prop · H903150 · 2022-03-15 00:00:00 — Av bestämmelsen framgår också att undersökningstillstånd inte får beviljas den som uppenbarligen saknar möjlighet eller avsikt att få till stånd en ändamålsenlig undersökning eller den som visat sig olämplig att bedriva Därtill ställs det utökade krav på sökande som avser att prospektera efter olja och gasformiga kolväten, både i fråga om resurser och lämplighet. För att få påbörja själva undersökningsarbetet efter att undersökningstillstånd har meddelats krävs dessutom att tillståndshavaren ställer ekonomisk säkerhet avseende ersättning till mark- och sakägare för skada eller intrång som kan uppstå. Det krävs vidare att en arbetsplan upprättas som innehåller bl.a. en arbetsredogörelse och tidsplan för arbetet (3 kap. 5 § och 2 kap. 10 § minerallagen). Kravet på malmbevisning i samband med en ansökan om bearbetningskoncession förutsätter kompetens och omfattande resurser hos sökanden. Att undersöka en fyndighet fram till bearbetningskoncession kostar vanligtvis . för ansökan om bearbetningskoncession är det dessutom sällan klarlagt om fyndigheten är brytvärd. Det kan anses uteslutet att någon som inte har tekniska eller ekonomiska förutsättningar för att exploatera en fyndighet skulle kunna eller ens vilja försöka uppfylla kravet på malmbevisning (prop. 1992/93:238 s. 7). Även i samband med ansökan om tillstånd enligt ställs höga krav på sökanden. Vid prövning av en ny verksamhet ska sökanden beskriva hur hela den planerade verksamheten är tänkt att bedrivas, bl.a. vilken omgivningspåverkan och resursförbrukning som verksamheten kommer att medföra, samt vilka skyddsåtgärder som föreslås för att klara gällande krav och andra begränsningar som behövs för att verksamheten ska kunna bedrivas med en acceptabel omgivningspåverkan. Eftersom ansökan rör verksamhet som ger upphov till avfall ska det även finnas en beskrivning av hur avfallet kommer att tas om hand och hur det kommer att säkerställas att detta sker miljömässigt säkert i ett långsiktigt perspektiv. I de fall där undersökningstillstånd och bearbetningskoncession har meddelats har den planerade verksamheten således redan kommit en bit på väg och beslut om omfattande investeringar har fattats. Även en ansökan om tillstånd enligt kräver omfattande resurser från sökanden. För de enstaka företag som kan komma att drabbas av förbudet skulle det medföra orimliga konsekvenser om de mångåriga investeringarna som gjorts skulle visa sig vara bortkastade. Mot den bakgrunden bör äldre föreskrifter tillämpas på ansökningar om tillstånd enligt som har inletts före ikraftträdandet. Genom de föreslagna övergångsbestämmelserna säkerställs därmed att företag som lagt ned betydande resurser och gjort mångåriga investeringar får rimliga möjligheter att fortsätta sin verksamhet (se vidare i avsnitt 12.3 om egendomsskyddet). De flesta mineralutvinningsverksamheter förändras . För eventuella miljötillstånd som har beviljats före ikraftträdandet, eller som beviljas efter ikraftträdandet men där målet eller ärendet om tillstånd har inletts före ikraftträdandet, kan det därmed finnas behov av att ändra eller ompröva dessa utifrån behov som kan uppstå under verksamhetens gång. Det kan t.ex. vara fråga om utbyte av teknik och annan utrustning eller andra omställningar som inte ryms under det befintliga tillståndet. Det är angeläget att verksamheter som har beviljats miljötillstånd före ikraftträdandet, eller där målet eller ärendet om tillstånd inletts före ikraftträdandet, inte påverkas negativt av de föreslagna bestämmelserna. Ett hinder mot att meddela ändringar i befintliga tillstånd kan också få 2021/22:150 negativa konsekvenser för miljön, då implementering av ny teknik ofta innebär förbättrad miljöprestanda. Regeringen anser därmed att det finns ett behov av att införa övergångsbestämmelser som reglerar detta. Därför bör äldre föreskrifter gälla för mål eller ärenden om omprövning eller ändring