prop · H903156 · 2022-03-22 00:00:00 — Förslaget i utkastet innebär att det tydliggörs i 3 kap. att en resursskolas generella anpassningar som kommer alla elever där till del är ett särskilt stöd i sig och att ett åtgärdsprogram bara behöver upprättas för en elev vid en resursskola om eleven är i behov av ytterligare särskilt stöd utöver resursskolans generella anpassningar. Regeringen delar dock den synpunkt som framförs av SPSM, nämligen att det är viktigt att varje elev på en resursskola har ett åtgärdsprogram. Det är av betydelse för eleven, men också för att variabeln åtgärdsprogram i statistiken ska ha samma betydelse för resursskolorna som för andra skolor. framför kan även nya begrepp som ”behov av ytterligare särskilt stöd” och ”särskilt stöd utöver (resursskolans) generella anpassningar” riskera att skapa mer otydlighet än tydlighet när man kommer till finansieringsfrågan (se avsnitt 7 om tilläggsbelopp). Som framgår av avsnitt 6.1.1 förslår regeringen därför att det i 3 kap. skollagen ska anges att för resursskolor ska, i stället för bestämmelserna om utredning om särskilt stöd i 3 kap. 7 § första stycket, gälla att varje elev vid en resursskola ska ges särskilt stöd. Det innebär dels att ett åtgärdsprogram ska upprättas för varje elev vid resursskolan enligt 3 kap. 9 § skollagen, dels att rektorn inte behöver utreda elevens behov av särskilt stöd på nytt utan vid utarbetandet av åtgärdsprogrammet kan utgå från den utredning som gjordes inför placeringen eller mottagandet av eleven vid resursskolan. För vissa elever kan den generella anpassning som resursskolans miljö innebär vara tillräckligt särskilt stöd. För andra elever kan individuella stödåtgärder behövas därutöver. 2021/22:156 3 kap. 9 § skollagen att eleven och elevens vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta när åtgärdsprogrammet utarbetas. behovet av särskilt stöd och hur det ska tillgodoses framgå. met ska det också framgå när åtgärderna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen. i detta sammanhang observeras att om en elev t.ex. har en eller flera funk- tionsnedsättningar och med hjälp av de generella anpassningarna i en resursskolas verksamhet och eventuellt ytterligare särskilt stöd uppfyller de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas, så innebär inte det med automatik att eleven är i behov av det särskilda stöd som resursskolan ger. Det kan i stället vara så att eleven uppfyller dessa kriterier just därför att eleven får detta särskilda stöd och att det kan befaras att eleven inte kommer att uppfylla kriterierna om eleven inte får detta stöd. SKR anför att det förslag som förtydligar huvudmannens ansvar att be- döma om en elev är i behov av sådant särskilt stöd som resursskolan er- bjuder innebär att kommunerna får svårt att ta ansvar för effekterna av att elever placeras i fristående resursskolor. Det är enligt SKR inte rimligt att en kommun ska vara ansvarig för såväl kvaliteten, organisationen som ekonomin för skolan som helhet om avvägningar inom dessa områden inte längre kan avgöras av kommunen självt. Regeringen konstaterar att en fristående skola enligt skollagen får begränsa sin utbildning till elever i behov av särskilt stöd (se t.ex. 10 kap. 35 § för ). enligt förarbetena att de kan specialisera utbildningen till elever med exempelvis inlärningsproblem eller koncentrationssvårigheter (proposi- tionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet [prop. 2009/10:165] s. 382, 420 och 743). Av rättspraxis framgår det också att huvudmannen för en fristående resursskola ansvarar för att bedöma om en elev tillhör den målgrupp som skolan riktar sig till (HFD 2020 ref. 22). Regeringen bedömer mot denna bakgrund att förslaget enbart utgör en kodifiering av gällande rätt. Idéburna skolors riksförbund anser att en ordning där en fristående resursskola själv ska bedöma en elevs behov och därefter ta emot eleven och hoppas på att hemkommunen är beredd att betala för