prop · H903181 · 2022-03-22 00:00:00 — Åldersgränsen för rätt att ta ut garantipension är lyfter också fram att har fått en fråga från expert- kommitté angående vilken pensionsålder som gäller för personer i betung- ande och ohälsosamma yrken. Regeringen konstaterar att det inte finns yrken som i nationell lagstift- ning har bedömts som betungande eller ohälsosamma. Regeringen avser återkomma till . Lagförslagen innebär att ett antal ytterligare blir aktuella. Föreningsfriheten för arbetsmarknadens parter skyddas även av flera som har ratificerats av . De konventioner som framför allt blir aktuella i samband med förslagen är konvention (nr 98) om tillämpningen av principerna för organisations- rätten och den kollektiva förhandlingsrätten och konvention (nr 154) om främjande av kollektiva förhandlingar. Även konvention (nr 87) om föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten kan nämnas. I förhållande till konventioner är utgångspunkten att staten ska undvika att besluta om ny lagstiftning som kan påverka avtalsinnehåll i redan ingångna kollektivavtal eftersom det i förlängningen påverkar arbetsmarknadens parters förhandlingsfrihet. Med höjda pensionsåldrar samt höjda åldersgränser i andra trygghets- system kan det finnas anledning för arbetsmarknadens parter att se över åldersgränserna för de ersättningar som finns framförhandlade i kollek- tivavtalen (se avsnitt 8.1.3). Lagändringarna kan även påverka hänvis- ningar till författningar som kan finnas i kollektivavtalen utan att det materiella innehållet nödvändigtvis påverkas av de nya förslagen. Mot bakgrund av att lagförslagen bygger på Pensionsgruppens överens- kommelse från har arbetsmarknadens parter dock haft god tid att planera eventuella ändringar i avtalsvillkoren. 8.2Konsekvenser av justerade åldersgränser i skatte- och socialavgiftssystemet De offentligfinansiella effekterna till följd av ändrade skatte- och avgifts- regler beräknas i enlighet med beräknings- konventioner. Beräkningarna görs i ikraftträdandeårets priser och volymer och utgår vanligtvis från att beteendet hos individer och företag inte ändras till följd av förändringarna i skattereglerna. Antagandet om oförändrat beteende ger en god uppskattning av åtgärdernas effekt på kort och medel- lång sikt. På , och för att bedöma andra effekter än de offentlig- 2021/22:181 finansiella effekterna kan ett mer dynamiskt synsätt behöva användas, där skattebaser tillåts påverkas av regeländringen. finner att konsekvensutredningen i promemoria Vissa ändrade åldersgränser i skatte- och socialavgiftssy- stemet (Fi2021/05036) uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. har bedömt att samtliga delaspekter är godtagbart beskrivna. Näringslivets skattedelegation (NSD) anser att underlaget i promemo- rian rörande de ekonomiska konsekvenserna inte är fullständigt. De efter- frågar en analys avseende de ökade statsutgifter som följer av införande av riktåldrar i socialförsäkringen. De ökade utgifterna redovisas i avsnitt 8.1.1. 8.2.1Syfte och alternativa lösningar Syftet med förslaget är att anpassa vissa åldersgränser i skatte- och social- avgiftssystemet till de förändringar som görs inom pensions- och social- försäkringssystemen. Om åldersgränsen för socialavgifterna inte förändras innebär det att rätten till socialförsäkringsförmåner utökas utan att avgifts- uttaget ökar. om pensionering kvarstår också i skattelagstiftningen i högre grad om åldersgränsen för det förhöjda grund- avdraget inte justeras, vilket kan innebära att riktåldern för pension får ett mindre genomslag på faktisk pensionsålder om förslaget inte genomförs. Förändringen av åldersgränsen för socialavgifterna minskar storleken på nuvarande skatteutgifter avseende nedsatt särskild löneskatt för anställda och egenföretagare som fyllt (se skr. 2020/21:98). De offentligfinansiella effekterna av förslaget är beräknade i mikro- simuleringsmodellen FASIT med framskrivning till 2023 enligt prognosen I prognosen ingår de förändringar av sysselsättning och transfereringar som följer av de aviserade höjningarna av åldersgränserna i pensionssystemet och angränsande trygghetssystem 2020/21:1 utg.omr. 11 avsnitt 3.8.). Vissa beteendeeffekter och för- ändringar av inkomsterna som sker i den berörda åldersgruppen har inte kunnat beaktas i underlaget för beräkningarna. Detta bedöms dock endast ha en marginell inverkan på den offentligfinansiella effekten. Förslaget om en höjning av åldersgränsen för det förhöjda grundav- draget 2023 med uppskattas öka inkomstskatten med 2,70 miljarder kronor (se tabell 8.10), varav är ökad En nedjustering av det generella statsbidraget till kommuner med motsvarande belopp som den ökade kommunala inkomstskatten har i budgetpropositionen aviserats vilket bedöms innebära att förslaget om höjd åldersgräns för det förhöjda grundavdraget blir neutralt för kommunsektorn som helhet. Förslaget om höjd åldersgräns för socialavgifterna uppskattas innebära att bruttointäkterna av socialavgifterna ökar med Av dessa bedöms komma från arbetsgivar- avgifter och komma från ökade egenavgifter. höjda åldersgränsen för socialavgifterna antas dock i beräkningen få indi- Prop. 2021/22:181 rekta effekter på andra skattebaser, såsom företagsvinsterna, vilket innebär att nettoeffekten beräknas bli lägre än bruttoeffekten. De ökade egenav- gifterna antas få indirekta effekter på inkomst av näringsverksamhet. Den sammantagna nettoeffekten av den höjda åldersgränsen för social- avgifterna beräknas uppgå till 2023. I aviseringen av förslaget om vissa justerade åldersgränser i skatte- och socialavgiftssystemet i budgetpropositionen bedömdes det ha en offentligfinansiell nettoeffekt på (prop. 2020/21:1, avsnitt 13.11). Den sammantagna offentligfinansiella netto- effekten av förslaget beräknas dock uppgå till 2023. Skillnaden är en följd av att det även uppstår en effekt på den allmänna löneavgiften av förslaget, denna effekt ingår i beräkningen i tabell 8.10. Tabell 8.10 Förslag om vissa höjda åldersgränser i skatte- och socialavgiftssystemet 2023 Miljarder kronor, priser och baser Källor: och egna beräkningar. Förslaget att åldersgränserna för det förhöjda grundavdraget och social- avgifterna 2026 höjs till , som är riktåldern detta år, uppskattas inne- bära att skatteintäkterna, netto, ökar med ytterligare ca 2026 (se tabell 8.11). Av denna ökning kommer av åldersgränshöjningen för det förhöjda grundavdraget, varav är ökad inkomstskatt. Den höjda ålders- gränsen för socialavgifterna uppskattas innebära ökade bruttointäkter av socialavgifterna med . Nettoeffekten av den höjda åldersgränsen för socialavgifterna beräknas uppgå till 2026. De offentligfinansiella effekterna är baserade på prognosen i budget- propositionen för utvecklingen av löner och priser m.m. och är därmed förknippade med stor osäkerhet. 2021/22:181 Tabell 8.11 Förslag om vissa höjda åldersgränser i skatte- och socialavgiftssystemet 2026 Miljarder kronor, priser och baser Källor: och egna beräkningar. Förslaget om ändrad åldersgräns för arbetsgivaravgifterna bedöms inne- bära att vissa företag får ökade lönekostnader. Förslaget om en höjning av åldersgränsen för det förhöjda grundavdraget bedöms inte påverka företa- gens lönekostnader. I tabell 8.12 anges den direkta ökningen av lönekostnaden , till följd av förslaget om höjd åldersgräns för socialavgifterna, vid olika månads- löner. Lönekostnaden, vid oförändrad lön, ökar i den berörda ålders- gruppen med . Motsvarande ökning, men då för personer som vid årets ingång är , uppkommer av förslaget om höjd ålders- gräns 2026. Tabell 8.12 Lönekostnad (lön och arbetsgivaravgift) för anställda som vid årets ingång är , vid nuvarande och föreslagna regler Källa: Egna beräkningar. Om och hur mycket lönekostnaden ökar för ett företag beror på ålders- sammansättningen bland företagets anställda. Företag med en större andel anställda som vid årets ingång är , respektive , kommer missgynnas av förslaget jämfört med företag med en mindre andel anställda i samma åldersgrupp. kan således i viss utsträckning påverkas negativt i denna dimension. Vad gäller branscher omfattas alla branscher av regelverket, men om vissa branscher har en högre andel personer i den berörda åldersgruppen anställda påverkas dessa branscher mer i förhållande till andra och på så sätt kan även konkurrensförhållanden mellan branscher påverkas. ner i den berörda åldersgruppen är överrepresenterade bland anställda i Prop. 2021/22:181 branscher som fastighetsverksamhet, annan serviceverksamhet, vård och omsorg, transport och magasin samt utbildningsverksamhet. Personer i den berörda åldersgruppen är också något överrepresenterade i små företag, med färre än 50 anställda, jämfört med i stora och medel- stora företag. Någon särskild hänsyn till små företag bedöms dock inte kunna tas vid reglernas utformning. Att avgifterna ökar för personer i den berörda åldersgruppen följer av att de anställda omfattas av socialför- säkringarna . Någon alternativ reglering bedöms inte finnas. Antalet berörda företag kan inte uppskattas baserat på tillgängliga upp- gifter, sannolikt är dock en stor andel företag berörda. Den genomsnittliga kostnadsökningen per företag kan inte uppskattas. När det gäller den administrativa bördan för företagen medför förslaget om höjd åldersgräns för socialavgifterna att ytterligare en årskull omfattas av ordinarie nivå på arbetsgivaravgifterna. Eftersom arbetsgivaravgifterna redan redovisas på individnivå i arbetsgivardeklarationen bedöms ökningen av den administrativa bördan för företagen till följd av detta vara försumbar. Att en särskild kolumn i skattetabellerna behöver införas för personer som är vid beskattningsårets ingång, till följd av den höjda ålders- gränsen för det förhöjda grundavdraget, kan också påverka företagens administrativa börda. Företagarna påpekar att det saknas beloppsmässiga uppskattningar av de möjligt ökade administrativa kostnaderna till följd av förslaget. De flesta företag bedöms ha lönesystem där detta hanteras auto- matiskt. anför kan kostnader för ändringar i lönesystemen vältras över på de företag som köper systemen. Eventuella sådana kostnadsökningar till följd av förslaget bedöms vara av begränsad omfattning. Detta eftersom preliminärskatteavdraget redan görs enligt olika skattetabeller som beror på vilken skattesats som den enskilde ska betala. Förslaget bedöms inte medföra några andra kostnader eller förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen. Förslaget bedöms inte heller påverka företagen i några andra avseenden. 8.2.4Effekter för enskilda och offentlig sektor Förslaget att åldersgränsen höjs 2023 för det förhöjda grundavdraget inne- bär att detta omfattar personer som har fyllt vid beskattningsårets ingång till skillnad från nuvarande regler där det förhöjda grundavdraget även omfattar personer som har fyllt vid beskattningsårets ingång. Personer som vid beskattningsårets ingång är kommer därmed i stället omfattas av grundavdraget enligt nuvarande utformning för perso- ner som inte fyllt vid årets ingång. För de flesta innebär denna regel- ändring en högre inkomstskatt under det år de fyller jämfört med vad som är fallet vid nuvarande regler. I tabell 8.13 framgår storleken på det ökade skatteuttaget för personer i den berörda åldersgruppen beroende på om de har en förvärvsinkomst bestående enbart av inkomster som omfattas av skattereduktionen för arbetsinkomst (jobbskatteavdraget) eller om 2021/22:181 inkomsterna enbart består av skattepliktig pension (som inte omfattas av jobbskatteavdraget). Att skjuta upp åldersgränsen för de mer förmånliga skattereglerna innebär att skatteuttaget ökar med upp till ca , vid genomsnittlig kommunalskatt, det år personen fyller både för personer med arbetsinkomst och för personer med pensionsinkomst. För fastställda förvärvsinkomster som överstiger sker ingen skattehöjning till följd av förslaget, detta beror på att grund- avdraget är lika stort för yngre och äldre personer över denna inkomstnivå. För inkomster under ca ökar skatteuttaget i mindre omfattning för arbetsinkomster jämfört med för pensionsinkomster. Detta beror på att det enligt nuvarande regler inte finns tillräckligt med kommu- nal inkomstskatt för att få fullt jobbskatteavdrag under denna inkomstnivå. En del av den, till följd av förslaget, ökade kommunala inkomstskatten på arbetsinkomsterna reduceras därmed genom att det slutliga jobbskatte- avdraget blir högre. Omkring 112 000 personer, av åldersgruppen, uppskattas beröras av förslaget 2023. Den genomsnittliga skattehöjningen i den berörda gruppen uppskattas vara ca , vilket motsvarar av den genomsnittliga förvärvsinkomsten. Förslaget om att höja åldersgränsen för det förhöjda grundavdraget med ett ytterligare till att omfatta personer som har fyllt vid beskattningsårets ingång får i stort sett motsvarande effekter på skatteut- taget. Grundavdragets nivå påverkas dock av storleken på prisbasbeloppet vilket innebär att förändringen i skatteuttag kan skilja sig något åt . Tabell 8.13 Skatteförändring för personer som vid beskattningsårets ingång fyllt , arbetsinkomst respektive Anm.: Genomsnittlig kommunalskatt (32,2022) har antagits, prisbasbelopp och skiktgräns enligt prognos i budgetpropositionen . Förhöjt grundavdrag enligt utformning från . Källa: Egna beräkningar. Förslaget om höjd åldersgräns 2023 medför också ökade egenavgifter för personer med aktiv näringsverksamhet som är vid beskattningsårets ingång. Personer som tar ut full ålderspension och bedriver aktiv näringsverksamhet kommer dock inte att beröras eftersom de enligt regel- verket endast ska betala ålderspensionsavgiften på (3 kap. 16 § ). Personer som ska betala fulla egenavgifter, dvs. , och har ett överskott av aktiv näringsverksamhet som överstiger kan också omfattas av den generella nedsättningen av egenavgifter. Nedsättningen innebär ett avdrag av underlaget på inkomst av aktiv näringsverksamhet upp till ett maximalt avdrag på . Detta innebär att avgiftsökningen för underlag som uppgår till 40 000–begränsas till den allmänna löneavgiften på (se tabell 8.14). För den del av underlaget som överstiger ökar avgiften med 18,76 procent- enheter. Antalet berörda näringsidkare 2023 uppskattas vara ca 700 och avgiftshöjningen uppskattas till i genomsnitt ca i denna grupp. Avgifterna får dock dras av vid beräkningen av skattepliktig inkomst av näringsverksamhet, vilket innebär en lägre påverkan på den slutliga skatten. 2021/22:181 Förslaget om att höja åldersgränsen för egenavgifterna med ett ytter- ligare till att omfatta personer som är vid beskattningsårets ingång får motsvarande effekter på skatteuttaget som enligt tabell 8.14. Antalet berörda näringsidkare bedöms vara något lägre jämfört med till följd av att färre personer har aktiv näringsverksamhet i den åldersgrupp som berörs 2026. Tabell 8.14 Egenavgift inklusive allmän löneavgift vid olika underlag, nuvarande och föreslagna regler för personer som är vid beskattningsårets ingång och inte tar ut hel ålderspension Anm.: Personer som inte omfattas av den regionala nedsättningen för näringsidkare i vissa delar av och . Källa: Egna beräkningar. Anställda i den berörda åldersgruppen är överrepresenterade i offentlig sektor. Av de ökade socialavgifterna är det , vilket mot- svarar ca 2023, som avser anställda i kommuner och regioner. av avgiftsökningen (motsvarande ca ) avser anställda i statlig sektor. Några remissinstanser, bland andra och kommun, anser att de ökade kostnaderna för dem som arbetsgivare bör kompenseras. Liksom för företagen kan offentlig sektor också påverkas som arbets- givare av en viss ökad administrativ börda. I detta delavsnitt görs en analys av de sysselsättningseffekter som bedöms följa på de föreslagna ändringarna av åldersgränserna i skatte- och social- avgiftssystemet. I avsnitt 8.1.1 görs en analys av de samlade effekterna på sysselsättningen av justerade åldersgränser i trygghetssystemen och i skat- tesystemet. Höjd åldersgräns för det förhöjda grundavdraget innebär att skatteuttaget på förvärvsinkomster ökar i förhållande till gällande regler i den berörda åldersgruppen. Eftersom grundavdraget gäller både arbetsinkomst och pension påverkar åldersgränshöjningen dessa inkomster på liknande sätt. Som framgår av tabell 8.13 är dock skattehöjningen något mindre för arbetsinkomster som understiger ca jämfört med vid motsvarande pensionsinkomster. Detta är en följd av att det med nuva- rande regler inte finns tillräckligt med inkomstskatt för att få fullt jobbskatteavdrag under denna inkomstnivå. En del av den, till följd av förslaget, ökade kommunala inkomstskatten på arbetsinkomsterna reduceras därmed genom att det slutliga jobbskatteavdraget blir högre. Det ekonomiska utbytet av arbete i förhållande till pension ökar därmed något för personer med låga inkomster vilket kan medföra viss ökad syssel- sättning i åldersgruppen. Det sänkta grundavdraget, som åldersgräns- höjningen innebär, gör det dock mindre lönsamt att börja för- värvsarbeta för personer som har sin försörjning från exempelvis skattefria transfereringar. Denna effekt bedöms dock vara av försumbar storlek eftersom det berör få personer och de som berörs sannolikt står långt från arbetsmarknaden. För personer i den berörda åldersgruppen som arbetar förväntas för- slaget kunna innebära både positiva och negativa effekter för arbetsutbudet. För en majoritet av löntagarna i den aktuella åldersgruppen, kommer det lägre grundavdraget innebära en s.k. inkomsteffekt, dvs. att löntagarna behöver arbeta fler timmar eller skjuta på pensionsbeslutet för att kunna konsumera lika mycket som förut. Denna effekt kan förväntas leda till ett ökat antal sysselsatta och arbetade timmar. innebär förslaget ökade marginalskatter för arbetsinkomster, i genomsnitt i inkomstintervallet 140 000 till , vilket vanligtvis förväntas leda till färre antal arbetade timmar bland personer som arbetar. Sammantaget kan den höjda åldersgränsen för det förhöjda grund- avdraget innebära vissa positiva effekter på sysselsättningen men bedöms inte ha några betydande effekter för sysselsättningen i ekonomin som helhet Region avstyrker förslaget eftersom det innebär minskade inci- tament för att personer ska arbeta längre och anser att det kan finnas skäl att avvakta med åldershöjningen från till för det förhöjda grundavdraget. menar att fler arbetstagare då kommer att känna av skattesänkningen innan de tar beslut om att avsluta arbetslivet vilket skulle kunna medföra att fler skjuter fram sitt utträde ur arbetslivet. Regeringen bedömer emellertid att det är osäkert att en sådan effekt skulle uppstå. Detta eftersom det förhöjda grundav- draget även ger ett lägre skatteuttag på pensionsinkomster, vilket innebär att det även blir mer gynnsamt att gå i pension än om åldersgränsen höjs. Vidare kan ett avvaktande med att höja åldersgränsen för det förhöjda grundavdraget innebära att det tar att uppnå en förskjutning av pensionsåldersnormen. 2021/22:181 Socialavgifter Förslaget om höjd åldersgräns för socialavgifter ökar arbetskostnaden för personer i den berörda åldersgruppen. De högre arbetskostnaderna mins- kar efterfrågan på arbetskraft i gruppen. Vanligtvis förväntas minskad efterfrågan på arbetskraft i en grupp inte innebära någon betydande effekt på sysselsättningen i ekonomin i sin helhet på då syssel- sättningen förväntas öka i andra grupper. Anledningen är att en minskad efterfrågan som inte möts av ett minskat arbetsutbud kan förväntas leda till ett minskat lönetryck, exempelvis genom att löntagarnas förhandlings- position försämras när arbetslösheten temporärt stiger. För äldre personer är det dock sannolikt att en minskad efterfrågan främst möts av ett minskat arbetsutbud och inte ökad arbetslöshet då det främsta alternativet till sysselsättning sannolikt är att gå i pension. Således är det möjligt att en minskad efterfrågan på äldre arbetskraft kan leda till en minskning av den varaktiga sysselsättningen i ekonomin som helhet. kan förändringar i efterfrågan på äldre arbetskraft förväntas få en relativt liten påverkan på sysselsättningen i åldersgruppen. Anled- ningen är att anställningstryggheten för dessa personer generellt sett är hög till följd av att de i regel varit länge på sin arbetsplats och har rätt att kvar- stå i sin anställning (omfattas av lagen om anställningsskydd). Studier av anledningar bakom pensionsbeslutet indikerar även att det främst är viljan eller hälsan som avgör om individen väljer att gå i pension och inte arbets- givarens efterfrågan (Övergången från arbete till pension 2012”, Statist- iska centralbyrån, AM 110 och ”Pensionsbeslutet – blev det bra? Undersökning 2018 bland nyblivna pensionärer”, ). För egenföretagare i den berörda åldersgruppen kan förslaget ge en negativ effekt på incitamenten att arbeta. Detta eftersom socialavgifterna innebär en ökad marginalskatt på näringsinkomsten. De ökade social- avgifterna gäller dock endast under det år personen fyller (samt ) och för egenavgifterna endast för dem som inte tar ut hel ålderspension. För de personer som fortsatt bedriver näringsverk- samhet eller kvarstår i anställning därefter kommer fortsatt endast ålders- pensionsavgiften att behöva betalas av arbetsgivaravgifterna. Sammantaget bedöms de ekonomiska effekterna av den höjda ålders- gränsen för socialavgifterna innebära vissa negativa effekter på den var- aktiga sysselsättningen i den berörda åldersgruppen men ha försumbara effekter för den varaktiga sysselsättningen i ekonomin som helhet. Av skatte- och avgiftsförslagen är det endast förändringen av det förhöjda grundavdraget som direkt påverkar disponibel inkomst. avser höjningen av åldersgränsen för det förhöjda grundavdraget. lade regeländringarna avseende åldersgränser i pensionssystemet och angränsande trygghetssystem som införs 2023 kan väntas leda till vissa Liksom i bedömningen av de offentligfinansiella effek- terna av förslaget beaktas inte dessa här. Förslaget om höjd åldersgräns för det förhöjda grundavdraget sänker Prop. 2021/22:181 disponibel inkomst med ca totalt för berörda under det kalenderår de fyller jämfört med nuvarande regler. Totalt sett påverkar förslaget den ekonomiska standarden för 206 000 personer. Då beaktas effekten för samtliga hushållsmedlemmar inklusive barnen i hus- hållet. Effekten på ekonomisk standard är störst i inkomstgrupperna 7–9 och är lägst i den högsta och den lägsta inkomstgruppen (se figur 8.3). Figur 8.3 Förändring av ekonomisk standard till följd av höjd åldersgräns för det förhöjda grundavdraget uppdelat på inkomstgrupper, 2023 -0,02 -0,04 -0,06 -0,08 -0,1 -0,12 -0,14 Anm.: Befolkningen delas in i 10 lika stora grupper där de med lägst ekonomisk standard hamnar i inkomstgrupp 1, de med näst lägst ekonomisk standard i inkomstgrupp 2 osv. ända upp till inkomstgrupp 10 som har den högsta ekonomiska standarden. Källor: och egna beräkningar. Av de 206 000 personer som berörs av reformen, antingen direkt själva eller genom en hushållsmedlem, är det ca 110 000 som är direkt berörda. Effekten på ekonomisk standard för dem som direkt berörs av reformen är procentuellt störst i inkomstgrupperna 3–6 och är lägst i de två högsta inkomstgrupperna (se figur 8.4). 2021/22:181 Figur 8.4 Förändring av ekonomisk standard till följd av höjd åldersgräns för det förhöjda grundavdraget för berörda uppdelat på inkomstgrupper, 2023 Källor: och egna beräkningar. Ur ett regionalt perspektiv får förslaget om ändrad åldersgräns för det för- höjda grundavdraget större effekt för boende i landsbygdskommuner och pendlingskommuner nära mindre städer. Effekten är minst för personer i storstäder och dess pendlingskommuner (se figur 8.5). Det förklaras av att andelen berörda är större i mindre städer och landsbygdskommuner, vilket uppväger att effekten per berörd person är mindre. Förändring av ekonomisk standard till följd av höjd åldersgräns för det förhöjda grundavdraget uppdelat på SKR:s kommungrupper, 2023