prop · H903168 · 2022-03-22 00:00:00 — spridningskorridorer och livsmiljöer för olika arter, och ökar möjligheten att upprätthålla strandmiljöernas viktiga ekologiska funktioner. förutsätter upprätthållandet av och förståelsen och acceptansen för en lagstiftning dels att den är ändamålsenlig för att uppfylla sina syften, dels att den i enlighet med proportionalitetsprincipen inte går längre än vad som behövs för att just uppfylla dessa syften. fungerande strandskyddslagstiftning bygger således ytterst på att den är väl avvägd och motiverad. Hur begreppen insjöar och vattendrag ska tolkas i förhållandet till artificiella vattenförekomster har inte närmare utvecklats i förarbetena. Enligt den praxis som utvecklats finns det vissa anlagda vatten som inte omfattas av strandskydd medan andra gör det. anser att utredningens förslag om att undanta anlagda vatten från strandskydd riskerar att leda till svåra gränsdragningsfrågor eftersom såväl vattendrag som sjöar kan vara påverkade av mänsklig aktivitet, t.ex. genom uträtning, fördjupning, breddning och kulvertering. också om det är ändamålsenligt att undanta alla typer av anlagda vatten som anlagts efter 1975. Som många remissinstanser påpekar är det svårt och i vissa fall inte ens möjligt att dra gränsen mellan vad som är ett naturligt vatten och ett anlagt vatten eller en kombination av båda. kompliceras av att det finns många olika typer av anlagda vatten som tillkommit av många olika anledningar. Regeringen instämmer med bl.a. (Mark- och ) som påpekar att det inte är tydligt varför utredningens förslag ska omfatta alla typer av anlagda Av utredningen och remissvaren framgår att det ofta råder viss oklarhet angående när strandskydd gäller eller inte gäller och att bestämmelserna tillämpas olika i olika delar av landet. Vissa länsstyrelser har också utnyttjat möjligheten att, med stöd av såväl tidigare bestämmelser om generella upphävanden som beslut i enskilda fall enligt nuvarande reglering, upp- häva strandskyddet medan andra länsstyrelser inte har gjort det. I praxis har vid tolkningen av begreppen insjöar och vattendrag uttalats att strandskyddet inte omfattar helt konstgjorda vattenområden som saknar koppling till naturligt strömmande vatten. Sådana vatten har alltså inte ansetts utgöra sådana insjöar eller vattendrag vid vilka strandskydd råder. Mark- och har exempelvis bedömt att en anlagd badsjö som saknade tillförsel av naturligt vatten och i stället fylldes på med ledningar inte var en insjö i den mening som avses i 7 kap. 13 § miljö- balken (MÖD 2020:5). Samma domstol har också funnit att en anlagd våtmark som var under igenväxande och saknade in- och utlopp varken var att anse som en insjö eller ett vattendrag i lagens mening (dom i mål nr F 5418-13). Domstolen har vidare ansett att ett markavvattningsdike som endast anlagts för att avvattna inte heller var ett vattendrag i den mening som avses i 7 kap. 13 § (dom i mål nr M 10756-14). Mot bakgrund av denna praxis anser regeringen det klarlagt att strand- skydd inte gäller vid konstgjorda vattenområden som inte ingår i något naturligt system för tillförsel av vatten. Strandskydd gäller alltså inte vid dammar som anlagts endast i syfte att samla upp dagvatten och som saknar anknytning till någon naturlig vattenkälla. Det finns således inte något behov av att göra undantag för dagvattendammar eftersom dessa ändå inte omfattas av strandskydd. Med dagvatten har i förarbetena till lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster angetts att det vanligtvis avser tillfälliga flöden av exempelvis regnvatten, smältvatten, spolvatten och framträngande grundvatten (prop. 2005/06:78 s. 44). Mark- och miljö- överdomstolen har uttalat att med dagvatten menas vanligtvis regn och smältvatten från snö och is som rinner av från hårdgjorda ytor såsom tak, vägar, parkeringsplatser och dylikt (dom i mål nr M 2257-13). När det gäller markavvattningsdiken som endast anlagts för att avvattna gäller enligt praxis