prop · H903114 · 2022-04-12 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2021/22:114 Strategisk exportkontroll 2021 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för den svenska exportkontrollpolitiken i fråga om krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden . Skrivelsen innehåller också en redovisning av den export som har förekommit . Dessutom beskrivs samarbetet inom Europeiska unionen (EU) och i andra internationella forum i frågor som rör strategisk exportkontroll av såväl krigsmateriel som produkter med dubbla användningsområden. Regeringens skrivelse om strategisk exportkontroll ......................... Bakgrund och regelverk ..................................................... 2.2Försvarsexportens roll ur ett säkerhetspolitiskt 2.3Samarbetet inom EU om exportkontroll av 2.4Övrigt internationellt samarbete om exportkontroll 3 Produkter med dubbla användningsområden .................................. Bakgrund och definitioner................................................ 3.2Reglering av produkter med dubbla 3.3Samarbete inom de internationella 3.4Samarbetet inom EU om produkter med dubbla 3.5FN:s säkerhetsråds resolution och initiativet om säkerhet mot spridning av massförstörelsevapen Export av krigsmateriel .................................................... Export av produkter med dubbla tendenser inom svensk och internationell Regelverk i urval ............................................................ Vägledning till andra källor............................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Regeringens skrivelse om strategisk Skr. 2021/22:114 exportkontroll I denna skrivelse redovisar regeringen sin politik när det gäller den strategiska exportkontrollen , dvs. exportkontrollen av krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden. Med termen produkter med dubbla användningsområden (PDA) avses föremål tillverkade för civilt bruk, som även kan användas för tillverkning av massförstörelsevapen eller krigsmateriel. Kontrollen av export av krigsmateriel är nödvändig för att uppfylla nationella målsättningar och internationella åtaganden, samt för att säkerställa att utförseln av produkter från görs i enlighet med fastställt exportkontrollregelverk. Krigsmateriel får enligt 1 § andra stycket lagen (1992:1300) om krigsmateriel endast exporteras om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot internationella förpliktelser eller utrikespolitik i övrigt. Tillståndsprövningen sker i enlighet med de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport, EU:s gemensamma ståndpunkt om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel samt vapenhandelsfördraget (, ATT). () är behörig tillståndsmyndighet. De multilaterala avtalen och instrumenten om nedrustning och ickespridning av massförstörelsevapen är viktiga uttryck för det internationella samfundets strävan att förhindra spridning av sådana vapen. Genom att kontrollera handeln med PDA kan spridningen motverkas. Det är ett arbete vars målsättningar fullt ut delar. Av detta skäl krävs en strikt och effektiv nationell exportkontroll. Exportkontrollen är ett centralt instrument som möjliggör för enskilda stater att uppfylla sina internationella åtaganden på icke-spridningsområdet. Detta är trettioåttonde gången som regeringen i en skrivelse till redogör för sin politik avseende strategisk exportkontroll. Den första skrivelsen om strategisk exportkontroll överlämnades . var då bland de första länderna i med att redovisa det gångna årets aktiviteter på området. Skrivelsen har utvecklats från en kortfattad sammanställning av svensk krigsmaterielexport till en omfattande redogörelse för svensk exportkontrollpolitik i dess helhet. Fler statistiska uppgifter kan lämnas tack vare bättre informationsbehandlingssystem och en öppnare politik. Parallellt med den svenska redovisningen har medlemsstaterna i EU gradvis utvecklat en gemensam och detaljerad redovisning. Regeringen eftersträvar kontinuerligt en ökad transparens på exportkontrollområdet. Som ett led i arbetet för ökad öppenhet och transparens redovisas i årets skrivelse bl.a. detaljerad information om avslagsbeslut, krigsmaterielexportens historiska utveckling och avtal om samarbete och licenstillverkning, se exempelvis bilaga 1 och bilaga 2. ISP och () bidrar, på begäran av regeringen, med statistikunderlag till skrivelsen. 