prop · H903135 · 2022-03-15 00:00:00 — () ser ett behov av att även fortsättningsvis kunna bedriva projekt med andra aktörer, som inte kommer att kunna registrera sig, och göra värdeöverföringar till dem, utan att falla utanför definitionen. Ett antal remissinstanser, däribland Kammar- rätten i , anför att kravet på att värdeöverföringar inte får göras till andra än registrerade idéburna aktörer eller till forskning är problem- atiskt, och att det troligen kommer innebära stora svårigheter att kon- trollera att kravet följs. påpekar att det kan finnas olika uppfattningar om vad som anses vara forskning, och vad som därmed utgör ett tillåtet ändamål för värdeöverföringar. Famna och Forum anser att värdeöverföringar även bör få göras till idéburna aktörer som inte är regi- anser att utredningen inte har övervägt om förslaget att värdeöverföringar endast ska få göras till andra idéburna aktörer som är registrerade i det svenska systemet är förenligt med den fria rörligheten för tjänster och de grundläggande EU-rättsliga principerna för offentlig Skälen för regeringens förslag Organisationen ska bedriva eller ha för avsikt att bedriva offentligt För att registreras som en idéburen organisation bör krävas att organisa- tionen bedriver eller har för avsikt att bedriva offentligt finansierad väl- Med offentligt finansierad välfärdsverksamhet bör avses verksamhet som finansieras inom ramen för t.ex. en offentlig upphandling eller ett valfrihetssystem eller genom bidrag från det offentliga. För att det ska finnas en avsikt att bedriva offentligt finansierad välfärdsverksamhet bör det finnas någon form av konkretiserad indikation på att verksamheten ska påbörjas inom överskådlig tid. Som exempel på sådana indikationer kan nämnas att organisationen t.ex. har sökt ett visst angivet bidrag från en myndighet, ansökt om att få delta i ett valfrihetssystem eller lämnat ett anbud i en upphandling eller påbörjat ett ansökningsförfarande för att starta en tillståndspliktig verksamhet. Att organisationen ska bedriva väl- färdsverksamhet bör inte hindra att den i mindre skala även bedriver annan typ av verksamhet, om det är ett led i välfärdsverksamheten eller har en uppenbar koppling till den, t.ex. en kiosk på ett boende. Med offentlig finansiering bör avses alla medel som utbetalas från offentliga myndigheter till idéburna organisationer med avsikten att de ska Med välfärdsverksamhet bör i detta sammanhang avses hälso- och sjuk- vård, hälsofrämjande verksamhet, sociala omsorgstjänster, utbildning som regleras i skollagen (2010:800), utbildning och bildning som folkhög- skolor och studieförbund genomför och annan utbildning med en kom- mun, en region eller en statlig myndighet som huvudman, aktiviteter inom arbetsmarknadsområdet, samt verksamheter som syftar till att öka männi- skors integration och inkludering i samhället och att motverka segregation Regeringen delar, till skillnad från bl.a. SKR, Svenskt Näringsliv och , utredningens bedömning att denna definition av välfärdsverksamhet på ett tydligt sätt beskriver de tjänster som idéburna organisationer på olika sätt tillhandahåller medborgare på uppdrag av eller med finansiering från det allmänna. anser vidare att utbildning och bildning som folkhögskolor och studieför- bund genomför inte ska inkluderas i begreppet välfärd. 2021/22:135 med anledning av detta framhålla att syftet med den aktuella definitionen inte är att definiera hela civilsamhället eller all verksamhet som idéburna organisationer bedriver, utan endast den verksamhet som idéburna organisationer bedriver inom offentligt finansierad välfärdsverksamhet. Det finns därför inte skäl att överväga vare sig en utökning eller en inskränkning av vad som, i detta sammanhang, ska betecknas som välfärdsverksamhet. I likhet med anser regeringen att definitionen på ett bra sätt fångar in viktiga egenskaper hos idéburna organisationer. Organisationen ska ha ett uteslutande allmännyttigt syfte Utredningen föreslår att den idéburna organisationen ska ha ett syfte som är oegennyttigt för att särskilja den idéburna sektorn från den kommersiella. Begreppet oegennyttigt har tidigare använts som en beskrivning av det civila samhällets organisationer (prop. 2009/10:55 s. 30). I betänkandet övervägs även begreppet allmännyttigt ändamål, som bl.a. används i regleringen av inskränkt skattskyldighet i inkomstskattelagen (1999:1229). Utredningen konstaterar dock att begreppet, så som det definieras i inkomstskattelagen, inte omfattar samtliga välfärdsverksamheter som omfattas av utredningens förslag, och att det dessutom omfattar verksamhet som inte är avsedd att träffas av utredningens definition. Det bör i detta sammanhang noteras att begreppen