prop · H903136 · 2022-03-01 00:00:00 — I promemorian föreslås därför att myndigheten, vid bedömningen av om en utvidgad skyldighet ska åläggas, särskilt ska beakta om operatören i stället erbjuder en alternativ lösning i form av tillträde till ett nät med mycket hög kapacitet. Den omständigheten ingår i den proportionalitetsbedömning som regleringsmyndigheten ska göra vid bedömningen av om en utvidgad skyl- dighet ska åläggas. Detta bör komma till uttryck i lagen genom att det anges att särskild hänsyn ska tas till om operatören i stället ger tillträde till ett nät med mycket hög kapacitet på rättvisa, icke-diskriminerande och rimliga villkor. I det ligger att operatören genom att erbjuda tillträdet tillgängliggör en hållbar och liknande alternativ lösning för att nå slut- användare. Som PTS framför bör det rimligen innebära tillträde till en nätsträcka som, i vart fall, når i huvudsak samma slutanvändare (jfr ovan om undantaget för rena grossistföretag). Som anges i direktivet kan undantaget dock vara olämpligt om det berörda nätet är offentligt finansierat (se ovan). Det gäller även när regleringsmyndigheten överväger om en operatör som inte är ett rent grossistföretag ska åläggas en utvidgad tillträdeskyldighet. Samlokalisering och annat gemensamt utnyttjande Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om elektronisk kommu- nikation om samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande av egendom eller annat ska föras över till den nya lagen. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Promemorians lagförslag har en annan utformning. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. Försvarsmakten anser dock att bestäm- melserna behöver kompletteras för att säkerställa att en skyldighet inte riskerar att skada säkerhetsintressen. Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 14 § LEK får en operatör efter ansökan av en annan operatör, även i annat fall än som anges i kapitlet (jfr avsnitt 14.3.4 och 14.8.1), förpliktas att mot marknadsmässig ersätt- ning tillhandahålla sökanden samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande av egendom eller annat. En förutsättning för detta är att skyldigheten antingen är av betydelse för att skydda miljön eller för att uppnå mål för fysisk planering, eller krävs för att skydda folkhälsa eller Ett sådant förpliktande får innefatta en skyldighet för den förpliktade att mot ersättning för uppkomna kostnader genomföra stagning eller påbyggnad av en mast för elektronisk kommunikation eller andra liknande åtgärder som krävs för att ett tillhandahållande ska kunna ske. Förpliktandet får inte innebära en skyldighet att byta ut en befintlig mast mot en ny. Paragrafen genomför delar av artikel 12 i ramdirektivet, som gav medlems- staterna en möjlighet att reglera samutnyttjande i vissa fall. 12.2och 12.5 i ramdirektivet motsvarar i huvudsak artikel 44 i EU-direk- tivet. Sådan samlokalisering och sådant gemensamt utnyttjande som avses i artikel 44.1 första stycket och andra stycket andra ledet omfattas därmed av 4 kap. 14 § LEK. Paragrafen ändrades 2006, då möjligheterna att beslu- ta om samlokalisering och annat gemensamt utnyttjande utvidgades i syfte att underlätta utbyggnaden av nya mobilnät. Bestämmelsen justerades också så att en förpliktelse om samlokalisering kan inbegripa skyldigheter att vidta åtgärder för att anpassa för att möjliggöra samlokalisering. I förarbetena framhölls att den ursprungliga bestämmelsen om samlokali- sering sällan hade tillämpats i fråga om mobilmaster eftersom samlokali- sering i första hand skett genom avtal (se prop. 2005/06:191 s. 8 och 10). Det angavs också att de ändrade reglerna kunde förväntas bidra till att fler frivilliga överenskommelser träffas, även om sådan mastdelning som ford- rar anpassningar. Paragrafen har inte tillämpats i någon större utsträckning och behovet av samlokalisering har lösts i kommersiella avtal. Den fyller dock funktionen av