2021/22:114 kompletterar den information som lämnas i myndigheternas egna publikationer. I bilaga 3 ger ISP även sin egen syn på viktiga tendenser i den svenska och internationella exportkontrollen. Trots att covid-19 fortsatt har påverkat förutsättningarna för att genomföra vissa möten och besök kunde verksamheten på exportkontrollområdet i allt väsentligt fortlöpa väl. ISP har fortsatt att följa upp och genomföra det skärpta svenska regelverket för export av krigsmateriel som trädde i kraft . Det svenska exportkontrollregelverket uppdateras regelbundet. På det sättet förbättras möjligheterna att framgångsrikt hantera de utmaningar som präglar icke-spridningsarbetet. Exempelvis beslutade regeringen att införa systematiska efterkontroller (verifikationsbesök) i utlandet av export från av lätta vapen. Sådana kontroller kan vara ett värdefullt komplement till en strikt tillståndsprövning för att motverka avledning av materiel till icke avsedda mottagare. Efterkontroll innebär besök av personal från exporterande land i ett land till vilket viss krigsmateriel har exporterats, för att få bekräftelse på att materielen inte har avletts. Syftet är även att därigenom stärka det ömsesidiga förtroendet. Efterkontroller har tidigare främst bedrivits av , men har även införts av bl.a. , och . Regelverket för exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden är gemensamt för EU:s medlemsstater. antogs en ny version av – och rådets förordning (EU) nr 2021/821 om upprättande av en unionsordning för kontroll av export, förmedling, transitering och överföring av samt tekniskt bistånd för produkter med dubbla användningsområden – som trädde i kraft . Härigenom sattes slutpunkt förhandlingar i för varor med dubbla användningsområden (Working Party on Dual-Use Goods, WPDU), och den s.k. trilogprocessen. Kommissionens ursprungliga förslag lades fram för medlemsstaterna och . Det rör sig om en omfattande revidering av PDA-förordningen. Syftet är enligt kommissionen att modernisera regelverket och effektivisera kontrollarbetet för både exportkontrollmyndigheter och industrin. Den omarbetade förordningen innehåller således flera ändringar jämfört med den förra versionen (rådets förordning (EG) nr 428/2009), varav några beskrivs kort i bilaga 4. Utredningen om svenska författningsändringar med anledning den nya PDA-förordningen blev klar genom promemorian Förstärkt kontroll av produkter med dubbla användningsområden (Ds 2021:32). I promemorian, som remitterades , lämnas en rad förslag till författningsändringar. De internationella exportkontrollregimerna (se avsnitt 3.2 för en genomgång av regimerna) arbetar med tidig identifiering av nya icke-kontrollerade produkter och teknologier som kan användas för Den allt snabbare tekniska utvecklingen inom Skr. 2021/22:114 framväxande teknologier, t.ex. artificiell intelligens, kvantdatorer och bioteknik, gör detta arbete alltmer angeläget. berörs av utvecklingen då vi har en exportorienterad och avancerad industri med spjutspetsteknologi. Framväxande känsliga teknologier kräver allt större uppmärksamhet, både på nationell nivå genom t.ex. stärkt myndighetssamverkan och på internationell nivå genom samarbete med andra länder i de olika exportkontrollregimerna. Verksamheten inom ramen för vapenhandelsfördraget fortsatte , dock med anpassade arbetsformer till följd av covid-19. har fortsatt verkat för ytterligare anslutning till och stärkt genomförande av fördraget, bl.a. genom frivilliga bidrag till relevanta aktörer inom civilsamhället. Vid slutet av 2021 hade fördraget 110 statsparter. Sammanfattning av det statistiska underlaget I två bilagor till denna skrivelse redovisas samlad statistik över tillståndsgivningen och svensk export av krigsmateriel respektive produkter med dubbla användningsområden. Statistiken omfattar uppgifter från till . Redovisningen av export och annan krigsmaterielrelaterad verksamhet 2021 görs i bilaga 1. Exporten visas också , eftersom enstaka tillstånd och leveranser av större system kan orsaka kraftiga svängningar i den årliga statistiken. innehade 331 företag, myndigheter och privatpersoner tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel. har antalet tillståndsinnehavare ökat med . Den huvudsakliga anledningen till ökningen är att ändringar i lagen om krigsmateriel innebär att viss ytterligare verksamhet kräver tillhandahållandetillstånd. Ökningen avser främst underleverantörer till systemtillverkare av krigsmateriel. tog 59 länder emot leveranser av krigsmateriel från . Värdet av krigsmaterielexporten uppgick till . Exportvärdet ökade därmed med jämfört med föregående år. När det gäller enskilda mottagarländer får den tidigare redovisade exporten av det luftburna radarsystemet Global till mycket stort genomslag i statistiken. Exportvärdet av den enskilda affären – – utgjorde mer än en tredjedel av det totala exportvärdet från . Exporttillstånd till affären beviljades ursprungligen 2016 och de leveranser som skedde utgjorde följdleveranser till tidigare levererad materiel. har det inte skett någon export inom ramen för nya affärer vare sig med