prop · H903279 · 2022-07-19 00:00:00 — Även om det alltså finns en viss risk för att ett ökat utrymme för uppdelad handläggning av åtal i ett begränsat antal fall kan komma att leda till högre böter för den dömde, måste vikten av att möjliggöra en snabb lagföring, och de övriga skäl som regeringen har angett till stöd för att möjligheten till deldom och uppdelad handläggning av åtal bör tillämpas i Prop. 2021/22:279 större utsträckning, anses väga tyngre. Sammantaget anser regeringen där- för att kravet på att det inte får finnas särskilda skäl mot att meddela en deldom eller att handlägga flera åtal var för sig bör tas bort, så att det endast behöver beaktas om det är till fördel för målets handläggning. En utredning om en skärpt syn på flerfaldig brottslighet Attunda tingsrätt, JO, och anser i likhet med utredningen att det finns skäl att se över straffmätningen vid flerfaldig bötesbrottslighet. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att överväga och föreslå förändringar av strafflagstiftningen som ger uttryck för en skärpt syn på flerfaldig brottslighet. Uppdraget ska redovisas , se kommittédirektiven En skärpt syn på flerfaldig brottslighet (dir. 2021:56). 9Effektivare inhämtning av personutredningar Regeringens förslag: Innan allmänt åtal har väckts, ska beslut att inhämta yttrande från Kriminalvården få meddelas även av undersökningsledaren. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser, bland annat Attunda tingsrätt, , Justitiekanslern, , , , , , , ombudsmän (), , , , , och , tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Hovrätten över och och anser att beslut att inhämta yttrande även fortsättningsvis ska vara förbehållet rätten och åklagare. Skälen för regeringens förslag: När det i ett brottmål för att avgöra påföljdsfrågan eller annars behövs en särskild utredning om en misstänkts personliga förhållanden eller om åtgärder som kan antas bidra till att han eller hon avhåller sig från fortsatt brottslighet, ska ett yttrande inhämtas från Kriminalvården, en s.k. personutredning. Ett beslut att inhämta en personutredning meddelas av rätten. Innan allmänt åtal har väckts får beslut meddelas av åklagaren, under förutsättning att den misstänkte har erkänt gärningen eller det annars finns sannolika skäl för misstanken att han eller hon har begått brottet (1 och 2 §§ lagen [1991:2041] om särskild personutredning i brottmål, m.m.). Möjligheten för åklagare att inhämta personutredning infördes för att beslutet utgjorde en flaskhals för tingsrätternas handläggningstider och det därför skulle leda till en snabbare genomströmning, se propositionen Snabbare lagföring (prop. 2001/02:147 s. 21). denna möjlighet sparsamt. I den nu pågående försöksverksamheten har det visat sig att det inte är effektivt att en åklagare beslutar om personutredning vid polisledda Polisen behöver i sådant fall överlämna utredningen till åklagaren och blir då avskuren från möjligheten att leda och besluta om Det innebär att utredningen riskerar att stanna upp och dra ut i avvaktan på att åklagaren återlämnar den. upplevs det därför som enklare att avvakta och i stället låta rätten inhämta Det innebär att fördelarna med ett tidigt inhämtande av personutredningar inte får fullt genomslag i praktiken. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att beslut att inhämta person- utredning ska få meddelas av undersökningsledaren, i stället för att be- gränsas till åklagaren. Det innebär att även polisiära förundersöknings- ledare kan inhämta personutredning innan åtalet. Det möjliggör för en effektivare hantering och snabbare genomströmningstid i fler fall. tidigt beslut om personutredning ger också Kriminalvården mer tid för sin utredning, vilket bidrar till ökad kvalitet. Ett tidigt beslut kan dessutom innebära att den misstänkte är mer motiverad att diskutera sin situation och att de åtgärder som kan bli aktuella blir mer adekvata om de vidtas i an- slutning till brottet. Det kan också bli lättare att få