prop · H903150 · 2022-03-15 00:00:00 — För att bedriva undersökningsarbete krävs även en arbetsplan (3 kap. 5 § minerallagen). Tillstånd för bearbetning (bearbetningskoncession) söks hos bergmästaren. Med bearbetning avses utvinning och tillgodogörande av koncessionsmineral (1 kap. 3 § minerallagen). Det krävs bearbetningskoncession för att få bearbeta koncessionsmineral. En fastighetsägare har dock rätt att utan koncession bearbeta fyndigheter av koncessionsmineral för sitt husbehov så länge ingen annan har koncession inom området. Om koncession meddelas någon annan inom ett område där fastighetsägaren bearbetar för sitt husbehov har fastighetsägaren rätt att i skälig utsträckning fortsätta verksamheten om det inte finns särskilda skäl för annat (5 kap. 2 § minerallagen). Prövningen av en ansökan om bearbetningskoncession syftar till att bedöma om den fyndighet som påträffats sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt och att fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. Till ansökan ska därför en s.k. malmbevisning bifogas. I koncessionsärendet ska även en prövning enligt hushållningsbestämmelserna i 3–4 kap. göras. Prövningen är slutlig och innebär att en bedömning görs av vad som är en ändamålsenlig och lämplig markanvändning av den mark som omfattas av ansökan om bearbetningskoncession. Någon ny prövning enligt 3–4 kap. görs därmed inte i samband med en efterföljande ansökan om tillstånd enligt . Inom ramen för prövningen av en ansökan om bearbetningskoncession ska även en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ . Detta innefattar bl.a. krav på att sökanden tar fram en miljökonsekvensbeskrivning. Genom ett beslut om bearbetningskoncession avgörs vem som har rätt att utvinna koncessionsmineral som finns i området och koncessionshavaren förvärvar genom bearbetningskoncessionen rätten till mineralfyndigheten. Undersökningsarbete får avse sådana som omfattas av koncessionen och koncessionshavaren får inom koncessionsområdet, i den mån ingen annan har tillstånd eller koncession, även undersöka andra koncessionsmineral än de som omfattas av koncessionen med undantag av olja, gasformiga kolväten och diamant (5 kap. 3 § minerallagen). Ett beslut om bearbetningskoncession innebär också en rätt att inom koncessionsområdet utvinna andra koncessionsmineral och övriga mineraliska ämnen, dvs. markägarmineral, i den mån det behövs för att arbetet ska kunna bedrivas på ett ändamålsenligt sätt (5 kap. 4 § minerallagen). Koncessionshavaren får även tillgodogöra sig sådana koncessionsmineral och övriga mineraliska ämnen som inte förrän vid anrikning eller därmed likställt förfarande kan avskiljas från de som koncessionen omfattar (5 kap. 6 § minerallagen). En bearbetningskoncession ger dock inte någon rätt att påbörja bearbetning. För det krävs bl.a. tillstånd enligt och markanvisning enligt minerallagen. Enligt 8 kap. 2 § minerallagen ska bergmästaren hänskjuta ärenden om beviljande av bearbetningskoncession till regeringens prövning bl.a. om bergmästaren bedömer att frågan om koncession är särskilt betydelsefull från allmän synpunkt. Bergmästaren ska utreda och bifoga ett eget yttrande i ärenden som hänskjuts till regeringens prövning. Särskilda regler för olja och gas Undersökning och bearbetning av fyndigheter av olja och gas kan vara riskfylld och ställer därför stora krav på prospektörens kompetens. En oskickligt utförd undersökning eller bearbetning kan äventyra själva fyndigheten (prop. 1988/89:92 s. 53). Ansökningar om undersökningstillstånd och bearbetningskoncession som avser olja och gas prövas därför mer ingående än andra ansökningar och sökanden måste visa att de säkerhetskrav som uppställs vid denna typ av undersökningar och bearbetning är uppfyllda. Undersökningstillstånd och bearbetningskoncession för olja eller gasformiga kolväten får beviljas endast den som visar att han eller hon är lämplig att bedriva sådan undersökning eller bearbetning (2 kap. 2 § och 4 kap. 2 § minerallagen). Prospektering och utvinning av olja och gas är inte tillåtet till havs Prospektering och utvinning av olja och gas inom allmänt vattenområde till havs är inte tillåtet i . Tillstånd till olje- och gasverksamhet får således inte meddelas enligt lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. Inte heller får undersökningstillstånd och bearbetningskoncession meddelas enligt minerallagen i fråga om olje- eller gasverksamhet till havs. Detta är en följd av att har valt att genomföra och rådets direktiv /30/EU av om säkerhet för olje- och gasverksamhet till havs och om ändring av direktiv /35/EG (offshoredirektivet) endast i vissa delar. Direktivet fastställer minimikrav för att förebygga olyckor vid olje- och gasverksamhet till havs och för att begränsa konsekvenserna av sådana olyckor. havsområden som inte har någon olje- och gasverksamhet till havs inom Prop. 2021/22:150 sin jurisdiktion, och som inte planerar att ge licens för sådana verksamheter, är endast skyldiga att genomföra direktivet i vissa delar. övergripande syfte är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer försäkras en hälsosam och god miljö. Tillståndsprövningen enligt , som är en helt fristående prövning i förhållande till minerallagen, avser att säkerställa att en planerad verksamhet uppfyller de krav som följer av . Brytning och bearbetning av stenkol, brunkol och skifferolja samt utvinning av råolja, skifferolja och naturgas utgör tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. . Närmare föreskrifter om tillståndsplikten finns i miljöprövningsförordningen (2013:251). Gruv- och utvinningsverksamhet innefattar ofta även krav på tillstånd för vattenverksamhet enligt 11 kap. . Hela verksamheten och dess miljöpåverkan prövas samlat vid tillståndsprövningen. Även följdverksamheter, t.ex. transporter, tillfartsvägar och masshantering, ingår i prövningen. Verksamheten får inte påbörjas innan tillstånd har meddelats. Tillståndsplikten för gruv- och utvinningsverksamheter regleras i 4 kap. miljöprövningsförordningen. För gruvdrift eller gruvanläggning för brytning av malm, eller kol gäller tillståndsplikt A (4 kap. 11 § miljöprövningsförordningen), vilket innebär att det är mark- och miljödomstolen som prövar ansökningar om tillstånd. Tillståndsplikt A gäller även för anläggning för annan bearbetning eller anrikning av malm, eller kol än rostning och sintring, om verksamheten inte är tillståndspliktig enligt 15 § i samma kapitel (4 kap. 14 § miljöprövningsförordningen). Tillståndsplikt B gäller för provbrytning inklusive annan bearbetning eller anrikning av malm, eller kol än rostning och sintring (4 kap. 15 § miljöprövningsförordningen), vilket innebär att det är miljöprövningsdelegation som prövar ansökningar om tillstånd till detta. Avgörande för om det är fråga om provbrytning eller utvinning är syftet med brytningen. Som framgår av sistnämnda bestämmelser utgör även den efterföljande behandlingen av det utbrutna materialet tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet. För utvinning av råolja eller naturgas inom de fjällområden som anges i 4 kap. 5 § gäller tillståndsplikt A (4 kap. 8 § miljöprövningsförordningen), och för utvinning av råolja eller naturgas inom andra områden gäller tillståndsplikt B (4 kap. 9 § miljöprövningsförordningen). Inom ramen för prövningen av en ansökan om tillstånd till brytning eller bearbetning av kol och skifferolja eller utvinning av råolja, skifferolja och naturgas ska en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. alltid göras. Detta innebär krav på att genomföra samråd och ta fram en miljökonsekvensbeskrivning. Utöver en miljökonsekvensbeskrivning ska en tillståndsansökan bl.a. innehålla en teknisk beskrivning av den planerade verksamheten och en avfallshanteringsplan. 