prop · H903133 · 2022-03-01 00:00:00 — Som utredningen anför kan det, ur det perspektivet, ifrågasättas om den nämnda kriminaliseringen av finansiering av förstadier till brott bör behållas. Enligt regeringen kan det emellertid godtas att regleringen i vissa delar överlappar när det krävs för att den på ett konsekvent och sammanhängande sätt ska genomföra terror- ismdirektivet. Det är angeläget att genomförandet inte bara är heltäckande utan även att det är tydligt för den som tar del av lagstiftningen att så är Regeringen anser därför, i likhet med Attunda tingsrätt, att regler- ingen om finansiering av försök, förberedelse och stämpling för närvaran- Prop. 2021/22:133 de bör behållas i den föreslagna lagen i förhållande till terroristbrott. som terroristbrott inte ska ingå i den nya lagens definition av särskilt all- varlig brottslighet ska hänvisningen i stället ske endast till straffbestäm- melsen om terroristbrott. Som nämns i avsnitt 4 gav regeringen en utredare i uppdrag att lämna förslag som innebär att det införs ett särskilt straffansvar för del- tagande i en terroristorganisation. Ett framtida deltagandebrott, som kan antas påverka genomförandet av artikel 4 i terrorismdirektivet i svensk rätt, kan komma att ge förutsättningar att ytterligare förenkla finansierings- brottet i enlighet med vad utredningen föreslår. I och med att regleringen avseende förstadier till terroristbrott behålls är det på grund av terrorismdirektivet inte nödvändigt att kriminalisera finan- siering av medverkan till samröre med en terroristorganisation, som utred- ningen förslår. Finansiering av medverkan är dock kriminaliserat i för- hållande till samtliga andra brott som finansieringen kan avse. Att finansi- era medverkan till samröre kan inte heller ses som mindre allvarligt än att finansiera medverkan till t.ex. resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet. Detta, sammantaget med intresset av en sammanhållen lag- teknisk lösning, innebär enligt regeringens uppfattning att förslaget i denna del ändå bör genomföras. Regleringen bör föras ihop till en bestämmelse Som redovisas ovan är den nuvarande regleringen, med undantag för för- söksansvaret, uppdelad i två olika paragrafer. Bestämmelserna har dock i princip samma konstruktion och samtliga finansieringsgärningar är vidare straffbara på försöksstadiet. Även om straffskalan för grovt brott en- dast är tillämplig på gärningar enligt 3 § finansieringslagen, kan det efter de utvidgningar av straffansvaret som skett i olika omgångar inte längre hävdas att de gärningar som omfattas av 3 a § i alla situationer är mindre straffvärda än gärningarna enligt 3 §. Som framgår av avsnitt 9 föreslår regeringen också att det grova brottet ska omfatta samtliga fall av finansi- ering. Det framstår under dessa förutsättningar inte som motiverat att i ett nytt samlat regelverk behålla en uppdelning av straffansvaret för finansier- ing i två olika paragrafer. I avsnitt 8.1 föreslår regeringen att definitionen av en terroristorganisa- tion ändras så att den endast träffar sammanslutningar med inriktning på terroristbrott. Straffansvaret för finansiering av en terroristorganisation (3 § första stycket 2 finansieringslagen) bör dock alltjämt omfatta finansi- ering även av sammanslutningar som inriktar sig på särskilt allvarlig brottslighet (jfr bedömningen i prop. 2015/16:78 s. 48 om att ”terrorist- handlingar” i FATF:s rekommendation 5 bör motsvara begreppet särskilt allvarlig brottslighet i finansieringslagen). Lagtexten bör när det gäller sammanslutningar därför hänvisa dels till en terroristorganisation enligt den föreslagna definitionen i 3 §, dels till en sammanslutning av personer som begår eller på annat sätt medverkar till särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse eller stämpling till särskilt allvarlig brottslighet. När det gäller synpunkter på regleringen av sär- skilt allvarlig brottslighet och dess konsekvenser för finansieringsbrottet 2021/22:133 ska det beaktas dels att regeringen när det gäller definitionen av särskilt allvarlig brottslighet föreslår en snävare hänvisningsteknik än utredningen (se avsnitt 7), dels att regeringen till skillnad från utredningen föreslår al- ternativa brottsbeteckningar utifrån vilken brottslighet t.ex. en finansier- ingsgärning ytterst syftar till (se avsnitt 5). Som myndigheteten påpekar innebär utredningens förslag att den som samlar in pengar till en allmän- farlig ödeläggelse utan koppling till terrorism skulle kunna dömas för finansiering av terrorism. Genom de ändringar som regeringen föreslår skulle däremot personen i ett sådant fall dömas för ett finansieringsbrott endast om det rör sig om allmänfarlig ödeläggelse under sådana omstän- digheter som avses i vissa internationella överenskommelser. Vidare skulle en finansieringsgärning kopplad till det brottet vara att rubricera som finansiering av särskilt allvarlig brottslighet och inte som finansiering av terrorism. Svenska Röda Korset önskar ett förtydligande av att finansiering av opartiska humanitära organisationer inte omfattas av straffansvar. Reger- ingen anser, liksom vid införande av straffansvaret för finansiering av en terroristorganisation, att det inte bör vara tillåtet att lämna bidrag till en organisation eller sammanslutning som ägnar sig åt terroristbrott eller sär- skilt allvarlig brottslighet, även om de är avsedda att användas till humani- tär verksamhet (prop. 2015/16:78 s. 52 f.). En opartisk humanitär organi- sation som Röda Korset utgör dock uppenbart inte en sådan samman- slutning. 8.3Offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet Regeringens förslag: Straffansvaret för offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet ska som omfatta den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller på annat sätt söker förleda till terroristbrott, särskilt allvarlig brottslighet, samröre med en terroristorganisation eller finansiering av terrorism eller särskilt all- varlig brottslighet. Därutöver ska det omfatta offentlig uppmaning till rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet eller resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte några invändningar mot det. tillstyrker att straffansvaret utvidgas till att även avse offentlig uppmaning till rekry- tering, utbildning och resa men pekar på att myndighetens synpunkter avseende begreppet särskilt allvarlig brottslighet gör sig gällande även här. Civil Rights Defenders avstyrker en utvidgning av straffansvaret. Pub- licistklubben föreslår ett försvarlighetsrekvisit som innebär ett uttryckligt undantag för opinionsyttringar. Svenska sektionen av Amnesty Inter- national efterlyser en tydligare motivering kring hur utvidgningen av straffansvaret är förenlig med och 2 kap. regerings- Även ombudsmän anser att lagförslagets förhållande Prop. 2021/22:133 till grundläggande fri- och rättigheter behöver belysas ytterligare. Skälen för regeringens förslag Det finns fortfarande skäl för en särskild bestämmelse om offentlig uppmaning Straffansvaret enligt 3 § rekryteringslagen omfattar den som i ett meddel- ande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till särskilt all- varlig brottslighet eller till samröre med en terroristorganisation. I straff- ansvaret ingår offentlig uppmaning till terroristbrott och vissa former av terrorismfinansiering, eftersom det omfattas av begreppet särskilt allvarlig brottslighet i rekryteringslagen. Bestämmelsen infördes för att genomföra kriminaliseringsåtaganden i terrorismkonvention och EU:s terrorismrambeslut lydelse. Bestämmelsen utformades med förebild i bestäm- melse om uppvigling i 16 kap. 5 §, och vid införandet konstaterades att kriminaliseringskravet i konventionen och rambeslutet på många sätt väl motsvarades av det straffbudet. Det ansågs dock råda viss osäkerhet be- träffande uppviglingsbrottets eventuella nationella begränsningar, varför lagstiftningsåtgärder ansågs nödvändiga. 2009/10:78 s. 29 f.) I sam- band med att rambeslutet ersattes av EU:s terrorismdirektiv konstaterade regeringen att det numera får anses att uppviglingsbrottet inte omfattas av sådana nationella begränsningar som diskuterades när bestämmelsen om offentlig uppmaning infördes och att det därför kunde diskuteras om det fanns anledning att behålla rekryteringslagens särreglering. Uppmanings- bestämmelsen ansågs dock alltjämt fylla en viktig funktion genom att sär- kriminaliseringen betonar det särskilda allvaret i den brottslighet som upp- maningarna avser. Vidare ansågs straffskalan, som är strängare än den för uppvigling, bättre återspegla det klandervärda i det slags uppmaningar som omfattas av brottet. 2017/18:174 s. Enligt regeringens uppfatt- ning gör sig skälen för ett särskilt uppmaningsbrott fortfarande gällande. En bestämmelse om offentlig uppmaning bör därför finnas även i den nya lagen. Straffansvaret för offentlig uppmaning bör omfatta även rekrytering, utbildning och resa Som framgår ovan är straffansvaret för offentlig uppmaning enligt gällande rätt tillämpligt i förhållande till terroristbrottet, särskilt allvarlig brottslighet, samröre med en terroristorganisation och finansiering, men inte i förhållande till rekrytering, utbildning och resa. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det finns starka skäl att låta uppmaningsbrottet omfatta offentlig uppmaning till alla brott i den nya lagen. Offentlig uppmaning till rekrytering, utbildning och resa framstår i fråga om straffvärde som likvärdigt med offentlig uppmaning till vissa gärningar som omfattas av straffansvaret. Enligt regeringens uppfattning är det svårt att motivera att det i ett samlat och sammanhängande regelverk ska vara särskilt straffbelagt att offentligt uppmana till finansiering av samröre med en terroristorganisation men inte att uppmana till rekrytering till samröre med en sådan organisation – eller för den delen att uppmana 2021/22:133 till rekrytering till terroristbrott eller särskilt allvarlig brottslighet. En ut- vidgning av bestämmelsen om offentlig uppmaning skulle också bidra till att i den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism på ett mer heltäckande sätt fånga upp budskap och propaganda med inriktning på särskilda former av stöd till terrorism, t.ex. uppmaningar att utbilda sig i olika vapen- och sprängämnestekniker för att begå terroristbrott. Regeringen anser att det är angeläget att även sådana uppmaningsgärningar kan lagföras med stöd av terroristbrottslagen, eftersom de därmed kommer att omfattas av den strängare straffskala som gäller när en gärning bedöms som offentlig upp- maning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet jämfört med vad som gäller när enbart straffbestämmelsen om uppvigling är tillämplig. Till detta kommer att det genom bestämmelsen om uppvigling i 16 kap. 5 § alltså redan är straffbart att uppmana eller annars söka förleda till rekrytering, utbildning eller resa. Att offentlig uppmaning inte är kriminaliserat i förhållande till vissa av brotten i terrorismlagstiftningen kan därför innebära svåra överväganden i fråga om huruvida ett med- delande som innefattar en offentlig uppmaning till terroristbrottslighet ut- gör brott enligt bestämmelsen om offentlig uppmaning eller ska bestraffas enligt bestämmelsen om uppvigling. Som framhölls när offentlig upp- maning till samröre med en terroristorganisation lades till i den nuvarande bestämmelsen är det nämligen sannolikt att en offentlig uppmaning i prak- tiken tar sig uttryck i någon form av allmänt stöd till terror- ism (prop. 2019/20:36 s. 43). En kriminalisering av offentlig uppmaning som omfattar uppmaning till alla brott enligt terroristbrottslagen skulle därmed innebära en ökad tydlighet. synpunkter avseende konsekvenserna av regleringen av särskilt allvarlig brottslighet för straffbestämmelsen om offentlig uppmaning kan det hän- visas till vad regeringen anför i anslutning till myndighetens motsvarande synpunkter i avsnitt 8.2 om finansieringsbrottet. Som Svenska sektionen av och om- budsmän påminner om är det nödvändigt att pröva hur den kriminalisering som övervägs förhåller sig till grundläggande fri- och rättigheter. konstateras att en utvidgning av tillämpningsområdet för straffbestäm- melsen om offentlig uppmaning innebär en motsvarande inskränkning av yttrandefriheten och informationsfriheten enligt 2 kap. 1 § första stycket 1 och 2 regeringsformen. Yttrandefriheten och informationsfriheten får be- gränsas genom lag med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet och allmän ordning och säkerhet under de förutsättningar som anges i 2 kap. regeringsformen. En begränsning får göras bara för att tillgodose ett ändamål som är god- tagbart i ett demokratiskt samhälle och får inte gå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den. får inte heller gå så långt att den innebär ett hot mot den fria åsiktsbild- ningen som en av grundvalarna för vårt statsskick. göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan Vid bedömningen av vilka begränsningar som får göras ska dessutom vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i bl.a. politiska och religiösa angelägenheter särskilt beaktas (2 kap. 20 § första stycket, 21 § och 23 § första och andra styckena regeringsformen). I sammanhanget ska också beaktas. slår fast en rätt till yttrandefrihet, vilket innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. 2021/22:133 Dessa friheter får underkastas inskränkningar som är föreskrivna i lag under förutsättning att de är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bl.a. den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller brott. Terrorism är ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, det fria ut- övandet av mänskliga rättigheter och den ekonomiska och sociala utveck- lingen. Den utvidgning av uppmaningsbrottet som föreslås träffar klart straffvärda gärningar och syftar i förlängningen till att förhindra bl.a. terroristbrott, med andra ord ytterst samhällsfarlig brottslighet. Enligt re- geringens mening står det klart att detta är ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Vid den proportionalitetsbedömning som ska göras är det enligt reger- ingen av stor betydelse att det finns en kriminalisering av uppvigling som innebär att det som uppvigling redan är straffbart att uppmana eller på annat sätt söka förleda till rekrytering, utbildning eller resa. Den föreslagna utvidgningen av det straffbara området för offentlig uppmaning utökar så- ledes inte det straffbara området i förhållande till vad som redan följer av bestämmelse om uppvigling till brott. Som regeringen redo- visar ovan finns det därutöver sakliga skäl som med styrka talar för en utvidgning av uppmaningsbrottet. Med hänsyn till detta anser regeringen att den föreslagna utvidgningen av straffansvaret för offentlig uppmaning utgör en nödvändig och proportionerlig begränsning av yttrandefriheten, som är förenlig med såväl regeringsformen som med (jfr prop. 2009/10:78 s. 42 f. och prop. 2019/20:36 s. 43 f.). Mot denna bakgrund anser regeringen att offentlig uppmaning till terror- ism eller särskilt allvarlig brottslighet i den föreslagna lagen bör vara straffbart även i förhållande till brotten rekrytering, utbildning och resa. Eftersom bestämmelsen är tillämplig på uppmaningar till brott och inte på legitima opinionsyttringar saknas anledning att införa ett sådant försvarlig- hetsundantag som föreslår. Det finns för övrigt inte något sådant undantag från det mer vidsträckta straffansvaret för uppvigling. 8.4Rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet Regeringens förslag: Straffansvaret för rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet inskränks på så vis att rekrytering till att begå eller på annat sätt medverka till förstadier till brott enbart ska gälla förstadier till terroristbrott. Det ska därmed omfatta den som, i annat fall än som anges i bestämmelsen om offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, söker förmå någon annan att begå eller på annat sätt medverka till 1.terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till terrorist- brott, eller 2.särskilt allvarlig brottslighet, samröre med en terroristorganisation eller finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock inte att det ska vara straffbart med rekrytering till att begå eller på annat sätt medverka till försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte några invändningar mot det. Attunda tingsrätt anser att det, för att terrorismdirektivets kriminaliseringskrav ska uppfyllas, bör vara straffbart med rekrytering för att begå eller annars medverka till försök, förberedelse eller stämpling till bl.a. terroristbrott. tiv till att straffansvaret för rekrytering renodlas, men påpekar att den före- slagna ordalydelsen innebär att en person som begår stämpling till mord- brand skulle kunna göra sig skyldig till rekrytering till terrorism på grund av den problematik myndigheten påtalat avseende regleringen av särskilt Skälen för regeringens förslag: Straffansvaret för rekrytering enligt 4 § rekryteringslagen avser den som förmår någon annan, i annat fall än som anges i rekryteringslagens bestämmelse om offentlig uppmaning, att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet eller att ha samröre med Eftersom särskilt allvarlig brottslighet i rekryter- ingslagen omfattar terroristbrott och viss terrorismfinansiering inbegriper straffansvaret rekrytering till de brotten. Bestämmelsen om rekrytering infördes för att genomföra åtaganden en- ligt terrorismkonvention samt EU:s terrorismrambeslutet i För att uppfylla kraven i EU:s terrorismdirektiv utvid- gades straffansvaret för rekrytering bl.a. genom tillägget om försök, förberedelse eller stämpling till särskilt allvarlig brottslighet (prop. 2017/18:174 s. 50 f.). ligare till att också omfatta rekrytering till samröre med en terrorist- Det har inte framkommit något behov av ytterligare utvidgningar av det straffbara området beträffande rekrytering. Liksom enligt nuvarande reg- lering bör rekryteringsbrottet vara subsidiärt till brottet offentlig upp- Utredningen föreslår att kriminaliseringen av rekrytering till att begå eller annars medverka till försök, förberedelse eller stämpling till det som utgör särskilt allvarlig brottslighet ska slopas. mot bakgrund av terrorismdirektivets krav på kriminalisering av rekry- tering till brott med anknytning till en terroristgrupp (artikel 4 i direktivet). Liksom när det gäller finansieringsbrottet anser utredningen att regler- ingen inte behövs för att uppfylla