prop · H903158 · 2022-03-22 00:00:00 — Enligt Skolinspektionens information på myndighetens webbplats bör kommunens yttrande alltid innehålla en konsekvensbeskrivning av vilka ekonomiska, organisatoriska och pedagogiska konsekvenser som kan uppstå om den fristående skolan startar eller utökar sin verksamhet. Be- skrivningen bör visa vilka konsekvenser som etableringen kan medföra från starten och . En enskild huvudman som vill etablera sig i en kommun ska samråda med kommunen om den verksamhet som ska startas. Samrådet ska äga rum innan huvudmannen startar utbildning inom förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grund- särskola. Om utbildningen ska bedrivas i form av gymnasieskola eller gymnasiesärskola, ska kommunen ge närliggande kommuner tillfälle att medverka i samrådet. Det är den enskilde huvudmannen som ansvarar för att samrådet dokumenteras. Genom en sådan dokumentation kan den enskilde huvudmannen visa att samråd har skett vid den etablerings- kontroll som Skolinspektionen ska genomföra inom ramen för sin tillsyn innan utbildningen startar (2 kap. 6 a § och 26 kap. 9 a § skollagen). Syftet med ett samråd är att den enskilde huvudmannen och den berörda kommunen ska kunna ta upp och diskutera allehanda frågor som har samband med verksamheten. Någon reglering av vilka specifika frågor och omständigheter som ska behandlas i ett samråd finns inte utan det är upp till parterna att ta upp de frågor som är relevanta i det aktuella fallet, utifrån de lokala förhållandena (propositionen Villkor för fristående skolor m.m., prop. 2013/14:112 s. 17). Andra planerade ändringar i skollagen som rör samma delar av regleringen Regeringen beslutar denna dag fyra andra propositioner där det föreslås ändringar i ovan redovisat regelverk. 2021/22:158 I propositionen Dimensionering av gymnasial utbildning för en bättre kompetensförsörjning föreslås bland annat att det ska införas en ny be- stämmelse i 2 kap. skollagen som innebär att om en ansökan att godkännas som huvudman avser gymnasieskola ska utbildningen bidra till att dels möta ungdomars efterfrågan, dels fylla ett arbetsmarknadsbehov. Lag- ändringarna föreslås träda i kraft med tillämpning vad gäller gymnasieskolan på utbildning som påbörjas efter . I propositionen Tydligare krav på fristående förskolor, skolor och fri- tidshem med konfessionell inriktning föreslås bland annat att ett god- kännande som huvudman även ska avse att en fristående förskoleenhet eller fristående skolenhet får ha en konfessionell inriktning, där en sådan inriktning är aktuell. Vidare föreslås en ny bestämmelse i 2 kap. skollagen som innebär att en sökande inte ska anses som lämplig om det finns en risk för att barn eller elever i verksamheten kommer att utsättas för 1. våld, tvång eller hot, 2. diskriminering eller kränkande behandling, eller 3. på- verkan som syftar till motarbetande av grundläggande fri- och rättigheter eller det demokratiska styrelseskicket (demokrativillkor). Lämplighets- prövningen ska enligt förslaget omfatta såväl företrädare för den juridiska personen som den juridiska personen själv. Lagändringarna föreslås träda i kraft . För de huvudmän som vid lagens ikraftträdande, , redan har fått ett godkännande i enlighet med äldre bestämmelser finns särskilda övergångsbestämmelser. I propositionen Resursskolor och tilläggsbelopp för särskilt stöd föreslås ändringar i skollagen som tydliggör regelverket för kommunala s.k. resursskolor (se avsnitt 5.2) inom och grundsärskolan. Det föreslås att elever som har störst stödbehov prioriteras vid ett urval till sådana skolor. Lagändringarna föreslås träda i kraft . De nya bestämmelserna om resursskolor föreslås tillämpas för utbildning som bedrivs efter . I propositionen Elevhälsa och stärkt utbildning för elever med intellek- tuell funktionsnedsättning föreslås namnändringar som innebär att grund- särskola respektive gymnasiesärskola ändras till anpassad grundskola respektive anpassad gymnasieskola. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Då förslagen i ovan nämnda propositioner delvis avser samma para- grafer som det i förevarande proposition föreslås ändringar i, har förslagen i respektive proposition utformats med beaktande av förslagen i de andra propositionerna, se avsnitt 3. 