av tillstånd som har beviljats före ikraftträdandet, eller som beviljas efter ikraftträdandet men där målet eller ärendet om tillstånd har inletts före ikraftträdandet. Regeringen anser vidare att övergångsbestämmelserna inte bör gälla ändring eller omprövning av verksamheten som innebär att verksamhetens omfattning utökas, t.ex. i fråga om ökad produktionsmängd. Detta innebär att det inte ska vara möjligt att genom omprövning eller ändring av ett redan beviljat tillstånd utöka verksamhetens omfattning efter förbudets ikraftträdande. Information om innebörden av förbudet och dess konsekvenser Bergsstaten behöver innan författningsändringarna träder i kraft gå ut med tydlig information till innehavare av undersökningstillstånd om att tillstånd för bearbetningskoncession inte kan lämnas efter utförda undersökningsarbeten om ansökan görs efter ikraftträdandet och att tillstånd enligt inte kan lämnas om ansökan görs efter ikraftträdandet. Även innehavare av bearbetningskoncession bör underrättas om att tillstånd enligt endast kan lämnas om ansökan görs före ikraftträdandet. Även branschorganisationer kommer att behöva gå ut med sådan information till sina medlemmar. Bergsstaten bör därutöver fortlöpande informera branschen om innebörden av ett förbud och dess konsekvenser. Detta kan exempelvis ske via myndighetens webbplats. De föreslagna författningsändringarna innebär att det inte längre ska vara möjligt att få undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession för stenkol, olja eller gasformiga kolväten. Det ska inte heller vara möjligt att få tillstånd enligt för gruv- eller utvinningsverksamhet avseende stenkol, brunkol eller skifferolja eller för utvinning och med utvinning sammanhängande bearbetning av råolja, skifferolja eller naturgas utom i vissa undantagsfall. Bergsstaten, som är en organisatorisk enhet vid SGU och ett s.k. särskilt beslutsorgan, handlägger ansökningar om undersökningstillstånd och bearbetningskoncession. miljödomstolen och miljöprövningsdelegation handlägger ansökningar om tillstånd enligt . bedrivs det ingen gruvverksamhet avseende stenkol, brunkol eller skifferolja, och vad gäller undersökning och utvinning av råolja och naturgas så är antalet ansökningar få. kommer därmed endast ha en begränsad påverkan på verksamheten hos de Behovet av resurser till dessa myndigheter bör därmed inte påverkas av de föreslagna författningsändringarna. Förslaget om lämplighetskrav för den som ansöker om bearbetnings- Prop. 2021/22:150 koncession för utvinning i alunskiffer kommer att innebära utökad administration för bergmästaren. Detsamma gäller för förslaget att bergmästaren efter samråd med ska underrätta respektive i de fall en ansökt bearbetning kan antas medföra väsentlig skada på jord- eller skogsbruket. Eftersom antalet ansökningar gällande verksamhet i alunskiffer är begränsat bedöms de nu tillkommande arbetsuppgifterna också bli begränsade. Även förslaget att det i ansökan om undersökningstillstånd och bearbetningskoncession ska anges om verksamheten avser undersökning eller bearbetning i alunskiffer påverkar bergmästarens verksamhet. Uppgiften i ansökan ska registreras hos bergmästaren som därmed ska utföra en ny, men begränsad, arbetsuppgift. En utökad tillämpning av bestämmelsen i 8 kap. 6 a § minerallagen om att och ska förordna om behövlig utredning kan innebära ökad administration hos dessa myndigheter. Denna bedöms dock bli begränsad. Samtliga förslag bedöms ligga inom ramen för myndigheternas nuvarande uppdrag. Eventuella ökade kostnader ska rymmas inom myndigheternas befintliga utgiftsram. I är verksamhet avseende råolja och naturgas med prospektering och utvinning en liten näring. Det är ett fåtal företag som bedriver prospekteringsverksamhet och då i huvudsak inriktade på naturgas. Det har inte förekommit vare sig prospektering eller utvinning av stenkol eller brunkol i . Detta beror på de närmast obefintliga tillgångarna