prop · H903168 · 2022-03-22 00:00:00 — Strandskyddet är relevant för flera av friluftsmålen och förslagen kan komma att påverka möjligheten att nå framför allt mål 4 som gäller tillgång till natur för friluftsliv, men även mål 1 om tillgänglig natur för alla, mål 3 om allemansrätten och mål 5 om attraktiv tätortsnära natur. Huvuddelen av förslagen i propositionen innebär att strandskyddet försvagas, vilket bedöms leda till negativa konsekvenser för livsvillkoren för djur- och växtlivet på land och i vatten. Områden som är värdefulla för djur- och växtliv kan komma att bebyggas. Ett försvagat strandskydd kan även leda till andra negativa konsekvenser för miljön, såsom sämre vattenkvalitet och dricksvattenkvalitet på grund av minskad vattenrenande funktion i strandzonen. Ett försvagat strandskydd kan även leda till ökad näringsbelastning, grumling och spridning av giftiga ämnen för att exploatering av strandzonen t.ex. kan komma att leda till ökade utsläpp av dagvatten. Vidare kan möjligheten för växt- och djurarter att sprida sig och röra sig i landskapet minska. Risken att våtmarker påverkas negativt ökar ju närmare öppet vatten en exploatering görs. Bebyggelse och annan exploatering i sådana områden innebär normalt dränering vilket skadar våtmarkens funktion för kolinlagring, vattenbalansering, vattenrening och biologisk mångfald. Eftersom bebyggelse och andra anläggningar i strandnära lägen totalt sett förväntas öka innebär förslagen att samhällets motståndskraft mot klimatförändringar successivt riskerar att minska. Det beror på att bebyggelse och anläggningar i ökad utsträckning kan förväntas lokaliseras till lägen med större risk för översvämning. Denna risk begränsas dock av att risken för översvämning ska beaktas vid planläggning och prövning av bebyggelse enligt (jfr 2 kap. 5 § den lagen). Att samhällets motståndskraft mot klimatförändringar successivt riskerar att minska beror också på att opåverkade stränder fungerar som en buffertzon mot översvämningar genom deras vattenhållande och vattenfördröjande funktion. Förslaget om strandnära utvecklingsområden innebär att möjligheten att upphäva eller få dispens från strandskydd utökas. För det första får prövningsmyndigheten beakta om upphävandet eller dispensen avser en ett enstaka en- eller tvåbostadshus, en komplementbyggnad som hör till ett sådant bostadshus eller en åtgärd som behövs för att byggnaderna ska kunna uppföras eller användas för sitt ändamål inom de områden som uppfyller kriterierna för strandnära utvecklingsområden. För det andra får prövningsmyndigheten beakta om upphävandet eller dispensen avser byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövs för att antingen tillgodose ett angeläget allmänt intresse av ny eller förändrad sammanhållen bebyggelse, eller att bedriva småskalig verksamhet som har nytta av ett strandnära läge inom dessa områden. Bestämmelsen omfattar även ändrad användning av befintliga byggnader. Det kommer därmed att bli lättare att få dispens för ändrad användning av befintliga byggnader inom strandnära utvecklingsområden. Detta innebär att många hus vid vatten som förfaller för att det inte finns ekonomiska förutsättningar för att underhålla dem kan rustas upp och få nya användningsområden inom ramen för reglerna. På så sätt kan kulturmiljöer finnas kvar och utvecklas. En utökad dispensgivning kan dock även innebära en negativ påverkan på existerande strandnära kulturmiljöer om inte hänsyn tas till de värden de representerar. Hur stora konsekvenserna blir för miljön är mycket svåra att kvantifiera eftersom de negativa effekterna är kumulativa . Faktorer som minskar de negativa konsekvenserna är att ett strandnära utvecklings- område ska vara ett område där tillgången till obebyggt strandskyddat område är god såväl inom området som i den omgivande trakten, att bebyggelsetrycket ska vara lågt och att området inte ska vara av särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Andra faktorer som minskar de negativa konsekvenserna av bestämmelserna om strandnära utvecklingsområden är att tillämpningen av dem inte får innebära att den allemansrättsliga tillgången till långa obrutna strandområden i trakten försämras, att kravet på fri passage ska upprätthållas och att dispenser och upphävanden ska prövas mot strandskyddets syften i varje enskilt fall. I propositionen föreslås också att strandskyddsområdet vid små insjöar och smala vattendrag minskas och det blir lättare att få dispens från eller upphäva det återstående strandskyddet vid sådana sjöar. Detta gäller under förutsättning att inte har beslutat att utvidga strandskyddsområdet på platsen och att fri passage säkerställs. När det gäller konsekvenserna