prop · H903219 · 2022-04-07 00:00:00 — och framhåller att det måste accepteras att det inte går att eliminera varje risk och att överförsäkring är kostsamt. Regeringen anser att den nya bestämmelsen inte bör syfta till att eliminera risken för att samhället får svara för de kostnader som säkerheten ska täcka. Risken kan inte heller minimeras, eftersom det måste göras en avvägning mellan verksamhetsutövarens intresse att uppnå rimlig kostnad för ställande av säkerhet och statens intresse att undvika de kostnader som kan uppstå. Syftet med förslaget är i stället att väsentligt begränsa statens risk såsom utvecklats i Statens gruvliga risker. I avsnitt 4.8 föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hur säkerhetens storlek ska beräknas. Med stöd av bemyndigandet kan det meddelas föreskrifter om bl.a. konfidensnivå. I avsnitt 4.10 redogörs för andra faktorer och kostnader rörande beräkningen av säkerhetens storlek. 4.5Bestämmelser om säkerhet för täkter och för deponering av avfall Regeringens förslag: De nuvarande bestämmelserna om säkerhet för täkter och säkerhet för deponering av avfall ska inte vara tillämpliga för de delar av verksamheten som omfattas av den nya bestämmelsen om säkerhet vid utvinningsverksamhet. Bestämmelsen om skyldighet att ställa säkerhet i samband med tillstånd till täkt ska förtydligas så att det anges att tillstånd får ges endast om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet. Även bestämmelsen om skyldighet att ställa säkerhet i samband med tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall ska förtydligas så att det anges att tillståndet får ges endast om det förenas med en skyldighet att ställa säkerhet eller om verksamhetsutövaren vidtar någon annan lämplig åtgärd för sådant säkerställande. Promemorian Säkerheter vid hantering av utvinningsavfall innehåller inte något motsvarande förslag. Remissinstanserna tar inte upp förhållandet mellan den bestämmelse som föreslås och bestämmelserna om säkerhet för täktrespektive deponi- Som framgår i avsnitt 4.4 anser dock några remissinstanser att den nya bestämmelsen inte bör omfatta täktverksamhet. Skälen för regeringens förslag: I finns, förutom 16 kap. 3 §, särskilda bestämmelser om säkerhet som kan vara relevanta för För täktverksamheter finns ett obligatoriskt krav på säkerhet i 9 kap. 6 e § och för deponering av avfall finns ett obliga- toriskt krav i 15 kap. 35 §. Skälet till att det finns en skyldighet att ställa säkerhet i samband med tillstånd till täkt är behovet av skydd för naturmiljön. omfattande och förfulande sår i landskapet och naturmiljön och det är viktigt med krav på säkerhet så att markområdet kan efterbehandlas på ett acceptabelt sätt (prop. 2004/05:129 s. 77). Enligt rådets direktiv /31/EG av om deponering av avfall (deponidirektivet) ska medlemsstater vidta åtgärder för att den behöriga myndigheten inte ska utfärda tillstånd för deponering om inte sökanden har vidtagit lämpliga åtgärder i form av en säkerhet eller någon motsvarighet för att säkerställa iakttagande av de skyldigheter (inbegripet efterbehandlingsåtgärder) som åligger sökanden (artikel 8). om obligatorisk säkerhet för deponier har införts för att uppfylla deponi- direktivets krav (se prop. 2001/02:65 s. 66). Det nuvarande kravet på säkerhet för täkter bör inte gälla de delar av täktverksamheten som omfattas av den nya bestämmelse om säkerhet vid utvinningsverksamhet som föreslås i denna proposition. genom en särskild bestämmelse. På motsvarande sätt bör det obligatoriska kravet på säkerheter för tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall inte gälla de delar av verksamheten som omfattas av kravet i den nu föreslagna bestämmelsen om säkerhet vid utvinningsverksamhet. Skillnaden jämfört med nuvarande regelverk blir alltså att en verksam- hetsutövare, för de delar av en täktrespektive deponiverksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall, fortsätt- ningsvis