prop · H903131 · 2022-03-01 00:00:00 — Dessa medborgare har, utöver rätten till rättsprövning, även getts vissa rättigheter i lagen om särskild utlänningskontroll som inte andra utlänningar har. Det gäller till exempel möjligheten för en EES-medbor- gare, eller en familjemedlem till en sådan medborgare, att hos regeringen ansöka om upphävande av ett återreseförbud (se avsnitt 7.14). Denna möj- lighet att ansöka om rättsprövning bör därför behållas för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Det finns vidare vissa mycket speciella situationer i vilka även en tred- jelandsmedborgare kan tillerkännas en så kallad härledd uppehållsrätt inom unionen med stöd av artikel 20 i EUF-fördraget. Enligt EU-domsto- len kan denna artikel nämligen utgöra ett hinder mot att en tredjelands- medborgare nekas uppehållsrätt, om det föreligger ett beroendeförhållande mellan tredjelandsmedborgaren och en minderårig unionsmedborgare, som medför att unionsmedborgaren i praktiken kommer att tvingas lämna unionen och därmed berövas möjligheten att faktiskt åtnjuta kärnan i de rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet. Bedömningen av om det föreligger ett sådant beroendeförhållande ska göras med hänsyn till barnets bästa och med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet, särskilt barnets ålder, dess fysiska och känslomässiga utveckling, styrkan i dess känslomässiga band till var och en av föräldrarna samt den risk som en separation från tredjelandsmedborgaren skulle medföra för barnets väl- befinnande (bland annat dom KA med fler, C-82/16, EU:C:2018:308). Det är tredjelandsmedborgaren som har bevisbördan för att det föreligger en sådan härledd uppehållsrätt, och som ska visa att barnet är beroende av tredjelandsmedborgaren på ett sådant sätt att barnet skulle bli tvunget att lämna unionens territorium om denne inte tillerkändes uppehållsrätt (bland annat dom Chavez-Vilchez med fler, C-133/15, EU:C:2017:354, och HFD 2020 not. Genom den härledda uppehållsrätten kan alltså även en tred- jelandsmedborgare under vissa särskilda förutsättningar omfattas av unionsrättens tillämpningsområde och därmed kan det föreligga en rätt till domstolsprövning. Detta innebär alltså, så som anför och som Lagrådet också är inne på, att i vissa mycket speciella situationer har en vidare krets av familjemedlemmar än den som föreslås fortsatt omfattas av rättsprövningslagen rätt till domstolsprövning. Lagrådet ifrågasätter om det är lämpligt och möjligt att hänvisa domstolarna till att tillämpa generella regler om normkonflikter för att nå ett resultat som är godtagbart från EU-rättslig synpunkt. Som regeringen har konstaterat, och 2021/22:131 även vissa remissinstanser pekar på, finns det inte något utrymme att – med hänvisningen till nationell säkerhet (jfr avsnitt 5.2) – införa något generellt undantag från enskildas rätt till domstolsprövning enligt primärrätten (prop. 2009/10:31 s. 240). Någon sådan begränsning föreslås inte heller nu av regeringen. Regeringen bedömer att rättsprövningslagens utformning i nu aktuellt hänseende uppfyller kraven på rätt till domstolsprövning i de allra flesta fall. Det kan emellertid inte uteslutas att det kan uppkomma situationer där det mot bakgrund av finns behov av att kunna pröva ett överklagande. Något underlag att utvidga rättsprövningslagens tillämpningsområde finns dock inte i nu aktuellt ärende. Det saknas även skäl att, så som Civil önskar, ge alla individer som utvisas enligt den nya lagen en generell rätt att ansöka om rättsprövning. Dessa säkerhetsärenden är av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för den nationella säkerheten. Därmed bör regeringen för att kunna fullgöra sitt ansvar för säkerhet ha det yttersta ansvaret för dessa ärenden (se avsnitt 13.1). Vid en samlad bedömning finns därmed inte tillräckliga skäl att ändra den nuvarande möjligheten att ansöka om rättsprövning när