prop · H903158 · 2022-03-22 00:00:00 — Den ökande skolsegregationen är en av de viktigaste utmaningarna som svensk skola står inför. Med hänsyn till regleringens ändamål framstår begränsningen av den kommunala självstyrelsen enligt regeringens bedömning som nödvändig och proportionerlig. Inte heller bedöms syftet kunna nås genom några mindre ingripande åtgärder. Förslaget innebär ett nytt åtagande för kommunerna och kan därför med- föra vissa kostnader. Som angetts innebär förslaget att huvudmännen behöver bedriva ett arbete med att bedöma om elevsammansättningen på huvudmännens skolenheter är socialt allsidig samt om så inte är fallet utreda och analysera vilka åtgärder som är möjliga att genomföra och som kan väntas bidra till en mer allsidig social elevsammansättning eller till upprätthållande av en sådan sammansättning. Huvudmännen behöver alltså bedriva ett systematiskt arbete utifrån hur det ser ut i kommunen och kunna redogöra för på vilket sätt arbetet förväntas bidra till att elev- sammansättningen blir mer heterogen eller att en heterogen elevsamman- sättning bibehålls. Som beskrivits i avsnitt 6 kan huvudmän arbeta för en mer allsidig social elevsammansättning t.ex. vid planeringen av nya skolor, genom att 2021/22:158 organisera undervisningen inom en skolenhet på ett sätt som gynnar en allsidig social sammansättning, eller vidta olika former av informations- insatser. Huvudmännen kan också använda sig av de lagfästa urvals- grunderna på ett sådant sätt att de kan utgöra ytterligare ett verktyg för att åstadkomma en mer allsidig social sammansättning. Vilken typ av åtgärder som huvudmännen väljer att genomföra kommer att variera utifrån lokala förutsättningar och behov. Förslaget syftar till ett mer övergripande och strukturellt främjande- arbete, varför det är svårt att förutse exakt vilka åtgärder huvudmännen kommer att behöva vidta med anledning av bestämmelsen Det är därför svårt att närmare beräkna de ekonomiska konsekvenserna. Regeringen bedömer dock att det bör avsättas för att ersätta kommunerna för det föreslagna nya åtagandet. Anslag 1:1 Kommunal- ekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner har ökats med totalt 2022 för att ersätta kommunerna för de åtaganden som följer av förslaget om att aktivt verka för en allsidig social sammansättning. har kostnaderna beräknats uppgå till . De enskilda huvudmännen kompenseras genom bidrag från elevernas hemkommuner. Förslagen om lagfästa urvalsgrunder Det är inte reglerat i skollagen hur en kommun ska göra urval av de elever som måste placeras i en annan skolenhet än den önskade. Kommunen har en viss frihet att bestämma vilka kriterier som ska läggas till grund för prioriteringen. Ett grundläggande krav är dock att urvalet sker på ett objektivt, sakligt och icke-diskriminerande sätt och med hänsyn till vad som sammantaget är bäst för samtliga elever (se HFD 2015 ref. 50). I avsnitt 8 föreslås att det i skollagen ska regleras i skollagen vilka urvals- grunder kommunerna får använda. Genom förslaget tydliggörs vilket ut- rymme det finns att använda urvalsgrunder i förhållande till den s.k. närhetsgarantin, dvs. elevers rätt att placeras i en skola nära hemmet. I för- hållande till dagens reglering innebär förslaget både en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen och, i förhållande till praxis, en viss utök- ning av möjligheten att använda syskonförtur som urvalsgrund. Det kommer att vara huvudmännen som beslutar vilka av de föreslagna lag- fästa urvalsgrunderna som ska tillämpas vid kommunens olika skol- enheter, även om det på grund av förslaget om allsidig social sammansätt- ning, inte kommer att stå huvudmännen fritt att tillämpa urvalsgrunder som förstärker skolsegregationen. Förslaget bedöms leda till dels ett tydli- gare regelverk och ökad enhetlighet, dels att kommunernas förutsättningar att verka för en mer allsidig social elevsammansättning ökar. Som framgår ovan är en mer allsidig