6Huvudmännen ska verka för en allsidig social elevsammansättning Regeringens förslag: Huvudmän för förskoleklass och grundskola ska så långt det är möjligt aktivt verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. Om en allsidig social sammansättning redan är uppnådd ska huvudmannen vidta sådana åtgärder som behövs och är möjliga att vidta för att upprätthålla en sådan sammansättning. Huvudmännen ska bedriva detta arbete kontinuerligt och med god framförhållning i förhållande till huvudmannens beslut om vilka urvals- grunder som ska tillämpas vid placering eller mottagande vid huvud- mannens skolenheter. I arbetet ska ingå att bedöma om elevsamman- sättningen på huvudmännens skolenheter är socialt allsidig. Om så inte är fallet eller om det finns en risk för att sammansättningen blir mindre allsidig, ska huvudmannen utreda och analysera vilka åtgärder som är möjliga att genomföra och som kan väntas bidra till en mer allsidig social elevsammansättning eller till upprätthållande av en sådan sammansättning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om hur huvudmännens arbete i dessa avseenden ska bedrivas. Regeringens bedömning: En rektor för en skolenhet med förskole- klass eller grundskola bör inom givna ramar ha ett ansvar för att verka för en allsidig social sammansättning av undervisningsgrupper. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår att huvud- män för förskoleklass och grundskola aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. Utredningen föreslår inte någon bestämmelse om att huvudmännen ska vidta sådana åtgärder som behövs och är möjliga att vidta för att upprätthålla en allsidig social sam- mansättning om en sådan sammansättning redan är uppnådd. Utredningen föreslår inte heller någon bestämmelse om hur huvudmännen ska bedriva sitt arbete för en allsidig social elevsammansättning och föreslår inte heller något bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur detta arbete ska bedrivas. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslagen. Det gäller bl.a. , Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), , Hög- skolan , , Universitets- och högskolerådet, utvärdering (IFAU), Delegationen mot segregation, Bodens, , , , och kommuner, Region , Idéburna skolors riksförbund, , , , Föräldraalliansen, Funktionsrätt , elevråd, elevkårer, Nätverket för en likvärdig skola och Landsorgani- sationen i (LO). Flera av de remissinstanser som är positiva till förslaget lyfter fram att ändamålet är positivt och viktigt. Ett flertal remissinstanser för fram att det är viktigt att det vidtas åtgärder för att bryta skolsegregationen så att alla barn får rätt till en likvärdig utbildning och att den föreslagna bestämmel- sen kan vara en sådan åtgärd. , som tillstyrker för- slaget, anser att förslaget är positivt ur ett barnrättsperspektiv, framför allt med beaktande av artikel 2 och artikel 29 i som före- skriver att varje barn ska ha samma rättigheter till utbildning och utveck- ling. Delegationen mot segregation som ställer sig mycket positiv till förslaget lyfter fram att en allsidig social sammansättning av elever ger förståelse för olikheter och solidaritet med andra i samhället och skapar därmed bättre förutsättningar att genomföra skolans demokratiuppdrag. Några av de remissinstanser som är positiva till förslaget, bl.a. Barnom- budsmannen och Bodens kommun, gör dock bedömningen att det inte kommer att få tillräckligt stor effekt och menar att ytterligare åtgärder Bland annat kommun, som inte har invändningar mot förslaget i sig, menar att förslaget kommer att vara verkningslöst i mindre kommuner och i glesbygdskommuner. (SKR) anger att man förstår bakgrunden till förslaget men ifrågasätter om den föreslagna regleringen är nödvändig och menar att den riskerar leda till att alla kommuner kommer att uppleva sig tvingade att vidta åtgärder för att påverka elevsammansättningen, oavsett om det finns behov av att göra så eller inte. LO, och , som är positiva till förslaget, anser att förslaget dock inte kan stå för sig självt utan behöver kompletteras med verktyg, som t.ex. utredningens förslag när det gäller skolplacering och urval, som gör det möjligt för huvudmännen att aktivt verka för en allsidig social sammansättning av elever. att förslaget även bör omfatta åtminstone gymnasieskolan och fritidshemmet och att det bör övervägas om det även bör innefatta förskolan. ser förslaget som lovvärt, men anser att det vore lämpligare att i lagtexten uttrycka det som egentligen avses, nämligen elevgrupper med olika socioekonomisk bakgrund, i stället för "allsidig social sammansättning". Funktionsrätt tillstyrker förslaget, men anser att funktionsrättsperspektivet saknas i resonemangen och i analysen av vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att en allsidig social sammansättning av elever ska kunna bli verklighet och ställer sig frågande till varför grundsärskolan inte omfattas av förslaget. SPSM, som tillstyrker förslaget, anser att begreppet ”allsidig social sammansättning” bör breddas till ”allsidig sammansättning