och utvinningsförutsättningarna. SGU och Bergsstaten har sammanställt underlag från mineralrättsregistret samt annan tillgänglig information när det gäller uppgifter om vilka som innehar undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession beträffande stenkol, olja och gas. Det finns inte något företag som har undersökningstillstånd för olja eller gas. Ett företag har ansökt om undersökningstillstånd för gas. Ett företag har en beviljad bearbetningskoncession för naturgas, men det pågår inte någon verksamhet kopplad till koncessionen. Ett annat företag har ansökt om tillstånd enligt för utvinning av naturgas, men ansökan har avslagits av miljöprövningsdelegationen inom i . Beslutet har överklagats av sökanden och handläggs av mark- och miljödomstolen. När det gäller stenkol finns det inte några gällande tillstånd eller ansökningar om tillstånd där stenkol uttryckligen har angetts i tillståndet. Brunkol omfattas inte av bestämmelserna i minerallagen och det finns därför inte några uppgifter som besvarar frågan om det förekommer någon prospektering efter brunkol. Det finns inte några tillstånd enligt för utvinning av stenkol, brunkol, råolja, skifferolja eller naturgas. 2021/22:150 Den personal som arbetar på berörda företag kommer i många fall att påverkas av ett förbud. Hur de påverkas beror på om företagen har möjlighet att ändra sin verksamhet och hur kompetensbehoven då ser ut. Det finns, förutom de företag som är direkt berörda, ett antal företag som utför konsulttjänster eller entreprenadarbeten åt dessa. Det är svårt att göra en bedömning av hur mycket ett förbud skulle påverka dessa företag, men för en enskild verksamhetsutövare kan det få stora konsekvenser. Det kan röra sig om företag och konsulter som utför undersökningsborrning eller undermarksarbeten och andra typer av undersökningar. innebär ett förbud en mycket begränsad påverkan, då det enbart är ett företag och småskalig utvinning som berörs. För denna enskilda aktör kan dock konsekvensen bli påtaglig. För de företag som planerat en utvinningsverksamhet innebär ett förbud en konkurrensnackdel gentemot utländska leverantörer. Förslagen som avser bearbetning i alunskiffer bedöms sammantaget att ha begränsad påverkan på mineralindustrin i . De föreslagna författningsändringarna torde innebära begränsade konsekvenser för företag som har gjort investeringar i . Konsekvenserna torde vara begränsade och i första hand bestå av ökade kostnader samt i viss mån ökad administration. Förbudet kan få konsekvenser för de ekonomiska förutsättningarna att utvinna andra ämnen och ur alunskiffer. Det kan t.ex. handla om kritiska metaller och av vikt för den gröna omställningen i samhället eller gödselämnen. Möjligheten att kunna utveckla biprodukter ur restprodukter efter mineralutvinning för vidare kommersialisering skulle kunna vara av vikt för att få lönsamhet i ett metallutvinningsprojekt som helhet. Om denna möjlighet inte finns kan kostnaderna för omhändertagande av utvinningsavfallet vid gruvbrytning överstiga nettoinkomsterna. Ersättningsanspråk från innehavare av tillstånd Enligt 2 kap. 15 § regeringsformen får ingen tvingas att avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose allmänna angelägna intressen. Skyddet mot rådighetsinskränkningar och kravet på att tvångsförfoganden ska tillgodose angelägna allmänna intressen infördes i samband med att inkorporerades i svensk rätt. I finns skyddet för äganderätten i artikel 1 i första Begreppet egendom enligt artikeln omfattar inte bara äganderätt till fast och lös egendom i civilrättslig mening utan också faktiska existerande rättigheter som fordringar och immateriella rättigheter 1993/94:117 s. 14). Även ekonomiska intressen och förväntningar avseende utövande av näringsverksamhet omfattas av skyddet. Enligt praxis ska ett ingrepp i egendomsskyddet vara proportionerligt. har även lagt vikt vid den enskildes legitima förväntningar, dvs. vad den enskilde med fog haft att räkna med i en viss situation. Enligt förarbetena till 2 kap. 15 § regeringsformen är rådighetsinskränkningar sådana begränsningar i den enskildes möjligheter att utnyttja främst sin fasta egendom som följer av t.ex. planlagstiftning och naturvårdslagstiftning och som inte utgör expropriation eller annat sådant förfogande. Grundlagsskyddet omfattar inte bara den som innehar mark eller byggnad med äganderätt, utan även den som innehar sådan egendom med någon form av nyttjanderätt (prop. 1993/94:117 s. 49). Fri- och rättighetskommittén gjorde i delbetänkandet Fri- och rättighetsfrågor bedömningen att mycket talar för att en koncession att ta eller liknande på annans fastighet omfattas av egendomsskyddet (se SOU 1993:40, del A s. 47). I samband med att förbudet mot utvinning av uran infördes gjorde regeringen bedömningen att ett undersökningstillstånd inte kan jämställas med koncession (se prop. 2017/18:212 s. 21). Av 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen följer att huvudregeln är att ersättning ska utgå då det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. I fråga om ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande gäller att full ersättning ska betalas. Bestämmelsen ändrades i syfte att tydliggöra den rådande huvudprincipen om att full ersättning ska betalas vid expropriativa ingrepp (prop. 2009/10:80 s. 167). Förluster som består i att förväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias till följd av dispositionsinskränkningar, t.ex. genom uteblivet tillstånd till grustäkt eller markavvattning är enligt de tidigare förarbetena inte avsedda att vara ersättningsberättigande (prop. 1993/94:117 s. 17). För att kunna påbörja fullskalig utvinningsverksamhet krävs tillstånd enligt flera lagar. Det är en utdragen process som ofta tar . Prospekteringsverksamhet är vidare förenad med stora ekonomiska risker och det ekonomiska utfallet är alltid osäkert. Den ekonomiska osäkerheten minskar dock ju längre verksamhetsutövaren kommer i processen mot fullskalig gruvverksamhet. För en verksamhetsutövare som har en beviljad bearbetningskoncession innebär det att denne har en ensamrätt att bryta . Det innebär också att verksamhetsutövaren har kunnat visa att en fyndighet av visst påträffats och att det är sannolikt att brytningen av fyndigheten är ekonomiskt lönsam. Verksamhetsutövaren har därmed ofta kommit en bit på väg mot fullskalig utvinningsverksamhet. Innan utvinning kan påbörjas krävs dock tillstånd enligt och att markanvisning görs. Det finns en gällande bearbetningskoncession för utvinning av naturgas. finns inte något miljöbalkstillstånd eller någon verksamhet kopplad till koncessionen, som beviljades och gäller . 2021/22:150 Enligt de föreslagna övergångsbestämmelserna ska äldre föreskrifter fortsätta att gälla för undersökningstillstånd och bearbetningskoncessioner som har beviljats före ikraftträdandet eller som beviljas efter ikraftträdandet men där ärendet om undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession har inletts före ikraftträdandet. Eventuella meddelade tillstånd enligt kommer att fortsätta att gälla till dess att giltighetstiden går ut och äldre bestämmelser om bl.a. omprövning eller ändring av tillstånd som inte innebär utökning av verksamhetens omfattning ska tillämpas på dessa. Ärenden om tillstånd och ärenden om förlängning av tillstånd som har inletts hos bergmästaren före ikraftträdandet av lagändringarna kommer att behandlas i enlighet med de gamla bestämmelserna. Även ärenden om tillstånd enligt som har inletts hos mark- och miljödomstolen eller miljöprövningsdelegation före ikraftträdandet kommer att behandlas i enlighet med de gamla bestämmelserna. Några befintliga tillstånd kommer inte att dras in. Ansökningar som rör övriga koncessionsmineral påverkas inte. Det saknas skäl att nu göra någon annan bedömning än den regeringen gjorde i samband med att förbudet mot utvinning av uran infördes (se prop. 2017/18:212 s. 21). Därmed görs även nu bedömningen att lagändringarna inte innebär en sådan rådighetsbegränsning som omfattas av rätten till ersättning enligt egendomsskyddet i regeringsformen eller enligt . Energistadgefördraget (ECT) trädde i kraft och är 53 parter, inklusive EU och Euratom, anslutna till fördraget. har varit anslutet sedan fördraget trädde i kraft. Syftet med ECT är att upprätta en rättslig ram för att främja långsiktigt samarbete på energiområdet. Fördraget innehåller bestämmelser om investeringar, transitering och samarbete inom energiområdet. I fråga om gjorda investeringar ska de fördragsslutande parterna främja och skapa stabila, förmånliga och klara villkor för utländska investerare och tillämpa principen om mest gynnad nation eller samma system som tillämpas på det egna landets investerare, beroende på vad som är mest förmånligt. Stenkol, brunkol, råolja, skifferolja och naturgas är samtliga energimaterial som omfattas av ECT. Rättigheter som har meddelats genom koncessioner eller tillstånd med stöd av lag utgör investeringar som omfattas av fördraget. Fördraget, som innebär ett skydd för utländska investerare, innehåller bl.a. bestämmelser om rättvis och skälig behandling (art. 10), vilken innefattar en bedömning av investerarens objektiva förväntningar, och expropriation (art. 13). Bestämmelsen om expropriation (art. 13) innebär att investeringar tillhörande investerare från en fördragsslutande part, med vissa undantag, inte ska nationaliseras, exproprieras eller göras till föremål för åtgärd eller åtgärder som har motsvarande verkan. Bestämmelsen omfattar både direkt och indirekt expropriation. Indirekt expropriation kan t.ex. ske genom att en produkt förbjuds eller genom att ett tillstånd att bedriva verksamhet återkallas. Om en åtgärd är att bedöma som indirekt expropriation får avgöras från fall till fall. I enlighet med vad som har redogjorts för ovan påverkar det föreslagna Prop. 2021/22:150 förbudet inte befintliga tillstånd eller ansökningar om tillstånd eller förlängning av tillstånd som har getts in till berörd myndighet före ikraftträdandet. Det görs därmed inte någon annan bedömning i denna del än den som redogjorts för i fråga om egendomsskyddet enligt regeringsformen och . Innehavaren av ett undersökningstillstånd är skyldig att betala en årlig undersökningsavgift till staten. Avgiften bestäms med beaktande av undersökningsområdets storlek och de som omfattas av tillståndet. Avgiften ökar med tillståndets ålder. Undersökningsavgiften är lägre för olja, gasformiga kolväten (naturgas) och diamant, jämfört med för övriga koncessionsmineral. Undersökningsavgiften för ett nytt tillstånd uppgår till per påbörjad hektar om det avser olja, gas eller diamant. Undersökningsavgiften för övriga uppgår till per påbörjad hektar. Avgiftsintäkter tillförs statskassan via inkomsttitel. Med anledning av den lägre avgiften för undersökningstillstånd för olja och gasformiga kolväten, samt det begränsade antal ärenden som avser dessa ämnen, bedöms ett förbud mot utvinning av stenkol, brunkol råolja, skifferolja och naturgas inte påverka statens budget. Petroleumprodukter, produkter utvunna ur råolja, står enligt för av använda energibärare i . är all råvara för olja och andra petroleumprodukter importerade. Användningen av olja för energiändamål har minskat betydligt . Olja används även för andra ändamål än energi, som råvara för plast, smörjmedel och andra oljebaserade produkter. Naturgasanvändningen i utgör av energianvändningen. Naturgas används inom flera branscher, främst inom den kemiska industrin, livsmedelsindustrin, jord- och stenindustrin samt järn- och stålindustrin. Dessa fyra branscher svarar för av industrins naturgasanvändning. Metan, som är huvudbeståndsdelen i naturgas, används som råvara i olika tillverkningsprocesser. Exempel på produkter där metan kan ingå är färger, plaster, möbler och djurfoder. Denna användning motsvarar av naturgasanvändningen. All naturgas som används är importerad, med undantag av gas från biogasanläggningar. Införs ett förbud mot utvinning av stenkol, brunkol, råolja, skifferolja och naturgas kommer det inte ha någon större betydelse för energiförsörjning. Ett förbud leder dock till att de tillgångar som påvisats och som framför allt bedömts kunna ha ett lokalt värde som energikälla inte kan utnyttjas. Möjligheten att använda dessa naturresurser inom teknisk industri för framställning av andra produkter som exempelvis asfalt, plast eller färg påverkas. I fråga om försörjningstrygghet kan även små förekomster vara av värde, t.ex. vid större störningar i leveranser av kol, olja eller gas. 2021/22:150 är dock importberoende och skulle ändå förbli det eftersom mängderna som kan utvinnas här bedöms vara relativt små. 12.5Miljö- och klimatmässiga konsekvenser I huvudsak innebär ett förbud mot utvinning av stenkol, brunkol, råolja, skifferolja och naturgas en minskning av risken för förorening av luft, mark och vatten. Utvinning av råolja respektive naturgas ur brunnar innebär att det krävs en infrastruktur på mark i form av ledningar och vägar. Påverkan förknippad med denna typ av verksamhet bedöms vara i samma omfattning som vid vanlig vägdragning och t.ex. fjärrvärmeledningar. Den mark som skulle tas i anspråk för utvinning kan vid förbud i stället användas för andra ändamål. Ett förbud kan även vara positivt för lokala och regionala satsningar på naturturism. De föreslagna lagändringarna som avser bearbetning i alunskiffer bedöms sammantaget få en positiv inverkan främst på det av regeringen beslutade miljömålet Ett rikt odlingslandskap och inte leda till en negativ utveckling för något miljökvalitetsmål. Förslaget om att införa ett lämplighetskrav för den som ansöker om bearbetningskoncession för utvinning i alunskiffer skulle i viss mån kunna minska intresset från andra än etablerade aktörer för prospektering i , vilket kan få en påverkan på investeringsklimatet. Innovationskritiska metaller och är avgörande för grön energi och annan högteknologisk omställning, vilket i sin tur är av avgörande betydelse för klimatet och samhällsekonomin. Möjligheterna till tillgodogörande av dessa ämnen i skulle öka försörjningstryggheten. Även om lämplighetskravet på sökanden av bearbetningskoncession kan få en viss påverkan i form av minskad prospektering från andra än redan etablerade företag, bedöms förslagen inte på något avgörande sätt försämra tillgången till innovationskritiska ämnen, eller göra till ett mindre attraktivt land för prospektering. I de fall en ansökan om bearbetningskoncession gäller mark som används för jord- eller skogsbruk kan förslaget om att det i mineralförordningen bör införas en skyldighet för bergmästaren att, efter samråd med , underrätta respektive i de fall bearbetningen kan antas medföra väsentlig skada på jord- eller skogsbruket, komma att i viss mån påverka möjligheten att tillvarata de råvaror i alunskiffern som är av vikt för grön energi och annan högteknologisk omställning samt därtill kopplad försörjningstrygghet. Framtida ianspråktagande av mark kan i viss mån komma att påverkas i de fall det är fråga om mark av väsentlig betydelse för jord- eller skogsbruk. Detta följer emellertid redan av befintlig lagstiftning och kan inte antas förändras till följd av nu aktuella författningsförslag som endast syftar till att underlätta tillämpningen av den befintliga bestämmelsen. Konsekvenser för forskning och utveckling Nuvarande geologiska kunskap om de sedimentära berggrundsområdena i baseras till merparten på den dokumentation som de prospekterande bolagen rapporterat till SGU i samband med avslutade undersökningar. Utan dokumentation från tidigare prospektering efter olja och gas hade nuvarande bedömningar om geotermi, energilagring och koldioxidlagring blivit betydligt svårare och mer kostsamma.