social sammansättning angelägen utifrån skolans kunskaps- och demokratiuppdrag. Med hänsyn till regleringens ändamål, framstår begränsningen av den kommunala självstyrelsen som nödvändig och proportionerlig. Eftersom kommunerna behöver göra urval av elever till skolor där det finns fler sökande än antal platser bedöms förslaget inte få några ekonomiska konsekvenser för kommunerna. Förslaget att elever med störst behov ska prioriteras vid urval till kommunala resursskolor med förskoleklass Som beskrivits i avsnitt 7.2 föreslår regeringen att vid behov av urval till kommunala resursskolor med förskoleklass ska de elever som har störst De urvalsgrunder som föreslås för kommunala skolor i denna proposition ska inte tillämpas på kommunala resursskolor med för- Med regeringens förslag kommer bestämmelserna för kom- munala resursskolor med förskoleklass att harmonisera med de bestäm- melser som i propositionen Resursskolor och tilläggsbelopp för särskilt stöd föreslås för kommunala resursskolor med grundskola och grundsär- Förslaget bedöms inte innebära några ekonomiska eller andra kon- sekvenser för kommunerna. Konsekvenser för enskilda huvudmän En grundprincip för skolväsendet är att regleringen i så stor utsträckning som möjligt ska vara gemensam för alla skol- och verksamhetsformer och alla huvudmän. Lika villkor ska så långt som möjligt gälla oavsett huvud- man. Förslaget om en allsidig social sammansättning Den föreslagna bestämmelsen innebär som tidigare nämnts att huvudmän för förskoleklass och grundskola så långt det är möjligt aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. Om en allsidig social sammansättning är uppnådd ska huvudmannen vidta sådana åtgärder som behövs och är möjliga att vidta för att bibehålla en sådan sammansättning. Arbetet ska utföras kontinuerligt och med god fram- förhållning i förhållande till huvudmannens beslut om vilka urvalsgrunder som ska tillämpas vid placering eller mottagande vid huvudmannens skolenheter. Det föreslås vidare att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hur huvudmännens arbete enligt första stycket ska bedrivas. Den föreslagna bestämmelsen reglerar inte närmare vilka åtgärder huvudmännen ska vidta för att uppnå målsättningen. Enskilda huvudmän kommer i likhet med kommunala huvudmän att kunna använda de reglera- de urvalsgrunderna och t.ex. informationsinsatser. Det kommer att vara upp till varje huvudman att utifrån den utredning och analys som huvud- mannen ska göra, vidta de åtgärder som är möjliga för att åstadkomma en mer allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. Det är därför svårt att förutse exakt vilka åtgärder huvudmännen kommer att behöva vidta. Det finns inte skäl att anta att förslagen får konsekvensen att fler eller färre elever jämfört med kommer att välja fristående skolor. Varken konkurrensen mellan kommunala och fristående skolor eller mellan olika fristående skolor bedöms därför påverkas. bedömer att utredningens redovisning av berörda företag utifrån storlek är bristfällig, liksom redovisningen av särskild hänsyn till små företag. Regeringen kan inte se att förslaget om att huvudmän aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning skulle påverka enskilda 2021/22:158 huvudmän med en småskalig verksamhet på ett sådant sätt att särskild hänsyn behöver tas till dessa. Som beskrivit i avsnitt 6 kan det finnas begräsningar i fråga om vad som är möjligt att göra för att åstadkomma en mer allsidig social sammansättning. Som regeringen lyfter fram i avsnitt 6 ser förutsättningarna olika ut för olika huvudmän och att hänsyn måste tas till dessa skillnader. För t.ex. landsbygdsskolor och andra små skolenheter kan det vara svårt att påverka den sociala elevsammansättningen. Det framgår också av den föreslagna lagtexten att skyldigheten gäller så långt det är möjligt. Det utökade krav på huvudmännen som förslaget om en allsidig social sammansättning innebär för enskilda huvudmän, kompenseras genom det befintliga systemet med bidrag från elevernas hemkommuner. Förslagen om lagfästa urvalsgrunder Som framgår av avsnitt 5.2 ska fristående förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor som huvudregel vara öppna för alla elever, oavsett om de är bosatta i den kommun där skolan ligger eller inte. Om det finns fler sökande än platser till en fristående förskoleklass, grundskola eller grund- särskola ska urvalet göras på grunder som är förenliga med att en fri- stående förskoleklass, grundskola eller grundsärskola som huvudregel ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i skolformen och som Skolinspektionen godkänt. De urvalsgrunder som Skolinspektionen har godkänt med stöd av förarbetsuttalanden är anmälningstid, syskon- förtur, plats i förskoleklass, geografisk närhet och verksamhetsmässigt samband (organisatoriskt eller pedagogiskt). Enligt förslaget kommer det inte vara tillåtet att tillämpa verksamhets- mässigt samband mellan en fristående förskola och fristående förskole- klass. Förslaget att möjliga urvalsgrunder regleras i lag kommer också innebära att den vanligaste urvalsgrunden kötid inte kommer att kunna användas. Förslagen syftar till att skolvalet vid skolstarten ska vara reellt, dvs. platser i skolan ska inte vara reserverade för vissa barn sedan ung ålder. Förslaget bedöms inte medföra negativa konsekvenser för fristående skolor. Många vårdnadshavare ställer sina barn i flera köer, vilket leder till att det i kön kan finnas många elever vars vårdnadshavare kommer att tacka nej till en skolplacering på grund av att eleven får plats vid en högre prioriterad skola. För många fristående skolor är det därför svårt att avgöra hur stort det faktiska intresset för skolan är. Det är heller inte ovanligt att vårdnadshavare tackar ja till flera olika skolplaceringar vilket bidrar till en osäkerhet om hur många elever skolan kommer att ha vid terminsstart. Mycket populära skolor torde vidare att bli översökta oavsett om det finns en möjlighet att stå i kö eller inte och då kommer det enligt förslaget att finnas flera olika urvalsgrunder som huvudmannen kan välja att tillämpa. Förslaget om allsidig social sammansättning innebär dock att huvudmannen måste analysera vilka urvalsgrunder som är bäst att använda för att uppnå målet om en allsidig social elevsammansättning. Vidare innebär förslaget att enskilda huvudmän ska få använda sig av geografiskt baserat urval. kan enskilda huvudmän använda sig av geografiska parametrar för att göra urval till sina skolor. Som beskrivits tidigare riskerar boendesegregationen att befästas om en fristående skola som är etablerad i ett område med ett ur ett socioekonomiskt perspektiv homogent befolkningsunderlag som enda urvalsgrund tillämpar geogra- fiskt baserat urval som grundas på närhet till skolan. En urvalsgrund som grundas på geografiska parametrar behöver dock inte utgå från närhet till skolan. Det skulle t.ex. kunna avse urval som siktar in sig på att fånga upp elever bosatta i glesbygd eller ett urval som ger förtur till elever som är folkbokförda på ett visst postnummer eller i ett visst område eller användas t.ex. för att kunna ta in elever från socioekonomiskt mindre gynnsamma områden. Enligt förslaget ska urvalsgrunden få tillämpas på som mest hälften av platserna. Enskilda huvudmän kommer alltså även fortsatt att kunna tillämpa geografiskt baserat urval, men som beskrivits har huvud- männen en skyldighet att så långt det är möjligt verka för en allsidig social sammansättning. Det innebär att det inte står huvudmännen fritt att tillämpa urvalsgrunden på ett sådant sätt att den förstärker eller bibehåller en redan homogen elevsammansättning. Den för de fristående skolorna föreslagna begränsningen av urvalsgrunden till som mest hälften av platser möjliggör vidare urval utifrån geografiska kriterier som den värnar om skolornas riksrekryterande karaktär. Det finns ingen- ting som hindrar