prop · H903200 · 2022-03-31 00:00:00 — Regeringen instämmer i bedömning att det kan finnas behov av motsvarande krav på informationsinsamling avseende tobaksfria nikotinprodukter som de krav som gäller för e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Eftersom tobaksfria nikotinprodukter är förhållande- vis nya på marknaden och det saknas kunskap om produkternas långsiktiga påverkan på hälsan finns ett behov av att bevaka marknaden. kan öka kunskaperna och tidigt identifiera risker och skador som produkterna kan orsaka. Som påpekar riktar sig kraven på egenkontroll till detaljhandeln och inte till tillverkare och importörer av tobaksfria nikotinprodukter. Mot denna bakgrund bedöms kravet på egenkontroll inte vara tillräckligt för att säkerställa att bristfälliga produkter upptäcks. Det bör därför införas ett krav på tillverkare, importörer och distributörer att ha ett särskilt system för att samla in information om alla misstänkta skadliga effekter som tobaksfria nikotin- produkter har på människors hälsa. Då tobaksfria nikotinprodukter har beroendeframkallande egenskaper är det rimligt att införa ett krav på informationssamling som motsvarar det som gäller för e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Ett sådant krav får anses proportionerligt i förhåll- ande till produkternas karaktär och inte allt för betungande. Informationen ska på begäran lämnas till . Utformningen av systemet för informationsinsamling kan regleras närmare i förordning eller myndighetsföreskrifter. 10.15Anmälan om försäljning och krav på egenkontroll Regeringens förslag: En näringsidkare ska inte få bedriva detaljhandel med tobaksfria nikotinprodukter utan att först ha gjort en anmälan om försäljningen. En näringsidkare som har säte eller fast driftställe för närings- verksamhet i ska göra en anmälan till den kommun där det fysiska försäljningsstället är beläget. Om ett fysiskt försäljningsställe saknas ska anmälan göras till den kommun där företaget har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, till den kommun där företaget har ett fast driftställe. En näringsidkare som saknar säte eller fast driftsställe för näringsverksamhet i ska göra sin anmälan till . Den som bedriver detaljhandel med tobaksfria nikotinprodukter ska utöva egenkontroll över försäljningen och hanteringen i övrigt av tobaksfria nikotinprodukter och se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram. Egenkontrollprogrammet och övriga uppgifter som behövs för kommunens och tillsyn ska bifogas anmälan om försäljning. Ändrade uppgifter ska utan dröjsmål anmälas till kommunen respektive . Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få med- dela ytterligare föreskrifter om utformningen av egenkontrollprogram. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, men i förhållande till utredningens förslag har det förtydligats att en näringsidkare som saknar säte eller fast driftställe för närings- verksamhet i ska anmäla sin försäljning till Folkhälsomyndig- heten. Remissinstanserna: tillstyrker i stort förslaget men anser att ett tillståndskrav kan leda till mer kontrollerad försäljning och därmed ett bättre skydd för barn och unga mot att utveckla ett nikotin- beroende. Vidare anser myndigheten att det bör införas en bestämmelse om vem som ansvarar för försäljningen för detaljhandlare som varken har säte eller fast driftställe i . i till- styrker att det införs en anmälningsplikt för tobaksfria nikotinprodukter och framför att det vore att gå för långt att kräva tillståndsplikt. Övriga länsstyrelser som yttrat sig, flera kommuner, och Svensk Dagligvaruhandel anser att tillståndsplikt bör införas. Helsing- borgs kommun, kommun och i anser att det bör införas ett krav på att egenkontrollprogram finns till- gängligt på försäljningsstället för att underlätta tillsynen. i framför också att det ska framgå att ingen del av egenkontrollen kan överlåtas. kommun och Svensk Dagligvaruhandel anser att det bör räcka med ett