placeringen inte är rättssäkert och likvärdigt i förhållande till det regelverk som föreslås för den kommunala resursskolan. Förbundet har svårt att se hur detta ska bli en förändring för fristående resursskolor mot , då en viktig svårighet för dessa är den tid det tar att utreda och skriva en ansökan om tilläggs- belopp plus kommunens handläggningstid för bedömning. ovan är förslaget en kodifiering av gällande rätt. att förslaget i avsnitt 7, som innebär att det bemyndigande som finns för regeringen i 29 kap. 26 § skollagen att meddela ytterligare föreskrifter om tilläggsbeloppet ska förses med en möjlighet för regeringen att subdele- gera föreskriftsrätten till den myndighet som regeringen bestämmer, kan underlätta situationen för enskild verksamhet som har barn och elever med omfattande behov av särskilt stöd. Ett förtydligat regelverk innebär att det blir mer förutsägbart när tilläggsbelopp ska lämnas av hemkommunerna. ifrågasätter skillnaden mellan kom- munala och fristående resursskolor när det gäller den föreslagna urvals- bestämmelsen för kommunala resursskolor. Som framgår av avsnitt 6.1.2 föreslås i propositionen Ett mer likvärdigt skolval (prop. 2021/22:158) att urvalsgrunder till skolenheter med respektive enskild huvud- Prop. 2021/22:156 man med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola ska regleras i skol- Enskilda huvudmän föreslås få tillämpa bl.a. syskonförtur, geografiskt baserat urval, verksamhetsmässigt samband, förtur för elever som är i behov av särskilt stöd eller annars har särskilda skäl samt slumpmässigt urval till en viss andel av platserna bland elever som inte omfattas av någon annan urvalsgrund (lika möjligheter). När det gäller fristående resursskolor föreslås i nämnda proposition att dessa urvalsgrunder inte ska vara tillämpliga. I stället föreslås att fristående resursskolor, på motsvarande sätt som i denna proposition föreslås gälla för kommunala resursskolor, ska tillämpa urvalsgrunden att elever med störst behov av det särskilda stöd som resursskolan erbjuder ska prioriteras, se vidare propositionen Ett mer likvärdigt skolval. 7Stärkt likvärdighet och rättssäkerhet i systemet med tilläggsbelopp för särskilt stöd Regeringens förslag: Det befintliga bemyndigandet i skollagen för regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om bestämmandet av det tilläggsbelopp som kommunerna är skyldiga att lämna till fristående förskolor, fristående skolor och enskilt bedriven pedagogisk omsorg för barn och elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd, ska förses med en möjlighet för regeringen att delegera denna uppgift till den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringens bedömning: En tydligare reglering bör främja en mer likvärdig och rättvis tillämpning när det gäller tilläggsbelopp för barn och elever med omfattande behov av särskilt stöd. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslår att i samverkan med Specialpeda- gogiska skolmyndigheten (SPSM) ska ges i uppdrag att ta fram stöd för tillämpningen av skollagens bestämmelser om tilläggsbelopp. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens förslag om myndighetsuppdrag, (), , Kommu- ner och Regioner (SKR) och . BO välkomnar förslaget om myndighetsuppdrag som syftar till att bidra till ökad rättssäkerhet och likvärdig bedömning. SKR har identifierat ett stödbehov när det gäller tillämpningen av bestämmelserna om tilläggsbelopp. Enligt SKR är det dock viktigt att det stöd som utformas handlar om just stöd för kommunernas egna beslut och inte uppfattas som tvingande riktlinjer. tillstyrker ett myndighetsuppdrag men konstaterar att de förarbeten som ligger till grund för tilläggsbelopp inte harmonierar med de resursfördelningsmodeller som många kommuner använder sig av. tillstyrker förslaget men ser gärna att SPSM, som 2021/22:156 har spetskompetensen kring specialpedagogik, har huvudansvaret för att tillsammans med ta fram stöd för tillämpningen