prop · H903273 · 2022-07-12 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:273 Förbättrad hantering av ärenden om Regeringen överlämnar denna proposition till . Personer som har dömts till en frihetsberövande påföljd i men har en stark anknytning till ett annat EU-land, ska i största möjliga utsträckning avtjäna straffet i det landet. Den dömdes sociala återanpassning sker bäst i det land där han eller hon kommer att vistas efter avtjänat straff. I de fall det blir aktuellt med överföring till ett annat land ska handläggningen av ärendet i ske snabbt och effektivt. Regeringen föreslår därför följande lagändringar: •Kravet att det ska finnas särskilda skäl för ett översändande om det återstår mindre än av straffet för översändandet tas bort. •Ytterligare möjligheter att sända över domen innan Kriminalvårdens beslut har fått laga kraft införs. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 2021/22:273 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. 2Förslag till lag om ändring i lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Ärendet och dess beredning .............................................................. Överförande av straffverkställighet................................................... Samarbetet mellan EU:s medlemsstater ............................. 4.2Närmare om regleringen i europeiska 5 Förbättrad hantering av ärenden om överförande av Behov av fortsatta reformer.............................................. 5.3Närmare om förutsättningarna för att sända över en dom på frihetsberövande påföljd ...................................... 5.3.2Närmare om kravet på särskilda skäl vid Närmare om lämplighetskravet ....................... Bör något krav för att sända över en dom tas bort? 5.4.1Allmänna utgångspunkter för att ta bort Kravet på särskilda skäl vid kortare frihetsberövande påföljder bör tas bort............ 5.4.3Lämplighetskravet för att sända över en svensk dom på frihetsberövande påföljd bör inte tas bort................................................ 5.5Ytterligare möjligheter för Kriminalvården att sända över en dom innan myndighetens beslut om översändande har fått laga kraft bör införas ..................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser av förslagen ............................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen ................................................. Sammanfattning av promemorian (Ds 2021:37) .............. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............. 2021/22:273 1 antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen. Förslag till lag om ändring i lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 och 6 §§ lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen ska ha följande lydelse. En dom på frihetsberövande påföljd får sändas över till en annan medlemsstat för att där erkännas och verkställas 1.om den dömde befinner sig i den andra medlemsstaten eller i , 2.om förutsättningarna i 2 och 3 §§ är uppfyllda, 3.om den dömdes sociala återanpassning underlättas av att verkställigheten överförs dit, och 4.om det i övrigt är lämpligt. Om mindre än av frihetsberövandet återstår att avtjäna för översändandet av domen, får den sändas över endast om särskilda skäl talar för att verkställigheten kommer att överföras till den andra medlemsstaten. När ett beslut enligt 4 § har fått laga kraft, ska Kriminalvården sända över domen till en behörig myndighet i den andra medlemsstaten. Domen får inte sändas över till mer än en medlemsstat. Domen får sändas över , om 1. verkställigheten av den påföljd som avses i domen pågår i när Kriminalvården meddelar sitt beslut enligt 4 §, 1. den dömde befinner sig i den 2. den dömde befinner sig i den andra medlemsstaten och inte har andra medlemsstaten och inte har kunnat tillfrågas enligt 5 § andra kunnat tillfrågas enligt 5 § andra 2. det annars finns särskilda skäl. 3. det finns särskilda skäl. 1Ändringen innebär att andra stycket tas bort. 2 Senaste lydelse 2020:384. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för beslut om att sända över en dom till en annan medlemsstat som har meddelats av Kriminalvården före ikraftträdandet. Ärendet och dess beredning utarbetades inom () departementspromemorian Förbättrad hantering av ärenden om överförande av straffverkställighet (Ds 2021:37). I promemorian föreslås att vissa krav för att sända över en svensk dom på frihetsberövande påföljd till en annan medlemsstat för erkännande och verkställighet tas bort. Det gäller dels kravet att ett översändande ska vara lämpligt, dels kravet att en dom får sändas över endast om särskilda skäl talar för att verkställigheten kommer att överföras till den andra medlemsstaten i de fall det återstår mindre än att avtjäna för översändandet. Vidare föreslås ytterligare möjligheter att sända över en dom innan Kriminalvårdens beslut har fått laga kraft. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians författningsförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (Ju2021/04350). I denna proposition behandlas de förslag som lämnas i promemorian, utom förslaget att ta bort kravet att ett översändande ska vara lämpligt. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslag som är likalydande med förslagen i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. Överförande av straffverkställighet är ett samarbete mellan stater som förenklat innebär att en dom eller slutligt beslut i brottmål som har meddelats i en stat verkställs i en annan stat. Det samarbete som rör överförande av frihetsberövande påföljder bygger på grundtanken att den dömde bör verkställa sitt straff i den stat där han eller hon har de bästa förutsättningarna att återanpassa sig till ett normalt liv när verkställigheten avslutas. Den svenska lagstiftningen som reglerar frågor om överförande av frihetsberövande påföljder grundar sig huvudsakligen på internationella överenskommelser som har antagits i eller Europeiska unionen (EU). Därutöver finns ett väl fungerande samarbete mellan de nordiska länderna. I denna lagrådsremiss behandlas endast den lagstiftning som grundar sig på samarbetet inom EU. 2021/22:273 4.1 Samarbetet mellan EU:s medlemsstater Samarbetet mellan EU:s medlemsstater om överförande av frihetsberövande påföljder regleras i rådets rambeslut /909/RIF av om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verkställa dessa inom Europeiska unionen (rambeslutet om verkställighet av frihetsberövande påföljder). Rambeslutet har kompletterats av utevarorambeslutet1 som innehåller regler om bl.a. samarbetet kring överförande av frihetsberövande påföljder som har beslutats i den dömdes utevaro. Rambeslutet om verkställighet av frihetsberövande påföljder bygger på principen om ömsesidigt erkännande som är en grundläggande princip för det straffrättsliga samarbetet inom EU. Principen innebär att den stat som ska verkställa en annan stats dom eller beslut inte ska ifrågasätta domen eller beslutet eller under vilka förutsättningar dessa har meddelats. Principen förutsätter således ett ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna för varandras straffrättsliga system. Rambeslutet har genomförts i genom lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen (europeiska verkställighetslagen) och förordningen (2015:109) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen (europeiska verkställighetsförordningen) vilka trädde i kraft . 4.2Närmare om regleringen i europeiska verkställighetslagen Hänvisningar i detta avsnitt till olika lagrum avser europeiska verkställighetslagen, om inte annat särskilt anges. Kriminalvården prövar om en svensk dom ska sändas över till en annan medlemsstat för att erkännas och verkställas där eller om en utländsk dom ska erkännas och verkställas i . De påföljder som avses är för svenskt vidkommande fängelse, överlämnande till rättspsykiatrisk vård och sluten ungdomsvård. För att straffverkställigheten ska kunna överföras från krävs som huvudregel att den andra medlemsstaten och den dömde samtycker. Vissa viktiga undantag gäller dock enligt 2 kap. 2 och 3 §§, bl.a. om den dömde är medborgare i den andra medlemsstaten och antingen kommer att utvisas dit till följd av ett i domen meddelat beslut om utvisning enligt 8 a kap. utlänningslagen (2005:716) eller är bosatt där. Som grundläggande krav i övrigt gäller att den dömde måste befinna sig i eller i den andra medlemsstaten, att den dömdes sociala återanpassning underlättas av att 1 Rådets rambeslut /299/RIF av om ändring av rambesluten 2002/584/RIF, 2005/214/RIF, 2006/783/RIF, 2008/909/RIF och 2008/947/RIF och om stärkande av medborgarnas processuella rättigheter och främjande av tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på ett avgörande när den berörda personen inte var personligen närvarande vid förhandlingen. verkställigheten överförs samt att det i övrigt är lämpligt (2 kap. 1 § första stycket). Om mindre än återstår att avtjäna av den frihetsberövande påföljden för översändande av domen, får den sändas över endast om särskilda skäl talar för att verkställigheten kommer att överföras till den andra medlemsstaten (2 kap. 1 § andra stycket). Kriminalvården prövar om förutsättningarna enligt