prop · H90395 · 2022-01-25 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:95 Ett bättre underlag för åtgärder på Regeringen överlämnar denna proposition till . Alla kommuner ska med riktlinjer planera för bostadsförsörjningen i den egna kommunen. I denna proposition lämnas förslag som innebär att kraven på den analys som ska ligga till grund för uppgifterna i riktlinjerna får en tydligare inriktning mot bostadsbristen i kommunen. Utöver den analys av den demografiska utvecklingen och marknadsförutsättningarna som ska göras, föreslås att uppgifterna i riktlinjerna särskilt ska grundas på en analys av vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på den lokala bostadsmarknaden. Vidare föreslås att kommunen ska genomföra sin analys med stöd av ett underlag som förser kommunen med. Kommunen ska få använda ytterligare underlag som den bedömer behövs för analysen. Syftet med förslagen är att förbättra förutsättningarna såväl för regeringens uppföljning av mål för bostadsmarknaden som för kommunernas planering av bostadsförsörjningen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1383) om Ärendet och dess beredning .............................................................. Arbetet med bostadsförsörjningsfrågor............................................. Uppgifter som regleras i författning ................................... Uppgifter som inte regleras i författning ............................ 4.3Statistiska centralbyråns statistik över bostäder och 5 Ett bättre underlag för åtgärder på bostadsmarknaden.................... Kommunen ska analysera vilka behov som inte tillgodoses på den lokala bostadsmarknaden.................... 5.2Kommunen ska genomföra analysen med stöd av ett Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av departementspromemorian Ett bättre underlag för att bedöma bostadsbristen (Ds 2021:2)....................................................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1383) om kommunernas Härigenom föreskrivs att 2 och 4 §§ lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar ska ha följande lydelse. Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen ska minst innehålla följande uppgifter: 1.kommunens mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet, 2.kommunens planerade insatser för att nå uppsatta mål, och 3.hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen. Uppgifterna ska särskilt grundas Uppgifterna ska särskilt grundas på en analys av den demografiska på en analys av 1. den demografiska särskilda grupper och marknads- 2. marknadsförutsättningarna, 3. vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på den lokala bostads- stöd av ett underlag som förser kommunen med. som behövs för analysen. 2 kap. 3 § 5 2 kap. 3 § första stycket 5 plan- och (2010:900). bygglagen (2010:900). Denna lag träder i kraft . Äldre föreskrifter gäller fortfarande för riktlinjer för bostadsförsörjningen som antagits före . Senaste lydelse 2013:866. Senaste lydelse 2013:866. Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle utreda bl.a. hur statliga bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet ska påverka planering (dir. 2017:12). Utredningen antog namnet Utredningen om planering för bostäder. beslutade regeringen att utöka uppdraget till att även omfatta bl.a. en kartläggning av hur kommunerna arbetar med bostadsbehoven hos grupper med svag ställning på bostadsmarknaden (dir. 2017:85). Utredningen överlämnade slutbetänkandet Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar (SOU 2018:35). I betänkandet föreslår utredaren bl.a. att fortlöpande ska bedöma bostadsbristen på nationell nivå och på länsnivå. Vidare föreslås att kommunerna fortlöpande ska bedöma hur många och vilka typer av hushåll som inte utan samhällets stöd kommer att lösa sina bostadsbehov. En arbetsgrupp inom har i departementspromemorian Ett bättre underlag för att bedöma bostadsbristen (Ds 2021:2), lämnat förslag baserade på dessa delar av betänkandet. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Fi2021/00138). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5.1 och 6 samt i författningskommentaren (avsnitt 8). I förhållande till lagrådsremissen har även vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 4.1Uppgifter som regleras i författning Arbetet med bostadsförsörjningsfrågor regleras främst genom lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (härefter bostadsförsörjningslagen), som trädde i kraft . hade en lag med delvis samma innehåll upphävts (lagen [1947:523] om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m.). Regeringen motiverade införandet av bostadsförsörjningslagen med att det tycktes råda en osäkerhet i många kommuner om vilket ansvar kommunerna har för bostadsförsörjningen. gjordes vissa ändringar i lagen genom att det regionala perspektivet förstärktes och kraven på underlag för kommunernas arbete preciserades. I bostadsförsörjningslagen finns bestämmelser om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Varje kommun ska med riktlinjer planera för bostadsförsörjningen i kommunen. Syftet med planeringen ska vara att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs (1 § första stycket bostadsförsörjningslagen). Vid planeringen av bostadsförsörjningen ska kommunen samråda med berörda kommuner och ge , aktören med ansvar för regionalt tillväxtarbete i länet och andra regionala organ tillfälle att yttra sig (1 § andra stycket bostadsförsörjningslagen). Under varje mandatperiod ska kommunfullmäktige anta riktlinjer för bostadsförsörjningen. Om förutsättningarna för de antagna riktlinjerna förändras ska nya riktlinjer upprättas och antas (1 § tredje stycket bostadsförsörjningslagen). Riktlinjerna ska vara vägledande vid tillämpningen av 2 kap. 3 § första stycket 5 (2010:900), där det framgår att den kommunala planläggningen ska främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet. Kommunerna har vidare en skyldighet att lämna uppgifter till regeringen om bostadsförsörjningsplaneringen, om regeringen begär det (4 och 5 §§ bostadsförsörjningslagen). Riktlinjerna ska minst innehålla uppgifter om kommunens mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet, kommunens planerade insatser för att nå uppsatta mål, och hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen. Uppgifterna i riktlinjerna ska särskilt grundas på en analys av den demografiska utvecklingen, efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningar (2 § bostadsförsörjningslagen). Bostadsförsörjningslagen innehåller ingen sanktionsmöjlighet gentemot kommunerna. Om riktlinjerna brister vad avser hänsynstagande till nationella och regionala mål, planer och program, kan regeringen dock förelägga kommunen att anta nya riktlinjer (6 § bostadsförsörjningslagen). Regeringen har inte gjort det. I ett 50-tal kommuner har kommunfullmäktige inte fattat det beslut om riktlinjer som enligt lagen ska fattas en gång per mandatperiod. ska enligt bostadsförsörjningslagen lämna kommunerna i länet råd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörjningen. Vidare ska uppmärksamma kommunerna på behovet av samordning mellan kommuner i frågor om bostadsförsörjning, och verka för att sådan samordning kommer till stånd (3 § bostadsförsörjningslagen). ska i en rapport till redovisa hur planeringen av bostadsförsörjningen samordnas inom kommunen, med andra kommuner och regionalt. I samma rapport ska också redovisa hur kommunerna och lever upp till kraven i bostadsförsörjningslagen. Rapporten ska därutöver innehålla en analys av bostadsmarknaden i länet (2 § förordningen [2011:1160] om regionala Prop. 2021/22:95 bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar). har länsstyrelserna en övergripande uppgift att verka för att behovet av bostäder tillgodoses (5 § 9 förordningen [2017:868] med länsstyrelseinstruktion). ska särskilt följa och analysera utvecklingen på bostadsmarknaden (3 § 6 förordningen [2012:546] med instruktion för ). ska även stödja länsstyrelserna i deras arbete med att lämna råd, information och underlag till kommunerna för deras planering av bostadsförsörjningen, liksom i arbetet med att analysera bostadsmarknaderna (3 § första stycket förordningen om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar). ska i en rapport till regeringen redovisa sin verksamhet med att stödja länsstyrelserna i detta arbete. Rapporten ska även sammanfatta och analysera de rapporter med regionala analyser av bostadsmarknaderna som respektive länsstyrelse lämnat in till (3 § andra stycket förordningen om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar). 4.2Uppgifter som inte regleras i författning En del av det arbete med bostadsförsörjningsfrågor som utförs regelbundet regleras inte i någon författning, men är ändå av stor betydelse för kunskapen om bostadsmarknaden. genomför en årlig enkätundersökning ställd till landets kommuner: bostadsmarknadsenkäten. Enkäten syftar till att fånga upp kommunernas bedömningar i olika bostadsmarknadsrelaterade frågor och ska därmed ge en aktuell och sammanhållen bild av bostadsmarknaden i hela landet. Frågorna i enkäten varierar något över åren och vissa år genomförs tematiska fördjupningar. Även om enkäten i huvudsak innehåller bedömningsfrågor finns det också inslag av rena faktafrågor. genomförs i samarbete med länsstyrelserna, som håller i kontakterna med kommunerna och som också kvalitetsgranskar kommunernas svar. omfattade enkäten 108 frågor (se tabell 4.1), som besvarades helt eller delvis av samtliga kommuner. Läget på bostadsmarknaden övergripande Källa: , . Resultatet av bostadsmarknadsenkäten presenteras på webbplats. Redovisningen av bedömningsfrågorna sker med utgångspunkt från antal kommuner som angett respektive svarsalternativ (se figur 4.1). Figur 4.1 Resultat ur bostadsmarknadsenkäten –2021 Kommuners bedömning av bostadsmarknadsläget som helhet Brist/obalans, underskott Källa: –2021, . Resultaten redovisas förutom för riket också för storstadsregionerna, högskolekommuner och övriga kommuner. Samtliga svar återges också som öppna data på webbplats. Regeringen återger resultat ur bostadsmarknadsenkäten i den resultatredovisning som görs i budgetpropositionen. digitala handbok om kommunernas publicerar en digital handbok, Planering för bostadsförsörjning – en handbok, som riktar sig till den som tar fram riktlinjer för bostadsförsörjningen i en kommun (se webbplats). redovisar vad som gäller enligt bostadsförsörjningslagen och innehåller förslag och tips på hur kommunerna kan gå till väga när de tar fram riktlinjer för bostadsförsörjningen. Det finns dessutom hänvisningar till andra lagar som rör kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen. innehåller också goda exempel på riktlinjer från olika kommuner och länkar till publikationer och webbsidor med fakta och information som rör kommunernas bostadsförsörjning. har med ojämna mellanrum presenterat modellberäkningar av hur många bostäder som behöver tillkomma för att möta prognosticerade befolkningsförändringar. Utgångspunkten är befolkningsframskrivningar och antaganden om hushållskvoter. Resultatet redovisas som ett kvantitativt behov av tillkommande bostäder i landets 60 funktionella analysregioner (FA-regioner), som var och en omfattar en eller flera kommuner som utgör en gemensam arbets- och bostadsmarknad. Den senaste publicerade beräkningen avser tidsperioden –2030 och visar på ett totalt byggbehov om 600 000 bostäder, fördelat av behovet i de tre största FA-regionerna , och . I 23 av landets 60 FA-regioner visar beräkningarna inte på något byggbehov överhuvudtaget. 4.3Statistiska centralbyråns statistik över bostäder och boende tar fram och publicerar officiell statistik över bl.a. befolkning, boende, byggande och bebyggelse, hushållens boendeutgifter och levnadsförhållanden samt prisstatistik för byggande och bostäder. Statistiken grundas på uppgifter ur heltäckande register över befolkning och lägenheter, men också på deklarerade uppgifter vid försäljningar och enkätundersökningar om byggande, byggpriser samt hushållens boendeutgifter och levnadsförhållanden. statistik publiceras tematiskt och i sökbara databaser på myndighetens webbplats med en geografisk upplösning ned till kommunnivå. Statistik på lägre geografisk nivå, liksom analyser över hur olika statistiska uppgifter samvarierar på individnivå, kan beställas. Ett bättre underlag för åtgärder på Enligt det riksdagsbundna målet för bostadsmarknaden ska konsumenternas efterfrågan möta ett utbud av bostäder som svarar mot behoven (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:CU1, rskr. 2008/09:116). I betänkandet Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar konstateras bl.a. att det saknas en samlad bedömning av hur behoven på bostadsmarknaden ser ut och utvecklas samt hur behoven förhåller sig till utvecklingen av utbudet på marknaden (SOU 2018:35 s. 119–120). Att följa upp och regelbundet bedöma hur väl bostadsmarknaden förmår möta såväl konsumenternas efterfrågan som behov är centralt för att kunna beskriva bostadsmarknadens funktionssätt. Som redovisas i avsnitt 4.1.1 är syftet med kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Riktlinjerna ska bl.a. innehålla uppgifter om kommunernas mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet samt en redovisning av de insatser som planeras för att nå de uppsatta målen. De insatser som genomförs av kommunerna på lokal nivå bidrar till att uppfylla det nationella målet för bostadsmarknaden. Ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen på både lokal och nationell nivå förutsätter emellertid att det finns en gemensam bild av hur bostadsbehoven ser ut. 5.1Kommunen ska analysera vilka behov som inte tillgodoses på den lokala bostadsmarknaden Regeringens förslag: Den analys som ska ligga till grund för uppgifterna i kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen ska få en tydligare inriktning mot bostadsbristen i kommunen. Det ska därför införas ett krav på att uppgifterna i riktlinjerna särskilt ska grundas på en analys av vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på den lokala bostadsmarknaden. De befintliga kraven på att uppgifterna i riktlinjerna särskilt ska grundas på en analys av den demografiska utvecklingen och marknadsförutsättningarna ska behållas, medan kravet på en analys av bostadsbehovet för särskilda grupper ska tas bort. Det uttryckliga kravet på en analys av efterfrågan på bostäder ska tas bort. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland , de flesta av de tillfrågade kommunerna, samtliga länsstyrelser, och Kommuner och Regioner (SKR), tillstyrker förslaget att kommunerna särskilt ska analysera vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden. i framhåller att förslaget kan leda till att mål och åtgärder som formuleras i kommunernas riktlinjer tar sikte på mer än bara nybyggnation, och i anför att det möjliggör för kommunerna att fokusera på var de största lokala bostadsbehoven finns. menar att en analys som omfattar alla kommuninvånares behov ger goda förutsättningar att planera bostadsförsörjningen. har inga invändningar eller kommenterar inte särskilt förslaget. Förslaget att det inte längre ska ställas krav på att uppgifterna i riktlinjerna särskilt ska grundas på en analys av bostadsbehovet för särskilda grupper har fått ett blandat remissmottagande. instanser, däribland Ale kommun, , Föreningen chefer (), kommun, , i , , Allmännytta, och kommun, tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. FSS, och SKR konstaterar att kommunerna har ett ansvar för bostadsförsörjningen för äldre, personer med funktions- nedsättning och anvisade nyanlända enligt annan lagstiftning och att kommunerna även fortsättningsvis kommer att behöva ha kunskap om bostadsbehovet för bl.a. dessa grupper. Många remissinstanser motsätter sig emellertid förslaget. länsstyrelserna är kritiska och anför bl.a. att kommunerna brister i planeringen av bostäder för de grupper som kommunerna ansvarar för enligt annan lagstiftning. Det framhålls att det är en fördel om riktlinjerna innehåller kommunens samlade planering för bostadsförsörjningen samt att arbetet med att ta fram riktlinjer för bostadsförsörjningen är ett bra tillfälle att samordna och synliggöra olika gruppers bostadsbehov. kommun lämnar liknande synpunkter. DHR, Jagvillhabostad.nu och Myndigheten för delaktighet (MFD) anser att förslaget riskerar att osynliggöra behoven hos personer med funktionsnedsättning, unga och personer som har svårt att etablera sig på bostadsmarknaden. motsätter sig förslaget med hänvisning till att den åldrande befolkningen kommer att ställa särskilda krav på kommunernas analys av äldres behov Förslaget att det inte längre ska ställas ett särskilt krav på att analysera efterfrågan på bostäder har endast kommenterats av ett fåtal remiss- instanser, varav de flesta är positiva, däribland i län, MFD, och SKR. är dock kritiskt och Myndigheten delar inte den bedömning som görs i promemorian att en analys av efterfrågan på bostäder naturligt ingår i en analys av de lokala marknadsförutsättningarna. Vidare anförs bl.a. att begreppet marknadsförutsättningar är svårt att avgränsa och att en analys av marknadsförutsättningar kan rymma såväl bostadsbehov som den befarar också att en analys av marknadsförutsättningarna inte i tillräcklig utsträckning kommer att omfatta en analys av det befintliga bostadsbeståndet, varför det förordas att kommunerna i stället för att analysera marknadsförutsättningarna bör göra en analys av det befintliga bostadsbeståndet i förhållande till Skälen för regeringens förslag Den demografiska utvecklingen bör även fortsättningsvis analyseras Det finns i nuvarande lagstiftning ett krav på kommunerna att analysera den demografiska utvecklingen vid framtagandet av riktlinjer för bostads- 2021/22:95 försörjningen (2 § andra stycket bostadsförsörjningslagen). Analysen omfattar bl.a. förändringar av antalet hushåll i olika skeden i livet samt flyttmönster, både inom och över kommunens gränser. Uppgifter om den demografiska utvecklingen är grundläggande för nästan all planering, inte minst för planeringen av bostadsförsörjningen. Denna analys bör därför göras även fortsättningsvis. Marknadsförutsättningarna bör även fortsättningsvis analyseras och omfattar en analys av efterfrågan Utöver en analys av den demografiska utvecklingen ska uppgifterna i kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen särskilt grundas på en analys av marknadsförutsättningar (2 § andra stycket bostadsförsörjningslagen). Kommunerna förväntas känna till hur den lokala bostadsmarknaden fungerar. I det ligger att de måste ha kunskap om utbudet av bostäder till olika priser och hyror i kommunen, hur efterfrågan ser ut i olika områden, liksom viljan att bygga nya bostäder för uthyrning eller försäljning. har flera olika verktyg tagits fram för att analysera och beskriva efterfrågan på en lokal marknad, och i vilken utsträckning den kan förväntas inriktas mot nyproduktion i olika geografiska lägen och prisklasser. Vidare ska uppgifterna i riktlinjerna enligt 2 § andra stycket bostadsförsörjningslagen grundas på en analys av efterfrågan på bostäder. I likhet med vad som anförs i promemorian anser regeringen att efterfrågan på bostäder är en central del av bostadsmarknaden och förutsättningarna på denna och att det därmed inte är nödvändigt att i lagtexten uppställa ett krav på såväl en efterfrågeanalys som en analys av marknadsförutsättningarna. Det särskilda kravet på att analysera efterfrågan på bostäder bör därmed kunna tas bort. Regeringen anser, till skillnad från , att kommunerna vid en analys av marknadsförutsättningarna även behöver förhålla sig till det befintliga bostadsbeståndet. Det befintliga bostadsbeståndet och omsättningen inom detta utgör i de flesta kommuner huvuddelen av utbudet på den lokala marknaden. Analysen av marknadsförutsättningarna förväntas ge en bild av det nuvarande utbudet av bostäder och vilket tillskott i form av ny- och ombyggnad som kan förutses i det fall kommunen planlägger för bostadsbyggande. Resultatet av den analysen kan sedan ställas i relation till de bostadsbehov som inte tillgodoses på marknaden. Det finns alltså inte någon anledning att, såsom förordar, ersätta eller uttrycka kravet på en analys av marknadsförutsättningarna på ett annat sätt. Regeringen delar uppfattning att det kan vara svårt att dra en skarp gräns för vad som ryms inom begreppet marknadsförutsättningar och att det finns ett samband mellan marknadsförutsättningarna och den analys som ska göras av den demografiska utvecklingen. Detta eftersom förändringar i befolkningens storlek och sammansättning påverkar förutsättningarna för den lokala bostadsmarknaden. Till skillnad från analysen av efterfrågan på bostäder anser regeringen emellertid att analysen av den demografiska utvecklingen, precis som analysen av vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på den lokala bostadsmarknaden, har fler dimensioner än vad som ryms inom en analys av marknadsförutsätt- Att den demografiska utvecklingen och marknadsförutsättningarna har beröringsytor och därmed kan vara svåra att avgränsa från varandra har, såvitt känt, heller inte utgjort något problem vid tillämpningen av de aktuella bestämmelserna. Sammantaget anser regeringen att det nuvarande kravet i 2 § andra stycket bostadsförsörjningslagen att uppgifterna i riktlinjerna särskilt ska grundas på en analys av marknadsförutsättningarna bör behållas medan kravet på att analysera efterfrågan på bostäder är överflödigt och bör tas bort. Kommunerna förväntas även fortsättningsvis analysera efterfrågan på bostäder som en del i analysen av marknadsförutsättningarna. Analysen bör avse bostadsbehov som inte tillgodoses på den lokala bostadsmarknaden utan begränsning till särskilda gruppers behov Av 2 § andra stycket bostadsförsörjningslagen framgår att kommunerna ska grunda uppgifterna i sina riktlinjer för bostadsförsörjningen på en analys av bostadsbehovet för särskilda grupper. Med särskilda grupper avses enligt förarbetena de som av olika skäl har svårigheter att etablera sig på bostadsmarknaden (prop. 2012/13:178 s. 16). räknar i sin handbok upp hushåll med låg betalningsförmåga, trångbodda hushåll, hemlösa, äldre personer, personer med funktionsnedsättning, ungdomar och unga vuxna, studenter, nyanlända, ensamkommande barn och ungdomar och personer i behov av skyddat boende som exempel på sådana särskilda grupper (se den digitala handboken – en handbok, som finns på webbplats). Kravet på att analysera bostadsbehovet för särskilda grupper har dock visat sig inte vara helt ändamålsenligt.