kommer att ställa säkerhet enligt den nya bestämmelsen om säkerhet vid utvinningsverksamhet. För de delar av en gruvverksamhet som inte omfattas av krav på en avfallshanteringsplan kvarstår alltså möjligheten att ställa krav på säkerhet enligt 16 kap. 3 § . I den nuvarande bestämmelsen om säkerhet för täkter anges att tillstånd till täkt får ges endast om det för uppfyllandet av de villkor som ska gälla för tillståndet ställs säkerhet enligt 16 kap. 3 §. Staten, kommuner, regioner och kommunalförbund behöver dock inte ställa säkerhet. bestämmelsen om säkerhet för en verksamhet som omfattar deponering av avfall får tillstånd ges endast om verksamhetsutövaren för fullgörandet av de skyldigheter som gäller för deponeringsverksamheten ställer säkerhet enligt 16 kap. 3 § eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för sådant Lagrådet framhåller i sitt yttrande att regleringen har blivit felaktig genom utveckling i praxis, eftersom ställande av säkerhet numera sker i ett senare led (jfr NJA 2011 s. 296) och anser att bestämmelserna bör rättas till. Regeringen anser i likhet med Lagrådet att bestämmelserna bör ändras så att de inte ger sken av att säkerheten ställs i samband med att tillståndet ges, eftersom det i praktiken sker först därefter. Det bör därför Prop. 2021/22:219 anges i bestämmelserna att tillstånd får ges endast om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet eller om verksamhetsutövaren vid tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall vidtar någon annan lämplig åtgärd för säkerställandet. Regeringens förslag: ska få medge att en säkerhet vid utvinningsverksamhet ställs efter hand enligt en plan som innebär att säkerheten tillgodoser det aktuella Förslaget i promemorian Säkerheter vid hantering av utvinnings- avfall stämmer i allt väsentligt överens med regeringens. ändringar har gjorts. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Svemin och anser att det bör förtydligas i förslaget att en successiv avsättning av säkerheter ska möjliggöras och bör vara norm i det fall verksamhetsutövaren inte begär annat. Skälen för regeringens förslag: Enligt utvinningsavfallsdirektivet ska säkerhetens storlek regelbundet anpassas till den rehabiliteringsverksam- het som behöver genomföras på det område som påverkats av avfalls- anläggningen, såsom beskrivs i den avfallshanteringsplan som utarbetats i enlighet med artikel 5 och som krävs för det tillstånd som föreskrivs i artikel 7 (artikel 14.3). Det innebär att det måste finnas bestämmelser som säkerställer att säkerheten är tillräckligt stor och som ger en möjlighet att anpassa säkerhetens storlek . allmänna bestämmelsen om säkerhet i 16 kap. 3 § bör det därför vara möjligt att ställa en säkerhet successivt. Enligt 16 kap. 3 § kan en säkerhet ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet. förarbetena framgår att så bör kunna ske när förhållandena medger det 2006/07:95 s. 112). Som anges i avsnitt 4.4 ska säkerheten täcka flertalet kostnader som i regel uppkommer under en När en plan för en successiv säkerhet utarbetas för en utvinningsverksamhet behöver hänsyn tas till de kostnader som säkerheten ska täcka, och även delar av de eventuella framtida kostnaderna måste då anses ingå i ”det aktuella behovet”. saknar betydelse huruvida avhjälpandeåtgärderna, återställnings- och stängningsåtgärderna samt övervakningsåtgärder har påbörjats vid tid- punkten då säkerheten ställs. När det gäller önskemålet från Svemin och att utgångs- punkten bör vara att säkerheter avsätts successivt, konstaterar regeringen att gällande rätt i fråga om successiva säkerheter innebär att detta bör kunna bli aktuellt om tillståndsmyndigheten har bedömt att det är lämpligt och har föreskrivit det i ett villkor. Det bör framgå i bestämmelsen att frågan om successiv säkerhet prövas av tillståndsmyndigheten. verksamhetsutövaren visa att ett successivt säkerställande är tillräckligt 2021/22:219 utifrån behovet bör detta vara möjligt. Utvinningsavfallsdirektivet tillåter dock inte att framtida kostnader helt skjuts . Det bör beaktas att för stora delar av en utvinningsverksamhet är det olämpligt att ställa en successiv säkerhet. bör dock även för utvinningsverksamheter bedöma om en successiv säkerhet är lämplig och tillräcklig för att uppfylla de förpliktelser som följer av balken och de föreskrifter som meddelats med stöd av balken. En verksamhetsutövare kan vidare ansöka om ändring av villkor i tillstånd för att anpassa säkerhetens storlek till eventuella uppdateringar eller förändringar av avfallshanteringsplanen t.ex. om återställandeåtgärder sker löpande i verksamheten (16, 22 och 24 kap. , angående ändring och omprövning se vidare avsnitt 4.14). 4.7Bedömningen av om en säkerhet kan godtas Regeringens förslag: En säkerhet för utvinningsverksamhet ska godtas av tillståndsmyndigheten om den, ensam eller tillsammans med andra säkerheter, visas vara betryggande för sitt ändamål. Motsvarande tillägg som innebär att kravet på betryggande säkerhet kan uppfyllas genom att kombinera olika typer av säkerheter ska även göras i den allmänna bestämmelsen i om säkerhet vid tillstånd, godkännande eller dispens. Förslaget i promemorian Säkerheter vid hantering av utvinningsavfall stämmer delvis överens med regeringens. Enligt promemorians förslag ska säkerheten prövas av den myndighet som regeringen bestämmer om säkerheten avser tillstånd till gruvdrift eller gruvanläggning. Promemorian innehåller inget förslag till ändring av den allmänna bestämmelsen om säkerhet vid tillstånd, godkännande eller dispens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att alla frågor om prövning och beslut om säkerhetens storlek och form bör samlas till en myndighet för att skapa en effektiv beslutsprocess. bedömer att myndigheten är bäst lämpad att anförtros denna uppgift. ser problem med att alla säkerheter ska kunna godtas under förutsättning att de är betryggande för sitt ändamål och menar att en sådan bestämmelse i innebär att det på föreskriftsnivå inte kan bestämmas att endast vissa typer av säkerheter kan godtas. För att undvika att ordet betryggande feltolkas föreslår att det förtydligas att prövning av en säkerhets form innebär prövning av en säkerhets godtagbarhet (bedömning av kreditvärdighet) och ianspråktagande (juridiska och avtalsmässiga bedömningar). anser också att det av regleringen bör framgå till vem säkerheten ska ställas. framhåller att olika förfaranden för olika typer av miljöfarliga verksamheter som tillståndsmyndigheten har att pröva riskerar att leda till oklarheter, vilket inte är bra ur effektivitetshänseende. påpekar att om det inte finns någon begränsning av handlägg- Prop. 2021/22:219 ningstiden för prövningen av säkerheten så kommer det att medföra stora osäkerheter om när tillståndet kan tas i anspråk. Skälen för regeringens förslag bör pröva säkerhetens form Som beskrivs i avsnitt 4.3 innefattar processen om att ställa säkerhet i samband med tillstånd flera moment som avgörs i två steg. I det första steget avgörs om säkerhet ska ställas, säkerhetens storlek och om säkerheten kan ställas efter hand. I det andra steget avgörs vilken form av säkerhet som ska ställas och om säkerheten är betryggande. Det framgår av Statens gruvliga risker att ställda säkerheter för nuvarande gruvverksamheter uppgår till men att säkerheterna skulle behöva uppgå till om de ska bestämmas på en betryggande nivå. De höga beloppen gör att det finns skäl för en noggrann prövning även av säkerheternas form. I promemorian föreslås att bedömningen av säkerhetens form när det gäller gruvdrift och gruvanläggning ska göras av . Prövningen av en säkerhets form innebär, som anger, prövning av en säkerhets godtagbarhet (bedömning av kreditvärdighet) och ianspråktagande (juridiska och avtalsmässiga bedömningar). och anser att alla frågor om prövning av säkerhetens storlek och form bör samlas till en myndighet för att skapa en effektiv beslutsprocess. Regeringen delar bedömningen att det finns fördelar med att prövningen av storlek och form görs av samma myndighet. Som utvecklas i avsnitt 4.4 anser regeringen, till skillnad från , att säkerhetens storlek även i fortsättningen bör bestämmas av tillståndsmyndigheten. Därför bör även prövningen av säkerhetens form göras av tillståndsmyndigheten. Kompetens för ekonomisk analys bör i stället i vissa mål tillföras prövningen genom att mark- och miljödomstolen hämtar in yttrande från , både vid prövningen av hur stor säkerheten ska vara och vid prövningen av säkerhetens form (se avsnitt 4.11). Även säkerhetens form ska således alltjämt prövas av tillståndsmyndigheten enligt den tvåstegsprocess som beskrivs ovan (se även avsnitt 4.3). påpekar att det inte finns någon begränsning av handläggningstiden och att det kan medföra stora osäkerheter om när tillståndet kan tas i anspråk. Förslaget är nu att prövningen även i fortsättningen ska göras av tillståndsmyndigheten. Regeringen anser inte att det finns skäl att begränsa handläggningstiden för prövningen. Handläggningstiden kommer sannolikt, liksom , att bero på bedömningens komplexitet och kan förväntas vara längre för vissa former av säkerhet. Krav på att säkerheten ska vara betryggande Det bör införas ett generellt krav som innebär att en säkerhet ska godtas om den är betryggande för sitt ändamål. Eftersom säkerhet kan behöva ställas för stora belopp, vilket inte sällan är fallet vid gruvverksamhet, kan det finnas behov av att ställa flera olika typer av säkerheter. 2021/22:219 framgå att kravet på betryggande säkerhet kan uppfyllas genom att kombinera olika typer av säkerheter. Lagrådet anser att den formulering som föreslås i avsnitt 2.6 om successiv säkerhet också bör föras in i den allmänna bestämmelsen i om säkerhet vid tillstånd, godkännande eller dispens (16 kap. 3 §). Regeringen instämmer i detta, och menar att det även bör göras andra redaktionella ändringar i den bestämmelsen så att den överensstämmer med de bestämmelser som föreslås i denna proposition. I 16 kap. 3 § anges att en säkerhet ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. Bestämmelsen bör därför ändras så att det framgår att kravet på betryggande säkerhet kan uppfyllas genom att kombinera olika typer av säkerheter. Frågan om godtagbara former av säkerhet har behandlats utförligt i propositionen Ett utvidgat miljöansvar (prop. 2006/07:95 s. 107–109), som gällde ändringar i den allmänna bestämmelsen om säkerhet i 16 kap. 3 § . Regeringen bedömde då att alla gängse former av säkerheter på den finansiella marknaden kunde godtas under förutsättning att sökanden kan visa att den erbjudna säkerheten är tillräcklig och godtagbar för sitt ändamål. Ett skäl till att inte begränsa möjliga former av säkerhet var att ge utrymme för en större grad av flexibilitet. Regeringen bedömer att möjliga former av säkerheter inte bör begränsas i lagbestämmelsen utan att denna enbart bör ställa krav på att säkerheten ska vara betryggande. I avsnitt 4.8 föreslås att det ska införas ett bemyndigande som gör det möjligt att införa ytterligare föreskrifter om vad som krävs för att en säkerhet enligt den nya bestämmelsen ska kunna godtas. Med den utformning av bemyndigandet som föreslås ges utrymme att meddela föreskrifter som begränsar möjligheten att ställa säkerheter av viss form. anser även att det bör införas en bestämmelse om till vem en säkerhet ska ställas. Regeringen anser att detta bör övervägas i det fortsatta arbetet med förordningsändringar. framhåller att ordet betryggande vanligtvis används som ett samlingsbegrepp för att beskriva en säkerhets storlek och form och föreslår att uttrycket byts ut. Regeringen anser att den prövning av säkerheten som ska göras enligt