prop · H903179 · 2022-03-22 00:00:00 — Detta är en naturlig följd av att systemet innehåller valfrihet. Huruvida detta är acceptabelt är i slutänden en fråga om lämplighet som får avgöras genom politiskt ställningstagande. Utredningen vill dock peka på några faktorer som enligt utredningen mildrar denna intressekonflikt. För det första anser utredningen att staten ska tydliggöra att enbart sparare som både vill och anser sig kunna välja fonder bör välja fonder på fondtorget. För det andra ska valarkitekturen stödja att så blir fallet. För det tredje ska fonderna på fondtorget upphandlas och dessutom kvalitetsgranskas i större utsträckning än vad som sker . Genom det urval som upphandlingen utgör skapas en möjlighet – som inte finns – att liksom andra försäkringsgivare inom exempelvis tjänstepensionen sortera bort fonder med lägre sannolikhet än andra att generera god avkastning. En särskild utbetalningsprodukt behöver utredas För att uppnå målet om en premiepension med låg volatilitet skulle premiepensionssystemet kunna kompletteras med en särskild produkt som tar sikte på utbetalningsfasen. Utredningen föreslår att det ska utredas i särskild ordning. Inom ramen för en sådan utredning ska även förslag tas fram som hanterar övergången mellan sparande- och utbetalningsfasen. Målet för förvalet är förenligt med målet för premiepensionssystemet Utredningen bedömer att det mål för förvalet som föreslås i Finans- departementets översyn av förvalsalternativet är förenligt med det mål för premiepensionssystemet som föreslås i denna utredning. Utredningen anser att målet för förvalet ska lagregleras. roll för att uppnå målet Utredningen föreslår att det upphandlade fondtorget ska ge pensionssparare möjlighet att påverka risknivå och placeringsinriktning när det gäller förvaltningen av premiepensionsmedlen genom att välja bland upphandlade fonder. Det upphandlade fondtorget ska erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet. Av kommittédirektiven framgår att utredningen inte ska ta ställning till antalet fonder på fondtorget. Att exakt definiera vad som avses eller bör avses med reell valfrihet är inte möjligt. Det beror på att innebörden av begreppet är subjektivt och därmed i stor utsträckning beror på betraktarens värderingar. Utredningen anser dock att en lämplig definition att utgå från är att det ska finnas en valfrihet som gör att urvalet av fonder är tillräckligt brett för att tillfredsställa de flesta av de pensionssparare som är intresserade av att göra ett eget val. Den mer exakta innebörden av begreppet reell valfrihet torde vidare kunna variera beroende på hur finansmarknaden utvecklas. bör inte bestå av fonder som är för lika, dels för att förenkla valet för spararna, dels för att skapa ett kostnadseffektivt och kontrollerbart fondtorg för den organisation som löpande ska granska fonderna. De olika fond- kategorierna bör ta sin utgångspunkt i allmänt accepterade kategorier utifrån vid varje given tidpunkt bästa branschstandarder. Utredningen anser att det inte är lagstiftaren som ska sätta dessa begränsningar utan det bör göras av den nya myndigheten utifrån känd finansiell kunskap. Eftersom upphandlingen syftar till att välja ut de bästa fonderna innebär ett fondtorg utan alltför lika fonder idealt sett att de sämre väljs bort. Det ska dock påpekas att det kan finnas skäl för att ha flera likartade fonder för att uppnå ett fungerande fondtorg och för att undvika att staten blir en för stor ägare i enskilda fonder. Utredningen är medveten om att det är en idealiserad bild att alltid kunna välja ut de bästa fonderna. En professionell upphandlare har dock normalt bättre förutsättningar att granska och jämföra fonder jämfört med de flesta pensionssparare. Bara genom att sortera ut de fonder som har sämre möjligheter än andra att ge god avkastning ökar möjligheten för att fondtorget bidrar till att målet för premiepensionssystemet uppnås. Genom att införa ett upphandlat fondtorg ges