prop · H903217 · 2022-04-07 00:00:00 — I samband med att uppehållsrätt infördes som en förutsättning för folkbokföring på motsvarande sätt som uppehållstillstånd, och folkbokföringslagen och folkbokföringsförordningen (1991:749) anpassades till och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (rörlighetsdirektivet) fördes i förarbetena ett resonemang om vilka handlingar som kan krävas av en inflyttande. Rörlighetsdirektivet innehåller bestämmelser som begränsar vilka handlingar som får krävas av en unionsmedborgare och dennes familjemedlemmar vid registrering eller ansökan om uppehållskort. Regeringen menade att det även i samband med folk- 2021/22:217 bokföring borde regleras vilket underlag som kan avkrävas en enskild som gör gällande uppehållsrätt och att detta borde ske i förordningsform (prop. 2012/13:120 s. 41 och 42). Av 9 och 10 §§ folkbokföringsförordningen framgår därför att får begära att EES-medborgare och deras familjemedlemmar ska visa upp bl.a. ett giltigt pass eller ett giltigt identitetskort vid anmälan enligt 26 § folkbokföringslagen. För den som flyttar till från ett annat nordiskt land finns även en skyldighet enligt artikel 2 punkt 1 i lagen (2005:268) om överenskommelse mellan , , , och om folkbokföring att bl.a. uppvisa legitimation med dokumentation av medborgarskap (pass eller motsvarande) för . Regeringen anser att i detta avseende bör det som huvudregel ställas samma krav på alla inflyttande från utlandet. Bestämmelserna i folkbokföringsförordningen för EES-medborgare innebär enligt sin ordalydelse att får begära uppvisande av giltigt pass eller identitetskort. För att närmare kontroll av en handling ska kunna genomföras på bästa sätt är det inte tillräckligt att handlingen visas upp av den enskilde. Visserligen kan uttrycket ”uppvisa” anses omfatta ett krav på överlämnande (jfr prop. 2004/05:119 s. 26 och prop. 2010/11:123 s. 20). Uttrycket ”överlämna” har emellertid valts i bl.a. 5 a § passlagen och 9 kap. 9 § utlänningslagen som avser kontroll av handlingar vid in- och utresa och under vistelse i landet, och samma uttryck bör lämpligen användas även i folkbokföringssammanhang. I likhet med utredningen föreslår regeringen därför att det i folkbokföringslagen ska införas krav för inflyttande till att på begäran överlämna vissa identitetshandlingar till . Handläggningen av ett ärende om folkbokföring av en person som är avregistrerad som försvunnen aktualiserar samma krav på identitetskontroll som vid anmälan om flytt till landet. Bestämmelsen bör därför även gälla i fråga om folkbokföring av en person som varit avregistrerad som försvunnen. Utredningen har inte i någon större utsträckning berört den fråga och tar upp om att bör få möjlighet att omhänderta en identitetshandling för att möjliggöra andra former av kontroller. Det har alltså inte övervägts närmare i betänkandet och några sådana förslag lämnas inte. Det saknas därför beredningsunderlag för att kunna ta ställning till ett sådant förslag. Vilka handlingar ska överlämnas? Frågan är då vilka handlingar som bör kunna kräva ska överlämnas. För passhandlingar och identitetskort finns i regel särskilda standarder och krav som innebär att handlingen utgör ett säkert verktyg för identifiering. Standarder för utformning av resehandlingar har skapats av (), som de flesta av världens länder är anslutna till och förutsätts följa. Det är därför viktigt att just sådana handlingar kan kontrolleras i samband med anmälan om flytt till . Ett krav på överlämnande av giltigt pass eller identitetskort överensstämmer även med vad som gäller för EES-medborgare enligt 9 och 10 §§ folkbokföringsförordningen. Med pass (hemlandspass) bör även andra typer av handlingar kunna jämställas, t.ex. främlingspass och resedokument. Personer som kommer från länder utan fungerande statlig administration kan i många fall sakna giltiga identitetshandlingar. Om en sådan person beviljas uppehållstillstånd ska han eller hon i regel också folkbokföras. Av 4 § folkbokföringslagen framgår att en utlänning som måste ha uppehållsrätt eller uppehållstillstånd för att få vistas i , får folkbokföras endast om detta villkor är uppfyllt eller om det finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå ska folkbokföras. Som framgått ovan folkbokförs personer som beviljats uppehållstillstånd av trots att deras identitet inte är styrkt av utifrån de personuppgifter som framgår av uppehållstillståndskortet. Uppehållstillståndskortet utfärdas av som bevis om uppehållstillstånd. Uppehållstillståndskort utfärdas innan en person folkbokförs vilket också gör det möjligt att kontrollera uppehållstillståndskortet i samband med folkbokföring. Bestämmelsen i folkbokföringslagen innebär dock inte i sig något krav på överlämnande av uppehållstillståndskort. Mot denna bakgrund föreslås att den som har beviljats uppehållstillstånd på begäran ska överlämna sitt uppehållstillståndskort för kontroll. Denna skyldighet står inte i något motsatsförhållande till skyldigheten att på begäran överlämna pass, identitetskort eller motsvarande handling. har alltså möjlighet att begära att den som är föremål för kontroll och innehar flera olika handlingar, t.ex. både pass och uppehållstillståndskort, överlämnar dessa för kontroll. anser att även uppehållskort bör omfattas av kontrollen. antogs och rådets förordning (EU) 2019/1157 om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet (EU:s idkortsförordning). Förordningen, som ska tillämpas , skärper visserligen säkerhetskraven på bl.a. uppehållskort och permanenta uppehållskort. Regeringen saknar dock underlag för att här ta ställning till behovet av en sådan utvidgning av vilka handlingar som ska kontrolleras. Ändring av identitetsuppgift ska kräva motsvarande kontroll Det förekommer att personer som har folkbokförts i i efterhand vill ändra de uppgifter som registrerats om deras identitet. Det finns inga bestämmelser i folkbokföringslagen om förutsättningarna för att få ändra uppgifter om identitet. Frågan har därför fått avgöras i praxis. har i ett avgörande (HFD 2019 ref. 9) tagit ställning till vilket beviskrav som ska gälla för ändring av identitetsuppgifter som är registrerade i folkbokföringen. I avgörandet poängterade vikten av att en person uppträder under en och samma identitet vid kontakter med myndigheter och andra. Enligt domstolens mening är stabiliteten när det gäller frågan om registrerade identitetsuppgifter av så central betydelse, att beviskravet för att ändra sådana uppgifter måste vara högt. Avvägningen mot intresset av att registrerade uppgifter är korrekta medför dock att beviskravet inte bör sättas så högt att det blir orimligt svårt att ändra en felaktig uppgift till en riktig. Detta innebär enligt att den 2021/22:217 enskilde, för att få bifall till en begäran om ändring av registrerade identitetsuppgifter, måste presentera bevisning som innebär att det klart framgår att de nya uppgifterna är riktiga. Beviskravet för att ändra registrerade identitetsuppgifter i folkbokföringen är således högt ställt och kan sägas motsvara beviskrav att identitetsuppgifter som huvudregel ska vara styrkta för folkbokföring. Eftersom motsvarande beviskrav gäller för ändring av uppgifter i folkbokföringsdatabasen som t.ex. vid folkbokföring på grund av flytt till , behöver också kunna nyttja samma verktyg vid ändring av identitetsuppgifter. Om någon åberopar nya identitetshandlingar behöver , liksom vid en grundregistrering, kunna kontrollera handlingarnas äkthet och att de är utställda för den person som åberopar dem. Om det finns särskilda skäl får enligt 23 § folkbokföringslagen begära att en anmälan, ansökan eller uppgift ska lämnas vid personlig inställelse. Enligt förarbetena ska möjligheten att begära personlig inställelse användas sparsamt och endast i de fall då det är av väsentlig betydelse för en riktig folkbokföring (prop. 1990/91:153 s. 138). Att begära ändring av identitetsuppgifter utgör rimligen ett sådant fall där personlig inställelse är av väsentlig betydelse för riktig folkbokföring. torde därför ha möjlighet att kräva personlig inställelse vid en sådan begäran. För att identitetskontrollen ska kunna bli lika fullständig som vid en anmälan om flytt till , bör även vid en begäran om ändring av identitetsuppgifter ges möjlighet att, för det fall myndigheten anser att det finns ett sådant behov, kräva att den som begär ändring överlämnar pass, identitetskort eller annan motsvarande handling eller uppehållstillståndskort för kontroll. Hur bör bestämmelsen utformas? I linje med principen om fri bevisprövning bör bedömningen av om en person har styrkt sin identitet göras mot bakgrund av samtliga omständigheter i ärendet. Bestämmelsen bör därför utformas som en möjlighet för att begära att handlingarna överlämnas om ser behov av det. Bestämmelsen bör också innebära en skyldighet för den enskilde att efter en sådan begäran överlämna efterfrågade handlingar. Sammanfattningsvis bör det av bestämmelsen framgå att en person som inställer sig hos för identitetskontroll med anledning av en anmälan om flytt till eller för att åter folkbokföras efter att ha varit avregistrerad som försvunnen, ska på begäran vara skyldig att överlämna pass, identitetskort eller motsvarande handling för kontroll. Den som har beviljats uppehållstillstånd i ska på begäran också överlämna sitt uppehållstillståndskort för kontroll. Detsamma ska gälla för den som redan är folkbokförd och sedan begär ändring av en registrerad uppgift om sin identitet. Eftersom de föreslagna bestämmelserna innebär relativt ingripande skyldigheter för den enskilde, bör de framgå direkt av folkbokföringslagen och regeringen föreslår därför att sådana bestämmelser införs. Genom 8 kap. 7 § regeringsformen tillförsäkras regeringen en rätt att besluta om föreskrifter. Föreskriftsrätten omfattar dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels föreskrifter som inte enligt grundlag ska beslutas av . 2021/22:217 Med verkställighetsföreskrifter avses dels tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär, dels föreskrifter som i och för sig kompletterar en lag i materiellt hänseende men inte tillför något väsentligt nytt. får inte innebära att den enskilde utsätts för ytterligare åligganden eller ingrepp. Utredningen har föreslagit att det i förordning tas in ett bemyndigande för att meddela närmare föreskrifter avseende vilka handlingar som kan godtas som pass, identitetskort eller motsvarande handling liksom att också bör få meddela föreskrifter om hur identitetskontrollen ska utföras praktiskt. Sådana föreskrifter är inte av ett sådant slag att ett bemyndigande i lag krävs och övervägs därför inte närmare. Förslaget medför att en ny bestämmelse, 26 b §, införs i folkbokföringslagen. 7Användning av biometriska uppgifter 7.1Ansiktsbild och fingeravtryck ska lämnas och kontrolleras Regeringens förslag: En person som vid identitetskontroll med anledning av folkbokföring vid inflyttning eller efter att ha varit avregistrerad som försvunnen överlämnar pass, identitetskort eller motsvarande handling som innehåller lagrad information om innehavarens ansiktsbild eller fingeravtryck, ska vara skyldig att på begäran låta ta hans eller hennes fingeravtryck och en ansiktsbild i digitalt format, för kontroll av att dessa motsvarar dem som finns lagrade i handlingen. Detsamma ska gälla för den som har uppehållstillstånd i och vid identitetskontrollen överlämnar sitt uppehållstillståndskort och för den som vill ändra en registrerad uppgift om sin identitet i folkbokföringsdatabasen och ska inställa sig personligen på begäran. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna meddela föreskrifter om undantag från skyldigheten att låta ta fingeravtryck och ansiktsbild. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att åldersgränsen för fingeravtryck och undantaget för den som av fysiska skäl inte kan lämna fingeravtryck ska regleras i lag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser är positiva till förslaget, , , , Myndigheten för digital förvaltning, Statens servicecenter, och . Flera av remissinstanserna understryker 2021/22:217 behovet av att kunna lagra och jämföra biometri (se avsnitt 7.2). framför också att skyldigheten för den som har en identitetshandling med lagrade biometriska data att lämna över den samt att lämna fingeravtryck och låta sig fotograferas är i viss mån illusorisk eftersom den förutsätter att den enskilde själv upplyser om sitt innehav av en sådan handling. Statens servicecenter ser ett stort behov av tydlighet kring hur kontrollen av biometriska uppgifter ska utföras. anser att kravet på underlag för folkbokföring bör skärpas och att användning av biometrisk information från den enskilde bör öka i de fall den enskilde saknar godkända id-handlingar av nödvändig kvalitet. Fingeravtryck och ansiktsbilder av god kvalitet kan användas vid jämförande sökningar. Vid sämre kvalitet finns dock fortfarande behov av granskning på forensisk nivå för att kunna bedöma om avtryck och bild härrör från en viss person. De handlingar som kan ligga till grund för att styrka en persons identitet bör enligt uppfattning inte bara äkthetskontrolleras, utan kontroll bör även ske i tillgängliga internationella system för att säkerställa att handlingen inte är stulen, spärrad eller liknande. Vid behov bör även äktheten på en identitetshandling kontrolleras genom en fråga till utfärdande land. anser att det bör belysas hur de grundläggande materiella kraven för när en person ska folkbokföras efter flytt till korrelerar med de föreslagna bestämmelserna och dess formkrav. Skälen för regeringens förslag Det finns behov av att kontrollera biometriska uppgifter i Uppgifterna i folkbokföringen ligger till grund för en rad rättigheter och skyldigheter för den enskilde, både i förhållande till samhället och till Det är därför angeläget att uppgifterna stämmer överens med verkliga förhållanden. Samhällsutvecklingen har medfört stora utmaningar med att upprätthålla en hög registerkvalitet i folkbokföringen. Det är därför nödvändigt att det finns goda förutsättningar för att korrekta personuppgifter registreras i folkbokföringen. Det finns många olika källor till att felaktiga uppgifter registreras i Fel kan t.ex. uppstå på grund av att det inte går att säkerställa vem en person som ska folkbokföras verkligen är eller att personer, medvetet eller av misstag, folkbokförs . identifieringsproblem uppkommer framför allt när en person som flyttar till inte kan styrka sin identitet i tillräckligt hög utsträckning genom uppvisande av tillförlitliga handlingar. Problemet gör sig inte gällande på samma sätt avseende dem som folkbokförs i i samband med födelse. För dessa personer kan nästan undantagslöst en säkerställd identitet etableras och registreras i folkbokföringsdatabasen. har ökad kontroll när det gäller tilldelning av personnummer, dvs. vid folkbokföring, blivit alltmer aktuella. myndighetshåll har det påtalats att kontrollnivån är för låg och att den bristande kontrollen riskerar resultera i att personnummer tilldelas på Bristen på initial kontroll möjliggör sedermera brottslighet i flera led (se rapporten lägesbild, organiserad brottslighet 2021 s. 23). Som utredningen framfört har användningen av biometriska uppgifter i flera sammanhang lyfts fram som betydelsefullt vid identitetskontroller och som en effektiv metod för kontroll av en handlings äkthet (se s. 230 och 231 i utredningens betänkande). Att jämföra en persons biometriska uppgifter med sådana uppgifter som personen lämnat i ett tidigare sammanhang anses vara ett säkert sätt för identifiering. För sådana åtgärder krävs emellertid att det finns ett underlag att jämföra mot. Ett vanligt sätt att lagra biometriska uppgifter är i lagringsmedium (chip) i identitetshandlingar, som t.ex. pass. Biometriska uppgifter kan också lagras i referensmallar och sparas i register, som t.ex. fingeravtrycksregister. Vid folkbokföring kontrolleras eller sparas inga biometriska uppgifter. För att förbättra säkerheten vid folkbokföring kan kontrollen av den enskildes identitet utökas. Det kan ske på olika sätt, t.ex. genom kontroll och jämförelse av biometriska uppgifter i en handling som innehas av den enskilde. Uppgifterna i handlingen kan jämföras med fingeravtryck och ansiktsbild som tas när den enskilde inställer sig för folkbokföring. En sådan kontroll innebär en kontroll av att den som uppvisar handlingen är samma person som handlingen är utfärdad för. Kontrollen kan också ha betydelse för att bedöma en handlings äkthet. lyfter frågor om att kontroll av handling borde göras i tillgängliga internationella system eller genom fråga till utfärdande land. folkbokföringsverksamhets möjligheter till kontroll av handlingar grundar sig främst på förfrågningar i systemet Ifado (Intranet False and Authentic Documents Online) till ansvarig utfärdande myndighet i respektive EU/EES-land eller genom enskilda handläggares bedömningar av bl.a. porträttlikhet. kan i de senare fallen endast slå fast att porträttlikheten är svårbedömd och att handlingen framstår som manipulerad, men kan sällan med säkerhet hävda att handlingen inte är utfärdad till den person som använder sig av den eller att den i övrigt är falsk. Hur utbredd problematiken med s.k. look-alikes är inom folkbokföringen går inte att säga, men det mänskliga ögat kan sällan med fullkomlig säkerhet avgöra att det är samma person på ett foto som den som står framför en. Frågor om behörighet till utvidgade registerkontroller i andra system har inte närmare övervägts av utredningen. Kontroll av biometriska uppgifter kan enligt regeringens bedömning utgöra ett effektivt verktyg för i dess arbete för att minska felen i folkbokföringsdatabasen. Detta kan i sig förväntas leda till att uppgifterna i folkbokföringen bättre speglar befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden, så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder samt motverka att vissa felaktiga uppgifter över huvud taget registreras i folkbokföringsdatabasen. Regeringen föreslår därför att det nu införs bestämmelser om användning av biometriska uppgifter i folkbokföringen. Kontrollen ska göras där behovet främst gör sig gällande Kontroll av biometriska uppgifter innebär ett intrång i den personliga integriteten för den enskilde. Det är därför viktigt att sådana kontroller endast utförs när det finns ett starkt behov av det. Det mest kritiska momentet i är när en persons identitet 2021/22:217 ska fastställas och det är därför av stor vikt att det i detta skede finns verktyg för att i möjligaste mån kunna kontrollera att en person är den han eller hon utger sig för att vara. Vid folkbokföring på grund av flytt till kontrolleras så gott som undantagslöst handlingar som innehåller biometrisk information. Identifieringsproblem uppkommer i samband med folkbokföring framför allt när en person som flyttar till inte kan styrka sin identitet i tillräckligt hög utsträckning. Som framgår ovan gör sig behovet av identitetskontroll framför allt gällande just vid folkbokföring efter inflyttning i landet och efter att en person varit avregistrerad som försvunnen. Däremot gör sig behovet inte gällande på samma sätt avseende dem som folkbokförs i i samband med födsel. För dessa personer kan nästan undantagslöst en säkerställd identitet etableras. I likhet med utredningen anser därför regeringen att en identitetskontroll där biometriska uppgifter kontrolleras ska kunna ske vid personlig inställelse för personer som flyttat in från utlandet och med anledning av det ska lämna en anmälan till . Detsamma ska gälla för en person som är avregistrerad från folkbokföringen som försvunnen och åter ska folkbokföras. Genom att kontrollera om de uppgifter som finns lagrade i en handling överensstämmer med innehavarens, säkerställs att det är samma person som den handling som används för identifiering är utfärdad för. En sådan kontroll görs lämpligast i samband med personlig inställelse för identitetskontroll. Samma krav på överlämnande av handlingar föreslår regeringen ska gälla även i samband med att en person vill ändra de uppgifter om sin identitet som registrerats i folkbokföringsdatabasen (se avsnitt 6.3). Även anser regeringen att ska ha möjlighet att kontrollera biometriska uppgifter på samma sätt som vid identitetskontroll på grund av bl.a. inflyttning till . Förslaget gör ingen skillnad på om den som ska anmäla flytt till är svensk medborgare, eller medborgare i ett tredjeland. Hur kontrollen ska göras Regeringen har i avsnitt 6.3 lämnat förslag om att det ska införas en skyldighet för den som innehar ett pass, identitetskort, annan motsvarande handling eller uppehållstillståndskort att på begäran överlämna sådan handling för kontroll vid folkbokföring på grund av flytt till och vid folkbokföring efter att någon varit avregistrerad som försvunnen. Detsamma har föreslagits gälla den som vill ändra en registrerad uppgift om sin identitet i folkbokföringsdatabasen. Det är fråga om handlingar som normalt har ett lagringsmedium där biometriska uppgifter från ansiktsbild eller fingeravtryck finns lagrade. För att kunna säkerställa kontrollen av att den handling som visas upp är äkta och att den är utställd på den person som överlämnar den, bör också ha möjlighet att kontrollera de biometriska uppgifter som finns lagrade i den aktuella handlingen och jämföra dem med innehavarens. Den identitetskontroll som sker i dessa ärenden anser regeringen alltså bör omfatta en kontroll av att de uppgifter som i förekommande fall finns lagrade i den handling som överlämnas motsvarar innehavarens uppgifter. Den enskilde bör därför också vara skyldig att på begäran låta ta fingeravtryck och en ansiktsbild i digitalt format av honom eller henne. Genom att medges ta fram den ansiktsbild och de fingeravtryck som finns i den aktuella handlingens lagringsmedium, för att kontrollera att dessa stämmer överens med den ansiktsbild och de fingeravtryck som tas vid anmälan eller ansökan säkerställs att den handling som används är äkta och att den som överlämnar handlingen är den rätta innehavaren av handlingen. Syftet med kontrollen är alltså inget annat än att kontrollera handlingens autenticitet och innehavarens identitet. Även med beaktande av vad anfört om att skyldigheten i viss mån blir illusorisk anser regeringen, mot bakgrund av konsekvenserna av brister i identitetskontroller, att det behövs en skärpning av regelverket. Trots efterfrågade klargörande anser regeringen att den nu föreslagna ordningen i praktiken inte innebär någon praktisk förändring jämfört med hur den hittillsvarande identitetskontrollen förhåller sig till de grundläggande kraven för folkbokföring. Även görs nämligen en identitetskontroll vid folkbokföring efter bl.a. inflyttning och högt ställda krav på säkerhet gäller även vid denna. Om en person visserligen uppfyller de grundläggande materiella kraven för folkbokföring men inte medverkar till den identitetskontroll som ska göras, blir han eller hon inte heller folkbokförd. Det innebär att skärpta regler för identitetskontrollen kommer, liksom , att gälla utöver de allmänna förutsättningarna för folkbokföring efter inflyttning i 3 och 4 §§ folkbokföringslagen (1991:481). Ett flertal remissinstanser understryker behovet av att kunna lagra och använda uppgifterna för jämförelse. Den efterföljande hanteringen av de uppgifter som tas vid identitetskontrollen behandlar regeringen i avsnitt 7.2. Skyldigheten ska regleras i lag … Regeringens förslag om att ansiktsbild och fingeravtryck ska lämnas innebär att vissa grundläggande fri- och rättigheter behöver beaktas. Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp.