prop · H903200 · 2022-03-31 00:00:00 — Regeringen bedömer därför sammanfattningsvis att förslaget är förenligt med regeringsformens bestämmelser om yttrandefrihet. Förslaget bedöms även av samma skäl vara förenligt med den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen), som i artikel 10 ställer upp ett krav på yttrandefrihet. Som ett tillägg till kravet på särskild måttfullhet vid marknadsföring av tobaksvaror inne på fysiska försäljningsställen finns i 4 kap. 2 § andra stycket lagen om tobak och liknande produkter även ett krav på att kommersiella meddelanden inte får placeras så att de är synliga från utsidan av försäljningsstället. Det härrör från förbudet mot tobaksreklam i tobaksreklamdirektivet. Eftersom tobaksreklamdirektivet inte gäller för tobaksfria nikotinprodukter kan samma krav på placering inte ställas för tobaksfria nikotinprodukter när de marknadsförs på fysiska försäljnings- ställen. Ett flertal remissinstanser, däribland A Non Smoking Generation, Region , och Tobaksfakta, har framfört att det bör införas krav på exponeringsförbud och neutrala reklamfria förpack- ningar. Frågan om exponeringsförbud har varit föremål för ut- redning, men som framgår av propositionen Ny lag om tobak och liknande produkter (prop. 2017/18:156 s. 79–83) har regeringen bedömt att det inte bör införas ett exponeringsförbud för tobaksvaror. I stället föreslogs begränsningar av möjligheterna att marknadsföra tobaksvaror vilket tillsammans med de förändringar som införts i samband med genomför- andet av tobaksproduktdirektivet innebar att en omfattande reglering på tobaksområdet infördes . Regeringen gör ingen annan bedöm- ning nu i frågan om exponeringsförbud. Även frågan om neutrala tobaksförpackningar har varit föremål för utredning. Det har då bedömts att ett införande av sådana förpackningar inte är förenligt med tryckfrihetsförordningen. Frågan om neutrala för- packningar ingick inte i utredningens uppdrag och det saknas anledning för regeringen att nu göra en annan bedömning i frågan om dess förenlig- het med grundlag. Innebörden av kravet på särskild måttfullhet När det gäller innebörden av ett krav på särskild måttfullhet kan viss ledning hämtas från förarbetsuttalanden som gjordes i samband med att reglerna om särskild måttfullhet för alkohol- och tobak infördes på 1970- talet. 1977/78:178 s. 36 och 37 angavs att kravet på särskild mått- fullhet innebar att kommersiella budskap bör begränsas till relevanta fakta rörande varan och dess egenskaper, presenterade i så saklig form som möjligt och utan ovidkommande inslag. Reklamen bör bildmässigt in- skränkas till att visa själva varan och vad som på ett naturligt sätt kan sägas hänga samman med denna. I förarbetena på alkoholområdet framgår att konsumenter i och för sig måste få tillgång till relevant produkt- information, men att ett krav på särskild måttfullhet innebär ett krav på stark begränsning och en stark återhållsamhet både när det gäller reklam- ens spridningsvägar och innehåll samt när det gäller andra marknads- föringsmetoder (prop. 1998/99:134 s. 117). I 7 kap. 1 § alkohollagen anges uttryckligen att reklam- eller annan marknadsföringsåtgärd inte får vara påträngande, uppsökande eller upp- mana till bruk. Motsvarande ska gälla för tobaksfria nikotinprodukter. Det generella måttfullhetskrav som föreslås för tobaksfria nikotinprodukter motsvarar alltså det som gäller för alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat. Det gör också att vägledning kan hämtas från hur detta krav har tolkats på alkoholområdet, både i förarbeten och praxis. Av förarbetsuttalanden från alkoholområdet följer att kravet på särskild måttfullhet gäller val av reklammedel, reklamens innehåll och utformning samt särskilda marknadsföringsmetoder. Bildmässigt bör reklamen in- skränkas till att visa själva varan och vad som på ett naturligt sätt hänger samman med den, exempelvis förpackningen och vissa tillbehör. Också budskapets utförlighet, typografi