prop · H903148 · 2022-03-22 00:00:00 — Regeringen instämmer med Lagrådet i att en sådan situation bör undvikas. Paragrafen bör i stället formuleras i enlighet med Lagrådets förslag. I bestämmelsen bör således uttrycket tagit emot ersättas med har rätt till. Eftersom full ersättning inte alltid kommer att lämnas för förlorat värde och inte heller lämnas för produktionsbortfall kan det, trots de problem med försäkringslösningar som tidigare angetts, vara av intresse för enskilda aktörer att teckna försäkringar i den mån det är möjligt. Ersättningen ska kunna jämkas Regeringen instämmer i promemorians bedömning att den som medvetet bidragit till angrepp och spridning av karantänskadegörare inte bör beviljas ersättning för bekämpningskostnader och förluster. Ersättningen bör därför kunna jämkas om den drabbade uppsåtligen eller genom vårdslöshet har medverkat till kostnaden eller förlusten. En bestämmelse om detta bör tas in i lagen. I enlighet med promemorians förslag bör det i lagen också anges att ersättningen kan jämkas om den ersättnings- berättigade inte rättar sig efter en föreskrift eller ett beslut i det enskilda fallet som har meddelats med stöd av lagen eller ett beslut som har meddelats med stöd av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar. Enligt den nuvarande växtskyddslagen är det som prövar frågor om ersättning vid bekämpning av karantänskadegörare. Det saknas skäl att ändra den ordningen. Den behöriga myndigheten bör dock inte pekas ut i lagen utan detta kan lämpligen ske i en förordning. I lagen bör därför anges att frågor om ersättning ska prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. I promemorian föreslås att lagen ska innehålla en bestämmelse om återkrav av ersättning som har betalats ut felaktigt eller för mycket. Regeringen bedömer att en sådan bestämmelse inte behöver finnas på lagnivå. Regeringen instämmer dock i promemorians förslag att regeringen bör kunna meddela föreskrifter om att ränta enligt räntelagen ska betalas på belopp som en mottagare är återbetalningsskyldig för. Vad avser bekämpning av nationellt reglerade växtskadegörare där målsättningen inte är att förhindra förekomst utan i stället minskad förekomst av en viss skadegörare instämmer regeringen i promemorians bedömning att ersättning inte bör vara ett offentligt åtagande. Eftersom utrotning eller inneslutning av skadegöraren inte kan uppnås och målsättningen endast är minskad förekomst av skadegöraren bör de bekämpningsåtgärder som krävs inte vara så ingripande som de som krävs avseende karantänskadegörare. LRF anser att frågan om ersättning till skogsägare vid granbark- borreangrepp från skyddade områden, t.ex. naturreservat, bör utredas. Regeringen bedömer att fortsatt information och rådgivning till skogsägarna är avgörande, liksom myndigheternas stöd i arbetet med att snabbt lokalisera angrepp av granbarkborre. Staten har ett ansvar för åtgärder för att minska spridningen av granbarkborrar från skyddade områden och arbetar aktivt med frågan. Det är emellertid viktigt att komma ihåg att i de delar av landet som har stora skador av angrepp från granbarkborre, är det bara en liten del av granskogen som finns i skyddade områden. har på regeringens uppdrag utarbetat en ny vägledning om vilka åtgärder som länsstyrelserna bör vidta vid omfattande angrepp av granbarkborre i skyddade områden. Det finns ett samarbete mellan länsstyrelserna, och när det gäller angrepp av granbarkborre i skyddade skogar. Vilka åtgärder som kan genomföras i skyddade områden beror på vilka regler som gäller i varje enskilt område och måste bedömas i varje enskilt fall. Regeringen har lämnat flera uppdrag till myndigheter som gäller åtgärder mot granbarkborre. Regeringen har tillfört för hanteringen av skogsskador och för att stödja arbetet med att bekämpa granbarkborre . Dessutom har regeringen tilldelat ytterligare för att förebygga, övervaka och bekämpa skogsskador. Därutöver