allmännyttigt syfte och allmännyttigt ändamål inte endast används i inkomstskattelagen, utan även exempelvis i kommunallagen (2017:725) och spellagen (2018:1138). Vid införandet av spellagens föregångare lotterilagen (1994:1000) anförde regeringen att en närmare precisering av begreppet allmännyttigt ändamål inte var möjlig, men att det brukar framhållas att begreppet kan inrymma ändamål som enligt en utbredd uppfattning är värda att stödja. Det innebär att värderingarna om vad som är värt att stödja kan ändras från tid till annan. Det kan vara fråga om religiösa, välgörande, sociala, politiska, konstnärliga, kulturella, idrottsliga eller därmed jämförliga ändamål (prop. 1993/94:182 s. 60). Som flera remissinstanser, bl.a. LO och , påpekar är begreppet oegennyttigt förhållandevis främmande i svensk rätt. Begreppet allmännyttigt är det vanligast förekommande inom liknande lagstiftningsområden som det nu aktuella. Sammanfattningsvis anser regeringen, i likhet med bl.a. Coompanion, att det väletablerade begreppet allmännyttigt bättre överensstämmer med det avsedda syftet med det aktuella förslaget. För att kunna registrera sig i det föreslagna registret bör en organisation därför ha ett uteslutande allmännyttigt syfte. Ett allmännyttigt syfte kan beskrivas på flera sätt, t.ex. att bidra till samhällets utveckling eller till lösningen av ett samhällsproblem. Ett sådant syfte kan också vara att sträva efter en verksamhet som arbetar för att tillgodose de mål och principer som ligger till grund för en specifik välfärdsverksamhet t.ex. att bedriva äldrevård. Ett allmännyttigt syfte kan också beskrivas som att organisationen har ett eller flera angivna ändamål, som enligt en utbredd uppfattning är värda att stödja, som är grunden för och drivkraften i den verksamhet som bedrivs. Kravet på ett allmännyttigt syfte innebär dock inte något krav på att verksamheten ska vara riktad till hela allmänheten. Verksamheten kan anses ha ett allmännyttigt syfte även om den riktar sig till en viss grupp, exempelvis våldsutsatta kvinnor eller ung- domar med särskilda behov. För att kravet på allmännyttigt syfte ska vara Prop. 2021/22:135 uppfyllt ska den idéburna organisationen som helhet omfattas av det. Vidare ska det allmännyttiga syftet framgå av stadgar, bolagsordning, urkund eller motsvarande handling för att kravet ska vara uppfyllt. Det innebär att all verksamhet som bedrivs inom den idéburna organisationen ska bedrivas för detta ändamål och att organisationen inte ska ha vinst som syfte. Detta innebär dock inte att organisationen är förhindrad att bedriva sin verksamhet så att ett överskott uppstår (se vidare nedan). Coompanion anför att registrering bör förutsätta att krav ställs även utifrån en demokratiaspekt. Regeringen vill i denna del framhålla att syftet med definitionen inte är att definiera hela civilsamhället eller ens alla idéburna organisationer. Regeringen delar därför utredningens bedömning att några sådana krav inte bör ställas upp, även om det som ovan anförts om innebörden av allmännyttigt syfte får anses innebära att organisationer som har ett syfte som kan betecknas som anti-demokratiskt mycket sällan torde kunna uppfylla kravet på ett allmännyttigt syfte. Organisationen ska inte kontrolleras av staten, en region eller en kommun Utredningen har föreslagit att en förutsättning för registrering ska vara att den idéburna aktören inte är direkt eller indirekt ägd eller kontrollerad av staten, en region eller en kommun, och att det med det ska avses att organisationen inte ägs med mer än hälften av det offentliga. I kommunallagen (2017:725) används denna formulering för att definiera helägda kommunala bolag. Syftet med att utesluta offentligt ägda idéburna organisationer från möjligheten att registrera sig är emellertid att avgränsa idéburna organisationer mot organisationer som kontrolleras av offentliga myndigheter. Kontroll av exempelvis ett bolag kan dock även utövas vid ett mindre ägande. En minoritetsägare av aktier i ett aktiebolag kan t.ex. förfoga över mer än hälften av rösterna vid bolagsstämman och därmed ha ett avgörande inflytande när det gäller verksamheten och ledningen av bolaget. Vid ett sådant bestämmande inflytande kommer den delägarens intressen i de flesta fall att vara dominerande (jfr prop. 1993/94:48 s. 19 och 20). Regeringen anser därför att en förutsättning för registrering av idéburna organisationer i stället bör vara att organisationen inte är ägd eller kontrollerad på ett sätt som innebär att staten, en region eller en kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande över organisationen. Detta motsvarar också syftet med utredningens förslag. Begreppet rättsligt bestämmande inflytande finns i bl.a. 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, som reglerar tillämpningen av offentlighetsprincipen i vissa juridiska personer. Enligt den bestämmelsen avses med rättsligt bestämmande inflytande att en kommun eller en region äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen, har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse eller utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handelsbolag. Begreppet rättsligt bestämmande inflytande i registreringslagen bör ges samma innebörd som i OSL. Att den idéburna organisationen mottar större 2021/22:135 delen av sin finansiering från det offentliga eller ursprungligen har grundats av en offentlig aktör bör sakna betydelse för bedömningen av om det offentliga ska anses ha ett rättsligt bestämmande inflytande vid registreringstillfället. Avgörande bör i stället vara att organisationen inte är ägd eller styrd av det offentliga på ett sådant sätt att det offentliga kontrollerar den. Värdeöverföringar ska endast få ske till andra registrerade idéburna organisationer och till forskning En helt central del av att kunna registreras som en idéburen organisation bör vara att de medel som genereras i verksamheten ska användas för organisationens allmännyttiga syfte, t.ex. i form av återinvesteringar i den egna verksamheten. För att säkerställa detta bör det införas en reglering som innebär att medel som genereras i en registrerad idéburen organisation inte används för andra syften, som t.ex. att berika någon enskild. Detta innebär att eventuella överskott i en idéburen organisations verksamhet enligt huvudregeln inte bör få lämna den idéburna sektorn. Enligt regeringens mening finns det dock ett visst behov av att möjliggöra att medel kan överföras mellan olika registrerade organisationer inom denna sektor. En idéburen organisation bör därför få göra värdeöverföringar till andra registrerade idéburna organisationer. Regeringen vill med anledning av påpekande om behovet av att kunna driva projekt med andra än registrerade organisationer framhålla att affärshändelser av en affärsmässig karaktär inte omfattas av det föreslagna förbudet. Det kommer således vara möjligt att samarbeta med andra organisationer i projekt i den utsträckning eventuella utgående betalningar följs av en motsvarande prestation. Regeringen har förståelse för Famnas och Forums önskemål om att värdeöverföringar även bör tillåtas till sådana organisationer som uppfyller kriterierna för registrering, men som valt att inte registrera sig. Ett system där det i efterhand för enskilda affärshändelser ska prövas om en organisation uppfyller kraven för registrering öppnar dock enligt regeringen för missbruk av systemet och framstår vidare som administrativt svårhanterligt. har lyft behovet av en EU-rättslig analys av det föreslagna kravet. Eftersom utländska organisationer kommer att kunna registrera sig anser regeringen att den föreslagna begränsningen av värdeöverföringar inte kan anses strida mot den fria rörligheten för tjänster eller de unionsrättsliga principerna. Utöver värdeöverföringar mellan registrerade organisationer anser regeringen, i likhet med majoriteten av remissinstanserna, att det bör vara tillåtet att göra överföringar till forskning. anför kan forskning anses vara ett relativt brett begrepp. Begreppet forskning förekommer också i författningar med delvis olika innehåll. I 2 § lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor (etikprövningslagen) definieras forskning som vetenskapligt experimentellt eller teoretiskt arbete eller vetenskapliga studier genom observation, om arbetet eller studierna görs för att hämta in ny kunskap, och utvecklingsarbete på vetenskaplig grund. Arbete eller studier som utförs endast inom ramen för högskoleutbildningen på grundnivå eller avancerad nivå är enligt denna definition inte att betrakta som forskning. Begreppet forskning bör enligt regeringens mening, i den nu aktuella lagen, ges samma innebörd som i Prop. 2021/22:135 etikprövningslagen. Därmed skapas en tydlighet som bör underlätta för idéburna organisationer och myndigheter att bedöma vilken forskning som det är tillåtet att göra värdeöverföringar till. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , anför att det kan bli svårt att kontrollera att de aktuella kraven följs. De föreslagna undantagen är dock enligt regeringen väl definierade, och bör möjliggöra en relativt enkel bedömning av vilka som kan motta värdeöverföringar från registrerade idéburna organisationer. Detta bör i sig underlätta kontrollen av sådana överföringar (se vidare avsnitt 4.3). Värdeöverföringar ska inte kunna ske genom konkurs eller likvidation För att motverka missbruk av regleringen av värdeöverföringar bör regleringen om begränsning av värdeöverföringar även gälla om den registrerade idéburna organisationen upplöses genom konkurs eller likvidation. Ett krav för registrering bör därför vara att det är säkerställt att en idéburen organisations tillgångar i händelse av konkurs eller likvidation skiftas på ett sätt som är i överensstämmelse med de föreslagna bestämmelserna om värdeöverföringar. Detta kan uppnås genom en bestämmelse i stadgar, bolagsordning eller motsvarande handling som anger att kvarvarande tillgångar vid organisationens upplösning ska skiftas på ett sätt som inte bryter mot begränsningen beträffande värdeöverföringar. För stiftelser finns bestämmelser om vad som gäller vid likvidation i 7 kap. 11 § stiftelselagen (1994:1220). Enligt den bestämmelsen ska likvidatorerna, när alla skulder blivit betalda, använda återstående tillgångar för det ändamål vartill de är bestämda eller för ett ändamål som så nära som möjligt motsvarar detta. Om det inte är möjligt att använda tillgångarna på detta sätt, ska de överlämnas till Allmänna arvsfonden. Regeringen anser att denna reglering är tillräcklig för att uppfylla syftet med begränsningen av värdeöverföringar vid en likvidation. Regeringens förslag: Med värdeöverföring ska enligt lagen om registrering av idéburna organisationer avses alla affärshändelser som medför att den idéburna organisationens förmögenhet minskar och som inte är av rent affärsmässig karaktär för organisationen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att en exemplifierande uppräkning av värdeöverföringar tas in i lagen. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Famna och Forum efterfrågar en tydligare definition av värdeöverföringar mellan olika associationsformer inom samma koncern. i län anför att någon form av jävsbestämmelse vore önskvärd, och att det är olämpligt att det är den enskilde själv som ska avgöra vad som är en värdeöverföring enligt lagen. och kristna råd framför att det är otydligt om rekvisitet värdeöverföring enbart avser medel som genereras genom den 2021/22:135 offentligt finansierade välfärdsverksamheten, eller om det avser samtliga medel i den idéburna aktörens verksamhet. Skälen för regeringens förslag En reglering av värdeöverföringar Utredningen föreslår att alla transaktioner som sker på annat än mark- nadsmässiga villkor ska anses utgöra en värdeöverföring enligt lagen. enlighet med vad som föreslås i avsnitt 4.2 kommer sådana överföringar från en idéburen organisation till en extern mottagare som huvudregel att Begreppet värdeöverföring i annan lagstiftning I aktiebolagslagen (2005:551) definieras värdeöverföring som vinstut- delning, förvärv av egna aktier (med vissa undantag), minskning av aktie- kapitalet, den bundna överkursfonden eller reservfonden för återbetalning till aktieägarna och annan affärshändelse som medför att bolagets för- mögenhet minskar och som inte är av rent affärsmässig karaktär för Med begreppet värdeöverföring avses enligt förarbetena till samma lag bl.a. att bolaget avhänder sig egendom till underpris, förvärvar egendom till överpris, betalar lön eller arvode för tjänster eller arbeten som inte alls eller endast delvis motsvaras av utbetalningen, lånar ut medel till en, i förhållande till marknadsräntan, låg ränta eller upptar lån till högre ränta än marknadsräntan, skriver av fordringar eller låter fordringar preskriberas (prop. 2004/05:85 s. 747 och 748). inte att bolaget betalar ut löner för utfört arbete också till aktieägare. som överstiger marknadsmässig lönenivå är emellertid att anse som en I lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar har begreppet en delvis annorlunda definition, eftersom även gottgörelse, som innebär att med- lemmar eller andra erhåller återbäring, efterlikvid eller liknande, utgör en Vidare undantas affärshändelser som är en naturlig del i föreningens ekonomiska relation med medlemmarna. exempelvis att en ekonomisk förening säljer vissa produkter till med- lemmarna till ett pris som motsvarar föreningens egen kostnad, men under- stiger det pris som andra aktörer på marknaden tar ut för motsvarande Anledningen till att dessa affärshändelser undantas har sin grund i att syftet med verksamheten i en ekonomisk förening är att främja med- lemmarnas ekonomi och att detta främjande ofta sker genom att föreningen tillämpar en förmånlig prispolitik gentemot medlemmarna (se 2015/16:4 s. 260). Vilka värdeöverföringar bör omfattas av den nya lagen? Som framgått ovan används begreppet värdeöverföring på olika sätt i den Därför bör det, enligt regeringens mening, framgå av registreringslagen vad som i detta sammanhang avses Enligt regeringen bör samtliga affärshändelser som medför att den idéburna organisationens förmögenhet minskar, och som inte är av rent affärsmässig karaktär, betraktas som en värdeöverföring. aktiebolagslagen, lagen om ekonomiska föreningar och i praxis har ett antal affärshändelser pekats ut som värdeöverföringar. Bestämmelserna i dessa lagar är tänkta att skydda aktieägare, borgenärer och medlemmar och omfattar affärshändelser som på något sätt minskar företagets förmögenhet. Regeringen anser att de affärshändelser som betraktas som värdeöverföringar enligt den associationsrättsliga lagstiftningen i de allra flesta fall även bör anses utgöra värdeöverföringar enligt den föreslagna lagen. Den senare lagen bör dock även omfatta andra värdeöverföringar som inte är av affärsmässig karaktär och som minskar den idéburna organisationens förmögenhet. Mot denna bakgrund bör inte registreringslagen innehålla en uppräkning av dispositioner som enligt viss associationsrättslig lagstiftning utgör värdeöverföringar. Med anledning av Famna och Forums önskemål om ett klargörande uttalande om vad som ska gälla för koncerninterna affärshändelser vill regeringen framhålla att en sådan affärshändelse endast kommer att vara möjlig under förutsättning att de berörda organisationerna finns upptagna i registret över idéburna organisationer. Varje affärshändelse får därutöver prövas utifrån de uppställda kriterierna. När det gäller de frågor som och kristna råd lyft om omfattningen av förbudet vill regeringen klargöra att om en idéburen organisation väljer att registrera sig i registret över idéburna organisationer kommer organisationen i sin helhet att omfattas av begränsningarna beträffande värdeöverföringar. Det bör även framhållas att en förutsättning för registrering är att den idé- burna organisationen huvudsakligen bedriver eller avser att bedriva välfärdsverksamhet, se avsnitt 4.2. Som i län framför är det den idéburna organisationen själv som ansvarar att rapportera in vilka värdeöverföringar som har gjorts. Denna rapporteringsskyldighet innebär dock inte att det ankommer på den enskilda idéburna organisationen att avgöra vad som ska bedömas vara en värdeöverföring enligt lagen. Den bedömningen kommer inledningsvis att göras av registreringsmyndigheten inom ramen för myndighetens tillsynsansvar och kan slutligen behöva avgöras av domstol. Regeringen anser vidare, till skillnad från , att regleringen av värdeöverföringar inte behöver kompletteras med en jävsbestämmelse, eftersom den föreslagna regleringen även förbjuder värdeöverföringar till närstående som minskar den idéburna organisationens förmögenhet och som inte är av rent affärsmässig karaktär för organisationen. 2021/22:135 4.4 Regeringens förslag: En registreringsmyndighet ska registrera idé- burna organisationer och utöva tillsyn över registrerade organisationer. Följande uppgifter ska framgå av registret: –den idéburna organisationens namn och postadress, –den idéburna organisationens stadgar, bolagsordning, urkund, eller motsvarande handling, och –en kontaktperson som är behörig att företräda den idéburna organisationen i frågor om registrering samt kontaktpersonens namn, postadress och personnummer eller samordningsnummer. En ansökan om registrering ska innehålla de uppgifter som ska registreras och de övriga uppgifter som krävs för att bedöma om det finns förutsättningar för att registrera organisationen. Ändringar i någon av de uppgifter som ska ingå i ansökan ska genast anmälas till registreringsmyndigheten. Registret och den tillsyn som kopplas till det ska avgiftsfinansieras. En registrerad idéburen organisation ska skriftligen till regi- streringsmyndigheten lämna uppgift om huruvida någon värdeöverföring gjorts eller beslutats, samt, om så skett, lämna närmare uppgifter om överföringen. En registrerad idéburen organisation ska vara skyldig att på registreringsmyndighetens begäran lämna sådana uppgifter som är nödvändiga för tillsynsverksamheten. ska få meddela de förelägganden som behövs för att denna lag eller de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen ska följas. Förelägganden ska få förenas med vite, med undantag för förelägganden att lämna in uppgifter som ska ingå i registret. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för tillsynen och föreskrifter om storleken på avgifterna för registerhållning och tillsyn. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande del av remissinstanserna till- styrker eller har inga synpunkter på förslaget. Ett antal länsstyrelser, däribland i , framför att tillsynsmyndigheten bör ha mer omfattande befogenheter att utöva tillsyn. Länsstyrelserna framhåller vidare att det av lagen bör framgå vem som är behörig delgivningsmottagare.