prop · H90382 · 2022-01-20 00:00:00 — I Lokaliseringsplan 2019–2023 anger strategiska inriktningar för lokalförsörjningen, med fokus på boenden för asylsökande. Ett syfte är att möta kraven på en kostnadseffektiv verksamhet och flexibilitet i förhållande till de skiftande behov som präglar verksamheten. Enligt planen ska kunna anpassa sig till variation i behovet av tillfälliga bostäder. ska också uppfattas som tydligt i kommunikationen kring hur planering, anskaffning, användande och avveckling av verksamheten sker.144 I den senare Lokaliseringsplan 2021–2025 meddelar målsättningar även avseende administrativa lokaler. Inriktningen är att minska antalet verksamhetsorter och därvid lokalisera asylprövning, mottagning, bostäder och service närmare varandra. Inriktningen följs av ett antal utvecklingsmål, bland annat av flexibilitet i förhållande till skiftande verksamhetsbehov samt 5.2Flera observerade brister vid avveckling av anläggningstillgångar och lös egendom Avveckling av ett stort antal asylboenden och ett antal administrativa lokaler har inneburit att anläggningstillgångar och lös egendom har behövt avvecklas. Granskningen visar att inte i tillräckligt hög grad kunde säkerställa att god hushållning med statens tillgångar och efterlevnad av ekonomiadministrativa regelverk följdes under avvecklingen av verksamheten. finner att brister i interna kontroll innebar en ökad risk för oegentligheter. Till exempel har utrangerade tillgångar inte kunnat spåras, och det har även saknats underlag som bekräftar att överlåtelse av tillgångar har skett. Det saknas dokumentation om huruvida möjligheter till återanvändning av anläggningstillgångar i annan statlig verksamhet har prövats. Problemen kan delvis förklaras av otydliga regelverk och svagheter i interna 144Migrationsverket, Lokaliseringsplan 2019–223. 145Migrationsverket, Lokaliseringsplan 2021–2025. A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD rutiner innan omställningen inleddes. har i viss mån hanterat problematiken genom att utveckla rutinerna under pågående omställningsarbete.146 Det har inte alltid gått att spåra vad som hänt med avvecklade tillgångar I vissa fall brast spårbarheten när det gäller försäljning, överlämnande, bortskänkning eller utrangering av tillgångar. Granskningen visar exempel på att underlag som styrker att försäljningen, utrangeringen eller bortskänkningen av en tillgång faktiskt har ägt rum – exempelvis inventeringsprotokoll och mottagningsbekräftelser från extern part – inte alltid var fullständiga. Det medförde brister i bokföringen och att risken för oegentligheter ökade. Till exempel har det inte gått att spåra vad som hänt med flera tusen datorer efter det att de utrangerats. ansvarade varje enhetschef med eget budgetansvar för hanteringen av it-utrustning. I ansvaret ingick inköp, utbyte av gammal utrustning samt återvinning av densamma. en centralisering av funktionen visade en inventering att 4 461 datorer registrerade i anläggningsregistret inte hade varit aktiva . De som var äldre än , sammanlagt 2 641 stycken, utrangerades ur redovisningen. Det motiverades bland annat med de saknade garantier och ekonomiskt värde för , inte alltid skulle klara av nyare prestandakrav och att eftersökning bedömdes som alltför resurskrävande. Många av dessa datorer har troligen inlämnats till företag som anlitar för kassation, vilket också styrks av viss dokumentation. Det saknades dock bedömningar av värdet på datorerna och även bekräftelser på att företagen har mottagit datorerna. Eftersom det saknas underlag, går det inte heller spåra vart huvuddelen av datorerna har tagit vägen.147 I sammanhanget noterar att tillgångar vars anskaffningsvärde understiger den så kallade aktiveringsgränsen kostnadsförs direkt eller bedöms som korttidsinventarier. Därmed avskrivs de i redovisningen. Tillgångarna kan trots det ha ett reellt ekonomiskt värde. Om egendomen bedöms som stöldbegärlig ska den registreras även om anskaffningsvärdet är lägre än aktiveringsgränsen. Det saknas emellertid en för myndigheterna gemensam 146Till denna del baseras granskningen till stor del på iakttagelser i samband med årliga granskningar av årsredovisningar för åren 2018–2020. För förståelse av de särskilda risker som föreligger med anläggningstillgångarna har intervjuer gjorts med ansvariga hos . Rutinen bakom hantering av inköp och försäljning/utrangering har bedömts och relevanta kontroller har testats. Därutöver har stickprov tagits på två större administrationsenheter, och Hallonbergen, varvid granskning även skett mot räkenskapsmaterial för anläggningstillgångar. Iakttagelser vid dessa två enheter har föranlett att ytterligare två inventariegrupper granskats särskilt: inventering av datorer på central nivå samt utrangeringar av sängar vid mottagningsenheten Spenshult. Relevanta iakttagelser har sammanställts i en underlagspromemoria till denna rapport. Eventuellt ytterligare underlag redovisas i fotnoter. 147Granskning i samband med årlig revision av 2018. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN definition av vad som ska anses vara stöldbegärligt. en neddragning av statliga verksamheter kan det samlade värdet bli betydande av material som saknar bokföringsvärde och som inte registrerats som stöldbegärligt. bedömer att omställningar därför bör ses som riskhändelser för oegentligheter. Därtill kan it-utrustning hos en myndighet innehålla känsliga uppgifter. Därför bör man även av informationssäkerhetsskäl ha god kontroll över var utrustningen finns, vem som ansvarar för den och hur den avvecklas. Exempel finns på att spårbarheten har brustit vid avveckling av kontorslokaler I ett fall anlitade en extern aktör för hela genomförandet av en kontorsavveckling. Det innebar att avstod från att följa upp om myndighetens egna riktlinjer vid avveckling följdes. administrativa verksamhet i i , flyttades till nya lokaler. En projektgrupp ansvarade för både avvecklingen av de gamla lokalerna och för inflyttningen i de nya. anlitade inte den centrala koordinator för avveckling av administrativa kontorslokaler som skapade 2018. I stället anlitades ett flyttföretag som skulle inventera tillgångar, ansvara för försäljning, bortskänkning eller kassering av tillgångar samt tömma lokalerna. Det innebar att hade begränsad möjlighet att säkerställa att de egna riktlinjerna avseende intern styrning och kontroll följdes samt att förfarandet dokumenterades. Anledningen till avsteget från de interna riktlinjerna var att händelsen betraktades som en flytt, och inte som en avveckling. Därmed bedömde regionen att den centrala samordningen för omställning inte behövde följas. Även i samband med flytt kan statlig egendom till betydande värden avvecklas, och risker uppstå för oegentligheter. bedömer att denna risk ökade eftersom tillgångarna inte hade värderats oberoende. Enligt interna riktlinjer ska även inventarier som inte finns med i anläggningsregistret inventeras vid avveckling av lokaler.148 Sådana inventeringsprotokoll upprättades dock inte.149 anser att samma krav på god hushållning samt intern styrning och kontroll bör ställas oavsett om egendom avvecklas vid en flytt eller en nedläggning. finner inget anmärkningsvärt i sig med att en myndighet anlitar externa leverantörer för olika tjänster i samband med en flytt. Kommersiella aktörer har dock andra incitament än myndigheter vad gäller hushållning med statens resurser. Därför anser att man kan diskutera lämpligheten i att samma kommersiella aktör först får inventera tillgångar, sedan avgöra vad som ska göras med tillgångarna och därefter genomföra avvecklingen av dem. 149Intervju med företrädare för . A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD Dokumentation saknas om eventuell prövning av alternativ användning av inventarier Enligt rutiner ska man vid avveckling av lokaler pröva om inventarierna går att använda i myndighetens egen verksamhet eller hos en annan myndighet. avvecklade dock tillgångar utan att det går att se om möjligheterna till fortsatt eller alternativ användning av dem hade prövats. Det skedde främst i samband med flytt av kontor. Ett exempel på det är när samlokaliserade verksamheter från fyra olika platser i kommun till ett tjänsteställe. Det innebar att flera tjänsteställen med tillhörande inventarier avvecklades. Enligt en instruktion upprättad av ska formen för avveckling av kontorsinventarier och it-utrustning prövas med följande prioritetsordning 1.