prop · H903169 · 2022-03-22 00:00:00 — De stabilitetsstödjande åtgärder som Riks- banken förfogar över är i huvudsak likviditetsstöd, vilket kan riktas till såväl hela eller delar av det finansiella systemet som till enskilda finan- siella företag, s.k. nödkredit. Att som sista låneinstans kunna tillföra likvi- ditet till enskilda finansiella företag är en av centralbankernas grund- läggande uppgifter och en grundförutsättning för att upprätthålla finansiell stabilitet. Utgångspunkten bör därför vara att , inom de regler som styr dess verksamhet, har det huvudsakliga ansvaret för att över- brygga tillfälliga behov av likviditet i stabiliserande syfte om kredit- marknaderna inte fungerar eller om det krävs för att kritiska funktioner i livskraftiga företag ska kunna upprätthållas. Det kan uppstå situationer när en central motpart som i grunden är livs- kraftig (solvent) och som lever upp till kraven på resurser i vattenfallet i EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktions- register inte har tillräckligt med likvida medel för att infria sitt åtagande mot clearingmedlemmarna. Dessa situationer kan uppstå till följd av obeståndshändelser eller störningar i andra funktioner i det finansiella systemet som den centrala motparten är beroende av för sin verksamhet. Om den centrala motparten inte kan få tillgång till likvida medel till en rimlig kostnad på marknaden kan det finnas skäl för i första hand central- banken att tillgodose likviditetsbehovet för att undvika att tillfälliga omständigheter, som kan vara utanför den centrala motpartens direkta kontroll, inte förvärras och därigenom säkerställa att kritiska funktioner kan upprätthållas. I dessa och liknande situationer torde den centrala mot- parten ha säkerheter av hög kvalitet. Det kan inte uteslutas att det inträffar obeståndshändelser som är så allvarliga att medlen i vattenfallet förbrukas och att den centrala motparten därför inte kan infria sina betalningsåtaganden gentemot kvarvarande clearingmedlemmar. Den centrala motparten behöver då använda sig av sin återhämtningsplan för att därigenom kräva in ytterligare medel från clearingmedlemmarna eller tvinga dessa att ta över positioner från den eller de clearingmedlemmar som hamnat på obestånd. Om en obestånds- händelse inträffar i en mycket stressad marknadssituation kan krav på ytterligare medel tvinga clearingmedlemmarna, t.ex. banker, att sälja av tillgångar till priser under eller långt under de som skulle råda under normala marknadsförhållanden. Det kan i sin tur leda till ett än större prisfall på dessa tillgångar och till att krisen sprider sig till andra delar av det finansiella systemet. Saknar den centrala motparten tillräckliga finan- siella resurser, om än tillfälligt, för att kunna ersätta kvarvarande clearing- 2021/22:169 medlemmar och åstadkomma en balanserad derivatportfölj, lever den inte upp till kraven i EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister och det är då tveksamt om företaget är solvent. Oavsett orsakerna till att en central motpart saknar tillräckliga finansiella resurser för att infria sina åtaganden, kan det finnas skäl att eller staten på annat sätt tillför företaget likviditet för att undvika resolu- tion. Resolution av en systemviktig central motpart är en kraftfull åtgärd som sannolikt är förenad med värdeförstörelse och spridningsrisker. Ett sådant stöd förutsätter dock att privata lösningar inte står till buds, att marknadsstörningen är tillfällig och att den centrala motparten i grunden är livskraftig eller bedöms kunna återfå livskraften förhållandevis snabbt men utan att hota den finansiella stabiliteten. EU-förordningen möjliggör för statligt stöd i krisförebyggande syfte EU-förordningen ger medlemsstaterna möjlighet att införa arrangemang för att lämna tillfälligt finansiellt stöd till en central motpart i syfte att avvärja en akut kris och därmed förhindra en värre situation som i