prop · H903160 · 2022-03-22 00:00:00 — 2021/22:160 Många av remissinstanserna anser att förslaget bidrar till mer effektiva arbetsmetoder och förbättrade kunskaper om den egna organisationen. Statskontoret framhåller t.ex. att förslaget bidrar till ett mer ändamålsenligt system medan tror att förslaget bör kunna bromsa en anmälningskultur som de anser breder ut sig på många håll. , Myndigheten för delaktighet och bedömer att förslaget kan gynna eleverna genom bl.a. att missförhållanden upptäcks och att det kan bli snabbare lösningar, bättre dialog och kortare handläggningstider. Myndigheten för delaktighet anser också att det blir tydligare för elever och vårdnadshavare var de ska vända sig med klagomål mot utbildningen. Statskontoret framför att förslaget bör bidra till minskad dokumenta- tionsbörda, vilket även kommun framhåller. Andra remissinstanser såsom t.ex. , , , , och Salems kommuner tillstyrker förslaget men bedömer att det kan bli resurskrävande för huvudmännen. Även tillstyrker förslaget, förutom den del av förslaget som innebär att elever och vårdnadshavare ska få återkoppling från huvud- mannen eller rektorn först när ett klagomål har utretts. Myndigheten påpekar att behov av återkoppling även kan finnas när klagomålet är under utredning och anser dessutom att det behöver tydliggöras när elever och vårdnadshavare av särskilda skäl ska kunna vända sig direkt till Skol- inspektionen med klagomål. Rädda barnen tillstyrker också förslaget, men önskar att regeringen än mer tydliggör att Skolinspektionen kan påbörja en utredning om den anser att skyndsamhetskravet inte är uppfyllt i ett ärende. kommuner och regioner (SKR) och kommun ställer sig även de positiva till förslaget och påpekar vikten av att huvudmännen har möjlighet att själva bestämma hur interna rutiner för klagomålshante- ringen ska utformas. Även kommun (barn- och ungdoms- nämnden) ser positivt på att huvudmannen utreder klagomål innan even- tuella brister granskas av Skolinspektionen men anser att huvudmannen måste vara fri att utforma på vilket sätt en sådan utredning går till och dokumenteras. , som tillstyrker förslaget, framför även att det behöver vara tydligt vad som är huvudmannens ansvar i förhållande till Skolinspektionens ansvar gällande omfattningen och hanteringen av huvudmannens klagomålsutredning och att Skolinspektionen inte bör kunna styra huvudmannens hantering. Skolinspektionen tillstyrker förslaget men anser att det är angeläget att begreppet ”utreda klagomål” ersätts med en terminologi som överensstäm- mer med regleringen av myndighetens tillsyn eftersom det finns skillnader mellan att hantera klagomål och genomföra tillsyn. Myndigheten önskar dessutom att det ska vara frivilligt för dem att överlämna uppgifter till huvudmännens klagomålshantering samt att det behöver förtydligas hur lagförslaget förhåller sig till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) i de fall Skolinspektionen överlämnar uppgifter till huvudmännen. Skol- inspektionen önskar slutligen att det under den fortsatta beredningen förs resonemang kring vilka krav staten kan ställa när det gäller hur huvud- mannens klagomålshantering kan skötas opartiskt, särskilt i de fall där rektor och huvudman kan vara en och samma person. Även m.fl. påpekar att det kan uppstå problem i de fall huvudmannen också är rektor, tillika skolchef då det kommer att innebära att huvudmannen utreder sig själv. Förbundet framför också att det inte framgår vad som ska gälla avseende klagomål mot förskole- verksamhet hos fristående huvudmän, där kommunerna är ansvariga för tillsynen. Funktionsrätt anser att möjligheten att vända sig till Skolinspektionen och Barn- och elevombudet ska finns kvar på samma sätt som . De ser bl.a. positivt på att kommunens utredning behöver ske skyndsamt och vara opartisk men tycker inte att det faktum att kom- munerna är part i målet problematiseras tillräckligt. Även anser att det är problematiskt att klagomålshanteringen kommer att hanteras av en instans som är part i målet. instämmer delvis i förslaget men anser att huvudmannen bör kunna skicka klagomål till rektorn och att det inte tydligt framgår om den föreslagna återremitteringen av klagomål ska omfatta såväl klagomål på utbild- ningens kvalitet som kränkande behandling. kommun (kultur- och utbildningsnämnden) avstyrker den del av förslaget som innebär att Skolinspektionen vid särskilda skäl ska få utreda klagomål utan att huvudmannen fått möjlighet att hantera klago- målet. avstyrker den del av förslaget som innebär att huvudmannen aktivt ska verka för att rutinerna är kända. De anser att det redan i dagens bestämmelser framgår att huvudmannen ska ta emot och utreda klagomål och informera om rutinerna och bedömer i likhet med kommun att förslaget att huvudmän aktivt ska verka för att rutinerna för klagomålshantering är kända riskerar att uppmuntra till klagomål. Som nämnts i avsnitt 3 har Skolinspektionen getts tillfälle att yttra sig över ett utdrag ur ett utkast till lagrådsremiss som överensstämmer med förslaget i rutan ovan. Skolinspektionen anför att det av förslaget framgår att för det fall Skolinspektionen bedömt att sekretess föreligger i för- hållande till huvudmannen avseende uppgifter om en enskild elev, så kan ett överlämnande till huvudmannen endast ske om den eleven/elevens vårdnadshavare samtycker till ett sådant överlämnande. Skolinspektionen vill dock lyfta att myndigheten även får in uppgifter som kan omfattas av sekretess rörande andra personer än den enskilde eleven, t.ex. andra elever, personal eller helt andra personer. Om sådana uppgifter inte är relevanta för den fråga som ska lämnas över tolkar Skolinspektionen den föreslagna bestämmelsen som att myndigheten kan maska dessa uppgifter och därefter överlämna uppgifterna till huvudmannen. Det förekommer dock att uppgifterna är relevanta för den aktuella frågan. Det kan t.ex. röra sig om att en elev () till Skolinspektionen uppger sig ha blivit utsatt för kränkande behandling av en elev () och en lärare (). Om uppgifter avseende B och C maskas innan ett överlämnande sker får huvudmannen enligt Skolinspektionen inte del av all relevant information i frågan, för att direkt kunna hantera uppgifterna inom sin klagomålshantering. Skol- inspektionen framhåller att denna sekretessprövning liksom inhämtande av samtycke kommer att bli resurskrävande för myndigheten. Skälen för regeringens förslag Huvudmannens klagomålshantering är en underutnyttjad resurs för att åtgärda brister och utveckla utbildningen När bestämmelsen om huvudmannens klagomålshantering infördes i skollagen var syftet att elever och vårdnadshavare i högre utsträckning skulle vända sig med sina klagomål till huvudmannen i stället för till Skol- inspektionen. Som tidigare framgått är dock Skolinspektionens erfaren- heter att många elever och vårdnadshavare i första hand ändå vänder sig till Skolinspektionen när de är missnöjda med utbildningen. När elever och vårdnadshavare inte vänder sig till huvudmannen med sina klagomål missar huvudmannen en viktig informationskälla i sitt utvecklingsarbete. Sådan information kan bl.a. handla om att det finns brister i elevernas trygghet och studiero. Regeringen anser i likhet med flera remissinstanser, t.ex. , Skolinspektionen, Statskontoret, SPSM, Myndigheten för delaktighet, kommun, Elevkårer och Elevråd, att det är positivt om klagomål i så stor utsträckning som möjligt hanteras av huvudmannen i stället för av Skolinspektionen. och kommun (kultur- och utbildningsnämnden) fram- håller bl.a. att klagomålen i sig är en viktig del i huvudmannens systema- tiska kvalitetsarbete. Även Föräldraalliansen anser att klagomåls- hanteringen bör vara en naturlig del i det systematiska kvalitetsarbetet. Regeringen instämmer i detta och anser i likhet med Friskolornas riks- förbund att en hantering inom huvudmannens organisation ger bättre möjlighet till snabbare