förutsättningar för att konkurrensaspekten blir relevant i premiepensionssystemet igen, bland annat genom att skapa sund prispress och relevant innovationskraft på fondmarknaden. Förekomsten av och metodiken för urval av fonder inom tjänstepensionen kan tjäna som förebild för hur urval av fonder till premiepensionens fondtorg ska utformas. I praktiken kommer kostnadsaspekten att begränsa antalet fonder betydligt jämfört med . Hur många fonder ett professionellt upphandlat fondtorg slutligen kommer att innehålla blir således en avvägning mellan vad som krävs för att uppnå en reell valfrihet och vad som kan hanteras och kontrolleras till rimlig kostnad. Utredningen anser därför att antalet fonder inte bör målsättas utan bestämmas efter professionella bedömningar av den nya myndigheten. Bör risken på fondtorget begränsas? Utredningen bedömer att det inte på förhand bör finnas några begränsningar på fondtorget när det gäller fondernas risknivå och placeringsinriktning. Det bör i stället överlämnas till den nya myndigheten att säkerställa att de upphandlade fondernas risknivå och placerings- inriktning är lämpliga för premiepensionssparande. Det bör vara valarkitekturen, inte inskränkningar i valfriheten, som genom att stödja medvetna val och ge förutsättningar för att sätta samman diversifierade portföljer utifrån spararens önskemål hanterar potentiella negativa effekter av hög eller låg risk i enskilda fonder. Ett fondtorg utan egentliga restriktioner för risk innebär att det är möjligt för sparare att utforma portföljer med enbart riskfyllda fonder under både sparande- och utbetalningstiden. Det ökar påtagligt risken för en låg och volatil pension, vilket står i strid med målet om en pension med låg Att införa restriktioner för risk i syfte att hindra ett mindre antal sparare från att göra dåliga eller riskfyllda val innebär dock enligt utredningens bedömning alltför stora inskränkningar för de som vill utnyttja rätten till begränsas risken för olämpliga val av den föreslagna valarkitekturen och information om konsekvenserna av att lämna förvalet och i stället själv välja fonder på fondtorget. får i uppdrag att mäta måluppfyllelsen Utredningen föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utifrån målet för premiepensionssystemet löpande ska formulera kvantifierade nyckeltal och mäta måluppfyllelsen för premie- I uppdraget ska ingå att mäta graden av valfrihet för spararna på fondtorget. Uppgiften faller naturligt inom ramen för uppdrag att utvärdera pensionssystemets påverkan på individ och samhälle. Utredningen föreslår därför att regeringen ska ge Den beteendeekonomiska forskningen belyser brister i premiepensionssystemets konstruktion har en ny akademisk gren växt fram i gränslandet mellan ekonomi och psykologi: beteendeekonomi. Parallellt har tjugo år av svenskt premiepensionssparande gett betydande insikter om individers beteenden i finansiella frågor. Beteendeekonomins generella slutsats – att individer av olika skäl inte är så rationella som ekonomiska modeller utgår ifrån – är särskilt tydlig när det gäller pensionssparande. Pensionssparande är ett återkommande exempel på en komplicerad beslutssituation där individerna antingen sparar för lite eller för mycket, söker eller erbjuds rådgivningshjälp alternativt fattar investeringsbeslut som inte alltid är ekonomiskt Det finns särskilda svårigheter kopplade till individernas beteende i Det beror bland annat på kraven på dynamiskt beslutsfattande samt svårigheterna i att sätta ihop en effektiv portfölj och att värdera den fonderade pensionen i relation till andra Det beror också på den fundamentala svårigheten att ta reda på sin egen riskpreferens och välja en sammansättning fonder som matchar Dessutom behöver spararen förstå och applicera diversifiering i portföljen, till exempel inse vilka tillgångsslag som samvarierar, utvärdera fondförvaltarens kvalitet samt förhålla sig till behovet av rebalansering av portföljen med avseende på såväl marknadsförändringar som ålder. Det finns naturligtvis ett betydande antal sparare som har gjort medvetna, informerade och rationella val i förvaltningen av sitt premiepensions- kapital. Utredningen har dock inte kunnat finna stöd i den beteendeekonomiska forskningen för att de allra flesta eller ens en majoritet av spararna har gjort det, eller har kapacitet eller ens vilja att göra det. Det är ett globalt problem att sparare som köpare av finansiella produkter sällan är kunniga om varan och att det därför kan tas ut höga avgifter och etableras omfattande marknadsföring som genererar flyttar från bra och billiga produkter till sämre och dyrare. Att sparare är okunniga om varan beror inte bara på spararna själva utan även på att varans egenskaper inte är och inte kan vara väldefinierade utan endast beskrivas utifrån historiska erfarenheter med statistik som har oklar eller i vart fall osäker betydelse för varans framtida egenskaper. I flera andra länder och inom ramen för olika pensionslösningar pågår en förändring i synsätt – från övertygelse om individernas möjligheter och intresse av att göra aktiva val till insikt om hur individerna faktiskt agerar i praktiken. Även om andra länders pensionssystem har en annorlunda konstruktion än det svenska och fungerar i en annan miljö och kultur finns det påtagliga likheter när det gäller erfarenheter om hur individer agerar, eller inte agerar, och hur rådgivningsmarknaden växer när systemet blir för komplicerat. Utredningen kan konstatera att varken information, transparens eller standardisering hjälper om produkten som säljs är för komplex för de flesta individer. Valarkitekturen är nyckeln till ett välfungerande premiepensionssystem Utredningen föreslår att valarkitekturen för premiepensionssystemet ska främja att pensionssparare och pensionärer gör informerade och övervägda val om hur deras premiepensionsmedel ska förvaltas. Utredningens bedömning är att premiepensionssystemet bör utformas och administreras så att enbart sparare som vill och kan sätta samman egna fondportföljer på fondtorget gör det. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur, som ger stöd och vägledning, är det främsta instrumentet för att säkerställa att så blir fallet. Utredningen gör också bedömningen att urval av fonder på det sätt som sker av försäkringsgivarna inom bland annat tjänstepensionen motverkar en del av de problem som individer ställs inför vid val av fonder i premiepensionssystemet. En framträdande slutsats i den beteendeekonomiska forskningen är att enskilda individer sällan agerar rationellt i den typ av beslutssituationer som pensionssparande utgör. Det är därför en central uppgift för en försäkringsgivare att utforma en genomtänkt valarkitektur. Tanken är att relativt små förändringar i beslutssituationen kan förenkla för individerna att fatta beslut som främjar deras, och ibland även kollektivets, välfärd utan att begränsa den egna valfriheten. Utgångspunkten är så kallad libertariansk paternalism, förenklat puff (nudge) eller beteendeinsatser (behavioural insights). efter premiepensionssystemets införande konstaterades betydande svårigheter för pensionsspararna att välja i det stora utbudet av fonder på fondtorget. En framträdande lösning har varit att utforma olika typer av beslutsstöd för spararna. Utredningen anser att de senare årens samlade erfarenheter och den beteendeekonomiska forskningens slutsatser visar att beslutsstöd som lösning för de sparare som inte kan välja fonder är fullt ut relevant. För att kunna fatta långsiktiga finansiella beslut om pensioner krävs förhållandevis djupa kunskaper och kontinuerligt engagemang. Många pensionssparare saknar sådana kunskaper och förmågor. Inom ramen för ett obligatoriskt socialförsäkringssystem är det inte heller rimligt att kräva sådana kunskaper eller förmågor, eller bygga utformningen av systemet på att spararna har sådana kunskaper eller förmågor. Erfarenheterna av systemet visar också att det