och layout ska bedömas i belysning av kravet på särskild måttfullhet. Nya kunskaper om de hälsorisker som är förenade med bruk av alkohol och ändrade värderingar i samhället kan behöva beaktas (prop. 1998/99:134 s. 117 och prop. 1977/78:178 s. 49). På motsvarande sätt kan tolkningen av det särskilda måttfullhets- rekvisitet som omfattar tobaksfria nikotinprodukter behöva justeras , t.ex. på grund av nya kunskaper om nikotinets egenskaper. Flera remissinstanser påpekar att det behövs ytterligare vägledning kring hur begreppet särskild måttfullhet ska bedömas. Som ovan angetts ska kravet på måttfullhet motsvara det tidigare kravet i tobakslagen och det nuvarande kravet i alkohollagen. Det innebär att saklig information rörande varan och dess egenskaper är tillåten. Reklamen bör bildmässigt inskränkas till att visa själva varan och vad som på ett naturligt sätt kan sägas hänga samman med denna. Reklamen ska alltså vara starkt återhåll- sam både vad gäller spridningsvägar och dess innehåll. Det är inte möjligt att närmare precisera kravet på måttfullhet, utan det får överlämnas till rättstillämpningen att klargöra vilken marknadsföring som är förenlig med kravet på särskild måttfullhet. Vid bedömningen bör stor vikt läggas vid syftet med kravet, nämligen att marknadsföringen inte ska medverka till att vidmakthålla eller öka konsumtionen av dessa produkter eller att de ska bidra till en positiv inställning till bruk av produkter som innehåller nikotin för konsumtion. Förbud mot ovidkommande hänvisningar till smak i stället för smak- förbud Ett generellt krav på särskild måttfullhet vid marknadsföringen av tobaks- fria nikotinprodukter är nödvändigt för att skydda folkhälsan. Även med ett sådant krav kommer dock regleringen av marknadsföringen av dessa produkter att vara mer tillåtande jämfört med regleringen av tobaksvaror som omfattas av marknadsföringsförbud, och mer tillåtande än vad som gäller för e-cigaretter. Försäljningen av det tobaksfria snuset har ökat kraftigt, se avsnitt 10.1.2. En förklaring till ökningen är att det är fråga om nya produkter som kan marknadsföras mot nya målgrupper och smaksättas på ett sätt som gör dem tilltalande för personer som inte annars skulle ha provat tobakssnus. När det gäller e-cigaretter finns studier som visar att fruktsmaker och de sötare smakerna är särskilt intressanta för personer som inte har rökt tidigare, se avsnitt 8.1.3. Det finns anledning att anta att smaksättningen av det tobaksfria snuset, på samma sätt som när det är fråga om e- cigaretter, gör dessa produkter intressanta för ungdomar och leder till att produkterna uppfattas som mindre farliga. De tobaksfria nikotinprodukterna är en annan sorts produkt än de som består av tobak. En särskilt framträdande egenskap är smaksättningen som kan attrahera målgrupper som inte är intresserade av tobaksvaror samt barn och ungdomar. Ur folkhälsosynpunkt är det därför angeläget att möjlig- heterna att marknadsföra produkterna mot nya målgrupper begränsas. Reglering som avser smak är inte något nytt på tobaksområdet. Det är t.ex. förbjudet med karakteristisk smak på cigaretter och rulltobak enligt 2 kap. 1 § första stycket lagen om tobak och liknande produkter. Ett sätt att komma ifrån problematiken med att smaksättningen gör produkterna mer attraktiva är att förbjuda smaksättning även av tobaksfria nikotin- produkter. Flera remissinstanser anser också att det ska införas ett smak- förbud av alla tobaks- och nikotinprodukter för att skydda barn och unga. Utgångspunkten är att en vara som lagligen saluförs i en medlemsstat också ska få säljas i övriga medlemsstater. Mot bakgrund av de tobaksfria nikotinprodukternas karaktär skulle ett förbud mot smaksättning i praktiken innebära ett förbud mot försäljning av de på marknaden befintliga produkterna. Ett sådant förbud bedöms därför vara handels- hindrande. aktuella förslag innebär att specifik reglering av tobaksfria nikotin- produkter införs . Innan effekterna av dessa regleringar kan ses kan ett förbud mot smaksättning av dessa produkter anses vara en allt för ingripande åtgärd. är det problematiskt att smaksätt- ningen av nya nikotinprodukter gör dessa produkter mer attraktiva för unga. Regeringen kommer därför att följa utvecklingen och kan behöva återkomma i frågan om reglering av smaksättningen av tobaksfria nikotin- produkter. En mindre ingripande åtgärd är i stället att införa ett förbud mot att hänvisa till produktens smak vid marknadsföringen. En sådan begränsning innebär inte att något generellt marknadsföringsförbud införs och får där- för anses vara förenligt med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen. Förbudet måste dock begränsas. Det generella kravet om sär- skild måttfullhet vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter ska inte hindra att de som använder produkten kan få del av saklig information om produkten. Syftet med att begränsa användningen av hänvisningar till smak vid marknadsföringen är inte att begränsa möjligheterna att nå ut med värdefull konsumentinformation, utan att hindra näringsidkarna från att skapa onödig uppmärksamhet kring produkten. Produktens smaksätt- ning är information som är värdefull för konsumenten. Det bör därför vara tillåtet att på ett sakligt sätt ange vad produkten har för smak. I och med de särskilda risker som följer med smaksättningen av dessa produkter bör dock möjligheterna att använda smaksättningen i marknadsföringen begränsas till sådant som kan motiveras utifrån konsumentens behov av produktinformation. Även om begränsningen mot att hänvisa till produkt- ens smak vid marknadsföringen är förenlig med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, innebär kravet en inskränkning av yttrande- och informationsfriheten i 2 kap. regeringsformen. Av regerings- formen följer dock att friheten att yttra sig i näringsverksamhet får begränsas. Inskränkningen sker för ett godtagbart ändamål, nämligen att skydda människor från de tobaksfria nikotinprodukternas skadliga och beroendeframkallande egenskaper och på så sätt skydda folkhälsan. Den föreslagna inskränkningen går inte utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Förslaget bedöms därför vara förenligt med regeringsformens bestämmelser om yttrande- och informationsfrihet. Av samma skäl bedöms kravet även vara förenligt med bestämmelse om yttrande- och informationsfrihet i artikel 10. Flera remissinstanser anser att förslaget att begränsa användningen av hänvisningar till smak vid marknadsföringen bör förtydligas för att und- vika tillämpningssvårigheter. Regeringen håller med om att det inled- ningsvis kan råda viss osäkerhet kring vad som utgör saklig information, men att det kan klargöras genom rättspraxis. Endast nödvändig produkt- information ska vara tillåten, vilket innebär att både innehållet och utform- ningen ska begränsas till det absolut nödvändiga. Den närmare gränsdrag- ningen för vilken marknadsföring som ska vara tillåten får dock klargöras i rättstillämpningen. Marknadsföringen får inte rikta sig till barn De tobaksfria nikotinprodukterna är nya produkter som kan vara tilltalande för barn och unga och det finns uppgifter om att användningen av tobaks- fritt snus ökar i denna åldersgrupp. Barn och unga är en särskilt skyddsvärd grupp och målet är att förhindra alla former av nikotinanvändning i denna grupp. I avsnitt 10.16 föreslås att det ska införas ålderskrav vid försäljning av tobaksfria nikotinprodukter. Ålderskraven innebär bl.a. att produkterna inte får säljas eller lämnas ut till personer som inte har fyllt och att de inte heller får lämnas ut om det finns särskild anledning att anta att de kommer att lämnas över till någon som inte har fyllt . Nikotinprodukter ska inte konsumeras av barn och unga. finns exempel på att dessa produkter marknadsförs på ett sätt som tilltalar yngre, se avsnitt 10.1.2. Om inte marknadsföringen regleras, finns det risk att dessa