prop · H903200 · 2022-03-31 00:00:00 — Det föreslås också straffbestämmelser och bestämmelser om förverk- ande såvitt avser de tobaksfria nikotinprodukterna. Det är fråga om bestämmelser som motsvarar vad som redan gäller på övriga tobaks- området och kan inte antas leda till annat än ett mycket begränsat antal mål hos de allmänna domstolarna. Sammantaget kan förslagen inte antas leda till annat än ett begränsat antal mål till domstolarna. Kostnaderna bedöms därmed rymmas inom befintliga ramar. har ansvar för att följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med information och råd. Dessutom ska främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter samt mellan tillsyns- myndigheter och andra. Regeringens förslag innebär att ansvar utökas till att även omfatta tobaksfria nikotinprodukter. har redan en upp- 2021/22:200 arbetad kompetens och ett nätverk som kan användas även för dessa produkter. De ökade kostnader som förlagen kan medföra bedöms därmed rymmas inom befintliga ramar. Kommunerna och den kommunala självstyrelsen Kommunerna har det huvudsakliga ansvaret för att reglerna på tobaks- området följs vid de fysiska försäljningsställena. utövas tillsynen tillsammans med . Det är också kommunerna som tar emot anmälan om försäljning. I och med förslagen om tobaksfria nikotin- produkter utökas kommunernas ansvar till att omfatta även tobaksfria nikotinprodukter. Förslaget om att vätska som är avsedd att konsumeras genom e- cigaretter inte ska få innehålla tillsatser som leder till en tydligt märkbar smak eller doft av annat än tobak kommer att leda till arbete för kommun- erna, eftersom det är kommunerna som sköter tillsynen över dessa regler vid de fysiska försäljningsställena. Förslagen innebär också att kommun- erna får ett tillsynsansvar över vätskor som inte innehåller nikotin, vilket de inte har . Dessutom kommer kommunerna att behöva underrätta om sådant som är av betydelse för Folkhälso- myndighetens tillsyn. Förslaget om att jämställa snusliknande produkter med livsmedel innebär att de kommunala nämnderna kommer att få ett ansvar för att kontrollera anläggningarna för tillverkning av sådana produkter. Sammantaget innebär förslagen nya åligganden för kommunerna, vilket är en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Även utökade ansvar för att följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med information och råd avseende tillsynen av de tobaksfria nikotinprodukterna innebär en inskränkning i den kommunala själv- styrelsen. Det är dock fråga om uppgifter som i allt väsentligt motsvarar sådana uppgifter som kommunerna redan har att sköta inom tobaks- området. Det finns alltså uppenbara praktiska och ekonomiska fördelar med att använda kommunernas tillsynsorganisation. Kostnaderna föreslås dessutom finansieras genom avgiftsuttag. Det är alltså inte fråga om kostnader som ska finansieras av kommunerna. Dessutom går förslagen inte längre än nödvändigt med hänsyn till ändamålet som har föranlett förslagen, att skydda folkhälsan. Sammantaget får förslagens effekter på den kommunala självstyrelsen anses vara begränsade och proportionerliga utifrån ändamålet med förslagen och fördelarna med att låta kommunen sköta de nya uppgifterna. Finansiering av kostnaderna för staten och Regeringens förslag: initiala kostnader för att utveckla en databas och för föreskrifter m.m. kan finansieras genom en Denna anslagsökning sker genom att medel från utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, anslaget 2:5 Åtgärder avseende alkohol, narkotika, dopning, tobak samt spel förvaltningsanslag i samband med löpande kostnader med anledning av förslagen om de tobaksfria nikotin- produkterna kan finansieras genom avgifter. Myndighetens kostnader med anledning av förslagen om smaksättning av vätskor som är avsedda att konsumeras genom elektroniska cigaretter kan finansieras genom avgiften för produktanmälan. I den mån ytterligare kostnader tillkommer får de finansieras genom medel som finns inom myndighetens