prop · H903169 · 2022-03-22 00:00:00 — Enligt gällande rätt ska ingripa mot ett svenskt värde- pappersinstitut, en börs, en svensk leverantör av datarapporteringstjänster som har tillsyn över eller en svensk clearing- organisation som har åsidosatt sina skyldigheter enligt lagen om värde- pappersmarknaden, författningar som reglerar företagets verksamhet, företagets bolagsordning, stadgar eller reglemente eller interna instruk- tioner som har sin grund i en författning som reglerar företagets verk- samhet (25 kap. 1 § lagen om värdepappersmarknaden). Med termen författningar avses även EU-förordningar (prop. 2006/07:115 s. 628). Bestämmelsen omfattar därmed även centrala motparters skyldigheter enligt EU-förordningen (1 kap. 1 a § första stycket lagen om värde- pappersmarknaden). har således redan befogenhet att med stöd av lagen om värdepappersmarknaden ingripa mot en central motpart vid överträdelser av bestämmelserna i förordningen. EU-förord- ningen innehåller emellertid även bestämmelser om att åtgärder ska kunna riktas mot bl.a. personer som ingår i ledningen för det företag som gör sig skyldigt till överträdelser (se vidare avsnitt 7.2.2). Vissa av de skyldigheter som följer av EU-förordningen ska fullgöras gentemot resolutionsmyndigheten och andra gentemot den behöriga myndigheten. Förordningen bör tolkas så att den ger medlemsstaterna möjlighet att fördela sanktionsbefogenheterna mellan resolutionsmyndig- heten och den behöriga myndigheten (artikel 81.3). Vid genomförandet i svensk rätt av krishanteringsdirektivet fanns motsvarande möjlighet att fördela sanktionsbefogenheter. Regeringen uttalade i förarbetena till lagen om resolution att det inte finns anledning att frångå gällande ordning där , som den behöriga myndigheten i , fattar beslut om sanktioner vid åsidosättande av bestämmelser på finansmarknads- området (prop. 2015/16:5 s. 740). Regeringen anser att det inte finns anledning att göra någon annan bedömning i detta fall. 2021/22:169 är således den myndighet som är mest lämpad för att besluta om ingrip- anden mot en central motpart vid överträdelser av EU-förordningen. EU-förordningens krav på möjlighet till ingripanden mot centrala motparter kräver inte någon lagstiftningsåtgärd EU-förordningen (artikel 82.1) ställer, som framgår ovan, krav på att med- lemsstaterna ska införa administrativa sanktioner och åtgärder åtminstone vid överträdelser av skyldigheter som följer av artiklarna 9, 13 och 70.1. Detta krav är tillgodosett genom möjlighet att ingripa mot centrala motparter enligt lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 1 §). Som nämns ovan ställer EU-förordningen (artikel 82.2) krav på att följande administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder mot centrala motparter ska finnas tillgängliga: offentligt uttalande, föreläg- gande om att upphöra med och inte upprepa ett visst agerande samt straff- avgifter. Dessa krav tillgodoses genom bestämmelserna om varning, an- märkning, föreläggande och sanktionsavgifter i lagen om värdepappers- marknaden (25 kap. 1 och 8 §§). EU-förordningens krav på möjlighet till ingripanden och sanktioner mot centrala motparter vid överträdelse av förordningen tillgodoses därför av nuvarande bestämmelser i lagen om värdepappersmarknaden. Regeringen finner, i likhet med Finansinspek- tionen, inte skäl att därutöver införa bestämmelser i den nya komplette- ringslagen om ingripanden mot centrala motparter vid överträdelse av EU- förordningen. I stället bör bestämmelserna i lagen om värdepappersmark- naden tillämpas i sådana fall. EU-förordningen i denna del kräver därför inte någon lagstiftningsåtgärd. Frågor om omständigheter som ska vara styrande vid beslut om sank- tioner mot centrala motparter behandlas i avsnitt 7.2.3. Frågor om ingripanden mot clearingmedlemmar och personer som ingår i ledningen för dessa behandlas i avsnitt 7.3. Ingripanden mot personer som ingår i ledningen för en central motpart Regeringens förslag: ska ingripa mot en fysisk person som ingår i en central motparts styrelse eller är dess verk- ställande direktör, eller ersättare för någon av dem, om den centrala motparten har åsidosatt sina skyldigheter enligt EU-förordningen utarbeta, upprätthålla och uppdatera en återhämtningsplan (artikel 9), – tillhandahålla alla nödvändiga uppgifter för att utarbeta resolutions- plan (artikel 13), eller underrätta om att den centrala motparten fallerar eller sannolikt kommer att fallera (artikel 70.1). Ingripande ska få ske genom en eller båda av följande sanktioner: – att den fysiska personen , lägst tre och högst , inte får vara styrelseledamot eller verkställande direktör i en central motpart, eller ersättare för någon av