prop · H903219 · 2022-04-07 00:00:00 — kommit i flera fall där verksamhetsutövare försatts i konkurs och efter- lämnat fastigheter med stora mängder avfall bör det övervägas om det finns behov av att införa en möjlighet att ställa säkerhet även för anmäl- Detta gäller framför allt verksamheter som När det gäller behov av säkerhet i samband med verksamheter som hanterar avfall kan även framhållas att det i och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av om transport av avfall finns en bestämmelse om att det för avfallstransporter för vilka det krävs en anmälan enligt förordningen ska finnas en säkerhet eller motsvarande försäkring som ska täcka transportkostnader, kostnaderna för behandling av avfallet och kostnader för lagring (artikel 6). Enligt bilskrotningsförordningen (2007:186) får i det enskilda fallet besluta att en auktoriserad bilskrotare ska ställa säkerhet för fullgörandet av åtgärder för att ställa i ordning platsen för bilskrotningen (35 §). Att tömma, demontera eller på annat sätt yrkesmässigt återvinna uttjänta bilar som omfattas av bilskrotningsförordningen är anmälnings- pliktigt enligt miljöprövningsförordningen (29 kap. 46 §). Det finns bestämmelser i om att tillstånd endast får ges om verksamhetsutövaren ställer säkerhet (9 kap. 6 e § i fråga om tillstånd till täkt och 15 kap. 35 och 37 §§ avseende tillstånd till deponering av avfall respektive tillstånd till geologisk lagring av koldioxid). I de fall där det inte är obligatoriskt med säkerhet ställs det inte regel- mässigt krav på säkerhet. (Ekonomiska säkerheter Handläggarstöd, , Miljösam- verkan ) framgår att det får anses utgöra praxis att ställa krav på säkerhet för vindkraftsanläggningar. Utöver detta framhålls att verksam- heter med omfattande lagring av avfall eller kemikalier kan vara aktuella för krav på säkerhet. Byggföretagen framhåller att förslaget kan drabba seriösa småföretag på ett olyckligt sätt eftersom det finns risk för att dessa inte kan bära kostnaderna för säkerheten och administrationen kring denna. konstaterar att syftet med en säkerhet är att skattebetalarna inte ska behöva stå kostnaden för efterbehandlingen i situationer där verksamhetsutövarna inte kan fullfölja sina skyldigheter. Det innebär också ett genomförande av principen om att förorenaren betalar. På samma sätt som när det gäller den nuvarande regleringen bör en säkerhet dock inte vara större än vad som behövs och en utgångspunkt bör vara att en säkerhet tillåter att så mycket kapital som möjligt är kvar hos verksamhetsutövaren (jfr. 2006/07:95 s. 109 och 110). Det är rimligt att anta att en bestämmelse som ger möjlighet att ställa krav på säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter inte skulle tillämpas regelmässigt utan bara i de fall där det anses finnas ett stort behov. Ett alternativ till att införa en möjlighet att ställa krav på säkerhet skulle vara att göra fler verksamheter som är anmälningspliktiga tillståndspliktiga. Flera verksamheter där det kan anses finnas ett behov av säkerhet bedrivs dock på platsen . Eftersom tillståndsprövning är mer tids- och kostnadskrävande både för verksamhetsutövaren och tillståndsmyndigheten finns fördelar om verksamheterna kan handläggas inom ramen för tillsynen. Det är därför bättre att införa en möjlighet att ställa krav på säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter än att av denna anledning göra fler verksamheter tillståndspliktiga. Ett argument mot en möjlighet att ställa krav på säkerhet för en anmälningspliktig verksamhet är att de aktuella verksamhetsutövarna inte har den trygghet som följer av rättskraften av ett tillstånd. Lagakraftvunna domar och beslut som avser tillstånd enligt gäller mot alla såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet (24 kap. 1 § ). Av villkoren i tillståndet framgår vad som åligger verksamhetsutövaren i olika avseenden. Beträffande sådana frågor som har prövats vid tillståndsgivningen kan i princip inte ytterligare krav