befintliga ramar. löpande kostnader för tillsynen över marknads- föringen av de tobaksfria nikotinprodukterna kan finansieras genom en anslagsökning om , vilket motsvarar 0,25 årsarbetskrafter. Denna anslagsökning sker genom att medel från utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, anslaget 2:5 Åtgärder avseende alkohol, narkotika, dopning, tobak samt spel tillförs förvaltningsanslag i samband med budgetproposi- tionen . initiala kostnader om med anledning av förslaget om att jämställa snusliknande produkter med livsmedel kan finansieras genom en tillfällig anslagsökning. Denna anslagsökning sker genom att medel från utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, anslaget 2:5 Åtgärder avseende alkohol, narkotika, dopning, tobak samt spel tillförs förvaltningsanslag i samband med budgetpropositionen . Kommunernas ökade kostnader kan finansieras genom avgiftsuttag. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, men utredningen har bedömt att Folkhälsomyndig- hetens ökade kostnader för föreskrifter m.m. kan finansieras genom avgiftsuttag. Remissinstanserna: Kommuner och Regioner (SKR), som är den enda remissinstans som uttalat sig, anser att konsekvensbeskrivningen för kommunernas finansiering av det nytillkommande tillsynsuppdraget är bristfälligt då det inte framgår på vilket sätt avgifter ska beräknas och vad som förväntas täckas. Skälen för regeringens förslag: löpande kostnader för arbetet med de tobaksfria nikotinprodukterna föreslås finansieras dels med en anmälningsavgift, dels med avgifter som ska tas ut av tillverkarna och importörerna. För att inte avgifterna ska bli orimligt höga i det inledande skedet anser regeringen att kostnaderna för att utveckla databasen bör finansieras genom en tillfällig anslagsökning till myndigheten. Övriga initiala kostnader för föreskrifter m.m. bör även de finansieras genom en tillfällig anslagsökning. Kostnad- erna ska beräknas med halvårseffekt och belasta utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, anslaget 2:5 Åtgärder avseende alkohol, narkotika, dopning, tobak samt spel. Regeringen beräknar där- efter att täcka kostnaderna genom att föra över medel till Folkhälso- myndighetens förvaltningsanslag från utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, anslaget 2:5 Åtgärder avseende alkohol, narkotika, dopning, tobak samt spel i samband med budgetpropositionen . löpande kostnader för 1,5 årsarbets- 2021/22:200 krafter motsvarande bör däremot kunna finansieras När det gäller arbete med anledning av förslaget om att förbjuda tillsatser som leder till en tydligt märkbar smak eller doft av annat än tobak i vätskor som är avsedda att konsumeras genom e- cigaretter kan konstateras att påfyllningsbehållare med vätska som inne- håller nikotin ska anmälas enligt 2 kap. 7 § lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter. Om en sådan produkt inte har anmälts får den inte tillhandahållas konsumenter på den svenska marknaden. myndigheten har enligt 8 kap. 4 § samma lag möjlighet att ta ut avgifter av tillverkare och importörer för att ta emot, lagra, hantera och analysera uppgifter som lämnas till myndigheten genom produktanmälan. tillsynen över att förbudet mot tillsatser som leder till en tydligt märkbar smak eller doft av annat än tobak följs kan ske genom att produktanmälan kommer att innehålla uppgifter om tillsatser. Marknaden för vätskor som inte innehåller nikotin kommer därtill troligen att krympa väsentligt. Sammantaget bedömer regeringen att de kostnader som Folkhälso- myndigheten får med anledning av förslagen om smaksättning av vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter till största del kan täckas av avgiftsuttaget för att ta emot, lagra, hantera och analysera upp- gifterna som lämnas i produktanmälan. Det innebär att kostnaderna för 0,25 årsarbetskrafter, motsvarande , får finansieras genom avgiften för produktanmälan. I den mån ytterligare kostnader tillkommer får de finansieras genom medel som finns inom