prop · H903156 · 2022-03-22 00:00:00 — grundskolor får begränsa sin utbildning till elever i behov av särskilt stöd (10 kap. 35 § första stycket 2). Även om benämningen resursskola inte kommer till uttryck i lagtexten används den ofta om sådana skolor såväl i rättspraxis som i praktiken. Någon motsvarande bestämmelse finns inte för I den dom där , nedan kallad HFD, slog fast att även kommuner får driva resursskolor (HFD 2017 ref. 50) lyfte domstolen fram att det i förarbetena anges att även fristående skolor, i linje med ambitionen att öka valfriheten och skapa lika villkor för fristående och kommunala skolor, bör kunna specialisera sin verksamhet för elever i behov av särskilt stöd (prop. s. 382). Av domen framgår också att den behovsprövning som sker i sam- band med placering vid en skola med inriktning mot elever i behov av särskilt stöd är förenlig med skollagen och att placeringen inte står i strid med regelverket om särskilt stöd i 3 kap. skollagen, eftersom de elever som sökt sig till en resursskola måste anses ha såväl sin ordinarie skolplacering som sin ordinarie undervisningsgrupp i resursskolan. HFD:s avgörande kan leda till att fler kommuner etablerar resursskolor. Utifrån utredningens kartläggning förefaller det dock vara långt ifrån alla kommuner som har egna resursskolor och på många håll i landet saknas I vissa kommuner finns det i stället s.k. kommunöver- gripande särskilda undervisningsgrupper, där kommunen samlar elever från olika skolenheter, som i flera avseenden liknar resursskolor (se avsnitt Mot denna bakgrund är det viktigt med ett tydligt regelverk och en tydlig gränsdragning mellan kommunala resursskolor och kommunöver- 2021/22:156 Utredningen anger att det finns behov av mer forskning som visar på långsiktiga effekter av att elever placeras i en särskild undervisningsgrupp eller i en resursskola, något som även bl.a. Linnéuniversitetet framhåller. Även utvärdering (IFAU) anser att mer forskning behövs på området men konstaterar också att det kan vara svårt att genomföra effektutvärderingar då det rör sig om få elever. Regeringen gör bedömningen att det vore önskvärt med mer forskning, men att avsaknaden av forskning inte utgör något hinder för att förtydliga den befintliga regleringen. Det finns skäl för att nu reglera kommunala resursskolor på grundskolenivå Det finns ett värde i att även de kommunala resursskolorna synliggörs och regleras i skollagen då det bidrar till tydlighet om vad som gäller. Såväl BO som de funktionshindersorganisationer som har yttrat sig tillstyrker en ny reglering. Likaså ställer sig SKR och flertalet kommuner bakom utredningens förslag, som innebär att kommunerna ges möjlighet att utifrån sina lokala förutsättningar välja om de vill inrätta resursskolor. En del i en sådan ökad tydlighet är att införa benämningen resursskola i skollagen för skolenheter där utbildningen är begränsad till elever i behov av särskilt stöd. Utredningen har föreslagit att begreppet införs för både kommunala och fristående grund- och grundsärskolor som begränsar sin utbildning på detta sätt, vilket majoriteten av remissinstanserna tillstyrker. Med anledning av kommuns synpunkt att benämningen inte bör införas innan det finns en entydig definition som gäller alla resursskolor, bör det framhållas att vissa skillnader mellan kommunala och fristående resursskolor föreslås bli mindre i denna proposition jämfört med utredningens förslag, såsom i fråga om ansökningsförfarandet och rätten att gå kvar vid resursskolan (se avsnitt 6.1.2 och 6.1.3). Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att det bidrar till tydlighet att införa benämningen resursskola enligt utredningens förslag. Därutöver bedömer regeringen att benämningen bör införas även för fristående resursskolor inom förskoleklassen och gymnasieskolan, vilka redan är reglerade i skollagen (se avsnitt 6.2). Frågan är då om det faktum att utredningen bara har lämnat förslag för och grundsärskolan och inte för övriga skolformer som riktar sig mot barn och ungdomar innebär hinder mot att reglera kommunala resursskolor i nämnda skolformer . Som bl.a. lyfter har utredningen t.ex. inte lämnat något förslag avseende förskoleklassen, som sedan höstterminen 2018 omfattas av skolplikten. När det gäller specialskolan och sameskolan, som är statliga skolformer, samt gymnasiesärskolan bedömer utredningen att det inte behövs en reglering om resursskolor. Elevantalet i dessa skolformer är enligt utredningen begränsat och undervisningsgrupperna relativt små, varför det inte bedöms finnas underlag för att skapa särskilda resursskolor. SPSM och Sameskolstyrelsen har inte invänt mot denna bedömning. Det finns inte heller någon reglering av fristående resursskolor inom gymnasiesärskolan. Mot denna bakgrund föreslås ingen utvidgad reglering till dessa skolformer. När det gäller skolformerna förskoleklass och gymnasieskola bedömer utredningen att en reglering av kommunala resursskolor skulle behöva utredas närmare, vilket flera remissinstanser instämmer i. Enligt utredningen kan det också i många fall finnas skäl att avvakta med att placera ett barn i en resursskola till dess eleven har börjat i med tanke på elevers olika mognad då de börjar i förskoleklass och då det kan vara svårt att tidigt göra en bedömning av behovet av särskilt stöd. Frågan om kommunala resursskolor inom förskoleklassen bör enligt utredningen kunna hanteras inom ramen för införandet av en tioårig grundskola enligt betänkandet En tioårig grundskola – Införandet av en ny årskurs 1 i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan (SOU 2021:33). När det gäller gymnasieskolan är det enligt utredningen angeläget att alla elever oavsett stödbehov ges möjlighet att välja mellan olika gymnasieprogram, något som skulle vara svårt att tillgodose om elever med behov av omfattande individuellt stöd skulle hänvisas till särskilda skolenheter. Utredningen konstaterar dock att fristående skolor enligt gällande skollag får inrätta resursskolor i förskoleklassen och gymnasieskolan. Regeringen konstaterar att frågan om en utvidgad reglering för resursskolor till fler skolformer skulle behöva utredas närmare och inte kan hanteras inom ramen för detta lagstiftningsärende. En reglering av kommunala resursskolor inom och grundsärskolan innebär dock inte att offentliga huvudmän inom andra skolformer inte får inrätta sådana skolenheter. Möjligheten till fristående resursskolor finns enligt gällande skollag även för förskoleklassen och gymnasieskolan (9 kap. 17 § och 15 kap. 33 §). När det gäller fristående skolors möjlighet att inrätta resursskolor redan i förskoleklass för elever som är i behov av särskilt stöd för sin utveckling, hänvisas i förarbetena till regeringens övergripande ambition att öka valfriheten och skapa lika villkor för fristående och kommunala skolor (prop. 2009/10:165 s. 725, 743 och 382). Även när det gäller gymnasieskolan framgår det av propositionen Vissa frågor om fristående skolor (prop. 2011/12:49 s. 8) att möjligheten till fristående resursskolor infördes för att skapa lika villkor mellan kommunala och fristående skolor och öka möjligheten för elever i behov av särskilt stöd att välja mellan olika anordnare. Det framgår således av skollagens förarbeten att möjligheten till kommunala resursskolor även inom förskoleklassen och gymnasieskolan redan ansågs finnas utan uttrycklig reglering. Som HFD lyfter i sitt avgörande om kommunala resursskolor (HFD 2017 ref. 50) medför den kommunala självstyrelsen att en kommun har en betydande frihet att själv bestämma hur den kommunala verksamheten ska organiseras och administreras. En reglering av kommunala resursskolor när det gäller skolformerna grundskola och grundsärskola innebär således i sig inte något hinder mot att kommuner inrättar resursskolor även i skolformerna förskoleklass och gymnasieskola. Det ska i detta sammanhang också beaktas att det i betänkandet En tioårig grundskola – Införandet av en ny årskurs 1 i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan (SOU 2021:33) föreslås att förskoleklassen görs om till en ny första årskurs i nämnda skolformer. Om det förslaget genomförs blir frågan om en reglering av resursskolor i förskoleklassen inaktuell. Nämnda betänkande bereds inom . Det ska också beaktas att omfattas av skolplikt medan gymnasieskolan är frivillig. Det är vidare inte ovanligt att olika reformer införs stegvis, en skolform i taget. Mot denna bakgrund finns det sammantaget skäl för att gå före med en reglering av 2021/22:156 kommunala resursskolor i de obligatoriska skolformerna och grundsärskolan. Resursskolor med grundskola behandlas nedan och förslag om en reglering avseende resursskolor med grundsärskola lämnas i avsnitt 6.1.5. I sammanhanget kan det nämnas att utredningens bedömning att det behövs förbättrad statistik om såväl kommunala som fristående resursskolor numera är omhändertagen. Enligt förordningen (2020:833) om skolenhetsregister, som trädde i kraft , ska föra ett allmänt skolenhetsregister som bl.a. ska innehålla uppgifter om skolenheter som begränsar sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd. Det innebär att det blir obligatoriskt för samtliga huvudmän att redovisa till om en skolenhet är en resursskola fr.o.m. /22. På så sätt ges möjlighet att få överblick över resursskolorna i flera skolformer och följa utvecklingen av resursskolorna i landet. Det kan därefter finnas skäl att återkomma till frågan om en utvidgad reglering. innebär också att det kommer att finnas bättre förutsättningar för forskning. Bör målgruppen för resursskolor preciseras? Det framgår av utredningen att de elever som blir aktuella för placering i en resursskola har stora behov av särskilda stödinsatser och att den ordinarie skolans stöd inte har varit tillräckligt för att dessa elever ska ha en god utveckling kunskapsmässigt och socialt. Det är fråga om elever som behöver omfattande individuellt stöd och undervisning i ett mindre sammanhang alternativt enskild undervisning. Det är ofta elever med autismspektrumtillstånd, som inte sällan har flera diagnoser, men som inte har en intellektuell funktionsnedsättning. Elever med autism eller autismliknande tillstånd tillhörde enligt den äldre skollagen (1985:1100) särskolans personkrets. Enligt den nuvarande skollagen (2010:800) tillhör de särskolans målgrupp endast om de också har en utvecklingsstörning eller en betydande och bestående begåvningsmässig funktionsnedsättning på grund av hjärnskada (29 kap. 8 § skollagen). På där det sammanställs forskningsresultat anges att en stor andel elever med autism inom inte når kunskapsmålen. I elevgruppen finns också elever med allvarlig psykisk ohälsa och omfattande skolfrånvaro. Många av eleverna har enligt utredningen mycket negativa skolerfarenheter och en del har stora kunskapsluckor. Det finns även resursskolor som riktar sig specifikt till elever med t.ex. språkstörning. Utredningens förslag innebär att en placering vid en resursskola, där utbildningen är begränsad till elever i behov av särskilt stöd, ska grundas på elevens behov. Utredningen uttalar också att det bara är elever som har ett åtgärdsprogram som kan komma i fråga för att få sin utbildning på en resursskola, eftersom ett åtgärdsprogram är en förutsättning för särskilt stöd. Utredningen uttalar också att det är rimligt att anta att det bara är elever som annars skulle fått sin undervisning enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp som kommer i fråga för att placeras i en resursskola samt att denna målgrupp är tydligt definierad i förarbetena. Utredningen har vidare övervägt om målgruppen bör göras snävare, mot bakgrund av att det rimligen endast är elever med omfattande stödbehov som kommer i fråga för en så ingripande åtgärd. Utredningen anser dock att en placering i resursskola inte bör betraktas som ett ytterligare steg på en stödtrappa, där det föregående steget utgörs av särskild undervisningsgrupp. Snarare