prop · H903144 · 2022-03-02 00:00:00 — Multisamråden syftar till att samordna det svenska stödet via multilaterala organisationer.248 I övrigt finns det ingen beskrivning av vad multisamråden ska handla om i till exempel multistrategin eller riktlinjerna för strategier.249 Agendor och anteckningar från multisamråd visar att frågor som rör det samlade svenska multilaterala stödet diskuteras vid samråd. Till exempel diskuteras budgetläget och politikens inriktning, övergripande frågor av strategisk vikt, som FN-reformer, samt samverkan mellan Flera handläggare på UD uppger att högnivåmöten, och förberedelserna inför dem, också bidrar till ett samstämmigt agerande. Högnivåmöten sker mellan ett svenskt statsråd eller statssekreterare, och en högt uppsatt representant för den multilaterala organisationen. Sidas generaldirektör kan också delta vid dessa möten. Hur ofta mötena äger rum varierar, men vanligtvis sker de en gång varje, eller vartannat, år.251 Sida deltar i förberedelserna till mötet och bistår UD med underlag, som till exempel uppgifter om Sidas multi-bi-stöd.252 5.4Välfungerande informella avstämningar mellan UD och Sida om kärnstöd och multi-bi-stöd Granskningen visar att den löpande informella dialogen mellan UD och Sida fungerar väl. Dialogen sker främst mellan organisationsansvariga handläggare på UD och fokalpunkter på Sida.253 Det förekommer också att insatshandläggare på Sida har direktkontakt med organisationsansvarig handläggare på UD.254 Frekvensen i kontakterna är behovsstyrd, till exempel kan de vara tätare inför styrelse- och högnivåmöten.255 För två organisationer har UD:s organisationsansvariga handläggare och Sidas fokalpunkt möte varannan vecka.256 248Bilaga till regeringsbeslut UD2017/21055/FN, s. 11. bilaga till regeringsbeslut UD2017/21053/IU; bilaga till regeringsbeslut UD2017/21055/FN. 250Se UD, Agenda för multisamråd: Agenda för Multisamråd , u.d. ; UD, Agenda för multisamråd: Välkomna till multisamråd!, u.d., 2018; UD, Uppteckning från multisamråd: Uppteckning från multi- samråd , ; UD, Uppteckning från multisamråd: Uppteckningar från multisamråd , u.d. 251Intervju med FS, GFATM, ; FS, VBG, ; HU, GFATM, ; CU och HU, VBG, ; HU, UNDP, . 252Bilaga till regeringsbeslut UD2017/21055/FN, s. 11; Intervju med FS, GFATM, ; FS, VBG, . 253Intervju med HU, UNFPA, ; HU, GFATM, . 254Intervju med CU och HU, , ; HU, UNDP, ; CU och HU, VBG, . 255Se t.ex. intervju med HU, UNFPA, ; HU, GFATM, . 256Intervju med CU och HU, VBG, ; HU, UNFPA, . 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6 Slutsatser och rekommendationer Det övergripande målet med svenskt bistånd är att skapa förutsättningar för förbättrade levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck. Det multilaterala stödet ska bidra till att uppnå detta mål. har ungefär hälften av det svenska biståndet gått till multilaterala organisationer, vilket motsvarade . Det är en utmaning att följa exakt hur svenska biståndspengar har bidragit till de multilaterala organisationernas resultat. Det finns också utmaningar i att måste hantera hur organisationernas mål relaterar till svenska biståndsmål. Det gäller särskilt kärnstödet som går till organisationernas centrala budgetar. På grund av utmaningarna, samt kärnstödens och multi-bi-stödens omfattning, anser att det är särskilt viktigt att beslut om multilaterala stöd och tillhörande underlag är väl underbyggda. Detta medför också, enligt , att det är av särskild vikt att det multilaterala stödet följs upp på ett ändamålsenligt sätt. Granskningen handlar om dessa frågor, samt om huruvida regeringen och Sida har förutsättningar för att agera samstämmigt i arbetet med stöd till multilaterala organisationer. har däremot inte granskat resultatet av multilaterala bistånd. övergripande slutsats är att regeringens och UD:s hantering av kärnstöd kan utformas mer ändamålsenligt, medan Sidas hantering av multi-bi- stöd i huvudsak är ändamålsenligt utformad. Det finns i