prop · H903133 · 2022-03-01 00:00:00 — elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommu- nikation, hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning som han eller hon har utsatts för. Från huvudregeln finns i 33 § tredje stycket ett undantag. Det gäller bl.a. om förundersökningen angår terroristbrott eller något av brotten i finansieringslagen eller rekryteringslagen. Undan- taget gäller också vid förundersökningar om försök, förberedelse eller stämpling till brotten. Motsvarande undantag gäller för hemlig dataavläs- ning genom en hänvisning i 28 § lagen om hemlig dataavläsning. Skyddsregler av relevans för intrång i den personliga integriteten Användande av hemliga tvångsmedel innebär en begränsning av vissa grundläggande rättigheter som tillförsäkras enskilda. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad bl.a. mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt med- delande. Därutöver är var och en gentemot det allmänna skyddad mot be- tydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Som framgår av 2 kap. 20 § första stycket och 21 § får skyddet enligt 6 § begränsas genom lag för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsikts- bildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Även i finns bestämmelser som måste beaktas när en utökad användning av tvångsmedel övervägs. Enligt artikel 8 har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin Den kan begränsas genom lag om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till exempelvis nationell säkerhet, den allmänna säkerheten eller till förebyggande av oordning eller brott. 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av . Enligt såväl regeringsformen som måste alltså en avvägning ske mellan det intresse som motiverar användandet av hemliga tvångsmedel, dvs. behovet och nyttan av åtgärden, och det integritets- intrång som åtgärden innebär. Det bör finnas samma möjligheter som tidigare att använda hemliga tvångsmedel och beslag vid utredning av brott i terroristbrottslagen Regeringen föreslår att den nya terroristbrottslagen ska innehålla samma brott som den nuvarande lagstiftningen på området. den nuvarande lagstiftningen som finns i lagstiftningen om tvångsmedel bör därför som utgångspunkt ersättas av hänvisningar till motsvarande be- stämmelser i terroristbrottslagen. Det finns emellertid anledning till förnyade överväganden med anled- ning av att brottens tillämpningsområden ändras i vissa avseenden. 2021/22:133 ringarna innebär både inskränkningar och utvidgningar av kriminalisering- en. Terroristbrottet utvidgas på så sätt att alla uppsåtliga brott, liksom för- sök till brott, ska kunna vara terroristbrott om de objektiva och subjektiva rekvisiten är uppfyllda (avsnitt 6). Flertalet övriga brott påverkas av att definitionen av särskilt allvarlig brottslighet i viss mån utvidgas (av- snitt 7). Vidare innebär förändringarna i konstruktionen av brotten offent- lig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet och utbild- ning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet viss utvidgning av det straffbara området (avsnitt 8.3 och 8.5). En utvidgning av det straffbara området innebär i samma mån utökade möjligheter till användning av tvångsmedel och det är, som ombudsmän framhåller, ange- läget att det i de fallen tydligt redovisas vilka intrång i den personliga integriteten som förslaget innebär samt vilka avvägningar som gjorts vid den proportionalitetsbedömning regeringsformen kräver. Vid bedömningen av om det är motiverat med sådana utvidgade möjlig- heter till tvångsmedelsanvändning som det nu är fråga om bör det vägas in dels att effektiva utredningsverktyg är en förutsättning för att det ska vara möjligt att utreda vissa brottstyper, dels att, som flera remissinstanser påminner om, användningen av de tvångsmedel det nu är fråga om kan innebära ett särskilt stort integritetsintrång för enskilda. Tvångsmedlen innebär att myndigheter inom ramen för en förundersök- ning kan inhämta känslig information om personers privatliv, bl.a. genom att avlyssna telefonsamtal eller tal i enrum eller genom att i realtid ta del av vad som sker på någons dator. Regleringen är till sin natur sådan att information även om personer som inte är misstänkta men som står i kontakt med någon misstänkt kan komma att samlas in. följer av att tvångsmedlen tillämpas vid den föreslagna nykriminalisering- en är inte av annat slag än de intrång en tillämpning av tvångsmedlen i fråga generellt sett innebär. Terrorismen hotar såväl internationell