prop · H903160 · 2022-03-22 00:00:00 — Regeringen delar vidare Skolinspektionens uppfattning att det för att myndigheten ska kunna bedriva en effektiv tillsyn krävs att det föreslagna bemyndigandet används för att meddela tydliga föreskrifter kring det förbyggande arbetet. För det arbetet kan såväl det stödmaterial som redan har tagits fram av som metaöversikt Främja studiero i klassrummet –lärares ledarskap (2021) utgöra ett underlag. Regeringen bedömer, i linje med vad som anförs av kommun, att sådana föreskrifter i sig kan utgöra ett stöd för huvudmännen. Genom detta förslag blir det tydligt att huvudmannen ska säkerställa att det på skolenheten bedrivs ett förebyggande arbete som syftar till att skapa trygghet och studiero. Det kommer inom ramen för de föreskrifter som meddelas att vara upp till varje huvudman att utifrån de behov och förut- sättningar som råder inom huvudmannens verksamhet besluta om den närmare utformningen av detta arbete. Huvudmannens ställningstagande bör bl.a. baseras på en analys av vilka behov och förutsättningar som finns på den aktuella skolenheten och vilka åtgärder som därmed bedöms vara effektiva. Detta bör hanteras inom det systematiska kvalitetsarbetet, vilket behandlas i avsnitt 7. anser att förslag som syftar till att stärka det före- byggande arbetet är särskilt viktiga eftersom ett framgångsrikt preventivt arbete kan förhindra att problem alls uppstår. Förbundet framför dock även att det finns en påtaglig risk att förslaget leder till ökade dokumentations- krav och därmed dokumentation även hos de huvudmän som har ett väl- fungerande kvalitetsarbete. Effekten blir enligt förbundet då en opåkallad ökad arbetsbelastning. Regeringen vill här framhålla att ett förebyggande arbete redan enligt dagens bestämmelser ska bedrivas inom området och att det finns ett dokumentationskrav (4 kap. 6 § skollagen, se avsnitt 5.3). Regeringen anser dock att det är viktigt att det i arbetet med 2021/22:160 föreskrifter inom området tas hänsyn till att de inte utformas på ett sätt som skapar krav på onödig dokumentation. Det bör dock i detta sammanhang noteras att en hantering av olika situationer som uppstår med enskilda elever som är relaterade till trygghet och studiero kan innebära ett för- hållandevis omfattande arbete som även involverar dokumentation. Ett mer effektivt förebyggande arbete kan därmed minska behovet av t.ex. dokumentation när åtgärder behöver vidtas reaktivt. 7Det systematiskt kvalitetsarbete ska förbättras och en effektiv tillsyn säkerställas 7.1Det finns brister i det systematiska kvalitetsarbetet Det systematiska kvalitetsarbetet är avgörande för hög kvalitet Ett väl fungerande systematiskt kvalitetsarbete är avgörande för en hög kvalitet och likvärdighet i utbildningsväsendet. Om det systematiska kvalitetsarbetet inte fungerar finns det risk för att brister i utbildningen fortskrider utan att relevanta åtgärder vidtas. Ett systematiskt kvalitets- arbete kan även fånga upp styrkor i verksamheten så att dessa kan byggas vidare på. Kapacitet och kompetens att bedriva ett systematiskt kvalitets- arbete är därmed grundläggande för att kunna stärka utbildningens kvalitet. En utbildning av god kvalitet är nära sammankopplat med såväl elev- ernas kunskapsutveckling som upplevelse av både trygghet och studiero. Genom ett välfungerande kvalitetsarbete tydliggörs för alla aktörer inom skolan vilka åtgärder som är mest väsentliga för att långsiktigt höja kvaliteten i utbildningen. I detta arbete är det centralt att analysera orsaker- na till verksamheternas resultat. Därigenom kan relevanta åtgärder identifieras och genomföras för att utveckla utbildningen mot högre mål- uppfyllelse. Ett fungerande systematiskt kvalitetsarbete är därmed av- görande för ett långsiktigt och strategiskt arbete för trygghet och studiero. Med anledning av det systematiska kvalitetsarbetets stora betydelse för utbildningens kvalitet är det även väsentligt att kan bedriva