med hänvisning till de allmänna hänsynsreglerna ställas på verksamhetsutövaren. Om en verksamhetsutövare som avser att driva en verksamhet som är anmälningspliktig vill få den trygghet som följer av rättskraften hos ett tillstånd finns dock möjlighet att ansöka om tillstånd även om det inte krävs tillstånd (9 kap. 6 b § ). Sammantaget anser regeringen att det bör vara möjligt att kräva att en säkerhet ställs även för anmälningspliktiga verksamheter. Bestämmelser om ekonomisk säkerhet bör införas på förordningsnivå Flera remissinstanser ifrågasätter om kommunerna har den ekonomiska och juridiska kompetensen som behövs för att pröva frågorna om ekonomisk säkerhet. Ett flertal remissinstanser, bl.a. Avfall , och Svevia, förordar att länsstyrelserna ska göra bedömningen av om verksamhetsutövaren ska ställa ekonomisk säkerhet. önskar att ansvaret för bedömningen inte ska åligga kommunerna utan en annan myndighet som har den kompetens som krävs. SBMI anser att det inte är rättssäkert att kommunerna ska bedöma och besluta om ekonomisk säkerhet. framhåller risken för att kommuner kommer att tillämpa bestämmelsen på ett sätt som snedvrider konkurrensen och skapar ogynnsamma marknadssituationer. Regeringen delar remissinstansernas bedömning att hanteringen av ekonomisk säkerhet ställer höga krav på juridisk och ekonomisk kompetens. Avfall anser att det bör övervägas om möjligheten att ställa krav på ekonomisk säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter ska begränsas till verksamheter som avser avfallsbehandling och att det bör förtydligas att säkerhet inte kan krävas för verksamheter som är anmälningspliktiga enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. och kommun anser att verksamheter som 2021/22:219 behandlar eller samlar in avfall ska ställa en säkerhet om det inte är uppenbart att det inte behövs. Mot bakgrund av dessa synpunkter bedömer regeringen att bestämmelsen bör utformas som ett bemyndigande som ger regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om att den som bedriver eller avser att bedriva en miljöfarlig verksamhet som omfattas av anmälningsplikt får föreläggas att ställa säkerhet. Till skillnad från förslaget i promemorian, bör bemyndigandet utformas så att frågan om att bestämma vilken myndighet som ska bedöma frågorna om säkerhet även fortsatt ligger inom regeringens restkompetens. Om ett bemyndigande införs i finns det även möjlighet att på förordningsnivå avgränsa vilka verksamheter som ska omfattas av bestämmelsen. Det bör dock framgå av lagbestämmelsen att föreskrifter om föreläggande om säkerhet inte får avse staten, kommuner, regioner och kommunalförbund. SÖRAB och kommun har synpunkter på de i promemorian föreslagna bestämmelserna som får övervägas när eventuella föreskrifter ska meddelas. När det gäller SGU:s påpekande om kostnader för rening av grundvatten på de platser som är utpekade som grundvattenförekomster kan det konstateras att bestämmelserna i innebär att alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar, till dess skadan eller olägenheten har upphört, för att den avhjälps i den omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap. (2 kap. 8 § ). Om det finns en risk för att en verksamhet skadar grundvattnet så får en bedömning göras av om säkerheten ska inkludera kostnaderna för att återställa en sådan skada. Som påpekar så utnyttjas möjligheten att ställa ekonomisk säkerhet för tillståndspliktiga verksamheter i begränsad omfattning. Möjligheten att ställa krav på ekonomisk säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter har dock efterfrågats av tillsynsmyndigheter. För att ge effekt krävs givetvis att en bestämmelse som ger möjlighet att ställa krav på säkerhet tillämpas i de fall där det är motiverat. Många remissinstanser, bl.a. , , kommun, , SKR och Återvinningsindustrierna, framhåller behovet av ytterligare utredning om lämpliga säkerheter eller vägledning när det gäller de överväganden som ska göras om det införs