bör en sådan placering betraktas som ett alternativ till särskild undervisningsgrupp, som kan passa vissa elever. En snävare definition av målgruppen i lagstiftningen riskerar enligt utredningen att innebära att en del elever som skulle ha gynnats av undervisning i kommunens resursskola inte ges möjlighet till det. Den elevgrupp som kan komma i fråga kan vara mycket heterogen och det är därför enligt utredningen viktigt att respektive kommun tillåts avgöra huruvida en viss elev ska erbjudas plats vid en resursskola. Kommunerna kan i viss mån också vara tvungna att ta hänsyn till sådant som gruppsammansättning och liknande. Utredningen anser därför att det bör överlämnas till kommunen att, med utgångspunkt i befintliga förarbeten, från fall till fall bedöma vilka elever som är aktuella för en placering i resursskola. Några remissinstanser anser att målgruppen för resursskolor bör snävas in. och resursskolor anser att målgruppen för såväl kommunala som fristående resursskolor ska begränsas till elever i behov av omfattande särskilt stöd, vilket skulle knyta an till vilka elever i fristående skolor som kan vara berättigade till tilläggsbelopp (se avsnitt 5.1). Enligt vänder sig resursskolorna till elever som inte klarar den vanliga skolans miljö. Inkludering för de här eleverna kan enligt förbundet handla om plats på en resursskola genom att de får en likvärdig utbildning på deras egna villkor. Enligt resursskolor ska resursskolor rikta sig till den grupp av elever som behöver ett mindre sammanhang kontinuerligt och som inte kan fungera i de större sammanhang som den ordinarie utgör. Det är enligt nätverket exempelvis fråga om elever med stora stödbehov till följd av neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, autism, språkstörning eller svår psykisk ohälsa. Regeringen gör bedömningen att målgruppen för de kommunala resursskolorna bör harmoniera med målgruppen för de fristående resursskolorna. Målgruppen för fristående resursskolor är elever i behov av särskilt stöd (10 kap. 35 § skollagen). Det kan konstateras att utredningen har övervägt men inte lämnat något förslag om att målgruppen för såväl kommunala som fristående resursskolor ska begränsas till elever med omfattande behov av särskilt stöd. Utredningen har inte heller utrett ett sådant förslags konsekvenser. Som framgår av avsnitt 5.1 ska kommunerna lämna tilläggsbelopp för elever i fristående skolor som har ett omfattande behov av särskilt stöd och behöver extraordinära stödinsatser. Då en sådan insnävad målgrupp för både kommunala och fristående resursskolor skulle behöva utredas närmare saknas beredningsunderlag för att gå vidare med det inom ramen för detta lagstiftningsarbete. Det kan dock inte uteslutas att det i praktiken kan vara så att det på en viss resursskola, oavsett om den är eller fristående, enbart går elever med omfattande behov av särskilt stöd. Detta förstärks av att efterfrågan verkar vara större än tillgången till platser på resursskolorna och att det i avsnitt 6.1.2 föreslås en urvalsregel för kommunala resursskolor som innebär att om det inte finns plats för alla sökande, ska ett urval göras, där de elever som har störst behov av det särskilda stöd som resursskolan erbjuder ska prioriteras. Frågan om problem kopplade till finansieringen av fristående resursskolor behandlas i avsnitt 7. Även har synpunkter på målgruppen för resursskolor och anser att det i författningstext tydligt ska framgå vilka elever som är den kommunala resursskolans målgrupp samt att det bör övervägas att göra motsvarande förtydligande för fristående resursskolor. Om avsikten är att placering i en resursskola endast ska kunna komma i fråga för elever som bedöms vara i behov av särskilt stöd i form av undervisning i särskild undervisningsgrupp eller enskild undervisning, eller att det skulle krävas att en elevs behov inte kan tillgodoses på den ordinarie skolenheten, anser att det ska framgå. Skolinspektionen instämmer i och för