prop · H903200 · 2022-03-31 00:00:00 — 2021/22:200 försäljningsstället är beläget som ska meddela sådant tillstånd. Om försälj- ningsställe saknas, meddelas tillstånd av den kommun där det företag som vill bedriva detaljhandel har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, av den kommun där företaget har ett fast driftställe. Kommunen har i första hand ett ansvar för tillsyn vid de fysiska försäljningsställena, se 7 kap. 3 och 4 §§ lagen om tobak och liknande produkter. Enligt regeringens mening är det därför lämpligt att anmälan om försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare i första hand görs till den kommun där det finns ett fysiskt försäljningsställe. På motsvarande sätt som vid en ansökan om tillstånd för detaljhandel med tobaksvaror är det lämpligt att, för det fall att det saknas ett fysiskt försäljningsställe, föreskriva att anmälan ska göras till den kommun där företagets säte är beläget. Om företagets säte är beläget utomlands, görs anmälan lämpligen till den kommun i vilken företaget har en anknytning i form av ett fast driftställe. För att förhindra att företag som bedriver detaljhandel med e-cigaretter och påfyllningsbehållare genom internet undgår ändamålsenlig tillsyn bör en ordning som motsvarar den som gäller vid ansökan om tillstånd för detaljhandel med tobaksvaror införas vid anmälan om detaljhandel med e- cigaretter och påfyllningsbehållare. Det skapar dessutom en enhetlig ordning för ansökningar om tillstånd och anmälningar om försäljning på tobaksområdet. Det finns inte beredningsunderlag för att införa en skyldighet för kommunerna att underrätta om vilka näringsidkare som anmält försäljning via webbplats. Regeringen håller dock med om att en sådan ordning skulle kunna underlätta deras tillsyn. Regeringen kan därför behöva återkomma i denna fråga. Omedelbar verkställbarhet av beslut Regeringens bedömning: beslut om att för- bjuda, dra tillbaka eller återkalla elektroniska cigaretter och på- fyllningsbehållare bör inte gälla . Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har uttalat sig om förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Det förekommer en omfattande försäljning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare på internet. vara svårt för tillsynsmyndigheterna att få vetskap om och kontrollera dessa varor, vilket även gör det svårt att förutse vilka produkter som kan hamna på marknaden och vilka krav som behöver ställas för att upprätt- hålla ett högt skydd för konsumenterna. I 7 kap. 14 § lagen om tobak och liknande produkter finns därför en bestämmelse som gör det möjligt för att ingripa mot produkter som, trots att de uppfyller kraven i lagen, kan utgöra en allvarlig risk för människors hälsa. en möjlighet att förbjuda att produkten tillhanda- hålls konsumenter på marknaden och att förelägga tillverkaren, importören eller distributören att dra tillbaka eller återkalla produkten. avse såväl vissa typer av produkter som vissa specifika produkter. Dessa beslut gäller dock inte . Utredningen föreslår att beslut om e-cigaretter och påfyllningsbehållare som kan utgöra en allvarlig risk för människors hälsa, trots att produkten uppfyller kraven i lagen, ska gälla om inte något annat anges i beslutet. Om en produkt är förenad med sådana risker anser utredningen att det är av stor betydelse att myndighetens beslut om förbud, tillbakadragande eller återkallelse kan verkställas utan att laga kraft behöver inväntas. Det kan i detta sammanhang noteras att kommun- ens beslut att förbjuda fortsatt försäljning eller meddela varning vid all- varliga eller upprepade överträdelser av lagens bestämmelser gäller , se 7 kap. 13 § lagen om tobak och liknande produkter. I 35 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om verk- ställighet av förvaltningsmyndigheters beslut. Enligt huvudregeln i första stycket får beslut som kan överklagas inom verkställas när överklagandetiden har gått ut, om beslutet inte