prop · H903131 · 2022-03-01 00:00:00 — På samma sätt som bör Säkerhetspolisen och också få vidta åtgärder för att utlänningen ska få nödvändiga handlingar för att ett beslut om utvisning ska kunna verkställas eller för att klarlägga utlänningens identitet eller medborgarskap. Sådana bestämmelser har stor praktisk betydelse för verkställighetsarbetet och bör kunna aktualiseras vid ett omhändertagande eller vid verkställighetsförvar (se avsnitt 8.1 och 8.11). Endast åtgärder som behövs får, med beaktande av proportional- itetsprincipen, vidtas (se avsnitt 5.5). Säkerhetspolisen och Polismyndig- heten bör i ett sådant syfte även få fotografera eller ta fingeravtryck av utlänningen (jfr avsnitt 10.19). I avsnitt 10.1 har redogjorts för i vilken utsträckning den nya lagen bör hänvisa till bestämmelser i om tvångsmedel och när det krävs en särreglering. Det som har anförts där har samma relevans för rättssäkerhetsgarantier knutna till tvångsmedelsanvändningen. Fördelarna med att utgå från en redan existerande reglering väger över nackdelarna. Så långt möjligt bör därför regleringen vara densamma i den nya lagen som i . En särreglering av rättssäkerhetsgarantierna i den nya lagen bör bara finnas i den utsträckning som det krävs på grund av att tvångsmedlen används för annat ändamål eller det annars finns sakliga skäl för att göra avsteg från regler. Nedan följer förslag på de särskilda garantier som behövs med anledning av den nya lagen. Granskning av material från tvångsmedel Regeringens förslag: Material från hemliga tvångsmedel ska endast få granskas av rätten, Säkerhetspolisen, eller åklagare. Detsamma ska gälla granskning av material från andra tvångsmedel. sådan granskning ska dock få delegeras till en sakkunnig eller någon annan som anlitas. Granskningen ska göras möjligt. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I lagen om särskild utlänningskontroll föreskrivs att en upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ska granskas möjligt. Den får granskas endast av rätten, Säkerhetspolisen, eller en åklagare. Det bör även i fortsättningen begränsas vilka som får ta del av material från hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen. som får granska material från hemlig avlyssning av elektronisk kommuni- kation bör vara densamma som . Bestämmelser om det bör tas in i den Det bör fortsatt ställas krav på snabb granskning. Det saknas bestämmelser i lagen om särskild utlänningskontroll som reglerar granskning av material från hemlig övervakning av elektro- Att dagens reglering inte omfattar det förefaller vara Kraven ifråga om snabb granskning och begränsning av kretsen som får granska innehållet bör i den nya lagen även omfatta material från hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. I avsnitt 10.6 har föreslagits att även hemlig kameraövervakning ska få användas för att kontrollera utlänningar som har utvisats enligt den nya lagen men som ändå blir kvar i . Det är minst lika viktigt att materi- alet från hemlig kameraövervakning granskas snabbt och att kretsen som får granska materialet begränsas på samma sätt som i . Bestämmelserna om granskning bör därmed gälla även för material från 2021/22:131 Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får rätten meddela Säker- hetspolisen eller tillstånd att närmare undersöka, öppna och granska sådana försändelser hos befordringsföretag som har ställts till utlänningen eller som har avsänts av honom eller henne (benämnt som postkontroll i den nya lagen). Undersökningen ska göras möjligt. I många fall kan det räcka med en ytlig undersökning av exempelvis ett brev i form av granskning av avsändare och mottagare för att kunna konstatera att brevet saknar intresse för kontrollen av utlänningen. I andra fall är det nödvändigt att också öppna försändelsen och ta del av innehållet i den för att kunna avgöra om det är av betydelse för kontrollen av utlänningen. När undersökningen har slutförts ska en försändelse som finns hos ett beford- ringsföretag sedan sändas till den som försändelsen är ställd till, om den inte tas i beslag. Regleringen är utformad på det sättet för att minska integritetsintrånget. Den bör i sak oförändrad föras över till den nya lagen. Granskningsregleringen i lagen om särskild utlänningskontroll gäller även för brev och andra slutna handlingar som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Det innebär en strängare reglering än i . Enligt 28 kap. 8 § får post- eller telegrafförsändelse, handelsbok eller annan enskild handling som anträffas vid husrannsakan inte undersökas närmare. Inte heller får brev eller annan sluten handling öppnas i annan ordning än som anges i 27 kap. 12 § rätte- gångsbalken. I sistnämnda