prop · H903276 · 2022-07-19 00:00:00 — Lantmäteriet ser i stället positivt på att alternativa lösningar med samordningsnummer i tre olika nivåer bereds vidare. I fråga om begreppet identitetsnummer anser Lantmäteriet att det finns risk för begreppsförvirring eftersom det kan ses som ett samlingsbegrepp för person- och samordningsnummer. Även anser att det finns en risk att samordnings- nummer och identitetsnummer kan komma att blandas samman och att detta ytterligare kan försvåra en korrekt hantering av enskilda ärenden. Arbetsförmedlingen efterfrågar förtydligande vad som krävs av rekvirerande myndigheter i fråga om kunskap för att rekvirera rätt typ av nummer. I fråga om benämning ifrågasätter Svenskar i Världen på vilket sätt införandet av identitetsnumret, med beaktande av de kostnader som är förknippade med ett sådant införande, är en lämpligare lösning än att de som har styrkt sin identitet i stället tilldelas personnummer. å sin sida anser att samordningsnummer på den lägsta nivån borde benämnas administrationsnummer för att beskriva att numret är en personbeteckning för kommunikation mellan myndigheter. välkomnar intentionen med en fungerande identitetsbeteckning och anser att för att upprätthålla förtroendet för identitetsnumret bör kraven för att få ett identitetsnummer utfärdat vara desamma (så långt som möjligt) som kraven som gäller för svenska medborgare att få utfärdat ett pass och nationellt identitetskort. Verksamhetsutövare behöver kunna kontrollera folkbokföring genom det statliga personadressregistret, SPAR, och identiteten genom en fysisk identitetshandling med möjlighet till fördjupad kontroll mot utfärdaren. Utan dessa säkerhets- och kontrollkomponenter finns risk för att förtroendet för den nya identitetsbeteckningen påverkas. Att utredningen inte har berört frågan om den fysiska identitetshandlingen minskar förutsättningarna för att identitetsnumret ska kunna användas brett i samhället. Att använda biometri i processen för att säkerställa att det är en och samma person är förmodligen nödvändigt och om biometri inte finns behövs en alternativ process, vilket efterfrågas. Även anser att förslaget behöver kompletteras med regler om att den enskilde ska kunna skaffa en fysisk ID-handling i där identitetsnumret framgår eftersom detta är en förutsättning för att identitetsnummer ska accepteras brett i samhället och den enskilde kunna skaffa sig ett BankID eller annan e-legitimation. i efterfrågar förtydligande kring kraven för utfärdande av pass och vad som blir följden för det pass som en person innehar med ett samordningsnummer. Ambassaden är positiv till möjligheten att rekvirera samordningsnummer med lägre nivå av Den praktiska följden att sökanden kan komma att behöva ansöka om identitetsnummer/personnummer uppvägs av fördelen som bestämmelsen medger. Skälen för regeringens bedömning Dagens krav för tilldelning och identitetskontroll Bestämmelser om begäran och tilldelning av samordningsnummer finns i folkbokföringslagen (1991:481) och folkbokföringsförordningen (1991:749). får tilldela samordningsnummer efter ansökan av en enskild eller på begäran av en statlig myndighet eller en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda vissa examina och som i sin verksamhet behöver ett samordningsnummer för en person för att undvika personförväxling eller för att utbyta information om personen med andra myndigheter eller organisationer. samordningsnummer får tilldelas en person om det inte råder osäkerhet om hans eller hennes identitet. Även om det råder osäkerhet om en persons identitet får samordningsnummer tilldelas för vissa typer av ändamål (5 och 5 a §§ folkbokföringsförordningen). I fråga om identitetskontroll krävs, när en enskild ansöker om samordningsnummer, att han eller hon inställer sig personligen hos och styrker sin identitet (18 a § folkbokföringslagen). fall ska bedömningen av om en enskilds identitet kan anses fastställd göras av det organ som begär ett samordningsnummer (5 b § folkbokförings- Vilka krav som ska ställas på identifiering av en person som ska tilldelas samordningsnummer för att identiteten ska anses fastställd är inte reglerat i lag eller förordning. Samordningsnummer finns därmed i två ”nivåer”, styrkt och ostyrkt. styrkt samordningsnummer innebär dock inte någon garanti för att en säker identitetskontroll har föregått nummertilldelningen. har konstaterat varierar kvaliteten på den identitetskontroll som görs av de rekvirerande aktörerna i samband med tilldelning av samordningsnummer. Vissa myndigheter rekvirerar tusentals samordningsnummer och har stor erfarenhet av identitetsbedömningar medan andra bara rekvirerar ett fåtal och därför inte har samma erfarenhet och kompetens. rekvirerande organens olika uppdrag och syften kan också leda till att de gör olika bedömningar vid fastställande av identitet. Det har till viss del sin grund i att det inte tidigare funnits någon gemensam författnings- reglering eller enhetlig syn på vad som ska krävas för att identiteten ska Avsaknaden av gemensamma regler har lett till att vissa myndigheter i stället har tagit fram egna riktlinjer, instruktioner eller handläggarstöd för vilka krav som ska ställas på identifiering av en person som ska tilldelas ett samordningsnummer. gäller föreskrifter om krav på identifiering vid tilldelning och förnyelse av samordningsnummer, SKVFS 2021:4. 2021/22:276 Myndigheter och andra aktörer som använder ett samordningsnummer i sin verksamhet kan därför inte med säkerhet veta vilken kontroll och vilken bedömning av en persons identitet som ligger bakom ett samordningsnummer, även om erforderliga kontroller görs mot folkbok- föringsdatabasen. Det finns därför ett behov av en stärkt identitetskontroll i samband med nummertilldelning för att på så sätt kunna få mer användbara nummer. För att undvika att oriktiga uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen måste det ske en starkare kontroll i samband med att en person tilldelas ett nummer. Otillräckliga identitetskontroller skapar problem med dubbla identiteter och missbruk av samordningsnummer. Från myndighetshåll har det påtalats att kontrollnivån är för låg och att den bristande kontrollen riskerar resultera i att personnummer och samordningsnummer tilldelas på felaktiga grunder. Bristen på initial kontroll möjliggör sedermera brottslighet i flera led (se rapporten lägesbild, organiserad brottslighet 2021 s. 23). En stärkt identitetskontroll är således ett centralt verktyg för att komma till rätta med missbruk av samordnings- nummer och stävja tilldelning av nummer som utfärdas med oriktiga identitetsuppgifter. En kontroll av en persons identitet syftar till att utreda om personen är den han eller hon utger sig för att vara. Identitetskontrollen består dels av att göra en kontroll av att vissa uppgivna personuppgifter verkligen utgör en identitet och att uppgifterna inte är falska, dels att kontrollera om en viss fysisk person stämmer överens med de angivna personuppgifterna. Det förstnämnda kan ske genom slagning i register medan den sistnämnda kontrollen kan göras genom en jämförelse mellan en person och en identitetshandling. Personlig inställelse är av central betydelse för att få en säkrare identitetskontroll. Det kan minska risken för missförstånd på grund av språksvårigheter och öka förutsättningarna för en korrekt registrering av personuppgifter. När identifiering sker utan personlig inställelse torde det vara vanligt att den som ska identifiera personen inte får ta del av identitetshandlingen i original utan i bästa fall en bestyrkt kopia. Om en identitetskontroll sker utan personligt möte saknas dessutom möjlighet att jämföra den fysiska personen med den ansiktsbild och andra uppgifter som en identitetshandling kan innehålla. En grundläggande och avgörande del av identitetskontrollen går alltså förlorad utan ett personligt möte. Utan ett sådant går det heller inte, med någon nu tillgänglig metod, att på något effektivt sätt koppla uppgifterna i en identitetshandling till en fysisk person. Personlig inställelse har alltså flera fördelar för att få en säkrare identitetskontroll. Personlig inställelse medför dock en ökad arbetsbörda för myndigheten och kan förstås upplevas som en olägenhet för den enskilde. För att stärka nummersystemet och göra numren mer användbara i samhället anser regeringen att det, trots de nackdelar som finns, är nödvändigt med en identitetskontroll vid personlig inställelse i vissa fall. Personlig inställelse är en metod som används i flera andra sammanhang för att bl.a. styrka identitet. Som exempel kan nämnas ansökan om pass eller identitetskort för folkbokförda i , tilldelning av samordnings- Prop. 2021/22:276 nummer efter egen ansökan och vid anmälan om flytt till i folkbokföringssammanhang. I linje med vad bl.a. har framfört är utgångspunkten att kraven för tilldelning av samordnings- nummer i så hög utsträckning som möjligt bör motsvara de som gäller för att bli folkbokförd och tilldelas ett personnummer i samband med inflyttning till . Personlig inställelse bör därför som huvudregel bli en del av den identitetskontroll som genomförs i samband med nummer- tilldelning. För att möjliggöra identitetskontroll med personlig inställelse även för den som är bosatt i utlandet kan vissa svenska utlandsmyndigheter komma i fråga för att utföra identitetskontroll enligt lagen om samordningsnummer. Det närmare förfarandet regleras i förordning. Krav på personlig inställelse och andra förslag för att stärka identitetskontrollen redovisas närmare i avsnitt 6. Behov av nummer i tre nivåer Samordningsnummer tilldelas i många olika situationer och till en heterogen grupp. Det är inte möjligt att i alla situationer ställa samma krav på identitetskontrollen. Det finns också ett behov hos många myndigheter att kunna begära samordningsnummer även utan att högre krav på identitetskontrollen ställs än . För att tillgodose myndigheternas behov av en gemensam beteckning för personer kan det vara nödvändigt att medge nummertilldelning även i situationer när identitetskontrollen måste begränsas till vad som är möjligt i det enskilda fallet. Det är t.ex. inte möjligt att i samtliga fall där det finns behov av ett nummer ställa krav på personlig inställelse för identitetskontroll. Myndigheterna har ett behov av att kunna rekvirera nummer utan ett personligt möte genom att t.ex. kopior av identitetshandlingar granskas. Detta gäller exempelvis i de fall det finns ett annat allmänt eller enskilt intresse av att rekvirera nummer än för den som numret avser, och den personen befinner sig utomlands och det därför inte kan krävas att personen inställer sig med den skyndsamhet som efterfrågas. Även i de fall personlig inställelse inte kan krävas bör det dock som huvudregel ställas krav på att identiteten kontrolleras i den utsträckning det är möjligt utan sådan inställelse. Det finns alltså behov av att, precis som , ställa krav på kontrollen även i de fall det inte går att få till stånd ett personligt möte. och rådets förordning (EU) 2018/1724 av den 2oktober 2018 om inrättande av en gemensam digital ingång för tillhanda- hållande av information, förfaranden samt hjälp- och problem- lösningstjänster och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012 (SDG-förordningen) ställer också krav på att vissa förfaranden ska erbjudas helt online. Det ska t.ex. vara möjligt att ansöka om studiebidrag och studielån, registrera ett motorfordon och ansöka om pension helt online. Att förfarandet ska vara helt online innebär bl.a. att identifiering, undertecknande och slutlig inlämning ska kunna utföras elektroniskt på distans (se artikel 6 SDG-förordningen). Om samordningsnummer ska användas för dessa ärenden blir det således svårt att alltid kräva att en person inställer sig personligen för identitetskontroll i samband med att samordningsnummer ska tilldelas. Från huvudregeln om att vissa Om det eftersträvade målet, i undantagsfall motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset inom områdena allmän säkerhet, folkhälsa och bedrägeribekämpning, inte kan uppnås helt online, får medlemsstaterna kräva att användaren inställer sig personligen hos den behöriga myndigheten som ett led i förfarandet. undantagsfall ska medlemsstaterna begränsa denna fysiska närvaro till det som är absolut nödvändigt och objektivt motiverat samt säkerställa att övriga led i förfarandet kan utföras helt online. se till att kraven på fysisk närvaro inte leder till diskriminering av Myndigheterna behöver också en gemensam beteckning för personer vars identitet det råder osäkerhet kring. Även i dessa fall behövs en personbeteckning för att undvika personförväxling och för råder det osäkerhet om identiteten vid tilldelning av cirka hälften av alla samordningsnummer. har alltså tilldelats med stöd av regleringen i nuvarande 5 a § andra stycket folkbokföringsförordningen där det inte finns något krav på att person- uppgifter ska finnas tillgängliga eller vara styrkta med identitets- Intresset av att tilldela ett nummer har i vissa situationer bedömts väga tyngre än intresset av att personens identitetsuppgifter kan Detta är fallet inom rättsväsendet, för asylsökande och för registrering i beskattningsdatabasen. beskattningsverksamhet och rättsväsendet som regelmässigt utnyttjar möjligheten att rekvirera nummer trots att det råder osäkerhet om Trots att numren kallas ”ostyrkta” betyder det inte att det nödvändigtvis saknas uppgifter registrerade om personen. Ett angivet efternamn och en angiven födelsetid krävs som regel och myndigheterna strävar efter att få så kompletta identitetsuppgifter som möjligt. Numret innehåller på så vis i vart fall viss information, också när det inte är möjligt att kontrollera informationen mot identitetshandlingar. Numren kan alltså innehålla ”styrkta” uppgifter i flera delar, t.ex. avseende namn och födelsetid medan det råder osäkerhet om medborgarskap. Även om det endast finns ett fåtal uppgifter om en person tillgängliga ökar möjligheten att undvika personförväxling med ett gemensamt nummer. Om det inte även i fortsättningen finns en möjlighet att tilldela ett nummer efter en identitetskontroll som går att genomföra på distans eller där det råder osäkerhet om identiteten, kan många myndigheter behöva använda sig av egna beteckningar eller nummer för att fylla det behov som Det medför förlorad spårbarhet och större förväxlingsrisk. kommer t.ex. att leda till att en person som har kontakt med flera myndigheter får flera olika interna nummer, utan möjlighet att koppla ihop Det kan också, beroende på hur de interna nummerserierna utformas, medföra att olika personer får samma nummer och på så sätt riskerar att förväxlas med varandra. Det är inte en önskvärd utveckling. Trots de risker som lyfter fram är behovet av ett samordningsnummer även efter en bristande identitetskontroll sådant att det också i fortsättningen bör vara möjligt att rekvirera nummer utan identitetskontroll med personlig inställelse när det inte är möjligt eller rimligt att kräva en sådan. Identitetskontrollen får då, på samma sätt som , ske genom granskning av identitetshandlingar eller kopior av sådana. Det bör även finnas möjlighet att under vissa omständigheter tilldela ett nummer trots att identiteten eller personuppgifterna är helt ostyrkta. Något förslag om att koppla biometriska uppgifter till ett samordningsnummer, såsom efterfrågats av flera remissinstanser, har inte lämnats och bereds därmed inte vidare av regeringen inom ramen för detta lagstiftningsarbete. I avsnitt 6.4 lämnar dock regeringen förslag om användning av biometriska uppgifter vid tilldelning av samordnings- nummer. För att i möjligaste mån undvika att flera samordningsnummer tilldelas samma person eller med falska personuppgifter bör identitets- kontrollen respektive bedömningen av identiteten genomförs av en och samma myndighet och regeringen återkommer med sådana förslag i avsnitt 5.5. Det kan således konstateras att det finns ett behov av tre nivåer av samordningsnummer där olika krav ställs på identitetskontrollen. En nivå som ställer högre krav jämfört med , en nivå som motsvarar dagens krav som innebär att identiteten kontrollerats genom t.ex. granskning av kopior av identitetshandlingar, och en lägsta nivå där nummer kan tilldelas trots att det inte är möjligt att kontrollera några uppgifter alls. Behoven av nummertilldelning i alla dessa situationer bör tillgodoses. Det saknas beredningsunderlag för att inom ramen för detta lagstift- ningsarbete, som efterfrågar, överväga möjligheten att tilldela samordningsnummer som endast är giltiga . Regeringen kan dock i detta sammanhang konstatera att de nya reglerna om att samordningsnummer kan förklaras vilande trädde i kraft och förväntas skapa bättre förutsättningar för användare av samordningsnummer att bedöma hur de ska förhålla sig till ett visst nummer (se prop. 2020/21:160 s. 65). /22 förklarades drygt 600 000 samordningsnummer vilande varav av dessa var s.k. ostyrkta nummer. Något förslag om samordningsnummer av tillfällig karaktär har inte lämnats och kan inte beredas vidare av regeringen inom ramen för detta lagstiftningsarbete. De olika numren ska på ett tydligt sätt kunna särskiljas från varandra Samordningsnummer är en identitetsbeteckning som ska kunna användas på samma sätt som ett personnummer vid kontakt med olika aktörer i samhället. Det ska inte vara svårare för en person med samordnings- nummer att tillgodogöra sig olika tjänster än för den som är folkbokförd och har personnummer, enbart på grund att man saknar ett personnummer. För att det ska fungera måste varje aktör i samhället kunna lita på att samordningsnumret har tilldelats efter en säker identitetskontroll. har samordningsnumret fungerat som en beteckning när inga personuppgifter alls har kunnat kontrolleras för att t.ex. kunna beskatta en person som lämnat landet. Det är därför väsentligt att det på ett tydligare sätt än går att särskilja de olika numren utifrån vilken identitets- kontroll som har föregått tilldelningen. En aktör som känner till vilken identitetskontroll som en behörig myndighet har utfört inför tilldelningen får på så sätt ett bättre underlag för att kunna avgöra om identiteten måste 2021/22:276 kontrolleras ytterligare innan uppgifterna läggs till grund för åtgärder eller beslut inom den egna verksamheten. För att tilltron till nummersystemet som helhet ska vara så stor som möjligt bör det säkraste numret, precis som ett personnummer, grundas på en kontroll som uppfyller höga krav på säkerhet. I syfte att tydligt kunna skilja ut ett nummer från de övriga har utredningen föreslagit att det införs en ny identitetsbeteckning, identitetsnummer, för att särskilja de nummer som föregåtts av den starkaste identitetskontrollen. konstaterat är införandet av en ny nummerserie förenat med höga omställ- Det är därmed av stor vikt att numret kan antas få avsedd effekt och uppnå hög genomslagskraft och användbarhet i samhället. Det kan konstateras att kunskapen om samordningsnummer och om skillnaderna mellan s.k. styrkta respektive ostyrkta samordningsnummer fortfarande är låg, vilket också bekräftas av flera remissinstanser. med , Stadsmissioner, Lantmäteriet, och Arbetsförmedlingen anser regeringen att ytterligare en identitetsbeteckning innebär en beaktansvärd risk för att systemet blir mer svåröverskådligt och därmed leder till ökad osäkerhet kring vad de olika numren innebär. Detta skulle i sin tur motverka en positiv utveckling av numrens användbarhet i samhället. en risk att den missuppfattning som finns avseende att samordningsnumret bär med sig rättigheter, vilket det inte gör, kommer att smitta av sig och bli ännu mer utbredd för det föreslagna identitetsnumret, exempelvis när det gäller frågor om tillstånd att vistas eller arbeta i riket. vad respektive beteckning innebär utgör också skäl till att det inte är aktuellt att benämna de ostyrkta numren för administrationsnummer såsom föreslagits av . regeringen slutsatsen som vissa remissinstanser framfört, bl.a. Svenska , och , att avsaknaden av möjlighet att få en id-handling utfärdad där både identitetsnumret och personuppgifterna framgår innebär att en ny identitetsbeteckning inte kommer få det genomslag som eftersträvas. I stället för att införa en ny identitetsbeteckning anser regeringen att utredningens alternativa lösning bör övervägas vidare som innebär ett system där samordningsnummer kan registreras i tre olika nivåer beroende på vilken kontroll av personuppgifter och identitet som ligger bakom Begreppet samordningsnummer är redan känt i samhället och regeringen bedömer att det inte är nödvändigt att införa en helt ny identitetsbeteckning, med de kostnader och risker som det innebär, för att uppnå det eftersträvade syftet och undanröja de problem som identifierats. För att komma till rätta med de problem som påvisats kring samordnings- nummer kommer regeringen i följande avsnitt att föreslå flera åtgärder för att stärka systemet med samordningsnummer, såsom stärkt identitets- kontroll, enhetlig hantering och tydligare information om vilken identitets- bedömning som föregått nummertilldelningen. Genom dessa åtgärder ska de praktiska hinder som bl.a. unionsmedborgare upplevt vid vistelse i minskar kraven som tidigare ställts på rekvirerande myndigheter och andra aktörer i samhället och en större del av ansvaret för tilldelningen och information om numret kommer att hamna hos en och samma myndighet, vilket ökar förutsättningarna för en enhetlig hantering och därmed ökad tillförlitlighet. I likhet med vad utredningen har övervägt som en alternativ lösning bör, i ett system med enbart samordningsnummer, identitetskontrollen registreras i tre olika nivåer och med tre olika benämningar; ”styrkt identitet”, ”sannolik identitet” respektive ”osäker identitet”. Dessa uppgifter informerar på ett tydligt och enkelt sätt vilken identitetskontroll och bedömning av identiteten som tilldelningen av numret har föregåtts av. Genom tydligare information om bedömningen som har gjorts avseende identiteten bedömer regeringen att förutsättningarna ökar för att numret ska kunna användas på ett välavvägt sätt av myndigheter och andra aktörer. och Stadsmissioner har påpekat att det finns en risk med att införandet av ett tredje nummer kan öka social exkludering och stigmatisering i samhället. Regeringen konstaterar att det finns individer som inte kommer ha möjlighet att möta kraven som ställs inom ramen för den stärkta identitetskontrollen. Dessa individer kommer därmed inte att kunna tilldelas ett samordningsnummer med uppgift ”styrkt identitet” som regeringen föreslår. finns ett stort behov av att stärka kontrollen kring tilldelning av samordningsnummer för att skapa ett säkrare och mer användbart nummer. Genom en stärkt identitetskontroll kommer färre nummer med oriktiga eller falska uppgifter att registreras med minskat missbruk och ökad tilltro som följd. Att samordningsnumret får ett ökat genomslag och användbarhet i samhället är också centralt för att underlätta för dem som t.ex. nyttjar sin uppehållsrätt och regelbundet vistas i riket men inte ska folkbokföras här. Även för individer som inte når upp till kraven på styrkt identitet föreslås en högre kontroll av identiteten i vissa fall, t.ex. genom att individen ändå ska inställa sig personligen för identitetskontroll. För den som saknar tillräckliga identitetshandlingar för att kunna styrka sin identitet finns möjlighet att få ett samordningsnummer med uppgift ”sannolik identitet”. Syftet är att fler personer ska inställa sig för identitetskontroll inför tilldelning av samordningsnummer och på så sätt minska antalet samordningsnummer som tilldelas trots att identiteten är osäker. Svenskar i Världen lyfter frågan om det inte är lämpligare att de som har styrkt sin identitet i stället tilldelas ett personnummer. Regeringen anser att det finns starka skäl mot en sådan lösning. Personnummer tilldelas den som uppfyller kraven för att bli folkbokförd i .