2021/22:150 En ansökan om tillstånd prövas bland annat enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. samt enligt de särskilda bestämmelser som gäller för verksamheten eller dess miljöpåverkan. Som exempel på detta kan nämnas prövning av påverkan på en vattenförekomst enligt miljökvalitetsnormerna för vatten enligt 5 kap. , påverkan på skyddade områden eller arter enligt 7 och 8 kap. , prövning av avfallsfrågor enligt 15 kap. eller ekonomisk säkerhet enligt 16 kap. . Vid tillståndsprövningen prövas om den sökta verksamheten över huvud taget kan tillåtas, i en s.k. tillåtlighetsbedömning. Om verksamheten är tillåtlig görs en prövning av vilka villkor och andra begränsningar som ska gälla för verksamheten. Regeringen får enligt 17 kap. 3 § under vissa förutsättningar förbehålla sig att pröva tillåtligheten av bl.a. gruv- och utvinningsverksamhet. I fråga om ny verksamhet i vissa fjällområden, kan regeringen enligt 17 kap. 4 a § vara skyldig att förbehålla sig prövningen av tillåtligheten, om kommunfullmäktige begär det. Detta förutsätter att en prövning enligt 17 kap. 3 § är möjlig och att det inte finns särskilda skäl för att avstå från prövningen. Förbud mot att utvinna stenkol, brunkol, råolja, skifferolja och naturgas Ett förbud mot att ge tillstånd till utvinning av stenkol, brunkol, råolja, skifferolja och Regeringens förslag: Tillstånd ska inte få ges till gruvdrift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning av stenkol, brunkol eller skifferolja. Förbudet ska inte hindra att tillstånd ges till gruvdrift eller gruvanläggning för andra som innefattar sådan brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning av stenkol, brunkol eller skifferolja som är nödvändig för att bedriva gruvdriften eller gruvanläggningen för dessa andra . Tillstånd ska inte heller få ges till utvinning eller med utvinning sammanhängande bearbetning av råolja, skifferolja eller naturgas. Förbudet ska inte hindra att tillstånd ges till utvinning av andra som innefattar sådan utvinning och med utvinning sammanhängande bearbetning av råolja, skifferolja eller naturgas som är nödvändig för utvinningen av dessa andra . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig, däribland Energiföretagen , , kommun, , Kemikalieinspektionen, Klimatkommunerna, Länsstyrelserna i , , , , Västra , Region och , är positiva till förslaget. i , som anser att förslaget kan bidra till nödvändig energiomställning och minskad klimatpåverkan samt till att uppfylla , delar promemorians bedömning att ett utvinningsförbud utgör en signal som kan stimulera ökad innovation och alternativa energilösningar och därmed i förlängningen leda till konkurrenskraftiga företag och näringslivsutveckling. Svemin instämmer i promemorians bedömning att en utfasning av fossila energikällor är nödvändig för att de globala klimatmålen ska kunna uppnås. i län anser att det bör övervägas om syftet med förslaget bättre tillgodoses med ett rakt förbud, antingen som en ny bestämmelse i 9 kap. eller på förordningsnivå. Detta eftersom det föreslagna förbudet, som ju inte avser verksamheten i sig utan möjligheten att bevilja tillstånd, kräver att tillståndsplikten finns kvar i miljöprövningsförordningen. i län anser vidare att förslaget skulle kunna ge upphov till en tolkningsproblematik när det gäller begreppet täkt och gruva eftersom har definierat gruvdrift som utvinning av ämnen eller som utgör koncessionsmineral enligt minerallagen. Mot bakgrund av detta anser i län att den föreslagna lagstiftningen möjligen borde avse täktverksamhet i stället för gruvdrift eftersom stenkol, olja och gasformiga kolväten inte längre ska vara koncessionsmineral. Även har synpunkter på utformningen av förbudet och påpekar att vissa viktiga begrepp kan leda till svårigheter i tolkningen av lagen. När det gäller begreppet naturgas finns det t.ex. metan från våtmarker som också är ett slags naturligt genererad gas, men inte den slags naturgas som förslagen i promemorian syftar på. Även användandet av begreppet kol kan enligt leda till otydligheter eftersom både