paragraf föreskrivs att endast rätten, undersök- ningsledare eller åklagare får närmare undersöka sådana handlingar. Uppgiften får dock delegeras till en sakkunnig eller någon annan som anlitas för utredningen av brottet. Genom en hänvisning i 28 kap. 13 § gäller den regleringen även för handlingar som påträffas vid kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Det finns inte något sakligt skäl till att ha en strängare reglering i den nya lagen än den som gäller för granskning av material från motsvarande tvångsmedel i . Däremot bör det, av de skäl som angetts beträffande granskning av material från hemliga tvångsmedel, även fortsättningsvis anges vem som får granska brev och andra slutna handlingar som påträffas vid användning av tvångsmedel som inte är hemliga. Regleringen bör utformas på samma sätt som för granskning av material från hemliga tvångsmedel. Det innebär att granskningen ska göras möjligt och utföras av rätten, Säkerhetspolisen, eller en åklagare. Uppgiften att granska en enskild handling som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning bör på samma sätt som få delegeras till en sakkunnig eller någon annan som anlitas av Säkerhets- polisen. Det kan till exempel vara fråga om en sakkunnig som är knuten till Försvarsmakten. 11.2Förstöring av material från hemliga tvångsmedel Regeringens förslag: Upptagningar och uppteckningar från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning ska beva- ras så länge de behövs i de delar de är av betydelse för kontrollen av utlänningen. Uppgifter från upptagningar och uppteckningar som får användas för något annat ändamål ska dock bevaras så länge de behövs för det nya ändamålet. I övrigt ska upptagningar och uppteckningar förstöras . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anför att det bör införas en bestämmelse motsvarande 27 kap. 22 § i den nya lagen. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Regleringen i lagen om särskild utlän- ningskontroll om när upptagningar och uppteckningar från hemlig avlyss- ning av elektronisk kommunikation ska förstöras knyts till uppgifter- nas betydelse för ändamålet med avlyssningen. Dagens reglering ställer krav på att sådana upptagningar eller uppteckningar ska förstöras omedel- bart efter granskningen, om det konstateras att de saknar betydelse för ändamålet med avlyssningen. Motsvarande krav på förstöring av material från hemliga tvångsmedel enligt 27 kap. , som ursprung- ligen var detsamma, har med tiden mjukats upp. Kravet på omedelbar förstöring har ersatts med föreskrifter om hur länge materialet får bevaras. Det har framför allt sin grund i att det kan vara svårt att kunna överblicka vilken betydelse materialet kan ha för det ändamål som föran- ledde tvångsmedelsanvändningen (prop. 1988/89:124 s. 69, Överskotts- information vid användning av hemliga tvångsmedel m.m., prop. 2004/05:143, s. 44 och Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott, prop. 2013/14:237, s. 159 f.). Det finns inget skäl att ha någon annan utgångs- punkt än att material från användning av hemliga tvångsmedel ska förstö- ras om det inte är av betydelse för kontrollen av utlänningen. Ett krav på omedelbar förstöring av material från hemliga tvångsmedel kan dock leda till att det som senare visar sig ha varit viktig information kan gå förlorad. Det är skälet till att man i och annan lagstiftning gått ifrån kravet på omedelbar förstöring av material från hemliga tvångsmedel. Viss information som vid en första granskning bedöms sakna intresse, kan senare visa sig vara av betydelse. De skäl som anförts för att material från hemliga tvångsmedel i för- undersökningar inte bör förstöras talar för att detsamma bör gälla material från hemliga tvångsmedel som används vid kontroll av utlänningar. Visserligen talar skyddet för enskildas integritet för en snabb förstöring. kan sådan förstöring visa sig vara till nackdel inte bara för kontrollen av utlänningen utan också för utlänningens egna intres- sen. Det är en viktig rättssäkerhetsgaranti att material från hemliga tvångs- medel inte förstörs så snabbt att viktig information riskerar att gå förlorad. En snabb förstöring kan också begränsa Säkerhetspolisens möjlighet att 2021/22:131 effektivt förebygga allvarlig brottslighet. Mot den bakgrunden bör förstö- ringskravet nyanseras. En rimlig avvägning är att sådant material som saknar betydelse för ändamålet med tvångsmedlet ska förstöras , men att annat material får bevaras . Det bör alltså vara behovet av att bevara materialet som ett led i kontrollen av utlänningen som bör vara avgörande. Så länge upptagningar eller uppteckningar behövs för det ändamålet bör materialet få bevaras i de delar det är av betydelse. Vad som