prop · H903258 · 2022-06-07 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:258 Extra ändringsbudget – Åtgärder i samband med rekapitalisering av Regeringen överlämnar denna proposition till . (publ), förkortat SAS, har liksom flygbranschen i stort drabbats hårt av den utdragna pandemin. Minskat resande till följd av den omfattande spridningen av sjukdomen covid-19 har i kombination med ökad konkurrens sammantaget inneburit en kraftigt försämrad ekonomisk situation för SAS. Bolaget har därför lanserat en ny plan för att refinansiera och omstrukturera sig. För att regeringen ska kunna agera ansvarsfullt i statens roll som aktieägare lämnas i denna proposition förslag som möjliggör för regeringen att för statens räkning konvertera svenska statens befintliga hybridinstrument i SAS och utestående lånefordringar på konsortiet ––till nya aktier i . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Skäl för ändringar i statens budget och förkortad Åtgärder kopplade till statens aktieägande i SAS .............. Situationen i SAS och bolagets plan för framtiden ........................... Åtgärder på EU-nivå .......................................................... Ändringar i statens budget .................................................. Ändringar av statens utgifter .............................................. Konsekvenser för statens budget ...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............. 1.Riksdagen bemyndigar regeringen att för statens räkning, helt eller delvis, konvertera svenska statens fordringar enligt befintliga hybridinstrument i (publ), som uppgår till ett belopp om 2 plus upplupen ränta, till nya aktier i (publ) (avsnitt 4.1). 2.Riksdagen bemyndigar regeringen att för anslaget 1:17 Kapitalinsatser i statligt ägda företag inom utgiftsområde 24 Näringsliv för statens räkning, helt eller delvis, konvertera svenska statens utestående lånefordringar på konsortiet ––, som uppgår till ett belopp om 1 , till nya aktier i (publ) (avsnitt 4.1). 3.Riksdagen bemyndigar regeringen att vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att genomföra konverteringar enligt punkterna 1 och 2 (avsnitt 4.1). 4.Riksdagen godkänner ändrad ram för utgiftsområde 24 Näringsliv och anvisar ändrat anslag enligt tabell 1.1. beslutar att förkorta motionstiden . Tabell 1.1 Specifikation av ändrad ram för utgiftsområde och ändrat anslag 2022 Ny ram/Ny 2021/22:258 2 Ärendet och dess beredning 2.1Skäl för ändringar i statens budget och förkortad motionstid Enligt riksdagsordningen får regeringen vid högst två tillfällen lämna en proposition med förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret (9 kap. 6 § första stycket). En sådan proposition lämnas i an- slutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen (tilläggsbestämmelse 9.6.1). Förslag till ändringar i budgeten får dock lämnas vid andra tillfällen om regeringen anser att det finns särskilda skäl (9 kap. 6 § andra stycket). Regeringen har lämnat nio extra propositioner med förslag till ändringar Propositionerna har avsett ersättningar på sjukförsäk- ringsområdet, stöd till företag, medel för testning och smittspårning samt andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2021/22:86, 2021/22:FiU16, rskr. 2021/22:137–142), fler åtgärder på skatte- 2021/22:89, 2021/22:FiU16, rskr. 2021/22:137–142), slopad karenstid för stöd vid korttidsarbete, förstärkt evenemangsstöd och andra åtgärder med an- ledning av coronaviruset samt kompensation till hushållen för höga el- priser (prop. 2021/22:113, bet. 2021/22:FiU44, rskr. 2021/22:169–173), en garanti till Internationella återuppbyggnads- och för 2021/22:152, 2021/22:FiU45, 2021/22:190), åtgärder för att stärka rikets militära försvar och 2021/22:199, 2021/22:FiU47, rskr. 2021/22:226–228), tillfälligt sänkt skatt på 2021/22:221, bet. 2021/22:FiU39, rskr. 2021/22:248–250), stöd till jordbruket och fiskerinäringen samt kompensation för höga elpriser 2021/22:252), retroaktivt sänkt skatt på diesel inom jord-, skogs- 2021/22:253) 2021/22:255). Vidare har beslutat om ändringar i statens budget 2021/22:FiU40, rskr. 2021/22:174 och 175) och stöd till med 2021/22:FiU46, 2021/22:204). Regeringen har även lämnat propositionen Vårändringsbudget till 2021/22:99). Sedan pandemins början 2020 har efterfrågan på flygresor minskat kraf- tigt och resmönstren förändrats. Flera av flygbranschens aktörer har tvingats till omstruktureringar och i har flera stater bidragit med statsstöd i omställningsarbetet för nationella flygbolag. demin, med ytterligare nedstängningar , har försenat den förväntade återhämtningen i efterfrågan på flygresor. (publ), förkortat SAS, är ett börsnoterat bolag där staten är min- Som minoritetsägare i ett börsnoterat bolag behöver staten vara flexibel, då man saknar möjlighet att ensamt styra över bolagets SAS har informerat marknaden om att bolaget behöver genom- föra en plan för att omstrukturera bolaget. SAS behöver med hänsyn till Prop. 2021/22:258 bolagets finansiella ställning få svenska statens och danska statens besked om staternas eventuella deltagande i delar av planen. För att kunna agera ansvarsfullt i statens roll som aktieägare i i den nu uppkomna situationen bedömer regeringen att det finns särskilda skäl att lämna ytterligare förslag om ändringar i statens budget . Regeringen anser vidare mot bakgrund av vad som ovan anförts att det finns synnerliga skäl för att besluta om förkortad motionstid. Regeringen föreslår att motionstiden förkortas . 2.2Åtgärder kopplade till statens aktieägande i Svenska staten har under pandemin gett stöd till SAS . ställde ut en kreditgaranti på 1 till SAS (prop. 2019/20:136, bet. 2019/20:FiU52, rskr. 2019/20:188). Vidare deltog svenska staten i en rekapitalisering av SAS som innebar att bolaget tillfördes totalt 14 i eget kapital, varav 12 utgjordes av ny likviditet och 2 avsåg konvertering av befintliga lån till eget kapital. Svenska statens del av tillskottet uppgick till sammanlagt 4 i form av dels s.k. hybridinstrument (djupt efterställda förlagslån utan förmånsrätt och med evig löptid), dels teckning av nya aktier (prop. 2019/20:187, bet. 2019/20:FiU62, rskr. 2019/20:364). I samband med rekapitaliseringen återbetalade och avslutade SAS det lån på 1 som tidigare hade garanterats av staten genom . Slutligen ställde ut en låneram till konsortiet på 1 (prop. 2020/21:208, bet. 2020/21:FiU52, rskr. 2020/21:416). Låneramen är fullt utnyttjad av SAS. Samtliga åtgärder utgjorde statsstöd som godkändes av Europeiska kommissionen inom ramen för kommissionens tillfälliga ramverk för statliga stödåtgärder med anledning av pandemin. Den kreditgaranti som ställdes ut av om 1 godkändes av kommissionen (SA.56812). Rekapitaliseringen som genomfördes godkändes av kommissionen (SA.58342). Godkännandet gavs mot bakgrund av att statens ägande i SAS ska minska , och med villkoren att en stigande ränta skulle utgå för hybridinstrumenten samt att dessa skulle återbetalas. Med beslutet följde även vissa restriktioner beträffande marknadsföring och förvärv av andra bolag inom samma marknadssegment. Den låneram som beslutades godkändes av kommissionen (SA.63898). Villkoren för godkännandet av låneramen var att löptiden skulle vara maximalt och att ränta skulle utgå. och ledning har presenterat en ny plan för att omstrukturera och refinansiera bolaget. Planen inkluderar betydande besparingsåtgärder och effektivitetsförbättringar för att skapa ett konkurrenskraftigt flygbolag. En förutsättning för att kunna genomföra den föreslagna planen är, enligt SAS, att bolaget lyckas stärka sin balansräkning och minska sina 2021/22:258 kostnader, bl.a. genom konvertering av bolagets hybridinstrument och lån som medför betydande räntekostnader. Under beredningen av ärendet har information inhämtats från . 3Situationen i SAS och bolagets plan för framtiden SAS är noterat på och bedriver flygverksamhet främst genom konsortiet –– (konsortiet). Svenska och danska staten är SAS största ägare och har efter rekapitaliseringen 2020 en ägarandel på vardera i bolaget. En majoritet av bolagets aktier ägs av privata intressenter. Den största privata ägaren i bolaget är , vars ägarandel uppgår till . sålde sina kvarvarande aktier i . På grund av omfattande reserestriktioner, och en minskad efterfrågan på flygresor med anledning av pandemin, har SAS flygtrafik och omsättning minskat kraftigt. Omsättningen för /21 uppgick till , vilket kan jämföras med 2019/20 och 2018/19. Det sammanlagda negativa resultatet –uppgick till . –uppgick SAS förluster till ytterligare . –flög 9,5 miljoner passagerare med SAS. /21 flög endast 1,9 miljoner passagerare med bolaget. /22 hade antalet passagerare ökat till 7,0 miljoner. Sammantaget har det minskade flygandet fått stora konsekvenser för bolagets likviditetsförsörjning och finansiella ställning. Inför rekapitaliseringen 2020 redovisade styrelsen i SAS en affärsplan med kostnadsminskningar om till 2022. Planen byggde på att bolagets långivare, tillsammans med andra intressenter såsom aktieägare, leverantörer, anställda och fackliga organisationer, skulle bidra till rekapitaliseringen för att skapa ett långsiktigt lönsamt och hållbart företag. Av den aviserade kostnadsminskningen har omkring hälften uppnåtts. utvecklades flygbranschen positivt med en ökande efterfrågan och en förbättrad biljettförsäljning. Restriktioner och nedstängningar kopplade till den s.k. omikronvarianten av coronaviruset bröt emellertid den positiva trenden. har lättnader av restriktioner genomförts över hela , vilket har varit positivt för flygbolagens återhämtning, men SAS ekonomiska situation har fortsatt varit ansträngd. De åtgärder som SAS har vidtagit för att minska sina kostnader har inte kunnat uppväga den betydande minskningen av intäkterna. stora konsekvenser för bolagets likviditetsförsörjning. SAS befinner sig Prop. 2021/22:258 därför återigen i en svår ekonomisk situation, där svenska staten i egenskap av aktieägare kan behöva vidta olika åtgärder som kräver godkännande. presenterade en plan för en omfattande rekonstruktion av verksamheten, den s.k. forward-planen, i syfte att uppnå konkurrenskraftiga kostnader och en hållbar framtid för bolaget. presenterades fler detaljer i den planen. Planen bygger på omfattande kostnadsbesparingar, konvertering av bolagets existerande skulder och hybridkapital om ca till eget kapital samt ny kapitalanskaffning om . Årliga kostnadsbesparingar på ska uppnås bl.a. genom fortsatta rationaliseringar och effektiviseringar, omförhandling av leasingåtaganden och konverteringar av skulder och hybridkapital till eget kapital. Kostnadsbesparingarna bygger på principen att samtliga inblandade intressenter, såsom aktieägare, lån- och leasinggivare samt anställda, ska vara med och dela på bördan. De anställda förväntas bl.a. medverka till att en ny, effektivare och bättre anpassad operativ plattform verkställs. Vidare planeras förändringar av bolagets flygplansflotta för att bättre anpassas till nya resmönster med ökat fritidsresande och minskat affärsresande. Bolagets plan innehåller även förslag för ökad hållbarhet såsom investeringar i moderna och bränsleeffektiva flygplan. Därutöver fortsätter satsningarna på utvecklingen av hållbart flygbränsle, ny teknik samt produkt- och tjänsteutveckling inom hållbarhetsområdet. Slutligen inbegriper planen en förstärkning av bolagets balansräkning och förbättrad likviditet genom kapitaltillskott till bolaget. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) innehåller bl.a. regler som ska säkerställa en väl fungerande konkurrens på den inre marknaden. Bland dessa regler finns bestämmelser om statligt stöd. Utgångspunkten i är att statligt stöd är förbjudet. 107.2och 107.3 framgår emellertid att statligt stöd i vissa fall är eller kan vara förenligt med den inre marknaden och i så fall tillåtet. Medlemsstater får dock inte genomföra planer på att vidta eller ändra stödåtgärder förrän de har godkänts av kommissionen. SAS har tagit emot statligt stöd som har godkänts av kommissionen på grundval av det tillfälliga ramverket för statliga stödåtgärder med anledning av pandemin. Kommissionens godkännanden har som beskrivits i avsnitt 2.2 varit villkorade. Bolagets nuvarande rekonstruktionsplan är enligt regeringens bedömning inte möjlig att genomföra utan att bryta mot de villkor som finns i kommissionens tidigare beslut om godkännande av statligt stöd till SAS, eftersom de besluten t.ex. förutsätter återbetalning av stödbeloppen, medan bolagets plan förutsätter att alla 2021/22:258 borgenärer och intressenter, inklusive staterna, i varierande grad måste ge upp sina anspråk. Sammantaget innebär detta att forward-planen kommer att påverka tidigare beviljat statligt stöd. En rekonstruktion av bolaget måste därför godkännas av kommissionen innan den kan genomföras. 4Ändringar i statens budget I detta avsnitt lämnar regeringen förslag till ändringar i statens budget . Ändringar av statens utgifter 1:17 Kapitalinsatser i statligt ägda företag I statens budget finns för detta ändamål uppfört ett Regeringens förslag: Anslaget 1:17 Kapitalinsatser i statligt ägda företag ökas med 1 . Regeringen bemyndigas att för statens räkning, helt eller delvis, konvertera svenska statens fordringar enligt befintliga hybrid- instrument i (publ), som uppgår till ett belopp om 2 plus upplupen ränta, till nya aktier i (publ). Regeringen bemyndigas att för anslaget 1:17 Kapital- insatser i statligt ägda företag för statens räkning, helt eller delvis, kon- vertera svenska statens utestående lånefordringar på konsortiet Scan- dinavian ––, som uppgår till ett belopp om 1 , till nya aktier i (publ). Regeringen bemyndigas att vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att genomföra konverteringarna. Skälen för regeringens förslag: Anslaget används av regeringen efter beslut av i varje enskilt fall för bl.a. kapitalinsatser i statligt ägda Regeringen har i propositionen Vårändringsbudget föreslagit en ökning av anslaget med för ett kapitaltillskott till 2021/22:99). Flygtrafiken har stor betydelse för att fungerande kommunikationer i hela landet ska kunna upprätthållas. Trafiken är viktig för både det svenska näringslivet och olika typer av samhällsviktiga transporter. största aktören på den svenska flygtrafikmarknaden och är en drivkraft i klimatomställningen av flygbranschen. Enligt SAS behöver bolaget, på grund av sin finansiella ställning och stora kostnadsbas, genomföra omfattande kostnadsbesparingar, konver- tering av existerande skulder och hybridkapital till eget kapital samt en kapitalanskaffning. SAS och dess rådgivare bedömer att konvertering av olika skuldinstrument, tillsammans med de övriga föreslagna åtgärderna i bolagets plan, kommer att resultera i att bolaget kommer att kunna bedriva sin verksamhet på ett hållbart och lönsamt sätt. Svenska staten är i egenskap av innehavare av hybridinstrument och utställare av en låneram en av bolagets kreditgivare. Staten har utestående lånefordringar på konsortiet som uppgår till ett belopp om 1 . Staten innehar hybridinstrument i SAS till ett nominellt belopp om 2 . Hybridinstrumenten innebär att staten har en fordran på SAS med motsvarande belopp plus ränta. Hybridinstrumenten har en evig löptid och löper med en årlig ränta som bolaget, enligt villkoren för hybridinstrumenten, har möjlighet att betala eller skjuta upp. Bolaget meddelade genom pressmeddelande att räntan tills vidare inte kommer att betalas till staten utan i stället kapitaliseras och erläggas i samband med återbetalning av hybridinstrumenten. Räntan på hybridinstrumenten är konstruerad som en räntetrappa. Räntetrappan innebär att den årliga räntan stiger från den ursprungliga räntesatsen om till den slutliga räntesatsen om som gäller till dess att hybridinstrumenten återbetalas. Värdet på ett hybridinstrument avgörs av kapitalmarknaden och baseras på hybridinstrumentens villkor, räntekonstruktionen och det utgivande bolagets betalningsförmåga. Det faktum att SAS befinner sig i en svår ekonomisk situation har en negativ inverkan på hybridinstrumentens marknadsvärde. SAS har bl.a. föreslagit att befintliga fordringar på bolaget konverteras till aktier. En fullständig konvertering av hybridinstrumenten respektive lånefordringarna i enlighet med förslaget skulle innebära att staten skriver ner sina fordringar som avser instrumenten respektive lånet till och i stället erhåller aktier i . Regeringens samlade bedömning är att staten bör stödja bolagets plan genom att, helt eller delvis, konvertera statens fordringar enligt befintliga hybridinstrument och utestående lånefordringar. Av 8 kap. 3 § första stycket budgetlagen (2011:203) följer att regeringen inte utan bemyndigande får förvärva aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. En konvertering innebär att staten erhåller aktier. Vidare innebär en konvertering, sett som en isolerad händelse, att statens röst- och ägarandel ökar. I ett fall som detta, då även andra fordringsägare konverterar sina fordringar på SAS till aktier i bolaget, som staten konverterar sina hybridinstrument och lån, kommer dock statens ägande i SAS med mycket stor sannolikhet att minska. De närmare villkoren för konverteringarna är ännu inte fastställda, utan kommer att fastställas senare genom förhandling med bolaget. Av 8 kap. 7 § budgetlagen följer att utgångspunkten är att förvärv genom köp eller byte och försäljning av egendom ska genomföras affärsmässigt. Vid en konvertering av hybridinstrumenten och lånen till aktier, kommer en teckningskurs per aktie att fastställas i överenskommelse mellan SAS och staten. Regeringen har för avsikt att förhandla fram bästa möjliga villkor för statens räkning för konverteringarna. Det är i övrigt svårt att på förhand 2021/22:258 förutse exakt vilka åtgärder som regeringen kan behöva vidta för statens räkning för att genomföra konverteringarna på lämpligaste sätt. Syftet med de föreslagna konverteringarna av hybridinstrumenten respektive lånefordringarna är inte att öka ägandet i bolaget, utan att möjliggöra dess fortlevnad. Regeringen avser alltjämt, när marknadsförutsättningarna återigen tillåter det, minska ägandet i SAS i enlighet med tidigare bemyndiganden (prop. 2009/10:121, bet. 2009/10:FiU35, rskr. 2009/10:220 samt prop. 2015/16:1, bet. 2015/16:NU1, rskr. 2015/16:90). Mot denna bakgrund bör regeringen bemyndigas att för statens räkning, helt eller delvis, konvertera svenska statens fordringar enligt befintliga hybridinstrument i SAS, som uppgår till ett belopp om 2 plus upplupen ränta, till nya aktier i . Regeringen bör även bemyndigas att för anslaget 1:17 Kapitalinsatser i statligt ägda företag för statens räkning, helt eller delvis, konvertera svenska statens utestående lånefordringar på konsortiet, som uppgår till ett belopp om 1 , till nya aktier i . Anslaget bör därför ökas med 1 . Slutligen bör regeringen bemyndigas att vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att genomföra konverteringarna. De åtgärder som regeringen föreslår förutsätter Europeiska kommissionens godkännande. 4.2Konsekvenser för statens budget De förslag som lämnas i denna proposition innebär att anvisade medel ökar med 2022. Ökningen är hänförlig till kapitalinsatser i statligt ägda företag. De ökade utgifterna påverkar dock inte statens finansiella sparande eller statens lånebehov, då kapitaltillskottet kommer att användas till att konvertera statens utestående lånefordringar på konsortiet till nya aktier i . Inte heller konverteringen av hybridinstrumenten påverkar det finansiella sparandet, eftersom aktier erhålls i utbyte. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , , , , Shekarabi, Ygeman, , , , , , , , , , , , , , , , Karkiainen Föredragande: statsråden , Regeringen beslutar proposition Extra ändringsbudget – Åtgärder i samband med rekapitalisering av