har regeringen tilldelat till för inrättande av ett nationellt skogsskadecentrum. Mot bakgrund av bl.a. de åtgärder som redan vidtas bedömer regeringen att det inte är aktuellt att utreda om ersättning bör lämnas vid granbarkborreangrepp från skyddade områden. Bestämmelser om straffrättsliga sanktioner finns i 10 § växtskyddslagen. Enligt bestämmelserna straffas den som inte följer ett föreläggande eller bryter mot en föreskrift eller ett förbud att vidta åtgärder för att bekämpa eller hindra spridning av växtskadegörare t.ex. genom kemisk bekämpning, smittrening av lokal eller redskap, destruktion av växt eller växtprodukt, av förbud att använda växter för sådd eller plantering, förbud mot införsel, innehav och hantering av växter, växtprodukter, växtskade- görare m.m. (5 §), att anmäla viss verksamhet till myndighet och att föra anteckningar om verksamheten (5 a §) samt åsidosätter en skyldighet att lämna tillträde till mark, byggnad eller transportmedel för att åtgärder enligt lagen ska kunna utföras (6 §). Vidare straffas den som inte följer ett föreläggande eller bryter mot en föreskrift eller förbud om sundhetsintyg (7 a §) och den som utfärdar sundhetsintyg utan att ha fått uppgiften överlämnad till sig (7 a § tredje stycket). Enligt bestämmelserna straffas också den som inte gör en anmälan om konstaterad eller misstänkt förekomst av vissa växtskadegörare (4 §). Både uppsåtliga och oaktsamma gärningar är straffbelagda utom när det gäller underlåtenhet att anmäla enligt 4 §. För denna överträdelse krävs uppsåt för att fällas till ansvar. Straffskalan för samtliga gärningar är böter. Skogsvårdslagens bestämmelser om insektshärjningar Enligt 38 a § 2 skogsvårdslagen döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift som en myndighet har meddelat med stöd av regeringens bemyndigande enligt 29 § första stycket till böter. Enligt 29 § första stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om bekämpning av insekts- härjning i skog och om upparbetning av skadad skog, utforsling eller lagring av virke och andra åtgärder som behövs för att motverka uppkomsten av yngelhärdar. I avsnitt 9.4.3 föreslås att ett bemyndigande att meddela föreskrifter om insektshärjning i stället ska finnas i den nya växtskyddslagen. Som en följd av det föreslås i avsnitt 10.1 att straffbestämmelsen i skogsvårdslagen tas bort. Enligt 13 kap. 8 § döms den som framkallar allmän fara för djur eller växter medelst gift eller genom att överföra eller sprida elakartad sjukdom eller genom att sprida skadedjur eller ogräs eller på annat dylikt sätt för förgöring. Straffskalan är böter eller fängelse i högst och för grovt brott fängelse i lägst och högst . Den som av oaktsamhet begår en sådan gärning döms för vårdslöshet med gift eller smittämne enligt 13 kap. 9 § . Straffskalan är böter eller fängelse i högst . Försök, förberedelse och stämpling till förgöring 2021/22:148 samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra sådant brott är straffbelagt genom 13 kap. 12 § . Enligt den nya växtskyddsförordningen ska medlemsstaterna fastställa regler om sanktioner för överträdelser av förordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de tillämpas (artikel 108). Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Redogörelser för innehållet i växtskyddsförordningen med tillämpnings- förordningar finns i avsnitt 7.2. Det finns också bestämmelser i den nya kontrollförordningen som är aktuella i detta sammanhang. I förordningen finns en skyldighet för medlemsstaterna att införa sanktioner för överträdelser av bestämmelser i förordningen (artikel 139.1). Sanktioner för överträdelser av de materiella bestämmelserna som avses i artikel 1.2 nämns inte i artikeln. Därutöver gäller enligt förordningen att medlemsstaterna ska säkerställa att ekonomiska sanktioner för överträdelser av förordningen och de bestämmelser som avses i artikel 1.2, om de begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande, i enlighet med nationell rätt återspeglar åtminstone antingen aktörens ekonomiska fördel eller, beroende på vad som är lämpligt, en procentandel av aktörens omsättning (artikel 139.2). För närmare överväganden angående artikel 139.2, se avsnitt 9.13.13. Som framgår av avsnitt 9.2, 9.4.1 och 9.4.2 föreslås även att det med stöd av den nya växtskyddslagen ska vara möjligt att ställa krav på strängare nationella åtgärder när det gäller växtskadegörare som omfattas av skyddsåtgärder enligt växtskyddsförordningen. Vidare framgår av avsnitt 9.2 och 9.4.3 att det också bör vara möjligt att med stöd av den nya lagen ställa krav på åtgärder för att begränsa förekomsten av växtskadegörare som inte omfattas av skyddsåtgärder enligt växtskydds- förordningen om dessa växtskadegörare kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på trädslag som används i virkesproduktion. Även beträffande sådana nationella regler aktualiseras frågan om sanktioner. Den nya växtskyddslagen kommer alltså i huvudsak att innehålla kompletterande bestämmelser till växtskyddsförordningen och den nya kontrollförordningen. Den föreslås dock även innehålla bemyndiganden som i viss utsträckning ger rätt att meddela nationella föreskrifter som inte kompletterar EU-förordningarna. Utgångspunkter vid val av sanktion Kriminalisering för att förhindra överträdelser av olika normer i samhället bör användas med viss försiktighet. Straffsanktioner bör användas endast för de allvarligaste gärningarna. Det allmännas resurser för brotts- bekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt. omfattande kriminalisering riskerar att undergräva straffsystemets brottsavhållande verkan och trovärdighet. Detta gäller särskilt om rättsväsendet inte kan beivra brott på ett effektivt sätt. Ett alternativ till straffsanktioner är administrativa sanktionsavgifter. 2021/22:148 Sanktionsavgifter används ofta för att åstadkomma ett enklare och snabbare beivrande av mindre allvarliga regelöverträdelser. ges därför en tillsynsmyndighet rätt att, såsom första instans, besluta om sådana sanktioner. Regeringen har behandlat frågan om när sanktions- avgifter bör användas bl.a. i förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § (prop. 1981/82:142 s. 21–26). De riktlinjer som regeringen ställde upp har behandlats av justitieutskottet och antagits av (bet. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328). Regeringen angav i det sammanhanget att sanktionsavgifter kan vara ändamålsenliga i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller där det föreligger speciella svårigheter att beräkna storleken på den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall kan vara sådana där den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, som samhällets behov av skydd på det aktuella området är framträdande. Vidare uttalade regeringen att sanktionsavgifter som beslutas av administrativa myndigheter kan ersätta straff när det är fråga om regler som är utformade på ett sådant sätt att det inte finns utrymme för skönsmässiga bedömningar av om en överträdelse skett och då överträdelsen i sig inte förutsätter uppsåt eller oaktsamhet (prop. 1981/82:142 s. 24–26). Ett system med sanktionsavgifter bör bara omfatta sådana överträdelser som typiskt sett är lätta att konstatera utan någon mer ingående utredning. En kriminalisering kan vara befogad om alternativa sanktioner inte står till buds, inte skulle vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader. Det kan också vara befogat med hänsyn till gärningens allvar. Straff och sanktionsavgifter i den nya Regeringens bedömning: Flertalet av de överträdelser av växtskydds- regelverket som bör leda till sanktioner bör medföra en straffsanktion. För vissa mindre allvarliga överträdelser bör i stället ett system med Utöver den sanktionsavgift som föreslås för överträdelser av bestämmelser om anmälningskrav vid införsel finns det inte behov av några sanktioner för överträdelser av den nya kontrollförordningens Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: bedömer att förslaget till ny växtskyddslag innebär att det straffbara förfarandet tydliggörs. heten är vidare positiv till att sanktionsavgifter införs. tillstyrker bedömningen och ser positivt på att vissa mindre allvarliga överträdelser som är straffbelagda i stället kommer att omfattas av ett system med sanktionsavgifter. () lyfter fram att det är vanskligt att påföra avgifter eller straff för överträdelser som vanligtvis begås av LRF ser en farhåga med att införa sanktionsavgifter genom att det 2021/22:148 kan leda till att kontrollerna blir bakåtsyftande och fokuserade på att leta fel och bestraffa i stället för att vara framåtsyftande och fokuserade på att hjälpa och göra rätt. LRF pekar också på att det finns en risk för att kontrollpunkter som är kopplade till sanktionsavgifter styr tillsynen genom att dessa prioriteras. Föreningen anser att sanktionerna bör hållas till ett minimum och att kontrollbesöken ska ha fokus på att hjälpa företagen att göra rätt i stället för att fokusera på att leta fel och bestraffa eftersom det har visat sig vara det bästa sättet att uppnå lagefterlevnad. Attunda tingsrätt anför att lagen innehåller ett system med tre olika sanktioner, nämligen viten, straffrättsliga påföljder och sanktionsavgifter. Även om bestämmelserna syftar till att undvika dubbla förfaranden och dubbelbestraffning initieras de olika typerna av sanktioner av olika aktörer, t.ex. kontrollmyndighet eller åklagare. Tingsrätten saknar i detta sammanhang överväganden kring hur de olika aktörerna praktiskt ska agera och samordna sitt arbete i de fall flera olika sanktioner kan () invänder mot att nivån på straff och sanktioner höjs och lyfter fram att hänsyn måste tas till att förutsättningarna att kontrollera förekomst av växtskadegörare skiljer sig åt mellan olika yrkesmässiga aktörer. Skälen för regeringens bedömning: För att konstatera att det begåtts en överträdelse av bestämmelserna i växtskyddsregelverket kommer det i de allra flesta fall att bli fråga om att göra en mer ingående utredning. är t.ex. inte alltid självklart vilka kunskaper om växtskadegörare som kan krävas av den som hanterar växter och växtprodukter, eller vilken aktsamhet och vilka aktiva åtgärder som är rimliga för att undvika Stora delar av det område som bör ha effektiva sanktioner omfattar vidare både näringsidkare och privatpersoner, vilket gör det svårt att fastställa en schablon som är rättvis. I avsnitt 9.13.17 görs bedömningen att det för vissa brott bör krävas uppsåt eller grov oaktsamhet och i andra fall oaktsamhet. En sådan prövning bör göras av allmän domstol och inte av förvaltningsmyndigheter. överträdelserna medför också överträdelsens allvar att en sanktionsavgift inte är en tillräckligt ingripande påföljd (jfr resonemanget nedan i avsnitt För det stora flertalet överträdelser är därför bedömningen att den sanktion som ska användas i den nya växtskyddslagen bör vara Det gäller framför allt gärningar som på olika sätt medför eller kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av Även överträdelser som rör reglerade EU-icke- karantänskadegörare, dvs. skadegörare som kan orsaka oacceptabla konsekvenser om de förekommer på vissa växter, bör i vissa fall leda till Som BRO lyfter fram kan förutsättningarna för att kontrollera förekomst av växtskadegörare skilja sig åt mellan olika Det är någonting som kan beaktas vid en straff- Vissa bestämmelser i växtskyddsförordningen är dock sådana att överträdelser är lätt konstaterbara och kräver begränsad utredning. gäller exempelvis bestämmelserna om registrering och dokumentation i artiklarna 66, 69 och 87.3.d. Vidare finns i artikel 96 vissa krav på märkning av träemballage, trä eller andra föremål enligt den inter- nationella standarden ISPM 15. Även i den nya kontrollförordningen finns bestämmelser