prop · H903131 · 2022-03-01 00:00:00 — Om en utlänning ansöker om asyl under en sådan handläggning och det är möjligt att överföra honom eller henne till ett annat land för att få asylansökan prövad där, får Säkerhetspolisen välja om den vill driva utvisningsfrågan vidare eller låta Dublinförfarandet få företräde. Det får avgöras i det enskilda fallet. Om Säkerhetspolisen vill låta Dublinförfarandet få före- träde, får myndigheten återkalla sin ansökan om utvisning. Det införs ett generellt krav på skyndsamhet Regeringens förslag: Mål och ärenden enligt den nya lagen ska hand- Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Asylrättscentrum, och Civil Rights Defenders tillstyrker förslaget. Svenska Röda Korset välkomnar skyndsamhetskravet, men framhåller att det aldrig får ske på bekostnad av Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Säkerhetsärenden ska enligt 1 kap. 13 § utlänningslagen handläggas skyndsamt. Genom en hänvisning gäller den paragrafen även i mål och ärenden som handläggs enligt lagen om Dessa mål och ärenden är ofta mycket bråds- Prop. 2021/22:131 kande. Det är därför viktigt att sådana mål och ärenden inte blir liggande hos någon av de myndigheter eller andra organ som handlägger dem. Eftersom säkerhetsaspekterna normalt är framträdande, är det rimligt att ställa ett generellt krav på att dessa mål och ärenden ska handläggas skynd- samt. Som Svenska Röda Korset framhåller får det dock aldrig ske på bekostnad av rättssäkerheten. Skyndsamhetskravet bör gälla oavsett om det är Säkerhetspolisen, , regeringen, eller domstol som handlägger ett mål eller ärende. Hänvisningen till utlänningslagen bör därför ersättas med en generell bestämmelse i den nya lagen om att mål och ärenden enligt lagen ska handläggas skyndsamt. Eftersom det allmänna skyndsamhetskravet är centralt för all hantering av frågor som omfattas av den nya lagen, bör bestämmelsen placeras i lagens inledande kapitel bland andra sådana som gäller generellt vid tillämpningen av lagen. 5.5Det införs en generell proportionalitetsbestämmelse Regeringens förslag: En åtgärd enligt lagen ska få vidtas endast om skälen för den uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för utlänningen eller för något annat motstående intresse. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att proportionalitetsbedömningen endast ska göras vid förvar, uppsikt, tvångsmedel och andra tvångsåtgärder. Remissinstanserna: , Integri- tetsskyddsmyndigheten, Civil , Asylrättscentrum och Svenska Röda Korset är positiva till förslaget och anför bland annat att det är särskilt viktigt att bestämmelsen tillämpas vid tvångsmedelsanvänd- ningen. (Juridiska fakultetsstyrelsen) ifrågasätter om proportionalitetsprincipen behöver införas i den nya lagen då den anses vara en grundläggande del av den svenska rättsordningen. ombudsmän, i , Förvaltningsrätten i , och Civil anför att proportional- itetsprincipen även bör omfatta åtgärder enligt 2 kap. i den nya lagen, det vill säga utvisning och andra sådana närliggande frågor. Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i efterfrågar hur den nya lagens reglering förhåller sig till förvaltningslagens proportionalitetsprincip. framhåller att barnens mognad också måste vägas in vid proportionalitetsbedömningar. Övriga remissinstanser har inga syn- punkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Proportionalitetsprincipen är, som (Juridiska fakultetsstyrelsen) också anför, en av grund- satserna för den rättsliga prövningen i förvaltningsförfarandet. Den är också central inom det EU-rättsliga systemet och är en av de allmänna rättsprinciper som ges närmast konstitutionell status vid all unionsrättslig tillämpning. Även , som gäller som lag, genomsyras Principen kommer också till uttryck i rege- 2021/22:131 ringsformen (En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, 2016/17:180, s. 60 f.). Som Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i fram- håller framgår av 5 § tredje stycket förvaltningslagen (2017:900) att för- valtningsmyndigheter i all sin verksamhet ska beakta proportionalitets- I bestämmelsen anges att en myndighet får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet och att åtgärden aldrig får vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. pen ska beaktas i , Säkerhetspolisens och Polismyndig- hetens handläggning av ärenden enligt den nya lagen (1 och 3 §§ förvalt- Förvaltningslagen gäller dock formellt sett inte för regeringen. uttrycket förvaltningsmyndighet ingår nämligen