prop · H903179 · 2022-03-22 00:00:00 — Det finns även några remissinstanser, bland andra , som anser att ett upphandlat fondtorg och en väl utformad valarkitektur inte är tillräckligt. Remissinstanserna anför att det även med en mycket välutvecklad valarkitektur är för komplicerat för de allra flesta sparare att välja fonder. Fondurvalet borde därför ha begränsats väsentligt mer än vad som föreslås. Regeringen har förståelse för att valsituationen trots färre fonder kan upplevas som svår och att utredningens förslag till valarkitekturen kan upplevas som komplicerad. Av det skälet föreslår regeringen jämfört med utredningens förslag en förenklad valarkitektur som åtminstone i någon utsträckning bedöms kunna förenkla valsituationen för spararna. Valarkitekturen ska vägleda spararen till den nivå som passar dennes förutsättningar och torde inte uppfattas lika komplicerad som det remitterade förslaget. I övrigt delar regeringen inte den underliggande synen på att valfriheten i betydande grad förändras. I fråga om bredden på fondutbudet saknas skäl till att tro att den blir mindre än då det kommer finnas en betydande valfrihet som uppfyller behovet för de allra flesta i en därtill förbättrad valmiljö. Lägre avgifter och högre avkastning ger högre pensioner Ett syfte med att införa ett upphandlat fondtorg är att öka pris- och kvalitetskonkurrensen på fondtorget. Genom att professionella upphandlare med finansiell kompetens granskar relevanta fonder enligt förutbestämda krav sker urvalet av fonder på en lämplig nivå. Utgångs- punkten är att professionella upphandlare i regel har bättre möjlighet att granska och bedöma fonder än vad de allra flesta sparare har. De fonder som erbjuds på fondtorget ska hålla god kvalitet, vara kostnadseffektiva, hållbara och kontrollerade. Det är svårt att förutsäga hur dessa faktorer påverkas av det nya systemet eftersom det inte går att förutsäga vilka fonder som kommer att bli upphandlade. I det följande redovisas några räkneexempel för att teoretiskt illustrera hur pensionerna påverkas av olika antaganden om förändringar av avgifter och avkastning. Den genomsnittliga förvaltningsavgiften i premiepensionssystemet den Prop. 2021/22:179 (exklusive AP7:s produkter) var före rabatt och efter rabatt (har avtalat med de fondförvaltare som tillhandahåller fonder på premiepensionens fondtorg att en del av fondavgifterna återbetalas till pensionsspararnas premie- pensionskonton). Utöver förvaltningsavgifterna finns transaktions- kostnader i fonderna som dras av från avkastningen. Dessa transaktions- kostnader har skattats till , vilket motsvarar av det totala förvaltade kapitalet inom premiepensionens fondförsäkring (, ). Om man antar att snittavgiften efter rabatt minskar skulle det innebära en ökning av det genomsnittliga månat- liga premiepensionsbeloppet med , vilket motsvarar 2,6 procent.10 Man skulle på motsvarande sätt kunna anta att det genom upp- handlingarna, förutom att sänka avgifterna, även skulle vara möjligt att höja kvaliteten på fonderna så att den genomsnittliga avkastningen blir högre. Om man utöver att anta en minskning av snittavgiften även antar att avkastningen ökar blir den sammanlagda effekten +0,, vilket skulle innebära att ett genomsnittligt månatligt premiepensionsbelopp skulle öka , det vill säga med eller . I tabell 13.1 har en sammanställning gjorts av hur antaganden om genomsnittligt minskade avgifter och ökad avkastning skulle påverka den slutliga pensionen. Tabell 1 Avgifternas och avkastningens påverkan på pensionens storlek Avgiftsminskning och/eller Det ska åter betonas att exemplen ovan inte är prognoser utan just räkneexempel, eftersom det inte går att göra prognoser på framtida avkastning. Däremot är det regeringens bedömning att det går att anta att en professionell upphandlare kommer att kunna upphandla ett fondtorg som i genomsnitt leder till lägre avgifter och högre avkastning. 10 Antaganden bygger på följande: Person född , börjar arbeta , går i pension , inkomst på /månad. prognosstandard, det vill säga real avkastning efter avgifter om . 2021/22:179 Av utredningens kartläggning av tjänstepensionens försäkringsgivare framgår att försäkringsgivarna räknar med att deras urval ger 2–årlig meravkastning mot genomsnittet för fondmarknaden i övrigt. Ett annat sätt att teoretiskt kvantifiera kvalitetsförbättringen av ett upphandlat fondtorg är att utgå från fonderna på dagens fondtorg och studera hur den genomsnittliga avkastningen skulle förändras om en viss andel av de sämsta fonderna exkluderas. Tabell 13.2 visar den årliga avkastningen för dels alla fonder i kategori Globala aktiefonder, dels de bästa 50, av fonderna i kategorin. Tabell 2 Årlig avkastning –för kategori Globala aktiefonder Differens (kronor) 2 900 000 000 6 400 000 000 10 300 000 000 Av tabellen framgår att om det går att välja bort de sämst presterande fonderna ökar kvaliteten mätt som avkastning . Om de sämsta av fonderna väljs bort i upphandlingen skulle alltså avkastningen beräknat på detta sätt öka . Beräknat på dagens volym i kategorin motsvarar det . vid anser att beräkningen som presenteras i tabell 13.2 är irrelevant och inte motsvarar ett teoretiskt sätt att kvantifiera kvalitetsförbättringen av ett upphandlat fondtorg. anser därför att de förväntningar som redovisas om sänkta avgifter, höjd avkastning och därmed höjd pension saknar stöd. Även menar att beräkningen är missvisande. Regeringen instämmer i remissinstansernas synpunkt och beräkningen ska inte heller tolkas som att det går att förutsäga hur en framtida pension kommer att utvecklas. Det går inte heller att i förväg garantera att de sämsta fonderna väljs bort i upphandlingen, men en professionell upphandlare förutsätts ha större möjligheter att lyckas med en sådan selektering. En sådan utgångspunkt är en av anledningarna till att urval sker av professionella upphandlare på många områden, både gällande upphandling av fonder till fondtorg och upphandling av andra varor och Övergången till ett nytt fondtorg för premiepensionen /2018 fanns det 842 fonder på premiepensionens påbörjades arbetet med den första delen av reformeringen av fondtorget som innebar att ett antal krav infördes för fonder och fondförvaltare för att få delta på fondtorget. 80 fondförvaltare ansökt om att teckna avtal för totalt närmare 600 fonder. Av dessa har () godkänt och Prop. 2021/22:179 tecknat avtal för ca 500 fonder. Med oförändrade regler skulle, enligt regeringens bedömning, antalet fonder på fondtorget sannolikt öka successivt i takt med att fondkapitalet ökar och att allt fler fonder uppfyller de uppställda kriterierna på avkastnings- och verksamhetshistorik och minsta tillåtna förvaltat kapital utanför premiepensionssystemet. För pensionsspararna får övergången till ett nytt fondtorg praktisk betydelse framför allt beroende på hur de har sina medel placerade på dagens fondtorg. I det fall att fonden kommer finnas även på det upphandlade fondtorget blir det naturligtvis ingen skillnad för spararen. I det fall att en fond vid övergången till ett upphandlat fondtorg inte kommer omfattas av ett nytt fondavtal informeras spararen som då har möjlighet att välja en ny fond. Om spararen inte väljer en ny fond ska medlen enligt regeringens förslag placeras i en likvärdig fond. Först om det inte är möjligt kommer medlen placeras i Sjunde AP-fonden. Även då kan spararen när som helst göra ett annat val. Konsekvensen av övergången för spararen blir således normalt sett att medlen får en likvärdig placering om spararen inte aktivt väljer något annat. ansvarar för att administrera den allmänna pensionen och för att informera om hela pensionen. I egenskap av försäkringsgivare för premiepensionen upprättar konton för intjänade premiepensionsrätter och köper andelar i de fonder som spararna valt. Som försäkringsgivare ansvarar även för beräkning av försäkringstekniska mått som delningstal, arvsvinster med mera. förvaltar även kapitalet i den