prop · H903169 · 2022-03-22 00:00:00 — –undvika betydande negativa effekter på det finansiella systemet i unionen eller i en eller flera medlemsstater, och –skydda offentliga medel genom att minimera behovet av extraordinärt offentligfinansiellt stöd. ska ha befogenhet att försätta en central motpart i resolution om myndigheten gör bedömningen att samtliga följande tre kriterier är uppfyllda: –den centrala motparten fallerar eller det är sannolikt att den kommer – inga andra åtgärder från den privata sektorn eller inklusive tidigt ingripande, har rimliga utsikter att kunna förhindra den centrala motpartens fallissemang, och –en resolutionsåtgärd är nödvändig, av hänsyn till allmänintresset att uppnå ett eller flera av resolutionsmålen, och en avveckling av den centrala motparten enligt normala insolvensförfaranden inte skulle uppfylla dessa resolutionsmål i samma utsträckning. Därutöver kan en central motpart försättas i resolution om ytterligare återhämtningsåtgärder som skulle kunna avvärja fallissemang riskerar att äventyra finansiell stabilitet. Den behöriga myndigheten ska bistå resolu- tionsmyndigheten med information som är av betydelse för bedömningen av det första kriteriet. Skäl för att en central motpart ska bedömas fallera eller sannolikt kommer att fallera är att den bryter mot tillståndskrav, inte förmår tillhandahålla kritiska funktioner, inte kan fullfölja betalnings- skyldigheter mot clearingmedlemmar eller fordringsägare eller att den mottar statligt stöd. EU-förordningen lämnar emellertid utrymme för att statligt stöd t.ex. i form av garantier för lån i , givet att vissa villkor är uppfyllda, kan lämnas utan att det leder till fallissemang. Sådant stöd ges i förebyggande syfte, dvs. för att en i grunden livskraftig central motpart ska kunna leva vidare. Innan resolutionsmyndigheten vidtar åtgärder och utövar befogenheter gentemot en central motpart som har försatts i resolution, inklusive tilläm- par ett eller flera s.k. resolutionsverktyg (se nedan), ska myndigheten se till att alla återstående åtgärder i återhämtningsplanen genomförs helt eller delvis. kan dock skjuta upp verk- ställandet av sådana åtgärder om verkställandet skulle medföra betydande negativa effekter för det finansiella systemet eller ge upphov till sprid- ningseffekter eller om det är mer effektivt att tillämpa resolutionsverk- tygen. förfogar över fyra s.k. resolutionsverktyg för att kunna genomföra resolutionen. Dessa verktyg, som får tillämpas var för sig eller tillsammans, är: –fördelning av positioner och förluster mellan clearingmedlemmar, –nedskrivning och konvertering av aktie- och skuldinstrument, –försäljning av verksamhet till en livskraftig konkurrent, och –upprättandet av ett s.k. broinstitut. Verktygen för att fördela förluster och positioner kan delvis utgöras av de verktyg som omfattas av återhämtningsplanen, t.ex. auktion av de öppna positioner som clearingmedlemmar på obestånd har, tvingande fördelning av positioner och uppsägning av derivatkontrakt eller genom att clearing- medlemmarna bidrar med ytterligare likvida resurser genom cash calls. Om den centrala motparten har försatts i resolution innan åtgärderna i åter- hämtningsplanen har verkställts, ska resolutionsmyndigheten i första hand vidta dessa återstående åtgärder. Därefter ska resolutionsmyndigheten vid- ta åtgärder i enlighet med resolutionsplanen, om det inte anses mer lämp- 2021/22:169 ligt att vidta andra åtgärder för att uppnå resolutionsmålen. Avsteg från planen måste kunna rättfärdigas av resolutionsmyndigheten. kan välja att överföra hela eller delar av den livskraftiga verksamheten i en central motpart som försatts i resolution till ett s.k. broinstitut. När ett broinstitut upprättas kommer skulder och till- gångar samt andra skyldigheter och rättigheter, med vissa undantag, att föras över från den centrala motparten i resolution. Det innebär att broinsti- tutet behöver ha tillräckliga resurser för att infria åtaganden mot clearing- medlemmar i den utsträckning dittills vidtagna resolutionsåtgärder inte lyckats åstadkomma en balanserad derivatportfölj. behöver också ha tillräckliga finansiella resurser för att vinna clearingmedlemmars och andra intressenters omedelbara förtroende och för att säkerställa att institutet kan tillhandahålla clearingtjänster redan från början. Om resolutionsåtgärder inte finns att tillgå eller är otillräckliga i en mycket exceptionell situation med en systemkris, kan ett statligt ingrip- ande i form av kapitaltillskott eller tillfälligt ägande övervägas som en sista utväg för att säkerställa finansiell stabilitet och upprätthålla kritiska funk- tioner. Dessa s.k. statliga stabiliseringsverktyg måste tillämpas i enlighet med och de statliga medel som tas i anspråk måste kunna återhämtas . EU-förordningen ger också möjlighet för medlemsstaterna att införa arrangemang för att finansiera tillfälligt likviditetsstöd till en central mot- part under resolution i syfte att säkerställa att resolutionsverktygen kan tillämpas ändamålsenligt. 