ett påtryckningsmedel, eftersom en operatör som behöver mastdelning i sista hand kan vända sig till regleringsmyndigheten för ett tvingande beslut. Även om utbyggnadstakten har sjunkit i takt med att god täckning har uppnåtts i befolkade områden, kan det fortfarande finnas behov av att bygga ut och etablera nya för att förbättra täckningen på vissa håll, exempelvis till följd av täckningskrav som ålagts i tillstånds- villkoren för 700 MHz-bandet. Regeringen anser därför att det är motiverat att behålla paragrafen. Detta gäller även om den kommande utbyggnaden av 5G i och för sig inte torde medföra ett väsentligt ökat behov av sådana . Paragrafen omfattar dessutom samlokalisering och gemensamt utnyttjande av annat än enbart . Bestämmelserna i 4 kap. 14 § LEK bör alltså föras över till den nya lagen. När regleringsmyndigheten i det enskilda fallet överväger om en skyldighet ska åläggas ska även säkerhetsintressen beaktas, jfr föregående avsnitt. Någon komplettering i det avseendet, som Försvarsmakten efter- frågar, bedöms därför inte nödvändig. I avsnitt 14.8.1 föreslås att uttrycket marknadsmässig ersättning ska ändras till skälig ersättning i den nya lagen när det gäller tillträde till nät närmast slutanvändare. Marknadsmässig ersättning har här samma inne- börd som i det sammanhanget (prop. 2010/11:115 s. 166). Lydelsen av paragrafen bör därför ändras på motsvarande sätt. 2021/22:136 14.8.3 Tillträde till infrastruktur för mobila tjänster Regeringens förslag: Om det finns synnerliga skäl, ska regleringsmyn- digheten få ålägga en operatör som har rätt att använda radiosändare en skyldighet att mot skälig ersättning ge tillträde till infrastruktur som är nödvändig för tillhandahållande av mobila elektroniska kommunika- tionstjänster. Skyldigheten ska få avse tillträde till aktiv infrastruktur. Skyldigheten ska endast få åläggas om tillståndet att använda radio- sändare när det beviljades förenades med ett förbehåll om att en sådan skyldighet kan komma att åläggas. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås att den som har tillstånd att använda radio- sändare får åläggas att på rättvisa och rimliga villkor ge tillträde till infra- struktur för tillhandahållande av mobila elektroniska kommunikations- tjänster. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. anser att det bör framgå vilket av de delvis motstående intressena som ska prioriteras. PTS framhåller att det finns en risk för att skyldigheten inte uppnår önskat resultat om den riktar sig till tillståndshavaren och anser, i likhet med , att det bör tydliggöras att ett åläggande förutsätter att möjligheten har fastställts vid beviljandet av tillståndet att använda radiosändare. PTS anser vidare att möjligheten att ålägga skyldigheten inte bör begränsas till enbart fall där slutanvändarnas geografisk täckning är starkt begränsad. Därtill efterfrågas ett förtydligande av hur bestämmelserna förhåller sig till lagen (2016:534) om åtgärder för utbyggnad av bredbandsnät (utbygg- nadslagen). PTS anser vidare, i likhet med , att det bör klar- göras hur ersättningsgrunden förhåller sig till andra liknande uttryck i lagen som reglerar priset för tillträde. och avstyrker förslaget och framhåller att vad som krävs för att kravet på synnerliga skäl ska anses uppfyllt måste vara tydligt och innebära en mycket restriktiv tillämpning. Försvarsmakten anser att bestämmelserna behöver kompletteras för att säkerställa att tillträdet inte riskerar att skada säkerhetsintressen. Skälen för regeringens förslag En ny reglering om tillträde till infrastruktur för mobila tjänster Artikel 61.4 i EU-direktivet innehåller nya bestämmelser om åläggande av skyldigheter att ge tillträde till infrastruktur som har samband med använd- ning av radiofrekvenser, dvs. infrastruktur för mobiltelefonnät och mobila bredbandsnät. Bestämmelserna saknar motsvarighet i nuvarande regel- verk. Regleringen syftar till att nationella myndigheter ska få utökade möj- ligheter att ålägga skyldigheter i fråga om tillträde till mobilnät. Bestämmelserna innehåller en rad förutsättningar som måste vara upp- fyllda för att skyldigheter ska få åläggas. Det gäller kraven på att tillträdet är direkt nödvändigt för tillhandahållandet av mobila tjänster, att en hållbar och likvärdig alternativ lösning saknas och att det finns oöverstigliga hinder mot ett marknadsdrivet anläggande av infrastrukturen. Det krävs inte att det företag som åläggs skyldigheter har identifierats som Prop. 2021/22:136 ett företag med betydande inflytande på en marknad (SMP-företag). Tillträdesskyldigheterna får anses ha till syfte att åtgärda främst problem med bristande mobiltäckning i delar av det nationella territoriet (jfr skäl 156–158 i EU-direktivet). En tänkbar situation när sådana skyldigheter kan aktualiseras är om enbart en operatör har täckning på en del av det nationella territoriet och där utnyttjar sin ställning på ett sätt som medför oöverstigliga ekonomiska eller fysiska hinder för tillträde till tjänster eller nät för andra operatörer. Slutanvändarna skulle då kunna missgynnas om de i praktiken inte kan välja andra operatörer för att få täckning i det området. Av artikel 61.4 första stycket framgår att tillträdesskyldigheten avser gemensamt nyttjande av passiv infrastruktur eller skyldighet att ingå till- trädesavtal om lokaliserad roaming. Bestämmelserna träffar i första hand passiv infrastruktur, dvs. antennplatser, , stolpar och torn. I de fall tillträde till och gemensamt nyttjande av passiv infrastruktur inte räcker för att åtgärda situationen får skyldigheter införas om gemensamt nytt- jande av aktiv infrastruktur. Tillträde till aktiv infrastruktur i detta sam- manhang kan ske i form av att ett företag får tillträde till en operatörs mobilnät för att i detta nät kunna tillhandahålla tjänster till slutanvändare under eget namn och varumärke (virtuell operatör). En annan form av till- träde till aktiv infrastruktur kan vara att en operatörs abonnenter kan an- vända en annan operatörs nät i områden där det egna nätet inte har täckning (lokal eller nationell roaming). Sådant tillträde som avses i direktivet kan åstadkommas genom frivilliga överenskommelser på kommersiella villkor. På den svenska marknaden är uthyrning av mastplatser och liknande infrastruktur för inplacering av antenner för mobilnät mycket vanligt förekommande. Virtuella operatörer är i viss utsträckning aktiva i de allmänna mobilnäten. Däremot har avtal om lokal eller nationell roaming i allmänhet inte slutits mellan de större mobilnätsoperatörerna. I sammanhanget kan nämnas möjligheten enligt 4 kap. 14 § LEK att för- plikta en operatör att mot marknadsmässig ersättning tillhandahålla sökan- den samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande av egendom, vilket kan innefatta s.k. mastdelning. I föregående avsnitt före- slås att paragrafen förs över till den nya lagen. I princip är det också möjligt för regleringsmyndigheten att inom ramen för SMP-förfarandet ålägga ett SMP-företag att ge tillträde till mobilnät i konkurrensfrämjande syfte. Sådana åtgärder förutsätter en marknadsanalys och en bedömning av att åtgärderna faktiskt avhjälper ett konkurrensproblem på en identifierad relevant marknad. har det inte varit aktuellt i . En ny tillträdesskyldighet införs För att genomföra artikel 61.4 bör det införas en möjlighet för reglerings- myndigheten att under vissa förutsättningar ålägga en skyldighet att ge tillträde till infrastruktur för tillhandahållande av tjänster som är beroende av användning av radiofrekvenser. Enligt direktivet ska företag som till- handahåller eller är auktoriserade att tillhandahålla elektroniska kommu- nikationsnät kunna åläggas skyldigheten. Vidare framgår att en förutsätt- ning för att regleringsmyndigheten ska få ålägga skyldigheten är att möj- ligheten tydligt har fastställts vid beviljandet av nyttjanderätten till radio- 