traditionella försäkringen. Regeringens förslag innebär inga förändringar för verksamhet i dessa delar. I den för föreslagna uppgiften att förvalta fondtorget ingår bland annat upphandling och löpande granskning av fonder. Det innebär att ansvaret för delar av de uppgifter som utförs av flyttas till . Det gäller främst granskningen av fonderna på fondtorget. Syftet med att inrätta som en nämndmyndighet med en värdmyndighet är att myndigheten ska kunna ta del av Pensions- myndighetens administrativa resurser och kompetens, som den är självständig i beslutsfattandet. Som värdmyndighet kommer Pensions- myndigheten att tillhandahålla lokaler och utföra administrativa och handläggande uppgifter åt . De båda myndigheterna ska närmare reglera upplåtelsen av lokaler och fördelningen av uppgifter i en överenskommelse. 2021/22:179 13.3 Konsekvenser för Sjunde AP-fonden Sjunde AP-fonden har i uppgift att främst förvalta de premiepensions- medel som placeras i förvalsalternativet. har omkring 5 miljoner sparare sina premiepensionsmedel placerade i fondportföljen AP7 Såfa, vilket motsvarar av spararna. När det gäller övergången från dagens fondtorg till det upphandlade fondtorget kan vissa flöden till förvalet förväntas, beroende på hur över- gången utformas. Den huvudregel som regeringen föreslår i avsnitt 8 innebär dock att medel i en fond som inte upphandlas i första hand förs till annan likvärdig fond om spararen inte väljer en ny fond. Flödena kommer alltså till övervägande del att gå mellan fonder på fondtorget snarare än från fondtorget till förvalet. , och sam- verkar redan i syfte att stärka pensionssparares och pensionärers ställning som konsumenter på finansmarknadsområdet, bland annat inom premiepensionssystemet. Regeringen anser att behöver involveras i detta arbete och även i övrigt samverka med i konsumentskyddsfrågor. Regeringen anser även att samverkan med behöver ske i vissa upphandlings- frågor. Bedömningen är dock att det inte får några resursmässiga konsekvenser för . Några ändringar av Finans- inspektionens uppdrag i denna del föreslås inte heller. Regeringens förslag att ska ansvara för upphandling och granskning av fonder innebär att delar av den samverkan som skett mellan och i dessa frågor framöver i stället kommer att ske med . Det rör bland annat frågor om tillsyn relaterad till marknadsföring av finansiella produkter. och bibehåller den del av samverkan som rör andra pensions- och sparprodukter som marknads- förs till pensionssparare och pensionärer. När det gäller den samverkan med med flera avseende att stärka pensionssparare och pensionärers ställning som konsumenter på finansmarknadsområdet, se avsnitt 9.4. Sammantaget innebär detta att regeringens förslag inte innebär något merarbete eller ytterligare kostnader för . Kammarkollegiet förvaltar flera kapitalprodukter kopplade till premie- pensionssystemet: den tillfälliga förvaltningen av pensionsrätter, ränte- konsortiet (de delar av kapitalet som motsvarar de garanterade beloppen, Prop. 2021/22:179 den så kallade skuldmatchningsportföljen) i den traditionella liv- försäkringen samt kapitalet i den frivilliga försäkringen. Regeringen föreslår inte några förändringar som direkt påverkar Kammarkollegiet. ansvarar för den så kallade tillfälliga förvaltningen som utgörs av de intjänade pensionsrätter som ännu inte förts till spararnas konton. Kammarkollegiet sköter själva placeringarna som sker i ränte- papper och bostadsobligationer. Regeringens förslag har inga konsekvenser för . ska samverka med i arbetet med att motverka viss organiserad brottslighet. Myndigheters uppgiftsutbyte vid samverkan för att motverka organiserad brottslighet regleras bl.a. i lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet mot viss organiserad brottslighet. Vilka myndigheter som omfattas av lagen regleras i förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet (2 §). Av avsnitt 9.4 framgår att regeringen avser att återkomma angående behovet av att