prop · H903248 · 2022-06-07 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2021/22:248 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar av de iakttagelser och de rekommendationer har redovisat i rapporten av kommunerna – fördelningen av den kommunala fastighetsavgiften och riktade statsbidrag (RiR 2022:1). har granskat om fördelningen av intäkterna från den kommunala fastighetsavgiften och riktade statsbidrag mellan kommunerna är förenlig med målet om likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och konstaterar att fördelningen i hög utsträckning överensstämmer med målet. rekommenderar regeringen att utreda den kommunala fastighetsavgiften som intäktskälla, att syftet med avgiften bör klargöras och medlen fördelas i enlighet med syftet. Vidare rekommenderar att regeringen fortsätter arbetet med att göra det enklare för kommunerna att ta del av riktade statsbidrag. Fastighetsavgiftens fördelningsmetod syftar till att ge kommunerna incitament att förstärka avgiftsunderlaget i kommunen. Regeringen anser att det inte framkommit tillräckliga skäl för att ytterligare tydliggöra syftet med fastighetsavgiften och avser därför inte att vidta någon åtgärd beträffande fastighetsavgiften med anledning av . Regeringen avser att fortsätta arbetet med att utveckla en mer strategisk styrning med riktade statsbidrag. Regeringen har givit en parlamentarisk kommitté i uppdrag att analysera om riktade statsbidrag kan inordnas i det generella statsbidraget och utreda de riktade statsbidragens påverkan på kostnadsutjämningen. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer ........................ Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av Statens finansiering av kommunerna RiR 2022:1 ............. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............. Ärendet och dess beredning har granskat fördelningen av intäkterna från den kommunala fastighetsavgiften och riktade statsbidrag mellan kommunerna i syfte att granska om de överensstämmer med målet att kommunerna ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten av kommunerna – fördelningen av den kommunala fastighetsavgiften och riktade statsbidrag (RiR 2022:1), se bilaga. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i rapporten. 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer har granskat om fördelningen av intäkterna från riktade statsbidrag respektive fastighetsavgiften påverkar utjämningssystemets möjlighet att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner. övergripande slutsats är att den ekonomiska styrningen genom fördelning av medel från fastighetsavgiften och riktade statsbidrag i hög utsträckning överensstämmer med målet att kommuner ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Det finns dock, enligt , inslag i fördelningen av framför allt riktade statsbidrag som inte är förenliga med det målet. Därtill anser att den kommunala fastighetsavgiftens syfte som intäktskälla är oklart. anför att endast en liten del av skillnaderna i intäkter från den kommunala fastighetsavgiften påverkar utjämningssystemets möjlighet att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner. Vidare anförs att de strukturella förhållanden som utjämningssystemet ska kompensera för sammantaget inte påverkar fördelningen av medel från fastighetsavgiften i någon avgörande utsträckning. Fördelningen av medel är därför enligt till övervägande del förenlig med målet om likvärdiga ekonomiska förutsättningar. anser att det finns anledning att se över vilken roll som avgiften ska ha som intäktskälla. och regeringens syn på detta var otydlig när den kommunala fastighetsavgiften infördes. Om den kommunala fastighetsavgiften enbart ska vara ett statligt tillskott till den kommunala ekonomin bör regeringen överväga om medlen i stället borde fördelas inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Av de långt över hundra riktade statsbidragen till kommuner fördelas en del av bidragsmedlen med hjälp av kommunspecifika bidragsramar, som anger en övre gräns för hur mycket bidragsmedel en kommun kan få. Kommunernas nyttjande av bidragsramarna är generellt högt – av kommunerna tar del av av deras potentiella bidragsmedel. De bidragsmedel som fördelas med hjälp av sådana ramar påverkar inte utjämningssystemets möjlighet att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar. En del av medlen från riktade statsbidrag fördelas utan kommunspecifika bidragsramar. Det är stora skillnader i hur många av dessa statsbidrag kommunerna tar del av. Detta beror till stor del på att kommuner med låg befolkning i genomsnitt tar del av färre riktade statsbidrag jämfört med kommuner som har en stor befolkning. De mindre kommunerna måste därför avstå från att utveckla viss verksamhet eller finansiera mer av utvecklingen med egna medel, vilket anser vara problematiskt. Detta innebär att utjämningssystemet får svårare att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner. rekommenderar att den kommunala fastighetsavgiften utreds som intäktskälla, att syftet bör klargöras och medlen bör fördelas i enlighet med fastighetsavgiftens syfte. rekommenderar vidare att regeringen fortsätter arbetet med att göra det enklare för kommunerna att ta del av riktade statsbidrag, särskilt bidrag som Skr. 2021/22:248 fördelas utan kommunspecifika bidragsramar. 3Regeringens bedömning av iakttagelser och bedömningar Regeringen välkomnar granskning som bidrar med värdefull kunskap om kommunvisa skillnader i utnyttjande av olika riktade statsbidrag. anför att fördelningen av medel från den kommunala fastighetsavgiften och riktade statsbidrag är förenlig med målet om likvärdiga ekonomiska förutsättningar om intäkterna från fastighetsavgiften inte samvarierar med den kommunalekonomiska utjämningen som helhet. Så som påtalar har utjämningssystemet, fastighetsavgiften och de riktade statsbidragen olika syften. Det innebär enligt regeringen att en eventuell samvariation inte nödvändigtvis påverkar målet om likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Det är dock, trots detta, inte önskvärt att aspekter som kompenseras genom utjämningssystemet också kompenseras genom riktade bidrag. Om så gjordes skulle det kunna vara en form av dubbelkompensation. Regeringen instämmer med bedömning att fördelningen av medel från fastighetsavgiften är förenlig med målet om likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Den kommunala fastighetsavgiften ersatte den statliga fastighetsskatten på bostäder till följd av att den omfattande kritiken som hade riktats mot fastighetsskattesystemet (prop. 2007/08:27 s. 73–74). En av utgångspunkterna vid införandet av den kommunala fastighetsavgiften var att effekterna av införandet av reformen skulle neutraliseras för såväl staten som varje enskild kommun, medan intäktsförändringar efterföljande år skulle tillfalla kommunerna. Vid införandet anförde regeringen att eftersom ett ökande avgiftsunderlag uteslutande kommer kommunerna till del ges kommunerna incitament att stimulera exempelvis bostadsbyggande och andra samhällsnyttiga åtgärder i kommunen för att stärka en positiv utveckling av underlaget för fastighetsavgifterna i kommunen (prop. 2007/08:27 s. 102–103). Syftet med fastighetsavgiftens fördelningsmetod är således att ge kommunerna incitament att förstärka avgiftsunderlaget i kommunen. Regeringen instämmer i bedömning att det kan vara en administrativ börda för mindre kommuner att söka riktade statsbidrag. Det kan dock finnas skäl till att bidrag betalas ut i form av riktade statsbidrag, t.ex. för att stimulera till utveckling inom specifika områden med stora utvecklingsbehov. Sådana bidrag finns bl.a. inom äldreomsorgen och skolområdet. Regeringen har, precis som också framför i granskningen, tagit flera initiativ för att begränsa de negativa aspekterna av riktade statsbidrag. Exempelvis har Statskontoret haft i uppdrag att redovisa de administrativa kostnader för kommuner och regioner som 2021/22:248 följer av olika typer av statlig styrning (Fi2021/00762). En aspekt som bör uppmärksammas i detta sammanhang är de riktade statsbidragens indirekta påverkan på kostnadsutjämningssystemet. Kostnadsutjämningens verksamhetsanknutna delmodeller (förskola, grundskola, gymnasieskola, individ- och familjeomsorg och äldreomsorg) baseras på respektive verksamhets nettokostnad och ett bedömt behov för respektive kommun. En kommun med ett stort behov jämfört med riksgenomsnittet får ett bidrag baserat på den överstigande delen multiplicerat med verksamhetens nettokostnad. Ett riktat statsbidrag är en intäkt för respektive verksamhet, vilket innebär att ett sådant bidrag skulle kunna medföra en minskad nettokostnad för det fall att statsbidraget har trängt undan kommunala satsningar på området. Det får anses vara oklart i vilken utsträckning som de riktade statsbidragen har en undanträngningseffekt. 4Regeringens åtgärder med anledning av rapport Arbetet med att ge de riktade statsbidragen en ändamålsenlig utformning är ett led i regeringens kontinuerliga arbete med att utveckla den statliga styrningen och ge kommunerna goda planeringsförutsättningar. Ett sätt att göra detta kan vara att använda de verksamhetsanknutna delmodellerna i kostnadsutjämningssystemet som fördelningsnyckel för olika riktade statsbidrag. På så sätt fördelas det riktade statsbidraget utifrån kommunernas behov i respektive verksamhet. Ett exempel på ett riktat statsbidrag som utformats på detta sätt är regeringens bemanningssatsning inom äldreomsorgen (S2015/4099/FST). Regeringen anser vidare att det behövs mer kunskap om hur riktade statsbidrag, särskilt sådana som omfattar större belopp, kan påverka omfördelningen inom kostnadsutjämningen. Regeringen har därför givit en parlamentarisk kommitté i uppdrag att bl.a. analysera och beskriva hur riktade bidrag kan påverka utfallet inom kostnadsutjämningen (dir. 2022:36). Kommittén ska föreslå vilka riktade statsbidrag som skulle kunna inordnas i det generella statsbidraget och beskriva de överväganden och principer som legat till grund för förslagen om vilka riktade statsbidrag som skulle kunna inordnas i det generella statsbidraget. Regeringen delar bedömningen att fördelningen av medel från fastighetsavgiften är förenlig med målet om likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Regeringen anser dock att det inte framkommit tillräckliga skäl för att ytterligare tydliggöra syftet med fastighetsavgiften och avser inte att vidta några åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer om fastighetsavgiften. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Statens fnansiering av kommunerna –fördelningen av den kommunala fastighetsavgiften och riktade statsbidrag är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och efektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och efektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom efektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur efektiv den statliga verksamheten är. Efektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-616-6 rir 2022:1 tryck: interntryckeri, 2022 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 2 - 0 2 - 0 1 D N R : 3 . 1 - 2 0 2 0 - 0 8 1 2 R I R 2 0 2 2 : 1 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Statens finansiering av kommunerna –fördelningen av den kommunala fastighetsavgiften och riktade statsbidrag har granskat fördelningen av medel från den kommunala fastighetsavgiften och riktade statsbidrag mellan kommunerna. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S F I N A N S I E R I N G A V K O M M U N E R N A R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Fastighetsavgiften och riktade statsbidrag – två kommunala Generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning Fördelningen av medel från fastighetsavgiften mellan Fördelningen av intäkter från fastighetsavgiften Faktorer som påverkar intäkterna från fastighetsavgift Intäkter från fastighetsavgiften och kommunalekonomisk utjämning Fördelningen av riktade statsbidrag mellan kommunerna Riktade statsbidrag i granskningen Fördelningen av riktade statsbidrag med bidragsramar Fördelningen av de samlade riktade statsbidragen utan bidragsramar 5.1Fördelningen av medel från fastighetsavgiften är till övervägande del förenlig med målet om likvärdiga ekonomiska förutsättningar 5.2Fördelningen av riktade statsbidrag är till viss del förenlig med målet om 5.3En annan fördelning kräver annan utformning av riktade statsbidrag som 5.4Statens verktyg för ekonomisk styrning av kommunerna bör komplettera Förändrade regler för fastighetsskatt på nybyggda bostäder Riktade statsbidrag i granskningen Beräkningar till kapitel 3 Beräkningar till kapitel 4 R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S F I N A N S I E R I N G A V K O M M U N E R N A Den kommunala fastighetsavgiften och de många riktade statsbidragen syftar till att förstärka kommunernas verksamhet och ekonomi på olika sätt och verkar vid sidan av det kommunalekonomiska utjämningssystemet. har granskat om fördelningen av intäkterna från den kommunala fastighetsavgiften och riktade statsbidrag mellan kommunerna påverkar utjämningssystemets möjlighet att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner. Den övergripande slutsatsen är att den ekonomiska styrningen genom fastighetsavgiften och riktade statsbidrag i hög utsträckning överensstämmer med målet att kommuner ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Det finns dock inslag i fördelningen av framför allt riktade statsbidrag som inte är förenliga med det målet. Det är också oklart vilket syfte den kommunala fastighetsavgiften har i rollen som intäktskälla. Stora skillnader i kommunernas intäkter från fastighetsavgiften fastighetsavgift betalas av alla som äger en bostadsfastighet. Intäkterna