att de inte omfattas av strandskydd, men det kan i enskilda fall förhålla sig annorlunda om diket ligger nedströms något naturligt vattendrag som exempelvis en bäck. För våtmarker kan bedömningen av om de omfattas av strandskydd eller inte också bli olika beroende på hur de anlagts och dess fysiska utform- ning. Regeringen anser att den praxis som växt fram som innebär en prövning från fall till fall fortsatt bör gälla som huvudregel för insjöar och vattendrag som har anlagts eller som anläggs. Detta är även i linje med vad utred- ningen föreslagit ska gälla för sjöar och vattendrag som anlagts . Regeringen ser dock att det kan finnas behov av undantag från denna huvudregel. finns det anlagda insjöar och vattendrag vid vilka strand- skyddet har upphävts. Bestämmelserna om upphävande tillämpas olika i olika delar av landet. Av beredningsunderlaget framgår att tio av 21 läns- styrelser enligt 7 kap. 18 § har beslutat att upphäva strand- skyddet i vissa områden. Vissa anlagda vatten omfattas av sådana beslut om undantag från strandskyddet. De länsstyrelser som tillämpar undan- tagen gör det på olika sätt. Det skiljer sig därför mellan länen vilka typer av insjöar och vattendrag som saknar strandskydd. Många anlagda insjöar och vattendrag som omfattas av strandskydd har stor betydelse för friluftslivet och är av väsentlig betydelse för djur- och växtliv, t.ex. täktsjöar. Regeringen anser därför till skillnad från utredningen att strandskydd fortfarande bör råda vid sådana insjöar och att det inte är lämpligt att göra ett generellt undantag från strandskydd för alla typer av konstgjorda sjöar och vattendrag. 2021/22:168 Flera länsstyrelser lyfter fram att det kan finnas problem med att få fram dokumentation för att visa när ett vatten är anlagt. Regeringen anser även mot bakgrund av detta att det inte är en lämplig lösning att generellt undanta de insjöar och vattendrag som anlagts efter 1975 från strandskydd. Eftersom det även framöver kommer att skapas insjöar och vattendrag som kan komma att få stor betydelse utifrån strandskyddets syften anser regeringen inte heller att det är lämpligt att införa någon annan tidsgräns för när eller vattendraget ska ha anlagts för att omfattas av bestämmelser om undantag från strandskydd för anlagda vatten. Regeringen anser dock liksom utredningen och de flesta remissinstanserna att det finns ett behov av att undanta vissa typer av anlagda vatten från strandskydd, i syfte att främja att fler vatten av dessa slag anläggs. Många remissinstanser framhåller att det tydligt bör avgränsas, och förtydligas i lagen, vilka anlagda insjöar och vattendrag som ska undantas från strand- skydd. Regeringen finner mot bakgrund av detta att en mer ändamålsenlig lösning än den utredningen föreslår är att undanta vissa särskilt utpekade typer av sådana anlagda vatten som utgör insjöar och vattendrag. Detta bör ske genom en generell reglering om undantag av vissa typer av anlagda sjöar och vattendrag. Avgränsningen av undantaget för anlagda sjöar och vattendrag Som tidigare konstaterats omfattas många uppdämda insjöar och omgrävda eller flyttade vattendrag av strandskydd. Såsom många remiss- instanser påpekar har ofta även vatten som skapats eller påverkats av människan stora naturvärden och är av stor betydelse för friluftslivet. Det är av olika anledningar angeläget att nya sjöar och vattendrag anläggs och att de som finns inte försvinner. Våtmarker fyller många funktioner i landskapet. De renar vattnet och minskar näringsbelastningen och utgör livsmiljö för en mångfald av djur och växter som är beroende av våta och fuktiga partier i landskapet. Dessutom kan de ha en vattenhushållande funktion i landskapet. De utjämnar flödestopparna i vattendrag som de med sin buffrande förmåga åstadkommer ett tillflöde även under torra perioder, vilket motverkar att vattendragen torkar ut. De kustnära våtmarkerna är även viktiga lek- och rekryteringslokaler för fisk. Många ursprungliga våtmarker i har försvunnit genom historisk utdikning och uppodling. Regeringen anser det angeläget att fler våtmarker restaureras och anläggs. Enligt betänkande Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning (SOU 2020:10) kan strandskydd ha en hämmande effekt på viljan att anlägga våtmarker. pekar på att även anlagda våtmarker kan ha betydelse för det lokala friluftslivet och innebära att ny biologisk mångfald upp- kommer. föreslog mot bakgrund av detta ett generellt undantag från strandskydd för våtmarker och dammar som anläggs eller har anlagts eller restaurerats med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön (SOU 2020:10 s. 17 och 185–188). Liksom många remissinstanser, bl.a. , (Mark- och ) och flera länsstyrelser, anser regeringen att det kan finnas behov av lättnader i strandskyddet för att främja anläggandet av sådana vatten som motverkar övergödning. Några remiss- Prop. 2021/22:168 instanser, bl.a. i och i län, framhåller också att det finns ett liknande behov för vatten som anlagts som åtgärder för klimatanpassning, exempelvis bevattningsdammar och andra småvatten som anläggs för att hålla kvar vatten i landskapet och även för vatten som anläggs för att skapa bättre förutsättningar för djur- och växtliv, exempelvis viltvatten. Vissa av de våtmarker och andra vatten som anläggs blir insjöar eller vattendrag som skulle omfattas av strandskydd. Regeringen ser därför ett behov av att anpassa strandskyddsreglerna så att de inte ska hämma viljan att anlägga eller återställa våtmarker och andra sjöar och vattendrag. I sammanhanget bör beaktas att småvatten och våtmarker i jordbruks- mark omfattas av generellt biotopskydd. Dammar anlagda för bevattnings- ändamål omfattas dock inte av biotopskydd och torde inte heller hysa några större naturvärden eller vara särskilt lämpliga för friluftsliv. Det är med största sannolikhet inte heller många sådana dammar som utgör en insjö eller ett vattendrag i den mening som avses i 7 kap. 13 § . och en kommun kan vidare besluta om biotopskydds- område för mindre vattendrag och småvatten med omgivande mark i skogen. Det finns även möjlighet att skydda värdefulla områden genom andra skyddsbestämmelser i 7 kap. . För det fall ett sådant område som undantas från strandskyddet är särskilt skyddsvärt av någon anledning kan annan skyddslagstiftning tillämpas. Det kan exempelvis röra sig om natur- eller kulturreservat eller djur- och växtskyddsområden. Ytterligare behov av undantag för anlagda vatten som omfattas av strandskydd kan hanteras genom möjlighet att enligt 7 kap. 18 § i enskilda fall upphäva strandskyddet under vissa förutsättningar. Under vilka förutsättningar insjöar och vattendrag ska undantas från strandskyddet bör preciseras närmare i förordning. Mot denna bakgrund föreslås att regeringen ska få meddela föreskrifter om att strandskydd inte ska gälla för insjöar och vattendrag som har anlagts eller restaurerats i huvudsakligt syfte att –minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön, –genomföra en klimatanpassningsåtgärd, eller –skapa bättre förutsättningar för djur- och växtlivet. 8Möjligheten att upphäva tidigare förordnanden om upphävande av strandskyddet och att i vissa fall införa strandskydd Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om att ett förordnande om upphävande av strandskyddet som har meddelats med stöd av 7 kap. 15 § första stycket i dess lydelse mellan och ska upphöra att gälla. Sådana föreskrifter ska endast få avse förordnanden i den del de avser områden som har betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. ska i det enskilda fallet få besluta att strandskydd ska gälla inom ett område som omfattas av ett förordnande som har upphört att gälla genom sådana föreskrifter. Ett sådant beslut ska bara få fattas om området annars inte skulle omfattas av strandskydd till följd av att området vid utgången av ingick i en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Ett beslut om att ett område ska omfattas av strandskydd ska gälla , även om det överklagas. Regeringens bedömning: bör bemyndigas att meddela föreskrifter om att förordnanden ska upphöra att gälla. Inför beslut om sådana föreskrifter bör beslutande myndighet dels förelägga markägare och andra med särskild rätt till marken att yttra sig över förslaget, dels samråda med berörda kommuner. Motsvarande förfarande bör användas inför beslut i enskilda fall om att ett område ska omfattas av strandskydd. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning, med den skillnaden att det i utredningens förslag inte tydliggörs att bestämmelsen avser rätt att meddela föreskrifter om upphävande av förordnanden respektive rätt att fatta beslut i enskilda fall om att strandskydd ska gälla. Utredningens förslag om rätt att besluta att strandskydd ska gälla är inte begränsat till områden som annars inte skulle omfattas av strandskydd till följd av att området vid utgången av ingick i en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan och inne- håller inte heller någon bestämmelse om att ett sådant beslut ska gälla , även om det överklagas. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Flera av de remiss- instanser som yttrar sig, bl.a. , , i län, i , , Skogsindustrierna och och Vattenråd, är positiva till förslaget eller har som t.ex. i inget att invända mot förslaget. i välkomnar förslaget att strandskydd ska kunna återinföras i vissa områden vid havskusten där det generella strandskyddet är upphävt. Ett antal andra remissinstanser, bl.a. , i Krono- bergs län, i , , Svenskt Friluftsliv och , vill gå längre än förslaget och anser att alla förordnanden om upphävande av strandskyddet bör upphävas. Läns- styrelsen i , i och i menar att ett generellt upphävande skulle möjliggöra ett behövligt omtag nationellt när det gäller förordnanden som har beslutats. avstyrker flera remissinstanser förslaget, bl.a. , kommun, Region och Byggföretagen. (mark- och miljödomstolen) och i tillstyrker förslaget, men föreslår på olika sätt att läns- styrelsernas möjlighet att upphäva förordnanden om upphävt strandskydd inte ska begränsas till förordnanden fattade som utredningen föreslår. Även i län tillstyrker förslaget men anser att en övergångsbestämmelse behövs om att förordnanden meddelade med stöd av 15 § naturvårdslagen i dess lydelse efter fortsatt gäller och ska anses meddelade med stöd av miljö- balken, för att förtydliga att de kan upphävas med stöd av det föreslagna bemyndigandet. kommun anser att det ska krävas särskilda skäl för att återinföra strandskydd och att berörda kommuner och markägare ges möjlighet att medverka i processen. anser på liknande sätt att en förutsättning för att ett förordnande ska kunna upphävas, är att det berörda området har särskild betydelse för strand- skyddets syften. kommun anser att om äldre förordnanden ska upphävas är det viktigt att det ges tid att antingen peka ut minst samma areal som landsbygdsområden eller att kommunerna i sin prövning får tillämpa kriterier för landsbygdsområden. Kommunen anser vidare att det finns en risk att förslaget medför en differentiering på ett sätt som står i motsats till utredningsuppdraget och anger att för att åstadkomma en förändring i grunden skulle samtliga förordnanden om upphävt strand- skydd behöva upphävas eller omprövas enligt de nya bestämmelserna. På liknande sätt framför , i län och kommun att eftersom det enligt förslaget blir frivilligt för läns- styrelserna att upphäva sina förordnanden, riskerar förslaget att befästa icke likvärdiga förutsättningar över landet och att skapa en otydlighet för allmänheten och myndigheter. kommun anser däremot att upp- hävanden i enlighet med förslaget kommer att underlätta den kommunala handläggningen eftersom förordnandena ofta utgörs av otydliga och svår- bedömda underlag. Enligt är det tveksamt om de äldre förordnandena till fullo ryms inom den delegation som länsstyrelserna hade. framför att förslaget innebär att dagens skillnader mellan länen kvarstår och ifrågasätter därför om de föreslagna förändringarna leder till att strandskyddets legitimitet stärks. kommun anser att den exploatering som har skett och fortsatt kommer kunna ske i ett område där strandskyddet har upphävts medför att det inte kommer att vara relevant att återinföra strandskyddet i området, eftersom de värden som fanns längs den tidigare orörda strandzonen är svåra att få tillbaka. Sammanslutningen Region 10 – Inlandskommuner i samverkan anser att förslaget riskerar att medföra dels en försämring för kommunernas utveck- ling av områden vid strandlinje, dels en markant försämring för framtida utveckling av befintlig bebyggelse i områden där undantag från strand- skyddet upphävs. kommun, kommun och kommun anser att beslut i dessa ärenden ska föregås av samråd med berörda kommuner. Bland andra kommun, Region och Kommuner och Regioner (SKR) anser att konsekvenserna av förslaget inte är tillräckligt utredda och bedömer att förslaget skulle kunna få långtgående konsekvenser för den kommunala planeringen och för enskilda. kommun menar att förslaget riskerar att bidra till att förståelsen för strandskyddet minskar. Byggföretagen och Fastighets- ägarna anser att förslaget skapar en osäkerhet som hämmar investerings- viljan och framför att förslaget skulle skapa oförutsebarhet för berörda markägare. Skälen för regeringens förslag och bedömning När strandskyddet blev generellt gällande ändrades bemyndigandet i 15 § naturvårdslagen (1964:822). Det tidigare bemyndigandet innebar att fick förordna att visst strand- område skulle vara strandskyddsområde för att trygga allmänhetens till- gång till platser för bad och friluftsliv, vilket var strandskyddets dåvarande syfte. Bemyndigandet i dess lydelse efter innebar i stället att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde fick förordna om att ett strandområde som uppenbarligen saknade betydelse för bad och friluftsliv inte skulle omfattas av strandskydd. Det kunde enligt uttalanden i förarbetena gälla exempelvis vid obetydliga bäckar och tjärnar (prop. 1974:166 s. 95). Genom denna möjlighet kunde det generella strandskyddets omfattning differentieras. ändrades flera andra bestämmelser i naturvårdslagen så att bemyndigandena i dessa bestämmelser riktades till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde, i stället för som tidigare till . Av förarbetena (samma prop. s. 117) framgår att dessa ändringar gjordes på grund av att det enligt regeringsform inte är tillåtet att överlåter normgivningsbefogenheter till en av utpekad förvaltningsmyndighet under regeringen. Ändringen i 15 § naturvårdslagen, i fråga om vem som bemyndigades att förordna om att strandområden inte skulle omfattas av strandskydd, hade alltså sin grund i att bestämmelsen ansågs utgöra ett normgivningsbemyndigande. ändrades 15 § naturvårdslagen och strandskyddet fick ytterligare ett syfte. Syftet med strandskyddet var inte längre bara att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv, utan även att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Även efter denna ändring fick förordna att strandområden som uppenbart saknade betydelse för att tillgodose strandskyddets syften inte skulle omfattas av strandskydd. I samband med lagändringen infördes en övergångsbestämmelse som innebar att skulle ompröva tidigare förordnanden om upphävt strandskydd utifrån den nya lydelsen. Förordnanden som inte omprövats före utgången av skulle upphöra att gälla. trädde i kraft och naturvårdslagens bestämmelser om strandskydd överfördes till 7 kap. . Enligt 7 kap. 15 § i den dåvarande lydelsen fick regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde, liksom tidigare, förordna att ett strandskyddsområde som uppenbart saknade betydelse för att tillgodose strandskyddets syften inte skulle omfattas av strandskydd. I 11 § lagen (1998:811) om införande av (införandelagen) infördes en övergångsbestämmelse motsvarande den . I 11 § införandelagen regleras således att förordnanden som meddelats enligt 15 § andra stycket första meningen naturvårdslagen (1964:822) i dess lydelse före skulle omprövas . Av övergångs- bestämmelsen följer att sådana förordnanden som inte omprövats , upphört att gälla. ändrades strandskyddslagstiftningen och bestämmelsen i 7 kap. 15§ flyttades till 7 kap. 18 § första stycket 1 och fick en delvis ny lydelse. Ändringarna i bestämmelsen innebar att bemyn- digande från regeringen i 11 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. om att meddela förordnanden om att områden inte ska omfattas av strandskyddet ersattes av en bestämmelse i lag som gav rätt att i det enskilda fallet besluta att upphäva strandskyddet i ett område. Ändringarna trädde i kraft . hade alltså regeringen och länsstyrelserna med stöd av normgivningsbemyndigande möjlighet att meddela föreskrifter i form av förordnanden om att områden inte skulle omfattas av strandskydd. Sådana förordnanden om upphävt strandskydd som beslutats enligt naturvårds- lagen i dess lydelse efter eller, från , enligt i dess lydelse före samt förordnanden som beslutats enligt naturvårdslagen i dess lydelse före och som omprövats mellan och , är fortsatt gällande och kan inte upphävas av vare sig regeringen eller länsstyrelserna eftersom det saknas ett sådant normgivningsbemyndigande. Ungefär hälften av länsstyrelserna har med stöd av tidigare bemyndigan- den meddelat förordnanden om upphävt strandskydd. Dessa förordnanden varierar i utformning och omfattning. I vissa län innebär förordnandena att strandskyddet är upphävt för en betydande del av de områden som annars skulle ha omfattats av det generella strandskyddet. Länsstyrelsernas möjlighet att upphäva äldre förordnanden om upphävt strandskydd i anser att det är mycket olyckligt att områden med höga eller till och med mycket höga värden för strand- skyddet inte kan skyddas på grund av äldre förordnanden. i län framför att förutsättningarna för områdena kan ha ändrats väsentligt sedan förordnandena beslutades. Som en följd av att länsstyrel- serna enligt tidigare bemyndiganden kunde meddela förordnanden om att områden inte skulle omfattas av strandskydd, kunde länsstyrelserna med stöd av samma bemyndigande även besluta om att upphäva tidigare beslutade förordnanden. Bemyndigandet gav således länsstyrelserna möjlig- het att anpassa strandskyddet efter rådande förhållanden eftersom ett upphävande av ett förordnande som huvudregel innebar att strandskydd började gälla. Sedan länsstyrelsernas bemyndigande att meddela förordnan- den upphävdes , har länsstyrelserna inte längre möjlighet att upphäva sina äldre förordnanden om upphävt strandskydd. Eftersom länsstyrelserna redan tidigare med stöd av bemyndigandet i 15 § natur- vårdslagen och sedermera i 7 kap. 15 § haft möjlighet att upphäva sina förordnanden, delar regeringen inte kommuns uppfattning att det skulle anses strida mot lagstiftarens intentioner att på nytt ge länsstyrelserna möjlighet att upphäva sina äldre förordnanden. Av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget är det en majoritet som antingen tillstyrker förslaget eller som vill gå längre och menar att samtliga förordnanden om upphävt strandskydd ska upphävas. Bland annat och i anser att samtliga förordnanden bör upphöra att gälla för att få till stånd en mer likvärdig tillämpning av strandskyddsreglerna över landet. Naturvårds- verket anser att förslaget riskerar att befästa icke likvärdiga förutsättningar över landet och i menar att även om 2021/22:168 länsstyrelserna har god kunskap om regionala skillnader och behov, förefaller förordnandena inte vara grundade på regionala förutsättningar i någon större utsträckning. Regeringen instämmer i att det är viktigt med en likvärdig behandling av strandskyddet i och anser att differen- tiering av strandskyddet bara bör ske på objektiva grunder. ning för att genom förordnande upphäva strandskyddet var att området uppenbart saknade betydelse för strandskyddets syften (se ovan i detta