prop · H903206 · 2022-04-05 00:00:00 — Ett problem med en sådan ordning är att i de fall den enskilde inte överklagar beslutet skulle myndigheten fortfarande behöva föra en särskild talan för att utverka ett verkställbart avgörande. Effektiviteten i verkställighetsförfarandet skulle, enligt regeringens mening, inte bli tillräckligt stor. Som tidigare erfaren- heter visar är ordningen också förenad med processuella utmaningar och dessutom problematisk ur ett rättssäkerhetsperspektiv, eftersom den kan leda till att enskilda avhåller sig från att överklaga i syfte att undvika att beslutet blir verkställbart. Regeringen anser, i likhet med flertalet remissinstanser, att utredningens förslag om att förvaltningsmyndigheters beslut ska utgöra exekutionstitlar utan krav på att det finns en särskild föreskrift medför betydande effektivitetsvinster och att det kan godtas från ett rättssäkerhetsperspektiv (se nedan). Med en sådan ordning kommer det att bli lättare, och gå snabbare, för myndigheter att kräva in betalning från enskilda, och det kan undvikas att samma fråga behöver prövas i två olika domstolsprocesser. Med utredningens förslag kommer förvaltningsmyndigheters beslut att bli verkställbara utan att ha varit föremål för domstolsprövning, om beslutet inte överklagas. i invänder mot en sådan ordning och hänvisar till att återkrav kan gälla stora belopp, att den enskilde ibland inte inser vilka invändningar mot betalningsskyldighet som kan göras och inte heller förstår konsekvenserna av att inte överklaga beslutet. Det bör framhållas att förslaget inte innebär en principiellt ny ordning för verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut. får vissa myndighetsbeslut verkställas hos utan krav på föregående domstolsprövning. Bland dessa beslut kan exempelvis nämnas skattebeslut, Centrala beslut om årsbelopp och avgifter enligt studiestödslagen (1999:1395), beslut om förseningsavgift enligt årsredovisningslagen (1995:1554), Lantmäteriets beslut om expeditionsavgifter enligt jordabalken och beslut enligt socialförsäkringsbalken om betalningsskyldighet för en bidragsskyldig förälder då underhållsstöd lämnats. Det har inte fram- kommit något annat än att den verkställighet som sker med stöd av dessa myndighetsbeslut fungerar väl. Det kan i detta sammanhang framhållas att det har pågått ett arbete med att stärka förvaltnings- myndigheters kompetens och ställning. Det har från lagstiftarens sida uttalats att om mål och ärenden inte är av sådan karaktär att en domstols- prövning är nödvändig i första instans bör utgångspunkten vara att de ska flyttas från domstol till förvaltningsmyndighet (se t.ex. prop. Genom att ge förvaltningsmyndigheter utökade beslutsbefogenheter åläggs myndigheterna att säkerställa att de har den kompetens som krävs för att under rättssäkra former fatta välgrundade beslut av hög kvalitet. Regeringen bedömer att det utifrån denna utgångspunkt får anses finnas förutsättningar för att kunna lägga myndighetsbeslut till grund för verk- ställighet. Däremot är det, som regeringen återkommer till, en grund- läggande del i ett rättssäkert förfarande att den enskilde ska ha möjlighet att överklaga myndighetsbeslutet och på så sätt kunna få till stånd en rättslig prövning av saken. I förvaltningslagen finns regler om att den enskilde ska underrättas om innehållet i beslutet och möjligheten att över- klaga när sådan finns (33 §). Det ska också påpekas att förvaltnings- myndigheters beslut om återkrav typiskt sett innefattar en materiell prövning av den enskildes betalningsskyldighet gentemot myndigheten. Detta skiljer sig från t.ex. fordringar fastställda genom utslag i mål om betalningsföreläggande, vilka blir verkställbara utan att ha varit föremål för domstolsprövning. Dessutom kommer, vilket behandlas i avsnitt 4.2, ett myndighetsbeslut i regel inte att få verkställas förrän det har fått laga kraft. Om förvaltningsmyndigheters beslut blir direkt verkställbara, torde det normalt utgöra hinder mot en talan vid allmän domstol beträffande den betalningsskyldighet som fastställs i myndighetsbeslutet (se rättsfallen NJA 1991 s. 363, NJA 2001 s. 22 och NJA 2016 s. 933). Riktigheten av myndighetens betalningskrav kommer då, för det fall beslutet överklagas, i regel att prövas i förvaltningsdomstol, inte i allmän domstol. 