för- längningen kan innebära att ett i grunden livskraftigt företag försätts i resolution. Bestämmelser om statligt stöd som kan lämnas till en central motpart i krisförebyggande syfte i akt och mening att undvika resolution finns i förordningen (artikel 22.4). Dessa bestämmelser är utformade som undantag från bestämmelsen om att mottagande av extraordinärt statligt stöd ska anses utgöra grund för att en central motpart bedöms fallera eller sannolikt kommer att fallera och därmed sannolikt försättas i resolution (artikel 22.3 e). De övriga resolutionsgrunderna finns i artikel 22.3 a–d i EU-förordningen. Stöd får bara lämnas till en solvent central motpart och stödet ska bidra till att företaget kan fortsätta tillhandahålla kritiska funk- tioner och avvärja hot mot den finansiella stabiliteten. Stöd får lämnas i form av garantier för nyemitterade skuldförbindelser (obligationer eller certifikat) eller i form av garantier till förmån för centralbanker. Stödet ska vidare vara tidsbegränsat och proportionellt mot den allvarliga störningen. Det får inte användas för att kompensera för förluster som företaget har dragit på sig eller sannolikt kommer att dra på sig . Stödet måste godkännas enligt de unionsrättsliga statsstödsreglerna. Kommis- sionens s.k. bankmeddelande (2013/C216/01) innehåller särskilda tillämp- ningsriktlinjer för statsstöd till kreditinstitut. Meddelandet är inte tillämp- ligt på centrala motparter utan de relevanta statsstödsreglerna för sådana företag är de som följer direkt av artiklarna 107–109 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt samt relaterade förordningar och andra EU-rättsakter (se artikel 2.39 i EU-förordningen). Det framstår emellertid som troligt att även prövning av statsstöd som riktas till centrala motparter kommer att vägledas av riktlinjerna i bankmeddelandet. Motsvarande före- byggande statligt stöd får enligt krishanteringsdirektivet lämnas till sol- venta kreditinstitut. I finns bestämmelser om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut i stödlagen. Som framgår ovan finns det skäl att vidta stabilitetsstödjande åtgärder för att avvärja en kris i en central motpart och minska risken att kritiska funktioner inte kan upprätthållas och därigenom att krisen sprider sig till andra delar av det finansiella systemet. Mot denna bakgrund bör det införas bestämmelser i den nya kompletteringslagen om att förebyggande statligt stöd ska få lämnas till en livskraftig central motpart som är auktoriserad i enligt EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i . Stödet bör få lämnas genom garantier för nyemitterade skuldförbindelser eller garantier till för återbetalning av likviditetsstöd som banken lämnar till en central motpart. Beslut om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut enligt stödlagen fattas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, den s.k. stödmyndigheten (1 kap. 3 §). är stödmyndighet vid tillämpning av stödlagen (1 kap. 2 § förordningen [2015:1035] om före- byggande statligt stöd till kreditinstitut och 1 § andra stycket förordningen [2007:1447] med instruktion för ). På motsvarande sätt bör beslut om förebyggande statligt stöd till centrala motparter fattas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Som utgångs- punkt bör det vara som är stödmyndighet också i fråga om en central motpart. I likhet med det som gäller enligt stödlagen bör en bestämmelse som ger stödmyndigheten rätt till ersättning för förvaltnings- kostnader införas i kompletteringslagen. Sådan ersättning bör finansieras av stabilitetsfonden (se avsnitt 9.3). riksbank framför att centrala motparter inte finansierar sig genom skuldinstrument. Enligt regeringens uppfattning är det dock inte uteslutet att sådan finansiering kan förekomma. bör ha lämpliga verktyg i en sådan situation. Det bör därför tas in bestämmelser i kompletteringslagen om att stödmyndigheten ska få lämna garantier till