prop · H903229 · 2022-04-19 00:00:00 — En ny bestämmelse om grundlagsskadestånd bör tas in i lag Regeringens bedömning: Enskildas möjlighet till ersättning från det allmänna på grund av överträdelser av grundläggande fri- och rättig- heter i 2 kap. regeringsformen bör lagregleras. En utgångspunkt bör vara att enskilda ska ha ett minst lika starkt skadeståndsrättsligt skydd vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen som vid överträdelser av . Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig, bl.a. Datainspektionen, Justitiekanslern, , ombudsmän och vid , är positiva till eller har inga invändningar mot kommitténs bedömning. vid är dock tveksam till om den föreslagna bestämmelsen kommer att stärka det skadestånds- rättsliga skyddet för rättigheterna i regeringsformen. Skälen för regeringens bedömning Enskilda kan få skadestånd vid överträdelser av regeringsformen i många fall men rättsläget är delvis oklart Som framgår av redogörelsen i avsnitt 4.2 finns , trots avsaknaden av en uttrycklig bestämmelse om grundlagsskadestånd, i många fall möjligheter för enskilda att få skadestånd från det allmänna vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen. Mot den bakgrunden skulle den praktiska effekten av att införa en bestämmelse om grundlagsskadestånd sannolikt bli förhållandevis begränsad. Det kan nämligen, som kommittén framför, hävdas att en bestämmelse om grundlagsskadestånd inte skulle få något större genomslag i rättstillämpningen, i vart fall om man ser till antalet fall där det allmänna kan antas bli skyldigt att betala skadestånd särskilt på grund av en sådan bestämmelse. Behovet av en bestämmelse om grundlagsskadestånd skulle därför kunna ifrågasättas (jfr Lagrådets yttrande när det gäller konventionsskadestånd, prop. 2017/18:7 s. 88–89). I enlighet med vad som utvecklas i det följande anser regeringen emellertid att en sådan bestämmelse har en inte minst principiell betydelse. Som framgår är rättsläget i fråga om enskildas rätt till skadestånd från det allmänna vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen komplicerat och svåröverskådligt. Även om 2 kap. regeringsformen och i stora delar är överlappande finns det skillnader mellan de båda rättighetskatalogerna. Den i praxis ofta åberopade rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid finns i båda regelverken men har ett delvis annorlunda utformat tillämpningsområde enligt regeringsformen än enligt , som vidare saknar en specifik bestämmelse om skydd för medborgarskapet. Konventionen saknar även ett uttryckligt skydd för näringsfriheten liksom ett förbud mot åsiktsregistrering. Regeringsformen ger vidare ett i några avseenden starkare skydd för föreningsfriheten. Å andra sidan saknar regeringsformen en särskild bestämmelse om rätt till respekt för privat- och familjeliv. Dessutom kan den närmare avgränsningen av vissa fri- och rättigheter, t.ex. egendomsskyddet, skilja sig åt. Eftersom många av de fri- och rättigheter som räknas upp i regeringsformen sällan eller aldrig har tillämpats i domstolarna är det dessutom svårt att dra några säkra slutsatser om under vilka förutsättningar grundlagsskadestånd skulle kunna tillerkännas i praxis vid överträdelser av andra rättigheter än skyddet för medborgarskapet (se avsnitt 4.2.3). I avsaknad av en uttrycklig bestämmelse om grundlagsskadestånd är den enskilde som vill begära skadestånd således hänvisad till att tolka ett invecklat och svåröverskådligt system av överlappande rättighetskataloger, olika ersättningsbestämmelser i skadeståndslagen och i annan ersättningsreglering samt domstolspraxis. Rättsläget innebär i praktiken att förutsebarheten för enskilda begränsas. En bestämmelse om grundlagsskadestånd bör införas i lag Regeringsformen är den grundlag som utgör fundamentet för demokratin och statsskicket i . har i regeringsformen, i bred politisk enighet, fastslagit de grundläggande spelreglerna för den svenska demokratin. Av portalparagrafen, 1 kap. 1 § andra stycket, framgår att den svenska folkstyrelsen bl.a. bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Genom att enskilda tillförsäkras vissa grundläggande fri- och rättigheter, såsom yttrandefrihet, informationsfrihet och mötesfrihet, värnas bl.a. den fria åsiktsbildningen. De grundläggande fri- och rättigheterna har således en helt central plats i det svenska statsskicket. Regeringsformen är vidare en reglering som från medborgarperspektivet kan framstå som i högre grad demokratiskt förankrad än konventionsrätten. Detta gäller även om har en särskild ställning i svensk rätt framför allt genom bestämmelsen i 2 kap. 19 § regeringsformen. Också i ljuset av att lagstiftaren har infört en bestämmelse om konventionsskadestånd för att på detta område klargöra rättsläget (prop. 2017/18:7 s. 53–54) framstår det därför som otillfredsställande att den enskilde som vill begära skadestånd på grund av en överträdelse av en grundläggande fri- och rättighet i regeringsformen torde ha svårt att skaffa sig en klar bild av sina möjligheter. råder det alltså en betydligt större osäkerhet om möjligheterna till skadestånd vid överträdelser av regeringsformen än vid Det innebär att skyddet för den enskildes fri- och rättigheter enligt regeringsformen i det avseendet kan sägas vara sämre och mer oklart än skyddet enligt konventionen. Regeringen anser, i likhet med kommittén och bl.a. , Juridiska fakultetsstyrelsen vid och tingsrätt, att detta är en ordning som på goda grunder kan ifrågasättas. Detta förhållande bör också ses i belysning av utvecklingen på det författningsrättsliga området som innebär att regeringsformens rättighetskatalog i högre utsträckning kommit att betraktas som en reglering som kan göras gällande av enskilda och inte enbart riktar sig till lagstiftaren (jfr Medborgarskapet I, p. Som kommittén framhåller finns det här även skäl att peka på den grundlagsreform som innebar att det s.k. uppenbarhetskravet i lagprövningsbestämmelserna togs bort (prop. 2009/10:80 s. 145–148) och utvecklingen i praxis som innebär att i vart fall de högsta domstolarna numera oftare tar stöd i regeringsformen i sina Regeringsformen bör mot den bakgrunden som utgångspunkt inte framstå som mindre användbar för samhällsmedborgarna än Genom en uttrycklig bestämmelse om grundlagsskadestånd skulle det bli tydligare att inte bara fri- och rättigheterna i utan också 2 kap. regeringsformen har ett konkret innehåll och är möjliga att genomdriva genom en talan om skadestånd. Till skillnad från Juridiska fakultetsnämnden vid delar regeringen kommitténs uppfattning att ett sådant tydliggörande skulle påverka rättighetsskyddet för enskilda i positiv riktning. anser regeringen att även effektivitets- och förut- sebarhetsskäl talar för lagstiftning snarare än att låta ett sådant klargörande ske genom en sannolikt tidskrävande rättsutveckling i domstolarna (jfr Lagrådets yttrande, prop. 2017/18:7 s. 88). Låt vara att en fortsatt rätts- utveckling kan förutses också om de föreslagna lagbestämmelserna införs. Som kommittén framhåller är det dessutom lämpligt att lagstiftaren tar ställning och ger domstolarna vägledning i en så viktig fråga som det allmännas ersättningsansvar för överträdelser av regeringsformens fri- och En bestämmelse om grundlagsskadestånd skulle vidare leda till att regeringsformen lyfts fram i rättstillämpningen och framträder tydligare i relation till . En möjlighet för enskilda att genomdriva de fri- och rättigheter som de är garanterade genom bindande normer i grundlag skapar ett rättsmedel som stärker rättighetsskyddets effektivitet och kan även bidra till att stärka legitimiteten i rättig- Som kommittén framhåller framstår en sådan utveckling som naturlig. Sammantaget framstår det alltså från flera utgångspunkter som naturligt att frågan om det allmännas skadeståndsrättsliga ansvar för överträdelser av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen En bestämmelse om grundlagsskadestånd bör därför föras in i En utgångspunkt för regleringen bör enligt regeringen vara att enskilda ska ha ett minst lika starkt och användbart skadeståndsrättsligt skydd vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen som vid överträdelser Utformningen av en bestämmelse om En reglering tas in i skadeståndslagen Regeringens förslag: En bestämmelse om grundlagsskadestånd tas in Regeringens bedömning: Bestämmelsen i skadeståndslagen bör ges en utformning som nära ansluter till bestämmelsen om konventions- Kommitténs förslag och bedömning överensstämmer med Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna har inga synpunkter på kommitténs förslag om i vilken lag en bestämmelse om grundlagsskadestånd ska tas in. Svenska avdelningen av Internationella anser dock att det även finns skäl att ta in en allmän bestämmelse om skadestånd i grundlag. Inga remissinstanser invänder mot instämmer uttryckligen i bedömningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Som regeringen konstaterar i avsnitt 5 är den oklarhet som gäller i fråga om möjligheten till skadestånd vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen otillfreds- Den skadeståndsrättsliga regleringen av rättighetsöverträdelser bör i möjligaste mån ges en sammanhängande och överblickbar utform- ning utan omotiverade skillnader mellan olika rättighetsöverträdelser. Som regeringen framhåller i det avsnittet bör regeringsformen inte framstå som mindre användbar för samhällsmedborgarna än . En naturlig utgångspunkt är därför att en bestämmelse om grundlags- skadestånd ska utgöra ett minst lika starkt och användbart skadestånds- rättsligt skydd som det som gäller vid överträdelser av Europakon- Som kommittén framhåller är det naturligt att vid utformningen av en bestämmelse om grundlagsskadestånd ta avstamp i hur det införda konventionsskadeståndet har reglerats. Kommittén föreslår att en bestäm- melse om grundlagsskadestånd ska tas in i skadeståndslagen. delar kommitténs bedömning. Praktiska och systematiska skäl talar för att en bestämmelse om grundlagsskadestånd bör tas in i skadeståndslagen. Till skillnad från Svenska avdelningen av Internationella anser regeringen således inte att det finns behov av kompletteringar i grundlag för att genomföra reformen. Det kan antas att en skadelidande som begär skadestånd på grund av att dennes fri- och rättigheter har överträtts kommer att åberopa både regeringsformen och . perspektiv finns det, som kommittén framhåller, i princip inte någon anledning till att den enskildes möjligheter till framgång med ett skade- ståndskrav ska bero på om han eller hon gör gällande att ett visst handlande eller en underlåtenhet att vidta åtgärder från det allmännas sida innebär en överträdelse av regeringsformen eller av . bestämmelserna om grundlagsskadestånd och konventionsskadestånd ges 2021/22:229 ett innehåll som sakligt skiljer sig åt i något mer väsentligt avseende, t.ex. i fråga om ersättningsgilla skador eller den ersättningsberättigade kretsen, kommer det att leda till effekter som kan vara svåra att förstå. En utgångspunkt vid utformningen av en bestämmelse om grundlagsskadestånd bör därför, precis som och Justitiekanslern är inne på, vara att förutsättningarna för enskilda att få skadestånd vid olika rättighetsöverträdelser är så enhetliga som möjligt. Som kommittén påpekar ger detta sannolikt bättre förutsättningar för en konsekvent och enhetlig rättstillämpning. Sammanfattningsvis anser regeringen därför att en bestämmelse om grundlagsskadestånd bör tas in i skadeståndslagen. Den bör utformas så att den nära ansluter till den befintliga bestämmelsen om konventionsskadestånd. Detta utgör en utgångspunkt för regeringens följande ställningstaganden. 6.2Ansvarsgrunden – överträdelser av 2 kap. regeringsformen Regeringens förslag: Överträdelser av en grundläggande fri- och rättighet i 2 kap. regeringsformen ska utgöra grunden för skadeståndsskyldighet. Regeringens bedömning: Det finns inte anledning att behandla fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen olika när det gäller rätten till ersättning och inte heller att undanta överträdelser genom normbeslut som en möjlig grund för skadeståndsskyldighet. Kommitténs förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig är positiva eller har inga invändningar mot kommitténs förslag och bedömning. Juridiska fakultetsstyrelsen vid och Justitiekanslern påpekar att den föreslagna regleringen är allmänt hållen, vilket de menar kan medföra tillämpningsproblem. Skälen för regeringens förslag och bedömning Överträdelser av 2 kap. regeringsformen utgör ansvarsgrunden En bestämmelse om grundlagsskadestånd bör i likhet med vad som gäller för konventionsskadestånd utformas utifrån ett rättighetsperspektiv. Det perspektivet bör prägla såväl utformningen av ansvarsgrunden som avgränsningen av ansvarets räckvidd. På motsvarande sätt som en överträdelse av utgör ansvarsgrunden vid konventionsskadestånd är det naturligt att en överträdelse av fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen utgör ansvarsgrunden vid grundlagsskadestånd. Att det har skett en sådan överträdelse bör således vara en förutsättning för rätten till grundlagsskadestånd. Regeringen återkommer nedan i detta avsnitt till frågan om efter vilka utgångspunkter prövningen av en rättighetsöverträdelse bör göras. Utifrån ett rättighetsperspektiv är det naturligt att, som kommittén före- Prop. 2021/22:229 slår, utforma ansvaret som ett strikt ansvar. På samma sätt som gäller vid överträdelser av bör det alltså inte krävas vårdslöshet på det allmännas sida för skadeståndsskyldighet. Typiskt sett är det den enskilde som måste åberopa och styrka de omständigheter som ligger till grund för anspråket. Utöver att det ska ha skett en överträdelse av 2 kap. regeringsformen gäller allmänna skade- ståndsrättsliga principer, bl.a. att det ska ha inträffat en skada, att det finns ett orsakssamband liksom krav på adekvat kausalitet (se avsnitt 4.2.1). Fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen bör inte behandlas olika när det gäller rätten till ersättning Som framgår av avsnitt 4.1.2 varierar fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen i stor utsträckning både vad gäller deras materiella inne- håll och hur starkt deras skydd är. Medan vissa rättigheter, som religions- friheten, är absoluta och kan inskränkas endast genom ändring i grundlag kan andra begränsas genom vanlig lag eller till och med genom lägre Det skulle kunna tala för att en åtskillnad bör göras även när det gäller möjligheten till ersättning vid överträdelser av olika fri- och Även det förhållandet att i Medborgarskapet I och II särskilt lyfter fram att skyddet för just medborgarskapet är en så central rättighet skulle kunna tala i samma riktning. konstaterar är det dock svårt att hitta en rationell gradering av regerings- formens olika rättigheter. En åtskillnad som bygger på regeringsformens uppdelning i absoluta och relativa fri- och rättigheter låter sig i och för sig Det är dock svårt att hitta några rationella skäl för att ett mer begränsat ansvar skulle gälla för överträdelser av en fundamental men relativ rättighet som yttrandefriheten än för överträdelser av t.ex. den absoluta rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid. Även om en viss fri- och rättighet kan framstå som särskilt central torde det, som kommittén påpekar, vara så att en överträdelses allvar i hög grad också beror på omständigheterna i det enskilda fallet. Sammantaget anser regeringen därför, i likhet med kommittén, att det inte är en ändamålsenlig lösning att göra skillnad mellan olika grund- läggande fri- och rättigheter när det gäller den principiella möjligheten till grundlagsskadestånd vid överträdelser som inkräktar på det skydd som enskilda garanteras i 2 kap. regeringsformen. Att det inte uttryckligen görs någon skillnad mellan fri- och rättigheterna i detta avseende betyder dock inte att det i rättstillämpningen inte kan tillmätas betydelse vilken