prop · H903160 · 2022-03-22 00:00:00 — Många remissinstanser är också uttalat positiva till en uppdelning av begreppen, däribland , och kommuner, Fri- skolornas riksförbund och Internationella Engelska Skolan i (), där framhåller att det är bra att förtydliga skillnader mellan trygghet och studiero för att på detta sätt konkretisera det förebyggande arbetet. kommun är positiva till förslaget men anser att defini- tionen bör förtydligas ytterligare för att möjliggöra en stringent upp- följning. Regeringen anser dock att den föreslagna definitionen är till- räckligt tydlig och att kriterier för uppföljning av studieron snarare bör tas fram på lokal nivå. Stiftelsen ser de förslag som redo- visas som helt otillräckliga för att tillskapa en nyordning på detta viktiga område. Stiftelsen är också kritiska till formuleringen i lagförslaget om att alla elever ska tillförsäkras en skolmiljö där utbildningen präglas av ”trygghet”. Stiftelsen anser att begreppet trygghet är för vagt och föreslår en omformulering där trygghet ersätts av ”säker”. Regeringen delar inte denna bedömning och kan konstatera att begreppet trygghet både är väl etablerat i sammanhanget och har en vidare betydelse än begreppet säker- het. Arbetet med trygghet i skolan innefattar såväl att skapa en säker miljö som att förebygga och motverka kränkningar och arbeta främjande med normer och värden. Regeringen föreslår mot bakgrund av ovanstående att bestämmelsen i 5 kap. 3 § skollagen ska ändras så att det framgår att alla elever ska till- försäkras en skolmiljö där utbildningen präglas av trygghet och undervis- ningen av studiero. I skollagen avses med undervisning sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveck- ling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden. Utbildning avser den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål (1 kap. 3 § skollagen). Begreppet trygghet ska där- med knytas ihop med begreppet utbildning för att tydliggöra att elever ska vara trygga i alla delar som hör till utbildningen, medan studiero knyts ihop med undervisning för att förtydliga att det är i den delen av utbild- Prop. 2021/22:160 ningen som handlar om undervisning som studiero ska uppnås. Begreppet studiero bör definieras i skollagen Som tidigare nämnts är det vanligare att skolor arbetar mer systematiskt med frågor som rör trygghet än med studiero. Av promemorian framgår att arbetet för att förbättra upplevelsen av trygghet sker t.ex. genom ett aktivt främjande och förebyggande arbete som syftar till att öka respekten för olikheter, förbättra den ömsesidiga respekten mellan elever och lärare och motverka kränkande behandling. En annan viktig faktor är att säker- ställa att vuxna agerar om en elev upplever sig utsatt. Som framgår av avsnitt 4 förekommer det att elever uppfattar att vissa lärare låtsas att de inte hör eller vänder bort blicken när det sker en kränkning. Sådant får inte hända. Skolinspektionen bedömer, trots detta, att skolor överlag har kommit längre i arbetet med trygghet än med studiero. Regeringen delar den bild som framkommer i promemorian om att arbetet med studiero behöver bli mer systematiskt och att det då behövs en mer gemensam förståelse för vad begreppet studiero innebär. I promemorian framgår att studiero antingen kan uppfattas som likställt med frånvaro av ordningsstörningar eller som att studiero innebär att eleverna har goda möjligheter att fokusera på det som är syftet med undervisningen. I det kan förekomsten av ordningsstörningar vara en del, men det öppnar även upp för att andra aspekter som påverkar elevernas lärande ingår. I likhet med promemorian vill regeringen framhålla att frånvaron av ordningsstörningar är en viktig aspekt av studiero. Det behövs bl.a. väl förankrade ordningsregler på skolan och ett gemensamt arbetssätt hos personalen för att upprätthålla dessa. Elevers möjlighet till studiero på- verkas dock av flera processer på