myndighetens befintliga har inte möjlighet att ta ut avgifter för tillsynen över marknadsföringen på tobaksområdet. Det är i och för sig en rimlig utgångspunkt att näringsidkare på tobaksområdet själva står för de kostnader som kontrollen av deras produkter medför. I och med att saknar möjlighet att ta ut avgifter och att de administrativa kostnaderna för att hantera inkomna medel skulle bli alltför stora får myndighetens löpande kostnader finansieras genom ett ökat anslag om , vilket motsvarar 0,25 årsarbetskrafter. Kostnaden ska beräknas med halvårseffekt och belasta utgifts- område 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, anslaget 2:5 Åtgärder avseende alkohol, narkotika, dopning, tobak samt spel. beräknar därefter att täcka kostnaderna genom att föra över medel till förvaltningsanslag från utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, anslaget 2:5 Åtgärder avseende alkohol, narkotika, dopning, tobak samt spel i samband med budgetpropositionen Möjligheterna att ta ut avgifter enligt förordningen (2021:176) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter omfattar kontrollmyndigheten, dvs. verkets initiala kostnader om för det arbete som krävs med anledning av förslaget om att jämställa snusliknande produkter med livs- medel får därför finansieras genom en tillfällig anslagsökning. ska beräknas med halvårseffekt och belasta utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, anslaget 2:5 Åtgärder avseende alkohol, narkotika, dopning, tobak samt spel. efter att täcka kostnaderna genom att föra över medel till Livsmedels- verkets förvaltningsanslag från utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och Prop. 2021/22:200 social omsorg, anslaget 2:5 Åtgärder avseende alkohol, narkotika, dopning, tobak samt spel i samband med budgetpropositionen . Kommunerna föreslås få möjlighet att ta ut avgifter för sin tillsyn över de tobaksfria nikotinprodukterna. Kommunen har dessutom möjlighet att ta ut avgifter för sin tillsyn över anmälningspliktig försäljning av påfyll- ningsbehållare som innehåller vätska med nikotin. Även förslaget om sär- skild måttfullhet på fysiska försäljningsställen i fråga om e-cigaretter och påfyllningsbehållare kan finansieras genom avgiftsuttag. Därtill föreslås att kommunerna ska få möjlighet att finansiera tillsynen över försäljning av nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter genom avgifter. Det kan även finnas anledning för regeringen att återkomma i frågan om behovet av ändringar i förordningen (2021:176) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruks- produkter, genom vilken kommunerna kan ges möjlighet att avgiftsfinans- iera sin kontroll över anläggningar som tillverkar snusliknande produkter. Kommunen kan därmed finansiera samtliga kostnader genom avgiftsuttag. Avgifterna ska fastställas genom självkostnadsprincipen, se avsnitt 10.23. 14.5.1Konsekvenser för tillverkare, importörer och detaljhandlare Utredningens förslag påverkar tillverkare, importörer och detaljhandlare av tobaksfria nikotinprodukter, en produktkategori som främst består av tobaksfritt snus. Vidare påverkar förslagen tillverkare, import- örer och detaljhandlare av e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Även tillverkare, importörer och detaljhandlare av vätska, både med och utan nikotin, som är avsedd att konsumeras genom e-cigaretter påverkas. Förslagen påverkar därtill även tillverkare och importörer av snusliknande produkter. Det gäller även snusliknande produkter som inte innehåller nikotin. Förslagen kommer att få konsekvenser för försäljningen och mer- kostnader i form av ökade avgifter samt ökad administration. Beskrivningen av marknaden för tobaksfritt snus Uppgifter om marknaden för tobaksfritt snus är behäftade med osäkerhet. Eftersom det inte finns någon särskild reglering av tobaksfria nikotin- produkter finns det ingen skyldighet att inkomma med uppgifter till myndigheterna. När det gäller branschstatistik finns inga särskilda branschkoder för tobaksfria nikotinprodukter. ningar av tobaksvanor går det inte att utläsa vilka siffror som avser snus som består av tobak respektive tobaksfritt snus. Uppskattningsvis beräknas 15–18 miljoner dosor tobaksfritt snus säljas till svenska konsumenter. Försäljning genom gränshandel till , och sker i ungefär samma storleksordning. I en artikel från , Tobaksfritt snus visar stor potential, bedömdes marknaden i och motsvara nära 20 miljoner dosor och att tillväxten motsvarar en fördubbling 2021/22:200 jämfört med . Marknadsandelen för tobaksfritt snus bedömdes i samma artikel motsvara av den svenska snusmarknaden rapport i –2019 uppskattas den svenska snus- konsumtionen till 275 miljoner dosor och 301 miljoner dosor år beräknades snuskonsumtionen till 306 miljoner dosor. Dessa uppskattningar baseras bland annat på uppgifter om beskattad försäljning av snus och därmed ingår inte tobaksfritt snus. uppgifter om att tobaksfritt snus skulle motsvara av den svenska snusmarknaden, vilket då skulle motsvara ungefär 19 miljoner dosor. uppgifterna om marknadsandelarna från stämmer (se ovan), skulle det innebära att antalet sålda dosor på den svenska marknaden skulle ha varit 2018 och under Ett annat sätt att härleda storleken på marknaden är att studera intäkter från nikotinskatten som infördes . olika typer av nikotinprodukter och betalas antingen baserat på volym för e-vätskor eller på vikt för andra nikotinhaltiga produkter. den totala nikotinskatten, både för e-vätskor och andra nikotinhaltiga produkter, kan ge en viss vägledning kring hur utvecklingen har sett ut för tobaksfritt snus, med hänsyn taget till att andelen av befolkningen som använde e-cigaretter –2019 legat still på omkring 2 Ökningen av nikotinskatten borde därmed stämma väl överens med hur försäljningen av det tobaksfria snuset ökat. Enligt uppgifter från var den inbetalda nikotinskatten 10,1 ökat till 32,2 miljoner och hade den ökat ytterligare låg den inbetalda nikotin- skatten på 55,5 miljoner. Detta motsvarar alltså en ökning på skatten är i linje med den beskrivna utvecklingen ovan, med en ökning av det tobaksfria snusets andel av den svenska snusmarknaden från Utvecklingen är också i linje med tidigare bedömningar om marknadsutvecklingen, vilket bedömdes motsvara en ökning på 30–jämfört med Det skulle kunna innebära att det tobaksfria snuset skulle utgöra av den svenska snusmarknaden . torde dock marknadsandelen vara lägre eftersom en dosa med tobaksfritt snus i snitt väger mindre än övrigt snus som säljs. Det är svårt att avgöra om den ökade marknaden för tobaksfritt snus medfört att snuskonsumtionen har blivit högre eller om fler börjat snusa tobaksfritt snus i stället för snus med tobak. Det finns flera olika omvärlds- faktorer som påverkar utvecklingen. På totalnivå går det inte att hitta något tydligt trendbrott som styrker att tobaksfritt snus skulle haft en stor påverkan på den totala konsumtionen av snus. dosor ökade redan innan det tobaksfria snuset introducerades på mark- naden och beräknat antal kilo snus som sålts har legat på en ganska stabil såldes ungefär 15–20 miljoner dosor tobaksfritt snus till svenska konsumenter och bedömdes det kunna öka med 5–10 Det finns ingen offentlig statistik på hur många tillverkare Prop. 2021/22:200 och importörer det finns. Vid utredningens kontroll av webbutiker identi- fierades omkring 17 producenter av tobaksfritt snus. Antalet är dock troligtvis högre eftersom det inte finns heltäckande statistik på området. Många av företagen, framför allt de små, är svenska. Några företag utgör tillsammans en förhållandevis stor andel av den svenska marknaden. De mindre och nystartade företagen är oftast inriktade på just tobaksfritt snus, medan de större företagen även har verksamhet som består av tobaks- produktion. Ungefär 12 av de 17 producenterna som nämns ovan är för- hållandevis små företag och många av dessa är även nystartade. Av de mindre företagen är det hälften som enbart verkar producera tobaksfritt snus. Det är framför allt dessa små företag, inriktade på enbart tobaksfritt snus, som är förhållandevis nystartade. Beskrivning av marknaden för e-cigaretter och påfyllningsbehållare Vad gäller e-cigaretter så är andelen svenska producenter liten. I septem- ber 2020 hade 12 svenska företag anmälda produkter hos Folkhälso- myndigheten. Av dessa tillverkar eller importerar sju företag nikotin- haltiga vätskor (totalt 43 olika e-vätskor). Den svenska produktionen är förhållandevis liten och småskalig enligt uppgift från Folkhälsomyndig- heten. Merparten av importen sker från andra EU-länder och . Det verkar dock enligt information från som att många europeiska producenter som har anmält produkter till den svenska mark- naden anlitar fabriker i tredjeland, framför allt . Detta har framför allt framkommit genom tillsynsarbete. för också statistik kring antalet uppgiftslämnare och aktiva e-cigarettprodukter på den svenska marknaden. fanns 309 unika uppgiftslämnare med över 19 000 produkter anmälda. Denna statistik är dock inte helt tillförlitlig då den baseras på EU:s särskilda webbportal för ingrediensrapporteringen, EU-CEG. har sett tecken på att ett flertal produkter som är anmälda för försäljning i inte aktivt saluförs. Uppgiftslämnare har i dessa fall anmält sina produkter i de flesta medlemsstater för att gardera sig för eventuell försäljning i dessa länder. pågår också en betyd- ande handel med e-vätskor från andra EU-länder, där privatimport står för en betydande del av den svenska konsumtionen. Omfattningen av denna handel är svår att kvantifiera då ingen statistik finns på området, men djupt problematisk då det finns risk att privatimporten gör att företagen kringgår svenska regelverk. Förslagens påverkan på försäljningen av tobaksfritt snus Som beskrivits ovan har försäljningen av tobaksfritt snus ökat kraftigt –2019 och beräknades motsvara av den svenska snusmarknaden. Försäljningen har fortsatt att öka , baserat på uppgifter om intäkter från nikotin- skatten, men med en viss avtrappning i ökningstakten. Regeringens förslag kan komma att påverka försäljningen av dessa produkter negativt. En del av påverkan avser administration och avgifter som företagen behöver bekosta för att kunna få ut produkterna på marknaden. 2021/22:200 löpande administration och tillsynsavgifter även därefter. kan företagen även behöva ändra utformningen på produkterna för att upp- fylla de krav som ställs. Det innebär inte bara kostnader för företagen utan försvårar även för nya företag att etablera sig på marknaden, vilket beskrivs mer detaljerat längre ner. De övergångsbestämmelser som före- slås mildrar dock effekterna. Den stora påverkan på försäljningen väntas bero på förslaget om särskild måttfullhet i marknadsföring av produkterna. Med särskild måttfullhet avses bland annat att marknadsföringen inte får vara uppsökande, påträng- ande eller uppmana till bruk. Måttfullheten gäller all typ av marknads- föring, till exempel produkternas utformning (inklusive förpackningar och etiketter) och hur den kommuniceras. Det innebär att marknadsföringen bör inrikta sig på att lämna relevant information om varan på ett sakligt sätt. Kravet kan också utesluta vissa säljmetoder, t.ex. rabatter och extra- priser samt utdelning av presenter eller gåvor. Det innebär dock inte ett marknadsföringsförbud på motsvarande sätt som för tobak. Begränsningarna i marknadsföringen påverkar tillverkarna, import- örerna och den som säljer produkterna i fysisk butik eller genom en web- butik. Här beskrivs påverkan på försäljningen i sin helhet, med särskilt fokus på tillverkare och importörer. Alla tillverkare och importörer kommer att påverkas av förslagen. All marknadsföring genomförs i syfte att främja avsättningen av den produkt som avses. Regler som begränsar marknadsföringen får därmed konse- kvenser, direkt eller indirekt, för försäljningen. Hur mycket företaget på- verkas i praktiken beror på hur olika producenter marknadsför sina produkter . Vissa producenter har ingått branschöverenskommelser om bl.a. marknadsföringen, där det nämns att marknadsföringen ska vara måttfull. Även vissa detaljhandlare har standarder för hur produkterna får marknadsföras . Baserat på mer översiktliga kontroller av hur produkterna marknadsförs på försäljningsställen och i olika medier kan det konstateras att marknadsföringen för olika produkter varierar. Det avser både hur dessa produkter marknadsförs i olika medier och utformningen av produkterna. Det är svårt att avgöra om branschöverenskommelser som anger att marknadsföringen bör vara måttfull faktiskt följs i praktiken. Oavsett detta innebär kravet på särskild måttfullhet att marknadsföringen begränsas betydligt jämfört med hur produkterna marknadsförs . Det är svårt att avgöra hur stor negativ påverkan förslagen kommer att få på försäljningen. har produkterna ökat sin marknadsandel i snabb takt. Konsekvensen av förslagen kommer troligtvis bli att öknings- takten minskar. Att den totala försäljningen av produkterna skulle minska som följd av kravet på särskild måttfullhet anses dock som mindre troligt. Det kommer även fortsättningsvis att vara möjligt att ge relevant informa- tion om produkterna. Det saknas uppgift om i vilken mån tobaksfritt snus utgör ett substitut till tobakssnus eller annan tobak. Troligtvis har det tobaksfria snusets framväxt skett både genom att vissa bytt från tobaks- produkter till dessa och genom att vissa börjat snusa som inte skulle ha gjort det annars. Eftersom det är en relativt ny produkt på marknaden kommer den troligtvis att kunna ta marknadsandelar från tobakssnuset , men i mindre omfattning jämfört med tidigare. Detta baseras på ett antagande om att tobaksfritt snus till viss del utgör ett substitut för Möjligheten att rekrytera nya snuskonsumenter kommer dock Prop. 2021/22:200 att begränsas. Förslagen som rör tobaksfria nikotinprodukter, i huvudsak tobaksfritt snus, kommer att påverka konkurrensen på olika sätt. De kommer i huvudsak innebära att mindre, framför allt nystartade företag, kommer få svårare att etablera sig på marknaden. Det beror bl.a. på att möjligheten att marknadsföra nya produkter begränsas eftersom mark- nadsföringen ska vara särskilt måttfull. Det kommer också att innebära att mer etablerade företag och produkter, med större marknadsandelar, kommer att få en fördel som följd av förslaget. Till detta tillkommer övriga krav på bland annat produktanmälan och fler regler som ska efterföljas. Det medför ökade administrativa krav för nya producenter som vill etablera sig på marknaden. Till viss del kommer förslagen att leda till mer likvärdig konkurrens jämfört med . En del, framför allt större, företag har branschöverens- kommelser som bl.a. reglerar marknadsföring och märkning av produkt- erna. Det finns dock säljare och tillverkare som marknadsför sina produkter på sätt som inte kan betraktas som måttfullt, och därmed inte heller som särskilt måttfullt. Med regeringens förslag kommer konkurren- sen, framför allt med avseende på hur produkterna marknadsförs, bli mer likvärdig som en följd av att marknadsföringen blir mer begränsad. Detta kan leda till en jämnare spelplan, framför allt då oseriösa aktörer hamnar i blickfånget för den ökade tillsynen. I vilken omfattning tobaksfritt snus utgör ett substitut, och därmed konkurrens till, tobakssnuset är oklart. Givet antagandet att tobaksfritt snus till viss del utgör ett substitut kommer förslagen leda till att det blir en mer likvärdig konkurrens, dvs. en jämnare spelplan, mellan dessa produkter och tobakssnus. Marknadsföringen av tobakssnus kommer fortsättningsvis vara mer begränsad jämfört med marknadsföringen av tobaksfritt snus, dock inte lika mycket som . Beskattningen av tobak är dessutom högre än skatten för nikotinprodukter. Förslagens påverkan på små företag kommer generellt att påverkas mer negativt av regeringens förslag än större företag. Efter utredningens kontroll av några webbutiker uppskattades ungefär 12 av 17 tillverkare av tobaksfritt snus vara mindre företag.