egenkontrollprogram för samtliga produkter. och i anser att det bör införas en bestämmelse om att försäljningen inte får påbörjas innan kommunen bekräftat att den mottagit anmälan för att undvika en situation där handlare anmäler försäljningen precis innan den ska påbörjas. Emab framför att olika kommuner tillämpar reglerna för 2021/22:200 tillstånd för tobaksförsäljning på olika sätt vilket snedvrider konkurrensen och försvårar för butiker. Skälen för regeringens förslag Nuvarande krav kring försäljning och egenkontroll på tobaksområdet För tobaksvaror gäller enligt 5 kap. 1 § första stycket lagen om tobak och liknande produkter ett krav på tillstånd för att få bedriva detaljhandel eller partihandel. För e-cigaretter och påfyllningsbehållare gäller däremot enligt 5 kap. 15 § samma lag ett krav på anmälan för att få bedriva detaljhandel. Regeringen har i avsnitt 8.2 bedömt att det saknas tillräckliga skäl för att införa en tillståndsplikt vid försäljning av e-cigaretter och påfyllnings- behållare. Krav på egenkontroll och ansvar för att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram gäller både vid försäljning av tobaksvaror och vid försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare, se 5 kap. 6 § och 17 § första stycket. När en näringsidkare ansöker om tillstånd eller anmäler försäljning ska egenkontrollprogrammet och de övriga uppgifter som behövs för kommunens och tillsyn bifogas enligt 5 kap. 7 § och 17 § andra stycket. När det gäller tobaksvaror ska även de uppgifter som behövs för tillståndsprövningen bifogas. Tillsynen över tobaksfria nikotinprodukter ska ske på ett sätt som mot- svarar den tillsyn som utövas på tobaksområdet För att den reglering av tobaksfria nikotinprodukter som föreslås ska få genomslag i praktiken behöver en tillsynsordning inrättas. Kommunerna har en uppbyggd tillsynsorganisation som omfattar kontroll av detaljhandel med tobak, folköl och vissa receptfria läkemedel. Det finns uppenbara effektivitetsvinster med att använda den organisation och kompetens som redan finns upparbetad i landets kommuner. Tillsynen över fysiska försäljningsställen måste dessutom oftast ske på den plats där försäljningsstället är beläget. Det innebär att kommunerna har en närhet till tillsynsobjekten och en kunskap om de lokala förhållandena som behövs för att en effektiv tillsyn ska kunna ske. På tobaksområdet har kommunen därför fått ansvar för tillsynen inom kommunen, delvis till- sammans med . utövar tillsyn inom länet. Därutöver har och ett ansvar för tillsyn i vissa fall samt tillsynsvägledning. Även för radio och tv har ansvar för tillsyn i vissa fall på tobaksområdet. Tillsynen över tobaksfria nikotinprodukter bör motsvara nuvarande tillsyn på tobaksområdet. Krav på anmälan eller krav på tillstånd för detaljhandel? Det kan finnas flera anledningar till att införa krav på anmälan om försälj- ning av produkter till konsumenter, men en av de främsta anledningarna är att underlätta myndigheternas möjligheter att bedriva tillsyn. Genom att införa ett krav på att den som avser att bedriva handel ska anmäla försälj- ningen och inkomma med uppgifter om verksamheten får myndigheten tillgång till de uppgifter som behövs för att kunna utöva tillsyn. det möjligt att rikta tillsynsinsatserna mot näringsidkare som kan miss- tänkas bryta mot gällande regelverk. Utan ett krav på anmälan blir myndig- heten i stället tvungen att aktivt söka efter regelbrott eller förlita sig på anmälningar. Ett sätt att ytterligare stärka möjligheterna att bedriva tillsyn är att införa krav på tillstånd. De skäl som kan vara aktuella för att införa tillståndsplikt framgår av avsnitt 8.2, men i korthet kan sägas att fördelen med att införa ett krav på tillstånd är att det ger tillsynsmyndigheterna möjlighet att på förhand pröva näringsidkares lämplighet och vandel samt en möjlighet att senare återkalla tillståndet. Ett krav på tillstånd innebär alltså en hårdare kontroll. Det måste vara fråga om