fördelas mellan kommunerna utifrån ett schablonbelopp och en justering baserad på utvecklingen av fastighetsavgifterna i respektive kommun. Skillnaderna i kommunernas intäkter från fastighetsavgiften är stora och beror till stor del på det antal småhus som fanns i respektive kommun när fastighetsavgiften infördes. Utvecklingen av taxeringsvärden och fastighetsavgiftens takbelopp påverkar också. Landsbygdskommuner med besöksnäring hör till de kommuner som har högst intäkter från fastighetsavgiften per invånare. Storstadskommunerna hör till dem som har lägst. Fördelningen av medel från fastighetsavgiften är förenlig med målet, men dess roll som intäktskälla är oklar Det är endast en liten del av skillnaderna i intäkter från den kommunala fastighetsavgiften som påverkar utjämningssystemets möjlighet att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner. De strukturella förhållanden som utjämningssystemet ska utjämna för påverkar sammantaget inte fördelningen av medel från fastighetsavgiften i någon avgörande utsträckning. Fördelningen av medel är därför till övervägande del förenlig med målet om likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Även om fördelningen av medel från fastighetsavgiften inte är problematisk i det här avseendet finns det anledning att se över vilken roll avgiften ska ha som intäktskälla. och regeringen syn på detta var otydlig när 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N den kommunala fastighetsavgiften infördes. Bland annat nämnde regeringen att den skulle ge kommunerna incitament att stimulera exempelvis bostadsbyggande vilket senare försvagades genom en utökad skattefrihet för nybyggda bostäder. Högt nyttjande av riktade statsbidrag med kommunspecifika bidragsramar Det finns långt över hundra riktade statsbidrag till kommuner. En del av bidragsmedlen fördelas med hjälp av kommunspecifika bidragsramar, som anger en övre gräns för hur mycket bidragsmedel en kommun kan erhålla. Kommunernas nyttjande av bidragsramarna är generellt högt – av kommunerna tar del av av de bidragsmedel de som mest kan erhålla. Fördelningen av bidragsmedel som fördelas med hjälp av sådana ramar påverkar inte utjämningssystemets möjlighet att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Stora skillnader i nyttjande av riktade statsbidrag utan kommunspecifika bidragsramar En del av medlen från riktade statsbidrag fördelas utan kommunspecifika bidragsramar. Det är stora skillnader i hur många av dessa statsbidrag kommunerna tar del av och beror till stor del på att kommuner med mindre befolkningsstorlek i genomsnitt tar del av färre riktade statsbidrag jämfört med kommuner som har större befolkningsstorlek. De mindre kommunerna måste därför avstå från att utveckla viss verksamhet eller finansiera mer av utvecklingen med egna medel. Detta är i sig problematiskt, men det innebär också att utjämningssystemet får svårare att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner. lämnar följande rekommendationer till regeringen: •Utred den kommunala fastighetsavgiften som intäktskälla. Syftet bör klargöras och medlen bör fördelas i enlighet med syftet. •Fortsätt arbetet med att göra det enklare för kommunerna att ta del av riktade statsbidrag, särskilt bidrag som fördelas utan kommunspecifika bidragsramar. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S F I N A N S I E R I N G A V K O M M U N E R N A 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning har beslutat att målet för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner är att skapa goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och regioner (tidigare landsting) som bidrar till en effektiv verksamhet med hög kvalitet.1 Målet har formulerats mot bakgrund av att den kommunala sektorn utgör en betydande del av den svenska ekonomin och ansvarar för större delen av de skattefinansierade tjänster som produceras. Den kommunala självstyrelsen innebär att det direkta ansvaret för verksamheten ligger på de enskilda kommunerna och regionerna. Det är därför av stor vikt att kommuner och regioner ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Det statliga anslaget till kommunalekonomisk utjämning och systemet för kommunalekonomisk utjämning utgör verktyg för att åstadkomma detta.2 har i en tidigare rapport konstaterat att utjämningsystemet bidrar till likvärdiga ekonomiska förutsättningar, men att det inte når hela vägen fram.3 Fastighetsskatten på småhus och hyreshus avskaffades 2008, och i stället infördes en fastighetsavgift vars intäkter fördelas mellan kommunerna. Regeringen gav därefter en