direktivets krav. Av de skäl som reger- ingen redovisar avseende finansieringsbrottet (avsnitt 8.2) bör rekry- teringsbrottet även i fortsättningen hänvisa till de osjälvständiga former av terroristbrottet som motsvarar genomförande av artikel 4. som när det gäller finansiering bör kriminaliseringen dock inskränkas så att den enbart omfattar försök, förberedelse och stämpling till terroristbrott och inte till de brott som föreslås utgöra särskilt allvarlig brottslighet i den Med anledning av synpunkt noterar regeringen att bestämmelsen inte innebär ett stämplingsansvar, även om rekryterings- brottet har likheter med den osjälvständiga brottsformen stämpling. det gäller myndighetens synpunkter avseende konsekvenserna av regler- Prop. 2021/22:133 ingen av särskilt allvarlig brottslighet för straffbestämmelsen om rekryter- ing kan det hänvisas till vad regeringen i avsnitt 8.2 anför i anslutning till myndighetens motsvarande synpunkter om finansieringsbrottet. En följd av de ändringar som föreslås beträffande begreppet särskilt allvarlig brottslighet (se avsnitt 7) är alltså att rekrytering till mordbrand kommer att omfattas av den nu aktuella straffbestämmelsen endast under särskilt angivna omständigheter och då betecknas som rekrytering till särskilt allvarlig brottslighet. 8.5Utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet Regeringens förslag: Straffansvaret för att utbilda för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet utvidgas så att det inte enbart omfattar den som har vetskap om mottagarens brottsliga syfte utan även den som själv har ett sådant syfte. Vidare utvidgas straffansvaret, såväl för den som utbildar som för den som tar del av utbildning, genom att uppräkningen av de hjälpmedel som utbildningen ska avse görs mer generell. Straffansvaret för utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet ska därmed omfatta den som 1.till någon annan meddelar eller söker meddela instruktioner om tillverkning eller användning av sådana hjälpmedel eller om sådana metoder eller tekniker som är särskilt ägnade att användas vid terrorist- brott, särskilt allvarlig brottslighet eller finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, i avsikt att instruktionerna ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå eller på annat sätt medverka till sådan brottslighet, eller 2.tar del av sådana instruktioner som avses i 1 i avsikt att använda dem för att begå eller på annat sätt medverka till sådan brottslighet. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. och , tillstyrker förslaget eller har inte några invänd- ningar mot det. , bisexuellas, trans- personers, queeras och intersexpersoners rättigheter (RFSL) anför att meddelandet av instruktioner till någon i avsikt att dessa ska användas för terroristbrott bör innebära att utbildning inom nynazistiska och andra grupper i metoder och tekniker för att exempelvis bruka våld med syfte att injaga allvarlig fruktan hos en grupp, som hbtqi-personer, kan rymmas inom brottet. avstyrker förslaget att det inte längre ska krävas att den som utbildar har vetskap om att mottagaren har för avsikt att använda instruktionerna för att begå terroristbrott. Enligt förbundet innebär förslaget i praktiken att det blir svårt att sprida information om terroristers arbetsmetoder, vilket i förlängningen riskerar att försvåra möj- ligheterna att bekämpa terrorism. Förbundet anser att en så pass omfattan- de inskränkning av bl.a. yttrandefriheten inte står i proportion till nyttan 2021/22:133 av regleringen. Liknande synpunkter framförs av TU – Medier i , som också avstyrker förlaget och påpekar att den föreslagna regleringen riskerar att träffa spridning och inhämtande av kunskap om hur terrorister agerar. Enligt TU innebär den föreslagna utvidgningen begränsningar av den allmänna yttrandefriheten som i ett senare led också kan påverka mediers informations- och kunskapsinhämtning. avstyrker förslaget om en generell reglering av utbildning avseende hjälpmedel. är förslaget i den delen dels oklart och riskerar att leda till tillämpningssvårigheter, dels så pass vagt formulerat att det kan ifrågasättas om det i alla delar är förenligt med legalitetsprincipen. Svenska sektionen av efterlyser ett tydligare resonemang kring förslagets förenlighet med och 2 kap. regeringsformen och vad som utgör ett legitimt syfte för utbildning. Civil Rights Defenders nämner utvidgningen av straffansvaret för den som tar del av utbildning som ett exempel på att handlingar som typiskt sett är lagliga och som inte negativt inverkar på andra människor och deras rättig- heter straffbeläggs i ännu större utsträckning .