prop · H903280 · 2022-07-26 00:00:00 — 1993/94:250 Reformering av det allmänna pensionssystemet). Utformning och lagreglering av premiepensionssystemet beslutades av 1998 genom antagande av lagförslagen i propositionen Inkomstgrundad ålderspension, m.m. (prop. 1997/98:151). beslut innebar att det allmänna ålderspensionssystemet omvandlades från ett förmånsbestämt fördelningssystem, som utgick från tidigare inkomster, till ett avgiftsbestämt fördelningssystem, som utgår från vilka inbetalningar till systemet som gjorts, med inslag av individuell fondering. I det reformerade ålderspensionssystemet skulle huvuddelen av inbetalda ålderspensionsavgifter användas för att finansiera utgående inkomstrelaterade pensioner. Därutöver skulle en mindre del byggas upp som ett fullt ut fonderat premiereservsystem, inom vilket den enskilde skulle ges rätt att bestämma över medlens placering. Detta premiereservsystem gavs benämningen premiepension. Syftet med premiepensionssystemet är att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom den allmänna pensionen. Ytterligare ett syfte är att göra det möjligt för enskilda att själva påverka sin pension genom egna val av fonder. Till grund för beräkning av inkomstpension och premiepension ligger pensionsrätten. Den fastställs på grundval av pensionsunderlaget, dvs. summan av den fastställda pensionsgrundande inkomsten och de fastställda pensionsgrundande beloppen. Pensionsrätten motsvarar av pensionsunderlaget. Av den fastställda pensionsrätten utgör pensionsrätt för inkomstpension och 2,5 procent- enheter pensionsrätt för premiepension. De medel som motsvarar fastställd 2021/22:280 pensionsrätt för premiepension fonderas och de enskilda pensionsspararna har möjlighet att själva bestämma över förvaltningen av de medel som fonderas för deras räkning. Placering av medlen och val av förvaltning sker genom val av fonder på fondtorget för premiepensionen. Den enskilda pensionsspararen kan när som helst ändra sitt val. Om en enskild pensionssparare inte gör något val placerar medlen i det statliga förvalsalternativet (AP7 Såfa) som förvaltas av Sjunde AP-fonden. är försäkringsgivare och ska erbjuda pensionsspararna olika placeringsalternativ i fondförsäkring, där statens förvalsalternativ AP7 Såfa ingår. Det innebär att är andelsägare till samtliga fondandelar i de fonder som förvaltas av Sjunde AP- fonden. har i samarbetsavtal med Sjunde AP- fonden bl.a. reglerat vad som ska gälla för köp och inlösen av fondandelar och fondinformation. I rollen som försäkringsgivare ingår även att vid var tid hantera köp och försäljning av fondandelar inför pensionsutbetalningar, vid flytt från fondförsäkring till traditionell försäkring och vid dödsfall. För dessa transaktioner behövs aktuella fondandelsvärden. 4.2Sjunde AP-fonden inrättas för att förvalta förvalsalternativet I samband med att lagstiftningen om allmän tilläggspension trädde 1960 bildades AP-fonden (Allmänna pensionsfonden). Förvaltningen av AP-fondens medel uppdrogs åt tre fondstyrelser. När AP-fonden fick rätt att placera i aktier inrättades även en fjärde fondstyrelse. inrättades de s.k. löntagarfondstyrelserna inom ramen för AP-fonden. Dessa fondstyrelser skulle, liksom fjärde fondstyrelsen, i första hand placera tillgångarna i aktier. En femte fondstyrelse inrättades också i samband med att AP-fondens placeringsmöjligheter utökades . Efter riksdagsbeslut avvecklades löntagarfondstyrelserna 1992. De tillgångar och skulder som då förvaltades av dessa styrelser fördes över till gemensam förvaltning av en nyinrättad avvecklingsstyrelse i avvaktan på en total utskiftning . Avvecklingsstyrelsen ombildades till sjätte fondstyrelsen. Idet nya ålderspensionssystemet som skapades innehade AP-fonden en buffertfunktion som Första–Fjärde AP-fonderna har än . Om inbetalda ålderspensionsavgifter översteg vad som skulle betalas ut i pension överfördes de överskjutande medlen till AP-fonden. Om det som skulle betalas ut i pension i stället översteg inbetalda ålderspensionsavgifter hämtades återstoden av det som skulle betalas ut från AP- fonden. När fattade beslut om en genomgripande reformering av det allmänna pensionssystemet inrättades en sjunde fondstyrelse inom AP-fonden. Sjunde fondstyrelsens uppgift var att i en särskild fond, Premiesparfonden, inom ramen för det då nyskapade premiepensionssystemet, förvalta premiepensionsmedel åt de pensionssparare som inte utnyttjade möjligheten att själva välja fonder. Utgångspunkten för sjunde fondstyrelsens förvaltning av fondmedlen var att den totala risknivån skulle vara låg, som medlen skulle ge så god avkastning som Prop. 2021/22:280 möjligt. Reformen innebar även att det skulle finnas en eller flera statliga kapitalförvaltare som förvaltar premiepensionsmedel åt de personer som ville välja en statlig lösning. Uppgiften att förvalta medlen för dem som aktivt ville välja en statlig lösning gavs sedan åt sjunde fondstyrelsen och medlen skulle förvaltas i en ny särskild fond benämnd Premievalsfonden. Som ett led i reformeringen av allmänna pensionssystemet (se prop. 1999/2000:46 AP-fonden i det reformerade pensionssystemet) genomfördes en omorganisation av AP-fonden, vars behållning bedömdes vara större än vad som kunde motiveras av dess funktion som buffertfond. En del av AP-fondens medel överfördes till statskassan. Återstående medel i AP-fonden delades upp i fyra lika stora buffertfonder med identiska placeringsregler. Övergången till den nya organisationen skedde genom att dåvarande tredje fondstyrelsen lades ner och verksamheten fördes över till första fondstyrelsen. Dåvarande första, andra och fjärde fondstyrelserna bytte också namn till Första, Andra respektive medan femte fondstyrelsen bildade Tredje AP-fonden. I samband med detta bytte även dåvarande sjätte och sjunde fondstyrelserna namn till respektive Sjunde AP-fonden. De lagändringar genom vilka omorganisationen skedde trädde i kraft . I samband med detta slopades även ett krav på att den totala risknivån ska vara låg när det gäller förvaltningen av Premievalsfonden. 4.3Utvecklingen av förvalsalternativet inom premiepensionen beslutade om ändringar av utformningen av förvalsalternativet inom premiepensionen med anledning av propositionen Ändringar i premiepensionssystemet (prop. 2009/10:44). Undersökningar hade visat att endast en mindre andel av pensionsspararna upplevde sig ha tillräckliga kunskaper för att själva ta hand om sitt premiepensionssparande. Behovet av goda statliga alternativ för dem som inte själva vill sätta ihop en lämplig premiepensionsportfölj ansågs därför vara stort. Det ansågs även att det fanns ett behov för de flesta pensionssparare av att justera risknivån i portföljen över tiden så att risken blir lägre ju närmare pensioneringen spararen kommer. Det ansågs vidare att premiepensionssystemet, som en del av ett statligt obligatoriskt pensionssystem, borde vara utformat så att det passar individer med olika kunskap och engagemang. Premiesparfonden avvecklades och ett nytt förvalsalternativ skapades: statens årskullsförvaltningsalternativ, AP7 Såfa. AP7 Såfa ersatte Premiesparfonden och fick en generationsfondsprofil. Med den placeringsinriktningen är andelen aktieplaceringar, som allmänt sett är mer riskfyllda, högre när spararen är yngre. Andelen ränteplaceringar, som typiskt sett är mindre riskfyllda, ökar i takt med spararens ålder. Såfa av två s.k. byggstensfonder: AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond. 2021/22:280 Fram till och med det att en sparare uppnår består AP7 Såfa helt av innehav i AP7 Aktiefond. Därefter minskar andelen aktiefond medan andelen räntefond ökar i motsvarande mån. På så sätt utsätts spararen för allt mindre risk då fördelningen i AP7 Såfa stannar på två tredjedelar räntefond och en tredjedel aktiefond. I samband med införandet av AP7 Såfa som förvalsalternativ inom premiepensionssystemet slopades ett krav på låg risknivå i placeringarna. Det ansågs vara olämpligt att erbjuda samma risknivå för personer i olika åldrar och stadier av arbetslivet. En annan förändring som då genomfördes var att förvalsalternativet gjordes valbart inom premiepensionssystemet, dvs. det blev möjligt att aktivt välja att flytta tillbaka premiepensionsmedel till AP7 Såfa. Detta hade tidigare inte varit fallet i fråga om Premiesparfonden. Därigenom minskade även behovet av den statliga valbara fonden Premievalsfonden och den avvecklades därför. Vid reformeringen 2009 angavs inte i lag mer exakt hur generationsfondsprofilen hos AP7 Såfa skulle utformas. Avsikten var att Sjunde AP- fonden skulle kunna ges så stor flexibilitet som möjligt i förvaltningen av förvalsalternativet. En följd av att kravet på en låg risknivå i förvalsalternativet slopades var att medlen inom förvalsalternativet i större utsträckning kom att placeras i aktier i stället för i obligationer. I samband med införandet av AP7 Såfa som förvalsalternativ inom premiepensionen gavs Sjunde AP-fonden i uppdrag att utöver förvalsalternativet även tillhandahålla placeringsalternativ med skilda riskprofiler och god kostnadseffektivitet. Det ansågs ligga i pensionsspararnas intresse att staten ger spararna möjlighet att förändra sin riskprofil utöver förvalsalternativet. Detta avsågs underlätta för de pensionssparare som vill göra ett aktivt val, men som har svårt att sätta samman en portfölj som matchar deras riskprofil samt löpande följa hur portföljen utvecklas och vid behov göra justeringar i den. För att tillgodose detta intresse inrättades statliga portföljer med olika risknivå. ges pensionsspararna möjlighet att placera sina medel i någon av de statliga fondportföljerna AP7 Försiktig, AP7 Balanserad och AP7 Offensiv. För att uppnå likvärdiga förutsättningar för förvaltningen hos Sjunde AP-fonden jämfört med övriga premiepensionsalternativ gjordes bestämmelserna i lagen (2004:46) om värdepappersfonder, förkortad LVF, i allt väsentligt tillämpliga för fonden och dess verksamhet. Placeringsreglerna utgår från och rådets direktiv /65/EG av om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), i det följande benämnt UCITS-direktivet, och är utformade för daglig handel med värdepapper. För att säkerställa att andelsägaren, dvs. pensionsspararen, ska kunna få sina fondandelar inlösta på begäran och för att underlätta värderingen av fondandelarna, innehåller placeringsreglerna krav på likviditet. Andel pensionssparare i förvalsalternativet Vid skapandet av premiepensionssystemet var det en utbredd uppfattning att valfrihet vid kapitalplaceringar skulle intressera och gynna breda befolkningsgrupper. Att avstå från ett aktivt val förväntades leda till en lägre pension än att göra ett aktivt val. En omfattande marknadsföringskampanj genomfördes som framhöll vikten av att göra ett aktivt fondplaceringsval. Resultatet blev att av de 4,4 miljoner pensionsspararna valde fonder på fondtorget i det första valet. Under de efterföljande åren sjönk emellertid andelen som gjorde egna val drastiskt och andelen förstagångsväljare vars pensionsmedel placerades i Premiesparfonden ökade. lät av de nya pensionsspararna sina medel placeras i Premiesparfonden och av det totala antalet pensionssparare hade då sina medel i Premiesparfonden. Vid utgången av 2020 omfattade premiepensionssystemet 7,5 miljoner pensionssparare och pensionärer och det totala marknadsvärdet av de tillgångar som fanns placerade i systemet uppgick då till . Detta utgör omkring en fjärdedel av den svenska fondmarknaden. Enligt Sjunde AP-fondens årsredovisning förvaltade Sjunde AP-fonden vid utgången av det året sammanlagt varav i AP7 Aktiefond och i AP7 Räntefond. Det betyder att knappt två tredjedelar av tillgångarna inom premiepensionssystemet finns placerade hos Sjunde AP-fonden. 4.5Ett reformerat fondtorg för premiepensionen I pensionsöverenskommelsen anges att premiepensionssystemet ska reformeras i enlighet med ett antal principer. Överenskommelsen anger bl.a. att premiepensionen är en socialförsäkring för vilken staten måste ta ett tydligare ansvar. Vidare slår den fast att förvalet (Sjunde AP- fonden) är utgångspunkten i försäkringen där staten ansvarar för att ge en kostnadseffektiv och trygg pensionsförsäkring under hela livet, med en målsättning om en avkastning som långsiktigt överstiger inkomstindex. När det gäller risknivån i förvalet anger överenskommelsen att denna bör ses över, samt att det sparare bör ha möjlighet att justera den individuella risknivån. Som framgår av avsnitt 3 togs promemorian Förvalsalternativet inom premiepensionen fram inom mot bakgrund av Pensionsgruppens överenskommelse. Som en följd av pensionsöverenskommelse tillsattes även en utredning med uppdrag att se över fondtorget för premiepensionen. Utredningen redovisade sitt uppdrag i betänkandet Ett bättre premiepensionssystem (SOU 2019:44) . Utredningens förslag behandlas i propositionen Ett bättre premiepensionssystem (prop. 2021/22:179), som beslutades . beslutade att anta lagförslagen i propositionen om bl.a. ett upphandlat fondtorg för premiepensionen och ett lagstadgat mål för premiepensionssystemet. 2021/22:280 Lagändringarna innebär att premiepensionssystemet ska ha som mål att erbjuda ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension och att avkastningen på pensionsspararnas fonderade medel bör vara tydligt högre än förändringen av inkomstindex men utan garantier för viss avkastning. ska avkastningsmålet efter hand ha en minskad betydelse till förmån för allt mer förutsägbara och stabila utbetalningar. Det nya målet och ett nytt regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepensionen gäller . ska erbjuda pensionsspararna en valfrihet i fråga om hur deras premiepensionsmedel placeras. Förvalsalternativets mål och utformning Förvalsalternativet bör ha till ändamål att Regeringens bedömning: Sjunde AP-fondens förvaltning bör även fortsättningsvis ske för de ändamål som anges i bestämmelserna om premiepension i socialförsäkringsbalken. Det bör inte införas något kompletterande mål för förvalsalternativet om att minimera risken för låga pensionsutfall och maximera förutsätt- ningarna för bra pensionsutfall. Det bör inte anges i lag vilka närmare mål som ska gälla för avkast- ningen eller risknivån i förvalsalternativet. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer inte med I promemorian föreslås att det ska införas ett kompletterande mål för förvalsalternativet om att minimera risken för låga pensionsutfall och maximera förutsättningarna för bra pensionsutfall, vid sidan av de ändamål som för förvaltningen som framgår av bestäm- melserna i socialförsäkringsbalken. I promemorian föreslås inget lag- stadgat mål för förvalsalternativet inom premiepensionen men bedöm- ningen görs att avkastningen löpnade och långsiktigt bör överstiga inkomstindex med 3–. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Andra AP-fonden och an- ser att det bör formuleras ett övergripande mål för förvaltningen, men är kritiska till det mål som föreslås i promemorian. Fonderna anför att det kan finnas ett motsatsförhållande mellan att minimera riskerna för ett lågt pensionsutfall och att maximera förutsättningarna för ett bra pensions- Andra AP-fonden anser att en mer ändamålsenlig målformulering skulle kunna vara att fondmedlen ska förvaltas på ett sådant sätt att de blir till största möjliga nytta för pensionsspararna inom förvalsalternativet och att målet ska konkretiseras av Sjunde . fonden anser att målformuleringen bör tydliggöra att det måste till en av- vägning mellan risken för låga pensionsutfall och möjligheterna till bra avstyrker förslaget till målstyrning och framför att det föreslagna målet innebär att det även fortsättningsvis är styrelsen för Sjunde AP-fonden som bestämmer risknivån. Föreningen anser att det är ett viktigt politiskt beslut att närmare fastställa vilket avkastningsmål som ska eftersträvas och vilken risk som är acceptabel. Föreningen lyfter fram att det även finns en samhällsaspekt av risken för att förvaltningen ger ett negativt resultat. vid anser att promemorian innehåller skrivningar som ger uttryck för flera olika mål som inbördes är motstridiga. Förväntningarna om risk och avkastning överensstämmer inte med finansiell teori. LO anser att premiepensionen är ett olämpligt inslag i det allmänna pensionssystemet. LO kan varken till- eller avstyrka de konkreta förslagen men noterar att de innebär väsentliga förbättringar jämfört med dagens ordning. och anser att det bör formuleras separata mål för förvalsalternativet under sparandefasen respektive utbetalningsfasen. framhåller att det i promemorian föreslås två statliga förvalsprodukter med olika syfte och utformning och att det därför bör införas två separata mål som är anpassade till respektive produkts syfte. Myndigheten anser även att det kan övervägas om s.k. hävstång borde användas i fortsättningen som riskjusterande teknik i förvaltningen. (), () och SKPF Pensionärerna anser att målet för förvaltningen bör vara att ge en avkastning som långsiktigt tydligt överstiger utvecklingen av inkomstindex. De anser att risknivån bör vara acceptabel och att avkastningen bör vara trygg och stabil över tiden. Sjunde AP- fonden avstyrker promemorians förslag och anser att målet för förvaltningen bör vara att ge en avkastning som långsiktigt tydligt överstiger utvecklingen av inkomstindex. Ytterligare kvantitativa mål behöver enligt fonden motiveras och underbyggas på ett tydligt sätt. Risknivån i förvaltningen behöver dock vara relativt hög för att premiepensionen ska kunna uppnå en sådan avkastning. När det gäller regleringen av förvalsalternativet anser fonden att en mer överskådlig lagstiftning kan uppnås om den hålls samman i ett eget avsnitt i lagstiftningen. SPF Seniorerna avstyrker förslaget och anser att det saknas behov av förändringar i förvalsalternativet rent generellt. SPF Seniorerna anser att det är ensidigt att fastställa ett mål som är baserat på statens ambitionsnivå och att flertalet pensionssparare i förvalsalternativet rimligen förväntar sig en premiepension omkring genomsnittet, utan alltför stor risk för överraskningar, och att den fortsatta användningen av s.k. hävstång därför bör övervägas. Tredje AP-fonden anser att målet bör vara förvaltningen bara ska bedrivas i pensionsspararnas intresse. Fonden anser att det är orimligt att ställa höga krav både på avkastningen och förutsägbarheten i framtida pensionsnivåer samt att avkastningsmålet bör fastställas av styrelsen för Sjunde AP- fonden. anser att förvaltningen bör ha som övergripande mål att inom ramen för en socialt och miljömässigt hållbar utveckling minimera risken för låga pensionsutfall och maximera förutsättningarna för bra pensionsutfall. föreslår även en omstrukturering av regleringen i lagen om Sjunde AP-fonden på så sätt att samtliga regler för Sjunde AP-fonden bör finnas samlade i ett kapitel. framhåller betydelsen av ett långsiktigt perspektiv och anser att det målet bör vara att förvaltningen ska ske på ett sätt som leder till ekonomisk trygghet under ålderdomen. , Inspektionen för socialförsäkringen och TCO anser att det är positivt att inslaget av socialförsäkring i 2021/22:280 premiepensionen får ett tydligare genomslag. PRO, RPG och SKPF anser att en insättningsgaranti bör införas för att pensionsspararna ska få ytter- Skälen för regeringens bedömning Ett nytt övergripande mål för premiepensionssystemet har införts Det nya målet för premiepensionssystemet, som gäller enligt det regelverk som trädde i kraft grundar sig pensions- överenskommelse (prop. 2021/22:179 s. 36–48). Enligt det nya målet ska premiepensionssystemet erbjuda ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension. Detta innebär att pensionsspararnas fonderade medel ska ge en avkastning som är tydligt högre än förändringen av inkomstindex men utan garantier för avkastningen. Efterhand ska avkastningsmålet ha en minskad betydelse till förmån för allt mer förutsägbara och stabila utbe- En särskild princip om valfrihet ska därutöver gälla (64 kap. 2 a§ socialförsäkringsbalken). Målet uttrycker det grundläggande slutmålet för premiepensionen, dvs. att leverera en god, trygg och stabil pension (sam- 43–45). Med trygg och stabil pension avses en pensionsutbe- talning med låg volatilitet. Även om pensionskapitalet kan möta kraftiga såväl nedgångar som uppgångar under förvärvslivet bör de försäkrade kunna känna trygghet i att premiepensionssystemet under utbetalnings- tiden ger pensionsutbetalningar som är tillräckligt förutsägbara och stabila. Placering av medel på kapitalmarknaden är förenat med risk. risk ger möjlighet till en högre avkastning, men kan också innebära det Naturligtvis bör avkastningen vara så hög som möjligt, men balanseras mot målet om en trygg pension. göras en avvägning mellan högsta möjliga avkastning och rimlig trygghet. Utifrån socialförsäkringens grundläggande syfte att ge ekonomisk trygg- het bör trygghet normalt prioriteras , vilket dock inte är liktydigt med total frånvaro av risk. Enligt regeringens förslag ska därför avkastningsmålet efter hand ha en minskad betydelse till förmån för allt mer förutsägbara och stabila utbetalningar. Detta nya mål för premiepensionssystemet har vägletts av att premie- pensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed en social- Staten har ett tydligt ansvar för att premiepensionssystemet ut- formas så att risknivån ger möjlighet till en långsiktigt god avkastning från premiepensionsmedlen och att risken för kraftiga förändringar av enskil- das pensionsbelopp begränsas (samma prop. s. 40). premiepensionssystemet ska utformas och förvaltas med enbart pensio- närernas och pensionsspararnas intressen i fokus (samma prop. 40–41). Andra intressen kan förvisso beaktas, men bara om sådana inte är till nack- del för sparare eller pensionärer. Om andra intressen också gynnas, t.ex. finansiell folkbildning och möjligheterna att bedriva näringsverksamhet inom fondområdet, är det positivt. Att så ska ske kan dock inte tillåtas styra utformningen av ett system vars syfte är att erbjuda ekonomisk trygghet Målet att premiepensionen ska ge en avkastning som är tydligt högre än förändringen av inkomstindex, men utan garantier för avkastningen, är grundat i att en placering på kapitalmarknaden alltid är förenad med viss risk och att den därför långsiktigt bör ge en tydlig riskpremie. Detta är Prop. 2021/22:280 något som också uppnåtts historiskt, men det kan inte lämnas någon garanti för avkastningen. Avkastningsmålet bör i stället ses som ett riktmärke som inte bör underskridas under en konjunkturcykel och aldrig underskridas totalt sett under en individs premiepensionssparande (samma prop. s. 42). Förvalsalternativets ändamål bör vara att uppfylla premiepensionssystemets mål Av pensionsöverenskommelsen framgår att förvalsalternativet ska vara utgångspunkten för sparandet inom premiepensionen och att det inte ska finnas något krav på att välja fonder på fondtorget för att få en kostnadseffektiv, trygg och stabil pensionsförsäkring. Det nya mål som beskrivs ovan ger uttryck för statens ambitioner i termer av önskvärd förväntad avkastning och volatilitet i premiepensionssystemet. Som regeringen har konstaterat är det genom förvalsalternativet som statens ambition med premiepensionssystemet kommer till konkret uttryck. Det nya avkastningsmålet tar i första hand sikte på förvalet (prop. 2021/22:179 s. 47–48). Förvalet bör därför ha till ändamål att uppfylla det nya målet för premiepensionssystemet. Detta överensstämmer i sak med det som bl.a. Sjunde AP-fonden framför. Ilagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), nedan benämnd lagen om allmänna pensionsfonder, anges att Sjunde AP-fonden förvaltar fonder för de ändamål som framgår av bestämmelserna om premiepension i socialförsäkringsbalken (5 kap. 1 § lagen om allmänna pensionsfonder).