2021/22:136 spektrum. I praktiken avses sådana tillstånd som krävs för att tillhanda- hålla yttäckande mobila telefoni- och bredbandstjänster. Det är alltså underförstått att den operatör som åläggs skyldigheten har rätt att använda radiosändare inom ett visst frekvensutrymme. I promemorian föreslås att skyldigheten ska kunna åläggas företag som har tillstånd att använda radiosändare. Som PTS påpekar finns det dock en risk för att regleringen inte uppnår önskat resultat om tillträdesskyldighe- ten begränsas till endast tillståndshavare. Det förekommer nämligen att nätägare hyr radiofrekvenser av tillståndshavare. Regleringen bör därför i stället utformas på det sättet att regleringsmyndigheten får ålägga en operatör som har rätt att använda radiosändare en skyldighet att ge tillträde till infrastruktur för tillhandahållande av mobila elektroniska kommunika- tionstjänster. För att tillgodose kravet i artikeln på att möjligheten att ålägga skyldig- heten tydligt ska ha fastställts vid beviljandet av nyttjanderätten bör det framgå av lagen att skyldigheten endast får åläggas om regleringsmyndig- heten förenade tillståndet med ett sådant förbehåll när tillståndet bevilja- des, som PTS och föreslår. I likhet med PTS anser regeringen att det i lagen bör införas en hänvisning till den nya paragrafen i anslutning till bestämmelserna om villkor för tillstånd att använda radiosändare, se avsnitt 11.3.1. Skyldigheten bör även få omfatta tillträde till aktiv infrastruktur. I första hand ska dock en skyldighet om att ge tillträde till passiv infrastruktur övervägas för att lösa problemen. Som en allmän utgångspunkt följer det av proportionalitetsprincipen att först om enbart sådana åtgärder inte är tillräckliga för att uppnå syftet med åläggandet, får skyldigheten omfatta tillträde till aktiv infrastruktur. och efterfrågar ett förtydligande av hur ersättnings- grunden förhåller sig till andra uttryck i lagen som avser priset för tillträde. I promemorian föreslås att tillträdet ska lämnas på rimliga och rättvisa villkor. Det uttrycket används i direktivstexten när det gäller förutsättning- en för ett åläggande, dvs. att en alternativ lösning för att nå slutanvändarna inte görs tillgänglig för alla företag på rättvisa och rimliga villkor. I likhet med PTS anser regeringen att det är lämpligt att använda samma uttryck för ersättningsgrunden som i andra tillträdesbestämmelser. I likhet med det som gäller för tillträde till nät närmast slutanvändare och samlokalisering och annat gemensamt utnyttjande bör tillträdet lämnas mot skälig ersätt- ning, se avsnitt 14.8.1 och 14.8.2. Synnerliga skäl och omständigheter som ska beaktas vid prövningen En skyldighet att ge tillträde till mobilnätsinfrastruktur är ingripande för den berörda operatören. Utbyggnad av , transportnät och basstatio- ner för att tillhandahålla yttäckande mobilnät kräver stora investeringar. Operatörens affärsplaner och möjligheter till avkastning kan påverkas väsentligt av att konkurrerande företag ges tillträde till infrastrukturen för att tillhandahålla tjänster till slutanvändare. I artikel 61.4 anges därmed de förutsättningar som måste vara uppfyllda för att få ålägga skyldigheterna. Först gäller ett krav på direkt nödvändighet, dvs. ett åläggande förutsätter att skyldigheten är direkt nödvändig för det lokala tillhandahållandet av tjänster som är beroende av radiospektrumanvändning. Vidare ska det inte finnas någon hållbar och likvärdig alternativ lösning för att nå slutanvän- dare som görs tillgänglig för alla företag på rättvisa och rimliga villkor. Skyldigheter ska åläggas enbart i områden där den marknadsdrivna utbyggnaden av parallell infrastruktur är föremål för oöverstigliga ekono- miska eller fysiska hinder och tillgången till tjänster eller nät därför är starkt begränsad eller saknas. efterlyser en prioritering av intresset av effektiv kon- kurrens i existerande nät och incitamenten för ökad utbyggnad i