diamant och grafit är nästan ren kol och många inkluderar kolatomer. Brunkol kan i sin tur beskrivas som material som bildas genom komprimering av torv, något som i vissa fall kan betyda att klassificering som antingen brunkol eller torv kan vara mångtydig. I fråga om borrning efter vatten eller geoenergi anför att det kan finnas en risk för att sådan borrning egentligen har som syfte att påträffa olja eller gas och att borrning efter geotermisk energi kan ske på liknande djup som utvinning av fossila bränslen. (Mark- och miljödomstolen) anser att redovisningen av skälen för att genomföra de föreslagna lagändringarna framstår som knapphändig och efterfrågar en närmare beskrivning av hur de föreslagna förbuden kan leda till de önskade effekterna samt en analys av hur effektiva åtgärderna kan förväntas bli i förhållande till det redovisade ändamålet. Domstolen anser vidare att det saknas en intresseavvägning i förhållande till de negativa konsekvenserna som förslaget förväntas medföra, bl.a. vad gäller möjligheterna till försörjning i en krissituation och för inhämtandet av kunskap om naturfyndigheter och geologiska förhållanden. (Mark- och miljödomstolen) menar vidare att effekten av det föreslagna förbudet inte är uppenbar eftersom det inte påverkar förutsättningarna för import av de aktuella ämnena från utlandet. påpekar att allt tyder på att en omfattande svensk användning 2021/22:150 av fossila bränslen kommer att fortsätta framöver och förbudet kan uppfattas som att det är acceptabelt att använda fossila bränslen i stor skala i så länge de inte produceras i . Även Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har synpunkter på förslaget mot bakgrund av den fortsatta användningen av fossila bränslen i . MSB påpekar att såväl det militära som det civila försvaret kommer att vara beroende av fossila bränslen och att det ur försörjningsberedskapssynpunkt är bäst om det finns en inhemsk utvinning av de som behövs för landets försörjning. Om det inte finns en inhemsk utvinning bör lagerhållning eller förberedelse för att snabbt kunna påbörja utvinning kunna vara ett alternativ. MSB anser vidare att det åtminstone behöver införas ett undantag i de föreslagna författningsändringarna för sådan prospektering och utvinning som kan komma att behövas för totalförsvarets behov. Försvarsmakten anser att förbudet inte bör gälla vid höjd beredskap eller krig. Detta för att säkerställa försörjningstryggheten avseende kol, olja och gas vid krig eller krigsfara. i anser att eftersom provbrytning av stenkol, brunkol och skifferolja förbjuds så bör även provborrning och djupborrning efter naturgas, råolja och skifferolja som endast är anmälningspliktig förbjudas. Kemikalieinspektionen anser att det kan finnas motiv för de föreslagna undantagen, men menar att det i sådana fall är viktigt med en strikt prövning för att säkerställa att undantagen är välmotiverade genom att dessa andra är oumbärliga eller har ett stort värde för samhället och att rimliga alternativ saknas. AB Igrene och () anser att det föreslagna förbudet mot utvinning av naturgas även innebär ett förbud mot koldioxidfri produktion av kolväten i syfte att tillhandahålla vätgas och föreslår att det bör införas ytterligare undantag som möjliggör utvinning av naturgas för sådan produktion. anser att existerande tillstånd ska återkallas, förslagsvis , och att även prospektering ska förbjudas. Skälen för regeringens förslag Ett uttryckligt förbud mot att ge tillstånd till utvinning av stenkol, brunkol, råolja, skifferolja och naturgas införs publicerade FN:s klimatpanel (IPCC) den första delen av sin sjätte utvärderingsrapport. Den slår fast att mänsklig påverkan har värmt upp klimatet över hela jorden. Effekterna är kraftigare och sker snabbare än vad som kunnat beläggas i IPCC:s tidigare rapporter. Regeringen konstaterar att takten i det globala klimatarbetet behöver öka Kraftfulla åtgärder kommer att behövas för att ska lyckas ställa om till fossilfrihet för att leva upp till och för att uppnå regeringens ambition om att bli världens första fossilfria De globala klimatförändringarna är en högt prioriterad fråga. övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. och visa att en fossilfri värld är möjlig. består av nya klimatmål, en klimatlag samt ett klimatpolitiskt råd som ska utvärdera politiken. Det långsiktiga klimatmålet är att inte ska ha några utsläpp av växthusgaser till atmosfären för att därefter uppnå negativa utsläpp. Ambitionen är vidare enligt Budgetpropositionen att ska bli världens första fossilfria välfärdsland (prop. 2021/22:1 s. 18). Klimatlagen (2017:720), som innehåller bestämmelser om regeringens klimatpolitiska arbete, vad arbetet ska syfta till och hur arbetet ska bedrivas trädde i kraft . Regeringen beslutade också sin första klimatpolitiska handlingsplan i enlighet med klimatlagen (prop. 2019/20:65). I handlingsplanen föreslås att ökade ansträngningar görs för att integrera klimatpolitiken i alla relevanta politikområden för att nå det långsiktiga och tidsatta utsläppsmålet. Enligt handlingsplanen bör arbetet innefatta att se över all relevant lagstiftning för att det klimatpolitiska ramverket ska få genomslag. godkände regeringens förslag om inriktning av klimatpolitiken. Kol, olja och naturgas är fossila bränslen och utgör den huvudsakliga källan till utsläpp av växthusgaser på global nivå, vilka i sin tur bidrar till klimatförändringarna. Att minska utsläppen från fossila bränslen är avgörande för att nå svenska och globala klimatmål. Utvinningen av kol, olja och naturgas är till sin natur en verksamhet där en projektcykel, från prospektering till avslutad utvinning, sträcker sig över , ofta flera decennier. Det är inom detta tidsperspektiv som enligt det klimatpolitiska ramverket ska nå negativa utsläpp. Regeringen anser mot den bakgrunden att det finns skäl att nu införa ett förbud mot att ge tillstånd till utvinning av kol, olja och naturgas. Ett sådant förbud är en tydlig signal om att hållbara alternativ till fossila bränslen bör väljas, vilket kan stimulera innovation och utveckling av alternativ till fossila kolväten. Detta kan i sin tur bidra till en mer diversifierad och långsiktigt hållbar industri. Ett förbud ligger också i linje med att , som en av åtta kärnmedlemmar, har anslutit sig till and (), en sammanslutning av länder och intressenter som åtar sig att på ett ordnat sätt fasa ut utvinning och prospektering av olja och fossilgas. En utveckling av alternativ till fossila bränslen kan på även leda till en minskad import av fossila bränslen, vilket skulle ha positiva effekter på klimatet. Utöver det anser regeringen att utvecklingen av alternativ till fossila bränslen kan leda till skapandet av nya gröna jobb, minskad sårbarhet i energiförsörjningen och säkerhetspolitiska fördelar som följer av att minska importberoendet av fossila bränslen. har i ett internationellt perspektiv mycket små tillgångar av kol, olja och gas och någon utvinning pågår inte . Olja och gas har endast påträffats inom en mycket begränsad del av yta och finns det inte några giltiga undersökningstillstånd som avser olja eller gas. Det finns en giltig bearbetningskoncession som gäller naturgas, men det finns inte något miljötillstånd kopplat till verksamheten. Det finns vidare en pågående ansökan om undersökningstillstånd för gas. Stenkol har tidigare brutits och påträffats i ett fåtal mindre områden i , men bedrivs det inte någon prospekteringsverksamhet som specifikt avser stenkol. Av 1 kap. 5 § minerallagen följer 2021/22:150 dock att ett undersökningstillstånd gäller för samtliga koncessionsmineral utom olja, gasformiga kolväten och diamant om inte sökanden begär annat. Detta innebär att det är möjligt att prospektera efter stenkol även om stenkol inte uttryckligen anges i undersökningstillståndet. Eftersom brunkol inte omfattas av bestämmelserna i minerallagen finns det inte några uppgifter när det gäller frågan om det förekommer någon prospektering efter brunkol. Det finns inte några giltiga tillstånd enligt för utvinning av stenkol, brunkol, råolja, skifferolja eller naturgas. Ett företag har ansökt om tillstånd enligt för utvinning av naturgas, men har avslagit ansökan. Beslutet har överklagats av sökanden och handläggs av mark- och miljödomstolen. Regeringen anser, till skillnad från , inte att några existerande tillstånd bör återkallas, se närmare om detta i avsnitt 11. Olja och naturgas är fossila bränslen som finns i fickor i jordskorpan och som bildats av organiskt material, såsom djur och växter, . Den olja som pumpas upp ur marken eller från havsbotten kallas råolja. I alunskiffer finns den organiska substansen kerogen som kan omvandlas till skifferolja genom upphettning (pyrolys). Både råolja och skifferolja bör omfattas av det föreslagna förbudet. Begreppet naturgas omfattar även skiffergas. I 4 kap. miljöprövningsförordningen (2013:251) finns bestämmelser om tillståndsplikt för utvinning av råolja och naturgas. Den form av olja och gas som bör omfattas av förbudet benämns därför fortsättningsvis råolja, skifferolja och naturgas. Även kol bör omfattas av förbudet. Kol är ett grundämne och förekommer i flera olika former i berggrunden, t.ex. som stenkol, brunkol, grafit och diamant. Kol i dess olika former har olika egenskaper och därmed även olika användningsområden. I minerallagen förekommer kol som koncessionsmineral i form av grafit, stenkol och diamant. I miljöprövningsförordningen regleras tillståndsplikten för brytning, provbrytning, bearbetning och anrikning av kol i 4 kapitlet. Stenkol och brunkol är precis som olja och naturgas fossila bränslen som vid förbränning bidrar till att växthusgaser tillförs atmosfären, vilket har en negativ påverkan på klimatet. De former av kol som förbudet bör omfatta är därför stenkol och brunkol. För att undvika eventuella tolkningsproblem bör det i de föreslagna bestämmelserna uttryckligen anges vilka former av kol, olja och gas som ska omfattas av förbudet. Regeringen anser därmed att förbudet ska avse tillstånd till utvinning av stenkol, brunkol, råolja, skifferolja och naturgas. trädde ett förbud mot utvinning av uran i kraft. Förbudet innebär bl.a. att en ny bestämmelse införts i och att uran har tagits bort som koncessionsmineral ur minerallagen. Uranförbudet behandlas i propositionen Förbud mot utvinning av uran (prop. 2017/18:212). Bestämmelsen i (9 kap. 6 i §) innebär att tillstånd inte får ges till gruvdrift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av uranhaltigt material om gruvdriften eller gruvanläggningen utgör en kärnteknisk anläggning som kräver tillstånd enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Mot bakgrund av att det beträffande stenkol, brunkol och skifferolja är fråga om samma typ av verksamhet, dvs. gruvdrift eller gruvanläggning, anser regeringen, till skillnad från i län, att en förbudsbestämmelse avseende dessa ämnen bör utformas på motsvarande sätt som för uran. Eftersom det för stenkol, brunkol och skifferolja inte är fråga om samma typ av anrikning som beträffande uran används begreppet anrikning i stället för fysikalisk och kemisk anrikning. Med anrikning avses den process som sker vid gruvverksamhet för att separera kolet eller skifferoljan från övriga ämnen. Förbudet kommer därmed, på samma sätt som beträffande uran, att omfatta alla de åtgärder som normalt förekommer vid provbrytning och gruvverksamhet. På samma sätt som gäller för uran omfattar det föreslagna förbudet även utvinning eller återvinning av stenkol, brunkol och skifferolja ur restprodukter från gruvverksamhet. När det gäller råolja och naturgas som, till skillnad från stenkol och brunkol, är ämnen i flytande respektive gasform, anser regeringen att begreppet utvinning bör användas i stället för brytning. Eftersom utvinning av skifferolja kan ske både genom brytning i dagbrott, dvs.