skolan, och är tätt förknippat med faktorer som undervisningens kvalitet, lärarens ledarskap och skolans arbete med stöd. Dessa aspekter riskerar att inte fångas upp om skolan eller huvudmannen använder en snäv definition av studiero. En bredare defini- tion av studiero kan bidra till att skolan arbetar med ett mer omfattande spektrum av åtgärder som utgår från att ge eleverna bästa möjliga för- utsättningar till ett effektivt lärande. Det kan t.ex. leda till att skolan arbetar mer aktivt och långsiktigt med att identifiera elevernas behov och möta dessa med anpassningar, utmaningar eller stöd i stället för att riskera att hamna i ett åtgärdade och kortsiktigt arbete med disciplinära åtgärder. Ett arbetssätt som utgår från elevernas behov minskar sannolikt även före- komsten av ordningsstörningar då elever som är fokuserade på lärande tenderar att i mindre utsträckning störa andra. Hur huvudmän och skolor definierar studiero kan därmed påverka hur det systematiska kvalitets- arbetet inom området bedrivs, t.ex. vilket underlag som samlas in samt vilka analyser och åtgärder som genomförs. Den bredare definitionen av studiero har också stöd i metaöversikt Främja studiero i klassrummet – Lärares ledarskap (2021) där det konstateras att studiero sammanfattningsvis innebär att det finns goda förutsättningar för elevers utveckling och lärande. Institutet framhåller att ett effektivt ledar- skap i klassrummet kan bidra till att skapa en utvecklande klassrumsmiljö som främjar lärande, vilket är en komplex uppgift samt att målet med 2021/22:160 studiero är att ett lärande ska ske och det handlar alltså inte om att uppnå tystnad i klassrummet. Det kan vara tyst utan att det sker ett lärande på samma sätt som det kan ske ett lärande när det utåt sett kan se oroligt ut. Avsaknaden av en definition av studiero, tillsammans med närmare regler om vad som mer konkret krävs av en huvudman i detta avseende, har även visat sig kunna utgöra en begränsning av Skolinspektionens möjligheter att agera mot de huvudmän som uppvisar brister i att ge eleverna en utbildning som präglas av trygghet och studiero (Förvaltnings- rätten i dom i mål nr 28848–19). När en tillsynsmyndighet inte kan ställa krav på åtgärder kopplat till brister i studieron riskerar elevernas rätt till en god utbildning i stor utsträckning att påverkas negativt. För att stärka arbetet med studiero anser regeringen i likhet med prome- att det bör vara tydligt för alla aktörer i skolsystemet vad studiero betyder. För att skolor och huvudmän ska kunna vidta träffsäkra åtgärder som ökar elevers studiero behöver de kunna utgå från en definition som kan fånga in en tillräcklig grad av komplexitet och som ger vägledning om vilken typ av underlag som behöver samlas in. Detta för att de bakom- liggande orsakerna till bristande studiero ska kunna identifieras och åtgärdas. Det är också viktigt ur ett tillsynsperspektiv att det är tydligt vad som avses med studiero. Hur ska definitionen av studiero formuleras? När det gäller frågan hur en definition av studiero ska formuleras finns det enligt regeringen starka skäl för den i promemorian föreslagna definition- en av studiero, dvs. ”Med studiero avses att det finns goda förutsättningar för eleverna att koncentrera sig på undervisningen”. Definitionen omfattar att undervisningen ska vara fri från ordningsstörningar. Att elever har goda förutsättningar för lärande innebär att de möter en lärmiljö som när så behövs är tyst och lugn. Men tysta klassrum är inte ett mål i sig och be- hovet av detta beror på vilken undervisning som bedrivs. Även om det t.ex. behövs en hög grad av tystnad för att eleverna ska kunna koncentrera sig vid läsning, så förutsätter arbetssätt där eleverna diskuterar frågor och arbetar i grupp en acceptans för en något högre ljudnivå. Vidare bör inte en undervisning där eleverna är tysta men overksamma anses vara en undervisning där det råder studiero. Skolans