prop · H903121 · 2022-02-23 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:121 Återkallelse av uppehållstillstånd som har meddelats av för personer med anknytning till utländska beskickningar, karriärkonsulat eller internationella organ Regeringen överlämnar denna proposition till . Denna proposition rör de uppehållstillstånd som beviljar för personer med anknytning till utländska beskickningar, karriärkonsulat och internationella organ. I propositionen föreslås en ny bestämmelse i utlänningslagen (2005:716) om att regeringen har rätt att meddela föreskrifter om förutsättningarna för att bevilja och återkalla uppehållstillstånd som meddelas för dessa personer. Det huvudsakliga syftet med ändringen är att möjliggöra för bestämmelser i förordning om återkallelse av sådana uppehållstillstånd. Syftet är också att förtydliga regleringen om när sådana uppehållstillstånd får beviljas. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Uppehållstillstånd som meddelas av .................... rätt att meddela beslut om 4.2Uppehållstillstånd för personer med anknytning till utländska beskickningar och karriärkonsulat ..................... 4.3Uppehållstillstånd för personer med anknytning till Återkallelse av uppehållstillstånd ..................................................... Ett nytt bemyndigande i utlänningslagen........................................ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av promemorian Återkallelse av uppehållstillstånd som har meddelats av Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). 2021/22:121 2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs att 2 kap. 10 § utlänningslagen (2005:716) ska ha följande lydelse. Bestämmelserna om krav på pass, visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd tillämpas inte för 1.diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är anställda i av främmande stater samt deras familjer och deras anställda, och 2.främmande staters kurirer. I fråga om andra utlänningar föreskrifter om att bestämmelserna som är berättigade till förmåner om krav på pass, visering, (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa tillstånd gäller i viss utsträckning fall gäller de inskränkningar som för de personer som anges i första följer av den lagen. I fråga om andra utlänningar (1976:661) om 1. att bestämmelserna om krav på immunitet och privilegier i vissa fall skall de inskränkningar iakttas och arbetstillstånd gäller i viss som följer av den lagen. som anges i första stycket, och 2. förutsättningar för att bevilja och återkalla uppehållstillstånd för sådana utlänningar som avses i första och andra styckena. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning () har promemorian Återkallelse av uppehållstillstånd som har meddelats av (UD2021/02289) utarbetats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (UD2021/02289) och är publicerade på regeringens webbplats. I denna proposition behandlas promemorians lagförslag. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. 4Uppehållstillstånd som meddelas av 4.1 rätt att meddela beslut om uppehållstillstånd har, enligt 5 kap. 20 § tredje stycket utlänningslagen (2005:716), rätt att meddela beslut om uppehållstillstånd. Möjligheten för att meddela beslut om uppehållstillstånd infördes genom utlänningslag (1989:529) vilken angav att fick meddela uppehållstillstånd inom departementets ansvarsområde. Avsikten var att denna möjlighet skulle användas främst för personer med diplomatisk anknytning eller med anknytning till internationella organ (se prop. 1988/89:86 s. 60). Regeringen ansåg att det var lämpligast att var den instans som meddelade tillstånd att uppehålla sig i för personer med sådan anknytning. Det ansågs vidare ligga i sakens natur att sådana tillstånd regelmässigt var tidsbegränsade (se samma prop. s. 151). Av 8 kap. 13 § utlänningsförordningen (2006:97) framgår att har rätt att meddela verkställighetsföreskrifter i fråga om ärenden om uppehållstillstånd som handläggs av . Sådana föreskrifter har meddelats i form av föreskrifter (UF 2012:1) om handläggning av ärenden om visering och uppehållstillstånd för diplomater m.fl. Enligt 2 § föreskrifterna handläggs ärenden om uppehållstillstånd inom av enheten 2021/22:121 I sammanhanget kan det också nämnas att , enligt 21 § andra stycket förordningen (1996:1515) med instruktion för , beslutar i frågor om underrättelse till sändande stat att personal vid utländska beskickningar och konsulat är persona non grata eller inte önskvärda. Även sådana frågor handläggs inom av enheten Protokollet i (66 § föreskrifter [UF 2019:3] med arbetsordning för ). 4.2Uppehållstillstånd för personer med anknytning till utländska beskickningar och karriärkonsulat Frågor som rör personal vid utländska beskickningar och karriärkonsulat regleras inom folkrätten av om diplomatiska förbindelser respektive av om konsulära förbindelser . ratificerade Wienkonventionerna 1966 (SÖ 1967:1) respektive 1974 (SÖ 1974:10) och har inkorporerat konventionernas bestämmelser om immunitet och privilegier i svensk rätt genom 2 och 3 §§ lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. om diplomatiska förbindelser saknar uttryckliga bestämmelser om uppehållstillstånd för beskickningspersonal. Enligt artikel 46.1 i om konsulära förbindelser gäller dock att konsuler och konsulattjänstemän samt medlemmar av deras familjer som tillhör deras hushåll ska vara befriade från alla skyldigheter enligt gällande lagar och förordningar i den mottagande staten i fråga om uppehållstillstånd. Enligt artikel 46.2 är denna befrielse inte tillämplig på konsulattjänstemän som inte är fast anställda i den sändande statens tjänst eller som utövar enskild förvärvsverksamhet i den mottagande staten. Detsamma gäller medlemmar av hans eller hennes familj. Det framgår av båda Wienkonventionerna att den mottagande staten när som helst och utan att behöva redovisa några skäl får förklara personal vid beskickningar eller karriärkonsulat persona non grata eller icke önskvärda. Den sändande staten ska i sådana fall antingen återkalla vederbörande eller entlediga honom eller henne från tjänsten vid beskickningen eller konsulatet. Följer inte den sändande staten sina förpliktelser med anledning av en sådan förklaring, kan den mottagande staten upphöra att betrakta personen som medlem av beskicknings- eller konsulatpersonalen (artikel 9 i om diplomatiska förbindelser och artikel 23 i om konsulära förbindelser). I svensk utlänningslagstiftning har personal vid utländska beskickningar och karriärkonsulat omfattats av särskilda bestämmelser. års lag (1927:333) om utlännings rätt att här i riket vistas angavs endast vara tillämplig på diplomatiska och avlönade konsulära tjänstemän samt deras familjer och betjäning ”i den mån Konungen förordnar”. Skälen till denna ordning var att deras tillvaro styrdes av avtal och internationella sedvänjor (se prop. 1927:198 s. 72). Motsvarande bestämmelse har även funnits i senare utlänningslagar. Några sakliga förändringar i utlänningslagstiftningen ansågs inte Prop. 2021/22:121 nödvändiga till följd av tillträde till om diplomatiska förbindelser eller om konsulära förbindelser (se prop. 1966:148 och prop. gäller enligt 2 kap. 10 § första stycket utlänningslagen att bestämmelserna om bland annat krav på uppehållstillstånd inte tillämpas för diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är anställda i av främmande stater samt deras familjer och deras anställda. Detsamma gäller främmande staters kurirer. Regeringen får dock, enligt 2 kap. 10 § andra stycket utlänningslagen, meddela föreskrifter om att bestämmelserna om krav på bl.a. uppehållstillstånd gäller i viss utsträckning för diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är anställda i av främmande stater, deras familjer och deras anställda samt främmande staters kurirer. Av 4 kap. 19 § utlänningsförordningen framgår att diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän samt deras familjer och betjäning får beviljas uppehållstillstånd som tjänstemannen är anställd vid en främmande stats beskickning eller konsulat i . I enlighet med artikel 46 i om konsulära förbindelser är bestämmelsen inte utformad som att det finns ett krav på uppehållstillstånd. Det krävs inte heller några ytterligare villkor för att beviljas uppehållstillstånd utöver att personen tjänstgör vid konsulatet eller beskickningen. Enligt 9 § första stycket föreskrifter om handläggning av ärenden om visering och uppehållstillstånd för diplomater m.fl. beslutar om uppehållstillstånd för främmande staters i stationerade beskickningsmedlemmar, konsuler och konsulattjänstemän vid karriärkonsulat, de familjemedlemmar som tillhör deras hushåll och deras privattjänare, som tjänstemannen är stationerad vid en främmande stats beskickning eller konsulat i . Enligt 9 § tredje stycket meddelas dock inte uppehållstillstånd för personer som i egenskap av medborgare i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller familjemedlemmar till EES-medborgare har uppehållsrätt i utan krav på uppehållstillstånd. Begreppet familjemedlem definieras närmare i 4 § föreskrifter om handläggning av ärenden om visering och uppehållstillstånd för diplomater med flera. utfärdades vanligtvis endast vad som benämndes som UD- visering för personer vid utländska beskickningar och karriärkonsulat i stället för uppehållstillstånd (se SOU 2004:74 s. 239). Personer kunde uppehålla sig i med stöd av sådana viseringar (se till exempel förhållandena som föranledde regeringens beslut i ärendet reg. 66–96 och Migrationsöverdomstolens dom i målet MIG 2009:33). beviljas, utöver viseringar när sådana behövs, uppehållstillstånd för personer med anknytning till utländska beskickningar och karriärkonsulat med stöd av ovan nämnda bestämmelser. Att uppehållstillstånd beviljas medför praktiska fördelar för personer med 2021/22:121 anknytning till utländska beskickningar och karriärkonsulat, exempelvis i samband med resor. 4.3Uppehållstillstånd för personer med anknytning till internationella organ På ett liknande sätt som för personal vid utländska beskickningar och karriärkonsulat finns folkrättsliga bestämmelser om status för personal vid internationella organ i internationella konventioner och värdlandsavtal som har tillträtt. Bestämmelserna om immunitet och privilegier i dessa konventioner och avtal har, i likhet med Wienkonventionerna, inkorporerats i svensk rätt genom lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Enligt 4 § lagen om immunitet och privilegier i vissa fall har personer med anknytning till de internationella organ som anges i bilagan till den lagen immunitet och privilegier enligt vad som bestämts i stadga eller avtal som är i kraft i förhållande till . Flera av de konventioner och avtal som anges i lagens bilaga innehåller bestämmelser om att tjänstemän vid internationella organ och deras familjemedlemmar ska vara undantagna från invandringsrestriktioner (se bl.a. artikel V § 18 d i konventionen rörande privilegier och immuniteter [SÖ 1947:26] och artikel VI § 19 c i konventionen rörande privilegier och immunitet för fackorgan [SÖ 1951:84]). Bestämmelserna anses dock inte utgöra hinder mot att uppehållstillstånd utfärdas för tjänstemän vid internationella organ under deras tjänstgöring, så länge sådana tillstånd utfärdas kostnadsfritt och utan några särskilda begränsningar (se exempelvis Bandyopadhyay och Iwata, ”Officials”, i [red. ], The Conventions on the Privileges and Immunities of the United Nations and its , , 2016, s. 355). Inom finns vidare bestämmelser om status för personal vid EU:s institutioner och organ. Enligt artikel 11.b i protokoll (nr 7) om Europeiska unionens immunitet och privilegier ska, oberoende av statstillhörighet, tjänstemän och övriga anställda i unionen tillsammans med sina familjemedlemmar vara undantagna från bestämmelser om begränsning av invandring. De EU-rättsliga bestämmelserna i protokoll (nr 7) omfattas inte av 4 § lagen om immunitet och privilegier i vissa fall utan ska tillämpas i till följd av lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen (se prop. 1994/95:46 s. 8). Av 1 § lagen om immunitet och privilegier i vissa fall framgår att vad som föreskrivs om immunitet och privilegier i de bestämmelser som ska tillämpas i enligt lagen med anledning av anslutning till Europeiska unionen eller i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall, ska gälla trots bestämmelser i andra författningar. Enligt 2 kap. 10 § tredje stycket utlänningslagen ska i fråga om andra utlänningar än de som avses i första stycket som är berättigade till förmåner enligt lagen om immunitet och privilegier i vissa fall de inskränkningar iakttas som följer av den lagen. De utlänningar som avses Prop. 2021/22:121 i första stycket är diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är anställda i av främmande stater, deras familjer och deras anställda samt främmande staters kurirer, dvs. personer med anknytning till utländska beskickningar och karriärkonsulat. Bestämmelsen i 2 kap. 10 § tredje stycket avser andra utlänningar som har förmåner enligt lagen om immunitet och privilegier i vissa fall, vilket omfattar personer med anknytning till internationella organ. De berörda personerna kan ha anknytning till de internationella organ som räknas upp i bilagan till lagen om immunitet och privilegier i vissa fall (se 4 § samma lag) eller till EU:s institutioner och organ (se 1 § samma lag). Motsvarande bestämmelse har funnits i tidigare utlänningslagar. I 69 § tredje stycket utlänningslag (1954:193) angavs att angående särskilda förmåner för vissa internationella organisationer gällde ”vad därom var stadgat”. Bestämmelsen innebar en hänvisning till den då gällande lag (1947:511) om särskilda förmåner för vissa internationella organisationer. Enligt förarbetena var detta en erinran om att personer med uppdrag eller tjänst vid internationella organ som t.ex. FN hade immunitet och privilegier i enlighet med internationella konventioner och avtal (se prop. 1954:41 s. 119). Bestämmelserna i den numera upphävda lag om särskilda förmåner för vissa internationella organisationer har senare införts i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Utlänningslagen hänvisar därför numera i stället till lagen om immunitet och privilegier i vissa fall (se prop. 1966:148 s. 18 och prop. 1975/76:205 s. 25). Som angetts ovan har regeringens avsikt varit att ska kunna meddela uppehållstillstånd för personer med anknytning till internationella organ (se prop. 1988/89:86 s. 60 och 151). Någon bestämmelse som motsvarar 4 kap. 19 § utlänningsförordningen, dvs. den bestämmelse som avser beviljande av uppehållstillstånd för personer med anknytning till utländska beskickningar och karriärkonsulat, och som avser personer med anknytning till internationella organ, finns emellertid inte i utlänningsförordningen. Av 9 § andra stycket föreskrifter om handläggning av ärenden om visering och uppehållstillstånd för diplomater m.fl. framgår att beslutar om uppehållstillstånd för tjänstemän och deras familjemedlemmar som på grund av anknytning till internationell organisation omfattas av 4 § lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Uppehållstillstånd meddelas dock inte för personer som i egenskap av EES-medborgare eller familjemedlemmar till EES-medborgare har uppehållsrätt i utan krav på uppehållstillstånd. 5 Återkallelse av uppehållstillstånd Återkallelse av uppehållstillstånd regleras i 7 kap. utlänningslagen och i 4 kap. utlänningsförordningen. Av 7 kap. 8 § andra stycket utlänningslagen framgår att uppehållstillstånd som har beviljats av får återkallas endast av . 2021/22:121 När det gäller vissa typer av uppehållstillstånd, exempelvis för studier, finns bestämmelser som medger en möjlighet att återkalla uppehållstillstånd om förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd är uppfyllda (se t.ex. 7 kap. 7 a–7 e §§ utlänningslagen). En sådan bestämmelse saknas emellertid när det gäller de uppehållstillstånd som beviljar för personer med anknytning till utländska beskickningar, karriärkonsulat och internationella organ. 6 Ett nytt bemyndigande i utlänningslagen Regeringens förslag: Ett nytt bemyndigande ska införas i 2 kap. 10 § utlänningslagen. Av lagändringen ska det framgå att regeringen har rätt att meddela föreskrifter om under vilka förutsättningar kan bevilja uppehållstillstånd för personer med anknytning till utländska beskickningar och karriärkonsulat. Bemyndigandet ska även omfatta personer med anknytning till internationella organ. Bemyndigandet ska också omfatta att regeringen har rätt att meddela föreskrifter om under vilka förutsättningar kan återkalla uppehållstillstånd för personer med anknytning till utländska beskickningar, karriärkonsulat och internationella organ. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: yttrar sig inte särskilt över förslaget om ändring i 2 kap. 10 § utlänningslagen. konstaterar dock att förslaget inte omfattar de uppehållstillstånd som myndigheten beviljar för vissa familjemedlemmar till diplomater med stöd av 5 kap. 10 § utlänningslagen. Säkerhetspolisen instämmer i förslaget att införa en möjlighet att återkalla uppehållstillstånd för personer med anknytning till utländska beskickningar, karriärkonsulat och internationella organ. I övrigt har Säkerhetspolisen ingen invändning mot förslagen i promemorian. Förvaltningsrätten i och har inga invändningar mot förslagen. Skälen för regeringens förslag Förutsättningar för återkallelse av uppehållstillstånd som har meddelats av bör regleras i förordning beviljar uppehållstillstånd för personer med anknytning till utländska beskickningar, karriärkonsulat och internationella organ. Ett uppehållstillstånd som har meddelats av får enligt 7 kap. 8 § andra stycket utlänningslagen återkallas endast av . I praktiken fattar inte några beslut om återkallelse av uppehållstillstånd mot bakgrund av att det saknas lämpliga grunder för återkallelse i utlänningslagstiftningen. Det saknas till exempel en bestämmelse som anger att får återkalla ett uppehållstillstånd på den grunden att förutsättningarna för att bevilja Prop. 2021/22:121 uppehållstillståndet är uppfyllda. Det förekommer dock att personer med anknytning till bl.a. utländska beskickningar avslutar sin tjänstgöring och därmed innan uppehållstillståndets giltighetstid har löpt ut. En utländsk diplomat kan behöva lämna sin tjänst i exempelvis för att den sändande staten har beslutat att kalla hem personen eller för att personen ska stationeras någon annanstans. Att någon lämnat sin tjänstgöring kan också bero på att har underrättat den sändande staten om att en medlem av den diplomatiska personalen vid en utländsk beskickning är persona non grata. I en sådan situation vore det önskvärt, bl.a. för att försvåra återinresa till , om hade möjlighet att återkalla uppehållstillståndet. I situationen med en diplomat som lämnar kan det hända att ett medföljande barn önskar stanna kvar i för att studera även efter att den utländska diplomaten har lämnat . Barnet bör i en sådan situation inte ha ett uppehållstillstånd från utan ett uppehållstillstånd för studier från . har i ett rättsligt ställningstagande (RS 083/2021) bl.a. behandlat frågan om hur en ansökan om uppehållstillstånd från en person som redan har ett uppehållstillstånd ska hanteras. Av ställningstagandet framgår att om en person som redan har ett uppehållstillstånd ansöker om uppehållstillstånd på nytt för samma eller överlappande tidsperiod, och det inte finns förutsättningar eller rättslig grund för att återkalla det gällande tillståndet, ska som huvudregel avvisa den nya ansökan. Mot bakgrund av det rättsliga ställningstagandet kan alltså behöva avvisa en ansökan om uppehållstillstånd på grund av studier eller andra skäl med hänvisning till att en person har ett uppehållstillstånd utfärdat av . Även i denna situation kan därför begränsade möjligheter att återkalla uppehållstillstånd ge upphov till problem. Sammantaget är det otillfredsställande att det i dessa fall saknas bestämmelser som anger att uppehållstillstånd får återkallas när förutsättningarna för att bevilja uppehållstillståndet är uppfyllda. Grunden för att utfärdar uppehållstillstånd åt de personer som det nu är fråga om är att personerna har anknytning till en utländsk beskickning, ett karriärkonsulat eller ett internationellt organ i . När personerna inte längre har en sådan anknytning bör de heller inte ha uppehållstillstånd på den grunden. Förutsättningar för att återkalla uppehållstillstånd för dessa personer bör mot denna bakgrund regleras. Med hänsyn till att bestämmelser om uppehållstillstånd för denna grupp främst har meddelats på förordningsnivå (se SOU 2004:74 s. 239) är det lämpligt att även bestämmelser om återkallelse av dessa uppehållstillstånd meddelas i förordning. Att regeringen har möjlighet att meddela föreskrifter om förutsättningar för återkallelse bör framgå av ett bemyndigande i 2 kap. 10 § utlänningslagen. Förutsättningar för att bevilja uppehållstillstånd för personer med anknytning till internationella organ bör regleras i förordning När möjligheten för att meddela uppehållstillstånd infördes var avsikten att detta bl.a. skulle användas för personer med anknytning till internationella organ (se prop. 1988/89:86 s. 60 och 151). Personer med anknytning till internationella organ omfattas av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. regleras endast personer med anknytning till internationella organ i 2 kap. 10 § tredje stycket utlänningslagen, som anger att bestämmelserna i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall ska iakttas. Reglerna om under vilka förutsättningar kan bevilja uppehållstillstånd för personer med anknytning till internationella organ bör förtydligas. Regeringen anser att förutsättningar för att bevilja uppehållstillstånd för personer med anknytning till internationella organ bör regleras på förordningsnivå. Att regeringen har möjlighet att meddela en sådan bestämmelse bör också framgå av ett bemyndigande i 2 kap. 10 § utlänningslagen. Ett nytt bemyndigande ska införas i 2 kap. 10 § utlänningslagen Mot bakgrund av de ovan identifierade behoven bör 2 kap. 10 § utlänningslagen ändras. Det befintliga bemyndigandet i 2 kap. 10 § andra stycket utlänningslagen omfattar att meddela föreskrifter om att bestämmelserna om krav på pass, visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd gäller i viss utsträckning för personer med anknytning till utländska beskickningar och karriärkonsulat. Bemyndigandet har tidigare ansetts ge möjlighet att meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd får meddelas som en tjänsteman är anställd vid en främmande stats beskickning eller konsulat, dvs. den bestämmelse som finns i 4 kap. 19 § utlänningsförordningen (se SOU 2004:74 s. 239). Att bemyndigandet möjliggör att i förordning reglera förutsättningar för att bevilja uppehållstillstånd framgår dock inte uttryckligen av lagtexten. Det framgår inte heller av bemyndigandets ordalydelse att det innefattar möjligheten att i förordning reglera förutsättningar för återkallelse av uppehållstillstånd.