att de fristående huvudmännen tillämpar geografiska kriterier till en mindre andel av platserna än vad begränsningen medger. Syskonförtur är en ofta använd urvalsregel vid fristående skolor. Genom förslaget bedöms det bli tydligt för huvudmännen att det även fortsatt ska vara möjligt att ge förtur till syskon. Regeringen kan inte heller se att urvalsgrunden lika möjligheter skulle få några negativa konsekvenser för de enskilda huvudmännen. Urvals- grunden lika möjligheter har den stora fördelen jämfört med kötid att den flyttar tidpunkten för valet av skola till det faktiska skolvalet och ger alla sökande samma chans att få en eftertraktad skolplacering. Som beskrivits tidigare kommer även fortsatt den s.k. valfrihetsprincipen att gälla. För- slagen syftar till att begränsa skolsegregationen vilket bedöms vara en av de största utmaningarna den svenska skolan står inför. Förslagen syftar också till att skolvalet i praktiken verkligen sker på lika villkor för samtliga elever genom att det för skolvalet finns ett faktiskt val att göra i stället för att platser vid populära skolor redan är reserverade. påpeka att de enskilda huvudmännens kostnader med anled- ning av bl.a. förslaget om urvalsgrunder borde ha utvecklats och för- tydligats. bedömer också att utredningens redovisning av berörda företag utifrån storlek är bristfällig, liksom redovisningen av sär- skild hänsyn till små företag. Regeringen gör bedömningen att förslagen om lagfästa urvalsgrunder inte medför några kostnader för huvudmännen. Enskilda huvudmän gör urval av elever i de fall det finns flera sökande än antalet platser vid skolan. Att urvalsgrunderna lagregleras bedöms inte medföra några ökade kostnader för huvudmännen. Som framgår ovan bedöms förslagen i propositionen få begränsade konse- kvenser för huvudmännen. Någon särskild hänsyn till små företag bedöms därför inte vara nödvändig. anför också att utredningens redovisning av påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag är bristfällig. Om antalet enskilda huvudmän eller fristående skolor minskar borde, enligt Regel- rådet, detta medföra en påverkan på konkurrensförhållandena mellan de kvarvarande aktörer som ägnar sig åt skolverksamhet. Regeringen bedö- mer inte att det finns skäl att anta att förslagen får konsekvensen att fler 2021/22:158 eller färre elever jämfört med kommer att välja fristående skolor. Som regeringen har beskrivit i avsnitt 7 bedöms de föreslagna urvals- grunderna innebära att valmöjligheterna utökas, bl.a. eftersom önskemål om skolplacering kommer att framföras för alla vård- nadshavare. Det innebär bl.a. att även de familjer som är nyinflyttade i en kommun, antingen för att de flyttat inom landet, eller anlänt till , kommer kunna ansöka om och ha större möjlighet att få plats vid en populär fristående skola. Konkurrensen mellan kommunala och fri- stående skolor eller mellan olika fristående skolor bedöms därför inte på- verkas negativt. Regeringens bedömning är sammantaget att förändringarna med hänsyn till regleringens ändamål är nödvändiga och proportionerliga. Förslaget att elever med störst behov ska prioriteras vid urval till fristående resursskolor Som beskrivits i avsnitt 7.3 föreslår regeringen att vid behov av urval till fristående resursskolor ska de elever som har störst behov prioriteras. De urvalsgrunder som föreslås för fristående skolor i denna proposition ska inte tillämpas på fristående resursskolor. Med regeringens förslag kommer bestämmelserna för fristående resursskolor att harmonisera med de bestämmelser som i propositionen Resursskolor och tilläggsbelopp för särskilt stöd föreslås för kommunala resursskolor. Förslaget bedöms inte innebära några ekonomiska eller andra konsekvenser för enskilda huvud- män. Förslagen kan innebära vissa kostnader för myndighetsföreskrifter I avsnitt 6 förslås att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer ska få meddela föreskrifter om hur huvudmännens arbete med att verka för en allsidig social elevsammansättning på deras skolenheter ska bedrivas. Av avsnitt 9 framgår vidare att regeringen har för avsikt att ge i uppdrag att säkerställa att det finns tillgång till statistiska verktyg för att huvudmännen ska kunna bedöma om elevsammansättning vid skolenheterna är homogen eller heterogen. För den myndighet som regeringen bestämmer ska ta fram sådana föreskrifter kan det innebära vissa kostnader. Regeringen bedömer dock att de kostnader som kan uppstå är begränsade och kan finansieras inom ramen för myndighetens förvaltningsanslag. Förslagen om allsidig social sammansättning och lagfästa urvalsgrunder Skolinspektionen gör vid tillståndsgivningen en prövning av de ur- valsgrunder som en enskild huvudman avser att använda sig av vid urval. De urvalsgrunder som en enskild huvudman får använda föreslås fast- ställas i lag varför en sådan prövning är behövlig. Den arbets- insats som krävts för prövningen av urvalsgrunderna har dock varit synnerligen begränsad varför regeringen gör bedömningen att inga förslag om förändringar av myndighetens anslag är nödvändiga. Förslagen innebär att det tillkommer områden i skollagen som omfattas Prop. 2021/22:158 av Skolinspektionens tillsynsansvar. Bedömningen är dock att förslagen inte innebär att myndighetens arbetsinsatser utökas i någon betydande omfattning. Eventuella ökade kostnader bör därmed rymmas inom myn- dighetens befintliga anslag. Konsekvenser för barn, elever, vårdnadshavare och skolans personal Utbildningen inom skolväsendet ska, enligt skollagen, vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 §). Elevers möjlighet att klara skolan ska inte bero på var i landet eleven bor eller vilken skola eleven går i. har åtagit sig att följa FN:s konvention om barnets rättigheter (), som gäller som svensk lag från , och FN:s konvention om rättig- heter för personer med funktionsnedsättning. artikel 3 ska vad som bedöms vara barnets bästa beaktas i första hand vid alla åtgärder som rör barn. Barnets bästa ska enligt skollagen vara utgångs- punkten i all utbildning och annan verksamhet inom skolväsendet (1 kap. 10 §). Det övergripande syftet med förslagen är att minska skolsegregationen och stärka likvärdigheten så att skolan i högre grad än ger alla elever Det finns också ett stort värde i att elever med olika bakgrund möts i skolan. Detta möjliggör för elever att i större utsträckning än skapa mångsidiga kontakter och social gemenskap. ningen av elevgrupper när det gäller behov och förutsättningar påverkar skolors förutsättningar att leva upp till skollagens mål om en likvärdig utbildning av hög kvalitet. Förslaget om att huvudmännen ska verka för en mer allsidig social sammansättning och förslaget om lagfästa urvals- grunder bedöms bidra till att förutsättningarna för skolans kompensato- riska uppdrag stärks. Därigenom bedöms förslagen kunna leda till att elevers skolresultat blir mindre beroende av elevernas socioekonomiska Förslaget bedöms också bidra till att skolan får större förutsättningar att fullgöra sitt demokratiuppdrag gentemot eleverna. Vissa insatser som huvudmän kan vidta i syfte att främja en mer allsidig elevsammansättning skulle kunna innebära konsekvenser för elever, t.ex. om skolverksamheten omorganiseras för att nå en mer allsidig samman- Att genomföra barnkonsekvensanalyser är ett sätt att kunna bedöma och avgöra konsekvenserna för eleverna. Vidare kan förslagen om urvalsgrunder leda till att elever placeras på en annan skolenhet än vad som hade varit fallet med den reglering som gäller . gäller dock att elever ska placeras vid den skolenhet där elevens vård- nadshavare önskar att eleven ska gå om inte önskemålet innebär att en annan elevs rätt till en skolplacering nära hemmet riskerar att åsidosättas. finns det vidare flera exempel på huvudmän som arbetar aktivt med att organisera sin verksamhet på ett sådant sätt att sammansättningen i och mellan huvudmannens skolenheter ska bli mer allsidig, t.ex. genom olika modeller för skolors upptagningsområden, åtgärder vid planeringen av nya skolor liksom vid organiserandet av undervisningen inom en skolenhet och olika former av informationsinsatser. 2021/22:158 syftar till ett mer övergripande främjandearbete snarare än åtgärder i enskilda fall kan inte förslagens eventuella konsekvenser kopplas direkt till olika elevgrupper. Att inte vidta åtgärder för att begränsa skolsegrega- tionen sett till elevers olika familjebakgrund är inte heller positivt för eleverna i förlängningen då skolsegregation kan leda till ökad kriminalitet och sämre sammanhållning i samhället. När det gäller enskilda huvudmän saknas uppgifter om vilka urvalsgrunder som används och hur de används. Detta förändras med regeringens förslag vilket därmed innebär en ökad transparens och rättssäkerhet för elever och vårdnadshavare. Regeringen föreslår att förtur för elever som är i behov av särskilt stöd eller annars har särskilda skäl ska få användas som urvalsgrund av såväl kommunala som fristående huvudmän. Det kan handla om elever som på grund av sin funktionsnedsättning har ett särskilt behov av att gå vid en viss skolenhet. Förslaget bedöms förbättra förutsättningarna för dessa elever att få den skolplacering som bäst tillgodoser deras särskilda behov. Förslaget om att de elever som har störst behov ska prioriteras vid urval till kommunala resursskolor med förskoleklass och fristående resursskolor innebär att bestämmelserna för sådana skolenheter kommer att harmonisera med de bestämmelser som i propositionen Resursskolor och tilläggsbelopp för särskilt stöd föreslås för kommunala resursskolor med grundskola och grundsärskola. Förslagen bedöms på så sätt förbättra förutsebarheten för elever och vårdnadshavare. Sammantaget bedöms förslagen öka möjligheten att tillförsäkra alla barn och elever tillgång till en god och likvärdig utbildning oavsett huvudman. Förslagen bedöms därför som positiva för barnen, eleverna, vårdnads- havarna och skolans personal. Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv. Ett delmål är jämställd utbildning som innebär att kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller utbildning, studieval och personlig utveckling. Pojkar har generellt sämre skolresultat än flickor, skillnaden i merit- värde vid slut var cirka 24 meritpoäng 2021. Genom regeringens förslag, som syftar till att öka likvärdigheten i den svenska skolan, kan inte minst pojkars skolresultat påverkas på ett positivt sätt. Regeringen gör bedömningen att förslagen sammantaget kommer att skapa bättre förutsättningar för att alla elever ska få en likvärdig utbildning av god kvalitet. Om skolans kompensatoriska uppdrag stärks, ökar möjligheter att pojkarnas resultat kan höjas. Förslaget bedöms därmed ha potential att öka jämställdheten i skolan. Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjlig- heter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. minskar risken för utanförskap och förbättrar möjligheterna till integra- Förslagen i denna proposition syftar till att ge elever, oavsett bak- grund, en mer likvärdig utbildning och därigenom bättre förutsättningar Prop. 2021/22:158 att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program. viktigt för elever som har börjat i svensk skola under senare årskurser. Utrikes födda elever är överrepresenterade bland de som inte når behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan. Förslaget om en mer allsidig social sammansättning liksom de förändrade urvals- reglerna kommer att bidra till att elever med olika bakgrund i högre utsträckning än möts i skolan vilket kan bidra till att skapa mer allsidiga kontakter och social gemenskap. Förslagen syftar till att öka kvaliteten i undervisningen och väntas därför bidra till ökade möjligheter att nå de integrationspolitiska målen om lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Målet om att motverka segregation