prop · H903160 · 2022-03-22 00:00:00 — tillsynsmyndighet tillämplig på uppgifterna även hos tillsynsmyndigheten. Uppgifter som lämnades direkt från enskilda till den dåvarande tillsyns- myndigheten på skolområdet, , saknade dock sekretes- I förarbetena till 7 kap. 36 § sekretesslagen, som finns i 23 kap. 7 § OSL, anfördes att frånvaron av ett sekretesskydd kan medföra att enskilda avstår från att skicka in uppgifter som är väsentliga för att ärendet ska kunna utredas på ett fullgott sätt. Om uppgifterna ändå skickas in riskerar de att bli offentliga vilket kan leda till stort obehag för den en- En ny sekretessbestämmelse till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden som skulle gälla i tillsynsverksamhet, oavsett vem som lämnade uppgifterna, bedömdes därför behöva införas. När det gäller styrkan på sekretessen angavs att insynsintresset i Skol- verkets tillsynsverksamhet får anses vara stort och att sekretessen till skydd för enskildas personliga förhållanden därför bör gälla med ett rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen bör vara att uppgifterna är offentliga. Sekretess bör således gälla endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. sekretessen är att skydda typiskt sett känsliga uppgifter om enskildas Uppgifter om betyg och studieresultat är sådana uppgifter som typiskt sett inte omfattas av sekretess. Som exempel på upp- gifter som kan omfattas av sekretessen nämns känsliga uppgifter i läkar- intyg, psykologutlåtanden m.m. som skickas in av enskilda till stöd för en anmälan (propositionen Sekretessfrågor – Skyddade adresser, m.m., prop. 2005/06:161, s. 63–66). Sekretessbestämmelsen ändrades 2008 till att gälla i Skolinspektionens tillsynsverksamhet i samband med att den myn- digheten inrättades (se propositionen Nya skolmyndigheter, prop. 2007/08:50, s. 40–42). Enligt Skolinspektionen bedrivs all verksamhet inom Skolinspektionen utifrån tillsyn och kvalitetsgranskning. En enskild som skickar in uppgifter till Skolinspektionen kan inte veta om Skolinspektionen kommer att inleda ett tillsynsärende i det enskilda fallet. Även med regeringens förslag finns det möjligheter för Skolinspektionen att direkt inleda tillsyn i ett enskilt fall, om det finns särskilda skäl. Regeringen bedömer därför att en uppgift som skickas in till Skolinspektionen i avsikt att Skolinspektionen ska undersöka ärendet finns i myndighetens tillsynsverksamhet även om myndigheten väljer att inte inleda ett tillsynsärende i det enskilda fallet. Annars skulle sekretessen inte fylla sitt syfte, nämligen att skydda upp- gifter om enskildas personliga förhållanden om de väljer att vända sig direkt till tillsynsmyndigheten. Om Skolinspektionen inte inleder tillsyn och bedömer att inkomna upp- gifter inte omfattas av sekretess i förhållande till huvudmannen får myndigheten enligt regeringens förslag överlämna uppgifter om en utbildning inom skolväsendet till berörd huvudman för hantering enligt 4 kap. 7 och 8 §§ skollagen. Om Skolinspektionen däremot bedömer att uppgifterna omfattas av sekretess i förhållande till huvudmannen krävs att en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig för att Skolinspektionen Prop. 2021/22:160 ska få överlämna uppgifterna som omfattas av sekretess. skydd för en enskild inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan enskild eller till en myndighet, om den enskilde samtycker till det, följer av 12 kap. OSL och gäller med de begränsningar som anges där. Om Skol- inspektionen bedömer att det föreligger sekretess gentemot huvudmannen, men Skolinspektionen ändå bedömer att uppgifterna bör lämnas över bör således Skolinspektionen fråga den som skyddas av sekretessen om uppgifterna får överlämnas med dennes samtycke. Om den enskilde sam- tycker kan ett överlämnande ske och om den enskilde inte samtycker kan ett överlämnande inte göras. Det får i sistnämnda situation vara upp till den enskilde om han eller hon vill kontakta