eller något annat land i . Vid sidan av följdleveranserna till följde exporten mönstret och merparten av exportvärdet avsåg EU-länder och andra samarbetsländer. Vid sidan av var () och () de största mottagarländerna. Exporten till utgjordes av bland annat markstridssystem 2021/22:114 och artillerisystem medan exporten till i huvudsak utgjordes av fortsatta leveranser rörande JAS 39 E. Antalet tillstånd för nya affärer med länder utanför den etablerade samarbetskretsen har varit mycket lågt. Till länder i har endast leveranser i kategorin övrig krigsmateriel skett. Den exporten har avsett följdleveranser samt leveranser inom ramen för internationella materielsamarbeten. Ingen export till genomfördes . Värdet av de beviljade utförseltillstånden uppgick till , vilket är en minskning med jämfört med . Även när det gäller värdet av beviljade utförseltillstånd dominerar kompletterande försäljning av Global till . Tillstånd inom ramen för denna serieleverans avsåg över hälften av det totala tillståndsvärdet 2021. Mönstret vad gäller antalet tillstånd följer den faktiska exporten. Endast 15 av 675 utförseltillstånd för försäljning rörde nya affärer med länder utanför den etablerade samarbetskretsen. I bilaga 2 redovisas tillståndsgivningen för produkter med dubbla användningsområden. Till skillnad från vad som gäller för krigsmaterielexporten lämnar berörda företag inga leveransdeklarationer. Det innebär att uppgifter saknas om den faktiska exporten. Överföring av produkter med dubbla användningsområden inom EU kräver i regel inget tillstånd. Vidare möjliggör omfattande generella tillstånd att export till vissa samarbetsländer utanför EU inte kräver tillstånd i det enskilda fallet. Detta innebär att mottagarländer som är föremål för merparten av PDA-exporten inte finns med i statistiken. 2.1 Bakgrund och regelverk Krav på tillstånd för export av krigsmateriel är nödvändigt för att säkerställa att utförsel av produkter från och lämnande av tekniskt bistånd sker i enlighet med fastställt exportkontrollregelverk. enligt krigsmateriellagstiftningen omfattar tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel liksom avtal om samarbeten eller tillverkningsrätt m.m. avseende sådan materiel. Det svenska exportkontrollregelverket består av lagen (1992:1300) om krigsmateriel och förordningen (1992:1303) om krigsmateriel samt de principer och riktlinjer för krigsmaterielexport som har beslutats av regeringen och godkänts av . Enligt 1 § andra stycket lagen om krigsmateriel får krigsmateriel endast exporteras om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot internationella förpliktelser eller utrikespolitik i övrigt. tillståndsprövningen ska även internationella åtaganden iakttas. Detta innefattar EU:s gemensamma ståndpunkt (2008/944/Gusp) om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel samt de kriterier som ställs upp i vapenhandels- fördraget (, ATT). Den svenska tillståndsprövningen bygger på en helhetsbedömning med utgångspunkt i regeringens riktlinjer och etablerad praxis. De internationella regelverken har mer karaktären av enskilda kriterier som ska iakttas, bedömas eller beaktas. ISP har som fristående myndighet till uppgift att självständigt pröva ansökningar om tillstånd i enlighet med regelverket i dess helhet. Kontrollen enligt lagen om krigsmateriel omfattar alltså tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel liksom vissa avtal om samarbete och tillverkningsrätt för sådan materiel. Lagen gäller dels materiel som är utformad för militärt bruk och som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel, dels sådant tekniskt stöd till krigsmateriel som enligt regeringens föreskrifter utgör tekniskt bistånd. Förteckningen över vad som utgör krigsmateriel och tekniskt bistånd finns i bilagan till förordningen om krigsmateriel. Den svenska krigsmaterielförteckningen överensstämmer med EU:s gemensamma militära förteckning, så när som på tre nationella tillägg: kärnladdningar och speciella delar till sådana, befästningsanläggningar m.m. samt vissa kemiska stridsmedel. infördes, med ett brett stöd i , ett skärpt svenskt regelverk för export av krigsmateriel (prop. 2017/18:23). Skärpningarna avspeglade i stort de förslag som den parlamentariska lade fram i sitt slutbetänkande Skärpt exportkontroll av krigsmateriel (SOU 2015:72). En unik del i de svenska riktlinjerna är att mottagarlandets demokratiska status ska utgöra ett centralt villkor för tillståndsprövningen. Ju sämre den demokratiska statusen är, desto mindre utrymme finns det för att tillstånd ska beviljas. Om det förekommer allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter eller grava brister i mottagarens demokratiska status, utgör det hinder för beviljande av tillstånd. I tillståndsprövningen ska det också beaktas om exporten motverkar en hållbar utveckling i mottagarlandet. I riktlinjerna förtydligades också principerna för följdleveranser och internationella samarbeten. En annan ändring var att tillståndsplikten utökades till att omfatta myndigheter och vissa underleverantörer som tillhandahåller krigsmateriel. Dessutom infördes en möjlighet för ISP att ta ut sanktionsavgifter för vissa överträdelser av regelverket. Med anledning av den ökade tillståndsplikten har antalet företag, myndigheter och privatpersoner som har rätt att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel ökat från cirka 180 till drygt 330. Utredningen som låg till grund uppdatering föreslog också att inför ett system med efterkontroll efter att rutiner utarbetats för hur det ska organiseras. Regeringen instämde i bedömningen och gav därför ISP i uppdrag att analysera frågan och lämna förslag till utformning av ett system för sådana kontroller. beslutade regeringen att ett system för efterkontroller ska införas. Systemet omfattar lätta vapen då det är där avledningsrisken anses vara störst och kommer att gälla för nya affärer efter . Efterkontroller har tidigare främst bedrivits av , men har införts av även bl.a. , och . ISP kommer att ha ansvaret för att genomföra kontrollbesöken på plats i mottagarländerna. De etablerade samarbetsländerna, för vilka det inte finns några säkerhets- eller försvarspolitiska hinder mot utlandssamverkan, är undantagna från kravet på efterkontroller. 2021/22:114 till antalet. Systemet för efterkontroller kommer att utvärderas efter det att det första kontrollbesöket har genomförts. Ett av regeringens uttalade mål har varit att stärka arbetet med samstämmighet mellan olika politikområden (se propositionen Gemensamt ansvar: politik för global utveckling [prop. 2002/03:122], och propositionen genomförande av Agenda 2030 [prop. 2019/20:188]). ska genomföra Agenda 2030 för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling genom samstämmig politik nationellt och internationellt. Agenda 2030 för hållbar utveckling antogs på internationell nivå 2015. Den innehåller en deklaration och 17 globala mål samt 169 delmål. Genomförandet av Agenda 2030 kräver att samstämmigheten mellan olika politikområden stärks i syfte att öka den samlade politikens bidrag till en rättvis och hållbar utveckling. Synergier ska stärkas och målkonflikter bör tydliggöras och bli föremål för medvetna och övervägda val. Genomförandet ska präglas av agendans princip att ingen ska lämnas utanför. Arbetet bygger på politiken för global utveckling som tog avstamp i ett rättighetsperspektiv och fattiga människors perspektiv på utveckling. Regeringens bedömning är att arbetet med genomförandet av Agenda 2030 bör utgå från nationella förutsättningar och bör genomföras i ordinarie processer. Vidare har den hållbara utvecklingens tre dimensioner, den ekonomiska, sociala och miljömässiga, i och med antagandet av Agenda 2030 kommit att bli en allt viktigare del i arbetet med samstämmighetspolitiken. Dimensionerna ska systematiskt integreras i ordinarie processer i syfte att säkerställa att all politik stödjer hållbar utveckling – lokalt, regionalt, nationellt och internationellt. var del av FN:s frivilliga granskning om genomförandet av Agenda 2030. presenterade regeringen en samlad rapport som ger en helhetsbild av hur arbete med att genomföra Agenda 2030 går. Rapporten inkluderar en kort beskrivning av arbetet med kontroll av krigsmaterielexport. Regeringens strävan är att effekter av den svenska krigsmaterielexporten som är negativa för ansträngningarna att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling ska undvikas. Enligt propositionen Skärpt exportkontroll av krigsmateriel (prop. 2017/18:23 s. 55–56) bör utförseln eller utlandssamverkans påverkan på en rättvis och hållbar utveckling i den mottagande staten beaktas vid tillståndsprövningen. Effekterna på hållbar utveckling beaktas även genom tillämpningen av EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport, vars åttonde kriterium lyfter fram mottagarländers tekniska och ekonomiska förmåga och behovet av att beakta om den hållbara utvecklingen riskerar att allvarligt hindras av en tilltänkt export. Exportkontroll och feministisk utrikespolitik feministisk utrikespolitik arbetar regeringen resultat som stärker kvinnors och flickors rättigheter, representation och resurser. Regeringen lägger stor vikt vid Skr. 2021/22:114 jämställdhetsarbete i olika spår, inklusive att verka för jämställd representation i internationella processer, bl.a. i enlighet med FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW). Att förebygga och motverka alla former av könsrelaterat och sexuellt våld i konflikter och i samhällen generellt är en högt prioriterad fråga. En viktig del i detta arbete är den strikta kontroll som utövas över export av krigsmateriel från . Det finns ofta ett samband mellan ansamlingar av små och lätta vapen och förekomsten av våld i en konflikt eller i ett samhälle. Olovliga och oansvariga överföringar av vapen och ammunition är i detta sammanhang ett särskilt problem, liksom bristande kontroll över lagerhållning av sådan materiel. har bidragit till ett antal fonder och organisationer som syftar till att minska spridningen av små och lätta vapen och effektivt genomföra de konventioner och fördrag som finns på området. verkade tillsammans med andra länder framgångsrikt för att införa begreppet könsrelaterade våldshandlingar i vapenhandelsfördraget, vilket var första gången begreppet användes i ett internationellt, rättsligt bindande instrument. I fördragets artikel 7.4 fastslås att statsparterna ska beakta risken för att exporterad materiel används för, eller underlättar, allvarliga könsrelaterade våldshandlingar eller allvarliga våldshandlingar mot barn. Regeringen verkar aktivt för att artikel 7.4 ska tillämpas praktiskt av fördragets statsparter, samt att dessa frågor fortsatt ska uppmärksammas och följas upp inom fördragsarbetet. Det bör noteras att beaktandet av artikel 7.4 i fördraget sker utöver den prövning som görs i fråga om mänskliga rättigheter enligt de svenska riktlinjerna och enligt andra kriteriet i EU:s gemensamma ståndpunkt (2008/944/Gusp) om krigsmaterielexport. Även de senare regelverken är därför betydelsefulla i detta sammanhang. I arbetet med att utforma det nya regelverket för krigsmateriel beaktades bl.a. dessa frågor. På nationell nivå ansvarar ISP för att säkerställa att myndigheten har kompetens för att inkludera jämställdhetsaspekter och risker för könsrelaterat och sexuellt våld i bedömningar som gäller mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt och för att tillämpa artikel 7.4 i vapenhandelsfördraget. Exportkontroll och hållbart företagande Regeringen har utarbetat en ambitiös politik för hållbart företagande. överlämnades en skrivelse till med regeringens syn på ett flertal frågor inom ramen för hållbart företagande, t.ex. mänskliga rättigheter, arbetsvillkor och miljöhänsyn (skrivelsen Politik för hållbart företagande, skr. 2015/16:69). Regeringen har också en nationell handlingsplan på området, Handlingsplan för företagande och mänskliga rättigheter. lanserade regeringen en plattform för internationellt hållbart företagande. I plattformen, Plattform för internationellt hållbart företagande, beskriver regeringen samlat vad som görs inom hållbart företagande och vilka ambitioner som finns. Från regeringens sida finns en tydlig förväntan om att svenska företag ska agera 2021/22:114 hållbart och ansvarsfullt samt ha de internationella riktlinjerna för hållbart företagande som utgångspunkt för sitt arbete, både i och i utlandet. Ett flertal åtgärder har vidtagits för att driva på och stödja företagen i deras hållbarhetsarbete, bl.a. har det införts lagstiftning om hållbarhetsrapportering för stora företag, tydligare kriterier för hållbarhet i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling och starkare lagskydd för visselblåsare. Antikorruption är en central fråga inom regeringens mer ambitiösa politik för hållbart företagande, och var så fortsatt . Såväl givande av muta som tagande av muta är straffbelagt i svensk lagstiftning. Vid reformen av mutbrottslagstiftningen infördes dessutom bl.a. en bestämmelse som straffbelägger vårdslös finansiering av mutbrott. Straffstadgandena kan även antas bli betydelsefulla för den internationella försvarsmaterielmarknaden. Utöver vad som regleras genom lagstiftning förväntar sig regeringen att svenska företag ska tillämpa en tydlig antikorruptionspolicy och bidra till ökad transparens. arbetar aktivt i olika internationella forum för att konventioner som förbjuder mutor i internationella affärstransaktioner ska tillämpas på ett effektivt sätt. och utvecklings () konvention om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsförhållanden, FN:s konvention mot korruption och civilrättsliga respektive straffrättsliga konventioner på området. Regeringen har tidigare välkomnat det initiativ för en internationell uppförandekod med nolltolerans mot korruption som togs av europeiska tillverkare av krigsmateriel genom branschorganisationen and och dess amerikanska motsvarighet. Den största svenska branschorganisationen, Säkerhets- och försvarsföretagen (SOFF), som organiserar av försvarsföretagen i , ställer krav på att företag undertecknar och följer en uppförandekod för att få vara medlemmar. Uppförandekoden syftar till en hög affärsetik.