prop · H903251 · 2022-06-02 00:00:00 — –om en verksamhetsutövare som har avslutat en kundrelation till följd av misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism ska ha möjlighet att varna en annan verksamhetsutövare om kunden, –om en verksamhetsutövare som har fattat misstankar om en enskild kunds aktivitet utan att avsluta affärsförbindelsen med kunden ska kunna kontakta en annan verksamhetsutövare, och –om en verksamhetsutövare i samband med en inledande kundkontakt ska kunna utbyta uppgifter med en annan verksamhetsutövare i syfte att kunna göra en bättre riskbedömning av kunden. Utredningen bedömer att alternativen i praktiken förutsätter att verksamhetsutövare, med undantag från de tystnadsplikter som finns i penningtvättslagen (4 kap. 9 §) och rörelselagstiftningen (t.ex. 1 kap. 10 § LBF), ges möjlighet att ta reda på vilken eller vilka andra verksamhetsutövare som har eller har haft eller som överväger att ingå en affärsförbindelse med den person som uppgifterna gäller. Det kan leda till att företag stänger ute enskilda från tjänster utan att göra en egen riskbedömning av kunden. Bland annat mot den bakgrunden instämmer regeringen i utredningens bedömning, dvs. att en så ingripande åtgärd inte framstår som proportionerlig. Visserligen kommer integritetskänsliga uppgifter att utbytas mellan kreditinstitut även i samverkan (se avsnitt 6). Men en väsentlig skillnad mellan samverkan och de åtgärder som utredningen har övervägt är att informationsutbytet i samverkan alltid sker i närvaro av minst en myndighet. Att verksamhetsutövare utan överinseende av en myndighet skulle tillåtas dela känsliga uppgifter med varandra framstår ur ett integritetsperspektiv som betydligt mer riskfyllt och bör inte komma i fråga om det inte finns mycket starka skäl för det. konto- och värdefackssystem finns uppgifter om innehavare av konton hos kreditinstitut och vissa värdepappersbolag. I systemet finns, i fråga om fysiska eller juridiska personer, uppgifter om namn och personrespektive organisationsnummer, och i fråga om konto, uppgifter om Iban-nummer eller motsvarande nummer. Med Iban-nummer (Account Number) avses den internationella kod som används för att identifiera ett bankkonto vid internationella transaktioner. Syftet med systemet är att identifiera innehavaren av ett konto och systemet innehåller inga uppgifter om insättningar eller transaktioner på ett konto. , , , , och har tillgång till registret. Enligt bör verksamhetsutövare få tillgång till systemet i syfte att identifiera innehavaren av ett konto. Det kan konstateras att en sådan ordning skulle underlätta för verksamhetsutövare att utföra åtgärder för kundkännedom och övervaka pågående affärsförbindelser och bedöma enstaka transaktioner. finns ett mycket stort antal verksamhetsutövare av olika art och beskaffenhet i – t.ex. advokater, fastighetsmäklare, de som bedriver spelverksamhet och revisorer – och en sådan ordning väcker frågor om skyddet för kunders personliga integritet som inte ryms inom ramen för detta lagstiftningsärende. Det finns inte förutsättningar att utvidga möjligheten för verksamhetsutövare att utbyta uppgifter om misstänkta transaktioner Misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism kan uppkomma i samband med att transaktioner mellan verksamhetsutövare genomförs. En verksamhetsutövare får dock inte utbyta information om misstänkta transaktioner med en annan verksamhetsutövare annat än i undantagsfall (4 kap. 9 § penningtvättslagen). Bland annat får vissa verksamhetsutövare utbyta uppgifter med varandra om samma transaktion och samma kund, under förutsättning att respektive verksamhetsutövare tillhör samma verksamhets- eller yrkeskategori. Utredningen föreslår att verksamhetsutövare ska få utbyta uppgifter om misstänkta transaktioner utan krav på att transaktionen sker mellan samma kund och mellan verksamhetsutövare som tillhör samma verksamhets- eller yrkeskategori. Tystnadsplikten och de undantag från den som anges i penningtvättslagen (4 kap. 9 §) genomför fjärde penningtvättsdirektivet (artikel 39). Regeringen har tidigare bedömt att de undantag från tystnadsplikten som tillåts enligt artikeln föreskriver en miniminivå av det informationsutbyte som ska tillåtas och att det inte finns något hinder mot att i nationell rätt utvidga omfattningen av undantagen (prop. 2016/17:173 s. 303). 