prop · H903150 · 2022-03-15 00:00:00 — Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, däribland Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten, , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, i , Kammarrätten i , Myndigheten för Samhällsskydd och beredskap, (Mark- och miljödomstolen), , (Mark- och ), , (Mark- och miljödomstolen) och Kemikalieinspektionen, har inga synpunkter på förslaget. , och är positiva till förslaget. anser att genom ändringen säkerställs, bättre än , att skogs- och jordbrukets intressen beaktas vid bergmästarens prövning av en ansökan om bearbetningskoncession. Enligt har den nuvarande bestämmelsen inte kunnat tillämpas i praktiken eftersom och saknat information om när någon ansökt om koncession inom skogs- eller jordbruksmark. anser vidare att behovet av att dessa intressen beaktas är särskilt stort vid utvinning ur alunskiffer eftersom flera av de miljöeffekter som kan förutses har betydelse för de areella näringarna samt mot bakgrund av att förekomsten av alunskiffer ofta sammanfaller med skogsområden med höga naturvärden. Enligt i får bestämmelsen en ökad betydelse i eftersom betydande alunskifferförekomster sammanfaller med jordbruksmark av högsta värde. anser att förslaget bör utvecklas vidare och även inkludera utredning om väsentlig skada på dricksvattenförsörjningen samt att även rennäringens intressen bör omfattas av bestämmelserna i 8 kap. 6 a § minerallagen. föreslår vidare, för att beslutsunderlaget inför bedömningen av påverkan på riksintresse ska bli bättre, att samråd även ska ske med . i har inget att invända mot förslaget, men anser att det bör övervägas om det i stället bör föreskrivas att ett förordnande om behövlig utredning ska kunna meddelas direkt av eftersom detta skulle vara mer ändamålsenligt och ge en effektivare process. Inte heller (Mark- och miljödomstolen) har något att invända mot förslaget, men poängterar att för att den avsedda uppföljningen ska kunna ske är det väsentligt att Bergsstaten under bland annat remissförfarandet uppmärksammar indikationer på att ansökan avser fyndigheter i alunskiffer. Några remissinstanser, däribland (Mark- och miljödomstolen) och i anser att förslaget i princip utgör ett förtydligande av gällande regelverk. i anser vidare att det inte framgår hur eller på vilket underlag bedömningen ska göras eller vilka konsekvenserna blir av bedömningen att väsentlig skada på jord- och skogsbruket uppstår. anser att det föreslagna tillägget är av begränsad betydelse eftersom det i samrådskretsen för avgränsningssamrådet ingår bl.a. statliga myndigheter som kan antas bli berörda av verksamheten. Enligt bör och redan i avgränsningssamrådet ha fått information om den planerade verksamheten för det fall bearbetningen kan antas medföra skada på jord eller skogsbruket. anser vidare att utredningen i sin analys av prövningsprocessen inte har tagit hänsyn till att ett meningsfullt avgränsningssamråd enligt 6 kap. 31 § ska ha hållits innan verksamhetsutövaren utformar 2021/22:150 miljökonsekvensbeskrivningen och den slutliga ansökan om bearbetningskoncession. Även kommun anser att den föreslagna ändringen har begränsad betydelse eftersom den ansvariga myndigheten blir medveten om att en gruva kan påverka jordbruket negativt redan under den nuvarande tillståndsprocessen. Enligt kommun är den fråga som bör ställas i stället om behovet av en gruva är så stort att jordbruksmark måste offras för all överskådlig framtid. Detta eftersom en gruva i alunskiffer där halterna av malmmineralen är låga medför stora dagbrott, ytkrävande anrikningsverk, sedimentationsbassänger och sandmagasin med stor utbredning. , () och Tillväxtanalys är negativa till förslaget. anser att förslaget snarare utgör ett förtydligande än skärpningar och att det därmed är otillräckligt. Tillväxtanalys avstyrker förslaget mot bakgrund av att avvägningen enligt 3 och 4 kap. rör en principiell fråga som även gäller annan