4.2.6Ytterligare bestämmelser och gränsöverskridande samarbete I EU-förordningen finns bestämmelser som resolutionsmyndigheten måste följa i samband med beslut om resolution. Exempelvis måste den låta göra en noggrann värdering av den centrala motpartens balansräkning. EU- förordningen ger också ett skydd i form av kompensation för aktieägare, clearingmedlemmar och andra borgenärer för det fall de får bära större förluster än vad som skulle ha varit fallet om den centrala motparten hade avvecklats genom ett normalt insolvensförfarande enligt principen ”inte sämre villkor för borgenär” (eng. No Creditor Worse Off, NCWO). Enligt EU-förordningen ska myndigheter i olika länder samarbeta vid resolution samt erkänna och stödja varandras resolutionsåtgärder i relation till berörda parter, tillgångar och skulder som är lokaliserade på deras respektive territorier. EU-förordningen kräver att centrala motparter säker- ställer att åtgärder i återhämtningsplanen blir bindande i alla berörda län- der. EU-förordningen ger resolutionsmyndigheten rätt att utnyttja särskilda befogenheter för att säkerställa en ändamålsenlig tillämpning av resolu- De s.k. resolutionsbefogenheterna utgör, något förenklat, de konkreta åtgärder som resolutionsmyndigheten får vidta eller initiera för att tillämpa ett verktyg eller på annat sätt stödja resolutionen. vis får resolutionsmyndigheten ta kontroll över en central motpart i resolu- Prop. 2021/22:169 tion och utöva alla de rättigheter och befogenheter som tilldelats aktie- ägarna, överföra ägarinstrument som emitterats av den centrala motparten samt utse en eller flera särskilda förvaltare att ersätta styrelsen i en central motpart i resolution. Medlemsstaterna ska införa nationella bestämmelser som ger resolutions- myndigheten eller den behöriga myndigheten befogenhet att meddela sanktioner vid överträdelser. Exempel på sådana överträdelser är när den centrala motparten inte upprättar en återhämtningsplan eller inte under- rättar den behöriga myndigheten om att den centrala motparten fallerar eller sannolikt kommer att fallera. Sanktionerna ska vara effektiva, propor- tionerliga och avskräckande. De ska kunna meddelas både fysiska och juri- diska personer som är ansvariga för en överträdelse. Medlemsstaterna får besluta att inte fastställa några sanktioner för överträdelser som redan är föremål för straffrättsliga påföljder enligt nationell rätt. 5En ny lag och hänvisningar 5.1En ny lag med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen Regeringens förslag: Det ska införas en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om återhämtning och resolution av centrala motparter. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: En EU-förordning är i alla delar direkt tillämplig i varje medlemsstat. En sådan rättsakt får varken inkorporeras i eller transformeras till nationell rätt. Några särskilda åtgärder för att inför- liva EU-förordningen i svensk rätt får därför inte vidta. För att förordningen ska kunna tillämpas krävs likväl att medlemsstaterna inför vissa nationella bestämmelser. Det krävs bl.a. att medlemsstaterna inför administrativa åtgärder och sanktioner mot centrala motparter och personer som ingår i ledningen för dessa när en central motpart har gjort sig skyldig till en överträdelse av vissa bestämmelser i förordningen (artiklarna 81 och 82). I denna proposition bedöms att bestämmelserna om ingripande i lagen om värdepappersmarknaden bör tillämpas även när en central motpart har gjort sig skyldig till en överträdelse av EU-förord- ningen (avsnitt 7.2.1). I avsnitt 7.2.2 konstateras att det behöver införas bestämmelser i fråga om ingripande mot personer som ingår i ledningen för en central motpart och det bedöms att detta bör göras i lagen om värdepappersmarknaden för att åstadkomma en enhetlig reglering. 