig aspekt och en rimlig utgångspunkt för ett nytt system för skattelättnad för arbetsresor. Detta innebär också att det blir enklare för den som arbetspendlar att räkna ut och se vilken skattelättnaden för arbetsresan blir, bl.a. eftersom hänsyn inte behöver tas till marginalskatten. Regeringen kan även konstatera att inkomstskattelagen innehåller separata regleringar för avdrag 2021/22:228 för exempelvis arbetsresor, hemresor och inställelseresor. Reglerna tillämpas i olika situationer och ställer upp olika villkor för att rätt till avdrag ska föreligga, exempelvis vad gäller avstånd och beloppsgränser (se även avsnitt 6.1). Regeringen konstaterar vidare att även med dagens avdragssystem har tagit fram en beräkningshjälp för beräkning av nuvarande avdrag för arbetsresor. Att det nuvarande avdragssystemet för arbetsresor föreslås ersättas av en skattereduktion innebär därför enligt regeringen inte att skattesystemet blir mer komplicerat än det system som redan gäller. Skattelättnaden för arbetsresor bör därför enligt regeringen ges i form av en skattereduktion. Arbetsresor är resor mellan bostaden och arbetsplatsen, vilket motsvarar definitionen av arbetsresor i gällande regler (se 12 kap. 26 § inkomstskattelagen [1999:1229], förkortad IL). Begreppet arbetsresor omfattar inte endast resor tur och retur mellan bostad och arbetsplats utan exempelvis även resor mellan arbetsplatser hos olika arbetsgivare (se även avsnitt 4.4). En förändring i förhållande till dagens regler är att begreppet arbetsresor även föreslås omfatta resor mellan bostaden och platsen för skattefri utbildning eller annan åtgärd enligt 11 kap. 17 § IL, dvs. sådana resor som anges i nuvarande 12 kap. 31 § första stycket IL (se även avsnitt 6.2). En modell för ett nytt system för skattelättnad för arbetsresor Utformningen av den skattelättnad som föreslås i denna proposition utgör en modell för ett nytt skatterättsligt regelverk för arbetsresor. Som Lagrådet framhåller tar det sikte på att dagens reseavdrag fasas ut och ersätts av en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor. Bedömningen är att den nya modellen, dvs. omläggningen av systemet, är offentligfinansiellt neutral. Möjligheten att justera nivåerna i modellen är en fråga som får bedömas i arbetet med framtida budgetpropositioner. 4.2Skattereduktionen ska vara regionalt differentierad Regeringens förslag: En regional differentiering av skattereduktionen införs som innebär att ett särskilt krav ska gälla för personer som är bosatta och har sin arbetsplats i vissa storstadsområden i , och län. För att dessa personer ska ha rätt till skattereduktion för arbetsresor måste de ha ett avstånd mellan bostad och arbetsplats som överstiger en viss avståndsgräns som är högre än vad som gäller för skattskyldiga som inte är bosatta och har sin arbetsplats i sådana områden. Regeringens bedömning: Ett tillägg vid bristfällig kollektivtrafik bör inte införas. förslag överensstämmer inte med regeringens. förslag inriktar sig på skattskyldiga som gör längre arbetsresor och innebär att ett tillägg till den föreslagna skattereduktionen ska införas i de fall den skattskyldige har bristfällig tillgång till kollektivtrafik. Remissinstanserna: Flera remissinstanser är kritiska till kommitténs förslag om hur personer som bor och arbetar i glesbygd ska kompenseras i de fall tillgången till kollektivtrafik är begränsad eller saknas. Näringslivets skattedelegation (NSD), vars yttrande ansluter sig till, konstaterar att kommitténs föreslag delvis skulle bygga på ett tidsvinstkrav och ifrågasätter lämpligheten i att ha två principer i samma system. Flera remissinstanser, däribland och Kommuner och Regioner (SKR), anser att det föreslagna tidsvinstkravet bör slopas eftersom det är svårt att kontrollera och föranleder omfattande fusk i dagens reseavdragssystem. i och kommun föreslår ytterligare utredning och analys kring utformning av skattereduktionen i stora funktionella analysregioner (FA-områden), vid glesa strukturer och där arbetsmarknaden kräver långpendling. anser att samma regler bör gälla för alla och att reformer för boende på landsbygden bör ske genom andra åtgärder. SKR anser att utredningen bortser från det faktum att medelreslängden för arbetsresor är kortare i glesbygd än i landet som genomsnitt. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De små kommunernas samverkan (Småkom), (), för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), Klimatkommunerna, i , i län, i (LO), , , Svensk Kollektivtrafik, , Trafikanalys och kommun är positiva till en differentierad skattereduktion som kompenserar geografiska områden med sämre förutsättningar för kollektivtrafik. Trafikanalys konstaterar att gles- och landsbygd är svårdefinierade geografiska indelningar och anser att Tillväxtanalys kommungruppsindelning utgör en lämplig avgränsning. Eftersom Tillväxtanalys kommungruppsindelningar emellanåt justeras bör det dock övervägas om kommunerna kan listas i en förordning i stället. konstaterar att det är svårt att definiera var det råder brist på kollektivtrafik och att det inte finns någon entydig definition av gles- eller landsbygd som fungerar i alla sammanhang. Verket anser att dess uppdaterade och omarbetade indelning bör utgöra grund för indelningen. Även SKR anser att det är svårt att definiera ”bristfällig kollektivtrafik” och att det är positivt att bedömningsgrunden har tagits bort i promemorian. Förvaltningsrätten i , LO, Svensk Kollektivtrafik och Trafikanalys anser att det är positivt att tidsvinstkravet slopas. Detta eftersom det är den vanligaste orsaken till fusket och felet i nuvarande system och har en dålig träffsäkerhet. kommun ser positivt på den regionala differentieringen eftersom den tar hänsyn till landsbygden i större utsträckning än betänkandets förslag och även tar hänsyn till mindre kommuner och dess tillgång till kollektivtrafik. Enligt ESV innebär den föreslagna regionala differentieringen sannolikt en betydande minskning av skattefelet. 2021/22:228 SKR bedömer att förslaget i promemorian är tydligare och enklare än kommitténs förslag, lättare att både använda och följa upp, är mer rättvist utformat och kommer fler till del. SKR konstaterar dock att det finns många kommuner/tätorter med god kollektivtrafik som inte räknas som storstadskommuner i Tillväxtanalys kommunindelning. Flera remissinstanser, däribland Företagarna, ska leva, (), Region , M och TCO ifrågasätter den föreslagna regionala differentieringen och anser att den inte i tillräcklig uträckning tar hänsyn till områden med bristfällig kollektivtrafik och individuella behov. NSD och anser att den föreslagna regionala differentieringen riskerar att bli mindre träffsäker, kan komma att innebära såväl översom underkompensation och att legitimiteten försvagas av ökad olikbehandling. Företagarna anser att avgränsningen är godtycklig, medan TCO förordar att systemet utformas generellt med en gemensam avståndsgräns för alla. Region anser att differentieringen kan få oönskade konsekvenser i svårtillgängligare delar av storstadskommuner och att den geografiska avgränsningen alltså riskerar att bli för grov. Ett antal kommuner, däribland kommun och kommun, anser att det nya systemet endast bör tillämpas i de områden som utpekas som storstadskommuner enligt Tillväxtanalys indelning. anser att de som bor på eller har sin arbetsplats på en ö utan landförbindelse och som måste göra sin arbetsresa över vatten där det t.ex. saknas kollektivtrafik ska omfattas av samma regelverk som arbetsresor vid sjukdom eller funktionsnedsättning, dvs. att skattereduktion ska ges för skäliga utgifter för arbetsresor. Skälen för regeringens förslag och bedömning Skattereduktionen bör vara inriktad på områden med mindre möjlighet till arbetsresor med kollektivtrafik Kommittén föreslår att reseavdraget ska avskaffas och ersättas med en skattereduktion som inriktas mot skattskyldiga som gör längre arbetsresor och som därmed har högre kostnader för sina resor. Förslaget innebär att skattereduktion endast ges för