2021/22:206 myndigheternas perspektiv bör detta vara förenat med enbart fördelar. Eftersom en förvaltningsmyndighet har möjlighet att i samma utsträckning som domstolar använda de delgivningssätt som regleras i delgivningslagen (1 § delgivningslagen [2010:1932]) har regeringen svårt att se att det, som gör gällande, skulle finnas behov av att väcka talan i allmän domstol på grund av svårigheter att delge den som beslutet riktar Det är, som anför, naturligtvis viktigt att en förändring inte innebär negativa konsekvenser för den enskilde som beror på skillnader mellan de processrättsliga regelverken vid allmän domstol respektive förvaltningsdomstol. uppfattning skulle detta dock inte bli fallet. domstol är utformad utifrån att parterna ska kunna agera utan ombud. skillnad från vad som är fallet i dispositiva tvistemål i allmän domstol har förvaltningsdomstolen ett mer uttalat utredningsansvar och kan bl.a. själv Den enskilde riskerar i förvaltningsdomstol inte heller att behöva betala motpartens rättegångskostnader och är inte, som i dispo- sitiva tvistemål, begränsad i sin möjlighet att ändra talan eller åberopa ny bevisning i ett senare skede av processen. Det förhållandet att besluts- myndigheten är den enskildes motpart i förvaltningsprocessen kan i sig bidra till ett fylligare utredningsunderlag (prop. 1995/96:22 s. 78). Regeringens uppfattning är därför att många av de processuella skillna- derna mellan förvaltningsprocessen och processen i ett dispositivt mål vid allmän domstol snarare är till fördel för enskilda än tvärtom (se även Lavin, Överklagbarheten i blickpunkten i FT 2017 s. 501). Enligt regeringens samlade bedömning leder utredningens förslag om att myndighetsbeslut ska vara direkt verkställbara till ett mer effektivt verkställighetsförfarande, som enskildas rättigheter tillgodoses och rättssäkerheten även i övrigt kan upprätthållas. därför att det införs en ordning som innebär att myndighetsbeslut ska utgöra exekutionstitlar, utan att det krävs en särskild föreskrift om att beslutet får verkställas enligt utsökningsbalken. Att en myndighets beslut kan verkställas är i sig inte något nytt. Förslaget innebär inte någon förändring av regleringen eller hanteringen i Det finns därmed inte behov av att, som efterfrågar, förtydliga vad som ska gälla i frågor om verkställighet utomlands, ränteberäkning eller preskription. kan det noteras att för fordringar som drivs in enligt indrivningslagen gäller som huvudregel lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. (1 §). Eftersom det inte införs något krav på delgivning av beslut är det inte heller aktuellt att, som Centrala berör, ta ställning till om kungörelsedelgivning eller någon annan viss delgivningsform ska vara förbjuden att använda. tiden för överklagande räknas från när den enskilde fick del av beslutet innebär inte att delgivning måste ske (prop. 2016/17:180 s. 335). sak är, som vissa remissinstanser pekar på, att den föreslagna ordningen kan medföra att myndigheterna får ett ökat behov av att delge sina beslut för att kunna slå fast att ett beslut har fått laga kraft (se nedan i avsnitt 4.2 om att besluten i regel ska få verkställas först när de fått laga kraft). Som framgår av den redogörelsen handläggs utsökningsmål hos antingen som enskilda eller allmänna mål. Utgångspunkten för gränsdragningen mellan dessa typer av mål är huru- Prop. 2021/22:206 vida den fordran som verkställigheten ska avse är av offentligrättslig karaktär (se prop. 1980/81:8 s. 194 och 1065 och prop. 1992/93:198 s. 58). Av definitionen av allmänna mål (1 kap. 6 § andra stycket