har överklagats. Tredje stycket innebär en möjlighet för myndigheten att verkställa beslut om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. Myndigheten ska i så fall först noga överväga om det finns skäl att avvakta med att verkställa beslutet på grund av att beslutet medför mycket ingripande verkningar för någon enskild, att verkställigheten inte kan åter- gå om ett överklagande av beslutet leder till att det upphävs eller någon annan omständighet. Av förarbetena till bestämmelsen i förvaltningslagen framgår att syftet med att låta verkställighet ske först efter laga kraft är att skydda enskilda när verkställigheten kan riskera att urholka rätten att överklaga beslutet. Reglerna om omedelbar verkställighet bör i första hand ta sikte på sådana situationer där det finns ett angeläget allmänt eller enskilt intresse som kräver omedelbar verkställighet, t.ex. upprätthållande av allmän ordning och säkerhet samt avvärjande av omedelbar fara för andras liv eller hälsa. Myndigheten ska i så fall bedöma att skyddet av intresset verkligen kräver att beslutet verkställs . Det måste med andra ord finnas en viss fara för att en försening leder till beaktansvärda skadeverkningar i dessa fall. Om ett visst beslut medför mycket ingripande verkningar för någon enskild, kan det finnas skäl att avvakta med verkställigheten till dess att överklagandetiden har gått ut. Bedömningen bör, liksom i andra samman- hang, göras med beaktande av bl.a. den allmänna proportionalitets- principen (prop. 2016/17:180 s. 211–218). En förutsättning för besluten som kommer att fatta med stöd av den aktuella bestämmelsen är att myndigheten har konstaterat, eller har rimliga skäl att anta, att produkterna utgör en allvarlig risk för människors hälsa. Om en produkt är förenad med sådana risker, är det givetvis av stor betydelse att myndighetens beslut om förbud, tillbaka- dragande eller återkallelse kan verkställas utan att laga kraft behöver inväntas. Med utgångspunkt i de uttalanden som görs i förarbetena till förvaltningslagen anser regeringen att det i de situationer då förut- sättningarna för att besluta om förbud, tillbaka- dragande och återkallelse är uppfyllda i många fall också bör finnas ett stöd för tillämpning av 35 § förvaltningslagen med hänvisning till folk- hälsan som ett viktigt allmänt intresse. Även om en omedelbar verkställig- het kan leda till ingripande verkningar för den näringsidkare som beslutet 2021/22:200 riktar sig mot, är intresset av att skydda konsumenternas hälsa så starkt att näringsidkarens intresse – efter en proportionalitets- bedömning – måste stå tillbaka. Redan mot den bakgrunden kan det ifråga- sättas om det, som utredningen föreslår, finns behov av en ny bestämmelse om omedelbar verkställighet i lagen om tobak och liknande produkter. Som regeringen konstaterade i förarbetena till den lagen bör det framhållas att det på tobaksområdet inte lika ofta som på t.ex. alkohol- området finns behov i det enskilda fallet av att förelägganden eller förbud ska gälla (jfr prop. 2017/18:156 s. 133). Vid en samlad bedöm- ning anser regeringen alltjämt att den möjlighet som finns att tillämpa 35 §förvaltningslagen och på den grunden förordna att beslut ska verkställas är tillräcklig för de aktuella fallen. 8.5Förbud mot försäljning av e-vätska med en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för lagen om tobak och liknande produkter ska utvidgas till att omfatta nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter. Vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter ska inte få tillhandahållas konsumenter på marknaden om vätskorna innehåller tillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av något annat än tobak. Kommunen ska utöva tillsyn över att bestämmelserna följs på fysiska försäljningsställen, medan ska utöva tillsyn över att förbudet mot smaksättning följs i andra fall än på fysiska försäljningsställen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om