2021/22:251 och uppmärksammar har Europeiska kommissionen lagt fram ett paket med förslag till åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism där det bl.a. föreslås att det gällande fjärde penningtvättsdirektivet till största del ska ersättas av en EU-förordning. Enligt förslaget kommer nuvarande artikel 39 i fjärde penningtvättsdirektivet att ersättas med en i allt väsentligt motsvarande artikel i förordningen. En förordning är direkt tillämplig i alla medlemsstater och får varken inkorporeras eller transformeras i nationell rätt. Om förordningen antas i föreslaget skick, kommer det inte vara möjligt att utvidga omfattningen av undantagen från tystnadsplikten på det sätt som utredningen föreslår. Mot den bakgrunden görs i utkastet bedömningen att utredningens förslag att utvidga möjligheten för verksamhetsutövare att utanför samverkan utbyta information om misstänkta transaktioner inte bör genomföras. och anser att utredningens förslag bör genomföras. Regeringen instämmer dock i den bedömning som görs i utkastet, dvs. att det kommande EU-paketet på området hindrar att utredningens förslag genomförs. Av samma skäl finns inte heller förutsättningar att i detta lagstiftningsärende överväga om undantagen från tystnadsplikten bör utvidgas på något annat sätt, som efterfrågas av och . I linje med vad Svensk Försäkring efterlyser kan det emellertid framhållas att regeringen under förhandlingarna aktivt verkar för att förordningen ska få en i huvudsak en motsvarande utformning som utredningens förslag. Det föreslås inga ändringar av bestämmelsen om tystnadsplikt i 4 kap. 9 § andra stycket 4 penningtvättslagen. Redan av det skälet saknas skäl att i detta lagstiftningsärende förtydliga innebörden av det unionsrättsliga begreppet ”transaktion” med avseende på ett visst slag av verksamhetsutövare, som efterfrågar. Regeringens förslag: Uppgiftsskyldigheten enligt penningtvättslagen • en clearingorganisation som bedriver clearing eller avveckling av • den som tillhandahåller finansiell infrastruktur som avser omedel- Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. ningen föreslår att en clearingorganisation ska omfattas av underrättelse- skyldighet och att kreditupplysningsföretag och den som tillhandahåller e-legitimationer ska omfattas av uppgiftsskyldighet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. framhåller att det är oklart hur uppgifts- skyldigheten påverkar den administrativa bördan för clearingorganisa- tioner och föreslår att verksamhetsutövare och clearingorganisationer, utan hinder av tystnadsplikt, bör kunna utbyta information med varandra. avstyrker förslaget om att kreditupplysningsföretag ska omfattas av uppgiftsskyldighet och anser – i likhet med – att förslaget skapar flera tillämpningssvårigheter. anser att alla aktuella företag bör omfattas av såväl underrättelsesom uppgiftsskyldighet men anser – i likhet med – att nyttan med underrättelse- och uppgiftsskyldighet för företag som inte är verksamhetsutövare är oklar. Säkerhetspolisen anser att alla underleverantörer till verksamhetsutövare bör omfattas av uppgiftsskyldighet. anser att det kan finnas anledning att överväga om clearingorganisationer bör åläggas skyldigheter som motsvarar verksamhetsutövares skyldigheter. Myndigheten anser även att det bör övervägas om ”leverantörer av tjänster avseende mobila överföringar” bör åläggas en rapporteringsskyldighet. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att uttrycket ”den som till verksamhetsutövare tillhandahåller betalningsinstrument för omedelbara betalningar” bör ses över. , som framhåller att företaget lämnar uppgifter till brottsbekämpande myndigheter på uppdrag av kreditinstitut, anser att förutsättningarna för uppgiftsskyldigheten behöver klargöras. Enligt får det vidare förutsättas att en fråga om en viss betalningstransaktion ställs antingen till eller aktuella kreditinstitut. anser att förslagen om uppgiftsskyldighet för clearingorganisationer och de som tillhandahåller finansiell infrastruktur som avser omedelbara betalningar innebär en stor tidsvinst och en påtaglig effektivisering. anser vidare att det är angeläget att utredningens förslag om underrättelseskyldighet för clearingorganisationer genomförs. och Säkerhetspolisen framhåller att det är angeläget att utredningens förslag om uppgiftsskyldighet för företag som tillhandahåller e-legitimationstjänster genomförs. Skälen för regeringens förslag I penningtvättslagen finns bestämmelser om övervaknings- och rapporteringsskyldighet för verksamhetsutövare (4 kap. 1–3 a §§). En verksamhetsutövare ska övervaka pågående affärsförbindelser och bedöma enstaka transaktioner i syfte att upptäcka aktiviteter och transaktioner som 1) avviker från vad verksamhetsutövaren har anledning att räkna med utifrån den kännedom om kunden som verksamhetsutövaren har, 2) avviker från vad verksamhetsutövaren har anledning att räkna med utifrån den kännedom som verksamhetsutövaren har om sina kunder, de produkter och tjänster som tillhandahålls, de uppgifter som kunden lämnar och övriga omständigheter eller 3) utan att vara avvikande enligt 1) eller 2)kan antas ingå som ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism. Inriktningen och omfattningen av övervakningen ska bestämmas med beaktande av de risker som identifierats i den allmänna riskbedömningen, den risk för penningtvätt och finansiering av terrorism som kan förknippas med kundrelationen och annan information om tillvägagångssätt för penningtvätt eller finansiering av terrorism (1 §). Om avvikelser eller misstänkta aktiviteter eller transaktioner uppmärksammas, ska en verksamhetsutövare genom skärpta åtgärder för kundkännedom och andra nödvändiga åtgärder bedöma om det finns skälig grund att misstänka att det är fråga om penningtvätt eller finansiering av terrorism eller att egendom annars härrör från brottslig handling. När en verksamhetsutövare anser att det finns skälig grund att misstänka att det är fråga om penningtvätt eller finansiering av terrorism eller att egendom annars härrör från brottslig handling, behöver ytterligare åtgärder inte vidtas (2 §). Om en verksamhetsutövare efter en bedömning enligt 2 § har skälig grund att misstänka penningtvätt eller finansiering av terrorism eller att egendom annars härrör från brottslig handling, ska uppgifter om alla omständigheter som kan tyda på detta utan dröjsmål rapporteras till . En sådan rapport ska göras även om transaktioner inte genomförs liksom om det före ingåendet av en affärsförbindelse eller utförandet av en transaktion uppkommer misstanke om att kunden avser att använda verksamhetsutövarens produkter eller tjänster för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Om den egendom som avses i rapporten till finns hos verksamhetsutövaren ska detta anges särskilt, liksom i förekommande fall uppgifter om 1) vilka tillgodohavanden kunden har hos verksamhetsutövaren, 2) huruvida verksamhetsutövaren avstått från att genomföra en misstänkt transaktion och 3) mottagare av en misstänkt transaktion (3 §). ska i de fall det är möjligt ge lämplig återkoppling till verksamhetsutövarna om effektiviteten och uppföljningen av rapporter enligt 3 § (3 a §). I penningtvättslagen finns också bestämmelser om rapporteringsskyldighet för myndigheter (4 kap. 4 §). Om en tillsynsmyndighet vid inspektion eller på annat sätt har upptäckt en omständighet som kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt eller finansiering av terrorism, ska myndigheten utan dröjsmål underrätta om detta. En sådan underrättelse ska även göras av andra myndigheter som i sin verksamhet upptäcker sådana omständigheter som avses i första stycket i samband med att de hanterar kontanter, om det inte hindras av sekretess. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet finns i 4 kap. 6 § första stycket penningtvättslagen. På begäran av eller Säkerhetspolisen ska en verksamhetsutövare och den som bedriver eller har bedrivit penninginsamling för humanitärt, välgörande, kulturellt eller något annat allmännyttigt ändamål utan dröjsmål lämna alla uppgifter som behövs för en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Även clearingorganisationer och den som tillhandahåller finansiell infrastruktur som avser omedelbara betalningar bör vara uppgiftsskyldiga… Utredningen föreslår att även clearingorganisationer och företag som till verksamhetsutövare tillhandahåller tjänster avseende mobil överföring av pengar där överföringen sker ska omfattas av uppgiftsskyldighet enligt penningtvättslagen. Med clearingverksamhet avses – i det här sammanhanget – clearing eller avveckling av betalningar (1 kap. 4 c § lagen [2007:528] om värdepappersmarknaden). Clearingverksamhet är tillståndspliktig (19–21 kap. samma lag). I lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden finns bestämmelser om avvecklingssystem, dvs. system för clearing eller avveckling av förpliktelser att betala på finansmarknaden. Ett avvecklingssystem får drivas av bl.a. en clearingorganisation. I finns en clearingorganisation (). Clearingdeltagare i är vissa kreditinstitut. När det gäller tjänster avseende mobil överföring av pengar får – som är inne på – avsikten med utredningens förslag antas vara att träffa den som tillhandahåller finansiell infrastruktur som avser omedelbara betalningar, t.ex. mobilapplikationer. finns ett företag som tillhandahåller finansiell infrastruktur som avser omedelbara betalningar (Swish), . Utredningens förslag omfattar inte andra tillhandahållanden som krävs för att genomföra omedelbara betalningar, t.ex. avveckling av betalningar i avvecklingssystem eller itsystem. Inte heller omfattas tillhandahållanden av betalningsinstrument som inte möjliggör omedelbara betalningar, t.ex. Pay eller Google Pay. Varken en clearingorganisation eller den som tillhandahåller finansiell infrastruktur som avser omedelbara betalningar är verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen. Det innebär att dessa företag inte omfattas av penningtvättslagens bestämmelser om övervaknings-, rapporterings- eller uppgiftsskyldighet (4 kap. 1–3 a och 6 §§). Clearingverksamhet gäller clearing eller avveckling av betalningar mellan olika konton i olika kreditinstitut. Omedelbara betalningar gör att brottsvinster kan omsättas i flera led, t.ex. mellan flera konton i flera kreditinstitut. Gemensamt för dessa aktörer är att deras tjänster är ett utflöde av kreditinstitutens verksamhet och att tjänsterna tar sikte på hur betalningar mellan kreditinstitut genomförs. I en utredning om penningtvätt och finansiering av terrorism kan eller Säkerhetspolisen behöva uppgifter om vissa kunders transaktioner, t.ex. överföringar mellan olika konton i olika kreditinstitut. får myndigheterna göra en s.k. paraplyförfrågan till flera kreditinstitut, där vart och ett av kreditinstituten lämnar uppgifter om sina kunders transaktioner. Enligt myndigheterna är detta resurskrävande och medför att ett utlämnande av uppgifter försenas. För att underlätta för myndigheterna att använda uppgiftsskyldigheten bör, t.ex. i den utsträckning uppgifter om kreditinstituts kunder finns hos en clearingorganisation eller den som tillhandahåller finansiell infrastruktur som avser omedelbara betalningar, en förfrågan kunna göras till och uppgifterna kunna lämnas av dessa aktörer. framhåller att det är oklart