lagen är uppfyllda och beslutar om en dom på frihetsberövande påföljd ska sändas över till en annan medlemsstat (2 kap. 4 §). Om den dömde befinner sig i ska Kriminalvården fråga den dömde om hans eller hennes inställning till att domen sänds över och upplysa om innebörden av ett lämnat samtycke. I de fall den dömde befinner sig i den andra medlemsstaten bör han eller hon om möjligt tillfrågas. Om den dömdes samtycke krävs, kan Kriminalvården begära hjälp av den andra statens behöriga myndighet med att inhämta ett sådant samtycke (2 kap. 5 §). När beslutet har fått laga kraft ska Kriminalvården sända över domen till behörig myndighet i den andra staten. Domen får sändas över tidigare om den dömde befinner sig i den andra medlemsstaten och inte har kunnat tillfrågas om sin inställning eller om det annars finns särskilda skäl (2 kap. 6 §). Kriminalvården får upphäva sitt beslut om att sända över domen fram till dess att verkställigheten påbörjas i den andra staten (2 kap. 8 §). Kriminalvården ska genast upphäva beslutet om påföljden har bortfallit enligt svensk lag eller kan verkställas till följd av ett beslut av en svensk myndighet, även om verkställigheten har påbörjats i den andra staten (2 kap. 9 §). Om verkställigheten redan pågår i vid tiden för översändandet får den fortsätta till dess att den dömde transporteras till den andra staten (2 kap. 10 §). Ett överförande ska ske och senast efter den andra statens beslut att erkänna domen och verkställa påföljden. Om det finns särskilda skäl får överförandet ske (2 kap. 11 §). Det är Kriminalvården som ser till att den dömde transporteras till den medlemsstat där påföljden ska verkställas (2 kap. 12 §). När är verkställande stat, dvs. när en utländsk dom ska erkännas och verkställas i , tillämpas 3 kap. europeiska verkställighetslagen. I 1–3 §§ finns de grundläggande förutsättningarna för att en dom ska få erkännas och verkställas här. Hinder mot att erkänna och verkställa den utländska domen regleras i 4 och 5 §§. I 6–24 §§ finns regler om förfarandet, anpassning av den utländska domen, tvångsmedel, transporten av den dömde, den faktiska verkställigheten, upphävande av verkställbarhetsförklaringen och specialitetsprincipen. I den avslutande bestämmelsen, 25 §, informeras om att ett överförande av verkställigheten kan ske i anslutning till ett överlämnande enligt en europeisk eller nordisk arresteringsorder. I 4 kap. europeiska verkställighetslagen finns bestämmelser om när den dömde har rätt till offentligt biträde (1 §), överklagande av Kriminalvårdens beslut (2 §), forum (2 a och 4 §§) och att den dömde kan avstå från att överklaga Kriminalvårdens beslut (2 b §). Vidare finns regler om att lagen (1996:242) om domstolsärenden ska tillämpas vid domstolens handläggning (3 §), åtalsförbud (5 §) och tillstånd till transport genom (6 §). 2021/22:273 4.3 En betydande del av de personer som verkställer fängelsestraff i är medborgare i ett annat land. uppgick antalet pågående straffverkställigheter i svenska anstalter till knappt 5 700. Av dessa avtjänades ca 1 450 av personer som saknar svenskt medborgarskap. påbörjade ca 3 000 icke svenska medborgare en verkställighet av ett fängelsestraff i . Den siffran var något lägre . För en femtedel av dessa avtjänades påföljden eller så saknas det i det enskilda fallet en närmare uppgift om den dömdes medborgarskap. Vidare rörde ca hälften av dessa påbörjade verkställigheter medborgare i länder utanför EU eller medborgare i . Återstoden () rörde verkställigheter där den dömde var medborgare i en medlemsstat i EU och där straffet inte avtjänades . För dessa straffverkställigheter framgår den utdömda fängelsetiden (siffrorna är avrundade) av tabell 1. Tabell 1 Påbörjade fängelsestraff mot EU-medborgare 2018–2021 Källa: Kriminalvården. I tabell 2 visas uppgifter om antal inkomna ärenden och beslut om samt genomförda överföranden från till ett annat EU-land (inte och ) . Tabellen visar också uppgifter om genomförda ärenden till från annat EU-land (inte och ) . Eftersom ärenden om överföranden ofta sträcker sig över är siffrorna inte helt jämförbara med varandra. Tabell 2 Antal ärenden om överförande av straffverkställigheter till en annan EU-stat 2018–2021 2018 2019 2020 2021 Inkomna ärenden om överförande av en verkställighet till en annan EU-stat Beslut om överförande av en verkställighet från till en annan EU-stat Faktiskt genomförda överföranden av en verkställighet från till en annan EU-stat Faktiskt genomförda överföranden av en verkställighet från en annan EU-stat till Anm.: och ingår inte i statistiken. Källa: Kriminalvården. Förbättrad hantering av ärenden om Europeiska verkställighetslagen har avsevärt förbättrat samarbetet kring överförande av frihetsberövande påföljder mellan och andra medlemsstater. Antalet ärenden om överföranden till och från ökade på årsbasis med efter det att lagen trädde i kraft (se Ds 2019:9). genomfördes ändringar i lagen för att ytterligare effektivisera handläggningen, främst när det gäller översändande av svenska domar till en annan medlemsstat (prop. 2019/20:89 En effektivare hantering av ärenden om överförande av straffverkställighet). Bakgrunden var att ärendehandläggningen under de år som lagen hade varit i kraft kunde ta , särskilt om ärendena överklagades till domstol. Ändringarna innebar att det infördes ett krav på skyndsamhet vid handläggningen hos och domstolarna. Vidare ändrades bestämmelserna på så sätt att Kriminalvårdens beslut om att sända över domen får laga kraft direkt om den dömde samtycker till ett översändande. Det infördes också en möjlighet för den dömde att förklara sig nöjd med Kriminalvårdens beslut med följden att beslutet därefter inte får överklagas utan kan verkställas direkt. Reglerna om domen får sändas över till den andra staten flyttades från den europeiska verkställighetsförordningen till den europeiska verkställighetslagen och kompletterades med att domen får sändas över innan beslutet har fått laga kraft även i de fall den dömde befinner sig i den andra staten och inte har kunnat tillfrågas om sin inställning till att straffverkställigheten överförs. Kriminalvården har också vidtagit åtgärder inom myndigheten som ska bidra till ett effektivt förfarande. Ett systemstöd togs fram i syfte att tidigt identifiera dömda som kan vara aktuella för ett överförande. Dömda som ska utvisas enligt domen eller har utländsk adress hamnar på en bevakningslista som kontrolleras . Om han eller hon bedöms kunna överföras, beställs nödvändiga handlingar så att handläggningen kan påbörjas direkt. 5.2Behov av fortsatta reformer En stor del av de personer som verkställer ett fängelsestraff i saknar en närmare anknytning hit. Ett stort antal av de intagna är medborgare i ett annat EU-land (se också avsnitt 4.3). Beträffande EU-medborgare (medborgare i och undantagna) kan det konstateras att det för åren 2018–2021 finns en stor diskrepans mellan antalet utdömda fängelsestraff (som inte har avtjänats ) och påbörjade respektive genomförda ärenden om överförande av straffverkställighet. Under exempelvis 2021 utdömdes ca 750 fängelsestraff gentemot EU-medborgare. 2021/22:273 drygt 70 beslut om överföranden till ett annat EU-land och antalet genomförda överföranden uppgick också till lite över 70. Det finns i flera fall fullt godtagbara förklaringar till denna diskrepans. Alla dömda med medborgarskap i en annan medlemsstat behöver inte vara aktuella för ett överförande. Ett skäl till det kan vara att fängelsestraffet är så kort att något överförande i det enskilda ärendet inte är meningsfullt. Av särskild betydelse är också den faktiska tid som återstår till villkorlig frigivning när den dömde börjar avtjäna ett fängelsestraff. avtjänar den dömde endast två tredjedelar av fängelsestraffet före vill- korlig frigivning (26 kap. 6 § första stycket ). faktor är att den dömde enligt 2 § lagen (2018:1250) om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande ska tillgodoräknas den tid som han eller hon var frihetsberövad före verkställighetens början. Ett ytterligare skäl till att ett överförande inte blir aktuellt kan vara att den dömde faktiskt har en starkare anknytning till än den stat i vilken han eller hon är Även med beaktande av ovanstående är skillnaden mellan antalet intagna EU-medborgare och antalet överföranden stor. Detta talar för att det bör finnas ett visst utrymme att öka antalet överföranden. Utgångspunkten bör vara att när det finns en möjlighet ska dömda avtjäna sina fängelsestraff, eller andra frihetsberövande påföljder, i den EU-stat till vilken det finns starkast anknytning. Skälen för detta är flera. En verkställighet av en frihetsberövande påföljd bör ske i den stat där den dömdes sociala återanpassning bäst gynnas. Finns det en starkare an- knytning till en annan medlemsstat i EU bör verkställigheten av påföljden ske där, vilket också är syftet med rambeslutet om verkställighet av Dessutom kan en tydlig hållning från , som innebär att dömda personer utan anknytning hit ska verkställa sina straff i sina hemvistländer, i viss utsträckning minska incitamentet att begå Slutligen bör det påpekas att överbeläggningen på svenska anstalter är stor. När en verkställighet