prop · H903214 · 2022-03-28 00:00:00 — Vid sidan av detta har i rättspraxis tillägget ”annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade” ansetts ge stöd för att sådan aktiv tillsyn av övervakande karaktär som behövs för att begränsa allvarliga konsekvenser av ett utagerande beteende också ska betraktas som ett grundläggande behov för psykiskt funktionsnedsatta personer (jfr RÅ 1997 ref. 23 I, RÅ 2000 not. 97 och RÅ 2010 ref. 17). Tillsynen måste behövas för att begränsa risken för att den funktionsnedsatte personen skadar sig själv, andra personer eller egendom. Personlig assistans för annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionsnedsatte kan endast ges till personer som har en psykisk funktionsnedsättning. Av detta följer att ett behov av aktiv tillsyn av övervakande karaktär måste ha sin grund i den psykiska funktionsnedsättningen. Ett tillsynsbehov som beror på något annat kan däremot inte anses utgöra ett grundläggande behov (jfr HFD 2015 ref. 46). När behovet av personlig assistans bedöms för ett barn ska det enligt 51 kap. 6 § socialförsäkringsbalken och 9 f § LSS bortses från det hjälpbehov som en vårdnadshavare normalt ska tillgodose enligt med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter (se 6 kap. 2 § ). Någon närmare vägledning om hur omfattningen av föräldraansvaret ska bedömas i praktiken ges inte i förarbetena. I samband med riksdagsbehandlingen av förslag till ändringar i LSS och den numera upphävda lagen (1993:389) om assistansersättning påpekade socialutskottet dock att det normala föräldraansvaret ska beaktas på så sätt att det bara är hjälpbehov som går utöver vad som är normalt för ett barn i motsvarande ålder som ska läggas till grund för bedömningen av behovet av personlig assistans. I utskottsbetänkandet står att ett annat sätt att uttrycka saken är att det är behovet av extra tillsyn och omvårdnad med anledning av ett funktionshinder som ska ligga till grund för bedömning och beslut om personlig assistans. I samband med att föräldraansvaret infördes i 9 f § LSS angavs att den omständigheten att principen förs in i LSS inte är avsett att innebära någon ändring i sak utan ska betraktas som en kodifiering av gällande praxis. Det anfördes också att det enligt regeringens mening är en given utgångspunkt att en så central princip som föräldraansvaret inom den personliga assistansen bör framgå av lag. Principen om föräldraansvar infördes i LSS som de undantag som framgår av bestämmelsens punkter 1–4 (andning, åtgärder som är direkt nödvändiga för att hjälp med andning ska kunna ges, måltider i form av sondmatning, eller åtgärder som är direkt nödvändiga för förberedelse och efterarbete i samband med sådana måltider). När det gäller föräldraansvar inom den personliga assistansen och Prop. 2021/22:214 assistansersättningen finns det inte några kompletterande bestämmelser i förordning eller myndighetsföreskrifter. Det har inte heller utfärdats några allmänna råd eller tagits fram något oberoende kunskapsstöd som är avsett att fungera som vägledning i hur föräldraansvaret ska bedömas eller vad barn utan funktionsnedsättning normalt klarar av i en viss ålder. Det saknas till stor del prejudikat kring avdraget för föräldraansvar Det finns relativt få avgöranden från HFD som rör tillämpningen av föräldraansvaret vid personlig assistans och assistansersättning. En sammanfattning av rättspraxis lyder: –En jämförelse ska göras med ett barn utan funktionsnedsättning. I avgörandet RÅ 2008 ref. 17 uttalade HFD att för små barn leder bedömningen av föräldraansvaret i de flesta fall till att föräldrarna ska svara för barnets behov under ett visst antal timmar och att assistansersättning inte utgår för . –Ett generellt begränsat föräldraansvar för grundläggande behov . I RÅ 1997 ref. 23 slog HFD fast att ett friskt barn endast har ett begränsat behov av hjälp med de grundläggande behoven. Det bedömdes därför inte vara möjligt att med hänsyn till föräldraansvaret bortse från någon nämnvärd del av tiden som krävdes för att tillgodose barnets grundläggande behov. Inget avdrag för föräldraansvar gjordes. –Ett begränsat föräldraansvar för de grundläggande behoven kommunikation och aktiv tillsyn . I RÅ 2010 ref. 17 uttalade HFD exempelvis att en nioåring utan funktionshinder normalt har omfattande kontakter med andra människor och aktiviteter tillsammans med andra barn utanför skoltid utan stöd från föräldrarna i kommunikationen. –Inget avdrag vid mycket omfattande och speciella hjälpbehov. I ett fall, RÅ 2008 ref. 17, uttalade HFD att den omvårdnad som barnet behövde inte bara var mer omfattande jämfört med ett friskt barn utan även av en annan karaktär då det delvis rörde sig om vård av tekniskt slag. Därför skulle inget avdrag göras. I HFD 2011 not. 81 förelåg mycket omfattande och speciella stödbehov hos ett treårigt barn. Barnet behövde ett särskilt omhändertagande till följd av reaktioner i form av bl.a. sömnproblem, kräkningar och otillräckligt näringsupptag. Inget avdrag för föräldraansvar gjordes. –Viss arbetsledning ingår i föräldraansvaret. I RÅ 2004 ref. 16 bedömde HFD att uppgiften att arbetsleda de personliga assistenterna till ett sexårigt barn inte var av sådan omfattning att det gick utöver en vårdnadshavares ansvar enligt . Det aktuella arbetsledaransvaret omfattande föräldrarna själva samt en ytterligare person. 2021/22:214 och kommunernas tillämpning av föräldraansvaret har upprättat ett antal olika interna stöddokument för att stödja sina handläggare i bedömningen av föräldraansvaret i enskilda assistansärenden. I rättsliga ställningstaganden har myndigheten uttalat att behov av hjälp med kommunikation i vanliga sociala situationer utanför familj och förskola helt ska omfattas av föräldraansvaret till och med juli det år då barnet fyller . Därefter ska dessa stödbehov inte omfattas av föräldraansvaret alls (rättsliga ställningstagande FKRS 2015:05). Vid bedömning av assistans i form av väntetid under dygnsvilan, ska jämförelse med barn i motsvarande ålder göras. Om föräldrarnas aktiva insatser eller uppvaknandena är så frekventa att de innebär att föräldrarnas sömn störs i en omfattning som en förälder till ett barn utan funktionsnedsättning normalt inte behöver förvänta sig, ska väntetiden inte anses ingå i det normala föräldraansvaret (rättsliga ställningstagande FKRS 2018:01). I en rättsfallsöversikt 2015 gick bl.a. igenom 57 kammarrättsavgöranden från . konstaterade att kammarrätterna i flera domar gjort generella avdrag för föräldraansvaret utan någon närmare tidsprecisering. fann även att kammarrätterna använde olika angreppssätt i sin bedömning av normalt föräldraansvar. I vissa fall hade domstolen inte beaktat något preciserat föräldraansvar, medan detta gjorts i andra. I några avgöranden konstaterades det att variationen av vad som kan anses som normalt föräldraansvar var betydande. I vägledning sammanfattas myndighetens hållning till föräldraansvaret i assistansersättningen. Vägledningen bygger på de slutsatser som har dragit av rättspraxis och de självständiga ställningstaganden som myndigheten har gjort på området. Enligt vägledningen bör det, för barn som är yngre än , först utredas barnets totala behov av hjälp med grundläggande behov, och därefter för respektive grundläggande behov bedömas det totala behovet av hjälp som beror på funktionsnedsättningen. Vid bedömningen ska det jämföras med vad ett barn utan funktionsnedsättning i samma ålder behöver hjälp med. För barn som är eller äldre anges att behovet av personlig assistans för de grundläggande behoven ska bedömas på samma sätt som för vuxna. Om inte hela det uppgivna hjälpbehovet kan tillgodoses genom personlig assistans, ska det motiveras vad som inte kan tillgodoses och varför. kommuner har inte något gemensamt stödjande dokument för bedömningen av personlig assistans till barn. I många kommuner finns dock interna riktlinjer eller vägledningar för handläggning av ärenden enligt LSS, där även föräldraansvaret vid bedömning av rätt till personlig assistans omnämns. Det förekommer även att man använder sig av de stöddokument som har tagit fram. 4.7Utvecklingen av antalet assistansmottagare Sedan reformens tillkomst 1994 har antalet personer som beviljats personlig assistans ökat kraftigt. Likaså har antalet beviljade timmar per vecka och person ökat mer än vad som beräknades (prop. 1992/93:159) när reformen infördes. var antalet mottagare av assistansersättning relativt stabilt omkring 16 000, men därefter har det skett en minskning. uppgick antalet mottagare av assistansersättning till knappt 13 900 varav flickor och kvinnor och pojkar och män (för att följa utvecklingen av assistansersättningen 2021). När det gäller kommunalt beslutad personlig assistans har antalet mottagare ökat . uppgick antalet mottagare till 5 379 personer varav var flickor och kvinnor och pojkar och män, jämfört med då 3 600 personer hade kommunalt beslutad personlig assistans (, Register över insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade). Den samlade kostnaden för assistansersättningen uppgick till , varav staten svarade för och kommunerna för . Kostnaderna för den kommunalt beslutade personliga assistansen uppgick till . hade kvinnor i assistansersättningen i genomsnitt assistans och män i genomsnitt . Flickor i assistansersättningen hade i genomsnitt assistans och pojkar i genomsnitt . För kommunalt beslutad personlig assistans saknas uppgifter om genomsnittligt antal timmar per mottagare. Orsaker till utvecklingen av assistansersättningen har i sin rapport för att följa utvecklingen av assistansersättningen (, 2020) beskrivit hur andelen avslag på ansökningar om assistansersättning ökade gradvis , 2015 och 2016. I rapporten beskrivs att ökningen sammanföll med avgörandet HFD 2015 ref. 46, men också att gjorde ytterligare förtydliganden av hur det grundläggande behovet annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade ska utredas och bedömas. Förtydligandena motiverades av att i en rättslig kvalitetsuppföljning funnit brister i utredningar och bedömningar och att behovet upplevts som svårt att utreda och bedöma. I av minskat antal mottagare av assistansersättning (, 2020) beskrivs att i ett internt styrdokument (2016:017) förtydligade att annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade förutsätter att en person behöver aktiv tillsyn av övervakande karaktär som bara kan utföras av någon med ingående kunskaper om personen. Med aktiv tillsyn av övervakande karaktär menades kvalificerade motivations- och aktiveringsinsatser samt aktiv tillsyn av övervakande karaktär på grund av ett utagerande beteende. förtydligade också att konsekvenserna av utebliven tillsyn, frekvensen på ingripandena och tillsynens karaktär måste beaktas vid bedömningen av om det krävs tillsyn. I rapporten anges att man för att kunna bedöma behovet av annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade, även behöver utreda om tillsynen kräver att assistenten är i den försäkrades omedelbara närhet med möjlighet att direkt ingripa, och om en assistent behöver tillbringa tillsammans med den försäkrade för att skaffa sig tillräckliga kunskaper för att kunna utföra tillsynen. beskriver i rapporten att i dessa delar innebar förtydligandena i 2016:017 en justering av delar av en äldre rättsfallsöversikt. bedömning är att dessa förändringar tillsammans sannolikt har bidragit till att en ökad andel sökande får avslag. Det stödjande dokumentet 2016:017 har ersatts av 2020:012, där uppdateringar har gjorts med anledning av HFD 2020 ref. 7. I den domen sägs att det i praxis har krävts ingående kunskaper om den funktionshindrade med hänsyn till hans eller hennes svårigheter att kommunicera. konstaterar i sitt rättsliga ställningstagande Psykisk funktionsnedsättning vid bedömning av grundläggande behov (FKRS 2015:07) att stödbehovet förutsätter att den som behöver stödet har en psykisk funktionsnedsättning och att behovet av hjälp är en följd av den psykiska funktionsnedsättningen. konstaterar vidare att det inte finns någon enhetlig definition av uttrycket ”psykisk funktionsnedsättning” men att det utifrån hur begreppet beskrivs i andra lagar och förarbeten bör definieras utifrån funktion och inte från diagnos. Det är således inte möjligt att enbart utifrån en viss diagnos och sjukdom eller ett visst tillstånd bedöma om det finns en psykisk funktionsnedsättning eller inte. Av 51 kap. 12 § socialförsäkringsbalken följde tidigare att rätten till assistansersättning skulle omprövas , och vid väsentligt ändrade förhållanden. De så kallade tvåårsomprövningarna innebar att den enskildes (fortsatta) rätt till assistansersättning bedömdes i relation till aktuell reglering och praxis. De förändringar i praxis som redogjorts för ovan medförde att personer som tidigare haft rätt till assistansersättning, inte längre ansågs uppfylla kriterierna för den. aviserade regeringen ett åtgärdspaket för den statliga assistansersättningen. Regeringen uttalade då att den anser att ska upphöra med tvåårsomprövningar av rätten till assistansersättning. Genom en lagändring som trädde i kraft ändrades reglerna för omprövning av assistansersättning på så sätt att tvåårsomprövningarna ersattes med en bestämmelse som innebär att rätten till assistansersättning ska omprövas i den utsträckning som rätten har minskat i omfattning på grund av väsentligt ändrade förhållanden som är hänförliga till den försäkrade I propositionen Vissa förslag om personlig assistans (prop. 2017/18:87), som låg till grund för lagändringen, angavs att regeringen ville skapa bättre förutsägbarhet för enskilda och kommuner, och förhindra att fler ingripande förändringar får genomslag för enskilda assistansberättigade utan att det har föregåtts av politiska beslut. Därför föreslog regeringen att tvåårsomprövningen tillfälligt skulle tas bort, men bedömde att den borde återinföras så snart det finns förutsättningar för det (se prop. 2017/18:78 s. 19). Efter att tvåårsomprövningarna togs bort, är den huvudsakliga orsaken till att personer lämnar assistansersättningen att de avlider. Vilka, och hur många, personer som får statlig assistansersättning men som inte skulle ha fått det om tvåårsomprövningarna hade fortgått, är mycket svårt Prop. 2021/22:214 att bedöma. 5Stärkt rätt till personlig assistans för personer som har en psykisk funktionsnedsättning 5.1Det grundläggande behovet annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade tas bort Regeringens förslag: Det grundläggande behovet annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade ska tas bort från lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. De hjälpbehov som omfattas av det nämnda grundläggande behovet ska fortsatt berättiga till personlig assistans och regleras genom nya bestämmelser. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrar sig, Stiftarna av Independent Living i (STIL), Förvaltningsrätten iUmeå, kommun, och Vårdföretagarna tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget att det grundläggande behovet annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade tas bort. Förvaltningsrätten i , och kommun anser att det är positivt att ovan nämnda grundläggande behov upphävs då begreppet är otydligt och tolkningen av vad som ryms inom begreppet genomgått stora förändringar genom rättstillämpningen. Humana personlig assistans AB, Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) m.fl. tillstyrker förslaget med motiveringen att det grundläggande behovet till följd av rättspraxis kommit att omfatta allt färre typer av stödbehov. , Funktionsrätt och Region anför att det inte går att utesluta att förslaget kan leda till att vissa personer kommer att missgynnas därför att deras behov inte längre kommer att anses vara grundläggande behov. Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i anser att LSS och särskilt bestämmelserna om personlig assistans är i behov av en författningsteknisk översyn då regleringen har blivit svåröverskådlig. Skälen för regeringens förslag Det grundläggande behovet annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade bör tas bort I 9 a § LSS anges vilka hjälpbehov som är grundläggande behov. Det är fråga om behov av hjälp med andning, personlig hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade. Bestämmelsen infördes (se bet. 1995/96: SoU15) med syftet att förtydliga regelsystemet utan någon förändring av de grundläggande principerna för personlig assistans. Behov av hjälp med andning infördes som ett grundläggande behov i bestämmelsen genom en lagändring som trädde i kraft (se prop. 2018/19:145). Utredningen föreslår att det grundläggande behovet annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade ska tas bort och att de behov som ska betraktas som grundläggande i stället ska specificeras i lag. En majoritet av de remissinstanser som yttrar sig är positiva till förslaget. Regeringens ambition är att den personliga assistansen ska vara långsiktigt stabil ur såväl ett individperspektiv som ur ett samhällsperspektiv. Vad gäller det grundläggande behovet annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade konstaterar regeringen, i likhet med bl.a. Förvaltningsrätten i och , att begreppet är otydligt och att dess närmare innebörd har vuxit fram i den praktiska tillämpningen. Detta har inneburit att rätten till personlig assistans för detta behov blivit svårbedömd för såväl individer som myndigheter. Det är inte möjligt att utläsa av lagtexten vilka stödbehov som omfattas av det grundläggande behovet i fråga. Regeringen föreslår därför i likhet med utredningen att det grundläggande behovet annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade tas bort och ersätts med specificerade bestämmelser om vilka behov som ska betraktas som grundläggande. Vilka dessa bestämmelser föreslås vara beskrivs i avsnitten 5.2 och 5.3. Avsikten med att ta bort detta grundläggande behov och ersätta det med specificerade bestämmelser är att öka förutsägbarheten och stabiliteten i rätten till personlig assistans. m.fl. anför att det inte går att utesluta att de ändringar som utredningen föreslår kan leda till att personer som omfattas av detta grundläggande behov inte kommer att rymmas inom de nya bestämmelserna. Regeringen kan emellertid konstatera att de bestämmelser som föreslås i denna proposition inte i något avseende innebär någon inskränkning av rätten till personlig assistans jämfört med tidigare. De ändringar som görs i fråga om vilket stöd som ska vara assistansgrundande görs samtliga i utvidgande riktning (se vidare avsnitten 5.2 och 5.3). Utredningen bedömer att det finns skäl att avstå från att använda begreppen tillsyn, övervakning och ingripanden vid införandet av de nya grundläggande behoven i LSS. Uttrycken bidrar enligt utredningen till att skapa en bild av den enskilde som en icke-självbestämmande person som behöver övervakas, snarare än en person som är i behov av ett visst stöd för att tillgodose sina behov. Regeringen, liksom flera remissinstanser såsom och , delar utredningens bedömning vad gäller tillsyn och övervakning. Vad gäller begreppet Prop. 2021/22:214 ingripanden anser regeringen att begreppet är nödvändigt för att beteckna enskilda insatser av assistenten, till skillnad från begreppet stöd som betecknar hela det stöd som ges, vilket även innefattar löpande uppsikt över den enskilde av den personliga assistenten. Lagteknisk översyn av bestämmelserna om personlig assistans Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i anser att bestämmelserna om personlig assistans i LSS behöver bli föremål för en lagteknisk översyn. Kammarrätten i påpekar att många av bestämmelserna har förändrats och att vissa bestämmelser till följd av tillägg har blivit mycket omfattande. Förvaltningsrätten i anför att viktiga principer vid tillämpning av bestämmelserna inte går att utläsa i lagen utan framgår av praxis, vilket försvårar förståelsen. Förvaltningsrätten i lyfter även fram behovet av att omarbeta LSS utifrån hur begreppen funktionsnedsättning och funktionshinder numera används. Regeringens ambition är att den personliga assistansen ska vara långsiktigt stabil ur såväl ett individperspektiv som ett samhällsperspektiv. Att lagen är tydlig, enkel att förstå och lätt att överblicka är en viktig del i detta. Regeringen kan konstatera att bestämmelserna om personlig assistans i LSS har blivit svåröverskådliga och att det finns ett behov av en lagteknisk översyn. Utredningen har inte haft i uppdrag att göra en sådan översyn som avses och frågan omfattas inte heller av detta lagstiftningsärende. Regeringen instämmer i behovet av en lagteknisk översyn och avser att återkomma i frågan. 5.2Behov av stöd för att förebygga vissa beteenden och minska risken för skador till följd av sådana beteenden blir ett nytt grundläggande behov Regeringens förslag: Stöd som den enskilde behöver på grund av en psykisk funktionsnedsättning för att förebygga att han eller hon fysiskt skadar sig själv, någon annan eller egendom ska bli ett grundläggande behov enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Hjälp i form av sådant stöd ska anses som hjälp med grundläggande behov oavsett hjälpens karaktär. Regeringens bedömning: Något krav på ingående kunskaper om den enskilde bör inte gälla för stödet. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Enligt utredningens lagförslag ska stödet vara ”kontinuerligt” och den enskilde ska behöva stödet ”till följd av sitt funktionshinder”. Utredningen lämnar inte något lagförslag som anger att hjälpen ska anses som hjälp med grundläggande behov oavsett hjälpens karaktär. 2021/22:214 Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrar sig, däribland , Förvaltningsrätten i , Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), , kommun och tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. Enligt Förvaltningsrätten i kommer det nya stödet att innebära en stor utvidgning jämfört med nuvarande reglering. tillstyrker förslaget då det bedöms återställa rätten till assistans för personer som genom förändrad rättspraxis förlorat densamma. kommun avstyrker förslaget och anför att ändamålet med insatsen personlig assistans är att tillgodose behov som är integritetsnära och av mycket privat karaktär och inte något som ska beviljas i förebyggande syfte. Nationellt anhöriga avstyrker förslaget och anför att ingående kunskaper om den funktionshindrade är nödvändiga för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda. Flera remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , Vårdföretagarna, assistans AB, för Independent Living (), , , , och önskar förtydliganden av begrepp och hur bedömningen av rätten till stöd ska göras om stödet ändrar innehåll och karaktär. Bodens kommun, och ISF påpekar att behovet blir svårt att tidsbestämma. Förvaltningsrätten i , och Kommuner och Regioner (SKR) anser att förslaget i praktiken borde innebära att assistenten i vissa fall rent fysiskt behöver hindra den enskilde från det riskfyllda beteendet och att det därför behöver övervägas dels om och när en sådan insats får utföras av personliga assistenter med stöd av LSS eller socialförsäkringsbalken, dels om det i själva verket finns behov som kan tillgodoses endast med stöd av tvångsvårdslagstiftning, dels hur det ska bedömas om den enskilde alltid önskar att bli hindrad från sitt riskfyllda beteende. SKR anför av samma skäl att det behöver tydliggöras hur handläggarna ska göra bedömningen av vad som är frivilliga insatser och vad som skulle utgöra tvång.