kan vara av intresse för kontrollen kan variera från individ till individ. Det kan till exempel vara av intresse att bevara upptagningar eller uppteckningar som visar på kontakter med organisationer, grupper eller personer som kan befaras planlägga eller på annat sätt medverka till eller på annat sätt främja sådan brottslighet som kan utgöra grund för utvisning enligt lagen. Det kan också vara nödvändigt att bevara materialet för att utesluta att det rör sig om sådana organisationer, grupper eller personer. När materialet är av intresse för kontrollen bör det förstöras. Om det har fattats ett beslut om att överskottsinformation (se avsnitt 11.4) ska användas för ett annat ändamål än det som har föranlett använd- ningen av tvångsmedlet, bör materialet få bevaras så länge som det behövs för det nya ändamålet. Materialet bör därefter förstöras. En skillnad mellan regelverket i 27 kap. och regle- ringen i lagen om särskild utlänningskontroll är att det sistnämnda endast reglerar förstöring av material från hemlig avlyssning av elektronisk kom- munikation men inte från hemlig övervakning av elektronisk kommuni- kation. När bestämmelsen i 27 kap. om förstöring av material från hemlig övervakning av elektronisk kommunikation infördes (Hemlig rumsavlyssning, prop. 2005/06:178) diskuterades inte om mot- svarande bestämmelse också borde tas in i lagen om särskild utlännings- kontroll. Det saknas skäl att ha en sådan skillnad. Förstöring av material från hemlig övervakning av elektronisk kommunikation bör därför regle- ras på samma sätt i den nya lagen som förstöring av material från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. I avsnitt 10.6 har föreslagits att även hemlig kameraövervakning ska få användas för att kontrollera utlänningar som har utvisats enligt den nya lagen men som ändå blir kvar i . Därmed behöver tillämpnings- området för förstöring utvidgas så att även material från hemlig kamera- övervakning omfattas av samma reglering som material från övriga hemliga tvångsmedel. Som framgår av avsnitt 10.1 ska bestämmelser tilläm- pas vid exempelvis användningen av hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen, vilket – på det sätt som önskar – innebär att bland annat 27 kap. 22 § blir tillämplig. Därmed ska upp- gifter som samlas in vid till exempel hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och som omfattas av källskydd förstöras. Förstöring av kopior av visst annat material Regeringens förslag: En kopia av material från en omhändertagen elektronisk kommunikationsutrustning ska förstöras när den inte längre behövs för Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet eller myndighet- ens brottsutredande verksamhet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 10.4 har föreslagits att en polisman vid under vissa förutsättningar ska få omhän- derta elektronisk kommunikationsutrustning som han eller hon påträffar vid bland annat husrannsakan. Om polismannen inte på plats kan avgöra om kommunikationsutrustningen innehåller något av intresse, får den tas med till Säkerhetspolisen för närmare undersökning. I vissa fall får inne- hållet även kopieras. Det bör framgå av regleringen hur kopior av inne- hållet i kommunikationsutrustningen ska hanteras. Om innehållet har kopierats bör kopian få bevaras så länge som den behövs i Säkerhets- polisens underrättelseverksamhet eller myndighetens brottsutredande verksamhet. Därefter bör den förstöras. 11.4 Användning av överskottsinformation Regeringens förslag: Uppgifter som kommit fram vid hemliga tvångs- medel (överskottsinformation) ska få användas inte bara för att inleda förundersökning eller förhindra förestående brott utan även för annat ändamål. Om det finns bestämmelser i annan lagstiftning, till exempel offentlighets- och sekretesslagen, som hindrar användningen ska de gälla. Säkerhetspolisen ska besluta om användning av överskottsinform- ation. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att det finns en proportionalitetsprincip och ett doku- mentkrav i direkt anslutning till regleringen om användning av överskotts- ombudsmän är kritisk till att det inte finns någon begränsning i den nya lagen om hur överskottsinformation får användas. Förvaltningsrätten i framhåller att regleringen framstår som överflödig och inkonsekvent då det finns en generell proportionalitets- Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I lagen om särskild utlänningskontroll föreskrivs att överskottsinformation från hemlig avlyssning eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation under vissa förutsättningar får användas för att inleda förundersökning eller tillföras en pågående för- Sådan överskottsinformation får också användas för att