grund- läggande fri- och rättighet som överträtts, t.ex. när det gäller bedömningen av vilka skadeverkningar som typiskt sett uppstår vid en överträdelse. Överträdelser genom normgivningsfel bör inte undantas Det skulle kunna ifrågasättas om inte s.k. normgivningsfel, dvs. trädelser som sker vid normgivning i t.ex. lagar eller förordningar, borde undantas från ansvaret för grundlagsskadestånd. En lag som inbegriper en överträdelse av en grundläggande fri- och rättighet skulle potentiellt kunna ge en i princip obegränsad krets av enskilda rätt till skadestånd, vilket skulle medföra ett både omfattande och svårförutsebart skadestånds- Mot ett sådant synsätt talar dock att det enligt svensk rätt anses 2021/22:229 gälla att skadestånd för ett felaktigt normbeslut som huvudregel förutsätter att beslutet har föranlett konkreta myndighetsåtgärder eller beslut som riktats direkt mot någon enskild med tillämpning av (se NJA 2010 s. 8 och prop. 2017/18:7 s. 56). Ett sådant krav torde innebära en väsentlig begränsning av hur omfattande skadeståndsansvaret för normgivningsfel kan bli. När det gäller ideell skada som uppkommer som en följd av en felaktig lag kan vidare det förhållandet att skadan drabbar ett stort antal personer i vissa fall anses innebära att skadan typiskt sett blir mindre för var och en av de drabbade (jfr Ds 2007:10 s. 33). Vidare är det en självklar allmän utgångspunkt att svensk lagstiftning är förenlig med grundlagen. Grundlagsstridiga lagar är tack vare en omsorgsfull lagberedning sällsynta. Det får antas att risken är liten för att eller regeringen beslutar lagar eller förordningar som innebär att de i 2 kap. regeringsformen garanterade fri- och rättigheterna inskränks på ett sätt som inte är förenligt med grundlagen. Även andra mer principiella invändningar kan göras mot att inkludera normgivningsfel av som grund för skadeståndsskyldighet. De inledande paragraferna i regeringsformen lägger fast principerna för den svenska folkstyrelsen. Bland annat slås fast att all offentlig makt utgår från folket, att den offentliga makten utövas under lagarna och att folkets främsta företrädare är , som stiftar lag (1 kap. 1 och 4 §§ regeringsformen). Det skulle kunna hävdas att det förhållandet att domstolarna inom ramen för en process om grundlagsskadestånd prövar frågor om bl.a. lagstiftningens förenlighet med grundlagen innebär en förskjutning av makt från den lagstiftande till den dömande makten. Någon principiell nyhet skulle detta emellertid inte handla om. Det allmänna kan bli skadeståndsskyldigt på grund av normbeslut genom det ansvar som följer av 3 kap. 2 § skadeståndslagen vid fel och försummelse vid myndighetsutövning (NJA 2001 s. 210, se även 3 kap 7 § angående de särskilda förutsättningar som gäller vid beslut av bl.a. och regeringen). Detsamma gäller enligt 3 kap. 4 § i fråga om konventionsskadestånd. Den prövning som ska göras när det gäller konventionsskadestånd korresponderar nämligen med den prövning som kan göra av om en svensk norm är förenlig med konventionen. Om det står klart att en lag är konventionsstridig kan det bli fråga om att döma ut skadestånd, under förutsättning att den konventionsstridiga har lett till konkreta åtgärder eller beslut som riktas direkt mot den skadelidande. Den i avsnitt 5 redovisade utgångspunkten för regleringen av grundlagsskadestånd talar för att en motsvarande prövning bör kunna ske vid en påstådd överträdelse av 2 kap. regeringsformen genom en föreskrift som antagits med stöd av 8 kap. regeringsformen när den lett till en myndighetsåtgärd som riktats direkt mot någon enskild. Det kan vidare konstateras att också lagprövningsbestämmelsen i 11 kap. 14 § regeringsformen innebär att en domstol kan pröva om t.ex. en viss lag står i strid med en bestämmelse i grundlag (se avsnitt 4.1.2). Sammantaget anser regeringen att det är svårt att se några principiella skäl som talar för att i detta avseende välja en annan lösning än den som valts för det införda konventionsskadeståndet. I likhet med kommittén anser regeringen således att normgivningsfel inte principiellt bör undantas från tillämpningsområdet för grundlagsskadestånd. Avslutningsvis kan det framhållas att det av lagprövningsbestämmel- Prop. 2021/22:229 serna i regeringsformen framgår att det organ som utför prövningen av om en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller en annan överordnad författning särskilt ska beakta att är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag (11 kap. 14 § och 12 kap. 10 §). Bestämmelsen tydliggör att lagprövningen ska ske med beaktande av grundsatserna om folksuveränitet och lagbundenhet (jfr prop. Regeringen delar kommitténs uppfattning att det bör vara naturligt också för en domstol som i ett skadeståndsmål prövar om en lag står i strid med 2 kap. regeringsformen att beakta den princip om försiktighet som brukar betonas i samband med lagprövning (KU 1978/79:39 s. 13). Bedömningen av vad som är en överträdelse görs enligt regeringsformen Vad som i det enskilda fallet utgör en rättighetsöverträdelse avgörs inte genom tillämpning av skadeståndslagen utan genom en bedömning enligt regeringsformen. Det ifrågasatta agerandet – handlande eller underlåtenhet – kommer att behöva prövas mot den aktuella rättigheten, så som den kommer till uttryck i 2 kap. regeringsformen. Som kommittén påpekar kan situationer då en prövning av om en överträdelse har skett eller inte aktualiseras i en mängd olika typsituationer, både hos myndigheter och i allmänna förvaltningsdomstolar och allmänna domstolar. Det är inte möjligt att ge någon mera detaljerad vägledning för prövningen av frågan om en rättighet har överträtts. Däremot finns det anledning att i det här sammanhanget påminna om några principer som får anses allmänt accepterade när det gäller tolkningen och tillämpningen av grundlagarna. Vid bedömningen av om en överträdelse har skett får man först och främst söka ledning i regeringsformens ordalydelse, förarbeten och i förekommande fall rättspraxis, särskilt från de högsta domstolarna. I de utredningsbetänkanden som låg till grund regeringsform uttalas att det naturliga är att grundlag ska tolkas enligt samma principer som gäller för lagtolkning i allmänhet (SOU 1963:17 s. 513 och SOU 1972:15 s. 319). I den rättsvetenskapliga litteraturen finns exempel på uttryck till stöd för uppfattningen att grundlag av legalitetsskäl ska tolkas mera strikt enligt ordalydelsen än vanlig lag. Det gäller särskilt regler som garanterar enskildas rättigheter. Även om betydelsen av förarbetsuttalanden för tolkningen av grundlag torde variera mellan olika delar av regeringsformen får det numera anses vara en allmän grundsats att en lagregel som ger den enskilde garantier i förhållande till det allmänna bör tolkas till den enskildes förmån (jfr prop. 1997/98:45 s. 561– 562 samt Lagrådets yttrande, del 2, s. 514–515 och prop. 2021/22:42 s. 10). Självklart får förarbetena till regeringsformen antas vara av stor betydelse, under förutsättning att de har stöd i grundlagstexten, men också förarbeten till annan lagstiftning som rör den fri- och rättighet som det är fråga om kan få betydelse vid tolkningen. Det kan t.ex. röra sig om överväganden i lagstiftning som begränsar någon av regeringsformens fri- och rättigheter (se prop. 2010/11:46 s. 16–20). Rättighetskatalogerna i regeringsformen, och EU:s rättighetsstadga är i stora delar likartat utformade. Det är därför naturligt att eller avgöranden om hur en viss rättighet ska förstås i viss mån också bör kunna bidra till att belysa fri- och 2021/22:229 rättigheterna i regeringsformen. Även andra rättsakter kan få betydelse vid tolkningen, t.ex. konvention om barnets rättigheter (), som anslutit sig till och som dessutom har inkorporerats i svensk rätt genom lagen (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter. efterlyser en utförligare redovisning av hur konventionen ska beaktas när det gäller möjligheterna till grundlagsskadestånd.