av bestämmelserna om tilläggsbelopp. resursskolor anser att uppgiften att ta fram riktlinjer för tilläggsbeloppet bör ligga på SPSM i samråd med , men att dessa bör skrivas som allmänna råd för att säkra en likvärdig tillämpning. Nätverket ser också risker med endast ett stödmaterial eftersom det inte skulle vara bindande för kommunerna. har inte något att erinra mot förslaget om myndighetsuppdrag men påtalar de begränsningar ett sådant stöd har för att komma tillrätta med de likvärdighetsproblem som utredningen ser. Ett sådant stöd kan aldrig utgöra något annat än rekommendationer kring hur huvudmännen kan handla och anser att det bör övervägas om det inte är lämpligare att införa ytterligare reglering av förfarandet kring tilläggsbelopp om det är en mer likformig tillämpning som eftersträvas. SPSM ser positivt på ett samverkansuppdrag med kring stöd för tillämpningen och delar utredningens erfarenhet att kommuner gör väldigt olika bedömningar av vilka skolor som ska få tilläggsbelopp för elever i behov av omfattande stöd. För att öka likvärdigheten nationellt finns det enligt SPSM behov av att förtydliga och definiera bestämmelserna samt se över reglerna om tilläggsbelopp. och tillstyrker förslaget men lyfter problematiken med att hemkommunen inte är skyldig att betala tilläggsbelopp om betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter uppstår, vilket innebär en begränsning för elever med mer omfattande funktionsnedsättning att kunna välja skola. anser att det är problematiskt att beslut om tilläggsbelopp enbart tas av respektive kommun. Det betyder i praktiken att det blir en ekonomisk fråga och att stödet styrs av kommunens budget för tilläggsbelopp, medan utredningen poängterar att det måste vara elevens behov som styr. Enligt institutet har det visat sig att många elever med tydliga behov av extra stöd nekas tilläggsbelopp och därför borde beslutsfattandet inte enbart lokaliseras på kommunnivå. Några remissinstanser, bl.a. och resursskolor framhåller att problemen med finansieringen av de fristående resursskolorna är av akut karaktär och kräver en skyndsam lösning. Eftersom utredningen inte lämnat några skarpa förslag i frågan förordar de det lagförslag som har lagts fram av i betänkandet Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor (SOU 2016:66), som innebär att den fristående resursskolan och hemkommunen ska komma överens om ersättningen för mottagandet av en elev. Om det förslaget inte genomförs anser att ett stödmaterial för tillämpningen av tilläggsbelopp ska tas fram av SPSM tillsammans med , och . resursskolor föreslår även ytterligare utredning samt att tillfälliga lösningar i form av bl.a. statsbidrag och förändringar i skol- och gymnasieförordningen snabbutreds och kommer på plats . är positiv till förslaget om myndighetsuppdrag, men betonar att det finns behov av ytterligare utredning för att få fram en tydlig, likvärdig och långsiktigt hållbar finansieringsmodell. enligt kommunen ett fortsatt behov av att utreda frågan om fristående skolors finansiering och se över bedömningsgrunderna för tilläggsbelopp. Idéburna skolors riksförbund konstaterar att många idéburna skolor runt om i landet upplever att hanteringen av tilläggsbelopp för elever med behov av omfattande stödinsatser inte längre fungerar. Frågan kräver enligt förbundet en skyndsam lösning och sannolikt krävs även en tydligare lagstiftning. understryker att det är väldigt viktigt att hitta fungerande lösningar kring frågan om tilläggsbeloppet. Enligt är det oerhört viktigt att omgående få till stånd ett fungerande och likvärdigt system och frågan om likvärdigt stöd för alla elever i behov av särskilt stöd får inte dras i långbänk. Som nämnts i avsnitt 3 har ett antal myndigheter och organisationer beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss. Förslaget och bedömningen i utkastet stämmer överens med förslaget och bedömningen i rutan ovan. Skolinspektionen och har inga synpunkter