utifrån elevers olika förutsättningar”. Flera remissinstanser, bl.a. , , Diskrimi- neringsombudsmannen, , , SKR, , , Kunskapsskolan i , och Nätverket för en likvärdig skola, menar att det finns otydligheter i förslaget eftersom det saknas en tydlig definition av vad som avses med begreppen ”allsidig social sammansättning” och ”aktivt verka Enligt remissinstanserna innebär otydligheterna dels en osäkerhet för huvudmännen när det gäller vilka åtgärder som är förenliga med regerings- formen, , diskrimineringslagen (2008:567) och andra relevanta regelverk, dels svårigheter kopplade till Skolinspektionens möjligheter att granska efterlevnaden av bestämmelsen inom ramen för Flera remissinstanser, bl.a. , menar att förslaget riskerar att strida mot diskrimineringslagstiftningen eftersom utredningen föreslår att tillämning av kvoter vid urval till skolenheter ska vara ett sätt att uppnå en allsidig social elevsammansättning (se närmare avsnitt 7). Några remissinstanser, bl.a. och Skolin- spektionen, lyfter fram att det är svårt att förstå vilka verktyg, utöver den av utredningen föreslagna urvalsgrunden kvot, som i praktiken skulle finnas för huvudmannen att använda i arbetet för en allsidig social sam- mansättning av elever. och , som avstyrker för- slaget, anser bl.a. att det inte kommer att leda till en likvärdig utbildning för eleverna, att det strider mot krav på transparens och rättssäkerhet och att det inte är förenligt med det s.k. fria skolvalet. (tidigare Datainspektionen) avstyrker förslaget bl.a. mot bakgrund av att det inte har gjorts någon analys av förslagets inverkan på den enskildes personliga integritet. När det gäller rektorns ansvar för sammansättningen av undervisnings- grupperna lyfter bl.a. , SKR, och fram att det i första hand bör vara pedagogiska avvägningar som ska ligga till grund för beslut på undervisningsgrupps- IFAU, som ställer sig tveksamt till bedömningen om rektorernas an- svar för en allsidig sammansättning i undervisningsgrupper inom skolor, lyfter fram att det är rimligt att vissa undervisningsmoment tillåts att genomföras med nivågruppering eller individanpassning om det gynnar alla elevers kunskapsutveckling. Som nämns i avsnitt 3 har ett antal myndigheter getts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, vars förslag överensstämmer med förslagen i rutan. och Skolinspektionen har inga synpunkter på SPSM tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning Det behövs en mer allsidig social elevsammansättning i skolor Som framgår av avsnitt 4 är det en grundläggande princip för det svenska skolväsendet att alla barn och elever har rätt till en likvärdig utbildning. Det framgår av skollagen att utbildningen inom skolväsendet ska vara lik- värdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 §) samt att utbildningen i ska främja allsidiga kontakter och social gemenskap och ge en god grund för ett aktivt deltagande i samhället (10 kap. 2 §). Det finns dock inte någon bestämmelse som anger att denna strävan ska kopplas till organisationen av skolan lokalt. för (Lgr 80) inleddes däremot avsnittet Likvärdig utbildning på följande sätt: ”Alla ska, oberoende av kön, geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i Skolstyrelsen bör verka för att eleverna grupperas så att en så allsidig social sammansättning som möjligt uppnås i klasser och arbets- enheter.” Innehållet i den första meningen fördes in skollag och fördes sedan över till skollag. Innehållet i den andra meningen finns dock inte längre i läroplanerna. Däremot anges i läroplanerna bl.a. att alla som arbetar i skolan ska medverka till att utveckla elevernas känsla för samhörighet, solidaritet och ansvar för människor också utanför den I förarbetena till den nuvarande skollagen anges att det är av stort värde mot bakgrund av fostrande uppgift att elever med olika bakgrund och skilda förutsättningar kan mötas i skolan 2009/10:165 s. 366 och 367). Ett tydligt framskrivet krav på en allsidig social elevsammansättning saknas däremot i dagens reglering. Som nämnts i avsnitt 4 är utvecklingen när det gäller likvärdigheten i i inte positiv. Familjebakgrundens betydelse för skol- resultaten är stor och har dessutom ökat . ekonomiska faktorer såsom föräldrarnas utbildningsnivå, arbetsinkomst 2021/22:158 och långvarigt beroende av ekonomiska bistånd har betydelse för elevers kunskapsresultat. Spridningen i skolors kunskapsresultat har ökat kraftigt och det råder bred enighet om att dessa ökade skillnader mellan skolor i mycket hög grad kan hänföras till ökad skolsegregation. Elever har blivit alltmer uppdelade mellan olika skolor utifrån socioekonomisk bakgrund och