arbete för studiero ska inkludera att se till att eleverna möter en välplanerad och strukturerad undervisning som ger dem stöd, stimulans och utmaningar. En definition av studiero ska såldes omfatta samtliga dessa aspekter. De flesta remissinstanser som har kommenterat förslaget stödjer definitionen. Exempelvis anför kommun att den föreslagna defini- tionen fångar in den komplexitet som åsyftas. och delar bilden av att en definition är efterfrågad men anser att upplevelsen av studiero är individuell. föreslår därför att definitionen av studiero i stället ska lyda ”Med studiero ska avses att det finns goda förutsättningar för varje enskild elev att koncentrera sig på under- visningen”. framhåller att det är viktigt att beakta att studiero är individuellt och att elevernas upplevelse av studiero varierar. anser även att det är olyckligt att blanda in elevers motivation i tolkningen av begreppet då studiero är något som förväntas skapas i klassrumsmiljön, men motivation är något som kommer från eleven. påpekar också att lärare jobbar med att stärka elevers motivation genom planering av undervisning likväl som under själva undervisningen. anser att det bör framgå att t.ex. lärares ledarskap påverkar studieron så att inte allt ansvar läggs på enskilda eller grupper av elever. Regeringen delar visserligen bedömningen att studiero är kopplat till varje elevs situation, men konstaterar att undervisningen i de flesta fall bedrivs för grupper av elever och att lärarens ledarskap påverkar studieron såväl på individ- som på gruppnivå, vilket promemorians förslag syftar till att synliggöra. Regeringen bedömer därmed att den föreslagna bestämmelsen är tillräckligt tydlig. anser att det är problematiskt att knyta definitionen av studie- ro till undervisningen och anför att det är viktigt att även delar av utbild- ningen utanför undervisningen är lugn och inte bara trygg. Exempelvis anser myndigheten att det bör finnas studiero även i bibliotek, grupprum och andra elevutrymmen även när undervisning inte pågår. Enligt Skol- verket bör därför den föreslagna bestämmelsen utformas så att möjlighet att ställa krav på studiero inte enbart gäller i undervisningen. Regeringen instämmer i att miljön i skolan även utanför undervisningen, utöver att vara trygg, i många fall bör vara lugn. Miljön i samtliga lokaler i skolan bör vara anpassad till den verksamhet som pågår. Regeringen anser dock att det är rimligt att begreppet studiero kopplas till undervisningen, dvs. sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden (1 kap. 3 § skollagen). Genom att knyta definitionen av begreppet studiero till undervisningen underlättas uppföljning och utveckling av centrala kvalitetsaspekter för undervisningen, i enlighet med vad som tidigare beskrivits. Att i stället exempelvis knyta begreppet studiero till hela utbildningen, dvs. den verksamhet inom vilken under- visning sker utifrån bestämda mål, riskerar leda till för långtgående krav på delar av verksamheten där eleverna inte behöver koncentrera sig på inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden, t.ex. under raster. Regeringen vill dock framhålla att detta inte på något sätt förhindrar att skolor bedriver ett aktivt arbete för att det ska råda lugn i skolans lokaler även i de fall som undervisning inte pågår. Ett sådant arbete kan t.ex. bedrivas inom ramen för arbetet med skolans ordningsregler. Regeringen föreslår därför att det i skollagen införs en bestämmelse som innebär att alla elever ska tillförsäkras en skolmiljö där utbildningen präglas av trygghet och undervisningen av studiero och att det med studie- ro ska avses att det finns goda förutsättningar för eleverna att koncentrera sig på undervisningen. Det behövs ett förtydligande i skollagen av huvudmannens ansvar för det förebyggande arbetet för både trygghet och studiero Det framhålls i förarbetena till dagens bestämmelser att det förebyggande arbetet är centralt för att utbildningen ska präglas av trygghet och studiero (prop. 2009/10:165 s. 320). Regeringen delar i likhet med bl.a. SPSM, BO, och denna uppfattning. 