gruvbrytning än brytning i alunskiffer. Tillväxtanalys ifrågasätter vidare om det är lämpligt att utforma regelverket utifrån varje enskild verksamhet. Enligt LRF är det mycket osannolikt att den föreslagna ändringen skulle ha någon effekt på de verkliga utmaningar som boende, det lokala näringslivet, kommuner samt miljö och hälsa står inför när prospektering och gruvetablering kommer på tal. Enligt LRF är skyddet för jord- och skogsbruk i inte tillräckligt för att resursen jordbruksmark ska stå sig mot andra intressen vid en planerad exploatering. KTH anser att det bör övervägas om brytning i alunskiffer ska prövas enligt samma regelsystem som täkter av exempelvis grus och torv. Detta med hänsyn till den målkonflikt som kan uppkomma mellan och EU:s målsättningar när det gäller försörjningen av metaller och för omställningen till ett mera hållbart samhälle och målsättningar för livsmedel, skogsbruk, rennäring, vattenförsörjning, turism och rekreation. anser att det, med tanke på de stora ingrepp det kan bli fråga om och de osäkerheter som finns kring process och avfallshantering, bör övervägas om även markägare ska få möjligheter att begära ytterligare utredning enligt 8 kap. 6 a § minerallagen. Skälen för regeringens bedömning: Ärenden om beviljande av bearbetningskoncession prövas enligt 8 kap. 1 § minerallagen av bergmästaren. Av 4 kap. 2 § fjärde stycket minerallagen framgår att om ett ärende om beviljande av koncession avser en verksamhet som senare ska prövas även enligt eller andra lagar ska 3 och 4 kap. (bestämmelser om hushållning med bl.a. mark- och vattenområden) tillämpas endast vid den prövning som sker i koncessionsärendet. Av femte stycket framgår att i ärenden om beviljande av koncession ska en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ . Av propositionen om ändringar i minerallagen (prop. 1991/92:161 s. 8) framgår att det är viktigt att den avvägning som görs enligt 3 och 4 kap. i koncessionsärendet är allsidig och övergripande samt att det är viktigt att det finns ett ordentligt beslutsunderlag och att miljöaspekterna får en grundlig belysning och beaktas i beslutet. Bestämmelserna i 6 kap. 28–46 §§ medför bl.a. skyldigheter för den som ska bedriva verksamheten att samråda om hur miljökonsekvensbeskrivningen ska avgränsas (avgränsningssamråd). Avgränsningssamrådet ska genomföras inför arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen och innebär att den som avser att bedriva verksamheten samråder om verksamhetens lokalisering, omfattning och utformning, de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser samt om miljökonsekvensbeskrivningens utformning och innehåll (6 kap. 29 § ). Avgränsningssamrådet ska ske med , tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden samt med de övriga statliga myndigheter, de kommuner och den allmänhet som kan antas bli berörda av verksamheten (6 kap. 30 § ). Vidare ska avgränsningssamrådet påbörjas och samrådsunderlaget lämnas i så god tid att det ger utrymme för ett meningsfullt samråd innan verksamhetsutövaren utformar miljökonsekvensbeskrivningen och den slutliga tillståndsansökan (6 kap. 31 § ). Bergmästaren ska i fråga om tillämpningen av 3, 4 och 6 kap. samråda med i det eller de län där koncessionsområdet ligger (8 kap. 1 § tredje stycket minerallagen). ska i koncessionsärendet göra en avvägning enligt 3 och 4 kap. mellan intresset av att bearbeta fyndigheten och motstående intressen, exempelvis jord- och skogsbruket. Bestämmelsen tar således sikte på den avvägning som ska göras enligt hushållningsbestämmelserna, och inte på frågor som ska avgöras vid miljötillståndsprövningen. I 8 kap. 6 a § minerallagen finns bestämmelser som innebär att om någon söker koncession på en fyndighet får ett förordnande om behövlig utredning meddelas om bearbetningen kan medföra väsentlig skada på jord- eller skogsbruket och om frågan inte kan bedömas på annat sätt. Förordnande meddelas av beträffande jordbruket och av beträffande skogsbruket. Samråd ska ske med innan förordnande meddelas. För att bedöma den inverkan en koncession kan få på andra intressen behöver , i enlighet med vad som har redogjorts för ovan, inhämta uppgifter från berörda myndigheter. Det är först om de uppgifter som har inhämtat i ärendet inte ger tillräckligt underlag för att göra en avvägning enligt som förordnande om utredning enligt 8 kap. 6 a § minerallagen får meddelas. Syftet med samrådet är därmed att utröna om har tillräckligt underlag för intresseavvägningen som görs enligt (prop. 1991/92:161 s. 11). Jord- och skogsbruket är enligt 3 kap. 4 § av nationell betydelse. Brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. I fråga om skogsmark som har betydelse för skogsnäringen gäller enligt samma bestämmelse att den så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra ett rationellt skogsbruk. Områden som har betydelse för jord- och skogsbruket har således ett starkt skydd även om de inte utgör riksintressen. Brytning i alunskiffer kan innebära verksamhet i dagbrott, vilket medför att stora markarealer kan komma att tas i anspråk. Detta kan i sin tur leda till att olika markanvändningsintressen kan komma att ställas mot Alunskiffer förekommer bl.a. i områden med aktivt jordbruk och i vissa fall skogsbruk. Detta innebär en risk för att utvinningsverksamheten kan komma att medföra en påverkan på jordbruket och den nationella livsmedelsproduktionen, liksom på skogsbruket. Enligt uppgifter från bergmästaren, , och länsstyrelserna i och har bestämmelsen i 8 kap. 6 a § minerallagen inte tillämpats i praktiken, i vart fall inte i närtid. Några remissinstanser menar att berörda myndigheter ändå bör ha fått information om verksamheten redan i samband med avgränsnings- Av uppgifter från framgår dock att Skogs- styrelsen och inte har fått information om när någon har ansökt om koncession inom skogs- eller jordbruksmark. Mot bakgrund av det anförda gör regeringen, i likhet med utredningen, bedömningen att det bör införas bestämmelser om att bergmästaren, efter samråd med , ska underrätta respektive om bearbetningen kan medföra väsentlig skada på jord- Det finns dock inte skäl att, som utredningen föreslår, reglera frågan i minerallagen utan bestämmelserna bör i stället tas in i Genom de föreslagna ändringarna tydliggörs hur respektive ska uppmärksammas på frågor som rör påverkan på jord- och skogsbruket, vilket kan förbättra förutsättningarna för myndigheterna att fånga upp dessa frågor under prövningen av en ansökan om bearbetningskoncession. Enligt regeringens mening har det inte kommit fram skäl att, så som i föreslår, införa bestämmelser om att ett förordnande om behövlig utredning ska kunna meddelas direkt av . Den nuvarande bestämmelsen om förordnande om behövlig utredning är inte begränsad till bearbetning av något visst , utan gäller samtliga koncessionsmineral enligt minerallagen. detta bör gälla även fortsättningsvis. Den föreslagna bestämmelsen om underrättelseskyldighet bör därför inte bara gälla bearbetning i alunskiffer, utan all bearbetning enligt minerallagen. En ansökan som gäller bearbetning i alunskiffer kommer dock att uppmärksammas särskilt eftersom en ansökan om bearbetningskoncession framöver – efter de ändringar i mineralförordningen som regeringen avser att göra – ska innehålla uppgift om verksamheten avser bearbetning i alunskiffer, se närmare om detta i avsnitt 10.1. i föreslår att det även införs bestämmelser som inkluderar påverkan på dricksvattenförsörjningen och rennäringen och att det görs ett tillägg som innebär att samråd även ska hållas med Regeringen konstaterar att utredningen inte har lämnat något sådant förslag och anser att det inte har framkommit tillräckliga skäl för att vidta några åtgärder med anledning av synpunkter i denna del. Regeringen gör motsvarande bedömning när det gäller det som Kungl. föreslår om att det även införs bestämmelser om att markägare ska få begära att ytterligare utredning Mot bakgrund av att bearbetning i alunskiffer görs i syfte att utvinna metaller och , och inte för att komma åt alunskiffern i sig, Prop. 2021/22:150 anser regeringen vidare att bearbetning i alunskiffer inte bör prövas enligt samma regelsystem som täkter för grus och torv så som KTH föreslår. Regeringens förslag: Ändringarna i minerallagen och ska träda i kraft . När det gäller minerallagen ska äldre föreskrifter fortsätta att gälla för undersökningstillstånd och bearbetningskoncessioner som har beviljats före ikraftträdandet, eller som beviljas efter ikraftträdandet men där ärendet om undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession har inletts hos bergmästaren före ikraftträdandet. Äldre föreskrifter ska fortsätta att gälla för ärenden om undersökningstillstånd och bearbetningskoncessioner samt ärenden om förlängning av undersökningstillstånd och bearbetningskoncessioner som har inletts hos bergmästaren före ikraftträdandet men som ännu inte avgjorts. I fråga om ska äldre föreskrifter fortfarande gälla för mål om tillstånd i mark- och miljödomstolen eller ärenden om tillstånd hos miljöprövningsdelegation som har inletts före ikraftträdandet men som ännu inte avgjorts. Äldre föreskrifter ska även gälla för mål eller ärenden om omprövning eller ändring av tillstånd enligt som har beviljats före ikraftträdandet om sådan omprövning eller ändring inte gäller utökning av verksamhetens omfattning. Äldre föreskrifter ska också gälla för mål eller ärenden om omprövning eller ändring av tillstånd som beviljats efter ikraftträdandet men där målet eller ärendet om tillstånd har inletts före ikraftträdandet, om sådan omprövning eller ändring inte gäller utökning av verksamhetens omfattning. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. Utredningen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Det föreslås inte några övergångsbestämmelser. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har synpunkter på förslaget i denna del. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens när det gäller bestämmelsernas utformning. I promemorian gjordes dock en annan tolkning av bestämmelsernas innebörd. Remissinstanserna: Endast Bergsstaten, och Svemin har synpunkter på förslaget i denna del. Bergsstaten anser att övergångsbestämmelserna som gäller förlängning av undersökningstillstånd och bearbetningskoncessioner enligt minerallagen behöver förtydligas. Enligt Bergsstaten kan de föreslagna bestämmelserna innebära att bestämmelserna om förlängning ska vara fortsatt tillämpliga på tillstånd som avser stenkol, olja och gasformiga kolväten 2021/22:150 trots att så inte tycks vara avsikten. Bergsstaten framhåller också att det finns undersökningstillstånd som omfattar stenkol trots att tillståndshavaren bedriver prospektering efter andra koncessionsmineral och att övergångsbestämmelserna därför bör utformas så att förlängning är möjlig för undersökningstillstånd som, på grund av bestämmelserna i 1 kap. 5 § minerallagen, endast indirekt omfattar stenkol. anser att det framstår som en rimlig avvägning att tillstånd som har beviljats före ikraftträdandet eller tillstånd som beviljas efter ikraftträdandet men där ansökan om tillstånd har inletts före ikraftträdandet inte omfattas av de föreslagna lagändringarna eftersom det annars kan uppkomma krav på ersättning från berörda verksamheter. Enligt bör det dock övervägas om det behövs en tillfällig och skyndsam lagstiftning som inte gör det möjligt att ge in nya ansökningar om tillstånd och koncession före . Syftet med en sådan lagstiftning skulle enligt vara att förhindra att någon som önskar exploatera en fyndighet ger in en ansökan före enbart för att kunna kringgå förbudet. Svemin har inga synpunkter på de föreslagna ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i sig, men påtalar vikten av att bestämmelserna inte utformas på ett sådant sätt att attraktivitet för investeringar i prospektering av metaller nödvändiga för klimatteknologier och hållbart samhällsbyggande påtagligt skadas. Skälen för regeringens förslag Förbudet föreslås träda i kraft . Regeringen anser inte, så som föreslår, att det bör införas en tillfällig och skyndsam lagstiftning som förhindrar att nya ansökningar om tillstånd och koncession görs före . De föreslagna ändringarna innebär bl.a. att stenkol, olja och gasformiga kolväten inte längre ska omfattas av bestämmelserna i minerallagen. Det kommer därmed inte längre att vara möjligt att få undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession avseende dessa om ansökan görs efter ikraftträdandet. Ändringarna innebär också att det införs ett lämplighetskrav för den som ansöker om bearbetningskoncession för utvinning av koncessionsmineral i alunskiffer. Det finns inte några gällande undersökningstillstånd som avser olja eller gas, men däremot en pågående ansökan om undersökningstillstånd som avser gas. Det finns en giltig bearbetningskoncession som avser utvinning av gas. När det gäller stenkol finns det inget giltigt tillstånd eller några pågående ansökningar som specifikt avser stenkol. Däremot finns det 585 gällande tillstånd där det huvudsakliga syftet inte är att prospektera efter stenkol, men där tillståndshavaren enligt minerallagen har rätt att undersöka samtliga koncessionsmineral förutom olja, gasformiga kolväten och diamant. Samtliga giltiga undersökningstillstånd är därmed sådana tillstånd som indirekt omfattar stenkol. Det är enligt regeringens mening viktigt att övergångsbestämmelserna utformas så att de inte leder till att möjligheterna att utvinna andra än stenkol, olja och gas försvåras. Det måste alltså som Bergsstaten framhåller vara möjligt att förlänga undersökningstillstånd som endast indirekt gäller stenkol. Den i promemorian föreslagna bestämmelsen om att äldre föreskrifter ska gälla för undersökningstillstånd som beviljats före ikraftträdandet innebär, som Bergsstaten också framhåller, att det, till skillnad från vad som sägs i promemorian, kommer att vara möjligt att, efter ikraftträdandet, förlänga även sådana tillstånd som specifikt avser stenkol, olja eller gasformiga kolväten. Detta framstår enligt regeringens mening som en rimlig ordning. Det är dock viktigt att lyfta fram att den som har ett sådant tillstånd däremot inte kommer att kunna få bearbetningskoncession eller tillstånd enligt för provbrytning eller fullskalig gruv- eller utvinningsverksamhet om ansökan görs efter . När det gäller undersökningstillstånd som har beviljats före ikraftträdandet anser regeringen således att äldre föreskrifter bör fortsätta att gälla. Motsvarande bedömning gjordes i samband med införandet av förbudet mot utvinning av uran (se prop. 2017/18:212 s. 19). Som har redogjorts för ovan finns det en bearbetningskoncession som avser gas. Äldre föreskrifter bör på motsvarande sätt gälla för bearbetningskoncessioner som har beviljats före ikraftträdandet. Äldre föreskrifter bör också gälla för undersökningstillstånd som beviljas efter ikraftträdandet, men där ärendet om undersökningstillstånd har inletts hos bergmästaren före ikraftträdandet. Även i detta fall gäller att den som beviljas ett undersökningstillstånd efter ikraftträdandet inte kommer att kunna få bearbetningskoncession eller tillstånd till provbrytning eller fullskalig gruv- eller utvinningsverksamhet om ansökan görs efter ikraftträdandet. Vid en ansökan om bearbetningskoncession ställs stora krav på att sökanden redovisar detaljerade uppgifter om undersökningsresultaten i området och de ekonomiska förutsättningarna för utvinning och bearbetning av fyndigheten. En ansökan om bearbetningskoncession föregås därmed av betydande arbetsinsatser och investeringar från sökanden. Äldre föreskrifter bör därför vara tillämpliga även på bearbetningskoncessioner som beviljas efter ikraftträdandet om ärendet har inletts hos bergmästaren före ikraftträdandet. Detta innebär att den som ansöker om bearbetningskoncession före ikraftträdandet och därefter beviljas bearbetningskoncession har möjlighet att kunna gå vidare mot fullskalig gruv- eller utvinningsverksamhet. För att påbörja gruvverksamhet krävs dock alltid tillstånd enligt . Även för dessa tillstånd gäller att ansökan måste göras före ikraftträdandet för att den ska kunna prövas enligt äldre föreskrifter. När det gäller lämplighetskravet för den som ansöker om bearbetningskoncession för utvinning i alunskiffer innebär de föreslagna övergångsbestämmelserna att lämplighetskravet kommer att gälla för ärenden om bearbetningskoncession som inleds efter ikraftträdandet. Regeringen anser att det även framstår som lämpligt att ärenden om undersökningstillstånd som har inletts före ikraftträdandet prövas enligt de bestämmelser som gällde när ärendet inleddes. Äldre föreskrifter bör därför vara tillämpliga på ärenden om undersökningstillstånd som inletts hos bergmästaren före ikraftträdandet. Regeringen anser också att äldre föreskrifter ska gälla för 2021/22:150 ärenden om förlängning av undersökningstillstånd och bearbetningskoncessioner som har inletts hos bergmästaren före ikraftträdandet. Motsvarande bedömning gjordes i samband med införandet av förbudet mot utvinning av uran (se prop. 2017/18:212 s. 19). De föreslagna ändringarna innebär att tillstånd inte längre ska få ges till gruvdrift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning av stenkol, brunkol eller skifferolja. Tillstånd ska dock fortfarande få ges till gruvdrift eller gruvanläggning för andra som innefattar sådan brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning av stenkol, brunkol eller skifferolja som är nödvändig för att gruvdriften eller gruvanläggningen för dessa andra ska kunna bedrivas. Tillstånd ska inte heller få ges till utvinning eller med utvinning sammanhängande bearbetning av råolja, skifferolja eller naturgas. På motsvarande sätt som för stenkol, brunkol eller skifferolja ska dock tillstånd få ges till utvinning av andra som även innefattar sådan utvinning eller med utvinning sammanhängande bearbetning av råolja, skifferolja eller naturgas som är nödvändig för att utvinningen av andra ska kunna ske. Det föreslås vidare att undantag görs för tillstånd till sådan utvinning på land av råolja eller naturgas som är nödvändig för att geologisk lagring av mindre än koldioxid för forskningsändamål ska kunna ske. finns det inte några gällande miljötillstånd för stenkol, brunkol, råolja, skifferolja eller naturgas. Ett företag har ansökt om miljötillstånd för utvinning av naturgas, men har avslagit ansökan. Beslutet har överklagats av sökanden och handläggs av mark- och miljödomstolen. I fråga om mål eller ärenden om tillstånd som har inletts i mark- och miljödomstol eller hos miljöprövningsdelegation före ikraftträdandet men som ännu inte avgjorts gör regeringen följande bedömning. Gruv- och utvinningsverksamhet är kostsamma verksamheter som kräver betydande planering och investeringar. Processen från de första åtgärderna till dess att en fullskalig gruv- eller utvinningsverksamhet är i drift tar vanligtvis och är förenat med avsevärda arbetsinsatser och ekonomiska investeringar. Kostnaden för att undersöka ett område och förbereda gruvdrift är hög i förhållande till de ekonomiska riskerna om man jämför med etablering av annan industriell verksamhet. Gruvnäringen är därför om möjligt i ännu högre grad än annan industriell verksamhet beroende av fasta och långsiktiga spelregler (prop. 1992/93:238 s. 9). Enligt 2 kap. 2 § minerallagen ska undersökningstillstånd meddelas om det finns anledning att anta att undersökning i området kan leda till fynd av koncessionsmineral. Detta innebär att sökanden redan i samband med ansökan om undersökningstillstånd måste lägga fram någon form av utredning som visar att det finns någon indikation på att något koncessionsmineral förekommer i området.