misstänkta att medverka till personutredningen, om den kan genomföras nära den händelse som är föremål för en brottsutredning (se prop. 2001/02:147 s. 21). att domstolen får ett bättre underlag för att avgöra påföljdsfrågan. Det finns alltså flera fördelar med utredningen förslag. och och anser dock att beslut om person- utredning inte bör få fattas av polismän utan även fortsättningsvis vara för- behållet rätten och åklagare, i huvudsak eftersom det annars finns en risk för onödiga integritetsintrång och ett överutnyttjande av frivårdens resur- Denna risk framhölls i samband med att åklagare fick behörighet att besluta om personutredning (se prop. 2001/02:147 s. 23). stämmer i uppfattningen att det är viktigt att personutredningar inte inhämtas i onödan. har det alltså visat sig att möjligheten för åklagare att besluta om detta tillämpas sparsamt och att fördelarna med ett tidigt inhämtande av personutredningar således inte får fullt genomslag Även om det naturligtvis kan krävas viss utbildning och träning för en ny uppgift, finns det enligt regeringen inte anledning att tro annat än att även polismän på ett bra sätt kan ta ställning till när det är motiverat att inhämta en personutredning. De är vana vid att fatta ingripande beslut utifrån en självständig bedömning av om vissa förutsättningar är upp- Att ta ställning till om en personutredning ska inhämtas kan också ofta vara förhållandevis okomplicerat. Utredningen påpekar att vid vissa brottstyper inhämtas i regel alltid en personutredning, till exempel grovt rattfylleri och misshandel. Utredningens förslag innebär dessutom att det även fortsättningsvis krävs att den misstänkte har erkänt gärningen eller det annars finns sannolika skäl för misstanken för att personutredning ska få inhämtas innan åtal har väckts. Detta begränsar de fall då det kan bli aktuellt för en polis att inhämta personutredning. dessutom ett beviskrav som polismän kan komma att tillämpa i olika situationer (se till exempel 24 kap. 7 § första stycket Här kan också uppmärksammas att Kriminalvården, som är den myndighet som utför personutredningarna och framför allt skulle beröras av utredningens förslag, inte invänder mot en utvidgning av Prop. 2021/22:279 möjligheten att besluta om detta. Utredningens resonemang utgår i huvudsak från polisiära förundersökningsledare. Det är dessa som förväntas tillämpa möjligheten att inhämta personutredning innan åtalet i störst utsträckning. Som påpekar innebär dock utredningens förslag att denna möjlighet kan tillämpas även av andra undersökningsledare som inte är åklagare, jfr till exempel propositionen En ny kustbevakningslag (prop. 2018/19:16 s. 80 och 168). Det kan handla om till exempel kustbevakningstjänstemän eller tulltjänstemän som är förundersökningsledare. Även i dessa fall är det angeläget att inhämtning av personutredning sker på ett så effektivt sätt som möjligt. Det finns enligt regeringen inte heller anledning att tro annat än att även dessa har möjlighet att på ett bra sätt ta ställning till i vilka fall det är motiverat att inhämta en personutredning, när de ska vara förundersökningsledare för ett specifikt brott i stället för polisen. Vid tveksamma fall gäller också redan att frågan bör hänskjutas till rätten eller avvaktas till rättens ställningstagande i samband med åtal (se prop. 2001/02:147 s. 38). Sammantaget anser regeringen att innan allmänt åtal har väckts bör beslut att inhämta personutredning få meddelas av undersökningsledaren. Det kan förekomma situationer då åklagaren har behov av att inhämta en personutredning trots att han eller hon inte är undersökningsledare. Åklagaren bör därför också ha kvar den befintliga möjligheten att inhämta en personutredning innan åtalet har väckts. 