lösning för eleven i fråga samt att det kan bidra till att skapa en bättre dialog mellan skola och vårdnadshavare. Regeringen vill också betona att ett förfarande där brister fångas upp inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet kan bidra till att skapa förutsättningar för att goda exempel på hur klagomål har hanterats och brister har åtgärdats kan spridas mellan huvudmannens skolor eller – genom de kvalitets- dialoger som tillsammans med SPSM har fått i uppdrag att anordna med samtliga huvudmän (U2018/02652 [delvis] och U2021/03837) – mellan huvudmän. På så sätt kan en väl fungerande klago- målshantering leda till en mer generell utveckling av utbildningen vilket kan gynna samtliga barn och elever hos olika huvudmän. Att fler klagomål hanteras direkt av huvudmannen innebär ett bättre resursutnyttjande Statskontoret bedömer i sin rapport om klagomålshantering (2020) att huvudmännen kan utreda klagomål och åtgärda brister i verksamheten snabbare och på ett mer flexibelt sätt än Skolinspektionen samt att en sådan hantering ger upphov till mindre dokumentation för lärare och rektorer. Regeringen instämmer med Statskontoret i denna slutsats och konstaterar att detta kan vara till nytta för alla barn och elever eftersom förskollärare, lärare och rektorer får mer tid för undervisning eller för insatser som utvecklar kvaliteten i verksamheten om de inte behöver lägga tid på att t.ex. sammanställa och överlämna dokumentation i klagomålsärenden till Skolinspektionen. Det finns dock ett antal remissinstanser som framför oro för att prome- förslag om att huvudmannen ska ha ett tydligare ansvar för klago- målshantering kommer att innebära ökad belastning på huvudmännens Vissa remissinstanser, som t.ex. bedömer att bl.a. den administrativa bördan kommer att öka utan att antalet anmäl- ningar till Skolinspektionen kommer att minska, utan enbart fördröjas, medan andra, som t.ex. , , och Salems kom- muner framför oro för att förslaget är kostnadsdrivande eller på andra sätt resurskrävande. och Salems kommuner framför bl.a. farhågor om att antalet klagomål kommer att öka. Regeringen instämmer i att en förbättrad klagomålshantering bör leda till att fler upplevda missförhållanden initialt rapporteras till huvudman- nen. Regeringen anser dock, i likhet med Statskontoret, att detta skulle innebära ett bättre resursutnyttjande och leda till minskad administration för skolpersonalen i relation till om klagomålet i stället blir föremål för en utredning hos Skolinspektionen. Om klagomålet hanteras inom huvud- mannens organisation och av dem som har bäst kännedom om barnets eller elevens situation kan det innebära en enklare och mindre administrativ hantering. En förbättrad klagomålshantering där klagomål systematiskt omhändertas och utgör en del i kvalitetsarbetet bör enligt regeringen även leda till färre missförhållanden som behöver åtgärdas och därmed också färre klagomål. Även ur ett administrativt och resursutnyttjande perspektiv finns det alltså skäl att vidta åtgärder för att förbättra klago- målshanteringen hos huvudmannen. Huvudmannen bör fortsatt kunna utforma klagomålshanteringen efter lokala förutsättningar och behov genom skriftliga rutiner Som tidigare nämnts ska en huvudman inom skolväsendet ha skriftliga rutiner för att ta emot och utreda klagomål mot utbildningen. Information om rutinerna ska lämnas på lämpligt sätt (4 kap. 8 § skollagen). I för- arbetena till dagens bestämmelse (prop. 2009/10:165 s. 309) anges att det bör överlämnas till varje huvudman att bestämma hur klagomålshante- ringen ska organiseras och hur informationen om klagomålsrutinerna ska lämnas. Vidare framgår att rutinerna bör innehålla en intern ansvarsför- delning hos huvudmannen. Regeringen anser i likhet med flera remiss- instanser att det finns goda skäl för att varje huvudman ska kunna utforma sin klagomålshantering så att den är anpassad utifrån huvudmannens förutsättningar och behov. Till