missförhållanden som når upp till en viss nivå för att det ska vara motiverat att införa ett tillståndskrav. Skälen för att det infördes tillståndskrav vid försäljning av tobaksvaror var t.ex. att det fanns en illegal handel med tobaksvaror som gjorde att staten gick miste om skatteintäkter, att kriminella aktörer profiterade på hanteringen och att konkurrensen blev osund mellan hederliga och ohederliga handlare (prop. 2017/18:156 s. 56 och 57). Flera remissinstanser anser att det bör införas ett krav på tillstånd vid försäljning av tobaksfria nikotinprodukter. Ett flertal kommuner och läns- styrelser beskriver att det i de flesta fallen är samma butiker som säljer både tobaksvaror och tobaksfria nikotinprodukter. Det skulle i de fallen minska administrationen för både kommunen och detaljhandlaren om till- ståndet att sälja tobaksvaror även omfattar tobaksfria nikotinprodukter. Flera kommuner och länsstyrelser framför vidare risken att aktörer som bedömts olämpliga att sälja tobak, antingen vid en tillståndsansökan eller efter indragning av tillstånd till följd av misskötsamhet, i stället kan ställa om sin verksamhet till försäljning av tobaksfria nikotinprodukter. Det riskerar att gynna oseriösa aktörer och underminera skyddet för barn och unga. Regeringen har förståelse för dessa farhågor, men bedömer att i de fall en kommun finner att en aktör inte uppfyller villkoren för att sälja tobak bör tillsynsmyndigheten kunna ha extra uppsikt över om näringsidkaren uppfyller sina skyldigheter vid en eventuell anmälan om försäljning av tobaksfria nikotinprodukter. Produkter som innehåller nikotin har samma beroendeframkallande och belönande egenskaper som tobaksvaror. Det är alltså fråga om produkter som medför risker, både på individ- och folkhälsonivå. Som framgår i avsnitt 10.1 har det skett en snabb utveckling av nya tobaksfria nikotin- produkter. Det finns dessutom tecken på att användningen av dessa produkter ökar bland barn och unga. Barn och unga är särskilt sårbara för nikotinets beroendeframkallande egenskaper och riskerar att drabbas av skador i större utsträckning jämfört med vuxna. Denna grupp behöver därför skyddas särskilt. Det innebär att det finns ett behov av kontroll av marknaden och att tillsynsmyndigheterna bör ges goda möjligheter att följa försäljningen av produkterna och ingripa vid regelbrott. När det gäller tobaksfria nikotinprodukter finns det inget särskilt regelverk. Det finns inte heller någon myndighet som har ett samlat ansvar för dessa produkter. Det saknas därför i hög utsträckning uppgifter om försäljningen av dessa produkter och det är inte möjligt att på förhand bedöma i vilken mån näringsidkarna kommer att följa de regler som föreslås. Inte heller finns uppgifter om illegal handel. Mot denna bakgrund anser regeringen att det för tillfället saknas tillräckliga skäl för att införa 2021/22:200 en tillståndsplikt. Regeringen bedömer att ett krav på anmälan för detalj- handel med tobaksfria nikotinprodukter är en tillräcklig åtgärd för att upp- nå en kontroll på marknaden och ge tillsynsmyndigheterna möjlighet att följa försäljningen. För att bibehålla ett högt skydd av folkhälsan är det dock av stor betydelse att barn och unga hindras från att utveckla ett nikotinberoende. Utvecklingen avseende dessa produkter bör därför följas noggrant och det kan finnas skäl att på nytt överväga om en tillståndsplikt bör införas. och i anser att det bör införas en bestämmelse om att försäljningen inte får påbörjas innan kommunen bekräftat att den mottagit anmälan, för att undvika en situation där handlare anmäler försäljningen precis innan den ska påbörjas. Det finns inget krav på att anmälan om försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska bekräftas av kommunen innan försäljningen får påbörjas. Utredningen har inte diskuterat ett sådant krav och regeringen saknar därför beredningsunderlag för att nu föreslå det. I avsnitt 8.3 föreslås att en ordning som motsvarar den som