10Snabbare delgivning av misstanke mot den som är Regeringens förslag: Delgivning av skälig misstanke mot den som inte har fyllt och som gäller brott på vilket fängelse kan följa ska ske efter det att misstanken har uppkommit under förutsättning att det kan ske utan men för utredningen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser, bland annat Barn- ombudsmannen, , , , ombudsmän (), , och , tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det är av stor betydelse att lagföringen av unga lagöverträdare sker snabbt så att tiden mellan brottet och reaktionen blir så kort som möjligt. Ju , desto tydligare blir konsekvenserna av brottet för den unge. En förundersökning mot den som inte har fyllt och som gäller brott på vilket fängelse kan följa ska därför bedrivas med särskild skyndsamhet. Förundersökningen ska avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas så snart det kan ske och senast för delgivning av brottsmisstanke (23 kap. 18 § första stycket 2021/22:279 RB). Tidsfristen räknas från den dag som den unge hörs och underrättas om att han eller hon skäligen misstänks för brottet. förutsättningar får tidsfristen överskridas (4 § lagen [1964:167] med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare). Sexveckorsfristen säkerställer att brottsutredningen efter det att miss- tanken har delgetts sker snabbt och effektivt inom en tydlig tidsram. till dess att misstanken har delgetts börjar tidsfristen dock inte att löpa. Detta innebär att den brottsutredande myndigheten i praktiken fritt kan av- göra när tidsfristen ska aktiveras genom att avvakta med att hålla förhör med den unge. Enligt utredningen förekommer det att den brottsbekämp- ande myndigheten dröjer med delgivning av misstanken, trots att det inte finns något egentligt skäl till det. Det har framförts också i andra samman- hang, jfr departementspromemorian Skyndsamhetskrav och tidsfrister i ärenden med unga misstänkta och unga målsägande (Ds 2013:30 s. 198). Utredningen föreslår att delgivning av misstanke mot den som inte fyllt och som gäller brott på vilket fängelse kan följa ska ske så snart som möjligt efter det att misstanken har uppkommit och det kan ske utan men Förslaget innebär att den brottsbekämpande myndigheten inte längre disponerar över sexveckorsfristens startpunkt på samma sätt, vilket bör kunna leda till kortare handläggningstider i ungdomsmålen. utredningen framgår att genomströmningstiderna har ökat för ungdoms- ärenden , som genomströmningstiderna för ärenden med vuxna har minskat. Mot bakgrund av att lagföring av unga lagöver- trädare bör ske snabbt anser regeringen att det krävs något utöver det allmänna skyndsamhetskravet även för tiden innan delgivning. Även rättssäkerhetsaspekter talar för förslaget. Ofta är den unge i reali- teten medveten om att han eller hon är misstänkt för brott oberoende av om något regelrätt förhör kommer till stånd. Det är dock först vid förhöret, vilket är det tillfälle då delgivning av misstanke ska ske, som den unge formellt får ställning som misstänkt i förundersökningen. heter aktiveras då, bland annat rätten till offentlig försvarare och insyn i En person som i realiteten är misstänkt för brott har därför bättre förutsättningar att tillvarata sitt försvar om denne också formellt sett betraktas som misstänkt. , som är en av de myndigheter som framför allt skulle behöva förhålla sig till den föreslagna ordningen, anser att det vore en välkommen förändring som kan förväntas bidra till att ytterligare stärka barns rättigheter i rättsprocessen. Att delgivning ska ske efter det att misstanken har uppkommit tar sikte på när misstanken objektivt har uppkommit. kunna uppfylla detta krav krävs att den brottsutredande myndigheten fortlöpande gör bedömningar av om skälig misstanke har uppkommit. kan i praktiken vara svårt i vissa fall att identifiera exakt den tidpunkt då skälig misstanke har uppkommit. Eftersom sexveckorsfristen inte är tänkt att räknas från objektiv misstanke utan fortfarande från delgivning, finns dock enligt regeringens mening ingen påtaglig nackdel med denna lösning. Utredningens förslag innebär således att det även fortsättningsvis är tydligt från vilken tidpunkt tidsfristen väl börjar löpa och ska