2021/22:169 I EU-förordningen föreskrivs även att varje medlemsstat ska utse en eller flera resolutionsmyndigheter, som ska svara för att utföra uppgifter enligt förordningen, och att myndigheten eller myndigheterna tilldelas nödvändiga befogenheter (artikel 3.1). Sådana kompletterande bestäm- melser har i andra lagstiftningsärenden införts i en särskild lag med kompletterande bestämmelser (se t.ex. lagen med kompletterande bestäm- melser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och trans- aktionsregister, lagen [2016:1306] med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning, lagen [2017:317] med kompletteran- de bestämmelser till EU:s förordning om faktablad för Priip-produkter och lagen [2019:414] med kompletterande bestämmelser till EU:s prospekt- förordning). Det får mot den bakgrunden, och då det inte finns någon lag där de nya bestämmelserna passar in, anses mest lämpligt att de nationella bestämmelser som behövs med anledning av EU-förordningen samlas i en ny lag. Lagen bör benämnas lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om återhämtning och resolution av centrala motparter, i det följande benämnd kompletteringslagen. I den nya lagen bör det dess- utom tas in bestämmelser om temporärt statligt stöd till en central motpart (se avsnitten 9.1 och 9.2). Sammantaget bedöms detta medföra ett regel- verk som är överskådligt och tydligt för tillämparna. Regeringens förslag: Hänvisningar till EU-förordningar i de bestäm- melser som föreslås ska vara dynamiska, dvs. avse förordningen i den Hänvisningar till EU-direktiv i de bestämmelser som föreslås ska vara statiska, dvs. avse direktivet i en viss angiven lydelse. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Hänvisningar till EU-rättsakter kan göras antingen statiska eller dynamiska. En statisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i en viss angiven lydelse. hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i den vid varje tidpunkt gällande lydelsen. I vissa av de bestämmelser som föreslås i denna proposition krävs hän- visningar till EU-förordningen och EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister. För att ändringar i någon av förordningarna ska få genomslag i svensk rätt bör hänvis- ningarna i samtliga fall vara dynamiska. Det är också den hänvisnings- teknik som regeringen har använt i flera propositioner (se 2016/17:22 s. 95–97, prop. 2018/19:38 s. 29 och prop. 2020/21:173 s. 132 f.). När det gäller hänvisningar till EU-direktiv används regelmässigt en statisk hänvisningsteknik förutom i sådana fall då hänvisningen inte ger den svenska författningstexten materiellt innehåll, såsom rena upplys- ningsbestämmelser där hänvisningarna normalt är dynamiska (se prop. 2020/21:173 s. 133). Hänvisningarna till EU-direktiv i de bestämmelser som föreslås i denna proposition ger författningstexten ett materiellt inne- Prop. 2021/22:169 håll och bör därför vara statiska. 6Ansvariga myndigheter och deras uppgifter Regeringens förslag: ska vara resolutionsmyndig- het enligt EU-förordningen. Frågor om åtgärder enligt den nya komp- letteringslagen ska prövas av (resolutionsmyndig- heten), med undantag av frågor om förebyggande statligt stöd och om huruvida statligt stöd under resolution kan godtas med hänsyn till risken för direkta budgeteffekter eller systemeffekter som sannolikt kommer att leda till budgeteffekter. Regeringens bedömning: Beslut om resolution avseende centrala motparter bör fattas av resolutionsdelegationen vid . Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med rege- ringens förslag och bedömning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Svensk Försäkring anser att valet av resolu- tionsmyndighet för centrala motparter inte bör vara vägledande om en resolutionsmyndighet måste utses även för andra institut såsom försäk- Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt EU-förordningen ska medlemsstaterna utse en eller flera resolu- tionsmyndigheter med befogenhet att tillämpa resolutionsverktygen och resolutionsbefogenheterna enligt förordningen (artikel 3.1 och skäl 13). Resolutionsmyndigheterna ska vara nationella centralbanker, be- höriga ministerier, offentliga förvaltningsmyndigheter eller andra myndig- heter med förvaltningsbefogenheter (artikel 3.1). erna ska ha den sakkunskap, de resurser och den operativa kapacitet som krävs för att tillämpa resolutionsåtgärder och utöva sina befogenheter med den skyndsamhet och flexibilitet som krävs för att uppnå resolutionsmålen (artikel 3.2). Om den utsedda resolutionsmyndigheten har anförtrotts andra uppgifter, ska den ha adekvata strukturella arrangemang för att undvika intressekon- flikter mellan de funktioner som myndigheten anförtrotts enligt förord- ningen och alla andra funktioner som myndigheten anförtrotts (arti- Detta gäller i synnerhet om resolutionsmyndigheten även är den behöriga myndigheten enligt EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister. Om så är fallet ska myndigheten inrätta arrangemang för att säkerställa ett faktiskt operativt oberoende, inbegripet separat personal, rapporteringsvägar och beslutsprocess i förhållande till 2021/22:169 alla uppgifter som myndigheten får utföra enligt EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister. Kraven på att inrätta arrangemang för att undvika intressekonflikter ska dock inte förhindra