gäller vid ansökan om tillstånd för handel med tobaksvaror införs vid anmälan om detaljhandel med e-cigaretter. Det innebär att anmälan av försäljning i första hand ska göras till den kommun där företaget har ett fysiskt försäljningsställe. Saknas fysiskt försäljningsställe ska anmälan göras till den kommun där företaget har sitt säte och om företagets säte finns utom- lands görs anmälan till den kommun i vilken företaget har en anknytning i form av ett fast driftställe. Anledningen är att näringsidkarna inte ska kunna undgå en ändamålsenlig tillsyn genom att anmäla försäljningen till en liten kommun med begränsade resurser att bedriva tillsyn. För att undgå kringgåenden bör samma krav på anmälan gälla för tobaksfria nikotin- produkter. anser att det för tobaksfria nikotinprodukter bör införas en motsvarande bestämmelse som för e-cigaretter och påfyllnings- behållare om vem som ansvarar för försäljningen för detaljhandlare som varken har säte eller fast driftställe i . Utredningen har inte fört något resonemang kring gränsöverskridande försäljning. En sådan handlare saknar ofta säte eller fast driftställe för näringsverksamhet i landet. Det innebär att något krav på anmälan eller registrering av sådan försäljning inte finns enligt den av utredningen före- slagna lagen. Utredningen har dock inte heller i sina skäl framfört att sådan försäljning inte ska omfattas av anmälningsförfarandet för detaljhandel. Utredningen har i stället riktat in sitt resonemang på hur anmälan om försäljning regleras på olika områden, även utanför tobaksområdet, samt att tillsynsmyndigheterna bör ges goda möjligheter att följa försäljningen av tobaksfria nikotinprodukter och ingripa vid regelbrott. Utredningen konstaterar att det därmed bör införas ett krav på anmälan vid försäljning. Enligt 5 kap. 5 och 16 §§ lagen om tobak och liknande produkter ska gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksvaror respektive e- cigaretter och påfyllningsbehållare registreras hos . ska i sin tur ansvara för registreringen och egen- kontrollen av dessa produkter. Kravet på registrering vid distans- försäljning följer av tobaksproduktdirektivet. Innan direktivet införlivades i svensk rätt fanns det i 12 c § dåvarande tobakslagen (1993:581) ett allmänt krav på att en näringsidkare inte fick tillhandahålla tobaksvaror för försäljning till konsumenter utan att först ha anmält försäljningen. Utredningen har uttalat att den främsta anledningen till bestämmelsen om anmälan av försäljning är att underlätta myndigheternas möjligheter att bedriva tillsyn. För att uppnå en sådan kontroll på marknaden har före- slagits ett krav på anmälan för detaljhandel. I dessa skrivningar görs inga undantag för gränsöverskridande försäljning. Avsikten torde därför vara att all försäljning ska omfattas av kravet om anmälan. Utredningen har därefter fokuserat på till vem en anmälan ska göras när en näringsidkare har säte eller fast driftställe för näringsverksamhet i . Resone- manget i denna fråga följer av att handlare som bedriver försäljning på internet har försökt kringgå kravet om en ändamålsenlig tillsyn genom att anmäla försäljningen till en liten kommun med begränsade resurser att bedriva tillsyn. Däremot har utredningen inte, som också Folkhälso- myndigheten påpekar, angett vem anmälan ska ske till om en närings- idkare saknar säte eller fast driftställe för näringsverksamhet i . För att det inte ska föreligga några oklarheter kring vad som gäller vid anmälan om försäljning av tobaksfria nikotinprodukter bör bestämmelsen tydliggöras i jämförelse med utredningens förslag. Bestämmelsen bör inledas med ett klargörande av att alla näringsidkare som vill bedriva försäljning av tobaksfria nikotinprodukter ska anmäla sin försäljning. Det innebär att alla aktörer som vill sälja produkterna i behandlas lika. Därefter ska fastställas till vem anmälan ska ske. För näringsidkare som har säte eller fast driftställe för näringsverksamhet i ska, som ovan