tillsatser. Kommunen ska få möjlighet att ta ut avgifter för sin tillsyn av den som bedriver försäljning av nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens, men utredningen har använt begreppet smaktillsatser i stället för tillsatser. Remissinstanserna: Drygt hälften av de remissinstanser som uttalar sig, däribland Cancerfonden, Tobaksfakta samt flera kommuner, länsstyrelser och regioner, ser positivt på införandet av ett förbud mot försäljning av e- vätska med en tydlig märkbar doft eller smak av annat än tobak. De remiss- instanser som är positiva till förslaget framhåller bl.a. att det är av särskild vikt att minska attraktiviteten för dessa produkter hos barn, unga och personer som inte tidigare använt nikotin för att bromsa det ökade använd- andet av e-cigaretter som riskerar att öka användandet av nikotin hos befolkningen som helhet. Flera remissinstanser, däribland A non smoking generation, , Kemikalieinspektionen och Svensk dagligvaruhandel framför att smakförbudet bör utvidgas till att även omfatta andra tobaksfria nikotinprodukter. Knappt hälften av remissinstanserna, däribland Eurobrands Distribution Prop. 2021/22:200 AB, Livsmedelsföretagen och , är emot förslaget om förbud mot smaksättning av e-vätskor. Branschorga- nisationen för Elektroniska Cigaretter, och framför bl.a. att en reglering som förbjuder eller kraftigt begränsar smaksättningen för att göra dessa produkter mindre lockande innebär att e-cigarettanvändare återgår till att röka och att färre rökare byter till e-cigaretter. Förslaget kommer därför sannolikt att orsaka skadliga effekter på folkhälsan. drabbas de företag som säljer e-cigaretter, e-vätska och tillbehör av stora ekonomiska konsekvenser och förslaget är diskriminerande då karakteristiska smaker är tillåtna i nya tobaksvaror och snus men otillåtna i e-cigaretter. Ett smak- förbud kan även innebära en inskränkning av den fria rörligheten av varor inom EU. Consumer Choice Center, Föreningen (), NNA och EU for snus framför att försäljningen av e-vätskor som smakar annat än tobak riskerar att flytta över till en svart marknad som inte går att kontrollera. Det finns frågor kring hur smaksättningen i e-vätskan ska kontrolleras då rekvisitet tydligt märkbar doft eller smak utgör en subjektiv bedömning. tillstyrker förslaget om förbud mot smaksättning av e-vätskor men avstyrker förslaget gällande bedömningen av smak- eller dofttillsatser och att myndigheten ska bemyndigas att föreskriva vilka till- satser som ska vara förbjudna. Vidare bör begreppet ”smaktillsatser” er- sättas med ”tillsatser”. Kemikalieinspektionen stöder förslaget men anser att det bör utvidgas till andra tobaksfria nikotinprodukter då det finns en risk för att ett barn stoppar produkten i munnen och drabbas av akut förgift- ning om en nikotinprodukt doftar eller smakar gott. Skälen för regeringens förslag Regleringen av smak i tobaksproduktdirektivet Av artikel 7.1 i tobaksproduktdirektivet framgår att medlemsländerna ska förbjuda att tobaksvaror med karakteristisk smak släpps ut på marknaden. Med karakteristisk smak avses enligt artikel 2.25 en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak, till följd av en tillsats eller kombination av tillsatser, som kan inkludera men som inte begränsas till frukt, kryddor, örter, alkohol, karamell, mentol eller vanilj och som är märkbar före eller under användningen av en tobaksvara. Förbudet har genomförts i bl.a. genom 2 kap. 1 § första stycket lagen om tobak och liknande produkter som innebär att det inte är tillåtet att tillhandahålla cigaretter och rulltobak med karakteristisk smak till konsumenter på marknaden. När det gäller e-cigaretter och påfyllningsbehållare regleras inte smak- sättningen genom tobaksproduktdirektivet. I stället lämnas det till med- lemsstaterna att bestämma om smaksättningen av dessa produkter. direktivets inledning anges att det skulle kunna vara till nytta för medlems- staterna att tillåta utsläppandet av smaksatta produkter på marknaden, men att dessa produkters potentiella attraktionskraft för ungdomar och icke- rökare bör uppmärksammas (se skäl 47 i tobaksproduktdirektivet). har förbjudit försäljning av vätska med karakter- istiska dofter och smaker för användning i e-cigaretter. 