prop · H903282 · 2022-07-26 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2021/22:282 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat om migrationsdomstolarnas hantering av asylmål är effektiv samt om och regeringen har gett domstolarna förutsättningar för en effektiv verksamhet. bedömer att hanteringen av asylmål har effektivitetsbrister. väntan på dom har ökat och varierar kraftigt mellan verket att säkerställa att en ojämn resursfördelning mellan migrations- Regeringen rekommenderas att säkerställa att migrationsdomstolarna har förutsättningar för långsiktig kompetens- Regeringen välkomnar granskning. ande att processen vid migrationsdomstolarna är både rättssäker och Regeringen har vidtagit en rad åtgärder för att förkorta hand- läggningstiderna vid migrationsdomstolarna, bland annat författnings- ändringar som möjliggör att mål kan överlämnas mellan domstolar. påpekar i rapporten har detta gett migrationsdomstolarna bättre förutsättningar att nå regeringens mål. För att migrationsdomstolarna ska ha långsiktiga förutsättningar att hålla handläggningstiderna på en rimlig nivå krävs ett kontinuerligt arbete. Regeringen följer löpande domstolarnas behov av resurser liksom det arbete som domstolarna och bedriver för att utveckla I och med denna skrivelse anser regeringen att gransk- ningsrapport är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning har granskat om migrationsdomstolarnas hantering av asylmål är effektiv samt om och regeringen har gett domstolarna förutsättningar för en effektiv verksamhet. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten I väntan på dom – migrationsdomstolarnas handläggningstider i asylmål (RiR 2022:5), se bilagan. överlämnades av till regeringen . Rapporten har remitterats till . Remissyttrandet finns tillgängligt i (Ju2022/01020). I denna skrivelse behandlas iakttagelser och de rekommendationer till regeringen och till som redovisar i sin rapport. bedömer att hanteringen av asylmål har effektivitetsbrister. Tiden för väntan på dom har ökat och varierar kraftigt mellan fyra migrationsdomstolar. Domstolarna är långt ifrån att nå regeringens mål om att avgöra av asylmålen . Det är endast Migrationsdomstolen i som har varit i närheten av att nå målet. bedömer att ökningen av handläggningstiderna i någon mån står i relation till ökningen av antalet asylmål vid respektive domstol. Icke aktiv handläggningstid, så kallad liggtid, utgör en stor del av handläggningstiderna, vilket är särskilt påtagligt vid migrationsdomstolarna i och . Den mest avgörande ökningen och skillnaden mellan domstolarnas liggtider finner i liggtid som uppstår vid beredning av ett mål. Sådan liggtid har enligt främst att göra med yttre omständigheter, såsom ett ökat inflöde av asylmål och svårigheter att i tillräcklig utsträckning hålla muntliga förhandlingar, snarare än bristande effektivitet vid domstolarna. bedömer vidare att muntliga förhandlingar riskerar att medföra oproportionerligt långa handläggningstider. Vid Migrationsdomstolen i tog det 2020 från det att ett mål registrerades till dess att muntlig förhandling hölls. anser att det är problematiskt att liggtiderna är så långa och att de kraftigt varierar mellan landets olika delar, bland annat eftersom det kan medföra att utgången i målen påverkas. Även denna liggtid har delvis externa förklaringsfaktorer, såsom brist på förhandlingssalar. pekar även på att den nationella s.k. förstärkningsstyrkans insatser, med domare som kan rycka in på domstolar som tillfälligt behöver extra resurser, inte alltid satts in på de orter där de behövts mest och på att underlaget för prognoser uppvisar vissa brister. rekommenderas mot den bakgrunden att säkerställa att en ojämn resursfördelning mellan migrationsdomstolarna undviks. kan enligt exempelvis göras genom att prognosarbetet 2021/22:282 utvecklas och genom att det övervägs att i större utsträckning erbjuda