prop · H903226 · 2022-04-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:226 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ändring i (2010:900) för att förtydliga genomförandet av och rådets direktiv /92/EU av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet). Förslaget innebär en begränsning av det s.k. aktivitetskravet i . Kravet innebär att en kommuns beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som huvudregel endast får överklagas av den som före utgången av granskningstiden – som är en del av den process som föregår kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan – skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Förslaget innebär att aktivitetskravet inte längre ska gälla för den som vill överklaga en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som avser ett s.k. MKB-projekt, dvs. ett sådant byggprojekt som omfattas av kraven i MKB-direktivet. Bakgrunden till förslaget är en dom från och att Europeiska kommissionen i en formell underrättelse har framfört synpunkter på hur har genomfört direktivet. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i (2010:900).......... Ärendet och dess beredning .............................................................. 4.3Genomförandet av MKB-direktivet och Aktivitetskravet i bör ändras.......................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Övergripande om konsekvensutredningen ....................... Konsekvenser för kommuner ........................................... Konsekvenser för regioner ............................................... Konsekvenser för staten ................................................... Konsekvenser för företag ................................................. Konsekvenser för enskilda ............................................... Konsekvenser för miljön .................................................. Konsekvenser för bostadsbyggandet ................................ Sammanfattning av promemorian Aktivitetskravet i (Ds 2021:36) ................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... antar regeringens förslag till lag om ändring i (2010:900). 2021/22:226 2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) Härigenom föreskrivs att 13 kap. 11 § (2010:900) ska ha följande lydelse. Ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes- bestämmelser får överklagas endast av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Den inskränkning i rätten att Den inskränkning i rätten att överklaga som följer av första överklaga som följer av första stycket gäller inte om 1. beslutet har gått emot sak- 1. om beslutet har gått emot sak- ägaren genom att förslaget ändrats ägaren genom att förslaget ändrats efter granskningstiden, eller 2. överklagandet grundas på att 2. om överklagandet grundas på beslutet inte har tillkommit i laga att beslutet inte har tillkommit i laga ordning, eller 3. ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan vars genom- förande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk på ett sådant sätt som anges i 4 kap. 34 § andra stycket. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Europeiska kommissionen har i en formell underrättelse (M2019/01829) framfört synpunkter på hur det s.k. MKB-direktivet har genomförts i svensk rätt, dvs. och rådets direktiv /92/EU av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, i lydelsen enligt och rådets direktiv /52/EU. Med anledning av de synpunkter som kommissionen framfört när det gäller det svenska genomförandet av MKB-direktivet, har en översyn av genomförandet inletts inom . Den formella underrättelsen omfattar det svenska genomförandet i stort och inte enbart hur MKB- direktivet har genomförts i (2010:900), förkortad PBL. Regeringen lämnade i propositionen Genomförandet av MKB-direktivet i (prop. 2020/21:174) förslag på ändringar i den lagen för att förtydliga genomförandet av direktivet. har antagit regeringens förslag till lagändringar (bet. 2020/21:CU24, rskr. 2020/21:408). Ändringarna trädde i kraft . Förutom förslagen som lämnades i ovan nämnda proposition har översynen i fråga om resulterat i promemorian Aktivitetskravet i (Ds 2021:36). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och lagförslaget i promemorian finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Fi2021/03879). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. MKB-direktivet innehåller bestämmelser som ska säkerställa att en syste- matisk bedömning av miljöpåverkan genomförs för projekt som på grund av sin art, storlek eller lokalisering medför en betydande miljöpåverkan. För detta ändamål föreskrivs tillståndsplikt och krav på en bedömning av projektets påverkan innan tillstånd ges. I bilaga I till direktivet finns en lista över de projekt som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och för vilka en miljökonsekvens- bedömning och tillståndsprövning är obligatoriska. I bilaga II till direk- tivet finns en lista över de projekt där medlemsstaterna själva får bedöma från fall till fall eller med tillämpning av gränsvärden eller kriterier om en 2021/22:226 miljökonsekvensbedömning bör göras. Vid prövningen av om en miljökonsekvensbedömning ska göras för projekt som anges i bilaga II till direktivet ska de urvalskriterier som anges i bilaga III till direktivet tillämpas. Denna del kallas i svensk rätt för undersökning (engelskans screening). De typer av projekt som omfattas av direktivet är dels sådana som i tillståndsprövas enligt – miljöfarlig verksamhet (9 kap.) och vattenverksamhet (11 kap.) – dels sådana som huvudsakligen prövas enligt annan lagstiftning, t.ex. vägar, järnvägar och projekt som kräver bygglov. I fråga om de projekt för vilka en miljökonsekvensbedömning ska göras ställer direktivet krav på att verksamhetsutövaren ska utarbeta en miljökonsekvensbeskrivning, vars innehåll regleras i bilaga IV till direktivet. Vilka krav som i det enskilda fallet kan ställas på en miljökonsekvensbeskrivning avgörs från fall till fall (avgränsning, engelskans scoping). Processen innefattar även samråd, granskning och bedömning och avslutas med ett beslut om tillstånd. Direktivet innehåller också bestämmelser om vad som gäller när ett projekt kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på miljön i en annan medlemsstat. För de verksamheter och åtgärder som inte bedöms ha en betydande miljöpåverkan eller som inte finns upptagna i vare sig bilaga I eller II ställer MKB-direktivet inte några krav på vare sig tillståndsplikt eller en bedömning av deras miljöpåverkan. Vissa krav i MKB-direktivet har ett nära samband med Århuskonventionen, dvs. Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (SÖ 2005:28). Konventionen trädde i kraft . är part till konventionen . Konventionens innehåll och syfte Konventionen vilar på princip 10 i Riodeklarationen om miljö och utveckling, som antogs vid om miljö och utveckling i . Den principen anger att miljöfrågor hanteras bäst när alla berörda medborgare deltar på lämplig nivå. I konventionen förklaras att ett tillfredsställande miljöskydd är väsentligt för människors välbefinnande och för deras åtnjutande av grundläggande mänskliga rättigheter. Varje människa har rätt att leva i en miljö som är förenlig med hälsa och välbefinnande men har också en skyldighet att, både ensam och tillsammans med andra, skydda och förbättra miljön för nuvarande och kommande generationer. För att kunna hävda denna rättighet och fullgöra denna skyldighet anger konventionen att medborgarna måste ha tillgång till miljöinformation, rätt att delta i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Enligt konventionen har icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som uppställs i nationell rätt en särskilt viktig roll och de tillerkänns därför samma rättig- Prop. 2021/22:226 heter som den berörda allmänheten i övrigt. Konventionen bygger på tre grundprinciper som brukar kallas konventionens tre pelare: –allmänhetens rätt att ta del av miljöinformation som finns hos myndigheter, –allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser som har inverkan på miljön, och –allmänhetens tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Miljöorganisationers tillgång till rättslig prövning Enligt artikel 9.2 i Århuskonventionen är konventionens parter skyldiga att se till att den berörda allmänhet som har ett tillräckligt intresse eller som hävdar att en rättighet kränkts, har rätt att få den materiella och formella giltigheten av sådana beslut, handlingar och underlåtenheter som omfattas av artikel 6 prövade av domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag. Den berörda allmänheten utgörs av såväl fysiska och juridiska personer som föreningar, organisationer och grupper (artikel 2.4). Icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som ställs i nationell rätt tillerkänns uttryckligen denna rätt till prövning och presumeras ha ett tillräckligt intresse av beslut på miljöområdet samt rättigheter som kan kränkas (artikel 9.2 läst tillsammans med artikel 