prop · H903158 · 2022-03-22 00:00:00 — en kvalitetsbedömning av verksamheten hos den ansökande huvudmannen vilket tangerar Skolinspektionens myndighetsutövning. att en kommun utifrån likvärdighetsaspekten kan komma att avvisa nyetableringar som förväntas ha en annan kvalitetsnivå än kommunens befintliga, vilket kan innebära att den kvalitetshöjande effekt som ny- etableringar av profilerade skolverksamheter genom konkurrens i många sammanhang fått för alla enheter i inte blir möjlig. riksförbund anser att Skolinspektionen redan gör noggranna bedömningar kring de negativa konsekvenserna. Att lägga ytterligare hänsyn till risken för överetablering skulle kunna innebära att fristående skolhuvudmän aldrig skulle bli godkända vid vikande elevunderlag, medan kommuner fritt ges möjlighet att starta utbildningar , vilket enligt förbundet inte innebär lika villkor. Även Internationella Engelska skolan i anser att det inflytande som lägeskommunen har genom möjlighet till yttrande till Skolinspektionen rörande konsekvenser av etableringen bör anses tillräckligt, och att det vore en olycklig utveckling av principen om lika villkor om kommunerna fick ett större inflytande över fristående skolors möjlighet att etablera sig vilket skulle kunna leda till att elevernas valfrihet gällande sitt skolval står och faller med vilken kommun man bor i. avstyrker förslaget och konstaterar att utredningen inte anger vilken aspekt av likvärdighetsbegreppet som Skol- inspektionen ska beakta samt att överetablering av skolor är ett ytterst vagt begrepp. anger att det som vid en första anblick kan tyckas vara ett fall av överetablering lika gärna kan handla om brister i kvaliteten. Som nämns i avsnitt 3 har ett antal myndigheter getts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, vars förslag överensstämmer med för- slagen i rutan. , Skolinspektionen och SPSM har inga syn- punkter. Skälen för regeringens förslag Som framgår ovan är ett av kraven för att ska godkänna en enskild som huvudman att utbildningen inte innebär påtag- liga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbild- ningen ska bedrivas. I förarbetena anges att generellt sett kan anses vara en överskådlig period i sammanhanget (prop. 2009/10:157 s. 21). Med begreppet påtagliga negativa följder avses enligt förarbetena till skollagen bl.a. att kommunen skulle tvingas lägga ned en befintlig skola och detta skulle medföra att avståndet till närmaste skola avsevärt skulle öka för elever i kommunen eller att etableringen av en fristående skola annars skulle leda till större kostnadsökningar för kommunen som kvarstår (prop. 2009/10:165 s. 643 och prop. 1995/96:200 s. 45). Det är också sådana förhållanden som Skolinspektionen oftast lagt till grund för sina beslut när en ansökan avslagits på grunden påtagliga negativa följder. I praktiken innebär detta att om kommunen visar, eller det annars i Skolinspektionens utredning framkommer, sådana påtagliga negativa följder så ska inte ett godkännande lämnas. Det innebär att kommuner kan sägas ha ett, om än indirekt, avgörande inflytande över nyetableringar. Kommunernas roll i samband med etableringen av nya fristående skolor har också stärkts genom införandet av reglerna om obligatoriskt samråd (2 kap. 5 a § skollagen). Enligt regeringens uppfattning finns det dock skäl att ytterligare för- tydliga kommunernas inflytande vid tillståndsgivningen. Enligt utred- ningens förslag ska detta ske på så sätt att Skolinspektionen, vid sin prövning av om en etablering av en fristående skola innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den kommun där utbildningen ska bedrivas, särskilt ska beakta alla elevers rätt till en likvärdig utbildning samt att en överetablering av skolor inte uppstår. Skolinspektionen, Förvaltningsrätten i , marknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) och invänder mot att formuleringarna ”alla elevers rätt till