prop · H903133 · 2022-03-01 00:00:00 — Inte heller framstår det enligt Lagrådet som rimligt att genom bestäm- melsen om försök till terroristbrott kriminalisera den som misslyckats med att ha den enligt terroristbrottet relevanta avsikten. Däremot anser Lag- rådet att det framstår som rationellt med ett försöksansvar i fall där gär- ningen inte har varit sådan att den kunnat skada ett land eller en mellan- statlig organisation. Ansvar för försök till terroristbrott kan då aktualiseras om det har förelegat fara för att gärningen skulle ha sådana egenskaper eller om detta har varit uteslutet endast på grund av tillfälliga omständig- heter. Lagrådet föreslår mot den bakgrunden att tillämpningsområdet för bestämmelsen om försök till terroristbrott inskränks till de fall där skälet till att ett fullbordat terroristbrott inte har uppstått har varit att gärningen inte kunnat allvarligt skada ett land eller en mellanstatlig organisation. Re- geringen instämmer i att försöksansvaret bör begränsas till fall där det brister i det objektiva rekvisitets krav, vilket är den situation regeringen anser motiverar att försöksansvaret bibehålls trots den ändring som görs i terroristbrottet. Bestämmelsen om försök till terroristbrott bör utformas i huvudsak enligt Lagrådets förslag. Med anledning av önskemål om vittnesimmunitet konstaterar regeringen att straffansvaret för underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott förutsätter att det gäller ett förestående eller pågående brott. Det träffar alltså inte uppgiftslämnande i en rättsprocess. 7En tydligare reglering av särskilt allvarlig brottslighet Regeringens förslag: Regleringen om särskilt allvarlig brottslighet ändras så att den genomgående hänvisar till svenska brott. Med särskilt allvarlig brottslighet ska i terroristbrottslagen avses 1.mord, dråp, misshandel, grov misshandel, synnerligen grov miss- handel, människorov, olaga frihetsberövande, grov skadegörelse, mord- brand och grov mordbrand, om gärningen utförs mot någon sådan inter- nationellt skyddad person som avses i konventionen om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer, 2.människorov och olaga frihetsberövande, om avsikten med gär- ningen är att tvinga någon att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd, 3.mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, grovt brott, och spridande av gift eller smitta, grovt brott, om brottet riktas mot en allmän plats, en offentlig anläggning, ett allmänt transportsystem eller en infrastrukturanläggning, 4.grovt sabotage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplats- sabotage, 5.följande brott, i sådana fall som avses i artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne och artikel 2 i den inter- nationella konventionen för bekämpande av nukleär terrorism: a) allmänfarlig ödeläggelse, grovt brott, och spridande av gift eller smitta, grovt brott, b) uppsåtligt brott enligt 25 § första stycket 1 och 2 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet samt motsvarande grova brott enligt 25 a § samma lag, och c) uppsåtligt brott enligt 9 kap. 2 § 1 strålskyddslagen (2018:396) som avser tillståndsplikt enligt 6 kap. 1 § samma lag avseende sådan verksamhet som avses i 1 kap. 7 § 1 och 2 samma lag, samt 6.uppsåtligt brott enligt någon annan lag än denna som begås med en sådan avsikt som avses i bestämmelsen om terroristbrott. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att regleringen i större utsträckning ska hänvisa till svenska brott utan ytterligare begränsningar. Utredningens förslag i frågan om punkt 6 är inte heller uttryckligen begränsat till uppsåtliga brott. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. Civil Rights Defenders och , tillstyrker eller har inga invänd- ningar mot förslaget. Säkerhetspolisen anser att den svenska terrorismlagstiftningen även med utredningens förslag blir svår att förstå och tillämpa. Detta medför att syftet med översynen av lagstiftningen – att föreslå en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering – inte uppnås fullt ut. ställer sig positiv till utredningens ambition att förenkla regleringen genom att, i den mån det är möjligt, hänvisa till svenska brott i stället för bestäm- melser i internationella konventioner. Hovrätten ifrågasätter dock om ut- redningens förslag i vissa delar är tillräckligt väl avgränsat och menar att förslaget får konsekvenser för den övriga regleringen som bör övervägas ytterligare. Bland annat skulle en sammanslutning av personer som utan koppling till terrorism begår t.ex. människorov i utpressningssyfte vara att definiera som en terroristorganisation. Enligt hovrätten kan vidare uttryck- et särskilt allvarlig brottslighet framstå som något missvisande, varför det kan övervägas om annan särskilt allvarlig brottslighet vore en mer rätt- visande benämning. Enligt tycks det finnas en mot- sägelse mellan att utredningen inte avsett att utvidga det kriminaliserade området och frånvaron av kvalificerande rekvisit (förutom i punkt 6). Myndigheten ifrågasätter om inte en så utformad lagstiftning skulle om- fatta brott som inte är av så kvalificerad art att de ska bedömas som särskilt allvarlig brottslighet inom ramen för terrorismlagstiftningen. Otydligheten kan enligt myndigheten få långtgående konsekvenser eftersom reglerna om samröre och finansiering är kopplade till begreppet särskilt allvarlig brottslighet. ombudsmän () välkomnar utredningens metod att hänvisa till svenska brott och inte till internationella konventioner. JO ifrågasätter dock om utredningens förslag, möjligen oavsiktligt, blivit för brett eftersom det med ett undantag saknas rekvisit som knyter an till Prop. 2021/22:133 terrorism. Attunda tingsrätt ifrågasätter när det gäller punkt 4 utredningens bedöm- ning att en uppräkning av samtliga gärningar som omfattas av diplomat- skyddskonventionen skulle bli mycket omfattande och anser att det ur legalitetssynpunkt är att föredra att uppräkningen sker i lag. Skälen för regeringens förslag Begreppet särskilt allvarlig brottslighet svarar mot konventionsåtaganden I finansieringslagen och rekryteringslagen finns bestämmelser om ett sär- skilt straffansvar för finansiering respektive offentlig uppmaning, rekry- tering, utbildning och resa avseende terroristbrott och annan särskilt allvar- lig brottslighet. Bestämmelserna genomför straffrättsliga åtaganden i , terrorismkonvention med tilläggs- protokoll, FN:s säkerhetsråds resolution (2014) och EU:s terrorism- direktiv samt uppfyller FATF:s rekommendation 5. Regleringen om särskilt allvarlig brottslighet har sin bakgrund i de åtaganden som följer av finansieringskonventionen och terrorismkonven- tionen. Enligt dessa instrument har åtagit sig att kriminalisera vissa gärningar med anknytning till annan brottslighet, t.ex. finansiering av vissa brott. Den brottsligheten, som i huvudsak är densamma enligt båda konventionerna, benämns i terrorismkonventionen som terroristbrott. Till skillnad från terrorismdirektivet, som innehåller liknande bestämmel- ser, saknar konventionerna en självständig definition av vad som ska ut- göra terroristbrott. Den brottslighet som finansieringskonventionen och terrorismkonventionen förhåller sig till utgörs i stället av de brott som om- fattas av ett tiotal utpekade FN-överenskommelser som syftar till att be- kämpa terrorism. Begreppet särskilt allvarlig brottslighet har i sin tur ut- formats så att det omfattar brotten enligt de överenskommelserna. Dess- utom ingår terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott i defini- tionen av särskilt allvarlig brottslighet. Det innebär att straffansvaret för t.ex. offentlig uppmaning i rekryteringslagen avser uppmaning till såväl terroristbrott som annan särskilt allvarlig brottslighet. Regleringen om särskilt allvarlig brottslighet i finansieringslagen och rekryteringslagen är med ett undantag likalydande. Enligt 2 § finansier- ingslagen avses i lagen med särskilt allvarlig brottslighet: 1.mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, män- niskorov, olaga frihetsberövande, grovt olaga tvång, mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage och spridande av gift eller smitta om syftet med gärningen är att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, 2.terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott, grovt sabo- tage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage, 3.sådan brottslighet som avses i a)artikel 1 i den internationella konventionen mot tagande av gisslan, b)artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärn- 2021/22:133 c) artikel 2 i den internationella konventionen om bekämpande av bombattentat av terrorister, och d)artikel 2 i den internationella konventionen för bek- ämpande av nukleär terrorism, samt 4. mord, dråp, misshandel, grov misshandel, synnerligen grov miss- handel, människorov, olaga frihetsberövande, grov skadegörelse, mord- brand, grov mordbrand samt hot om sådana brott, om gärningen utförs mot sådana internationellt skyddade personer som avses i konventionen om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer. I rekryteringslagen finns dessutom en femte punkt som avser brott enligt 3 § finansieringslagen. Punkt 1 i definitionen av särskilt allvarlig brottslighet motsvarar artikel 2.1b i finansieringskonventionen. De brottsbalksbrott som upptas i punkt 2 motsvarar vad som ska anses utgöra brott enligt konventionen för be- kämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg (), konventionen för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet (Montrealkonventionen) jämte tilläggsprotokoll (protokoll för bekämp- ande av våldsbrott på flygplatser som används för civil luftfart i inter- nationell trafik) och konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet (Romkonventionen) jämte tilläggsprotokoll (protokoll om be- kämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar belägna på konti- nentalsockeln). Terroristbrott lades till i punkten i samband med tillkomst- en av lagen om straff för terroristbrott, då det ansågs naturligt att även det skulle omfattas av finansieringslagens bestämmelser (prop. 2002/03:38 s. 74 f.). Med hänvisning till den bedömningen ansågs vid införandet av rekryteringslagen att detsamma skulle gälla rekryteringslagen (prop. 2009/10:78 s. 41). I punkt 3 hänvisas direkt till vissa artiklar i angivna internationella konventioner (de s.k. gisslan- och terroristbombningskon- ventionerna i punkt a respektive c samt konventionerna om fysiskt skydd av kärnämne och bekämpande av nukleär terrorism i punkterna b respek- tive d). Brotten i punkt 4 motsvarar artikel 2 i den s.k. diplomatskyddskon- ventionen. Hänvisningen i punkt 5, som alltså enbart finns i rekryterings- lagen, infördes med anledning av att finansieringskonventionens brott in- går i terrorismkonventionens definition av terroristbrott. Det behövs en reglering av särskilt allvarlig brottslighet men den bör förenklas Som framgår ovan följer det av finansieringskonventionen och terrorism- konventionen att straffansvaret för finansiering, offentlig uppmaning, re- krytering, utbildning och resa ska gälla i förhållande till de brott som om- fattas av vissa angivna internationella instrument på terrorismbekämp- ningens område. Regeringen instämmer därför med , Civil Rights Defenders, och Säkerhetspolisen i att det inte är möjligt att förenkla regleringen genom att låta straffansvaret vara tillämpligt enbart i förhållande till terroristbrottet. Med en sådan lösning skulle uppfylla sina åtaganden enligt EU:s terrorismdirektiv men inte enligt de båda konventionerna. Denna bedömning är i linje med tyd- liga ställningstaganden i samband med att konventionerna skulle genom- föras (prop. 2001/02:149 s. 26, 43 och 106 f. samt prop. 2009/10:78 Prop. 2021/22:133 s. 28 f.). Även om en reglering av särskilt allvarlig brottslighet