den del av avståndet mellan bostad och arbetsplats som enkel väg överstiger . Arbetsresande som har ett avstånd mellan bostad och arbetsplats som understiger får enligt förslaget således ingen skattelättnad för sina arbetsresor, med undantag av personer med sjukdom eller funktionsnedsättning. Kommitténs förslag har kritiserats för att det försämrar möjligheterna att bo och verka i de delar av landet som har begränsad kollektivtrafik eller där kollektivtrafik saknas. Flera remissinstanser, däribland SKR och i , påpekar att rörligheten på arbetsmarknaden och kompetensförsörjningen kan komma att påverkas negativt av förslaget, särskilt i glesbygden där näringslivet har svårt att hitta rätt arbetskraft på ett effektivt sätt. Kommittén konstaterar även att en färdmedelsneutral skattelättnad som endast baseras på avstånd mellan den skattskyldiges bostad och arbetsplats medför en omfördelning av skattelättnaden från skattskyldiga som reser med bil till skattskyldiga som reser med kollektivtrafik. Det är viktigt att skattereduktionen utformas så att även de som inte har Prop. 2021/22:228 tillgång till kollektivtrafik för sina arbetsresor kan få del av skatte- I denna proposition föreslås därför en annan inriktning på skattelättnaden jämfört med kommitténs förslag. I stället för att gynna skattskyldiga med långa arbetsresor bör skattelättnaden främst riktas till skattskyldiga som bor i områden där det inte finns samma möjlighet till kollektivtrafik som i storstadsområden. Ett tillägg vid bristfällig kollektivtrafik bör inte införas Kommittén konstaterar att en avståndsbaserad skattelättnad, enligt deras förslag, inte innebär några fördelar för boende i områden där kollektivtrafiken är bristfällig. Kommittén föreslår därför att det införs ett tillägg till den föreslagna skattereduktionen, i de fall den skattskyldige har bristfällig tillgång till kollektivtrafik. Med bristfällig kollektivtrafik avses enligt kommitténs förslag att restiden per dag vid färd med kollektivtrafik är minst och längre än vid färd med bil (tidsvinstkrav). Tillägget ska utgå med ett fast belopp om per resdag vid avstånd och uppåt och ett rörligt belopp på per kilometer för avstånd . Det krävs således att den skattskyldige har mellan bostad och arbete för att få del av det föreslagna tillägget, även om han eller hon saknar tillgång till kollektivtrafik för hela eller delar av sträckan. Det föreslagna tidsvinstkriteriet innebär att bristfällig kollektivtrafik i detta sammanhang definieras på liknande sätt som gäller för avdrag för bil i dagens reseavdragssystem. Det innebär att den skattskyldige ska göra en viss tidsvinst per dag genom att använda bil i stället för kollektivtrafik. Tidsvinstkravet för bilavdrag i dagens system är . Kommittén bedömer, som en ytterligare åtgärd, att kravet på tidsvinst bör utökas och per dag, sammanlagt för tur- och returresan. Kommittén konstaterar dock att dagens tidsvinstkrav inte är problemfritt. Det är den skattskyldige som själv beräknar hur stor tidsvinsten är och i deklarationen behöver endast den sammanlagda resekostnaden anges med ett totalbelopp. Den skattskyldige behöver således inte i deklarationen ange på vilket avstånd eller antal resdagar som beräkningen baseras. Det framgår inte heller om avdraget avser resor med bil, är baserat på en beräknad tidsvinst eller hur stor denna tidsvinst i så fall är. I promemoria Avdrag för resor till och från arbetet – En uppföljning av skattefelskontrollen, som togs fram efter önskemål från kommittén, framgår att den vanligaste orsaken till att det sker en ändring av ett reseavdrag är att avdrag har yrkats för bil trots att tidsvinstkravet inte är uppfyllt. Av kommittédirektiven (dir. 2017:134) framgår att en av utgångspunkterna för ett förändrat reseavdrag ska vara att minska skattefelet kopplat till avdraget. Kommitténs förslag innebär att tidsvinstkravet behålls men att kravet på tidsvinst utökas och per dag. Kommittén bedömer att ett sådant skärpt tidsvinstkrav normalt inte kommer att utgöra något