prop · H903133 · 2022-03-01 00:00:00 — 5.personuppgifterna är nödvändiga för att genomföra säkerhets- prövning enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) eller för att utföra en uppgift som rör säkerhetsskydd. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle genomföra en översyn av den straffrättsliga lagstiftningen för att bekämpa terrorism. Syftet var att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och över- skådlig reglering som är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter (dir. 2017:14). Enligt tilläggsdirek- tiv som beslutades (dir. 2018:21) fick utredaren också i uppdrag att bl.a. överväga och föreslå förändringar i straffskalorna för brott som omfattas av den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism. Re- geringen beslutade därefter ytterligare tilläggsdirektiv till utredningen som innebar att utredningstiden förlängdes (dir. 2019:1, 2019:8 och 2019:33). Utredningen, som antog namnet Terroristbrotts- utredningen, överlämnade betänkandet En ny terrorist- brottslag (SOU 2019:49). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och betänkandets lagförslag i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgäng- liga i (Ju2019/03942). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5, 6.2, 6.3, 7, 9.1, 17 och 18 samt i författningskommentaren. Regeringen följer i huvudsak Lagrådets synpunkter. I förhållande till lagrådsremissen har även vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 4Den nuvarande straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism Tre specialstraffrättsliga lagar mot terrorism Det har funnits bestämmelser i som kriminali- serar handlingar som kan utgöra terroristbrottslighet. Vid sidan om t.ex. bestämmelser i 3 kap. om brott mot liv och hälsa, 4 kap. om brott mot fri- het och frid och 13 kap. om allmänfarliga brott infördes med början ett antal brott i samma balk, exempelvis kapning samt sjö- eller luftfartssabotage, som grundas på internationella överenskommelser i (), vilka ursprungligen tillkommit för att bekämpa olika former av terrorism. Det är en av anledningarna till att behovet av särskilda straffrättsliga bestämmelser om terroristbrott längre tillbaka i tiden ansågs vara begränsat. Sedan den samordnade attacken med flygplan mot i , attacken mot Pentagon samt det tredje fallerade försöket som innebar att ett plan störtade i 2021/22:133 har antalet internationella initiativ för att få till stånd över- enskommelser om vad som utgör ett terroristbrott varit betydande. Där- efter har ett stort antal större eller mindre attacker ägt rum såväl i som i övriga världen. Den specialstraffrättsliga lagstiftningen på terrorism- området har tillkommit bl.a. efter dessa händelser. Den består av tre sär- skilda lagar som införts vid olika tillfällen: lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansierings- lagen), lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen). Lagstiftningen på området är i ständig utveckling både internationellt och nationellt, vilket har resulterat i att den skärpts vid ett flertal tillfällen . Den reglering lagarna innehåller tillkom huvudsakligen för att genom- föra olika internationella förpliktelser inom ramen för FN, , Europeiska unionen (EU) och Financial Action Task Force (FATF). För att genomföra FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism (finansieringskonventionen) infördes finansier- ingslagen. Lagen om straff för terroristbrott infördes för att genomföra EU-rättsliga åtaganden i rådets rambeslut om bekämpande av terrorism . Ter- rorismrambeslutet ändrades 2008. För att genomföra ändringen och konvention om förebyggande av terrorism (terrorismkon- ventionen) infördes rekryteringslagen. Straffansvaret enligt rekryterings- lagen utvidgades för att genomföra bestämmelser i säkerhets- råds resolution (2014) med åtgärder mot s.k. utländska terrorist- stridande. Även finanseringslagen har ändrats med anledning av säkerhets- rådsresolutionen. Den har dessutom ändrats med anledning av ändringar i FATF:s standarder (rekommendation 5). Terrorismrambeslutet ersattes 2017 av och rådets direktiv (EU) 2017/541 av om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut /475/RIF och om ändring av rådets beslut /671/RIF (terrorismdirektivet). De tre nämnda lagarna ändra- des 2018 i huvudsak i syfte att i svensk rätt genomföra terrorismdirektivet och tilläggsprotokollet till terrorismkonventionen . Genomför- andet innebar bl.a. att nästan alla straffbestämmelser i lagarna utvidgades. Till följd av ett nationellt initiativ infördes i rekryter- ingslagen ett särskilt straffansvar för den som har visst samröre med en terroristorganisation