prop · H903159 · 2022-03-22 00:00:00 — välkomnar att enskilda huvudmän ses som en viktig del i det regionala utbildningssystemet och att förslagen kan bidra till en tätare samverkan och ett större gemensamt ansvar för ungas utbildning. Vissa remissinstanser lämnar synpunkter på eller förslag till justeringar av utredningens förslag. anser att förslaget om att kommuner ska erbjuda all utbildning när det gäller nationella program samt programinriktat val och yrkesintroduktion, utformade för en grupp elever, inom samverksområdet bör justeras och i stället avse ett erbjudande av ett brett urval av utbildning. Specialpedagogiska skolmyndigheten anser att det saknas tillräckliga överväganden om varför eleverna i gymnasiesärskolan inte ska omfattas av förslaget att all utbildning som anordnas av kommunerna i samverkansområdet ska erbjudas, då det finns elever på nationella program inom gymnasiesärskolan som skulle kunna gynnas av det bredare utbud av nationella program som kan erbjudas inom ett samverkansområde. kommun och påpekar att förslaget om att kommunen vid sin bedömning av om ett allsidigt urval av utbildningar erbjuds ska få ta hänsyn till utbildningar som erbjuds av enskilda huvudmän kan innebära att kommuner och enskilda delar upp utbildningsutbudet mellan sig och därmed sätter konkurrens- situationen ur spel. frågar sig hur samarbetet mellan kommuner och enskilda huvudmän ska gå till i praktiken. Några remissinstanser avstyrker utredningens förslag i vissa delar. Kommuner och Regioner (SKR) ser en risk att formuleringen att erbjudandet ska gälla all utbildning som anordnas av kommunerna inom samverkansområdet kan uppfattas innebära samtliga nationella program, programinriktat val samt yrkesintroduktion. avstyrker att kommuner som tecknat ett primärt samverkansavtal om gymnasieskolans utbildningar ska erbjuda all utbildning som anordnas av kommunerna inom samverkansområdet med hänvisning till att det bör vara frivilligt att samverka mellan huvudmän. riksförbund och avstyrker att en kommun vid bedömningen av om ett allsidigt urval av nationella program och inriktningar erbjuds i kommunen även får ta hänsyn till de utbildningar som erbjuds av enskilda huvudmän. De påpekar att kommunala huvudmän i samverkan kan öka respektive minska sitt utbud, medan en enskild huvudman måste prövas av Skolinspektionen. det därmed inte råder likvärdighet mellan kommunala och enskilda Skälen för regeringens förslag Ett breddat utbud bidrar till ökad likvärdighet Det föreslås i avsnitt 4.4 att kommuner ska samverka om planering, dimensionering och erbjudande av utbildning på nationella program och på introduktionsprogrammen programinriktat val och yrkesintroduktion som är utformade för en grupp elever genom att ingå primära En fördjupad samverkan kan bl.a. bidra till att ungdomar på ett mer effektivt sätt kan erbjudas ett bredare, mer allsidigt och likvärdigt utbud av utbildningar. Varje kommun ansvarar för att ungdomarna i kommunen erbjuds utbildning av god kvalitet och kommunen kan erbjuda utbildning som den själv anordnar eller utbildning som anordnas av en annan kommun eller en region enligt samverkansavtal (15 kap. 30 § skollagen). En följd av förslaget om krav på samverkan är att kommunens ansvar att erbjuda utbildning bör utökas till sin omfattning, så att en stärkt samverkan konkret kan leda till ett förbättrat utbildningsutbud för ungdomarna. innebär att bestämmelserna om en kommuns ansvar att erbjuda gymnasieutbildning bör anpassas med utgångspunkt i att det uppställs nya krav på samverkan. Utredningen har kartlagt samtliga befintliga samverkansområden och bl.a. funnit att kommuners samverkan om erbjudandet inte alltid omfattar sökbara introduktionsprogram, dvs. introduktionsprogrammen programinriktat val och yrkesintroduktion utformade för en grupp elever. Det innebär att ungdomar som saknar behörighet till nationella program mer sällan erbjuds ett