prop · H903141 · 2022-04-12 00:00:00 — Regeringen har i budgetpropositionen presenterat ett förslag till utgiftstak . Vi bedömer dock att det saknas en redogörelse från regeringen om vad som varit styrande för valet av utgiftstakets nivå. har i tidigare granskningsrapporter påtalat behovet av att regeringen redovisar sin syn på utvecklingen av de offentliga utgifterna och skatteuttaget på i de ekonomiska propositionerna. När nya utgiftstak föreslås bör synen på skatteuttaget åtfölja sådana förslag, i enlighet med det finanspolitiska ramverket. Sådan redovisning saknas också . 4.1 Mycket stora marginaler 2021 och 2022 Trots mycket stora utgiftsökningar är budgeteringsmarginalerna 2021 och 2022 stora, se tabell 5. har, efter förslag från regeringen, tidigare kraftigt höjt utgiftstaken –2022 för att kunna inrymma åtgärder på budgetens utgiftssida för att motverka pandemins ekonomiska konsekvenser. har tidigare konstaterat att det är rimligt att man justerar utgiftstaken för att kunna ge plats för ökade utgifter med anledning av pandemin. har vi riktat kritik mot att höjningarna av utgiftstaken och 2022 varit alltför stora i förhållande till vad det finanspolitiska ramverket och den aktuella situationen medgivit.55 Budgeteringsmarginalerna är så stora att de ger stort manöverutrymme, så som regeringen önskat. utgör de stora marginalerna en risk för att prioriteringen bland utgifterna inte blir lika effektiv som den hade blivit om utgiftstaket tydligare utgjort en begränsning för de statliga utgifterna. 55Riksrevisionen, Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2020, 2020. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1 Tabell 5 Utgiftstaket 2020–2024 Miljarder kronor, om inget annat anges Reell justering av utgiftstaken beslutade eller föreslagna utgiftstak i procent av takbegränsade utgifter Källa: Budgetpropositionen s. 61–63. 4.2Utgiftstakets nivå 2023 medger inte högre utgifter Marginalen till utgiftstaket uppgick ekonomiska vårproposition till men har, främst som en följd av regeringens förslag till åtgärder i budgetpropositionen , krympt till , se tabell 5. Marginalen uppgår därmed till av de takbegränsade utgifterna, vilket är minsta möjliga marginal som krävs för att hantera den osäkerhet som omgärdar utvecklingen (se faktaruta). Riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek Regeringen följer en riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek som finns angiven i det finanspolitiska ramverket. Den innebär att det bör finnas en marginal på av de takbegränsade utgifterna , för (T + 1), för det andra följande året (T + 2) och för det tredje tillkommande året (T + 3). Marginalerna till utgiftstaket är mycket stora, men för att inte överskrida taket 2023 kan inga ytterligare varaktiga utgiftsökningar ske, utöver de som föreslagits i budgetpropositionen , om de inte motsvaras av lika stora minskningar av andra utgifter. Det är alltså den minsta marginalen som avgör det nuvarande utrymmet för varaktiga tillkommande utgiftsökningar. Vi konstaterar att det i budgetpropositionen inte framgår att det i närtid råder ett obefintligt utrymme för varaktiga utgiftsökningar. Utgiftstakets nivå 2023 är ett verktyg för att återgå till överskott i de offentliga finanserna. innebär nivån också en begränsning gällande möjligheterna att genomföra ytterligare åtgärder som ökar statens utgifter, även om ett visst sådant utrymme uppstår när kravet lättar. Kravet på minsta storleken på 30R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N budgeteringsmarginalen minskar då (se ovanstående faktaruta), vilket motsvarar . 