likvärdig utbildning” och ”överetablering” inte definieras och framhåller att lag- 2021/22:158 stiftaren redan nu behöver tydliggöra innebörden av formuleringarna och hur bedömningen bör göras samt i vilka fall en ansökan om godkännande för en utbildning kan anses komma i konflikt med dessa. framför också att frågan om överetablering mer har att göra med skolväsendets dimensionering. Som tidigare beskrivits ska alla barn och elever enligt skollagen ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden och denna utbildning ska vara likvärdig inom varje skolform, oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 8 och 9 §§ skollagen). Det framgår även av FN:s konvention om barnets rättigheter att varje barn ska ha samma rättigheter till utbildning och utveckling (artikel 2 och 28). Bestämmelsen om alla elevers rätt till likvärdig utbildning infördes första gången skollag genom propositionen Om ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18). I propositionen angavs att alla elevers lika rätt till god utbildning var en självklar hörnpelare i den svenska utbildnings- politiken och att innebörden av begreppet likvärdig utbildning var att ingen huvudman får utforma sitt skolväsende så att inte alla barn och ungdomar har lika tillgång till utbildningen. Således får inte kön, geografisk hemvist, sociala eller ekonomiska förhållanden utgöra grund för eller rent faktiskt leda till särbehandling. Begreppet innebär även ett krav på att utbildningen utformas så att inte deltagande i praktiken väsentligen försvåras för någon på grund av en eller flera av dessa faktorer. Det uttalades även att allas lika tillgång till utbildning innebär mer än att alla ska ha samma formella möjligheter att få utbildning och att det ankommer på huvudmännen att utforma sitt skolväsende och sin utbildning så att inte något barn eller någon ungdom i realiteten förhindras att få del av utbildning på grund av kön, bostadsort eller sociala eller ekonomiska förhållanden 1990/91:18 s. 27). I förarbetena till den nuvarande skollagen preciserades begreppet lik- värdig så till vida att det slogs fast att det inte innebär att utbildningen ska vara likformig i betydelsen likadan utan att kvaliteten i verksamheten ska vara så hög att de fastställda målen kan uppnås oavsett var i landet verk- samheten bedrivs (prop. 2009/10:165 s. 638). Enligt regeringens uppfattning följer av de redovisade förarbetena att etableringen av en ny fristående skola inte får medföra att en kommuns befintliga skolväsende försämras på så sätt att inte alla elever kan garanteras rätt till en likvärdig utbildning. Om etableringen av en fristå- ende skola exempelvis riskerar att medföra att befintliga skolor förlorar elever eller behörig lärarkompetens i en sådan omfattning att de kvar- varande eleverna kan tillförsäkras rätten till likvärdig utbild- ning så ska detta, enligt regeringens förslag, kunna utgöra grund för Skolinspektionen att neka tillstånd till etablering av den fristående skolan. Därigenom saknas det också, enligt regeringens uppfattning, anledning att uttryckligen nämna begreppet ”överetablering” i lagtexten, eftersom den prövningen ligger implicit i prövningen av om en etablering innebär att alla elever kan garanteras rätten till en likvärdig utbildning. som utredningen föreslagit, även införa begreppet överetablering skulle således leda till en onödig dubbelreglering. Vidare sker, som tidigare nämnts, enligt befintliga bestämmelser en prövning av en etablerings påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där Prop. 2021/22:158 utbildningen ska bedrivas, t.ex. hur den påverkar kommunens kostnads- Regeringen konstaterar också att (The Organi- sation for Economic Co-operation and Development) i sin rapport : , 2017, rekommenderar att hänsyn uttryckligen ska tas till potentiella effekter på skolsegregation vid prövning av godkännande för att öppna en ny fristående