prop · H903157 · 2022-03-22 00:00:00 — 5.2Bestämmelser om religionsfrihet och skydd för nationella minoriteter Som nämnts i avsnitt 4.7 lämnas i denna proposition förslag om bl.a. definitioner av konfessionella inslag och konfessionell inriktning i skollagen samt andra bestämmelser som rör fristående förskolor och fristående skolor med konfessionell inriktning. Det finns bestämmelser om religionsfrihet och skydd för minoriteter i regeringsformen (RF) och vissa folkrättsliga åtaganden som måste beaktas i detta sammanhang. Nedan lämnas en redogörelse för dessa. Varje medborgare är enligt regeringsformen (RF) gentemot det allmänna tillförsäkrad religionsfrihet, dvs. frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion (2 kap. 1 § första stycket 6 RF). Religionsfriheten får inte begränsas i lag utan är absolut. Begränsningar kan dock göras av de moment i religionsfriheten som närmast är utflöden av andra friheter, såsom yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten och föreningsfriheten (m.fl., Grundlagarna, kommentar till 2 kap. 1 § regeringsformen). Enligt 2 kap. 20 § RF kan bl.a. yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten och föreningsfriheten begränsas genom lag. Av 2 kap. 21 § RF följer att begränsningar endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Som nämnts definieras religionsfriheten i 2 kap. 1 § RF som en rätt att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Denna frihet kallas för den positiva religionsfriheten. Det finns även en negativ religionsfrihet, som föreskrivs i 2 kap. 2 § RF. I paragrafen anges att ingen av det allmänna får tvingas att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Inte heller får någon av det allmänna tvingas att delta i sammankomst för opinionsbildning, i demonstration eller annan meningsyttring, inte heller tvingas att tillhöra politisk sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning. Den negativa religionsfriheten omfattar således rätten att slippa bekänna sig till en viss tro. Den negativa religionsfriheten innebär dock inte en rätt till frihet från alla aspekter av religion. Att den enskilde har en frihet att inte själv tillhöra eller uppge religionstillhörighet innebär inte att han eller hon har en ovillkorlig rätt att slippa ta del av andras religionsutövande. Det är endast gentemot ”det allmänna” som individer är tillförsäkrade negativ religionsfrihet. Även den individ som inte har en religion får således acceptera att andra individer har det och visar upp uttryck för detta, t.ex. genom att bära religiös klädsel, så länge detta inte är otillåtet till följd av tillåtna inskränkningar i andra opinionsfriheter, såsom yttrandefriheten (Jfr ., Frihet till religion och frihet från religion i skolan, Förvaltningsrättslig tidskrift, nr 3 2017). I propositionen En reformerad grundlag behandlas frågan om skyddet för barn i RF (prop. 2009/10:80 s. 186–188). Där anges bl.a. att bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. RF är utformade så att de gäller oavsett ålder. För barn gäller dock enligt RF ett utvidgat skydd genom att det i 2 kap. 18 § RF anges att den som omfattas av allmän skolplikt har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning. Vidare är barns rätt till medborgarskap något annorlunda reglerat än vuxnas (2 kap. 7 § RF). I övrigt är barn och vuxna likställda i fråga om de grundläggande fri- och rättigheterna i regeringsformen. När det gäller barnets rättigheter i internationella konventioner framhålls i nämnda proposition att även det rättighetsskydd som föreskrivs i gäller oavsett ålder Prop. 2021/22:157 samt att är skyldigt att säkerställa att de rättigheter som kommer till uttryck i tillgodoses (se nedan). Det nämns också att främjandet av skyddet av barnets rättigheter utgör en målsättning för Europeiska unionen (EU) (artikel 3.3 andra stycket i Fördraget om Europeiska unionen) och att skyddet av barnets rättigheter även kommer till uttryck i artikel 24 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga). Religionsfriheten i och EU:s rättighetsstadga Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () gäller i som lag (se lagen [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Enligt 2 kap. 19 § RF får en föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden enligt . Religionsfriheten regleras dels i artikel 9 , dels i artikel 10 i EU:s rättighetsstadga, som ska följas av medlemsstaterna. Enligt artikel 9.1 har var och en rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet; denna rätt innefattar frihet att byta religion eller tro och frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller tro genom gudstjänst, undervisning, sedvänjor och ritualer. Enligt artikel 9.2 får friheten att utöva sin religion eller tro endast underkastas sådana begränsningar som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den allmänna säkerheten, till skydd för allmän ordning, hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Enligt artikel 10 i EU:s rättighetsstadga har var och en rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. Denna rätt innefattar frihet att byta religion eller övertygelse och frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller övertygelse genom gudstjänst, undervisning, sedvänjor och ritualer. Inte heller enligt rättighetsstadgan är religionsfriheten absolut (artikel 52.1). Av artikel 52.3 framgår att i den mån rättighetsstadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Denna bestämmelse hindrar dock inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd. Slutligen framgår av artikel 52.4 att i den mån som grundläggande rättigheter enligt medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner erkänns i rättighetsstadgan, ska rättigheterna tolkas i samstämmighet med dessa traditioner (artikel 52.4). har gjorts till lag i genom lagen (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter. Enligt artikel 14 i har barn rätt till bl.a. religionsfrihet. 12 har barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. 2021/22:157 respektera vårdnadshavarnas rättigheter och skyldigheter att ge barnet ledning när det utövar sin rätt. Enligt har vårdnadshavarens inställning vad gäller elever som önskar eller inte önskar delta i ett konfessionellt inslag begränsad betydelse. Det innebär att pedagogisk och annan personal i skolor med konfessionell inriktning enligt bör följa en elevs vilja att, eventuellt stick i stäv med en vårdnadshavares önskemål, inte medverka i konfessionella inslag under skoldagen (CRC/C/GBR/CO/5 2016 p. 35 och 36, CRC/C/GRC/CO/2-3 2012 p. 34 och 35). har understrukit att medlemsstaterna har ett ansvar för att informera alla elever om att religiös undervisning är helt frivillig. Enligt är det viktigt att barnets autonomi i förhållande till vårdnadshavarna då respekteras. Också relativt unga barn ska enligt kommittén ha rätt till befrielse från konfessionella inslag i skolan utan att vårdnadshavares samtycke ska krävas (8 CRC/C//CO/3-4 2011 p. 30 och 31; CRC/C/GBR/CO/5 2016 p. 35 och 36; CRC/C/GRC/CO/2-3 2012 p. 34 och 35). 5.2.2 Barnets rätt till utbildning och föräldrars inflytande över utbildningen Enligt 2 kap. 18 § RF har alla barn som omfattas av den allmänna skol- plikten rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola. barn som har skolplikt regleras i 7 kap. skollagen. Där anges också att det finns barn som inte har skolplikt, men som ändå har samma rätt till utbild- ning som skolpliktiga barn (7 kap. 2 § tredje stycket). exempelvis i stor utsträckning asylsökande barn och barn med tillfälliga uppehållstillstånd samt barn som har rätt till utbildning eller annan verk- samhet enligt skollagen till följd av (7 kap. 2 § tredje stycket och 29 kap. 2 § andra stycket skollagen). Enligt artikel 2 första tilläggsprotokollet till får ingen förvägras rätten till undervisning. Det anges vidare i artikeln att vid utövandet av den verksamhet som staten kan ta på sig i fråga om utbildning och undervisning ska staten respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn sådan utbildning och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse. behandlas i praxis. Som framgår ovan har vidare FN:s barnrättskommitté gjort uttalanden om barnets rätt till autonomi i för- hållande till vårdnadshavaren. Som framgår av avsnitt 5.2.1 gäller som svensk lag Med anledning av detta infördes i den dåvarande skollagen (1985:1100) bestämmelser om att fristående skolor får ha en konfessionell inriktning (prop. 1995/96:200 s. 39 och 40.). dels att utbildning med offentlig huvudman ska vara icke-konfessionell, dels att undervisningen hos fristående förskolor, skolor och fritidshem ska vara icke-konfessionell, men att utbildningen i övrigt i sådana förskolor, skolor och fritidshem får ha konfessionella inslag som det ska vara frivilligt att delta i (se avsnitt 5.2), tillkom i samband med att den nuvarande skollagen infördes (prop. 2009/10:165 s. 227 och 228.). gäller förarbetsuttalanden om föräldrars ansvar enligt och barns rätt att komma till tals i fristående skolor med konfessionell inrikt- Prop. 2021/22:157 ning, se avsnitt 5.1.2. Bestämmelser om rätt till utbildning finns också i EU:s rättighetsstadga. Enligt artikel 14 har var och en rätt till utbildning och till tillträde till yrkesutbildning och fortbildning. Denna rätt innefattar möjligheten att kostnadsfritt följa den obligatoriska undervisningen. Friheten att inrätta undervisningsanstalter med iakttagande av de demokratiska principerna och föräldrars rätt att tillförsäkra sina barn sådan utbildning och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa, filosofiska och pedagogiska övertygelse ska respekteras enligt de nationella lagar som reglerar utövandet av dessa rättigheter. 5.2.3 Skydd för nationella minoriteter internationella åtaganden om skydd för nationella minoriteter I artikel 14 i anges att åtnjutande av fri- och rättig- heter enligt konventionen ska säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. På motsvarande sätt framgår av artikel 21.1 och 51.1 i EU:s rättighetsstadga att vid tillämpning av unions- rätten och med beaktande av den s.k. subsidiaritetsprincipen ska all diskri- minering på grund av bland annat kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning vara förbjuden. ritetsprincipen innebär att Europeiska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet ska vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Enligt artikel 22 ska unionen respektera den kulturella, religiösa och språkliga mångfalden. I ramkonvention om skydd för nationella minoriteter (ramkonventionen) finns ett särskilt skydd för nationella minoriteter. konventionen trädde i kraft och ratificerades av Sve- I konventionen finns ingen definition av vad som utgör en nationell minoritet utan det är upp till varje stat att avgöra vilka som om- Ramkonventionen ålägger enligt artikel 5 parterna till konventionen att främja nödvändiga förutsättningar för att personer som tillhör natio- nella minoriteter ska kunna bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen religion, språk, traditioner och kulturarv. Det finns enligt artikel 8 också en rätt för den som tillhör en nationell minoritet att utöva sin religion eller tro och att upprätta religiösa institutioner, organisationer och sammanslutningar. Staterna ska enligt artikel 12, där det är lämpligt, vidta åtgärder på ut- bildnings- och forskningsområdet för att främja kunskapen om sina natio- nella minoriteters liksom om majoritetens kultur, historia, språk och reli- Av artikel 13 första punkten framgår att staterna inom ramen för sina utbildningssystem ska tillerkänna dem som tillhör en nationell minoritet 2021/22:157 rätt att inrätta och driva sina egna utbildningsinstitutioner. Av andra punkten framgår att utövandet av denna rätt inte ska medföra något ekonomiskt åtagande för parterna. Artikel 27 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter anger att i de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter, ska de som tillhör sådana minoriteter inte förvägras rätten att i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin religion eller att använda sitt eget språk. Bestämmelsen innebär ett förbud mot diskriminering, men också en skyldighet för staten att positivt stödja minoriteternas strävanden att bevara sin särart. Även i finns en liknande bestämmelse i artikel 30 som anger att de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som tillhör en urbefolkning ska ett barn som tillhör en sådan minoritet eller urbefolkning inte förvägras rätten att tillsammans med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk. Regeringsformens bestämmelser och lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk I RF anges att det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Vidare anges att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas (1 kap. 2 § femte och sjätte styckena RF). Lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk innehåller bestämmelser om nationella minoriteter, nationella minoritetsspråk, förvaltningsområden och rätten att använda minoritetsspråk hos förvaltningsmyndigheter och domstolar samt bestämmelser om äldreomsorg. Lagen garanterar nationella minoriteter ett grundskydd i enlighet med åtaganden i ovan nämnda konventioner. nationella minoriteter är judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar. Det allmänna ska främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur i . Barns utveckling av en kulturell identitet och användning av det egna minoritetsspråket ska särskilt främjas (1, 2 och 4 §§). Av förarbetena till lagstiftningen (prop. 2008/09:158 s. 126 och 127.) framgår bl.a. att begreppet kultur även får anses innefatta språk. Med främjande avses att det allmänna genom aktiva åtgärder och handlingar ska stödja språkens och kulturens fortlevnad. Barn som tillhör nationella minoriteter har ett behov av att få utveckla sin egen minoritetskulturella identitet och det egna minoritetsspråket. En sådan utveckling ska beaktas särskilt när beslut fattas som kan komma att påverka barn. Av språklagen (2009:600) framgår att det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritetsspråken (8 §). Förslag om definitioner av begrepp Skollagens definitioner av undervisning och Regeringens förslag: Undervisning ska i skollagen definieras som processer som på lektioner eller vid andra lärtillfällen leds av lärare eller förskollärare mot mål som anges i förordningar och andra författningar som ansluter till skollagen och som syftar till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och vär- Utbildning ska definieras som verksamhet som bedrivs av en huvud- man enligt skollagen inom vilken barn eller elever deltar i undervisning och andra aktiviteter. Utredningens förslag: Avviker från regeringens förslag. föreslår att undervisning ska definieras som processer som leds av lärare eller förskollärare enligt mål som anges i skollagen och andra författningar och som ska leda till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden. utredningens förslag definieras som verksamhet enligt skollagen och andra författningar som bedrivs av en huvudman och inom vilken barn eller elever erbjuds undervisning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Detta gäller bl.a. , Myndigheten för stöd till trossamfund, i , Sve- riges Kommuner och Regioner (SKR), , Kristna friskolerådet, och . Att definitionerna förtydligas välkomnas av bl.a. , och kommuner och i (LO) som fram- håller svårigheter att dra en tydlig gräns mellan utbildning och under- visning när det gäller konfessionella inslag. har synpunkter på definitionen av utbildning. Myndigheten föreslår att definitionen kompletteras med tillägget ”och andra aktiviteter”. Myndigheten anser vidare att formuleringen ”enligt denna lag och andra författningar” inte är okomplicerad. anser att det är oklart om frivilligt anordnade aktiviteter täcks av defini- tionen så som den är utformad rent språkligt. anser att det bör förtydligas dels att den ändrade definitionen av begreppet utbildning om- fattar aktiviteter som inte följer av författning men som huvudmannen frivilligt anordnar, dels om verksamhet som anordnas av eleverna på eget initiativ men med stöd av huvudmannen utgör en del av utbildningen. Flera remissinstanser, däribland , , Upp- sala universitet, , , och kom- muner samt SKR, anger att det även med utredningens förslag kvarstår svårigheter att skilja på utbildning och undervisning, särskilt i förskolan. anser att distinktionen mellan, och definitionerna av, undervisning och utbildning måste göras ännu tydligare för att utesluta Organisationen anser även att ett stödmaterial bör tas fram för skolväsendet för det ändamålet. 2021/22:157 universitet, och kommuner, , Kristna friskolerådet, i /och efterlyser ytterligare klargöranden om gränsdragningen i Föräldrakooperativens , , anger att den föreslagna definitionen av undervisning riskerar att vrida fokus från dagens strävansmål till att fokusera på barns mätbara uppnående av kunskapsmål. (), avstyrker förslaget till förtydligande av definitionen av undervisning med hänvisning till att ger föräldrar rätten att ge sina barn en utbildning och undervisning som stämmer med deras tro och övertygelse. Enligt behövs det ingen uppdelning mellan undervisning och utbildning då denna åtskillnad inte görs i internationella konventioner. Judiska , Föreningen och Stiftelsen av- styrker samtliga förslag som lämnas av utredningen. Som nämns i avsnitt 3 har bl.a. och beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss vars lagförslag överensstämmer med regeringens lagförslag i detta avsnitt. anför att begreppet lärtillfällen riskerar att förskjuta innebörden av begreppet undervisning i förhållande till nuvarande skrivning i fråga om andra skolformer och fritidshemmet. Till exempel sådan verksamhet som skolan anordnar och som tidigare ansetts ligga utanför under- visningen, exempelvis lägerskolor, studiebesök etc. Skälen för regeringens förslag Definitionerna av undervisning och utbildning är otydliga Skollagens definitioner av undervisning och utbildning används i alla skol- former som regleras i skollagen, dvs. i förskola, förskoleklass, de obligato- riska skolformerna, gymnasieskola, gymnasiesärskola och Definitionen av undervisning var en nyhet vid införandet av den nuvarande skollagen. Det anges i förarbetena att det är centralt i den kunskapssyn som genomsyrar skolans samtliga styrdokument att undervisningen syftar till att eleverna ska inhämta samt utveckla både kunskaper och värden. Värdena ska utgå från skolans värdegrund som vilar på grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättig- heterna (propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, prop. 2009/10:165 s. 217). Det framgår vidare av förarbetena att begreppet undervisning tidigare inte hade använts i förskolan och fritidshemmet. Det anges att undervis- ningsbegreppet ska ges en vid tolkning i dessa verksamheter. förskolan uttalas att omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet i undervisningen samt att det är förskollärares och annan personals uppgift att följa, stimulera och utmana barnens utveckling och lärande. de resonemang anges även vara relevant för den pedagogik som används i fritidshemmet (prop. 2009/10:165 s. 217). I förhållande till konfessionella inslag har gränsdragningen mellan be- greppen undervisning och utbildning vållat bekymmer. avsnitt 5.1.2. beror det på att sådana inslag inte är tillåtna i undervisningen, men att de däremot är tillåtna i andra delar av utbildningen i fristående förskolor, skolor och fritidshem. Utredningen har resonerat om begreppen Prop. 2021/22:157 undervisning och utbildning bör bytas ut mot andra begrepp, men har stannat för att begreppen bör behållas men förtydligas. Undervisning definieras som ”sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden”. Utbildning definieras som ”den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål”. Nedan behandlas först ett förslag till förtydligande av definitionen av utbildning, därefter ett förslag till förtydligande av definitionen av undervisning. Utredningen har föreslagit att utbildning ska definieras som ”verksamhet enligt denna lag och andra författningar som bedrivs av en huvudman och inom vilken barn eller elever erbjuds undervisning”. föreslår att definitionen av utbildning kompletteras med tillägget ”och andra aktiviteter”. Myndigheten anser vidare att formuleringen ”enligt denna lag och andra författningar” inte är okomplicerad. Även anser att det bör förtydligas att den ändrade definitionen av begreppet utbildning omfattar aktiviteter som inte följer av författning men som huvudmannen frivilligt anordnar, till exempel skolresor eller skoldanser. Definitionen av utbildning bör kompletteras med ”och andra aktiviteter” på det sätt Skolinspektionen föreslår i syfte att ytterligare lyfta fram andra aktiviteter än undervisning som pågår under skoldagen. Sådana kan vara såväl aktiviteter som en huvudman är skyldig att erbjuda enligt skollagen, t.ex. fria skolmåltider, som sådana aktiviteter som huvudmannen inte är ålagd i skolregleringen att erbjuda, men som huvudmannen frivilligt anordnar, t.ex. skolresor eller skoldanser. Den av utredningen föreslagna formuleringen ”verksamhet som bedrivs av en huvudman enligt denna lag och andra författningar” bedöms inte åsyfta aktiviteterna som sådana utan den verksamhet inom vilka de bedrivs, t.ex. utbildning inom skolformerna förskola, grundskola eller fritidshem.