hur en uppgiftsskyldighet påverkar den administrativa bördan för clearingorganisationer. anser – i likhet med –att nyttan med uppgiftsskyldighet för clearingorganisationer är oklar. påpekar är det möjligt för en verk- samhetsutövare att låta andra aktörer – som clearingorganisationer och – lämna ut uppgifter för en verksamhetsutövares räkning, 2021/22:251 t.ex. för att besvara en fråga från en myndighet. framhåller också att företaget i stor utsträckning besvarar frågor ställda från när en förundersökning har inletts. Regeringen konstaterar att det i och för sig är möjligt med en sådan ordning också för uppgifter som begärs med stöd av penningtvättslagen. bygger det på att samtliga kreditinstitut som tillhandahåller Swish till sina kunder eller som är clearingdeltagare också tillåter att uppgifter lämnas ut av andra än kreditinstitutet. Med en lagfäst uppgiftsskyldighet blir det tydligt för aktörerna vad som gäller, vilket kan vara till fördel när praktiska frågor om t.ex. informationssäkerhet för de uppgifter som lämnas ska lösas. Som utredningen för fram innebär också en uppgiftsskyldighet en tydlig sekretessbrytande regel för de myndigheter som ställer frågor. Det innebär vidare att den personuppgiftsbehandling som är nödvändig för att lämna ut uppgifter hos berörda företag får en tydligare rättslig grund (se nedan). En fråga som förslaget väcker är hur det förhåller sig till verksamhetsutövarnas skyldigheter enligt penningtvättslagen. Regeringen kan konstatera att kreditinstitut – dvs. de verksamhetsutövare som är relevanta i sammanhanget – ansvarar för riskerna i verksamheten, oavsett hur verksamheten organiseras (6 kap. 2 § LBF). får vidare ingå uppdragsavtal under de förutsättningar som framgår av 6 kap. 7 § samma lag. Bland annat får uppdraget inte ha sådan omfattning att institutet inte kan uppfylla de skyldigheter som följer av de författningar som reglerar institutets verksamhet. Den föreslagna uppgiftsskyldigheten påverkar inte det grundläggande ansvaret för clearingdeltagarna eller de som tillhandahåller finansiell infrastruktur som avser omedelbara betalningar – kreditinstituten – att lämna uppgifter om sina kunders transaktioner. Ett kreditinstitut kan alltså inte underlåta att besvara en fråga från finanspolisen eller Säkerhetspolisen som rör bankens egna kunder genom att hänvisa till att uppgifterna finns hos ett annat företag. Detta gäller oavsett om det företag som innehar uppgifterna omfattas av en uppgiftsskyldighet av det slag som föreslås. En annan sak är att finanspolisen eller Säkerhetspolisen formellt sett – som uppmärksammar – kan ställa frågor om samma kund både till å ena sidan ett kreditinstitut och å andra sidan en clearingorganisation eller den som tillhandahåller finansiell infrastruktur som avser omedelbara betalningar. Myndigheterna behöver dock beakta proportionalitetsprincipen i 5 § tredje stycket förvaltningslagen när de begär uppgifter. Principen medför att myndigheterna bör överväga om en fråga bäst ställs till ett kreditinstitut eller till de aktörer som föreslås bli uppgiftsskyldiga. Den föreslagna uppgiftsskyldigheten innebär att kreditinstitutens uppgiftsskyldighet i förekommande fall i stället kan fullgöras av en clearingorganisation eller den som tillhandahåller finansiell infrastruktur som avser omedelbara betalningar. Det bör därför sällan vara proportionerligt att ställa en fråga både till en verksamhetsutövare och en annan uppgiftsskyldig aktör och regeringen förutsätter att de inblandade aktörerna – myndigheter, verksamhetsutövare och andra uppgiftsskyldiga företag – utarbetar rutiner om hur de praktiska frågor som kan uppkomma ska lösas. Sammanfattningsvis anser regeringen, att en clearingorganisation och den som tillhandahåller finansiell infrastruktur som avser omedelbara betalningar bör omfattas av penningtvättslagens bestämmelser om upp- Prop. 2021/22:251 giftsskyldighet. anser att förutsättningarna för uppgiftsskyldigheten behöver klargöras. För del är det finanspolisen – som är finansunderrättelseenhet – som begär uppgifter enligt 4 kap. 6 § penningtvättslagen. Uppgiftsskyldigheten gäller i myndigheternas verksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism, dvs. Uppgiftsskyldigheten gäller alltså inte för alla typer av brottslighet och inte under en förundersökning. På så sätt skiljer sig den från bestämmelserna om uppgiftsskyldighet vid bl.a. förundersökningar i rörelselagarna på finansmarknadsområdet, t.ex. i 1 kap. 11 § LBF. …och därför omfattas av tystnadsplikt… I penningtvättslagen finns bestämmelser om tystnadsplikt (4 kap. 9 §). Tystnadsplikten omfattar bl.a. att uppgifter enligt 4 kap. 6 § lämnas. Utredningen utgår därför från att tystnadsplikten även kommer att omfatta de aktörer som föreslås bli uppgiftsskyldiga, men föreslår utöver det en bestämmelse i 1 kap. som ska upplysa om att vissa bestämmelser i lagen även gäller för andra än verksamhetsutövare. Det är mycket viktigt att det förblir hemligt att eller Säkerhetspolisen har begärt uppgifter om en viss person eller företeelse och att sådana uppgifter har lämnats. Också de aktörer som blir uppgiftsskyldiga bör därför omfattas av en tystnadsplikt. Tystnadsplikten i 4 kap. 9 § gäller dock endast för verksamhetsutövare (se avsnitt 6.4). De undantag från tystnadsplikten som finns i paragrafens andra stycke är anpassade för verksamhetsutövarnas förutsättningar och verksamhet. Att låta andra aktörer än verksamhetsutövare omfattas av samma tystnadsplikt riskerar att leda till en besvärande otydlighet vilket framstår som olämpligt, inte minst med tanke på att tystnadsplikten är straffsanktionerad. Det bör därför införas en tystnadsplikt som gäller för de aktörer som blir uppgiftsskyldiga. Tystnadsplikten bör utformas med förebild i 4 kap. 9 § men anpassas till de särskilda förutsättningar som gäller för de aktuella aktörerna. Det bör inte ses som ett obehörigt röjande att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter eller tillsynsmyndigheter enligt lagen. Det bör heller inte ses som ett obehörigt röjande när aktörerna lämnar uppgifter till en verksamhetsutövare som är beroende av de uppgiftsskyldiga aktörernas tjänster, t.ex. när den som tillhandahåller finansiell infrastruktur som avser omedelbara betalningar lämnar uppgifter till ett kreditinstitut som tillhandahåller en sådan tjänst till sina kunder, om uppgiftslämnandet t.ex. sker för att besvara förfrågningar från myndigheter. En verksamhetsutövare bör få tillgång till uppgifter från dessa aktörer i samma utsträckning som , dvs. när det gäller verksamhetsutövarens egna kunder. Till skillnad från det som framför anser regeringen att det i detta lagstiftningsärende inte finns utrymme att föreslå ytterligare ändringar i de tystnadsplikter som reglerar förhållandet mellan clearingorganisationer och verksamhetsutövare. …och vissa av de regler om behandling av personuppgifter som gäller för verksamhetsutövare Dataskyddsförordningen är tillämplig på den personuppgiftsbehandling som sker hos de aktörer som föreslås bli uppgiftsskyldiga. Att lämna uppgifter i enlighet med uppgiftsskyldigheten innebär att en rättslig förpliktelse fullgörs i den mening som avses i dataskyddsförordningen och även att en uppgift av allmänt intresse utförs (artikel 6.1 c och e i dataskyddsförordningen). Förslaget innebär endast att de aktuella aktörerna på begäran ska lämna uppgifter till eller Säkerhetspolisen och innebär inte att aktörerna – likt det den ordning som gäller för verksamhetsutövare – ska övervaka kunder och självmant rapportera deras transaktioner. Uppgiftsskyldigheten gäller alla uppgifter som eller Säkerhetspolisen behöver i en utredning om penningtvätt och finansiering av terrorism. Det kan handla om olika slags personuppgifter, t.ex. namn, personnummer, mellan vilka konton transaktioner genomförts och liknande uppgifter.