prop · H903275 · 2022-07-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:275 Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår ändringar i polislagen (1984:387) som rör arrestantvakter. Syftet med förslaget är att ge bättre förutsättningar att utnyttja sina resurser effektivt och att fokusera på det polisiära grunduppdraget. Förslaget innebär att ett förordnande att vara arrestantvakt även får avse rutinmässiga transportuppdrag. Därmed kommer förordnade arrestantvakter att kunna ges i uppdrag att transportera frihetsberövade personer. begränsas möjligheten att förordna arrestantvakter till väktare i auktoriserade bevakningsföretag. Det föreslås också att en väktare med ett förordnande som arrestantvakt ska ha tystnadsplikt när det gäller vissa uppgifter som han eller hon på grund av sitt uppdrag har fått veta. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387) .......................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Arrestantvakter och polisarrester ...................................................... Verksamheten vid polisarrester .......................................... Arrestantvakters roll vid transporter ................................................. 5.1Förordnade arrestantvakter ska få utföra 5.2Endast väktare ska kunna förordnas som Sekretess och tystnadsplikt............................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... antar regeringens förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387). 2021/22:275 2 Förslag till lag om ändring i polislagen Härigenom föreskrivs i fråga om polislagen (1984:387) dels att 23 a § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 23 b §, av följande lydelse. ordnande att vara arrestantvakt eller ordnande att vara arrestantvakt eller passkontrollant för den som inte är passkontrollant för den som inte är anställd som sådan vid Polis- anställd som sådan vid Polis- myndigheten och inte heller är myndigheten och inte heller är Ett förordnande för en Endast väktare i ett arrestantvakt får avse även bevak- förordnas att, inom ramen för sin I förordnandet ska verk- Förordnandet får återkallas. en arrestantvakt får avse även ska verksamhetens art och omfatt- En väktare med ett förordnande som arrestantvakt enligt 23 a § får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon på grund av sitt uppdrag har fått veta om 1. en enskilds personliga förhållanden, eller 2. förhållanden av betydelse för rikets säkerhet eller för att utreda och lagföra brott. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2014:588. Ärendet och dess beredning Inom har promemorian Arrestantvakter och transportuppdrag upprättats. Promemorian innehåller lagförslag som innebär att ett förordnande att vara arrestantvakt även får avse transportuppdrag. föreslås att möjligheten att förordna arrestantvakter ska begränsas till väktare i auktoriserade bevakningsföretag. Det föreslås också att en väktare med ett förordnande som arrestantvakt ska ha tystnadsplikt när det gäller vissa uppgifter som han eller hon på grund av sitt uppdrag har fått veta. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Ju2021/03820). har i ett flertal tillkännagivanden som lämnats till regeringen efterfrågat en renodling av arbetsuppgifter. Några av dessa har berört frågan om polisers ansvar för arbetsuppgifter i arrester m.m.där polisiär kompetens inte krävs (bet. 2019/20:JuU25 punkt 3, rskr. 2019/20:256; bet. 2020/21:JuU41 punkt 2, rskr. 2020/21:389 och bet. 2021/22:JuU22 punkt 20, rskr. 2021/22:270). I denna proposition föreslås att ett förordnande att vara arrestantvakt även får avse rutinmässiga transportuppdrag. Därmed kommer förordnade arrestantvakter att kunna utföra vissa transportuppdrag som inte kräver polisiär kompetens. Regeringen bedömer att tillkännagivandena delvis tillgodoses genom förslagen i denna proposition. Tillkännagivandena är inte slutbehandlade. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i propositionen. Lagrådets yttrande finns i bilaga 3. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. Arrestantvakter är en personalkategori som tjänstgör vid . Deras huvudsakliga arbetsuppgift är att bevaka frihetsberövade personer. Vissa arrestantvakter är anställda vid . En person som inte är anställd som arrestantvakt vid och inte heller är polisman kan förordnas som arrestantvakt av myndigheten enligt 23 a § polislagen (1984:387). Arrestantvakter anställda vid benämns här egenanställda arrestantvakter. Arrestantvakter som förordnats enligt 23 a § polislagen benämns förordnade arrestantvakter. 2021/22:275 4.2 Den som är gripen, anhållen eller häktad ska som utgångspunkt tas i förvar (24 kap. 22 § ). En person som berövas friheten förs ofta initialt till en polisarrest. En person som omhändertagits med stöd av lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m och som inte bereds vård på sjukhus eller någon annan vårdinrättning, inte tas om hand på något annat sätt och som inte heller kan friges, förs också oftast till en polisarrest. I polisarrester regleras verksamheten till stor del av häkteslagen (2010:611) och häktesförordningen (2010:2011) samt förordningen (2014:1108) om utformningen av häkten och polisarrester. Allmänna bestämmelser om befogenhet att bruka våld mot en frihetsberövad person finns i 24 kap. 2 § . Häkteslagen gäller bl.a. den som är anhållen eller gripen på grund av misstanke om brott eller som är intagen i en polisarrest för förvar (1 kap. 2 och 3 §§). Beslut enligt häkteslagen fattas om inte annat anges av Kriminalvården eller, om den intagne är placerad i en förvaringslokal som står under en annan myndighets tillsyn, av den myndigheten (7 kap. 1 §). Kriminalvården har tillsyn över de polisarrester som är anordnade i anslutning till häkten medan har tillsyn över övriga polisarrester (6 § förordningen om utformningen av häkten och polisarrester). Vid de polisarrester som har tillsyn över är det således som, om inte annat anges, fattar beslut enligt häkteslagen. Den myndighet som ansvarar för lokalen där den frihetsberövade befinner sig ansvarar även för efterföljande transport av denne (se t.ex. SOU 2011:7 s. 120). ansvarade 2019 för 136 polisarrester och myndigheten genomför ett stort antal transporter av frihetsberövade. Enligt uppgift från fanns det 962 egenanställda arrestantvakter, varav 358 hel- eller deltidsanställda och 604 timanställda. använde förordnade arrestantvakter under sammanlagt omkring . I häkteslagen finns bl.a. bestämmelser om placering och vissa rättigheter, besök och andra kontakter samt om särskilda kontroll- och tvångsåtgärder. Ett exempel på det sistnämnda är att en intagen får beläggas med fängsel vid förflyttning inom förvaringslokalen och vid transport eller annan vistelse utanför lokalen, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl (4 kap. 10 §). Bestämmelserna i häkteslagen tar alltså i viss mån sikte även på verksamhet som sker utanför en polisarrest. Vid de polisarrester som har tillsyn över är det alltså som normalt fattar beslut enligt häkteslagen och som ansvarar för transporter från polisarresten. I några av häkteslagens bestämmelser anges att beslut får fattas endast av särskilda befattningshavare. Exempelvis prövas frågor om restriktioner av undersökningsledaren eller åklagaren (se 6 kap.). Sådana typer av beslut kan alltså inte fattas av Prop. 2021/22:275 arrestantvakter. Det finns däremot inga särskilda regler som begränsar egenanställda arrestantvakters befogenheter att fatta beslut enligt häkteslagen. Arrestantvakter har därför befogenhet att t.ex. besluta att belägga en intagen med fängsel vid förflyttning inom förvaringslokalen och vid transport eller annan vistelse utanför lokalen, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl (närmare föreskrifter om fängsel finns i häktesförordningen och i föreskrifter och allmänna råd [PMFS 2015:7] om polisarrester). Enligt 23 a § polislagen meddelar förordnande att vara arrestantvakt för den som inte är anställd som sådan vid myndigheten och inte heller är polisman. I paragrafen anges också att ett förordnande får avse även bevakningsuppdrag utanför förvaringslokalen, att verksamhetens art och omfattning ska anges i förordnandet och att förordnandet får återkallas. Genom 23 a § polislagen sätts ramarna för vilka befogenheter som kan ges en förordnad arrestantvakt. Paragrafen, som tillkom 1998, hade en motsvarighet i polisförordningen. I förarbetena till den nuvarande bestämmelsen framhöll regeringen att det var osäkert om polisen enligt gällande rätt hade erforderlig rättslig befogenhet att förordna arrestantvakter och att en sådan osäkerhet inte borde finnas beträffande överlämnande av förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning till enskilda subjekt (prop. 1997/98:95 s. 66). Bestämmelsen flyttades därför in i polislagen. I förarbetena lyftes också att det vid en strikt tolkning av den dåvarande bestämmelsen framstod som osäkert om ett förordnande som arrestantvakt också kunde avse bevakningsuppdrag utanför själva förvaringslokalen. För att arrestantvakter också ska kunna användas för sådana bevakningsuppdrag, t.ex. bevakning i samband med sjukhusbesök, förtydligades detta i den bestämmelse som togs in i polislagen (prop. 1997/98:95 s. 66). 5Arrestantvakters roll vid transporter Förordnade arrestantvakter ska få utföra Regeringens förslag: Ett förordnande för en arrestantvakt ska få avse även rutinmässiga transportuppdrag. Regeringens bedömning: Egenanställda arrestantvakter kan med befintligt författningsstöd användas för att självständigt utföra transport- Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak I promemorians förslag framgår inte uttryckligen av lagtexten att endast transportuppdrag som är rutinmässiga omfattas. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna tillstyrker, är i huvudsak positiva till eller har inga synpunkter på förslaget. myndigheten framhåller att förslaget utgör ett viktigt led i att renodla verksamheten för att förbättra myndighetens möjligheter att koncentrera 2021/22:275 sig på sitt kärnuppdrag. Myndigheten anser däremot inte att behovet av att överlämna transportuppdrag till Kriminalvården kan förväntas minska genom förslaget. Även anser att förslaget är godtagbart som ett led i arbetet med renodlingen av verksamhet. Justitiekanslern konstaterar att betänkandet Transporter av frihetsberövade (SOU 2011:7) innehöll liknande förslag om Kriminalvårdens verksamhet men att förslagen inte ledde till lagstiftning (se prop. 2016/17:57 s. 48 f.). Justitiekanslern ser det som önskvärt att regeringen i det fortsatta lagstiftningsarbetet berör de överväganden som gjordes i det tidigare lagstiftningsarbetet. Några remissinstanser tar upp frågan om vilka transportuppdrag som ska kunna utföras av förordnade arrestantvakter. efterfrågar ett förtydligande av om arrestantvakters transportuppdrag även kan omfatta transporter kopplade till ett beslut av enligt 10 kap. 20 § utlänningslagen (2005:716) att en utlänning som hålls i förvar ska placeras i polisarrest. Justitiekanslern anför att det bör övervägas om lagtexten kan förtydligas för att bättre återspegla de centrala avgränsningar som följer av förslaget, bl.a. att transportuppdrag endast får ges om det bedöms lämpligt att uppdraget utförs av icke-polisiär personal. i anför att det i promemorian inte framgår hur och av vem bedömningen ska göras om en viss transport kan utföras av förordnad arrestantvakt. Vidare framför att det är oklart om förordnade arrestantvakter ska kunna utföra sådana risktransporter som Kriminalvården har överlämnat till enligt 8 kap. 2 a § häkteslagen eller 15 kap. 4 a § fängelselagen (2010:610). i och avstyrker förslaget. Båda är av uppfattningen att mer omfattande utredning och analys skulle krävas för att tillstyrka förslaget eftersom det går ut på att myndighetsutövning mot frihetsberövade överlämnas till privata aktörer. Skälen för regeringens förslag och bedömning Det finns ett behov av att använda arrestantvakter för transportuppdrag har en renodling av verksamhet En renodling kan bidra till att får bättre förutsättningar att lösa det polisiära grunduppdraget utifrån förändrade förutsättningar i samhället och en samhällsbild med en alltmer komplex Genom att skapa förutsättningar för att fokusera på grunduppdraget kan givna resurser nyttjas på ett mer effektivt Som redan nämnts i avsnitt 3 har i ett flertal tillkännagivanden som lämnats till regeringen efterfrågat en sådan renodling av arbetsuppgifter. fick möjlighet att överlämna till Kriminalvården att transportera någon som är berövad friheten (29 a § kan dock inte i samtliga fall överlämna transportuppdrag till Kriminalvården. I vissa fall är det inte lämpligt med ett överlämnande och ibland saknas resurser inom . kan också vara så att Kriminalvården saknar stationering på den ort varifrån transporten ska företas och ett överlämnande därför skulle medföra stor tidsutdräkt. Ett led i den renodling som eftersträvas skulle kunna vara att arrestantvakter utför vissa transporter av frihetsberövade personer. internrevision har också i en rapport bedömt att polisregionerna noggrant och kontinuerligt bör pröva om bl.a. arbetsuppgifter med koppling till transporter kan utföras med civil kompetens. En sådan ordning kan föra med sig fördelar ur verksamhets- och kostnadseffektivitetsperspektiv. Det skulle innebära större flexibilitet i myndighetens verksamhet och underlätta hanteringen av efterfrågetoppar och bidra till att frigöra polisiära resurser som i stället kan användas till arbetsuppgifter som kräver polisiär kompetens. En ytterligare fördel med en sådan ordning är att behov av att överlämna transportuppdrag till Kriminalvården enligt 29 a § polislagen skulle kunna minska något. Det kan i sådana fall innebära en viss avlastning för Kriminalvården. Ett sådant utfall är enligt regeringens uppfattning värt att beakta även om bedömer att en sådan minskning inte kan förväntas. Inom ramen för verksamhet genomförs en mängd olika slags transporter av frihetsberövade personer. Många av dessa ingår som ett led i ett polisiärt ingripande, t.ex. gripande eller omhändertagande, och kräver oftast polisiär kompetens. Även i andra situationer, t.ex. om det finns en hotbild eller förhöjd risk i något avseende, kan det vara nödvändigt att poliser genomför en transport. Vissa transporter kräver dock inte polisiär kompetens, och det kan då vara ändamålsenligt att låta annan personal genomföra dem. I sammanhanget kan det noteras att har föreslagit att ordningsvakter i vissa fall ska få transportera omhändertagna personer redan i samband med omhändertagandet (SOU 2021:38 s. 194 f.). Vissa mer rutinmässiga transporter skulle även kunna genomföras av arrestantvakter. Det kan t.ex. handla om personer som är misstänkta för brott som ska transporteras från arresten till en häktningsförhandling eller en person som omhändertagits med stöd av lagen om omhändertagande av berusade personer m.m som ska transporteras från arresten till sjukhus. Trots att ombesörjer många transporter har myndigheten, till skillnad mot t.ex. Kriminalvården, ingen egen utpräglad transportverksamhet och transporter är inte en del av myndighetens grunduppdrag. I de fall ska genomföra transport av frihetsberövade är det i av fallen poliser, oftast i yttre tjänst, som utför transporterna. Det blir således en uppgift som utförs på bekostnad av andra åtaganden och uppdrag. De transporter som är svårast att hantera för är de transporter som är akuta och som blir det under sena kvällar och samt de som aktualiseras på platser där både och Kriminalvården saknar stationering. har verksamhet över stora delar av landet, både i storstäder och i glesbygd. I glesbygden har i många fall det som svårast att uppfylla sitt grunduppdrag. Det är stora landytor som ska täckas och antalet polispatruller är få. Transporter av frihetsberövade i dessa områden som måste utföras av poliser kan innebära att stora områden står helt utan tillgång till polis . Polisregion , som motsvarar av yta, är ett sådant exempel. De transporter av frihetsberövade som utförs på dessa platser är ofta långa och tidskrävande och kan behöva ske , nätter och när behovet av polisiär närvaro är som störst. Om dessutom saknar stationering på platsen kan det innebära att en polispatrull från en annan ort måste köra långa sträckor för att hämta den frihetsberövade, trots att det finns arrestantvakter på plats. I storstäderna ser problembilden annorlunda ut. Å ena sidan finns fler resurser att tillgå och det är inte lika stora geografiska områden som ska täckas. Å andra sidan är belastningen högre, antalet inkomna ärenden fler och det är också här många av de utsatta och särskilt utsatta områdena finns. Om arrestantvakter skulle kunna genomföra transporter i större utsträckning innebär det att poliser inom bl.a. utryckningsorganisationen i högre grad kan fokusera på grunduppdraget. Det finns därför ett behov av att får använda arrestantvakter för transportuppdrag. Egenanställda arrestantvakter får utföra transportuppdrag har tidigare ansett att det saknats författningsstöd för att arrestantvakter självständigt ska kunna genomföra transportuppdrag. används dock i vissa fall egenanställda arrestantvakter för att självständigt genomföra transportuppdrag. Som tidigare nämnts ansvarar för transporter av frihetsberövade från de arrester som myndigheten har tillsyn över. I häkteslagen finns det inga särskilda regler som begränsar egenanställda arrestantvakters befogenheter att fatta beslut enligt häkteslagen. I föreskrifter och allmänna råd om polisarrester finns dock en bestämmelse som föreskriver att beslut om att belägga en intagen med fängsel eller att anbringa spottskyddshuva som huvudregel fattas av föreståndaren för arresten (5 kap. 2 §). Om dennes beslut inte kan avvaktas, får beslutet i stället fattas av den som utför en transport eller som utövar tillsynen över den intagne. Några bestämmelser som begränsar en egenanställd arrestantvakts möjligheter att utföra transportuppdrag finns däremot inte heller i föreskrifter. Det finns således inga hinder mot att egenanställda arrestantvakter genomför transporter från en arrest som ansvarar för, om myndigheten bedömer det som lämpligt. Förordnade arrestantvakter får inte självständigt utföra transportuppdrag När bestämmelsen som ger möjlighet att förordna arrestantvakter flyttades in i polislagen 1998 förtydligades att förordnandet får avse även bevakningsuppdrag utanför förvaringslokalen. Bestämmelsen får tolkas som att den inte ger utrymme för att förordnandet omfattar andra uppdrag utanför förvaringslokalen än just bevakningsuppdrag. Således finns inte lagstöd för förordnade arrestantvakter att självständigt utföra transportuppdrag. Transportuppdrag anses nämligen, utöver bevakning av den frihetsberövade, också innefatta rätten att föranstalta och ombesörja förflyttning av honom eller henne (jfr SOU 2011:7 s. 283–289 som behandlar motsvarande frågor i Kriminalvårdens verksamhet). Förordnade arrestantvakter kan däremot användas för att bistå vid transporter av frihetsberövade, förutsatt att någon som har erforderlig befogenhet ansvarar för själva transporten. Att bistå vid en transport anses nämligen vara ett bevakningsuppdrag utanför förvaringslokalen (se t.ex. Prop. 2021/22:275 prop. 2016/17:57 s. 48). saknar dock möjlighet att helt ge transportuppdrag till privata utförare. Förordnade arrestantvakter bör få utföra transportuppdrag Förordnade arrestantvakter används alltså inte för att självständigt utföra transportuppdrag eftersom det saknas författningsstöd för detta. Som konstaterats ovan har i många fall ett behov av att kunna utnyttja arrestantvakter för sådana uppdrag. Behovet uppstår ofta akut och kan inte tillgodose behovet med enbart egenanställda arrestantvakter. Mot den bakgrunden finns det anledning att överväga om det är lämpligt och ändamålsenligt att förordnade arrestantvakter får användas för sådana transportuppdrag som ansvarar för inom ramen för arrestverksamheten. Bedömningen av om det är lämpligt att en viss transport utförs av ickepolisiär personal får naturligtvis göras utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. En samlad riskbedömning måste göras. Det är framför allt när en anhållen person ska transporteras till en häktningsförhandling som det bör kunna övervägas om icke-polisär personal kan genomföra transporten. Även andra mer rutinmässiga transporter av redan frihetsberövade personer bör kunna komma i fråga, exempelvis vid besök på sjukhus eller annan vårdinrättning. Denna typ av transporter genomförs i viss utsträckning av egenanställda arrestantvakter. Transportuppdrag innefattar bl.a. bevakning och därmed rätten att vidmakthålla frihetsberövandet. Begränsningar i rörelsefriheten förutsätter stöd i lag (2 kap. 8, 20 och 21 §§ regeringsformen, RF). Att genomföra transporter av frihetsberövade är ett uppdrag med starka inslag av myndighetsutövning innefattande rätt att utöva visst våld och tvång. Det kan exempelvis handla om användande av fängsel eller att använda våld i syfte att hindra en rymning. Om med stöd av 23 a § polislagen ges möjlighet att förordna en arrestantvakt även för transportuppdrag får den förordnade arrestantvakten samma befogenheter som tillkommer en egenanställd arrestantvakt enligt häkteslagen (jfr SOU 2011:7 s. 282). Lagstöd för att ge transportuppdrag till privata utövare bör, med hänsyn till uppgiftens karaktär, tillskapas först efter noggranna överväganden. Mot ett utökande av förordnade arrestantvakters befogenhet kan anföras att en transport typiskt sett innebär större säkerhetsmässiga risker än vistelse inom en lokal. Skillnaden ska emellertid inte överdrivas. Den arrestantvakt som förordnats för bevakningsuppdrag har ansetts lämplig för bevakning och att vidmakthålla ett frihetsberövande. Givet att den arrestantvakt som förordnas har rätt kompetens och att det inte är fråga om transporter med förhöjd risk torde en ordning där förordnade arrestantvakter får ombesörja även transporter kunna godtas. En invändning av mer principiell natur är att transporter är en sådan uppgift som överhuvudtaget inte bör utföras av en privat aktör. Eftersom det handlar om redan frihetsberövade personer som ska transporteras bör det dock inte vara av någon avgörande betydelse om arrestantvakten är anställd av eller om han eller hon i stället har förordnats av samma myndighet. Detta gäller under förutsättning att det inte finns 2021/22:275 några avgörande skillnader i utbildning eller kompetens mellan de olika kategorierna. kan en förordnad arrestantvakt t.ex. sköta bevakningen av en frihetsberövad i samband med en långvarig häktnings- förhandling eller ett sjukhusbesök, förutsatt att den frihetsberövade transporterats av poliser eller egenanställda arrestantvakter. framhållas att någon rätt att råda över frihetsberövandet inte överlåts till den som ska utföra transporten. Som Justitiekanslern har påpekat innehöll betänkandet Transporter av frihetsberövade (SOU 2011:7) liknande förslag avseende Kriminalvårdens Utredningens förslag ledde inte till lagstiftning. skäl för detta anförde regeringen sammanfattningsvis att de starka inslagen av myndighetsutövning och utsattheten hos de berörda talade mot att ansvaret för transportuppdrag av frihetsberövade skulle kunna överlämnas helt till privata utförare. Även den omständigheten att Kriminalvården ansåg att en sådan utökning inte var lämplig ur säkerhetssynpunkt talade