dem, och Ett ingripande ska få ske bara om den centrala motpartens överträdelse är allvarlig och den fysiska personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen. Frågor om ingripande mot fysiska personer ska tas upp av Finans- inspektionen genom sanktionsföreläggande. Genom sanktionsföreläg- gandet ska den fysiska personen föreläggas att inom god- känna en sanktion som är bestämd till tid eller belopp. När föreläggan- det har godkänts ska det gälla som ett domstolsavgörande som fått laga kraft. Ett godkännande som görs som angetts i föreläggan- det ska vara utan verkan. Ett sanktionsföreläggande ska innehålla uppgift om –den fysiska person som föreläggandet avser, –överträdelsen och de omständigheter som behövs för att känne- teckna den, –de bestämmelser som är tillämpliga på överträdelsen, och –den sanktion som föreläggs personen. En sanktion mot en fysisk person ska bara få beslutas om sanktionsföre- läggandet har delgetts den fysiska personen från den tid- punkt då överträdelsen ägde rum. Om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom angiven tid ska få ansöka hos dom- stol om att sanktion ska beslutas. En sådan ansökan ska göras hos den förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande av Finans- inspektionens beslut om ingripande mot den centrala motparten för samma överträdelse. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Det ska införas en definition av central motpart i lagen om värde- pappersmarknaden. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Enligt promemorians förslag ska förbudet mot att utöva lednings- funktioner bara avse den centrala motpart som personen ingår i ledningen för. Promemorians förslag har även en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att EU-förord- ningen bör tolkas så att ett förbud mot att utöva ledningsfunktioner inte begränsas till att avse den centrala motpart som personen i fråga ingår i ledningen för, utan även ska omfatta uppdrag i andra centrala motparter. Skälen för regeringens förslag ingripanden mot fysiska personer som ingår i ledningen för en central motpart Enligt EU-förordningen ska medlemsstaterna införa specifika administra- tiva sanktioner och åtgärder åtminstone vid överträdelser av skyldigheter- na som följer av bestämmelserna om att utarbeta, upprätthålla och upp- datera återhämtningsplaner i artikel 9, att tillhandahålla alla nödvändiga uppgifter för utarbetandet av resolutionsplaner i artikel 13 samt att under- rätta den behöriga myndigheten när den centrala motparten fallerar eller sannolikt kommer att fallera i artikel 70.1 (artikel 82.1). Enligt EU-förord- ningen ska en central motparts överträdelse även kunna medföra ingripan- 2021/22:169 den mot fysiska personer i den centrala motpartens ledningsorgan eller andra personer som enligt nationell rätt är ansvariga för överträdelsen (artikel 81.2). I gällande svensk rätt finns det inte någon möjlighet att ingripa mot fysiska personer som ingår i ledningen för en central motpart när den centrala motparten har åsidosatt sina skyldigheter. införas bestämmelser om detta. I linje med syn- punkter bör bestämmelserna införas i lagen om värdepappersmarknaden, eftersom den lagen redan innehåller bestämmelser om ingripanden mot centrala motparter och regleringen därigenom blir enhetlig (se av- I lagen om värdepappersmarknaden bör det införas en definition av Definitionen bör motsvara definitionen i EU-förordningen (artikel 2.1), som i sin tur hänvisar till definitionen i artikel 2.1 i EU:s för- ordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister. central motpart definieras där som en juridisk person som träder emellan motparterna i kontrakt som är föremål för handel på en eller flera finans- marknader och blir köpare till varje säljare och säljare till varje köpare. De fysiska personer som enligt EU-förordningen ska kunna bli föremål för en sanktion eller en åtgärd anges i förordningen på i allt väsentligt sam- ma sätt som i motsvarande regler i kapitaltäckningsdirektivet, vilka har genomförts i svensk rätt i bestämmelser i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 1 a §) och lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 1 a § första stycket). I förarbetena uttalade regeringen att den personkrets som kan träffas av sådana sanktioner eller åtgärder bör utgöras av medlemmarna i företagets styrelse, dess verkställande direktör eller deras ersättare (prop. 2014/15:57 s. 39 f.). bedömning när det gäller reglerna i och rådets direktiv 2014/65/EU av om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv /92/EG och av direktiv /61/EU, i det följande benämnt direktivet om marknader för finansiella instrument, om ingripanden mot personer i ledningsorgan för värdepappersbolag och börser (prop. 2016/17:162 s. 537–539). Det finns inte skäl att göra någon annan bedömning när det gäller kretsen av fysiska personer som bör omfattas av bestämmelser om ingripanden vid överträdelser av EU-förord- Det som i förordningen anges som fysiska personer i ledande ställning eller fysiska personer som anses vara ansvariga för en sådan över- trädelse bör därför avse den som ingår i en central motparts styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem. har enligt lagen om värdepappersmarknaden möjlig- het att ingripa genom beslut om att en person som ingår i ett svenskt värde- pappersinstituts styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, inte längre får inneha en sådan position eller genom beslut om sanktionsavgift (se 25 kap. 1 c §). För ett sådant ingripande krävs att överträdelsen är allvarlig och att personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen. Det har i tidigare lag- stiftningsärenden motiverats med att sanktionerna har straffrättslig karak- tär (se prop. 2016/17:162 s. 539–542 med vidare hänvisningar). med det som gäller enligt ovan nämnda bestämmelse i lagen om värde- pappersmarknaden bör ett ingripande mot en ansvarig fysisk person bara få ske om den centrala motpartens överträdelse är allvarlig och den fysiska personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat den. förordningen hindrar inte att ingripanden vid de nu aktuella överträdel- serna villkoras på detta sätt (jfr även artikel 81.2 i förordningen). Förbud mot att utöva ledningsfunktioner Enligt EU-förordningen ska medlemsstaterna bl.a. säkerställa att det finns möjlighet att besluta om ett tillfälligt förbud att utöva ledningsfunktioner för personer i ledande ställning eller fysiska personer som anses vara ansvariga för en överträdelse av skyldigheterna i förordningen att inneha uppdrag i en central motpart (artikel 82.2 c). har, som redogörs för ovan, möjlighet att ingripa enligt flera lagar på finansmarknadsområdet genom beslut om att en person som ingår i ett företags styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, inte längre får vara det (se t.ex. 15 kap. 1 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 1 c § lagen om värdepappersmarknaden). Enligt dessa bestämmelser ska förbudet begrän- sas till : lägst tre och högst . Enligt lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument får ett permanent förbud meddelas i fall av upprepade allvarliga överträdelser (9 kap. 13 § tredje stycket 1). Enligt EU-förordningen krävs att ett ingrip- ande ska kunna ske åtminstone genom beslut om tillfälligt förbud att utöva ledningsfunktioner. Det finns enligt regeringens uppfattning inte skäl att införa en möjlighet att ett sådant förbud också ska få vara permanent vid överträdelse av förordningen. Regeringen instämmer med Finansinspek- tionen att EU-förordningen (artikel 82.2 c) bör förstås så att förbudet att utöva ledningsfunktioner inte är begränsat till att avse den centrala motpart som personen i fråga ingår i ledningen för. Förbudet att utöva lednings- funktioner bör därför inte ha någon sådan begränsning. Förbudet bör utformas så att personen i fråga , lägst tre och högst , inte får vara styrelseledamot eller verkställande direktör i en central mot- part, eller ersättare för någon av dem. En sådan bestämmelse bör tas in i lagen om värdepappersmarknaden. Enligt EU-förordningen ska medlemsstaterna säkerställa att det finns möj- lighet att besluta om sanktionsavgifter för fysiska personer vid en central motparts överträdelse av skyldigheterna som följer av förordningen. Det är fråga om avgifter på eller, i medlemsstater där den officiella valutan inte är euro, motsvarande värde i nationell valuta (artikel 82.2 e) och på upp till två gånger beloppet för den fördel som erhållits genom överträdelsen, i fall där denna fördel kan fastställas (artikel 82.2 f). Ovan föreslås att ska kunna ingripa mot fysiska per- soner som ingår i ledningen för en central motpart när den centrala mot- parten har åsidosatt sina skyldigheter enligt vissa bestämmelser i förordningen. Detta innebär att en bestämmelse om sanktionsavgifter i lagen om värdepappersmarknaden blir tillämplig vid sådana överträdelser (25 kap. 9 a §, se 1 kap. 1 a § första stycket). Enligt den bestämmelsen ska sanktionsavgiften för en fysisk person fastställas till högst det högsta av ett belopp som per i kronor motsvarade fem miljo- ner euro, eller två gånger den vinst som den fysiska personen gjort till följd 2021/22:169 av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa. Det är enligt EU-för- ordningen möjligt att fastställa ett ännu högre maximibelopp än så. Det saknas dock