prop · H903131 · 2022-03-01 00:00:00 — det gäller utlänningens skyldighet att lämna ifrån sig sitt pass eller en annan identitetshandling kan det också vara lämpligt att medge lättnad om Prop. 2021/22:131 utlänningen behöver passet för att resehandlingar ska kunna utfärdas eller om någon annan identitetshandling behövs för att ett nytt pass ska kunna utfärdas. Utlänningen kan även tillfälligt vilja lämna vistelseområdet, exempelvis för att besöka en sjuk släkting eller gå på en nära anhörigs begravning. Det bör därför införas en bestämmelse som ger Säkerhets- polisen en möjlighet att vid ändrade förhållanden besluta om undantag från ett beslut om uppsikt och att medge tillfälliga lättnader i sådana beslut. Den bör motsvara vad som gäller för när anmälningsskyldighet används som kontrollmetod (se avsnitt 10.17). Eftersom endast Säkerhetspolisen föreslås få besluta om undantag från och om tillfälliga lättnader i uppsikten bör , om det uppstår en sådan fråga, vara skyldig att kontakta Säkerhetspolisen för att höra om den är beredd att fatta ett sådant beslut. Detsamma bör gälla om frågan om att medge tillfälliga lättnader i uppsikten uppstår när är behörig att besluta om uppsikt. Om anser att det finns skäl att tillfälligt ändra ett beslut om uppsikt bör myndigheten alltså underrätta Säkerhetspolisen om det. Det bör regleras på lägre författningsnivå. En motsvarande underrättelseskyldighet bör gälla för när regeringen är behörig myndighet. 9.8Muntlig handläggning vid uppsikt Regeringens förslag: När ett beslut om uppsikt ska prövas på nytt ska det som huvudregel hållas en muntlig förhandling. Handläggningen ska genomföras av den myndighet som beslutar om uppsikt. När regeringen är behörig myndighet ska det ansvariga statsrådet, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, få besluta om muntlig förhandling och uppdra åt Migrationsöverdomstolen att hålla förhandlingen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 8.8 har föreslagits att det i den nya lagen ska föreskrivas att en ny prövning av ett beslut om förvar ska föregås av en muntlig förhandling. Det bör också framgå i fråga om upp- sikt i vilka fall en muntlig förhandling ska hållas vid en ny prövning av ett sådant beslut. regleras det genom en hänvisning till 10 kap. 11 § utlänningslagen. Av den paragrafen framgår att en ny prövning av ett beslut om uppsikt ska föregås av en muntlig förhandling, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en muntlig förhandling saknar betydelse. Skyldigheten att hålla muntlig förhandling vid en ny prövning av ett beslut om uppsikt är alltså mer begränsad än vid en ny prövning av ett beslut om förvar. Den gällande ordning bör behållas. En bestämmelse med motsvarande innehåll bör därför tas in i den nya lagen. Det bör vara den myndighet som beslutar om uppsikt som ska genomföra förhandlingen. Vid den muntliga förhand- lingen bör utlänningen höras. Även andra personer kan komma att höras 2021/22:131 vid förhandlingen. Utlänningen bör också få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. I ett ärende om förvar som handläggs av regeringen får det ansvariga statsrådet, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om muntlig förhandling och uppdra åt Migrationsöverdomstolen att hålla den muntliga förhandlingen. När det gäller ärenden om uppsikt finns det ingen motsvarande reglering. föreslås att som utgångspunkt ska varje ny prövning av ett beslut om uppsikt föregås av en muntlig förhandling. Det bör gälla även när regeringen är handläggande myndighet, bland annat av rättssäkerhetsskäl. Det förhållandet att uppsikt även får innehålla ett för- bud för utlänningen att lämna vistelseområdet talar för att det finns ett behov av att hålla förhandling. Det bör därför framgå av den nya lagen att det ansvariga statsrådet, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, får besluta om muntlig förhandling i ett ärende om uppsikt. Den som beslutar om muntlig förhandling bör också få uppdra åt Migrationsöver- domstolen att hålla förhandlingen. Formerna för den muntliga förhand- lingen bör vara desamma som vid muntlig förhandling i ärenden om förvar hos regeringen (se avsnitt 8.8). 9.9Ett beslut om uppsikt upphör efter utresa Regeringens förslag: Ett beslut om uppsikt ska upphöra att gälla när utlänningen lämnar . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det finns inte någon bestämmelse som uttryckligen anger när ett beslut om uppsikt upphör att gälla i samband med verkställighet av ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt praxis upphör ett beslut om förvar att gälla när ett beslut om avvisning eller utvisning har verkställts och utlänningen har lämnat landet (till exempel MIG 2015:26). I avsnitt 8.10 har föreslagits att det i den nya lagen tas in en regel med innebörd att ett beslut om förvar upphör när utlänningen lämnar . Detsamma bör gälla för ett beslut om uppsikt (jfr prop. 2017/18:284 s. 83). Om verkställigheten skulle avbrytas och utlänningen återförs till får den behöriga myndigheten fatta ett nytt beslut om uppsikt, om det finns förutsättningar för det. Detsamma gäller om utlänningen på egen hand lämnar och sedan återvänder hit. Det nya uppsiktsbeslutet ska i vanlig ordning prövas på nytt från beslutet. Den grundläggande förutsättningen för att få använda tvångsmedel enligt lagen om särskild utlänningskontroll är att det finns ett beslut om utvisning som tills vidare inte ska verkställas på grund av inhibition eller att utlän- ningen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. som beslutar om utvisningen får då även besluta om att tvångsmedels- bestämmelserna ska tillämpas på utlänningen. Det gäller dock, med undantag för anmälningsplikt, endast om utvisningsbeslutet har fattats på den grunden att det kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott. I lagen om särskild utlänningskontroll finns vidare en möjlighet att använda tvångsmedel även vid ett beslut om utvis- ning eller avvisning enligt utlänningslagen, om omständigheterna är sådana att en utvisning hade kunnat beslutas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. De tvångsmedel som får användas för att kontrollera utlänningar har i huvudsak varit desamma . Det rör sig främst om anmäl- ningsplikt, som är ett viktigt medel för att kontrollera att utlänningen finns tillgänglig på en utpekad plats. Även husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, fotografering och att ta fingeravtryck får användas. Vidare kan vissa hemliga tvångsmedel bli aktuella efter tillstånd av rätten. Det gäller hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig över- vakning av elektronisk kommunikation samt kvarhållande av försändelser hos befordringsföretag. Genom att lagen om särskild utlänningskontroll hänvisar till tvångsmedlen i 27 kap. har de utvidgningar som successivt genomförts av tillämpningsområdena för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation blivit direkt tillämpliga. har även det nya tvångsmedlet hemlig dataavläsning, som regleras i en särskild tids- begränsad lag, börjat användas vid särskild utlänningskontroll. Vid användning av tvångsmedel enligt lagen om särskild utlännings- kontroll sker, med undantag för anmälningsplikt, en prövning i två led. Den första prövningen går ut på att avgöra om det generellt sett finns rätts- liga förutsättningar för och behov av att kontrollera utlänningen genom sådana åtgärder. En sådan prövning sker även avseende anmälningsplikt. Beslut i sådana frågor meddelas av , regeringen eller, när det har förflutit efter utvisningsbeslutet och frågan gäller fortsatt användning, av allmän domstol. Den andra prövningen motsvarar den prövning som alltid ska göras av en behörig beslutsfattare innan ett straff- processuellt tvångsmedel får användas. Det gäller bland annat om de rätts- liga förutsättningarna för att använda tvångsmedlet är uppfyllda och om användningen är nödvändig och proportionerlig. För husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning ska åtgärden vara av betydelse för att utreda om utlänningen eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott. För att få använda hemliga tvångs- medel ska det dessutom finnas synnerliga skäl för åtgärden. Säkerhetspolisen eller beslutar om husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, fotografering och att ta fingeravtryck. Är det fråga om hemliga tvångsmedel ska , på begäran av Säkerhetspolisen eller , pröva om tvångsmedlet får användas. När en ny lag nu ska införas finns det anledning att överväga om bestämmelserna om tvångsmedel är ändamålsenligt utformade. Frågor som rör användning av tvångsmedel behandlas i detta kapitel, medan rätts- säkerhetsgarantier, såsom granskning, bevarande och förstöring av 2021/22:131 material från tvångsmedlen och användning av överskottsinformation, behandlas i kapitel 11. 10.1Tvångsmedel bör få användas oavsett utvisningsgrund Regeringens förslag: Tvångsmedel ska som huvudregel endast få användas om det finns ett beslut om utvisning enligt den nya lagen som inte kan verkställas på grund av ett beslut om inhibition eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Detsamma ska gälla för kontroll av sådana utlänningar som har avvisats eller utvisats enligt 8 eller 8 a kap. utlänningslagen och på vilka den nya lagen hade kunnat tillämpas. Tvångsmedel ska få användas oavsett om utvisningen grundas på att utlänningen kan antas komma att begå eller på annat sätt medverka till terrorismrelaterade brott eller att utlänningen kan utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet. regler ska tillämpas när det följer av den nya lagen. Det som sägs i om den som är skäligen miss- tänkt ska då gälla utlänningen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Svenska Röda Korset konstaterar att förslaget innebär att fler personer kommer att omfattas av hemliga tvångsmedel, vilket ställer högre krav på att rättssäkerhetsgarantier finns på plats och efterlevs. Åklagarmyndig- heten ställer sig bakom förslaget och anför att det synes saknas sakliga skäl till den nuvarande begränsningen när det gäller vilka utvisningsgrunder som kan föranleda tvångsmedelsanvändning. instämmer i analysen av vilka förändringar som bör genomföras avseende tvångs- medel. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: För att Säkerhetspolisen ska kunna förebygga särskilt allvarliga brott bör det även fortsättningsvis finnas en möjlighet att använda tvångsmedel när ett beslut om utvisning tills vidare inte kan verkställas på grund av ett beslut om inhibition eller att utlänningen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Samma skäl talar för att tvångsmedel också fortsättningsvis ska få användas för kontroll av utlänningar som har avvisats eller utvisats enligt 8 eller 8 a kap. utlänningslagen och på vilka den nya lagen hade kunnat tillämpas. Som exempel kan anges att en utlänning som har dömts för ett allvarligt våldsbrott och har utvisats på grund av brottet men som senare har visat sig utgöra ett allvarligt säkerhetshot. Möjligheten att få använda tvångsmedel bör gälla inte bara beslut om utvisning enligt den nya lagen utan också sådana som har meddelats enligt motsvarande äldre bestämmelser (se avsnitt 15.2). Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får tvångsmedel användas mot den som har utvisats om det finns omständigheter som gör att han eller hon kan befaras begå eller medverka till terroristbrott. Däremot får tvångs- medel inte användas mot den som har utvisats på grund av att det är särskilt påkallat med hänsyn till rikets säkerhet. En sådan skillnad är svårförklarlig och, som framhåller, inte sakligt motiverad. För att Säkerhetspolisen ska kunna kartlägga vissa miljöer och motverka att exempelvis viss våldsbejakande extremism får fäste i , måste myn- digheten samla in kunskap om vissa individer och bevaka deras före- havanden och kontakter. På motsvarande sätt har Säkerhetspolisen behov av att kunna kartlägga sådana utlänningar som genom spioneri eller annan samhällsskadlig verksamhet utgör ett allvarligt säkerhetshot. Brott mot säkerhet hotar vitala samhällsintressen och kan leda till svåra skador som i likhet med terrorismrelaterade brott påverkar medborgarnas liv och trygghet. De förändringar av säkerhetsläget som har ägt rum gör det allt viktigare för Säkerhetspolisen att löpande kunna kon- trollera även sådana utlänningar som utgör ett allvarligt säkerhetshot på annat sätt än genom att de kan antas begå eller på annat sätt medverka till terrorismrelaterade brott. Det är dock, som och Svenska Röda Korset anför, viktigt att de rättssäkerhetsgarantier som finns på plats efterlevs (se avsnitt 11) eftersom fler nu kommer kunna utsättas för tvångsmedel. Särskilt i de situationer där ett barn kan komma att påverkas måste barnrättsperspektivet vara framträdande och vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa i enlighet med . Rätten till privat- och familjeliv i bland annat artikel 8 i och artikel 16 i måste också beaktas vid tvångsmedelsanvändningen (se avsnitt 4.3.2 och 4.3.3). får den rätten inskränkas om det sker med stöd i lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till bland annat statens säkerhet, allmän säkerhet eller för att förebygga oordning och brott, förutsatt att det är proportionerligt i förhållande till syftet med åtgärden. Tvångsmedlen ger sammantaget viktig information vid kontrollen av det begränsade antal utlänningar som har utvisats med stöd av den nya lagen men där utvisningsbeslutet inte har kunnat verkställas. Säkerhetspolisens övervakning av dem underlättas avsevärt av möjligheten att få använda tvångsmedel. Mot den bakgrunden, och då regleringen bedöms som proportionerlig, bör tvångsmedel få användas oavsett vilken utvisnings- grund som använts när beslutet inte kan verkställas på grund av inhibition eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Tvångsmedelsregleringen i lagen om särskild utlänningskontroll vilar till stor del på bestämmelserna om tvångsmedel i brottmål i rättegångs- balken. har en noggrant utarbetad och sammanhållen reglering som inte enkelt låter sig föras över till annan lagstiftning. Utgångspunkten bör därför vara att den nya lagen i största möjliga utsträckning ska luta sig mot bestämmelserna i . Dessa regler ska därför tillämpas när det följer av den nya lagen. Eftersom det inte är möjligt att knyta regleringen i den nya lagen till konkreta brott eller till brottsmisstanke av viss styrka bör det också tydligt framgå att det som sägs i om den som är skäligen misstänkt i stället ska gälla utlänningen. Det innebär att bestämmelser om att tvångsmedel under vissa förutsättningar får användas mot någon som inte är misstänkt för brott inte blir tillämpliga. 2021/22:131 10.2 Regeringens förslag: En utlänning ska få åläggas anmälningsskyldig- het hos . I ett sådant beslut ska en utlänning få förbjudas att lämna ett vistelseområde. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset avstyrker att en utlänning ska få förbjudas att lämna ett visst område. Även avstyrker den delen av förslaget då det finns möjlighet att avsevärt begränsa möjligheten att röra sig fritt i landet genom anmälnings- plikt. Samfundet påpekar även att kommunarresten utmönstras bland annat på grund av att den riskerade att stå i strid med . Övriga remissinstanser har inga synpunkter på för- slaget. Skälen för regeringens förslag Möjligheten att använda anmälningsplikt ska behållas Ett viktigt instrument för att kontrollera en utlänning enligt lagen om sär- skild utlänningskontroll är att förelägga honom eller henne en anmälnings- plikt. finns alltså, som också fram- håller, en möjlighet att avsevärt begränsa utlänningens möjlighet att röra sig fritt i landet genom att föreskriva att han eller hon regelbundet ska anmäla sig hos på en viss ort. Anmälningsplikten kan utformas så att den gäller alltifrån enstaka dagar till . Det finns inte något som hindrar att skyldigheten i ett enskilt fall kan vara ännu mer begränsande, till exempel genom ett krav på att utlänningen ska anmäla sig både . Genom en tät kontroll kan en utlänning hindras från att delta i möten med personer på orter i andra delar av landet. Det finns därför inget behov av att ändra den nuva- rande möjligheten att besluta om anmälningsplikt. För tvångsmedlet bör dock den modernare benämningen anmälningsskyldighet användas, i linje med terminologin om uppsikt i utlänningslagen. Det bör införas en möjlighet att förbjuda utlänningen att lämna ett visst område För att hindra att miljöer med personer med vissa typer av extrema åsikter slår sig samman och växer sig starkare, kan det också vara viktigt att begränsa möjligheten för dem att träffas personligen. Frågan är därför om det bör finnas ytterligare sätt att begränsa utlänningens möjligheter att röra sig fritt i landet. Ett sätt kan vara att förena anmälningsskyldigheten med en möjlighet att förbjuda utlänningen att lämna ett vistelseområde. En liknande ordning har föreslagits i avsnitt 9.2 för uppsikt som ett mindre ingripande alternativ till att ta en utlänning i förvar. Ett sådant förbud kan ses som en proportionerlig möjlighet att stärka kontrollen. Liksom vid uppsikt måste dock hänsyn tas till utlänningens behov och anpassas på lämpligt sätt det område inom vilket han eller hon får vistas. Det måste även, i linje med vad Svenska Röda Korset och framhåller, beaktas att ett beslut inte får stå i strid med Europakon- Det krävs alltså en noggrann avvägning Prop. 2021/22:131 mellan samhällets behov av skydd och utlänningens naturliga önskemål att ha så stor frihet som möjligt. Ju som ett sådant förbud varar, desto starkare skäl finns det att medge utlänningen rätt att röra sig fritt inom ett utvidgat område. Det förutsätter emellertid att utlänningen har rättat sig efter förbudet och att det inte finns några andra skäl som talar emot det. Ett sådant skäl skulle till exempel kunna vara att utlänningen missköter anmälningsskyldigheten genom att anmäla sig för sent eller helt utebli från anmälningstillfällen. Ett förbud att lämna vistelseområdet bör dock endast kombineras med ett beslut om anmälningsskyldighet när det finns ett sådant behov, och bör således inte vara en obligatorisk följd av anmälningsskyldigheten. 10.3Husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, fotografering och fingeravtryck Regeringens förslag: Även i fortsättningen ska samma tvångsmedel som , det vill säga husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesikt- ning, fotografering och att ta fingeravtryck, få användas enligt den nya lagen. För att få använda dessa tvångsmedel ska det krävas att tvångs- medlet är av betydelse för att klarlägga om •utlänningen tillhör eller verkar för en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder brott enligt terroristbrottslagen (2022:000) eller om det finns en risk för att utlänningen kan komma att engagera sig i en sådan organisation eller grupp, •det finns risk för att utlänningen själv planlägger eller förbereder sådana brott, eller •det finns risk för att utlänningen själv eller tillsammans med andra medverkar i eller på annat sätt främjar ett allvarligt brott som rör säkerhet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Säkerhetspolisen anför att husrannsakan bör få göras på en plats som utlänningen endast har indirekt tillgång till, såsom en bostad eller ett förråd som innehas av någon av hans eller hennes förmodade medbrottslingar. anser att det inte bör finnas någon fortsatt möjlighet att använda tvångsmedlen husrann- sakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning då det förefaller saknas behov av sådana åtgärder. ombudsmän, i och Förvaltningsrätten i anför bland annat att rekvisitet ”kan komma att engagera sig” öppnar för en mycket omfattande tvångsmedels- användning och därför är alltför oprecist. Svenska Röda Korset förordar bland annat att det ska krävas en påtaglig risk, vilket bättre korresponderar med rekvisit ”skälig misstanke”. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Möjligheten till husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, fotografering och att ta fingeravtryck ska behållas Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får husrannsakan, kroppsvi- sitation, kroppsbesiktning, fotografering och att ta fingeravtryck användas mot en utlänning. Dessa tvångsmedel ger viktig information vid kontrollen av det begränsade antal utlänningar som har utvisats med stöd av lagen men där utvisningsbeslutet inte har kunnat verkställas. Säkerhetspolisens övervakning av dem underlättas också avsevärt av möjligheten att få använda dessa tvångsmedel. Det finns därmed, till skillnad från vad anser, ett fortsatt behov av att använda tvångs- medlen. Det har dock inte framkommit tillräckliga skäl för, i enlighet med Säkerhetspolisens önskemål, att myndigheten även ska få göra husrann- sakan i sådana utrymmen som utlänningen endast har indirekt tillgång till. Det skulle kunna drabba ett flertal personer som lagen inte tillämpas på. Dessutom saknas beredningsunderlag för en sådan ändring. De grundläggande förutsättningarna för att använda tvångsmedlen bör ändras Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får husrannsakan, kroppsvisi- tation och kroppsbesiktning användas mot en utlänning om det är av bety- delse för att utreda om utlänningen eller en grupp som han eller hon tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott. Det är också tillåtet att fotografera och att ta fingeravtryck. Rekvisitet för att använda dessa tvångsmedel motsvarar i princip den ena av de två grunder som gör att utlänningen kan utvisas. Det är också samma rekvisit som gör det möjligt att använda preventiva tvångsmedel, eftersom lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott delvis hade lagen om särskild utlännings- kontroll som förebild. Preventiva tvångsmedel är dock avsedda att använ- das när det finns en mer konkret risk för viss typ av brottslighet. Om samma rekvisit fortsatt skulle användas vid särskild kontroll av utlän- ningar kan det leda till att tvångsmedel inte kommer att utnyttjas i den omfattning som borde vara fallet, trots att den nya lagen får ett bredare tillämpningsområde. Kontrollen av nu aktuella utlänningar har dessutom ett förebyggande syfte. Förutsättningarna för att få använda tvångsmedel behöver anpassas till det. Det kan därför inte anses lämpligt att föra över det nuvarande rekvisitet oförändrat till den nya lagen. Användningen av tvångsmedel bör ha ett kartläggande syfte För tvångsmedelsanvändning enligt den nya lagen bör utgångspunkten vara att om misstankarna om utlänningens medverkan i viss brottslighet konkretiseras, ska övervakningen enligt den nya lagen kunna ersättas av tvångsmedelsanvändning enligt annan lagstiftning. Kravet för att få använda tvångsmedel enligt den nya lagen bör därför på ett tydligare sätt än ta sikte på att klarlägga om de ibland ganska vaga eller mot- sägelsefulla misstankar som finns angående utlänningens förehavanden och kontakter har fog för sig. Sådana misstankar kan exempelvis till viss del bygga på uppgifter som kommer från andra stater eller från källor som Säkerhetspolisen använder. Uppgifter av det slaget behöver som regel kon- firmeras eller konstateras vara grundlösa. Det kan ibland förutsätta att utlänningen kontrolleras , för att kunna komma fram till en säker slutsats.