prop · H90383 · 2022-01-18 00:00:00 — I 3 kap. 9 § tredje stycket järnvägslagen finns regler om anmälningsskyldighet. En sådan bestämmelse föreslås föras över till lagen om nationella järnvägssystem. Om en tillståndshavare inte uppfyller sin anmälningsskyldighet, kan det vara ett tecken på att säkerhetsstyrningssystemet inte fungerar som det ska, vilket kan föranleda tillsynsmyndigheten att vidta åtgärder. Vad som ska anmälas beror på innehållet i de föreskrifter som meddelas i anslutning till lagen om nationella järnvägssystem. Ett bemyndigande bör införas i lagen om nationella järnvägssystem som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om vad som utgör en väsentlig förändring av verksamhet. Till skillnad från promemorian görs bedömningen att föreskrifter om uppdatering av nationellt trafiksäkerhetstillstånd och nationellt infrastrukturtillstånd kan meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer genom verkställighetsföreskrifter till lagen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Återkallelse av nationellt trafiksäkerhetstillstånd Regeringens förslag: Järnvägslagens bestämmelser om att tillsynsmyndigheten i vissa fall kan återkalla ett tillstånd ska i sak föras över till lagen om nationella järnvägssystem. Promemorians förslag: Förslaget överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna yttrar sig inte i denna del. Skälen för regeringens förslag Enligt hittillsvarande 8 kap. 5 § järnvägslagen får ett tillstånd återkallas om förutsättningarna för tillståndet inte längre uppfylls, om tillståndshavaren inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller om tillståndshavaren under inte använder ett tillstånd. Övervägandena vid införandet av bestämmelserna om återkallelse av tillstånd i järnvägslagen framgår av propositionen Järnvägslag (prop. 2003/04:123 s. 145 f. och 198 f.). Järnvägslagens bestämmelser om att tillsynsmyndigheten i vissa fall kan återkalla ett tillstånd förs över till lagen om nationella järnvägssystem. En återkallelse av ett tillstånd är en mycket ingripande åtgärd för tillståndshavaren. Om ändamålet med en återkallelse kan tillgodoses på annat sätt, ska givetvis så ske i stället. Ett tillstånd bör kunna återkallas direkt om det rör sig om upprepade missförhållanden eller om det rör sig om missförhållanden av allvarligare karaktär som exempelvis en påvisbart ökad olycksrisk eller om det av annat skäl finns anledning att befara att andra åtgärder, exempelvis förelägganden, skulle vara verkningslösa. Det bör noteras i sammanhanget att om en licens enligt järnvägsmarknadslagen har återkallats, innebär det inte med automatik att det nationella trafiksäkerhetstillståndet också ska återkallas, utan förutsätt- ningarna för varje tillstånd bör prövas för sig. Den första grunden för att besluta om att återkalla ett nationellt trafiksäkerhetstillstånd eller ett nationellt infrastrukturtillstånd bör vara att förutsättningarna för tillståndet är uppfyllda. Den andra grunden för återkallelse av ett tillstånd bör vara att tillståndshavaren inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen om nationella järnvägssystem eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Den tredje grunden för återkallelse bör vara att tillståndshavaren inte använder sitt tillstånd. Ett nationellt trafiksäkerhetstillstånd eller ett nationellt infrastrukturtillstånd bör enligt lagen om nationella järnvägssystem kunna återkallas om tillståndet inte används under minst Regeln betyder att om det visar sig att innehavaren av ett 2021/22:83 tillstånd inte har utnyttjat tillståndet efter utfärdandet kan tillståndsmyndigheten återkalla tillståndet. Exempelvis kan det handla om att ett säkerhetsstyrningssystem hunnit bli inaktuellt sedan tiden för utfärdandet av tillståndet. Beträffande bestämmelsens närmare innebörd se propositionen Andra järnvägspaketet – fortsatt EU-harmonisering av järnvägslagstiftningen (prop. 2006/07:45 s. 42 f.). Grunderna och förutsättningarna för att få återkalla ett nationellt trafiksäkerhetstillstånd eller ett nationellt säkerhetstillstånd bör framgå direkt av lagen om nationella järnvägssystem. Något särskilt bemyndigande behöver därför inte införas i lagen. Den närmare regleringen av återkallelse av sådana tillstånd kan meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som verkställighetsföreskrifter till lagen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Krav på delsystem och Järnvägssystemets indelning vid tillämpning av Regeringens förslag: Delsystem ska definieras som strukturella eller funktionella delar av Europeiska unionens järnvägssystem. Driftskompatibilitetskomponenter ska definieras som komponenter i delsystem som är avgörande för att driftskompatibilitet inom Europeiska unionens järnvägssystem ska uppnås. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens Tågföretagen) och ser en risk för en överreglering, eftersom det i promemorian anges att regeringen meddelar föreskrifter om vilka delsystemen är i stället för att direkt hänvisa till bilagan i direktivet där det anges vilka delsystemen är. Skälen för regeringens förslag: Direktiv (EU) 2016/797 gäller för unionens järnvägssystem som detta definieras i bilaga I till direktivet. bilagan framgår att unionens järnvägssystem består av där uppräknade järnvägsnät och fordon. Järnvägsnät och fordon delas in i delsystem (jfr även definitionen av begreppet järnvägsnät i artikel 2.4). utgörs av strukturella eller funktionella delar av dessa järnvägsnät och Av bilaga II till direktiv (EU) 2016/797 framgår vilka de befintliga åtta delsystemen är och hur de i sin tur delas in i strukturella respektive De strukturella delsystemen är : Infrastruktur, Energi, Markbaserad trafikstyrning och signalering, Fordonsbaserad trafikstyrning och signalering samt Rullande materiel. 2021/22:83 funktionella delsystemen är Drift och trafikledning, Underhåll samt Telematikapplikationer avsedda för person- och godstrafik. Delsystemen innehåller i sin tur komponenter. De komponenter som är avgörande för att driftskompatibilitet inom unionens järnvägssystem ska uppnås utgör driftskompatibilitetskomponenter. Med driftskompatibilitet avses enligt artikel 2.2 i direktiv (EU) 2016/797 egenskapen hos ett järnvägssystem att erbjuda säker tågtrafik utan driftsavbrott som erfordrade prestandakrav uppfylls. Den EU-rättsliga järnvägsregleringen om tekniska krav, driftskompatibilitet och en harmoniserad godkännandeprocess av fasta installationer och fordon kretsar kring begreppen delsystem och driftskompatibilitetskomponenter. Det är i första hand gentemot delsystem och driftskompatibilitetskomponenter som de tekniska kraven uppställs. Järnvägstekniklagen föreslås dock inte innehålla en så detaljerad reglering att de olika delsystemen omnämns särskilt. I stället bör direktivet i dessa delar genomföras som verkställighetsföreskrifter till lagen. tågoperatörerna och ser här en risk för överreglering. Från regeringens sida är avsikten dock inte att göra några tillägg till regleringen i förhållande till vad som anges i bilaga II till direktivet. Det vore inte heller möjligt i förhållande till . Enligt de principer som gäller för genomförande av direktiv bör dock hänvisningar till EU-regleringen undvikas och reglerna i stället införas i svensk författning. Någon upplysningsbestämmelse om järnvägssystemets indelning vid tillämpning av järnvägstekniklagen, som föreslås i promemorian, bedöms inte behövas. För förståelsen av lagen bör det dock införas definitioner av begreppen delsystem och driftskompatibilitetskomponenter. 11.1.2Väsentliga krav, tekniska specifikationer för driftskompatibilitet (TSD) och nationella regler Regeringens förslag: Nuvarande bestämmelser i järnvägslagen om krav på delsystem och driftskompatibilitetskomponenter ska med vissa redaktionella ändringar och tillägg föras in i järnvägstekniklagen. delsystem och varje driftskompatibilitetskomponent som ingår i delsystemet samt gränssnitten mellan dessa ska uppfylla i TSD och nationella regler föreskrivna krav om säkerhet, tillförlitlighet och tillgänglighet, hälsa, miljöskydd, teknisk kompatibilitet och tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning (de väsentliga Med nationella regler ska avses föreskrifter som har antagits enligt särskilt föreskrivet förfarande för att uppfylla de väsentliga kraven. Nuvarande bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om väsentliga krav och genomförandeplaner för TSD ska omfattas av ett bemyndigande. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens 2021/22:83 driftskompatibilitetskomponenter ska överensstämma med de väsentliga kraven och dessutom med TSD och nationella regler. Det saknas i promemorian också krav på överenstämmelse med kraven för gränssnitt mellan delsystem och komponenter. Remissinstanserna: Transportstyrelsen saknar ett införlivande av delar av artikel 3.1 i direktiv (EU) 2016/797. Enligt artikeln gäller väsentliga krav för hela järnvägssystemet, dvs. inte enbart delsystem och komponenter utan även för gränssnitt mellan dessa. anser att förslagen i promemorian genom att ange att delsystem både ska överensstämma med väsentliga krav, TSD och nationella regler öppnar upp för att reglera delsystem utöver TSD, vilket inte anser ligger i linje med målsättningen om ett gemensamt harmoniserat regelverk för järnvägssystemet i . förslår därför en förändrad skrivning av bestämmelsen som innebär att delsystem som överensstämmer med TSD och nationella regler därigenom också uppfyller de väsentliga kraven. anser också att den rättsliga statusen för genomförandeplaner för TSD ska slås fast. Även och tågoperatörerna ser en risk för överreglering genom att det i förslaget står att varje delsystem, utöver med väsentliga krav, ska överensstämma med föreskrivna TSD och nationella regler. påpekar att de väsentliga kraven finns angivna i TSD, som förslaget i promemorian ger intryck av att det kan finnas andra föreskrivna väsentliga krav, vilket inte borde vara avsikten. Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 3.1 i direktiv (EU) 2016/797 ska, i likhet med vad som gäller enligt 2 kap. 8 § första stycket järnvägslagen, varje delsystem och varje däri ingående driftskompatibilitetskomponent uppfylla föreskrivna väsentliga krav. Begreppet väsentliga krav definieras i artikel 2 punkt 9 i direktivet genom en hänvisning till direktivets bilaga III. Bilagan är uppdelad i allmänna och särskilda krav för varje delsystem. Av de allmänna kraven framgår att de väsentliga kraven är säkerhet, tillförlitlighet och tillgänglighet, hälsa, miljöskydd, teknisk kompatibilitet samt tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Järnvägslagens bestämmelse att varje delsystem och varje däri ingående driftskompatibilitetskomponent ska uppfylla dessa krav bör flyttas över till järnvägstekniklagen. Transportstyrelsen påpekar att enbart en överflyttning av bestämmelsen dock innebär att delar av artikel 3.1 i direktivet inte genomförs. Enligt direktivet gäller de väsentliga kraven för järnvägssystemet, delsystem, komponenter och gränssnitt mellan dessa. Regeringen delar Transportstyrelsens bedömning. Kraven i järnvägstekniklagen bör därför utvidgas. I järnvägstekniklagen bör det införas en bestämmelse med innebörden att varje delsystem och varje driftskompatibilitetskomponent som ingår i delsystemet samt gränssnitten mellan dessa ska uppfylla föreskrivna väsentliga krav. Vidare bör bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om de väsentliga kraven föras över till järnvägstekniklagen. Tekniska specifikationer för driftskompatibilitet Tekniska specifikationer för driftskompatibilitet (TSD) är rättsligt bindande tekniska regelsamlingar för konstruktion, uppbyggnad, ibruktagande, ombyggnation, modernisering, drift och underhåll av järnvägssystemets olika delar. TSD innehåller också regler om yrkesmässiga kvalifikationer och villkor för hälsa och säkerhet för den personal som arbetar med drift och underhåll. TSD kan sägas utgöra det centrala instrumentet för att uppnå syftet med direktiv (EU) 2016/797, dvs. att fastställa en optimal nivå av teknisk harmonisering som främjar, förbättrar och utvecklar järnvägstransporterna inom unionen och bidrar till fullbordandet av det gemensamma europeiska järnvägsområdet som en del av den inre marknaden. Genom TSD konkretiseras de väsentliga kraven för varje delsystem. Europeiska kommissionen har getts befogenhet att genom delegerade akter anta TSD som utarbetas av Europeiska unionens järnvägsbyrå (artiklarna 5.1 och 50). är samtliga TSD antagna i form av direkt tillämpliga förordningar. Järnvägstekniklagen bör i likhet med dagens reglering innehålla den grundläggande bestämmelsen att varje delsystem och varje däri ingående driftskompatibilitetskomponent ska överensstämma med föreskrivna TSD (artikel 4.2). , tågoperatörerna (numera Tågföretagen) och ifrågasätter att delsystem vid sidan av de väsentliga kraven dessutom ska överensstämma med TSD. Remissinstanserna ser en risk för överreglering genom att lydelsen ger intryck av att det kan förekomma andra väsentliga krav än de som anges i TSD. Utgångspunkten är att de väsentliga kraven för delsystemet är uppfyllda om delsystemet överensstämmer med TSD. Bestämmelsen bör därför omformuleras i förhållande till hittillsvarande reglering i järnvägslagen och förslaget i promemorian. I järnvägstekniklagen bör det anges att delsystem och driftskompatibilitetskomponenter som ingår i delsystemet samt gränssnitten mellan dessa ska uppfylla i TSD föreskrivna väsentliga krav. Vidare bör nuvarande bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om TSD och undantag från TSD i sak flyttas över till järnvägstekniklagen. Bemyndigandet bör kunna användas brett. Även om samtliga nu tillämpliga TSD antagits i form av direkt tillämpliga EU-förordningar, kan det inte uteslutas att det framöver sker i form av direktiv som kräver genomförande i nationell lagstiftning. Bemyndigandet bör även kunna användas för att införa nödvändig kompletterande reglering som krävs för att regler i TSD ska kunna tillämpas i . Det skulle t.ex. kunna handla om att inrätta en ordning för rapporteringskrav som krävs för att en TSD ska kunna tillämpas. Nytt är att det därutöver bör införas ett bemyndigande som avser genomförandeplaner för TSD och vad som gäller när det finns en sådan. Det förekommer att det i enskilda TSD finns bestämmelser om att medlemsstaterna ska anta en genomförandeplan, där det anges i vilken takt TSD ska införlivas i medlemsstaten. Det förekommer även europeiska genomförandeplaner, se t.ex. kommissionens genomförandeförordning (EU) 2017/6 om den europeiska genomförandeplanen för det europeiska trafikstyrningssystemet för järnväg, ERTMS. Om det finns en svensk 2021/22:83 genomförandeplan till en viss TSD, som det inte uppställs några särskilda formkrav för, bör därför innehållet i denna genomförandeplan vid behov kunna antas i form av en föreskrift. Genom att anta en genomförandeplan i form av en föreskrift klargörs också, som efterlyser, genomförandeplanens rättsliga status. Sådana nationella regler som avses i det EU-rättsliga regelverket om driftskompatibilitet på järnvägsområdet regleras i artiklarna 13 och 14 i direktiv (EU) 2016/797. Som framgår ovan ska enligt järnvägslagen varje delsystem och varje driftskompatibilitetskomponent som ingår i delsystemet uppfylla i TSD föreskrivna väsentliga krav. Denna bestämmelse bör nu kompletteras med att delsystem därutöver ska överensstämma med i nationella regler föreskrivna väsentliga krav. Till grund för såväl TSD som nationella regler ligger de väsentliga kraven. Dessa krav är dock så allmänt hållna att de behöver förtydligas i förhållande till de olika delsystemen. Det gör kommissionen genom TSD och medlemsstaterna genom nationella regler. Genom såväl TSD som nationella regler konkretiseras den kravbild som anses nödvändig för att olika delsystem och de komponenter som ingår i dessa ska uppfylla de väsentliga kraven på ett sätt som innebär att driftskompatibilitet uppnås på effektivast möjliga sätt. Behovet av nationella regler avgörs av om ytterligare reglering än befintlig TSD-reglering bedöms nödvändig för att de väsentliga kraven ska uppfylldas. Flera remissinstanser efterlyser en mycket restriktiv hållning när det gäller att skapa fler regler. Det påpekas att järnvägssektorn snarare behöver färre och tydligare regler, vilket överensstämmer med det övergripande syftet med fjärde järnvägspaketet. Avsikten är därför att det inte ska meddelas nationella regler annat än om det bedöms nödvändigt. Medlemsstaternas möjligheter att meddela nationella regler är också mycket begränsade. Av direktiv (EU) 2016/797 framgår i vilka situationer medlemsstaterna har möjlighet att anta och tillämpa nationella regler. Enligt artikel 13.2 får nationella regler som avser att tillgodose de väsentliga kraven eller, i tillämpliga fall, ”godtagbara nationella sätt att uppfylla kraven” tillämpas om TSD inte omfattar, eller inte fullt ut omfattar, vissa förhållanden som motsvarar de väsentliga kraven, t.ex. genom s.k. öppna punkter. Det kan också gälla fall då reglerna om undantag från TSD har tillämpats. Härutöver får nationella regler tillämpas för att säkerställa teknisk kompatibilitet med järnvägsnätet samt för att reglera de delar av järnvägssystemet som inte omfattas av någon TSD. Slutligen får nationella regler tillämpas som en brådskande och tillfällig förebyggande åtgärd, t.ex. för att snabbt kunna vidta åtgärder efter en olycka. Utöver regleringen om i vilka situationer medlemsstaterna kan anta och tillämpa nationella regler innehåller direktivet begränsningar i form av förfaranderegler. Om dessa förfaranderegler inte följs, får den nationella regeln inte tillämpas. Av artikel 14 framgår att en anmälan av en nationell regel ska ske innan regeln planeras att antas och i enlighet med de tidsfrister som framgår av artikel 25.1 i förordning (EU) 2016/796. I anmälan ska det, utöver utkast till regler, ingå en motivering till varför dessa behövs. ERA ska därefter utföra en kontroll av regelutkastet i enlighet med artikel 26 i förordning (EU) 2016/796. innefatta en granskning av att reglerna verkligen bidrar till att de väsentliga kraven uppfylls och att de gemensamma säkerhetsmetoderna följs och säkerhetsmålen uppnås som föreskrivna TSD respekteras. Vidare ska ERA kontrollera att de föreslagna reglerna inte leder till godtycklig diskriminering eller begränsning av järnvägstransporterna mellan medlemsstaterna. Om ERA gör bedömningen att de föreslagna nationella reglerna uppfyller kraven, ska ERA informera medlemsstaten och Europeiska kommissionen om sin ”positiva bedömning”. I händelse av att ERA inte informerar inom föreskrivna tidsfrister, kan medlemsstaten ändå få anta de nationella reglerna. I de fall ERA i stället gör en ”negativ bedömning” av utkastet till nationella regler, ska en dialog inledas med den berörda medlemsstaten och ett yttrande avges. Om medlemsstaten trots detta antar de nationella reglerna, får Europeiska kommissionen i en genomförandeakt anta ett beslut som riktar sig till medlemsstaten med en uppmaning att ändra eller upphäva regeln. Vid brådskande och preventiva åtgärder får dock medlemsstaterna anta och börja tillämpa en nationell regel med förbehåll för ERA:s bedömning. Som framgår är medlemsstaternas möjligheter att meddela sådana nationella regler som avses i direktivet strikt reglerade. För att det allmängiltiga begreppet nationella regler ska förstås, bör det klargöras vad som avses i lagen. Med nationella regler avses i nu aktuellt avseende i järnvägstekniklagen föreskrifter som har antagits enligt det ovan beskrivna särskilt föreskrivna förfarandet för att uppfylla de väsentliga kraven. Det materiella innehållet i de nationella reglerna avser en specificering av de väsentliga kraven. Ett bemyndigande att meddela sådana föreskrifter finns redan i nuvarande lagstiftning och flyttas över till järnvägstekniklagen. Med stöd av bemyndigandet kan även de ovan beskrivna bestämmelserna i direktivet om när och hur nationella regler får antas (artiklarna 13 och 14) genomföras på lägre föreskriftsnivå. I viss utsträckning bör sådana föreskrifter också kunna genomföras med stöd av den s.k. restkompetensen, eftersom de riktar sig till myndighet och därmed inte kräver föreskrifter eller bemyndigande i lag. 11.1.3Undantag från tillämpningen av TSD Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om undantag från tillämpningen av TSD. Regeringens bedömning: Nuvarande bestämmelse i järnvägslagen att tillsynsmyndigheten får besluta om undantag från TSD för delsystem utanför det s.k. TEN-nätet om det finns särskilda skäl, bör inte flyttas över till järnvägstekniklagen. Inte heller järnvägslagens bestämmelse att tillsynsmyndigheten får besluta undantag från TSD i de fall regeringen föreskriver bör flyttas över till järnvägstekniklagen. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i sak med regeringens förslag och bedömning. Enligt förslaget i promemorian ska nuvarande bestämmelse i järnvägslagen att tillsynsmyndigheten får 2021/22:83 besluta undantag från TSD i de fall regeringen föreskriver flyttas över till järnvägstekniklagen. Remissinstanserna: är tveksamt till om bestämmelsen som innebär att tillsynsmyndigheten får besluta undantag från TSD i de fall regeringen föreskriver överensstämmer med den ordning som ska gälla för undantag från TSD. I stället är det, enligt , ofta tillsynsmyndigheten som begär undantag från TSD hos Europeiska tågoperatörerna (numera Tågföretagen) och framhåller att det är otydligt hur processen för undantag från TSD ska se ut. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt hittillsvarande 2 kap. 11 § järnvägslagen får tillsynsmyndigheten besluta att delsystem inte behöver överensstämma med en TSD om det finns särskilda skäl. Ett beslut om undantag ska förenas med de villkor som är nödvändiga från säkerhets-, miljö- och driftskompatibilitetssynpunkt. Ingår däremot delsystemet i ett transeuropeiskt järnvägssystem, får tillsynsmyndigheten enligt 2 kap. 12 § järnvägslagen besluta om undantag från TSD endast i de fall regeringen föreskriver. Föreskrifterna innebär att regeringen i järnvägsförordningen har genomfört de undantagsmöjligheter från tillämpning av TSD, som medges i . Vid antagandet av järnvägslagen beslutades att kraven på TSD- anpassning skulle införas på hela det svenska järnvägsnätet och inte enbart för det s.k. TEN-nätet () för vilket kraven uppställdes i de bakomliggande driftskompatibilitetsdirektiven /48/EG om höghastighetståg och 2001/16/EG om konventionella tåg (se prop. 2003/04:123 s. 76 f.). Utgångspunkten för att låta direktivens bestämmelser ange den rättsliga ramen för hela det svenska järnvägssystemet var ambitionen att enhetliga regler om driftskompatibilitet skulle gälla för det svenska järnvägssystemet. Genom en sådan lösning skulle tekniska hinder för en effektiv järnvägsdrift undvikas. Det angavs i propositionen att ställningstagandet också överensstämde med direktivets övergripande målsättningar för det europeiska järnvägssystemet. infördes en möjlighet för tillsynsmyndigheten att i enskilda fall besluta om undantag från TSD- anpassning utanför TEN-nätet om det bedömdes finnas särskilda skäl. Inom TEN-nätet skulle de möjligheter till undantag som framgick av direktiven gälla. Genom det omarbetade direktivet 2008/57/EG om driftskompatibiliteten hos järnvägssystemet inom Europeiska unionen angavs att räckvidden för TSD gradvis skulle utvidgas till att omfatta hela det europeiska järnvägssystemet (artikel 1.4), som det öppnades för möjligheten att utvidga kraven på TSD-anpassning genom enskilda TSD.