sig i utredningens bedömning att en snävare definition av målgruppen skulle kunna innebära att de elever som skulle gynnats av undervisning i resursskola inte ges möjlighet till det. Enligt Skolinspektionen kan det dock övervägas att stärka upp regleringen genom ytterligare krav, t.ex. att placeringen ska föregås av ytterligare bedömning eller att det ska finnas särskilda skäl att anta att andra stödåtgärder inte skulle vara tillräckliga. Detta då en placering i resursskola mot bakgrund av de funktionshinders- politiska målen endast bör ske undantagsvis. De som ska komma i fråga för placering vid resursskola bör enligt Skolinspektionen endast vara de elever som möter allvarliga hinder och omfattande stödproblematik i sin skolsituation och där inget annat visat sig vara möjligt. Regeringen delar utredningens och Skolinspektionens uppfattning att en snävare definition av målgruppen för kommunala resursskolor kan inne- bära att elever som skulle gynnas av undervisning i resursskola inte ges möjlighet till det. Vidare bör, som utredningen framhåller, en placering vid en resursskola inte betraktas som ytterligare ett steg på en stöd- trappa utan som ett alternativ till exempelvis särskild undervisningsgrupp som kan passa vissa elever. det finnas en individcentrerad syn. Är det väldigt tydligt på ett tidigt sta- dium att en resursskola är det bästa alternativet bör det, som förbundet framhåller, kunna ske skyndsamt utan att alla insatser prövas i en utdragen Det är också viktigt att komma ihåg att en placering i en särskild under- visningsgrupp, vilket enligt skollagen kräver särskilda skäl (3 kap. 11 §), kan beslutas mot elevens och vårdnadshavares vilja. En placering vid en resursskola föreslås däremot bygga på frivillighet (se avsnitt Det finns ett mindre behov av ytterligare krav inför en placering som elevens vårdnadshavare önskar. Som angetts i avsnitt 4 infördes möj- ligheten till fristående resursskolor i skollagen för att öka valfriheten för eleverna och skapa lika villkor för fristående och kommunala skolor. När det gäller synpunkter bör det också framhållas att det inte kan vara ett krav att elevens stödbehov inte kan tillgodoses inom den ordinarie grundskoleverksamheten eftersom kommunen måste tillgodose stödbehovet där, om elevens vårdnadshavare inte vill att eleven ska gå på Det stöd som en elev behöver för att nå kunskapskraven får, som bl.a. BO framhåller, inte villkoras av en placering vid en resurs- Utifrån utredningens kartläggning verkar problemet inte heller vara att elever placeras alltför lättvindigt på resursskolor utan snarare att resurs- skolornas platser inte räcker till för att möta efterfrågan. Med hänsyn till det som anförs ovan gör regeringen sammantaget bedömningen att den målgrupp för de kommunala resursskolorna som bör anges i skollagen bör harmoniera med den i skollagen angivna målgruppen för de fristående resursskolorna, dvs. elever i behov av särskilt stöd. 2021/22:156 föreslås således att det anges i skollagen att en kommun får begränsa ut- bildningen vid en viss skolenhet med grundskola till att avse elever i behov av särskilt stöd (resursskola). Som regeringen återkommer till nedan kan dock olika resursskolor ha särskild kompetens inom olika funktionsnedsättningar. Förhållandet mellan resursskolornas målgrupp och regleringen i 3 kap. skollagen behöver förtydligas Bestämmelserna om extra anpassningar och särskilt stöd i 3 kap. skollagen gäller för alla skolenheter, även för resursskolor. kan resursskolors generella verksamhet ses som en form av särskilt stöd då utbildningen i resursskolor är begränsad till elever i behov av särskilt stöd. Resursskolor är ofta små skolenheter med anpassade lokaler och små elevgrupper. De präglas vanligen av hög personaltäthet, specifik kompetens hos personalen och en långtgående anpassning av utbildningen efter elevernas behov (se t.ex. HFD 2020 ref. 22 p. 11 och 2014:409). Som framgår av utredningen kan det mindre sammanhang som resursskolan