fred och säkerhet som nationell Det är därför angeläget att ingripa med krafttag mot denna allvar- De straffbestämmelser som föreslås syftar till att förhind- ra terrorism, med andra ord ytterst samhällsfarlig brottslighet. enligt regeringens mening om ett ändamål som är godtagbart i ett demo- Som några remissinstanser framhåller är den nu aktuella brottsligheten svår att utreda. På ett tidigt stadium av en brottsutredning kan det vara svårt att närmare avgöra vad misstankarna avser, t.ex. om det rör sig om förberedelse eller stämpling till terroristbrott eller utbildning för terrorism eller finansiering av terrorism. Det kan också vara svårt att avgöra vilken form av brott mot exempelvis finansieringsförbudet som misstankarna av- Möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel bör därför så långt möjligt vara desamma. En tillämpning av tvångsmedlen på nykriminaliserade gärningar innebär inte någon betydande ändring i regelverket kring tvångsmedel. liseringen sker uteslutande genom utvidgningar av befintliga brott, på vilka tvångsmedlen redan är tillämpliga. na är vidare av samma karaktär som de gärningar som redan är straffbara. Som framgår av regeringens bedömningar i tidigare avsnitt (avsnitt 6–8) innebär förslagen inte någon kraftig utvidgning av det kriminaliserade om- Regeringen delar därför inte universitets uppfattning att förslaget avseende terroristbrottets utformning skulle innebära en kraftigt utökad tillgång för brottsutredande myndigheter till hemliga tvångsmedel. Regeringen delar inte heller ombudsmäns farhåga att den före- slagna konstruktionen av terroristbrottet skulle medföra en risk för att hemliga tvångsmedel skulle komma att användas för att utreda mindre all- varlig brottslighet, t.ex. stöld, som i ett senare skede visar sig inte uppfylla terroristbrottets kvalificerade rekvisit. Terroristbrottet innehåller mindre allvarliga brott som sedda för sig i princip aldrig skulle kunna uppfylla de kvalificerande rekvisiten för ett fullbordat terroristbrott (se avsnitt 6.2). är alltså inte ny. Det framstår enligt regering- ens uppfattning också som osannolikt att en misstanke om ett mindre all- varligt brott som en stöld ens i ett tidigt skede av en utredning ensam skulle tyckas kunna uppfylla terroristbrottets kvalificerande rekvisit, i synnerhet kravet på att brottet ska kunna skada ett land eller en mellanstatlig orga- nisation allvarligt. Däremot kan, som framgår av avsnitt 6.2, ett mindre allvarligt brott ingå i ett händelseförlopp med brottslighet som samman- taget uppfyller de kvalificerande rekvisiten. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att förslagen inte begränsar skyddet för den personliga integriteten på ett sätt som går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett dem och att för- slagen även i övrigt är förenliga med regeringsformen och Europakonven- tionen. Enligt regeringens uppfattning kan den utökade möjligheten att an- vända tvångsmedel inte bara försvaras utan är en viktig konsekvens av de straffrättsliga förslagen. Det bör därför vara möjligt att vid en förundersökning om brott som motsvarar den utvidgade kriminalisering som föreslås ta ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående, eller mellan sådana närstående inbördes, i beslag hos den misstänkte eller en närstående. Ut- redningen föreslår en ändring i bestämmelsen i 27 kap. 2 § andra stycket 7 enligt vilken vissa brott är undantagna från det förbud mot sådana beslag som gäller som huvudregel. I propositionen Modernare regler för användningen av tvångsmedel föreslås emellertid, som nämns ovan, att det förbudet ska avskaffas. Den ändringen föreslås träda i kraft före den nya terroristbrottslagen. I denna del föranleder terroristbrotts- lagen därför inte någon lagändring. Det bör även vara möjligt att använda hemliga tvångsmedel vid för- undersökningar om brotten. Regeringen föreslår därför en ändring i den föreslagna lydelsen av bestämmelse om hemlig avlyss- ning av elektronisk kommunikation, som bestämmelserna om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning föreslås hänvisa till. När det gäller hemlig rumsavlyssning kommer terroristbrott som inte är mindre grovt till följd av sitt minimistraff även fortsättningsvis att omfattas. I likhet med vad som gäller redan kriminaliserade gärningar bör vidare undantaget från underrättelseskyldigheten omfatta även de gärningar som omfattas av den utvidgade kriminaliseringen. Regeringen föreslår därför en ändring i 27 kap. 33 § , som reglerar undantag från