brett utbud av utbildning än ungdomar som är behöriga. att det finns god grund för att ålägga en kommun att erbjuda all utbildning som anordnas av kommunerna inom det primära samverkansområdet i form av nationella program och introduktionsprogrammen programinrik- tat val och yrkesintroduktion utformade för en grupp elever. Regeringen delar uppfattning att förslaget kan bidra till att öka elevers tillgång till sökbara introduktionsprogram och anser att detta är en viktig likvärdighetsfråga för de ungdomar som inte är behöriga till ett nationellt program. Regeringen anser också att förslaget Prop. 2021/22:159 att erbjuda all utbildning i fråga om nationella program är viktigt ur likvär- dighetsperspektiv även för ungdomar som är behöriga till ett nationellt Regeringen delar inte kommuns uppfattning att erbjudandet i stället bör omfatta ett brett urval av utbildning. Förslaget att kommunerna ska ingå primära samverkansavtal syftar bl.a. till att ungdomar ska erbjudas ett mer likvärdigt utbildningsutbud och därmed förbättra deras tillgång till utbildning och stärka arbetsmarknadens kompetensförsörjning. För att säkerställa att det sker i praktiken behöver kravet på samverkansavtal om viss utbildning vara kopplat till ett krav att eleverna erbjuds all sådan utbildning som anordnas av någon av kommunerna i det primära samverkansområdet. Detta bör alltså inte vara frivilligt, som förespråkar. Det finns inte anledning att instämma i SKR:s farhåga att kravet kan uppfattas som en skyldighet att erbjuda samtliga nationella program, programinriktat val samt yrkesintroduktion. Ett sådant krav skulle innebära ett mer långtgående ansvar för hemkommunen än det som följer av 16 kap. 42 § och 17 kap. 16 § skollagen, att erbjuda ett allsidigt urval av utbildningar. I anledning av Specialpedagogiska skolmyndighetens synpunkt kan på motsvarande sätt som i avsnitt 4.4 konstateras att även gymnasiesärskolans målgrupp kan gynnas av ett bredare utbud och att kommunerna på frivillig väg kan samverka om erbjudande av utbildning inom gymnasiesärskolan. En sådan samverkan kan samordnas med den samverkan som sker på grund av ett primärt samverkansavtal. Sammantaget bedömer regeringen att det bör införas en bestämmelse i skollagen av innebörden att en kommun som ingår i ett primärt samverkansområde om gymnasieskolans utbildningar ska erbjuda all utbildning som anordnas av någon av kommunerna i samverkansområdet när det gäller nationella program och introduktionsprogrammen programinriktat val och yrkesintroduktion, utformade för en grupp elever. Det bör vara tydligt att en kommun ska kunna erbjuda utbildning även med stöd av ett sekundärt samverkansavtal Av skollagen framgår att en kommun ansvarar för att ungdomarna i kommunen erbjuds gymnasieutbildning av god kvalitet. Kommunen kan enligt 15 kap. 30 § erbjuda utbildning som den själv anordnar eller utbildning som anordnas av en annan kommun eller en region enligt samverkansavtal. Bestämmelsen behöver anpassas till det föreslagna kravet på primära samverkansavtal och att erbjuda de utbildningar avtalen omfattar. Regeringen bedömer att det kommer att finnas situationer där även samarbeten utanför det primära samverkansområdet behövs för att utbildningsutbudet i gymnasieskolan ska möta ungdomars efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Det bör av regleringen tydligt framgå att en kommun ska kunna uppfylla sitt ansvar att erbjuda utbildning även genom de erbjudanden som kan ges på grund av ett sekundärt samverkansavtal. Interkommunal ersättning bör kunna lämnas mellan kommuner inom ett samverkansområde Enligt gällande bestämmelser ska en kommun som har antagit en elev på ett nationellt program eller introduktionsprogrammet programinriktat val, och eleven inte är hemmahörande i den kommunen eller i samver- kansområdet för utbildningen, ersättas för sina kostnader för elevens utbildning av elevens hemkommun (interkommunal ersättning). Det- samma gäller om en region har antagit en elev som inte är hemmahörande i samverkansområdet för utbildningen (16 kap. 50 § och 17 kap. 23 § skol- lagen). Det finns inte någon reglering om rätt till interkommunal ersättning när det gäller kommuner inom samma samverkansområde. Enligt utredningens uppgifter utgår dock i praktiken interkommunal ersättning. Mot bakgrund av förslaget att införa bestämmelser om obligatoriska samverkansavtal när det gäller bl.a. nationella program och programinriktat val (avsnitt 4.4) föreslår utredningen att bestämmelserna ändras så att elevens hemkommun även inom ett samverkansområde ska betala interkommunal ersättning. Många samverkansområden har gemensamma prismodeller, vilket SKR konstaterar när de tillstyrker förslaget. Kommunerna kommer då överens om interkommunal ersättning även inom ett samverkansområde, vilket skulle kunna tas till intäkt för att någon reglering inte är nödvändig. Regeringen anser emellertid liksom och Region att ändringen kan öka förutsägbarheten och underlätta huvudmännens planering av utbildning och därför bör genomföras. Skyldigheten att utge ersättning bör gälla såväl mellan kommuner som ingår ett primärt samverkansavtal som mellan kommuner som väljer att ingå sekundära samverkansavtal. En kommun bör få ta hänsyn till utbildning som erbjuds av enskilda huvudmän Enligt gällande bestämmelser ansvarar hemkommunen för att alla behöriga ungdomar i kommunen erbjuds utbildning på nationella program. Erbjudandet ska omfatta ett allsidigt urval av nationella program och inriktningar (16 kap. 42 §). Eleverna ska alltså ges möjlighet att välja bland en mängd olika program och inriktningar. Kommunen kan då erbjuda utbildning som den själv anordnar eller som anordnas av en annan kom- mun eller en region som hemkommunen har samverkansavtal med. För att uppfylla sin skyldighet att erbjuda utbildning behöver hemkommunen alltså beakta i vilken utsträckning kommunen själv eller genom samverkan kan erbjuda ungdomarna ett allsidigt urval av utbildning. Samma utbildning kan finnas hos både kommunala och enskilda huvudmän. Andelen elever som läser en utbildning hos en enskild huvudman är cirka en tredjedel av landets gymnasieelever, vilket innebär att enskilda huvudmän erbjuder en väsentlig del av det samlade utbildningsutbudet. Det är angeläget att de resurser som samhället avsätter för utbildning används på ett effektivt sätt, vilket också är skäl till förslagen om stärkt samverkan i avsnitt 4.4. Av effektivitetsskäl bör det utbud av utbildning som enskilda huvudmän med skolenheter i kommunen erbjuder få beaktas när en kommun bedömer om eleverna erbjuds ett allsidigt urval av utbildning. Som Region pekar på har de enskilda huvudmännen en viktig roll i utbildningssystemet och det är av vikt att deras utbildningar inordnas i planeringen av utbud och dimensioneringen av utbildningar för att uppnå en hög resurseffektivitet. framför liknande synpunkter och pekar på att förslaget kan bidra till en tätare samverkan och ett större gemensamt ansvar för ungas utbildning. Förhållandet mellan enskilda och kommunala huvudmän kommenteras av flera remissinstanser, bl.a. av SKR, som avstyrker förslaget. SKR anser visserligen att det är rimligt att kommunen får beakta enskilda huvudmäns erbjudande av utbildningar, men pekar på att en försvårande faktor i sammanhanget är kommunens ansvar när enskilda huvudmän med kort varsel avvecklar sin verksamhet och att hemkommunen är ansvarig för de folkbokförda elevernas skolgång. Idéburna skolors riksförbund anser att det inte råder likvärdighet mellan kommunala och enskilda huvudmän och pekar på att kommunala huvudmän i samverkan kan öka respektive minska sitt utbud, medan en enskild huvudman måste prövas av Skolinspektionen utifrån det planeringsunderlag som tar fram, vilket förbundet avstyrker. kommun och anser att förslaget kan innebära att kommuner och enskilda delar upp utbildningsutbudet mellan sig och därmed kan sätta konkurrenssituationen ur spel. efterfrågar ett förtydligande om vad förslaget innebär för elevers möjlighet att bli mottagna i första hand. Mot bakgrund av synpunkterna vill regeringen framhålla att det inte föreslås någon förändring när det gäller hemkommunens skyldighet att erbjuda utbildning till alla behöriga ungdomar. Det ansvaret bör alltjämt ligga på hemkommunen. Det innebär att i det fall som SKR pekar på har kommunen på samma sätt som tidigare ansvar för att erbjuda kommunens ungdomar ett allsidigt urval av utbildningar. När en kommun tillsammans med övriga kommuner inom ett samverkansområde planerar sitt utbildningsutbud så bör de med stöd av regionala planeringsunderlag överväga vilken utbildning de själva bör erbjuda och beakta den utbildning som erbjuds av enskilda huvudmän. Samtliga huvudmän kan samarbeta kring planering och dimensionering av utbildningsutbudet, vilket t.ex. kan bygga vidare på sådan befintlig samverkan som sker kring gemensam antagning. Regeringen ser alltså positivt på sådan samverkan och delar därmed inte kommuns och gymnasieförbunds uppfatt- ning att sådana kontakter mellan kommuner och enskilda huvudmän behöver medföra problem. När det gäller Idéburna skolors riksförbunds synpunkt angående likvärdighet vill regeringen erinra om att förslaget i avsnitt 4.3 innebär att såväl kommuner som enskilda huvudmän ska beakta samma princip när de dimensionerar utbildningsutbudet. Regeringen återkommer i avsnitt 4.6 om hur hänsyn till ungdomarnas efterfrågan och arbetsmarknadens behov bör beaktas vid nya ansökningar från enskilda om att bli godkända som huvudmän. Med anledning av kommuns fråga om eventuella konsekvenser av utredningens förslag för elevernas möjlighet att bli mottagna i första hand vill regeringen förtydliga att det inte föreslås någon ändring av skollagens bestämmelser om mottagande i första hand. Även fortsättningsvis ska alltså de behöriga sökande som är hemmahörande i kommunen eller samverkansområdet för utbildningen tas emot i första hand. 2021/22:159 4.6 Enskilda huvudmän ska bidra till ett Regeringens förslag: För att en enskild ska ges ett godkännande som huvudman för gymnasieskola ska det krävas att utbildningen i fråga bidrar till att dels möta ungdomars efterfrågan, dels fylla ett arbetsmarknadsbehov. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Utredningen föreslår att även ungdomars behov ska beaktas vid prövningen. Till skillnad från regeringen föreslår utredningen att följderna för gymnasieskolor med enskilda huvudmän ska beaktas vid prövning av nya godkännanden, och att ett godkännande inte negativt påverkar ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser i området. Remissinstanserna: En majoritet av de instanser som yttrat sig är positiva eller har inget att invända, däribland , , , , och kommuner, Region , , Region , skolledar- förbund, , , Företagarna, och i (LO). Även och Transportföretagen tillstyrker förslagen men anför att oavsett om huvudmannen är eller enskild så bör sämre skolor kunna ersättas med bättre skolor. LO och är positiva till utredningens förslag men kritiska till att prövningen endast ska gälla nya godkännanden och inte redan befintliga utbildningsanordnare. kommun anför att även fristående huvudmäns utbildningsplatser behöver bidra till ett ändamålsenligt utbud för att utredningens förslag ska uppnå reell effekt. har inget att erinra mot att fler aspekter ska kunna beaktas vid tillståndsprövningen men påpekar att planeringsunderlag kommer att få avgörande betydelse för myndighetens möjligheter att väga in de nya faktorerna i sin prövning. Flera remissinstanser avstyrker utredningens förslag, däribland kommun, , och . Även Kommuner och Regioner (SKR) avstyrker förslagen i deras nuvarande form men ser positivt på inriktningen. anför att elevernas val av utbildning kommer att få mindre påverkan på utbudet av utbildningar och därmed minskar den kvalitetsdrivna konkurrensen. Även invänder mot att utredningens förslag inte tar hänsyn till utbildningarnas kvalitet. Förbundet anser också att det bildas en barriär för en fristående skolhuvudman att bli godkänd för någon form av utbildning som redan ges i kommunsamverkan. Kristna anser att förslaget innebär en inskränkning i etableringsrätten och ifrågasätter om förslaget uppfyller de förpliktelser som genom internationella konventioner förbundit sig att följa. Skälen för regeringens förslag Vid godkännande av enskilda som huvudmän bör det prövas att utbildningen bidrar till kompetensförsörjningen behandlar nya ansökningar från enskilda om att bli godkända som huvudman för att bedriva viss utbildning i gym- nasieskolan. Ansökningarna omfattar dels nyetableringar, dvs. ansök- ningar som avser utbildning vid en ny skolenhet, dels utökningar, dvs. ansökningar som avser ytterligare utbildning vid en befintlig skolenhet. En utökning kan t.ex. gälla att en huvudman önskar starta ytterligare ett program eller en eller flera inriktningar inom ett visst nationellt program. ansökningsomgång har myndigheten godkänt 19 nyetableringar av fristående gymnasieskola och även godkänt 33 utökningar av verk- samhet på befintliga gymnasieskolor med enskild huvudman. Enligt nuvarande bestämmelser får en enskild efter ansökan godkännas som huvudman om den enskilde uppfyller ett antal kriterier, bl.a. att den enskilde har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten och i övrigt har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen (2 kap. 5 §). Regeringen föreslår i avsnitt 4.3 att en kommun ska anpassa utbildnings- utbudet med hänsyn till både ungdomarnas efterfrågan och arbetsmark- nadens behov. Det innebär bl.a. att en kommun som överväger att starta en ny utbildning behöver ta dessa hänsyn. Regeringen menar att offentliga och enskilda huvudmän tillsammans behöver bidra till ett ändamålsenligt utbildningsutbud för att gemensamt bidra till att uppnå syftet att utbildningen i gymnasieskolan ska utgöra bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet och en bas för rekrytering till högskolesektorn och underlätta elevernas etablering på arbetsmarknaden. I avsnitt 4.3. föreslås därför att även enskilda huvudmän ska ta hänsyn till både ungdomarnas efterfrågan och arbetsmarknadens behov vid sin planering och dimensionering av utbildningen. Som en konsekvens av det föreslår regeringen att mot- svarande hänsyn ska tas vid prövningen av ansökningar om godkännande för nyetablering eller utökning av verksamhet. Att utbildningen bör bidra till att möta ungdomarnas efterfrågan är något som beaktas vid prövningen . Av förarbetena framgår bl.a. att med de föreskrifter som den enskilde i övrigt ska ha förutsättningar att följa avses samtliga bestämmelser i lagar, förordningar och myndighets- föreskrifter som gäller för den aktuella skolformen. I detta krav får enligt praxis på området anses ligga att t.ex. budget och elevprognoser ger vid handen att verksamheten i praktiken har förutsättningar att följa föreskrifterna (prop. 2009/10:165 s. 643). Skolinspektionen har vid sin prövning inför godkännande beaktat om den enskilde har kunnat visa att det finns en elevprognos som indikerar ett tillräckligt stort elevantal för att kunna starta och bedriva verksamheten långsiktigt, dvs. att den sökande kan göra gällande att det finns ett riktat intresse och därmed efterfrågan från ungdomar på en viss utbildning. Utbildningen som godkännande söks för bör även bidra till att fylla ett arbetsmarknadsbehov. Med detta avses det bedömda behovet av kompetens på arbetsmarknaden såväl direkt efter avslutad gymnasie- utbildning som efter en följande högskoleutbildning. 2021/22:159 inget att erinra mot att ytterligare villkor ställs vid tillståndsprövningen men påpekar att planeringsunderlagen kommer att få avgörande betydelse för myndighetens möjligheter att väga in de nya faktorerna i sin prövning. Regeringens avsikt är att planeringsunderlagen ska innehålla sådan information att de bl.a. ska kunna användas av en enskild som underlag inför en eventuell ansökan om godkännande att starta en ny utbildning. Enskilda kan även använda sig av andra relevanta underlag. underlagen bör också kunna användas av Skolinspektionen när myndig- heten prövar ansökningar. Regeringen konstaterar att de flesta av remissinstanserna, bl.a. LO, , och , är positiva och LO är emellertid kritiska till att prövningen endast ska gälla nya godkännanden och inte omfatta redan befintliga utbildningsanordnares tillstånd. förslaget innebär en inskränkning i etableringsrätten och ifrågasätter om förslaget uppfyller de förpliktelser som genom internationella konventioner förbundit sig att följa. När det gäller frågan om de nya villkoren kommer att gynna de enskilda huvudmän som redan har utbildningsverksamhet framför de enskilda som ska ansöka om ett nytt godkännande vill regeringen anföra följande. enskilda huvudmännen ska följa en reglering om planering och dimensionering av den verksamhet de har godkännande för som i sak motsvarar kraven för godkännande. kunna granska efterlevnaden av bestämmelserna om planering och Regleringen och tillsynen innebär dock inte att godkännandena för huvudmännen omprövas. De får således anses gynnade i viss utsträckning. Skillnaden mellan de som redan bedriver viss utbildning och de som vill bedriva motsvarande utbildning får dock anses motiverad av de angelägna allmänna intressen som ska tillgodoses. När det gäller skydd av näringsfriheten redogörs i avsnitt 4.3 för regleringen i dels EU:s rättighetsstadga, dels regeringsformen. Regleringen i regeringsformen innebär att begränsningar i rätten att driva näring endast får införas för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag (2 kap. 17 §). Hänsynen till ungdomars efterfrågan och arbetsmarknadens behov för att stärka kompetensförsörjningen är ett sådant angeläget intresse som får anses tillåta vissa begränsningar av enskilda huvudmäns rätt att driva näring. Enligt regeringens bedömning får de nya villkoren för godkännande De begränsar inte den verksamhet den enskilde eventuellt redan bedriver och inte heller rätten som sådan att ansöka om att bedriva gymnasieutbildning. Begränsningen består av att den enskilde behöver visa att utbildningen den enskilde vill bedriva bidrar till att, utöver möta ungdomars efterfrågan, fylla ett arbetsmarknadsbehov. program och inriktningar som blir möjliga att få bedriva kan som en följd av de nya villkoren därmed påverkas, men möjligheten att ansöka om att få godkännande att bedriva gymnasieutbildning kvarstår. form av villkoren införs inte i syfte att ekonomiskt gynna huvudmän som redan bedriver utbildningsverksamhet, utan för att stärka kompetens- Genom kraven kommer de enskilda som beviljas god- kännande att medverka till att uppnå en högre grad av etablering och en bättre kompetensförsörjning på arbetsmarknaden. Ändringen av villkoren för ett godkännande får anses förenlig med regeringsformen. Enligt EU:s rättighetsstadga ska näringsfriheten erkännas i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis (artikel 16). Enligt stadgan kan dock näringsfriheten begränsas. Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av Europeiska unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter (artikel 52 i EU:s rättighetsstadga). Såsom redogjorts för i avsnitt 4.3anser regeringen att insatser för att främja elevers etablering på arbets- marknaden och förbättra kompetensförsörjningen på arbetsmarknaden är mycket angelägna samhällsintressen sett ur såväl elev-, arbetsmarknads- som samhällsekonomiskt perspektiv. De ändrade villkoren för god- kännande är nödvändiga för att uppnå en ökad etablering för elever samt en förbättrad kompetensförsörjning på arbetsmarknaden.