prop · H903220 · 2022-04-12 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:220 Sjukersättning till äldre i förvärvsarbetande Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnas förslag till ändringar i socialförsäkringsbalken som syftar till att stärka tryggheten vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. I budgetpropositionen (prop. 2021/22:1) aviserade regeringen att den avser att återkomma med ett förslag om att införa en s.k. trygghetspension inom ramen för sjukersättningen för försäkrade som har som mest kvar tills de uppnår en ålder då de kan få sjukersättning. Syftet är att erbjuda ekonomisk trygghet för personer som slitit ut sig under arbetslivet, inte kan arbeta längre och som ofta tar ut ålderspensionen tidigt med livsvarigt lägre pension som resultat. Utgångspunkten för detta är det förslag som har lämnats av Utredningen om sjuk- och aktivitetsersättningen samt förmåner vid rehabilitering. Regeringen föreslår särskilda regler gällande rätten till sjukersättning för äldre i förvärvsarbetande ålder. Därmed anpassas regelverket i sjukersättningen till ett längre arbetsliv. Arbetsförmågan hos försäkrade som har som mest kvar tills de uppnår den ålder då de kan få sjukersättning och som har erfarenhet av sådant arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden ska enligt förslaget bedömas i förhållande till dessa arbeten. Är annat lämpligt arbete tillgängligt för den försäkrade ska arbetsförmågan bedömas mot det. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ....................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och gällande regelverk...................................................... Överväganden och förslag ................................................................ Sjukersättning till äldre i förvärvsarbetande ålder.............. Omprövning av rätten till sjukersättning.......................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser för företagen.............................................. Konsekvenser för enskilda ............................................... Konsekvenser för sysselsättningen................................... Konsekvenser för den ekonomiska jämställdheten........... Konsekvenser för kommuner ........................................... Konsekvenser för hälso- och sjukvård ............................. Konsekvenser för myndigheter och domstolar................. Konsekvenser för internationella åtaganden..................... Sammanfattning av betänkandet En sjukförsäkring med prevention, rehabilitering och trygghet (SOU 2021:69) i relevanta delar................................................. Betänkandets lagförslag i relevanta delar......................... Förteckning över remissinstanserna (SOU 2021:69)........ Sammanfattning av promemorian Stärkt trygghet vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga (S2021/07176)............. Förteckning över remissinstanserna (S2021/07176) ........ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... antar regeringens förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken. 2021/22:220 2 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken dels att 33 kap. 6 och 11 §§ och 36 kap. 19 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 33 kap. 10 a och 10 b §§, och närmast före 33 kap. 10 a och 11 §§, nya rubriker av följande lydelse. För rätt till sjukersättning krävs att För rätt till sjukersättning krävs att arbetsförmågan kan anses stadig- arbetsförmågan kan anses stadig- varande nedsatt och att åtgärder varande nedsatt och att åtgärder som avses i 27 kap. 6 § samt i 29– som avses i 27 kap. 6 § samt i 29– 31 kap. inte bedöms kunna leda till 31 kap. inte bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår någon att den försäkrade återfår någon arbetsförmåga i ett sådant arbete som avses i 10 eller 10 a §. För en försäkrad som har uppnått den ålder då det återstår som mest till den tidpunkt då sjuk- ersättning som längst kan lämnas enligt 16 § och som har erfarenhet av sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbets- när det bedöms hur nedsatt arbets- förmågan är, beakta den försäk- rades förmåga att försörja sig själv 1. sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbets- marknaden och som den försäkrade har erfarenhet av, eller 2. annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. försäkrade har erfarenhet av avses arbeten som den försäkrade har år före den månad för vilken han eller hon ansöker om sjuker- sättning, före ett beviljande enligt 36 kap. 25 § eller omprövning av rätten till sjuk- Prop. 2021/22:220 ersättning enligt 36 kap. 19 §. Den som har uppnått den ålder då det återstår som mest till