inkludera i förordningen. För innebär detta att ytterligare en samarbetspart tillkommer, men även att möjligheterna till informationsutbyte ytterligare kan förbättras. Regeringen bedömer dock att samverkan med Pensions- myndigheten i stor utsträckning kommer att ersättas av samverkan med . Det bör enligt regeringen inte leda till någon nämnvärd större arbetsbelastning och därmed kopplat resursbehov för . Regeringen föreslår att upphandling av fonder till fondtorget och giltigheten av ett fondavtal ska kunna överprövas av allmän förvaltnings- domstol. Det föreslagna regelverket för upphandling av fonder till fondtorget kan således förväntas medföra en viss tillströmning av nya mål som ska hanteras av de allmänna förvaltningsdomstolarna. Regeringen bedömer att det endast kommer att ske ett fåtal upphandlingar av fonder till fondtorget . Därmed får det antas att antalet mål om överprövning som uppkommer till följd av det nya regelverket blir begränsat. De överklaganden och tillhörande tvister som uppkommer till följd av nuvarande regelverk, det vill säga när fondförvaltare kan ansöka om att ansluta fonder till fondtorget, kommer i praktiken att ersättas av överprövningar när de nya reglerna införs. Regeringen bedömer att det för domstolarna sannolikt innebär att antalet 2021/22:179 mål som är relaterade till fonder på fondtorget inte ökar nämnvärt efter införandet av de nya reglerna. bedömer att det nya regelverket kommer att leda till ett mycket stort antal nya mål i förvaltningsdomstolarna, mål som dessutom är mycket komplexa. Förvaltningsrätten i gör bedömningen att det inte behöver bli väsentligt fler mål i förvaltnings- domstolarna, men att målen kan antas vara av komplicerad, omfattande och brådskande karaktär och därmed resurskrävande. Övriga domstolar har inte lämnat några kommentarer i denna del. Regeringen delar förvaltningsrättens bedömning att det särskilt inledningsvis kan finnas en risk för att mål av komplicerad art hamnar hos förvaltningsdomstolarna. Eftersom det rör sig om ett helt nytt regelverk för upphandling kommer det också sannolikt att uppstå frågor som bäst avgörs i rättstillämpningen. Domstolspraxis blir då betydelsefull. Antalet nya mål får därför förväntas vara störst i det inledande skedet för att därefter avta. En ytterligare aspekt är även att alla mål avseende upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg kommer att handläggas av förvaltningsrätten i den domkrets där nämndmyndigheten kommer att ha sin hemvist. Vid en sammantagen bedömning anser regeringen att kostnaderna för den måltillströmning som det föreslagna regelverket förväntas ge upphov till kan hanteras inom befintliga ramar. 13.10Konsekvenser för finansmarknaden och dess aktörer Premiepensionssystemet omfattar 7,9 miljoner sparare och pensionärer med ett sammanlagt pensionskapital på . Vid fullgjord infasning beräknas premiepensionssystemet uppgå till och då utgöra cirka en tredjedel av fondförmögenheten i . Förvalet som /2021 bestod av av spararna och ett kapital omfattande kan, beroende på bland annat valarkitekturens utformning och genomslag, komma att växa till storleksordningen 2 000– (mätt i dagens prisläge men framtida löneläge). Övergången från dagens fondtorg till ett upphandlat fondtorg innebär ingen volymförändring för fondmarknaden totalt sett bestod /2021 av cirka 500 fonder som förvaltades av 65 fondbolag till ett sammanlagt värde av (exklusive AP7 Såfa). De största fonderna efter AP7 Såfa förvaltar cirka 20–i premiepensionsmedel vardera och de minsta fonderna upp till i premiepensionsmedel vardera, se tabell 13.3. Tabell 3 De största och minsta fonderna (sett till kapital) på premiepensionens fondtorg , kronor 65 898 852 000 58 299 898 000 31 926 198 000 Didner & Gerge Aktiefond 30 960 136 000 30 649 915 000 29 580 856 000 27 946 714 000 24 719 813 000 24 518 226 000 BL – European Small & Mid Caps B NN (L) Impact Opportunities P BL – Equities B Pictet-Emerging Corporate Bonds R NN (L) Det