2021/22:200 både vätska som innehåller nikotin och vätska som inte innehåller nikotin, se 24 § 2 och 25 § i den finska tobakslagen (549/2016). Av de finska för- arbetena (den finska regeringens proposition till med förslag till tobakslag och till vissa lagar som har samband med den, RP 15/2016 rd) framgår att syftet med att förbjuda karakteristiska dofter och smaker i vätskor som används i e-cigaretter är att göra produkterna mindre lockande för barn och unga och att förhindra att produkterna blir en inkörsport till nikotinberoende för minderåriga. Däremot kan vuxna rökare som vill övergå till att använda e-cigaretter göra det också i fortsättningen. Ett annat skäl till att begränsa smaksättningen är att förhindra att små barn drabbas av nikotinförgiftning, eftersom det är troligare att de spottar ut en vätska som smakar tobak jämfört med om den har en mer tilltalande smak. Andra skäl som nämns i de finska förarbetena är att e-cigaretter kan användas av ungdomar för att konsumera narkotika och att vissa smaktillsatser kan innebära hälsorisker. Det ska införas ett förbud mot att sälja e-vätskor med tillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak Av () nationella skolundersökning om ungas erfarenheter av bl.a. tobak syntes fram till och 2018–2019 en kraftig ökning av andelen elever som använt e-cigaretter. hade andelen minskat, men fort- farande var det av niondeklassarna och av gymnasieeleverna som använt e-cigaretter, se avsnitt 8.1.3. E- cigaretter ska inte användas av barn och unga som befinner sig i en period i livet då de är särskilt känsliga för nikotinets beroendeframkallande egen- skaper. I har e-cigaretterna blivit den vanligaste nikotinprodukten bland ungdomar och majoriteten uppger att de använder icke-traditionella smaker såsom frukt eller godis. Genom smaksättningen kan upplevelsen för någon som inte är en van nikotinanvändare bli mer tilltalande. Frukt- smaker och söta smaker kan dessutom göra att produkterna uppfattas som mindre farliga. E-cigaretternas popularitet bland unga i har föranlett åtgärder som riktar in sig på smaksättningen av produkterna. Det är angeläget att utvecklingen med en ökad användning av e-ciga- retter bland barn och unga bromsas. En ökad användning av nikotin hos ungdomar riskerar att leda till en ökad nikotinanvändning hos befolkningen som helhet. Det finns även anledning att beakta e-ciga- retternas attraktionskraft hos icke-rökare (jfr skäl 47 i tobaksprodukt- direktivet). Smaksättningen tillsätts i den vätska som konsumeras genom e-ciga- retten. För att e-cigaretter ska kunna utgöra ett alternativ för användare av röktobak bör det även i fortsättningen vara tillåtet att sälja vätska som smakar tobak. Det är också denna smak som vuxna rökare är vana vid och som är tillåten på tobaksvaror. Däremot bör det inte vara tillåtet att använda tillsatser av smakämnen som gör e-cigaretterna attraktiva för barn, unga och icke-rökare. Viss smaksättning är särskilt problematisk, t.ex. när det är fråga om sötare smaker av frukt eller godis. För att begränsa användningen av produkter som innehåller nikotin för konsumtion är det motiverat att ställa upp krav på smaksättningen av e-cigaretter. Det innebär att det bör införas ett förbud mot att på marknaden tillhandahålla vätska som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter om vätskan innehåller tillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak. Ett sådant krav kan dessutom minska risken för förgiftningsfall hos barn, eftersom det bidrar till att vätskorna som innehåller nikotin smakar på ett mindre tilltalande sätt. Skälen för att införa ett smakförbud och då särskilt behovet av att skydda barn och unga väger tyngre än risken att någon e-cigarettanvändare, som flera remissinstanser påpekar, till följd av smakförbudet väljer att återgå till att röka eller att färre rökare byter till e- cigaretter. Utredningen har föreslagit att det bör införas ett förbud mot att sälja e- vätskor med smaktillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak. anser att det är olämpligt att använda begreppet ”smaktillsatser” och att det generella begreppet ”till- satser” bör användas i stället. Exempelvis kan andra tillsatser än just smak- tillsatser utgöra en smakförstärkare. För att inte tillsatser som kan leda till en förstärkning av smaker, trots att de i sig inte utgör smaktillsatser, ska falla utanför regleringen föreslår regeringen att det ska införas ett förbud mot att sälja e-vätskor med tillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak. Vilka tillsatser omfattas av förbudet? Förbudet omfattar de tillsatser, eller kombinationer av tillsatser, som påverkar smaken på ett sådant sätt att produkterna blir intressanta för andra målgrupper än rökare. Användningen av sådana ingredienser som behövs för att kunna tillverka vätska för konsumtion genom e-cigaretter, dvs. för sin funktion, omfattas dock inte. Nikotinet är en beståndsdel som används framför allt för dess påverkan på det centrala nervsystemet. Det innebär att nikotinet inte ska betraktas som en tillsats som påverkar smaken, utan som en tillsats som används främst för dess funktion. Vid sidan av nikotinet innehåller vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter i normala fall även organiska lösningsmedel och andra tillsatser. Detta är tillsatser som används främst för sin funktion och är då inte att betrakta som smakämnen. För att avgöra vilka ämnen som ska betraktas som tillsatser som ger e- vätskan en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak bör i första hand den smak- eller doftpåverkan som ämnet har beaktas. Om ämnet, eller kombinationen av ämnen, leder till en tydligt märkbar doft- eller smakpåverkan bör det betraktas som en sådan tillsats. Bedömningen blir dock svårare om tillsatsen används både för att påverka produktens smak eller doft och dess funktion. Avgörande blir då ämnets huvudsakliga användningsområde och om det finns alternativa tillsatser som fyller samma funktion utan att påverka produktens smak. Endast det faktum att tillverkaren hävdar att tillsatsen används för dess funktion är inte till- räckligt för att undanta tillsatsen från förbudet. För att avgöra vilket huvudsakligt användningsområde som en tillsats har kan det finnas anledning att jämföra med vilka tillsatser som typiskt sett används i e-cigaretter, men det kan också finnas skäl att se hur till- satsen används utanför tobaksområdet. Om en tillsats även används för 2021/22:200 smaksättning av livsmedel, talar det starkt för att tillsatsen ska betraktas som en tillsats som påverkar smaken. Det kan också finnas skäl att beakta vad tillverkare har angett om olika tillsatser när de anmält produkt- erna till . När det har konstaterats att en eller flera tillsatser har använts för att påverka smaken behöver det bedömas om tillsatserna leder till en tydligt märkbar smak eller doft av annat än tobak. Om så är fallet innebär det att vätskan är förbjuden och inte får tillhandahållas konsumenter på mark- naden. avstyrker förslaget om bedömning av smak eller dofttillsatser då det är en mycket komplicerad bedömning och ett in- effektivt sätt att reglera smaksättningen. föreslår i stället att alla tillsatser som avger doft eller smak av annat än tobak för- bjuds. Målsättningen med regeringens förslag är att det inte ska få säljas e- vätskor som doftar eller smakar annat än tobak. Ett totalförbud mot till- satser som har en smak eller doft är dock inte möjligt, då vissa av dessa tillsatser även kan ha en annan funktion. Avgörande blir då, som framgår ovan, tillsatsens huvudsakliga användningsområde. Dessutom bör det vara tillåtet med en vätska som smakar tobak för att e-cigaretter ska kunna utgöra ett alternativ för användare av röktobak. Det kommer alltså att behöva göras bedömningar av vilka tillsatser som avger alternativt leder till att e-vätskor får en doft eller smak av annat än tobak. Såsom flera remissinstanser som är emot förslaget framför är regeringen medveten om att sådana bedömningar kan vara komplicerade. Det kan betonas att det endast är sådana tillsatser som krävs för e-cigarettens funktion eller som ger vätskan en tobakssmak som ska vara tillåtna. avstyrker också förslaget om att myndigheten ska bemyndigas att föreskriva vilka tillsatser som ska vara förbjudna. Regeringen håller med om att det är mycket svårt att peka ut exakt vilka tillsatser som ska vara förbjudna. En lista av sådant slag kan aldrig bli full- ständig. För att tillverkare och importörer ska ha möjlighet att avgöra vilka produkter som är tillåtna på marknaden kan det dock behövas föreskrifter om de tillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak och hur bedömningen av smak eller doftpåverkan ska göras. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör därför bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om tillsatser. Tillsynen på tobaksområdet över fysiska försäljningsställen sköts van- ligen av kommunen. Regeringen anser att detta bör gälla även i fråga om smaksättning av vätska som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter. Övrig tillsyn bör lämpligen skötas av . Förbudet mot smak ska även omfatta nikotinfria vätskor Lagen om tobak och liknande produkter omfattar e-cigaretter och påfyllningsbehållare, se 1 kap. 2 §. Med påfyllningsbehållare avses en behållare som innehåller vätska som innehåller nikotin och som kan användas för att fylla på en e-cigarett, se 1 kap. 3 § 2 nämnda lag. Av 2 kap. 9 § 1 förordningen (2019:223) framgår dessutom att vätska som innehåller nikotin endast får tillhandahållas konsumenter i ändamålsenliga påfyllningsbehållare. Det är vanligt att smakämnen respektive den nikotinhaltiga vätskan säljs separat. Smakämnen kan t.ex. säljas i behållare med plats för att tillsätta nikotinhaltig vätska, s.k. shortfills. Den nikotinfria vätskan som innehåller smakämnen omfattas inte av begreppet påfyllningsbehållare och regleras därigenom inte av bestämmelserna om påfyllningsbehållare. De nikotin- fria vätskorna omfattas därmed inte av tobaksproduktdirektivet. framgår det av skäl 47 i tobaksproduktdirektivet att medlemsländerna får anta regler om smaksättning av produkterna. När bestämmelserna om e- cigaretter och påfyllningsbehållare infördes i svensk rätt så framförde ett flertal remissinstanser att även e-cigaretter utan nikotin borde omfattas av regleringen, bl.a. eftersom de efterliknar och kan normalisera rökning. Regeringen anser inte att det är meningsfullt att anta regler om smak- sättning om dessa inte också omfattar nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter. Sådana regler skulle enbart leda till att smaksättningen tillhandahålls separat. Skäl 47 i tobaksdirektivet bör upp- fattas på ett sådant sätt att det medger att medlemsländerna antar regler om smaksättning som även omfattar andra vätskor än sådana som innehåller nikotin. De föreslagna reglerna medför ett förbud mot att tillhandahålla vissa smaksatta vätskor för konsumtion genom e-cigaretter, oavsett om de inne- håller nikotin eller inte. Det innebär att reglerna även omfattar produkter som kan användas utan nikotin. Trots att sådana produkter saknar de skad- liga egenskaper som är förknippade med nikotinet är det produkter som kan leda till en normalisering av rökning bland barn och unga. Det är inte heller möjligt att förhindra att nikotinfri vätska blandas med nikotinhaltig vätska. För att regler om smaksättning ska få genomslag är det därför nöd- vändigt att låta reglerna omfatta all vätska som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter.