prop · H903229 · 2022-04-19 00:00:00 — Vid begränsningar av de positiva opinionsfriheterna ställs dessutom vissa ytterligare krav upp. Genom regleringen snävas de tillåtna begräns- ningsändamålen in genom en uttömmande uppräkning av de hänsyn som får beaktas när dessa fri- och rättigheter ska begränsas. av 2 kap. 23 § regeringsformen att yttrandefriheten och informations- friheten får begränsas bara med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörj- ningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd, förebyggandet och beivrandet av brott eller i övrigt endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Friheten att yttra sig i näringsverksam- het får dock begränsas utan att några speciella hänsyn måste tas. bedömningen av vilka begränsningar som får göras ska vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fack- liga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter särskilt beaktas. med det sistnämnda stadgandet är att nödvändiga begränsningar inte ska träffa vad som i förarbetena beskrivs som de särskilt centrala delarna av yttrande- och informationsfriheten, dess ”kärna”, och det har ansetts utgöra en viktig begränsning i lagstiftarens rörelsefrihet (se prop. 1975/76:209 s. 109, SOU 1975:75 s. 127–128). understrukit att möjligheterna till undantag från dessa friheter måste ges en restriktiv tolkning och att behovet av begränsningar måste redovisas på ett övertygande sätt (NJA 2012 s. 400). Vidare följer på liknande sätt av regleringen att begränsningar av mötes- friheten, demonstrationsfriheten och föreningsfriheten får ske endast för vissa särskilt angivna ändamål (2 kap. 24 §). Denna reglering innebär bl.a. att föreningsfriheten ges ett mycket starkt grundlagsskydd. får den begränsas endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. I propositionen Föreningsfrihet och terroristorganisationer (prop. 2021/22:42) föreslås dock en utvidgning av dessa ändamål i syfte att ge utrymme för att i vanlig lag begränsa föreningsfriheten även när det gäller sammanslutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism. har genom ett första beslut antagit förslaget som vilande (bet. 2021/2:KU13, rskr. 2021/22:221). Det kvalificerade förfarande som gäller som en huvudregel för lagförslag om rättighetsbegränsningar (2 kap. 22 §) innebär att ett sådant förslag ska vila om lägst tio riksdagsledamöter yrkar det. Det kan dock antas om fem sjättedelar av de röstande riksdagsledamöterna är för det. Idén bakom det kvalificerade förfarandet är att vid rättighetsbegränsningar ge tid till eftertanke och fördjupad debatt. Förfarandet är också utformat så att det stimulerar de politiska partierna till att söka lösningar som vinner bred anslutning (jfr prop. 1978/79:195 s. 35). Den andra kategorin av fri- och rättigheter avser sådana som kan begränsas genom lag utan tillämpning av de nämnda kraven. Bestämmelserna om dessa fri- och rättigheter saknar ofta beskrivningar av det närmare innehållet i de aktuella rättigheterna. Innebörden och räckvidden av rättigheten bestäms i stället i stor utsträckning på lagnivå. En viktig funktion med regleringen i 2 kap. regeringsformen är då i några fall att reglera normgivningskompetensen. Effekten blir att regler som medför inskränkningar eller som fastställer det närmare innehållet i en rättighet måste beslutas genom lag. Som exempel i denna grupp kan nämnas upphovsrätten (16 §), renskötselrätten (17 § andra stycket) och skyddet av forskningens frihet (18 § andra stycket). En liknande metod har använts för att reglera rätten till utbildning genom hänvisningen till allmän skolplikt (18 § första stycket). Medan närings- och yrkesfriheten skyddas främst genom en reglering av övergripande ändamålsbegränsningar (17 § första stycket) har egendomsskyddet getts en relativt detaljerad reglering på grundlagsnivå (15 §). De närmare grunderna för hur bl.a. expropriationsersättning ska beräknas beslutas dock i lag. En närmare genomgång av de olika fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen finns i SOU 2020:44 s. 128–161. Bestämmelserna om fri- och rättigheter gäller, utöver för svenska medborgare, även till stor del för andra som vistas i (2 kap. 25 §). Se vidare avsnitt 6.6. Vad utgör en rättighetsbegränsning? Som framgår av redogörelsen ovan i detta avsnitt gäller rättighetsskyddet i princip bara gentemot det allmänna. Det är således begränsat till den enskildes relation till den offentliga makten och avser inte förhållandet enskilda emellan (se prop. 1975/76:209 s. 85–86 och 140). Enligt förarbetena kan det vidare allmänt sägas att en föreskrift ska anses innebära en rättighetsbegränsning endast om det av föreskriften uttryckligen eller underförstått framgår att en rättighetsbegränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i regleringen. Att en offentligrättslig föreskrift påverkar möjligheten att utöva en grundlagsfäst rättighet innebär inte nödvändigtvis att föreskriften ska anses som en begränsning i regeringsformens mening. Enligt förarbetena till rättighetsregleringen ska nämligen föreskrifter om förhållandet mellan den enskilde och det allmänna som gäller för samhällsmedlemmarnas handlande i allmänhet utan särskild anknytning till det av regeringsformen skyddade rättighetsområdet normalt inte anses utgöra en begränsning även om de i viss utsträckning kan sägas beröra möjligheterna att utöva en grundlagsfäst rättighet. Således anges att straffbestämmelserna om stöld och hemfridsbrott inte utgör begränsningar av informationsfriheten, trots att de ställer upp hinder mot vissa sätt att skaffa upplysningar. Däremot utgör sådana bestämmelser begränsningar av rörelsefriheten, om en överträdelse kan medföra frihetsstraff (prop. 1975/76:209 s. 153–154). Den förhållandevis snäva syn på rättighetsbegränsningar som regeringsformens förarbeten ger uttryck för har i senare lagstiftningsärenden om begränsningar av vissa rättigheter vidgats något. I den proposition som låg till grund för lagen (2005:900) om förbud mot maskering i vissa fall konstaterade regeringen att om inte enbart syftet med regleringen beaktades, utan också dess effekt, låg det närmast till hands att betrakta maskeringsförbudet som en begränsning av demonstrations- och mötesfriheten. Lagrådet ansåg att ett maskeringsförbud innebar en sådan begränsning (prop. 2005/06:11 s. 30). Se även prop. 2013/14:70 s. 91–92 om ökad insyn i partiers och valkandidaters finansiering och prop. 2015/16:78 s. 53–54 om straff för finansiering av terroristorganisationer. Regeringen återkommer i avsnitt 6.2 till frågan om vad som kan utgöra en rättighetsbegränsning. Lagprövningen – eller normprövningen som den emellanåt också brukar betecknas – är en del av det svenska normkontrollsystemet och innebär att en domstol och andra offentliga organ inte får tillämpa en föreskrift som de finner står i strid med grundlag eller annan överordnad författning. Vid prövningen ska domstolen eller det offentliga organet särskilt beakta att är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag (11 kap. 14 § respektive 12 kap. 10 § regeringsformen). Denna upplysning tjänar som en påminnelse om att enligt vårt statsskick, som bygger på principen om folksuveränitet, är att betrakta som grundlagens främsta uttolkare som den tydliggör att det politiska beslutsfattandet i en rättsstat är bundet av vissa begränsningar, däribland principen om den offentliga maktutövningens lagbundenhet. Enligt principen om folksuveränitet utgår all offentlig makt från folket. Folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Även om det ofta är prövningen av förhållandet mellan grundlag och lag som står i centrum, omfattas även relationen mellan föreskrifter på andra nivåer i normhierarkin, t.ex. en förordnings överensstämmelse med lag. Även en kontroll av svenska föreskrifters överensstämmelse med folkrättsliga regelverk kan i viss utsträckning aktualiseras inom ramen för lagprövningen. Det praktiskt sett viktigaste exemplet är normers förenlighet med , som har fått en särskilt framskjuten ställning i Prop. 2021/22:229 konstitutionellt hänseende genom bestämmelsen i 2 kap. 19 § regerings- Enligt förarbetena framstår möjligheten till lagprövning när det gäller vissa centrala delar av fri- och rättighetsregleringen i 2 kap. regeringsformen som särskilt angelägen. Det anges där att det är av särskild betydelse att grundlagens regler fullt ut får genomslag i rättstillämpningen (prop. 2009/10:80 s. 147). 4.2Det allmännas skadeståndsansvar för överträdelser av fri- och rättigheter Till skillnad mot vad som gäller vid överträdelser av finns det inte någon särskild lagreglering om rätten till ersättning vid överträdelser av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen. När det gäller den vid rättighetsöverträdelser ofta viktigaste skadetypen ideell skada, är utgångspunkten i svensk rätt dessutom att det krävs särskilt lagstöd för att sådan ersättning ska kunna betalas (se prop. 2000/01:68 s. 17). Trots det har enskilda möjlighet att få ersättning vid överträdelser av regeringsformen med stöd av författning eller praxis. Skadeståndslagen har en allmängiltig karaktär och kan närmast beskrivas som en sorts ramlagstiftning. Tillämpningen av de enskilda bestämmelserna i lagen bygger till stor del på rättspraxis. Bestämmelserna är generella och när de tillämpas i ett konkret fall måste de fyllas ut genom tolkning av de allmänt utformade begrepp som används i lagen. Vidare ska flera allmänt erkända men inte kodifierade skadeståndsrättsliga grundsatser tillämpas, t.ex. de om skyddat intresse och adekvat kausalitet. Skadeståndslagen är i första hand avsedd för utomobligatoriska förhållanden, dvs. när det inte finns något avtalsförhållande mellan den som lidit skada och den som den skadelidande kräver skadestånd av eller när den aktuella skadan i vart fall inte har något samband med ett avtal mellan dessa personer. Skadeståndslagen är subsidiär i förhållande till skadeståndsrättslig speciallagstiftning som är tillämplig på den aktuella skadan, oavsett om denna lagstiftning rör avtalsförhållanden eller inte. Lagens bestämmelser utgör således de grundregler som gäller i den mån inte annat följer av lag, avtal eller allmänna rättsgrundsatser i det enskilda fallet (se 1 kap. 1 § och , Skadeståndslagen (1972:207) 1 kap. 1 §, Karnov []). Redan innan bestämmelsen om konventionsskadestånd infördes hade i praxis slagit fast den allmänna principen att i den mån har en förpliktelse att gottgöra överträdelser av genom skadestånd och denna inte kan uppfyllas ens genom en fördragskonform tolkning av nationell skadeståndsrätt får skadestånd 2021/22:229 dömas ut utan lagstöd (se rättsfallen Finanschefen på , NJA 2005 s. 462, NJA 2007 s. 584, Kommunens olaga frihetsberövande, NJA 2009 s. 463, och NJA 2009 not. Störst betydelse har denna praxis haft vid krav på ersättning för ideell skada, som kräver lagstöd som en utgångspunkt och endast i viss utsträckning ersätts enligt skadeståndslagen. Med ideell skada avses skador av icke-ekonomisk natur, t.ex. kränkningar av den personliga integriteten samt fysiskt och psykiskt lidande i samband med personskador. Utmärkande för en ideell skada är att den inte låter sig mätas i pengar på samma sätt som en ekonomisk skada. För att ytterligare tydliggöra rättsläget för enskilda som drabbas av konventionsöverträdelser infördes alltså en särskild bestämmelse om konventionsskadestånd i skadeståndslagen (3 kap. 4 §). Enligt den ska staten eller en kommun ersätta personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada och skada på grund av att någon allvarligt kränks genom vissa brott samt annan ideell skada. Med uttrycket kommun avses i lagen även regioner och kommunalförbund (3 kap. 1 § andra stycket skadeståndslagen). En förutsättning för att ersättning ska betalas är att skadan uppkommit till följd av en överträdelse av den skadelidandes rättigheter enligt . Vad som utgör en sådan överträdelse klargörs i första hand av konventionens och tilläggsprotokollens texter. Enligt förarbetena ska svenska domstolar göra balanserade tolkningar av och agera lojalt i förhållande till ställningstaganden så att rättsordningen blir förutsebar för enskilda och det allmänna (prop. 2017/18:7 s. 21). Ytterligare en förutsättning för ersättningsskyldighet är att skadestånd är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen (se vidare nedan under . Den nya skadetypen annan ideell skada infördes eftersom kräver att ideell skada kan ersättas i större utsträckning än vad som tidigare gällde enligt skadeståndslagen. Precis som när det gäller kränkningsersättning avser ersättning för annan ideell skada att kompensera negativa känslor som inte tar sig sådana medicinska uttryck att det är fråga om personskada. Annan ideell skada är subsidiär i förhållande till andra skador. Med begreppet avses alltså en sådan ideell skada som uppkommit till följd av att den skadelidandes fri- och rättigheter har överträtts och som inte omfattas av begreppen personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada och som inte heller ersätts som kränkningsersättning på grund av brott. Utgångspunkten är att ersättning för kränkning och annan ideell skada ska bedömas på ett likartat sätt och harmoniera med varandra (jfr prop. 2017/18:7 s. 30–32 och 39). Konventionsskadestånd ska betalas endast i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen. Nödvändighetskravet har sin bakgrund i artikel 13 i som anger att den vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts ska ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför en inhemsk myndighet. Det innebär en rätt att få ett påstående om en konventionsöverträdelse prövad av en nationell domstol eller av en myndighet och få rättelse, avhjälpande eller gottgörelse vid en konstaterad överträdelse. Nödvändighetskravet syftar till att ge domstolarna utrymme att göra rimliga helhetsbedömningar för att uppnå att uppfyller sina folkrättsliga förpliktelser att tillhandahålla effektiva rättsmedel som vikt fästs vid att andra rättsmedel ska ha företräde (prop. 2017/18:7 s. 23 och 59). Tanken är alltså att andra rättsmedel än konventionsskadestånd ska komma i första hand. Skadestånd enligt bestämmelsen aktualiseras som huvudregel först när möjligheterna att använda andra rättsmedel är uttömda. Frågan är alltså om andra rättsmedel har varit tillgängliga, möjliga att använda eller tillräckligt effektiva. Om någon har försökt nyttja ett annat rättsmedel men inte fått till stånd en tillfredsställande prövning av konventionsfrågan i sak, kan det innebära att rättsmedlet inte är tillräckligt effektivt. Utöver bestämmelsen om konventionsskadestånd är det framför allt bestämmelsen i 3 kap. 2 § skadeståndslagen om fel och försummelse vid myndighetsutövning som är av skadeståndsrättslig betydelse vid det allmännas rättighetsöverträdelser. Myndighetsutövning i skadeståndslagens mening kan beskrivas som sådana beslut och åtgärder från det allmännas sida som har rättsverkningar för den enskilde och som ytterst är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna, men däremot inte s.k. faktisk verksamhet utan direkt samband med myndighetsutövning (se prop. 311–312 och 498–500). Myndighetsutövning kan förekomma både om en åtgärd uttrycker en skyldighet för den enskilde och då åtgärden innebär att någon enskild gynnas i det enskilda fallet. Verksamhet som innefattar myndighetsutövning kännetecknas normalt av att den enskilde befinner sig i en beroendeställning i förhållande till det allmänna där beroendeförhållandet inte har sin grund i ett frivilligt åtagande från den enskildes sida (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 331). Många åtgärder som innefattar myndighetsutövning mot någon enskild kommer till uttryck i förvaltningsbeslut, dvs. beslut i ett enskilt fall. Det är dock inte en förutsättning för att åtgärden ska omfattas av tillämpningsområdet för den aktuella bestämmelsen i skadeståndslagen. Även normbeslut, exempelvis av regeringen eller , kan utgöra myndighetsutövning i skadeståndslagens mening. Det medför att det allmänna kan bli ansvarigt på grund av fel eller försummelse vid lagstiftning (se NJA 2001 s. 210). En överträdelse av 2 kap. regeringsformen torde ofta falla inom paragrafens tillämpningsområde. I skadeståndslagen finns det dock ett förbud mot att föra skadeståndstalan med anledning av beslut av , regeringen, eller , om inte beslutet har upphävts eller ändrats (3 kap. 7 §). Staten eller en kommun ansvarar enligt 3 kap. 2 § inte bara när ett fel eller en försummelse har begåtts av en eller flera befattningshavare utan även när flera befattningshavare var för sig har begått mindre förbiseenden som tillsammans medför att fel eller försummelse föreligger (kumulerade fel). Skadeståndsansvar kan även föreligga när det inte är möjligt att peka ut vem som varit oaktsam inom en myndighet (anonyma fel), vilket t.ex. kan vara vanligt vid oacceptabla dröjsmål vid behandlingen av ett ärende (jfr prop. 1989/90:42 s. 15–16). 2021/22:229 trotts åt något fristående privaträttsligt organ, som t.ex. får fatta beslut i vissa ärenden eller vidta utredningsåtgärder (se 12 kap. 4 § regeringsformen). Detta hindrar inte att staten kan bli ansvarig för skador som uppkommer genom fel och försummelse från organets sida vid myndighetsutövningen. De skadetyper som ersätts i fall av fel och försummelse vid myndighetsutövning är personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada samt ideell skada på grund av att någon kränks genom vissa brottsliga handlingar. 4.2.2Ersättningsregler i annan lagstiftning Vid sidan av skadeståndslagen finns en mängd andra lagar med speciella skaderegler som tar över skadeståndslagens allmänna bestämmelser. De flesta av dessa föreskrifter kan medföra ersättningsskyldighet för enskilda lika väl som för staten, medan andra lagar innehåller särskilda bestämmelser som enbart riktar sig mot staten, t.ex. lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (i det följande benämnd frihetsberövandelagen) och skatteförfarandelagen (2011:1244). Andra exempel på ersättningsbestämmelser i specialreglering som bl.a. träffar det allmänna finns i diskrimineringslagen (2008:567), 32 kap. , 21 § kreditupplysningslagen (1973:1173) och 6 kap. skollagen (2010:800). Regler om ersättningsskyldighet för staten kan också förekomma i föreskrifter på förordningsnivå (se t.ex. förordningen [1988:842] om ersättning och belöning åt den som hjälper polisen). Förutsättningarna för ersättningsskyldighet liksom vilka skadetyper som den enskilde kan få ersättning för varierar mellan dessa författningar. Ett gemensamt drag är emellertid att de bygger på överväganden om de speciella situationer som respektive författning reglerar. När bestämmelsen om konventionsskadestånd infördes fanns redan en tämligen rikhaltig praxis från med avseende på det allmännas skadeståndsansvar för överträdelser av . När det gäller överträdelser av 2 kap. regeringsformen är situationen en I rättspraxis har det inte utvecklats någon allmän princip som på motsvarande sätt som i fråga om konventionsskadestånd innebär att enskilda har rätt till ersättning vid överträdelser av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen. (NJA 2014 s. 323) kan dock ses som ett principgenombrott i detta Avgörandet rör en person som var född inom äktenskapet mellan en svensk och en brittisk medborgare och därför enligt gällande medborgarskapslag hade förvärvat svenskt medborgarskap. domstol upphävt faderskapet för den man med svenskt medborgarskap som hade antagits vara barnets far beslutade att ändra personens medborgarskap från svenskt till brittiskt. I målet slår Högsta domstolen fast, utan att ställa krav på uppsåt eller oaktsamhet på statens sida, att staten är ersättningsskyldig för ideell skada som drabbar en enskild på grund av avregistrering av dennes svenska medborgarskap i strid med regeringsformens absoluta