prop · H903279 · 2022-07-19 00:00:00 — Den närmare innebörden av ett system med förhandsgodkännande De uppgifter som utredningen föreslår ska anges i ett förhandsgodkännande är i tillämpliga delar desamma som ska anges i en fullmakt enligt det befintliga fullmaktsförfarandet. Det handlar om uppgift om brottet med en beskrivning av brottets art, tiden och platsen för brottet samt uppgift om den högsta bötespåföljd, den särskilda rättsverkan och det enskilda anspråk som den misstänkte är villig att godta. Syftet med att ange bötesbeloppet och övriga uppgifter är att det ska vara möjligt för den misstänkte att överblicka konsekvenserna av sitt förhandsgodkännande (jfr NJA II 1968 s. 760). Ingen remissinstans motsätter sig förslaget och regeringen gör ingen annan bedömning. Förslaget bör därför genomföras i denna del. När det gäller formen för ett förhandsgodkännande anser utredningen att det ska vara möjligt att lämna godkännandet skriftligen, att något original inte ska behöva lämnas till åklagaren och att det ska vara möjligt att lämna ett förhandsgodkännande elektroniskt med hjälp av en elektronisk underskrift. Den föreslagna ordningen överensstämmer med vad som gäller för en fullmakt och regeringen har ingen annan uppfattning än utredningen i denna del. Förslaget bör därför genomföras. För att tydliggöra att förhandsgodkännandet, förutom att vara skriftligt, även ska skrivas under av den misstänkte bör detta anges i lagtexten. När en åklagare har tagit emot ett förhandsgodkännande får han eller hon utfärda ett strafföreläggande. Det behövs således inte några ytterligare åtgärder från den misstänkte eller någon annan innan utfärdande sker. Ett sådant strafföreläggande bör därför, som utredningen föreslår, anses godkänt när det har utfärdats (jfr 48 kap. 3 § andra stycket ). I likhet med utredningen anser regeringen att ett förhandsgodkännande, på samma sätt som en fullmakt, inte bör vara bindande för åklagaren. I stället bör förhandsgodkännandet, precis som en fullmakt, utgöra en yttre ram för åklagarens möjlighet att utfärda strafföreläggande. Det är därför möjligt för åklagaren att med stöd av förhandsgodkännandet utfärda ett strafföreläggande med ett lägre bötesbelopp, eller som annars är lindrigare, än vad som följer av förhandsgodkännandet. Åklagaren bör också vara fri att vidta en annan åtgärd än att utfärda ett strafföreläggande med stöd av förhandsgodkännandet, till exempel om det finns skäl att betrakta gärningen som mer allvarlig än vad som bedömts tidigare. I dessa fall blir förhandsgodkännandet utan verkan. Som utredningen anger, och i linje med vad anför, är det rimligt att inte heller den misstänkte är bunden av förhandsgodkännandet. Han eller hon bör ha möjlighet att återkalla sitt godkännande fram till dess att strafföreläggandet har utfärdats. I likhet med utredningen anser regeringen att en uttrycklig bestämmelse som reglerar detta bör införas. Förutom en möjlighet att återkalla ett godkännande anser att den som lagförts genom ett på förhand godkänt strafföreläggande också bör kunna överklaga strafföreläggandet när det väl har utfärdats. Någon rätt att överklaga ett strafföreläggande finns inte enligt nuvarande regelverk. Det gäller oavsett hur strafföreläggandet har godkänts och samma sak gäller således i de fall en fullmakt har utfärdats. Har ett föreläggande godkänts gäller det som en dom som har fått laga 2021/22:279 kraft (48 kap. 3 § ). Ett godkänt strafföreläggande kan således inte undanröjas annat än genom ett extraordinärt rättsmedel, till exempel när godkännandet inte innefattar en giltig viljeförklaring (59 kap. 6–10 §§ ). Enligt regeringen finns det inte anledning att ha en annan ordning för det fall ett strafföreläggande har godkänts på förhand av den misstänkte och någon överklagandemöjlighet bör därför inte införas. Inget krav på slutunderrättelse vid ett förhandsgodkännande När en förundersökning avslutas ska den misstänkte och försvararen underrättas om detta (slutunderrättelse) och de har rätt att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen och att begära att förundersökningen kompletteras (23 kap. 18 a § första stycket ). Genom att bemöta utredningen med nya skäl eller bevis kan den misstänkte förhindra att ett onödigt åtal väcks, se Kungl. Maj:ts proposition nr 1U (prop. 1969:114 s. 38 och JO 1956 s. 86). Vid enkla och erkända brott kan den misstänkte ofta bli slutunderrättad direkt i samband med ingripandet. I vissa fall är det dock nödvändigt att vidta ytterligare utredningsåtgärder eller att sammanställa eller färdigställa dokumentationen om brottet. Om den misstänkte har överlämnat en fullmakt behövs dock inte någon ytterligare medverkan från denne. Utredningen föreslår att ett på förhand godkänt strafföreläggande bör kunna utfärdas utan att den misstänkte slutunderrättas. anser emellertid att en slutunderrättelse vid ett förfarande med förhandsgodkännande är av extra stor betydelse ur ett rättssäkerhetsperspektiv eftersom den misstänkte inte behöver medverka i den fortsatta hanteringen. Regeringen instämmer visserligen i det som anför om att slutunderrättelsen ger den misstänkte och dennes försvarare en praktisk möjlighet att gå igenom samtliga omständigheter som läggs den misstänkte till last samt att utöva sin rätt att begära att förundersökningen eventuellt ska kompletteras. Innan ett strafföreläggande godkänns på förhand ska den misstänkte dock redan ha erkänt brottet eller godtagit strafföreläggandet och fått påföljden och övriga följder av brottet klargjorda och presenterade för sig. Han eller hon bedöms därmed ha kunnat överblicka utredningsläget och valmöjligheterna. Mot denna bakgrund instämmer regeringen i utredningens bedömning att den misstänkte får anses sakna ett reellt intresse av att bli slutunderrättad. Ett på förhand godkänt strafföreläggande bör därför kunna utfärdas utan en sådan underrättelse. Regeringens ställningstagande bygger dock på att den misstänktes förhandsgodkännande är frivilligt och att den misstänkte inte utsätts för tvång eller press att lämna ett godkännande. 11.3Kravet på att strafföreläggandet ska omfatta alla brott av den misstänkte tas bort Regeringens förslag: Förbudet mot att utfärda ett strafföreläggande om det inte i föreläggandet tas upp alla brott som personen misstänks för ska tas bort. Ett godkännande av ett strafföreläggande ska vara utan verkan om godkännandet sker efter att åklagaren har utfärdat stämning, gett in en stämningsansökan till rätten eller utfärdat ett nytt strafföreläggande som avser samma brott. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser, bland annat Attunda tingsrätt, , , Hovrätten över och , Justitiekanslern, , , , , , ombudsmän (), , , , , , och , tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Strafföreläggande får inte utfärdas om det i föreläggandet inte tas upp alla brott av den misstänkte som enligt åklagarens vetskap föreligger till bedömning (48 kap. 5 § ). Bestämmelsen är ett uttryck för asperationsprincipen och principen om gemensamt straff och infördes för att det skulle vara möjligt att döma till en gemensam påföljd vid flerfaldig brottslighet (se NJA II 1968 s. 755). Den misstänkte ska således inte kunna få ett strafföreläggande om han eller hon också är misstänkt för annan brottslighet som på något sätt ska avgöras och därmed kan påverka den gemensamma påföljden. Hänsyn behöver bara tas till de brott som är kända för den handläggande åklagaren själv och bör begränsas till fall där mera kännbar påföljd är i fråga (se JO 1967 s. 152). Innan åklagaren utfärdar ett strafföreläggande för brott som bör föranleda mer än 40 dagsböter ska denne undersöka om det också finns misstanke om andra brott (4 § strafföreläggandekungörelsen [1970:60]). I en rättspromemoria som har publicerat för vägledning om hur strafförelägganden ska handläggas av åklagare anges bland annat att hinder mot att utfärda strafföreläggande föreligger om åklagaren känner till att annat brott av den misstänkte också föreligger till bedömning vid en domstol, en åklagarmyndighet eller (RättsPM [2015:4] s. 11). Det kan alltså vara fråga om brott för vilket åtal väckts men där den misstänkte ännu inte blivit dömd i första instans, brott som ligger på en åklagares bord för beslut i åtalsfrågan eller brott som är föremål för utredning hos polisen. Ett brott som är föremål för utredning hos polisen kan dock inte alltid anses vara i ett sådant skede att det kan sägas föreligga till bedömning. Ett riktmärke kan enligt promemorian vara att om redovisningen av utredningen dröjer mer än en månad föreligger inte brottsmisstanken till bedömning. Om det finns brottsmisstankar som inte kan omfattas av strafföreläggandet blir alternativet för åklagaren att åtala den misstänkte och låta saken avgöras i domstol. I domstol finns inga hinder mot att döma den tilltalade till en påföljd även om andra brottsmisstankar utreds hos polis eller åklagare. Frågan är om detta är en rimlig ordning. 2021/22:279 Strafföreläggande bör få utfärdas även om det finns andra brottsmisstankar som inte omfattas av strafföreläggandet Den nuvarande ordningen med ett förbud mot att utfärda ett strafföreläggande om det inte i föreläggandet tas upp alla brott som personen misstänks för innebär att åklagare i vissa fall måste väcka åtal för erkända och lindriga brott. Den innebär också att lagföringen fördröjs och att domstolarnas resurser måste användas för sådana brott. En annan följd av den nuvarande ordningen är att ett fullmaktsförfarande enligt 48 kap. 10 § försvåras när den misstänkte även är misstänkt eller åtalad för annan brottslighet. Hindersbedömningen görs vid utfärdandet av strafföreläggandet och inte när en eventuell fullmakt undertecknas. Det gör att det är svårt att på förhand veta om det finns förutsättningar för strafföreläggande eftersom hindret kan uppkomma först efter att fullmakten har utfärdats. I försöksverksamheten har detta enligt utredningen lett till att fullmakter i regel endast används för personer som har begått enstaka brott och inte för de mest brottsaktiva personerna. Även en motsvarande ordning med förhandsgodkännande, i stället för ett fullmaktsförfarande, bedöms kunna försvåras på samma sätt (se avsnitt 11.2). Mot denna bakgrund föreslår utredningen att förbudet mot att strafföreläggande utfärdas om inte alla brott av den misstänkte omfattas, och som enligt åklagarens vetskap föreligger till bedömning, ska tas bort. Det innebär att annan brottslighet som en person är misstänkt för inte påverkar förutsättningarna för att utfärda strafföreläggande. Inte heller påverkar redan väckta åtal mot den misstänkte förutsättningarna att utfärda strafföreläggande. I likhet med JO anser regeringen att förslaget skulle göra strafföreläggandeförfarandet mer effektivt utan negativa effekter. Förslaget bör därför genomföras. Enligt Lagrådet medför regeringens förslag att den enskilde i många fall riskerar att mötas av en väsentligt strängare straffsanktion än om brotten hade bedömts . Särskilt beträffande strafföreläggande eftersom det vid sådana förelägganden är fråga om bötesstraff, som inte träffas av reglerna i 34 kap. . De påföljdsmässiga konsekvenser för den misstänkte som följer av utökade möjligheter till uppdelad handläggning behandlas i avsnitt 8. En följd av förslaget är bland annat att två parallella strafföreläggandeförfaranden kan pågå , men för olika brott. Så kan exempelvis vara fallet om den misstänkte ännu inte hunnit godkänna ett första föreläggande när åklagaren utfärdar ytterligare ett strafföreläggande för annan, tillkommande brottslighet. Det kan också pågå en domstolsprocess för viss brottslighet som ett strafföreläggandeförfarande pågår för annan brottslighet. Regleringen om att ett godkännande är utan verkan om det sker sedan åklagaren har utfärdat stämning, stämningsansökan eller ett nytt strafföreläggande bör således enbart avse de fall det är fråga om samma brott (jfr 48 kap 12 § ). Strafföreläggande med villkorlig dom ska kunna användas i fler fall Regeringens förslag: Villkorlig dom eller sådan påföljd i förening med böter ska få föreläggas genom strafföreläggande om det är sannolikt att rätten skulle döma till sådan påföljd. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bland annat Domstols- verket, , , , , , , ombudsmän (), , , , , , , och , tillstyrker eller invänder inte mot förslagen. Hovrätten över och ifrågasätter om ett sannolikhetskrav gör att påföljdskravet blir helt förutsebart och anser att förslaget riskerar att flytta praxisutvecklingen avseende villkorlig dom från domstol till åklagare. Enligt hovrätten bör denna fråga övervägas ytterligare. Justitiekanslern () framför liknande synpunkter och anför därutöver att förslaget kan leda till att fler personer får strafföreläggande med villkorlig dom och böter än vad som hade blivit fallet om de i stället blivit dömda i domstol. Om förslaget genomförs bör det, enligt JK, kunna förväntas att tar ansvar för att åklagarna genom styrdokument eller utbildningsinsatser ges tillräckliga kunskaper om påföljdsbestämning. Enligt Brottsofferjouren kan det medföra betänkligheter från ett brottsofferperspektiv om en allt större del av rättskipningen förläggs till åklagare i stället för till domstol eftersom det enskilda brottet då hamnar utanför domstol. Skälen för regeringens förslag: Villkorlig dom eller sådan påföljd i förening med böter får föreläggas genom strafföreläggande om det är uppenbart att rätten skulle döma till sådan påföljd (48 kap. 4 § andra stycket ). Det gäller dock inte för brott som har begåtts av någon som inte har fyllt eller om det finns anledning att förena den villkorliga domen med en föreskrift om samhällstjänst. Med uppenbarhetskravet ska ansvarsbedömningen i regel vara okomplicerad och påföljdvalet ofta helt förutsebart (se bet. 1996/97:JuU4). Handläggningen är skriftlig och beslutet föregås inte av någon förhandling, även om åklagaren bör underrätta den misstänkte om beslutet vid ett personligt sammanträffande (jfr 3 § förordningen [1964:740] med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål). Villkorlig dom är aktuellt när det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet (jfr 30 kap. 7 § första stycket ). Förstagångsbrott och annan tillfällighetsbrottslighet bör därför ofta kunna leda till villkorlig dom, om det inte finns hinder mot detta med hänsyn till brottslighetens art eller dess straffvärde (jfr propositionen om ändring i m.m. – straffmätning och påföljdsval m.m., prop. 1987/88:120 s. 104). Möjligheten att utfärda strafföreläggande med villkorlig dom har funnits men tillämpas inte i den omfattning som är möjlig eller avsedd. 2021/22:279 Antalet strafföreläggande med villkorlig dom utgjorde cirka en fjärdedel av samtliga villkorliga domar. Kravet för att utfärda strafföreläggande med villkorlig dom är mycket högt ställt då det krävs att det ska vara uppenbart att rätten skulle döma till denna påföljd. Utredningen föreslår en ordning som innebär att det ska vara sannolikt att rätten skulle döma till sådan påföljd. remissinstanser tillstyrker eller invänder inte mot utredningens förslag, bland annat JO. Ett par remissinstanser, däribland Hovrätten över och och JK, ifrågasätter dock om ett sannolikhetskrav gör att påföljdskravet blir helt förutsebart och anser att förslaget riskerar att flytta ansvaret för praxis kring villkorlig dom från domstol till åklagare. även att dessa frågor bör bli föremål för ytterligare överväganden. därutöver att förslaget kan leda till att fler personer får strafföreläggande med villkorlig dom och böter än vad som hade blivit fallet om de i stället blivit dömda i domstol. Att den enskilde får en för mild påföljd är enligt JK vanligen inget problem ur rättssäkerhetssynpunkt men kan däremot vara bekymmersamt ur ett rättsskyddsperspektiv. Med en lydelse som innebär att påföljden ska vara sannolik ställs kravet fortfarande förhållandevis högt. Det blir emellertid möjligt att utfärda strafföreläggande med villkorlig dom i fler fall än vad som är möjligt . Som exempel kan nämnas när påföljden för ett begånget brott inte kan stanna vid böter men skälen för fängelse inte är särskilt starka. personen är straffad men brottsligheten ligger långt tillbaka i tiden bör det i ett sådant fall vara möjligt att överväga ett strafföreläggande med villkorlig dom. Ett annat exempel är när ett begånget brott endast med viss styrka talar för fängelse, till exempel lindriga eller särpräglade former av vapenbrott, narkotikabrott, bokföringsbrott och skattebrott. Det kan också finnas situationer med andra tänkbara påföljdsalternativ, men där villkorlig dom framstår som det Liksom tidigare gäller dock att brottslighetens art eller straffvärde eller gärningspersonens återfall i brott i vissa fall hindrar användandet av villkorlig dom. Som Hovrätten över och och JK anför innebär förslaget en viss förskjutning av ansvaret för praxis kring villkorlig dom. med utredningen anser regeringen dock att den föreslagna reformen framför allt utökar möjligheterna till lagföring med strafföreläggande i enkla och okomplicerade fall. Påföljdsbestämningen förväntas därför även fortsättningsvis vara enkel och förutsebar. Med hänsyn till detta och den praxis som redan finns kring villkorlig dom bedömer regeringen att ansvaret för praxisutvecklingen inte förskjuts på något betänkligt sätt. samma skäl bedöms förslaget inte heller leda till att fler personer får strafföreläggande med villkorlig dom och böter i stället för fängelse. För det fall åklagare behöver mer kunskaper om påföljdsbestämning, till exempel genom styrdokument eller utbildningsinsatser, kan detta ombe- sörjas av åklagarmyndigheterna, i linje med vad JK anför. Enligt Brottsofferjouren kan det medföra betänkligheter från ett brottsofferperspektiv om en allt större del av rättskipningen förläggs till åklagare i stället för till domstol eftersom det enskilda brottet då hamnar utanför domstol och inte får den vidare uppmärksamhet som ibland kan kännas naturlig och adekvat. Brottsofferjouren framhåller även att det från brottsoffersynpunkt är angeläget att framhålla att ju allvarligare ett brott är, som exempelvis personrån, desto större kan betänkligheterna Prop. 2021/22:279 vara mot ett snabbt och förenklat förfarande. Regeringen instämmer i den Förslaget handlar dock om brott där skälen för fängelse inte är särskilt starka. Det är även, som Brottsofferjouren också påpekar, en fördel för brottsoffret att en brottsutredning kommer till stånd i nära anslutning till det eller de brott som är i fråga och kan avslutas med en tidig lagföring när förutsättningar för det föreligger. Övervägande skäl talar därför för att utredningens förslag bör genomföras. Regeringens bedömning: Det bör inte införas en möjlighet att besluta om åtal som ett strafföreläggande utfärdas (villkorat åtal). Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedöm- Utredningen föreslår att det ska införas en möjlighet att besluta om åtal som ett strafföreläggande utfärdas (villkorat åtal). beslut ska enligt utredningen få verkställas först efter utgången av den tid som fastställts för godkännande i strafföreläggandet. Om det fattas ett beslut om åtal som ett strafföreläggande utfärdas ska den misstänkte enligt utredningen upplysas om att åtal kan väckas om strafföreläggandet inte godkänns senast vid utgången av den i före- läggandet fastställda tiden. Vidare föreslår utredningen att ett godkännande av strafföreläggandet ska vara utan verkan om det sker efter att åklagaren har gett in stämning eller stämningsansökan till rätten. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland Hov- rätten över och , , , Rätts- medicinalverket, , , , och , tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. anför att det sannolikt kommer att ta tid att få fullt genomslag för reformen och att det finns en del som talar för att åklagare, även med möjligheten till ett villkorat åtalsbeslut, kommer att fortsätta utfärda strafföreläggande separat – när det finns förutsättningar för att det kan komma att godkännas – respektive väcker åtal direkt – när det framstår som mindre sannolikt att ett strafföreläggande kommer att godkännas. ombudsmän () avstyrker förslaget och anför att det kan bli svårt för den misstänkte att förstå vad det är som gäller om han eller hon både får ett föreläggande för godkännande och en stämningsansökan som är ställd till tingsrätten. JO är även tveksam till det rationella i att utfärda både ett strafföreläggande och ett villkorat åtalsbeslut och sedan vänta på besked om föreläggandet godkänns. Skälen för regeringens bedömning Behov av en tydligare koppling mellan strafföreläggande och åtal Om en förundersökning leder till att åklagaren väljer att utfärda ett strafföreläggande avvaktas åtalsfrågan till dess att frågan om strafföre- läggande är avgjord. Föreläggandet träder i dessa fall i stället för åtal 1 § ). Ett strafföreläggande kan utfärdas till 2021/22:279 godkännande eller till godkännande inom en angiven tidsfrist (48 kap. 2 § ). Om en tidsfrist angivits får frågan om ansvar för brottet inte tas upp på nytt förrän har gått ut, om inte den misstänkte förklarat att han eller hon inte godkänner föreläggandet (48 kap. 3 §§ ). Det innebär bland annat att åklagaren inte kan utfärda ett strafföreläggande och besluta om åtal för samma gärning. Bedömningen vid beslut om att utfärda strafföreläggande och vid beslut om att väcka åtal mot den misstänkte är i stort sett densamma. När strafföreläggande utfärdas gör åklagaren även en bedömning av sannolikheten av att den misstänkte kommer att godkänna föreläggandet. Om strafföreläggandet inte godkänns blir alternativet för åklagaren att åtala den misstänkte, om inte nya omständigheter inträffat (jfr JO 2008/09 Av utfärdade strafförelägganden är det som aldrig godkänns. motsvarade detta knappt 10 000 strafförelägganden. En orsak till att inte fler strafförelägganden godkänns kan enligt utredningen vara att det är otydligt för den misstänkte vilka alternativ som finns och hur den fortsatta processen ser ut. Ett villkorat åtalsbeslut bör inte kunna utfärdas som ett strafföreläggande Utredningen föreslår att det ska vara möjligt för åklagaren att utfärda ett strafföreläggande och fatta ett åtalsbeslut som verkställs först om den misstänkte inte godkänner föreläggandet innan den fastställda tiden för godkännande går ut, ett s.k. villkorat åtalsbeslut. En kopia av stämningsansökan kan då bifogas strafföreläggandet som den misstänkte ges upplysning om att stämning eller stämningsansökan kan ges in till rätten efter utgången av den i strafföreläggandet fastställda tiden, om godkännande inte sker. Om föreläggandet inte godkänns inom den fastställda tiden ska det villkorade åtalsbeslutet kunna verkställas genom att stämningsansökan ges in till rätten utan något ytterligare beslut. När stämningsansökan kommit in till rätten har åtal väckts (45 kap. 1 § ). Om den misstänkte godkänner strafföreläggandet inom den fastställda tiden anser utredningen att åtalsbeslutet bör kunna förfalla utan någon ytterligare åtgärd. Syftet med förslaget är enligt utredningen att åstadkomma snabbare lagföring och öka tydligheten för den misstänkte. Enligt JO är en nackdel med förslaget att det kan vara svårt för den misstänkte att förstå vad det är som gäller om han eller hon får ett föreläggande för godkännande och en stämningsansökan som är ställd till tingsrätten. Även regeringen anser att det finns skäl att ifrågasätta om sambandet mellan strafföreläggande och åtal faktiskt tydliggörs av att få både ett strafföreläggande och en stämningsansökan. JO är även tveksam till det rationella i att utfärda både ett strafföreläggande och ett villkorat åtalsbeslut och sedan vänta på besked om föreläggandet godkänns. Alternativet att väcka åtal direkt kan nog ibland, enligt JO, framstå som lockande.