förstärkningsstyrkans insatser till de migrationsdomstolar som uppvisar de längsta handläggningstiderna. bedömer dock att även om resursfördelningen optimeras så kvarstår problemet att tre av fyra migrationsdomstolar är långt ifrån att nå målet att avgöra av asylmålen . Det konstateras att regeringen har förstärkt anslaget till migrationsdomstolarna men att resursförstärkningarna har varit kortsiktiga. Domstolarna har därför haft svårt att fullt ut utnyttja tillskotten till att förstärka ordinarie personalresurser. bedömer att det finns en påtaglig risk att personalresurserna inte harmonierar med det uppsatta målet. rekommenderar därför regeringen att säkerställa att migrationsdomstolarnas förutsättningar för långsiktig kompetensförsörjning står i samspel med det av regeringen uppsatta målet att avgöra av asylmålen . påpekar att liggtiden är kostsam för samhället, i form av utgifter för mottagandeverksamheten, och att en mer långsiktig resursförstärkning därmed inte behöver vara kostnadsdrivande för de sammanlagda offentliga finanserna. tar också upp att regeringen genom författningsändringar har skapat förutsättningar för domstolarna att överlämna mål till varandra. Ändringarna gjordes för att förbättra domstolarnas möjligheter att hålla handläggningstiderna på en rimlig nivå, trots den stora mängden inkommande asylmål. bedömer att regeringens – såväl som och migrationsdomstolarnas – arbete med överlämnande av asylmål har fungerat väl och att det har lett till ökad effektivitet. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i iakttagelse att hanteringen av asylmål har effektivitetsbrister eftersom väntan på muntlig förhandling och dom i asylmål kan vara mycket lång och dessutom varierar markant mellan olika delar av landet. Väntan kan vara påfrestande för de asylsökande och innebär kostnader för samhället. Som framgår av rapporten finns det ett samband mellan ett ökat inflöde av mål och ökad liggtid i målen. Antalet asylmål ökade kraftigt framför allt . För att ge migrationsdomstolarna bättre förutsättningar har regeringen vidtagit ett flertal åtgärder . gav regeringen , migrationsdomstolarna och i uppdrag att fortsätta arbetet med att effektivisera handläggningen av asylmål. Syftet med uppdraget var att med bibehållen rättssäkerhet öka förutsättningarna för asylsökande att få ett snabbt avgörande och därigenom förkorta vistelsetiderna i mottagande (Ju2016/08224). Regeringen gav och i uppdrag att samordna och vidareutveckla prognos- och analysarbetet för migrationsdomstolarna i syfte att förbättra möjligheterna att göra tillförlitliga och rättvisande Skr. 2021/22:282 prognoser av den ekonomiska och verksamhetsmässiga utvecklingen på anslagen 1.4 Domstolsprövning i utlänningsmål och 1.5 Rättsliga biträden m.m.vid domstolsprövning i utlänningsmål (Ju2016/08225). Uppdragen redovisades (Ju2017/03100 och Ju2017/03013). Det framkom då bl.a. att domstolarna tack vare ett fördjupat och strukturerat samarbete och en tidig ökning av budgetmedel kunnat förbereda sig för den ökade måltillströmningen. Utan det tidiga förberedelsearbetet hade omloppstiderna varit väsentligen längre. Det beskrevs även att flera domstolar valt att bilda nya organisatoriska enheter, vilket effektiviserat asylmålshanteringen och påverkat omloppstiderna väsentligt. Det genomfördes också lagändringar som innebär att de förvaltningsrätter som är migrationsdomstolar fick större möjligheter att överlämna migrationsmål och andra mål till övriga förvaltningsrätter, se propositionerna Utökade möjligheter för migrationsdomstolar att överlämna mål (prop. 2016/17:27) och Förlängda möjligheter för migrationsdomstolarna att överlämna mål (prop. 2019/20:19). Syftet var att ge domstolarna bättre förutsättningar att hålla handläggningstiderna på en rimlig nivå genom att den samlade kapaciteten hos de allmänna förvaltningsdomstolarna togs tillvara. Som påpekar i rapporten gav dessa lagändringar migrationsdomstolarna bättre förutsättningar att nå regeringens mål. Lagändringar har också genomförts för att generellt underlätta för domstolar att samverka med varandra, se propositionen Utökad samverkan mellan domstolar (prop. 2016/17:174). Syftet med ändringarna var bland annat att ge domstolarna större flexibilitet, bidra till effektivare handläggning och därigenom frigöra tid för migrationsdomstolarna. har granskat migrationsdomstolarna utifrån effektivitet, i termer av liggtid. lyfter fram att det inte är givet att en kortare handläggningstid alltid är att föredra. Regeringen instämmer i denna iakttagelse. Förekomst av muntlig förhandling förlänger av naturliga skäl den totala handläggningstiden men kan vara nödvändig av rättssäkerhetsskäl i det enskilda fallet. En tanke då migrationsdomstolarna inrättades var att den ökade möjligheten till muntlig förhandling skulle ge bättre möjligheter att bedöma enskildas trovärdighet och att reda ut missförstånd, se propositionen Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden (prop. 2004/05:170 s. 105). I regleringsbrevet för Domstolar anges att verksamheten ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Målbalanser och omloppstider ska hållas på en rimlig nivå. För att uppnå detta krävs ett kontinuerligt effektiviseringsarbete. Inom ramen för den årliga budgetprocessen följer regeringen löpande upp myndigheternas anslag. Migrationsdomstolarna behöver fortsätta utveckla sina arbetssätt och behöver stödja domstolarna i deras effektiviseringsarbete. Även arbetssätt och prognoser har stor betydelse i detta sammanhang. Regeringens åtgärder med anledning av Regeringen har gett möjlighet att inkomma med synpunkter på granskning. har anfört att myndigheten arbetar med utveckling av prognosarbetet för att undvika en ojämn resursfördelning mellan migrationsdomstolarna. avser att särskilt fokusera på den arbetsbelastning som asylmålen förväntas medföra, för att bättre kunna värdera om migrationsdomstolarnas målstock skiljer sig åt när det gäller resursbehov. Detta kommer att göras genom att man exempelvis mäter tidsåtgången i mål som härrör från olika länder. avser även att lägga ökad vikt vid uppföljning och avvikelseanalyser för att utvärdera varför ett utfall avviker från prognosen. Utöver det arbetar med kunskapsinhämtning genom nära samverkan med migrationsdomstolarna och . konstaterar också att har gjort om sin prognosmodell, vilket bör kunna bidra till ännu bättre prognoser. Dessutom har tillsatt en grupp som utreder möjligheterna att åstadkomma en mer förutsebar och jämnare fördelning av mål mellan migrationsdomstolarna. anför vidare att nya permanenta arbetsplatser och förhandlingssalar kommer att stå klara i Förvaltningsrätten i , vilket kommer att ge domstolen förutsättningar att hålla fler muntliga förhandlingar. Vad gäller förstärkningsstyrkan konstaterar att Förvaltningsrätten i har haft visst stöd i form av en domarresurs men även att stödet är efterfrågestyrt och att Förvaltningsrätten i vid den relevanta tidpunkten bedömde att det fanns ett större behov av förstärkning i personalkategorin föredragande. fanns det dock inte föredragande i förstärkningsstyrkan, vilket det numera finns. Regeringen anser att de åtgärder när det gäller prognosarbetet som beskriver svarar väl mot de behov som har framkommit i . Det är särskilt positivt att verket i prognosarbetet nu kommer ta fasta på de indikationer som förekommer i rapporten om att mål som härrör från olika länder är olika arbetskrävande. Regeringen kommer att följa upp hur utvecklingsarbetet fortskrider och att migrationsdomstolarna har det stöd de behöver för att kunna arbeta effektivt. Migrationsdomstolarnas arbete påverkas i hög grad av faktorer i omvärlden som är mycket svåra att förutse. Det är väsentligt att deras verksamhet kan möta behov som uppstår snabbt och förändras . är regeringen väl medveten om att ledtiderna är långa när personalmässiga ökningar och minskningar av domstolsorganisationerna behöver ske. Regeringen följer kontinuerligt dessa frågor eftersom det är grundläggande att processen vid migrationsdomstolarna är både rättssäker och effektiv, oavsett det föränderliga målinflödet. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. I väntan på dom –migrationsdomstolarnas handläggningstider i asylmål är en myndighet under med uppgift att granska statliga myndigheter och verksamheter. Vi bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Genom ett grundlagsskyddat oberoende har ett starkt mandat och är en viktig del av kontrollmakt som bidrar till förbättringar och demokratisk insyn. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Vi lämnar även rekommendationer för att förbättra den granskade verksamheten. Effektivitetsgranskningar lämnas direkt till som bereder dem tillsammans med en svarsskrivelse från regeringen. Tryck: interntryckeri, 2022 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: I väntan på dom –migrationsdomstolarnas handläggningstider i asylmål har granskat om migrationsdomstolarnas hantering av asylmål är effektiv samt om och regeringen har givit domstolarna förutsättningar för en effektiv verksamhet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser som avser migrationsdomstolarna, och regeringen samt rekommendationer till och regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisor och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. , Migrationsdomstolen vid Förvaltningsrätten i , Migrationsdomstolen vid Förvaltningsrätten i , Migrationsdomstolen vid Förvaltningsrätten i och Migrationsdomstolen vid Förvaltningsrätten i Domsområde styr var ett migrationsmål avgörs 2.3Fler asylansökningar ger fler asylmål i domstolarna – med viss 2.4Kraftig ökning av handläggningstider vid två av fyra Migrationsdomstolarna har olika förutsättningar sett till storlek Effektivitetsbrister i domstolarnas hantering av asylmål Tre av fyra migrationsdomstolar har aldrig varit nära regeringens mål 3.2Antal avgjorda asylmål per domarresurs varierar mellan 3.3Migrationsdomstolarnas handläggningstider består till stor del Beviljande av anstånd har minskat i och ökat i Muntlig förhandling kan fördröja dom i målet med stöd till migrationsdomstolarna kan utvecklas Brist på förhandlingssalar ökar liggtiden i Bristande underlag försvårar prognoser 4.3Domstolsverket kan inte flytta resurser i takt med 4.4Migrationsdomstolarna kan avlastas genom att mål överlämnas till 4.5Förstärkningsstyrkans insatser når inte , trots långa Regeringen kan förbättra domstolarnas ekonomiska förutsättningar 5.1Regeringen har skapat goda förutsättningar för domstolarna att 5.2Migrationsdomstolarnas resurser är inte anpassade efter 5.3Bristande långsiktighet i regeringens resurstillskott försämrar Liggtider vid migrationsdomstolarna visar på effektivitetsbrister kan utveckla sitt stöd till migrationsdomstolarna Regeringen kan förstärka migrationsdomstolarnas resurser Liggtiderna beror främst på yttre faktorer Migrationsdomstolarna tog över hanteringen av överklaganden av migrationsärenden från . Den nya instans- och processordningen skulle utformas så att den uppfyllde krav på skyndsam handläggning. har granskat om hanteringen av asylmål är effektiv. bedömer att hanteringen av asylmål har effektivitetsbrister. Tiden för väntan på dom har ökat och varierar kraftigt mellan fyra migrationsdomstolar. I granskningen konstateras att domstolarna har olika förutsättningar, och att yttre omständigheter bidrar till variationerna i handläggningstider. bedömer att det är problematiskt att väntan på dom varierar mellan landets olika delar, eftersom det kan medföra att utgången i målen påverkas. Migrationsdomstolarna är långt ifrån att nå regeringens mål om att avgöra av asylmålen . Skillnaderna mellan domstolarna är stora. Det är endast Migrationsdomstolen i som – under