skydd för medborgarskap (2 kap. 7 § andra stycket). Domstolen framhåller bl.a. att medborgarskapet kan sägas Prop. 2021/22:229 representera det formella medlemskapet i det svenska samhället och utgör själva grunden för folkstyrelsen, som bygger på en allmän och lika rösträtt. Medborgarskapet spelar en avgörande roll, eftersom det utgör den grundläggande förutsättningen för den enskildes rätt att delta i val till och därmed för den enskildes möjlighet att påverka hur den offentliga makten ska utövas av de folkvalda. Domstolen pekar även på att medborgarskapet är en förutsättning för sådana offentliga anställningar och uppdrag som utgör de mest påtagliga delarna av statens maktutövning, såsom polis- och domaryrkena. Det är alltså ytterst medborgarna som såväl beslutar som tillämpar samhällets grundläggande formella regler. Vidare framhåller domstolen att det också av folkrättsliga principer följer att medborgarskapet är ett rättsligt förhållande mellan den enskilde och den svenska staten och att detta förhållande innebär rättigheter och skyldigheter för båda. En överträdelse i ett enskilt fall av förbudet i 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen tar ifrån den drabbade de rättigheter som följer av medborgarskapet, vilket innebär att staten bryter mot den grundläggande skyldigheten i det rättsliga förhållande som medborgarskapet utgör. En sådan överträdelse menar domstolen har skadeverkningar som inte låter sig värderas efter en allmän måttstock. Även om bestämmelsen i regeringsformen i första hand riktar sig till lagstiftaren och myndigheter, utgör en överträdelse av den ett sådant avsteg från statsskickets grunder att överträdelsen enligt domstolen även bör kunna åberopas av den enskilde som grund för skadeståndsskyldighet för staten. menar därför att övervägande skäl talar för att ideellt skadestånd ska kunna dömas ut av domstol, trots att det saknas särskilt lagstöd. Även rättsfallet Medborgarskapet II (NJA 2018 s. 103) handlar om ersättning för ideell skada på grund av avregistrering av svenskt medborgarskap. Från prejudikatssynpunkt har det dock främst betydelse i fråga om principerna för beräkning av ersättning och om preskription (se avsnitt 7.4). Det saknas andra vägledande avgöranden avseende rätten till ersättning för ideell skada vid överträdelser av andra fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen än skyddet för medborgarskapet. har dock i tidigare praxis gjort bedömningen att det i vissa fall är möjligt att få annan typ av ersättning genom en tillämpning av 2 kap. regeringsformen. I rättsfallet RF och rättegångskostnaderna (NJA 2015 s. 374) konstaterar att det av rätten till rättvis rättegång enligt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen måste anses följa att en enskild som vinner ett överklagat utmätningsmål som avser skatt eller liknande har rätt att under vissa förutsättningar få ersättning av staten för sina rättegångskostnader. Vidare slår i NJA 2014 s. 332 fast att regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd ger uttryck för en allmän rättsgrundsats om rätt till ersättning för rådighetsinskränkningar i vissa fall. Om det allmänna kränker en enskilds rättigheter som är skyddade enligt EU:s rättighetsstadga och därigenom orsakar skada, torde den enskilde ha 2021/22:229 rätt till skadestånd enligt samma regler som i övrigt gäller för enskildas rätt till skadestånd vid överträdelser av EU:s primärrätt. Enligt den av EU- domstolen tillämpade s.k. Francovich-principen krävs det att det är fråga om en skyddad rättighet, att det finns ett orsakssamband mellan överträdelsen och skadan och att överträdelsen är tillräckligt klar (se EU- domstolens dom i de förenade målen C-6/90 och C-9/90 och mot , [1991] ECR s. I-5357, p. Något krav på oaktsamhet på det allmännas sida finns inte. Det finns dock ännu inte några rättsfall som klargör hur principen ska tillämpas på skadeståndskrav grundade på överträdelser av rättigheter som skyddas av stadgan.