2.5). De beslut som omfattas av artikel 6 i konventionen är i första hand beslut om tillstånd till sådana verksamheter som uttryckligen anges i bilaga I till konventionen, såsom större miljöfarliga verksamheter och infrastrukturprojekt (punkterna 1–19). Vidare omfattas beslut om tillstånd till alla andra verksamheter där allmänhetens deltagande är föreskrivet enligt ett förfarande för bedömning av miljöpåverkan i enlighet med den nationella lagstiftningen (punkten 20). Artikel 6 ska även, i enlighet med nationell rätt, tillämpas på beslut om tillstånd till verksamheter som inte anges i bilaga I men som kan ha en betydande miljöpåverkan (artikel 6.1b). Förutom den uttryckliga rätten i artikel 9.2 att överklaga beslut, handlingar och underlåtenheter som omfattas av artikel 6 ska, enligt artikel 9.3, varje part till konventionen se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Århuskonventionen är en del av rättsordningen i EU Såväl EU som samtliga medlemsstater i EU är parter till Århuskonven- Eftersom EU är part till konventionen är den en del av unionens rättsordning, se dom Lesoochranárske zoskupenie (den slovakiska brunbjörnen, C-240/09, EU:C:2011:125, punkt 30). genomföra Århuskonventionen inom unionsrätten har flera rättsakter antagits, exempelvis direktivet om allmänhetens deltagande (Europaparla- mentets och rådets direktiv /35/EG av om åtgärder 2021/22:226 för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön), det s.k. miljöinformationsdirektivet (och rådets direktiv /4/EG av om allmänhetens tillgång till miljöinformation), och MKB-direktivet. har i sin praxis bekräftat att nationella bestämmelser som fastställer krav som ska vara uppfyllda för att en icke-statlig miljöorganisation ska anses ha en rätt att överklaga måste säkerställa dels en omfattande rätt till rättslig prövning, dels att MKB-direktivets bestämmelser om rätt till rättslig prövning ges en ändamålsenlig verkan (se bl.a. dom mot , C-263/08, EU:C:2009:631, punkt 45). Tillämpningen av artikel 9.3 i Århuskonventionen på nationell nivå har prövats av i bl.a. ovan nämnda mål C-240/09. Domstolen har funnit att artikel 9.3 inte har direkt effekt i unionsrättslig mening, men att artikeln innebär att det ankommer på nationell domstol att i den utsträckning det är möjligt tolka den processuella rätten så att en miljöorganisation ges möjlighet att väcka talan vid domstol mot ett beslut fattat efter ett administrativt förfarande som kan strida mot unionens miljölagstiftning (se punkt 52). Tolkningen av de villkor som ska vara uppfyllda för att få till stånd en prövning av domstol eller i administrativ ordning ska göras så att den står i överensstämmelse med såväl kraven i artikel 9.3 – dvs. att allmänheten ska ges den tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor som följer av konventionen – som målet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd av rättigheterna enligt unionsrätten. Som en följd av detta har miljöorganisationer ansetts vara berörda enligt 13 kap. 8 § och 42 § förvaltningslagen (2017:900), förkortad FL, av olika beslut på ett sådant sätt att de har möjlighet att klaga på dessa (se bl.a. NJA 2020 s. 641 och NJA 2020 s. 190). 4.3Genomförandet av MKB-direktivet och Århuskonventionen i Huvuddragen i genomförandet av MKB-direktivet i Bestämmelserna i säkerställer att några av de projekt som anges i bilaga II till MKB-direktivet blir föremål för tillståndsprövning i svensk rätt. Det gäller bl.a. vissa infrastrukturprojekt, nämligen –anläggning av industriområden (punkt 10a), och –projekt för tätortsbebyggelse, inklusive byggande av shoppingcentrum och parkeringsplatser (punkt 10b). Det gäller vidare de projekt för turism och fritid som anges i bilaga II, nämligen –skidbackar, skidliftar och linbanor och härmed förbundna anläggningar (punkt 12a), –hamnar för fritidsbåtar (punkt 12b), – fritidsbyar och hotellkomplex utanför stadsområden och härmed för- Prop. 2021/22:226 bundna anläggningar (punkt 12c), –permanenta campingplatser (punkt 12d), och –temaparker (punkt 12e). De projekt i bilaga II som har genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i kommer i det följande att benämnas MKB- projekt. Bygglovsprövningen fungerar som en behovsbedömning där det bedöms om åtgärden förutsätter detaljplaneläggning Kraven på att de MKB-projekt som regleras i ska bli föremål för en tillståndsprövning genomförs i den lagen genom kraven på bygglov (se prop. 2020/21:174 s. 27). Av lagen framgår att det krävs bygglov för