återanvändning av tillgångarna inom 2.övertagande av tillgångarna av annan myndighet 4.kassering av tillgångarna. kan inte visa om prioritetsordningen följdes vid flytten. Möblerna i de gamla lokalerna kasserades, och nya anskaffades inom ramen för en särskild flyttbudget. Det finns ingen dokumentation om bedömningar av eventuellt kvarvarande marknadsvärde eller motiveringar till beslutet att kassera. Avdelningen för verksamhetsstöd ska enligt uppgifter ha förordat att de överblivna möblerna skulle tas med till de nya lokalerna.150 Vid kassering av it-utrustningen erhölls ingen bekräftelse från utföraren av kassationen om att materialet som skulle kasseras hade tagits emot eller att kassationen faktiskt hade ägt rum. bedömer att den prioritetsordning beslutat för avvecklingar innebär en rimlig tolkning av författningsreglerade krav som syftar till god hushållning. Dessa anger bland annat att försäljning av lös egendom får ske om ”egendomen inte längre behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar”. Försäljningen ska då genomföras affärsmässigt.151 Liksom i , förefaller även i ha tillämpat en annan ordning för avveckling av egendom vid flytt än den som följs vid nedläggning av kontor. I sammanhanget noterar att förordningsbestämmelserna i fråga är delvis svåra att tillämpa i praktiken. Det är i praktiken omöjligt att fullständigt undersöka om den lösa egendomen kan behövas någonstans i all statlig verksamhet, men också oklart hur långt en myndighet ska gå för att undersöka möjligheterna till överlämnande till annan verksamhet. Även kravet på marknadsmässighet vid försäljning kan vara svårtolkat. 150Intervju med företrädare för , . 151Se 6 och 7 §§ förordningen (1996:1191) om överlåtelse av statens lösa egendom. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Överlåtelse av tillgångar till annan myndighet har inte blivit korrekt redovisade Vid en inventering angav att ett lager med sängar och madrasser hade ett anskaffningsvärde på . Eftersom tillgångarna inte längre behövdes i verksamheten inleddes en diskussion med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) som visade intresse för att överta lagret. Det saknas dock både skriftlig överenskommelse om överföringen och underlag som visar att MSB tagit emot tillgångarna. Lagret kostnadsfördes hos och erlade inte någon ersättning för tillgången. har tidigare uppmärksammat att den här typen av transaktioner bör dokumenteras även om de sker mellan myndigheter. Kostnaden bör belasta den mottagande myndigheten. noterar att kravet på att den mottagande myndigheten ska bära kostnaden kan minska intresset för myndigheter att ta över material från varandra. Därmed kan det motverka strävan att utnyttja överblivna statliga tillgångar i andra delar av förvaltningen. 5.3Ekonomistyrningsverket tillhandahåller vägledning, men inte alltid det som hade behövt (ESV:s) vägledningar är inte till alla delar är anpassade till omställningsarbete. efterfrågade inte heller något riktat stöd från ESV angående omställningsarbetet. Detta kan förklara en del av problemen som uppstått vid avveckling av tillgångar. ESV tar fram vägledningar men har inget riktat uppdrag att stödja omställning ESV ska utveckla och förvalta principer, regelverk och metoder för en effektiv ekonomisk styrning i staten. ESV ska också tillhandahålla stöd till andra statliga myndigheter genom metoder, riktlinjer, utredningar, utbildning och rådgivning inom sitt verksamhetsområde.152 Instruktionen ger inte något explicit uppdrag att stödja enskilda myndigheter i omställning, men regeringen eller ESV själv kan ta initiativ till det. ESV har inte haft något riktat uppdrag att stödja i omställningen.153 ESV ger också stöd till myndigheter genom information på sin webbplats, svar på direkta frågor samt utbildningar. Däremot finns inga fasta kontaktpersoner för myndigheter på samma sätt som hos . De vanligaste frågorna som ESV får i samband med omställning handlar om lokaler, personal och anläggningstillgångar. Frågorna rör ofta finansiering och redovisning. 