räknas. Sammantaget anser regeringen att delgivning av skälig misstanke mot den som inte fyllt och som gäller brott på vilket fängelse kan följa bör ske efter det att misstanken har uppkommit. misstanken ska delges innebär att utredningsåtgärder måste bedrivas aktivt och det får inte heller i övrigt får förekomma någon Prop. 2021/22:279 onödig tidsutdräkt. Det kan finnas skäl att avvakta att förhöra den unge för att säkra bevis eller vidta andra utredningsåtgärder. Inte minst när det är fråga om allvarligare brottslighet. Kravet att delge bör därför gälla under förutsättning att det kan ske utan men för utredningen. 11.1Systemet med strafföreläggande bör förbättras Fråga om ansvar för brott, som hör under allmänt åtal, får under de villkor som anges i 48 kap. avgöras av åklagare genom strafföreläggande (48 kap. 1 § ). Strafföreläggande är avsett som ett sätt att bestämma straff när den misstänkte erkänner gärningen, brottet är mindre allvarligt och det inte råder någon tvekan om vilken påföljden ska bli. Även om bestämmelserna om strafföreläggande inte är tvingande bör åklagaren utfärda strafföreläggande för den misstänkte i stället för att väcka åtal om det finns förutsättningar för det (1 § strafföreläggandekungörelsen [1970:60]). Påföljden vid ett strafföreläggande kan vara böter, villkorlig dom eller en sådan påföljd i förening med böter (48 kap. 2 och 4 §§ ). Ett strafföreläggande får också omfatta egendoms förverkande, särskild rättsverkan, kostnad för provtagning och analys, företagsbot och ett enskilt anspråk som avser betalningsskyldighet (48 kap 2 och 5 a §§ ). När åklagaren har utfärdat ett strafföreläggande kan den misstänkte eller godkänna föreläggandet (48 kap. 2 § ). Ett godkänt strafföreläggande gäller som en dom som har vunnit laga kraft (48 kap. 3 § andra stycket ) Ett strafföreläggande är ett effektivt sätt att lagföra personer för lindriga och enkla brott. Genom att den misstänkte har möjlighet att erkänna gärningen och godta strafföreläggandet kan han eller hon lagföras för brottet utan att en brottmålsrättegång behöver genomföras. Förutom att spara samhället och rättsväsendet stora ekonomiska och personella resurser innebär det också att den misstänkte kan få sin sak avgjord snabbt och utan att behöva delta i en rättegång. En annan fördel för den misstänkte är att han eller hon i förväg vet vad påföljden blir. Att brott möts av en snabb reaktion från samhället är också viktigt för brottsoffers trygghet och för deras förtroende för rättsväsendet. har ordningen med strafföreläggande fått en allt mindre betydelse. En förklaring kan enligt (Brå) vara att det har blivit enklare att lagföra personer i domstol. Genom reformen En modernare rättegång (EMR) infördes möjligheten att i domstol avgöra bötesmål utan huvudförhandling (se propositionen En modernare rättegång – reformering av processen i allmän domstol, prop. 2004/05:131). Detta kan ha påverkat åklagare att väcka åtal för bötesbrott 2021/22:279 i stället för att utfärda strafföreläggande (se Brås Kortanalys 4/2016 – Användning av bötesstraff s. 23–24 och 28). Som utredningen anger är det dessutom så att många utfärdade strafförelägganden inte godkänns. En del av förklaringen kan, enligt utredningen, vara att motivationen att medverka avtar med tiden och att det krävs en aktiv åtgärd av den misstänkte för att godkänna ett strafföreläggande. Det kan vara mer tilltalande att låta saken bero. Om ett strafföreläggande inte godkänns är åklagaren i regel hänvisad till att i stället väcka åtal mot den misstänkte, om inte nya omständigheter har framkommit. Ett sådant förfarande leder till att lagföringen fördröjs jämfört med om åtal hade väckts direkt. Mot denna bakgrund delar regeringen utredningens bedömning att det finns behov av att reformera institutet strafföreläggande till ett mer effektivt sätt att lagföra lindriga brott. Systemet bör således utformas för att i större utsträckning utgöra ett alternativ till lagföring i domstol. En reform som leder till fler strafförelägganden innebär att brott fortsatt beivras med samma verkan som en dom i domstol men att rättsväsendets resurser kan användas på ett mer rationellt sätt. är det viktigt att den misstänktes rättssäkerhet värnas och institutet utformas på ett sätt som minimerar risken för felaktiga lagföringar. Förhandsgodkännande i stället för fullmakt Regeringens förslag: Det ska införas en möjlighet att på förhand godkänna ett strafföreläggande som inte kommer att avse villkorlig Förhandsgodkännandet ska ersätta det nuvarande fullmakts- Ett förhandsgodkännande ska vara skriftligt, skrivas under av den misstänkte och innehålla uppgift om brottet med en beskrivning av brottet, tiden och platsen för brottet samt uppgift om den högsta bötespåföljd, den särskilda rättsverkan och det enskilda anspråk som den misstänkte är villig att godta. Ett förhandsgodkännande ska få återkallas av den misstänkte fram till dess att åklagaren har utfärdat strafföreläggandet. strafföreläggande ska anses vara slutligen godkänt när det har utfärdats. Om den misstänkte godkänner ett strafföreläggande på förhand ska förundersökningen få avslutas utan slutunderrättelse. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Utredningen har inget uttryckligt krav på att förhandsgodkännandet ska skrivas under av den misstänkte. Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna, bland annat , , Hovrätten över och , Justitiekanslern (), Kriminalvården, , tingsrätt, , , ombuds- män (JO), , , , , , , tingsrätt och , tillstyrker eller invänder inte mot förslagen. anför att förslagen kan medföra en effektivisering för myndigheten och bidra till en ökad tydlighet för den misstänkte. anför att det inte kan ställa sig bakom förslagen och anser att det finns en mycket stor risk för att den misstänkte upplever att han eller hon inte har något annat val än att acceptera ett anser även att förfar- andet måste förses med en möjlighet för den misstänkte att återkalla sitt godkännande och att överklaga ett utfärdat strafföreläggande. samfundet att en slutunderrättelse är av extra stor betydelse ur ett rättssäkerhetsperspektiv eftersom den misstänkte inte behöver medverka i den fortsatta hanteringen. Skälen för regeringens förslag Strafföreläggande som inte avser villkorlig dom kan godkännas genom ombud om denne ger in en skriftlig fullmakt till åklagaren (48 kap. 10 § Om en sådan fullmakt getts in kan ombudet också ta emot handlingar på den misstänktes vägnar. På fullmakten ska uppgifter om brottet anges samt den högsta bötespåföljden, den särskilda rättsverkan och det enskilda anspråk som den misstänkte är villig att betala. Fullmakten ska vara undertecknad av den misstänkte (48 kap. 10 § och 12 kap. 8 § ). En polisman eller annan som håller förhör med den misstänkte får inte föreslå denne att utfärda en fullmakt, utan att den misstänkte har erkänt brottet och det finns särskild anledning att anta att saken inte eller bara med svårighet kan avgöras genom strafföreläggande om en fullmakt inte utfärdas (3 § strafföreläggandekungörelsen). I praktiken innebär det att fullmaktsförfarandet används främst för tillfälliga besökare utan hemvist i som till exempel misstänks för tull- eller smugglingsförseelser. I försöksverksamheten snabbare lagföring har ett undantag gjorts för det sistnämnda kravet, det vill säga att det ska finnas särskild anledning att anta att saken inte eller bara med svårighet kan avgöras genom strafföre- läggande om en fullmakt inte utfärdas (5 § förordningen [2017:1028] om en försöksverksamhet med snabbare handläggning av brott). att ett fullmaktsförfarande kan användas när den misstänkte erkänner gärningen och det i övrigt inte finns hinder mot strafföreläggande. Fullmakten kan lämnas till en polisman som då får agera ombud. Fullmaktsförfarandet användes inledningsvis för fem brottstyper. var ringa stöld, brott mot knivlagen, ringa narkotikabrott genom eget bruk, alkoholrattfylleri och olovlig körning. Efterhand har fler