problem för dem som reser i utpräglade glesbygdsområden, där kollektivtrafiken inte klarar någon av tidsgränserna. Däremot kan det bli svårare att klara ett skärpt tidsvinstkrav i tättbefolkade områden där kollektivtrafiken är förhållandevis god. 2021/22:228 Det finns skäl att tro att ett skärpt tidsvinstkrav och kan leda till att dagens skattefel i viss mån minskar. Ett nytt system för skattelättnad för arbetsresor måste dock vara robust och reglerna måste vara lätta att tillämpa, administrera och kontrollera. Enligt Trafikanalys är kriteriet och restidsvinst inte heller tillräckligt träffsäkert för att identifiera förvärvsarbetande med bristfällig tillgång till kollektivtrafik. Deras analys tyder på att förvärvsarbetande som med rimliga förutsättningar kan genomföra sin arbetsresa med kollektiva färdmedel ytterst sällan kan hävda restidsvinstkriteriet för att genomföra resan med bil i stället (se Trafikanalys rapport för arbetsresor – analys av frågor i betänkande SOU 2019:36, s. 5). Att ha ett tidsvinstkrav som förutsättning för en högre skattereduktion innebär dessutom, vilket bl.a. NSD och framhåller, att man frångår en i övrigt schabloniserad avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion. I likhet med bl.a. LO, Svensk Kollektivtrafik och Trafikanalys anser regeringen att det inte är lämpligt att införa ett tidsvinstkrav i det nu föreslagna avståndsbaserade systemet. Inriktningen bör i stället vara att systemet ska bestå av en regionalt differentierad skattelättnad som är inriktad på arbetsresor i områden där det inte finns samma möjlighet till kollektivtrafik som det finns i eller i närheten av större städer. Skattereduktionen bör vara regionalt differentierad med en högre avståndsgräns i vissa storstadsområden Att definiera i vilka områden i landet som det finns ett särskilt behov av en skattelättnad för arbetsresor är emellertid inte helt enkelt. Kommittén har undersökt möjligheterna att hitta kriterier för när bristfällig kollektivtrafik ska anses föreligga som är knutna till geografiska begrepp som landsbygd och glesbygd och som skulle kunna användas som kvalifikation för någon form av ”glesbygdstillägg”. Kommittén har bl.a. övervägt en definition av glesbygd som utgår från närheten till tätorter med minst 3 000 invånare eller att knyta rätten till en förhöjd skattereduktion till boende i vissa kommuner och församlingar. Vidare har kommittén övervägt definitioner som bygger på kollektivtrafikens närhet och omfattning. Kommittén har dock kommit fram till att de definitioner av begreppet bristfällig kollektivtrafik som de har prövat innebär betydande svårigheter eller nackdelar när det gäller att fastställa rätten till tilläggsbelopp för skattereduktion och att en definition som i huvudsak bygger på tidsvinst är att föredra. Trafikanalys konstaterar, i likhet med kommittén, att det inte finns någon enhetlig definition av vilka geografiska områden i som är att betrakta som glesbygd men att det finns olika metoder för att dela in landets kommuner i olika kommungrupper utifrån tillgänglighet eller närhet till en större ort. Trafikanalys delar kommitténs uppfattning om att en kommunindelning är en alltför grov indelning för att definiera ett glesbygdsområde eftersom de flesta kommunerna i består av såväl tätbebyggda områden som mer glest befolkade områden (se Trafikanalys rapport för arbetsresor – analys av frågor i betänkande SOU 2019:36, s. 20). Som bl.a. påpekar har det visat sig vara mycket svårt att ta fram en träffsäker definition av glesbygd som också går att kontrollera av . Det finns enligt regeringen inte heller skäl att bygga vidare på något av de förslag som kommittén under sitt utredningsarbete har avfärdat. En skattereduktion som är inriktad på skattskyldiga som bor i ett glesbygdsområde bör därför inte införas. I stället för att definiera glesbygdsområden eller områden med bristfällig kollektivtrafik, föreslås därför i denna proposition att ett högre krav ska gälla i storstadsområden för att få skattelättnaden.