upphandlade fondtorget kommer att bestå av färre fonder jämfört med dagens fondtorg, men givet den huvudregel som regeringen föreslår i avsnitt 8 om övergången kommer de huvudsakliga kapitalströmmarna att gå inom fondtorget snarare än ut ur det. Huvudregeln innebär att det kapital som finns placerat i fonder som efter upphandlingen inte kommer att omfattas av nya fondavtal ska placeras i annan likvärdig fond. fondmarknaden totalt sett innebär det alltså ingen egentlig volym- anser att konsekvenserna av de kapitalflöden som föreningen bedömer kommer bli omfattande till följd av förslagen, behöver utredas ytterligare. Föreningen bedömer att det i vissa fall kan bli svårt för framgångsrika och efterfrågade fonder att ha tillräcklig kapacitet för att kunna ta emot kapitalflöden i den omfattning som kan komma att Givet huvudregeln vid övergången från det befintliga fondtorget till det upphandlade fondtorget samt det stegvisa införandet som föreslås i avsnitt 8 gör regeringen bedömningen att det inte behöver uppstå stora och svårhanterliga kapitalströmmar till följd av införandet av det upphandlade Det stegvisa införandet innebär att fondkategorierna hanteras successivt och upphandling av fonder kommer att ske till varje kategori som ska finnas representerad på fondtorget. Kapitalet i de fonder som ska avregistreras från fondtorget till följd av att de inte kommer att omfattas av ett nytt fondavtal kommer därefter att placeras i 2021/22:179 spararna väljer eller i fonder som anses likvärdiga. Mot bakgrund av bland annat Fondbolagens förenings synpunkt om svårigheterna för fonder att ta emot mycket stora kapitalflöden föreslår regeringen i avsnitt 8 att överföring av kapital till likvärdig fond inte innebär att överföring bara ska ske till en likvärdig fond utan till olika likvärdiga fonder enligt de villkor som bestäms i upphandlingarna. Även om huvudregeln är att kapitalet i en fond som inte omfattas av ett nytt fondavtal ska föras över till en annan fond som spararen väljer, och till en likvärdig fond om spararen inte väljer, kan det uppstå situationer när det inte är möjligt eller lämpligt att ge pensionsspararen möjlighet att själv få välja fond i direkt anslutning till att fondavtalet sägs upp. Sådana skäl kan vara om det finns välgrundade misstankar om oegentligheter i förvaltningen av fonden och en överföring av medel från fonden därför måste ske utan dröjsmål för att skydda pensionsspararnas intressen. Det handlar då om undantagsfall varför dessa kapitalströmmar inte alls torde påverka fondmarknaden eller marknadens funktionssätt. På lång sikt kommer troligen förvalet att öka relativt fondtorget Förhållandet mellan förvalet och fondtorget kan komma att ändras efter att själva övergången till ett upphandlat fondtorg är genomförd. Det beror framför allt på valarkitekturens utformning och idé: att förvalet ska vara utgångspunkten för sparande i premiepensionssystemet och att endast de sparare som anser sig kunna och som vill välja fonder bör göra det. Detta handlar inte om att det ska finnas en målsättning om att så få som möjligt ska välja en egen portfölj, utan det är en tänkbar följd av att ingen ska känna sig tvungen att välja för att få en bra och trygg pension. Det kommer troligen att innebära att färre sparare kommer att välja fonder framöver och att förvalet kommer att öka relativt fondtorget. växer det totala fondkapitalet och det kommer troligen finnas betydligt färre fonder på fondtorget jämfört med . Genom att erbjuda kostnadseffektiva, kontrollerbara och hållbara fonder av hög kvalitet kan fondförvaltarna därför öka chansen för att spararna väljer att placera sina medel i deras fonder. Skickligt förvaltade fonder kan på så sätt få ett växande kapital att förvalta i kronor räknat även på lång sikt. Förvalet kommer som nämns ovan (när infasningen av premiepensions- systemet är fullgjord) troligen att bli i storleksordningen 2 000–, vilket kan jämföras med inkomstpensionssystemets Första–Fjärde AP-fond