prop · H903241 · 2022-06-21 00:00:00 — Förändringen innebär att övriga förvaltningskostnader prisomräknas med konsumentprisindex från och med pris- och löneomräkningen . Den nya metoden är onekligen enklare och mer transparent. Förutsägbarheten med koppling till ett brett konsumentprisindex är god. Den tidigare metoden genererade i stort sett samma omräkningstal men var betydligt svårare för myndigheterna att få överblick över. En kvarstående detalj som gör att löneomräkningen kan uppfattas som invecklad, är att det arbetskostnadsindex avseende tjänstemän i tillverkningsindustrin som regeringen använder är ett glidande medelvärde, medan produktivitetsavdraget är ett tioårigt genomsnitt av produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn. Vid beredningen av förslaget bedömde regeringen att ett glidande medelvärde baserat på fem observationer var ändamålsenligt då omräkningstalen inte bara långsiktigt utan även på kortare sikt i viss mån bör avspegla arbetskostnadsutvecklingen inom tillverkningsindustrin. Vi instämmer i den bedömningen och konstaterar att den ligger i linje med pris- och löneomräkningens ursprungliga syfte. 4.3Särskilda situationer då pris- och löneomräkningen uppfattas som ologisk 4.3.1Det finns specialfall där myndigheter anser att pris- och löneomräkningen borde kompensera för merkostnader Några av de myndigheter vi haft kontakt med lyfter fram exempel på merkostnader som de inte själva kan påverka, och som de anser att PLO borde kompensera för. I samtliga fall har det att göra med särskilda omständigheter som är unika för dessa myndigheter eller typer av myndigheter. Vi bedömer att avsikten med PLO inte är att kompensera för alla kostnader som uppstår i myndigheterna. Kompensationen till myndigheterna genom PLO ska följa den allmänna kostnadsutvecklingen och vara automatisk (se avsnitt 1.4.3). En verksamhetsanpassad omräkning ligger inte i linje med det syftet. Myndigheterna har möjlighet att äska medel för kostnader som i särskilda fall uppstår, inom ramen för den ordinarie budgetprocessen. Ett första exempel på en myndighet som lyfter fram bieffekter av PLO i sin verksamhet är (). EBM har lönekostnader för omkring 230 poliser vid myndigheten vilka formellt är anställda av . 2020/21:1, avsnitt 7.6. 42R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Enligt EBM har fleråriga satsning på större löneökningar för poliser belastat förvaltningsanslag med 10–utöver normal lönerevision. Enligt EBM var den engångskompensation som myndigheten fick för höjda polislöner inte tillräcklig, och löneomräknas inte på vanligt sätt eftersom EBM:s lönekostnader till polisanställda räknas som inköp av tjänst i myndighetens bokföring. Anslagsomräkningen för dessa löner påverkas därför inte av löneomräkningstalet i PLO, utan i stället av omräkningstalet för övriga förvaltningskostnader vilket vanligen är lägre än löneomräkningstalet.70 gör ingen bedömning av kompensationen till EBM, och har inte hittat några liknande fall där myndigheter inte själva kan kontrollera lönerevisionen för en viss yrkesgrupp. Att PLO inte kompenserar för kostnadsutvecklingen i det här fallet beror på polisrollens särställning. Ett andra exempel är myndigheter som på grund av karaktären i sitt uppdrag är mer eller mindre bundna till sina lokaler, och därför har svårt att flytta för att sänka sina kostnader. Det handlar exempelvis om kulturinstitutioner och museer. är en myndighet som genom sitt särskilda uppdrag är bunden till vissa av sina lokaler. Ett av instruktionsenliga uppdrag handlar om att myndigheten ska samla in, bevara och tillhandahålla fysiskt material.71 har magasinslokaler med samlingar som växer med flera hyllkilometer varje år.72 Med andra ord har betydligt svårare att flytta sin verksamhet i jämförelse med myndigheter som bara har kontorslokaler. Ytterligare ett exempel är Statens museer för