prop · H903209 · 2022-04-12 00:00:00 — Därutöver finns FN:s säker- hetsråds resolution av med skyldigheter för FN:s medlemsstater att förhindra icke-statliga aktörer från att få tillgång till massförstörelsevapen. Ett led i arbetet mot spridning av massförstörelse- vapen är också samarbetet inom fem så kallade internationella export- kontrollregimer som hanterar frågor relaterade till massförstörelsevapen. Inom ramen för dessa samarbeten fastställs förteckningar över vilka produkter som ska vara föremål för tillståndsprövning. Produkter med dubbla användningsområden omfattas av EU:s gemen- samma handelspolitik enligt artikel 207 i fördraget om Europeiska union- ens funktionssätt (EUF-fördraget) och EU har exklusiv behörighet när det gäller exportkontroll av sådana produkter. 4.2Exportkontroll enligt EU:s tidigare PDA- förordningar Ett första steg i EU:s exportkontrollordning för produkter med dubbla användningsområden togs genom rådets förordning (EG) nr 3381/94 om upprättandet av en gemenskapsordning för kontroll av export av varor med dubbla användningsområden. Förordningen ersattes av rådets förordning (EG) nr 1334/2000 av som kompletteras av rådets gemen- samma åtgärd 2000/401/GUSP. Syftet med antagandet av den nya förord- ningen var att förenkla och stärka exportkontrollen utan att snedvrida konkurrensen. I mot spridning av massförstörelsevapen av betonas vikten av strikta nationella och internatio- nellt samordnade exportkontroller, bl.a. genom de internationella export- regimerna. För att uppfylla kraven i strategin och FN:s säkerhetsråds re- solution antogs rådets förordning (EG) nr 428/2009 . Regelverket innebär med vissa undantag fri rörlighet för produkter med dubbla användningsområden inom EU och gemensam exportkontroll gentemot tredje land. Exportkontrollen baseras på arbetet inom de internationella exportkontrollregimerna. De produkter som kräver tillstånd framgår av bilaga I till förordningen. Kontrollen av förtecknade produkter kompletteras av möjligheten att även ställa krav på tillstånd för export av produkter som inte förtecknas i bilaga I. För vissa produkter krävs tillstånd för överföringar inom EU. Därutöver ges medlemsstaterna möjlighet att införa vissa ytterligare nationella krav på tillstånd, det vill säga en möjlighet att förstärka Prop. 2021/22:209 kontrollen. Exportörer har vidare möjlighet att under vissa förhållanden använda sig av unionens olika generella exporttillstånd. Dessa tillstånd gäller för export till vissa destinationsländer och är tillgängliga för alla exportörer som uppfyller villkoren i respektive tillstånd. En nyhet som infördes PDA-förordning är att regleringen även omfattar kon- troll av förmedling av produkter med dubbla användningsområden. Även kontroll av produkter som endast passerar genom unionens tullområde, så kallad transitering, infördes i regelverket. 4.3Kompletterande nationella författningar och behöriga myndigheter Isvensk rätt kompletteras PDA-förordning av PDA-lagen och förordningen (2000:1217) om kontroll av produkter med dubbla använd- ningsområden och av tekniskt bistånd. Dessa författningar innehåller också vissa bestämmelser som inte är kompletterande till PDA- förordning, till exempel bestämmelser om kontroll av tekniskt bistånd. PDA-lagen innehåller bl.a. bestämmelser om vilken myndighet som ska pröva frågor om tillstånd och förbud enligt PDA-förordning. Den innehåller också bemyndiganden för regeringen att införa föreskrifter om nationella tillståndskrav och föreskrifter som kompletterar bestämmel- serna om exporttillstånd i förordningen. De möjligheter som ges i PDA- lagen för regeringen att meddela föreskrifter om nationella tillståndskrav har inte utnyttjats. Vidare innehåller lagen straffbestämmelser för överträdelser av bestämmelserna i förordningen eller av bestämmelser som antas för dess tillämpning. Frågor om tillstånd och förbud enligt PDA-förordning prövas enligt PDA-lagen av eller den myn- dighet som regeringen