av ett fängelsestraff förs över till en annan medlemsstat frigörs en plats för någon annan som ska verkställa sitt fängelsestraff på anstalt i . Fler överföranden kan således i viss mån bidra till en minskad belastning på svenska anstalter. Den europeiska verkställighetslagen har som nämnts förbättrat förutsätt- ningarna att överföra frihetsberövande påföljder mellan och andra Ärendehanteringen har ytterligare effektiviserats genom de ändringar som gjordes . Skäl finns dock att ytterligare se över lagstiftningen i syfte att effektivisera hanteringen och öka antalet överföranden av frihets- berövande påföljder till andra medlemsstater i EU. ett system på plats i syfte att skapa ett effektivt samarbete mellan medlems- Det är därför viktigt att de svenska reglerna är utformade så att rambeslutets möjligheter används fullt ut och att några onödiga hinder inte Kriminalvården har, i dialog med , lyft fram flera frågor i linje med detta. Det finns därför anledning att överväga om vissa av de krav som ställs upp i den europeiska verkställighetslagen för att en dom ska få sändas över till en annan medlemsstat är nödvändiga. Det gäller kravet på särskilda skäl vid kortare fängelsestraff och lämplighetskravet i 2 kap. 1 § (se avsnitt Vidare finns anledning att se över reglerna om en dom ska få sändas över till den andra staten (se avsnitt 5.5). I promemorian Prop. 2021/22:273 behandlas också ändringar vad gäller Kriminalvårdens samrådsskyldighet. Denna fråga kommer att övervägas närmare vid utarbetandet av förordningsbestämmelser. 5.3Närmare om förutsättningarna för att sända över en dom på frihetsberövande påföljd Som framgår av avsnitt 4.2 ställer den europeiska verkställighetslagen upp vissa krav för att en dom på frihetsberövande påföljd ska få sändas över till en annan medlemsstat i EU för att erkännas och verkställas där. Inledningsvis ska dock artikel 3.4 i rambeslutet om verkställighet av frihetsberövande påföljder nämnas. Enligt den ska rambeslutet inte påverka en medlemsstats skyldighet att följa de grundläggande rättigheter och rättsprinciper som återges i artikel 6 i Fördraget i Europeiska unionen. Den bestämmelsen hänvisar i sin tur till om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () och – efter Lissabonfördragets ikraftträdande – till Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU- stadgan). Även om det inte anges uttryckligen i artikel 3.4 ska såväl den utfärdande som den verkställande myndigheten säkerställa att översändandet, erkännandet och verkställigheten av domen inte kommer att äventyra den dömdes grundläggande rättigheter. Att denna skyldighet åvilar dessa myndigheter har betonat beträffande en motsvarande bestämmelse (artikel 1.3) i rådets rambeslut /584/RIF av om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (se dom Lanigan, C-237/15, EU:C:2015:474, punkt 53). Kriminalvården har alltså en skyldighet att som utfärdande myndighet beakta den dömdes grundläggande rättigheter vid bedömningen av om en dom ska sändas över (se även NJA 2017 s. 300). I 2 kap. 1–3 §§ europeiska verkställighetslagen anges de förutsättningar som ska vara uppfyllda för att Kriminalvården ska få besluta om att sända över en svensk dom på en frihetsberövande påföljd till en annan medlemsstat. I 1 § finns vissa grundläggande krav. En dom får sändas över om den dömde befinner sig i eller i den andra medlemsstaten och den dömdes sociala återanpassning underlättas av att verkställigheten överförs dit. Dessa krav följer av bl.a. artikel 4.1 och artikel 4.2 i rambeslutet. Ett ytterligare krav i 1 § är att förutsättningarna i 2 och 3 §§ samma kapitel är uppfyllda. Enligt dessa bestämmelser ska den andra medlemsstaten ha medgett (2 § första stycket) och den dömde ha samtyckt till (3 § första stycket) att domen sänds över. Dessa bestämmelser motsvaras av artikel 4.1c och artikel 6.1 i rambeslutet. I nämnda paragrafer anges emellertid ett antal undantag från dessa krav vilka samtliga motsvaras av bestämmelser i rambeslutet. Något medgivande från den andra medlemsstaten behövs inte om den dömde är medborgare i den staten och antingen är bosatt där eller efter 2021/22:273 verkställigheten av påföljden kommer att utvisas dit till följd av ett i domen meddelat utvisningsbeslut. Medgivande från den andra medlemsstaten krävs inte heller om den dömde är bosatt och har vistats lagligt utan avbrott under i den staten. Detta gäller i förhållande till de stater som på samma sätt som anmält till rådets generalsekretariat enligt artikel 4.7 b i rambeslutet att ett medgivande till att sända över en dom i dessa fall inte krävs.