huvudmannen och anföra sitt klagomål själv eller inte. Som nämnts i avsnitt 3 har Skolinspektionen getts tillfälle att yttra sig över ett utdrag ur ett utkast till lagrådsremiss som överensstämmer med förslaget i rutan. Skolinspektionen lyfter att myndigheten inte bara får in uppgifter om den enskilde eleven utan även kan få in uppgifter som kan omfattas av sekretess rörande andra personer än den enskilde eleven, t.ex. andra elever, personal eller helt andra personer. Om sådana uppgifter inte är relevanta för den fråga som ska lämnas över tolkar Skolinspektionen den föreslagna bestämmelsen som att myndigheten, efter att ha fått sam- tycke från eleven/vårdnadshavaren, kan maska uppgifter om andra person- er och därefter överlämna uppgifterna till huvudmannen. Om inkomna uppgifter om andra personer är relevanta för ärendet och maskas innan ett överlämnande sker får dock huvudmannen enligt Skolinspektionen inte del av all relevant information i frågan för att direkt kunna hantera upp- gifterna inom sin klagomålshantering. Skolinspektionen framhåller att denna sekretessprövning liksom inhämtande av samtycke kommer att bli resurskrävande för myndigheten. Regeringen konstaterar inledningsvis att bestämmelsen är konstruerad så att det är frivilligt för Skolinspektionen att tillämpa bestämmelsen. Om Skolinspektionen bedömer att huvud- mannen bör få kännedom om inkommen information, t.ex. ett klagomål avseende kränkande behandling, och den som har gjort anmälan samtycker till att sekretessbelagda uppgifter om denne lämnas över till huvudmannen, kan det vara av värde för huvudmannen att få del av den informationen även om vissa sekretessbelagda uppgifter om andra personer är sekretess- markerade (jfr 3 kap. 5 § OSL). Huvudmannen får då börja med att konta- kta den som gjort klagomålet och får hantera ärendet från den utgångs- punkten. Regeringen anser att det är viktigt att det genom den föreslagna bestämmelsen blir tydligt för såväl den som lämnar in ett klagomål till Skolinspektionen, som för Skolinspektionen och huvudmannen, vilka möjligheter Skolinspektionen har att vidarebefordra inkomna klagomål till huvudmannen. Särskilt om offentlighet och sekretess hos huvudmännen Då den föreslagna regleringen innebär att enskilda i första hand ska vända sig till huvudmannen med sitt klagomål är frågan vilken sekretess som gäller hos huvudmannen. För förskolan finns en sekretessbestämmelse i 23 kap. 1 § OSL. När det gäller förskoleklassen, , grundsär- skolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesär- 2021/22:160 skolan finns det bestämmelser om sekretess som gäller med olika styrka beroende på i vilken del av de olika verksamheterna inom utbildningen uppgifterna förekommer (23 kap. 2 § OSL). En särskild bestämmelse om sekretess i fritidshemmet finns i 23 kap. 3 § OSL och sekretessen i den kommunala vuxenutbildningen regleras i 23 kap. 5 § OSL. OSL gäller dock bara för offentliga huvudmän. För enskilda huvudmän gäller i stället en bestämmelse om tystnadsplikt i 29 kap. 14 § skollagen. Huvudmannens klagomålshantering får anses vara integrerad i de olika delarna av huvudmannens verksamhet. I den mån ett klagomål berör ett område hos huvudmannen där det inte gäller sekretess eller tystnadsplikt enligt ovan nämnda bestämmelser kommer således inte heller uppgifter i klagomålet att omfattas av sekretess. Ökad delaktighet vid framtagande av skolans ordningsregler och bättre Det finns brister i tillämpningen av skollagens Välfungerande ordningsregler är en viktig del i skolors förebyggande arbete för trygghet och studiero. Tydliga ordningsregler skapar förvänt- ningar och ramar för samvaron i skolan. För att ordningsreglerna ska bidra till elevers upplevelse av trygghet och studiero behöver lärare, rektor och elever arbeta tillsammans för att se till att de är förankrade och följs av eleverna (och disciplinära åtgärder. Ordningsreglerna bör även vara förutsägbara och får inte inskränka