bestämmer. Ansvaret för tillståndsprövning och tillsyn fördelas mellan och Strål- säkerhetsmyndigheten (6 och 7 §§ förordningen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd). Strålsäkerhets- myndigheten prövar frågor om tillstånd till export med mera av kärnämnen och kärntekniska produkter samt frågor om förbud mot transitering av sådana produkter. prövar alla andra frågor om tillstånd och förbud. är den myndighet som ansvarar för utförandet av tullkontroller i samband med att exporten sker. Kommissionens förslag och antagandet av den nya PDA- förordningen Kommissionen presenterade sitt förslag till ändring och omarbetning av Bakgrunden till förslaget var ett behov av att anpassa EU:s exportkontrollsystem till snabbt föränderliga tekniska, ekonomiska och politiska omständigheter, med syftet att moder- 2021/22:209 nisera regelverket och effektivisera kontrollarbetet för både exportkon- trollmyndigheterna och industrin. Den nya PDA-förordningen antogs . Publicering i Euro- peiska unionens officiella tidning skedde och förord- ningen trädde i kraft . upphörde PDA-förordning att gälla. De ansökningar om tillstånd som lämnats in före ska dock enligt artikel 31 fortsätta att omfattas av de relevanta bestämmelserna PDA-förordning. Tillståndskraven som följer av förordningen Förordningen fastställer en unionsordning för kontroll av export, förmed- ling, transitering och överföring av samt tekniskt bistånd för produkter med dubbla användningsområden (artikel 1). Det grundläggande kravet på tillstånd för produkter som är förtecknade i bilaga I till förordningen finns i likhet med PDA-förordning i artikel 3. Tillståndskravet för dessa produkter följer direkt av bestämmelsen i förordningen. Den så kallade generalklausulen som innebär att tillstånd för export i vissa fall krävs för produkter som inte förtecknas i bilaga I finns även i den nya förordningen i artikel 4. Förordningen innehåller en ny reglering rör- ande cyberövervakningsprodukter (artikel 5). Enligt den artikeln ska till- stånd krävas för sådana produkter som inte förtecknas i bilaga I om expor- tören har informerats av den behöriga myndigheten att produkterna kan användas för att begå exempelvis allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter. Förordningen innehåller även bestämmelser om tillståndskrav för förmedlingstjänster (artikel 6) och förbud mot transitering av icke- unionsprodukter (artikel 7). Förordningen innehåller vidare nya bestämmelser om tillstånd för tekniskt bistånd (artikel 8), delvis nya bestämmelser rörande tillståndskrav och förbud med hänsyn till allmän säkerhet (artikel 9), nya bestämmelser om tillståndskrav på grund av att andra länder inför nationella kontroll- förteckningar (artikel 10) samt bestämmelser om tillståndskrav för över- föringar inom EU, som i huvudsak motsvaras av PDA-förordning (artikel 11). Det finns fyra olika typer av tillstånd enligt förordningen; individuella exporttillstånd, globala exporttillstånd, nationella generella exporttillstånd och unionens generella exporttillstånd (artikel 12). I förhållande till PDA-förordning har två nya unionens generella exporttillstånd införts i bilaga II till förordningen. I artikel 13 finns bestämmelser om tillstånd för tillhandahållande av förmedlingstjänster och tekniskt bistånd. Jämfört med förordning har tillämpningsområdet utvidgats till att omfatta även tekniskt bistånd. Kommissionens roll och sanktionsbestämmelser Kommissionen ges möjlighet att genom delegerade akter ändra i bilagorna till förordningen som avser förteckningarna över produkter som kräver exporttillstånd och unionens generella exporttillstånd (artiklarna 17–20). Medlemsstaterna har en informationsskyldighet i förhållande till kom- missionen om vilka lagar och förordningar som antas med anledning av Vidare har de behöriga myndigheterna en skyldighet att ut- Prop. 2021/22:209 byta information i syfte att öka effektiviteten i exportkontrollen och säker- ställa ett konsekvent genomdrivande av kontroll i hela unionens tull- område (artikel 23). I förhållande till PDA-förordning har upp- räkningen av vad informationsutbytet kan omfatta utökats. Den nya PDA-förordningen innehåller i likhet med den tidigare förord- ningen bestämmelser om sanktioner och andra åtgärder som medlems- staterna ska fastställa för att säkerställa ett korrekt genomdrivande av för- ordningen (artikel 25). Kommissionen och rådet ska vid behov tillhandahålla riktlinjer och re- kommendationer om bästa praxis för de frågor som avses i förordningen (artikel 26). 5Författningsändringar till följd av den nya PDA-förordningen 5.1Den nya PDA-förordningen både förutsätter och ger möjlighet till kompletterande nationell reglering En EU-förordning är bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat (artikel 288 andra stycket i EUF-fördraget). Förordningen blir en del av den nationella lagstiftningen genom ikraftträdandet och varken ska eller får genomföras i nationell rätt. En medlemsstat får inte heller utfärda föreskrifter om hur en förordning ska tolkas. En medlemsstat är dock skyldig att se till att en förordning kan tillämpas i praktiken och får därför införa regler av verkställande karaktär. Det kan exempelvis vara fråga om administrativa och processuella regler, såsom att utse en behörig nationell En EU-förordning kan även ge medlemsstaterna möjlighet att införa andra kompletterande nationella bestämmelser. Den nya PDA-förordningen, liksom PDA-förordning, både förutsätter och ger möjlighet till kompletterande nationell reglering. lemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa ett korrekt genomdrivande av förordningen och särskilt fastställa effektiva, propor- och avskräckande sanktioner vid överträdelser av bestämmelserna i förordningen eller av de bestämmelser som antas för dess tillämpning (artikel 25.1). Vidare följer av förordningen att varje medlemsstat ska vidta alla de åtgärder som krävs för att dess behöriga myndigheter ska kunna inhämta relevant information och fastställa huruvida exportkontroll- åtgärderna tillämpas korrekt (artikel 28). innehåller i likhet med PDA-förordning även möjligheter för medlemsstaterna att införa kompletterande bestämmelser om nationella tillståndskrav för att förstärka kontrollen. Som anges i avsnitt 4.3 har möjligheterna PDA-förordning att införa nationella tillstånds- krav utnyttjats genom att regeringen bemyndigats att meddela föreskrifter i vissa fall. Det gäller exempelvis möjligheten att införa ytterligare tillståndskrav för export av produkter som inte framgår av förteckningen i 2021/22:209 bilaga I och för förmedlingstjänster och transitering (4 a–4 d §§ PDA- lagen). Omfattningen av dessa bemyndiganden bestäms av vilka använd- ningsområden som det ska krävas tillstånd för enligt den så kallade generalklausulen i artikel 4.1. Med anledning av ändringarna i den nya PDA-förordningen har de nämnda bemyndigandena utökats till att omfatta fler användningsområden som det kan meddelas föreskrifter om tillstånds- krav för (artikel 4.1 a–c i den nya PDA-förordningen). 5.2Hänvisningar och definitioner i PDA-lagen Regeringens förslag: Hänvisningar till PDA-förordning i PDA-lagen ska ersättas med hänvisningar till den nya PDA-förord- ningen. I de fall hänvisningar görs till artiklar PDA-förord- ning ska dessa ersättas med hänvisningar till motsvarande artiklar i den nya PDA-förordningen. Hänvisningar till den nya PDA-förordningen ska avse förordningens gällande lydelse. IPDA-lagen ska det anges att med tekniskt bistånd och tillhanda- hållare av tekniskt bistånd avses detsamma som i den nya PDA-förord- ningen. Den nuvarande definitionen av tekniskt bistånd i PDA-lagen ska tas bort. Upplysningsbestämmelsen i PDA-lagen om att regeringen meddelar ytterligare föreskrifter om överlämnande av ärenden om tillstånd och förbud till regeringen ska tas bort. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I förhållande till promemorians förslag har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. I promemorians förslag används begreppet cyberöver- vakningsprodukter i lagtexten. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Ett antal remissinstanser efter- frågar förtydliganden av vissa begrepp, bl.a. efterfrågar , Reportrar utan gränser och en tydligare definition av vad som utgör cyberöver- vakningsprodukter. Säkerhets- och försvarsföretagen och Teknikföretagen efterfrågar en närmare motivering till varför bestämmelsen om att reger- ingen meddelar ytterligare föreskrifter ska tas bort. Skälen för regeringens förslag Hänvisningar till PDA-förordning i PDA-lagen ska ersättas med hänvisningar till den nya PDA-förordningen Genom antagandet av den nya PDA-förordningen upphör PDA- förordning att gälla (artikel 31 i den nya PDA-förordningen). till PDA-förordning i PDA-lagen bör därför ersättas med hänvis- ningar till den nya PDA-förordningen. Den nya PDA-förordningen innehåller artiklar som helt eller delvis mot- svarar artiklar som även finns PDA-förordning. I flera fall har artiklarna dock bytt plats, delats upp eller strukturerats om. och språkliga ändringar har det i många fall även gjorts materiella Prop. 2021/22:209 ändringar. I bilaga VI till den nya PDA-förordningen finns en jämförelse- Hänvisningar till den upphävda förordningen ska anses som hänvis- ningar till den nya förordningen och läsas i enlighet med denna jämförelse- tabell (artikel 31 tredje stycket). När det i PDA-lagen görs hänvisningar till artiklar PDA-förordning som fått en ny numrering eller har strukturerats om bör dessa dock av tydlighetsskäl ersättas med hänvis- ningar till motsvarande artiklar i den nya PDA-förordningen. Hänvisningar till EU-rättsakter kan vara antingen statiska eller dyna- miska. En statisk hänvisning görs till en viss angiven lydelse av en rättsakt. En dynamisk hänvisning innebär att hänvisningen görs till rättsaktens gällande lydelse. För att säkerställa att ändringar i den nya PDA-förordningen får genomslag i PDA-lagens bestämmelser bör hänvisningarna till förordningen vara dynamiska. Det gäller även för sådana hänvisningar som finns i straffbestämmelser. Eftersom dessa straff- bestämmelser innehåller en ram för bestämmelsernas omfattning innebär detta en tillräcklig avgränsning av det straffbara området. PDA-lagen ska kompletteras med begrepp som är nya i förordningen I PDA-lagen finns en uppräkning av de begrepp som definieras PDA-förordning och som används i lagen (2 §). I paragrafen anges att med dessa begrepp avses detsamma som i artikel 2 i förordningen. Vid den översyn av kompletterande nationella författningar som gjordes till följd av antagandet av PDA-förordning fördes en diskussion om värdet i att upprepa de begrepp som definieras i förordningen. Detta mot bakgrund av att det inte är möjligt att i nationell lag definiera begrepp som används i EU-förordningar då dessa i alla delar är bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. För att det inte ska råda något tvivel om att de begrepp som särskilt anges och definieras i förordningen och som även används i PDA-lagen är desamma gjordes bedömningen att 2 § PDA- lagen bör finnas kvar, men att endast de begrepp som verkligen används i PDA-lagen bör anges i paragrafen, se propositionen Kontroll av produkter med dubbla användningsområden (prop. 2009/10:205 s. 44–45). Det finns i enlighet med vad som anges i promemorian inte skäl att nu göra någon annan bedömning. Det innebär att de begrepp som definieras i den nya PDA-förordningen och som används eller föreslås användas i PDA-lagen bör anges i 2 § PDA-lagen. Utöver produkter med dubbla användnings- områden, export, exportör, förmedlare, förmedlingstjänster och transi- tering, vilka redan anges i paragrafen, bör därför även anges att med tekniskt bistånd och tillhandahållare av tekniskt bistånd avses detsamma som i den nya PDA-förordningen. Eftersom begrepp som definieras i den nya PDA-förordningen inte får definieras närmare