4.3Förslag till utgiftstak motiveras delvis men konsekvenser för skatteuttaget saknas Regeringen föreslår i budgetpropositionen att utgiftstaket uppgår till , vilket i förhållande till utgiftstaket innebär en höjning , i paritet med den bedömda utvecklingen av potentiell BNP 2024. Eftersom åtgärderna som införts och 2021 till stor del är tillfälliga beräknas de takbegränsade utgifterna minska 2022 och 2023 i takt med att krisåtgärderna fasas ut, se tabell 5. Utgifterna börjar sedan öka igen, och 2024 ökar utgifterna utan ytterligare åtgärder. Enligt ramverket är det praxis att regeringen vid framtagandet av förslag till nya nivåer på utgiftstaket förhåller sig till utgiftstakets relation till överskottsmålet, utvecklingen av utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP, utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek (se avsnitt 1.3.4). Regeringen redovisar dessa förhållanden i huvudsak genom att presentera relevanta mått i en tabell.56 Vad gäller relationen till överskottsmålet skriver regeringen att ledigt utrymme under utgiftstaket inte ska tolkas som att det automatiskt finns utrymme för reformer. Sådana kommer, om det blir aktuellt, att föregås av en avstämning mot överskottsmålet. Det framgår hur det föreslagna utgiftstaket förhåller sig till potentiell BNP via information i tabellen, men det framgår däremot inte huruvida utvecklingen av potentiell BNP eller andra faktorer har varit styrande för regeringens val av förslag till utgiftstak. Regeringen för också ett resonemang om det maximala utrymmet för möjliga utgiftsökningar i budgeten , med hänsyn tagen till riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek (se faktaruta ovan). Vidare anges det i ramverksskrivelsen57 att överskottsmålet tillsammans med utgiftstakets nivå är styrande för det totala skatteuttaget, och nivån ska därmed överensstämma med synen på hur stort ett rimligt skatteuttag kan vara. har i olika sammanhang tidigare58 påtalat behovet av att regeringen tydligt redovisar sin syn på utvecklingen av de offentliga utgifterna och skatteuttaget på . Sådan redovisning saknas också . (Se faktaruta om takbegränsade utgifter och skattekvot nedan.) 2021/22:1, s. 63. 2017/18:207, s. 18–19. 58Se exempelvis , Utgiftstaket – olika roll , 2020. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1 Takbegränsade utgifter och skattekvot De budgetpolitiska målen ska tillsammans bidra till stabila offentliga finanser. Överskottsmålet, det kommunala balanskravet och utgiftstaket sätter var för sig restriktioner på den offentliga sektorns inkomster och utgifter. Hur målen samverkar kan vara svårt att se, bland annat beroende på att de använder olika statistiska källor med olika redovisningsprinciper. Överskottsmålet avser det finansiella sparandet som återfinns i nationalräkenskaperna, och avser hela den offentliga sektorn, balanskravet avser resultatet enligt kommunernas årsredovisning och utgiftstaket avser statens och ålderspensionssystemets utgifter, exklusive ränteutgifter, enligt statens budget.59 Balanskravet och utgiftstaket gäller dessutom medan överskottsmålet avser genomsnittet över utan tydlig gräns. Lite förenklat kan sambandet mellan de tre målvariablerna illustreras genom följande ekvation:60 Finansiellt sparande, offentlig sektor = Skattekvot × BNP – Takbegränsade utgifter + + Kommunernas resultat – Kommunalskatter + Räntenetto + Restpost Utgiftstaket är normalt sett givet inför ett budgetår. Det sätter en begränsning på de takbegränsade utgifterna vilket sätter en nedre gräns för det finansiella sparandet, allt annat lika. Om denna begränsning leder till ett finansiellt sparande i linje med överskottsmålet är dock inte säkert. Ekvationen visar att skattekvoten är avgörande för om överskottsmålet nås, för en viss nivå på de takbegränsade utgifterna, om kommunsektorns finanser är i balans, och räntorna kända. Av ekvationen framgår att skatteintäkter och takbegränsade utgifter behöver följas åt över tiden för att nå ett finansiellt sparande i nivå med överskottsmålet, givet balans och räntenetto. Figur 2 visar att det finns ett positivt samband mellan de takbegränsade utgifterna och skattekvoten –2019, även om det inte gäller , vilket inte ska förväntas.61 Figuren visar också att utgiftsökningarna och 2021 avviker markant från mönstret . 59Den stora skillnaden mellan bokföringsmässigt resultat och finansiellt sparande är hur utgifterna för investeringar redovisas. Kostnaden för förslitet kapitel, det vill säga avskrivningarna, tas upp I det finansiella sparandet räknas anskaffningskostnaden för investeringarna direkt det år då investeringen görs. 60Se , Sambandet mellan utgiftstaket, överskottsmålet och skattepolitiken – regeringens redovisning, 2007. Skattekvoten är lika med hela den offentliga sektorns intäkter från skatter och sociala avgifter, i procent av BNP. Kommunalskatterna ingår också i kommunernas resultat, och för att inte dubbelräkna behöver därför kommunalskatterna ingå med ett minustecken i ekvationen. 61Förutom att det finansiella sparandet avviker från målet enskilda år kan skillnaden mellan statsbudgetens och nationalräkenskapernas redovisning av utgifterna skilja sig åt ganska mycket, och variera mellan åren på ett ganska svårbegripligt sätt. Det kan sägas vara en del av restposten 32R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 2 Skattekvot och takbegränsade utgifter –2024, procent av BNP Anm.: Utfall . Streckad linje visar ett skattat linjärt samband –2019. Källor: , , budgetpropositionen och egna beräkningar. För i de ekonomiska propositionerna gäller dock normalt följande: •Konjunkturen är ofta i eller nära balans, och BNP-gapet är noll eller nära noll. •Den genomsnittliga kommunalskattesatsen är på dagens nivå. •Det kommunala balanskravet är uppfyllt. •Ålderspensionssystemets utgifter och avgiftsinkomster är förutbestämda. Att konjunkturen är nära balans innebär att det strukturella sparandet är ungefär lika med det finansiella sparandet. Beräkningsförutsättningarna innebär också att det finansiella sparandet i kommunsektorn och ålderspensionssystemet i stora drag är givet, i förhållande till BNP (betingat på den makroekonomiska utvecklingen). Tillsammans innebär det att det strukturella sparandet i stor utsträckning kommer att bestämmas av det finansiella sparandet i staten. Om överskottsmålet ska nås innebär det att differensen mellan statens inkomster och utgifter är given. Det medför att differensen mellan skatteintäkterna och de takbegränsade utgifterna är om övriga inkomster och ränteutgifter är konstanta. I figur 3 illustreras detta genom den 45-gradiga linjen, som sammanbinder punkter där differensen mellan skattekvoten och de takbegränsade utgifterna leder till att det strukturella sparandet 2024 (T + 3) är lika med överskottsmålets nivå på en tredjedels procent av BNP. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1 Skattekvot och takbegränsade utgifter , procent av BNP Anm.: Förutsätter att den genomsnittliga kommunalskattesatsen och kommunernas skatteunderlag samt ålderspensionssystemets inkomster och utgifter utvecklas så som i nuvarande prognos. Källor: Budgetpropositionen och egna beräkningar. Utgiftstaket 2024 är , vilket motsvarar av BNP 2024. Det visas som en vertikal linje i figuren. De takbegränsade utgifterna motsvarar av BNP, enligt regeringens bedömning.62 Det strukturella sparandet bedöms uppgå till 2024, beräknat på nuvarande regler och de förslag som aviserats i budgetpropositionen. Det ger en marginal på till överskottsmålet. Det innebär att statens utgifter i princip kan öka med motsvarande av BNP (punkt A), eller att skattekvoten kan sänkas (punkt B), eller med en kombination av utgiftsökningar och skattesänkningar (skuggat område i figuren). Om hela budgeteringsmarginalen 2024 används, så att utgifterna ökar till utgiftstakets nivå, kommer dock överskottsmålet inte nås utan att skatterna höjs. Det krävs i så fall en höjning av skattekvoten (punkt C). Det är dock inte förenligt med praxis att teckna in hela budgeteringsmarginalen i förväg. Det ska vara en säkerhetsmarginal på av de takbegränsade utgifterna , se faktarutan ”Riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek” i kapitel 3. Det motsvarar av BNP. 2021/22:1, tabell 4.4. 34R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Enligt redovisar regeringen sin uppföljning av kommunernas och regionernas balanskrav på ett transparent sätt. Kommunsektorn som helhet klarade balanskravet 2020, och förhållandevis få kommuner och inga regioner redovisade negativa balanskravsresultat. Regeringen bedömer att kommunsektorn som helhet kommer att klara balanskravet även 2021–2024. Vi konstaterar att det dock är otydligt om bedömningen baseras på tillgänglig information eller utgör ett antagande. 5.1Transparent redovisning av uppföljningen av balanskravet Det kommunala balanskravet är tänkt att stödja överskottsmålet på så sätt att välskötta finanser i kommuner och regioner bidrar till att överskottsmålet nås. I ramverksskrivelsen framhåller regeringen att den därför noga följer den kommunalekonomiska utvecklingen och redovisar denna i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen. ekonomiska vårproposition fanns ännu inga tillgängliga uppgifter för kommunsektorns resultat 2020. Vår bedömning baseras därför enbart på regeringens redovisning i budgetpropositionen . Regeringen bedömer att kommunsektorn som helhet uppfyllde balanskravet med god marginal 2020. Balanskravsresultatet uppgick för kommunsektorn som helhet till , varav kommunerna svarade för . Kommuner och regioner får reservera överskott till en resultatutjämningsreserv som kan användas för att utjämna intäkter över en konjunkturcykel. Enligt regeringen uppgick resultatutjämningsreserverna till . Det är en ökning med . Två tredjedelar av kommunerna och hälften av regionerna har avsatt medel till en resultatutjämningsreserv. Enligt regeringen redovisade 11 kommuner och ingen region ett negativt balanskravsresultat . Det är förhållandevis få jämfört . Ett negativt balanskravsresultat ska som huvudregel regleras under de tre närmast följande åren.63 Om det finns synnerliga skäl får fullmäktige dock besluta att en reglering inte ska göras.64 Av de 11 kommuner som 2020 redovisade ett negativt balanskravsresultat var det, enligt regeringen, 4 kommuner som anförde synnerliga skäl för att inte behöva återställa hela eller delar av det negativa 6311 kap. 12 § kommunallagen (2017:725). 6411 kap. 13 § kommunallagen (2017:725). R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1 Det var dessutom en region som anförde synnerliga skäl för att inte behöva återställa hela eller delar av tidigare års negativa resultat.65 Vidare var det, enligt regeringen, 20 kommuner och två regioner som vid utgången av 2020 hade ett negativt resultat kvar att återställa. bedömning av transparensen i redovisningen avser regeringens uppföljning av balanskravets efterlevnad på aggregerad nivå. Vi bedömer att denna redovisning är transparent. 5.2Oklart vad som ligger till grund för regeringens prognos för balanskravsresultatet Regeringen bedömer att kommunsektorn som helhet kommer att redovisa ett positivt balanskravsresultat –2024. Detta framgår av propositionens avsnitt om uppföljningen av det kommunala balanskravet.66 I avsnittet om kommunsektorns finanser framgår att prognosen för kommunsektorns finanser baseras på en utgiftspolitik som är förenlig med balanskravet. antas i normalfallet att kommunsektorn som helhet även redovisar ett resultat som bedöms vara i linje med en god ekonomisk hushållning. Det innebär, enligt regeringen, i regel ett högre resultat än vad som följer av balanskravet.67 Enligt vår bedömning finns det en viss diskrepans mellan de två avsnitten i hur regeringen förklarar sin bedömning av att balanskravet –2024. Det ena avsnittet ger intrycket av att den information som regeringen har tillgång till är viktig för bedömningen. Det andra avsnittet ger däremot intrycket av att bedömningen snarare är ett antagande som regeringen gör. Regeringens redovisning är enligt därmed inte konsekvent, vilket en transparent redovisning bör vara. Den otydlighet som finns i regeringens redovisning av bedömningen av balanskravet 2021–2024 påverkar dock inte vår bedömning av om redovisningen av uppföljningen av balanskravet är transparent. Enligt vår bedömningsgrund avser kravet på transparent redovisning enbart den bakåtblickande uppföljningen av balanskravet. 65Detta har förtydligats av , se e-post från företrädare för . 2021/22:1, avsnitt 4.3. 2021/22:1, avsnitt 8.5. 36R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6 Slutsatser och rekommendationer har granskat regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna . Den övergripande slutsatsen är att den föreslagna finanspolitiken i stora delar varit utformad och redovisad i enlighet med de regler och den praxis som ingår i ramverket. I höstens budgetproposition redovisade regeringen en plan för en återgång till överskottsmålet, som budgetlagen kräver när det finns en tydlig avvikelse från målet. bedömer dock att budgetlagens krav på en plan även borde tillgodosetts ekonomiska vårproposition. bedömer också att det finns vissa delar av de ekonomiska propositionerna där redovisningen kan utvecklas och bli mer transparent. Det framgår inte tydligt i budgetpropositionen att det råder ett obefintligt utrymme under utgiftstaket för ytterligare utgiftsökningar, vilket är en särskild brist givet det budgetarbete som tar vid i riksdagsbehandlingen av budgetpropositionen. 6.1.1 En informativ plan för återgången till överskottsmålet saknas Det strukturella sparandet 2021 är tydligt under överskottsmålets nivå på en tredjedels procent av BNP, enligt regeringens bedömning i budgetpropositionen . Budgetlagen kräver att regeringen då presenterar en plan för återgång till målet. Regeringen har presenterat en sådan plan för återgången till överskottsmålet i budgetpropositionen . bedömer att planen uppfyller kraven som finns i det finanspolitiska ramverket. Det är viktigt att en plan presenteras så att regeringens intention om att nå överskottsmålet tydliggörs. bedömning är därför att det borde funnits med en sådan plan ekonomiska vårproposition. bedömer att en mer utvecklad plan av återgången än den som regeringen redovisade vore önskvärd. I ramverksskrivelsen finns ingen precisering av vad en plan ska innehålla, annat än att den ska vara tidsatt och normalt inledas under budgetåret. Omfattningen av den plan som regeringen nu presenterar för återgång efter en omfattande krissituation kan därför komma att bli praxis för framtiden. Planen är översiktlig och ger enligt inte någon större vägledning om hur överskottsmålet ska nås. En strukturerad redovisning av vilka åtgärder som är permanenta och vilka som är tillfälliga saknas i budgetpropositionen, och det skulle också behövas en översiktlig bild av de krisåtgärder som fasas ut R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1 Denna information är nödvändig för att en utomstående bedömare ska kunna ta ställning till hur regeringens politik påverkar det strukturella sparandet på kort och på medellång sikt. Det skulle också ge en tydligare bild av hur planen för att återgå till överskottsmålet faktiskt ser ut. Det faktum att utgiftstaket är satt på ungefär samma andel av BNP som före pandemin är en annan faktor som skulle kunna ha bidragit till att ge planen ett mer informativt innehåll. 6.1.2Finanspolitikens inriktning strider inte mot ramverkets handlingsregler I budgetpropositionen stärks det strukturella sparandet i måttlig takt , och regeringen bedömer att resursutnyttjandet är normalt 2022. Det innebär att finanspolitiken följer det finanspolitiska ramverkets handlingsregler i de fall när det strukturella sparandet är under målet. Det är i strid med principen att ett åtagande normalt bör utformas så att den målsatta nivån för sparandet nås när konjunkturen är i balans, enligt ramverket, vilket skulle kräva en snabbare återgång än vad handlingsreglerna säger. Det finns således en potentiell konflikt mellan ramverkets regler. Det borde ha framgått tydligare i budgetpropositionen att det förstärkta sparandet framför allt beror på att krisåtgärder fasas ut. De föreslagna åtgärderna på verkar sammantaget i motsatt riktning och minskar det strukturella sparandet. konstaterar att det hade varit möjligt för regeringen att nå överskottsmålet , men regeringen har valt att prioritera andra politiska mål. 6.1.3 Prognosjämförelserna är onödigt förenklade Prognosjämförelser är viktiga för att utvärdera regeringens bedömningar. bedömer att redovisningen av prognosjämförelserna saknar tillräcklig analys och att förklaringarna är allmänt hållna och inte förklarar avvikelser enstaka år. Jämförelser mellan prognoser för strukturellt sparande som regeringen och de svenska expertmyndigheterna tagit fram är viktiga, särskilt för att ska kunna ta ställning till regeringens prognoser. Granskningen visar att mer innehållsrika prognosjämförelser skulle kunna göras förhållandevis enkelt, då samma metod för att beräkna strukturellt sparande används av regeringen, och . 38R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6.1.4Regeringen borde varit tydligare med att utgiftstaket inte medger ytterligare utgifter Det framgår inte tydligt i budgetpropositionen att det råder ett obefintligt utrymme för varaktiga utgiftsökningar , om de inte motsvaras av minskningar av andra utgifter. Enligt är denna brist på transparens särskilt problematisk med hänsyn till det rådande läget i , där det inte kan uteslutas att den parlamentariska situationen kan medföra förändringar i förhållande till regeringens förslag till budget . Utgiftstaket 2022 är satt så högt att det inte har varit styrande för regeringens förslag. Regeringens motivering när utgiftstaket höjdes under pandemin var att ett stort manöverutrymme behövdes ifall behovet av krisåtgärder blev större. När så inte blev fallet saknas i praktiken den begränsning för reformer på utgiftssidan som ett utgiftstak normalt bör ha. Det finns därmed enligt en risk för att prioriteringar bland utgifterna inte varit lika effektiv som med ett lägre utgiftstak. För reformer som höjer utgifterna mer permanent är det utgiftstaket som utgör den hårda restriktionen. Regeringen har använt hela det utrymme som finns tillgängligt för varaktiga utgiftsökningar. Budgeteringsmarginalen är av de takbegränsade utgifterna , vilket också är marginalens minsta storlek enligt det finanspolitiska ramverket. Återstoden av marginalen behövs för att härbärgera osäkerhet , enligt de riktlinjer som finns i ramverket. I nästa års budgetproposition finns det bara ett mindre utrymme för ytterligare reformer , som uppkommer i och med att kravet på budgeteringsmarginalens minsta storlek minskar med . Större ökningar av utgifterna måste då följas av lika stora minskningar av andra utgifter. 6.1.5 Det saknas inriktning för skattepolitiken Regeringen har i budgetpropositionen presenterat ett förslag till utgiftstak . konstaterar att det saknas en redogörelse från regeringen om vad som varit styrande för valet av utgiftstakets nivå. har tidigare, i olika granskningar, påtalat behovet av att regeringen redovisar sin syn på utvecklingen av de offentliga utgifterna och skatteuttaget på i de ekonomiska propositionerna. När nya utgiftstak föreslås bör synen på skatteuttaget åtfölja sådana förslag, i enlighet med det finanspolitiska ramverket. konstaterar att en sådan redovisning saknas också . R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 2 1