regeringen har beslutat om utvisning. Regeringens förslag: Det ska införas en möjlighet för en utlänning som har rätt att överklaga ett beslut om utvisning med tillhörande återrese- förbud att förklara att han eller hon avstår från att överklaga beslutet (nöjdförklaring). Nöjdförklaringen ska som huvudregel lämnas inför , men ska också kunna lämnas till och Kriminalvår- den. En nöjdförklaring ska inte kunna tas tillbaka. Om utlänningen har överklagat beslutet när nöjdförklaringen lämnas, ska han eller hon genom nöjdförklaringen anses ha tagit tillbaka sitt överklagande. Detsamma ska gälla om utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt 15 kap. 1 § utlänningslagen kan en utlänning som har rätt att överklaga ett beslut om avvisning eller utvis- ning förklara att han eller hon avstår från att överklaga beslutet eller domen i den delen (nöjdförklaring). En nöjdförklaring får enligt 15 kap. 2 § utlänningslagen lämnas inför den myndighet eller domstol som har meddelat beslutet eller domen. Nöjdförklaringen får också lämnas inför eller chefen för en kriminalvårdsanstalt eller chefen för ett häkte eller någon annan tjänsteman som har förordnats att ta emot en sådan förklaring. En nöjdförklaring kan enligt 15 kap. 3 § utlänningslagen inte tas tillbaka. Det finns ingen möjlighet enligt lagen om särskild utlänningskontroll för en utlänning som har utvisats att förklara att han eller hon avstår från att överklaga ett beslut om utvisning. Det kan dock även i de fall som kommer att regleras i den nya lagen finnas anledning för den utlänning som accep- terar utvisningsbeslutet att vilja påskynda verkställigheten genom en nöjd- förklaring. Det finns ingen anledning att hindra den utlänning som vill nöjdförklara sig att göra det. Nöjdförklaringen bör i dessa fall omfatta både utvisningen och återreseförbudet, eftersom ett beslut om utvisning enligt den nya lagen alltid ska förenas med ett sådant förbud. Eftersom ett regeringsbeslut inte kan överklagas, bör det enbart bli aktuellt för utlänningen att förklara sig nöjd med beslut om utvisning. En nöjdförklaring bör därför främst lämnas inför Migra- tionsverket. Myndigheten har rutiner för att ta emot en nöjdförklaring enligt utlänningslagen och det är därför lämpligt att den får ta emot sådana förklaringar även enligt den nya lagen. I övrigt bör ordningen för nöjdför- klaringar i allt väsentligt följa den som gäller enligt utlänningslagen. Det innebär att en nöjdförklaring också ska kunna lämnas inför chefen på en kriminalvårdsanstalt eller ett häkte eller någon annan tjänsteman där som har förordnats att ta emot sådana förklaringar. Det blir aktuellt i de fall där en utlänning tar emot ett beslut om utvisning när han eller hon hålls i förvar och är placerad på en anstalt eller i ett häkte. Eftersom det kan förekomma att en utlänning som hålls i förvar placeras i en polisarrest, bör det också vara möjligt för utlänningen att lämna en nöjdförklaring inför Polismyn- digheten. Någon möjlighet att lämna en nöjdförklaring inför Migrations- överdomstolen bör dock inte införas, eftersom den inte beslutar om utvis- ning. Skulle en nöjdförklaring ändå ges in till Migrationsöverdomstolen, när den hanterar ett utvisningsärende som överklagats till regeringen, får domstolen överlämna förklaringen till regeringen. Ärendet hos regeringen kan sedan skrivas av från vidare handläggning. Vid en nöjdförklaring enligt utlänningslagen krävs det att ett vittne när- varar när en utlänning lämnar en nöjdförklaring inför företrädare för någon annan myndighet än . Den som tar emot förklaringen ska också ha tillgång till utvisningsbeslutet. Det krävs dock inte att den som tar emot nöjdförklaringen har tillgång till en utskrift av beslutet. Det bör gälla också enligt den nya lagen. I likhet med vad som gäller vid en nöjd- förklaring enligt utlänningslagen, bör det vara tillräckligt att det finns ett bevis om vad beslutet innehåller. Det bör, på samma sätt som i utlänningslagen, föreskrivas att en nöjd- förklaring inte kan tas tillbaka. Förklaringen medför att utlänningen inte längre får överklaga beslutet. Om utlänningen har lämnat in ett överkla- gande när nöjdförklaringen lämnas, ska utlänningen enligt den nya lagen anses ha tagit tillbaka överklagandet. Om utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som var- aktigt bosatt i , bör utlänningen genom sin nöjdförklaring anses ha tagit tillbaka sin ansökan. Ett beslut om utvisning ska i princip ha fått laga kraft för att få verkstäl- las. I avsnitt 7.11 har föreslagits att ett beslut om utvisning enligt den nya lagen också ska få verkställas om utlänningen har lämnat en nöjdför- . En motsvarande möjlighet att verkställa ett beslut om utvisning på grund av brott om utlänningen har lämnat en nöjdförklaring föreskrivs i 12 kap. 8 § utlänningslagen. Att ett beslut om utvisning får verkställas när 2021/22:131 utlänningen har lämnat nöjdförklaring medför alltså att verkställighetsför- farandet får sättas igång. 14.1Det straffbara området bör utvidgas och straffen skärpas Regeringens förslag: Samma gärningar som är kriminaliserade ska vara det enligt den nya lagen. Det ska dessutom vara kriminaliserat att bryta mot ett förbud att lämna vistelseområdet. För en utlänning vars beslut om utvisning har verkställts och som uppehåller sig i trots återreseförbud, ska straffet vara fängelse i högst eller, om brottet är ringa, böter. Straffet för den som hjälper en utvisad utlänning som har ett gällande återreseförbud att komma in i ska vara fängelse i högst . För en utlänning som bryter mot en anmälningsskyldighet eller ett förbud att lämna vistelseområdet ska straffet vara fängelse i högst , eller, om brottet är ringa, böter. Straffet för den som hindrar eller försöker hindra verkställighet av ett beslut om utvisning ska vara fängelse i högst . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: välkomnar en skärpning av straffskalorna för brotten, men pekar bland annat på att det är orimligt att det är samma straffskala i den nya lagen som i utlänningslagen för den som hjälper en utlänning att komma in i och ställer sig tveksam till att straffskalan för de utlänningar som utvisats och trots återreseförbud befin- ner sig i även fortsättningsvis ska innehålla böter. advo- katsamfund anser bland annat att böter fortsatt bör ingå i straffskalorna och att straffskärpningen för brott mot anmälningsskyldigheten inte bör genomföras då det är tillräckligt att aktuella gärningar normalt är att bedöma som så kallade artbrott. Svenska avdelningen av anser också att böter fortsatt bör finnas i straffskalan. Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i pekar på att i det undantag som finns hänvisas endast till flyktingskäl och inte till andra skyddsbehovsskäl och anser att denna skillnad bör analyseras vidare. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Enligt lagen om särskild utlänningskontroll döms dels den som hjälper en utlänning som är underkastad ett förbud att komma in i , dels den som hindrar eller försöker hindra verkställighet av ett beslut om utvisning. Försök eller förberedelse till att hjälpa någon som har ett återreseförbud att komma in i är också straffbart. Straffansvaret omfattar även en utlänning som bryter mot anmälningsplikten. Straffet för samtliga brott är fängelse i högst eller, när omständigheterna är mildrande, böter. Vidare döms en utlänning som uppehåller sig i trots att han eller hon enligt ett verkställt beslut om utvisning inte har haft rätt att återvända hit till fängelse i högst eller, om brottet är ringa, till böter. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå sådan förföljelse som avses i 4 kap. 1 § utlänningslagen. Straffansvaret bör utvidgas till att även omfatta ett förbud att lämna vistelseområdet De gärningar som kan föranleda ett straffansvar bör även i fortsätt- ningen vara kriminaliserade. Det innebär att det bland annat fortsatt ska vara straffbart att bryta mot anmälningsskyldigheten. Det föreslås nu att ett sådant tvångsmedel också ska få förenas med en möjlighet att förbjuda utlänningen att lämna ett vistelseområde (se avsnitt 10.2). Eftersom det är lika allvarligt att bryta mot ett sådant förbud som mot anmälningsskyldig- heten ska det även ska vara straffbart att bryta mot ett sådant förbud. Straffansvaret bör därför utvidgas i den delen. Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i efterfrågar ytterligare analys av det undantag som gäller för de utlänningar som har flytt hit för att undgå sådan förföljelse som avses i 4 kap. 1 § utlännings- lagen. Regeln, som syftar till att värna flyktingars rätt till skydd, har fun- nits i svensk rätt i olika former (jfr bland annat Kungl. Maj:ts proposition till med förslag till utlänningslag, prop. 1954:41, s. 117 f.). I 20 kap. 2 § andra stycket utlänningslagen finns ett liknande undantag som, utöver 4 kap. 1 §, även hänvisar till 4 kap. 2 §. Regleringen i utlänningslagen omfattar därmed också alternativt skydds- behövande. Det har vid en samlad bedömning inte framkommit tillräckliga skäl att utöka dagens undantag i den nya lagen. Någon ändring i den delen bör därför inte ske. För flertalet av brotten mot lagen om särskild utlänningskontroll kan straf- fet bestämmas till maximalt fängelse. Straffskalorna har varit desamma i lagen om särskild utlänningskontroll och dess föregångare , trots att säkerhetsläget är förändrat. Detta är inte rimligt, särskilt då vissa av dessa brott är mycket allvarliga. Brotten avser vidare en rad olika situationer som inte kan anses vara likvärdiga i straff- hänseende. Straffskalorna bör därför förändras och differentieras. Straffet bör skärpas för ett återvändande till De brott som får anses vara allvarligast är dels att utlänningen själv åter- vänder trots ett återreseförbud, dels att någon hjälper den som har utvisats att återvända till trots ett sådant förbud. När ett beslut om utvisning avseende en presumtiv terrorist eller spion har kunnat verkställas ligger det i sakens natur att allt bör göras för att hindra att utlänningen återvänder hit så länge återreseförbudet gäller. För att inskärpa allvaret i att utlän- ningen återvänder eller i att någon hjälper eller försöker hjälpa en utlän- ning som är utvisad enligt lagen att återvända till bör straffet skär- pas. Det är fråga om brott som utsätter samhället som helhet för fara. 2021/22:131 dessa brott bör därför straffskalan uppgå till fängelse i högst , i stället för som högst fängelse. Det är nödvändigt att även i fortsättningen ha en vid straffskala för de utlänningar som har utvisats och som trots ett återreseförbud befin- ner sig i . Det kan nämligen röra sig om allt från att en utlänning har hållit sig dold här till att en utlänning har fått ett tillstånd att göra ett kort besök, men stannat kvar utöver vad tillståndet medgav. och Svenska avdel- ningen av synpunkter bör ett bötes- straff endast vara möjligt i ringa fall när det gäller utlänningar som åter- vänt. För sådana som har hjälpt en utlänning att återvända bör ett bötes- straff inte alls vara möjligt. anser att det är orimligt att straffskalan för den som hjälper eller försöker hjälpa en utlänning som är utvisad att återvända är densamma som för motsvarande brott i utlän- ningslagen. Det saknas emellertid beredningsunderlag för en sådan straff- skärpning som efterfrågas. Frågan får därför vid behov ses över i ett annat sammanhang. Terrorism utgör ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, och det får därför anses särskilt angeläget att motverka att dessa individer återvänder till . Enligt regeringen får de aktuella brotten anses särskilt viktiga att motverka eftersom det är fråga om brottslighet som i grunden hotar ett fungerande samhälle. När det gäller val av påföljd anser därför regeringen att brottslighetens art är sådan att det finns anledning att bestämma påfölj- den till fängelse, när brottet inte bedöms som ringa (30 kap. 4 § andra stycket ). Påföljden bör därmed bestäms till fängelse även om straffvärdet i sig eller tidigare brottslighet inte skulle motivera det. När det gäller brott som består i att hindra eller försöka hindra verkstäl- lighet av ett beslut om utvisning bör böter i fortsättningen inte ingå i straff- skalan, av samma skäl som när det gäller straff för den som hjälper någon att återvända i strid med ett återreseförbud. Det nuvarande maximistraffet, fängelse, bör däremot behållas. Straffet bör skärpas för överträdelser av anmälningsskyldigheten och förbudet att lämna vistelseområdet Anmälningsskyldigheten är en hörnsten i kontrollen av utvisade utlän- ningar och i avsnitt 10.2 har föreslagits att skyldigheten skärps. Den strängare synen bör, trots advokatsamfunds ståndpunkt, åter- speglas även i straffskalan för brott mot anmälningsskyldigheten. Som nämnts bör det även vara straffbart att bryta mot ett förbud att lämna vistelseområdet. Maximistraffet för den som bryter mot anmälnings- skyldigheten eller förbudet att lämna vistelseområdet bör därför också höjas till fängelse. Det är framför allt den samhällsfara som utlän- ningen utgör som motiverar det. Det bör dock finnas kvar en möjlighet att döma till böter i ringa fall. Det kan exempelvis vara fråga om att en utlän- ning visserligen anmäler sig men bryter mot de närmare föreskrifterna på det sättet att han eller hon anmäler sig på fel plats eller tid och därigenom försvårar kontrollen. Det spelar ingen roll vilket skäl utlänningen har haft för att inte anmäla sig eller för att lämna området, men det kan däremot ha betydelse för frågan om det finns förmildrande omständigheter. till exempel vara att utlänningen eller en nära anhörig har blivit hastigt sjuk Prop. 2021/22:131 och tvingats söka sjukvård på annan ort. Antalet överträdelser av anmälningsskyldigheten har ökat i omfattning . Anmälningsskyldigheten och förbudet att lämna vistelse- området får anses vara en viktig kontrollåtgärd för dessa individer som utsätter samhället som helhet för fara (se avsnitt 10.1 och 10.2). När det gäller val av påföljd anser därför regeringen att brottslighetens art är sådan att det finns anledning att bestämma påföljden till fängelse, när brottet inte bedöms som ringa (30 kap. 4 § andra stycket ). Påföljden bör därmed bestäms till fängelse även om straffvärdet i sig eller tidigare brotts- lighet inte skulle motivera det. Regeringens förslag: Vid ringa brott ska åtal inte väckas för att en utlänning uppehåller sig i , trots ett beslut om utvisning och återreseförbud, utom i de fall där det är motiverat från allmän synpunkt. Medan regeringen handlägger frågan om utvisning ska åtal inte få väckas mot utlänningen utan regeringens medgivande. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har inget mot att regleringen om åtalsprövning behålls, men pekar på att det möjligtvis kan verka något motsägningsfullt att behålla regeln mot bakgrund av den strängare syn som utredningen ger uttryck för. Myndigheten anför vidare att regleringen om åtalsmedgivande verkar rimlig, men anser bland annat att det är viktigt att Säkerhetspolisen uppmärksammar förundersökningsledaren på kravet på åtalsmedgivande och att regeringen samordnar bedömningen av åtalstill- stånd enligt 2 kap. och åtalsmedgivande i förekommande fall. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen om särskild utlännings- kontroll får åtal för ringa fall som består i att en utlänning uppehåller sig i , trots att han eller hon enligt ett verkställt beslut om utvisning inte har haft rätt att återvända hit, inte väckas annat än om det är påkallat från Huvudregeln är alltså att åtal ska väckas, men åklagaren har frihet att underlåta ett åtal i de fall där åtalet inte fyller något rimligt syfte, till exempel vid överträdelser som inte är särskilt straffvärda eller där starka humanitära skäl kan tala mot ett åtal (proposition om vissa organisationsfrågor m. m. rörande försvaret, prop. 1978/79:96, s. 83 f.). Med tanke på att förhållandena kan variera bör, trots synpunkt, systemet med åtalsprövning behållas. bör, som fram- hållits i tidigare förarbeten, lagföring komma till stånd i alla de fall då brottet inte kan anses som ringa. Straffbestämmelsen utgör nämligen ett nödvändigt komplement till återreseförbudet (prop. 1978/79:96 s. 84). Bestämmelsen om åtalsprövning bör därför i sak oförändrad föras över till den nya lagen. I lagen om särskild utlänningskontroll finns vidare en bestämmelse om Där föreskrivs att medan handläggningen av ett utvis- ningsärende enligt lagen pågår, får åtal inte väckas mot utlänningen utan regeringens medgivande innan ärendet har avgjorts. 2021/22:131 bär att åklagaren måste avvakta ett positivt besked från regeringen innan ett beslut om åtal får fattas. Enligt 12 kap. 9 § utlänningslagen utgör ett åtal och en verkställighet av fängelsestraff temporära hinder mot verkstäl- lighet av ett beslut om utvisning. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i lagen om särskild utlänningskontroll. Syftet med kravet på åtalsmed- givande är i stället att regeringen i sitt beslutsfattande inte ska behöva ta hänsyn till att det finns ett åtal för brott av varierande slag som bör hanteras innan utlänningen lämnar landet. Sådana åtal skulle kunna leda till fäng- elsestraff som utlänningen måste avtjäna innan beslutet om utvisning kan verkställas. Ett annat skäl är att det får anses olämpligt att först utvisa utlänningen och därefter eventuellt begära honom eller henne utlämnad för lagföring. Det är framför allt när regeringen ska besluta i utvisningsfrågan som det kan uppstå situationer där intresset av lagföring måste vägas mot intresset av att snabbt avlägsna utlänningen ur landet, bland annat eftersom hand- läggningen av dessa ärenden från en ansökan till ett verkställbart beslut kan ta . För att regeringen ska ha full handlingsfrihet bör därför kravet på åtalsmedgivande finnas kvar. Det bör dock begränsas till att enbart gälla i ärenden som har överklagats till regeringen och till dess att regeringen har prövat utvisningsfrågan. Det innebär att det inte krävs något åtalsmedgivande exempelvis som försök görs att verkställa ett beslut om utvisning enligt den nya lagen. Enligt lagen om särskild utlänningskontroll utgör dessutom, som nämnts, ett åtal eller en fäng- elsepåföljd inte något hinder mot verkställighet. Det bör gälla även i fort- sättningen. Det är generellt sett mycket angeläget att ett beslut om utvis- ning enligt den nya lagen kan verkställas. Eventuell lagföring för brott bör därför som regel få stå tillbaka för det intresset. Ett problem med den nuvarande bestämmelsen är, som Åklagarmyndig- heten också framhåller, hur åklagaren ska få kännedom om att det pågår handläggning av ett utvisningsärende, eftersom det normalt sett inte är all- mänt känt. Den enda myndighet som kan uppmärksamma att kravet på åtalsmedgivande kan komma att aktualiseras är Säkerhetspolisen. Det förutsätter dock att utlänningen är registrerad som skäligen misstänkt i misstankeregistret. Säkerhetspolisen bör därför kontrollera om det finns sådana misstankar och i förekommande fall uppmärksamma åklagaren på kravet på åtalsmedgivande, om sekretess inte hindrar det. I likhet med vad anför bör också en samordning ske inom när åklagare ansöker om ett åtalsmedgivande enligt den nya lagen. Regeringens förslag: Den nya lagen och övriga författningsändringar ska träda i kraft . ska lagen om sär- skild utlänningskontroll upphöra att gälla. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår att den nya lagen och de föreslagna författningsändring- arna ska träda i kraft . Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna lagen om särskild