produkter ökar i popularitet i dessa åldersgrupper och att ålders- gränsen kringgås genom exempelvis langning. Regeringen anser därför att 2021/22:200 det bör införas ett krav på att de tobaksfria nikotinprodukterna inte ska få marknadsföras särskilt mot unga. I 7 kap. 1 § andra stycket alkohollagen finns en bestämmelse om att marknadsföring inte får rikta sig särskilt till eller skildra barn eller ung- domar som inte har fyllt . Av förarbetsuttalanden framgår att bak- grunden till gränsen bl.a. var att konsumtionen av alkohol var högst i ålderskategorin 20–och att det ofta är då en persons alkohol- vanor grundläggs. Av folkhälsoskäl ansågs därför att gränsen borde dras vid . Dessutom ansågs ungdomar vara särskilt känsliga för budskap som anspelar på attraktiva livsstilar (prop. 2003/04:161 s. 36–37). Frågan blir då vilken åldersgräns som bör gälla vid marknadsföringen av tobaksfria nikotinprodukter. Unga personer som är och strax över kan vara särskilt sårbara för marknadsföring av tobaksfria nikotin- produkter. Marknadsföring som riktar in sig mot yngre riskerar att leda till att personer som annars inte skulle ha påbörjat ett nikotinbruk utvecklar ett starkt nikotinberoende. På samma sätt som när det gäller alkohol är det troligt att användningen av nikotin kan grundläggas ända . Av folkhälsoskäl är det därför motiverat att införa samma gräns vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter som vid marknadsföring av alkohol. Ytterligare ett skäl till att dra åldersgränsen högre vid marknadsföring jämfört med vid försäljning är svårigheterna att avgöra målgruppen för enskilda marknadsföringsåtgärder. Genom att gränsen för marknadsföring är något högre undviks att tolkningssvårigheter medför ett sämre skydd för personer . Av samma skäl som framförts för att marknadsföring inte ska få rikta sig särskilt till personer bör det inte heller vara tillåtet att i marknadsföring skildra personer som inte har uppnått den åldern. Förslaget innebär att tobaksfria nikotinprodukter inte får marknadsföras på ett sätt som särskilt tilltalar personer . Flera remissinstanser framför att det kan bli svårt att tolka och tillämpa förslaget. Viss väg- ledning kring hur bedömningen ska göras kan hämtas från alkohol- området. I förarbetena till reglerna om marknadsföring av alkoholdrycker (prop. 2003/04:161 s. 36) finns uttalanden om att användningen av bok- stäver, motiv, färger och stilarter som förknippas med ungdomskulturen särskilt ska beaktas. Var den exakta gränsen för otillåten marknadsföring går måste dock lämnas över till rättstillämpningen att avgöra. Vid bedöm- ningen vill regeringen betona att det särskilt bör beaktas att det är fråga om en skyddslagstiftning samt att barn och unga är en särskilt skyddsvärd grupp. 10.12.2Förbud mot kommersiell reklam i tv, radio och på videodelningsplattformar Regeringens förslag: Det ska vara förbjudet att marknadsföra tobaks- fria nikotinprodukter till konsumenter genom kommersiell reklam i tv- sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar. Det ska också vara förbjudet för en leverantör av en videodelningsplattform att tillhanda- hålla sådan reklam före, under eller efter användargenererade videor eller tv-program på plattformen. Det ska införas upplysningsbestämmelser i radio- och tv-lagen om att det finns förbud mot reklam för tobaksfria nikotinprodukter i den nya lagen. En marknadsföringsåtgärd som strider mot förbudet mot kommersiell reklam i tv, radio eller på videodelningsplattformar ska kunna medföra att en marknadsstörningsavgift enligt marknadsföringslagen kan tas ut. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har föreslagit ett förbud mot reklam i radio och tv i sänd- ningar som omfattas av radio- och tv-lagen. Däremot har utredningen inte föreslagit att förbudet mot kommersiell reklam i radio och tv även ska omfatta reklam som tillhandahålls av en leverantör av en videodelnings- plattform före, under eller efter användargenererade videor eller tv- program. Utredningen har även föreslagit att lagen om tobaksfria nikotin- produkter läggs till i uppräkningen över bestämmelser enligt vilka marknadsstörningsavgift får åläggas vid en överträdelse i 29 § andra stycket marknadsföringslagen (2008:486). Remissinstanserna: ställer sig positivt till förslaget under förutsättning att det finns utrymme i grundlagen att införa ett förbud mot kommersiell reklam i radio och tv. Myndigheten för press, radio och tv tillstyrker förslaget om förbud mot kommersiell reklam i radio och tv. Region anser att det är bra att förbud mot kommersiell reklam i radio- och tv för tobaksfria nikotinprodukter föreslås men även sociala medier, allmänna sammankomster som festivaler och konserter med flera bör omfattas av förbudet. TU Medier i anser att det är tveksamt om ett reklamförbud kan införas utan uttryckligt stöd i yttrandefrihetsgrundlagen. avstyrker förslaget och motsätter sig ytterligare inskränkningar av den kommersiella yttrandefriheten, då utgångspunkten i stället bör vara att marknadsföring ska tillåtas för samtliga produkter som har fått tillåtelse att säljas. Skälen för regeringens förslag Utrymmet för att införa förbud mot radio- och tv-reklam samt reklam på videodelningsplattformar Som framgått i avsnittet ovan ger 1 kap. 12 § TF lagstiftaren möjlighet att i vissa angivna fall införa förbud mot kommersiella annonser genom vanlig lag. Det gäller alkoholdrycker och tobaksvaror samt förbud som har meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt en förpliktelse som följer av medlemskapet i EU. Dessa bestämmelser om kommersiella annonser 2021/22:200 tillämpas även i fråga om program och innehållet i tekniska upptagningar enligt 1 kap. 18 § YGL. Det är genom 1 kap. 12 § TF som förbuden mot kommersiella annonser har införts i 4 kap. lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter. Friheten att yttra sig i ljudradio, tv och vissa liknande överföringar regleras inte genom tryckfrihetsförordningen, utan genom yttrandefrihets- I 1 kap. 1 § första stycket YGL framgår att enskilda har en frihet att uttrycka sig i ljudradio, tv och vissa liknande överföringar, offent- liga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar. Enligt 1 kap. 3 § YGL gäller grundlags- skyddet i yttrandefrihetsgrundlagen både för traditionella radio- och tv- sändningar och för s.k. webbsändningar. även andra publiceringar på internet omfattas av grundlagsskydd genom den s.k. databasregeln i 1 kap. 4 § YGL. Regler i lag som begränsar grund- lagsskyddet kräver uttryckligt stöd i yttrandefrihetsgrundlagen. Undantaget i 1 kap. 18 § YGL omfattar program och innehållet i Denna paragraf ger dock inte någon möjlighet att ingripa mot marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter eftersom produkterna inte innehåller tobak eller regleras på EU-nivå. även en öppning i 1 kap. 19 § första stycket YGL som medger att det i vanlig lag får meddelas föreskrifter om förbud mot kommersiell reklam i program eller om villkor för sådan reklam. Undantagen i 1 kap. 18 § och 19 § första stycket YGL omfattar program. Med program avses i yttrandefrihetsgrundlagen innehållet i ljudradio, tv eller andra sådana överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor (nedan kallat liknande överföringar) samt innehållet i offentliga uppspelningar ur en databas, se 1 kap. 2 § YGL. Definitionen av program i 1 kap. 2 § YGL innehåller inga begränsningar till vissa delar av innehållet i en radio- eller tv-sändning. med program avses i yttrandefrihetsgrundlagen både det som i dagligt tal avses med program och de avbrott för reklam som förekommer mellan Av ordalydelsen i 1 kap. 19 § första stycket YGL framgår alltså inte annat än att det finns ett utrymme för att införa ett generellt förbud mot kommersiell reklam i radio och tv. Det kan dessutom konstateras att det har införts förbud mot marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter genom kommersiella