prop · H903280 · 2022-07-26 00:00:00 — Regeringen anser att det redan av den anledningen finns skäl att höja kraven på Sjunde AP-fondens hållbarhetsarbete genom ett mer ambitiöst hållbarhetsmål. I likhet med gör regeringen bedömningen att ett lagstiftat hållbarhetsuppdrag skulle stärka hållbarhetsarbetets legitimitet hos Sjunde AP-fonden och att det skulle förtydliga fondens ansvar att beakta hållbarhet och därmed bidra till att främja mål och intentioner för en hållbar utveckling. anser att det bör övervägas om inte Sjunde AP- fondens förvaltning bör omfattas av en reglering när det gäller hållbarhetsarbete som ställer minst lika höga krav som de som kommer att ställas på fonder på fondtorget. Regeringen instämmer i detta. Regleringen för Sjunde AP-fonden bör dock utformas på ett annat sätt än för fonderna på fondtorget eftersom det, till skillnad från det som föreslås bli fallet på fondtorget, inte är fråga om upphandling. Det finns dock en förväntan om ett fördömligt hållbarhetsarbete även hos Sjunde AP-fonden. Denna förväntan bör komma till uttryck genom ett nytt hållbarhetsmål för Sjunde AP-fondens verksamhet i enlighet med det som gäller för Första–Fjärde AP-fonderna. Regeringen anser att ett sådant mål om föredömlig förvaltning innebär att det ställs minst lika höga krav på Sjunde AP-fonden som på fonderna på fondtorget. Regeringen har uttalat att värdegrunden för Första–Fjärde AP-fonderna bör ha sin utgångspunkt i bl.a. de internationella konventioner som har undertecknat (prop. 2017/18:271 s. 26). Detta överensstämmer med det minimikravet för fonderna på fondtorget att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av internationella överenskommelser som har ingått och som rör frågor om hållbarhet. Som statliga myndigheter kan AP-fonderna knappast leva upp till målsättningen om föredömlig förvaltning ifall förvaltningen av fondmedlen t.ex. inte ens skulle vara i linje med , vilket enligt regeringens förslag kommer att gälla som krav för fonderna på fondtorget. Som poängterar är ett huvudsyfte med att möta utmaningen som den globala uppvärmningen orsakar genom att göra finansiella flöden förenliga med en väg mot låga utsläpp av växthusgaser och en klimatmässigt motståndskraftig utveckling. Att leva upp till detta är en självklar del av en föredömlig förvaltning. Även i övrigt bör AP-fonderna bedriva ett hållbarhetsarbete som ligger i framkant och som inte i någon del är mindre ambitiöst än det som gäller för fonderna på fondtorget. framför att miljöaspekter och sociala aspekter inte är av den karaktären att de nödvändigtvis säkrar den bästa ekonomiska utvecklingen för spararna. Första–Fjärde och Sjunde AP-fonderna har dock som mål för placeringsverksamheten att uppnå en långsiktigt hög avkastning (4 kap. 1 § andra stycket lagen om allmänna pensionsfonder i förening med 5 kap. 6 § samma lag). Denna långsiktighet i förvaltningen gör att verksamheten lämpar sig väl för att integrera ESG-frågor (jfr samma prop. s. 23). 2021/22:280 Till skillnad från och anser regeringen att målet inte bör uttryckas på ett annat sätt än enligt målformuleringen för Första–Fjärde AP-fonderna. Målet bör således vara att Sjunde AP-fondens förvaltning av fonder ska ske på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Vid förvaltningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på det övergripande målet för placeringsverksamheten. Den verksamhetsplan som Sjunde AP-fonden ska fastställa ska, i likhet med det som gäller för Första–Fjärde AP-fondernas verksamhetsplaner, innehålla riktlinjer för placeringsverksamheten med strategier för hur hållbarhetsmålet ska nås. Sjunde AP-fonden bör omfattas av krav på samverkan med de övriga AP-fonderna om det nya målet För Första–Fjärde AP-fonderna gäller att de riktlinjer för placeringsverksamheten som var och en av dem ska fastställa som en del av verksamhetsplanen ska innehålla strategier för hur målet om föredömlig förvaltning ska nås (4 kap. 2 § andra stycket lagen om allmänna pensionsfonder). Vidare ska Första–Fjärde AP-fonderna samverka om målet, vilket ska ske genom att de åtminstone ska ta fram en gemensam värdegrund för förvaltningen av fondmedlen, gemensamma riktlinjer för redovisning av hur målet har uppnåtts och gemensamma riktlinjer för vilka tillgångar som fondmedel inte bör placeras i (4 kap. 2 a § lagen om allmänna pensionsfonder). När målet om föredömlig förvaltning infördes gjorde regeringen bedömningen att Första–Fjärde AP-fonderna bör samverka när det gäller målet om föredömlig förvaltning inom ramen för eller motsvarande organ och även i övrigt (prop. 2017/18:271 s. 31). Vidare bör AP-fonderna utveckla den gemensamma värdegrunden för förvaltningen av fondmedlen inom ramen för eller motsvarande organ (samma prop. s. 26). Värdegrunden bör ta sin utgångspunkt i de etiska grundvärden som kommer till uttryck i regeringsformen, t.ex. främjandet av en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer, i de internationella konventioner som har undertecknat, i Agenda och i de globala målen för hållbar utveckling. Värdegrunden bör dessutom ge uttryck för att Första–Fjärde AP-fonderna har ett vetenskapligt förhållningssätt till frågor om hållbar utveckling. Därutöver bör Första–Fjärde AP-fonderna tillhandahålla lättillgänglig information om sin verksamhet, framför allt när det gäller målet om föredömlig förvaltning (samma prop. s. 29). Även Sjunde AP-fondens verksamhet kommer enligt regeringens förslag ovan att omfattas av ett mål om föredömlig förvaltning. I enlighet med det som gäller för Första–Fjärde AP-fonderna bör Sjunde AP-fonden ha en strategi för hur målet ska nås. Denna bör tas in i riktlinjerna för placeringsverksamheten. Vidare finns det anledning att även för Sjunde AP-fondens del bygga vidare på det arbete som redan har utförts av Första–Fjärde AP-fonderna. Sjunde AP-fonden bör därför samverka med dessa AP-fonder när det gäller det nya målet. Denna samverkan bör åtminstone omfatta de områden som ska ingå i Första–Fjärde AP-fondernas Samverkan bör därför åtminstone omfatta att ta fram en gemensam värdegrund för förvaltningen, gemensamma riktlinjer Prop. 2021/22:280 för redovisning av hur målet har uppnåtts och gemensamma riktlinjer för vilka tillgångar som fondmedel inte bör placeras i. gäller att Första–Fjärde och Sjätte ska samverka när det gäller redovisningen av hur målen om föredömlig förvaltning har uppnåtts (4 kap. 2 b § lagen om allmänna pensionsfonder och 3 kap. 1 d § lagen om ). Vid införandet av bestämmelserna om samverkan anförde regeringen att gemensamma riktlinjer för redovisningen bidrar till ökad öppenhet och jämförbarhet mellan fonderna (prop. 2021/22:146 s. 17). Det som regeringen framhöll i det lagstiftningsärendet när det gäller samverkan mellan Första–Fjärde och Sjätte fonderna gör sig också gällande i förhållande till Sjunde AP-fonden. Detsamma gäller det som framhölls beträffande formerna för samverkan och den farhåga som vissa remissinstanser framförde om att AP-fondernas olika uppdrag kan begränsa jämförbarheten mellan fonderna. Regeringen anser därför att alla AP-fonder bör samverka när det gäller redovisning av hur målen om föredömlig förvaltning har uppnåtts. Samverkan bör åtminstone ske genom att fonderna tar fram gemensamma riktlinjer för redovisningen. 5.3Förvalsalternativet bör även i fortsättningen vara utformat som en generationsportfölj Regeringens bedömning: Förvalsalternativet bör inte delas upp i två olika produkter som utgörs av en sparandeportfölj och en utbetalningslösning. Den nuvarande utformningen av förvalsalternativet som en generationsfondsportfölj bör behållas. Möjligheterna att lösa in fondandelar bör vara oförändrade. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer inte med regeringens bedömning. Enligt promemorians förslag ska den nuvarande utformningen av förvalsalternativet, där pensionsmedlen fördelas mellan fonder efter pensionsspararens ålder, avvecklas. Förvalsalternativet ska i stället utformas som en enda fond som förvaltas av Sjunde AP-fonden. Förvalsalternativets nuvarande utformning – som en generationsfond – bör ändras och i stället betraktas som en pensionsfond. Förvalsalternativet bör enligt promemorians förslag bestå av en sparandeportfölj och en utbetalningslösning och förvaltningen bör ha olika inriktning och utformning under sparandefasen respektive utbetalningsfasen. Under sparandefasen bör förvalsalternativet utformas som en diversifierad tillväxtportfölj, med inriktning på att ackumulera pensionskapital. När det gäller utbetalningsfasen föreslås att premiepensionen för en pensionssparare vars medel är placerade i förvalsalternativet ska lämnas i form av en livränta med garanterade belopp när pensionsspararen börjar ta ut premiepension. Pensionssparare ska även kunna begära att premiepensionen ska lämnas i form av uttag från fondförsäkring. En sådan begäran ska göras senast när pensionsspararen börjar ta ut premiepension. När det gäller möjligheten att lösa in fondandelar föreslås att förvalsalternativet ska vara öppet för inlösen en gång och att Sjunde AP-fonden ska beräkna fondandelsvärdet 2021/22:280 med samma periodicitet. Bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder om inlösen av fondandelar ska inte längre gälla för Sjunde AP-fonden. Bedömningen görs att den närmare utformningen av utbetalningsfasen och övergången till denna fas bör utredas särskilt. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. anser att det är positivt att det görs en uppdelning mellan sparandefas och har inget att erinra mot förslaget om sparandefas och utbetalningsfas som huvudprincip. ning tillstyrker att en garantiprodukt införs som en del av förvalsalterna- tivet och att sparare successivt förs över till denna produkt. anställdas förhandlingsråd (OFR) anser att det är positivt att utgångs- punkten blir traditionell försäkring . myndigheten anför att förvalsalternativet bör bestå av en sparandeportfölj och en utbetalningslösning för utbetalningsfasen och att automatisk överföring till traditionell försäkring bör sker vid utbetalning. närernas (), (RPG) och SKPF Pensionärerna tillstyrker förslaget att förvalsalternativet ska bestå av en sparandeportfölj och en utbetalningslösning. tionerna anser att förvalsalternativet är väl avvägt när det gäller risk, men avstyrker att det sparade kapitalet exponeras mot riskfyllda place- ringar under utbetalningsfasen. TCO instämmer i att det behöver göras en tydlig åtskillnad i investeringsstrategi och riskprofil mellan sparandefasen, då kapital ackumuleras, och utbetalningsfasen. att dela upp förvalsalternativet i en sparandelösning i form av en diversi- fierad tillväxtportfölj och en utbetalningslösning i form av en traditionell försäkring samt att en automatisk övergång sker till den sistnämnda för- Flera av de remissinstanser som inte har några synpunkter på att det görs en uppdelning mellan en sparandefas och utbetalningsfas anser dock att förslaget bör utredas ytterligare. för större nedgångar i pensionskapitalet under slutet av sparandeperioden anser att staten har ett ansvar för att anpassa risknivån för pensionssparare i förvalsalternativet som närmar sig pensionsåldern, vilket finns i dagens system, och att en övergångslösning mellan faserna är nödvändig för att uppnå tillräckligt skydd. anser att förvalsalternativets utformning inte bör ändras innan en sådan övergångslösning finns på plats. OFR anser att det är av särskild vikt att utreda konsekvenserna om anpassningen av sparandet utifrån ålder tas anser att utbetalningslösningen och den auto- matiska överföringen till traditionell försäkring bör utredas vidare. RPG och SKPF anser att förslaget inte bör genomföras innan det har utretts hur övergångsfasen och hur utbetalningsperioden bör vara utformade. TCO anser att samtliga delar av förslaget bör vara färdigutredda innan den nuvarande utformningen avvecklas. myndigheten, SPF Seniorerna och anser att det även efter det att utbetalningstiden har inletts bör vara möjligt att byta från tradi- tionell försäkring till fondförsäkring. Flera remissinstanser är kritiska mot förslaget att avskaffa den nuva- rande utformningen av förvalsalternativet som en generationsfondsport- följ. Andra AP-fonden anser att det saknas en tydlig analys som ställer eventuella vinster mot kostnaderna och riskerna med förslaget och att det inte är tydligt att de skäl som ligger till grund för den skarpa uppdelningen i en sparandefas och en utbetalningsfas är tillräckliga för att motivera att nuvarande förvalsalternativ helt ersätts. Andra AP-fonden anser att det kan vara motiverat att bibehålla en viss risknivå även och att den föreslagna lösningen inte tillgodoser detta behov. anser att den befintliga generationsfondsportföljen tar hänsyn till de enskilda spararnas förutsättningar såsom ålder för att löpande hantera risknivån i investeringarna på individbasis, något som därmed främjar förutsättningarna för ett bra pensionsutfall. Att enbart ha en sparandeportfölj och en utbetalningslösning riskerar enligt Fjärde AP- fonden att skapa en struktur med en risknivå som förvisso är lämplig för hela kollektivet av sparare, men som inte nödvändigtvis är lämplig för de enskilda individerna med hänsyn till deras respektive ålder. Första AP- fonden anser att uppdelningen i en sparandeportfölj och en utbetalningslösning riskerar att leda till fragmentisering som försvårar nödvändig helhetssyn och långsiktighet. vid anser att det i promemorian görs ett val att föreslå en enhetlig förvaltning för alla pensionssparare, trots att det i analysen framhålls flera fördelar med ett individanpassat sparande. Enligt kan förvalsalternativet med fördel förvaltas till lika delar av Första–Fjärde AP-fonderna. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) kan varken tillstyrka eller avstyrka förslaget om övergång från sparandetill utbetalningsfas. Förslaget är enligt ISF oklart och behöver utredas vidare. ISF anser att det finns fördelar med att förvalsalternativet har en successiv risknedtrappning och att det inte är givet att denna nedtrappning bör vara helt avslutad när uttaget av premiepension påbörjas. anser att den föreslagna nya sparandeportföljen inte tycks innebära att placeringsrisken justeras baserat på pensionsspararens ålder. Förvalsalternativet skulle därmed förlora den fundamentala egenskapen att risken minskar med placeringshorisonten, vilket framstår som en nackdel för den enskilda pensionsspararen. anser dock att utbetalningslösningen kan utgöras av en traditionell försäkring med relativt låg risk i stället för dagens fortsatta fondförsäkring. SPF Seniorerna avstyrker förslaget om sparandefasen och anser att det saknas motiv till att förändringar skulle behövas. SPF Seniorerna tillstyrker dock att traditionella försäkring ska utgöra förvalsalternativets utbetalningslösning. Sjunde AP-fonden avstyrker att förvalsalternativet delas upp i två olika produkter där utbetalningslösningen utgörs av traditionella försäkring. Sjunde AP-fonden anser att den nuvarande generationsfondslösningen bör behållas till dess relevanta frågor har utretts, t.ex. hur utbetalningarna från pensionssystemet bör hanteras utifrån ett helhetsperspektiv. Förslaget skulle enligt Sjunde AP-fonden innebära en fragmentering som förhindrar helhetssyn och långsiktighet, vilket är en väsentlig försämring som inte är acceptabel. Avkastningsmålet för premiepensionen går inte att nå om risken är för låg i utbetalningsfasen. Om det inte finns en balans mellan risktagandet och , blir resultatet lägre pension. Sjunde AP-fonden anser även att den förvaltningsmodell som beskrivs i för sparandefasen behöver utvecklas och beskrivas mer ingående om det ska gå att ta ställning till den. 2021/22:280 Det finns enligt fondens uppfattning också en rad problem med göra traditionella försäkring till förval och det redovisas inte varför det skulle vara lämpligt. anser att förvalsalternativet inte bör ändras innan den i promemorian föreslagna utredningen om utformningen av och övergången till utbetalningsfasen har gjorts. Enligt kan det ifrågasättas om utbetalningsfasen ska ta vid i samband med uttagstidpunkten eller om den bör inträda tidigare. Den föreslagna modellen är lik den hantering som funnits i många länder och som har ifrågasatts. vid i anser att förslaget att ersätta generationsportföljen med en enhetlig portfölj som inte längre anpassas efter pensionsspararens ålder går emot finansiell och beteendeekonomisk forskning. Avsaknaden av en gradvis avtrappning i slutet av investeringsfasen skulle kunna få problematiska konsekvenser för personer som oturligt nog råkar gå i pension just när konjunkturen vänder. Tredje AP-fonden anser att en åldersanpassad riskprofil i förvalsalternativet bör kvarstå och att det är den gradvisa nedtrappningen med stigande ålder som gör att den riskfyllda delen av förvalsalternativet kan användas för alla individer som har sina medel i förvalet. När det gäller möjligheterna att lösa in fondandelar tillstyrks förslaget av PRO, RPG och SKPF som anser att andelen sparare med medel i förvalsalternativet som utnyttjar möjligheten till mer frekvent handel än en gång är begränsad. Sjunde AP-fonden välkomnar förslaget om mindre frekvent möjlighet till handel än , men förordar en övergång till kvartalsvis snarare än månatlig handel eftersom normal värderingsfrekvens för de alternativa tillgångsslag som enligt förslaget ska tillåtas för fonden är kvartalsvis. poängterar att det är viktigt att de pensionssparare vars medel förvaltas i förvalsalternativet får tydlig information eftersom en inlösenfrekvens på en gång skiljer sig från den inlösenfrekvens som gäller för fonder på fondtorget. anser att handel innebär en kraftig försämring av spararnas möjligheter att byta till och från förvalsalternativet och att det för många sparare är en viktig konsumentfråga att kunna genomföra transaktioner utan dröjsmål. vid anser att förslaget riskerar att öka kostnaderna eftersom det är marknadspåverkan vid transaktioner som skapar kostnader och denna blir större om försäljningarna koncentreras till en gång . avstyrker förslaget och anser att månatlig handel bara marginellt skulle underlätta för Sjunde AP-fonden att investera i illikvida tillgångar. Förslaget är enligt uppfattning dessutom förenat med en hög kostnad för systemombyggnad. Förslaget om handel i förvalsalternativet så sällan som en gång innebär att pensionsspararens premiepensionskonto skulle vara låst för handel , varför övriga händelser på kontot skulle fördröjas och läggas på kö. Skälen för regeringens bedömning Den nuvarande utformningen av förvalsalternativet som en generationsfondsportfölj bör behållas Förvalsalternativet är utformat som en generationsfondsportfölj, vilket innebär att förvaltningen av premiepensionsmedlen för varje pensionssparare anpassas efter spararens ålder. Till och med placeras pensionsspararens medel uteslutande i AP7 Aktiefond. minskar spararens andel i AP7 Aktiefond medan andelen i AP7 Räntefond ökar. stannar fördelningen vid två tredjedelar AP7 Räntefond och en tredjedel AP7 Aktiefond. Förvalsalternativet är alltså utformat som en samlad produkt, där det sker en tydlig justering av investeringsrisken över tiden. Förvalsalternativet fick 2010 den utformning med en generationsfondsprofil som det har (prop. 2009/10:44 s. 38). Det tidigare kravet att förvaltningen skulle ha låg investeringsrisk togs bort eftersom det medförde risk för lägre avkastning och lägre pensionsnivåer. Att ställa upp ett krav på att den totala risknivån skulle vara låg ansågs inte optimalt, framför allt inte för den yngre generationen pensionssparare. För dessa bedömdes det vara mest fördelaktigt att växla upp risken i sparandet. När spararen närmade sig pensionsåldern och humankapitalet minskade skulle risknivån trappas ned (samma prop. 44–48). Det nya målet för premiepensionssystemet utgår från samma grundläggande synsätt (prop. 2021/22:179 s. 41). Premiepensionssparandet ska vara av hög kvalitet och ge en trygg pension. Det innebär att det måste ske en godtagbar avvägning mellan risk, avkastning och trygghet. När det gäller det nya målet har regeringen uttalat att tyngdpunkten ur den enskilde spararens synvinkel behöver förskjutas . Innan utbetalningarna av premiepension har inletts bör de fonderade premiepensionsmedlen generera avkastning och i syfte att uppnå detta är det nödvändigt att risknivån då är högre. Intresset av hög avkastning avtar efter det att utbetalningstiden inleds och ju längre denna pågår, till förmån för intresset av förutsebarhet och stabilitet i pensionsbeloppen. Eftersom viss avkastning fortfarande bör eftersträvas, även efter det att premiepensionen börjat utbetalas, behöver den återstående utbetalningstiden beaktas när det bedöms hur förutsägbara och stabila pensionsutbetalningarna bör vara. bör därför målet om låg volatilitet påverka risktagandet gradvis för att säkerställa en rimlig balans mellan intresset av hög avkastning och låg volatilitet. Till detta kan läggas att ett visst överlappande intresse kan identifieras innan utbetalningarna av premiepension inletts när pensioneringstidpunkten närmar sig. Det kan då finnas anledning att gradvis anpassa risknivån, vilket görs i förvalsalternativet , som ett led i övergången till utbetalningstiden. Eftersom premiepensionen är en socialförsäkring är det väsentligt att risknivån, framför allt , anpassas så att variationer i pensionsbeloppen begränsas. Som många remissinstanser anför behöver det därför finnas en skillnad i sparandets inriktning då fokus är på att spara in till pension och den tid då fokus är på utbetalningarna. I promemorian föreslås att detta ska ske genom att förvalsalternativet förvaltas i form av traditionell försäkring med garanterad livränta. Som Andra AP-fonden anför kan det framstå som 2021/22:280 tryggt att ha i en traditionell försäkring med låg risk , men det innebär att en förväntad värde- Som Sjunde AP-fonden påpekar kan avkastningsmålet för premiepensionen inte uppnås om risken är för låg i utbetalningsfasen. Detta skulle därmed resultera i lägre förväntade pensionsnivåer. RPG och SKPF avstyrker att det sparade kapitalet exponeras mot risk- fyllda placeringar under utbetalningsfasen. Som regeringen uttalat bör det dock eftersträvas viss avkastning även efter det att premiepensionen har börjat betalas ut, vilket inte innebär att det ska tas någon orimligt hög risk som skulle riskera att påverka tryggheten i förvaltningen. Det är således viktigt att det även när det gäller utbetalningstiden görs en avvägning mellan risk, avkastning och trygghet så att de förväntade pensionsnivåerna blir tillräckligt höga, som tyngdpunkten under utbetalningstiden ligger i den eftersträvade tryggheten genom tillräckligt förutsägbara och stabila utbetalningar. Flera remissinstanser, bl.a. OFR, anser att det skulle vara ändamålsenligt med traditionell försäkring . Det är dock inte givet att en sådan lösning skulle förbättra avvägningen mellan avkastning, risk och trygghet för flertalet pensionssparare i förvalsalternativet. andra remissinstanser framför, bl.a. ISF, är det en fördel med det nuva- rande systemet att risktagandet gradvis sänks så att utbetalningarna blir allt mer förutsägbara som intresset av avkastning minskar. överensstämmer väl med det som regeringen uttalat om innebörden av det nya målet för premiepensionssystemet. För den som vill ha en annan risk- nivå finns möjligheten att göra val på fondtorget för att anpassa sitt sparande så att större vikt läggs vid antingen förbättrade avkastnings- möjligheter eller ännu mer stabila utbetalningar. Det är också möjligt att välja förvaltning i form av traditionell försäkring hos Pensionsmyndig- Staten har, som bl.a. framför, ett ansvar för att anpassa risknivån för de pensionssparare i förvalsalternativet som närmar Som flera remissinstanser poängterar, bl.a. Ekonomi-