prop · H903251 · 2022-06-02 00:00:00 — Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning Allmänt om personlig integritet I svensk rätt finns ingen definition av begreppet integritet. En kränkning av den personliga integriteten brukar dock beskrivas som ett intrång i en fredad sfär som den enskilde bör vara tillförsäkrad och där ett oönskat intrång bör kunna avvisas (se prop. 2005/06:173 s. 15). Regler till skydd för den personliga integriteten finns i bl.a. regeringsformen, Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, offentlighets- och sekretesslagstiftningen och i regelverket om behandling av personuppgifter. Begränsningar i skyddet för den personliga integriteten får i allmänhet göras för att tillgodose vissa angivna ändamål, som att förebygga eller beivra brott. Begränsningarna ska göras i författning och vara proportionerliga utifrån de ändamål som föranleder dem. I vissa fall krävs det att en begränsning görs i lagform. Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes förhållanden. Detta skydd får endast begränsas genom lag (2 kap 6 § andra stycket och 20 § regeringsformen). I förarbetena till 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen anges att bestämmelsen inte ska innebära ett hinder mot sådan lagstiftning som behövs till skydd för viktiga samhällsintressen eller lagstiftning som utgör ett led i anpassningen av normerna till den fortgående samhällsutvecklingen utan att det grundlagsskyddade området bör avgränsas på ett sådant sätt att det enbart omfattar de mest ingripande intrången. Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning är inte dess huvudsakliga syfte utan vilken effekt som åtgärden har (prop. 2009/10:80 s. 182 och 250). Vidare anges uppgifternas karaktär vara av särskilt stor vikt vid bedömningen av hur ingripande intrånget i den personliga integriteten kan anses vara i samband med insamling, lagring och bearbetning eller utlämnande av uppgifter om enskildas personliga 2021/22:251 förhållanden. Ju känsligare uppgifterna är, desto mer ingripande måste det allmännas behandling av uppgifterna normalt anses vara. Vid bedömningen av intrångets karaktär är det också naturligt att stor vikt läggs vid ändamålet med behandlingen. En hantering som syftar till att utreda brott kan normalt anses vara mer känslig än t.ex. en hantering som uteslutande sker för att ge myndighet underlag för förbättringar av kvaliteten i handläggningen. Därutöver kan mängden uppgifter vara en betydelsefull faktor i sammanhanget, liksom om uppgifter sprids externt (samma prop. De faktorer som kan anses särskilt viktiga att ta hänsyn till vid bedöm- ningen av graden av integritetsintrång vid informationsutbyte är arten av uppgifter, för vilka ändamål som uppgifterna behandlas, mängden av uppgifter, hur uppgifterna används och sprids samt möjligheten att lagra uppgifterna. Det sagda innebär att ett utökat informationsutbyte särskilt måste ta hänsyn till bestämmelser om offentlighet och sekretess samt till regelverket om personuppgiftsbehandling. Bestämmelserna om offentlighet och sekretess och andra tystnadsplikter har redan behandlats i avsnitt 5.1 och behandlas löpande i det följande och avsnitt 6. Regelverket om personuppgiftsbehandling behandlas i detta avsnitt och i avsnitt 7. Den generella regleringen av personuppgiftsbehandling inom EU finns i och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), i det följande benämnd EU:s dataskyddsförordning. EU:s dataskyddsförordning syftar till att upprätthålla en hög och enhetlig skyddsnivå för personuppgifter utan att hindra flödet av sådana uppgifter inom unionen. Förordningen är direkt tillämplig i alla EU:s medlemsstater men förutsätter och möjliggör kompletterande bestämmelser i nationell rätt. Sådana bestämmelser finns i en stor mängd författningar, där särskilt lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen) kan nämnas. På området för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism gäller bestämmelserna i dataskyddsförordningen den personuppgiftsbehandling som utförs av de myndigheter som har tillsyn över penningtvättslagen. Även verksamhetsutövares personuppgiftsbehandling omfattas av förordningen. För verksamhetsutövare innehåller 5 kap. penningtvättslagen särskild reglering som bl.a. anger när känsliga personuppgifter får behandlas. Från förordningen undantas behandling av personuppgifter som utförs av behöriga myndigheter i syfte att förebygga, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, i vilket ingår att skydda mot samt förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten. Det innebär att behandling som utförs av brottsbekämpande myndigheter i sådant syfte inte omfattas av förordningen. Sådan behandling omfattas i stället av och rådets direktiv (EU) 2016/680 av om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut /977/RIF, i det följande benämnt dataskyddsdirektivet. Direktivet är framför allt genomfört genom brottsdatalagen (2018:1177), som är en ramlag. Utöver det finns särskilda registerförfattningar för de myndigheter som bedriver verksamhet inom brottsdatalagens tillämpningsområde. Varken förordningen eller direktivet omfattar personuppgiftsbehandling som utförs i verksamhet som rör nationell säkerhet. Det innebär att Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter som rör nationell säkerhet inte omfattas och inte heller arbetsuppgifter som rör nationell säkerhet som har övertagit från Säkerhetspolisen. Sådan personuppgiftsbehandling regleras i stället i lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. Lagen har utformats med utgångspunkt i vad som gäller enligt brottsdatalagen och lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, dock med hänsyn tagen till de speciella förutsättningar som gäller för Säkerhetspolisens verksamhet (prop. 2018/19:163 s. 49 f.). Även om brottsbekämpande myndigheter, tillsynsmyndigheter och verksamhetsutövare tillämpar olika regelverk för sin behandling av personuppgifter finns det betydande likheter mellan regelverken. Behandlingen av personuppgifter ska i varje enskilt fall ha en rättslig grund. För brottsbekämpande myndigheter anges den rättsliga grunden direkt i dataskyddsdirektivet, brottsdatalagen och tillhörande registerförfattningar (se t.ex. 2 kap. 1 § i lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område). Brottsbekämpande myndigheter har rätt att behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att de ska kunna utföra sina uppgifter att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda och lagföra brott. För personuppgiftsbehandling som faller utanför brottsdatalagens tillämpningsområde behöver den rättsliga grunden sökas på annat håll. Detsamma gäller även myndigheter med brottsbekämpande uppdrag när de behandlar personuppgifter för andra ändamål än brottsbekämpning. De villkor som ska vara uppfyllda för att personuppgifter ska få behandlas anges i artikel 6 i dataskyddsförordningen. För myndigheters del är den rättsliga grunden som vanligen bör tillämpas artikel 6.1 e i förordningen, dvs. behandling som är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Det anses nämligen att alla uppgifter som riksdag eller regering har gett i uppdrag åt statliga myndigheter att utföra är av allmänt intresse (prop. 2017/18:105 s. 56 f.). Även den behandling som verksamhetsutövare utför för att bekämpa penningtvätt eller finansiering av terrorism anses vara av allmänt intresse. Det framgår av artikel 43 fjärde penningtvättsdirektivet och kommer även till uttryck i 5 kap. 2 § penningtvättslagen, där det anges att en verksamhetsutövare får behandla personuppgifter i syfte att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen. Utöver att den personuppgiftsansvarige ska ha en rättslig grund för den behandling av personuppgifter som utförs ställer regelverket upp ytterligare krav. Grundläggande principer som i huvudsak är gemensamma för regelverken är att personuppgifter ska 2021/22:251 – behandlas på ett lagligt och korrekt sätt, –samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte behandlas på ett sätt som står i strid med dessa ändamål, –vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de syften för vilka de behandlas, –vara korrekta och, om nödvändigt, uppdaterade, –inte möjliggöra identifiering av den registrerade än nödvändigt, och –behandlas på ett sätt som säkerställer säkerheten för uppgifterna. Principerna anges i artikel 5 i dataskyddsförordningen och artikel 4 i dataskyddsdirektivet. I stort gäller motsvarande principer för den personuppgiftsbehandling som utförs av Säkerhetspolisen. Ett ökat informationsutbyte kräver en balans mellan effektivitet och integritet Ett utökat utbyte av uppgifter mellan myndigheter och verksamhetsutövare kommer ofta att innebära integritetsintrång för enskilda. Regeringen har i flera lagstiftningsärenden framhållit att redan ett utbyte av förhållandevis harmlösa uppgifter riskerar att leda till integritetsintrång om de skapar en tydligare bild av en enskilds personliga förhållanden. Det kan också leda till större risk för upptäckt för de personer som är delaktiga i brottslig verksamhet. Dessa personer får i och för sig räkna med det integritetsintrång som ett ökat utbyte av uppgifter innebär. Men ett sådant utbyte kan även innebära att uppgifter behandlas om andra personer, t.ex. personer som avförts som misstänkta efter en utredning och personer som har en koppling till en person som är misstänkt för sådan verksamhet, utan att själva medverka i brottslighet (jfr prop. 2015/16:167 s. 26 f.). Ett utbyte av uppgifter kan också innebära att personuppgifter behandlas i större utsträckning och ibland för andra ändamål än det för vilket uppgifterna ursprungligen samlades in. Det finns alltså risker som måste beaktas när ett utökat informationsutbyte övervägs. Regeringen vill understryka att det inte finns något givet svar på vad som är den rätta avvägningen mellan å ena sidan samhällets intresse av att bekämpa brott och å andra sidan intresset av den enskildes integritet. En aspekt på integritet är att medborgare kan kräva att staten vidtar effektiva åtgärder för att skydda deras säkerhet. I detta ligger att staten måste anstränga sig för att se till att brott förebyggs, förhindras och utreds och att gärningsmän ställs till svars för sina brottsliga handlingar. Staten har alltså ett ansvar för att skydda enskildas privatliv och personliga integritet mot intrång som begås av andra enskilda. Artikel 8 i innebär inte bara ett skydd mot ingrepp i privatlivet från statens sida, utan ålägger också staten att i vissa fall vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes privata sfär (prop. 2015/16:167 s. 26). En väl fungerande samhällsorganisation kommer följaktligen alltid att medföra vissa intrång i enskildas personliga integritet. Ett effektivt brottsbekämpande arbete förutsätter att brottsbekämpande myndigheter har goda möjligheter att samla in och bearbeta information av olika slag, vilket i sig kan innebära vissa integritetsintrång (samma prop. s. 26). det arbete som verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter utför i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt och finansiering av Prop. 2021/22:251 terrorism. Mot det integritetsintrång som ett ökat utbyte av uppgifter kan innebära måste man alltså ställa vikten av att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Vid den avvägningen konstaterar regeringen att det finns ett mycket starkt samhälleligt intresse av att bekämpa sådan brottslighet. Penningtvätt utgör en förutsättning för att kriminella aktörer ska kunna omsätta och tillgodogöra sig vinster från brott och har ofta ett nära samband med organiserad och allvarlig brottslighet. Det är också en självklar utgångspunkt att terroriströrelser inte ska ha möjlighet att finansiera sin verksamhet med hjälp av verksamhetsutövares tjänster. Förtroendet för det finansiella systemet kan dessutom snabbt skadas om dess institutioner förknippas med illegala tillgångar och penningtvätt eller finansiering av terrorism, vilket i sin tur påverkar den finansiella stabiliteten. Sammanfattningsvis får det anses vara godtagbart i ett demokratiskt samhälle att i sig göra inskränkningar i den personliga integriteten i syfte att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Det behöver dock finnas en balans mellan den personliga integriteten och andra intressen och i den mån inskränkningar som görs innebär ett betydande intrång i den personliga integriteten enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen får dessa aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som motiverar dem. Ett helt fritt informationsutbyte kan därför inte komma i fråga. I stället bör ett utökat utbyte av uppgifter omfatta sådana fall där behovet av ett effektivt informationsutbyte är extra starkt och därmed särskilt motiverat. Det bör även säkerställas att regleringen blir proportionerlig och att enskilda inte utsätts för godtyckliga och omotiverade ingrepp i sin personliga integritet. I linje med det som sagts bör uppgifter endast kunna delas under vissa förutsättningar och av vissa aktörer. Vilka förutsättningar och aktörer det bör röra sig om behandlas i det följande. 6Samverkan mot penningtvätt eller finansiering av terrorism 6.1Samverkan mellan myndigheter och verksamhetsutövare Regeringens förslag: Bestämmelser om samverkan mot penningtvätt och finansiering av terrorism mellan myndigheter och verksamhetsutövare ska införas i penningtvättslagen. Utredningens förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Utredningen föreslår att samverkansformen ska benämnas särskilt beslutad samverkan. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot 2021/22:251 anser att förslaget kan ge myndigheten bättre tillgång till användbar och värdefull information och att det möjliggör för myndigheten att uppmärksamma tillsynsmyndigheter på aktörer som bedriver tillståndspliktig verksamhet utan att ha anmält eller registrerat denna eller vars företrädare är uppenbart olämpliga. framhåller också att förslaget tydliggör ramarna i det samarbete som sker mellan myndigheten och de fem största bankerna (Samlit) samt mellan och . framhåller att ett närmare samarbete mellan myndigheter och verksamhetsutövare är ett nödvändigt steg för att kunna bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism och påpekar att förslaget kan förbättra arbetet i Samlit. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag Ett utökat informationsutbyte kan utformas på olika sätt Utredningen har övervägt flera alternativ för att underlätta ett informationsutbyte mellan myndigheter och verksamhetsutövare. Gemensamt för alternativen är att de under vissa förutsättningar innebär att sekretess eller annan tystnadsplikt får ge vika för intresset att utbyta information om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Liksom utredningen bedömer regeringen att valet av regleringsform i praktiken står mellan en uttrycklig uppgiftsskyldighet eller bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som ger en möjlighet för myndigheter att lämna uppgifter utan hinder av sekretess. En reglering genom en ändring av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL bedöms alltså inte som lämplig (jfr prop. 2015/16:167 s. 23). Oavsett valet av regleringsform måste hänsyn tas till en rad andra frågor när bestämmelser om ett utökat informationsutbyte utformas, inte minst de integritetsfrågor som ett sådant förslag föranleder. Regleringen behöver åtminstone omfatta vilka uppgifter som får utbytas och för vilka ändamål, vem som får lämna och ta emot uppgifter, hur uppgifterna får spridas samt om det i vissa fall ska finnas möjligheter att avstå från att lämna uppgifter. Dessa frågor behandlas i detta avsnitt och i avsnitt 6.2–6.4. Informationsutbytet bör ske inom ramen för en närmare avgränsad samverkan Som beskrivs i avsnitt 5.1 finns det brister i nuvarande möjligheter att utbyta information. Bristerna består framför allt i att nuvarande bestämmelser om tystnadsplikt i offentlighets- och sekretesslagen och andra lagar inte i tillräckligt hög grad tar hänsyn till det ömsesidiga informationsutbyte som är en förutsättning för att penningtvättslagen ska fungera effektivt. En utökad möjlighet att utbyta uppgifter bör därför ta sikte på att förbättra förutsättningarna för brottsbekämpande myndigheter, tillsynsmyndigheter och verksamhetsutövare att utbyta information med varandra. Regleringen bör säkerställa att den slagsida som finns vid tillämpning av penningtvättslagen inte förstärks, där verksamhetsutövare har omfattande skyldigheter att lämna uppgifter till myndigheter men betydligt sämre Prop. 2021/22:251 möjligheter att få del av relevanta uppgifter från andra aktörer. För att möjliggöra ett utökat informationsutbyte föreslår utredningen en modell med samverkan mellan myndigheter och verksamhetsutövare. Förslaget innebär att en eller flera myndigheter, å ena sidan, eller myndigheter och verksamhetsutövare, å andra sidan, ska få möjlighet att samverka om en avgränsad företeelse i syfte att bekämpa penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det kan t.ex. handla om att utbyta uppgifter om ett visst kriminellt nätverk eller terroriströrelse eller om att motverka allvarligare former av penningtvätt inom en viss bransch. Inom ramen för samverkan ska uppgifter som huvudregel kunna delas med övriga deltagare i samverkan utan hinder av sekretess eller annan tystnadsplikt. Modellen har tagits fram med förebild i det informationsutbyte som sker med stöd av lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. En förutsättning för att den lagen ska vara tillämplig är att myndigheter deltar i särskilt beslutad samverkan mot organiserad brottslighet. Regeringen anser likt utredningen att det finns klara fördelar med att ett utökat informationsutbyte knyts till ett formaliserat och närmare avgränsat samarbete. Det framstår nämligen inte som önskvärt eller ens möjligt att på förhand avgränsa ett informationsutbyte till vissa typer av uppgifter, ärenden eller skyldigheter enligt penningtvättslagen, åtminstone inte om regleringen ska bli effektiv. De erfarenheter som finns från samarbetet inom ramen för Samlit tyder också på att en närmare avgränsad samverkan