bestämmelsen avser en bedömning av kreditvärdighet och av att säkerheten är möjlig att ta i anspråk. För att säkerheten ska kunna godtas måste det också kunna konstateras att storleken på säkerheten motsvarar det belopp som bestämts i villkor i tillståndet. Den myndighet som prövar om säkerheten ska godtas kan alltså inte godta en säkerhet som avser ett lägre belopp än det som har fastställts i tillståndet. Regeringen anser att det är en fördel att inte avvika alltför mycket från det språkbruk som används i 16 kap. 3 § och att det inte kan anses finnas en risk för missförstånd i detta avseende. 4.8Bemyndigande om att meddela föreskrifter om säkerheter för utvinningsverksamhet Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om säkerheter för utvinnings- verksamheter, i fråga om 1. hur säkerhetens storlek ska beräknas och vad underlaget för beräk- ningen av säkerhetens storlek ska innehålla, och 2. när och hur en säkerhet får tas i anspråk. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska också få meddela ytterligare föreskrifter om vad som krävs för att en säkerhet ska kunna godtas. Förslaget i promemorian Säkerheter vid hantering av utvinnings- avfall stämmer i allt väsentligt överens med regeringens. promemorians förslag får föreskrifter meddelas om vad som krävs för att en säkerhet ska kunna godtas. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att antalet möjliga former av säkerheter bör Det skulle leda till en ändamålsenlig hantering av statens ekonomiska risk, en effektiv beslutsprocess och minska risken för rättsliga Det bör därför framgå i att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om vilka säkerheter som kan godtas. Skälen för regeringens förslag: För att komma till rätta med de brister i systemet för ställande av säkerheter som har pekats på i gransknings- rapporten och i Statens gruvliga risker krävs ytterligare reglering både vad avser säkerhetens storlek och form men även kring frågor om ianspråk- tagande av säkerhet. Sådana mer detaljerade bestämmelser meddelas lämpligen på förordnings- eller föreskriftsnivå. det finns behov av föreskrifter om hur säkerhetens storlek ska beräknas, vad underlaget för beräkningen av säkerhetens storlek ska innehålla, vad som krävs för att en säkerhet ska kunna godtas och när och hur en säkerhet får tas i anspråk. Ett bemyndigande bör därför införas som möjliggör en Bestämmelser om t.ex. till vem en säkerhet ska ställas kan meddelas i form av verkställighetsföreskrifter. bedömer att promemorians förslag inte gör det möjligt att i föreskrifter på lägre nivå än lag ställa krav på säkerheternas Med förtydligandet att bemyndigandet även omfattar ”ytterligare” föreskrifter om vad som krävs för att en säkerhet ska kunna godtas bedömer regeringen att det är möjligt att meddela föreskrifter som begränsar säkerheternas form (se även avsnitt 4.7). 4.9Avfallshanteringsplanen ska ingå i en ansökan om tillstånd Regeringens förslag: En avfallshanteringsplan för utvinningsavfall ska ingå i en ansökan om tillstånd till en verksamhet som omfattas av krav på att ha en sådan avfallshanteringsplan. Förslaget i promemorian Säkerheter vid hantering av utvinningsavfall stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Svemin ställer sig positivt till att en avfallshanteringsplan ska biläggas en ansökan om tillstånd men avstyrker att avfallshanteringsplanen ska utgöra en processförutsättning och, om så är avsett med förslaget, att den därmed ska godkännas på samma sätt som miljökonsekvensbeskrivningen. Svemin framhåller att det kan bli en bedömningsfråga om vissa täkter omfattas av krav på avfallsplan och det kan bli en osäkerhet i processen. SBMI avstyrker förslaget i den del som avser att avfallshanteringsplanen ska utgöra en processförutsättning. Eftersom rättsläget är oklart så finns en betydande risk att ansökan avvisas och en rättsosäkerhet i samband med prövning av täkttillståndsansökan. avstyrker att avfallshanteringsplanen ska utgöra en process- förutsättning eftersom det finns uppenbara risker att avfallshanterings- planen då kommer att bli mer statisk och inte utgöra ett dynamiskt Det kan även bli en tvistefråga huruvida vissa täktverk- samheter omfattas av kravet på att upprätta en avfallshanteringsplan. anser att det bör införas ett krav på godkännande av avfallshanteringsplanens innehåll inom ramen för tillståndsprövningen. Det framgår av utvinningsavfallsdirektivet att medlemsstaterna ska besluta om förfaranden enligt vilka den behöriga myndigheten ska godkänna anser att det borde vara självklart att en avfallshanteringsplan ska ingå i en ansökan och att den ska granskas och godkännas innan tillstånd för start av verksamheten kan ges. anser också att staten borde ge uppdrag till en oberoende sak- kunnig myndighet att bedöma de tekniska delarna av avfallshanterings- anser även att det för dessa verksamheter bör finnas krav på en efterbehandlingsplan. framhåller att avfallshanteringsplanen vid en ansökan om till- stånd kommer att få betraktas som preliminär eller som ett förslag som kan behöva revideras beroende på utgången av tillståndsprövningen. inte att jämställa en avfallshanteringsplan med en miljökonsekvens- beskrivning som är en förutsättning för att tillstånd ska kunna meddelas. vill att det klargörs att avfallshanteringsplanen inte blir slutlig eller bindande genom tillståndet. Det är inte heller tydligt om det som sägs om avfallshanteringsplanen gäller allt eller bara de delar som utgör under- lag för beräkning av den ekonomiska säkerheten. framhåller att verksamhetsutövare bör ta fram en efterbehandlingsplan, dvs. en teknisk beskrivning av de åtgärder säker- heten ska täcka. Efterbehandlingsplanen bör prövas av i det län där verksamheten bedrivs och omarbetas . ändrat tillstånd bör mark- och miljödomstolen pröva efterbehandlings- Efterbehandlingsplanen bör ligga till grund för den kostnads- beräkning som i sin tur ligger till grund för beräkning av säkerhetens Skälen för regeringens förslag: Av utvinningsavfallsdirektivet fram- går att en ansökan om tillstånd ska omfatta en avfallshanteringsplan (artikel 7.2 c). I utvinningsavfallsförordningen anges att den som ansöker om tillstånd ska informera tillståndsmyndigheten om innehållet i avfallshanterings- planen (64 § 3). Verksamhetsutövaren ska se över avfallshanteringsplanen så snart det finns anledning till det och minst . Ändringar i planen ska anmälas till tillsynsmyndigheten (29 §). ska pröva om planen uppfyller kraven i förordningen om inte avfallshanteringsplanen har prövats inom ramen för en tillståndsprövning (28 §). och geologiska undersökning (SGU) påpekar i sin redovisning av regeringsuppdraget Förslag till strategi för hantering av gruvavfall (s. 35) att avfallshanteringsplanen har en oklar roll i tillståndsprövningen. Myndigheterna pekar på att det därmed finns en risk att avfallshanteringsplanens betydelse för arbetet med att förebygga uppkomst av avfall, minska miljöpåverkan samt öka återvinningen försvagas. För att avfallshanteringsplanen ska få den betydelse som avses i utvinningsavfallsdirektivet finns det enligt myndigheterna därför ett behov av att stärka och förtydliga dess roll. I promemorian föreslås att avfallshanteringsplanen ska ingå i en ansökan om tillstånd till en verksamhet som omfattas av krav på att ha en avfallshanteringsplan. Det anges i promemorian att avfallshanteringsplanen därigenom ska utgöra en processförutsättning. Svemin framhåller att det kan bli en bedömningsfråga om vissa täkter omfattas av krav på avfallsplan och att det kan bli en osäkerhet i processen. SBMI och anser att avfallshanteringsplanen inte ska utgöra en processförutsättning och framhåller att eftersom rättsläget är oklart när det gäller i vilken utsträckning avfall från täkter är utvinningsavfall så finns en risk för att ansökan avvisas.