i nationell rätt ska det, trots vad som efterfrågas av bl.a. Human Rights Watch , inte göras något förtydligande av begreppet cyberövervakningsprodukter (se avsnitt 5.3 för en definition av detta begrepp enligt den nya PDA-förordningen). I enlighet med Lagrådets synpunkter används heller inte begreppet cyberövervakningsprodukter uttryckligen i PDA-lagen. Som Lagrådet konstaterar är cyberövervak- ningsprodukter produkter med dubbla användningsområden (se artikel 2.20 i den nya PDA-förordningen). Med anledning av att tekniskt bistånd 2021/22:209 nu regleras i den nya PDA-förordningen bör definitionen av tekniskt bistånd i 3 § andra stycket PDA-lagen tas bort. Upplysningen om att regeringen meddelar ytterligare föreskrifter om överlämnande av ärenden om tillstånd och förbud ska tas bort Enligt 4 § andra stycket PDA-lagen ska en myndighet med eget yttrande lämna över ett ärende till regeringens prövning, om ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. I tredje stycket i samma paragraf finns en upplysning om att regeringen meddelar ytterligare föreskrifter om överlämnande av ärenden till regeringen. Säkerhets- och försvarsföre- tagen och Teknikföretagen efterlyser en närmare förklaring till varför be- stämmelsen om att regeringen meddelar ytterligare föreskrifter ska tas bort. Bestämmelsen i tredje stycket är endast en upplysningsbestämmelse om att regeringen kan meddela verkställighetsföreskrifter (se Lagrådets yttrande i prop. 2000/01:9 s. 287). En upplysning om regeringens kompe- tens att enligt 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om verk- ställighet av lag behövs inte i det här fallet och bestämmelsen bör tas bort. Någon ändring i sak är inte avsedd. Ett nytt bemyndigande om export av Regeringens förslag: Regeringen ska få meddela föreskrifter om krav på tillstånd för export av cyberövervakningsprodukter. tillstånd ska avse de fall när en exportör har anledning att misstänka att produkterna är eller kan vara avsedda för användning i samband med exempelvis allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter enligt vad som framgår av den nya PDA-förordningen. Regeringen ska också få meddela föreskrifter om underrättelse- skyldighet för exportörer av cyberövervakningsprodukter. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. till promemorians förslag har vissa språkliga och redaktionella ändringar I promemorians förslag används begreppet cyberövervaknings- produkter i lagtexten. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Bland annat Totalförsvarets forsk- ningsinstitut framhåller att det kan uppkomma svåra gränsdragningsfrågor för exportörer och andra tillämpare och lyfter frågan om hur långt expor- törernas ansvar sträcker sig. den nya PDA-förordningen uppställer något due diligence-krav. remissinstanser, bl.a. , Human Rights Watch och Reportrar utan gränser , efterfrågar ett förtyd- ligande av vad som ska anses utgöra allvarliga kränkningar av mänskliga styrker förslaget och anser bl.a. att det inte bör läggas ett ökat ansvar för exportkontrollen på företagen. Human Rights Watch , Reportrar utan gränser och för- ordar däremot generellt sett en mer ambitiös reglering, som skapar ett starkare skydd för de mänskliga rättigheterna och den gemensamma säker- Prop. 2021/22:209 heten, bl.a. genom att säkerställa mer insyn i exporten. Skälen för regeringens förslag Enligt den nya PDA-förordningen ska tillstånd krävas för export av cyber- övervakningsprodukter. Cyberövervakningsprodukter definieras som pro- dukter med dubbla användningsområden som är särskilt konstruerade för att möjliggöra dold övervakning av fysiska personer genom monitorering, extraktion, inhämtning eller analys av data från informations- och tele- kommunikationssystem (artikel 2.20). Tillstånd krävs för export av cyberövervakningsprodukter som inte förtecknas i bilaga I om exportören har informerats av den behöriga myndigheten om att produkterna är eller kan vara avsedda för användning i samband med internt förtryck eller för att begå allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt (artikel 5.1). Detta tillståndskrav följer direkt av förordningen. För att ett tillståndskrav enligt artikel 5.1 ska inträda krävs i likhet med det som gäller för export av produkter enligt artikel 4.1 en aktiv åtgärd från den behöriga myndigheten i förhållande till en enskild exportör. I skäl 7 betonas vikten av att exportörer bidrar till det övergripande målet för handelskontrollerna. Det anges också att bedömningen av riskerna i sam- band med transaktionerna måste göras genom transaktionsgranskningsåt- gärder, även kallat due diligence, som en del i interna efterlevnadspro- gram. En exportör ska underrätta den behöriga myndigheten om expor- tören enligt sina due diligence-resultat känner till att de cyberövervak- ningsprodukter som ska exporteras och som inte förtecknas i bilaga I, är avsedda för användning i samband med internt förtryck eller allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt (artikel 5.2). Human Rights Watch , Reportrar utan gränser och understryker vikten av att företagen genomför en riskanalys för mänskliga rättigheter i enlighet med FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter. menar att förordningen inte kan anses ställa krav på due diligence. Frågan rör den närmare tolkningen av förordningen och ankommer i första hand på tillämpningen. Totalförsvarets forsknings- institut, Human Rights Watch och Reportrar utan gränser efterfrågar ett förtydligande av vad som ska anses utgöra allvarliga kränk- ningar av mänskliga rättigheter. Även detta rör den närmare tolkningen av förordningen. Det kan dock framhållas att av skäl 8 i förordningen framgår att riskerna särskilt gäller fall där cyberövervakningsutrustning är särskilt utformad för att möjliggöra intrång eller djup paketinspektion i infor- mations- och telekommunikationssystem för att utföra dold övervakning av fysiska personer genom övervakning, extraktion, insamling eller analys av data, inbegripet biometriska uppgifter, från dessa system. Det framgår vidare att produkter som används för rent kommersiella tillämpningar såsom fakturering, marknadsföring, kvalitetstjänster, användarnöjdhet eller nätsäkerhet i allmänhet inte anses medföra sådana risker. Regeringen ska ges möjlighet att meddela föreskrifter om tillståndskrav för export av cyberövervakningsutrustning En medlemsstat får anta eller behålla nationell lagstiftning om tillstånds- krav för viss export av cyberövervakningsprodukter som inte förtecknas i bilaga I till den nya PDA-förordningen. Det gäller de fall som en exportör har anledning att misstänka att produkterna är eller kan vara avsedda för användning i samband med internt förtryck eller allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt (artikel 5.3). Som framgår av promemorian är bakgrunden till regleringen av cyber- övervakningsprodukter att det förekommit export av it-övervakningspro- dukter till konfliktområden som där missbrukats i strid mot mänskliga rättigheter. Exempelvis har det förekommit att teknik som används på ett legitimt och reglerat sätt för brottsbekämpning har missbrukats för internt förtryck av auktoritära regimer (se till exempel kommissionens förslag till ny PDA-förordning COM(2016) 616 final av s. 6). Med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen på området har riskerna för att cyberövervakningsprodukter ska missbrukas blivit än mer fram- trädande sedan kommissionen presenterade sitt förslag. Som framhålls av bl.a. finns det därför starka skäl att mot- verka de risker som följer av export av sådana produkter. För som har en högteknologisk och exportinriktad industri är detta av särskild vikt. Ett utnyttjande av möjligheten i artikel 5.3 i den nya PDA-förordningen att införa ytterligare tillståndskrav skulle kunna leda till en bättre kontroll över sådana cyberövervakningsprodukter som inte förtecknas i bilaga I till samma förordning.