i praktiken inte är möjligt att genom beslutsstöd eller finansiell utbildning av befolkningen bygga upp sådana kunskaper hos en bredare grupp pensionssparare. De personer som inte kan sätta upp och förvalta en väldiversifierad portfölj bör därför inte heller göra det. Än mindre bör de, direkt eller indirekt, uppmanas att göra det. Den beteende- ekonomiska forskningen talar för att dessa personer bör stanna i förvalet. Beteendeekonomins slutsatser och erfarenheterna från premiepensions- systemet visar dessutom på en betydande ojämlikhet mellan den som väljer en finansiell produkt (pensionsspararen) och den som tillhandahåller produkten (fondförvaltaren) när det kommer till kunskaper och information. Detta torde åtminstone delvis ha motiverat att så gott som alla försäkringsgivare inom tjänstepensionen tillämpar ett urvals- förfarande. Urvalsförfarandet innebär att fonder som bedöms ha sämre förutsättningar än andra att ge god avkastning sorteras bort eller, vilket är det vanligaste, att de fonder som bedöms ha bäst förutsättningar att ge god avkastning väljs in. i ljuset av erfarenheterna från premie- pensionssystemet och beteendeekonomins slutsatser ser utredningen inga skäl till att staten som försäkringsgivare borde agera annorlunda. Utredningen anser att premiepensionssystemet ska utformas och administreras så att endast personer som både vill och kan sätta samman lämpliga portföljer för pensionssparande gör det. Det är givetvis inte möjligt att garantera att så sker fullt ut, men utformningen och administrationen ska vara sådan att det så långt som möjligt blir fallet. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur är det viktigaste instrumentet för att säkerställa att de sparare som inte kan eller inte vill välja fonder i stället sparar i förvalet som de som både kan och vill välja fonder själva gör det på fondtorget. Att endast sparare som har tillräcklig kunskap bör välja fonder på fondtorget innebär inte att dessa sparare lämnas utan stöd och bra verktyg för att välja fonder. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur ska enligt utredningens uppfattning med utgångspunkt i målgruppens behov tillhandahålla relevant information samt bygga på modern informationsteknik. Ju starkare valarkitektur, desto fler fonder möjliga på fondtorget Utredningen bedömer att en väl utformad valarkitektur med tydliga steg i valprocessen samt spärrar mot oönskade och ogenomtänkta val ger utrymme för att tillåta en stor variation av fonder med olika risknivå och placeringsinriktning. Omvänt gäller att en svag valarkitektur endast ger utrymme för ett mindre antal fonder på fondtorget. Utredningen konstaterar att det stora antalet fonder i dagens system har gjort det svårt för spararna att göra medvetna val. Den nya myndighetens upphandling av fonder måste givetvis ta detta och vad som i övrigt framgår av den beteendeekonomiska forskningen i beaktande. Utredningen anser dock att en robust och tydlig valmiljö med inbyggda spärrar som motverkar att personer som saknar kunskap eller vilja att välja fonder ändå hamnar på fondtorget kraftigt minskar risken och nackdelarna med ett förhållandevis stort fondutbud. Det framstår inte som osannolikt att ett antal fonder i nivå med maximalt antal inom tjänstepensionssystemens valbara del skulle fungera i enlighet med det mål som utredningen föreslår. Huvuddragen i en valarkitektur för premiepensionssystemet Utredningens föreslår att minst följande krav bör ställas på en valarkitektur i premiepensionssystemet. Förvalet ska vara utgångspunkten för alla sparare och detta måste avspeglas i utformningen av valarkitekturen. Genom att förvalet är utgångspunkten konstrueras placerings- och valmiljön så att det inte krävs aktivitet eller finansiell kunskap hos spararen. Pensionssparare som väljer att lämna förvalet ska upplysas om att hen därigenom själv tar över ansvaret för val och underhåll av val. I samband med detta behöver spararen få information, stöd och vägledning för sin bedömning om det är lämpligt att lämna förvalet. Det ska finnas möjlighet att välja risknivå inom ramen för statlig förvaltning. Om spararen vill lämna förvalet ska hen först få information om och ta ställning till val av risknivå. Om spararen inte enbart vill välja risknivå ska det i första hand finnas möjlighet att välja en eller flera fondkategorier som spararen kan placera sina medel i. Om spararen inte enbart vill välja kategori ska det finnas möjlighet för spararen att placera sina medel i upphandlade fonder på fondtorget. Antal kategorier och antal fonder inom varje kategori kan variera beroende på bland annat efterfrågan hos pensionsspararna samt möjligheten att uppfylla målet för premiepensionssystemet och upprätt- hålla principen om valfrihet. Utredningen anser att spararen skriftligen (normalt genom elektronisk signering) ska bekräfta att hen tagit del av information om vad det innebär att själv sätta samman en fondportfölj. Utöver att bekräftelsen krävs för att gå vidare i valprocessen bör den inte tillmätas någon vidare rättslig betydelse, men ska tjäna som ett viktigt observandum för spararen. Det ska liksom vara möjligt att välja förvalet på nytt efter att ha valt fonder på fondtorget. I den elektroniska valmiljön ska spararna i och inför varje steg ges lämpliga verktyg, vägledning, stöd och information för att förenkla valen. Huvuddragen i valarkitekturen bör regleras i lag eftersom den är en central del av premiepensionssystemets funktionssätt. Hur valmiljön utformas får också stor betydelse för antalet fonder och vilka fonder som upphandlas. Av kommittédirektiven framgår att ett tydligt syfte med reformeringen av premiepensionssystemet är att skapa ett regelverk som innebär att regeringen inte kan styra fondurvalet. Även av detta skäl bör huvuddragen av valarkitekturen regleras i lag. Figur 1 Premiepensionssystemets valarkitektur Den mer detaljerade regleringen av valarkitekturen bör dock ske på en lägre normhierarkisk nivå. Ett viktigt skäl för detta är att valarkitekturen fortlöpande behöver ses över och anpassas utifrån spararnas beteende, fondmarknadens utveckling och den beteendeekonomiska forskningen. Lagstiftningsprocessen är därför för dessa behov onödigt långdragen och omständlig. Eftersom utformningen av valarkitekturen har stor betydelse för fondurvalet och utformningen av fondtorget bör sådana mer detaljerade föreskrifter om valarkitekturen inte meddelas av regeringen utan av den nya myndigheten. Den huvudsakliga adressaten för föreskrifterna rörande valarkitekturen är som tillhandahåller valarkitekturen gentemot spararna i sitt webbgränssnitt. Kartläggning av tjänstepensionens valcentraler påvisar förekomst av och metodik för urval av fonder Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska kartlägga arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler. Om dessa bedöms ändamålsenliga för upphandlingen av fonder till premie- pensionens fondtorg ska utredningen föreslå sådana lösningar. Utredningen bedömer att valcentralerna för tjänstepensionens arbetssätt och avtalslösningar endast i begränsad mån kan tjäna som förebild för upphandlingen av fonder till fondtorget för premiepensionen. Det beror dels på att endast ett avtalsområde tillämpar upphandling, dels på att valcentralernas roll främst är att administrera de kollektivavtalade tjänstepensionerna och inte att upphandla fonder. Utredningen lämnar därför inga förslag direkt baserade på valcentralernas arbetssätt och avtalslösningar. Däremot finns arbetssätt i försäkringsgivarnas urval av fonder som är relevanta för premiepensionssystemet. Det rör sig framför allt om den omständigheten att urval sker och metodiken för urval. Det finns, eller borde finnas, tydliga likheter mellan de huvudmannaskap som försäkringsgivarna tar vid urval av fonder inom tjänstepensionen och det huvudmannaskap som staten ska ta för urvalet av fonder till premiepensionens fondtorg. Fondurvalsmetodiken hos tjänstepensionens försäkringsgivare sker med utgångspunkt i dels affärsmässiga ställningstaganden, dels forskning. Bolagens affärsmässiga överväganden utgår från att det finns kommersiell nytta, det vill säga vinstpotential, i att försöka välja ut de bästa fonderna och välja bort de sämsta, sett till förväntad avkastning. Vilken meravkastning bolagen uppnått eller kalkylerar med varierar men generellt räknar bolagen med en substantiell meravkastning, tack vare fondurvalsprocessen. Kartläggningen av försäkringsgivarnas arbetssätt vid urval av fonder påvisar att bedömningar med ett visst mått av subjektivitet är en central del av fondselektionen. Det kommer alltså sannolikt krävas att sådana bedömningar görs inom ramen för upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg. Behovet av att lämna till en myndighet att i viss utsträckning göra skönsmässiga bedömningar inom ramen för statligt beslutsfattande är dock inte unikt för just urval av fonder till premiepensionens fondtorg. Snarare är det en accepterad och nödvändig förvaltningsrättslig princip för att tillåta beaktande av alla relevanta och kända omständigheter vid beslutsfattande i frågor som inte enkelt kan beskrivas i tydliga och objektivt konstaterbara omständigheter. Att en förvaltningsmyndighet iakttar saklighet och opartiskhet vid beslutsfattande i sin verksamhet och använder skönsmässiga bedömningar är ingen motsättning. I kraven på saklighet och opartiskhet ligger tvärtom en skyldighet att beakta alla relevanta faktorer i det enskilda fallet och tillmäta dem dess rätta vikt. Utredningen föreslår att upphandlingarna som urvalet ska ske genom ska kunna överprövas av allmän förvaltningsdomstol. På så sätt kontrolleras att urvalet sker inom handlingsutrymmets gränser. Utredningen finner därför inget motsatsförhållande mellan att ha som ambition att upphandla de bästa fonderna till fondtorget, och därvid göra nödvändiga lämplighetsbedömningar, och göra detta rättssäkert och tillräckligt transparant. Vilka fonder ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg? Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska ta fram förslag till ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. De förslag som lämnas ska ta sin utgångspunkt i Pensionsgruppens överenskommelse. Av Pensionsgruppens överenskommelse framgår att de fonder som ska erbjudas på fondtorget för premiepensionen ska upphandlas på den privata marknaden och att staten inte själv ska ha några fonder på fondtorget. Av kommittédirektiven framgår vidare att det är fonder, och inte fondförvaltare, som ska upphandlas. Utredningen ser tydliga fördelar med upphandling av kapitalförvaltningstjänster snarare än enskilda fonder. Sådana lösningar skulle ge möjlighet för spararna att själva påverka risknivå och placeringsinriktning, vilket enligt utredningen är de mest relevanta aspekterna av valfrihet inom pensionssparande, som kostnaderna för systemet skulle kunna hållas på en minimal nivå. Den typ av aggressiv och vilseledande marknadsföring som varit förhållandevis vanlig inom premiepensionssystemet skulle helt upphöra. Risken för oegentligheter skulle dessutom minimeras. Kommittédirektiven ger dock inte utrymme för utredningen att lämna förslag till ett regelverk med sådan inriktning. Målet för premiepensionssystemet ska styra vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg Det föreslagna målet för premiepensionssystemet samt fondtorgets roll för att dels uppnå det målet, dels upprätthålla principen om valfrihet måste enligt utredningens uppfattning styra vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till fondtorget. Med typer av fonder avses i det här sammanhanget de typer som definieras i de näringsrättsliga regelverken och för vilka olika regler gäller. Reglerna kan till exempel gälla i vilka tillgångsslag fondernas medel får placeras och till vilka investerare marknadsföring får ske. Exempel på olika typer av fonder är värdepappers- fonder och specialfonder.