prop · H903229 · 2022-04-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:229 Grundlagsskadestånd – ett rättighetsskydd för Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att det i skadeståndslagen införs en möjlighet till skadestånd från stat och kommun vid överträdelser av grundläggande fri- och rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen. Sådant skadestånd ska enligt förslaget dock betalas endast i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen. Genom förslaget lyfts regeringsformen fram i rättstillämpningen och rättsläget tydliggörs i fråga om skadestånd vid överträdelser av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen. Därigenom stärks skyddet för enskildas fri- och rättigheter. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207)............... Ärendet och dess beredning .............................................................. Grundläggande fri- och rättigheter ..................................... 4.2Det allmännas skadeståndsansvar för överträdelser av fri- och rättigheter........................................................ Ersättningsregler i annan lagstiftning .............. Högsta domstolens praxis................................ En ny bestämmelse om grundlagsskadestånd bör tas in i lag.......... Utformningen av en bestämmelse om grundlagsskadestånd........... En reglering tas in i skadeståndslagen .............................. 6.2Ansvarsgrunden – överträdelser av 2 kap. 6.3Staten och kommunerna kan bli skyldiga att betala 6.4Skadestånd ska bara betalas i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra en överträdelse ...................... 6.5Ersättningsgilla skadetyper och principerna för ersättningens bestämmande ska följa vad som gäller Vilka ska kunna få grundlagsskadestånd? Några särskilda frågor..................................................................... Allmän domstol prövar en talan ....................................... Fördelning av rättegångskostnader................................... Taleförbudet bör inte gälla grundlagsskadestånd ............. 7.5En fordran på skadestånd för ideell skada ska kunna Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Grundlagsskadestånd – ett rättighetsskydd för enskilda (SOU 2020:44) ................................................... Lagförslaget i betänkandet Grundlagsskadestånd – ett rättighetsskydd för enskilda (SOU 2020:44) ............... Förteckning över remissinstanserna (SOU 2020:44)........ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 2021/22:229 1 antar regeringens förslag till lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207). Förslag till lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207) Härigenom föreskrivs att 3 kap. 4 § skadeståndslagen (1972:207)1 ska ha följande lydelse. Lydelse enligt propositionen Stärkt Föreslagen lydelse rätt till skadestånd för brottsoffer 2021/22:198) Staten eller en kommun ska ersätta 1. personskada, sakskada, 1. personskada, grund av att någon kränks på sätt grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § och skada som anges i 2 kap. 3 § och skada som ersätts enligt 2 kap. 3 a §, om som ersätts enligt 2 kap. 3 a §, om skadan uppkommit till följd av att skadan uppkommit till följd av att den skadelidandes rättigheter enligt angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har överträtts från statens skydd för de mänskliga rättighet- eller kommunens sida, och erna och de grundläggande fri- heterna har överträtts från statens eller kommunens sida, och 2. annan ideell skada som upp- 2. annan ideell skada som upp- kommit till följd av en sådan rättig- kommit till följd av en sådan över- Skadestånd enligt första stycket ska betalas endast i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen. Denna lag träder i kraft . 1Lagen omtryckt 2001:732. 2 Senaste lydelse 2018:23. 3Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att analysera vilken rätt till ersättning som finns enligt gällande rätt vid överträdelser av grundläggande fri- och rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen och överväga om rätten till ersättning från det allmänna för skada som orsakats vid överträdelser av bestämmelserna i regeringsformens andra kapitel borde utvidgas. Uppdraget gavs mot bakgrund av praxisutvecklingen på området och med beaktande av ett tillkännagivande av om att utreda frågan (bet. 2015/16:KU15 punkt 15, rskr. 2015/16:192). Kommittén, som antog namnet Kommittén om grundlagsskadestånd (Ju 2018:09), överlämnade betänkandet Grundlagsskadestånd – ett rättighetsskydd för enskilda (SOU 2020:44). En sammanfattning av kommitténs förslag finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (Ju2020/02922). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 6.2, 6.4 och 8. 4.1Grundläggande fri- och rättigheter Tanken att den enskilde har vissa grundläggande fri- och rättigheter som behöver skyddas mot staten har funnits . Så tidigt som ingick brittiska stormän och kungen ett avtal – – som skulle skydda undersåtarna från maktmissbruk från kungen. antog det engelska parlamentet rättighetsurkunden . Ungefär , under den , antog den franska nationalförsamlingen en deklaration om de mänskliga och medborgerliga rättigheterna. Den moderna utvecklingen på fri- och rättighetsområdet har i hög grad präglats av internationellt samarbete. Genom olika folkrättsligt bindande konventioner har ett stort antal av världens stater på ett internationellt plan åtagit sig ett långtgående ansvar att skydda mänskliga rättigheter. Här kan särskilt framhållas första bindande konventionen på området, Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter som undertecknades 1966. Den har sitt ursprung i den politiska process som efter ledde fram till grundandet av Prop. 2021/22:229 och antagandet av allmänna förklaring om mänskliga rättigheter. I finns den övergripande fri- och rättighetsregleringen på konstitutionell nivå framför allt i 2 kap. regeringsformen. Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter har dock med tiden kommit att bli alltmer komplext och regleras även på annat håll. De tre huvudsakliga och generella delarna i detta system utgörs av de normhierarkiskt överordnade bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga) samt rättighetsregleringen i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Konventionen har en slags mellanställning i konstitutionellt hänseende genom regeringsformens förbud mot föreskrifter som meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen (2 kap. 19 §). Dessa regelverk har i fråga om många fri- och rättigheter ett likartat innehåll och överlappar därmed varandra i stora delar även om det också finns betydelsefulla skillnader. Tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt i tekniska upptagningar ges ett särskilt grundlagsskydd genom tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (2 kap. 1 § andra stycket regeringsformen). 4.1.1Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga och EU:s rättighetsstadga utgör viktiga och integrerade delar av rättighetsskyddet i . ratificerades av 1952 och gäller som lag här i landet (lagen [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). som konventionen inkorporerades infördes i regeringsformen även en normgivningsbestämmelse som innebär att ingen lag eller annan föreskrift får meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen (2 kap. 19 §). EU:s rättighetsstadga är rättsligt bindande och har genom det s.k. Lissabonfördraget samma rättsliga status som EU- fördragen (se artikel 6.1 i fördraget om Europeiska unionen). Inom sitt tillämpningsområde ska stadgan ges företräde framför svensk rätt (jfr prop. 2007/08:168 s. 73–74 och 76–91). De stater som anslutit sig till åtar sig att garantera vissa fri- och rättigheter inom sina respektive jurisdiktioner. Konventionen och dess tilläggsprotokoll innehåller en omfattande och relativt detaljerad katalog över grundläggande fri- och rättigheter. Det finns bl.a. bestämmelser om yttrandefrihet, rörelsefrihet, skydd för egendom och om skydd för privat- och familjeliv, hem och korrespondens. Vidare finns artiklar om rätt till domstolsprövning och om rättssäkerhet. Av artikel 13 i följer att konventionsstaterna har en skyldighet att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel vid kränkningar av enskildas rättigheter enligt konventionen. Detta innebär att den som på rimliga grunder påstår sig ha blivit utsatt för en konventionsöverträdelse har en rätt att få påståendet prövat av en nationell myndighet och ges reella möjligheter att 2021/22:229 få rättelse, avhjälpande eller gottgörelse vid en konstaterad överträdelse. Med utgångspunkt i folkrättsliga förpliktelse att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel har det i rättspraxis utvecklats en allmän princip om rätt till skadestånd i vissa fall vid överträdelser av . Vidare infördes bestämmelsen i 3 kap. 4 § skadeståndslagen (1972:207) om rätt till skadestånd vid överträdelser av (konventionsskadestånd), se vidare avsnitt 4.2.1 (prop. 2017/18:7, bet. 2017/18:KU12, rskr. 2017/18:140). EU:s rättighetsstadga innehåller bestämmelser om