underrättelse- skyldigheten. Användning av preventiva tvångsmedel Hemliga tvångsmedel är under vissa förutsättningar möjliga att använda även då en förundersökning om brott inte har inletts. Avsikten med sådan s.k. preventiv tvångsmedelsanvändning är att förhindra brott som riktas mot de allra viktigaste samhällsintressena. Eftersom syftet i första hand är att förebygga, och inte utreda, brott kan verksamheten inte bedrivas endast utifrån brottsanmälningar. Säkerhetspolisen måste i stället ha förmåga att identifiera aktörer som kan ha för avsikt att begå brott. Arbetet grundas därför i stor utsträckning på uppgifter som inhämtas i säkerhetsunder- rättelseverksamhet. I lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen) finns bestämmelser om möjligheten att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning för att för- hindra brott. Tillstånd att använda sådana tvångsmedel får enligt 1 § första stycket preventivlagen meddelas om det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva brottslig verksam- het som innefattar vissa i lagen angivna brott. Enligt andra stycket får till- stånd också meddelas om det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas brottslig verksamhet som avses i första stycket och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verk- samhet. Bland de brott som räknas upp i första stycket finns i sjätte punkt- en terroristbrott och grovt brott enligt finansieringslagen och rekryterings- lagen. Regeringen konstaterar att det finns möjlighet till preventiv tvångsmedelsanvändning för terroristbrott och grova brott som rör terror- ism. När det gäller de gärningar som omfattas av den utvidgade kriminali- seringen gör sig de skäl som anförs ovan i fråga om möjligheten att använ- da hemliga tvångsmedel under förundersökning gällande även för använd- ningen av preventiva tvångsmedel. Eftersom det alltjämt noggrant ska an- ges vilka brott lagstiftningen avser att förhindra kan regeringen inte ställa sig bakom Svenska avdelningen av uppfattning att en utvidgad möjlighet till tvångsmedelsanvändning skulle strida mot legalitetsprincipen. Preventivlagen bör därför vara tillämplig på terroristbrott och grova brott enligt den föreslagna terroristbrottslagen. Inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen Lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommuni- kation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (inhämtningslagen) reglerar förutsättningarna för bl.a. Säkerhetspolisen att hämta in övervakningsuppgifter om elektronisk kommunikation i sin underrättelseverksamhet. De övervakningsuppgifter som omfattas mot- svarar väsentligen de som kan kommas åt genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Uppgifter får enligt 2 § hämtas in om omstän- digheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, för- hindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilka är föreskrivet ett straffminimum om fängelse . Därigenom omfattas terroristbrott. Uppgifter får också hämtas in när det gäller vissa särskilt angivna brott, bl.a. grova brott enligt finansieringslagen och rekry- Prop. 2021/22:133 teringslagen. Lagen innebär alltså redan en möjlighet att inhämta uppgifter avseende terroristbrott samt grova brott enligt finansieringslagen och rekryterings- lagen. Med beaktande av de skäl som anförs ovan om användningen av hemliga tvångsmedel m.m. bör inhämtningslagen vara tillämplig på mot- svarande brott enligt den föreslagna terroristbrottslagen. I enlighet med Lagrådets förslag bör begränsningen till grovt brott framgå uttryckligen och inte bara av de lagrumshänvisningar som finns i lagtexten. Som en följd av detta bör preventivlagen ändras på motsvarande sätt. Regeringens förslag: Följdändringar görs i följande lagar som hänvisar till någon av de lagar som den nya terroristbrottslagen ska ersätta: •lagen om rättspsykiatrisk vård, •lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor, •lagen om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i , •lagen om straff för smuggling, •lagen om värdepappersfonder, •lagen om bank- och finansieringsrörelse, •lagen om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämp- ning, •lagen om värdepappersmarknaden, •offentlighets- och sekretesslagen, •radio- och tv-lagen, •lagen om betaltjänster, •lagen om elektroniska pengar, •lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter, •lagen om sprängämnesprekursorer, •lagen om verksamhet med bostadskrediter, •lagen om internationellt polisiärt samarbete, •lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, •lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning och beslut om för- verkande, och •lagen om behandling av personuppgifter vid Försvarsmakten. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förutom när det gäller hänvisningar till terrorismlagstiftningen som tillkommit efter att betänkandet lämnats (i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), 2021/22:133 radio- och tv-lagen (2010:696), lagen om hemlig dataavläsning, lagen (2020:968) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning och beslut om förverkande och lagen (2021:1171) om behandling av personuppgifter vid Försvars- makten). Utredningen lämnar inte heller något förslag om att försök till smuggling eller grov smuggling ska omfattas av befogenheter enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Utredningen föreslår även ändringar i lagen om särskild utlänningskontroll och utlänningslagen. Remissinstanserna har i huvudsak inte några synpunkter på förslaget. för fram att dess befogenheter att förhindra, utreda och beivra brott bör omfatta även terroristbrott som begås genom försök till de smugglingsgärningar som omfattas av förslaget. Skälen för regeringens förslag Förslaget om en ny terroristbrottslag medför i många fall behov av följdändringar i andra författningar Förslaget till en ny lag som ersätter lagen om straff för terroristbrott, finansieringslagen och rekryteringslagen innebär att ändringar behöver göras i andra författningar som innehåller hänvisningar till de lagar som upphävs. Hänvisningar till lagen om straff för terroristbrott, finansierings- lagen och rekryteringslagen förekommer i flera författningar. Det är fråga om hänvisningar till lagarna som helhet eller enskilda paragrafer eller delar av paragrafer. Alla hänvisningar till terrorismlagstiftningen föranleder dock inte följdändringar. Ett exempel på när någon följdändring inte be- hövs är då hänvisningen avser brottsbeteckningen terroristbrott men inte lagen om straff för terroristbrott, som är fallet i bl.a. 1 kap. 2 § säkerhetsskyddslagen (2018:585). Det kan i sammanhanget också noteras att de materiella förändringar som görs i den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism i den föreslagna lagen genom hänvisningar får genomslag i andra författningar som hänvisar till regleringen, oavsett om någon följd- ändring görs. Så är fallet när en författning nämner ett brott utan att hänvisa till lagrum. Nedan behandlas de lagar som kräver följdändring. Som framgår av betänkandet behöver det också göras förordningsändringar. När det gäller utredningens förslag till följdändringar i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll föreslår regeringen i propositionen Nytt regelverk för kvalificerade säkerhetsärenden (prop. 2021/22:131) att den lagen ska ersättas av en ny lag, lagen om särskild kontroll av vissa utlän- ningar, som ska träda i kraft som den nya terroristbrottslagen. I den lagen beaktas den nya terrorismlagstiftningen, varför några följdänd- ringar inte behöver göras här. I det lagstiftningsärendet görs också följd- ändringar i en bestämmelse i utlänningslagen (2005:716) som hänvisar till lagstiftningen om särskild utlänningskontroll och en bestämmelse i lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning. (Se avsnitt 17 för materiella över- väganden avseende lagen om hemlig dataavläsning.) Hänvisningar till specifika brott som kan ersättas med en hänvisning till motsvarande brott i den nya lagen I lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, skyddslagen (2010:305), fängelselagen (2010:610) och lagen (2021:1171) om behandling av personuppgifter vid Försvarsmakten finns hänvisningar till terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott. Nämnda hänvisningar bör ersättas med hänvisningar till terroristbrott enligt den föreslagna terroristbrotts- lagen. I radio- och tv-lagen (2010:696) infördes förbud mot straffbara uppmaningar till terroristbrott, våld eller hat i vissa satellitsänd- ningar och bestämmelser om lämpliga åtgärder för att skydda allmänheten från brottsliga uttalanden i användargenererade videor, tv-program och audiovisuella kommersiella meddelanden. I bestämmelserna hänvisas till brott enligt 3 § rekryteringslagen, dvs. Hänvisningar- na bör ersättas med hänvisningar till offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet enligt den föreslagna terroristbrotts- lagen. infördes i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) vissa sekretessbrytande bestämmelser i syfte att effektivisera informa- tionsutbytet mellan