bestämmelser om säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter. avstyrker förslaget eftersom regeln utan tydlig vägledning kan medföra konkurrenspåverkande effekter. Regeringen delar bedömningen att det, beroende på vilken myndighet som får ansvar för att bedöma frågorna, kommer finnas behov av vägledning om föreskrifter meddelas som ger möjlighet att ställa krav på säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter och avser att i den fortsatta beredningen av föreskrifter överväga på vilket sätt det bör åstadkommas. När paragrafen utformas som ett bemyndigande bör bemyndigandet få en utformning som ger möjlighet att även meddela föreskrifter om vad som krävs för att en säkerhet ska godtas och om att säkerheten får ställas successivt. Bemyndigandet bör därför utformas så att föreskrifter får meddelas om att den verksamhetsutövare som bedriver eller avser att beskriva en miljöfarlig verksamhet som omfattas av anmälningsplikt ska Prop. 2021/22:219 ställa säkerhet. När bör det finnas möjlighet att kräva ekonomisk säkerhet? kommun och Återvinningsindustrierna anser att det bör förtydligas om det är möjligt att kräva säkerhet i samband med att en verksamhet kommer in med en anmälan om ändring i verksamheten. Tillsynen ska säkerställa syftet med och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. ska på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera att samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse (26 kap. 1 §). En tillsynsmyndighet får i det enskilda fallet besluta om de förelägganden som behövs för att reglerna ska följas (26 kap. 9 § ). Eftersom arbetet med tillsynen sker löpande anser regeringen att bemyndigandet bör ge möjlighet att införa föreskrifter som innebär att krav på säkerhet kan ställas både i samband med att en verksamhet anmäls och inom ramen för den löpande tillsynen, om tillsynsmyndigheten bedömer att det finns ett behov av säkerhet. får dock inte tillgripa mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet (26 kap. 9 § andra stycket). 6En tillsynsmyndighets anmälan om brottsmisstanke Regeringens förslag: ska skyndsamt anmäla överträdelser av bestämmelser i eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken till eller om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Förslaget i promemorian Ordning och reda på avfallet överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Några remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Många remissinstanser anser dock att förslaget inte är tillräckligt motiverat eller att det saknas problembeskrivning, bakgrund och en djupare analys av regeländringens betydelse. De anser även att ändringen av rekvisiten i bestämmelsen innebär en ändring i sak som behöver motiveras bättre. Avfall gör bedömningen att ytterligare skyndsamhetskrav vid brottsmisstanke eventuellt kan försvåra miljö- och avfallstillsynen och även på ett oproportionerligt sätt drabba seriösa verksamheter. Bevissäkringen den efter att ett brott har begåtts är visserligen avgörande för om någon ska kunna ställas till svars för brottet. En stor del av bevissäkringen utförs dock av tillsynsmyndigheten genom tillsynsåtgärder och tillsynsbesök. När brottsanmälan är gjord kan tillsynsåtgärder komma att hindras genom bl.a. förbudet i 26 kap. 14 a § mot 2021/22:219 att vid vite förelägga en misstänkt att medverka i en utredning av en fråga som har samband med det misstänkta brottet. Kemikalieinspektionen anser att det av promemorian inte framgår det generellt är lämpligt att anmälan görs och vad det innebär att en anmälan görs skyndsamt. Kemikalieinspektionens erfarenhet är att grundliga utredningar på myndighetsnivå ökar sannolikheten för att anmälningar leder till åtal. Det är angeläget att ändringen inte påverkar tillsynsverksamheten negativt i det avseendet, dvs. att anmälningarna görs innan det finns tillräckligt underlag. () anför att anmälan normalt görs när det finns en mer konkret misstanke om brott. En grundläggande