prop · H90382 · 2022-01-20 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2021/22:82 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har gjort i rapporten ställa om i en föränderlig omvärld - neddragningarna hos 2017– 2020 (RiR 2021:24). övergripande slutsats är att omställning inte till fullo, i synnerhet –2018, har genomförts på ett ändamålsenligt sätt. bedömer att omställning har haft negativ inverkan på myndighetens förmåga att nå uppsatta mål. rekommenderar regeringen att iaktta försiktighet med att initiera snabba besparingar i statlig verksamhet på basis av förväntade men osäkra effektiviseringar för att minska risken för kompetensförlust, avbruten verksamhetsutveckling och försämrad produktivitet i samband med omställningar. Regeringen instämmer i bedömning men anser att det är viktigt att regeringen ställer krav på att verksamheter som finansieras med skattemedel bedrivs så ändamålsenligt och effektivt som möjligt och att anslagen anpassas till det. Regeringen anser att det fanns grund för att anta en bättre produktivitetsutveckling –2020 än vad som realiserades. I budgetpropositionen har föreslagna besparingar fördelats enligt en trappa för att skapa en långsiktig planeringshorisont för myndigheten att fortsätta sin omställning och effektivisering. Regeringen kommer att fortsätta att följa myndighetens omställning och effektivisering genom en tät dialog och eftersträvar en långsiktig och förutsägbar styrning. Regeringen instämmer delvis i problembeskrivning som leder fram till den andra och tredje rekommendationen, men anser att 2021/22:82 det åligger myndigheterna att se över och förtydliga interna rutiner som följer av de lagar och förordningar som reglerar hantering av sekretessbelagd eller integritetskänslig information eller avveckling av statliga tillgångar. Regeringen avser därför inte att införa nya stödfunktioner för avveckling av statliga tillgångar. Regeringen instämmer inte i att det finns ett behov av tydligare reglering och rutiner från regeringens sida för myndigheternas avveckling av utrustning som kan innehålla sekretessbelagd eller integritetskänslig information. Regeringen välkomnar granskningen som ett värdefullt underlag till regeringens styrning och bedömer att granskningen bidrar med viktiga lärdomar inför framtida omställningar av myndigheter. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning ............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................ Iaktta försiktighet med att initiera snabba besparingar i statlig verksamhet på basis av förväntade men osäkra effektiviseringar ........................... 3.2Överväg att införa nya stödfunktioner för avveckling av statliga tillgångar .......................................................... 3.3Säkerställ tydlig reglering och rutiner för myndigheternas avveckling av utrustning som kan innehålla sekretessbelagd eller integritetskänslig Regeringens åtgärder med anledning av Att ställa om i en föränderlig omvärld............................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... Ärendet och dess beredning har granskat omställningen på 2017–2020. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten ställa om i en föränderlig omvärld – neddragningarna hos 2017– 2020 (RiR 2021:24) se bilagan. rapport till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som har redovisat i sin rapport. Granskningen omfattar omställning – 2020. Den övergripande revisionsfrågan är om omställning har styrts och genomförts på ett ändamålsenligt sätt. Utöver eget arbete med omställningen ingår även det stöd som regeringen, och har gett under omställningen. –2016 växte för att kunna omhänderta den stora ökningen av asylsökande med behov av boendeplatser. –2020 ställde myndigheten om för att istället hantera ett minskat behov inom mottagningssystemet och minskade anslag. anser att omställningen inneburit de senaste decenniernas största och snabbaste neddragningar i svensk statsförvaltning och att den har medfört utmaningar för vad gäller såväl kompetens- och lokalförsörjning som myndighetens förmåga att utföra sitt uppdrag och nå uppsatta mål. samlade bedömning är att omställning inte till fullo har genomförts på ett ändamålsenligt sätt. Genomförandet av nedläggning av asylboenden har i huvudsak fungerat, men personalneddragningarna samt avvecklingen av tillgångar och lös egendom har inte till alla delar genomförts effektivt med hänsyn till verksamhetens behov och hushållning med statens resurser. bedömer även att omställning har haft negativ inverkan på myndighetens förmåga att nå uppsatta mål. anser inte att har nått uppsatta mål under omställningen. konstaterar att flera mål vad gäller ärendebalanser, handläggningstider, service och tillgänglighet inte har nåtts och menar att en viktig förklaring till det är att produktiviteten inte ökade på det sätt som myndighetsledningen och regeringen förväntade sig. anser att både ledning och regeringen har överskattat myndighetens förmåga att öka produktiviteten under omställningen, och att produktivitetsökningen uteblivit delvis på grund av just de besparingar som motiverats utifrån förväntningar om framtida effektiviseringar. menar att omställningen innebar att utvecklingsprojekt som syftade till att effektivisera verksamheten inte kunde genomföras . Exempelvis pausades införandet av en digital process för asylhandläggningen, vilken när den infördes resulterade i ökad produktivitet. Enligt påverkade omställningen även myndighetens förmåga att tillhandahålla god tillgänglighet och service. användes mindre än hälften av avsatta medel för planerade investeringar, bland dessa investeringar ingick ett projekt för en integrerad kundtjänstmodell. bedömer att personalneddragningarna inte har genomförts ändamålsenligt. Kompetensförsörjningen har under omställningen inte kunnat säkras tillräckligt väl och personalomsättningen har varit högre än planerat. Det har inneburit att medarbetare som inte omfattats av omställningen, och som hade behövts i verksamheten, har sagt upp sig självmant. Det uppstod behov av nyrekrytering lokalt trots ett allmänt rekryteringsstopp med anledning av omställningen. bedömer att bristerna i kompetensförsörjningen till viss del kan förklaras av den initiala avsaknaden av samlad strategisk syn på kompetensbehov och bristande samordning. Sammantaget bedöms bristerna ha inverkat negativt på den samlade kompetensförsörjningen och bidragit till långa handläggningstider inom framför allt tillståndsärenden. noterar att har dragit lärdom av erfarenheterna och utvecklat en mer strategisk kompetensförsörjning. bedömer att avvecklingen av lokaler i huvudsak har fungerat, men att avvecklingen av tillgångar delvis har brustit. har funnit brister i interna styrning och kontroll vilka inneburit ökad risk för oegentligheter vid avveckling av anläggningstillgångar och lös egendom. Utrangerade tillgångar har inte kunnat spåras och underlag som bekräftar att överlåtelse av tillgångar skett har saknats. Exempelvis har ett stort antal datorer utrangerats utan lämplig dokumentation. Konsekvensen av dessa brister är att det inte går att utesluta att oegentligheter har förekommit. Eftersom utrustningen skulle kunna innehålla sekretessbelagd eller integritetskänslig information anses detta som en särskilt allvarlig brist. bedömer att vaga regler och avsaknad av centrala statliga stödfunktioner har bidragit till försämrad hushållning av statlig egendom. De ekonomiadministrativa regelverken är utformade för att fungera för all statlig verksamhet och innehåller få bestämmelser som avser avveckling. Reglerna kan därför upplevas som vaga och svårtolkade. Under pågående neddragningar har regeringen gett nya uppdrag och infört ny lagstiftning vilket försvårat myndighetens möjlighet att nå verksamhetsmålen. Bland annat genomfördes flera lagändringar som kan ha bidragit till uteblivna effektiviseringar . Granskningen visar att företrädare från och upplevt dialogen mellan regeringen och som god. bedömer att långsiktigheten i regeringens mål- och resultatstyrning underlättade planering och genomförande av omställningen. rekommenderar regeringen följande: 1.Iaktta försiktighet med att initiera snabba besparingar i statlig verksamhet på basis av förväntade men osäkra effektiviseringar. syfte att minska risken för kompetensförlust, avbruten verksamhets- utveckling och försämrad produktivitet i samband med omställningar 2.Överväga att införa nya stödfunktioner för avveckling av statliga tillgångar. 3.Säkerställa tydlig reglering och rutiner för myndigheternas avveckling av utrustning som kan innehålla sekretessbelagd eller integritetskänslig information. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i iakttagelser att omställning inte till fullo har genomförts på ett ändamålsenligt sätt. Regeringen instämmer inte fullt ut i de slutsatser som lett fram till de rekommendationer som lämnat till regeringen. Erfarenheterna och lärdomarna från omställning är emellertid värdefulla för regeringen och andra myndigheter i omställning. Regeringen välkomnar därför granskning. Iaktta försiktighet med att initiera snabba besparingar i statlig verksamhet på basis av förväntade men osäkra effektiviseringar Regeringen delar uppfattning om att det är viktigt att vara försiktig med att initiera snabba besparingar i statlig verksamhet på basis av förväntade men osäkra effektiviseringar. Detta i syfte att minska risken för kompetensförlust, avbruten verksamhetsutveckling och försämrad pro- duktivitet i samband med omställningar. att det är viktigt att regeringen ställer krav på att verksamheter som finan- sieras med skattemedel bedrivs så ändamålsenligt och effektivt som möj- ligt och att anslagen anpassas till det. Regeringen understryker att det under omställningar är viktigt att berörda myndigheter ges tillräckliga planeringsförutsättningar för att kunna genomföra en omfattande omställ- Regeringen instämmer vidare i beskrivning av effek- terna på måluppfyllelsen som omställningen –2020 ledde till. Regeringen noterar emellertid att analys visar att målen avseende minskade ärendebalanser och förkortade handläggningstider väsentligen hade nåtts om produktiviteten hade ökat på det sätt som myn- dighetsledningen och regeringen förväntade sig. att det förekom regionala skillnader i produktiviteten och att omställningen därför inneburit större utmaningar inom verksamheten i vissa regioner än bedömer därför att i hög grad kunnat påverka produktiviteten under omställningen. ningen att en lägre produktivitet än förväntat var en viktigare förklaring till långsam avarbetning av öppna asylärenden och därmed sämre målupp- fyllelse än färre antal årsarbetare. Regeringen instämmer i denna analys. 2021/22:82 Regeringen anser dock att bristen på måluppfyllelse inte huvudsakligen är en konsekvens av det minskade anslaget. Bristen på måluppfyllelse förklaras snarare av brister i kompetensförsörjningen och avsaknad av en tydlig strategi i myndighetens omställningsarbete. Regeringen vill även betona att de målsättningar för produktivitet som följdes för granskningen var framtagna av myndigheten. Regeringen vill därför framhålla att det fanns grund för att räkna med en bättre produktivitetsutveckling än vad som sedan blev. Regeringen delar därmed inte fullt ut slutsats att regeringen, under framförallt 2017–2018, var alltför optimistisk i sin budgetplanering. kan regeringen konstatera att budgeterade medel för mottagandet kraftigt överskreds under dessa år och att prognoserna som lämnades till regeringen kraftigt avvek från utfallet. Regeringen gav därför i uppdrag att analysera och bedöma ekonomiadministrativa processer och rutiner samt prognoser. Uppdraget gavs för att säkerställa att myndighetens prognoser är transparanta, lättillgängliga och träffsäkra. Regeringen delar beskrivning av att uteblivna utvecklingsprojekt var en effekt av myndighetens omställning och vill poängtera att det framför allt förklaras av brister i kompetensförsörjningen. I likhet med vad granskningen visar så fanns det avsatta medel i budget för att genomföra projekten som inte användes. Regeringen ökade –2020 dessutom myndighetens låneram med för att möjliggöra större verksamhetsinvesteringar, exempelvis för att kunna genomföra utvecklingsprojekt. har även haft möjlighet att ansöka om projektmedel från asyl, migrations- och integrationsfonden (AMIF). 3.2Överväg att införa nya stödfunktioner för avveckling av statliga tillgångar rekommenderar regeringen att överväga ett införande av nya stödfunktioner för avveckling av statliga tillgångar. Regeringen delar inte den bedömning som gör i denna del. Avveckling av verksamheter eller tillgångar kan vara initierad av riksdag och regering eller av ansvarig myndighet. Om avveckling sker på uppdrag av regeringen meddelar regeringen normalt även vad som ska gälla för avvecklingen i fråga. En avveckling eller en omställning initierad av myndigheten ska genomföras inom ramen för det gällande regelverket. Avvecklingar sker dock i olika kontext och med olika komplexitet vilket ställer höga krav på ansvariga myndigheter i utförandet och regeringen i de beslut som kan komma att styra avveckling av verksamheter. Vidare är större omställningar av den typ som berörs här ovanliga och oftast något som sker oväntat. En stödfunktion kan definitionsmässigt inte ta över det ansvar för en ombildning eller avveckling som ligger på myndigheten. Kammarkollegiet ger, på uppdrag av regeringen, ett visst stöd i liknande frågor vid avveckling av myndigheter. En ytterligare stödfunktion som ska ha ett bredare uppdrag riskerar att vara svår att planera och dimensionera. 2021/22:82 Regeringens bedömning är att omställning, avveckling eller rationalisering som är initierade av en myndighet även måste hanteras av myndigheten. Regeringen avser därför inte att vidta några särskilda åtgärder med anledning av rekommendation. 3.3Säkerställ tydlig reglering och rutiner för myndigheternas avveckling av utrustning som kan innehålla sekretessbelagd eller integritetskänslig information Regeringen delar bedömning att hanteringen av teknisk utrustning som innehåller känsliga uppgifter är en viktig informationssäkerhetsfråga. Regeringen vill understryka vikten av att alla verksamhetsutövare följer säkerhetsskyddslagens (2018:525) och säkerhetskyddsförordningens (2021:955) krav på hantering av säkerhetskänsliga uppgifter. Av förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap framgår att varje myndighet ansvarar för att egna informationshanteringssystem uppfyller sådana grundläggande och särskilda säkerhetskrav att myndighetens verksamhet kan utföras på ett tillfredsställande sätt. Vidare framgår av Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om säkerhetsåtgärder i informationssystem för statliga myndigheter (MSBFS 2020:7) att myndigheterna vid utveckling, anskaffning eller utkontraktering av informationssystem, ska identifiera krav på säkerhet, bl.a. avseende avveckling. Regeringen avser därför inte att vidta några särskilda åtgärder med anledning av rekommendation. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen vill inledningsvis framhålla att både under och efter granskning och har arbetat med att förbättra interna rutiner där bister har identifierats avseende avveckling av så väl statliga tillgångar som utrustning. har regeringen i sin styrning av fokuserat på att förbättra den strategiska styrningen likväl som ekonomistyrningen: –Statskontoret fick i uppdrag att analysera genomförandet av den organisation som sjösatte (Ju2016/08645). I uppdraget ingick att kartlägga och bedöma om ansvarsfördelningen, den interna styrningen och stödet till verksamheten motsvarade syftet med den nya organisationen. –För att förbättra ekonomistyrningen, med fokus på förbättrad prognoskapacitet fick () (Ju2017/04535) i uppdrag att analysera och bedöma ekonomiadministrativa processer och rutiner samt prognoser. – (Ju2017/08271) beslutades att en överdirektör skulle Skr. 2021/22:82 placeras på för att avlasta och utgöra ett viktigt stöd för generaldirektören i arbetet med att förbättra och effektivisera verk- –Statskontoret fick i uppdrag att följa upp organisation som gäller (Ju2019/01225). I uppdraget ingick att följa upp de förslag som Statskontoret lämnade i sin rapport . Regeringen bedömer att prognoserna sedan perioden för granskningen är mer träffsäkra och ändamålsenliga. Även budgetunderlag har utvecklats sedan de granskade åren och utgör i större utsträckning underlag för regeringens medelstilldelning. Därtill bedömer regeringen, i likhet med , att myndigheten nu har förbättrat både den strategiska och den ekonomiska styrningen och att myndigheten är bättre för eventuella framtida upp -eller nedgångar i verksamheten. I regeringens budgetproposition har föreslagna besparingar fördelats enligt en trappa om -2022, -2023, -2024 och -för att skapa en långsiktig planeringshorisont för myndigheten att fortsätta sin omställning. Regeringen fortsätter i regleringsbrevet att styra myndigheten mot att uppnå en högre effektivitet inom verksamheten. ska förkorta kötiderna för öppna ärenden och öka andelen beslut som fattas inom författningsstyrd tid. Därtill ska myndigheten förbättra sin tillgänglighet och service för de sökande och andra berörda. Myndigheten ska redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att förbättra tillgänglighet och service samt vilka resultat som har uppnåtts. Vidare ska myndigheten redovisa servicegraden i det fysiska mötet och de åtgärder som vidtagits för att förbättra service till enskilda som inte kan eller vill vara digitala. Regeringen kommer att fortsätta att följa myndighetens omställning och effektivering med en tät dialog och eftersträvar en långsiktig och förutsägbar styrning. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Att ställa om i en föränderlig omvärld –neddragningarna hos 2017–2020 är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-607-4 rir 2021:24 omslagets originalfoto: stjepic tryck: interntryckeri, 2021 EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN TILL RIK SDA GE N BESLUTA D : 2 0 2 1 - DN R: 3 . 1 - 2 0 2 0 - 0 7 9 2 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Att ställa om i en föränderlig omvärld –neddragningarna hos 2017–2020 har granskat omställningen hos 2017–2020. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, , och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektörerna och samt enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Övergripande revisionsfråga och avgränsningar En verksamhet där volymerna kan ändras snabbt Minskade anslag, krav på effektivisering och ändrade uppdrag En omställning, flera omställningsprocesser resultat och måluppfyllelse under omställningen 3.1Migrationsverket har endast nått mål för prövningsverksamheten i begränsad Omställningen har sannolikt haft negativ inverkan på produktiviteten har inte lyckats upprätthålla en enhetlig och god service 3.4Regeringens styrning har varit konsekvent, men budgetplaneringen för optimistisk 34 Personalneddragningarna har inte genomförts ändamålsenligt Omställningen har inneburit utmaningar för kompetensförsörjningen har tillgodosett behov av stöd avveckling av lokaler, anläggningstillgångar Lokalförsörjningen har i huvudsak varit ändamålsenlig under omställningen Flera observerade brister vid avveckling av anläggningstillgångar och lös egendom 5.3Ekonomistyrningsverket tillhandahåller vägledning, men inte alltid det som Omställningen har varit en stor utmaning för verksamheten Omställningen har påverkat kompetensförsörjningen negativt Risk för onödiga lokalkostnader har kunnat begränsas Bristande intern styrning och kontroll vid avveckling av statlig egendom återrapportering till regeringen –2020 Skattning av antal öppna asylärenden A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN har i takt med ett minskat mottagande av asylsökande och minskade anslag genomfört betydande neddragningar på verksamhet, personal, lokaler och tillgångar. har granskat om denna omställning –2020 har styrts och genomförts på ett ändamålsenligt sätt. Därigenom vill bidra till att erfarenheter och lärdomar från ett stort omställningsarbete tas tillvara inom statsförvaltningen. samlade bedömning är att omställning inte till fullo har genomförts på ett ändamålsenligt sätt. Genomförandet av nedläggning av asylboenden har i huvudsak fungerat, men personalneddragningarna samt avvecklingen av tillgångar och lös egendom har inte till alla delar genomförts effektivt med hänsyn till verksamhetens behov och hushållning med statens resurser. bedömer även att omställning har haft negativ inverkan på myndighetens förmåga att nå uppsatta mål. har inte nått uppsatta mål under omställningen har under hela den granskade perioden haft problem med att nå uppsatta mål. Det gäller främst mål för prövningsverksamheten samt mål om service och tillgänglighet. nådde inte något av målen för ökad produktivitet, vilket har bidragit till långsam avarbetning av äldre ärenden och långa handläggningstider. De genomsnittliga handläggningstiderna för asyl-, anknytnings- och medborgarskapsärenden har under hela den granskade perioden överskridit författningsstyrda tidsgränser. bedömer att både ledning och regeringen har överskattat myndighetens förmåga att öka produktiviteten under omställningen, och att produktivitetsökningen uteblivit delvis på grund av just de besparingar som motiverats utifrån förväntningar om framtida effektiviseringar. Under omställningen har fler medarbetare än vad förväntade sig sagt upp sig, vilket har haft negativ inverkan på kompetensförsörjningen. Utvecklingsprojekt, bland annat för att digitalisera hanteringen av asylärenden, kunde inte heller implementeras med anledning av omställningen. Därutöver har nya uppdrag och ny lagstiftning inom asylområdet troligen försvårat för att öka produktiviteten under omställningen. Myndighetsledningar och regeringen bör sträva efter att effektivisera statliga verksamheter. Erfarenheterna från omställning manar dock till försiktighet med att i förväg räkna hem resultaten av framtida effektiviseringar i samband med en större omställning. A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD Personalneddragningarna har inte genomförts ändamålsenligt har antalet anställda på minskat med en tredjedel. Neddragningen har delvis hanterats genom att visstidsanställningar har löpt ut. Men många sade också upp sig själva, även bland medarbetare som inte omfattades av övertalighet. lyfter vikten av transparens och öppenhet för att minska oron bland personalen och därmed kunna behålla nödvändig kompetens, men granskningen visar att myndigheten inledningsvis inte lyckades med det. har erbjudit ett omfattande stöd i olika arbetsgivarfrågor under omställningen. En utmaning i decentraliserade organisation har dock varit att uppnå en enhetlig syn på kompetensbehoven samt tolkningen av lagar och avtal.