huvudsak även förutsättningar för att regeringen och Sida ska kunna agera samstämmigt gentemot organisationerna på en övergripande nivå. Men har identifierat svagheter när det gäller förutsättningarna för samstämmigt agerande mellan regeringen och Sida. 6.1Underlagen till kärnstödsbeslut är otydliga och uppföljningen av besluten är otillräcklig Det framgår inte av UD:s underlag vilka omständigheter som har varit avgörande för regeringens beslut som rör kärnstöd. Till exempel framgår det inte hur styrkor, svagheter, möjligheter och risker med ett visst kärnstöd eller en viss multilateral organisation har vägts in i beslut eller påverkat föreslagna nivåer på kärnstöd. Även kopplingen mellan mål, kärnstöd och resultat i regeringens och UD:s hantering av kärnstöd är svag. Strategier som är centrala för styrningen av kärnstödet är otydliga vad gäller vilka mål som ska uppnås, vilket medför att det är otydligt hur mål, kärnstöd och resultat förhåller sig till varandra. Det finns brister i flera moment av hanteringen – både när det gäller att ta fram underlag till beslut och uppföljning – som kan påverka stödets utformning. Det är dessutom svårt att R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K T B I S T Å N D T I L L M U L T I L A T E R A L A O R G A N I S A T I O N E R veta vilka resultat kärnstödet kan ha bidragit till eftersom UD inte gör någon samlad dokumenterad uppföljning av enskilda kärnstöd eller organisationsstrategier. Genom att åtgärda bristerna i hanteringen får regeringen och UD bättre underlag för att avgöra om kärnstöd till en specifik organisation är det mest effektiva sättet att uppnå svenska biståndspolitiska mål. Därutöver skapar UD:s personalrotation särskilda behov av dokumentation, så att nya organisationsansvariga handläggare har underlag för sitt fortsatta arbete. riktade liknande kritik mot UD:s kärnstödshantering . Till exempel konstaterade 2014 att det var svårt att följa resultatkedjan i kärnstödet. En annan kritik var att det saknades uppföljningar av UD:s arbete med respektive organisationer, vilket bland annat gjorde det svårt att följa vilka konkreta resultat UD:s påverkansarbete medfört.257 6.1.1Otydligheter kring mål i strategier gör det svårt att följa kopplingen mellan mål, kärnstöd och resultat Svenskt bistånd ska bidra till att uppnå övergripande biståndsmål. Regeringen operationaliserar målet i bland annat strategier för utvecklingssamarbetet, som multistrategin och organisationsstrategierna. Strategierna genomförs bland annat genom att bidrar med finansiellt stöd, som kärnstöd, och påverkansarbete gentemot organisationerna. Det ska vara möjligt att följa en resultatkedja i biståndet, det vill säga hur en insats och dess resultat förhåller sig till mål. Detta kräver att regeringen formulerar tydliga mål för det multilaterala biståndet, liksom för andra delar av biståndet. bedömning är att regeringen bör uttrycka sig i termer av mål för enskilda strategier och visa hur dessa förhåller sig till det övergripande biståndsmålet. Regeringen utrycker sig dock inte i termer av mål när det gäller vad den vill uppnå med strategier som rör kärnstöd. Multistrategin innehåller ett övergripande syfte, men ingen målformulering. I organisationsstrategierna anger regeringen respektive multilateral organisations egna mål för verksamheten. Det skulle bli tydligare vilka resultat som regeringen vill uppnå med kärnstödet om den uttryckte sig i termer av mål för strategierna, som ett komplement till ett övergripande syfte eller liknande. Detta även om organisationernas egna mål sammanfaller med regeringens mål. Det bör också framgå hur relaterade strategier förhåller sig till varandra i form av en målhierarki. Multistrategin tar sikte på hela det multilaterala utvecklingssamarbetet, medan respektive organisationsstrategi riktar in sig på samarbete med en specifik multilateral organisation. 257Riksrevisionen, Bistånd genom internationella organisationer, UD:s hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet, 2014, s. 84, 86–87. 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N strategierna styr kärnstödet bör det framgå hur mål för multistrategin förhåller sig till mål för organisationsstrategierna, och vice versa. Regeringen beskriver i organisationsstrategierna vilket påverkansarbete ska bedriva för att få genomslag för svenska prioriteringar, men uttrycker sig inte heller här i termer av mål för påverkansarbetet. Detta trots att regeringen i riktlinjer för strategier efterfrågar att organisationsstrategierna ska innehålla mål för svenskt påverkansarbete. Regeringen kan genom att sätta upp särskilda mål för vad ska uppnå i sitt påverkansarbete förtydliga svenska positioner i samarbetet. Genom att göra målen tydliga och uppföljningsbara kan regeringen också bättre följa upp resultatet av påverkansarbetet. 6.1.2 UD gör inte riskanalyser i underlag till beslut som rör kärnstöd granskning visar att UD inte gör några dokumenterade riskanalyser i underlag till beslut om organisationsstrategier respektive kärnstöd. Underlagen saknar därmed systematiska beskrivningar av risker, uppskattningar av sannolikheten för att en risk infaller samt information om hur risker förebyggs och hanteras. Regeringen skriver inte heller i sina riktlinjer för strategier att UD ska göra en riskanalys i underlag till organisationsstrategier. Eftersom kärnstödet omfattar stora belopp anser att UD bör identifiera risker som finns med att ge kärnstöd till en viss organisation, liksom att det bör finnas en konkret plan för hur eventuella risker ska hanteras. Utan riskanalyser kan regeringen ha förbisett faktorer som borde ha vägts in i beslut och som kan påverka organisationernas förmåga att nå förväntade resultat. Genom att göra riskanalyser kan UD också arbeta mer systematiskt och proaktivt med att förebygga risker. UD hanterar risker, i termer av förbättringsområden, genom bland annat styrelsearbete och dialog med organisationen. Men eftersom det inte finns någon systematik i dokumentationen av detta arbete kan regeringen inte säkerställa att, eller följa upp om, risker hanteras genom påverkansarbetet. Avsaknad av dokumentation medför att det inte heller går att följa om riskerna med kärnstöd till en viss organisation förändras . 6.1.3Oklart hur identifierade svagheter i organisationerna påverkar UD:s bedömningar I UD:s bedömning av en organisation är det av vikt att de förhåller sig till organisationens styrkor och svagheter, så att regeringen kan fatta välgrundade beslut. Det framgår dock inte av UD:s organisationsbedömningar hur identifierade svagheter i organisationerna har påverkat bedömningarna eller utformningen av regeringens organisationsstrategier. Positiva aspekter med organisationerna får också mer utrymme än negativa. R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K T B I S T Å N D T I L L M U L T I L A T E R A L A O R G A N I S A T I O N E R Organisationsbedömningarna innehåller bedömningar av ett stort antal indikatorer. Det framgår inte vilka indikatorer UD eventuellt anser vara av särskild betydelse för att organisationen kan bedömas vara, eller inte vara, en lämplig mottagare av svenskt kärnstöd. Ett sätt att hantera oklarheterna med indikatorerna är att minska antalet indikatorer till dem som är mest relevanta i förhållande till svenska utvecklingspolitiska mål och prioriteringar. Ett annat sätt är att frångå systemet med indikatorer för att i stället basera organisationsbedömningarna på riskanalyser, i kombination med hänvisningar till MOPAN:s bedömningar av varje organisation. 6.1.4UD följer inte systematiskt upp organisationsstrategier eller enskilda kärnstöd UD följer upp enskilda kärnstöd löpande, till exempel genom styrelsearbete och i samband med möten med organisationerna, men det saknas systematik i dokumentationen av uppföljningen. Det framgår inte heller av underlag hur UD eventuellt använder uppföljning när regeringen ska fatta beslut om nya kärnstöd. granskning visar också att UD inte gör någon samlad dokumenterad uppföljning av enskilda kärnstöd eller organisationsstrategier. Uppföljning av kärnstödet försvåras av att det saknas målformuleringar i till exempel organisationsstrategier (se avsnitt 6.1.1) som kärnstödets resultat kan mätas emot. Konsekvensen av detta är att det inte går att följa de multilaterala organisationernas resultat eller hur kärnstöden har bidragit till svenska biståndsmål. Regeringen efterfrågar i sina riktlinjer för strategier att organisationsbedömningarna ska innehålla slutsatser om vad som fungerat och inte fungerat i genomförandet av den tidigare organisationsstrategin. Trots det gör UD inte några systematiska uppföljningar av organisationsstrategier. En samlad dokumenterad uppföljning av enskilda kärnstöd bör också omfatta information om hur UD:s påverkansarbete fungerar i förhållande till enskilda multilaterala organisationer och vilket genomslag har fått för de prioriteringar som finns i organisationsstrategierna. Systematiska uppföljningar skulle också göra det lättare att dra lärdomar från tidigare erfarenheter när regeringen ska fatta nya beslut om kärnstöd. 6.2Sidas hantering av beslut och uppföljning av multi-bi- stöd är i huvudsak ändamålsenligt utformad Sidas beslut och tillhörande underlag för multi-bi-stöd är i huvudsak väl underbyggda, eftersom motiv och risker förknippade med enskilda multi-bi- insatser framgår. Sida har också ett ändamålsenligt system för insatshantering, så till vida att styrkor, svagheter och andra omständigheter för multi-bi-stöden 60 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N beaktas i underlag till beslut om enskilda multi-bi-insatser. Sida gör riskanalyser inför att de ska fatta beslut om multi-bi-insatser, men det är oklart hur Sida landar i sina riskbedömningar. Även Sidas uppföljning av stöden är i huvudsak ändamålsenligt utformad. Det framgår dock inte hur lärdomar från uppföljningar eventuellt påverkar utformningen av nya insatser. 6.2.1Sida motiverar insatserna, men oklart hur de landar i riskbedömningar bedömning är att Sida motiverar både insatserna och val av genomförande organisation i beslut och tillhörande underlag. Motiveringarna innehåller beskrivningar av hur insatsen bidrar till att uppnå mål i relevant tematisk eller geografisk strategi. Sida gör också riskanalyser och väger in risker i sina beslut om insatser, men det är oklart hur Sida landar i sina riskbedömningar. 6.2.2Sidas uppföljningar skapar förutsättningar för lärande, men oklart hur lärdomar påverkar utformningen av nya insatser bedömning är att Sidas uppföljningar gör att det går att följa insatsernas resultat och hur de relaterar till de mål som regeringen har satt upp för biståndet. Detta trots att Sida är beroende av rapportering från organisationerna för att göra uppföljningar och att kvaliteten på organisationernas rapportering påverkar Sidas möjligheter till uppföljning. Sidas uppföljningar skapar förutsättningar för Sida att dra lärdomar från tidigare insatser. Sida hänvisar till tidigare erfarenheter i sina beredningar, men då framför allt som motiv för att fatta beslut om insats. Det framgår däremot inte hur Sida tar hand om lärdomar från insatser som fungerat mindre bra och hur de påverkar utformningen av nya multi-bi-insatser. 6.3Förutsättningar finns för ett samstämmigt agerande, men risk för att Sida förbiser att samråda om insatser I huvudsak finns det förutsättningar för ett samstämmigt agerande mellan regeringen och Sida i förhållande till multilaterala organisationer. Men det finns en risk att Sida förbiser att samråda med UD om enskilda multi-bi-insatser på grund av att UD:s och Sidas gemensamma samrådsrutin är otydlig. Den formella och informella dialogen mellan Sida och UD förefaller i övrigt fungera väl. R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K T B I S T Å N D T I L L M U L T I L A T E R A L A O R G A N I S A T I O N E R 6.3.1UD:s och Sidas dialog om insatser fungerar väl, vilket skapar förutsättningar för ett samstämmigt agerande UD och Sida för en löpande dialog genom informella avstämningar och träffas kontinuerligt genom formella samråd där det sker ett ömsesidigt utbyte av information. bedömer att detta skapar förutsättningar för ett samstämmigt agerande i förhållande till enskilda multilaterala organisationer. 