migrationsbakgrund. Sammansättningen av elevgrupper, med av- seende på elevernas behov och förutsättningar, påverkar skolors förutsätt- ningar att leva upp till skollagens mål om en likvärdig utbildning av hög kvalitet. Utvecklingen mot allt större skillnader mellan skolor med avseende på elevernas socioekonomiska bakgrund är mycket oroande. Regeringen ar- betar aktivt för att stävja konsekvenserna av den ökande skolsegregationen och har vidtagit en rad åtgärder för att stärka likvärdigheten i svensk skola. I syfte att nå målet om en mer jämlik kunskapsskola beslutade t.ex. re- geringen om ett statligt stöd för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling i förskoleklassen och . Det statliga stödet ska komma alla huvudmän och elever till del men baseras på elevernas skilda socioekonomiska förutsättningar (se förordningen [2018:49] om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling). genomför vidare på regeringens uppdrag riktade stödåtgärder med syfte att främja likvärdighet och bidra till goda förutsättningar för barns utveckling och lärande och till förbättrade kunskapsresultat för elev- er (U2019/03786). Regeringen har också i instruktionerna för respektive Skolinspektionen förtydligat att myndigheterna inom ramen för sitt arbete ska främja en stärkt likvärdighet mellan skolor och mellan förskolor (förordningen [2015:1047] med instruktion för och förordningen [2011:556] med instruktion för ). Dessa förordningsändringar trädde i kraft . Det är emellertid inte tillräckligt att vidta åtgärder för att hantera de ne- gativa effekterna av skolsegregationen. Regeringen ser det som en av- görande framtidsfråga för den svenska skolan att skolsegregationen minskar. Åtgärder som syftar till att stoppa och reducera denna segregation och främja en allsidig elevsammansättning i skolor måste genom- föras. Lagstiftning för att stödja arbetet för en allsidig social elevsamman- sättning har tidigare övervägts … Förslaget att huvudmannen aktivt ska verka för en allsidig social samman- sättning av elever på sina skolenheter lades ursprungligen fram av skolkommission. Kommission lyfte fram att den bristande likvärdig- heten är ett allvarligt problem i den svenska skolan (Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet [SOU 2017:35]). I proposi- tionen Samling för skolan föreslog den dåvarande regeringen att det skulle införas en bestämmelse om att huvudmän för förskoleklass, grundskola och gymnasieskola aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter (prop. 2017/18:182). Förslaget röstades dock ned i (bet. 2017/18:UbU27, rskr. 2017/18:310). Regeringen tillsatte därefter Utredningen om en mer likvärdig skola. Utredningen gör bedömningen att förslaget om allsidig social sammansättning bör läggas … och bör nu genomföras Nuvarande regelverk i kombination med andra faktorer medför att elever delas upp mellan skolor utifrån socioekonomisk bakgrund och om elever är utrikes födda, vilket bidrar till skolsegregationen. Därmed påverkas skolenheters förutsättningar att leva upp till skollagens mål om en likvärdig utbildning av hög kvalitet. Skolsegregationen riskerar att försämra den svenska skolans kompensatoriska förmåga, dvs. skolans arbete med att motverka att elevernas skilda förutsättningar får genomslag i resultaten. Detta drabbar elever med en svagare socioekonomisk bakgrund hårdast. Delegationen mot segregation framför att unga som växer upp i socioekonomiskt utsatta miljöer har betydligt sämre livs- chanser än unga från andra områden varför skolans kompensatoriska roll är särskilt viktig för barn från socioekonomiskt utsatta områden. Dessvärre är det svårare att rekrytera erfarna lärare och rektorer till skolor i områden med socioekonomiska utmaningar och det finns en stor risk för att förvänt- ningarna sänks på elever i dessa skolmiljöer. IFAU pekar på att det finns studier som visar att skolor med ett svagare elevunderlag tappar lärare och får en högre personalomsättning och att skolsegregation kan leda till ökad kriminalitet. Forskningen om skolsegregationens konsekvenser är dock komplex och som t.ex. IFAU lyfter fram är det i många fall svårt att särskilja effekten av skolans elevsammansättning från elevens individuella förutsättningar att lyckas i skolan och längre fram i livet. Effekterna av elevgruppens sam- mansättning på elevers skolprestationer genom s.k. kamrateffekter, där en elevs resultat påverkas av hur väl övriga skolkamrater presterar, är meto- dologiskt svårfångade men långt ifrån avfärdade av forskningen (se avsnitt 4.2). Som beskrivits ovan blir vidare en följd av skolsegregationen att det kan bli svårare att upprätthålla skolans likvärdighet inte minst