områden som inte har mobiltäckning. Av direktivet framgår att tillträdesskyldig- heten aktualiseras först i sådana fall där regleringsmyndigheten kan kon- statera att hindren för anläggande av ytterligare infrastruktur är oöverstig- liga. Intresset för ökad utbyggnad i områden som saknar mobiltäck- ning framstår därför som överordnat. Regleringen avser alltså att säkerställa tillträde till mobilnät i områden där det kommersiella intresset för anläggande av nät är lågt eller saknas. Ett sådant synsätt bekräftas i skälen till bestämmelserna, som särskilt lyfter fram brister i mobiltäckning samt mer glesbefolkade områden där parallellt anläggande är opraktiskt och slutanvändarna riskerar att inte få en bred- bandsanslutning med mycket hög kapacitet (se skäl 156–158 i direktivet). Regeringen delar därför inte PTS uppfattning att möjligheten att ålägga skyldigheten omotiverat begränsas till områden med bristande geografisk täckning. Det framgår uttryckligen av direktivet att en skyldighet ska vara motiverad på den grunden att slutanvändarnas tillgång till nät och tjänster är starkt begränsad eller saknas. och understryker bör skyldigheten enligt regeringens mening tillämpas mycket restriktivt och enbart i sådana situationer där de förutsättningar som framgår av direktivet är uppfyllda. Mot den bakgrunden kan det också konstateras att det är en annan situation som regleras än den i utbyggnadslagen, som syftar till att främja just utbyggnad av bredbandsnät. Någon otydlighet i förhållande till det regelverket finns därför inte. Sammantaget kan det konstateras att tillträdesskyldigheten aktualiseras i de fall slutanvändarnas geografiska täckning starkt begränsas till följd av att det saknas möjlighet att anlägga nödvändig infrastruktur. Utrymmet för att tillämpa bestämmelserna är begränsat. Det bör i lagen komma till uttryck genom att regleringsmyndigheten endast ska få ålägga tillträdes- skyldigheten om det finns synnerliga skäl. I promemorian föreslås att det ska införas en lagbestämmelse om vad som ska beaktas vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl. Som framgår ovan krävs det att flera förut- sättningar är uppfyllda för att en skyldighet ska få åläggas. Alla förut- sättningar måste vara uppfyllda för att kravet på synnerliga skäl ska anses uppfyllt. Vad som ligger i bedömningen av om synnerliga skäl föreligger framgår närmare av författningskommentaren. I artikel 61.4 andra stycket anges omständigheter som regleringsmyn- digheten ska beakta när den överväger att införa skyldigheten. Där nämns behovet av att maximera konnektiviteten i hela unionen längs viktiga transportvägar och i särskilda områden samt möjligheten att avsevärt öka utbudet och höja tjänsternas kvalitet för slutanvändare. Vidare anges effektiv användning av radiospektrum, den tekniska genomförbarheten i fråga om gemensamt nyttjande och därmed förbundna villkor, konkurrens- situationen på infrastruktur- respektive tjänstenivå och teknisk innovation. 2021/22:136 Anläggande av infrastruktur är förenat med stora investeringar. Mot den bakgrunden anges slutligen behovet av att understödja värdens incitament att anlägga infrastrukturen från första början som en avgörande faktor att ta hänsyn till. Omständigheterna bör i enlighet med EU-direktivet beaktas vid regleringsmyndighetens prövning. När regleringsmyndigheten i det enskilda fallet överväger om en skyl- dighet ska åläggas ska även säkerhetsintressen beaktas, jfr avsnitt 14.8.1. Någon komplettering i det avseende som Försvarsmakten efterfrågar be- döms därför inte nödvändig. Det kan finnas skilda uppfattningar mellan företag om hur en ålagd skyl- dighet i detalj ska tillämpas. I ett sådant fall kan det bli aktuellt att en part påkallar tvistlösning hos tillsynsmyndigheten, se avsnitt 20.6. Av arti- kel 61.4 tredje stycket framgår att behöriga myndigheter vid tvistlösning får ålägga de som gynnas av tillträdesskyldigheten att dela användningen av radiospektrum med infrastrukturvärden i det aktuella området. Inom ramen för tvistlösningsförfarandet har tillsynsmyndigheten befogenheter att föreskriva olika slag av villkor för att lösa tvisten. Sådana villkor skulle kunna avse även tillträde till frekvensutrymme. Huruvida det blir aktuellt i praktiken får avgöras i det enskilda fallet och med hänsyn till parternas inställning och önskemål. 