utgör, motsvara det särskilda stöd som elever kan erbjudas på ordinarie skolor i form av en särskild undervisningsgrupp. Resursskolor är således inte någon egen skolform (jfr 1 kap. 1 § skollagen där skolformerna i skolväsendet anges) utan ett möjligt sätt att organisera särskilt stöd. Mot bakgrund av synpunkter från och flera andra remissinstanser synes det dock vara oklart hur regleringen i målgruppsbestämmelserna för resursskolor ska tolkas i förhållande till regleringen i 3 kap. skollagen. påpekar att kopplingen till särskilt stöd i 3 kap. skollagen har sina fördelar, men att det kan slå fel i praktiken. En resursskola har generella anpassningar av sin verksamhet som kan leda till att en elev, som i sin tidigare skola har bedömts vara i behov av särskilt stöd, till följd av dessa generella anpassningar når upp till de krav som minst ska uppnås och därmed inte längre bedöms vara i behov av särskilt stöd enligt definitionen i 3 kap. skollagen. Vid en sådan situation kommer eleven enligt nämnden inte längre att tillhöra målgruppen för resursskolan och placeringen bör följaktligen upphöra av den anledningen. Med hänsyn till dessa synpunkter gör regeringen bedömningen att det finns behov av att förtydliga kopplingen mellan begreppet särskilt stöd i bestämmelserna om resursskolors målgrupp och begreppet särskilt stöd i 3 kap. skollagen. Regeringen anser att utgångspunkten för ett förtydligande av regleringen är att en resursskola enbart tar emot elever i behov av särskilt stöd och att de generella anpassningar som görs i resursskolans verksamhet och som kommer alla skolans elever till del bedöms vara ett särskilt stöd i sig. Enskilda elever kan därutöver ha behov av ytterligare särskilt stöd. Mot denna bakgrund anser regeringen att det behöver göras förtydliganden dels i de nya bestämmelserna om kommunala resursskolor och i de befintliga bestämmelserna om fristående resursskolor (se avsnitt 6.2), dels i 3 kap. skollagen. Flera remissinstanser har påpekat vikten av att regleringarna avseende kommunala och fristående resursskolor är så lika som möjligt. 2021/22:156 gäller frågan om målgruppsbestämmelserna för resursskolor utgår därför resonemanget här från de befintliga bestämmelserna om målgruppen för Exempelvis anges i 10 kap. 35 § skollagen att utbildningen i en fristående grundskola får begränsas till att avse bl.a. elever som är i behov av särskilt stöd. Det framgår vidare av rättspraxis (HFD 2020 ref. 22) att det är huvudmannens ansvar att bedöma om eleven tillhör målgruppen för en resursskola. Regeringen föreslår därför att det anges i lagtexten avseende kommunala resursskolor att kommunen an- svarar för att bedöma om en elev är i behov av sådant särskilt stöd som den kommunala resursskolan erbjuder för att kunna uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas eller för att undvika svårigheter i sin skolsituation (jfr bestämmelsen om särskilt stöd i 3 kap. 7 § skollagen, i den lydelse som träder i kraft enligt beslut om propositionen Ämnesbetyg – betygen ska bättre spegla elevers kunskaper [prop. 2021/22:36, bet. 2021/22:UbU7, 2021/22:156], se nedan). Det bör i lagtexten även upplysas om att det finns bestämmelser om särskilt stöd i 3 kap. skollagen. förslag lämnas för fristående resursskolor i avsnitt 6.2. När det gäller förtydligandet av bestämmelserna om särskilt stöd kan det inledningsvis konstateras att bestämmelserna om sådant stöd finns i 3 kap. 6–12 §§ skollagen. Av 3 kap. 6 § framgår att bestämmelserna om särskilt stöd gäller i förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, fritidshemmet, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. 3 kap. 7 § anges att om det inom ramen för undervisningen, genom an- vändning av ett nationellt kartläggningsmaterial eller ett nationellt bedöm- ningsstöd, resultatet på ett nationellt prov eller uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kun- skapskrav som minst ska uppnås eller de kravnivåer som gäller, trots att