nämnts, samma ordning gälla som för tobaksvaror och som föreslås för e- cigaretter. Näringsidkare som saknar säte eller fast driftställe för närings- verksamhet i ska i stället anmäla sin försäljning av tobaksfria nikotinprodukter till . En sådan ordning liknar ansvar för registrering av gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksvaror och e-cigaretter. Det innebär också att ska bedriva tillsyn över att en näringsidkare som saknar säte eller fast driftställe för näringsverksamhet i inte bedriver detaljhandel med tobaksfria nikotinprodukter utan att anmälan har skett. Tillsynen omfattar även att egenkontrollen utövas av sådana näringsidkare och att det finns ett egenkontrollprogram. Det ska införas skyldighet att utöva egenkontroll Krav på egenkontroll är ett sätt att effektivisera myndigheternas tillsyn. Sådana krav finns, förutom på tobaksområdet, även vid försäljning av folköl och vid försäljning av vissa läkemedel, se 5 kap. 5 § fjärde stycket alkohollagen och 16 § 1 lagen om handel med vissa receptfria läkemedel. I normala fall innebär egenkontrollen att näringsidkaren ska se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram. finns det krav på egenkontroll vid försäljning av tobak samt e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Förutom att egenkontrollen underlättar myndigheternas tillsyn ger det också den som bedriver verksamheten möjlighet att på ett strukturerat sätt säkerställa att försälj- ningen och hanteringen i övrigt uppfyller gällande krav, vilket i förläng- ningen bidrar till att skydda folkhälsan. Regeringen anser därmed att det 2021/22:200 även bör införas ett krav på egenkontroll vid försäljning och hantering i övrigt av tobaksfria nikotinprodukter. För att myndigheterna ska ges möjlighet att bedriva en effektiv tillsyn bör egenkontrollprogrammet och övriga uppgifter som behövs för till- synen bifogas anmälan om försäljning. Om förhållandena ändras bör det utan dröjsmål anmälas. kan få del av uppgifterna hos kommunen genom den underrättelseskyldighet som föreslås i 36 §. Flera remissinstanser har framfört att för en effektiv tillsyn bör egenkontrollprogrammet även förvaras på det fysiska försäljningsstället. Av 32 § i förslaget till ny lag framgår att den som bedriver detaljhandel med tobaksfria nikotinprodukter har en skyldighet att på begäran lämna de upplysningar som behövs för att myndigheten ska kunna utöva sin tillsyn. Förslaget motsvarar gällande ordning på tobaksområdet. Skyldigheten att lämna uppgifter har i äldre förarbeten motiverats med att för att kunna upprätthålla en effektiv tillsyn måste tillsynsmyndigheterna ha rätt till upplysningar och handlingar m.m. som behövs för tillsynen (prop. 1992/93:185 s. 43). Handlaren ska förvara handlingar så att de lätt kan göras tillgängliga för kommunen vid förfrågan. Det finns inte anledning att utöver detta lägga till ett krav på att egenkontrollprogrammet ska förvaras på det fysiska försäljningsstället. i framför att det finns en problematik med att näringsidkare som bedriver försäljning genom en automat uppställd t.ex. på ett serveringsställe vill överlåta egenkontrollen avseende ålders- kontroll och langning till serveringsställets personal. För att egenkontrollen ska kunna utgöra ett bra stöd vid tillsynen bör regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter om hur egenkontrollprogrammet ska utformas. Regeringen bedömer att det är lämpligt att i föreskrifter ge väg- ledning kring den närmare utformningen av egenkontrollprogrammet när en näringsidkare säljer flera kategorier av tobaks- och nikotinprodukter och om hur näringsidkarens ansvar för egenkontrollen kan uppfyllas vid t.ex. försäljning genom en automat. Ett antal remissinstanser, däribland kommun, i och , framför att det bör införas ett förvaringsförbud motsvarande förvaringsförbudet i 3 kap. 2 § alkohol- lagen för tobak, e-cigaretter och påfyllningsbehållare samt tobaksfria nikotinprodukter. kan den som har förbjudits att sälja