prop · H903131 · 2022-03-01 00:00:00 — En sådan underrättelseskyldighet kan regleras på lägre författningsnivå. I dessa ärenden finns därutöver offent- liga biträden som har till uppgift att bevaka utlänningarnas intressen. Det är självfallet ytterst viktigt att en utlänning aldrig är tagen i förvar när det inte längre finns grund för ett sådant beslut. De nackdelar som kan finnas vägs därmed sammantaget upp av att instansordningen för den här typen av ärenden blir tydligare och att myn- digheternas roller i processen renodlas. I avsnitt 8.5 föreslås dessutom att ny prövning ska göras med längre intervall än . 2021/22:131 Migrationsöverdomstolens nya roll Det föreslås i avsnitt 12.2 och 13.5 att Migrationsöverdomstolens uppgift enligt den nya lagen framför allt bör vara att yttra sig över Migrations- verkets beslut om bland annat utvisning när det överklagas till regeringen och att även i andra sammanhang lämna yttranden i frågor som handläggs av regeringen. Migrationsöverdomstolen prövar dock även som andra instans Säkerhetspolisens (med undantag för myndighetens interimistiska beslut) och beslut om förvar samt i vissa fall Migra- tionsverkets beslut om behandlingen eller placeringen av en utlänning som är tagen i förvar (se avsnitt 13.2). 8.3Interimistiska beslut om förvar Regeringens förslag: Säkerhetspolisen ska, om förutsättningarna är uppfyllda, få ta en utlänning i förvar även om myndigheten ännu inte har ansökt om utvisning enligt denna lag. Beslutet ska genast anmälas till , som ska pröva om det ska fortsätta att gälla. Säkerhetspolisen och ska, om förutsättningarna för förvar är uppfyllda, få ta en utlänning i förvar, om det inte finns tid att invänta den behöriga myndighetens beslut om förvar. Beslutet ska gen- ast anmälas till den behöriga myndigheten, som ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla. Det ska i den nya lagen upplysas om att en polisman i vissa fall ska få omhänderta en utlänning i väntan på Säkerhetspolisens eller Polis- myndighetens beslut om förvar. En tulltjänsteman, en kustbevaknings- tjänsteman och en passkontrollant ska under vissa förutsättningar ha samma rätt som en polisman att omhänderta en utlänning. Omhänder- tagandet ska då genast anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden ska bestå. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår inte att de materiella förutsättningarna för förvar uttryckligen måste vara uppfyllda när Säkerhetspolisen och Polismyndig- heten ska få ta en utlänning i förvar trots att en annan myndighet är behörig att fatta beslut. Utredningen föreslår vidare inte att alla interimistiska beslut alltid ska anmälas genast, utan i vissa fall . Remissinstanserna: Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter anför att även när Säkerhetspolisen och ska få ta en utlänning i förvar bör de materiella förutsättningarna för förvar vara uppfyllda. För- valtningsrätten i anser att interimistiska beslut alltid bör anmä- las genast eftersom det är fråga om ingripande tvångsåtgärder. Migrations- verket anser att det finns rättssäkerhetsrisker med att inte ha fasta tidsgrän- ser för när ett beslut ska underställas prövning och för hur Säkerhetspolisen har på sig att ansöka om utvisning. Kust- bevakningen pekar på att myndigheten enligt kustbevakningslagen (2019:32) endast kan verka inom ett visst geografiskt område, men att den till exempel med stöd av utlänningslagen kan verka utanför detta område vid en inre utlänningskontroll och efterfrågar nu ett förtydligande om det kommer vara möjligt även enligt den nya lagen. Civil är Prop. 2021/22:131 positiva till att det nu ska framgå att de materiella förutsättningarna för förvar måste vara uppfyllda och framhåller att det är viktigt att det förtyd- ligas att Säkerhetspolisen måste lämna tillräcklig information till Migra- tionsverket för att den senare ska kunna göra en självständig bedömning. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Interimistiska beslut innan en ansökan om utvisning Har frågan om utvisning ännu inte förts till , får Säker- hetspolisen enligt lagen om särskild utlänningskontroll besluta att utlän- ningen ska tas i förvar. Ett interimistiskt beslut om förvar ska genast anmälas till som ska pröva om åtgärden ska bestå. Som bestämmelsen är utformad skulle Säkerhetspolisen kunna ta en utlänning i förvar utan att det föreligger några andra omständigheter än att personen är utländsk medborgare eller statslös och att Säkerhetspolisen har för avsikt att väcka frågan om utvisning. En sådan ordning kan ifrågasättas ur rättssäkerhetssynpunkt. Bestämmelsen har dock inte tillämpats på det sättet. De höga krav på rättssäkerhet som ställs på beslut som innebär ett fri- hetsberövande talar starkt för att en utlänning bara ska få tas i förvar innan ett utvisningsärende har inletts hos om det finns tillräck- liga skäl för förvar. Säkerhetspolisens intresse av att i ett tidigt skede av utvisningsförfarandet kunna ta en utlänning i förvar bör dessutom kunna tillgodoses även om de materiella förutsättningarna för förvar måste vara uppfyllda. Det bör därför i den nya lagen tas in en bestämmelse som ger Säkerhetspolisen fortsatt möjlighet att ta en utlänning i förvar innan utvis- ningsfrågan har förts till , men de materiella förutsätt- ningarna för förvar måste då vara uppfyllda. Säkerhetspolisen ska även i fortsättningen vara skyldig att genast anmäla interimistiska beslut om förvar till som därefter ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla. Eftersom det är fråga om ett frihetsberövande är det viktigt att handläggningstiderna är så korta som möjligt. Även om det ska gälla ett allmänt skyndsamhetskrav (se avsnitt 5.4), bör därför de särskilda kraven på skyndsamhet föras över till den nya lagen. anför att det finns rättssäkerhetsrisker med att inte ha fasta tidsgränser för när beslutet ska underställas prövning. Regeringen anser också att det är viktigt för utlänningens rätts- säkerhet att det inte dröjer innan beslutet lämnas över för prövning. Sam- tidigt har det inte framkommit något som tyder på att detta skulle vara ett problem . Regleringen i den nya lagen skiljer sig inte i detta avseende från vad som gäller enligt lagen om särskild utlänningskontroll, annat än att nu är behörig myndighet redan när Säkerhetspolisen anmäler ett interimistiskt beslut till (se avsnitt 8.2). Det finns därför inget behov av att införa sådana fasta tidsgränser. Det är själv- fallet också av yttersta vikt att Säkerhetspolisen även fortsättningsvis inkommer med en ansökan om utvisning skyndsamt, om det inte sker sam- tidigt som det interimistiska förvarsbeslutet anmäls. 2021/22:131 Om Säkerhetspolisen, när den anmäler ett interimistiskt beslut om förvar till , lämnar in en ansökan om utvisning av utlänningen kan uppgifterna i ansökan läggas till grund för Migrations- verkets beslut om utlänningen ska vara kvar i förvar. För det fall en sådan ansökan inte ges in tillsammans med anmälan om förvar, förutsätts det, så som Civil framhåller, att Säkerhetspolisen lämnar till- räcklig information för att ska kunna göra en självstän- dig bedömning av förvaret. I avsnitt 12.5 föreslås att beslut alltid ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Det gäller även Säkerhetspolisens interimistiska beslut om förvar. får, även om den inte är handläggande myndighet, besluta att ta en utlänning i förvar om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Det regleras i 10 kap. 17 § utlännings- lagen, som genom en hänvisning även gäller vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Möjligheten för att i brådskande fall besluta om förvar i ärenden som handläggs av en annan myndighet bör finnas också i den nya lagen. På samma sätt som bör det förutsätta att det inte finns tid att invänta den behöriga myndighetens beslut. Det kan vara fallet när påträffar en utlänning som har hållit sig dold och beträffande