utsöknings- balken) framgår att det är bl.a. mål om uttagande av böter, vite, skatt, tull, avgift och andra medel som staten har rätt till och som får utsökas utan föregående dom. Eftersom fler myndighetsbeslut med förslaget blir direkt verkställbara, kommer verkställigheten av statens fordringar i större omfattning än att handläggas i allmänna mål hos Kronofogdemyndig- heten. Vid handläggning av allmänna mål gäller indrivningslagen, vilket framgår av 1 § i den lagen. Verkställbarheten ska gälla för förvaltningsmyndigheters beslut som innefattar betalningsskyldighet Enligt den nuvarande lydelsen av 3 kap. 1 § första stycket 6 utsöknings- balken är det en förvaltningsmyndighets beslut som kan utgöra en exeku- tionstitel. Även utredningens förslag gäller beslut av förvaltningsmyndig- heter. är ett vedertaget begrepp som används t.ex. i förvaltningslagen. Uttrycket omfattar både statliga och kommunala för- valtningsmyndigheter, men inte regeringen, eller de kommunala beslutande församlingarna (se t.ex. prop. 2016/17:180 s. 25 f.). Det finns enligt regeringens mening inte anledning att använda något annat uttryck, eller ge det någon annan betydelse, i det här sammanhanget. Även fram- över bör verkställbarheten alltså gälla förvaltningsmyndighets beslut (se nedan beträffande privaträttsliga organ som utövar offentliga förvaltnings- uppgifter). En ytterligare fråga att ta ställning till är vilka typer av förpliktelser beslutade av förvaltningsmyndigheter som ska kunna verkställas direkt. Utredningens lagförslag innehåller inte någon begränsning i detta av- seende och förefaller alltså omfatta både betalningsskyldighet och andra typer av förpliktelser. påpekar att en sådan ordning kan få oöverblickbara konsekvenser och att den medför stora kostnader för inrättande av nya s.k. medelslag. att behovet av en effektivare ordning för verkställighet gör sig gällande främst i fråga om myndigheters beslut om betalningsförpliktelser. handlar särskilt om återkravsbeslut men även om andra beslut om Ett exempel som bl.a. Kommuner och Regioner framhåller är kommunala avgiftsbeslut som rör livsmedels- Det är regeringens uppfattning att det är just beslut som avser betalningsskyldighet som ska utgöra exekutionstitlar och därmed vara möjliga att verkställa direkt enligt utsökningsbalken. bör komma till uttryck i lagtexten. Verkställbarheten ska gälla för beslut som får överklagas Utredningens författningsförslag anger inte mer än att en förvaltnings- myndighets beslut utgör en exekutionstitel och därmed är direkt verk- Flera remissinstanser pekar på behovet av att tydliggöra gräns- dragningen mellan verkställbara beslut och andra beslut som myndigheter fattar, t.ex. i situationer där de uppträder som privaträttsliga subjekt. Regeringen delar uppfattningen att det bör tydliggöras vilka beslut som 2021/22:206 ska vara exekutionstitlar. Som regeringen föreslår ovan ska det krävas att ett beslut avser betalningsskyldighet för att vara generellt verkställbart. Frågan är vilka ytterligare krav som bör ställas för att sätta gränserna för vilka myndighetsbeslut som ska vara verkställbara. Utredningens avsikt synes vara att den föreslagna verkställighets- bestämmelsen ska omfatta endast beslut som är av sådan beskaffenhet att de går att överklaga. Enligt regeringen är det viktigt att utsöknings- förfarandet inte bara är effektivt utan även rättssäkert. För enskilda är en utmätning en ingripande åtgärd, som också påverkar deras familjer. rättssäkert förfarande innebär i detta sammanhang bl.a. förutsebarhet. behöver vara tydligt för parterna vilka beslut som är verkställbara och när, samt vilka invändningar mot ett sådant beslut som är möjliga och var de Det handlar också om att parterna måste få utrymme att få befogade invändningar prövade. En grundläggande beståndsdel i ett rätts- säkert system är att den enskilde har möjlighet att få sin sak överprövad av en rättslig instans. Även regeringen anser därför att ett myndighetsbeslut bör vara möjligt att överklaga för att beslutet ska vara verkställbart enligt Kravet på att beslutet ska vara överklagbart bör komma till uttryck i lagtexten, som en förutsättning för verkställbarhet. Utredningen anför att bestämmelsen om verkställighet bara bör omfatta beslut som är ett resultat av myndighetsutövning, för att utesluta s.k. Fall som innefattar myndighetsutövning har det gemensamt att det rör sig om beslut och andra åtgärder som en myndighet vidtar gentemot en enskild med stöd av en befogenhet som myndigheten har getts genom t.ex. en offentligrättslig författning (prop. 2016/17:180 s. 47 f.). Karaktäristiskt för dessa situationer är att den enskilde i förhållande till det allmänna befinner sig i en beroendeställning som inte har sin grund i ett Det innebär att myndigheten i dessa fall – till skillnad från i t.ex. ett avtalsförhållande – ensidigt har att besluta i saken. besked kan beskrivas som ett uttalande som en myndighet gör om den ståndpunkt som myndigheten intar som företrädare för staten i ett civil- rättsligt eller liknande förfarande (prop. 2016/17:180 s. 55). kan t.ex. lämnas av en myndighet i samband med handläggningen av ett ärende om ersättningsanspråk som riktas mot staten eller i samband med en uppmaning att betala en inte direkt verkställbar fordran. beskeden är att de inte slutligt reglerar tvisten mellan det allmänna och den Handläggningen av ett ärende som avslutas genom ett parts- besked anses inte innefatta myndighetsutövning mot någon enskild, och ett partsbesked får inte överklagas (prop. 2016/16:180 s. 55). ifrågasätter den uppdelning av beslut som är ett resultat av myndighetsutövning respektive partsbesked som utredningen gör, och framhåller att det kan finnas partsbesked som innefattar myndighets- Som exempel hänvisar , liksom Kronofogde- myndigheten, till det ovan nämnda rättsfallet NJA 2013 s. 413 som rörde ett överklagbart beslut av , som ansåg närmast fick anses vara ett partsbesked. Enligt regeringen får Högsta domstolens uttalande om att Försäkrings- kassans beslut kunde liknas vid ett partsbesked närmast ses som ett konstaterande av den konsekvens som domstolens beslut i frågan om verkställbarhet fick, snarare än en förvaltningsrättslig kategorisering av beslutet i sig. Att i den bestämmelse i utsökningsbalken som övervägs uppställa ett krav på att ett beslut ska vara resultat av myndighetsutövning Prop. 2021/22:206 för att utgöra en exekutionstitel skulle syfta till att exkludera ställnings- taganden som en myndighet gör i ett civilrättsligt eller liknande för- hållande. Enligt regeringens bedömning kan detta syfte dock uppnås redan i och med att det för verkställbarhet krävs att beslutet ska vara överklag- bart. Skälet till denna bedömning är att myndigheters ställningstaganden och beslut när det gäller civilrättsliga anspråk typiskt sett inte får över- klagas, oavsett hur de kategoriseras. Det ska också hållas i åtanke att varken myndighetsutövning eller partsbesked är tydligt avgränsade begrepp. Som framgår av redogörelsen ovan kan det uppstå oklarheter kring uppdelningen av partsbesked respektive beslut som innefattar myndighetsutövning. Det skulle, menar regeringen, alltså kunna bidra till onödiga tillämpningsproblem att utöver kravet på överklagbarhet föreskriva att beslutet ska vara ett resultat av myndighetsutövning för att vara verkställbart. Regeringen bedömer således att kravet på att ett beslut ska kunna över- klagas utgör en tillräcklig avgränsning av vilka myndighetsbeslut som ska omfattas av verkställighetsbestämmelsen, utöver vad som föreslås ovan om att beslutet ska avse betalningsskyldighet. En sådan avgränsning skapar en förutsebar ordning för både myndigheterna och de enskilda som berörs. Det finns skäl att närmare beröra kravet på överklagbarhet. I 41 § förvaltningslagen anges att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Av förarbetena framgår att bestämmelsen utformades för