medborgerliga, politiska, ekonomiska och sociala rättigheter, t.ex. bestämmelser om yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet och demonstrationsfrihet men även om rätt till god förvaltning och om rättvisa arbetsförhållanden. Stadgan riktar sig till medlemsstaterna endast när de tillämpar unionsrätten. har uttalat att detta innebär att de grundläggande fri- och rättigheterna i stadgan måste iakttas inte bara vid tillämpning av genomförandelagstiftning utan så snart nationell lagstiftning omfattas av unionsrättens tillämpningsområde (dom i mål C-617/10 , p. 19–21). Medlemsstaterna är skyldiga att ge stadgans rättigheter fullt genomslag genom att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri-och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol (artikel 47). I den mån en rättighet som erkänns i stadgan motsvarar en rättighet som också garanteras i ska rättigheten i stadgan ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen (artikel 53.1). Skyddet gäller gentemot det allmänna I 2 kap. regeringsformen finns allmänna bestämmelser om skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna. Skyddet gäller i princip endast för enskilda mot det allmänna, dvs. inte förhållandet enskilda emellan. uttrycket det allmänna avses de allmännas verkställande organ, dvs. regeringen, förvaltningsmyndigheter, domstolar och ibland också privat- rättsliga organ eller företag eller enskilda individer som anförtrotts normgivande organ när beslutar offentligrättsligt betungande föreskrifter (prop. 1975/76:209 s. 141). Det kan dock ifrågasättas om den begränsningen alltjämt kan motiveras utifrån ett rättighetsperspektiv. gäller i vart fall på skadeståndsrättens område. Särskilt i ljuset av statens långtgående positiva förpliktelse enligt att säkerställa att enskilda rättigheter värnas i förhållande till andra enskilda, vilket bl.a. inkluderar en skyldighet att tillhandahålla civilrättsliga rättsmedel, framstår en sådan avgränsning av statens ansvar som svår att Några bärande skäl för att göra skillnad på innebörden av uttrycket det allmänna beroende på vilken rättighetsreglering som åberopas är svåra att se (jfr även , Rättighetsansvar [2021, version 1, ] under rubriken 3.1 Inledande Även kommunerna och regionerna omfattas av uttrycket I förarbetena till bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen 1975/76:209 s. 86) framhöll departementschefen samman- fattningsvis att det uppenbarligen inte är praktiskt möjligt att i grundlag ge rättigheterna ett omfattande skydd gentemot angrepp från enskilda och att det i de allra flesta fall inte heller föreligger något behov av sådant skydd. De möjligheter som erbjuds genom den vanliga lagstiftningen ansågs tvärtom vara helt tillräckliga. Däremot kan alltså skyddet normalt åberopas av en enskild gentemot en annan enskild när den senare har fått i uppdrag av det allmänna att fullgöra en offentlig förvaltningsuppgift. Det är med andra ord inte möjligt för lagstiftaren att kringgå det skydd som garanteras i 2 kap. regeringsformen genom att anförtro förvaltningsuppgifter åt enskilda subjekt. Fri- och rättigheterna avser i första hand fysiska personer. I de allra flesta fall gäller de oberoende av medborgarskap för var och en som vistas i landet eller i övrigt befinner sig på en plats som har jurisdiktion över. I vissa avseenden gäller dock ett starkare skydd för svenska medborgare. Fri- och rättigheterna gäller också för juridiska personer i de fall när detta framstår som naturligt, t.ex. i fråga om kravet på ersättning vid expropriation (se prop. 1975/76:209 s. 141 och nedan avsnitt 6.6). Skyddets omfattning och karaktär Regleringen i 2 kap. regeringsformen kan delas in i fyra olika grupper av fri- och rättigheter som avgränsas med utgångspunkt i skyddets omfattning och karaktär. En första grupp avser de politiska friheterna. I denna grupp ingår till att börja med de s.k. positiva opinionsfriheterna (1 §). Dessa är yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten, föreningsfriheten och religionsfriheten. Innebörden av dessa fri- och rättigheter är att enskilda tillförsäkras en rätt i förhållande till det allmänna att fritt utöva opinionsfriheterna på de sätt som definieras i bestämmelserna. Regleringen innebär att vissa aspekter av yttrandefriheten och informationsfriheten undantas från regeringsformens tillämpningsområde för att i stället regleras i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. I denna grupp av fri- och rättigheter ingår därutöver de s.k. negativa opinionsfriheterna (2 och 3 §§). De innebär att det allmänna inte får tvinga enskilda att ge till känna sin åskådning i närmare angivna hänseenden, att delta i en demonstration för opinionsbildning eller att tillhöra t.ex. en politisk förening eller ett trossamfund. Skyddet har inriktats på frågor som rör den enskildes åskådning i politiska, religiösa, kulturella eller andra sådana hänseenden. Det ställs också upp ett skydd mot att det i allmänna register utan den enskildes samtycke görs anteckningar om svenska medborgare som enbart grundas på hans eller hennes politiska åskådning. I en andra grupp finns bestämmelser som skyddar den enskildes personliga frihet och säkerhet. Dessa s.k. kroppsliga fri- och rättigheter innebär förbud mot dödsstraff (4 §) och mot kroppsstraff, tortyr och medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden (5 §). Vidare uppställs ett skydd mot kroppsvisitation och andra påtvingade kroppsliga ingrepp, husrannsakan, undersökning av brev och mot andra intrång i förtroliga post- eller teleförbindelser, mot hemlig avlyssning i olika avseenden samt mot betydande integritetsintrång som innebär övervakning eller kartläggning (6 §). Till den här gruppen hör dessutom ett förbud 2021/22:229 mot att svenska medborgare landsförvisas, hindras att resa in i riket och berövas sitt medborgarskap annat än i vissa fall som är angivna i regeringsformen (7 §). Varje medborgare är också skyddad mot frihetsberövanden samt har frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta (8 §). I en tredje grupp av fri- och rättigheter uppställs vissa grundläggande rättssäkerhetsgarantier. Det gäller rätten till prövning av domstol eller en domstolsliknande nämnd vid frihetsberövanden (9 §). Vidare finns ett förbud mot retroaktiv strafflag och retroaktiv lag om skatt eller statlig avgift (10 §). Tillfälliga domstolar är förbjudna. En rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid, och en förhandling vid domstol ska vara offentlig (11 §). En fjärde grupp innehåller bestämmelser av skilda slag. I denna grupp ingår såväl s.k. normgivningsbestämmelser och särskilda begränsningsregler för normgivning som materiella rättighetsregler. Det ställs t.ex. upp ett förbud mot diskriminerande normgivning med hänsyn till bl.a. etniskt ursprung och kön (12 och 13 §§). Rätten till stridsåtgärder på arbetsmarknaden behandlas (14 §). Frågor som rör egendomsskyddet och allemansrätten regleras (15 §). Det slås fast att upphovsrätten ska vara skyddad i lag (16 §). Näringsfrihet, yrkesfrihet och samers rätt till renskötsel behandlas (17 §). Rätten till kostnadsfri utbildning m.m. ges grundlagsstöd och det anges att forskningens frihet ska vara skyddad enligt bestämmelser som meddelas i lag (18 §). Styrkan i rättighetsskyddet skiljer sig mellan olika fri- och rättigheter. Vissa av de fri- och rättigheter som behandlas i 2 kap. regeringsformen är absoluta i den meningen att de inte kan begränsas på annat sätt än genom att regeringsformen ändras. De fri- och rättigheter som kan begränsas genom föreskrifter på lägre normhierarkisk nivå brukar beskrivas som I fråga om dessa är huvudregeln att rättighetsbegränsningar kan göras bara genom lag. Kravet på lagform innebär alltså att det endast är som kan besluta om inskränkningar i rättigheterna. dock några undantag från denna huvudregel. för offentliga funktionärer får meddelas genom förordning eller myndig- hetsföreskrifter (20 § andra stycket). Det samma gäller för föreskrifter som inskränker mötesfriheten och demonstrationsfriheten om det görs av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot (20 § andra stycket och 24 § första stycket andra meningen). Absoluta fri- och rättigheter Vilka fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen som är absoluta framgår indirekt genom en uppräkning av vilka fri- och rättigheter som får begränsas genom lag (20 §). De fri- och rättigheter som inte är med i upp- räkningen kan alltså inte begränsas genom vanlig lag. Till de absoluta fri- och rättigheterna hör religionsfriheten och de negativa opinionsfriheterna. Dit räknas även förbuden mot dödsstraff, kroppsstraff, tortyr, medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden samt förbuden mot att medborgare landsförvisas, hindras att resa in i riket eller berövas sitt medborgarskap (annat än i de fall som anges i regeringsformen). samma gäller förbuden mot retroaktiv strafflag, retroaktiva skatter och statliga avgifter samt mot tillfälliga domstolar. Vidare är rätten till en domstolsprövning vid frihetsberövande, liksom rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid, absolut. Relativa fri- och rättigheter De fri- och rättigheter som kan begränsas kan delas in i två olika kategorier utifrån de förutsättningar som gäller för lagstiftaren att begränsa dessa. Den första kategorin avser fri- och rättigheter som kan begränsas genom lag och då genom ett särskilt kvalificerat förfarande (22 §). Hit hör yttrandefriheten (dock med undantag bl.a. i fråga om sådant som någon fått kännedom om i allmän tjänst), informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten, rörelsefriheten, skyddet mot frihetsberövanden, skyddet för den kroppsliga och personliga integriteten samt kravet på offentlighet vid domstolsförhandling. I materiellt hänseende uppställs i fråga om dessa fri- och rättigheter vissa allmänna och – när det gäller de positiva opinionsfriheterna – särskilda krav som alltid måste uppfyllas för att en begränsning ska kunna godtas. Som allmän förutsättning gäller att en begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får vidare inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (21 §). Enligt förarbetena syftar kraven bl.a. till att lagstiftaren, när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas, noga redovisar sina syften. Detta kan förväntas förbättra förutsättningarna för att avvägningarna blir mer ingående belysta och att de presenteras på ett sådant sätt att kvaliteten i lagstiftningen höjs ytterligare (se prop. 1975/76:209 s. 153 och prop. 2009/10:80 s. 177). I den juridiska litteraturen har det framhållits att det s.k. målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen kan ge viss vägledning om vilken typ av lagstiftning som är godtagbar i ett demokratiskt samhälle men att det i hög grad är en politisk bedömning och att det inte förefaller troligt att en domstol eller myndighet skulle hävda att en lag som godtagit inte skulle vara godtagbar i ett demokratiskt samhälle (jfr och , Regeringsformen – en kommentar, 2019, version 4, , s. 95). Att en begränsning inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den ger uttryck för det proportionalitetskrav som gäller vid inskränkningar av regeringsformens fri- och rättigheter. Lagrådet har uttalat att vad som är nödvändigt är en värderingsfråga som Lagrådet endast undantagsvis kan anlägga synpunkter på (prop. 1998/99:3 s. 116). Proportionalitetsprincipen har aktualiserats i flera lagstiftningsärenden och i rättstillämpningen, t.ex. i samband med införandet av lagstiftning om lagring av s.k. trafikdata (se prop. 2010/11:46 och bet. 2010/11:JuU14). Med hänvisning till bl.a. Barsebäcksmålet (RÅ 1999 ref. 76)framhåller i rättsfallet Parkfastigheten (NJA 2018 s. 753) att proportionalitetsprincipen omfattar en prövning i tre led. Det som ska prövas är om det aktuella ingreppet är ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet (ändamålsenlighet), om ingreppet är nödvändigt för att 2021/22:229 uppnå det avsedda ändamålet eller om det finns likvärdiga, mindre ingripande alternativ (nödvändighet) och slutligen om den fördel som det allmänna vinner står i rimlig proportion till den skada som ingreppet för- orsakar den enskilde (proportionalitet i strikt mening). hänseendet handlar det alltså om att väga allmänna och enskilda intressen Proportionalitetskravet har vidare varit föremål för över- väganden i bl.a. NJA 2012 s. 400 och HFD 2016 ref. 44. kan i det här sammanhanget även noteras den EU-rättsliga proportionalitetsprincipen, som enligt fast praxis kräver att unions- institutionernas åtgärder ska vara ägnade att uppnå de legitima mål som eftersträvas med åtgärderna i fråga och att dessa inte går utöver vad som är lämpligt och nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen (jfr t.ex. dom i de förenade målen C-293/12 och C-594/12, , p. Att en begränsning inte får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen innebär enligt förarbetena till regeringsformen bl.a. ett hinder mot föreskrifter om inrikespass (prop. 1975/76:209 s. Vidare får rättighetsbegränsningen inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. avses ett någotsånär sammanhängande komplex av åsikter inom ett visst område (SOU 1975:75 s. 114). Enligt förarbetena är innebörden av denna bestämmelse dels att lagstiftaren inte kan besluta om föreskrifter som möjliggör ingrepp i fri- och rättigheterna enbart på grund av någons verkliga eller förmodade åskådning i politiska, religiösa eller andra – t.ex. konstnärliga eller vetenskapliga – frågor, dels att det inte heller blir möjligt för en tillämpande myndighet att göra ingrepp i någons fri- eller rättigheter enbart på grund av dennes åskådning (prop. 1975/76:209 s. 99).