kommitté i uppdrag att se över utjämningssystemet.4 Frågan om hur enskilda kommuners intäkter från fastighetsavgiften påverkar deras förutsättningar hade enligt regeringen beröring med utjämningssystemet. Därför ingick det i kommitténs uppdrag att beakta konsekvenserna för utjämningssystemet av införandet av den kommunala fastighetsavgiften. Kommittén fördjupade sig emellertid inte i frågan.5 Samspelet mellan intäkterna från den kommunala fastighetsavgiften och det kommunalekonomiska utjämningssystemet har inte heller utretts . En annan viktig intäktskälla för kommunerna är de riktade statsbidragen. Syftena med de riktade statsbidragen skiljer sig åt från syftet med det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Utjämningssystemet används för att ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamhet. Kommunerna prioriterar själva mellan olika områden och staten styr inte hur medlen ska användas. De riktade statsbidragen syftar i stället till att stödja bestämda verksamheter och medlen får enbart användas på det sätt som staten 2008/09:1 Utgiftsområde 25, bet. 2008/09:FiU3, rskr. 2008/09:150. 3Riksrevisionen, Det kommunala utjämningssystemet – behov av mer utjämning och bättre förvaltning, 2019. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S F I N A N S I E R I N G A V K O M M U N E R N A Riktade statsbidrag är därmed ett verktyg för staten att styra utvecklingen av specifika kommunala verksamheter. Många kommuner har uppgett att de avstått från att söka eller övervägt att inte söka vissa riktade statsbidrag eftersom de bland annat upplevs som kostnadsdrivande, omgärdade med krångliga regler och medför orimliga arbetsinsatser.6 Tidigare studier har också visat att mindre kommuner tar del av färre riktade statsbidrag på skolområdet jämfört med större kommuner.7 Om kommuner tar del av riktade statsbidrag i olika utsträckning kan det innebära att vissa kommuner måste avstå från att utveckla viss verksamhet eller finansiera mer av utvecklingen med egna medel jämfört med andra kommuner. Vi har granskat om fördelningen av den kommunala fastighetsavgiften och de riktade statsbidragen är förenliga med målet om att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner. 1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Den övergripande revisionsfrågan är om regeringens ekonomiska styrning av kommunerna via den kommunala fastighetsavgiften och de riktade statsbidragen överensstämmer med målet att kommunerna ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar. För att besvara den övergripande frågan ställer vi två delfrågor. 1.Är fördelningen av medel från den kommunala fastighetsavgiften förenlig med målet att kommunerna ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar? 2.Är fördelningen av de riktade statsbidragen förenlig med målet att kommunerna ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar? Med regeringens ekonomiska styrning av kommunerna menar vi statens finansiering av kommunerna och de regler och villkor som är knutna till finansieringen. Den finansiering vi granskar är alltså medel från den kommunala fastighetsavgiften och medel från riktade statsbidrag. Granskningen är i huvudsak avgränsad till de riktade statsbidrag och den kommunala fastighetsavgiften som avser 2019. Ett urval av de riktade statsbidragen ingår i granskningen, se avsnitt 1.4.2. 6Sveriges Kommuner och Regioner, ”Hur ger statsbidragen bäst effekt?”, hämtad . 7Riksrevisionen, Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov, 2017; , Bidrag till skolans utveckling, 2015; Statskontoret, Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys, 2019. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Målet om likvärdiga ekonomiska förutsättningar Målet för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag för kommuner är att skapa goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och regioner som bidrar till en effektiv verksamhet med hög kvalitet.8 Målet är centralt för statens ekonomiska styrning av kommunerna. Anslaget för kommunalekonomisk utjämning redovisas på detta utgiftsområde och dominerar beloppsmässigt såväl utgiftsområdet som den statliga finansieringen av kommunerna. Riksdag och regering har också uttalat att generella statsbidrag ska vara utgångspunkten i den ekonomiska styrningen av kommunsektorn, men att det finns behov av att i viss utsträckning rikta statsbidrag till specifika områden med stora utvecklingsbehov.9 Generella statsbidrag fördelas främst genom det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Innebörden av begreppet likvärdiga ekonomiska förutsättningar