och det blev straffbart att offentligt upp- mana och rekrytera till sådant samröre samt att resa utomlands i avsikt att ha sådant samröre. Försök till brottet kriminaliserades också. Vidare in- fördes i finansieringslagen straffansvar för den som finansierar ett sådant samröre. All straffrättslig reglering på terrorismområdet är, som redan nämnts, emellertid inte samlad i de nämnda lagarna. I finns bestäm- melser t.ex. om kapning och sjö- eller luftfartssabotage, som genomför olika FN-instrument på terrorismområdet. Vidare innehåller en bestämmelse om domsrätt för brott i lagen om straff för terroristbrott och en bestämmelse som undantar terroristbrott begånget genom mord eller dråp från preskription. En vidsträckt kriminalisering på terrorismområdet Det kan konstateras att det straffbara området när det gäller terrorist- brottslighet är vidsträckt. Lagen om straff för terroristbrott innehåller bestämmelser om terrorist- brott och osjälvständiga former av terroristbrott samt en straffskärpnings- regel avseende vissa gärningar med terrorismsyfte. I finansieringslagen och rekryteringslagen regleras straffansvaret för gärningar som har samband med terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet men där straffansvaret avser ett tidigare stadium. Begreppet särskilt allvarlig brottslighet används i båda lagarna och omfattar bl.a. vissa brott mot liv och hälsa, frihet och frid samt vissa allmänfarliga brott, när dessa begås i ett visst syfte såsom att injaga skräck i en befolkning. Det gäller t.ex. mord, människorov och sabotage. Vidare omfattas terrorist- brott och sådan brottslighet som avses i vissa angivna internationella in- strument på terrorismområdet. Definitionen är densamma i båda lagarna med den skillnaden att särskilt allvarlig brottslighet i rekryteringslagen även avser vissa brott enligt finansieringslagen. Rekryteringslagen omfattar till att börja med ett straffansvar för offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa. För dessa brott krävs att det kan bevisas att det finns en avsikt eller vetskap om att terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet ska begås. Det krävs dock inte att brottet är preciserat i fråga om tidpunkt eller närmare tillvägagångssätt. Uppsåtet behöver alltså inte avse en viss bestämd gärning, utan det är till- räckligt att det finns uppsåt till att det förr eller senare ska begås terrorist- brott eller annan särskilt allvarlig brottslighet. Det samröresbrott som ock- så finns i rekryteringslagen omfattar att ta befattning med vapen, ammuni- tion, brandfarliga eller explosiva varor eller transportmedel för en terrorist- organisation, att upplåta lokal eller mark till en sådan organisation eller att lämna annat liknande stöd till den. För straffansvar krävs att gärningen är ägnad att främja, stärka eller understödja terroristorganisationen. Samröre är som nämnts kriminaliserat även på försöksstadiet. Därutöver är det enligt finansieringslagen straffbart att finansiera eller försöka finansiera olika slags terroristbrottslighet. Straffansvaret omfattar också att finansiera eller försöka finansiera en terrorist eller en terrorist- organisation oavsett syftet med finansieringen. Utöver den nu nämnda regleringen finns det bestämmelser om domsrätt, förverkande eller penningbeslag i en eller flera av lagarna. Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation I det lagstiftningsärende som resulterade i straffansvaret för samröre med en terroristorganisation lämnades i en lagrådsremiss ett förslag om straff- ansvar för den som deltar i verksamheten i en terroristorganisation på ett sätt som är ägnat att främja, stärka eller understödja organisationen. I lag- rådsremissen gjorde regeringen bedömningen att den föreslagna krimina- liseringen av deltagande i en terroristorganisations verksamhet inte inne- bar en begränsning av den grundlagsskyddade föreningsfriheten. Lagrådet menade emellertid att övervägande skäl talade för att en kriminalisering av deltagande i en terroristorganisations verksamhet på det sätt som före- slogs i lagrådsremissen innebär en begränsning av föreningsfriheten. Lag- rådet konstaterade att frågan om huruvida det fanns förutsättningar att be- 2021/22:133 gränsa föreningsfriheten enligt 2 kap. regeringsformen inte hade aktuali- serats i lagrådsremissen och ansåg sig inte kunna tillstyrka att förslaget lades till grund för lagstiftning. Regeringen gick inte vidare med förslaget. I stället lades alltså bl.a. förslag till straffansvar för samröre med en terror- istorganisation fram, vilket sedermera infördes i lagstiftningen . I förarbetena till reformen uttalade regeringen att det fortfarande finns ett behov av att kunna ingripa mot deltagande i en terrorist- organisation som sådant bl.a. eftersom det finns en risk för att utan en straffbestämmelse om deltagande i en terroristorganisation kan upp- fattas ha en otillräcklig lagstiftning för motverkande av terrorister och terroristorganisationer (prop. 2019/20:36 s. 16). Mot den bakgrunden har regeringen konstaterat att det finns ett behov av att överväga att ändra i regeringsformens reglering av förutsättningarna för att begränsa föreningsfriheten (2 kap. 24 § andra stycket regerings- formen) i syfte att möjliggöra en kriminalisering av varje form av deltag- ande i sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. En parlamentariskt sammansatt kommitté, grundlagskommitté, har därför haft i upp- drag att bl.a. bedöma om det bör införas utökade möjligheter att begränsa den grundlagsskyddade föreningsfriheten i förhållande till sådana sam- manslutningar. Kommittén, som redovisade sitt uppdrag i den delen , föreslog att det i regeringsformen ska införas en bestäm- melse som ger möjlighet att i lag inskränka föreningsfriheten när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understödjer terrorism (SOU 2021:15). beslutade regeringen propositionen För- eningsfrihet och terroristorganisationer (prop. 2021/22:42) som innehåller ett sådant förslag. Regeringen gav en utredare i uppdrag att lämna förslag som innebär att det införs ett särskilt straffansvar för del- tagande i en terroristorganisation (Ju 2021:B). Uppdraget ska redovisas . 5En ny lag med straffrättsliga bestämmelser mot terrorism Regeringens förslag: En ny lag ska ersätta lagen om straff för terrorist- brott, finansieringslagen och rekryteringslagen. Den nya lagen ska be- nämnas terroristbrottslagen. Brotten i lagen ska betecknas terroristbrott, samröre med en terrorist- organisation, finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslig- het, offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslig- het, rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, utbild- ning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet och resa för terror- ism eller särskilt allvarlig brottslighet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens med undantag för utformningen av vissa brottsbeteckningar. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslaget om en ny lag. Enligt TU – Medier i är den nuvarande lagstiftningen svåröverblickbar och tjänar på att regleras gemensamt och sammanhållet med enhetliga begrepp. ser att det är mycket viktigt med en samlad, överskådlig och effektiv lag- stiftning på området. Enligt ombudsmän bör förslaget medföra att området blir lättare att överblicka och det kan bidra till en enklare anför att en sammanhållen lag gör regleringen tyd- ligare och mer överskådlig, vilket underlättar för tillämparen. Svenska avdelningen av förenklar en samlad lagstiftning hanteringen av brotten, vilket torde underlätta såväl för polis och åklagare som för misstänkta och deras försvarare. universitet påpekar att en samlad lagstiftning undviker de korshänvisning- ar mellan lagar som finns . Vad gäller redaktionella frågor efterlyser en språk- lig modernisering av vissa bestämmelser genom att ordet söker ersätts med föreslår en underrubrik före paragrafen om osjälvständiga brottsformer. När det gäller förslagens förhållande till grundläggande fri- och rättig- heter saknar ombudsmän () en djupare analys. yttrandefrihet, informationsfrihet och föreningsfrihet skulle enligt JO be- höva belysas ytterligare i relation till lagförslagen. versitet saknas en beskrivning av hur lagförslagen är förenliga med grund- läggande fri- och rättigheter. Civil Rights Defenders anser att förslaget i sin helhet inte innehåller en tillfredsställande och tillräckligt djupgående bedömer att de ma- teriella ändringar som föreslås inte medför några nya risker för diskrimi- Remissinstanser lämnar också synpunkter på hur enskilda förslag förhåller sig till de grundläggande fri- och rättigheterna. redovisas i samband med förslagen i fråga. en analys ur ett barnrätts- och jämställdhetsperspektiv. Skälen för regeringens förslag Den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism behöver ses över utförs åtskilliga terroristattentat i världen. nationell fred och säkerhet, nationell säkerhet och grundläggande fri- och rättigheter och måste bekämpas med kraft. för all terrorismbekämpning är att mänskliga rättigheter och rättsstatens Ett framgångsrikt arbete mot terrorism bygger även på effektiva förebyggande åtgärder mot våldsbejakande extremism. finns en ändamålsenlig strafflagstiftning är naturligtvis av avgörande be- Det internationella samarbetet mot terrorism