vilken frågan om utvisning är under prövning. Det bör också införas en möjlighet för Säkerhetspolisen att få fatta motsvarande interimistiska beslut. Säkerhetspolisen är den myndig- het som i störst utsträckning kommer i kontakt med och kan identifiera utlänningar som kan utgöra ett allvarligt samhällshot. Säkerhetspolisen bör därför kunna ta en utlänning i förvar, även om den vid tillfället i fråga inte är handläggande myndighet. Som påpekar bör även vid dessa beslut de materiella förutsättningarna för förvar vara uppfyllda. Det bör därför uttryckligen anges i den nya lagen. Det är viktigt att ett interimistiskt beslut gäller kortast möjliga tid och att den behöriga myndigheten kan upphäva det interimistiska beslutet om den anser att skälen för beslutet inte är tillräckliga. Förvaltningsrätten i anför att denna typ av interimistiska beslut därför också bör anmälas genast, i stället för som . Regeringen delar den uppfattningen, varför och Säkerhetspolisen bör vara skyldiga att genast anmäla till den behöriga myndigheten att det har fattats ett interimistiskt beslut om förvar. Den behöriga myndigheten bör sedan vara skyldig att , efter det att frågan har väckts, pröva om utlän- ningen fortfarande ska vara tagen i förvar. Hur snabbt ett sådant beslut kan meddelas beror givetvis på vilken myndighet som är behörig att besluta om förvar. I de fall där det är regeringen som är behörig myndighet får med hänsyn till formerna för beslutsfattande accepteras än om frågan ska prövas av . Det bör också i den nya lagen tas in en upplysning, motsvarande den som finns i 10 kap. 17 § andra stycket utlänningslagen, om att det av 11 § polislagen framgår att en polisman i vissa fall tillfälligt får omhänderta en utlänning i väntan på Säkerhetspolisens eller beslut om förvar. Likaså bör det av den nya lagen framgå att en tulltjänsteman, en kustbevakningstjänsteman eller en passkontrollant har samma rätt att omhänderta en utlänning som en polisman har, om kontroll av utlänningen . 2021/22:131 görs med hjälp av , eller en särskilt förordnad passkontrollant (jfr 10 kap. 17 § tredje stycket utlänningslagen). Sådana tillfälliga omhändertaganden bör i linje med vad som anförts ovan genast anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden ska bestå. efterfrågar ett förtydligande av om det enligt den nya lagen kommer vara möjligt för myndigheten att likt vid inre utlännings- kontroll verka utanför det geografiska område som följer av kustbe- vakningslagen. På samma sätt som kan verka utanför sitt geografiska verksamhetsområde när myndigheten deltar vid inre utlän- ningskontroll på land i anslutning till sjötrafiken med stöd av utlännings- lagen, kan verka utanför det geografiska verksamhets- området när myndigheten omhändertar någon med stöd av den nya lagen om det till exempel sker i anslutning till sådan inre utlänningskontroll. Den nya lagen ger dock inte i sig ett mandat att vidta kontroll utanför det geografiska verksamhetsområdet, utan bestämmelsen ger bara en kustbevakningstjänsteman en befogenhet att vidta åtgärder när sådan kontroll vidtas med stöd av annan reglering. När ett interimistiskt beslut om förvar anmäls till den behöriga myndig- heten inleds ett ärende om förvar och vanliga handläggningsregler blir tillämpliga. Några ytterligare regler om förfarandet efter anmälan av interimistiska beslut behövs därför inte. Regeringens förslag: Förvar ska som utgångspunkt pågå under en så En utlänning som har fyllt ska inte få hållas i verkställighets- förvar i än . Tiden för verkställighetsförvar ska dock få förlängas , om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta på grund av bristande samarbete från utlän- ningen eller att det tar tid att skaffa nödvändiga handlingar. väsentliga skäl som hänför sig till verkställigheten ska få läggas till grund för en längre förvarstid. Om en utlänning efter ett misslyckat verkställighetsförsök återförs till , ska en ny ettårsfrist räknas från