skola. Regeringen föreslår därför att det i skollagen förtydligas att det vid bedömningen av om etableringen av en ny fristående skola eller en ny utbildning vid en fristående skola skulle innebära påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den delen av skolväsendet som anordnas av det allmänna särskilt ska beaktas alla elevers rätt till en likvärdig utbildning. Genom att kommunerna också – vilket föreslås i avsnitt 8.2 – ska vara skyldiga att yttra sig över en ansökan och i en kon- sekvensbeskrivning särskilt behandla en etablerings effekt på likvärdig- heten stärks därmed kommunernas inflytande över nyetableringen av fristående skolor. Regeringen delar således inte Statskontorets, kommuns och SKR:s uppfattning att förslaget inte förändrar det kom- munala inflytandet jämfört med . Med anledning av vad och framför finns det skäl att framhålla att regeringen inte delar myndighetens upp- fattning om riskerna men i likhet med de båda remissinstanserna anser att det, bl.a. utifrån ett regionalt perspektiv, är angeläget att se över skolväsendets dimensionering och det regionala behovet av och möjlig- heterna till samverkan för framtida kompetensförsörjning. Regeringen beslutar denna dag propositionen Dimensionering av gymnasial utbildning för bättre kompetensförsörjning (U2022/00419), som bl.a. behandlar förslag om att arbetsmarknadens behov ska få betydelse vid planering och dimensionering av vissa utbildningar inom gymnasieskolan och kommu- nal vuxenutbildning och att kommunerna ska samverka genom avtal med minst två andra kommuner om planering, dimensionering och erbjudande av utbildning i ett primärt samverkansområde. 8.2Kommuner ska vara skyldiga att yttra sig över ansökningar om godkännande Regeringens förslag: Om en ansökan om att bli godkänd som huvud- man avser förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola, ska Skolinspektionen inhämta ett yttrande från den kommun där utbildningen ska bedrivas. Kommunen ska i ett sådant fall inkomma med ett yttrande. Om ansökan avser gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska närliggande kom- muner som kan antas bli berörda av ansökan ges tillfälle att yttra sig. En kommun som yttrar sig ska bifoga en bedömning av konsekvenserna av om ansökan skulle bifallas. Konsekvensbeskrivningen ska innehålla en analys av ekonomiska, organisatoriska och pedagogiska konsek- venser utifrån de aspekter som Skolinspektionen ska bedöma. 2021/22:158 Utredningens förslag (SOU 2016:66): Överensstämmer med rege- ringens förslag i sak. Regeringens förslag innebär dock en reglering i lag i stället för i förordning. Utredningens förslag innehåller inget förtydligande av vad en kommuns konsekvensbeskrivning ska innehålla. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna ställer sig positiva till eller har inga invändningar mot förslaget, däribland Kammarrätten i , , Myndigheten för ungdoms- och civil- samhällesfrågor, , , , , , , , och kommuner, , , , Utveck- lingspedagogik , , Föräldraalliansen, Autism och , och i (LO). Förvaltningsrätten i , som anger att överklaganden av beslut om godkännande av nyetablering av fristående skolor är relativt vanliga i förvaltningsrätterna, bedömer att förslaget kan bidra till mer insyn och objektivitet i tillståndsprocessen. LO vill särskilt understryka konsekvensbeskrivningen av elevernas rätt till en likvärdig utbildning och att i en sådan analys ska nyetableringens segregerande konsekvenser vara en obligatorisk del. LO anser att vid ett positivt besked om etablering ska kommunen kunna ange etableringsläge för att undvika segregation. anser att det är viktigt att det förtydligas vilken tyngd kommunernas yttranden får i processen, och lyfter fram att det är nödvändigt med förbättrade planeringsförutsättningar och incitament till samverkan mellan olika huvudmän och aktörer. LO vill även att kommu- nens utlåtande ska vara vägledande för Skolinspektionens