inte regeringen, även om den fullgör vissa förvaltningsuppgifter. Det förhållandet att regeringen inte är formellt bunden av förvaltningslagen vid handläggningen av förvalt- ningsärenden innebär dock inte att regeringen kan underlåta att beakta lagens bestämmelser när den handlägger förvaltningsärenden. bör tvärtom i så stor utsträckning som möjligt i tillämpliga delar följa de regler som gäller vid ärendehandläggningen hos förvaltningsmyndigheter 2016/17:180 s. 25–27). Förvaltningslagen tillämpas inte heller om det finns avvikande bestäm- melser i annan författning (4 § förvaltningslagen). Proportionalitetsprincipen har vidare när det gäller och Säkerhetspolisens brottsbekämpande verksamhet, i likhet med behovsprincipen, lagfästs i 8 § polislagen (1984:387). balken ska proportionalitetsprincipen dessutom beaktas vid häktning lik- som vid användningen av andra straffprocessuella tvångsmedel (till exem- pel enligt 24 kap. 1 § andra stycket). Om de tvångsmedel som kan komma i fråga inte står i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgär- derna bör man avstå från att använda dem (jfr proposition om vissa tvångs- medelsfrågor, prop. 1988/89:124, s. 27 och JO 2008/09 s. 113). 8 § utlänningslagen, som inte är tillämplig vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll, finns också en behovsprincip när det gäller Det finns inte någon uttrycklig regel i lagen om särskild utlänningskon- troll om att det ska göras en proportionalitetsbedömning vid till exempel I praktiken görs det dock en sådan prövning av förvalt- ningsmyndigheterna enligt förvaltningslagen och även av regeringen, eftersom proportionalitetsprincipen anses gälla oavsett om den har lagfästs eller inte (prop. 2016/17:180 s. 60–64). fakultetsstyrelsen) ifrågasätter om proportionalitetsprincipen behöver införas i den nya lagen då den numera anses vara en grundläggande del av den svenska rättsordningen. Proportionalitetsprincipen bör dock komma till direkt uttryck i den nya lagen, på samma sätt som i till exempel lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, prop. 2005/06:177, s. 58). Detta behövs bland annat eftersom regleringen bör vara så heltäckande som möjligt. Den nya lagen skiljer sig i flera avseen- den från annan lagstiftning och innebär omfattande inskränkningar i Det är därför viktigt att det finns tydliga rättssäker- Prop. 2021/22:131 hetsgarantier. Proportionalitetsprincipen bör utformas generellt och placeras i lagens första kapitel. Den bör gälla för alla åtgärder som vidtas enligt den nya lagen. Som bland annat ombudsmän och Kammarrätten i framhåller bör nämligen proportionalitetsprincipen gälla vid såväl förvar, uppsikt, tvångsmedel och andra tvångsåtgärder som utvisning och andra sådana närliggande frågor. Utvisningsregleringen är fakultativ, varför det bör finnas utrymme för proportionalitetsprincipen att få ett genomslag (se avsnitt 7.1). Även om till exempel förvar bedöms vara nöd- vändigt för att kunna verkställa ett beslut om utvisning, kan tillämpningen av proportionalitetsprincipen vidare leda till att en utlänning friges i förvar. Åtgärder enligt lagen kan nämligen innebära intrång i de olika rättigheterna som är skyddade av , såsom rätten till skydd för privat- och familjeliv i artikel 8. Dessutom bör som Barn- ombudsmannen framhåller även rättigheter i alltid också beaktas vid en proportionalitetsbedömning. Beslutsfattare ska bland annat ta hänsyn till ickediskrimineringsprincipen i artikel 2, barnets bästa i artikel 3, rätten till liv, hälsa och utveckling i artikel 6, rätten till sina vårdnadshavare i artikel 9, rätten att komma till tals och få sina åsikter beaktade i artikel 12, rätten till privatliv i artikel 16, skyddet mot tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling i artikel 37 och rättigheter för barn som misstänks för brott i artikel 40. Rättigheterna i ska ses som en helhet, är odelbara och ömsesidigt för- stärkande (prop. 2017/18:186 s. 95 f., se även avsnitt 4.3.3 och 5.1). Det ligger i sakens natur att det allmännas intresse att motverka risken för att oskyldiga utsätts för terroristattentat och risken för annan särskilt samhällsskadlig verksamhet bör väga mycket tungt vid en proportional- itetsbedömning enligt den nya lagen (prop. 2016/17:180 s. 63). Det bör därför krävas mycket starka skäl för att det intrång eller men som en åtgärd innebär för utlänningen ska väga över. Det kan emellertid inte uteslutas att det kan vara så i enskilda fall. 6Tillämpningsområdet för den nya lagen bör utvidgas