2021/22:160 det finns en bred samsyn om det förebyggande arbetets betydelse, framgår det inte av skollagen vad ett förebyggande arbete för trygghet och studiero innebär och vilket ansvar som huvudmannen har för att skolor ska arbeta Regeringen anser, i likhet med promemorian, att ett förebyggande arbete för studiero innebär att skolan arbetar proaktivt med att ge eleverna goda förutsättningar till lärande genom att identifiera och undanröja hinder för lärande så att eleverna ska kunna ägna sig åt och koncentrera sig på under- Det kan bl.a. innebära att skolan förebygger ordningsstörningar genom väl förankrade ordningsregler och ett gemensamt förhållningssätt bland personalen och utveckling av det pedagogiska ledarskapet i klass- Men det kan även innebära ett fokus på att erbjuda en varierad undervisning av hög kvalitet och de extra anpassningar, särskilda stöd och utmaningar som eleverna behöver. På motsvarande sätt innebär ett förebyggande arbete för trygghet att skolan identifierar och undanröjer hinder i syfte att se till att eleverna är trygga under hela sin skoldag och därigenom har goda möjligheter till utveckling och lärande. Betydelsefulla delar i det förebyggande arbetet är hur skolan arbetar med normer och värden, inklusive jämställdhet, bl.a. genom att främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling. Utifrån en uppföljning och analys av vilka behov som finns i verksamheten kan både mer generella och särskilt riktade åtgärder behöva vidtas. Det förebyggande arbetet behöver således, som framhålls av DO och Funktionsrätt , omfatta en rad olika faktorer och perspektiv som kan ha påverkan på det förebyggande och främjande arbetet för att skapa trygghet och studiero. Regeringen bedömer däremot inte att dessa perspektiv och faktorer bör regleras i skollagen, utan att de kan framgå av föreskrifter på lägre nivå. (Brå) framhåller att begreppet trygghet är komplext och ofta kopplat till en hel livssituation, med boende, ekonomi och hälsa som betydelsebärande parametrar. också att föräldrars trygghet och socioekonomiska förutsättningar inte sällan återspeglas hos barnen och deras skolupplevelse och skolprestation. Vidare framhåller myndigheten att flickor oftare upplever otrygghet och oro för brott än pojkar och att detta bör framhållas eftersom det påverkar vilka insatser ska genomföras. Brå bedömer att detta inte framgår till- räckligt tydligt i promemorian och framhåller att denna skillnad påverkar vilka insatser ska genomföras. Regeringen delar Brå:s uppfattning. nämnts i avsnitt 6.1 anges i PM Kartläggning av huvudmäns arbete med att motverka skolsegregation (2018) att det på huvudmanna- nivå uttalats att det talas för lite om trygghetsfrågan med koppling till skolsegregationen och dess utmaningar. I propositionen Ett mer likvärdigt skolval (prop. 2021/22:158) lämnas förslag om dels att skolhuvudmän, både offentliga och enskilda, ska verka för en allsidig social samman- sättning vid sina skolenheter, dels om i skollagen reglerade urvalsgrunder för de fall antalet elever som söker till en viss skola överstiger antalet platser på skolan. Sammansättningen av elever på olika skolenheter kan således vara en av de faktorer som ingår i de analyser som på huvud- mannanivå görs inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet med trygghet och studiero. När det gäller Brå:s uppfattning att flickor oftare än pojkar upplever otrygghet och oro för brott vill regeringen lägga till att det i promemorian framgår att sexuella trakasserier är förhållandevis vanligt bland äldre elever och att flickor samt personer som tillhör sexuella minoriteter och personer med funktionsnedsättningar är särskilt utsatta. Regeringen konstaterar att det förebyggande arbetet behöver inriktas mot bl.a. sådana