tillsyn och besluta om sanktioner när det finns brister inom området. Huvudmän och rektorer brister i det systematiska kvalitetsarbetet, framför allt i analysen Skollagens bestämmelser om det systematiska kvalitetsarbetet innehåller inget uttryckligt krav på genomförande av analyser. Av förarbeten framgår dock att ”arbetet med att utveckla verksamheten är en process där en analys och värdering bl.a. av skolans resultat och redan vidtagna åtgärder måste ligga till grund för beslut om åtgärder för förbättring” (prop. 2009/10:165 s. 304). Skolinspektionen konstaterar i sin årsrapport att i de skolor där myndigheten gjort skarpa ingripanden är en svag eller otillräcklig styrning utmärkande. Vidare är en av de vanligaste bristerna som framkommer i myndighetens tillsyn att det systematiska kvalitetsarbetet är otillräckligt. Det handlar om att det inte finns en tillräcklig uppföljning av skolornas resultat och situation, och ofta saknas tillräckliga analyser. Även i de fall en analys görs så kan den vara för ytlig, t.ex. genom att stanna vid att jämföra kunskapsresultat eller upplevelser av trygghet eller av studiero mellan flickor och pojkar, mellan årskurser och , men att det inte görs någon ansats att ta reda på orsakerna till att dessa skillnader finns. Det medför att det inte finns ett tillräckligt underlag för att bedöma vad som är orsaker till bristande studiero eller trygghet bland eleverna. Huvudmän och rektorer saknar därmed också förutsättningar för att genomföra träffsäkra insatser som kan åtgärda bristerna, vilket leder till att dessa fortskrider. Att det finns brister i analysen i det systematiska kvalitetsarbetet kan ha flera olika orsaker. En orsak kan vara att huvudmannen och rektorn inte har säkerställt att ett tillräckligt underlag samlas in, en annan orsak kan vara att kompetensen att göra analyser brister. Det kan också vara så att det inte är tillräckligt tydligt för alla huvudmän och rektorer vilka krav som finns kring att analysera verksamhetens resultat. Tydliga krav är avgörande för en fungerande tillsyn Av skollagen framgår att det både på huvudmannanivå och enhetsnivå ska bedrivas ett systematiskt kvalitetsarbete (4 kap. 3 och 4 §§ skollagen). I förarbetena till bestämmelserna om systematiskt kvalitetsarbete anges att värdegrundsfrågor, resultat och måluppfyllelse bör ingå i kvalitetsarbetet (se prop. 2009/10:165 s. 303 och 305). Däremot saknas mer specifika bestämmelser i författningarna om hur detta arbete ska bedrivas och vad som mer konkret krävs i det avseendet. har förvisso allmänna råd med kommentarer om systematiskt kvalitetsarbete (Skol- verket, 2012), men det finns inte föreskrifter på myndighetsnivå som reglerar skarpa krav inom detta område. Av förarbeten till dagens reglering framgår att nationell likvärdighet i ett decentraliserat system förutsätter att staten fastställer nationella mål och systematiskt följer upp och granskar att målen nås samt att ett systematiskt kvalitetsarbete utvecklas på lokal nivå (prop. 2009/10:165 s. 303). Det har tidigare funnits en mer detaljerad reglering av det systematiska kvalitetsarbetet i skollagen i form av kravet på skolplan och kvalitetsredovisning. Dessa krav avskaffades 2011 (prop. 2009/10:165 s. 304). I stället framgår att huvudmannen ska planera, följa upp och utveckla sin verksamhet på det sätt huvudmannen finner lämpli- gast. Det beskrivs vidare att skärpta krav på tätare och mer systematiska utvärderingar av skolans kvalitet, bl.a. genom utökad inspektion och fler nationella prov, innebar att det inte längre fanns samma behov av en detaljerad reglering av hur kvalitetsarbetet ska bedrivas lokalt (prop. 2009/10:165 s. 303). Att en detaljerad reglering inte ansetts behövas mot bakgrund av de skärpta kraven genom utökad inspektion har dock visat sig problematiskt. () har i ett avgörande som gällde vites- föreläggande om att åtgärda brister i en skolhuvudmans systematiska 2021/22:160 kvalitetsarbete, där HFD avslog Skolinspektionens ansökan om utdöman- de av vite, uttalat att det ställs långtgående krav på att det av ett före- läggande ska framgå vad som krävs av adressaten (HFD 2020 ref. 28). I vilken utsträckning det är möjligt för en myndighet att formulera sådana konkreta åtgärder beror enligt domstolen på hur den aktuella regleringen är utformad. Domstolen konstaterar att lagstiftningen inom detta område är allmänt hållen och lyfter att det saknas ett bemyndigande för att komplettera lagstiftningen med föreskrifter som närmare skulle kunna reglera hur ett systematiskt kvalitetsarbete ska bedrivas. Är lagstiftningen allmänt hållen och närmare föreskrifter saknas, begränsas myndighetens möjligheter att använda vitesförelägganden för att komma till rätta med konstaterade brister. Med anledning av detta avgörande har inkommit med en framställan till regeringen. I denna görs bedömningen att HFD:s dom avsevärt försvårar myndighetens möjligheter att förena före- lägganden avseende systematiskt kvalitetsarbete med vite. Detta eftersom det i lagstiftningen och på föreskriftsnivå saknas bestämmelser om hur det systematiska kvalitetsarbetet ska bedrivas och vad som mer konkret krävs av en huvudman i detta avseende. Skolinspektionen anser att regeringen bör överväga att förtydliga lagstiftningen avseende systematiskt kvalitetsarbete och/eller införa ett bemyndigande i skollagen som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om det systematiska kvalitetsarbetet (U2020/04102). 7.2Regleringen av det systematiska kvalitetsarbetet förtydligas Regeringens förslag: Det ska anges i skollagen att huvudmannen och rektorn i det systematiska kvalitetsarbetet utöver att följa upp utbild- ningen även ska analysera orsakerna till uppföljningens resultat och utifrån analysen genomföra insatser i syfte att utveckla utbildningen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hur det systematiska kvalitetsarbetet ska be- drivas. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i allt väsent- ligt med regeringens förslag. I promemorian föreslås att regeringen ska bemyndigas att meddela ytterligare förskrifter om det om hur det systema- tiska kvalitetsarbetet ska bedrivas. Vidare formuleras den föreslagna bestämmelsen om analys något annorlunda. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Till dem som tillstyrker hör , , Justitiekanslern, i , (), , och kommuner, Internationella Engelska skolan i (), , och Funktionsrätt . Flera remissinstanser, t.ex. och , fram- håller vikten av att orsakerna till uppföljningens resultat analyseras och att utvecklingsinsatser tar sin utgångspunkt i analysens resultat. framför vidare att ett väl fungerande systematiskt kvalitetsarbete är avgörande för kvalitet och likvärdighet. lyfter att det är särskilt positivt att det av lagtexten föreslås framgå att analysen ska leda till konkreta åtgärder. Funktionsrätt tillstyrker förslaget och anser att det kan bidra till att ge huvudmän och skolor bättre förutsättningar att ständigt förbättra och utveckla skolan. Organisationen anser även att det bör bli krav på att elevhälsan ska ingå i det systematiska kvalitetsarbetet. BO är positiv till förslaget i sin helhet och framför bl.a. att tydligare föreskrifter kan leda till ökad likvärdighet och skapa bättre förutsättningar för en effektiv tillsyn, vilket är positivt ur ett barnrätts- perspektiv. anser att det finns skäl att problematisera flera resonemang kopplat till förslaget, men bedömer att en skärpt specificering bör kunna ge landets rektorer en bättre vägledning för det systematiska kvalitetsarbetet. kommun (kultur- och utbild- ningsnämnden) framhåller att förslaget om att resultat ska analyseras är viktigt för likvärdigheten mellan huvudmän. Kommunen anför att ytter- ligare föreskrifter kan tydliggöra vad som bör ingå i skolenhetens respek- tive huvudmannens systematiska kvalitetsarbete, men att det är viktigt att föreskrifterna utformas på ett sådant sätt att det inte utökar den administra- tiva bördan för rektorer och lärare. Några remissinstanser framhåller att lagändringen inte innebär någon förändring i sak. framför t.ex. att förslaget är en kodifie- ring av vad som anses gälla medan bedömer att detta rimligen redan ingår i de bestämmelser som gäller systematiskt kvalitetsarbete. Förbundet anser dock att det är möjligt att ett förtydligande kan leda till ett bättre resultat och ställer sig därför bakom förslaget. har inget att invända mot förslaget att i lag förtydliga regleringen men framhåller att det framför allt behöver finnas kompetens att analysera orsakerna till olika resultat och att identifiera adekvata utvecklingsåtgärder. Även och kommuner framhåller vikten av vägledning, stöd och konkreta exempel för att för- bättra arbetet med uppföljning och analys. Skolinspektionen tillstyrker förslaget i sin helhet och påpekar att det krävs att bemyndigandet utnyttjas och att tydliga föreskrifter meddelas så att Skolinspektionen kan bedriva en effektiv tillsyn. Förvaltningsrätten i är tveksam till om det är möjligt att utforma ett vitesföre- läggande som med tillräcklig tydlighet klargör vilka åtgärder en huvudman ska vidta för att förändra exempelvis normer och föreställningar om kön. Domstolen anser att det därför kan ifrågasättas om syftet med förslaget uppnås. Då förslaget utgår från att lagstiftningen ska kunna kompletteras med mera specifika föreskrifter anser dock domstolen att det är tänkbart att en tillkommande reglering kan innefatta mera tydliga bestämmelser som möjliggör föreläggande förenade med viten i större utsträckning än vad som är möjligt. Flera remissinstanser, bl.a. , , och kommuner framför att förslaget kan innebära en detaljstyr- ning som inte är önskvärd. anser att den befintliga regleringen är tillräcklig. Kommuner och Regioner (SKR), Idéburna skolors riksförbund, , Bodens och kommuner avstyrker hela eller delar av förslaget. andra vägar än lagstiftning bör övervägas och bedömer vidare, vilket även och kommuner gör, att den administrativa bördan riskerar att öka om förslaget genomförs. förespråkar att befintliga stödmaterial i stället förtydligas. Bodens kommun anser att skolhuvud- männen och rektorerna har att förhålla sig till de allmänna råden där det framgår hur det systematiska kvalitetsarbetet ska bedrivas och att resultaten ska analyseras innan åtgärder vidtas. kommun framhåller att huvudmän måste få utforma det systematiska kvalitets- arbetet utifrån lokala förutsättningar och behov. Skälen för regeringens förslag Det behövs tydligare krav på kvalitetsarbetet Som tidigare nämnts anges i skollagen att huvudman och rektor ska följa upp och utveckla utbildningen (4 kap. 3 och 4 §§ skollagen). Inriktningen på det systematiska kvalitetsarbetet ska vara att de mål som finns för utbildningen uppfylls (4 kap. 5 §). Av lagtexten framgår inte att det ska göras en analys, men vikten av att så sker poängteras i förarbetena (prop. 2009/10:165 s. 304). Som tidigare framgått visar dock Skolinspektionens tillsyn att det ofta finns brister i huvudmän och skolors analyser inom det systematiska kvalitetsarbetet. och Skolinspektionen har åter- kommande konstaterat att många skolhuvudmän saknar kapacitet och nöd- vändigt underlag för att kunna analysera och åtgärda brister och problem i skolverksamheten (lägesbedömning 2017 och Skolinspek- tionens årsrapport , Skillnader i skolors arbetssätt och huvudmäns ansvarstagande, dnr 2020:2478). Även Friends beskriver att de skolor de samarbetar med ofta har svårt att genomföra kartläggningar och analyser på egen hand. Som framgår av avsnitt 7.1 framgår det av ett avgörande av HFD (HFD 2020 ref. 28), som gällde ett vitesföreläggande om att åtgärda brister i en skolhuvudmans systematiska kvalitetsarbete, där HFD avslog Skolinspektionens ansökan om utdömande av vite, att lagstiftningen inom detta område är allmänt hållen och att det saknas ett bemyndigande för att komplettera lagstiftningen med föreskrifter som närmare skulle kunna reglera hur ett systematiskt kvalitetsarbete ska bedri- vas. HFD anför att om lagstiftningen är allmänt hållen och närmare föreskrifter saknas, begränsas myndighetens möjligheter att använda vites- förelägganden för att komma till rätta med konstaterade brister. Rege- ringen konstaterar att detta innebär att det på ett av de områden som är av stor betydelse för bl.a. utbildningens kvalitet och upplevelsen av trygghet och studiero, dvs. det systematiska kvalitetsarbetet, där både och Skolinspektionen har konstaterat att många huvudmän har stora brist- er, saknar Skolinspektionen tillräckliga förutsättningar att bedriva effektiv tillsyn. Regeringen behandlar nedan frågorna om kartläggningen, dvs. uppföljningen, och analysen och behovet av förtydligande och kompletterande reglering. Steget före analysen är uppföljningen, dvs. det som Friends benämner som kartläggningen. Det är viktigt att den omfattar tillräckligt många områden, t.ex. kunskapsresultat och trygghet och studiero, och möjliggör analys utifrån olika aspekter, t.ex. jämställdhets-, funktionshinder- och HBTQ- Prop. 2021/22:160 perspektiv. Kravet på uppföljning framgår av lagtexten. förarbetena till dagens bestämmelser anges dock endast att värdegrunds- frågor, resultat och måluppfyllelse bör ingå i kvalitetsarbetet (se prop. 2009/10:165 s. 303 och 305). Som regeringen återkommer till nedan kan kompletterande föreskrifter på lägre nivå tydliggöra vilka delar som minst bör ingå i kartläggningen, vilket skapar bättre förutsättningar för ett mer likvärdigt uppföljningsarbete på landets skolor. Det behövs tydligare krav på att analysera resultaten Regeringen anser i likhet med remissinstanser som , , och kommuner att det är väsentligt att utbildningens resultat analyseras i tillräcklig utsträckning för att adekvata utvecklingsåtgärder ska kunna vidtas. En sådan analys behöver utgå från uppföljningens resultat och kan inkludera olika aspekter och perspektiv utifrån de behov som framkommer i uppföljningen. Utifrån de områden som analysen gäller behöver relevanta personalkategorier involveras i arbetet, som t.ex. lärare och elevhälsans personal. Flera remissinstanser, som t.ex. , och Funktionsrätt ser positivt på att det i lagstiftningen förtydligas att orsakerna till uppföljningens resultat ska analyseras. framför att det är väsentligt att det är utifrån en sådan analys som insatser i syfte att utveckla utbildningen genomförs. Även kommun är positiva till förslaget men anser att en fara är att den nivå som anses vara en tillräckligt fördjupande analys av faktorerna kan bli alltför omfattande. Regeringen vill här framhålla att innehållet såväl som omfattningen av analysen bör påverkas av vilka behov som finns i verksamheten och vad som krävs för att identifiera adekvata åtgärder. Detta arbete bör vidare utformas så att det inte leder till en onödig administrativ börda för olika personalkategorier. Andra remissinstanser, t.ex. och , anser att de föreslagna ändringarna inte kommer att medföra någon egentlig skillnad eftersom analys redan ska ingå i kvalitetetsarbetet. SKR anser i sin tur att det inte finns några övertygande sakskäl till varför just lagkrav kommer att leda till ökad trygghet och studiero i skolan och anför att viktiga styrmedel som information, motivation och dialog bör övervägas i högre grad än lagstiftning. Flera remissinstanser framhåller även att det finns många tänkbara skäl till brister i det systematiska kvalitetsarbetet och att det inte är säkert att en tydligare reglering åtgärdar problemet. framför bl.a. att en förklaring till de brister Skolinspektionen noterar kan vara att verksamheternas förutsätt- ningar leder till att huvudmän och rektorer gör andra prioriteringar av hur deras begränsade resurser bäst kan användas och att de därmed inte alltid redovisar sitt kvalitetsarbete på det sätt som Skolinspektionen kräver. Föräldraalliansen framhåller att problemet är att skolenheterna inte får de resurser och förutsättningar i övrigt som krävs för att hinna med att genomföra det systematiska kvalitetsarbetet. anser att även externa faktorer såsom ökad social segregation, ökade ojämlik- heter mellan skolor och elevgrupper eller brist på utbildade lärare bidrar till brister i utbildningskvalitet och möjligheter till att stärka trygghet och 2021/22:160 Regeringen är medveten om att det kan finnas flera orsaker till dagens brister. Vidare instämmer regeringen i att huvudmannen och rektorn redan med dagens system har ansvar att följa upp och utveckla utbildningen och att däri ligger, även om det inte uttryckligen framgår av lagbestämmelsen men väl av förarbetena till bestämmelsen, att även analysera utbildningen. Vidare är andra verktyg än lagstiftning i många sammanhang fullt adekvata. Givet att brister i analysen är vanligt förekommande är det dock enligt regeringens mening problematiskt att analysens betydelse i det systematiska kvalitetsarbetet inte uttryckligen framgår av skollagens bestämmelse. Regeringen anser att det är viktigt att bestämmelserna är tydliga och bidrar till att huvudmän och rektorer blir tryggare med vilka krav som gäller för verksamheten. Det innebär i detta fall att samtliga steg i ett kvalitetsarbete tydligt bör framgå av lagstiftningen, det vill säga planering, uppföljning, analys och genomförande av insatser i syfte att utveckla utbildningen. Som framgår ovan är vidare en tydlig reglering en förutsättning för en effektiv tillsyn. Mot bakgrund av ovanstående föreslår regeringen att det i skollagen uttryckligen ska anges att huvudman och rektor ska analysera orsakerna till uppföljningens resultat samt utifrån analysen genomföra insatser i syfte att utveckla utbildningen. Det behövs ett bemyndigande att meddela föreskrifter för att säkerställa en fungerande tillsyn Som nämns ovan framgår det av domstolspraxis att en tydlig reglering där det framgår vilka krav som ställs på huvudmännen i fråga om det systema- tiska kvalitetsarbetet är avgörande för Skolinspektionens möjligheter att utöva tillsyn. Förvaltningsrätten i är tveksam till om det är möjligt att utforma ett vitesföreläggande som med tillräcklig tydlighet klargör vilka åtgärder en huvudman ska vidta för att förändra exempelvis normer och föreställningar om kön. Eftersom förslaget i fråga utgår ifrån att mer specifika föreskrifter ska komplettera lagstiftningen anser dock förvaltningsrätten att det är tänkbart att en sådan tillkommande reglering kan innefatta tydligare bestämmelser som möjliggör föreläggande för- enade med viten i större utsträckning än vad som är möjligt. Förvalt- ningsrätten avstyrker därför inte förslaget, men vill understryka att förut- sättningen för att vite ska kunna utdömas är att det tydligt framgår vilka konkreta åtgärder en huvudman ska vidta och att huvudmannen också ska ha faktiska möjligheter att vidta åtgärderna. Som framgår av avsnitt 7.1 är det systematiska kvalitetsarbetet avgöran- de för en undervisning av hög kvalitet och för arbetet med olika aspekter av skolans verksamhet, t.ex. trygghet och studiero. Otrygghet och bristan- de studiero innebär att barnen får bristande förutsättningar för lärande och att de inte ges fulla förutsättningar för att de, såsom anges i 3 kap. 1 § skollagen, ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Regeringen anser, precis som förvaltningsrätten har lyft fram, att det är tydligt utifrån HFD:s avgörande att det behöver finnas en skarpare och mer specifik reglering än den nuvarande för att Skolinspektionen ska kunna agera kraftfullt mot de huvudmän som har ett otillräckligt systema- tiskt kvalitetsarbete, och därmed uppfylla sitt uppdrag som tillsyns- Ett sätt att göra detta är att införa ett bemyndigande som möjliggör föreskrifter om hur det systematiska kvalitetsarbetet ska bedrivas. Regeringen kan konstatera att det finns en gräns för hur detaljerade sådana föreskrifterna kommer att kunna vara.