prop · H903127 · 2022-03-15 00:00:00 — Ändringsdirektivet ställer bland annat krav på att medlemsstaterna ska upprätta nationella centraliserade mekanismer, i form av centrala register eller centrala elektroniska datasöksystem, som gör det möjligt att skyndsamt identifiera innehavare av betal- och bankkonton samt bankfack. Direktivet är i huvudsak genomfört i svensk rätt genom lagen (2020:272) om konto- och värdefackssystem. Genom lagen om konto- och värdefackssystem får vissa myndigheter tillgång, genom direkt och omedelbar sökning, till uppgifter om innehavare av konton och värdefack på en teknisk plattform som tillhandahålls av . Sådan tillgång förutsätter att myndigheten enligt annan författning har rätt att begära att få ta del av uppgifterna. De myndigheter som omfattas av regleringen är , samt brottsbekämpande myndigheter. De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter i konto- och värdefackssystemet bygger på ändringsdirektivet men går utöver de minimikrav som direktivet ställer. Lagen ger nämligen dessa myndigheter rätt att söka i systemet i motsvarande mån som de haft rätt att begära att finansiella företag lämnar uppgifter om sina kunder vid utredningar om brott, beskattning och indrivning av skulder (vad som ibland benämns myndigheternas frågerätt). Uppgifter som är tillgängliga genom systemet Konto- och värdefackssystemet ger tillgång till uppgifter om innehavare av konton och värdefack hos institut. avses kreditinstitut och värdepappersbolag samt i viss utsträckning även utländska värdepappersföretag och kreditinstitut som driver verksamhet från filial i . När det gäller fysiska personer ger systemet tillgång till uppgifter om samtliga innehavares namn och person- eller samordningsnummer. Om sådant nummer saknas ska i stället födelsedatum finnas tillgängligt. Detta gäller i förekommande fall även motsvarande uppgifter för företrädare för en innehavare. När det gäller juridiska personer ger systemet, för samtliga innehavare av ett konto eller värdefack, tillgång till uppgifter om företagsnamn, särskilt företagsnamn och i förekommande fall organisationsnummer samt motsvarande uppgifter som gäller för fysiska personer om innehavares verkliga huvudmän och fullmaktshavare. I fråga om konton ger systemet tillgång till uppgifter om Iban-nummer (Account Number) eller, om sådant nummer saknas, annat nummer som identifierar kontot samt datum för kontots öppnande och avslutande. För värdefack ger systemet tillgång till uppgifter om hyresperiodens varaktighet. Dessa uppgifter är tillgängliga fram till dess att gått från det att tjänsten avslutades. Av ändringsdirektivet framgår att medlemsstaterna kan inkludera ytterligare uppgifter i de nationella systemen. har vid införandet av konto- och värdefackssystemet valt att inte inkludera några sådana uppgifter i systemet. Systemet omfattar alltså endast uppgifter om en fysisk eller juridisk persons innehav av ett visst bankkonto eller värdefack och ger inte tillgång till uppgifter om till exempel behållningen på ett bankkonto, transaktionshistorik eller liknande. Tillgång till konto- och värdefackssystemet för brottsbekämpning Det är endast (genom Finanspolisen i egenskap av FIU) och Säkerhetspolisen som enligt 3 § 1 lagen om konto- och värdefackssystem har tillgång till uppgifter genom systemet för underrättelseverksamhet. Tillgången är begränsad till utredningar om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Tillgången motsvarar den uppgiftsskyldighet som finns i 4 kap. 6 § penningtvättslagen. Enligt den bestämmelsen är verksamhetsutövare och den som bedriver eller har bedrivit penninginsamling för humanitärt, välgörande, kulturellt eller något annat allmännyttigt ändamål skyldiga att, på begäran och utan dröjsmål, till och Säkerhetspolisen lämna alla uppgifter som behövs för en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism. När det gäller förundersökningar är det undersökningsledare som enligt 3 § 2 lagen om konto- och värdefackssystem har tillgång till uppgifter genom systemet. Det är alltså de myndigheter som har rätt att bedriva förundersökning som kan få tillgång till systemet för detta ändamål, det vill säga , , , , och . lagen om konto- och värdefackssystem påpekas dock att den Prop. 2021/22:127 omständigheten att det är förundersökningsledaren som har rätt att besluta om sökning i systemet inte hindrar att till exempel den som biträder förundersökningsledaren kan vara den som verkställer beslutet och gör sökningarna. Det innebär exempelvis att , som inte självständigt kan bedriva en förundersökning, kan verkställa en åklagares beslut om att göra sökningar i systemet, om det behövs i en utredning om brott där biträder åklagaren i förundersökningen (prop. 2019/20:83 s. 45). Av 3 § 3 lagen om konto- och