polis och socialtjänst vid samverkan mot terrorism. Bestämmelserna hänvisar till brott enligt finansieringslagen, brott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott, dvs. terroristbrott, och försök, förbe- redelse eller stämpling till sådant brott, samt brott enligt rekryteringslagen. Hänvisningar bör göras till motsvarande brott enligt den föreslagna terror- istbrottslagen. I lagen (2020:968) med kompletterande bestämmelser till EU:s förord- ning om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning och beslut om för- verkande finns en hänvisning till brott enligt finansieringslagen. Den hän- visningen bör ersättas med en hänvisning till finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet och försök till sådant brott enligt den före- slagna terroristbrottslagen. Hänvisningar till vissa terroristbrott i lagen om straff för smuggling I 1 § andra stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling finns be- stämmelser om befogenheter för bl.a. att förhindra, utreda och beivra bl.a. vissa former av terroristbrott. Det gäller sådana terroristbrott som avses i 3 § 21 jämförd med 2 § lagen om straff för terroristbrott, dvs. sådana terroristbrott som begås genom smuggling, grov smuggling, vapen- smuggling, grov vapensmuggling, synnerligen grov vapensmuggling, smuggling av explosiv vara, grov smuggling av explosiv vara och synner- ligen grov smuggling av explosiv vara, enligt 3, 5, 6 a och 6 b §§ lagen om straff för smuggling, om brottet avser sådana varor som omfattas av punkt- erna 15–20 i 3 § lagen om straff för terroristbrott. Regeringens förslag till terroristbrott innebär att det inte längre ska göras någon uppräkning av vilka gärningar som kan betraktas som terroristbrott. Den aktuella regleringen i lagen om straff för smuggling bör därför ut- formas så att den omfattar terroristbrott enligt den föreslagna terrorist- brottslagen som begås genom smuggling och de övriga brott enligt lagen om straff för smuggling som omfattas genom den nuvarande hänvisning- en. Som påpekar bör även försök till nyssnämnda brott omfattas av verkets befogenheter, eftersom det föreslås att terroristbrott ska kunna begås genom straffbara försök till andra svenska brott och försök till de nu aktuella brotten är straffbelagt enligt 14 § lagen om straff för smuggling. Det framstår inte som nödvändigt att därutöver begränsa tillämpligheten till sådana fall av smuggling som omfattas av punkterna 15–20 i nuvarande 3§ lagen om straff för terroristbrott, dvs. till exempelvis vapen eller brand- farliga och explosiva varor. Hänvisningar till brott enligt lagen om straff för terroristbrott Lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorism- bekämpning innehåller bestämmelser om möjligheter för Polismyndig- heten och Säkerhetspolisen att begära stöd från Försvarsmakten vid terror- ismbekämpning. Enligt 1 § får sådant stöd begäras om det behövs för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra brott enligt lagen om straff för terroristbrott, ingripandet kräver resurser av sär- skilt slag som varken eller Säkerhetspolisen har tillgång till och regeringen har lämnat sitt medgivande. Delvis motsvarande ut- tryckssätt förekommer i 4 kap. 6 § lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete där det anges att bistånd enligt artikel 3 i Atlasråds- beslutet får begäras om det är lämpligt och för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra brott enligt lagen om straff för terroristbrott. De nuvarande hänvisningarna träffar inte enbart terroristbrottet utan även de osjälvständiga brottsformer som regleras i lagen om straff för ter- roristbrott. För att uppnå en överenstämmelse med den nuvarande reg- leringen bör utöver terroristbrott försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott uttryckligen inkluderas, liksom underlåtenhet att avslöja eller förhindra sådant brott. Penningtvättslagens definition av finansiering av terrorism uppdateras Lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av ter- rorism (penningtvättslagen) syftar till att förhindra att finansiell verksam- het och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansi- ering av terrorism och innehåller skyldigheter för fysiska och juridiska personer som utövar sådan verksamhet som omfattas av lagen. Bestäm- melserna i lagen syftar till att genomföra det s.k. fjärde penningtvätts- direktivet, och rådets direktiv (EU) 2015/849 av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upp- hävande av och rådets direktiv /60/EG och kom- missionens direktiv /70/EG.