på förslaget i utkastet. anser att förtydligandet inte endast bör ske i myndighetsföreskrifter utan att det kan finnas skäl att se över och i förekommande fall tydliggöra regleringen på förordningsnivå, i syfte att stärka likvärdigheten och rättssäkerheten i systemet. Även framför detta. Förbundet menar att det i praktiken är förvaltningens budgetramar som har styrt hur mycket tilläggsbelopp som betalas ut. SPSM tillstyrker förslaget och anser att bör få i uppdrag att ta fram föreskrifter och att SPSM ska få möjlighet att yttra sig vid framtagandet av föreskrifterna. SPSM anser att kvalitetskriterier behöver införas som villkor för tilläggsbelopp. SKR vill särskilt poängtera vikten av att en föreskrift endast förtydligar vad som redan anges i lagtext så att föreskrifterna inte går utöver lagens ramar. Enligt SKR kan det stödmaterial och den analys som har tagit fram vara till hjälp i det fortsatta arbetet och det är av stor vikt att samverkan sker med SKR vid ett eventuellt framtagande av ytterligare föreskrifter om tilläggsbelopp. är positiva till förslaget och påminner om att det är angeläget och brådskande att få till en mer likvärdig och rättvis tillämpning när det gäller tilläggsbeloppet. Funktionsrätt och tillstyrker förslaget och ser gärna att regeringen särskilt betonar i sitt kommande uppdrag till den myndighet som utses, att det måste finnas garantier att tilläggsbeloppet når eleven som behöver stödet. De båda organisationerna påpekar att det inte alltid är fallet , utan att det är ganska vanligt att tilläggsbeloppen läggs i en gemensam pott för stöd och fördelas jämnt över kommunens skolor. tillstyrker delvis förslaget i utkastet. Enligt förbundet är det av största vikt att det också tydliggörs att bemyndigandet ska kombineras med en tydlig uppdragsbeskrivning till myndigheten utifrån lagrådsremissens innehåll. Vidare måste uppdraget enligt förbundet följas av ett krav på att uppföljning och utvärdering sker inom förslagsvis , för att kunna fastställa att syftet, som angetts i lagrådsremissen, verkligen uppnåtts. Förbundet anser att den lösning som också nämns i lagrådsremissen, ett strukturbelopp för resursskolorna, också måste beaktas jämsides med de förtydligande bestämmelserna kring tilläggsbelopp. Idéburna skolors riksförbund är positiva till mer bindande riktlinjer gällande tilläggsbelopp. Förbundet anser att regeringen i den fortsatta hanteringen bör gå tillbaka till vad föreslog och 2021/22:156 även den alternativa modell som utredningen övervägde med en starkare styrning från staten genom SPSM och för att skapa förutsättningar för större likvärdighet i bedömning av tilläggsbelopp. Förbundet anser att det är viktigt att regelverket fungerar för alla skolor och att även elever som går i friskolor som är öppna för alla elever ska få sitt stödbehov finansierat på ett rättssäkert sätt. Vintertullsskolan i är positiva till förslaget i utkastet men tillägger att fristående skolor inriktade på elever med omfattande behov av särskilt stöd inte ska vara skyldiga att ta emot eller ge fortsatt utbildning till elever som hemkommunen inte anser ha ett så omfattande behov av särskilt stöd att tilläggsbelopp ska lämnas. anser att finansieringsfrågan inte får den tydliga lösning som är nödvändig. Bolaget anser att praxis/kommuntillämpningen är starkt styrd bl.a. av att ”särskilt stöd” finansieras enbart av grundbeloppet, utan att exempelvis ta hänsyn till omfattningen av särskilt stöd. Bemyndigandet behöver förstärkas och förtydligas i själva uppdragsbeskrivningen till den delegerade myndigheten. Bolaget efterfrågar införandet av en strukturersättning, eller ett ”förhöjt grundbelopp”, riktat till resursskolor som begreppet resursskola införs, för att tydliggöra och täcka den högre nivå på kostnader som den mer resurstäta verksamheten behöver. Skälen för regeringens förslag Syftet med tilläggsbeloppen är att säkerställa att barn och elever ska kunna få det särskilda stöd som de har rätt