beslut. ställer sig positiv till förslaget men anser att lag- stiftaren behöver förtydliga vad yttrandet och konsekvensbeskrivningen ska innehålla, exempelvis om det är pedagogiska, ekonomiska eller orga- nisatoriska konsekvenser som ska beskrivas i konsekvensbeskrivningen. föreslår att det förtydligas att konsekvens- beskrivningen ska innehålla ekonomiska, organisatoriska och pedagogiska konsekvenser (enligt Skolinspektionens nuvarande rekommendationer). och kommuner bedömer nuvarande regelverk som tillräckligt. Kommuner och Regioner (SKR, dåvarande Kommu- ner och Landsting, SKL) anser det överflödigt att göra det obligatoriskt för kommuner att yttra sig till Skolinspektionen över ansökningar då kommu- nerna har för vana att yttra sig när de blir tillfrågade. Enligt SKR är det en fördel med dagens reglering att godkännandeprocessen inte riskerar att fördröjas om en kommun av något skäl inte inkommer med något yttrande. framför dock SKR att det bör förtydligas att om kommunen lägger ner en skola på grund av ett för litet elevunderlag och att den därmed inte är ekonomiskt bärkraftig eller inte har förutsättningar att bemanna skolan med den lärarkompetens eleverna har rätt till, ska det inte ges god- kännande att driva skolan vidare i fristående regi. Statskontoret anser att förslaget inte ökar det kommunala inflytandet och knappast bidrar till att Skolinspektionens beslut blir mer välgrundade. Enligt Statskontoret ökar förslaget kommunernas och Skolinspektionens Som nämns i avsnitt 3 har ett antal myndigheter getts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, vars förslag överensstämmer i huvud- sak med förslagen i rutan. , Skolinspektionen och SPSM har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag En kommun har möjlighet att i ett yttrande över en ansökan om god- kännande som huvudman för en ny fristående skola påvisa påtagliga negativa följder för skolväsendet som anordnas av det allmänna eller för eleverna. Detta utgör ett viktigt underlag för Skolinspektionens handlägg- ning och kan ligga till grund för att ett godkännande inte lämnas. Enligt utredningen förekommer det dock att kommuner inte avger något yttrande. Inriktningen på yttrandena förefaller därtill i stor utsträckning variera. Det är inte alltid yttrandet utgår ifrån situationen i det enskilda fallet utan det förekommer att det är av generell och principiell karaktär, exempelvis att kommunen är positivt inställd till att fristående skolor etableras. Regering- en kan konstatera att en kommuns principiella inställning till fristående skolor inte är en grund för om godkännande ska ges eller inte. Som utredningen anför är det inte förenligt med principen om lika villkor att politiska uppfattningar hos enskilda kommuner skulle vara styrande för om godkännande ges eller inte. Detta påpekas också av t.ex. Internationella Engelska skolan i och . Det är dock kommunerna som har den bästa kunskapen om den egna demografiska utvecklingen, utbildningsbehov och ekonomiska och strukturella förutsättningar, och de är därmed de som bäst kan bidra med underbyggda bedömningar av konsekvenserna av en nyetablering. Det talar för utredningens förslag att ett yttrande med en bedömning av konsekvenserna av en etablering av en fristående skola ska inhämtas från den kommun där utbildningen ska bedrivas. Frågan om ett yttrande från lägeskommunen ska vara obligatoriskt har övervägts tidigare (propositionen Bidragsvillkor för fristående verksam- heter, prop. 2009/10:157 s. 22 f.), men något obligatorium har inte införts. Enligt regeringens uppfattning är det ur kvalitetssynpunkt viktigt att prövningen av godkännande, inte minst när det gäller bedömningen av påtagliga negativa följder, sker utifrån ett så allsidigt och komplett underlag som möjligt. I det sammanhanget är ett yttrande med konse- kvensbeskrivning från kommunen en viktig del. Då regeringen i denna proposition föreslår att det vid bedömningen av om etableringen av en ny fristående skola skulle innebära påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den delen av skolväsendet som anordnas av det allmänna, särskilt ska beakta alla elevers rätt till en likvärdig utbildning, framstår behovet av ett yttrande som än mer angeläget. Regeringen delar således inte SKR:s, och kommuners synpunkt att en föränd- ring är onödig. Regeringen föreslår således, i likhet med utredningen, att regelverket kompletteras på så vis att ett yttrande ska inhämtas från lägeskommunen. I fråga om gymnasieutbildning ska även de närliggande kommuner som Skolinspektionen anser berörda ges tillfälle att yttra sig. En kommun som yttrar sig ska bifogas en bedömning av konsekvenserna om ansökan skulle bifallas. Förslaget stöds av majoriteten av remissinstanserna och rege- 2021/22:158 ringen bedömer, i likhet med Förvaltningsrätten i , att förslaget kommer att bidra till mer insyn och objektivitet i tillståndsprocessen. Utredningen har föreslagit att de föreslagna bestämmelserna ska regleras på förordningsnivå. Eftersom det föreslås bli obligatoriskt för lägeskom- munen att yttra sig, vilket innebär ett nytt åliggande för kommunerna, måste regleringen ha stöd i lag. Regeringen anser att regleringen bör föras in i skollagen. Bestämmelsen placeras lämpligtvis i nuvarande 2 kap. 5 § skollagen som reglerar vad som krävs för att godkännas som enskild huvudman inom skolväsendet. Då utredningen har utformat förslaget som en skyldighet för Skolinspektionen att inhämta ett yttrande från läges- kommunen föreslår regeringen att bestämmelsen också kompletteras med en uttrycklig skyldighet för lägeskommunen att avge ett yttrande. Som en konsekvens avser regeringen att upphäva de bestämmelser i skolför- ordningen och gymnasieförordningen som reglerar att kommuner i vissa fall ska ges möjlighet att yttra sig över en ansökan om godkännande framför bör den konsekvensbe- skrivning som lägeskommunen ska ge in till Skolinspektionen alltid inne- hålla ekonomiska, organisatoriska och pedagogiska konsekvenser som kan uppstå då en fristående skola etablerar sig. I konsekvensbeskrivningen ska kommunen särskilt fokusera på om det kan uppstå påtagliga negativa följd- er utifrån alla elevers rätt till en likvärdig utbildning. Som Landsorgani- sationen i (LO) lyfter fram bör i detta avseende en etablerings eventuella segregerande konsekvenser lyftas fram. För att detta ska bli tyd- ligt föreslår regeringen att det uttryckligen ska anges i lagtexten att den konsekvensbeskrivning som lägeskommunen ska lämna till Skol- inspektionen ska innehålla en analys av ekonomiska, organisatoriska och pedagogiska konsekvenser utifrån de aspekter som Skolinspektionen ska bedöma. Enligt utredningen bör yttrandet lämnas av den politiska nämnd som utövar huvudmannaskapet över den del av skolväsendet som ansökan av- ser. kommun invänder mot att detaljstyra genom att ange i vilken nämnd kommuner ska fatta sådana beslut och hur sådana yttranden ska utformas. Regeringen anser att det ska vara upp till varje kommun att be- stämma vilken nämnd som ska yttra sig. efterfrågar ett förtydligande av vilken tyngd kom- munens yttrande kommer att ha. Regeringen vill i detta sammanhang poängtera att det är Skolinspektionen som har att självständigt göra en hel- hetsbedömning och fatta beslut om godkännande utifrån befintligt under- lag. En kommuns yttrande kommer således inte att ha något formellt för- steg framför annat underlag som Skolinspektionen har för sitt beslut. Det innebär att Skolinspektionens beslut kan komma att stå i strid med kom- munens uppfattning. Regeringen anser således inte, till skillnad från LO, att kommunens utlåtande ska vara vägledande för Skolinspektionens beslut. Däremot innebär det faktum att det föreslås bli obligatoriskt för kommuner att yttra sig och att yttrandet ska innehålla en konsekvensutred- ning att Skolinspektionen kommer att få ett bättre underlag för sina beslut. Frågan om tillkommande kostnader för kommuner och Skolinspektio- nen med anledning av förslaget, som Statskontoret pekar på, behandlas i avsnitt 11. Behandlingen av personuppgifter är förenlig med EU:s dataskyddsförordning De förslag som lämnas i denna proposition innebär att huvudmän för för- skoleklass och grundskola kommer att behöva behandla personuppgifter i sitt arbete för att åstadkomma en mer allsidig social elevsammansättning på sina skolenheter. Vidare kan huvudmännen komma att behöva behandla personuppgifter vid sin tillämpning av de urvalsgrunder som i denna pro- position föreslås regleras i skollagen. Nedan görs en analys av hur sådana behandlingar förhåller sig till dataskyddsregelverket. 9.1 Det finns EU-rättsliga och nationella bestämmelser om personuppgiftsbehandling och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upp- hävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd dataskyddsförordningen, är i alla delar bindande och direkt till- ämplig i samtliga EU:s medlemsländer. Dataskyddsförordningen är till för att skydda grundläggande rättigheter och friheter, särskilt enskildas rätt till skydd av sina personuppgifter. Förordningen utgör den generella reg- leringen av personuppgiftsbehandling inom EU. Den kompletteras i av bl.a. lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, här benämnd dataskyddslagen. Dataskydds- lagen är subsidiär till annan lag eller förordning, dvs. bestämmelser om behandling av personuppgifter som finns i sektorsspecifika lagar och förordningar och som avviker från dataskyddslagen har företräde (1 kap. 6 § dataskyddslagen). Behovet av reglering av den behandling av personuppgifter som sker på utbildningsområdet analyserades i samband med införandet av data- skyddsförordningen och dataskyddslagen i propositionen Behandling av personuppgifter på utbildningsområdet (prop. 2017/18:218). bedömningen att dataskyddsförordningen och dataskyddslagen utgör till- räcklig reglering för den personuppgiftsbehandling som bl.a. offentliga huvudmän ägnar sig åt. När det gäller enskilda huvudmän ansågs det finnas behov av kompletterande bestämmelser om behandling av vissa uppgifter, bl.a. så kallade känsliga personuppgifter. har förts in i 26 a kap. skollagen. Där finns också ett bemyndigande för regeringen (26 a kap. 5 §) att meddela föreskrifter om undantag från de bestämmelser om sökbegränsningar som finns i skollagen och data- skyddslagen i fråga om personuppgifter om hälsa i vissa skolformer där uppgiften om att en elev går i den skolformen är en uppgift om hälsa i sig, t.ex. grundsärskolan eller specialskolan. Det krävs en rättslig grund för att kunna behandla personuppgifter Behandling av personuppgifter som faller under dataskyddsförordningens tillämpningsområde får bara ske om det finns en tillämplig rättslig grund. De rättsliga grunderna regleras i artikel 6.1 i dataskyddsförordningen och är •samtycke (artikel 6.1 a), •avtal (artikel 6.1 b), •rättslig förpliktelse (artikel 6.1 c), •skydd av vissa intressen (artikel 6.1 d), •uppgift av allmänt intresse och myndighetsutövning (artikel 6.1 e), samt •intresseavvägning (artikel 6.1 f). Om det inte finns någon rättslig grund är behandlingen inte laglig och får därmed inte utföras. De olika rättsliga grunderna är i viss mån över- lappande. Flera rättsliga grunder kan därför vara tillämpliga avseende en och samma behandling. Utrymmet för att myndigheter ska kunna basera en behandling av per- sonuppgifter på den rättsliga grunden samtycke är begränsat (skäl 43 till dataskyddsförordningen). Det är vidare inte tillåtet för myndigheter att be- handla personuppgifter med stöd av den rättsliga grunden intresseav- vägning. De rättsliga grunderna rättslig förpliktelse, uppgift av allmänt intresse och myndighetsutövning ska vidare fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt (artikel 6.3).