prop · H903131 · 2022-03-01 00:00:00 — En fortsatt användning av tvångsmedel förutsätter att det finns risk för att utlänningen begår eller medverkar till terroristbrott. iandra sammanhang används ofta fare- eller riskrekvisit vid framåtblick- ande bedömningar. Som exempel kan nämnas att ett kontaktförbud får meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den mot vilket förbudet avses gälla kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den som förbudet avses skydda (1 § andra stycket lagen [1988:688] om kontaktförbud). För att någon ska häk- tas krävs det, enligt 24 kap. 1 § , bland annat att det finns risk att den som är misstänkt fortsätter sin brottsliga verksamhet eller att han eller hon avviker eller undanröjer bevis. Rekvisitet påtaglig risk används också i vissa fall. Ett exempel är 1 § lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Preven- tiva tvångsmedel får användas om det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk att en person kommer att utöva viss i lagen angiven brottslig verksamhet. Sådana tvångsmedel får även användas när det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp som en person tillhör eller verkar för kommer att utövas sådan brottslig verksamhet och det kan befaras att personen medvetet kommer att främja den brottsliga verksamheten. De brottsbekämpande myndigheternas överväganden om de bör begära rättens tillstånd till att använda tvångsmedel baseras också normalt på en riskanalys utifrån konkreta indikatorer. Omständigheter som bedöms vara relevanta är framför allt sådana som hänför sig till den aktuella personen och dennes miljö och på hans eller hennes vilja och förmåga att begå brott. Med hänsyn härtill är det naturligt att i den nya lagen utgå från att det ska finnas en viss typ av risk hänförlig till den fara som utlänningen bedöms utgöra för det svenska samhället. Det bör vara tillräckligt att det finns en risk för att utlänningen begår eller på annat sätt medverkar i terrorismrelaterade brott eller brott mot säkerhet. Risken ska inte, trots vad Svenska Röda Korset anför, behöva vara påtaglig. En sådan utformning riskerar att leda till en sammanblandning med regleringen i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. De nya rekvisiten för användning av tvångsmedel bör därför knytas till att användningen är av betydelse för att klarlägga om en viss situation är för handen. Som Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och ombudsmän framhåller innebär detta en öppning för att tvångsmedel kan komma att användas i större utsträckning än vad som är möjligt enligt annan reglering. Det kommer dock inte heller enligt den nya lagen vara fråga om en omfattande tvångsmedelsanvändning. Att tvångsmedel kan komma att användas i större utsträckning innebär ett utvidgat ingrepp i enskildas individers rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens enligt artikel 8 i och artikel 16 i (avsnitt 4.3.2 och 4.3.3). Dessa rättigheter får dock, med stöd av lag, begränsas bland annat av skäl som gäller nationell säkerhet och förebyggande av oordning eller brott så länge regleringen är proportionerlig. Även skyddet i 2 kap. 6 § regeringsformen mot bland annat påtvingade kroppsliga ingrepp, 2021/22:131 kroppsvisitation och husrannsakan aktualiseras. Dessa fri- och rättigheter får begränsas enligt de förutsättningar som anges i 2 kap. 20, 21 och 25 §§ regeringsformen (se avsnitt 4.3.1). Som framgår ovan finns det tungt vägande sådana skäl för denna utvidg- ning. Den får alltså anses tillgodose ett ändamål som är godtagbart och nödvändigt, nämligen att kontrollera dessa individer för att i förlängningen skydda säkerhet. Det gäller även om andra personer än den utlän- ning åtgärderna riktas mot, bland annat svenska medborgare och däribland barn, kan komma att beröras av till exempel en husrannsakan. Organisation eller grupp som planlägger eller förbereder brott som anknyter till terrorism En situation som kan behöva klarläggas är om utlänningen tillhör eller verkar för en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder någon form av brott som har anknytning till terrorism. Sådan tillhörighet skapar givetvis en risk för att utlänningen dras in i den planerade brottslig- heten. Som har redogjorts för i avsnitt 6.1 är utgångspunkten att den nya lagen ska tillämpas på alla de typerna av brott som ska ingå i terroristbrott- slagen. Tvångsmedel bör också få användas om det finns en risk för att utlänningen engagerar sig i en organisation eller grupp som kan komma att begå eller på annat sätt medverka till terrorismrelaterade brott. Det kan vara fråga om en utlänning som, på grund av omständigheter knutna till honom eller henne, eller den miljö som utlänningen befinner sig i, är i farozonen för att kunna komma att medverka till sådana brott. Det kan då saknas konkreta omständigheter som talar för att utlänningen är engagerad i en grupp eller organisation som ger uttryck för sin vilja att stödja eller utföra terrorismrelaterade brott i eller utomlands. Det kan emellertid av olika skäl finnas en tydlig risk för att utlänningen kan komma att engagera sig i en sådan organisation eller grupp, exempelvis på grund av att han eller hon har sitt ursprung i eller har tillbringat tid i en stat där det förekommer sådana organisationer eller grupper och har visat intresse för dem. Ett annat skäl kan vara att utlänningen befinner sig eller har befunnit sig i en miljö där det typiskt sett kan finnas risk för radikalisering. Ett ytterligare exempel kan vara att utlänningen har umgåtts med eller har avtjänat fängelsestraff tillsammans med någon som på goda grunder kan antas hysa extrema åsikter som kan leda till intresse för att begå eller främja terrorismrelaterade brott och att det kan antas ha påverkat utlänningen. Det är då av stor vikt att Säkerhetspolisen inom ramen för kontrollen kan verifiera eller avfärda misstankar om anknytning till en viss organisation eller grupp. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och ombudsmän anser att uttrycket ”kan komma att engagera sig” i en organi- sation eller grupp är alltför oprecist. Det bör dock alltid ställas krav på en viss konkretion beträffande de omständigheter som anses tala för att det finns en sådan risk. Risken ska också vara tydlig. Ett tillstånd till använd- ning av tvångsmedel kan därför inte ges vid alltför vaga påståenden. Med hänsyn till att radikalisering anses kunna ske betydligt snabbare än förut, är det angeläget att tidigt fånga upp tecken på en sådan utveckling. Därför måste tvångsmedel kunna användas redan innan ett sådant engagemang faktiskt kan påvisas. Planlägger eller förbereder brott som anknyter till terrorism Det finns små möjligheter att, utan att använda hemliga tvångsmedel, avslöja ensamagerande personer som planerar brott som har anknytning till terrorism. Därför bör även utlänningar som saknar kända kopplingar till organisationer eller grupper med terroristanknytning kunna kontrolle- ras med hjälp av tvångsmedel. Risken för radikalisering kan i sådana fall vara en viktig faktor. Tvångsmedel bör därför också få användas om det behövs för att klarlägga om det finns en risk för att utlänningen själv plan- lägger eller förbereder terrorismrelaterade brott i eller utomlands. Medverkar i eller på annat sätt främjar ett allvarligt brott som rör säkerhet En annan situation då tvångsmedel kan behöva användas är för att klar- lägga risken för att utlänningen själv eller tillsammans med andra medver- kar i eller på annat sätt främjar vissa andra brott som rör säkerhet. Som har framgått av avsnitt 10.1 föreslås att tvångsmedel ska få användas oavsett om utvisningsbeslutet grundas på risken för terrorismrelaterade brott eller att utlänningen på annat sätt utgör ett allvarligt hot mot säkerhet. Det bör avspeglas även i den nu aktuella bestämmelsen. Brott mot säkerhet kan emellertid vara av vitt skilda slag och vissa av brotten har en förhållandevis låg straffskala. Mot den bakgrunden bör endast en befarad risk för allvarliga brott mot säkerhet få läggas till grund för tvångsmedelsanvändning. Det bör vara fråga om brott som har fängelse eller mer i straffskalan. 10.4Tillfälligt omhändertagande av elektronisk kommunikationsutrustning Regeringens förslag: Om elektronisk kommunikationsutrustning påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning hos en utlänning ska den tillfälligt få omhändertas och undersökas. Om det krävs för vissa angivna ändamål ska innehållet också få kopieras. Den elektronisk kommunikationsutrustningen ska lämnas tillbaka så snart det inte längre finns skäl för åtgärden, dock timmar efter omhändertagandet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anför att mot bakgrund av de alldeles speciella omständigheter som föreligger vid tillämpning av lagen framstår det som rimligt att intresset av att kunna nå värdefull information ges företräde. Justitiekanslern ifrågasätter inte att det finns ett behov av tvångsmedlet, men konstaterar att regleringen ger långtgående befogen- heter. ombudsmän anför att det – för att omhändertagandet ska kunna vidtas – bör föreligga ett av de i lagen angivna ändamålen, likt för övriga tvångsmedel. Säkerhetspolisen ser positivt på förslaget, men anser att är för att tvångsmedlet ska få någon större prak- tisk betydelse och föreslår därför att tidsfristen sätts . Säker- hetspolisen anför vidare att lagringsmedium också bör kunna omhändertas eftersom även sådan utrustning kan innehålla information som är av 2021/22:131 betydelse för kartläggningen. avstyrker av förslaget då det är alltför långtgående. anser att åtgärden framstår som oproportionerlig. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Det bör införas en möjlighet att undersöka elektronisk kommunikationsutrustning Elektronisk kommunikationsutrustning innehåller normalt många olika uppgifter, bland annat kontaktuppgifter, elektronisk post, meddelanden och fotografier. Sådana uppgifter kan vara av stor betydelse för att klar- lägga vilka kontakter en utlänning har. Det kan till exempel vara kontakter med en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder terrorism- relaterad brottslighet eller som avslöjar om utlänningen medverkar i eller på annat sätt främjar allvarliga brott som rör säkerhet. Innehållet i den elektroniska kommunikationsutrustningen kan också bidra till att snabbt få information om akuta säkerhetshot liksom att undanröja misstankar om att utlänningen har sådana kontakter, om utrustningen inte visar några spår av det. Att införa en möjlighet att undersöka elektronisk kommunikationsutrustning, till exempel mobiltelefoner, innebär ett långtgående ingrepp i enskildas individers rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens enligt bland annat artikel 8 i (se avsnitt 4.3.2 och 4.3.3). Dessa rättigheter får dock, med stöd av lag, begränsas av skäl som gäller nationell säkerhet och förebyggande av oordning eller brott så länge regleringen är propor- tionerlig. Som framgår ovan finns det tungt vägande sådana skäl för att införa en möjlighet att undersöka elektronisk kommunikationsutrustning. Säkerhetspolisen har också en möjlighet att begära rättens tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende sådana utlänningar som omfattas av lagen om särskild utlänningskontroll. Säkerhetspolisen får även begära tillstånd till hemlig dataavläsning. Det är alltså tillåtet att använda metoder som anses vara mycket integritetskänsliga för att kon- trollera utlänningarna i fråga. En polisman som gör husrannsakan hos eller kroppsvisiterar utlänningen får emellertid inte undersöka mobiltelefoner, datorer och annan elektronisk kommunikationsutrustning som då påträf- fas. Med dagens reglering är det först om det uppstår misstanke om brott och utrustningen tas i beslag som den får undersökas. Det är en brist att Säkerhetspolisen inte får kontrollera uppgifter som finns i elektronisk kommunikationsutrustning som påträffas vid till exempel en husrann- sakan. Införandet av en sådan möjlighet bedöms ge Säkerhetspolisen ett viktigt verktyg i arbetet för att upprätthålla säkerhet. Det kan också konstateras att det rör sig om en mindre ingripande åtgärd än de tvångsmedel som myndigheten redan har tillgång till. Som framgår nedan bör det även gälla tids- och ändamålsbegränsningar för användandet av detta tvångsmedel. Sammantaget gör regeringen bedömningen att den föreslagna regle- ringen är proportionerlig. Det bör därför, trots advokatsamfunds invändning, införas en sådan möjlighet. Förutsättningarna för att tillfälligt omhänderta och undersöka den elektroniska kommunikationsutrustningen Frågan är hur denna möjlighet att omhänderta och undersöka den elektro- niska kommunikationsutrustningen ska utformas. För det första bör det krävas att den påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kropps- besiktning. På sådant sätt garanteras bland annat att förutsättningarna för att få vidta husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning också måste vara uppfyllda (se avsnitt 10.3). Detta innebär till exempel att något av de i lagen angivna ändamålen för att få använda dessa tvångsmedel måste föreligga. För det andra bör det kunna avse alla typer av elektronisk kommuni- kationsutrustning. Säkerhetspolisen anför att möjligheten att undersöka kommunikationsutrustningen även bör omfatta lagringsmedium, såsom USB-minnen, eftersom också sådan utrustning kan innehålla information som är av betydelse för kartläggningen. Begreppet elektronisk kommuni- kationsutrustning innefattar dock all slags utrustning som kan användas för att kommunicera elektroniskt, till exempel datorer, mobiltelefoner, läsplattor, interaktiva högtalare, servrar, smarta klockor och annan liknande utrustning. Utrustning som är sammankopplad – fysiskt eller på annat sätt, till exempel genom blåtandsteknik – med elektronisk kommunikationsutrustning, såsom sladdar, högtalare, tangentbord, USB- minnen, datormus och andra elektroniska tillbehör omfattas också av begreppet. Begreppet ska däremot inte tolkas så att ett helt nätverk som en dator är kopplad till genom en sladd och all utrustning som är ansluten till nätverket, oavsett dess storlek, ingår i det informationssystem som får läsas av (prop. 2019/20:64 s. 211). Ett omhändertagande av elektronisk kommunikationsutrustning innebär en inskränkning i utlänningens rätt att förfoga över sin egendom, vilket bland annat värnas genom artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europa- konventionen. Även rätten till privat- och familjeliv i artikel 8 i Europa- konventionen kan aktualiseras (se ovan). En kortvarig inskränkning bör emellertid i detta sammanhang anses som godtagbar. Det bör därför för det tredje krävas att omhändertagandet enbart är tillfälligt. Som vid all til- lämpning av tvångsåtgärder, får undersökningen dessutom endast vidtas om skälen för den uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för utlänningen eller för något annat motstående intresse. Åtgär- den måste alltså vara proportionerlig (se avsnitt 5.5). Tiden för att undersöka den elektroniska kommunikationsutrustningen bör vara begränsad Mot bakgrund av att syftet med åtgärden framför allt är att kontrollera utlänningens kontakter och att åtgärden innebär påtagliga begränsningar för utlänningen, bör den tid som Säkerhetspolisen får förfoga över den elektroniska kommunikationsutrustningen för undersökningen vara kort. Det bör därför också framgå av den nya lagen att utrustningen ska åter- lämnas till utlänningen timmar efter omhändertagandet. I många fall kan troligen undersökningen göras snabbt på platsen för tvångsåtgärden. Det förutsätter dock att utlänningen medverkar till att den elektroniska kommunikationsutrustningen kan undersökas, till exempel genom att uppge kod eller lösenord. Om undersökningen visar att 2021/22:131 kommunikationsutrustningen enbart har använts för kontakter som kan antas sakna betydelse för kontrollen, såsom kontakter med arbetsgivare, familj, vänner, skola, föreningar och liknande, bör egendomen återlämnas eftersom det då inte längre finns skäl för åtgärden. Säkerhetspolisen menar att tiden i stället bör sättas för att tvångsmedlet ska få någon större praktisk betydelse. Eftersom det är fråga om ett nytt tvångsmedel, finns det emellertid inte tillräckliga skäl för att utsträcka tiden i enlighet med Säkerhetspolisens önskemål. I vissa situationer bör den elektroniska kommunikationsutrustningen få kopieras För att den elektroniska kommunikationsutrustningen så snabbt som möjligt ska kunna lämnas tillbaka till utlänningen men innehållet ändå kontrolleras, bör det finnas en möjlighet att kopiera det. Det bör av rätts- säkerhetsskäl uttryckligen framgå av den nya lagen att detta är tillåtet. Avsikten är emellertid inte att kommunikationsutrustningen alltid ska kopieras. Som ytterligare en rättssäkerhetsgaranti bör det också ställas krav på att just kopieringen måste vara nödvändig för att kunna klarlägga om utlänningen tillhör, verkar för eller det finns en risk för att utlänningen kan komma att engagera sig i en grupp eller organisation som planlägger terrorismrelaterad brottslighet eller själv planlägger eller förbereder sådan brottslighet eller på annat sätt medverkar i eller främjar ett allvarligt brott som rör säkerhet (se avsnitt 10.3). ombudsmän anser att detta bör krävas redan för att få undersöka den elektroniska kommuni- kationsutrustningen. Det finns emellertid inte tillräckliga skäl att ställa samma krav på undersökningen, bland annat eftersom en kopiering av kommunikationsutrustningen måste bedömas som en mer ingripande åtgärd. Dessutom är en förutsättning för att den över huvud taget ska få omhändertas och undersökas att den påträffas vid husrannsakan, kropps- visitation eller kroppsbesiktning. Det innebär att något av de i lagen angivna ändamålen som krävs för dessa tvångsmedel (vilka överens- stämmer med de som anges för kopieringen), därmed redan måste före- ligga. Om det är nödvändigt för att kunna undersöka en mobiltelefon eller annan elektronisk kommunikationsutrustning som tillfälligt har omhän- dertagits, bör den också få tas med från platsen där den omhändertogs för att kunna undersökas närmare. Det kan till exempel finnas behov av att låta någon som behärskar ett främmande språk som används i utrustningen kontrollera den. Det är inte alltid det finns personal tillgänglig på platsen som kan göra en sådan kontroll. Om utlänningen inte medverkar kan som regel den elektroniska kommunikationsutrustningen inte heller undersökas på platsen. Det kan också uppstå situationer där det krävs en närmare genomgång av innehållet innan det med säkerhet går att säga att den saknar betydelse. innebär det ofta ett stort avbräck för enskilda att inte ha tillgång till sin mobiltelefon eller motsvarande utrustning. Det är mot den bakgrunden som den korta tiden för omhändertagande bör ses. Det finns inte anledning att särskilt reglera hur egendom som polisen tillfälligt omhändertagit ska återlämnas. Den polisman som omhändertar utrustningen bör i stället komma överens med utlänningen om det. 10.5Hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation Regeringens förslag: Hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska, om det finns särskilda skäl, få använ- das om det är av betydelse för att klarlägga om •utlänningen tillhör eller verkar för eller det finns en risk för att utlänningen kan komma att engagera sig i en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder brott enligt terroristbrott- slagen, •det finns risk för att utlänningen själv planlägger eller förbereder sådana brott, eller •det finns risk för att utlänningen själv eller tillsammans med andra medverkar i eller på annat sätt främjar ett allvarligt brott som rör Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska också få användas i syfte att lokalisera utlänningar som inte har fullgjort anmäl- ningsskyldigheten och förbudet att lämna vistelseområdet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: är posi- tiv till att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska få användas i syfte att lokalisera utlänningar som inte har fullgjort sin anmäl- ningsskyldighet. Svenska Röda Korset och avstyr- ker att kravet på när åtgärderna ska få vidtas sänks från synnerliga till sär- skilda skäl med anledning av att dessa åtgärder är så ingripande i den personliga integriteten att de inte bör kunna vidtas lättvindigt. Brottsföre- byggande rådet framhåller att den låga tröskeln för att använda hemliga tvångsmedel utgör en öppning för att dessa kan komma att användas i ett bredare kartläggningssyfte än vad som är möjligt enligt den reguljära tvångsmedelsanvändningen. Svenska avdelningen av och Civil pekar bland annat på att särskilda överväganden behövs innan kravet sänks. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Möjligheten att använda hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska behållas Ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller, om det är tillräckligt, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får enligt lagen om särskild utlänningskontroll meddelas om det föreligger synnerliga skäl och det är av betydelse för att utreda om utlänningen eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör eller verkar för plan- lägger eller förbereder terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott. För ett sådant ändamål får tillstånd meddelas enligt 27 kap. rättegångs- balken. Hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommuni- kation spelar en mycket viktig roll för Säkerhetspolisens möjlighet att hålla kontroll över de nu aktuella utlänningarna. tvångsmedlen bör därför behållas och regleringen bör även fortsättnings- vis utgå från vad som gäller enligt 27 kap. (se avsnitt 10.1). De grundläggande förutsättningar för att använda de hemliga tvångsmedlen bör ändras Som framgår av avsnitt 10.3 motsvarar rekvisitet för att använda tvångs- medel enligt lagen om särskild utlänningskontroll i princip den ena av de två grunder som gör att utlänningen kan utvisas. Kravet för att få använda hemliga tvångsmedel bör på samma sätt som för övriga tvångsmedel knytas till att användningen är av betydelse för att klarlägga om någon av de situationer som redogörs för i avsnitt 10.3 föreligger (se resonemanget där om proportionalitet). Även hemliga tvångsmedel ska alltså få användas om det behövs för att klarlägga om utlänningen tillhör eller verkar för eller det finns en risk för att utlänningen kan komma att engagera sig i en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder brott enligt ter- roristbrottslagen, om det finns risk för att utlänningen själv planlägger eller förbereder nämnda brott eller om det finns risk för att utlänningen själv eller tillsammans med andra medverkar i eller på annat sätt främjar ett allvarligt brott som rör säkerhet. Genom preciseringen av de generella förutsättningarna för att få använda tvångsmedel blir regleringen betydligt mer förutsebar och lättillämpad. Det innebär också, som framhåller, en öppning för att dessa tvångsmedel kan komma att användas i ett bredare kartläggningssyfte. Det bör endast krävas särskilda skäl för användningen Av lagen om särskild utlänningskontroll framgår att det krävs synnerliga skäl för att ett tillstånd till hemlig avlyssning eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska få meddelas. Rekvisitet synnerliga skäl ger intryck av att det bara är i undantagssituationer som tvångsmedlen får användas.