anledning att höja de redan höga maximibeloppen i detta fall. EU-förordningens krav i fråga om sanktionsavgifter för fysiska personer som ingår i ledningen för en central motpart medför därför inte något behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder. ska ge den som inspektionen avser att ta ut sank- tionsavgift av tillfälle att yttra sig i ärendet innan beslut meddelas, om det inte är uppenbart obehövligt (25 § förvaltningslagen [2017:900]). Ingripanden mot fysiska personer bör ske genom sanktionsföreläggande Ingripanden mot fysiska personer som ingår i ledningen för en central mot- part bör, i likhet med det som gäller enligt lagen om värdepappersmark- naden i fråga om fysiska personer som ingår i ledningen för t.ex. ett svenskt värdepappersinstitut, ske genom sanktionsföreläggande (25 kap. 10 a §). Ett sanktionsföreläggande innebär att den fysiska personen före- läggs att inom godkänna en sanktion som är bestämd till tid eller belopp. När föreläggandet har godkänts gäller det som ett domstols- avgörande som fått laga kraft. Ett godkännande som görs som angetts i föreläggandet är utan verkan. Beträffande processen för ingripande om ett sanktionsföreläggande inte godkänns, gör regeringen samma bedömning som i tidigare lagstiftnings- ärenden om sanktioner mot fysiska personer som ingår i en juridisk persons ledningsorgan (se t.ex. prop. 2014/15:57 s. 59–61). Finansinspek- tionen bör således ha möjlighet att ansöka hos domstol om att sanktion ska beslutas. En sådan ansökan bör göras hos den förvaltningsrätt som är be- hörig att pröva ett överklagande av beslut om ingri- pande mot den centrala motparten för samma överträdelse. Prövningstill- stånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten. 7.2.3Omständigheter som ska vara styrande vid beslut om sanktioner Regeringens förslag: Vid valet av sanktion ska ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den pågått. Särskild hänsyn ska tas till överträdelsens art, överträdelsens konkreta och potentiella effekter på det finansiella systemet, skador som uppstått och graden av ansvar. ska därutöver, i försvårande riktning, beakta om den centrala motparten eller den fysiska personen har begått en överträdelse. Vid denna bedömning ska särskild vikt fästas vid om över- trädelserna är likartade och den tid som har gått mellan de olika över- trädelserna. ska i förmildrande riktning beakta om –den centrala motparten eller den fysiska personen i väsentlig mån genom ett aktivt samarbete har underlättat utredning, och –den centrala motparten snabbt upphört med överträdelsen eller den fysiska personen snabbt verkat för att överträdelsen ska upphöra, sedan den anmälts till eller påtalats av . Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Promemorians förslag har dock en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att formuleringen i författningskommentaren i promemorian om att även ska beakta om den centrala motparten snabbt upphört med överträdelsen ger intrycket att de två punkterna i uppräkningen av förmildrande omstän- digheter är alternativa. Inspektionen påpekar att en sådan syn skiljer sig från den som uttrycks i förarbetena till en likalydande bestämmelse i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Inspektionen anser att likalydande bestämmelser på finansmarknadsområdet bör ges samma innebörd och att ett förtydligande i denna del är önskvärt. Skälen för regeringens förslag: Enligt EU-förordningen ska medlems- staterna säkerställa att alla relevanta omständigheter beaktas vid valet av sanktion och av den nivå på åtgärden som beslutas (artikel 85). I förord- ningen finns en icke uttömmande uppräkning av omständigheter som den behöriga myndigheten eller, i förekommande fall, resolutionsmyndighe- ten, när så är lämpligt, ska ta hänsyn till. Dessa omständigheter är följande: –Överträdelsens allvar och varaktighet. –Graden av ansvar hos den person som är ansvarig för överträdelsen. –Finansiell ställning hos den person som är ansvarig för överträdelsen som den indikeras genom den ansvariga juridiska personens totala omsättning eller den ansvariga fysiska personens årsinkomst. –Storleken på de vinster som har gjorts eller de förluster som undvikits av den person som är ansvarig för överträdelsen, i den mån dessa kan fastställas. –Förluster som uppstått för tredje part till följd av överträdelsen, i den mån de kan fastställas. –Graden av samarbete med den behöriga myndigheten och resolutions- myndigheten hos den person som är ansvarig för överträdelsen. –överträdelser av den person som gjort sig skyldig till överträ- delsen. –Överträdelsens potentiella konsekvenser för det finansiella systemet. Liknande regler finns i bl.a. direktivet om marknader för finansiella instrument (artikel 72.2), och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av om marknadsmissbruk (marknadsmiss- bruksförordning) och om upphävande av och rådets direktiv /6/EG och kommissionens direktiv /124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG (artikel 31.1) och och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiven /48/EG och 2006/49/EG, i det följande benämnt kapitaltäckningsdirektivet, (arti- kel 70). Dessa regler har i svensk rätt genomförts i bestämmelser i lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 2, 2 a, 10 och 15 §§), lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning 2021/22:169 (5 kap. 15–18 §§) och lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 1 b, 1 c och 9 §§). I dessa lagar anges således vilka omständigheter som ska beaktas vid valet mellan olika sanktioner. För att öka förutsägbarheten och enhetligheten i tillämpningen av bestämmelserna om sanktioner är det en rimlig utgångspunkt att de omständigheter som anges i EU-förordningen även anges i lag. Det torde vara till fördel för både tillämpande myndigheter och berörda personer. För att inte begränsa utrymmet för egna bedömningar och möjligheten att ta hänsyn till särskilda omständigheter i det enskilda fallet, bör lagtexten utgöra en exemplifierande, men inte uttömmande, uppräkning av vilka omständigheter som ska beaktas. Det bör anges i lag vad som ska vara utgångspunkten vid val av sanktion och vid bestäm- mande av sanktionsavgiftens storlek. Den centrala principen bör vara att en sammanvägd bedömning av de olika omständigheterna i det enskilda fallet ska göras. Därutöver bör det anges vilka särskilda omständigheter som i vart fall bör tillåtas att inverka på beslutet om vilken sanktion eller vilka sanktioner som slutligen ska beslutas. Bestämmelserna om val av sanktion i lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 2 § första stycket och 2 a §) är inte tillämpliga på centrala motparter (se 1 kap. 1 a § första stycket). Mot bakgrund av det som anförs ovan bör bestämmelserna om val av sanktion gälla även för centrala mot- parter vid överträdelse av EU-förordningen och personer som ingår i led- ningen för en central motpart när den centrala motparten har överträtt förordningen. En bestämmelse om detta bör tas in i lagen om värde- pappersmarknaden. anser att i promemorian ger författningskommen- taren intrycket av att punkterna i uppräkningen av omständigheter som ska beaktas i förmildrande riktning är alternativa, dvs. att det räcker med att en av dem är uppfyllda. Enligt regeringens förslag ska i stället bestämmel- serna i lagen om värdepappersmarknaden att tillämpas (25 kap. 2 a § andra stycket). Som regeringen tidigare uttalat är punkterna i den bestämmelsen kumulativa, vilket innebär att de båda måste vara uppfyllda för att ett beaktande i förmildrande riktning ska ske (se prop. 2013/14:228 s. 241 och prop. 2014/15:57 s. 69). Bestämmelserna i lagen om värdepappersmarknaden om bestämmande av sanktionsavgiftens storlek (25 kap. 10 §) är tillämpliga på centrala motparter och kommer att tillämpas även vid överträdelser av EU-förord- ningen (se 1 kap. 1 a § första stycket). Genom de bestämmelser om ingrip- ande mot fysiska personer som ingår i ledningen för en central motpart som föreslås i denna proposition (avsnitt 7.2.2) kommer dessa bestämmel- ser att bli tillämpliga även vid ingripanden mot sådana personer. Ingripanden mot clearingmedlemmar och personer som ingår i ledningen för dessa Regeringens bedömning: EU-förordningen kräver inte några lagstift- ningsåtgärder när det gäller ingripanden mot clearingmedlemmar eller personer som ingår i ledningen för dessa. gällande rätt möjlighet att ingripa mot clearingmedlemmar som inspek- tionen har tillsyn över när de har åsidosatt sina skyldigheter enligt EU- förordningen. Promemorian behandlar inte frågan. Remissinstanserna: anser att administrativa sank- tioner och andra administrativa åtgärder enligt artikel 81.2 i EU-förord- ningen ska kunna riktas mot centrala motparter, clearingmedlemmar och personer i respektive ledning. Promemorians förslag innebär enligt Finans- inspektionens uppfattning att inspektionen endast skulle kunna ingripa mot clearingmedlemmar med stöd av lagen om värdepappersmarknaden, vilket i sin tur förutsätter att clearingmedlemmen är ett svenskt värde- pappersinstitut. Inspektionen påpekar att clearingmedlemmar även kan utgöras av icke-finansiella företag, t.ex. energibolag och andra juridiska personer, t.ex. kommuner, och att det en brist i promemorians förslag att inspektionen inte kommer att ha någon befogenhet att ingripa när över- trädelser begås av sådana aktörer.