på grund av att skolornas möjligheter till god personalförsörjning blir alltmer olikartade. En skolas allmänna ambitionsnivå kan också påverkas av vilka elever skolan möter. Detta är givetvis allvarligt. Det ska också under- strykas att skolsegregation inte enbart kan ha en negativ inverkan på skolans förutsättningar att klara av det kompensatoriska uppdraget och därmed elevernas kunskapsresultat utan även innebära t.ex. stigmatisering av elever och en negativ påverkan på den sociala sammanhållningen i sam- hället. Regeringen menar att det därför har ett stort värde i sig att elever med olika bakgrund möts i skolan för att stärka sammanhållningen och bibehålla demokratiska grundvärden i samhället. Detta försvåras dock av den ökande skolsegregationen. Skolan har ett brett uppdrag som inte bara består av ett kunskaps- uppdrag, utan också av ett demokratiuppdrag. Det framgår av de inledande bestämmelserna i skollagen att utbildningen inom skolväsendet syftar till att eleverna ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på (1 kap. 4 §). Enligt 10 kap. 2 § skollagen ska utbildningen i bl.a. främja allsidiga kontakter och social gemenskap och ge en god grund för ett aktivt deltagande i samhällslivet. Regeringen vill betona vikten av skolans breda uppdrag och att socialt all- 2021/22:158 sidigt sammansatta skolor och klasser sett ur detta perspektiv har stor bety- delse. I likhet med vad och Lärarinitiativet för en likvärdig skola anför har såväl samhället som skolenheter och elever att vinna på en mer allsidig social sammansättning av elever på skolenheterna. Skolan har förutsättningar att vara en av dagens samhälles naturliga mötes- platser för barn och elever med olika bakgrund och kan därmed också vara av grundläggande betydelse för den svenska demokratin och samhälls- utvecklingen. Med den skolsegregation som råder får skolan svårt att svara mot de ambitioner samhället har med skolan när det gäller en demokratisk delaktighet, samhällsutveckling och social sammanhållning. Att vända utvecklingen och skapa en ökad allsidig social samman- sättning i skolan är enligt Skolinspektionen, , och flera andra remissinstanser mycket angeläget. Regeringen kan inte annat än instämma i detta. Som tidigare konstaterats och som flera remissinstanser, bl.a. Delegationen mot segregation, fram- för skapar en allsidig social sammansättning av elever bättre förutsätt- ningar att genomföra skolans demokratiuppdrag. Det ligger också i linje med de mål som regeringen slagit fast i den nationella strategin för att minska och motverka segregation som beslutades (Ku2018/01462). För utbildningsområdet har regeringen slagit fast målsättningen att skol- segregationen och sambandet mellan elevers socioekonomiska bakgrund och kunskapsresultat ska minska. Regeringen anser därför, i likhet med flera remissinstanser, att åtgärder måste vidtas för att bryta den negativa utvecklingen när det gäller skolsegregationen. Regeringen delar utred- ningens och flertalet remissinstansers bedömning att det bör ställas tydliga krav på huvudmännen att aktivt arbeta för att motverka skolsegregationen. Det bör därför införas en bestämmelse som ålägger huvudmännen en skyldighet att verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter i enlighet med utredningens förslag. Regeringen bedömer att en sådan bestämmelse kommer att bidra till att motverka skolsegrega- tionen. Som flera remissinstanser påpekar behöver dock bestämmelsen kompletteras med andra verktyg (se vidare avsnitt 7). Bestämmelsen behöver också kompletteras i vissa avseenden. Regeringen återkommer till detta nedan. Vad avses med en allsidig social sammansättning? Förslaget om en allsidig social sammansättning tar sikte på att elevgrupper med olika socioekonomisk bakgrund ska mötas i skolan. Det är väl belagt i forskningen att särskilt föräldrarnas utbildningsbakgrund men även faktorer som elevernas socioekonomiska förutsättningar i form av exem- pelvis familjens inkomst, föräldrarnas yrke, förekomst av syskon och typ av bostadsområde samvarierar starkt med sannolikheten att eleverna ska lyckas i skolan (se t.ex. Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan – Bilaga 7 till SOU 2019:40). En kommuns förutsättningar att främja en jämnare och mer blandad för- delning av elever mellan kommunens skolenheter begränsas av dess skyl- dighet enligt skollagen att ta hänsyn till alla elevers berättigade krav på en skolplacering nära hemmet – den s.k. närhetsgarantin. Som en följd av denna garanti placeras eleverna i stor utsträckning i en skola i I många kommuner, på såväl större som mindre orter, inne- bär det att boendesegregationen återspeglas i skolorna.