för miljön av förslaget om små insjöar och smala vattendrag kan konstateras att mindre sjöar och vattendrag står för en stor andel av sötvattensstränderna i landet. Storleken på en sjö eller ett vattendrag är inte avgörande för dess biologiska värden. Små sjöar och vattendrag kan vara känsligare för påverkan än stora, just på grund av sin ringa storlek. Ett litet ingrepp kan därför få betydelse och påverka sjön eller vattendraget. Konsekvenserna blir störst lokalt, där själva exploateringen görs och livsmiljöer för växter och djur försvinner eller förändras. Förändringar högt upp i ett avrinningsområde, där vattendragen i allmänhet är små, kan dock även medföra konsekvenser nedströms, i form av t.ex. förändrad hydrologi eller ökad risk för grumling och förorening. De negativa konsekvenserna för miljön bedöms dock i huvudsak uppstå i ungefär hälften av länen där strandskyddet vid små sjöar och vattendrag inte redan har upphävts i varierande omfattning. Detta begränsar den inverkan förslagen om små sjöar och smala vattendrag förväntas få på miljön i dessa län. Förslaget om att regeringen ska få meddela föreskrifter om att insjöar och vattendrag inte ska omfattas av strandskydd om de har anlagts eller restaurerats i huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön, genomföra en klimatanpassningsåtgärd, eller skapa bättre förutsättningar för djur- och växtliv kan innebära både positiva och negativa konsekvenser för miljön. Negativa konsekvenser uppstår om förslaget leder till ökad exploatering som medför att biotoper försvinner 2021/22:168 eller försämras. Positiva konsekvenser uppstår om förslaget leder till att fler små vatten anläggs i huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön, genomföra en klimatanpassningsåtgärd eller skapa bättre förutsättningar för djur- och växtliv. omfattas inte av bestämmelserna om strandskydd. medför förslaget ingen förändring. Några av förslagen i propositionen syftar till att strandskyddet ska förtydligas eller förstärkas. Strandskyddet föreslås stärkas i hög- exploaterade områden där utrymmet för djur och växter minskar och förtydligas i områden som är av särskild betydelse för djur- och växtlivet. Reglerna om upphävanden av och dispens från strandskydd ska Förslaget att stor restriktivitet ska gälla i dessa områden vid tillämpning av de särskilda skälen i 7 kap. 18 c § första stycket 1–4 bedöms dock leda till positiva konsekvenser för miljön, bl.a. genom den ökade tydligheten och en mer likartad tillämpning i hela landet. När det gäller möjligheten att upphäva tidigare förordnanden om upphävande av strandskyddet och att i vissa fall införa strandskydd medför de föreslagna ändringarna inga miljömässiga konsekvenser förrän regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av bemyndigandena beslutar att upphäva förordnanden om upphävt strand- Föreskrifter om att upphäva förordnanden om upphävt strandskydd kan bidra till att den allemansrättsliga tillgängligheten till berörda strandområden ökar och att goda livsvillkor för djur och växter i dessa Förekomsten av strandskyddet har bl.a. inneburit att behovet av att inventera och avgränsa fornlämningar har varit lågt i strandnära miljöer och det saknas därför fullständiga inventeringar över kultur- och fornlämningar nära vatten. Om exploatering sker i strandnära områden utan att det har genomförts inventeringar och avgränsningar av fornlämningar enligt 2 kap. kulturmiljölagen finns det en risk för att fornlämningar skadas eller förstörs. Strandskyddet är relevant för generationsmålet och flera av miljö- kvalitetsmålen, framför allt Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans och levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, God bebyggd miljö, Ett rikt växt och djurliv och Ingen När det gäller miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv är utvecklingen negativ i samtliga län. För målet Levande sjöar och vattendrag är det en positiv utveckling endast i fem län (, , , och ). bebyggelsepåverkad strandlinje vid sjöar och vattendrag har ökat enligt indikatorn Strandlinje längs sjöar och vattendrag som är påverkad av bebyggelse –2019. Strandskyddet är även relevant för vissa av internationella eller EU-rättsliga åtaganden, exempelvis ramdirektivet för vatten, havsmiljödirektivet, art- och habitatdirektivet, konventionen för biologisk mångfald och åtaganden inom de regionala havsmiljökonventionerna Helcom för och Ospar för Nordostatlanten. bebyggelse leda till morfologiska förändringar som äventyrar möjligheten att uppnå de miljökvalitetsnormer som fastställts enligt ramdirektivet för Eftersom förslagen sammantaget bedöms innebära att strandskyddet minskar i omfattning och styrka kan förutsättningarna för Prop. 2021/22:168 att uppnå relevanta miljömål eller relevanta internationella eller EU- rättsliga åtaganden försämras. 13.6Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Förslaget att ersätta systemet med LIS-områden med strandnära utvecklingsområden bedöms innebära ett ökat kommunalt inflytande. Ett sådant inflytande säkerställs genom ett system som ger möjlighet för såväl långsiktig planering som utrymme för bedömningar i det enskilda fallet. Genom att utforma systemet så att tydliga kriterier slås fast, dels i fråga om vilka områden som bör vara föremål för mer flexibel tillämpning, dels i fråga om vilka skäl som får beaktas vid en sådan tillämpning, uppnås en enhetlig, förutsägbar och förutsägbar tillämpning på nivå. Förslagen om förstärkt strandskydd inom vissa områden kan innebära att kommunens rådighet över den fysiska planeringen till viss del begränsas. Syftet är att skydda områden som är av särskild betydelse för växt- och djurlivet samt att värna den allemansrättsliga tillgången till strandområden. Även förslaget att införa en möjlighet att upphäva tidigare förordnanden om upphävande av strandskyddet och att i vissa fall införa strandskydd kan innebära att kommunens rådighet över den fysiska planeringen till viss del begränsas. Syftet med förslaget är att områden som har betydelse för att tillgodose strandskyddets syften ska kunna omfattas av strandskydd. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att förslagen utgör ett proportionerligt och berättigat ingrepp i den kommunala självstyrelsen. 14.1Förslaget till lag om ändring i 7 kap. 13 a § Paragrafen är ny och innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att strandskydd inte ska gälla vid anlagda eller restaurerade insjöar eller vattendrag. Det är endast anlagda eller restaurerade sjöar och vattendrag som har en koppling till ett naturligt vattenområde eller vatten- flöde som avses. Om sådana vatten saknar koppling till naturligt vatten är det inte fråga om insjöar och vattendrag i den mening som avses i 13 § och de omfattas därför inte av strandskyddsbestämmelserna. Föreskrifter med- delade med stöd av bemyndigandet får endast avse insjöar eller vattendrag som anlagts eller restaurerats med vissa huvudsakliga syften. 2021/22:168 De vatten som kan undantas ska vara av ett slag som lätt kan identifieras. Föreskrifterna kan avgränsas till att avse insjöar och vattendrag av viss storlek men kan även avse vissa typer av åtgärder. Enligt första punkten får sådana föreskrifter meddelas för insjöar eller vattendrag som har anlagts eller restaurerats i huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön. Exempel på vatten som kan omfattas av detta är våtmarker och dammar som har anlagts för detta syfte. Av andra punkten framgår att föreskrifter får meddelas för insjöar eller vattendrag som har anlagts eller restaurerats i huvudsakligt syfte att genom- föra en klimatanpassningsåtgärd. Det kan t.ex. handla om bevattnings- dammar och andra småvatten som anlagts för att hålla kvar vatten i landskapet. Enligt tredje punkten får föreskrifter meddelas för insjöar eller vatten- drag som har anlagts eller restaurerats i huvudsakligt syfte att skapa bättre förutsättningar för djur- och växtlivet. Det kan exempelvis röra sig om viltvatten eller vissa våtmarker. Övervägandena finns i avsnitt 7. 7 kap. 14 § Paragrafen innehåller bestämmelser om strandskyddsområdet. Andra stycket får ett nytt innehåll som innebär att vid insjöar som är ett hektar eller mindre och vattendrag som är eller smalare vid normalt medelvattenstånd begränsas strandskyddet till att omfatta området intill från strandlinjen både på land och i vattnet. Inom ett sådant strandskyddsområde gäller begränsat strandskydd. Begränsningen gäller i förhållande till vad som gäller för andra insjöar och vattendrag enligt första stycket. Om har beslutat att utvidga strandskyddsområdet, enligt 14 a § första stycket 2 eller enligt äldre bestämmelser om utvidgat strandskydd, gäller inte begränsat strandskydd. Utvidgning av strandskyddet får göras i en viss omfattning från strandlinjen. beslut om utvidgning bör därför även med de nya reglerna anses omfatta hela området mellan strandlinjen och den yttre gräns för utvidgningen som anges i beslutet. Av 18 c § första stycket 5 framgår att ett särskilt skäl för upphävande av eller dispens från strandskyddet är att området är strandskyddat för att det ligger vid en liten insjö eller ett smalt vattendrag där begränsat strandskydd råder. Bestämmelser om små insjöar och smala vattendrag finns även i 18 §. För mer om avgränsningen av små insjöar och smala vattendrag, se prop. 2013/14:214 s. 18, 19, 23 och 24. Bestämmelserna i nuvarande andra och tredje styckena flyttas till 14 a §. Bestämmelsen utformas med beaktande av Lagrådets synpunkter. Övervägandena finns i avsnitt 6. 7 kap. 14 a § Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om att i det enskilda fallet får utvidga ett strandskyddsområde. Första punkten motsvarar delar av nuvarande 14 § andra stycket. I andra punkten införs en bestämmelse som innebär att får utvidga ett strandskyddsområde vid en liten insjö eller ett smalt vattendrag, om det är av särskild betydelse för att säkerställa något av strandskyddets Prop. 2021/22:168 syften. Om strandskyddsområdet har utvidgats gäller inte längre begränsat strandskydd enligt 14 § andra stycket och inte heller det särskilda skäl som enligt 18 c § första stycket 5 annars får beaktas vid prövningen av upphävande av eller dispens från strandskyddet vid små insjöar och smala vattendrag. Bestämmelsen kan t.ex. användas för att utvidga ett strandskyddsområde vid en liten insjö eller smalt vattendrag i närheten av en tätort för att säkerställa allmänhetens tillgång till området. Den kan också användas i det fall ett område som är större än behövs för att säkerställa fri passage om det området som behövs för fri passage är av särskild betydelse för att säkerställa något av strandskyddets syften. Kravet på att ett utvidgande ska vara av särskild betydelse för att säkerställa något av strandskyddets syften innebär att tröskeln är högre för att utvidga strandskyddet vid små insjöar och smala vattendrag än för att besluta om en utvidgning i andra fall, där det i stället enligt första punkten är till- räckligt att utvidgningen behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften. Områden vid små sjöar och smala vattendrag som kan komma i fråga för utvidgning är områden som hyser mycket betydande naturvärden eller fyller en funktion av särskild betydelse för det rörliga friluftslivet Andra stycket motsvarar nuvarande 14 § andra stycket i den del som anger att ett strandskyddsområde får utvidgas till högst från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Tredje stycket motsvarar nuvarande 14 § tredje stycket. Övervägandena finns i avsnitt 6. 7 kap. 18 § I paragrafen anges förutsättningarna för när i det enskilda fallet får upphäva strandskyddet i ett område. I paragrafen görs endast språkliga ändringar. Någon ändring i sak är inte avsedd. 7 kap. 18 c § Paragrafen anger vilka särskilda skäl som får beaktas vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet. I paragrafens första stycke införs en ny femte punkt och de punkter som tidigare numrerades 5 och 6 får nya nummer 6 och 7. Enligt femte punkten får som särskilt skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet beaktas om det område som upphävandet eller dispensen avser ligger vid en liten insjö eller ett smalt vattendrag. En förutsättning för tillämpning är att begränsat strandskydd råder på platsen. Bestämmelsen är således inte tillämplig om har beslutat att utvidga strandskyddsområdet vid den lilla eller smala vattendraget. Detta särskilda skäl för upphävande av eller dispens från strandskyddet ska tillämpas extensivt och en ansökan som regel kunna medges så länge fri passage i den mening som avses i 18 f § säkerställs. I paragrafen införs ett nytt andra stycke som anger att inom områden av särskild betydelse för djur- och växtlivet eller där bebyggelsetrycket är högt eller där efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse är mycket stor, 2021/22:168 ska det vid bedömningen av om det föreligger särskilda skäl enligt första stycket 1–4 beaktas att ett upphävande av eller en dispens från strandskyddet i ett sådant område inte får innebära att den långsiktiga tillgången till eller förutsättningarna för att bevara värdefulla strand- och Med strand- och vattenområde avses endast det Bestämmelsen är inte avsedd att medföra någon ändring av rättsläget vad avser grunderna för upphävande eller dispens när det gäller områden som är av särskild betydelse för djur- och växtlivet, där tillämpningen redan präglas av stor restriktivitet vilket får till följd att den långsiktiga tillgången till värdefulla strand- och vattenområden inte försämras. Bebyggelsetrycket i ett område är kopplat till efterfrågan på tidigare oexploaterad mark som kan tas i anspråk för bebyggelse. trycket är gemensamt för trakten eller närområdet och varierar således inte från en fastighet till en annan. Även om det av något skäl inte går att bebygga den fastighet prövningen avser – och att det således inte heller finns någon efterfrågan på den specifika fastigheten – kan det ändå finnas ett högt bebyggelsetryck inom det område där fastigheten ligger. Avsikten med att det vid bedömningen av om det finns särskilda skäl ska beaktas att ett upphävande av eller en dispens från strandskyddet i ett sådant område inte får innebära att den långsiktiga tillgången till eller förutsättningarna för att bevara värdefulla strand- och vattenområden försämras är att tydliggöra att de särskilda skälen ska tillämpas med stor restriktivitet inom de områden som anges i bestämmelsen. tas till att strandskyddets syften är långsiktiga och att strand- och vattenområden som är värdefulla ur strandskyddssynpunkt ska ha ett starkare strandskydd än områden som inte är lika värdefulla ur Här avses båda strandskyddets syften. Bestämmelsen är tillämplig vid en bedömning av det särskilda skälet i första stycket 1, dvs. när det är fråga om att området redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets För att ett område ska anses sakna betydelse för strandskyddets syften krävs, utöver bedömningen av påverkan inom det ianspråktagna området, att ett upphävande av eller en dispens från strandskyddet inom området inte heller har en negativ påverkan på strandskyddets syften i det närmast angränsade området utanför det ianspråktagna området. exempel på när det typiskt sett inte finns särskilda skäl för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet, vid beaktande av att den långsiktiga tillgången till eller förutsättningarna för att bevara värdefulla strand- och vattenområden inte får försämras, är bl.a. när det är fråga om förtätning på redan ianspråktagen mark inom en tätort och upphävandet eller dispensen har negativ påverkan på en intilliggande park eller ett grönområde som har betydelse för strandskyddets syften. Är intilliggande område däremot en hårdgjord yta, t.ex. en parkeringsplats, eller ett industriområde försämrar förtätningen inte den långsiktiga tillgången till värdefulla strand- eller Åtgärden i fråga kan t.ex. innebära en delvis ändrad storlek, utformning, eller användning av en byggnad eller anläggning förutsatt att ändringen inte har en, utifrån förbudens syften, negativ påverkan på strandskyddets syften i angränsande områden. det, även med en tillämpning med stor restriktivitet, finnas särskilda skäl för att upphäva strandskyddet eller medge en dispens för t.ex. en byggnation eller en annan åtgärd inom ett ianspråktaget område, såvida åtgärden inte har en negativ påverkan på ett intilliggande värdefullt strand- eller vattenområde. Bestämmelsen ska tillämpas vid en bedömning av det särskilda skälet i första stycket 2, dvs. när det är fråga om ett område som genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering är väl avskilt från området närmast strandlinjen. I tätortsmiljö där det råder brist på naturområden kan ett sådant område ha höga värden för friluftsliv och utgöra en viktig zon för djur- och växtliv, även om området avskiljs från strandlinjen av en t.ex. en väg. Ett exempel på när det, även med beaktande av att den långsiktiga tillgången till eller förutsättningarna för att bevara värdefulla strand- och vattenområden inte får försämras, bör kunna finnas särskilda skäl för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet i ett sådant avskilt område är när den avskiljande verkan kompenseras. Det kan ske genom att det byggs en ekodukt eller en passage som gör det möjligt för både djur och människor att passera. Ett område som redan är helt avskilt från vattnet på grund av bebyggelse närmast vattnet har typiskt sett inte heller så höga värden för strandskyddet att de träffas av den nya bestämmelsen. Bestämmelsen ska tillämpas vid bedömningen av det särskilda skälet i första stycket 3, dvs. när det är fråga om att området behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området. I tätbebyggda områden finns ofta redan bryggor som kan användas av allmänheten och det är i första hand befintliga bryggor som bör utnyttjas. I sammanhanget bör beaktas att bryggor i icke privatiserad zon i allmänhet är allemansrättsligt tillgängliga. Kravet på att den långsiktiga tillgången till eller förutsättningarna för att bevara värdefulla strand- och vattenområden inte får försämras ska beaktas vid bedömningen av om det föreligger särskilda skäl har främst betydelse när det gäller bryggor i områden av särskild betydelse för djur- och växtlivet och då särskilt för att skydda grunda mjukbottnar. Sådana kan även finnas i områden med högt bebyggelsetryck eller där det råder mycket stor efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse. Bestämmelsen ska tillämpas vid bedömningen av det särskilda skälet i första stycket 4, dvs. när det är fråga om att området behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidgningen inte kan genomföras utanför området.