elevernas fri- och rättigheter. bedömer att ordningsregler bidrar positivt till trygghet och studiero när dessa är ett resultat av ett välfungerande före- byggande arbete i stort (Skolans arbete för att säkerställa studiero – det räcker inte att det är lugnt, eleverna måste lära sig något också, Skol- inspektionen 2016). Även framhåller vikten av ord- ningsregler och att det är centralt att skolans personal tillämpar ordnings- reglerna på ett enhetligt sätt. Skolans ledning behöver vara tydlig med vilka ordningsregler som ska gälla på skolan för att därmed ge personalen förutsättningar att enas i arbetet med att säkerställa att dessa följs. t.ex. handla om att gemensamt utarbeta rutiner för skolans arbete med ordningsfrågor (Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet, SOU 2017:35). Trots att elever följer ordningsreglerna i större utsträckning om dessa har utarbetats gemensamt med eleverna och de har förstått vad ordnings- reglerna innebär finns det brister i många skolors arbete inom området. anger t.ex. att endast hälften av eleverna i årskurs 4–6 i svarar att de får vara med och bestämma om vilka ordnings- som ska gälla (Attityder till skolan 2018, 2019). Skolinspektionen uppger att bara en tredjedel av eleverna i årskurs 9 i svarar att de får vara med och bestämma vilka ordningsregler Prop. 2021/22:160 skolan ska ha (, Skolinspektionen 2020). Att det går att ytterligare utveckla skolors arbete med ordningsregler visas även av Skolinspektionens tidigare nämnda kvalitetsgranskning (2016). På en tredjedel av skolorna i den granskningen bedömer Skol- inspektionen att rektorn behöver förbättra arbetet med ordningsreglerna och även i denna rapport framgår att många elever inte känner sig delaktiga i framtagandet av ordningsreglerna. Dessutom uppger såväl elever som lärare att ordningsreglerna inte alltid följs. På flera av skolorna saknas även en skolövergripande diskussion som syftar till att utveckla en samsyn gällande normer och värden. Det finns alltså konstaterade brister i tillämpningen av skollagens be- stämmelser om ordningsregler. Förutom det som nämnts ovan kan brister även bestå i att skolor lägger fram i princip färdiga förslag till ordnings- regler för eleverna. Eleverna är därmed inte delaktiga i arbetet med att ta fram ordningsreglerna och som en följd blir dessa inte ordentligt förank- rade. Detta kan vara en förklaring till att ordningsreglerna får ett svagt genomslag på många skolor. Elevernas delaktighet i arbetet med ordningsreglerna ska säkerställas och hur de följs ska följas upp Regeringens förslag: Ordningsregler ska, liksom , finnas för varje skolenhet, beslutas av rektorn och följas upp. att ordningsreglerna och hur dessa följs ska följas upp regelbundet och att orsakerna till uppföljningens resultat ska analyseras. inte bara vara delaktiga i utarbetandet av ordningsreglerna utan även i uppföljningen och, vid behov, omarbetningen av dem. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i allt väsent- ligt med regeringens förslag. I promemorian framgår inte uttryckligen att omarbetning av ordningsreglerna ska ske under medverkan av eleverna och bestämmelserna har också formulerats något annorlunda. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. som tillstyrker hör , , Special- pedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Sameskolstyrelsen, Barnombuds- mannen (BO), Myndigheten för delaktighet, Bodens, och kommuner, Internationella Engelska Skolan (), kommuner och regioner (SKR), , Elevkårer Flera remissinstanser, bl.a. BO, SKR, Elevkårer och Elevråd, framhåller att förslaget stärker barns rätt till delaktighet i enlighet Även Nackas, och kommuner ser positivt på att eleverna är delaktiga i både framtagandet och uppfölj- ningen av ordningsreglerna och framhåller att elevmed- verkan i rektorns beslut alltid är bra för att öka förståelsen. instanser, t.ex. BO, Elevkårer och Elevråd, betonar 2021/22:160 dessutom att samsyn och samverkan mellan elever och skolpersonal när det gäller ordningsregler är en viktig del av det främjande och före- byggande arbetet. tillstyrker förslaget och framhåller vikten av att innehåll och tillvägagångssätt i uppföljningen är tydligt för huvudmän och rektorer. betonar att uppföljningen för att få avsedd effekt behöver utgöra en del av det systematiska kvalitetsarbetet där eleverna kontinuer- ligt är delaktiga. Även kommun och är positiva till förtydligandet att ordningsregler ska följas upp. betonar särskilt att det är positivt att lagstiftningen förstärks så att eleverna ihop med skolans personal även är delaktiga i uppföljning och analys av hur väl ordningsreglerna fungerar och följs. SPSM tillstyrker förslaget men anser att det i det främjande arbetet vore mer önskvärt att tala om trivselregler i stället för ordningsregler, eftersom uttrycket trivselregler i högre grad ger uttryck för positiva förväntningar om önskat gemensamt beteende. Även Föräldraalliansen stödjer förslaget men framför bl.a. att även föräldrar bör involveras i processen kring ordningsreglerna, så att det i bästa fall kan utvecklas en samsyn mellan skola och hem om vilka regler som man kommit överens om. har inget att invända mot förslaget och anser att elevernas engagemang och ansvar för såväl utformning som uppfölj- ning och åtföljande av skolans ordningsregler är en mycket bra utgångs- punkt för en fungerande arbetsmiljö som förbundet menar att landets skol- ledare är införstådda med. kommun är å ena sidan tveksam till om den del av förslaget som rör delaktighet kommer att göra någon skillnad för del då det redan är formulerat i skollagen att eleverna ska delta. Å andra sidan ser kommunen positivt på förslaget för gymnasieskolans del där kommunen bedömer att det kommer att göra skillnad. Även och menar att det framgår av nuvarande reglering att eleverna ska vara delaktiga i arbetet med ordningsreglerna och att ordningsreglerna ska följas upp. tillstyrker dock förslaget eftersom de anser att för det fall någon huvudman eller rektor svävar i ovisshet om detta, är det ändå lämpligt med ett förtydligande. ställer sig tveksam till om de föreslagna förtydligandena kommer att ha någon effekt på tryggheten och studieron. anser att förslaget visar på ett missriktat fokus och fram- håller att det förebyggande arbetet måste fokusera på värdegrundsarbetet, snarare än ordningsregler. Bolaget anser att ett lyckat värdegrundsarbete leder till att efterlevnaden av ordningsreglerna förbättras. kommun (kultur- och utbildningsnämnden) och Idéburna skolors riksförbund avstyrker förslaget. kommun (kultur- och utbildningsnämnden) anser att förslaget medför en oproportionerlig ökning av den administrativa bördan för rektorer i förhållande till de för- bättringar för eleverna som förslaget medför. ISR menar i stället att för- slaget kan innebära att elever ska utvärdera hur deras kamrater följer skolans ordningsregler vilket förbundet anser riskerar att bli utpekande för vissa elever. Skälen för regeringens förslag Ordningsregler kan utgöra en viktig del i ett förebyggande arbete Som framgår av avsnitt 5.5 anges i skollagen att det ska finnas ordnings- regler för varje skolenhet. De ska utarbetas under medverkan av eleverna och följas upp på varje skolenhet. Det är rektorn som beslutar om ord- ningsreglerna (5 kap. 5 §). Någon skrivning om vad uppföljningen ska innefatta och att eleverna även ska vara delaktiga i uppföljningen av ord- ningsreglerna finns inte. Elevernas rätt till inflytande understryks dock i skollagen där det anges att barn och elever ska ges inflytande över ut- bildningen och fortlöpande stimuleras att ta aktiv del i arbetet med att vidareutveckla den (4 kap. 9 §). I promemorian konstateras att elever ofta upplever att det finns brister när det gäller delaktighet och kännedom om ordningsreglerna samt även när det gäller processen kring framtagandet av ordningsregler och upp- följningen av hur beslutade