kan vara ett effektivt medel för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. bör det inte vara möjligt att helt fritt dela information inom ramen för samverkan. En avgränsad och formaliserad samverkan ger dock möjligheter att anpassa informationsutbytet till de fall där det är särskilt angeläget. En annan fördel med sådan samverkan är att den typiskt sett skulle ske mellan utpekad personal med särskild erfarenhet eller utbildning. På så sätt kan antalet personer som får del av integritetskänsliga uppgifter begränsas. Ett formellt samarbete ger också goda möjligheter till ett ömsesidigt informationsutbyte mellan deltagarna i samverkan, eftersom det förutsätts att deltagarna arbetar mot ett gemensamt mål. Detta kan i sin tur leda till att deltagarna får större förtroende och förståelse för varandras uppdrag. Som utredningen redogör för är även erfarenheter från andra länder med liknande samarbeten positiva. Sammantaget bör därför ett utökat informationsutbyte först och främst ske inom ramen för en avgränsad samverkan. Till skillnad från utredningen anser dock regeringen att den föreslagna modellen för samverkan bör benämnas samverkan mot penningtvätt eller finansiering av terrorism i stället för särskild beslutad samverkan. Detta i syfte att särskilja den föreslagna modellen från sådan samverkan som lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet är tillämplig på. Samverkan bör bygga på frivillighet Samverkan syftar till att möjliggöra ett utökat informationsutbyte mellan myndigheter och verksamhetsutövare om en närmare avgränsad företeelse. Vid bedömningen av om en samverkan bör inledas behöver de myndigheter och verksamhetsutövare som planerar att delta i samverkan ta ställning till vilka uppgifter som kan komma att delas i samverkan och om 2021/22:251 ett deltagande är lämpligt (se avsnitt 6.5). Beroende på sammansättningen och syftet med samverkan i ett enskilt fall kan det i vissa fall vara olämpligt för en myndighet eller verksamhetsutövare att delta i samverkan. Utgångspunkten bör därför vara att samverkan ska bygga på frivillighet. Det bör sammanfattningsvis vara upp till varje deltagare att besluta om den vill delta i en planerad samverkan och en samverkan bör förutsätta att samtliga deltagare har godkänt varandras medverkan. Bestämmelser om samverkan bör regleras i lag och samlas i penningtvättslagen Uppgifter som förekommer i arbetet mot penningtvätt eller finansiering av terrorism omfattas ofta av sekretess hos myndigheter eller tystnadsplikt hos verksamhetsutövare. I en samverkan ska uppgifter som utgångspunkt lämnas vidare trots sekretess eller tystnadsplikt (se avsnitt 6.4). I många fall är uppgifterna av känslig karaktär och berör enskilda juridiska eller fysiska personer. Avsikten med uppgiftslämnandet är att uppgifterna ska användas för att motverka brottslighet. I vissa fall kommer uppgifter att lämnas vidare till enskilda i form av verksamhetsutövare för att bl.a. övervaka enskildas transaktioner och aktiviteter. Allt detta talar för att det informationsutbyte som kan komma att ske i åtminstone vissa former av samverkan kan innebära ett betydande intrång i enskildas personliga integritet som innebär övervakning eller kartläggning på det sätt som avses i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Förutsättningarna för det informationsutbyte som kan komma att ske i samverkan bör därför regleras i lag. Eftersom bestämmelserna kan komma att innebära begränsningar enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen får begränsningarna, som framgår ovan, aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. Regeringen redovisar löpande nedan hur bestämmelserna bör utformas för att ges en proportionerlig utformning. Utredningens förslag innebär att bestämmelser som närmare reglerar samverkan och förutsättningarna för uppgiftsskyldighet ska införas i ett nytt kapitel i penningtvättslagen (4 a kap.). Dessutom föreslås att en ny bestämmelse som möjliggör uppgiftslämnande från vissa myndigheter (åklagare) respektive till enskilda ska införas i 10 kap. OSL (se avsnitt 6.4). Detta framstår som en lämplig ordning. Att direkt i offentlighets- och sekretesslagen reglera de närmare förutsättningarna för ett informationsutbyte av detta slag framstår som främmande. Det är med tanke på att flera myndigheter föreslås få delta i samverkan (se avsnitt 6.2) heller inte lämpligt att för varje myndighet ange att sekretess får brytas i samverkan i anslutning till de sekretessbestämmelser som gäller för myndigheten. Ändamål för och deltagare i samverkan