6.3.2Samrådsrutinens utformning försämrar förutsättningarna för ett samstämmigt agerande UD och Sida har tagit fram en samrådsrutin som reglerar om och hur Sida ska samråda med UD under beredningen av en insats. bedömning är att rutinen är otydligt formulerad när det gäller vilka insatser handläggare på Sida ska samråda med UD om. beskrev Sida varken rutinen eller hur samråden skulle gå till i hjälptexterna till insatshanteringssystemet Trac. Sådana beskrivningar har dock tillkommit i en senare version av hjälptexterna. Under granskningens gång har dock fått indikationer på att alla handläggare inom Sida inte känner till rutinen. Otydligheterna i samrådsrutinen och oklarheten om dess förankring hos Sidas personal försämrar förutsättningarna för ett samstämmigt agerande mellan Sida och UD när det gäller enskilda multi-bi-insatser och kärnstöd. Detta kan medföra att det finns en risk för att Sida har förbisett att samråda om insatser som de borde ha samrått med UD om. Det kan i sin tur leda till ett agerande som inte tar hänsyn till regeringens och Sidas totala engagemang. Varken Sida eller UD för någon förteckning över vilka insatser Sida har samrått med UD om. Detta gör att det inte går att klargöra om Sida har samrått om relevanta insatser med UD, vilket i förlängningen medför att det inte går att säkerställa att det svenska agerandet varit samstämmigt. 6.4Förbättringspotential i regeringens, UD:s och Sidas hantering av stöd till multilaterala organisationer De flesta av de slutsatser presenterar ovan gäller antingen regeringen och UD eller Sida. Vår granskning visar också att det finns utrymme för förbättringar i hanteringen av det multilaterala stödet som rör alla tre aktörer. 6.4.1Det görs inga dokumenterade uppföljningar av det samlade svenska stödet till respektive organisation granskning visar att varken UD eller Sida gör någon samlad dokumenterad uppföljning av kärnstödet och multi-bi-stödet till respektive organisation. UD ska följa upp arbetet i förhållande till en viss organisation i de 62 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N organisationsbedömningar som de tar fram som underlag till organisationsstrategier, men organisationsbedömningarna innehåller inga sådana uppföljningar. Sida följer upp insatser, men det ingår inte i Sidas uppdrag att följa upp hela sitt multi-bi-stöd till respektive organisation. Det innebär att det inte finns någon dokumenterad samlad bild av det svenska stödet till en viss organisation, eller vilka resultat det svenska stödet och påverkansarbetet har bidragit till. Den uppföljning som UD och Sida gör löpande i form av formell och informell dialog dokumenteras inte systematiskt. Det medför att uppföljningen är personberoende, inte går att följa och svår att använda i rapporteringen till . Regeringen ska lämna en resultatskrivelse om utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd genom multilaterala organisationer till . Syftet med skrivelsen är dock inte att samlat följa upp det svenska stödet till någon specifik multilateral organisation. 6.4.2Ökad effektivitet om UD och Sida samarbetar om bedömningar av organisationerna UD gör organisationsbedömningar av de multilaterala organisationernas effektivitet och relevans, medan Sida gör centrala bedömningar av några utvalda organisationers kapacitet. Både UD:s och Sidas bedömningar grundar sig delvis på rapporter från MOPAN. bedömning är att detta system, där UD och Sida gör bedömningar vars innehåll delvis överlappar, leder till att UD och Sida till viss del utför ett dubbelarbete. Även om UD:s och Sidas informationsbehov kan skilja sig åt bedömer att det är ineffektivt att UD och Sida tar fram två separata bedömningar av multilaterala organisationer. Genom att, i den mån det är möjligt, samarbeta kring bedömningar av multilaterala organisationer kan dubbelarbete undvikas. Gemensamma bedömningar av organisationernas relevans, effektivitet och kapacitet kan även medföra en kvalitetshöjning på bedömningarna då information och erfarenheter från både UD och Sida enklare kan inkluderas. övergripande slutsats är att regeringens och UD:s hantering av kärnstöd kan utformas mer ändamålsenligt, medan Sidas hantering av multi-bi- stöd i huvudsak är ändamålsenligt utformad. Även om det finns förutsättningar för att regeringen och Sida ska agera samstämmigt gentemot organisationerna på en övergripande nivå, har identifierat svagheter när det gäller förutsättningarna för samstämmighet mellan enskilda multi-bi-insatser och kärnstöd. lämnar därför följande rekommendationer. R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K T B I S T Å N D T I L L M U L T I L A T E R A L A O R G A N I S A T I O N E R Till regeringen och UD Genom att åtgärda bristerna i beslut med tillhörande underlag och uppföljningar får regeringen och UD bättre underlag för att avgöra om kärnstöd till en specifik organisation är det mest effektiva sättet att uppnå svenska biståndspolitiska mål. Därför lämnar följande rekommendationer till regeringen: •Säkerställ att det finns mål för vad regeringen vill uppnå med strategier som styr kärnstöd. För att strategierna ska kunna följas upp bör målen vara tydliga och uppföljningsbara. •Säkerställ att UD gör en dokumenterad riskanalys inför att regeringen ska fatta beslut som rör kärnstöd och regelbundet följer upp riskanalysen. •Säkerställ att UD regelbundet gör en dokumenterad samlad uppföljning av respektive organisationsstrategi. •Överväg om UD och Sida ska göra en dokumenterad samlad uppföljning av kärnstöd och multi-bi-stöd till respektive organisation. Mot samma bakgrund lämnar följande rekommendationer till UD: •Följ upp kärnstödet till respektive organisation och dokumentera denna uppföljning. •Säkerställ att organisationsbedömningarna fokuserar på aspekter som är specifika för svenska utvecklingspolitiska mål och prioriteringar, samt förtydliga hur avvägningar görs i organisationsbedömningar. Till UD och Sida har identifierat en möjlig effektivitetsvinst när det gäller att ta fram underlag till beslut om kärnstöd och multi-bi-stöd. UD och Sida tar fram separata bedömningar som rör samarbetet med organisationer på en central nivå. Gemensamma bedömningar skulle minska risken för dubbelarbete och öka möjligheten att dra nytta av varandras kunskaper och erfarenheter. lämnar därför följande rekommendationer till UD och Sida: •Överväg att ta fram gemensamma bedömningar motsvarande organisationsbedömningar och centrala bedömningar, som kan innehålla en riskanalys. har också identifierat svagheter när det gäller förutsättningarna för samstämmigt agerande mellan regeringen och Sida. lämnar därför följande rekommendationer till UD och Sida: •Förtydliga den samrådsrutin som UD och Sida kommit överens om, så att det tydligare framgår vilka multi-bi-insatser Sida ska samråda om med UD. 64 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ett Sida-dokument med bedömningar av multilaterala organisationers system och rutiner för revision, finansiell styrning och kontroll, Årlig resultatuppdatering som Sida gör för varje Innehåller bland annat information om planerad uppföljning, dialog med organisationen Regeringsbeslutade geografiska strategier ska vara styrande för svenskt bistånd som genomförs i ett visst land eller en viss region.260 Se också strategier. Möte mellan statsråd eller statssekreterare, och en högt uppsatt representant från organisationen. Högnivåmöten sker vanligtvis . Insats är ett samlingsbegrepp för de åtgärder som Sida finansierar i syfte att bidra till de mål som