alltså behövs, kon- staterar regeringen att den nuvarande utformningen är en bidragande orsak till att den samlade straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism brister i överskådlighet. Detta har till viss del att göra med att det, vid sidan om bestämmelsen om terroristbrott i terroristbrottslagen, i två lagar finns nästan men inte helt likadana definitioner av särskilt allvarlig brottslighet och att det förekommer korshänvisningar mellan lagarna. Detta kommer att avhjälpas genom att all reglering samlas i en och samma lag. Dock har definitionerna av särskilt allvarlig brottslighet i sig en komplicerad utform- ning med hänvisningar till såväl utpekade brott enligt svensk rätt, med eller utan tillkommande rekvisit, som brottslighet enligt flera olika internation- ella instrument, liksom kombinationer däremellan. För att avgöra vad som är straffbart måste ledning sökas i relevanta internationella överenskom- melser, som i sin tur är olikartade, komplicerade och omfångsrika. Sedan regleringen om särskilt allvarlig brottslighet tillkom har också straff- ansvaret enligt såväl finansieringslagen som rekryteringslagen utvidgats i flera omgångar, vilket har gjort att regelverket i stort både har blivit mer komplext och fått större praktisk betydelse. Enligt regeringens uppfattning talar rättssäkerhetsskäl starkt för att i en reformerad lagstiftning försöka definiera begreppet särskilt allvarlig brottslighet på ett så enkelt och trans- parent sätt som möjligt. Regleringen bör genomgående hänvisa till svenska brott men begränsas till sådana fall som avses i de bakomliggande konventionerna Regeringen delar som utgångspunkt utredningens bedömning att den lämpligaste metoden för att åstadkomma en förenklad reglering är att er- sätta de nuvarande hänvisningarna till internationella överenskommelser med hänvisningar till befintliga svenska brott. Flera av de överenskom- melser som definitionen av särskilt allvarlig brottslighet hänvisar till inne- håller mycket omfattande brottsbeskrivningar. Det är nödvändigt att gå till äldre förarbeten för att veta vilken svensk brottslighet som anses motsvara exempelvis artikel 2 i terroristbombningskonventionen. En defi- nition som i stället utgår från hänvisningar till svenska brott innebär därför en, som uttrycker det, enklare och tydligare av- gränsning av straffansvaret. Som ombudsmän och uppmärksam- mar innebär utredningens förslag en viss utvidgning av regleringen av sär- skilt allvarlig brottslighet. I en del av regleringen är det fråga om en ut- vidgning som regeringen ser som önskvärd. Som utvecklas nedan in- stämmer regeringen med utredningen i att alla brott med terrorismsyfte bör anses som särskilt allvarlig brottslighet om de inte omfattas av den före- slagna lagen. I övrigt handlar det dock om utvidgningar som följer av den ändrade hänvisningstekniken. Det är här fråga om hänvisningar till svenska brott som inte har införts för att ska leva upp till de aktu- ella överenskommelsernas kriminaliseringskrav. Om hänvisning görs till sådana brott utan några ytterligare begränsningar, blir tillämpningsom- rådet vidare än vad som följer av nuvarande hänvisningar till de bakomlig- Utredningen föreslår att regleringens tillämp- 2021/22:133 ningsområde i flera fall ska snävas in genom att hänvisningarna till svenska brott kompletteras med begränsningar till sådana fall som avses i de bakomliggande instrumenten. Enligt regeringens bedömning bör detta göras genomgående så att oönskade utvidgningar undviks. hänvisningsteknik kommer regleringen av särskilt allvarlig brottslighet att sluta mycket nära till kriminaliseringskraven i de bakomliggande överens- kommelserna som den blir tydligare och mer användarvänlig än regleringens nuvarande utformning. ombudsmän och ifrågasätter om inte avsaknaden av rekvisit som knyter an till terrorism får till följd att reg- leringen blir för bred och pekar på att detta får långtgående konsekvenser för den övriga regleringen. för fram liknande synpunkter och menar att den av utredningen föreslagna lagstiftningen inte överensstäm- mer med vad som allmänt kan anses utgöra terrorism. terar att gärningar utan egentlig anknytning till terrorism i stor utsträckning redan omfattas av regleringen av särskilt allvarlig brottslighet och därmed av straffbestämmelserna i finansieringslagen och rekryteringslagen. ordningen har sin bakgrund i hur kriminaliseringskraven i de bakomligg- ande internationella överenskommelserna på området är utformade. överenskommelser har i större eller mindre utsträckning tillkommit för att bekämpa terrorism, som de omfattar brott som inte kan anses ha – som det uttrycktes i samband med införandet av finansieringslagen – Ett exempel på detta är den s.k. terroristbombnings- Trots att konventionen redan enligt vad som framgår av dess titel handlar om bekämpande av bombattentat av terrorister, är kon- ventionens centrala brott konstruerat med ett uppsåt att orsaka dödsfall, allvarlig kroppsskada eller omfattande förstörelse. Det finns alltså inte något som liknar terroristbrottets subjektiva rekvisit och det saknas även krav motsvarande det objektiva rekvisitet. För att fullt ut uppfylla finansi- eringskonventionens kriminaliseringskrav i den del det gällde terrorist- bombningskonventionen infördes det, på inrådan av Lagrådet, inte någon begränsning till sådana fall där handlingarna typiskt sett är att betrakta som rena terrordåd (prop. 2001/02:149 s. 42 f.). Regeringen anser att den be- dömningen även fortsättningsvis har goda skäl för sig. Det bör därför inte införas ett generellt krav på terrorismsyfte i regleringen om särskilt all- Eftersom regleringen av särskilt allvarlig brottslighet inte bör innehålla något generellt krav på anknytning till terrorism är det enligt regeringens uppfattning inte heller lämpligt att i den föreslagna lagen använda ut- trycket terrorism om gärningar med inriktning på särskilt allvarlig brotts- Som framgår i avsnitt 5 anser regeringen att beteckningarna på brotten i den föreslagna lagen ska göras alternativa så att t.ex. ett finansi- eringsbrott allt efter omständigheterna i det enskilda fallet kan rubriceras som finansiering av terrorism eller finansiering av särskilt allvarlig brotts- lighet beroende på vilken brottslighet finansieringsgärningen ytterst syftar Flera remissinstanser pekar på att definitionen av särskilt allvarlig brottslighet har betydelse för avgränsningen av straffansvaret för samröre med en terroristorganisation. Som framgår av avsnitt 8.1 föreslår regering- en att straffansvaret inskränks så att det endast omfattar samröre med organisationer med inriktning på terroristbrott. Några ytterligare utgångspunkter för en förenklad reglering Innan regeringen övergår till att i tur och ordning gå igenom överenskom- melserna bör det uppmärksammas att dessa i varierande utsträckning även omfattar förfälts- och medverkansgärningar samt hot i förhållande till överenskommelsernas huvudbrott. Finansieringslagen och rekryterings- lagen lägger sedan till ytterligare kriminaliseringar i olika lager som inne- bär att det t.ex. är straffbart att rekrytera någon för att begå eller annars medverka till försök, förberedelse eller stämpling till särskilt allvarlig brottslighet (som i sin tur formellt innehåller förstadiegärningar). Det framstår inte som rimligt att vid sidan av ett särskilt föreskrivet straffansvar för att t.ex. rekrytera någon att begå eller medverka till huvud- brotten i respektive överenskommelse också låta straffansvaret tillämpas direkt även i förhållande till förstadier till huvudbrotten eller hot om så- dana brott. Av punkt 49 i den förklarande rapporten till terrorismkonven- tionen framgår att definitionen av terroristbrott måste läsas med beaktande av konventionens allmänna syfte och proportionalitetsprincipen. Vidare framgår att kriminaliseringskravet avser handlande med potential att leda till terroristbrott men inte handlande som enbart har en teoretisk koppling till sådana brott. Det kan vidare konstateras att den nuvarande lagstiftning- en inte framstår som konsekvent i nu aktuellt hänseende. I de fall en sär- skild straffbestämmelse har införts för att genomföra huvudbrotten i den aktuella FN-överenskommelsen har en hänvisning i regleringen om sär- skilt allvarlig brottslighet enbart gjorts till den bestämmelsen, dvs. kap- ning, sjö- och luftfartssabotage samt flygplatssabotage. Någon ytterligare hänvisning har inte gjorts till de osjälvständiga brottsformer som i före- kommande fall gäller eller till hot om sådan brottslighet. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att övervägande skäl talar för att låta straffansvaret för finansiering m.m. i den föreslagna lagen om- fatta endast de aktuella överenskommelsernas huvudbrott. En sådan ord- ning framstår som rimlig och godtagbar. Eftersom såväl terroristbrott som finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet kommer att ingå som brott i den föreslagna lagen bör de inte upptas i katalogen över vad som ska utgöra särskilt allvarlig brotts- lighet. I stället får specifika hänvisningar till de brottstyperna göras löp- ande i lagstiftningen. anför att särskilt allvarlig brottslighet framstår som något missvisande som beteckning på brottsligheten. Enligt hovrätten leder ut- trycket tankarna till att det rör sig om brottslighet som är allvarligare än terroristbrott, trots att det som utgångspunkt rör sig om brott som är mindre allvarliga än om motsvarande brott begås i terrorismsyfte. Regeringen konstaterar att särskilt allvarlig brottslighet är en väl inarbetad beteckning och att den tar sikte på brott som till sin typ är särskilt allvarliga. Risken för att beteckningen ska uppfattas som att den uttrycker en jämförelse med terroristbrottet framstår därför som liten. Särskilt allvarlig brottslighet bör alltså behållas som beteckning på regleringen. Haag-, Montreal- och Romkonventionen För att genomföra , Montrealkonventionen och dess tilläggsprotokoll samt Romkonventionen och dess tilläggsprotokoll har brotten kapning, sjö- respektive luftfartssabotage samt flygplatssabotage 2021/22:133 införts i svensk rätt. Den nuvarande regleringen hänvisar till dessa brott och grovt sabotage (2 § 2 finansieringslagen och rekryteringslagen). I den nya regleringen om särskilt allvarlig brottslighet bör hänvisningarna till dessa brott behållas. Brotten föreslås utgöra den fjärde punkten i defini- tionen av särskilt allvarlig brottslighet. Enligt artikel 2.1 i terroristbombningskonventionen ska det betraktas som ett brott att rättsstridigt och uppsåtligt leverera, placera, avlossa eller spränga ett sprängämne eller en annan livsfarlig anordning i, in i eller mot en allmän plats, en statlig eller annan offentlig anläggning, ett allmänt transportsystem eller en infrastrukturanläggning med uppsåt att orsaka dödsfall eller allvarlig kroppsskada, eller med uppsåt att orsaka omfattande förstörelse av sådan plats, anläggning eller system, om förstörelsen leder till eller är ägnad att leda till betydande ekonomisk skada. Det ska vidare betraktas som brottsligt att försöka begå ett sådant brott som anges i punkt 1 (enligt artikel 2.2), att medverka till ett sådant brott som anges i punkt 1 eller 2 (artikel 2.3 a), att värva eller instruera andra för att dessa ska begå ett sådant brott som anges i punkt 1 eller 2 (artikel 2.3 b) eller att på annat sätt bidra till att en grupp personer som handlar med ett gemensamt syfte begår ett eller flera sådana brott som anges i punkt 1 eller 2 om detta sker uppsåtligt och med något av vissa närmare angivna syften (artikel 2.3 c). I samband med att tillträdde terroristbombningskonventionen gjordes bedömningen att de handlingar som utgör brott enligt konvention- en redan var straffbelagda enligt svensk rätt, varför det inte behövdes några lagändringar för att tillgodose konventionens krav.