värdefackssystem framgår vidare att åklagare ska få tillgång till uppgifter genom systemet i ett ärende om rättslig hjälp i brottmål, på framställning av en annan stat eller en mellanfolklig domstol, eller i ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder. Tillgången till systemet för undersökningsledare och åklagare motsvarar frågerätten enligt 1 kap. 11 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse samt 1 kap. 12 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Närmare om konto- och värdefackssystemet är systemansvarig myndighet för konto- och värdefackssystemet. Systemet har utformats som ett så kallat datasöksystem, det vill säga en teknisk plattform som enbart förmedlar frågor och svar mellan anslutna myndigheter (, och brottsbekämpande myndigheter) och institut med hjälp av elektroniska gränssnitt. Det innebär att uppgifterna inte samlas och lagras på samma sätt som i ett register, dit uppgifter lämnas med vissa intervaller. I stället görs uppgifterna tillgängliga av sökningar och förmedlas med stöd av systemet. Den frågeställande myndigheten får genom sitt eget gränssnitt endast tillgång till de specifikt efterfrågade uppgifterna. 5Direktivet om finansiell information – syfte och huvudsakligt innehåll Direktivet om finansiell information syftar till att underlätta brottsbekämpande myndigheters åtkomst till finansiell information för att förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra allvarliga brott. Direktivet syftar även till att underlätta samarbetet mellan medlemsstaternas FIU och att öka deras tillgång till information. Direktivet om finansiell information kan delas in i två huvudsakliga delar. Den första delen innehåller bestämmelser som syftar till att utöka tillgången till de nationella centraliserade bankkontoregister som gör det möjligt att skyndsamt identifiera innehavare av betal- och bankkonton samt bankfack, det vill säga för del konto- och värdefackssystemet som har inrättats i enlighet med lagen om konto- och värdefackssystem. Den andra delen av direktivet innehåller bestämmelser 2021/22:127 om ett ökat informationsutbyte mellan behöriga myndigheter och FIU såväl inom som mellan medlemsstaterna. Utökad tillgång till konto- och värdefackssystemet Enligt direktivet om finansiell information ska medlemsstaterna, bland de myndigheter som är behöriga att förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra brott, utse de behöriga myndigheter som ska få åtkomst till och söka i dess nationella centraliserade bankkontoregister. Som nämnts innebär detta för del att de utpekade myndigheterna ska ges åtkomst till och möjlighet att söka i konto- och värdefackssystemet. Vidare anger direktivet att i vart fall de myndigheter som har utsetts till kontor för återvinning av tillgångar (Asset Recovery Offices, ofta förkortat till ) i enlighet med rådets beslut /845/RIF av om samarbete mellan medlemsstaternas kontor för återvinning av tillgångar när det gäller att spåra och identifiera eller annan egendom som härrör från brott, ska utses till behöriga myndigheter. Enligt direktivet om finansiell information ska de brottsbekämpande myndigheterna ges tillgång till uppgifter genom konto- och värdefackssystemet när det är nödvändigt för myndigheternas verksamhet att förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra allvarliga brott eller att stödja en brottsutredning som rör ett allvarligt brott. Med allvarliga brott avses i direktivet sådan brottslighet som anges i bilaga I till och rådets förordning (EU) 2016/794 av om Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol) och om ersättande och upphävande av rådets beslut /371/RIF, 2009/934/RIF, 2009/935/RIF, 2009/936/RIF och 2009/968/RIF (Europolförordningen). De former av allvarlig brottslighet som omfattas av direktivet är därmed – brottslighet som har samband med nukleära och radioaktiva ämnen – handel med stulna fordon – mord och grov misshandel – olaglig handel med mänskliga organ och vävnader – människorov, olaga frihetsberövande och tagande av gisslan – rasism och främlingsfientlighet – rån och grov stöld – olaglig handel med kulturföremål, inbegripet antikviteter och konstverk – svindleri och bedrägeri – brott mot unionens finansiella intressen – insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan – beskyddarverksamhet och utpressning – förfalskning och piratkopiering – förfalskning av administrativa dokumentet och handel med sådana förfalskningar – penningförfalskning och förfalskning av betalningsmedel –olaglig handel med vapen, ammunition och sprängämnen –olaglig handel med hotade djurarter –olaglig handel med hotade växtarter och växtsorter –miljöbrott, däribland förorening från fartyg –olaglig handel med hormonpreparat och andra tillväxtsubstanser –sexuella övergrepp och sexuellt