annonser i tv-sändningar, beställ-tv eller ljudradio- sändningar (4 kap. 1 § 2 lagen om tobak och liknande produkter). för detta marknadsföringsförbud är 1 kap. 18 § YGL som, i likhet med 1 kap. 19 § första stycket YGL, omfattar program. föringsförbud omfattar dessutom hela sändningen, inte enbart det som i dagligt tal kallas för program. I propositionen En moderniserad radio- och tv-lag (prop. 2019/20:168 s. 123) framgår att förbudet mot kommersiell reklam av tobaksvaror, e- cigaretter och påfyllningsbehållare även omfattar videodelningsplatt- Något förenklat är en videodelningsplattform en tjänst där audio- visuellt innehåll, dvs. rörlig bild med eller utan ljud, laddas upp av använd- are av tjänsten och tillhandahålls allmänheten (samma prop. s. 104). att det ska vara fråga om en videodelningsplattform enligt Europaparla- mentets och rådets direktiv (EU) 2010/13/EU av om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medie- tjänster (direktiv om audiovisuella medietjänster), här kallat AV- direktivet, krävs att det på plattformen tillhandahålls audiovisuellt innehåll som leverantören av plattformen saknar redaktionellt ansvar för. Det inne- bär att en leverantör av en videodelningsplattform inte har någon kontroll över valet av program eller videor som finns på plattformen. Det leve- rantören styr över är i stället enbart hur innehållet organiseras. En grund- läggande förutsättning för grundlagsskydd enligt yttrandefrihetsgrund- lagens databasregel är att innehållet på databasen kan ändras endast av den som driver verksamheten (1 kap. 4 § YGL). Den som tillhandahåller en databas ska således ensam råda över det innehåll som tillhandahålls där. Detta har ansetts vara en förutsättning för att utgivaren ensam ska kunna ansvara för det som publiceras (prop. 2017/18:49 s. 127). Eftersom en leverantör av en videodelningsplattform saknar redaktionellt ansvar och därmed inte har den faktiska kontrollen över valet av program på platt- formen, kan leverantören inte heller ensam råda över detta innehåll i enlighet med yttrandefrihetsgrundlagens krav. Videodelningsplattformar av detta slag har därför bedömts inte omfattas av det område yttrande- frihetsgrundlagen har att skydda (prop. 2019/20:168 s. 109–110). Även om en plattform av detta slag inte kan anses omfattas av yttrande- frihetsgrundlagen, kan det finnas innehåll på plattformen som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen. Regeringen har dock bedömt att det är möjligt att ställa upp krav på videodelningsplattformar även om det kan finnas innehåll på plattformen som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen. Däre- mot bör de krav som ställs på en plattform inte vara mer långtgående än de bestämmelser som gäller för tv-tjänster vars program om- fattas av yttrandefrihetsgrundlagen (samma prop. s. 110). Bakgrunden till att undantaget för kommersiell reklam infördes Av förarbetena till 1 kap. 19 § första stycket YGL framgår följande. Censur får inte förekomma, varken beträffande reklam eller i fråga om meddelanden med något annat innehåll. I vissa andra avseenden anses tryckfrihetsförordningen inte lägga hinder i vägen för lagstiftning som syftar till att reglera reklam. Så har en marknadsrättslig lagstiftning till skydd för konsumenterna kunnat växa fram utan att tryckfrihetsförord- ningen har behövt ändras (prop. 1986/87:151 s. 46–47). Meningen är att öppna upp för en möjlighet att genom lag avgöra om reklam ska få förekomma i inhemsk radio och tv och att reglera villkoren för sådan reklam inom de ramar som bestäms av grundlagens syften (prop. 1990/91:64 s. 113). I förarbetsuttalandena anges att möjligheten till att införa begränsande lagstiftning bör nämnas direkt i lagtexten och inte bara framgå av en tolkning av grundlagen med hänsyn till dess syfte. Det beror på att medgivandet till lagstiftning gäller förbud mot reklam såväl som reglering av dess villkor (prop. 1986/87:151 s. 53 och prop. 1990/91:64 s. 113).