till Som redogörs för i avsnitt 5.1 så ansvarar kommunerna för att fördela resurser till utbildning inom skolväsendet, såväl till kommunernas egna verksamheter som till enskilda huvudmän, efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 8 b § skollagen). Fristående skolor, liksom fristående förskolor och enskilt bedriven pedagogisk omsorg, finansieras genom bidrag från elevernas hemkommuner. Bidraget består av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp. Tilläggsbelopp ska enligt skollagen bl.a. lämnas för barn och elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd och vara individuellt bestämt utifrån barnets eller elevens behov (se t.ex. 10 kap. 39 § för ). Skollagen innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om bestämmandet av det bidrag som kommunerna är skyldiga att lämna till fristående förskolor, fristående skolor och enskilt bedriven pedagogisk omsorg enligt vissa bestämmelser i skollagen (29 kap. 26 §). Bemyndigandet omfattar förskolan, förskoleklassen, , grundsärskolan, fritidshemmet, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem. Enligt förarbetena möjliggör bemyndigandet föreskrifter på förordningsnivå som preciserar vilka kostnader som bidrag ska lämnas för inom ramen för de poster som ingår i grundbelopp och tilläggsbelopp enligt skollagen (prop. 2008/09:171 Offentliga bidrag på lika villkor, s. 31 f.). På förordningsnivå preciseras att tilläggsbelopp avser ersättning för assistenthjälp, anpassning av lokaler eller andra extraordinära stödåtgärder, däribland sådana som riktas till barn och elever med stora inlär- ningssvårigheter (14 kap. 8 § skolförordningen [2011:185] och 13 kap. 7 § Prop. 2021/22:156 gymnasieförordningen [2010:2039]). Syftet med införandet av tilläggsbeloppen var att säkerställa att barn och elever i verksamheter med enskild huvudman ska kunna få det särskilda stöd som de har rätt till, även stödåtgärder av extraordinärt slag som innebär att mer betydande resurser måste avsättas för en enskild elevs räkning. Den nuvarande regleringen är då det i enlighet med vad som presenterades i propositionen Tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och elever (prop. 2015/16:134) gjordes vissa förtydliganden. I skollagen förtydligades att tilläggsbeloppet ska vara individuellt bestämt utifrån barnets eller elevens behov. På förordningsnivå förtydligades att tilläggsbelopp även kan lämnas för sådana extraordinära stödåtgärder som exempelvis ett barn eller en elev med stora inlärningssvårigheter har behov av i undervisningen. Mot bakgrund av den rättspraxis som hade utvecklats behövde det klargöras att tilläggsbelopp kan lämnas för stödåtgärder som är förknippade med undervisningssituationen. Syftet med förtydligandena var att få en mindre restriktiv tillämpning och säkerställa att enskilda huvudmän för förskolor och skolor får de resurser som behövs för att tillgodose varje barns och elevs behov av särskilt stöd. stödmaterial för tillämpningen av bestämmelserna om tilläggsbelopp kan lösa vissa problem har redovisat ett uppdrag från regeringen som, i enlighet med utredningens förslag, avsåg att ta fram stöd för tillämpningen av bestämmelserna om tilläggsbelopp (U2020/06613). Enligt uppdraget skulle ta fram stödmaterial för tillämpningen av bestämmelserna om tilläggsbelopp i skollagen för att åstadkomma en mer likvärdig tillämpning hos barnens och elevernas hemkommuner och hos enskilda huvudmän i förskolan, förskoleklassen, , grundsärskolan, fritidshemmet, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, i syfte att barn och elever ska få det stöd de har rätt till. skulle inhämta kunskaper och erfarenheter från SPSM som också kan bidra till att stödmaterialet når relevanta aktörer och kan implementeras på rätt sätt. I uppdraget ingick att tillgängliggöra den rättspraxis som finns avseende tilläggsbelopp och förtydliga vilka krav som bör ställas både på ansökan och utredning om rätten till tilläggsbelopp. För att stärka likvärdigheten och skapa ökad trygghet för elever med behov av extraordinära stödinsatser skulle också återkomma med en analys över utvecklingen kring hantering, beviljanden och bedömningar av tilläggsbelopp till fristående resursskolor. Som nämnts i avsnitt 4 har redovisat sitt uppdrag och stödmaterialet publicerades på webbplats. Av analys över utvecklingen kring tilläggsbelopp till fristående resursskolor framgår bl.a. att flera kommuner har byggt upp en tydligare organisation för hanteringen, med skärpta rutiner och bedömningsgrunder (rapport 2021:9). Ett led i denna utveckling är att kommunala skolor inte längre ansöker om tilläggsbelopp, utan endast fristående skolor. De formella kraven på dokumentationen i de ansökningar som skolorna skickar in har ökat. Det framgår också att kommunerna i regel inte gör någon åtskillnad mellan hanteringen av tilläggsbelopp till 2021/22:156 fristående resursskolor och övriga fristående skolor men att vissa kommuner tilldelar fristående resursskolor en extra ersättning i form av ett särskilt strukturtillägg. Det framgår även att kommuner och fristående verksamheter inte har en gemensam bild av vad tilläggsbelopp är och när det ska utgå. Företrädare för kommunerna påtalar att fristående skolor fortfarande söker medel för stöd som kommunen bedömer som extra anpassningar eller särskilt stöd som inte kan anses som omfattande, dvs. sådant stöd som skolan förväntas erbjuda eleven inom ramen för grundbeloppet. Enligt indikerar också antalet ansökningar som avslås samt det relativt höga antalet beslut som överklagas att det saknas en samstämmig bild. Rapporten visar vidare att det belopp som beviljas per barn eller elev varierar mellan kommunerna. En tänkbar förklaring till variationen skulle kunna vara att tilläggsbeloppets storlek till viss del är avhängigt storleken på det grundbelopp som kommunerna fördelar. Det framgår också att flera kommuner anser att det är en utmaning att genomföra de individuella bedömningarna så som det förutsätts i lagstiftningen. Det framförs t.ex. att det inte finns en tydlig gräns mellan vad som är extraordinärt stöd i förhållande till det ordinarie stöd som skolan är skyldig att erbjuda eleven. Även utmaningar relaterat till att tidsätta och beräkna en ersättning för elevens behov av stöd tas upp. Sammantaget kan det konstateras att redovisning till stor del bekräftar den problembild i fråga om tilläggsbeloppen som Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven presenterat i sitt delbetänkande (SOU 2020:42). Enligt den bild utredningen har fått är de huvudsakliga problemen följande. Konstruktionen med grundbelopp och tilläggsbelopp fungerar inte för resursskolor som är beroende av att tilläggsbelopp betalas ut för i princip alla elever. En resursskola är i grunden anpassad för en viss elevgrupp och det är därför svårt att precisera kostnader för stödåtgärder för varje elev. Processen där eleven först antas och ansökan om tilläggsbelopp görs därefter leder till en brist på förutsebarhet som skapar ekonomiska problem för skolorna. Tillämpningen har blivit alltmer restriktiv enligt företrädare för fristående skolor. Tillämpningen varierar också mellan kommunerna då det är otydligt i lagstiftningen för vilka behov och insatser som tilläggsbelopp ska beviljas. Bidragsansökningarna är mycket administrationskrävande och kommunernas förfaringssätt och krav på underlag skiljer sig åt. Den kontinuerliga omprövningen leder till stor administration och ekonomisk osäkerhet för skolan samt kan innebära en oro för eleven. Regeringen gör mot denna bakgrund bedömningen att framtagna stödmaterial kan vara till hjälp för en mer likvärdig tillämpning av bestämmelserna om tilläggsbelopp och det är av vikt att det når relevanta aktörer, men det bedöms inte vara tillräckligt. Flera remissinstanser ger uttryck för att ett stödmaterial för tillämpningen av bestämmelserna om tilläggsbelopp i skollagen är bra men inte tillräckligt.