En utlänning får enligt lagen om särskild utlänningskontroll utvisas ur lan- det om det dels är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet, dels med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Tillämpningsområdet för lagen anges därmed utifrån de förutsättningar som gäller för att en utlänning ska få utvisas med stöd av lagen. I lagrådsremissen anges lagens tillämpningsområde i en inledande paragraf med att den nya lagen gäller för en utlänning som med hänsyn till 2021/22:131 vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas komma att begå eller medverka till ett brott enligt terroristbrottslagen, eller på annat sätt kan utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet. Flera bestämmelser i lagrådsremissen hänvisar till den paragrafen, inklusive själva utvisningsbestämmelsen. I likhet med Lagrådet anser regeringen att det inte finns något skäl att vid sidan av de rekvisit som gäller för olika åtgärder enligt lagen göra en sådan ytterligare avgränsning av lagens tillämpningsområde som innebär att åtgärderna i t.ex. de kapitel som handlar om förvar och uppsikt kan beslutas också i fall som inte omfattas av tillämpningsområdet för lagen som det definierats i lagrådsremissen. Till detta kommer att vissa bestämmelser gäller även för andra än utlänningen. Som anges i avsnitt 5.1 bör lagen alltså inledas med en upplysning om att den innehåller bestämmelser om särskild kontroll av vissa utlänningar. Vidare finns det av dessa skäl anledning att även fortsättningsvis koppla samman rekvisiten för vilka utlänningar som omfattas av lagen med förutsättningarna för att få utvisa en sådan utlänning med stöd av lagen. Detta medför att kriterierna för vilka personer som kan utvisas flyttas till utvisningsbestämmelsen i 2 kap. 1 § den nya lagen (jfr avsnitt 7.1). 6.1Hänsyn bör tas till risk för samtliga brott mot terroristbrottslagen Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för den nya lagen ska utvidgas till att gälla samtliga brott enligt terroristbrottslagen som en utlänning som med hänsyn till vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas komma att begå eller på annat sätt medverka till. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att ”gärning” bör användas i stället för ”brott”. Remissinstanserna: Säkerhetspolisen, och universitet () är positiva till att tillämp- ningsområdet utvidgas till att omfatta alla typer av brott med anknytning till terrorism. anför att det utvidgade tillämpningsområdet är acceptabelt av både säkerhetsmässiga och praktiska skäl, även om tröskeln avsevärt sänks för vilka terroristrelaterade brott som omfattas. Justitiekanslern anför att lagstiftningstekniken innebär att tillämpningen av lagen blir avhängig av den lydelse som terroristbrottslagen kan komma att ha och förutsätter att de nu föreslagna bestämmelserna också blir föremål för eventuella överväganden vid ombudsmän, , och Svenska avdelningen av anför bland annat att tillämpnings- området för lagen inte blir tillräckligt tydligt avgränsat med en hänvisning till terroristbrottslagen och att det behövs ytterligare analys i den delen. , Svenska Röda Korset, och Civil Rights Defenders avstyrker en generell hänvisning till terrorist- brottslagen bland annat då det riskerar att bli otydligt och då förutsebar- heten i rättstillämpningen minskar avsevärt. finns en risk för att lagen kommer att kunna omfatta många människor som endast har en indirekt koppling till terrorism. anser att ”brott” bör användas i stället för ”gärning”, då det senare skapar oklarhet i vad som avses och skulle kunna uppfattas så att den syftar till att omfatta samt- liga straffbelagda gärningar enligt terroristbrottslagen oberoende av om Säkerhetspolisen är positiv till att nivån på misstanken sänks eftersom det medför att lagstiftningen kommer att kunna tillämpas på fler aktörer i syfte att förhindra terroristattentat och minska tillväxten i anför att beviskravet ”kan befaras” är att föredra eftersom utvisningar i kvalificerade säkerhetsärenden är ett administrativt förfarande och det finns upparbetad praxis gällande det kra- (Juridiska fakultetsstyrelsen) och Svenska avdelningen av anser att av rätts- säkerhetsskäl bör beviskravet inte sänkas. Svenska Röda Korset befarar vidare att det nya beviskravet kommer att innebära risk för en ökning av antalet personer som kan antas komma att falla in under lagens tillämp- och TU – Medier i anser när det gäller samröre med terroristorganisation att det fortfarande finns ett gräns- dragningsproblem