152Förordning (2016:1023) med instruktion för . 153Intervju med företrädare för . A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD märker att samma frågor återkommer från flera håll, kan de förtydliga det på webbplatsen eller i sina handledningar. ESV:s återkommande utbildningar och seminarier berör främst statlig redovisning.154 Vägledningarna har inte upplevts som ändamålsenliga, men har inte heller efterfrågat riktat stöd I EA-Boken sammanställer ESV lagar, förordningar, föreskrifter och allmänna råd för statlig ekonomiadministration. 155 Företrädare för anger att var vägledande för omställningen, men att den inte till alla delar är anpassad till omställningsarbete. Bland annat saknades tydligare stöd vid avveckling av administrativa lokaler och inventarier samt överlämning av anläggningstillgångar till annan myndighet. Som en följd av detta har utvecklat egna rutiner under omställningens gång.156 I intervjuerna framgår också att inte sökte något individuellt eller riktat stöd från ESV inför genomförandet av omställningen. hade också vissa problem med att från centralt håll kommunicera ut aktuella regelverk till berörd verksamhet.157 De ekonomiadministrativa regelverken i staten är utformade för att täcka in ett brett spektrum av olika händelser och företeelser. Därför behöver de vara allmänt hållna och kan upplevas som otydliga i enskilda situationer. bedömer att detta tillsammans med svaga stödstrukturer utgör en delförklaring till de brister som redovisades i föregående avsnitt. Om de ekonomiadministrativa reglerna inte ger tydlig vägledning, och det saknas stöd för tolkningen av dem, finns risken att rutiner i stället utvecklas efter hand genom en ”trial-and-error”-metod där enskilda myndigheter begår fel och rättar till sina arbetssätt efter hand. Detta förefaller ha hänt på . 154Intervju med företrädare för . 155Ekonomistyrningsverket, ”EA-Boken”, hämtat . 156Intervju med företrädare för . 157Intervju med företrädare för och . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN 6 Slutsatser och rekommendationer Det kan vara en grannlaga uppgift för en myndighet att snabbt ställa om verksamheten till helt nya förutsättningar. Det har blivit varse det . Från omkring 2013 fram behövde kostym växa snabbt för att kunna hantera ett snabbt ökande antal asylsökande med behov av boendeplatser. –2020 har myndigheten i stället ställt om till ett snabbt minskat mottagningssystem och minskade anslag. Omställningen har inneburit en av de senaste decenniernas största och snabbaste neddragningar i svensk statsförvaltning. Den har medfört utmaningar för såväl kompetensförsörjning, lokalförsörjning och förmåga att utföra sitt uppdrag och nå uppsatta mål. I den här rapporten redovisas resultatet av en granskning av om omställningen har styrts och genomförts på ett ändamålsenligt sätt.158 omställning –2020 består av en serie avgränsade omställningsprocesser. Den kanske största genomfördes , när antalet anställda minskade med 1300 personer, varav 600 genom uppsägningar. har också genomfört flera mindre neddragningar av personal, nedläggningar av asylboenden, kontor och hela verksamhetsorter, flytt av kontor och omorganisationer. Förändringsarbetet är inte slutfört, utan fortsätter . anser att samma krav på en välordnad, ändamålsenlig omställning bör ställas för alla dessa delprocesser. övergripande slutsats är att , i synnerhet , inte har genomfört omställningen på ett helt ändamålsenligt sätt. har inte tillräckligt väl kunnat hantera flera av de risker som en omställning av den här digniteten medför. Riskerna handlar om måluppfyllelse, kompetensförsörjning, lokalförsörjning och oegentligheter vid avveckling av tillgångar och lös egendom. Framför allt har inte förmått nå uppsatta mål för verksamheten under omställningen. Brister vid neddragningen av personal under omställningen har medfört problem med kompetensförsörjningen. Brister vid avveckling av statlig egendom har lett till risk för dålig hushållning och även risk för oegentligheter. De utmaningar som har haft under omställningen kan delvis förklaras av förutsättningar som inte självt har kunnat påverka under omställningsarbetet: det ansträngda utgångsläget –2016 samt i vissa avseenden vaga regelverk i kombination med svaga centrala stödfunktioner inom staten. Även ny lagstiftning och nya uppdrag under pågående 158För information om hantering av flyktingsituationen 2015, se , Asylboenden – arbete med att ordna asylboenden åt asylsökande, RiR 2016:10; , Lärdomar från flyktingsituationen – beredskap och hantering, RiR 2017:4. A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD neddragningar har försvårat möjligheter att nå verksamhetsmålen. Till andra delar beror problemen på förhållanden som självt har haft möjlighet att påverka, såsom myndighetens interna strategier, prioriteringar och rutiner. Framför allt var inte tillräckligt väl förberedd inför omställningen, vilket blev påtagligt . Granskningen visar också att på olika sätt har tagit lärdomar av erfarenheterna och strävar efter att tillämpa dem i både det fortfarande pågående omställningsarbetet och planeringen för framtida verksamhet. Granskningen omfattar , , och regeringen, och vi riktar rekommendationer till samtliga. Rekommendationerna syftar i huvudsak till att ta vara på erfarenheter från omställning inför framtida omställningar och att uppmärksamma regeringen och myndigheter på risker som uppstår i ett stort omställningsarbete. 6.1Omställningen har varit en stor utmaning för verksamheten En omställning innebär en risk för försämrade resultat i verksamheten med ökade kostnader för staten som följd. Den risken har i flera avseenden realiserats för . Flera av de mål som verksamheten har haft vad gäller ärendebalanser, handläggningstider samt service och tillgänglighet har inte nåtts. En viktig förklaring till det är att produktivitet inte ökade på det sätt som myndighetsledningen och regeringen förväntade sig. bedömer att snabba besparingskrav i kombination med nya och förändrade uppdrag har bidragit till de uteblivna produktivitetshöjningarna. En hög personalomsättning under omställningen har försvårat kompetensförsörjningen och utvecklingsprojekt som syftade till att effektivisera verksamheten har fått skjutas . De försämrade resultaten har inneburit längre vistelsetider i mottagningssystemet för asylsökande och i förlängningen högre kostnader för staten. För asylsökande kan en lång väntan på uppehållstillstånd också fördröja eller försämra etableringen i . Utebliven produktivitetsutveckling har lett till svag måluppfyllelse under omställningen Både och regeringen räknade under de inledande faserna av omställningen med att produktivitet skulle öka. Dessa förväntningar har varit en del av regeringens underlag för minskade anslag till myndigheten. Förväntningarna har dock inte infriats. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN analys visar att målen avseende minskade ärendebalanser och förkortade handläggningstider väsentligen hade nåtts om produktiviteten hade ökat på det sätt som myndighetsledningen och regeringen förväntade sig. I stället har de långa handläggningstiderna för asylsökande bidragit till att kostnaden för ersättningar och boenden för har blivit högre än budgeterat. var de obudgeterade kostnadsökningarna för dessa större än besparingarna som gjordes på förvaltningsanslag. Det har varit svårt att öka produktiviteten under omställningen De uteblivna produktivitetsökningarna beror bland annat på