enstaka år – har varit i närheten av att nå målet . Omkring hälften av handläggningstiden i ett asylmål består av liggtid, då ingen aktiv handläggning sker i målet. Liggtiden har ökat , och varierar mellan domstolarna. Den domstol som har längst handläggningstid – Migrationsdomstolen i – har också längst liggtid. Liggtider kan förekomma i olika delar av ett asylmål. Det har tidigare uppmärksammats att mål blir liggande när de är klara för avgörande. Även denna granskning visar på sådan liggtid. Det är dock inte denna liggtid som har ökat mest. Det är inte heller denna liggtid som varierar mest mellan domstolarna. Snarare har liggtider tidigare i målen blivit ett större problem. Denna form av liggtid – som uppstår när nyinkomna asylmål blir liggande som domstolarna arbetar med äldre mål – är enligt bedömning främst kopplad till ett ökat inflöde. I vissa fall blir de nya målen liggande . Muntliga förhandlingar kan vara avgörande för att bedöma asylsökandes trovärdighet. Förekomst av muntlig förhandling påverkade inte asylmålens handläggningstider nämnvärt 2015. Beroende på var i landet den asylsökande befinner sig kan dock muntlig förhandling vara avgörande för hur det tar innan domstolen fattar sitt beslut . noterar att vid Migrationsdomstolen i är väntan på muntlig förhandling omkring (2020). Vid Migrationsdomstolen i är väntan ungefär hälften så lång, och vid domstolarna i och är den omkring en fjärdedel så lång. Det är problematiskt att väntan på muntlig förhandling och dom i målet varierar mellan landets olika delar, eftersom det kan medföra att utgången i målen påverkas. Väntan innebär dessutom kostnader för samhället och kan även vara påfrestande för de asylsökande. Möjligheten att hålla muntliga förhandlingar ligger inte helt i domstolarnas händer. ansvarar för migrationsdomstolarnas lokaler. Och vad gäller Migrationsdomstolen i leder lokalbrist till svårigheter att hålla förhandlingar. Även personalbrist är en flaskhals. För att råda bot på det senare finns förstärkningsstyrka, för att stödja domstolar med personalresurser. Migrationsdomstolen i – med näst längst handläggningstider – har dock inte tagit del av särskilt mycket stöd av förstärkningsstyrkan. bedömer att förstärkningsstyrkans insatser kan optimeras. Vidare konstaterar att , med hjälp av mer fullständiga underlag från , har möjlighet att utveckla prognosarbetet i syfte att optimera resursfördelningen mellan migrationsdomstolarna. På så sätt kan skillnaderna i handläggningstiderna jämnas ut. bedömer dock att även om resursfördelningen optimeras så kvarstår problemet att tre av fyra migrationsdomstolar är långt ifrån att nå regeringens mål om att avgöra av asylmålen . I granskningen framkommer också att regeringen har förstärkt anslaget till migrationsdomstolarna . Resursförstärkningarna har dock varit kortsiktiga. Domstolarna har härmed haft svårt att fullt ut utnyttja tillskotten till att förstärka ordinarie personalresurser. Det finns en påtaglig risk att personalresurserna vid migrationsdomstolarna inte står i samspel med det uppsatta målet. bedömer härmed att det finns behov av att se över den långsiktiga kompetensförsörjningen vid migrationsdomstolarna. räkneexempel visar att liggtiden är kostsam för samhället, i form av utgifter för mottagandeverksamheten. En mer långsiktig resursförstärkning till migrationsdomstolarna behöver därmed inte vara kostnadsdrivande för de sammanlagda offentliga finanserna. Slutligen konstaterar att regeringens – såväl som och migrationsdomstolarnas – arbete med överlämning av asylmål har fungerat väl. Som följd av den stora mängden inkommande asylmål fick domstolarna möjlighet att överlämna mål till varandra. En stor mängd asylmål har överlämnats från Migrationsdomstolen i till domstolarna i och . Detta hade inte varit möjligt om inte regeringen hade skapat förutsättningen. Det hade inte heller fungerat utan de mottagande migrationsdomstolarnas goda vilja. •Säkerställ att en ojämn resursfördelning mellan migrationsdomstolarna undviks. Detta kan exempelvis ske genom att utveckla prognosarbetet och genom att överväga att i större utsträckning erbjuda förstärkningsstyrkans insatser till de migrationsdomstolar som uppvisar resultat längst ifrån regeringens mål. rekommendation till regeringen: •Säkerställ att migrationsdomstolarnas förutsättningar för långsiktig kompetensförsörjning står i samspel med det av regeringen uppsatta målet att avgöra av asylmålen . 