nybyggnad, tillbyggnad och annan ändring än tillbyggnad av byggnader (9 kap. 2 §). Vidare krävs det enligt plan- och byggförordningen (2011:338) även bygglov för att anordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra vissa andra anläggningar än byggnader, t.ex. campingplatser, skidliftar, nöjesparker och djurparker (6 kap. 1 §). Som redan nämnts får medlemsstaterna bestämma om ett projekt som listas i bilaga II till direktivet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och därmed ska bli föremål för en miljöbedömning genom en granskning från fall till fall eller genom gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten (artikel 4.2). För MKB-projekten i gäller som huvudregel att en granskning från fall till fall ska göras. I plan- och byggförordningen finns dock bestämmelser som innebär att vissa typer av projekt inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan (se 2 kap. 4 b–4 d §§). Granskningen av vilka projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan sker i bygglovsprövningen. Vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att bygglov ska ges för en åtgärd utanför ett område med detaljplan framgår av 9 kap. 31 § . Bland annat krävs det att åtgärden inte förutsätter detaljplaneläggning enligt 4 kap. 2 § . Av den paragrafen framgår att ett MKB-projekt alltid förutsätter planläggning, om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Den bedömning som ska göras för att från fall till fall bestämma om ett visst MKB-projekt behöver genomgå en miljöbedömning benämns i MKB-direktivet behovsbedömning (se artikel 4.4). Bygglovsprövningen fungerar alltså som en behovsbedömning för att avgöra om ett MKB- projekt behöver bli föremål för den miljökonsekvensbedömning som sker inom ramen för detaljplaneläggningen. Om åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, behöver någon miljökonsekvensbedömning inte göras och det är då tillräckligt med den prövning som ska göras inom ramen för bygglovet. 2021/22:226 Miljökonsekvensbedömningen sker genom detaljplaneläggning Utgångspunkten i MKB-direktivet är att bedömningen av miljöpåverkan ska integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projekt i medlemsstaterna. Om detta inte är möjligt, kan bedömningen integreras i andra förfaranden eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsättningarna i direktivet ska uppfyllas (artikel 2.2). Flertalet av de projekt som anges i bilaga I och II i MKB-direktivet genomförs i svensk rätt genom krav på tillstånd om miljöfarlig verksamhet enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § . Mot bakgrund av det s.k. kommunala planmonopolet genomförs dock vissa av de projekt som omfattas av bilaga II till direktivet genom bestämmelser i . Den miljökonsekvensbedömning som MKB-direktivet föreskriver sker enligt inom ramen för detaljplaneläggningen. Om det krävs en miljökonsekvensbedömning, ska en miljökonsekvensbeskrivning upprättas. Vilka uppgifter som då ska redovisas framgår av bilaga IV till MKB-direktivet. I PBL-systemet motsvaras detta av kravet på att detaljplanens redovisning av miljökonsekvenser ska uppfylla vissa krav i , om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för ett MKB-projekt (se 4 kap. 34 § andra stycket PBL). Miljöorganisationers tillgång till rättslig prövning i Enligt förvaltningslagen får ett beslut som huvudregel överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot (se 42 §). Detta gäller även kommunala beslut om bl.a. bygglov, förhandsbesked och att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (se 13 kap. 8 § PBL). Om en annan lag innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen, ska i stället den bestämmelsen tillämpas (se 4 § FL). I finns bestämmelser som särskilt reglerar tillgången till rättslig prövning för ideella föreningar och andra juridisk personer (se 16 kap. 13 §). För att omfattas av bestämmelserna ska dessa föreningar och juridiska personer ha till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, de får inte vara vinstdrivande, de ska ha bedrivit verksamhet i under och de ska ha minst 100 medlemmar eller på annat sätt kunna visa att verksamheten har allmänhetens stöd. Sådana ideella föreningar och andra juridiska personer som avses i får enligt 13 kap. 12 § överklaga –ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för ett MKB-projekt, och –ett beslut att ge bygglov eller positivt förhandsbesked för ett MKB- projekt och som ska föregås av en bedömning av om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Rätten att överklaga omfattar dock inte beslut som rör Försvarsmakten, Prop. 2021/22:226 , eller . Bestämmelserna i paragrafen utgör en precisering av miljöorganisationers klagorätt enligt 42 § förvaltningslagen. Däremot inskränker paragrafen inte den klagorätt som sådana organisationer har enligt förvaltningslagen (se prop. 2020/21:174 s. 145). I finns dock ett s.k. aktivitetskrav som begränsar möjligheten att överklaga kommunala beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser. Sådana beslut får nämligen överklagas endast av den som före utgången av den s.k. granskningstiden –som är en del av den process som föregår kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser – skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda (se 13 kap. 11 § första stycket). Aktivitetskravet, som alltså utgör en inskränkning i rätten att överklaga, gäller dock inte om beslutet har gått emot en sakägare genom att förslaget ändrats efter granskningstiden eller om överklagandet grundas på att beslutet inte har tillkommit i laga ordning (se 13 kap. 11 § andra stycket). Syftet med aktivitetskravet är att synpunkter från alla intressenter ska lämnas och riktas till de kommunala organen i första hand. Enligt förarbetena är det endast därigenom som beslutsunderlaget i första instans kan få den bredd som är önskvärd (se prop. 1985/86:1 s. 822). 5Aktivitetskravet i bör ändras Regeringens förslag: Det ska inte längre krävas att den som vill överklaga en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som avser ett MKB-projekt skriftligen har framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda före utgången av granskningstiden. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget, däribland , , i , i , i , i , i , , , , (Mark- och ), , (mark- och miljödomstolen), (juridiska fakulteten) och . framhåller att förslaget sannolikt endast kommer att påverka ett mindre antal detaljplaner eftersom förslaget enbart omfattar beslut som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. i anser att lagförslaget ger ett demokratiskt mervärde som inte stjälper kommunernas möjlighet att genomföra nya detaljplaner. kommun bedömer att risken för att grannar och andra intressenter framför avgörande 2021/22:226 invändningar först sedan kommunen fattat beslut i ärendet är liten. kommun anser att förslaget inte medför några större konsekvenser eller är orimligt att genomföra. förslaget innebär en förbättring av miljöföreningars och enskilda sak- ägares möjligheter att föra talan vid prövning av nya detaljplaner i enlighet med kraven i Århuskonventionen. miljöorganisationer avsiktligt skulle avstå från tidiga yttranden under planprocessen för att sedan överklaga. Flera remissinstanser konstaterar att förslaget måste genomföras på grund av och att de således inte har något att invända mot detta, men att förslaget likafullt kommer att ge oönskade följdverkningar. herrarna framhåller att det kan bli en strategi för den som mot- sätter sig ett planförslag att framföra sina synpunkter först vid ett över- klagande för att försena och fördyra detaljplaneprocessen så mycket som menar att kommunen kan få ett sämre besluts- underlag eftersom sakförhållanden inte blir kända under planprocessen. Fastighetsägarna bedömer att förslaget kommer att komplicera och för- framhåller att förslaget kan försämra kommunernas förutsättningar för att ta ansvar för bostadsförsörj- anser att förslaget i praktiken kan få betydande nackdelar för arbetet med planläggning och bostadsbyggande. att det behövs följdändringar i och att det t.ex. bör vara tillräckligt med en förenklad granskning om ett antagandebeslut som berör ett MKB-projekt upphävs efter överklagande. håller att planprocesserna riskerar att bli mindre effektiva om viktiga syn- punkter kommer fram först i ett överklagande. att förslaget kan minska förutsägbarheten och transparensen i planproces- framhåller att förutsägbarhet är mycket viktigt i planläggningsprocessen där stora värden står på spel och att det därför är olyckligt med en lagändring som riskerar att leda till att processerna för- Kommunen delar dock uppfattningen att den föreslagna ändringen är nödvändig utifrån internationella åtaganden. (Mark- och ) framhåller att en begränsning av aktivi- tetskravet kan komma att leda till fler överprövningar samt längre och Eventuella återförvisningar och omtag av planprocesser kan enligt domstolen leda till inte obetydliga merkostnader för såväl kommuner som företag som agerar planintressenter.