utnyttjande, inbegripet material med övergrepp mot barn och kontaktsökning med barn i sexuellt syfte –folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Utökat utbyte av finansiell information och analys Direktivet om finansiell information innehåller även bestämmelser som syftar till att utöka informationsutbytet mellan behöriga myndigheter och FIU. Enligt direktivet ska medlemsstaterna, bland de myndigheter som är behöriga att förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra brott, utse de behöriga myndigheter som ska kunna begära och ta emot finansiell information eller finansiella analyser från FIU. Med finansiell information avses all slags information eller data, som data om finansiella tillgångar, överföringar av medel eller finansiella affärsrelationer, som redan innehas av FIU för att förebygga, upptäcka och effektivt bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Med finansiell analys avses resultaten av operativa och strategiska analyser som redan har utförts av FIU när de fullgör sina uppgifter i enlighet med fjärde penningtvättsdirektivet. Medlemsstaterna ska säkerställa att dess FIU samarbetar med de utsedda behöriga myndigheterna och med nödvändig skyndsamhet kan besvara en begäran från de utsedda myndigheterna om finansiell information eller finansiell analys. Vidare ska de behöriga myndigheterna under vissa förutsättningar kunna utbyta denna information med behöriga myndigheter i andra medlemsländer. Direktivet om finansiell information innehåller också ett krav på att utsedda behöriga myndigheter ska vara skyldiga att besvara en begäran från FIU om brottsbekämpningsrelaterad information. Medlemsstaterna ska även säkerställa att deras FIU har rätt att utbyta finansiell information eller finansiell analys med andra medlemsstaters FIU. Dessutom finns bestämmelser om utlämnande av information till Europol. Slutligen innehåller direktivet om finansiell information viss reglering avseende personuppgiftsbehandling, statistik och utvärdering. 6Utökad tillgång till uppgifter i konto- och värdefackssystemet Tillgång under förundersökning eller för att besvara en begäran från Europol Regeringens förslag: , , , , och åklagarmyndigheter ska ha rätt att ta del av uppgifter genom konto- och värdefackssystemet om uppgifterna behövs i en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål eller för att besvara en begäran från Europol. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och tillstyrker ser positivt på att möjligheterna att söka i konto- och värdefackssystemet utökas. och är också positiva till den nya regleringen, men förordar att bestämmelsen utformas så att tillgången till konto- och värdefacksystemet även fortsatt ges till åklagare, inte till myndigheterna. Säkerhetspolisen tillstyrker att myndigheten får tillgång till konto- och värdefackssystemet i en förundersökning i brottmål, men ifrågasätter behovet av och lämpligheten i att myndigheten ges tillgång till uppgifter i konto- och värdefacksystemet för att kunna besvara en begäran från Europol. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 3.1 i direktivet om finansiell information ska varje medlemsstat, bland de myndigheter som är behöriga att förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra brott, utse de behöriga myndigheter som har befogenhet att få åtkomst till och söka i dess nationella centraliserade bankkontoregister, det vill säga i fall konto- och värdefackssystemet. Av artikel 4.1 framgår vidare att de myndigheter som har utsetts ska ges befogenhet att få åtkomst till och söka i uppgifter om bankkonton när detta är nödvändigt för fullgörandet av deras uppgifter i syfte att förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra allvarliga brott. Detsamma gäller när en sådan åtkomst är nödvändig i syfte att stödja en brottsutredning avseende ett sådant brott. Som framhålls i skäl 12 i direktivet finns ofta en gränsöverskridande dimension vid allvarliga brott vilket motiverar att de behöriga myndigheterna enligt artikel 11 ska ha rätt att själva eller genom den nationella Europolenheten besvara en begäran avseende uppgifter om bankkonton som gjorts av Europol. Med uppgifter om bankkonton avses vissa i artikel 2.7 preciserade uppgifter som finns i konto- och värdefackssystemet. Artikel 7.6 och 7.7 i Europolförordningen är därtill tillämpliga vid ett sådant utlämnande av uppgifter. Det innebär att tillhandahållandet av en sådan uppgift sker i enlighet med den generella skyldigheten som varje medlemsstat har att, via sin nationella enhet, ge Europol nödvändig information, med de undantag från skyldigheten som följer av Europolförordningen. Tillgången till uppgifter för brottsbekämpande myndigheter bör även i fortsättningen regleras i lagen om konto- och värdefackssystem De