att ge uttryck för de principer som följer av Högsta förvaltningsdomstolens praxis, nämligen att det är ett besluts faktiska verkningar som är avgörande för bedömningen av beslutets överklagbarhet (prop. 2016/17:180 s. 252). Bestämmelser om överklagande av beslut finns också ofta i special- författningar. I många fall innehåller sådana bestämmelser en uppräkning av vilka beslut som är överklagbara. anges mer allmänt att ”beslut enligt denna lag” får överklagas. En sådan regel innebär inte att alla tänkbara beslut enligt den lagen är överklagbara. Frågan om överklag- barhet i dessa fall avgörs i stället med ledning av allmänna förvalt- ningsrättsliga principer, där Högsta förvaltningsdomstolens praxis blir vägledande (prop. 2016/17:180 s. 254). är det särskilt föreskrivet att ett beslut som fattas av en förvalt- ningsmyndighet inte får överklagas. Som framgår ovan är det, med regeringens förslag, bara överklagbara beslut som blir direkt verkställbara. I de fall det finns uttryckliga överklagandeförbud kommer den besluts- fattande myndigheten, som påpekar, därmed i regel även fortsättningsvis att behöva ansöka om betalnings- föreläggande eller väcka talan vid allmän domstol för att få till stånd en exekutionstitel. Som exempel på beslut som inte får överklagas, och som därmed inte är verkställbara, kan nämnas socialnämndens återkrav av ekonomiskt bistånd enligt 9 kap. 1–3 §§ socialtjänstlagen (2001:453). I vissa fall kan beslut dock få överklagas trots ett uttryckligt överklagande- Ett sådant förbud kan nämligen åsidosättas om förbudet är ofören- 2021/22:206 ligt med eller rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, (se t.ex. rättsfallet HFD 2019 ref. 43, särskilt p. 46, jfr även rättsfallet HFD 2021 ref. 8). I de flesta fall borde det inte vara förenat med några större svårigheter att avgöra om kravet på överklagbarhet är uppfyllt beträffande ett visst beslut. Det kan t.ex. framgå av en särskild bestämmelse att beslutet får överklagas. När det finns ett uttryckligt överklagandeförbud bör utgångs- punkten för verkställighetsfrågan vara att beslutet inte får överklagas. För det fall det har slagits fast i praxis att överklagandeförbudet beträffande en viss typ av beslut ska åsidosättas, skulle det möjligen finnas utrymme för en annan bedömning av beslutets verkställbarhet. Som utgångspunkt överklagas förvaltningsmyndigheters beslut till all- män förvaltningsdomstol (40 § förvaltningslagen). Det förekommer dock att överklagande i stället sker till andra rättsliga instanser. Till exempel överklagas vissa beslut meddelade av till (6 kap. 11 § studiestödslagen). Lagstiftaren har i dessa fall bedömt det som rättssäkert och lämpligt att överklagande görs till ett annat organ än domstol. Det kan också noteras att har bedömt att får anses uppfylla de krav som ställs för att ett prövnings- organ ska anses vara en domstol i den mening som avses i artikel 6.1 i (rättsfallet HFD 2015 ref. 6). Regeringen ser inte något bärande skäl till att inte även beslut som överklagas på detta sätt ska anses uppfylla kravet på överklagbarhet. Överklagandemöjligheten måste alltså inte med nödvändighet avse domstol för att beslutet ska utgöra en exekutionstitel. Däremot är det från ett rättssäkerhetsperspektiv viktigt att rätten att överklaga beslutet ger möjlighet till en fullständig materiell prövning av kravet. Beslut som kan bli föremål för laglighetsprövning enligt kommunallagen (2017:725) bör därför, enligt regeringens mening, inte omfattas av verkställighetsbestämmelsen. Myndighetsbeslut som avser andra förpliktelser än betalning Avsikten med den förändring som övervägs är inte att begränsa verk- ställbarheten av verkställbara beslut. Den nuvarande regleringen i utsökningsbalken innehåller inte någon begränsning av innebörd att det enbart är beslut som avser betalningsskyldighet som är verkställbara om det finns en särskild föreskrift om det. Merparten av de beslut som får verkställas med