en central motpart för dess nyemitterade skuldförbindelser. Förbyggande statligt stöd ska få lämnas först efter att avtal har ingåtts mellan staten och stödmottagaren eller dess ägare. Av avtalsvillkoren bör framgå den ersättning som stödmottagaren ska betala för statens för- väntade kostnader för stödet, inbegripet kostnader för att administrera stödet. I promemorian föreslås att det ska införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om stödet. Regeringen anser att det är fråga om sådana före- skrifter som regeringen kan meddela med stöd av 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen. I den nya kompletteringslagen bör det därför tas in en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer enligt den bestämmelsen i regeringsformen kan meddela ytterligare föreskrifter om villkor för förebyggande statligt stöd och föreskrifter om avtal om sådant stöd. I förordningen om före- byggande statligt stöd till kreditinstitut, som kompletterar stödlagen, finns bestämmelser om att avtal om förebyggande statligt stöd ska kräva regeringens godkännande. Motsvarande krav på att avtal som rör före- byggande statligt stöd till en central motpart ska kräva regeringens god- kännande bör regleras genom föreskrifter meddelade av regeringen. Genom sådana föreskrifter kan också begränsningar av eller förbud mot rörlig ersättning till ledande befattningshavare införas. Det bör tas in en bestämmelse i kompletteringslagen om att värdering i enlighet med artiklarna 24.2, 25 och 26 i EU-förordningen måste göras innan ett beslut om förebyggande statligt stöd kan fattas. Detta bör ske för att det ska kunna bedömas om kriterierna för resolution är uppfyllda. 2021/22:169 Genom hänvisningen till artikel 26 får en preliminär värdering ligga till grund för ett beslut om förebyggande statligt stöd. Närmare om likviditetsstöd till en central motpart En central motpart som hanterar transaktioner i svenska kronor och är del- tagare i RIX-systemet har möjlighet att placera överskotts- likviditet i (RIX-systemet är betal- ningssystem för stora betalningar mellan banker, clearingorganisationer, och ). Därtill har centrala motparter som står under tillsyn möjlighet att ansöka om en s.k. nöd- kredit. Enligt lagen (1988:1385) om riksbank, i det följande benämnd riksbankslagen, får , om det finns synnerliga skäl, i likviditetsstödjande syfte och på särskilda villkor bevilja kredit eller lämna garanti till sådana bankinstitut och svenska företag som står under tillsyn av (6 kap. 8 §). Förslaget till ny riksbankslag inne- håller en motsvarande bestämmelse (s.k. särskilt likviditetsstöd). I den föreslagna nya bestämmelsen ges som exempel på synnerliga skäl att nödkrediten behövs för att motverka allvarliga störningar av det finansiella systemet i (prop. 2021/22:41 s. 106). möjlighet att ställa ut garantier tas bort i den föreslagna nya bestämmelsen, bl.a. med hänsyn till de garantier som kan lämnas vid tillämpning av regelverket om hantering av finansiella företag i kris (samma prop. En nödkredit lämnas i syfte att tillfälligt tillgodose ett företags behov av likviditet. Det förutsätter att företaget bedöms vara livskraftigt i meningen att det sannolikt åter kommer att kunna finansiera sin verksamhet på den privata marknaden och att nödkrediten är tillfällig. I det ligger att riksbankslag vilar på förutsättningen att det aktuella företaget inte uppen- barligen är insolvent (prop. 2015/16:5 s. 658 och prop. 2021/22:41 s. 107). Förebyggande statligt stöd bör, som framgår ovan, få lämnas i form av en garanti för sådan kredit som en central motpart ansöker om hos Riks- banken. Lämnandet av statlig garanti förutsätter att villkoren för stöd en- ligt kompletteringslagen är uppfyllda enligt den prövning som regeringen eller stödmyndigheten gör. Enligt inkomstskattelagen (1999:1229) är stöd som lämnas enligt lagen om resolution och stödlagen ett skattepliktigt näringsbidrag om det inte redo- visas som en skuld i räkenskaperna eller avser betalning för nyemitterade eller egna aktier (29 kap. 2 §). Motsvarande bör gälla förebyggande statligt stöd till en central motpart som är av samma karaktär. Bestämmelsen i inkomstskattelagen bör justeras i enlighet med detta. 