den tidpunkt då sjukersättning som längst kan lämnas enligt 16 § ska omfattas av regleringen i 10 a § även om tidpunkten då sjukersättning som längst kan lämnas därefter skulle senareläggas genom en författningsändring. Övriga bestämmelser om bedömningen av arbetsförmågans nedsättning Bedömningen enligt 10 § ska göras Bedömningen enligt 10 och 10 a §§ ska göras –efter samma grunder oavsett på vilket sätt prestationsförmågan är nedsatt, och –i förhållande till ett heltidsarbete. Med inkomst av arbete likställs i skälig omfattning värdet av arbete med skötsel av hemmet. Om arbetsförmågan förbättras för en försäkrad som får sjukersättning, ska rätten till förmånen omprövas. En försäkrad som har uppvisat en En försäkrad som har uppvisat en arbetsförmåga som han eller hon arbetsförmåga som han eller hon antogs sakna när beslutet om sjuk- antogs sakna när beslutet om sjuk- ersättning fattades ska, om inte ersättning fattades ska, om inte annat framkommer, antas ha en för- annat framkommer, antas ha en arbetsförmågan för en försäkrad som har uppnått den ålder som avses i 33 kap. 10 a § fortfarande är nedsatt i förhållande till arbeten som avses i den paragrafen, ska dock rätten till sjukersättning inte 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om sjukersättning som avser tid före ikraftträdandet. 2021/22:220 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att se över sjukersättningen och aktivitetsersättningen. Syftet var att förmånerna skulle ge hög trygghet vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga, god förutsebarhet för den enskilde och stabilitet i tillämpningen . Regelverkets krav för att en försäkrad ska beviljas förmånerna skulle bli mer ändamålsenliga och i möjligaste mån ta tillvara den försäkrades arbetsförmåga. Utredningen skulle också se över förmåner vid rehabilitering (dir. 2020:31). Utredningen antog namnet Utredningen om sjuk- och aktivitetsersättningen samt förmåner vid rehabilitering (S 2020:04). Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv (dir. 2020:100) enligt vilka en parlamentariskt sammansatt referensgrupp skulle inrättas. överlämnade utredningen slutbetänkandet En sjukförsäkring med prevention, rehabilitering och trygghet (SOU 2021:69). I betänkandet lämnas förslag om bl.a. rätten till sjukersättning respektive aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga och förslag om att underlätta arbete, studier, uppdrag med mera under tid med sjukersättning och aktivitetsersättning. Vidare lämnas i betänkandet förslag om förmåner vid rehabilitering. En sammanfattning av betänkandet i relevanta delar finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag i relevanta delar finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (S2021/05920). I budgetpropositionen (prop. 2021/22:1) aviserade regeringen att den avser att återkomma med ett förslag om att införa en s.k. trygghetspension inom ramen för sjukersättningen för försäkrade som har som mest kvar tills de uppnår en ålder då de kan få sjukersättning. Utgångspunkten för detta är det förslag som har lämnats av Utredningen om sjuk- och aktivitetsersättningen samt förmåner vid rehabilitering. I budgetpropositionen föreslogs en utökning av anslaget 1:2 Aktivitets- och sjukersättningar m.m. för införandet. I budgetpropositionen anges också att regeringen avser att med prioritet bereda förslaget från Utredningen om sjuk- och aktivitetsersättningen samt förmåner vid rehabilitering om att rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning ska prövas mot samma arbetsmarknadsbegrepp som gäller i sjukpenningen (prop. 2021/22:1 utg.omr. 10, bet. 2021/22:SfU1, rskr. 2021/22:116). remitterade promemorian Stärkt trygghet vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga (S2021/07176). I promemorian föreslås att ett förändrat arbetsmarknadsbegrepp för sjukersättning och aktivitetsersättning samt sjukersättning till äldre i förvärvsarbetande ålder ska träda i kraft . En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 4. Lagförslagen i promemorian finns i bilaga 5. Promemorian har remissbehandlats parallellt med utredningens betänkande. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. Remissvaren finns tillgängliga i (S2021/07176). I propositionen behandlas utredningens och promemorians förslag om särskilda regler när det gäller rätten till sjukersättning för äldre. 4 Bakgrund och gällande regelverk Prop. Det finns inga särskilda regler för äldre vad gäller rätten till Det har dock funnits flera föregångare. infördes i den numera upphävda lagen (1962:381) om allmän försäk- ring (AFL) en möjlighet att vid bedömningen av rätten till förtidspension ta hänsyn till ålder. Motiveringen var att äldre personer med ett tungt och pressande arbete som på grund av bristande krafter inte orkade med sina arbetsuppgifter eller som friställts utan att annat lämpligt arbete stod till förfogande skulle få rätten till förtidspension bedömd med större hänsynstagande till de individuella förhållandena än vad som gällde för övriga försäkrade (7 kap. 3 § AFL). I praxis utvecklades denna s.k. äldre- regel till att avse 60-åringar eller äldre men tendensen blev att även yngre hänfördes till gruppen. Därför infördes en uttrycklig skrivning om att den mildare tillämpningen endast skulle gälla för försäkrade som fyllt ändrades regeln om rätt till förtidspension igen och bedöm- ningen renodlades till att socialförsäkringen endast skulle ge ersättning om arbetsförmågan var nedsatt på grund av ohälsa, dvs. medicinska orsaker till nedsättningen, inte arbetsmarknadsmässiga. Mindre vikt skulle läggas vid sådant som utbildning. arbetsförmåga skulle den tas tillvara. Om en försäkrad hade svårigheter att ta tillvara den återstående arbetsförmågan, var det i första hand att anse som ett arbetsmarknadsproblem (prop. 1996/97:28 s. 9 och 10). infördes dock en möjlighet att ta individuella hänsyn om en strikt medicinsk bedömning skulle ge ett oacceptabelt resultat. särskilda skäl fick vid bedömningen av arbetsför- mågans nedsättning beakta den försäkrades ålder samt bosättningsför- hållanden, utbildning, tidigare verksamhet och andra liknande omständig- Det kunde t.ex. vara fråga om en person som hade nära till den allmänna pensionsåldern och som befann sig i en socialt och arbets- marknadsmässigt utsatt situation. En samlad bedömning skulle därför kunna leda till att en person som rent medicinskt hade viss restarbets- förmåga ändå inte bedömdes kunna försörja sig på rimliga villkor och därför hade rätt till ersättning. Åldersfaktorn skulle väga tyngst vid den Möjligheten att göra undantag från huvudregeln skulle endast användas i begränsad omfattning (prop. 1996/97:28 s. 12). gäller att när bedömer hur nedsatt arbetsförmågan är ska myndigheten endast beakta den försäkrades förmåga att försörja sig själv genom förvärvsarbete på arbetsmarknaden 2007/08:136 s. 65 f.). För rätt till sjukersättning krävs att den försäkrade har nedsatt arbetsför- måga med minst en fjärdedel på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan (33 kap. 5 § social- försäkringsbalken, förkortad SFB). De faktorer som sätter ned den försäk- rades arbetsförmåga ska uteslutande vara av medicinsk art. rades ålder, bosättningsförhållanden, utbildning, tidigare verksamhet och andra liknande omständigheter ska inte beaktas (prop. 2007/08:136 s 65 För rätt till sjukersättning krävs att arbetsförmågan kan anses stadig- varande nedsatt och att rehabiliteringsåtgärder inte bedöms kunna leda till 2021/22:220 att den försäkrade återfår någon arbetsförmåga (33 kap. 6 § SFB). När det bedöms hur nedsatt arbetsförmågan är ska beakta den försäkrades förmåga att försörja sig själv genom förvärvsarbete på arbetsmarknaden (33 kap. 10 § SFB). Utgångspunkten för nuvarande lagstiftning är enligt förarbetena att så många människor som möjligt ska ges förutsättningar att försörja sig själva genom förvärvsarbete. Sjukersättning ska därför endast komma i fråga om den försäkrades arbetsförmåga är stadigvarande nedsatt. Det måste enligt förarbetena röra sig om kroniska sjukdomar och irreversibla skador där ytterligare medicinsk eller arbetslivsinriktad rehabilitering inte bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår arbetsförmåga eller att den arbetsförmåga som finns kan förbättras (prop. 2007/08:36 s. 88). Bedömningen av arbetsförmågan ska göras efter samma grunder oavsett på vilket sätt prestationsförmågan är nedsatt, och i förhållande till ett heltidsarbete. Med inkomst av arbete likställs i skälig omfattning värdet av arbete med skötsel av hemmet (33 kap. 11 § SFB). När det gäller sjukpenning ska prövningen göras mot förvärvsarbeten som är ”normalt förekommande” på arbetsmarknaden. har beslutat att begreppet förvärvsarbete som är normalt förekommande arbete vid prövning av rätt till sjukpenning ska förtydligas så att bedömningen av arbetsförmågan vid dag 180 i rehabiliteringskedjan ska göras gentemot ett förvärvsarbete ”i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden”. Lagändringen träder i kraft (prop. 2020/21:171, bet. 2021/22:SfU5, rskr. 2021/22:21). Arbetsmarknadsbegreppet inom sjukersättning och aktivitetsersättning utgörs alltså å sin sida av ”förvärvsarbete” på arbetsmarknaden. Detta brukar beskrivas som att den försäkrades arbetsförmåga ska prövas mot hela arbetsmarknaden vid en prövning av rätt till sjukersättning och aktivitetsersättning. Denna arbetsmarknad inkluderar sådana normalt förekommande arbeten som avses i 27 kap. 48 § SFB men också i viss utsträckning anpassade arbeten samt olika typer av subventionerade anställningar, såsom anställningar med lönebidrag, arbeten på eller andra skyddade eller särskilt anpassade arbeten (jfr prop. 1996/97:28 s. 16 och 18 och prop. 2007/08:136 s. 67 f. och s. 101). Det krävs inte att ett förvärvsarbete, även anpassat eller skyddat arbete, finns tillgängligt för den försäkrade. Bedömningen är i den meningen hypotetisk även om bedömningen ska ske med en verklig arbetsmarknad i åtanke. Till skillnad från förutsättningarna för rätt till sjukpenning – där det är möjligt för att betala ut sjukpenning till dess att den försäkrade får ett reellt erbjudande om en anställning med lönebidrag –beviljas inte sjukersättning eller aktivitetsersättning om den försäkrade bedöms ha arbetsförmåga i ett förvärvsarbete, även om det inte finns någon reell möjlighet för den försäkrade att få ett särskilt anpassat arbete. Att kunna försörja sig genom förvärvsarbete innebär att klara att arbeta som mest heltid och få en lön i enlighet med kollektivavtal eller annars gängse lönesättning inom det arbetet eller yrkesområdet. Sjukersättning till äldre i förvärvsarbetande Regeringens förslag: Arbetsförmågan hos försäkrade som har som mest kvar till den tidpunkt då sjukersättning som längst kan läm- nas och som har erfarenhet av sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden ska bedömas i förhållande till dessa arbeten eller till annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den för- Vid bedömningen av om det finns återstående rehabiliterings- möjligheter ska det för en sådan äldre försäkrad endast beaktas sådana insatser som syftar till att den försäkrade ska kunna arbeta i ett förvärvs- arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och som han eller hon har tidigare erfarenhet av eller annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Med arbeten som den försäkrade har erfarenhet av ska avses arbeten som han eller hon har haft före pröv- ningen av rätten till sjukersättning. En försäkrad som har uppnått den ålder då det återstår som mest fem år till den tidpunkt då sjukersättning som längst kan lämnas ska omfat- tas av regleringen om äldre försäkrade även om tidpunkten då sjuker- sättning som längst kan lämnas därefter skulle senareläggas genom en Utredningens och promemorians förslag överensstämmer huvudsak- ligen med regeringens förslag. Utredningens och promemorians förslag har en annan lagteknisk utformning. Varken utredningen eller prome- lämnar förslag om att den som har uppnått den ålder då det återstår som mest till den tidpunkt då sjukersättning som längst kan lämnas ska omfattas av regleringen om äldre försäkrade även om tidpunkten då sjukersättning som längst kan lämnas skulle senareläggas genom en för- Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens och promemorians förslag, där- ibland , , Funktionsrätt , Myn- digheten för arbetsmiljökunskap, PTK, , , Nationell Samverkan för Psykisk Hälsa, , Social- styrelsen, Region , Region , Region , Region , , kommun, kommun, , kommun, kommun, Arbetsterapeuter, , , , LO-TCO Rättsskydd ställer sig positivt till att personer som har kvar av sitt yrkesliv inte ska få sin arbetsförmåga bedömd på samma sätt som övriga försäkrade, men är tveksamt till lösningen att de försäkrade ska prövas mot normalt förekommande arbeten som de har erfarenhet av. erfarenhet som sträcker sig så långt bak som ska beaktas, är 2021/22:220 risken stor att många försäkrade i praktiken kommer bedömas mot arbeten som kräver omfattande omställning, enligt LO-TCO Rättsskydd. har inga synpunkter på att det införs särskilda regler för äldre i förvärvsarbetande ålder, men anser att den lagtekniska utformningen bör vara annorlunda. För de försäkrade som omfattas av de särskilda reglerna för äldre finns det, till skillnad från övriga försäkrade, konkreta arbeten att bedöma arbetsförmågan mot. Enligt myndigheten bör prövningen (avseende den som omfattas av de särskilda reglerna för äldre) inte göras mot angiven yrkesgrupp utan endast mot sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och som den försäkrade har erfarenhet av. Enligt myndigheten harmonierar inte förslaget med det som har beslutat ska gälla för äldre försäkrade i sjukpenningärenden, bl.a. avseende vilken ålder den försäkrade ska ha uppnått för att omfattas av reglerna. Det är enligt önskvärt att även äldrereglerna för arbetsskadelivränta harmoniserar med de föreslagna äldrereglerna. Enligt finns det vidare skäl att överväga en bestämmelse som innebär att en försäkrad som har uppnått den ålder då inkomstgrundad ålderspension tidigast kan lämnas ska fortsätta att omfattas av undantagsregleringen även om tidpunkten för uttag av sådan pension därefter skulle senareläggas genom en författningsändring. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) varken tillstyrker eller avstyrker. ISF är positiv till att rimliga omställningskrav ställs på personer som närmar sig pensionsåldern och instämmer i att det är rimligt att högre krav på omställning finns för yngre personer. Enligt ISF finns det dock risk för att olika äldreregler försvårar bedömning och samordning av sjukförmån respektive arbetsskadelivränta. Förvaltningsrätten i vill se flera förtydliganden, bland annat av hur det mer konkret ska bedömas vilka arbeten som den enskilde har erfarenhet av och vilket underlag som ska krävas. , , utvärdering (IFAU) och avstyrker och invänder mot att införa ålder som en bedömningsgrund för rätten till ersättning. Företagarna har samma invändning. Skälen för regeringens förslag: Det är enligt regeringens mening inte rimligt att ställa samma omfattande rehabiliterings- och omställningskrav på äldre som på yngre personer. Anledningen till detta är hänsyn dels till de samhälleliga kostnaderna, dels till individen som ska genomgå insatserna. För personer med kvar i arbetslivet, där omställning till annat arbete är utsiktslös eller mycket svår, kan möjligheten att ta ut pension framstå som den enda rimliga möjligheten till försörjning. Enligt en undersökning från om förtida uttag av inkomstgrundad ålderspension uppgav nästan en tredjedel att de tvingats ta ut den allmänna pensionen på grund av hälsoskäl, utebliven arbetslöshetsersättning, utebliven ersättning från sjukförsäkringen eller att de inte fick fortsätta sin anställning (, 2018). Ett sådant tidigarelagt uttag innebär emellertid att inkomstpensionen livsvarigt blir lägre. Regeringen anser också att ett längre arbetsliv understryker behovet av att regelverket för sjukersättning tar hänsyn till ålder. Det måste tas hänsyn till att inte alla kommer att kunna arbeta fram till riktåldern. Ett förlängt arbetsliv förutsätter åtgärder som spänner över flera politikområden. Regeringen har exempelvis beslutat om en lagrådsremiss med förslag om att införa ett nytt offentligt omställningsstudiestöd. Regeringen anser mot denna bakgrund, till skillnad från bl.a. , och , att det är rimligt att arbetsförmågan hos försäkrade som har som mest kvar tills de uppnår den ålder då sjukersättning som längst kan lämnas ska bedömas i förhållande till förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och som den försäkrade har erfarenhet av eller till annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Genom att arbetsförmågan prövas mot normalt förekommande arbeten som den försäkrade har erfarenhet av omfattas även den som är arbetslös av den föreslagna regleringen förutsatt att personen har arbetat i ett normalt förekommande arbete . Begreppet normalt förekommande arbete har definierats i rättspraxis. Det ska vara fråga om vanliga arbeten som den försäkrade trots sin sjukdom kan utföra med ringa eller inga krav på anpassning till dennes medicinska besvär. Anställningar som på något sätt subventioneras av det allmänna ingår inte i begreppet normalt förekommande arbete. Det är personer som har erfarenhet av normalt förekommande arbete som omfattas av förslaget. Personer som saknar erfarenhet av normalt förekommande arbete omfattas inte av förslaget, utan deras arbetsförmåga prövas mot förvärvsarbeten på arbetsmarknaden enligt nuvarande regelverk. Det bör inte ställas högre krav på omskolning eller andra omställningsinsatser för den försäkrade än att denne kan fortsätta arbeta inom det egna yrkesområdet, med arbeten som han eller hon har erfarenhet av. För de försäkrade som omfattas av de särskilda reglerna för äldre finns det, till skillnad från för övriga försäkrade, konkreta arbeten att bedöma arbetsförmågan mot. Det fyller ingen funktion att knyta dessa faktiska arbeten till angivna yrkesgrupper på sätt som föreslagits i utredningen och i promemorian. Eftersom tanken med de särskilda reglerna för äldre är att avgränsa arbetsmarknadsbegreppet ytterligare i förhållande till de regler som gäller för övriga försäkrade bör prövningen inte göras mot en angiven yrkesgrupp utan såsom anfört, endast mot sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och som den försäkrade har erfarenhet av. Det innebär ingen skillnad i sak jämfört med utredningens eller promemorians förslag till särskilda regler för äldre. Förvaltningsrätten i efterfrågar ett förtydligande av vilka arbeten som ska räknas som sådana arbeten som den försäkrade har erfarenhet av, t.ex. om arbetets längd.