stöd av en särskild föreskrift gäller avgifter och andra betalningsförpliktelser och kommer därmed att bli direkt verkställbara genom den föreslagna bestämmelsen i utsöknings- balken. Det kan dock inte uteslutas att det finns myndighetsbeslut som avser en annan förpliktelse än betalning som enligt nuvarande ordning är verkställbara enligt utsökningsbalken med stöd av en särskild föreskrift eller att det framöver uppstår behov av att göra ett sådant beslut direkt verkställbart. Regeringen anser därför att de nuvarande möjligheterna till verkställig- het av myndighetsbeslut som avser annan förpliktelse än betalnings- skyldighet bör behållas. För att uppnå detta bör den nuvarande regleringen i 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken, där det föreskrivs att förvalt- ningsmyndighets beslut som enligt en särskild föreskrift får verkställas är Prop. 2021/22:206 en exekutionstitel, inte tas bort. Enligt 13 § lagen om införande av utsökningsbalken medges verk- ställighet av beslut som meddelats enligt en bestämmelse som tillkommit före utsökningsbalkens ikraftträdande trots att det inte finns en särskild föreskrift om direkt verkställighet. Denna bestämmelse kan med rege- ringens förslag även fortsättningsvis ha betydelse för beslut som rör andra förpliktelser än betalning. Regeringen anser därför, till skillnad från utred- ningen, att bestämmelsen inte bör upphävas. Arbetslöshetskassors beslut om återkrav ska utgöra exekutionstitlar Utgångspunkten är att offentliga förvaltningsuppgifter fullgörs av de statliga och kommunala förvaltningsmyndigheterna. Det förekommer dock att förvaltningsuppgifter överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda individer. Beslut av privaträttsliga organ får överklagas om det finns uttryckligt författningsstöd för det. Kravet på överklagbarhet kan alltså vara uppfyllt beträffande sådana beslut. Det kan hävdas att rättssäkerhetsaspekten därmed är tillgodosedd och att dessa beslut av effektivitetsskäl bör utgöra exekutionstitlar när de har fått laga kraft. kan principiella skäl tala emot att låta beslut meddelade av privaträttsliga organ vara direkt verkställbara. Enligt regeringens mening skulle det vara att gå alltför långt att utvidga tillämpningsområdet för direkt verkställbara beslut till att omfatta alla överklagbara beslut meddelade av privaträttsliga organ med offentlig- rättsliga förvaltningsuppgifter. Det är inte heller någon av remissinstan- serna som förordar att den föreslagna verkställbarheten ska gälla även för beslut meddelade av privaträttsliga organ med offentliga förvaltnings- uppgifter. Regeringen föreslår alltså inte att beslut meddelade av andra organ än förvaltningsmyndigheter generellt ska vara verkställbara enligt utsökningsbalken. Vissa remissinstanser, t.ex. , a-kassor och Småföretagarnas Arbetslöshetskassa, framför uppfattningen att arbetslöshetskassornas beslut om återkrav av arbetslöshetsersättning bör inkluderas i den föreslagna ordningen för verkställighet av myndighets- beslut. De framhåller arbetslöshetskassornas omfattande behov av ett mer effektivt förfarande för att driva in krav på återbetalning av felaktigt utbetald ersättning. En arbetslöshetskassas beslut om återkrav av arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslutet är däremot med nuvarande ordning inte direkt verkställbart. Det innebär att en arbetslöshetskassa som ska driva in ett betalningskrav måste ansöka om stämning vid allmän domstol, eller ansöka om betalningsföreläggande, för att få till stånd en exekutions- titel. När en sådan process är föremål för prövning i allmän domstol ska domstolen pröva återbetalningsskyldigheten i sak, och är då inte bunden av de förvaltningsrättsliga instansernas bedömning. Detta gäller även fall där den enskilde hade kunnat överklaga beslutet men avstått. Som har påpekat måste det anses otillfredsställande att den enskilde i sådana fall kan välja mellan två instansordningar för prövning