förhindra förestående brott. Övrig användning av överskottsinformation är För enskilda innebär användningen av hemliga tvångsmedel ett bety- dande intrång i den personliga integriteten. Att använda den information som tvångsmedlen genererar för andra ändamål kan ses som ett ytterligare Det är därför viktigt av rättssäkerhetsskäl att det skapas en pro- portionerlig, heltäckande och uttömmande reglering om när överskotts- information från hemliga tvångsmedel får användas. bör det av den nya lagen framgå att överskottsinformation som har kommit fram vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig över- vakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller postkontroll får användas för annat ändamål än det som har legat till grund Det ligger i sakens natur att det krävs starka skäl för att få använda över- skottsinformation som har kommit fram i Säkerhetspolisens verksamhet för något annat ändamål än det som har föranlett användningen av tvångs- I de flesta fall torde sekretess hindra användningen av överskotts- Det kan därför antas att överskottsinformation kommer att användas i betydligt mindre utsträckning enligt den nya lagen än enligt Att överskottsinformation kan behöva användas för att förhindra allvarliga brott är dock odiskutabelt. Likaså att använda över- skottsinformation som kan bidra till att fria en person från brottsmiss- ombudsmän är kritisk till att det inte begränsas i lag hur överskottsinformationen får användas. Det måste emellertid alltid göras en proportionalitetsbedömning (se avsnitt 5.5), det vill säga en bedömning från fall till fall av om användningen av överskottsinformation är proport- ionerlig, med hänsyn till både utlänningens intresse och syftet med tvångs- Även andra motstående intressen kan i ett enskilt fall hindra att överskottsinformationen används, till exempel hänsynen till samarbetet med utländska säkerhetstjänster. Utredningen föreslår att det bör införas en uttrycklig proportionalitetsprincip i direkt anslutning till regleringen om användning av överskottsinformation. Detta innebär dock, som Förvaltningsrätten i påpekar, en dubbelreglering (se Det saknas därför skäl att införa en uttrycklig sådan bestäm- melse på det sätt som utredningen föreslår. Utgångspunkten i den nya lagen är, på samma sätt som i lagen om sär- skild utlänningskontroll, att uppgifter från hemliga tvångsmedel ska Användningen av överskottsinformation utgör ett undantag från huvudregeln, men också sådan information ska förstöras när den inte längre behövs för det nya ändamålet. Det gäller dock inte sådant material som tas in i ett förundersökningsprotokoll eller en dom. också förtydligas i den nya lagen hur länge sådana uppgifter får bevaras (jfr avsnitt 11.2). Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning att överskottsinformation som används i en förundersökning bör bevaras så länge förundersökningen inte har lagts ner. Om åtal väcks ska överskottsinformationen bevaras till dess att målet har avgjorts slutligt. Överskottsinformation som tillförs underrättelseverksamheten får bevaras så länge som krävs för det specifika ändamålet. När den inte längre behövs ska överskottsinformationen förstöras. Vid användning av överskotts- information för andra ändamål än brottsbekämpning, till exempel för handläggningen av andra utlänningsärenden, är det svårare att hitta en lika naturlig tidpunkt för när överskottsinformationen ska förstöras. ligaste lösningen är att föreskriva att överskottsinformationen får bevaras Prop. 2021/22:131 så länge som det behövs för det nya ändamålet. Därefter ska den förstöras. Det är Säkerhetspolisen som bäst kan bedöma värdet av att kunna använda överskottsinformationen och vilken eventuell skada som kan upp- komma av användningen. Informationen kommer dessutom främst ha betydelse i Säkerhetspolisens egen verksamhet. Mot den bakgrunden bör Säkerhetspolisen på samma sätt som få besluta om användningen av överskottsinformation från hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen. Det är viktigt ur integritetssynpunkt att användningen av material från hemliga tvångsmedel kan följas. När material förs över för användning i ett annat sammanhang än det som tillståndet att använda tvångsmedlet avser, är det särskilt viktigt att det framgår att det är fråga om uppgifter, upptagningar eller uppteckningar från ett hemligt tvångsmedel. Utred- ningen föreslår därför att det ska införas ett uttryckligt dokumentations- krav. Regeringen föreslår emellertid i avsnitt 12.5 ett generellt dokument- ationskrav i mål och ärenden enligt den nya lagen. Säkerhetspolisens skyldighet att dokumentera bör omfatta dels vilka handlingar eller uppgif- ter som har tagits tillvara som överskottsinformation, dels för vilket ända- mål och till vem och när materialet har lämnats ut. Regeringens förslag: Den som i postverksamhet har fått del av eller tillgång till en uppgift som rör postkontroll ska ha tystnadsplikt för upp- Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredaren föreslår att också posttjänst ska omfattas av tystnadsplikten. Remissinstanserna: har inga invändningar mot att tystnadsplikten i postlagen också ska omfatta postkontroll enligt den nya lagen och att detta också omfattar posttjänst, men pekar på att använd- ningen av begreppet posttjänst tenderar att luckra upp systematiken i post- Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 14 § postlagen får den som i postverksamhet har fått del av eller tillgång till bland annat uppgifter som handlar om att hålla kvar eller beslagta försändelser enligt 27 kap. inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon där- igenom har fått veta. Detsamma gäller uppgifter som handlar om att hålla kvar försändelser enligt 4 kap. 22 § tullagen (2016:253) eller enligt 11 § lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen eller om ett efterföljande beslag enligt 22 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling. definieras enligt 1 kap. 2 § postlagen som regelbunden insamling, sorte- ring, transport och utdelning av brev mot betalning. samma paragraf som en adresserad försändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst samt vykort, brevkort och liknande försändelser. När lagen om särskild utlänningskontroll tillkom fördes bestämmelserna om kvarhållande av försändelser i sak oförändrade över från annan lag- I förarbetena till de ursprungliga bestämmelserna framhölls det 2021/22:131 att avsändaren och mottagaren inte borde få kännedom om postkontrollen (Kungl. Maj:ts proposition till med förslag till lagstiftning om åtgärder mot vissa våldsdåd med internationell bakgrund, prop. 1973:37, s. 113). Avsikten var alltså att det skulle gälla tystnadsplikt för åtgärderna på samma sätt som för postkontroll enligt . Någon bestämmelse om tystnadsplikt infördes dock aldrig. Det kan ha berott på att all postverksamhet bedrevs i statlig regi och att den då gällande sekretesslagstiftningen ansågs täcka postverkets hantering av postkontroll. När postverksamheten senare avreglerades och det infördes särskilda bestämmelser om tystnadsplikt i postlagen förefaller behovet av tystnadsplikt för den nu aktuella hanteringen inte ha uppmärksammats. Det verkar således enbart vara ett förbiseende att det inte finns någon regel om tystnadsplikt som täcker den. Regleringen i 2 kap. 14 § postlagen bör därför kompletteras med en uttrycklig bestämmelse om att tystnads- plikten omfattar även postkontroll av försändelser med stöd av lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. En följdändring bör också göras i 44 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen. Den bör innebära att tystnadsplikten, på samma sätt som när det gäller uppgifter om andra hemliga tvångsmedel, inskränker meddelarfriheten. Utredaren föreslår att tystnadsplikten inte bara ska gälla i postverksam- het utan även i posttjänst. Enligt 1 kap. 2 § postlagen definieras posttjänst som insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser mot betalning. framhåller att ett tillägg av begreppet posttjänst i 2 kap. 14 § postlagen tenderar att luckra upp systematiken i den lagen. Bland annat gäller 2 kap. postlagen endast för postverksamhet, det vill säga inte för posttjänst. Även om det finns goda skäl att utvidga tystnadsplikten till posttjänster i enlighet med utredarens förslag, bör det hanteras tillsammans med de förslag som lämnades om postlagens tystnadsplikt (SOU 2021:29) och därför lämnar regeringen inget förslag . 11.6Kontroll över tillämpningen av den nya lagen Något som anses vara lika viktigt som förhandskontroll i form av till exempel en domstols tillståndsprövning när det gäller hemliga tvångsme- del (se avsnitt 10.11) är möjligheten att i efterhand granska om tvångs- medelsanvändningen har stått i överensstämmelse med lagstiftningen, så kallad efterkontroll. När lagen om särskild utlänningskontroll antogs bestämdes att den parla- mentariska kontrollen av hur regeringen hade tillämpat terroristbe- stämmelserna och bestämmelserna om tvångsmedel även i fortsättningen skulle utövas genom en årlig skrivelse från regeringen till (prop. 1990/91:118 s. 72 f.). Systemet med årlig redovisning har varit oförändrat. Även om lagen bara har tillämpats i ett begränsat antal fall fyller den årliga redovisningen till en viktig funktion för lagstiftningens legitimitet. Insynen i både regeringens och Säkerhets- polisens verksamhet enligt lagen är generellt sett begränsad.