som är sådana att överträdelser är lätt konstaterbara och kräver begränsad utredning. Det gäller krav på anmälan vid införsel för vissa sändningar av växter, växtprodukter och andra föremål (artikel 56.3.a). För överträdelser av sådana bestämmelser bedöms sanktions- avgifter vara ett lämpligt alternativ, se vidare om detta i avsnitt 9.14.1 nedan. LRF lyfter fram att det är vanskligt att påföra avgifter eller straff för överträdelser som vanligtvis begås av misstag och ser en farhåga med att införa sanktionsavgifter genom att det kan leda till att kontrollerna blir bakåtsyftande och fokuserade på att leta fel och bestraffa i stället för att vara framåtsyftande och fokuserade på att hjälpa och göra rätt. Även om de överträdelser som bedöms vara lämpliga att sanktioneras med sanktionsavgifter är mindre allvarliga bedömer regeringen att rör det sig om överträdelser av bestämmelser som är viktiga för att minska växtskyddsriskerna. Regeringen anser därför att även denna typ av överträdelser bör ha någon form av sanktion (se avsnitt 9.14.1 och 19.14.2 om vilka överträdelser som bör vara förenade med sanktionsavgift). LRF pekar också på att det finns en risk för att kontrollpunkter som är kopplade till sanktionsavgifter styr tillsynen genom att dessa prioriteras. Eftersom regelverket syftar till att minska växtskyddsriskerna är regeringens utgångspunkt att det som ska vara styrande för vilka kontroller som utförs är risken för att allvarliga växtskadegörare introduceras, sprids eller etableras. Detta kommer också till uttryck i den nya kontroll- förordningen, bl.a. i artikel 9 som anger att de offentliga kontrollerna ska vara riskbaserade. När det gäller kontrollförordningen är, som nämns ovan, bedömningen att överträdelser av krav på anmälan vid införsel ska kunna leda till sanktionsavgift. För andra bestämmelser som riktar sig till enskilda, som skyldighet att lämna upplysningar och ge kontrollmyndigheten tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, finns det möjlighet att förena förelägganden med vite. I övrigt innebär bestämmelserna i kontrollförordningen framför allt skyldigheter för myndigheter och tjänstemän på myndigheterna. Vissa skyldigheter gäller också för den som i övrigt efter att ha fått uppgiften överlämnad till sig utövar offentlig kontroll eller utför annan offentlig verksamhet. Överträdelse av sådana skyldigheter kan innebära att en tillämpning av vissa straffbestämmelser i blir aktuell. I 20 kap. 1 § regleras ansvar för tjänstefel vid myndighetsutövning. Enligt bestämmelsen ska den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning – genom handling eller underlåtenhet – åsidosätter vad som gäller för uppgiften dömas för tjänstefel. I kontrollförordningen finns vidare en bestämmelse om tystnadsplikt för den som utför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet (artikel 8). Enligt 20 kap. 3 § kan den som röjer eller olovligen utnyttjar en uppgift som han är skyldig att hemlighålla enligt lag eller annan författning dömas för brott mot tystnadsplikt. Både brottet tjänstefel och brott mot tystnadsplikt innehåller böter och fängelse i straffskalan. De nämnda straffbestäm- melserna i och möjligheten att ingripa med andra åtgärder, som vite, bedöms uppfylla kravet på sanktioner i artikel 139.1 i den nya kontrollförordningen. Delegerade organ och andra som har fått uppgifter 2021/22:148 överlämnande till sig som bryter mot bestämmer i kontrollförordningen riskerar dessutom att bli av med sina överlämnade uppgifter. Utöver den ovan nämnda sanktionsavgiften för överträdelser av krav på anmälan vid införsel bedöms det därför inte finnas behov av några sanktionsbestäm- melser för överträdelser av kontrollförordningen i den nya växtskydds- lagen. Om en tjänsteman vid myndighetsutövning hanterar karantänskade- görare eller angripna växter m.m. i strid med regelverket kan det i vissa fall omfattas av såväl gärningsbeskrivningen för tjänstefel i som av någon av de nya straffbestämmelserna i växtskyddslagen. 9.13.9föreslås att om en gärning är belagd med straff i ska det inte dömas till ansvar enligt växtskyddslagen. Attunda tingsrätt anför att lagen innehåller ett system med tre olika sanktioner, nämligen viten, straffrättsliga påföljder och sanktionsavgifter. Även om bestämmelserna syftar till att undvika dubbla förfaranden och dubbelbestraffning initieras de olika typerna av sanktioner av olika aktörer. Tingsrätten saknar i detta sammanhang överväganden kring hur de olika aktörerna praktiskt ska agera och samordna sitt arbete i de fall flera olika sanktioner kan aktualiseras . Regeringen konstaterar att straffbestämmelserna och sanktionsavgifterna tar sikte på olika överträdelser samt att vite till skillnad från straff och sanktionsavgifter är framåtsyftande. Regeringen bedömer att behovet av praktisk samordning inte behöver behandlas närmare i det här lagstiftningsärendet. 9.13.5Fängelse i straffskalan för allvarliga gärningar Regeringens bedömning: Straffskalan i den nya växtskyddslagen bör innehålla fängelse för allvarliga gärningar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig särskilt anser att straffskalan för de allvarligare gärningarna framstår som väl avvägd, särskilt i förhållande till närliggande lagstiftning med straffbelagda gärningar som har likartade skyddsintressen. Det är enligt även positivt att straffskalan för de allvarligare gärningarna ges en sådan nivå som möjliggör vissa tvångsmedel och förverkande, och som dessutom medför en längre preskriptionstid. Föreningen anser att sanktionerna bör hållas till ett minimum. i anser att det är orimligt med fängelse för överträdelser av regelverket. () invänder mot att nivån på straff och sanktioner höjs. Skälen för regeringens bedömning: I den nuvarande växtskyddslagen finns det endast böter i straffskalan. Före tillkomsten av lagen fanns det ingen samlad sådan lag utan växtskyddsfrågorna reglerades i ett stort antal författningar. I förarbetena till växtskyddslagen framgår att bötesstraffet i växtskyddslagen har sin förebild i straffbestämmelserna i dessa äldre författningar (jfr prop. 5–10) Några resonemang om straffvärdet och varför straffskalan bestämdes till böter förs inte i dessa förarbeten. När det gäller straffbestämmelserna i den nya lagen finns det anledning att överväga om bötesstraff är tillräckligt. Som nämns i avsnitt 7 är bakgrunden till den nya unionslagstiftningen inom området skyddsåtgärder mot växtskadegörare den ökade risken för att nya växtskadegörare introduceras, etableras och sprids. Denna ökade risk har sin grund i att nya växtskadegörare sprids via växande global handel med växter och växtprodukter. Även handel med alla slag av varor ökar och med den kan växtskadegörare spridas med förpackningsmaterial som t.ex. lastpallar. Resenärer tar med sig växter och växtprodukter från andra delar av världen. Klimatförändringarna bidrar till ökad risk för att skadegörare, som tidigare begränsats av låga temperaturer, etablerar sig som jordbruksgrödor, skog och växter i andra miljöer blir mer sårbara. Växtskadegörare kan orsaka omfattande skador som innebär stora ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom t.ex. ökade kostnader i jordbruks-, trädgårds- och skogsproduktion, minskad biologisk mångfald och påverkan på planterade miljöer och naturområden. Ett effektivt växtskydd som hindrar introduktion, spridning och etablering av nya växtskadegörare är därför av stor vikt. Syftet med det nya regelverket är att förbättra skyddet och därmed begränsa de skador som växtskadegörare åstadkommer genom att det i högre grad fokuserar på förebyggande åtgärder för att hindra angrepp, tidig upptäckt av angrepp och effektiva åtgärder vid angrepp. En närliggande EU-lagstiftning är regelverket om invasiva främmande arter. Bestämmelserna om dessa finns i och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter.