prop · H903160 · 2022-03-22 00:00:00 — om att frångå elevens vårdnadshavares önskemål om val av skolenhet uti- från andra elevers trygghet och studiero så att samtliga bestämmelser om placering av en elev på denna grund finns samlade. Detta för att det ska bli mer översiktligt vilka åtgärder kopplat till placering av elever, tillfälliga så väl som utan tidsgräns, som finns tillgängliga. i 10 och 11 kap. skollagen innehåller bestämmelser om på vilka grunder en sådan placering ska ske, men de innehåller även andra grunder för att eleven inte ska placeras där vårdnadshavaren önskar utöver vad som rör Prop. 2021/22:160 trygghet och studiero. Det finns även en tydlig skiljelinje mellan de disciplinära åtgärderna som regleras i 5 kap. skollagen och bestämmel- serna om placering vid en skolenhet i 10 och 11 kap. eftersom det, till skillnad från ett beslut om omplacering enligt 5 kap. skollagen, finns en möjlighet att överklaga beslut om placering där kommunen frångår elev- ens vårdnadshavares önskemål i fall det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero till Skolväsendets överklagande- nämnd (10 kap. 30 § andra stycket, 11 kap. 29 § andra stycket, 28 kap. 12§ första stycket 6 skollagen). Därutöver gäller bestämmelserna i 10 och skollagen endast kommunala skolor och de obligatoriska skol- formerna. Mot denna bakgrund görs i promemorian bedömningen att de aktuella bestämmelserna om placering vid en skolenhet bör kvarstå i sin nuvarande placering. Regeringen delar denna uppfattning. Regeringen instämmer vidare i uppfattning att skollagen är en omfattande lag och att många bestämmelser måste läsas i ljuset av andra. Regeringen anser dock att det bör vara tydligt för alla aktörer i skolan vilka verktyg som finns för att säkerställa trygghet och studiero. För att det inte ska råda oklarheter om att det finns ytterligare åtgärder än de som finns beskrivna i 5 kap. skollagen föreslår regeringen därför att det i kapitlet, efter bestämmelserna om tillfälliga placeringar och avstängning, införs hänvisningar till 10 kap. 30 § och 11 kap. 29 § skollagen. Korrigering av en bestämmelse i skollagen Regeringens förslag: En hänvisning i en bestämmelse i skollagen ska Departementspromemorians förslag: I promemorian lämnas inte något förslag som motsvarar regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget avser en ren korrigering och har därför Skälen för regeringens förslag: Som nämnts i avsitt 12.4 ska tillfälliga omplaceringar inte användas i stället för att t.ex. utreda en elevs behov av särskilt stöd när det finns skäl till det. är dock en akut situation ett Genom de utökade möjligheter att tillfälligt omplacera eller stänga av en elev som föreslås i avsnitt 12.4 och 12.5 kan den mer akuta situatio- nen hanteras som det utreds vilka långsiktiga lösningar som Härvid bör bestämmelsen i 3 kap. 7 § skollagen om att behov av särskilt stöd ska utredas även när en elev har andra svårigheter i sin skolgång än att det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås eller de kravnivåer som gäller, Bestämmelsen i 3 kap. 7 § skollagen betecknades 8 § före den (se propositionen Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser [prop. 2017/18:195], bet. 2017/18:UbU10, rskr 2017/18:333). I 5 kap. 9 § andra stycket skollagen hänvisas till bestämmelsen om utred- ning av behovet av särskilt stöd. I 5 kap. 9 § första stycket anges att om en elev i förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, same- skolan, gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan vid upprepade tillfällen stört ordningen eller uppträtt olämpligt eller om eleven gjort sig skyldig 2021/22:160 till en allvarligare förseelse, ska rektorn enligt 5 kap. 9 § skollagen se till att saken utreds. Samråd ska ske med elevens vårdnadshavare. I 5 kap. 9 § andra stycket anges att om förutsättningarna för en utredning om särskilt stöd enligt 3 kap. 8 § är uppfyllda ska även en sådan utredning inledas. Som framgår ovan är hänvisningen till 3 kap. 8 § felaktig sedan paragrafen ändrat beteckning till 7 §. Regeringen föreslår därför att hänvisningen i 5 kap. 9 § andra stycket till bestämmelserna i 3 kap. om utredning om särskilt stöd korrigeras till att avse 3 kap. 7 §. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer inte med rege- ringens förslag. I promemorian föreslås att lagändringar ska träda i kraft . I promemorian föreslås inga övergångsbestämmelser. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna har inte kommenterat förslaget. Till de som tillstyrker hör t.ex. Statens skolinspek- tion, , och . och avstyrker förslaget. Skol- verket anser, i likhet med , att det behövs ytterligare framförhållning för att det förändrade regelverket ska kunna implemen- teras på ett bra sätt, detta eftersom förslagen i vissa delar är ingripande. framhåller att behovet av förlängd tid inte minst gäller det stöd som enligt förslagen ska tas fram samt även möjligheterna för regeringen och den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om systematiskt kvalitetsarbete och om förebyggande arbete för trygghet och studiero. Huvudmän och rektorer behöver också tid för att implementera de föreslagna ändringarna. anser att det nuvarande förslaget för ikraftträdande kommer medföra stora utma- ningar för tillämpningen på huvudmannanivå och enhetsnivå och föreslår att tiden för ikraftträdande förlängs till . Kammarrätten i påpekar att det saknas övergångsbestämmel- ser i förslaget och att det även saknas överväganden avseende behovet av sådana. Kammarrätten anser att det t.ex. kan behövas en övergångsregle- ring när det gäller förslaget att Skolinspektionen ska vara motpart när dess beslut överklagas. Skälen för regeringens förslag: De ändringar som föreslås syftar till att ge bättre förutsättningar för skolors arbete med trygghet och studiero. Som tidigare framgått anser regeringen att bestämmelserna är viktiga för att huvudmän och skolor ska kunna arbetat långsiktigt och systematiskt för ökad trygghet i utbildningen och studiero i undervisningen. därför att dessa ändringar ska genomföras så snabbt som möjligt. 2021/22:160 ringen har förståelse för och kommuns syn- punkter om att det är viktigt med en viss framförhållning i syfte att det förändrade regelverket ska kunna implementeras på ett bra sätt. Regering- en bedömer dock att en implementering av förslagen underlättas av att förslagen i stor utsträckning utgörs av förtydliganden och vissa skärpning- ar av befintliga bestämmelser. När det gäller de föreslagna bemyndiganden att meddela ytterligare föreskrifter anser regeringen att sådana föreskrifter inte behöver träda i kraft som lagändringarna ska börja tillämpas, utan kan meddelas vid senare tillfälle. Regeringen anser vidare att rektorer och annan personal i skolan inte kan vänta på att få tydliga mandat för att kunna agera i situationer där trygghet eller studiero hotas, men att det är önskvärt att stödmaterial kan tas fram inför ikraftträdandet. Regeringen anser även att det är lämpligt med ett ikraft- trädande inför starten av ett nytt läsår, men att detta kan förläggas närmre höstterminens start än vad som föreslås i promemorian. Mot denna bak- grund föreslår regeringen att föreslagna författningsändringar ska träda i kraft . När det gäller behovet av övergångsbestämmelser delar regeringen i bedömning att sådana behövs i förhållande till regleringen om att Skolinspektionen alltid ska vara motpart i de förvalt- ningsrättsliga domstolorna när myndighetens beslut överklagas enligt 28 kap. 2 § skollagen. Skolinspektionen bör inte, i större utsträckning än , inträda som motpart i sådana fall där Skolinspektionen har meddelat sitt beslut före ikraftträdandet av den nu föreslagna bestämmelsen. Rege- ringen föreslår därför att det ska införas en övergångsbestämmelse som innebär att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla för överklagande av beslut som har meddelats före . Regeringen ser inte något behov av ytterligare övergångsbestämmelser. 14.1 Vilka berörs av förslagen? Offentliga och enskilda huvudmän samt barn, elever och personal inom samtliga skolformer i skolväsendet – dvs. förskola, förskoleklass, grund- skola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasie- särskola och vuxenutbildning (komvux) – och även fritidshem- met, berörs på olika sätt av de förslag som lämnas i denna proposition. Samtliga dessa verksamheter berörs av avsnitt 7 och 8 om högre krav på det systematiska kvalitetsarbetet och en effektivare tillsyn samt en för- bättrad klagomålshantering hos huvudmännen. förskolan berörs av avsnitt 6, 11 och 12, som avser förstärkt förebyggande arbete avseende trygghet och studiero, förtydligande av personalens allmänna befogenheter för att säkerställa trygghet och studiero, förtyd- liganden rörande tillfälliga omplaceringar och avstängningar samt att om- placeringar ska underlättas. Slutligen berörs alla verksamheter, utom förskola och komvux, av avsnitten 9 och 10 som avser förslag om en tyd- 2021/22:160 ligare reglering om uppföljning av ordningsreglerna under medverkan av eleverna och en reglering av användningen av mobiltelefoner i skolan. Därutöver berörs som ska meddela kompletterande föreskrifter, som utövar tillsyn och domstolarna, i den utsträckning Skolinspektionens beslut överklagas. /21 fanns drygt 1 700 000 barn och elever i kommunala för- skolor och skolor, drygt 400 000 barn och elever i fristående förskolor och skolor, 974 elever i en skola med staten som huvudman samt knappt 460 000 elever inom komvux, dvs. totalt drygt 2 500 000 barn och elever. Samma läsår bedrev samtliga kommuner 6 801 förskolor, 2 964 för- skoleklasser, 3 683 fritidshem, 3 957 grundskolor, 544 grundsärskolor, 812 gymnasieskolor och 200 gymnasiesärskolor. Det fanns också 2 788 fristående förskolor som drevs av 2 022 enskilda huvudmän. Vidare fanns drygt 800 aktörer med Skolinspektionens godkännande att driva fristående skolor. Dessa var huvudmän för 822 grundskolor, 35 grundsärskolor, 588 förskoleklasser, 694 fritidshem, 449 gymnasieskolor och 31 gym- nasiesärskolor. Slutligen fanns det 10 specialskolor och 5 sameskolor och med staten som huvudman samt 12 gymnasieskolor och 8 gymnasie- särskolor med en region som huvudman. Totalt var drygt 230 000 personer anställda inom dessa verksamheter. 14.2 Konsekvenser för kommunerna Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Principen om den kommunala självstyrelsen gäller för all verk- samhet. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den (14 kap. 3 § regeringsformen). Bestämmelsen ger uttryck för en proportionalitetsprincip. Det ska således göras en analys av de konse- kvenser som förslaget får för den kommunala självstyrelsen samt en avvägning mellan det kommunala intresset av självstyrelse och de natio- nella intressen som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose. Förslaget om att ansvaret för det förebyggande arbetet när det gäller trygghet och studiero och ska förtydligas och en definition av studiero I avsnitt 6.2 föreslås att det ska anges i skollagen att alla elever ska till- försäkras en utbildning som präglas av trygghet och en undervisning som präglas av studiero. Vidare definieras studiero som att det finns goda förut- sättningar för eleverna att koncentrera sig på undervisningen. mannens ansvar att säkerställa att det bedrivs ett förebyggande arbete på skolenheten som syftar till att skapa trygghet och studiero förtydligas. Slutligen ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela ytterligare föreskrifter om det förebyggande arbetet. Att utbildningen ska präglas av trygghet och studiero följer redan av dagens bestämmelser (5 kap. 3 § skollagen). för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och andra författningar (2 kap. 8 § skollagen), och har ett utpekat ansvar för att förebygga och förhindra att elever blir utsatta för kränkande behandling (6 kap. 7 § skollagen). Regeringen anser att förslaget därmed bör ses som en precisering av det ansvar som redan åligger kommunen Prop. 2021/22:160 som huvudman för utbildningen. Förslaget om att införa ett bemyndigande i skollagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om det förebyggande arbetet för trygghet och studiero innebär att bestämmelserna framöver kan konkretiseras på nationell nivå. Beroende på hur dessa föreskrifter utformas kan de komma att innebära en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Detta bedöms dock nödvändigt med hänsyn till vikten av ett väl fungerande arbete för att tillförsäkra elever utbildning i en trygg miljö och studiero i undervisningen och för Skolinspektionens möjlighet att bedriva en effektiv tillsyn. Som framgår av avsnitt 6 och 7.1 är det en förutsättning för att ett föreläggande vid vite från Skolinspek- tionen om att en huvudman ska åtgärda brister i arbetet ska kunna dömas ut i domstol att de krav som ställs i författningarna är tillräckligt specifika. Då trygghet och studiero är grundläggande förutsättningar för elevernas kunskapsutveckling och en fungerande tillsyn utgör en förutsättning för en likvärdig utbildning i hela landet, bedömer regeringen att det är tydligt att dagens reglering inte är tillräcklig. Regeringen ser, mot bakgrund av domstolspraxis, inga adekvata alternativ till en mer specifik reglering. Med hänsyn till regleringens ändamål, framstår begränsningen av den kommunala självstyrelsen som nödvändig och proportionerlig. Förslagen om att det systematiska kvalitetsarbetet ska förbättras och en effektiv tillsyn säkerställas Förslaget om ett tydligare regelverk om analysarbete inom det syste- matiska kvalitetsarbetet (avsnitt 7.2) innebär ett förtydligande i enlighet med vad som framgår av förarbetena till dagens bestämmelse. I förarbete- na betonas att arbetet med att utveckla verksamheten är en process där en analys och värdering, bl.a. av skolans resultat och redan vidtagna åtgärder, måste ligga till grund för beslut om åtgärder för förbättring (prop. 2009/10:165 s. 304). Regeringen bedömer därmed att förslagen inte kom- mer att innebära ett utökat åliggande för kommunerna. Förslaget om att införa ett bemyndigande i skollagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur det systema- tiska kvalitetsarbetet ska bedrivas (avsnitt 7.2) innebär, precis som när det gäller det förebyggande arbetet, att bestämmelserna framöver kan kon- kretiseras på nationell nivå. kommun anför att vissa av utredningens förslag medför en ökad statlig detaljstyrning av huvudmännens verksamhet. Kommunen anser att dessa förslag för kommunens del innebär en inskränkning av det kom- munala självstyret. Regeringen konstaterar att när det t.ex. gäller bemyn- digandet att meddela föreskrifter om det systematiska kvalitetsarbetet så kan sådana föreskrifter, beroende på hur de utformas, innebära en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen vad gäller hur det systema- tiska kvalitetsarbetet ska bedrivas och vad som ska följas upp. Regeringen anser att dock att detta är befogat med hänsyn till vikten av ett väl fungerande kvalitetsarbete, och i förlängningen en ökad likvärdighet och hög kvalitet i utbildningen, samt vikten av att en effektiv tillsyn kan bedrivas utifrån de krav på preciserad reglering som ställs för att ett vite ska kunna dömas ut (jfr HFD 2020 ref. 28). Med hänsyn till regleringens 2021/22:160 ändamål, framstår begränsningen av den kommunala självstyrelsen som nödvändig och proportionerlig. Förslagen om utformningen av förelägganden vid tillsyn och att Skol- inspektionen ska vara part i domstol i fler fall (avsnitten 7.3 och 7.4) skapar, enligt regeringen, en ytterligare förbättring av förutsättningar för en effektiv tillsyn. Förslaget om Skolinspektionens partsställning innebär inte några förändrade krav för kommunernas verksamhet och kan enligt regeringen inte anses påverka den kommunala självstyrelsen. Förslaget om förelägganden innebär att ett föreläggande vid tillsyn, i stället för att ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna, ska ange de åtgärder som huvudmannen ska vidta för att avhjälpa de påtalade bristerna. Den skärpta bestämmelsen medför en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen, med hänsyn till uttalan- dena i förarbetena till 26 kap. 10 § skollagen om att ett föreläggande ska innehålla uppgifter om vilka åtgärder som är nödvändiga för att tillsyns- myndigheten ska anse de påtalade bristerna åtgärdade, men att detta endast är en rekommendation till hjälp för huvudmannen och att inget hindrar att denne väljer ett annat sätt att avhjälpa bristen (prop. 2009/10:165 s. 898). Det framgår dock av domstolspraxis att utgångspunkten vid en prövning av om ett vitesföreläggande är tillräckligt preciserat för att kunna dömas ut är att den som föreläggandet riktar sig till – för att följa föreläggandet och därmed undgå att vitet döms ut – måste vidta just de åtgärder som anges i föreläggandet. Föreläggandets adressat har enligt Högsta förvalt- ningsdomstolen ingen valrätt avseende vilka åtgärder som ska vidtas och får alltså inte välja andra sätt att nå det eftersträvade resultatet än genom de åtgärder som anges i föreläggandet (HFD 2020 ref. 28). Om före- läggandet inte bedöms vara tillräckligt preciserat kan vitet inte dömas ut. Mot bakgrund av domstolspraxis bedömer således regeringen att förslaget är motiverat i förhållande till den kommunala självstyrelsen. Alternativet att låta regleringen stå kvar i sin nuvarande form bedöms göra tillsynen väsentligt mindre effektiv och syftet med förslaget bedöms inte kunna nås genom några mindre ingripande åtgärder. Med hänsyn till regleringens ändamål, framstår begränsningen av den kommunala självstyrelsen som nödvändig och proportionerlig. Förslaget om att huvudmannen ska ha ett tydligare ansvar för klagomålshantering Förslaget om ett tydligare ansvar för huvudmannens klagomålshantering (avsnitt 8.2) innebär en precisering och en viss skärpning av befintliga krav om klagomålshanteringen. Av de nuvarande bestämmelserna framgår att huvudmannen ska ha skriftliga rutiner för att ta emot och utreda klagomål mot utbildningen och att information om rutinerna ska lämnas på lämpligt sätt (4 kap. 8 § skollagen). Förslaget innebär att viktiga delar för en väl fungerande klagomålshantering framhålls. Det framgår att huvudmannen ska ta emot och utreda klagomål mot utbildningen, ha skriftliga rutiner för detta och aktivt verka för att rutinerna är kända bland elever, vårdnads- havare och personal. Vidare framgår att när huvudmannen har tagit emot ett klagomål ska huvudmannen bekräfta att klagomålet har tagits emot och att huvudmannen skyndsamt ska göra den utredning som behövs för att kunna hantera klagomålet och på ett lämpligt sätt återkoppla till den som Prop. 2021/22:160 har framfört klagomålet. Regeringen bedömer att förslaget innebär ett mer preciserat åliggande Regeringen konstaterar dock att det redan med dagens bestämmelser framgår att huvudmannen ska ha skriftliga rutiner för att ta emot och utreda klagomål mot utbildningen. Regeringen bedömer även att många huvudmän redan har en väl fungerande klagomålshantering och att de därmed i praktiken inte påverkas av förslaget. den skyndsamma hanteringen är för att komma till rätta med brister inom verksamheten anser regeringen ändå att dessa viktiga delar av en väl fungerande klagomålshantering bör tydliggöras. Detta kan leda till att missförhållanden i större utsträckning än uppmärksammas och åt- gärdas vilket innebär att eleverna får den utbildning som de har rätt till. Som tidigare framgått kan även en hantering inom huvudmannens organi- sation innebära en snabbare och enklare hantering i relation till om Skol- inspektionen inleder en tillsyn utifrån uppgifter om missförhållanden. innebär, förutom att barn och elever snabbare kan få eventuella miss- förhållanden i sin skolsituation åtgärdade, att personalen behöver lägga mindre tid på att ta fram underlag inför huvudmannens kontakter med Skolinspektionen, och kan lägga ned mer tid på undervisning, vilket är till fördel för barnen och eleverna och minskar stressen hos personalen. denna bakgrund bedömer regeringen att den mycket begränsade in- skränkning i den kommunala självstyrelsen som förslaget om stärkt klago- målshantering innebär är proportionerligt och inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett förslaget. heller bedöms syftet kunna nås genom några mindre ingripande åtgärder. Förslaget om att elevernas delaktighet i arbetet med ordningsreglerna ska säkerställas och hur de följs ska följas upp Det framgår av skollagen att det ska finnas ordningsregler för varje skolenhet samt att dessa ska utarbetas under medverkan av eleverna och följas upp på varje skolenhet. Förslaget om ökad delaktighet och bättre uppföljning av skolans ordningsregler (avsnitt 9) klargör att eleverna ska vara delaktiga i både utarbetandet och uppföljningen av skolans ordnings- Det klargörs även att i uppföljningen av ordningsreglerna ingår att följa upp hur dessa följs och att dessa ska följas upp regelbundet på varje Förslaget ska ses mot bakgrund av att flera skolor förefaller ha brister i arbetet inom området, vilket enligt regeringen talar för en ökad tydlighet i bestämmelsens utformning. Ändringen bedöms inte innebära några utökade skyldigheter för de kommunala huvudmännen i relation till dagens bestämmelser och utgör alltså inte någon inskränkning i den kom- Förslagen om en reglerad mobilanvändning Genom förslagen om att mobiltelefoner eller annan elektronisk kommuni- kationsutrustning endast ska användas efter lärarens instruktion när undervisning pågår (avsnitt 10.3) och ökade möjligheter att omhänderta mobiltelefoner (10.4) etableras en nationell utgångspunkt att ett privat användande av mobiltelefoner inte är tillåtet på lektionstid. rektorn, lärare och handledare vid fjärrundervisning, och andra som fått ett 2021/22:160 sådant uppdrag, ökade befogenheter att omhänderta mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning, bl.a. för att förebygga stör- ningar i undervisningen. Inom ramen för de nya bestämmelserna ges rektorn och lärarna stora befogenheter att både besluta om den närmare tillämpningen på den enskilda skolan och göra undantag för enskilda elever. Syftet med förslagen är bl.a. att eleverna ska får möjlighet att koncentrera sig på undervisningen, vilket är en förutsättning för utveckling och lärande. Att mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning som utgångpunkt inte ska användas under lektionstid bedöms av rege- ringen utgöra en mycket begränsad inskränkning det kommunala själv- bestämmandet. En sådan nationell utgångpunkt bedöms inte kunna nås genom några mindre ingripande åtgärder. Förslagen om omhändertagande av sådan utrustning i olika situationer i förebyggande syfte innebär en utökad befogenhet att omhänderta bl.a. mobiltelefoner, men inte någon sådan skyldighet. Överlag bedömer regeringen att förslagen inom området snarare innebär ett tydligt lagstöd i det arbete som många skolor redan bedriver kopplat till att hantera situationer där elevers användande av t.ex. mobiltelefon bl.a. stör undervisningen. Med hänsyn till regleringens ända- mål, framstår begränsningen av den kommunala självstyrelsen som nöd- vändig och proportionerlig. Förslaget om att all personal ska ha allmänna befogenheter för att säkerställa trygghet och studiero Förslaget om att förtydliga personalens allmänna befogenheter för att säkerställa trygghet och studiero (avsnitt 11.4) innebär i huvudsak att de befogenheter som skolans personal genom rättspraxis redan har att i vissa fall ingripa fysiskt regleras uttryckligen i skollagen.