ordningsregler följs. Som framgår av avsnitt 9.1angav i en undersökning 2018 endast hälften av eleverna i årskurs 4–6 i att de fick vara med och bestämma om vilka ordningsregler som ska gälla (Attityder till skolan 2018, 2019). Motsvarande siffra för eleverna i årskurs 9 i var 2019 en tredjedel (, Skolinspektionen 2020). Regeringen anser i likhet med bl.a. BO, Elevkårer och Elevråd att ett väl utvecklat arbete med ordningsregler där elever och skolans personal samverkar kan utgöra en viktig del av det främjande och förebyggande arbetet på skolan. Genom arbetet kan en samsyn nås om gemensamma förhållningssätt, vilket även är kopplat till de normer och värden som ska prägla skolmiljön. På så sätt kan arbetet med ordnings- reglerna även bidra till det övergripande värdegrundsarbetet. Regeringen delar således AB:s syn på betydelsen av ett väl fungerande övergripande värdegrundsarbete utifrån läroplanernas skrivningar om skolans värdegrund och uppdrag, men anser att arbetet med att ta fram, förankra och utvärdera ordningsreglerna kan utgöra en värdefull del av ett sådant arbete. Elevernas förståelse för vilka förväntningar som finns på dem kan öka och riskerna för att ordningsreglerna inte följs minska när arbetet med att ta fram ordningsreglerna ingår som en del i det före- byggande arbetet på skolan. Genom arbetet med ordningsreglerna kan dessutom en skolgemensam hållning kring t.ex. hur man ska agera när värdegrunden eller ordningsreglerna bryts utvecklas vilket kan bidra till att personalen blir trygga i sina befogenheter att agera. Förankrade ordningsregler kan även ge stöd i arbetet mot kränkande behandling som t.ex. bör innefatta att identifiera mer dold problematik som lågintensivt våld, sexuella trakasserier, kränkningar på nätet samt hedersrelaterat våld och förtryck. Regeringen bedömer i likhet med promemorian att elevers delaktighet i skolans arbete med ordningsregler har en viktig funktion för att ordnings- reglerna ska följas och därmed få avsedd effekt för trygghet och studiero. Ett ändamålsenligt arbete med väl förankrade ordningsregler bidrar till att det blir tydligt för elever och vårdnadshavare vilka förväntningar som skolan har på eleverna, vad eleverna kan förvänta sig av skolan samt vilka ramar som finns. Regeringen kan vidare, i likhet med Elevkårer och Elevråd, konstatera att eleverna kan tillföra en inblick i hur 2021/22:160 skolmiljön ser ut och fungerar och därmed bidra med viktiga synpunkter i arbetet med ordningsreglerna. Utöver att skapa möjlighet till delaktighet vill regeringen, i likhet med vad SPSM framhållit, också lyfta fram vikten av att säkerställa att alla elever har förstått vad ordningsreglerna innebär. Som t.ex. SKR, BO och framför är det vidare i linje med FN:s konvention om barnens rättigheter () att eleverna är delaktiga i arbetet med att ta fram ordningsreglerna. Enligt 1 kap. 10 § skollagen ska barnets, med vilket avses varje människa under , inställning så långt det är möjligt klarläggas. Barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne och barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Regeringen bedömer sammantaget att ett framtagande av ordningsregler tillsammans med eleverna kan utgöra en viktig del i det förebyggande arbetet och bidra till att färre incidenter som kräver reaktiva åtgärder uppstår. Detta förutsätter dock att arbetet med ordningsreglerna bedrivs på ett systematiskt sätt. Som Föräldraalliansen framhåller kan även vårdnadshavare in- volveras i arbetet med ordningsreglerna. Regeringen bedömer att risken att elever bryter mot ordningsreglerna kan minska om såväl elever, vårdnads- havare och personal har en gemensam bild av vilka regler som gäller och vikten av att dessa följs. Enligt bestämmelser i 4 kap. skollagen ska vård- nadshavare för barn i förskolan och för elever i förskoleklassen, grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och fritidshemmet erbjudas möjlighet till inflytande över utbildningen. Vid varje förskole- och skolenhet ska det finnas ett eller flera forum för samråd med barnen, eleverna och vårdnadshavarna där sådana frågor ska behandlas som är viktiga för enhetens verksamhet och som kan ha betydelse för barnen, eleverna och vårdnadshavarna. Sådana frågor kan t.ex. vara skolans ord- ningsregler. Inom ramen för ett eller flera sådana forum ska barnen, ele- verna och vårdnadshavarna informeras om förslag till beslut i sådana frågor som ska behandlas där och ges tillfälle att komma med synpunkter innan beslut fattas. Rektorn ansvarar för att det finns forum för samråd och för att informations- och samrådsskyldigheten fullgörs (12 och 13 §§). Det kan konstateras att dessa övergripande bestämmelser komplet- teras, för elevernas del, med mer preciserade bestämmelser om ordnings- regler. Det är viktigt att uppföljning av ordningsreglerna och hur de följs sker regelbundet och att det analyseras vad eventuella brister beror på Som framgår ovan anges det i skollagen att det ska finnas ordningsregler för varje skolenhet, att de ska utarbetas under medverkan av eleverna och följas upp på varje skolenhet samt att det är rektorn som beslutar om ordningsreglerna (5 kap. 5 §). Någon skrivning om vad upp- följningen ska innefatta och att eleverna inte bara ska vara delaktiga i framtagandet av ordningsreglerna utan även i uppföljningen av dessa finns dock inte. I promemorian framkommer att det finns skolor där vissa ordningsregler varken följs av elever eller personal. Regeringen bedömer, i likhet med promemorian, att det kan vara värre för arbetet med trygghet och studiero om en skola har en eller flera ordningsregler som inte följs än att skolan inte alls har ordningsregler. Om elever och personal uppfattar att eleverna på ett systematiskt sätt inte följer skolans ordningsregler riskerar det att skapa en kultur där det är acceptabelt att bryta mot ordningsregler och andra normer för uppförande. Regeringen delar, tillsammans med flera remissinstanser bl.a. BO, och kommun, uppfattningen i promemorian att det är viktigt att eleverna inte bara är delaktiga i framtagandet av ordningsreglerna utan även i uppföljningen av dem. För att ordningsreglerna ska kunna utgöra en del av skolans förebyggande arbete för trygghet och studiero anser rege- ringen att det är nödvändigt att dessa återkommande diskuteras. Det är också viktigt att elever i nya årskurser på skolan inkluderas i samtal om ordningsreglerna för att de ska bli delaktiga i det förebyggande arbetet och förstå skolans ordningsregler även om det inte pågår framtagande av nya regler. Det finns därför skäl att i enlighet med förlaget i prome- förtydliga i skollagen att ordningsreglerna ska följas upp regel- bundet, att orsakerna till uppföljningens resultat ska analyseras samt att eleverna inte bara ska vara delaktiga i utarbetandet av ordningsreglerna utan även i uppföljningen av dem. I likhet med anser regeringen vidare att det är viktigt att uppföljningsprocessen utgör en del av det systematiska kvalitetsarbetet. Om uppföljningen visar att det finns brister i verksamheten framgår det redan av dagens bestämmelser att huvud- mannen ska se till att nödvändiga åtgärder vidtas (4 kap. 7 §). Det är vidare viktigt att det är tydligt för huvudmän och rektorer vad som ska följas upp. Enligt regeringen är det centralt att fokusera på hur ord- ningsreglerna följs och, i förekommande fall, ta reda på vad som orsakar brister i hur dessa följs. På så sätt kan relevanta åtgärder för att komma till rätta med orsakerna till problemen sättas in. Att elever inte följer ordnings- reglerna kan ha en rad olika orsaker, exempelvis kan elevernas delaktighet i framtagande och uppföljning ha varit för ytlig eller så kan det finnas skillnader i personalens syn på hur arbetet med att få eleverna att följa reglerna ska gå till. En annan orsak till att ordningsreglerna inte följs kan vara att deras innehåll inte upplevs som relevant.