brottstyper Fullmaktsförfarandet används utan initial medverkan från I stället administrerar polisiära jourhavande förundersöknings- ledare arbetet med fullmaktsförfarandet. Det har emellertid, enligt utred- ningen, funnits en regelbunden samverkan och återkoppling mellan polis Tillvägagångssättet har möjliggjort att den misstänktes medverkan har säkrats direkt på brottsplatsen eller i samband med förhör eller kontakt Fördelen har framför allt bestått i att den misstänkte har kunnat erkänna direkt och underteckna en fullmakt utan att hans eller hennes medverkan behövts längre fram i processen. följder av brottet har klargjorts och presenterats för den misstänkte och det har varit lättare för honom eller henne att redan i inledningsskedet över- 2021/22:279 blicka valmöjligheterna och godta en eventuell påföljd. En annan fördel har varit att förundersökningen och brottsutredningen redan från början har kunnat inriktas på att den misstänkte erkänner brottet. Det har gjort att utredningarna har kunnat bedrivas mer rationellt och på ett effektivt sätt. Fullmaktsförfarandet har visat sig vara ett snabbt, effektivt och rättssäkert sätt att lagföra erkända bötesbrott. I Justitiekanslerns (JK) granskning av försöksverksamheten konstaterades att användandet av strafföreläggande med fullmaktsförfarande framstod som en mycket väl fungerande del av snabbförfarandet (JK:s beslut , dnr 7012-19-2.4.2). Ett fullmaktsförfarande för strafföreläggande är dock i vissa avseenden inte en optimal lösning. Det handlar inte om ett reellt förtroendeuppdrag till en fullmäktig utan utgör i själva verket en juridisk konstruktion i syfte att lagföra den misstänkte genom strafföreläggande utan hans eller hennes fortsatta medverkan. Det är alltså inte fråga om att utse ett ombud som ska tillvarata huvudmannens intressen. För den misstänkte kan det också vara svårt att förstå varför en fullmakt ska lämnas och varför den ska lämnas till en polisman. Polismannen har i det sammanhanget inte någon reell lojalitetsplikt i förhållande till den misstänkte. Det kan även principiellt sättas i fråga om det är godtagbart att en polisman ska agera ombud för den misstänkte. Ett system med ett förhandsgodkännande i stället för ett fullmaktsförfarande Utredningen föreslår att det, i stället för ett fullmaktsförfarande, ska vara möjligt för den misstänkte att på förhand godkänna ett strafföreläggande. Som utredningen och anför ökar ett system med förhandsgodkännande tydligheten med vad fullmaktsförfarandet egentligen försöker åstadkomma, det vill säga en möjlighet för den misstänkte att på förhand godta ett strafföreläggande innan ett sådant har utfärdats av åklagare. Den föreslagna ordningen minskar också administrationen för polis och åklagare eftersom det inte finns skäl att låta ett ombud administrera godkännanden till åklagaren. invänder mot den föreslagna regleringen och anser att det finns en stor risk för att den misstänkte upplever att han eller hon inte har något annat val än att acceptera ett förhandsgodkännande och att erkännandet av olika skäl inte överensstämmer med verkligheten. Som utredningen framhåller bör ett förhandsgodkännande inte upprättas om det framstår som oklart eller tveksamt om det finns förutsättningar att utfärda ett strafföreläggande. Med förslaget kommer åklagaren, precis som i fullmaktsförfarandet, att fungera som en garant för rättssäkerheten eftersom strafföreläggandet inte utfärdas förrän utredningen granskats av en åklagare. Åklagaren kommer således även fortsättningsvis kunna fånga upp eventuella brister, till exempel om den misstänkte säger sig erkänna gärningen men det vid granskning av förhörsuppgifterna visar sig inte vara fråga om ett fullt erkännande. Den föreslagna ordningen bedöms därför vara minst lika rättssäker som fullmaktsförfarandet, vilket visat sig fungera väl. Till skillnad från men i likhet med bland annat JO och delar regeringen därför utredningens bedömning att en ordning med förhandsgodkännande bör införas.