världskultur. Företrädare för myndighetens ledning menar att museer med stora samlingar inte har möjlighet att byta lokaler och flytta samlingarna med samma frekvens som andra myndigheter, med tanke på de höga kostnader som en flytt medför.73 Statens museer för världskultur framhåller också att museer har skarpare lagstadgade krav på sina lokaler i jämförelse med andra myndigheter. Till exempel måste museernas lokaler för utställning och magasinering uppnå särskilda krav för att ha rätt till statlig utställningsgaranti. Kraven omfattar till exempel mekaniskt inbrottsskydd, teletekniska bevakningshjälpmedel, brandskydd och goda klimat- och ljusförhållanden.74 PLO kompenserar inte för de ökade kostnader som dessa krav medför. Eftersom museer vänder sig till en offentlig publik, finns det också särskilda krav på tillgänglighet. Utöver dessa exempel går det även att tänka sig andra situationer då enskilda myndigheter skulle kunna missgynnas av PLO. Ett exempel är att högskolors nya eller omförhandlade lokalavtal inte avspeglas i prisomräkningen på samma sätt har på eget initiativ hört av sig till i samband med vår granskning av PLO. 71Förordning (2008:1421) med instruktion för Kungl. 72Intervju med företrädare för , och . 73Intervju med företrädare för Statens museer för världskultur, . 74Kammarkollegiet, ”Kravspecifikation fysiskt skydd”, hämtad . R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G som för andra myndigheter. Det beror på att universitets och högskolors anslag räknas om med högskoleindex, vilket gör att enskilda högskolor eller universitet inte får ett extra tillskott de år de har omförhandlat sina lokalavtal. I teorin skulle det kunna innebära att högskolor kan hamna i kläm vissa år. Ett annat exempel är då en myndighet är bunden till en särskild ort genom ett regeringsbeslut. Regeringen kan uppdra åt en myndighet att lokalisera hela eller delar av sin verksamhet till en viss ort. På orter med få alternativa lokaler, kan detta innebära sämre möjligheter till effektivisering. 4.3.2Pris- och löneomräkningen har inte underkompenserat för myndigheternas kostnader för pensionspremier Flera av de myndigheter som vi har pratat med tar spontant upp att kostnaden för de statliga pensionspremierna har blivit högre och att en allt större del av PLO går till dessa kostnader (, , , ).75 Vi har också fått uppgifter om att premiernas pris stigit snabbare inom staten än inom privat sektor och att det har fått genomslag i AKI- som ingår i PLO. En grundtanke med PLO är att kompensationen till myndigheterna ska följa utvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn. behöver den kompensation som myndigheterna får hålla någorlunda jämn takt med utvecklingen av kostnaderna, eftersom det annars innebär att det finns en åtstramande effekt inbyggd i PLO, utöver produktivitetsavdraget. bedömer att PLO inte har underkompenserat myndigheterna för ökade pensionskostnader eftersom utvecklingen av myndigheternas kostnader inte systematiskt har överstigit kompensationen i . Att pensionspremierna inom privat sektor varit billigare än premierna inom staten har att göra med att premierna påverkas på olika sätt av ränteläget, eftersom de förvaltas annorlunda i staten jämfört med inom industrin. Låga marknadsräntor har inneburit att ITP-premien har blivit billigare för arbetsgivare inom industrin.76 På det statliga avtalsområdet betalar arbetsgivaren in en så kallad sparpremie för anställda som tjänar in till förmånsbestämd ålderspension.77 Sparpremien förvaltas av () i en fiktiv portfölj där avkastningen följer den 10-åriga statsobligationsräntan. Den låga räntan betyder att avkastningen har varit låg och att statliga arbetsgivare har betalat in en högre premie för att kunna betala ut det som utlovats i avtalen. 75Intervjuer med företrädare för respektive myndighet. 76Låga marknadsräntor leder till att efterfrågan på aktier ökar och till att kurserna på aktier stiger. förvaltar ITP-planen i en klassisk kapitalförvaltningsportfölj som delvis består av aktier. Att varit framgångsrika i sin förvaltning har inneburit att arbetsgivarna för tjänstemän inom industri har fått en rabatt på ITP-premien. 77Förmånsbestämd ålderspension betyder att den anställda är garanterad en viss procent av sin lön i pension. Sparpremiens kostnad påverkas av hur stor tjänstepension den anställda ska få, till skillnad från premiebestämd pension där premien är bestämd till en viss procentsats av lönen. 44R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vi noterar dock att den premie som ingår i beräkningen av inte beaktar de premiereduktioner som vissa år ger arbetsgivarna inom privat tjänstesektor. Kompensationen för pensionspremien i bygger på den preliminära uppskattningen av ITP 2-premien, och inte på den kostnad arbetsgivarna har haft. Det betyder att rabatten inte får genomslag i myndigheternas kompensation i , och därmed inte i PLO. Figur 7 visar utvecklingen av pensionspremien78 i och utvecklingen av myndigheternas sammanlagda kostnad för för avtalsförsäkringar som andel av deras sammanlagda lönekostnad. Mellan enskilda myndigheter kan kostnaden för för avtalsförsäkringar skilja sig flera procentenheter. Skillnaden förklaras av myndigheternas ålders- och lönestruktur. Figuren visar att det framför allt är 2019 som premien i och myndigheternas kostnader för för avtalsförsäkringar utvecklades åt olika håll. Enligt SPV har det funnits behov av att öka premienivån inom sparrörelsen. Behovet har orsakats av lägre nivåer för de marknadsräntor som ligger till grund för att beräkna pensionsskulden och hur mycket avkastning som sparrörelsen får tillgodoräkna sig.79 Framöver kan alltså premienivån komma att stiga snabbare för statlig sektor än för tjänstemän inom tillverkningsindustrin, men det är för tidigt att bedöma om detta kommer att vara en bestående utveckling. Figur 7 Myndigheternas pensionspremiekostnader och premien i , förändring jämfört med föregående år Källa: Statens redovisningssystem , SCB:s underlag till för tjänstemän inom industrin, egna beräkningar. 78Arbetsgivaravgifter enligt avtal, SIAK 4. I används de procentsatser som används för tjänstemän som omfattas av ITP 2. 79SPV, Årsredovisning 2020, 2021. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G 4.4Flera osthyvlar i pris- och löneomräknade anslag En av granskningens bedömningsgrunder är att PLO bör vara automatisk. Det vill säga besparingar och förändringar i anslagsvolymen till följd av ändrad verksamhetsinriktning eller ambitionsnivå bör inte göras i PLO utan ske genom aktiva politiska beslut. som granskningen omfattar har regeringen inte genomfört några dolda besparingar eller förändringar i själva PLO, enligt bedömning. Däremot har regeringen tillämpat generella anslagsminskningar, så kallade osthyvlar, som har omfattat PLO-anslag. Generella besparingskrav är ingenting nytt, utan har historiskt förekommit och tagit olika former. Produktivitetsavdraget i PLO kan i sig betraktas som en form av osthyvel. Ett annat exempel är den så kallade tvåprocentaren som fanns och som var en allmän sparkampanj för att minska statens utgifter och stävja det växande budgetunderskottet.80 har regeringen tillämpat osthyvlar på PLO-anslagen vid åtminstone tre tillfällen. I budgetpropositionen aviserade regeringen en minskning av PLO-anslagen eller , som trädde i kraft budgetåret 2014.81 Regeringen bedömde att pågående och planerade e-förvaltningsprojekt hade en betydande besparingspotential som genom en minskning av anslagen kunde realiseras inom den statliga förvaltningen. Minskningen motsvarade hälften av de preliminärt beräknade besparingarna som förväntades uppkomma 2014 från olika e-förvaltningsinitiativ. I budgetpropositionen aviserade regeringen en