tobak eller e-cigaretter och påfyllningsbehållare fortfarande förvara produkterna. När tillsynsmyndigheterna besöker näringsidkare som har förbjudits att sälja tobak eller e-cigaretter och påfyllningsbehållare uppges de regel- mässigt påstå att de endast förvarar produkterna. Möjligheterna att förvara produkterna trots att man inte har rätt att sälja dem gynnar brottslig verk- samhet. Frågan om förvaringsförbud har inte varit föremål för den utredning som ligger till grund för regeringens nu aktuella förslag. För att kunna bedöma om och i så fall på vilket sätt frågan bör regleras behöver regeringen därför ytterligare beredningsunderlag. Regeringen anser att det kan finnas anled- ning att återkomma i frågan om förvaringsförbud. Regeringens förslag: Tobaksfria nikotinprodukter ska inte få säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt . Den som lämnar ut sådana produkter ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått denna ålder. Om det finns särskild anledning att anta att en tobaksfri nikotin- produkt är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt , ska produkten inte få lämnas ut. På varje försäljningsställe för tobaksfria nikotinprodukter ska det finnas ett tydligt och klart synbart meddelande med information om förbudet mot att sälja eller lämna ut sådana produkter till den som inte har fyllt . Tobaksfria nikotinprodukter som säljs till konsumenter ska tillhanda- hållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Det gäller även när försäljningen sker genom automat eller distansförsälj- ning eller på annat liknande sätt. Samma åldersgräns som vid köp ska gälla när tobaksfria nikotin- produkter förs in i landet. ska ha rätt att utöva kontroll av åldersgränsen när tobaks- fria nikotinprodukter förs in i landet. Det ska i lagen om frihet från skatt vid import m.m. upplysas om att det finns ett förbud i lagen om tobaksfria nikotinprodukter om att den som är inte får föra in tobaksfria nikotinprodukter i landet. Regeringens bedömning: Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om ålderskrav. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen har även föreslagit att det ska införas ett nytt bemyndigande för att meddela närmare föreskrifter om ålderskravet. Utredningen har inte föreslagit att det ska införas en upplysningsbestämmelse i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som särskilt uttalat sig om ålderskraven är alla positiva till att det införs en åldersgräns för tobaksfria nikotinprodukter. betonar arbetsgivarens ansvar att ordna arbetet så att risken för våld eller hot om våld förebyggs samt vikten av att informera om regeln om kontrollköp. är positiv till att meddela närmare föreskrifter om ålderskontroll men anser att bemyndigandet att föreskriva om egenkontrollprogram är tillräckligt. Lärare mot tobak och anser att åldersgränsen bör vara . Skälen för regeringens förslag och bedömning Produkterna ska inte få lämnas ut till den som är Tobaksfria nikotinprodukter innehåller nikotin som är ett starkt beroende- framkallande ämne. Barn och unga är mer känsliga än vuxna för nikotinets beroendeframkallande egenskaper och mycket tyder också på att det har 2021/22:200 skett en ökning av användningen av tobaksfritt snus bland ungdomar. Denna utveckling riskerar att leda till ett ökat nikotinberoende vilket i sin tur kan leda till en ökad användning av andra produkter som innehåller nikotin, inklusive tobak. Barn och unga är en särskilt skyddsvärd grupp och har en särskild plats i det tobakspreventiva arbetet. När det gäller denna grupp bör målet vara att förhindra alla former av nikotinanvändning. Genom att förhindra att barn och unga börjar använda produkter som innehåller nikotin kan dess- utom bruket av nikotin bland befolkningen som helhet minska, vilket kan leda till positiva effekter för folkhälsan. För att skydda barn och unga bör det därför införas regler om ålderskrav som motsvarar de som gäller för tobaksvaror och e-cigaretter.