9.2Statligt stöd till en central motpart under resolution Regeringens förslag: Om det behövs för att motverka allvarliga nega- tiva effekter på stabiliteten i det finansiella systemet och för att resolu- tionsverktygen ska kunna tillämpas mer effektivt, ska Riksgälds- kontoret i likviditetsstödjande syfte få besluta att –ge lån till en central motpart i resolution eller ett broinstitut, eller –utfärda garantier avseende tillgångar och förpliktelser för en central motpart i resolution eller ett broinstitut. Särskild hänsyn ska tas till om åtgärden behövs för att förhindra eller begränsa spridningseffekter. Åtgärderna ska även få beslutas i förhållande till en köpare vid tillämpning av försäljningsverktyget. Statligt stöd under resolution ska få lämnas efter att avtal som rör stöd har ingåtts mellan staten och stödmottagaren eller dess ägare. Statligt stöd under resolution ska få lämnas bara om Riksgälds- kontoret fastställer att det finns ett allvarligt hot mot den finansiella stabiliteten. –inhämta bedömning av om det finns ett allvar- ligt hot mot den finansiella stabiliteten, och –ge möjlighet att lämna sin bedömning av om det finns ett allvarligt hot mot den finansiella stabiliteten. ska underrätta regeringen om att myndigheten har fastställt att det finns ett allvarligt hot mot den finansiella stabiliteten och även ange grunderna för detta. Stödet ska så långt som möjligt utformas på ett affärsmässigt sätt och så att en snedvridning av konkurrensen förhindras. Statens långsiktiga kostnader för stödet ska hållas så låga som möjligt. Stödet ska utformas så att statens insatser i möjligaste mån kan återfås. Staten ska tillförsäkras ersättning eller annan kompensation för sitt risktagande, om inte synnerliga skäl talar emot det. Om det finns synnerliga skäl ska avsteg få göras från bestämmelserna om ränta och avgifter i budgetlagen. ska ha rätt till skälig ersättning för kostnader och utlägg som har uppkommit i samband med resolutionsåtgärder enligt EU-förordningen och för sådana kostnader och utlägg som uppkommit i samband med beslut om stöd under resolution och åtgärder för att lämna sådant stöd. Det ska införas en upplysningsbestämmelse i den nya kompletterings- lagen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela ytterligare föreskrifter om villkor för statligt stöd under resolution och föreskrifter om avtal om sådant stöd. Om överväger att besluta om statligt stöd under resolution ska myndigheten med ett eget yttrande i saken, till regeringen överlämna frågan om huruvida åtgärden med hänsyn till risken för direkta budgeteffekter eller systemeffekter som sannolikt kommer att leda till direkta budgeteffekter kan godtas. En fråga som överlämnas till regeringen ska prövas skyndsamt. Stödet ska behandlas som näringsbidrag enligt inkomstskattelagen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Enligt promemorians förslag ska det i stället för en upplysnings- bestämmelse införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet 2021/22:169 som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om statligt stöd under resolution. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. påpekar att för en effektiv tillämpning av verktyget behöver regeringens prövning om godkännande kunna ske med kort varsel. riksbank anför att den kan ge lik- viditetsstöd i resolution till ett broinstitut bara om detta är ett kreditinstitut, eftersom broinstitut helt eller delvis ägs av staten och förbudet mot monetär finansiering i förbjuder centralbanker inom EU att ge kredit till andra offentligägda företag än kreditinstitut. Skälen för regeringens förslag Statligt stöd under resolution En trolig anledning till att en central motpart försätts i resolution är att den saknar tillräckliga finansiella resurser för att kunna infria åtaganden mot kvarvarande clearingmedlemmar även efter det att återhämtningsåtgärder vidtagits. Det kan finnas omständigheter som gör att det är olämpligt ur stabilitetssynpunkt att kräva att clearingmedlemmarna bidrar med ytter- ligare finansiella resurser i resolution. Om det råder turbulens på de finan- siella marknaderna kan ytterligare finansiella bidrag, utöver de, sannolikt stora, bidrag de kvarvarande clearingmedlemmarna redan bidragit med, medföra att vissa av dem får betydande finansiella svårigheter och i värsta fall själva hamnar på obestånd. ska vid resolution genomdriva alla den cen- trala motpartens befintliga och utestående rättigheter, inklusive alla avtals- enliga skyldigheter för clearingmedlemmar att bidra med medel vid åter- hämtning eller att ta över positioner från clearingmedlemmar på obestånd, innan resolutionsverktygen tillämpas (artikel 27.3 a i EU-förordningen). kan, med hänsyn till risken för finansiell instabi- litet och spridningseffekter, helt eller delvis avstå från att genomdriva de relevanta befintliga och utestående skyldigheterna (artikel 27.4). Om skälen för ett avstående inte längre kvarstår får resolutionsmyndigheten genomföra de återstående åtgärderna efter det att den centrala motparten ansetts fallera eller sannolikt komma att fallera (arti- kel 27.5). I EU-förordningen anges vidare att en central motparts fallissemang kan ske under omständigheter som innebär att resolutionsåtgärder behöver vid- tas och t.o.m. innan alla återhämtningsåtgärder vidtagits (skäl 43). Ett snabbt agerande av resolutionsmyndigheten bidrar i regel till att återupprätta förtroendet för den centrala motparten och därmed till att minska risken för spridningseffekter och kostnader för finansiell insta- bilitet. På motsvarande sätt som ett genomdrivande av befintliga och ute- stående avtalsenliga skyldigheter kan bli destabiliserande, kan det finnas omständigheter som gör det svårt eller olämpligt att tillämpa resolutions- verktygen i resolutionsfasens inledning. I synnerhet gäller det verktyg som ålägger clearingmedlemmarna att bidra med ytterligare finansiella resur- ser, i första hand förlustfördelningsverktyget (artiklarna 30 och 31). Även tillämpningen av positionsfördelningsverktyget (artikel 29) skulle kunna ha destabiliserande effekter om det råder finansiell oro. Genomdrivande av återhämtningsåtgärder eller en alltför snabb tillämp- ning av resolutionsverktyg riskerar alltså att få negativa effekter på den finansiella stabiliteten. Till dess att resolutionsmyndigheten kan häva den akuta finansieringssituationen genom att ålägga clearingmedlemmarna eller, i förekommande fall, borgenärerna att tillföra ytterligare finansiella resurser eller på annat sätt åstadkomma en balanserad derivatportfölj utan att det ger upphov till instabilitet eller negativa spridningseffekter, behöver den centrala motparten snabbt tillföras extern bryggfinansiering. Sådan finansiering kan vara extraordinärt offentligfinansiellt stöd så som det definieras i EU-förordningen (artikel 2.30). Mot denna bakgrund bör , för att motverka allvarliga negativa effekter på det finansiella systemet och för att kunna tillämpa resolutionsverktygen mer effektivt, ha möjligheten att få lämna temporärt finansiellt stöd till en central motpart under resolution. Särskild hänsyn ska tas till om syftet med stödet är att förhindra eller begränsa spridningseffekter. Med att stödet ska vara temporärt avses att det endast ska lämnas till dess att befintliga och utestående skyldigheter kan verkställas eller att resolutionsverktygen kan börja tillämpas utan att det får negativ påverkan på den finansiella stabiliteten. Stödet syftar således till att tillgodose ett tillfälligt behov av likviditet för att underlätta resolutionen, inte till att absorbera förluster. Stödet är därmed inget åsidosättande av EU-förordningens bestämmelser om att det är den centrala motpartens aktieägare, i första hand, och i andra hand dess borgenärer som ska bära förluster (jfr artikel 23.1 b och c). Enligt EU-förordningen får resolutionsmyndigheten ingå kontrakt om att låna eller erhålla andra former av finansiellt stöd om det krävs för att tillgodose temporära behov av likviditet i syfte att säkerställa en ändamåls- enlig tillämpning av resolutionsverktygen (artikel 44). En rimlig tolkning är att förordningen därmed ger utrymme för att resolutionsmyndigheten ska få lämna temporärt finansiellt stöd under resolution. Det kan noteras att krishanteringsdirektivet (artikel 101) möjliggör för resolutionsmyndig- heten att lämna likviditetsstöd, i form av krediter (lån) eller statliga garantier, till ett kreditinstitut eller värdepappersbolag i resolution eller ett broinstitut. På samma sätt som när det gäller förebyggande statligt stöd bör bestäm- melserna om statligt stöd under resolution utformas så att sådant stöd får lämnas först efter att det ingåtts ett avtal mellan staten och stödmottagaren eller dess ägare. Som nämns ovan bör temporärt statligt stöd till en central motpart under resolution bara få lämnas om och så länge det finns ett allvarligt hot mot den finansiella stabiliteten. Det är därför viktigt att beslut om stöd grundas i en gedigen analys av stabiliteten i det finansiella systemet och att löpande fastställer att ett sådant hot faktiskt föreligger. bör kommunicera ett fastställande med regeringen. När ska fastställa att det finns ett allvarligt hot mot den finansiella stabiliteten bör bedömning i frågan inhämtas. är den myndighet under regeringen som har det huvudsakliga ansvaret för att följa och analysera den finansiella stabiliteten i . bör även ge möjlighet att lämna sin bedömning i frågan. har det huvudsakliga ansvaret för övervakningen av den finansiella infrastrukturen i och 2021/22:169 gör regelbundet djupgående analyser och bedömningar av den finansiella stabiliteten i . I promemorian föreslås att det ska införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om stöden. Regeringen anser att det är fråga om sådana före- skrifter som regeringen kan meddela med stöd av 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen (se avsnitt 9.1). I den nya kompletteringslagen bör det därför tas in en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer enligt den bestämmelsen i regeringsformen kan meddela ytterligare föreskrifter om villkor för statligt stöd under resolution och föreskrifter om avtal om sådant stöd. Genom sådana föreskrifter kan närmare villkor om stöd får lämnas och begränsningar av eller förbud mot rörlig ersättning till ledande befatt- ningshavare införas (se även avsnitt 9.1). Det stöd till en central motpart under resolution som föreslås i denna proposition bör för att kunna lämnas vara förenligt med EU:s statsstöds- regler. bör ha rätt till skälig ersättning för kostnader och utlägg som har uppkommit i samband med resolutionsåtgärder enligt EU-förordningen och för sådana kostnader och utlägg som uppkommit i samband med beslut om stöd under resolution och åtgärder för att lämna sådant stöd. Sådan ersättning bör finansieras av stabilitetsfonden (se av- snitt 9.3). Stöd när broinstituts- eller försäljningsverktygen tillämpas kan välja att överföra hela eller delar av den livs- kraftiga verksamheten i en central motpart som försatts i resolution till ett s.k. broinstitut. När ett broinstitut upprättas kommer skulder och tillgångar samt andra skyldigheter och rättigheter, med vissa undantag, att föras över från den centrala motparten i resolution (artikel 42.1). Det innebär att bro- institutet behöver ha tillräckliga resurser för att infria åtaganden mot clearingmedlemmar i den utsträckning dittills vidtagna resolutionsåtgärder inte lyckats åstadkomma en balanserad derivatportfölj.