befintliga bestämmelserna om konto- och värdefackssystemet har samlats i en egen lag. För att bibehålla ett sammanhållet regelverk för systemet är det lämpligt att i den lagen ta in även de nya bestämmelser om tillgång som behövs för att genomföra direktivet om finansiell information. I likhet med vad som föreslås i promemorian anser regeringen därför att det bör införas en paragraf i lagen som reglerar brottsbekämpande myndigheters tillgång till och sökningar i systemet. Det behöver också, så som framhålls i promemorian, göras vissa redaktionella ändringar i befintliga bestämmelser för att samla de brottsbekämpande myndigheternas reglering i en paragraf. Vilka myndigheter bör få tillgång till uppgifter under en förundersökning? De svenska brottsbekämpande myndigheter som kan utses enligt artikel 3.1är , Säkerhetspolisen, åklagarmyndigheter, , och . Alla dessa myndigheter bedriver sådan brottsbekämpande verksamhet som skulle kunna ha nytta av sökmöjligheter i konto- och värdefackssystemet. Uppgifter från institut om deras kunder är ofta av stor betydelse för utredningar om brottslighet, särskilt om ekonomisk brottslighet. Det är ofta av stort värde att snabbt kunna koppla ett konto till en viss innehavare så att utredningen kan drivas vidare utifrån den informationen. Brottsbekämpande myndigheter har därför frågerätt avseende uppgifter om bland annat innehavare av konto och värdefack under vissa förutsättningar, exempelvis om det begärs av undersökningsledare under förundersökning i brottmål eller om det begärs av åklagare i ett ärende om rättslig hjälp i brottmål (1 kap. 11 § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 1 kap. 12 § lagen om värdepappersmarknaden). Som framgår av avsnitt 4.2 har undersökningsledare enligt 3 § 2 lagen om konto- och värdefackssystem redan tillgång till uppgifter genom systemet när det gäller förundersökningar, i den mån som de enligt annan författning har rätt att begära att få ta del av uppgifterna. Det innefattar alltså de myndigheter som har rätt att bedriva förundersökning, det vill säga , , , , och . Även brottsutredare vid kan ges åtkomst till systemet för att biträda en undersökningsledare vid en annan myndighet (prop. 2019/20:83 s. 45). Samtliga nu nämnda myndigheter har ett fortsatt behov av att söka och ta del av uppgifter i konto- och värdefackssystemet. Att underlätta användningen av finansiell information för att exempelvis utreda eller lagföra allvarliga brott är ett av de centrala syftena med direktivet om finansiell information (jfr artikel 1 i direktivet). Regeringen instämmer därför i den bedömning som görs i promemorian att det är proportionerligt att samtliga dessa myndigheter utses till behöriga myndigheter. Regeringen instämmer vidare i den bedömning som görs i promemorian att den nya bestämmelsen bör formuleras så att den, i stället för att ange att undersökningsledare har rätt till åtkomst till konto- och värdefackssystemet, anger de myndigheter som ska ha åtkomst till systemet. På sådant sätt framgår det tydligare vilka behöriga myndigheter som har utsetts i enlighet med artikel 3.1 i direktivet. Bland annat förordar att bestämmelsen utformas så att tillgången till konto- och värdefackssystemet även fortsatt ges till åklagare, inte till myndigheten. När det gäller reglering av åtkomst till register eller databaser är det dock ovanligt att sökmöjligheter ges till en viss funktion i stället för till en ansvarig myndighet. 2021/22:127 tekniken ofta i förundersökningsregelverket för att peka ut vem som har rätt att fatta beslut om olika åtgärder, inte minst vid straffprocessuella tvångsmedel. Även om en sådan utformning som bland annat förordar kan ha sina fördelar, anser regeringen att det –i konsekvens med uppräkningen av övriga myndigheter och med hur åtkomst till register eller databaser vanligtvis regleras – bör anges att en åklagarmyndighet har tillgång till uppgifterna. Det motsvarar hur tillgången till uppgifter har reglerats i till exempel 6 kap. 22 § 2 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och 6 § lagen (1998:620) om belastningsregister. Därigenom omfattas åklagare vid både och . Någon skillnad i sak uppkommer inte genom den valda formuleringen, då det i praktiken är åklagare som kommer att kunna utöva rätten att söka i systemet. Mot den bakgrunden bör en åklagarmyndighet också anges i stället för åklagare när det gäller sådana uppgifter som behövs i ett ärende om rättslig hjälp i brottmål, på framställning av en annan stat eller en mellanfolklig domstol, eller i ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder. Regeringen anser vidare, i likhet med vad som anges i promemorian, att det inte är lämpligt att i den nu föreslagna paragrafen behålla kravet i 3 § första stycket lagen om konto- och värdefackssystem som innebär att myndigheterna måste ha rätt att begära att få ta del av uppgifterna enligt någon annan författning. Om motsvarande krav ställdes i den nu föreslagna paragrafen skulle respektive uppgiftsskyldighet i lagen om bank- och finansieringsrörelse, lagen om värdepappersmarknaden och övriga rörelselagar behöva ändras och utökas. Det är inte en lämplig lösning att genomföra direktivet om finansiell information genom att generellt utöka uppgiftsskyldigheten i de olika rörelselagarna. I stället bör det uttryckligen anges i lagen om konto- och värdefackssystem att myndigheterna har rätt att ta del av uppgifter genom systemet. Genom att regleringen samlas i en sådan ny heltäckande bestämmelse behöver inte heller det lagliga stödet för tillgången sökas i andra författningar. Den risk för otydlighet som kan uppstå vid hänvisning till andra regelverk undanröjs också om myndigheternas lagstöd för sökningar i systemet regleras direkt i lagen om konto- och värdefackssystem. Att instituten är skyldiga att göra vissa uppgifter direkt och tillgängliga för sökning i systemet framgår redan av 2 § andra stycket lagen om konto- och värdefackssystem. Av lagtexten bör även framgå att det är en förutsättning för en sökning i konto- och värdefackssystemet för förundersökningsändamål att uppgifterna behövs i den aktuella utredningen. Det bör även ges tillgång för att besvara en begäran från Europol Det framgår av artikel 11 i direktivet om finansiell information att de behöriga myndigheterna ska ges rätt att, själva eller genom den nationella Europolenheten, besvara en begäran avseende uppgifter om bankkonton som gjorts av Europol. De brottsbekämpande myndigheter som enligt förslaget ska ges åtkomst till och möjlighet att söka i konto- och värdefackssystemet är , , , , , och Säkerhetspolisen ifrågasätter behovet av och lämpligheten i Prop. 2021/22:127 att myndigheten ges tillgång till uppgifter i konto- och värdefackssystemet för att kunna besvara en begäran från Europol och framför att det är , i egenskap av nationella Europolenhet, som bör genomföra sådana sökningar oavsett om en begäran från Europol inkommer till eller till Säkerhetspolisen. För att tydligt genomföra kravet i artikel 11 i direktivet anser regeringen dock att samtliga av de ovan angivna myndigheterna bör ges möjlighet att genomföra sådana sökningar. I många fall torde dock, som också anförs i promemorian, begäran ställas till . Den föreslagna regleringen innebär inte heller i sig att exempelvis Säkerhetspolisen blir skyldig att besvara en begäran, utan endast att myndigheten ges en möjlighet att söka efter de uppgifter som behövs för att besvara en begäran. När en behörig brottsbekämpande myndighet får en begäran om uppgifter om bankkonton från Europol, ska myndigheten också göra en prövning av om uppgifterna ska lämnas ut. Tillgång i underrättelseverksamhet och verksamhet som kontor för återvinning av Regeringens förslag: , , och ska ha rätt att ta del av uppgifter genom konto- och värdefackssystemet om uppgifterna behövs i verksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka sådan allvarlig brottslighet som anges i bilaga I till Europolförordningen. och ska ha rätt att ta del av uppgifter genom konto- och värdefackssystemet om uppgifterna behövs i deras verksamhet som kontor för återvinning av tillgångar. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag anger i stället att rätt att ta del av uppgifter ska föreligga när det behövs i verksamhet för att förebygga, upptäcka eller utreda viss allvarlig brottslighet. Remissinstanserna: framhåller att möjligheterna att upptäcka allvarlig brottslighet i ett tidigt skede kan öka genom att fler myndigheter får tillgång till systemet i sin underrättelse- verksamhet samt att spårandet och återförandet av brottsutbyte kan underlättas och effektiviseras genom att de svenska kontoren för återvinning får sådan tillgång, men anger att det kan bli gränsdragningsproblem kring vad som utgör allvarliga brott. Säkerhetspolisen, och tillstyrker förslaget. anför vidare att informationen kommer att ge en större genomslagskraft för underrättelseverksamhetens operativa förmåga att förebygga, förhindra och upptäcka misstänkt brottslig verksamhet än om tillgången är begränsad som . myndigheten har behov av att kunna få ta del av uppgifterna för revision och annan kontrollverksamhet. kan anses tillräckligt att myndighetens rätt att ta del av informationen ska 2021/22:127 grunda sig på ett nära samarbete med och framhåller att det är ytterst angeläget att myndighetens verksamhet som syftar till att förebygga och upptäcka sådan brottslighet får åtkomst till konto- och värdefackssystemet. anser att det vore önskvärt om det utvecklades vilka brott inom svensk rätt som anses omfattas av Europolförordningen.