i förhållande till journalistisk och publicistisk verksam- het och efterfrågar ett klargörande. Skälen för regeringens förslag Lagen om straff för terroristbrott har en central roll inom den svenska strafflagstiftningen mot terrorism. Terrorism är ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, enskildas åtnjutande av mänskliga rättigheter och den ekonomiska och sociala utvecklingen. relaterade brott har därför successivt utvidgats. Regeringen har vid flera tillfällen gjort bedömningen att en sådan utvidgning varit förenlig med regeringsformen och (bland annat Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation, prop. 2019/20:36, s. 44). De senaste årens utvidgningar har skett bland annat genom nya straffbestämmelser om att ta del av terrorismutbildning, resor i terrorism- syfte och finansiering av en person eller en sammanslutning av personer som bland annat begår terroristbrott. Den senaste i raden av nya straff- bestämmelser reglerar straffansvar för vissa former av samröre med en Dessa utvidgningar av det straffbara området har emellertid inte genomförts i lagen om straff för terroristbrott utan i två separata lagar, lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt all- varlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen) och lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen). Sedan tillämpningsområdet för lagen om särskild utlänningskontroll knöts till terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott har det alltså gjorts ändringar i annan straffrättslig lagstiftning som kriminaliserar terrorism- Det återspeglas dock inte i lagen om särskild utlän- ningskontroll, som fortfarande bara hänvisar till lagen om straff för terro- Därför finns det, trots vad bland annat ombudsmän och anför (jfr bland annat prop. 2021/22:131 s. 23–36 och 41–47), skäl att överväga om inte tillämpningsområdet för den nya lagen bör omfatta all lagstiftning om brott som rör terrorism i den specialstraffrättsliga lagstiftningen. En sådan generell reglering är mer i linje med vad som var lagstiftarens avsikt när lagen om särskild utlän- ningskontroll tillkom. Ett tydligare tillämpningsområde ökar förutsebar- heten i rättstillämpningen. Som Säkerhetspolisen anför bör det också med- föra att lagstiftningen kommer att kunna tillämpas på fler av de aktörer som ingår i myndighetens kontraterroruppföljning i syfte att förhindra ter- roristattentat och minska tillväxten i extremistmiljöerna. Lagen om särskild utlänningskontroll är tillämplig på medverkan, försök, förberedelse och stämpling till terroristbrott. Det straffbara områ- det i finansieringslagen och rekryteringslagen har många likheter med de osjälvständiga brottsformerna i lagen om straff för terroristbrott. Finan- seringslagen tar sikte på personer som på ett visst sätt bidrar till att finan- siera terroristbrott och annan brottslighet kopplad till terrorism. Rekryte- ringslagen är tillämplig på personer som ägnar sig åt offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa kopplat till terrorism eller som har vissa former av samröre med en terroristorganisation. Utlänningar som begår dessa brott kan, på samma sätt som utlänningar som kan befaras komma att begå eller medverka till brott enligt lagen om straff för terroristbrott, utgöra ett allvarligt hot mot det svenska samhället. Det är viktigt att utlän- ningar som kan utgöra ett sådant hot kan utvisas från eller, om det av någon anledning inte går att verkställa ett beslut om utvisning, i vart fall kontrolleras av Säkerhetspolisen. Detta är dock inte alltid fallet med dagens reglering. Mot den bakgrunden bör tillämpningsområdet i den nya lagen utvidgas till att omfatta samtliga brott i den specialstraffrättsliga lagstiftningen på terrorismområdet. Det bör införas en generell hänvisning till den nya terroristbrottslagen Regeringen föreslår i propositionen En samlad straffrättslig terrorism- lagstiftning (prop. 2021/22:133) att de gärningar som bestraffas enligt lagen om straff för terroristbrott, finansieringslagen och rekryteringslagen förs samman i en ny lag som ska benämnas terrorist- brottslagen. Lagen föreslås reglera straffansvaret för gärningar som i allt väsentligt motsvarar brott enligt de tre nuvarande lagarna. Enligt regeringens mening bör samtliga gärningar som kan utgöra brott enligt terroristbrottslagen omfattas av den nya lagens tillämpningsområde. Det innebär att allt handlande som kan utgöra terroristbrott och alla andra brott i den specialstraffrättsliga lagstiftningen mot terrorism