generell minskning av samtliga PLO-anslag i syfte att bidra med finansiering till prioriterade satsningar. Enligt vårpropositionen 2014 beräknades minskningen utifrån myndigheternas PLO-tillskott och innebar att tillskotten skulle bli lägre än vad som följer av pris- och löneomräkningen. Åtgärden medförde utgiftsminskningar på totalt 2015. I budgetpropositionen skrev regeringen att åtgärden inte medförde några ingrepp i pris- och löneomräkningsmodellen.82 Besparingsåtgärden föranledde att ge sin syn på PLO vid riksdagsbehandlingen av propositionen. Utskottet betonade att fördelen med modellen är att de politiska prioriteringarna om anslagsnivåer handlar om faktiska reella reformer och besparingar, i stället för i vilken utsträckning anslagen ska kompenseras för pris- och löneutvecklingen. Enligt utskottet vilar legitimiteten för modellen med pris- och löneomräkning på att den fortsätter vara transparent och 1979/80:150, s. 22. 2010/11:1, UO 2, s. 40. I budgetpropositionen framgick det inte längre hur stor neddragningen var eller vilka typer av anslag som berördes. 2014/15:1, avsnitt 8.2.1. 46R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N förutsägbar, så att det inte behöver råda några tvivel om att kompensationen grundar sig på den automatiska beräkningen.83 I budgetpropositionen föreslog regeringen en generell besparing i statsförvaltningen som omfattade av myndigheternas historiska resekostnader. Av propositionen framgår också att regeringen förväntar sig att myndigheterna fortsätter med en del av de förändrade arbetssätt som spridningen av sjukdomen covid-19 medfört. De generella neddragningarna av PLO-anslag är exempel på när olika regeringar har förväntat sig större effektiviseringar än vad det årliga produktivitetsavdraget i PLO är ett uttryck för. Enligt vår bedömning är sådana neddragningar inte ett ingrepp i PLO, men det är inte självklart var gränsen går mellan politik och automatisk modell. Oavsett metod kan olika neddragningar ses som ett uttryck för den politiska viljan att omprioritera bland utgifterna i högre utsträckning än vad dagens utformning av produktivitetsavdraget medger. En uppskalning av produktivitetsavdragets storlek eller frekvent användning av extra osthyvlar på PLO-anslagen riskerar att leda till att PLO-systemets kontinuitet och förutsägbarhet kan gå förlorad. Dessutom skulle modellens koppling till löne- och produktivitetsutvecklingen i privat tjänstesektor kunna ifrågasättas. 2014/15:FiU1. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G 5 Slutsatser och rekommendationer samlade bedömning är att pris- och löneomräkningen bidrar till effektiv resurshantering hos anslagsfinansierade myndigheter. Det är inte möjligt att kvantifiera den effekt som pris- och löneomräkningens inbyggda krav på ökad produktivitet har haft på myndigheternas verksamhet, bland annat eftersom det saknas generella och jämförbara mått på myndigheternas effektivitet och produktivitet. Trots detta bedömer att produktivitetsavdraget är ett tydligt ekonomiskt incitament som förstärker och förtydligar de krav som ställs på myndigheterna om att eftersträva hög effektivitet och iaktta god hushållning. I det större perspektivet har pris- och löneomräkningen som del av ramanslagsmodellen även tjänat sitt syfte genom att skapa följsamhet mot samhällsekonomin i övrigt, vilket är en förutsättning för den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten. Pris- och löneomräkningen har inte medfört oönskade bieffekter som påverkar myndigheternas förmåga att planera och fullgöra sina uppdrag, enligt bedömning. Regeringen har åtgärdat flera av källorna till oförutsägbarhet i PLO-modellen. Men det finns fortfarande utrymme att förbättra transparensen i redovisningen av PLO till myndigheter och riksdag. Sammantaget bedömer att alla sätt att ytterligare förbättra transparensen och förutsägbarheten bör tas tillvara. Ökad förståelse hos myndigheterna för hur PLO är tänkt att fungera kan i sig bidra till att förbättra systemet så att det uppfyller syftet att bidra till effektivare resurshantering. Produktivitetsavdraget skapar incitament till effektiv resurshantering men avgiftsfinansierad verksamhet borde också omfattas bedömer att PLO-systemets konstruktion har gett tydliga incitament till effektiv resurshantering för anslagsfinansierade myndigheter. har produktivitetsavdraget inneburit att myndigheterna har tappat i köpkraft, allt annat lika. De tre myndigheter som ingår i granskningens fallstudie har genomfört effektiviseringar . Ingen av dem hänvisar till PLO eller svag anslagsutveckling som särskild utpekad drivkraft till insatserna. Däremot framgår det av myndigheternas budgetunderlag att PLO har framtvingat prioriteringar. bedömer att produktivitetsavdraget blir mindre kännbart för myndigheter som har fler finansieringskällor utöver förvaltningsanslaget. Det gäller primärt myndigheter som delvis eller helt är avgiftsfinansierade, och i viss utsträckning myndigheter med stora volymer sakanslag som delvis får användas 48R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Eftersom avgifterna i normalfallet sätts med full kostnadstäckning utan konkurrens med andra aktörer, saknas det omvandlingstryck som den anslagsfinansierade verksamheten utsätts för. Därför är det enligt bedömning angeläget med incitament för kostnadseffektivitet även i avgiftsfinansierad verksamhet. Det är svårt och kanske inte önskvärt att hitta en generell modell med löpande produktivitetskrav för avgiftsfinansierad verksamhet. Regeringen bör likväl undvika kostnadsdrivande incitament. Det kan den till exempel göra genom att inte låta myndigheter både sätta avgifter och disponera avgiftsintäkter i offentligrättslig verksamhet. Ökade anslag för ny verksamhet gör att kravet på produktivitet inte blir lika påtagligt En stor andel av förvaltningsanslagen har fått politiskt bestämda tillskott som vida överstiger de avdrag som gjorts för produktivitet. Produktivitetsavdraget bidrog på så sätt till ett ökat budgetutrymme som regeringen bland annat har använt till högre förvaltningsutgifter kopplat till reformer eller andra verksamhetsförändringar. Ökade anslag avsedda för nya uppgifter kan på kort sikt skymma sikten för en del myndigheter så att kravet på högre produktivitet inte blir lika påtagligt, enligt bedömning. På spelar detta mindre roll eftersom sådana anslagshöjningar träffas av alla framtida pris- och löneomräkningar, inklusive produktivitetsavdrag. Produktivitetsavdraget är inte en särskilt levande fråga i myndigheternas planering och styrning bedömer att insikterna om hur PLO är tänkt att fungera skiljer sig åt mellan olika myndigheter. För flertalet av de myndigheter varit i kontakt med inom ramen för granskningen är det framför allt nästa års beslutade anslagsnivå som spelar roll – inte minst då anslagsnivån kan förändras till följd av politiska beslut. Regeringens beräkningar för förvaltningsanslagens nivåer längre fram i tiden ses inte som tillförlitliga. Detta har inneburit att produktivitetsavdraget inte alltid är en levande fråga i myndigheternas planering och styrning av verksamheten på , på det sätt som borde vara fallet. Det finns flera exempel på att myndigheter anser att de bör få full kompensation för olika kostnadsökningar, trots att PLO inte syftar till det. har myndighetsledningar som förstår bakgrunden till PLO en större acceptans för att den ekonomiska ramen för verksamheten successivt minskar. noterar också att produktivitetsavdragets storlek är okänd för samtliga myndigheter. För att myndigheterna ska ha möjlighet att planera för och vidta effektiviseringsinsatser behöver de ha kunskap om produktivitetsavdragets ungefärliga storlek. Sådan insikt hos myndigheterna skulle enligt bedömning ytterligare motivera till kontinuerliga effektiviseringsansträngningar. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G Bättre transparens kan förbättra myndigheternas insikter om pris- och löneomräkningen och bidra till effektivare resurshantering Flera av de myndighetsledningar och ekonomifunktioner intervjuat upplever att PLO är tekniskt snårig och inte tillräckligt transparent. Flera myndigheter anser även att omräkningen resulterar i ryckiga utfall och dålig förutsebarhet. bedömer att regeringen har undanröjt den främsta orsaken till ryckiga omräkningstal genom förenklingen av beräkningsmetoden för löneomräkningstalet, som började gälla från och med PLO . bedömer också att den nya metoden för omräkning av övriga förvaltningskostnader innebär en avsevärd förenkling jämfört med tidigare. En kvarstående del i PLO som kan uppfattas som krånglig är omräkningen av anslagna medel för lokalkostnader. Även om regeringen har tagit viktiga steg för att förenkla beräkningarna som ligger till grund för PLO, finns det fortfarande utrymme att förbättra transparensen i redovisningen av PLO till myndigheter och riksdag. Till exempel framgår det varken i budgetpropositionen eller i statens redovisningssystem hur stort produktivitetsavdraget är per myndighet. Regeringen skulle kunna förbättra transparensen genom att skriva ut produktivitetsavdragets storlek i myndigheternas årliga regleringsbrev. Genom att på ett tydligare sätt förmedla produktivitetsavdragets storlek skulle styrningen genom PLO mot effektiviseringar förstärkas. Sammantaget bedömer att alla sätt att ytterligare förbättra transparensen och förutsebarheten bör tas tillvara. Ökad förståelse för hur PLO är tänkt att fungera kan i sig bidra till att förbättra systemet så att det bättre uppfyller syftet att bidra till effektivare resurshantering. Pris- och löneomräkningen har inte hindrat myndigheterna att fullgöra sina uppdrag bedömer att pris- och löneomräkningen inte har medfört oönskade bieffekter som påverkar myndigheternas förmåga att planera och fullgöra sina uppdrag. Produktivitetsavdraget har inneburit att myndigheterna inte fått full kompensation för lönekostnadsutvecklingen i omvärlden, men bedömer att detta inte har skapat problem för kompetensförsörjningen hos studerade myndigheter. bedömer inte heller att produktivitetsavdraget på andra sätt har hindrat myndigheterna att fullgöra sina uppdrag. Det finns flera exempel på särskilda situationer då PLO uppfattas som ologisk av myndigheterna eftersom den inte kompenserar för vissa kostnader. Kompensation för kostnader som bara uppstår i särskilda fall skulle kräva någon form av 50R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N verksamhetsanpassning av PLO. bedömning är att en sådan förändring av PLO skulle gå emot syftet med modellen. Det vill säga att PLO ska bygga på en automatisk beräkning och följa den allmänna kostnadsutvecklingen. Om det däremot är så att PLO systematiskt underkompenserar stora grupper av myndigheter för vissa kostnader, kan regeringen behöva överväga att göra förändringar så att de index som ingår i PLO är relevanta för myndigheternas kostnadsutveckling. har dock inte sett några sådana fall inom ramen för granskningen. Sammantaget bedömer att givna anslagsnivåer – i linje med principerna bakom ramanslagsmodellen – bör ses som ett uttryck för beslutad och förväntad ambitionsnivå i myndigheternas verksamhet. De myndigheter som anser att anslagsnivån inte räcker till för att uppnå de mål som statsmakterna satt upp för verksamheten har möjlighet att äska medel inom ramen för den befintliga budgetprocessen. Osthyvlar vid sidan av pris- och löneomräkningen behöver motiveras tydligt har regeringen genomfört generella neddragningar, s.k. osthyvlar, på de pris- och löneomräknade anslagen. bedömer att neddragningarna inte har inneburit några ingrepp i PLO-modellen.