14.9Upphävande och ändring av skyldigheter Regeringens förslag: ska upphäva eller ändra skyldigheter och villkor som har beslutats när det är motiverat med hänsyn till syftet med beslutet. Ett beslut om upphävande av skyldig- heter som fattas efter en marknadsanalys ska få förenas med villkor för en övergångsperiod. Tidpunkten för upphävande eller ändring av en skyldighet ska bestämmas med hänsyn till berörda parters intressen. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Promemorians lagförslag har en annan utformning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. anser att det bör framgå av lagen att övergångs- perioden bör vara 12−18 månader. PTS framhåller att det bör klargöras vad som gäller om ett beslut har överklagats och en domstolsprocess pågår. Skälen för regeringens förslag: Enligt 8 kap. 15 § LEK ska skyldig- heter och villkor ändras eller upphävas om ändamålet med åtgärden inte kvarstår. Tidpunkten för ändring eller upphävande av en skyldighet eller ett villkor ska bestämmas med hänsyn till berörda parters intressen. Para- grafen är grundläggande för lagens utgångspunkt att reglering genom skyl- digheter ska ske endast i den utsträckning som det är nödvändigt för att säkerställa fungerande konkurrens och slutanvändarnas intressen. I 8 kap. 6 § tredje stycket LEK föreskrivs på motsvarande sätt att skyldigheter som har ålagts en operatör som har ett betydande inflytande på en marknad ska upphävas om det vid en marknadsanalys konstateras att det råder effektiv konkurrens på en fastställd marknad. att tidpunkten för upphävande ska bestämmas med hänsyn till berörda parters intressen. EU-direktivet har motsvarande utgångspunkt. Av direktivets allmänna mål framgår att förhandsreglering endast ska införas i den omfattning som är nödvändig för att säkra effektiv och hållbar konkurrens i slutanvän- darnas intresse och att regleringsmyndigheten ska lindra eller häva ålagda skyldigheter så snart det villkoret har uppfyllts (artikel 3.4 f). Bestämmelserna i 8 kap. 6 § tredje stycket LEK genomför artikel 16.3 i ramdirektivet, som i huvudsak motsvaras av artikel 67.3 i EU-direktivet. Det har endast lagts till att regleringsmyndigheten när den upphäver skyl- digheter och fastställer en övergångsperiod får ange särskilda villkor som ska gälla . Vidare framgår av artikel 68.6 att regleringsmyn- digheten ska bevaka marknadsutvecklingen, exempelvis med hänsyn till saminvesteringsavtal och andra affärsavtal som påverkar konkurrensdyna- miken, och även mellan marknadsanalyserna upphäva, ändra eller besluta om ytterligare skyldigheter när det krävs för att säkerställa direktivets mål, även om marknadsutvecklingen inte motiverar att det genomförs en ny marknadsanalys. Frågan om införande av nya skyldigheter behandlas i av- snitt 14.2.4. Det bör även av den nya lagen framgå att beslutade skyldigheter och villkor ska upphävas eller ändras om de är nödvändiga. bör alltså upphäva eller ändra skyldigheter och villkor när det är motiverat med hänsyn till syftet med beslutet. I fråga om upphävande av skyldigheter för en SMP-operatör med anledning av en genomförd marknadsanalys bör det läggas till att regleringsmyndigheten får förena beslutet om upphävande med villkor för en övergångsperiod. Hur lång övergångsperioden ska vara bör bedömas utifrån omständig- heterna i varje enskilt fall, utan att det anges något bestämt intervall så som har föreslagit. Skyldigheten för regleringsmyndigheten att upphäva eller ändra ett be- slut gäller oavsett om beslutet är föremål för domstolsprövning.