dessa remissinstanser hör SKR som anser att det är viktigt att det med ett tydligare ansvar även följer tydliga be- fogenheter och därmed rika möjligheter att utforma varje system för klagomålshantering utifrån lokala förutsättningar och behov. Några remissinstanser, t.ex. och Skolinspek- tionen, bedömer att det finns risker i fråga om huvudmannens opartiskhet vid hantering av klagomål mot den egna verksamheten. Skolinspektionen pekar särskilt på att det kan uppstå sådana problem avseende mindre huvudmän, där rektor och huvudman kan vara en och samma person. framhåller dock att även om vårdnadshavarna inte alltid är nöjda med att huvudmannen utreder sig själv så kan skyldig- heten för huvudmannen att faktiskt göra en sådan utredning vara en hjälp för den klagande att förstå såväl vilka åtgärder som vidtagits som att klagomålet har beaktats. kommun (kultur- och utbildnings- nämnden) konstaterar att huvudmannen själv beslutar om sin organisation och var olika kompetenser och funktioner är anställda inom organisa- 2021/22:160 tionen. Kommunen anför vidare att kommunala tjänstemän lyder under de förvaltningsrättsliga principerna saklighet, objektivitet och proportiona- litet samt regler om jäv och att eventuell problematik att tjänsteman utreder klagomål riktat mot egen tjänsteutövning därmed inte ska uppstå. Att sedvanliga jävsregler ska tillämpas i en huvudmans organisation anser regeringen är självklart. Exempelvis ska en lärare inte sätta betyg på sitt eget barn. När det gäller en huvudmans klagomålshantering är dock syftet inte bara att huvudmannen genom uppgifter från elever och vård- nadshavare ska få information som innebär att missförhållanden uppdagas som huvudmannen kan vidta åtgärder mot, utan också att huvudmannen ska få information som kan leda till att huvudmannen anser att det finns skäl att ompröva ett beslut som har fattats eller t.ex. utvärdera eller omvärdera olika arbetssätt i den organisationen som huvudmannen an- Enligt förvaltningslagen får en myndighet ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan Det finns dock bara begränsade möjligheter att ändra ett beslut som är gynnande för någon enskild till den enskildes nackdel (37 §). myndighet har dessutom skyldighet att ändra ett beslut som den har med- delat som första instans om den anser att beslutet är uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende på grund av att det har tillkommit nya om- ständigheter eller av någon annan anledning och beslutet kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part (38 §). Det sagda innebär att bestämmelserna om att en huvudman ska ha en klagomålshantering fyller en funktion även i fall när t.ex. en huvudman för en fristående skola innehar flera roller, t.ex. också är rektor för skolan. Bestämmelserna i 37 och 38 §§ förvaltningslagen är visserligen bara tillämpliga på offentliga huvudmän och inte på enskilda huvudmän, men enligt 4 kap. 7 § skollagen ska en huvudman, om det vid uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i verksamheten, se till att nödvändiga åtgärder vidtas. anser regeringen att man i fråga om en huvudmans klagomålshantering inte kan ställa samma krav på opartiskhet som man t.ex. kan göra på en tillsynsmyndighets agerande i förhållande till en huvudman. inte att en huvudmans klagomålshantering är oviktig. ringen att huvudmannens klagomålshantering fyller en viktig funktion i enlighet med vad som har anförts tidigare. Det ska också beaktas att en elev eller vårdnadshavare som har anmält klagomål till en huvudman fortfarande har en möjlighet att vända sig till Skolinspektionen, om de inte är nöjda med hur huvudmannen har hanterat klagomålet. och kommuner efterlyser, för att effektivisera och möjliggöra en skyndsam handläggning, en tydligare distinktion mellan begreppen klagomål och synpunkter. avsaknaden av en tydlig definition av klagomål skapar en förvirring om vad huvudmännen enligt lagstiftningen är skyldiga att