ska kunna läggas till grund för utvisning. I likhet med vad framhåller sänks därmed tröskeln för vilka terroristrelaterade brott som omfattas av den särskilda utlänningskontrollen. Lagrådet ifrågasätter om en så långtgående utvidgning av tillämpnings- området som föreslås är godtagbar. Regeringen konstaterar att terrorism är ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, enskildas åtnjutande av mänskliga rättigheter och den ekonomiska och sociala utvecklingen. Det är viktigt att den nya lagen ges ett så pass brett tillämpningsområde att effektiva åtgärder, inklusive utvisning, kan vidtas mot de utlänningar som utgör ett hot mot dessa värden. Regeringen är medveten om att det utvidgade tillämpningsområdet gör att lagen kan komma att omfatta även utlänningar med en mer indirekt koppling till terrorism. I syfte att förhindra terroristattentat och minska tillväxten i terroristmiljöerna är det dock, som Säkerhetspolisen framhåller, viktigt att lagstiftningen kan användas på fler av de aktörer som ingår i myndighetens kontraterror- uppföljning. är det naturligtvis viktigt att regleringen är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter och att samtliga åtgärder som vidtas enligt lagen är proportionerliga. Denna bedömning ska göras av den myndighet som beslutar om åtgärden, dvs. av Säkerhetspolisen, , regeringen, eller domstol (se avsnitt 5.5). Sammanfattningsvis anser regeringen att det föreslagna, breda tillämpningsområdet inte bara är godtagbart utan också nödvändigt för att på ett mer effektivt sätt kunna hantera de utlänningar som utgör kvalificerade hot mot säkerhet. Hänvisningen i den nya lagen till terroristbrottslagen bör vidare göras mer generell, det vill säga det bör – till skillnad från – inte hänvisas till någon specifik paragraf. En sådan lösning skapar flexibilitet. Den innebär att om det införs nya brott med anknytning till terrorism, eller det straffbara området i den lagen ändras på något annat sätt, kommer änd- ringarna också att få genomslag i tillämpningsområdet för den särskilda kontrollen av vissa utlänningar. Då finns det ingen risk att det på nytt uppstår diskrepans mellan den straffrättsliga lagstiftningen och den lagstiftning som tar sikte på särskild kontroll av vissa utlänningar. En generell hänvisning innebär förvisso att det inte fullt ut går att förutse vad som kommer att omfattas av hänvisningen till terroristbrotts- lagen. Detta får emellertid inte medföra, vilket vissa remissinsatser befa- rar, att det görs avkall på enskildas rättssäkerhet. Det är därför, som Justi- tiekanslern anför, viktigt att regleringen i den nya lagen blir föremål för noggranna överväganden om bestämmelserna i terroristbrottslagen ändras. För att regleringen ska bli heltäckande och för att oklarheter inte ska råda bör, i enlighet med synpunkt, begreppet ”brott” även i fort- sättningen användas i stället för uttrycket ”gärning” som utredningen föreslår. Lagrådet framhåller att det, med hänsyn till hur medverkansläran är utformad i den svenska straffrätten, finns anledning att justera lagtexten så att den tar hänsyn till att även gärningsmannaskap och medgärnings- mannaskap utgör en form av medverkan. Regeringen instämmer i Lagrådets synpunkt, vilket medför en viss språklig justering i lagtexten (2 kap. 1 § den nya lagen). Denna lag kommer därmed gälla för en utlänning som med hänsyn till vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas komma att begå eller på annat sätt medverka till ett brott enligt terroristbrottslagen. Det medför bland annat att den nya lagen inte är tillämplig på ringa fall av samröre med en terrorist- organisation, finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet och resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet. Det innebär också att det måste kunna antas 2021/22:131 att gärningsmannen har uppsåt till brottet, annars kan inte straffansvar följa enligt terroristbrottlagen. Som regeringen har anfört innebär kriminaliseringen när det gäl- ler samröre med en terroristorganisation inte någon begränsning av möj- ligheten att bedriva journalistisk eller publicistisk verksamhet (prop. 2019/20:36 s. 66). Det utökade tillämpningsområdet bör därför, trots Jour- nalistförbundets och TU – Medier i farhågor, inte påverka sådan verksamhet. Sammanfattningsvis bör den nuvarande hänvisningen till terroristbrott och vissa osjälvständiga brottsformer av terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott ersättas med en hänvisning till brott enligt terrorist- brottslagen.