1.1.1Migrationsverkets beslut överklagas till migrationsdomstolarna Det är av stor vikt att rätten till uppehållstillstånd utreds på ett sätt som lever upp till kraven på verksamheten, för såväl migrationspolitikens legitimitet som för de sökande. För att uppnå förtroende för migrationssystemet är det även viktigt att beslutsprocessen är effektiv, så till vida att den genomförs skyndsamt för den som ansöker om uppehållstillstånd. verksamhet är nära kopplad till migrationsdomstolarnas dito. Majoriteten av dem som får avslag på asylansökan hos överklagar beslutet.1 När ett beslut överklagas överväger först om beslutet ska ändras. Om bedömer att det inte finns skäl att ändra beslutet genom omprövning, lämnar myndigheten över ärendet som ett överklagande till migrationsdomstol. ändrar endast ett fåtal asylbeslut.2 Migrationsdomstolarna har sin hemvist vid förvaltningsrätterna i , , och Stockholm.3 De skapades mot bakgrund av propositionen Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden. Den nya instans- och processordningen skulle utformas så att den uppfyllde krav på skyndsam handläggning. Lagrådet tillstyrkte inte det remitterade förslaget och skrev bland annat i sitt yttrande till förslaget att ”det är en uppenbar risk att angelägna anspråk på skyndsamhet i processen blir än mer eftersatta med den nya ordningen”.4 tillstyrkte dock förslaget och biföll utskottets förslag.5 1Migrationsverkets årsredovisning 2019. 2Mindre än en promille av asylbesluten ändras genom omprövning (årsredovisning 2019). 3För att förenkla för läsaren benämner vi dessa som migrationsdomstolar i rapporten, även då vi uttalar oss om hela myndigheten, förvaltningsrätten. Notera att Migrationsdomstolen i tillkom först , se avsnitt 2.5. 2004/05:170, s. 487. 2004/05:170, bet. 2004/05:SfU17, rskr. 2005/06:1. 1.1.2Handläggningstiderna varierar kraftigt mellan migrationsdomstolarna Mot bakgrund av kraven på skyndsam handläggning finns problemindikationer avseende effektiviteten i migrationsdomstolarna. Domstolarna ska, enligt Domstolars regleringsbrev, avgöra av asylmålen6 inom 4 månader.7 De genomsnittliga handläggningstiderna8 har ökat , och varierar kraftigt mellan domstolarna. Migrationsdomstolarna i och har vänt trenden och hade kortare handläggningstider än 2019 för den . Handläggningstiden för asylmål () var vid migrationsdomstolarna i och 2020. Vid Migrationsdomstolen i var den 20 månader, och vid Migrationsdomstolen i var den 28 månader.9 De kraftigt varierande handläggningstiderna mellan migrationsdomstolarna antyder effektivitetsbrister. Långa handläggningstider i domstolarna innebär också stora kostnader för samhället. Väntan på ett slutgiltigt beslut kan dessutom vara påfrestande för de asylsökande. Det är särskilt problematiskt att handläggningstiden till stor del påverkas av var i landet den nyanlända befinner sig. Snabbare handläggning ska dock inte ske på bekostnad av handläggningens kvalitet. Det är därför viktigt att identifiera om det finns omständigheter som förlänger handläggningstiden, men som kan motiveras utifrån asylmålets beskaffenhet. 1.1.3 Regeringens respektive roller domstolar är fristående myndigheter och styrs inte av regeringen på samma sätt som förvaltningsmyndigheter. Dock ska regeringen, med stöd av ,10 ge domstolarna de förutsättningar som krävs. Utöver de fyra migrationsdomstolarna granskas därför regeringen och .