som förvaltar vardera. Det finns risker förknippade med ett så pass stort kapital som förvaltas av en enda aktör sett till dels marknadspåverkan, dels maktkoncentration. En väldiversifierad portfölj med avseende på tillgångsslag och geografi bör dock minska riskerna för att en stor förvalsfond stör marknadens funktionssätt. Svenska aktier utgör av Sjunde AP-fondens fond AP7 Aktie. Några remissinstanser har i kommentarer till de olika förslagen lyft farhågan att Sjunde AP-fonden blir en alltför dominerande aktör. Regeringen anser dock att maktkoncentrationsrisken delvis är omhänder- tagen genom att Sjunde AP-fonden inte får rösta för innehav i svenska bolag, se nedan. Dessutom minskas risken ytterligare av ett väl fungerande fondtorg som motvikt till eventuell maktkoncentration i förvalet. ett internationellt perspektiv inte heller ovanligt med mycket stora pensionsfonder, se nedan. Ett större förval skulle kunna öka risken att staten utövar ägarinflytande över svenska börsbolag. Sjunde AP-fondens verksamhet regleras dock i lag, vilket gör att regeringen varken kan eller bör styra över vilka fonder eller aktier som myndigheten investerar i. Enligt lagen om allmänna pensionsfonder får Sjunde AP-fonden som huvudregel inte heller rösta på svenska bolagsstämmor (5 kap. 4 §). Däremot förväntas myndigheten vara aktiv ägare i utländska bolag som den äger aktier i. Sjunde AP-fonden har både direkta kontakter samt röstar och lägger aktieägarmotioner på utländska bolagsstämmor i samverkan med andra aktiva ägare. röstade Sjunde AP-fonden på 4 405 av 4 466 möjliga bolagstämmor. Ett större förval ger en ökad maktkoncentration. gäller att koncentrationen av fondkapitalet kan förväntas ge en mycket stark upphandlingskraft. Som jämförelse kan nämnas andra länder med utbyggda socialförsäkringssystem, exempelvis och , som uttryckligen valt att samla allt kapital i en fond. Konkurrensen mellan olika typer av fonder och fondförvaltare Regeringen bedömer att det upphandlade fondtorget kommer leda till stärkt konkurrens både i bemärkelsen högre kvalitet till lägre pris för konsumenterna och för att bättre leverantörer gynnas. De nya reglerna som gäller för fonder på fondtorget innehåller bland annat krav på minsta förvaltat kapital utanför premiepensionssystemet () och på verksamhetshistorik (ha förvaltat en eller flera fonder i direkt anslutning till avtalets ingående). Det innebär att det finns regler som hindrar eller försvårar för mindre fonder och nyetablerade fondförvaltare att etablera sig på premiepensionssystemets fondtorg. Regeringens förslag till regelverk för upphandling av fonder till fondtorget innehåller dock inga lagbestämmelser om minsta förvaltat kapital eller verksamhetshistorik, vilket alltså gör att det finns bättre förutsättningar för mindre fonder och nyetablerade fondförvaltare i förhållande till dagsläget. De fonder som erbjuds på fondtorget ska enligt regeringens förslag vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet. Att fonderna uppfyller dessa krav säkerställs genom kravställandet och utformningen av tilldelningskriterierna i upphandlingarna. Även detta påverkar konkurrensen. Att till exempel de fonder som erbjuds på fondtorget ska vara hållbara innebär att företag som väljer att arbeta mer aktivt med dessa frågor kommer att gynnas, vilket är själva syftet. har det en positiv påverkan på den relativa konkurrens- kraften för dessa företag gentemot andra företag som prioriterar hållbarhetsfrågorna lägre. Sammantaget kommer kraven på de fonder som erbjuds på fondtorget påverka vad som är en konkurrensfördel på finansmarknaden. Att fonderna ska vara kostnadseffektiva innebär inte att det enbart ska finnas indexfonder på fondtorget. Snarare ska upphandla ett brett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Kraven på kontrollerbarhet och kostnadskontroll handlar snarare om att skapa ett kostnadseffektivt och kontrollerbart fondtorg för den organisation som löpande ska granska fonderna.