hantera i enlighet Regeringen delar bedömningen att inte alla uttryck av missnöje bör betraktas som ett klagomål som ska hanteras inom ramen Ett sätt att tydliggöra detta kan vara att i rutinerna för klagomålshanteringen klargöra hur klagomål på utbildningen ska lämnas in. Regeringen bedömer att rutiner för hur ett klagomål ska lämnas kan underlätta den gränsdragningsproblematik som annars kan uppstå om t.ex. alla synpunkter yttrade av elever och vårdnadshavare, som Prop. 2021/22:160 skolans personal tar del av, skulle kunna utgöra ett potentiellt klagomål som ska hanteras. Det är viktigt att säkerställa att klagomåls- hanteringen är tillgänglig och t.ex. kan användas av personer med olika språkliga förutsättningar och funktionsnedsättningar. Regeringen anser således att det även framöver är lämpligt att huvud- mannen hanterar en rad frågor om den närmare utformningen av klago- målshanteringen inom ramen för sina skriftliga rutiner. 4 kap. 8 § första meningen skollagen, som anger att huvudmannen ska ha skriftliga rutiner för att ta emot och utreda klagomål mot utbildningen, bör dock förtydligas så att det framgår att en huvudman inom skolväsendet ska ta emot och utreda klagomål mot utbildningen och ha skriftliga rutiner för klagomålshanteringen. Regeringen anser att även ytterligare krav bör ställas på huvudmannen i skollagen enligt nedan. Huvudmannen ska aktivt verka för att rutinerna för klagomålshantering är kända Enligt dagens regelverk ska en huvudman inom skolväsendet lämna information om sina rutiner för klagomålshantering på lämpligt sätt (4 kap. 8 § andra meningen skollagen). Som tidigare framgått visar dock gransk- ningar från Skolinspektionen på brister i hur huvudmannen informerar om möjligheten att lämna klagomål. Även (), Föräldraalliansen och framför att det är ett problem att barn och unga respektive vårdnadshavare ofta inte vet var de ska vända sig. För att vårdnadshavare och elever ska känna tillit och vilja vända sig till huvudmannen vid missnöje måste klagomålshanteringen vara känd vilket betonas av t.ex. BO, Myndigheten för delaktighet (MFD) och Funktions- rätt . Även framhåller att det är avgörande att rutinerna för klagomålshantering är kända, tydliga och transparenta för alla inblan- dade parter. Regeringen instämmer i att det är en grundläggande förut- sättning att rutinerna är kända för elever och vårdnadshavare om de ska kunna vända sig till huvudmannen vid upplevda brister i utbildning. Det är även viktigt att rutinerna är kända för skolans personal så att de vet hur de ska agera om t.ex. en vårdnadshavare vänder sig till dem med ett klago- mål. Ett sätt att åstadkomma detta kan vara att, som föreslås i prome- , införa krav på att huvudmannen aktivt ska verka för att rutinerna är kända bland elever, vårdnadshavare och personal. avstyrker denna del av förslaget. Kommunen ser i likhet med kommun en risk för att förslaget upplevs som att huvud- män ska uppmuntra till klagomål. Regeringen konstaterar att huvud- männen har ansvar för att lämna information om sina rutiner för att ta emot och utreda klagomål på lämpligt sätt, men att detta inte alltid sker. Hur elever och vårdnadshavare uppfattar den information som huvudmannen lämnar beror naturligtvis på hur den är utformad. Det är viktigt att den är saklig och tydlig. Som har anförts finns det mycket att vinna på att elever och föräldrar som är missnöjda med något inom utbildningen i första hand vänder sig till huvudmannen och känner förtroende för att de kommer att bli tagna på allvar. Det innebär inte att alla klagomål är berättigade och ska leda till åtgärder, men den dialog som 2021/22:160 förs med anledning av ett klagomål är viktig för att upprätthålla eller skapa ett förtroende mellan eleven eller vårdnadshavaren och huvudmannen. Det ska vidare beaktas att även om kravet på huvudmannen att informera om sina rutiner för klagomålshantering skärps, så att huvudmannen aktivt ska verka för att rutinerna är kända för elever, vårdnadshavare och personal, så kommer varje huvudman att bestämma över hur rutinerna ska utformas. Det är t.ex. möjligt att utforma rutinerna så att synpunkter kopplade till undervisningen för en enskild elev i första hand ska framföras till ansvarig lärare, i andra hand till skolans rektor, och först därefter genom ett klago- mål till huvudmannen. När det gäller kravet på aktivitet från huvud- mannens sida vill regeringen understryka att det inte ska betraktas som tillräckligt att huvudmannen genom sin personal vid ett enstaka tillfälle har lämnat muntlig information om rutinerna, t.ex. vid ett föräldramöte eller att rutinerna endast finns tillgängliga på skolan webbplats. För att kravet på att huvudmannen aktivt ska verka för att rutinerna för klago- målshanteringen är kända bland elever, vårdnadshavare och personal ska vara uppfyllda kommer huvudmannen att behöva kombinera olika kommunikationssätt och lämna informationen vid upprepade tillfällen. Mot bakgrund av ovanstående föreslår regeringen att huvudmannens ansvar skärps, från att på lämpligt sätt lämna information om huvud- mannens rutiner för klagomålshantering, till att aktivt verka för att rutiner- na är kända bland elever, vårdnadshavare och personal. Huvudmannen ska bekräfta att denne tagit emot ett klagomål, skyndsamt utreda och hantera klagomålet samt återkoppla Som har konstaterats har klagomålshanteringen inte fungerat på önskvärt sätt med nuvarande reglering. I promemorian anges att en orsak till att elever och vårdnadshavare inte vänder sig till huvudmannen kan vara brist på förtroende för huvudmannens sätt att hantera klagomål. Statskontoret anger i sin rapport i skolan – Förslag till ett mer ändamålsenligt system (2020) att det förtroende mellan huvud- man och vårdnadshavare som krävs för att klagomålshanteringen ska fungera kan byggas upp genom att huvudmannen skyndsamt utreder och återkopplar utfallet av klagomålet. Detta är en förutsättning för att elever och vårdnadshavare med tillförsikt ska vända sig till huvudmannen vid behov. Regeringen delar denna bedömning och anser att ett sätt att åstad- komma detta kan vara att i enlighet med förslaget i promemorian skärpa kraven inom området. ställer sig bakom förslaget att huvudmannen ska åläggas att skyndsamt utreda inkomna klagomål och Rädda barnen bedömer att just skyndsamheten är av yttersta vikt när det gäller klagomål som rör barn, då dessas tidsperspektiv är ett annat än för vuxna. delar såväl rege- ringen som Rädda barnen bedömningen i promemorian om att det inte kan ställas upp en fast tidsgräns, då skyndsamhet kan vara olika beroende på ärendets allvarlighet och komplexitet. Regeringen vill dock understryka att hanteringen, för att agerandet ska betraktas som skyndsamt, bör på- börjas utan dröjsmål och att återkoppling ska ske så snart som ärendet är utrett. Regeringen vill dessutom betona att skyndsamheten är viktig för att hållbara lösningar för eleven snabbt ska kunna identifieras och problemet som gav upphov till klagomålet ska kunna lösas. Regeringen kan även konstatera att alla klagomål inte kräver lika om- fattande utredning. I vissa fall kan det krävas en mer djuplodad utredning där såväl rektor som lärare, elevhälsa eller annan personal involveras. I andra fall kan t.ex. ett samtal mellan rektorn och eleven eller elevens vårdnadshavare vara tillräckligt för att få det underlag som behövs. Regeringen anser därför att det bör vara tydligt att huvudmannen ska göra den utredning som behövs. Att den som anmält ett klagomål får återkoppling angående hur klago- målet hanterats och vilka åtgärder det föranlett är en viktig del av klago- målshanteringen. Återkopplingen förväntas innebära att fler vårdnads- havare och elever upplever att deras klagomål omhändertas och är därmed en viktig del av en framgångsrik klagomålshantering som även kan främja en god relation och bygga ett förtroende mellan t.ex. vårdnadshavare och skolan.