har pågått och resulterat i ett stort antal straffrättsliga instrument som har genomförts i svensk rätt. Det faktum att den straffrättsliga terrorismlagstiftningen i mycket stor utsträckning grundas på åtaganden som har tagits fram i olika internationella forum under skilda tider har medfört bl.a. bristande kongru- ens och varierande konkretionsgrad såväl i instrumenten som i den nation- Det har också tillkommit flera internationella instru- ment på terrorismområdet de relevanta lagarna har varit i kraft och som en konsekvens av bl.a. detta har straffansvaret utvidgats i 2021/22:133 Lagstiftningen som helhet har dock inte setts över, och det regelverk som finns kan med rätta beskrivas som komplicerat. Det är i viss mån en oundviklig följd av de bakomliggande internationella åtagandena, men även lagstiftningstekniken bidrar till att helheten är svår att överblicka. Att regleringen är uppsplittrad i flera olika lagar har t.ex. som konsekvens att det förekommer hänvisningar mellan lagarna, en omständighet framhåller som ett problem. En ytterligare följd av att regel- verket är uppdelat är att det i sig komplicerade begreppet särskilt allvarlig brottslighet har behövt ges något olika innebörd i de två lagar där det före- kommer. Lagstiftningens bristande överskådlighet har i samband med tidigare lagändringar påpekats både av remissinstanser och Lagrådet. Enligt reger- ingens uppfattning står det klart att det finns ett behov av en översyn på området för att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering. En ny lag med straffrättsliga bestämmelser mot terrorism bör införas Det är en given utgångspunkt att, som utredningen föreslår, föra samman de tre lagarna till ett regelverk. Som framgår i de följande avsnitten anser regeringen också att vissa förändringar i den materiella regleringen bör göras. När det gäller den samlade lagstiftningens placering är i praktiken två lösningar tänkbara: att införa en ny specialstraffrättslig lag eller att ar- beta in bestämmelserna i . Vid införandet av den nuvarande regleringen anfördes i respektive lag- stiftningsärende skäl för att de nödvändiga lagstiftningsåtgärderna skulle genomföras i form av en ny lag (prop. 2001/02:149 s. 54 f., prop. 2002/03:38 s. 74 och prop. 2009/10:78 s. 52 f.). Vad gäller lagen om straff för terroristbrott pekades det bl.a. på att terroristbrottet omfattar gärningar som återfinns i specialstraffrättslig lagstiftning och att regleringen var täm- ligen omfattande. Det förstnämnda skälet gör sig mindre starkt gällande i och med regeringens förslag om att terroristbrottet inte längre ska inne- hålla en brottskatalog (se avsnitt 6.2). Däremot kommer regleringen även fortsättningsvis att vara relativt omfattande och ha inslag som passar mindre väl in i , t.ex. särskilda regler om förverkande och de- finitioner som har betydelse för flera av bestämmelserna. Även om regel- verket har vissa kopplingar till anser regeringen mot den bak- grunden att regleringen bör införas i en ny specialstraffrättslig lag som er- sätter lagen om straff för terroristbrott, finansieringslagen och rekry- teringslagen. Lagens rubrik bör vara terroristbrottslagen. Lagrådet anser att den föreslagna rubriken är snäv och inte ger uttryck för att lagen innehåller straffbestämmelser som inte relaterar till terrorism. Enligt Lagrådet måste det ifrågasättas om det är godtagbart att hänföra t.ex. varje finansiering eller rekrytering till olaga frihetsberövande under rubriken terroristbrott. Regeringen anser att en ny författningsrubrik bör vara så kort och informativ som möjligt. Det kan diskuteras om rubriken borde vara mer informativ än vad som föreslås med tanke på att lagen föreslås innehålla andra brott än terroristbrottet. Som Lagrådet konstaterar är det dock inte lätt att konstruera en rubrik som blir både rättvisande och hanterlig. Samtliga straffbestämmelser har vidare anknytning till terrorism, även om den enskilda gärningen inte behöver ha koppling till terroristbrott utan i stället kan vara inriktad på sådan särskilt allvarlig brottslighet som avses i internationella överenskommelser på terrorismområdet. Av betydelse är också, som framgår under nästa rubrik, att ingen kommer att dömas för ett brott med ordet terrorism i rubriceringen om inte gärningen i det konkreta fallet är inriktad på terroristbrott. Enligt regeringens uppfattning får rubriken terroristbrottslagen mot denna bakgrund anses tillräckligt informativ för att kunna godtas. Brotten i lagen bör ha beteckningar Som framgår av de följande avsnitten föreslår regeringen att brotten i de nuvarande tre lagarna med vissa ändringar ska föras över till terrorist- brottslagen. Terroristbrott