det att utlänningen på nytt Utlänningen ska dock aldrig få hållas i ett sådant förvar längre Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: avstyrker den föreslagna ordningen när det gäller verkställighetsförvar då den inte är proportioner- Svenska Röda Korset och Svenska avdelningen av Internationella anser att den föreslagna förvarstiden på maximalt tre år är ett stort ingripande i enskildas integritet och rörelsefrihet och anser att en bortre tidsgräns bör föreslås för sannolikhetsförvar. Korset och anför att formuleringen ”väsentliga skäl som hänför sig till verkställigheten” är för vag och otydlig. Defenders tillstyrker att tiden i förvar ska vara så kort som möjligt. dagens ombudsmän ifrågasätter att det finns skäl att avvika från gällande 2021/22:131 praxis när det gäller misslyckade verkställighetsförsök. instanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Tidsgränserna för hur länge en utlänning får hållas i förvar bör ändras Det faktum att förvar är en form av frihetsberövande ställer höga krav på rättssäkerhet och därmed också på en tydlig reglering av bland annat hur länge frihetsberövandet får pågå. utformad migrationsprocess att myndigheterna kan utöva nödvändig kontroll över utlänningar som vistas i och har verktyg att sätta kraft bakom ett beslut om utvisning. Det är naturligtvis särskilt viktigt när en utlänning har bedömts utgöra ett så allvarligt säkerhetshot att han eller hon inte får vara kvar i av det skälet. Möjligheten att hålla en utlänning i förvar är alltså ett viktigt led i att upprätthålla en välordnad I 10 kap. 4 § utlänningslagen regleras hur länge en utlänning får hållas i Paragrafen är tillämplig genom en hänvisning i lagen om särskild Enligt 10 kap. 4 § första stycket utlänningslagen får utredningsförvar inte pågå längre än . En utlänning får vidare enligt 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen inte hållas i verkställig- Tiden för sådant förvar får emellertid förlängas om det finns synnerliga skäl. Även om det finns synnerliga skäl får utlänningen inte hållas i förvar längre än totalt . sannolikt att verkställigheten kommer att ta på grund av bris- tande samarbete från utlänningen eller för att det tar tid att skaffa nöd- vändiga handlingar får även förlängas. Den får dock inte vara längre än totalt . Regleringen i 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen bygger på de fasta tidsgränser som anges i Europaparla- mentets och rådets direktiv /115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelands- medborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändandedirek- tivet), även om direktivet tillåter att verkställighetsförvar som längst pågår I andra fall än de som avses i 10 kap. 4 § första och andra styckena utlänningslagen, det vill säga till exempel vid sannolikhetsförvar, får enligt tredje stycket en utlänning som har fyllt inte hållas i förvar längre än , om det inte finns synnerliga skäl för . När en utlänning ska utvisas med stöd av lagen om särskild utlännings- kontroll kan det ibland finnas behov av att hålla utlänningen i förvar under än vad som är tillåtet . Så kan exempelvis vara fallet när utlänningen framför klagomål till . av utvisningsbeslutet måste avbrytas i avvaktan på domstolens handlägg- ning kan det saknas möjlighet att hålla utlänningen i förvar, om inte förutsättningarna i 10 kap. 4 § andra stycket utlännings- lagen är uppfyllda. Det finns därför skäl att ha särregler i den nya lagen för I avsnitt 5.2 har gjorts den tolkningen att artikel 72 i EUF- fördraget medger att gör undantag från bestämmelser i akter om det behövs med hänsyn till behovet av att skydda den inre säker- Stöd för en sådan bedömning finns också i praxis (bland annat dom Stadt am , C-18/19, EU:C:2020:511). Den nya lagen syftar, på samma sätt som lagen om särskild utlännings- kontroll, till att skydda säkerhet mot utlänningar som kan skada den. Lagen behöver därför inte anpassas till återvändandedirektivets krav på fasta tidsgränser när det gäller verkställighetsförvar. Det finns vidare också skäl att överväga en ändring av regleringen kring hur länge sanno- likhetsförvar får pågå. Hur länge ett barn får hållas i förvar behandlas i avsnitt 8.11. Det ska fortsatt finnas fasta tidsgränser för verkställighetsförvar Att frihetsberöva någon eller på annat sätt begränsa hans eller hennes rörelsefrihet medför ett intrång i den enskildes fri- och rättigheter som skyddas i både regeringsformen och . Europadom- stolen har i sin praxis lyft fram behovet av tydliga och förutsägbara regler (bland annat dom i Nasrulloyev mot , 656/06, och dom i Ryabikin mot , 8320/04). Det är därför inte lämpligt att nu frångå en ordning där det har funnits fasta tidsgränser för hur länge en utlänning får vara tagen i förvar i avvaktan på att utvisningsbeslutet mot honom eller henne kan verkställas. Mot denna bakgrund bör den nya lagen i detta hänseende inte avvika alltför mycket från vad som gäller vid utvisningar för flertalet utlänningar enligt utlänningslagen, där det finns fasta tidsgränser. Det bör därför framgå direkt av den nya lagen hur länge ett verkställighetsförvar får pågå. Det behövs för att lagstiftningen ska vara tydlig och förutsebar och skydda mot godtycklighet. Tiden för verkställighetsförvar bör förlängas Normalt krävs det betydligt för att förbereda utvisningar av utlänningar som utgör kvalificerade säkerhetshot än för att förbereda verk- ställigheten av andra beslut om utvisning. Orsaken till det är bland annat att vissa stater vägrar att ta emot egna medborgare om de misstänks för eller har gjort sig skyldiga till brott. I ett beslut om utvisning ska det anges till vilket land som utlänningen ska utvisas. Om det finns särskilda skäl får mer än ett land anges (se avsnitt 7.3). Det innebär att flera stater kan behöva involveras i förberedelserna för att verkställa utvisningen. Det ligger också i sakens natur att verkställighet av ett beslut om utvisning som rör en presumtiv terrorist kräver omfattande kontakter med den motta- gande staten. Till exempel kan den mottagande staten komma att efterfråga betydligt fylligare underlag än vad som annars är fallet inför sin bedöm- ning av om utlänningen kan tas emot. Det allmännas intresse av att hålla en utlänning i verkställighetsförvar måste ställas mot det faktum att förvar inne- bär ett frihetsberövande. Även om det inte i finns någon fastställd tidsfrist för hur länge ett frihetsberövande som syftar till utvisning får fortgå (jfr artikel 5), kan ett frihetsberövande som pågår allt- för länge komma att stå i strid med konventionen. Det gäller framför allt om tidsutdräkten beror på att berörda myndigheter inte har handlagt ett ärende med tillräcklig målmedvetenhet och effektivitet. Det bör emellertid även i de fall där den verkställande myndigheten har hanterat ärendet på ett korrekt sätt finnas en bortre gräns för hur långa frihetsberövanden som kan godtas. När förvarstidens längd bestäms måste utgångspunkten vara att tiden inte får vara längre än vad som är nödvändigt. Om den tillåtna förvarstiden är alltför väl tilltagen finns det en risk för att en utlänning är tagen i förvar trots att det inte kan förutses att verkställighet kan genomföras inom en behöver tiden bestämmas med hänsyn till ändamålet med förvarsbestämmelserna, nämligen att underlätta det förfarande som syftar till att utlänningen ska avlägsnas ur . Vid en samlad bedömning finns det därför, trots , Svenska avdelningen av och advokatsamfunds synpunkter, starka skäl för att förlänga tidsfristerna för verkställighetsförvar i den nya lagen. Med hänsyn till att de utlänningar som kommer att utvisas utgör ett allvarligt hot mot säkerheten i det svenska samhället är det rimligt och proportionerligt att för den begränsade gruppen tillåta längre förvarstider än för utlänningar som utvisas enligt Lagrådet anser att det inte är rimligt att man , med stöd av en prospektiv bedömning avseende bland annat framtida bristande samarbete, ska få hålla utlänningen i förvar. Detta kommer till uttryck genom formuleringen att en utlänning får vara förvarstagen under längre tid än om det är sannolikt att verkställigheten av utvisningsbeslutet kommer att ta än så på grund av bland annat bristande samarbete Enligt Lagrådet bör i stället rättsföljden bygga på att verkställigheten av utvisningsbeslutet faktiskt tar än . skillnad från Lagrådet anser regeringen att starka skäl talar för att den här bedömningen behöver vara just framåtblickande och baseras på en prövning av omständigheterna i det enskilda fallet, där ett visst mått av I sammanhanget finns det skäl att notera att även om sannolikhetsbedömningen inte baseras på fullt ut konstaterade fakta, måste det ändå finnas vissa omständigheter som rent faktiskt talar för att verkställigheten, vid en framåtblickande bedömning, kommer att ta längre tid för att en utlänning fortsatt ska få hållas i förvar. Det bör också noteras att det bara är om vissa förutsättningar är uppfyllda som utlänningen, som har fått ett utvisningsbeslut och alltså konstaterats utgöra ett kvalificerat hot mot säkerhet, då får vara tagen i förvar. framhålla att en liknande reglering finns i utlänningslagen (10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen). Regleringen i den lagen bygger i sin tur på artikel 15.6 i återvändandedirektivet (och rådets direktiv /115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna) där motsvarande reglering finns. propositionen Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar (prop. 2017/18:284), där förslag om förändrade materiella och processuella regler för förvar och uppsikt i utlänningslagen behandlades, föreslogs vidare att regleringen med möjlighet att förlänga förvarstiden vid verkställighetsförvar om det är sannolikt att verkställigheten av ett utvis- ningsbeslut kommer att ta bland annat på grund av bristande samarbete från utlänningen skulle finnas kvar. Även om den EU-rättsliga regleringen inte är tillämplig i fall som omfattas av den nya lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar, eftersom det rör frågor om säkerhet, ser regeringen inte skäl att göra en annan bedömning nu än vad som gjordes i propositionen Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar när det gäller sannolikhetsrekvisitet och den framåtblickande bedömningen (prop. 2017/18:284). Sammanfattningsvis delar regeringen inte Lagrådets bedömning att formuleringen i 3 kap. 8 § första stycket den nya lagen bör ändras. Vilka tidsfrister för verkställighetsförvar bör gälla? En utlänning får som utgångspunkt sitta i verkställig- hetsförvar. Därefter krävs synnerliga skäl för förlängning och ytterligare skäl för förlängning till totalt . Som kon- stateras bör dessa tidsfrister förlängas då det krävs betydligt mer arbete för att förbereda utvisningar av utlänningar som utgör kvalificerade säkerhets- hot än för ett beslut om utvisning i allmänhet. Normalt kommer ett beslut om verkställighetsförvar att börja löpa direkt efter det att utvisningsbeslutet har fått laga kraft eller när utlänningen har lämnat en nöjdförklaring över beslutet (se avsnitt 8.1). I annat fall börjar den löpa när utlänningen tas i förvar. Visserligen innebär ett frihetsberövande en ingripande åtgärd för utlän- ningen och hans eller hennes närstående. är det viktigt att dessa beslut om utvisning som utgångspunkt kan verkställas. För att en sådan verkställighet över huvud taget ska kunna genomföras behöver en utlän- ning i vissa fall kunna vara tagen i förvar än . Merparten av utvisningarna enligt den nya lagen bör kunna verkställas . Det är därför en lämplig och proportionerlig avgränsning av hur länge ett verkställighetsförvar bör gälla. En utlänning bör därför som utgångspunkt få hållas i verkställighetsförvar som längst enligt den nya lagen. Det kan dock i vissa fall finnas behov av att förlänga förvarstiden ytter- ligare.