problem, t.ex. genom att synliggöra bakomliggande normer och förhåll- ningssätt och konsekvent markera mot beteenden som inte är acceptabla. Det är viktigt att all personal har ett gemensamt förhållningsätt som ger eleverna förutsägbarhet i deras vardag samt att eleverna kan lita på att alla vuxna i skolan agerar vid olika former av kränkningar. I sammanhanget bör det även framhållas att regeringen beslutade om förstärkta skrivningar i läroplanerna om jämställdhet och kunskapsområdet sexualitet, samtycke och relationer. Skolan har en viktig roll i att bidra till att skapa en samtyckeskultur, där sex bygger på ömsesidig frivillighet och sexuella trakasserier inte normaliseras. Därför har det i läroplanerna förtydligas t.ex. att skolan ska bidra till att eleverna utvecklar förståelse för egna och andras rättigheter och förmedla betydel- sen av att sexualitet och relationer präglas av samtycke. Alla som arbetar i skolan ska vidare utgå från ett normmedvetet förhållningssätt och elever- na i ska få kännedom om hur de kan få hjälp om de känner sig otrygga i eller utanför skolan. Förändringarna innebär även nya skrivningar om hedersrelaterat våld och förtryck. fick i regleringsbrevet ett uppdrag om att stärka det systematiska arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck. Ändringarna i läroplanerna ska tillämpas från och med och kommer att stödja lärare och rektorer i arbetet med att anpassa utbildningen bl.a. genom information och stöd på webben och uppdaterade webbutbild- ningar. De förstärkta skrivningarna i läroplanerna omfattar hela utbild- ningen och utgör därmed en utgångspunkt för såväl det förebyggande arbetet med trygghet och studiero som den konkreta undervisningen i ämnen. I läroplanernas avsnitt om rektorns ansvar framgår att rektorn har ett särskilt ansvar för att alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero. Som nämnts har dock huvudmannen enligt 2 kap. 8 § skollagen ansvar för att se till att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen samt andra föreskrifter och bestämmelser. Det innebär att även om rektorn har i uppdrag att säkerställa en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero så har huvudmannen det yttersta ansvaret för att rektorn genomför sitt uppdrag samt för att se till att rektorn har de förutsättningar som behövs för att rektorn ska kunna genomföra sitt uppdrag. I arbetet med att motverka kränkande behandling har det i 6 kap. skollagen tydliggjorts att huvudmannen har skyldighet att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för kränkande behandling. Arbetet mot kränkande behandling är grundläggande i skolors arbete för trygghet. Att huvudmannen i skollagen har ett utpekat ansvar för det förebyggande arbetet mot kränkande behandling kan vara en orsak till att skolors arbete med trygghet präglas av en högre grad av systematik jämfört med arbetet med studiero. I sådana fall skulle ett utpekat ansvar för huvudmannen inom det förebyggande arbetet för ökad studiero kunna bidra till att stärka detta 2021/22:160 arbete. Som nämnts tidigare finns det ett behov av att särskilja begreppen trygghet och studiero i syfte att belysa dess olikheter och att olika åtgärder kan behöva vidtas inom det systematiska kvalitetsarbetet när det gäller trygghet respektive studiero. finns betydande beröringspunkter mellan områdena och regeringen anser därför att det är rimligt att ett utpekat ansvar för huvudmannen att vidta förebyggande åtgärder bör omfatta hela området trygghet och studiero. De flesta remissinstanserna instämmer i att ansvaret för det förebyggan- de arbetet kring trygghet och studiero bör förtydligas. Till dessa hör Friends som är mycket positiva till förslaget. Även till- styrker förslaget och framhåller att en välfungerande skolmiljö är av stor betydelse för att åtgärder av mer ingripande karaktär ska kunna undvikas och att lagändringen därför har ett viktigt signalvärde. framför bolaget att lagändringen inte kommer att ändra något i sak. Regeringen instämmer i att huvudmannen redan har ansvar för det förebyggande arbetet men bedömer att förtydligade skrivningar synliggör detta ansvar och kan underlätta såväl huvudmännens egen uppföljning som Skol- inspektionens tillsyn inom området. Föräldraalliansen anser att det förebyggande arbetet är viktigt men att det sällan prioriteras på grund av resursbrister. Regeringen bedömer dock att de föreslagna för- ändringarna bör innebära att det förebyggande arbetet stärks och får en mer central ställning i det systematiska kvalitetsarbetet. Som tidigare framgått innefattar huvudmannens ansvar att skapa förutsättningar för rektorn att tillförsäkra alla elever en utbildning som präglas av trygghet och en under- visning som präglas av studiero. Faktorer som kan påverka dessa förut- sättningar är bl.a. huvudmannens fördelning av resurser och satsningar på kompetensutveckling. Även skolsegregationen och dess konsekvenser för elevsammansättningen utgör faktorer som kan påverka förutsättningarna för arbetet och därmed vara föremål för insatser från huvudmannens sida. Mot bakgrund av ovanstående föreslår regeringen att det ska tydliggöras i skollagen att huvudmännen ska säkerställa att det på skolenheten bedrivs ett förebyggande arbete som syftar till att skapa trygghet och studiero. Det behövs ett bemyndigande att meddela föreskrifter om det förebyggande arbetet för att åstadkomma en effektiv tillsyn När det gäller frågan hur det förebyggande arbetet närmare ska gå till har det i promemorian föreslagits att det ska införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om det förebyggande arbetet. Skolinspektionen framhåller särskilt att för att myndigheten ska kunna bedriva en effektiv tillsyn krävs att det föreslagna bemyndigandet används för att meddela tydliga föreskrifter kring det förbyggande arbetet. Även kommun (kultur- och utbildningsnämnden) är positiva och framför t.ex. att ytter- ligare föreskrifter skapar förutsättningar för såväl stöd till den enskilde huvudmannen, som likvärdighet mellan huvudmän. Friends anser att det är viktigt att skyndsamt tar fram föreskrifter för huvudmän och skolor om arbetet mot kränkande behandling och diskriminering. Det finns dock även de som är kritiska mot förslaget. Exempelvis avstyrker Fri- skolornas riksförbund och Idéburna skolors riksförbund detta förslag och framför att kommunen inte önskar mer toppstyrning Det finns också remissinstanser som lyfter fram behovet av stödinsatser. Till dessa hör BO som bl.a. framhåller att det behövs stöd i att kunna göra väl avvägda bedömningar av vilka främjande och före- byggande insatser som är effektiva, när de ska sättas in, på vilket sätt, för vilka och i vilken kontext. Myndigheten bedömer att detta behov även gäller för skolhuvudmännens uppföljning och utvärdering av de genom- förda insatserna. efterfrågar generellt mer fokus på kompetensutvecklingsinsatser och konkret hjälp i att omvandla det skrivna till praktik, vilket skulle kunna ske genom ett ”värdegrundslyft”. Regeringen kan i likhet med promemorian konstatera att tillhandahåller mycket stöd inom området samt att detta skulle kunna utvecklas ytterligare. Regeringen anser dock att det inte räcker med stödinsatser. Regeringen bedömer att det står klart av den rättspraxis som har utvecklats (se avsnitt 6.1 och 7.1) att det krävs en preciserad reglering för att Skolinspektionen ska kunna utfärda vitesförelägganden. Utöver att huvudmännens behov av stöd bör tillgodoses bedömer regeringen att en effektiv tillsyn är nödvändig för att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 § skollagen) och för att trygghet och studiero ska säkerställas för alla elever (5 kap. 3 § skollagen). Regeringen föreslår därför att det i skollagen ska införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om det förebyggande arbetet med trygghet och studiero.