princip har varit att tillsynsmyndigheten själv inte ska vidta några utredningsåtgärder. Nämnden uppfattar att det kan krävas mer utredning innan det finns anledning att anta att ett brott begåtts. Kommuner och Regioner (SKR) anser att det bör klarläggas om den föreslagna ändringen ytterligare kommer att begränsa tillsynsmyndighetens möjligheter att agera vid oegentlig avfallshantering. Bestämmelsen i 26 kap. 14 a § , som trädde i kraft , innebär att det finns hinder mot att förelägga den som är misstänkt för brott att vid vite medverka i en utredning av en fråga som har samband med det misstänkta brottet. Det bör framgå hur denna bestämmelse påverkar förslaget. avstyrker förslaget och anför att de brister som kan förekomma i fråga om brottsanmälningar från tillsynsmyndigheterna är att de ibland är dåligt underbyggda och innehåller för mycket material som är ostrukturerat. Kvaliteten på åtalsanmälningarna är ofta avgörande för möjligheten att lagföra överträdelser. Ett uttryckligt skyndsamhetskrav riskerar att medverka till sämre kvalitet på anmälningarnas innehåll och struktur. Recycling anser att ett skyndsamhetskrav för tillsynsmyndigheterna riskerar att påverka kvaliteten på anmälningarna, vilket kan få motsatt effekt mot den eftersträvade genom att arbetsbördan ökar för polis och åklagare då de måste begära in mer kompletteringar från tillsynsmyndigheterna. Ändringen kan således göra handläggningstiderna längre i stället för kortare. Skälen för regeringens förslag Förutsättningar för att en anmälan om brott ska göras Enligt gällande rätt är tillsynsmyndigheten skyldig att, som ett led i tillsynen, anmäla de överträdelser av balkens regler och andra regler som har utfärdats med stöd av balken och som är straffbelagda till Polis- eller , om det finns misstanke om brott (26 kap. 2 § första ska inte själv göra någon bedömning av om överträdelsen kan leda en fällande dom eller om det är fråga om ett ringa brott utan anmäla de faktiska förhållandena så snart en straffbar överträdelse kan konstateras. Gärningens allvar, om vårdslöshet eller uppsåt förelegat, vem som är ansvarig för överträdelsen i straffrättslig mening och liknande bedömningar ska ske i den efterföljande brotts- utredningen (prop. 1997/98:45 del 2 s. 267). I promemorian föreslås att förutsättningen för om en anmälan ska göras av en tillsynsmyndighet ska ändras till att vara ”om det finns anledning anta att ett brott har begåtts”. I promemorian konstateras att ingen saklig ändring i förhållande till dagens reglering avses. Många remissinstanser ifrågasätter att förändringen inte innebär någon ändring i sak och anser att den föreslagna formuleringen är otydlig. Den nuvarande formuleringen i 26 kap. 2 § , ”om det finns misstanke om brott”, återfinns inte i , som är det regelverk som styr brottsutredningar. Uttrycket ”om det finns anledning att anta” är tydligare och används även för att fastställa de förutsättningar som krävs för att en förundersökning ska inledas (23 kap. 1 § ). Det är också den formulering som används i andra författningar som reglerar krav på att brottsanmälan ska göras (se t.ex. 6 kap. 11 § lagen [1980:424] om åtgärder mot förorening från fartyg, 5 kap. 13 § barlastvattenlagen [2009:1165], 32 § lagen [2020:1173] om vissa utsläpp av växthusgaser, 3 kap. 1 § lagen [2016:1307] om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden och 17 § skattebrottslagen [1971:69]). Uttrycket ”anledning att anta” har inte kommenterats närmare i förarbetena till . I används ett flertal olika uttryck för vilken nivå på bevisningen som krävs i olika sammanhang. Anledning att anta (eller anledning förekommer) anses allmänt uttrycka den lägsta bevisnivån. Den utredning som vidtas innan ett beslut om att inleda en förundersökning fattas brukar kallas för primärutredning när den bedrivs av en polisman. En primärutredning kan endast pågå i det absoluta inledningsskedet av en utredning och syftar till att komma fram till att det saknas eller finns anledning att anta att ett brott har begåtts och således inleda en förundersökning. Den inledande prövningen bör endast avse de objektiva rekvisiten för ett brott. De subjektiva rekvisiten, om en gärning har begåtts av oaktsamhet eller med uppsåt, är svårbedömd i ett tidigt skede av utredningen och underlag för den prövningen finns ofta inte förrän förhör har hållits. Utredningen av de subjektiva rekvisiten ska därför göras av polis eller åklagare. Tröskeln för att inleda en förundersökning är låg. Det räcker att det finns anledning att anta att brott har förövats. Även förhållandevis oklara brottsmisstankar kan således utredas inom ramen för en förundersökning. Kravet på att det ska finnas anledning att anta att ett brott förövats innebär i och för sig att det måste finnas en i någon mån preciserad brottsmisstanke. Misstanken kan dock vara vag och gärningsmannen kan vara okänd (jfr prop. 1994/95:23 s. 76 och JO 1999/2000 s. 122). Regeringen konstaterar att denna beskrivning stämmer överens med den beskrivning av misstankenivån som görs i förarbetena till och att det därför finns skäl för att justera rekvisiten, så att utformningen av bestämmelsen i överensstämmer med uttryckssätt. Därmed innebär ändringen inte någon egentlig förändring av rättsläget. Remissinstansernas synpunkter tyder dock på en varierande tillämpning vilket ytterligare visar på behovet av att förtydliga bestämmelsen. Några av invändningarna från remissinstanserna tar sikte på vilken ansvarsfördelning som bör gälla mellan tillsynsmyndighet och brottsutredande myndighet. Att tillsynsmyndigheten ska anmäla överträdelser om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts tydliggör att tillsynsmyndigheten ska bedöma om ett visst förfarande objektivt sett utgör ett brott. Ett sådant uttryckssätt är tydligare än dagens reglering. 2021/22:219 för andra myndigheter som har ett ansvar att anmäla brott kan en tillsynsmyndighet på miljöområdet vidta en inledande utredning för att klarlägga om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. En brottsanmälan bör dock vara välgrundad, vilket bl.a. innebär att det bör framgå vilket brott det handlar om. Regeringen anser att det främst är andra faktorer än misstankegraden som påverkar kvaliteten på anmälningarna, såsom exempelvis att det finns ett fungerande samarbete mellan polis, åklagare och tillsynsmyndighet kring hur en anmälan bör utformas. När misstankegraden att det finns anledning anta att ett brott har begåtts har uppnåtts bör dock anmälan göras och den fortsatta utredningen av brottet bör då göras av polis och åklagare. Regeringen anser mot denna bakgrund att förslaget i promemorian bör genomföras. Avfall och SKR reser frågan om den ändring som föreslås ytterligare kommer att begränsa tillsynsmyndighetens möjligheter att agera vid oegentlig avfallshantering, även mot bakgrund av det nya stadgandet i som förbjuder föreläggande vid vite i en fråga som har samband med ett misstänkt brott (26 kap. 14 a § ). Bestämmelsen om att en tillsynsmyndighet är förhindrad att förelägga en verksamhetsutövare eller dennes ställföreträdare vid vite att medverka i en utredning av en fråga som har samband med ett misstänkt brott trädde i kraft . Förutsättningarna för att förbudet mot vitesföreläggande ska inträda överensstämmer med regleringen av när en förundersökning ska inledas och med det som föreslås gälla i fråga om skyldigheten för tillsynsmyndigheten att göra en brottsanmälan, dvs. om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Regeringen vill understryka att tillsynsmyndigheten även efter att ett brott har anmälts kan fatta beslut enligt 26 kap. . Vid pågående miljöskada är det viktigt att förfarandet avbryts, vilket är en uppgift för tillsynsmyndigheten att säkerställa genom förbud eller förelägganden enligt 26 kap. . Den typen av beslut kan tillsynsmyndigheten fatta parallellt med att en förundersökning pågår. kan också, utan att förena ett föreläggande med vite, begära in de uppgifter som behövs för att nödvändiga beslut ska kunna fattas. Det är dock viktigt att tillsynsmyndigheten har en dialog med polis eller åklagare om så sker, så att brottsutredningen inte riskerar att försvåras. I finns inget uttryckligt krav på att en anmälan om ett misstänkt brott ska göras skyndsamt, vilket t.ex. finns i 31 § lagen om vissa utsläpp av växthusgaser. Ett krav på skyndsamhet innebär att tillsynsmyndigheten ska behandla ett ärende om att anmäla ett brott med förtur i förhållande till andra tillsynsärenden och att handläggningen bör drivas framåt aktivt av tillsynsmyndigheten utan perioder av inaktivitet. Flera remissinstanser anser att ett uttryckligt skyndsamhetskrav inte bör införas, dels för att tillsynsmyndigheterna behöver på sig för sin utredning, dels för att åklagarna vill ha underbyggda anmälningar. Att en tillsynsmyndighet ”skyndsamt” ska anmäla överträdelser till Polis- eller om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts innebär dock inte att en anmälan måste ske . Syftet med att en sådan anmälan ska göras skyndsamt är att åklagare ska kunna inleda en förundersökning och snabbt kunna vidta de bevissäkringsåtgärder som Prop. 2021/22:219 krävs. Som Avfall påpekar är bevissäkringen under den första tiden efter att ett brott har begåtts ofta av yttersta vikt. Även om tillsynsmyndighetens utredningar kan användas i förundersökningen så är den bevissäkring som ska göras inom ramen för en utredning av ett misstänkt brott en uppgift för polis och åklagare. Det faktum att bevissäkring bör göras i nära anslutning till att ett misstänkt brott har begåtts talar för att införa ett uttryckligt skyndsamhetskrav. Ett uttryckligt skyndsamhetskrav innebär inte att tillsynsmyndigheten ska anmäla det misstänkta brottet fortare än att den kan få fram ett tillräckligt underlag för anmälan. I vissa fall av pågående brott kan dock en kontakt med åklagare behöva tas mycket tidigt, och anmälan kan därefter kompletteras. Regeringen anser sammanfattningsvis att det är befogat att misstankar om brott hanteras skyndsamt i förhållande till övriga tillsynsärenden, att handläggningen aktivt bör drivas framåt och att ett uttryckligt skyndsamhetskrav därför bör införas. 7Straffansvar för överlämning av avfall till obehörig mottagare Regeringens förslag: Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som har meddelats med stöd av genom att lämna avfall till någon som inte har gjort de anmälningar eller har de tillstånd som krävs för avfallshanteringen ska dömas till böter. Bestämmelsen ska endast gälla den som i yrkesmässig verksamhet producerar eller hanterar avfall. Förslaget i promemorian Ordning och reda på avfallet stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. , och kommuner, i , SKR och tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Några remissinstanser påpekar att det bör framgå tydligare hur långt undersökningsplikten för avfallslämnaren sträcker sig. De efterfrågar också en sökbar databas över verksamheter som har nödvändiga tillstånd eller har gjort anmälan. Avfall påpekar att relevanta och aktuella uppgifter om anmälan kan vara svåra att få fram och bedöma men tillstyrker ändå förslaget. Byggföretagen är positiva till att beställaransvaret förtydligas men betonar vikten av att det blir tydligt vilka kontroller som ska göras och hur omfattande de ska vara. i anser att förslaget omfattar hantering av avfall med mottagaranläggning i annat land enligt och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 om transport av avfall (avfallstransportförordningen) och att kopplingen mellan regelverken bör tydliggöras. anser att det behöver tydliggöras vad som avses med lämnare och mottagare i kedjan lämnare/transportör/mottagare, så att det framgår att var och en av dessa parter har ett ansvar. kommun påpekar att ändringen ökar avfallsproducentens ansvar för att avfallet hamnar rätt och gör även att avfallshanteringen kan förbättras både med tillsyn hos producent och mottagare.