att omställningen lett till otillräcklig kompetensförsörjning och flaskhalsar i verksamheten (se vidare i avsnitt 6.2). En annan förklaring är att utvecklingsprojekt som har syftat till att effektivisera verksamheten inte har kunnat implementeras . Så blev till exempel fallet med den digitaliserade handläggningsprocessen för asylärenden, som inte kunde genomföras på hela myndigheten . Där den faktiskt implementerades bedöms den ha bidragit till ökad produktivitet. Resultatet av analys av regionala skillnader stöder den bedömningen. Det har också varit svårt för att förbättra sin tillgänglighet och service under omställningen. Trots ett långvarigt arbete har inte lyckats med ambitionen att frigöra arbetstid genom att digitalisera kontakten med sökande. försökte bland annat effektivisera sitt servicearbete med en centraliserad kundtjänstfunktion, men kunde inte bemanna den i tillräcklig utsträckning på grund av omställningen. noterar också att uppdrag har förändrats och nya uppgifter tillkommit med de stora neddragningarna som motiveras av minskat asylmottagande. Bland annat har ikraftträdandet av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i lett till att antalet ärenden om förlängningar av tillstånden har ökat kraftigt. Försörjningskrav vid anhöriginvandring har också gjort handläggningen av anknytningsärenden väsentligt mer komplicerad. har fått nya uppgifter för bland annat bosättning av nyanlända invandrare och senare för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Även om dessa har räknats in i anslagstilldelningen, innebär själva förändringen av verksamhet under en pågående neddragning ytterligare en utmaning för myndigheten. Ett syfte med granskningar är att hitta möjligheter till effektiviseringar i statlig verksamhet. Det ligger också i sakens natur att effektiviseringar kan ligga till grund för besparingar i form av minskade anslag. Mot bakgrund av granskningen anser dock att det finns skäl till försiktighet med att ta ut förväntade framtida effektiviseringar genom förtida besparingar. Det gäller särskilt när de samlade neddragningarna har en omfattning som riskerar påverka kompetensförsörjningen och genomförandet av A TT S TÄ LLA O M I EN FÖ RÄ N DERLIG OM VÄ RLD de utvecklingsinsatser som antas ge upphov till effektiviseringen. Det finns en risk för en negativ spiral där besparingar ska kompensera produktivitetsökningar, men där produktivitetsökningarna fördröjs eller uteblir just på grund av besparingarna. Risken finns då att besparingar på förvaltningsanslaget leder till ökade kostnader på andra anslag, som potentiellt överstiger besparingarna. lämnar följande rekommendation till regeringen: •Iaktta försiktighet med att initiera snabba besparingar i statlig verksamhet på basis av förväntade men osäkra effektiviseringar. Detta i syfte att minska risken för kompetensförlust, avbruten verksamhetsutveckling och försämrad produktivitet i samband med omställningar. 6.2Omställningen har påverkat kompetensförsörjningen negativt En påtaglig risk under ett stort omställningsarbete är att en myndighet förlorar värdefull och nödvändig kompentens. Risken för kompetenstapp är särskilt stor vid utdragna omställningsprocesser samt låg grad av transparens och öppenhet gentemot medarbetarna. bedömer att inte har kunnat säkra kompetensförsörjningen tillräckligt väl under omställningen och att ambitionen att i möjligaste mån behålla medarbetare inte har lyckats. i linje med egen bedömning i myndighetens riskanalyser. Personalomsättningen har varit högre än planerat och medarbetare som inte omfattades av omställningen, och som hade behövts i verksamheten, sade ofta upp sig självmant. Lokalt uppstod behov av nyrekryteringar som det var anställningsstopp på grund av pågående neddragningar. bedömer att en del av dessa problem sannolikt hade kunnat minskas genom bättre ordning och reda inför omställningen. Granskningen visar hur brister före omställningen har lett till större problematik i samband med neddragningarna.