har en särskild brottsbeteckning och hänvis- ningar till den beteckningen förekommer i flera andra författningar. Brotten i finansieringslagen och rekryteringslagen har däremot inga så- dana särskilda beteckningar. En samlad straffrättslig lagstiftning bör vara konsekvent utformad i detta avseende och regeringen anser därför att de brott som inte har en brottsbeteckning bör ges en sådan. En brottsbeteckning bör utformas så att den är kort, informativ och inte förväxlingsbar med andra brottsbeteckningar. Det särskilda straffansvaret för samröre med en terroristorganisation bör betecknas som samröre med en terroristorganisation. Som utredningen föreslår bör beteckningarna på övriga ansvarsformer anknyta till det sammanfattande uttrycket terrorism, vilket är lämpligt att använda i de fall gärningarna är inriktade på terrorist- brott. I fall där gärningarna i stället är inriktade på särskilt allvarlig brotts- lighet anser regeringen dock att uttrycket terrorism är mindre lämpligt. Som utredningen anför är det visserligen så att regleringen av särskilt all- varlig brottslighet motsvarar brott enligt FN:s internationella konventioner på terrorismbekämpningens område. Däremot innehåller inte konvention- ernas kriminaliseringsförpliktelser eller regleringen av särskilt allvarlig brottslighet i alla delar krav på terrorismsyfte. Det bör därför införas alter- brottsbeteckningar, t.ex. finansiering av terrorism eller särskilt all- varlig brottslighet, vilket gör det möjligt att välja den rubricering som mot- svarar vad brottsligheten i det enskilda fallet ytterst är inriktad på. Om finansieringen ytterst är inriktad på terroristbrott, ska rubriceringen finans- iering av terrorism väljas. Detsamma gäller om finansieringen gäller sam- röre med en terroristorganisation. Om finansieringen i stället ytterst är inriktad på särskilt allvarlig brottslighet ska rubriceringen finansiering av särskilt allvarlig brottslighet väljas. I de fall den är inriktad på något annat brott i lagen får rubriceringen avgöras av vad det brottet ytterst syftar till. Mot ovanstående bakgrund anser regeringen att brotten i den föreslagna lagen lämpligtvis kan betecknas som terroristbrott, samröre med en terror- istorganisation, finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslig- het, offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet och resa för terrorism eller sär- skilt allvarlig brottslighet. Däremot anser regeringen inte att brottens i förekommande fall grova eller mindre grova grader bör åsättas egna brotts- beteckningar. Några redaktionella och terminologiska frågor Var och en av de nuvarande lagarna inleds med en paragraf som upplyser om att lagen innehåller bestämmelser för genomförande av vissa unions- rättsliga eller andra internationella instrument som anges i paragrafen. Den nya lagen föreslås innehålla bestämmelser som säkerställer att lever upp till de straffrättsliga kraven i samma instrument som de nu- varande lagarna. tillgodoser lagen nationella behov av en effek- tiv och ändamålsenlig straffrättslig lagstiftning på terrorismområdet och den är inte begränsad till att enbart genomföra de internationella förpliktel- serna. Enligt allmänna principer ska nationella författningar tolkas i för- dragsvänlig anda, s.k. fördragskonform tolkning. På unionsrättens område gäller motsvarande krav på en direktivkonform tolkning. Det finns inte något uttryckligt krav på att i alla sammanhang redovisa samtliga interna- åtaganden som lagstiftningen genomför för att säkerställa att lag- stiftningen tolkas mot bakgrund av innehållet i relevanta internationella instrument. En sådan förteckning skulle i detta fall också bli mycket omfat- tande och knappast tjäna till ytterligare vägledning. Någon motsvarighet till de nuvarande lagarnas inledande paragraf bör därför inte införas. Där- emot anser regeringen att lagen bör inledas med en upplysning om att den innehåller bestämmelser om terrorism och annan särskilt allvarlig brotts- lighet. Detta anger ramarna för innehållet i lagstiftningen. Vad gäller lagens terminologi kan det konstateras att det i dagens regel- verk finns inkonsekvenser när det gäller hur krav på ett överskjutande upp- såt uttrycks. I terroristbrottet och vissa brott i rekryteringslagen talas om en avsikt, medan ordet syfte används i finansieringsbrotten samt i finansi- eringslagens och rekryteringslagens definitioner av särskilt allvarlig brottslighet. Regeringen anser liksom utredningen att ordet avsikt genom- gående bör användas i dessa sammanhang. I likhet med vad utredningen föreslår bör vidare ordet annars genomgående ändras till uttrycket på annat sätt i straffbestämmelserna.