att rapporteringsvägarna konvergerar på den högsta beslutsnivån i en organisation som har andra funktioner eller myndighets- uppgifter (artikel 3.4). Kraven ska heller inte förhindra personalutbyte mellan olika verksamheter inom myndigheten för att, enligt förutbestämda villkor, hantera en tillfälligt hög arbetsbelastning eller för att resolutions- myndigheten ska kunna dra nytta av expertisen hos gemensam personal. EU-förordningens krav på arrangemang för att undvika intressekon- flikter står inte heller i motsatsställning till ett nära och effektivt samarbete. Personal som utför tillsyns- och resolutionsfunktioner enligt EU-förord- ningen och EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister ska bedriva ett nära samarbete vid beredningen, planeringen och tillämpningen av resolutionsbeslut, både när den behöriga myndigheten och resolutionsmyndigheten är separata organisatoriska enheter och när funktionerna utförs av samma enhet (artikel 3.5). Behöriga myndigheter, resolutionsmyndigheter och ska samarbeta vid tillämpningen av EU-förordningen. Särskilt under återhämtningsfasen bör den behöriga myndigheten och medlemmarna i tillsynskollegiet samarbeta och kommunicera effektivt med resolutionsmyndigheten (artikel 6.1). Resolutionsmyndigheter, behöriga myndigheter och andra myndigheter ska samarbeta för att säkerställa att beslut fattas och åtgärder vidtas på ett samordnat och effektivt sätt (artikel 7 d). Slutligen ska resolutions- myndigheterna, de behöriga myndigheterna och , på eget initiativ eller på begäran, förse varandra med all information som är nöd- vändig för att respektive myndighet ska kunna utöva sina uppgifter enligt EU-förordningen (artikel 8.1). Det bör generellt råda återhållsamhet när det gäller att inrätta nya myndig- heter med begränsade uppdrag. skulle endast ett företag i () kunna bli föremål för resolutions- åtgärder. Resolution av en central motpart kan förväntas bli aktuellt bara i sällsynta fall. Det bedöms inte vara kostnadseffektivt att inrätta en ny myndighet för att utföra uppgifter med en så begränsad omfattning som EU-förordningen innebär. Regeringen anser inte heller att det finns skäl att utse fler än en resolutionsmyndighet med befogenhet att tillämpa resolutionsverktygen och utöva resolutionsbefogenheterna enligt EU- förordningen. Enligt EU-förordningen kan det behöriga ministeriet utses till resolu- tionsmyndighet (artikel 3.1). Merparten av de uppgifter som, enligt förord- ningen, tillkommer resolutionsmyndigheten är av operativ karaktär och kräver löpande hantering och förvaltningsbeslut. Regeringen anser därför att det inte är ändamålsenligt att regeringen utses till resolutionsmyndig- het. De befintliga myndigheter som i praktiken kan komma i fråga för resolu- tionsuppgifter enligt EU-förordningen är , och . har huvudsakligen en övervakande roll i förhållande till centrala motparter som en del i övervakningen av den Regeringen anförde i förarbetena till lagen (2015:1016) om resolution att löpande verksamhet bara har begränsade beröringspunkter med de uppgifter som resolutionsmyndig- heten ansvarar för enligt och rådets direktiv /59/EU av om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv /891/EEG och och rådets direktiv /24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012, i det föl- jande benämnt krishanteringsdirektivet (jfr prop. 2015/16:5 s. 184). Mot- svarande gäller de uppgifter som resolutionsmyndigheten ansvarar för enligt EU-förordningen. Regeringen anser därför inte att bör utses till resolutionsmyndighet för centrala motparter. Vid genomförandet av krishanteringsdirektivet anförde regeringen även att det är olämpligt att tillsyn och resolution av kreditinstitut och värdepappersbolag hanteras av samma myndighet (jfr samma prop. s. 185 f.). Resolution kan innebära att resolutionsmyndigheten direkt eller indirekt kommer att bedriva finansiell verksamhet. Även ett företag i resolution eller ett broinstitut måste ha verk- samhetstillstånd och ska därmed även stå under tillsyn. Detta resonemang är giltigt även när det gäller hanteringen av centrala motparter i resolution. Mot den bakgrunden bör inte utses till resolutions- myndighet för centrala motparter. Det finns tydliga fördelar med att krishantering av finansiella företag sker på ett så likartat sätt som möjligt, men med beaktande av att såväl före- tagens verksamhet och affärsmodeller som de marknader de verkar på kan skilja sig åt. Arbetet med att förbereda resolution i fråga om banker och centrala motparter har stora likheter. En erfarenhet av den globala finans- krisen –2009 är att finansiella företag och marknader är nära samman- kopplade. Det gäller inte minst sammankopplingen mellan banker och centrala motparter. Banker tillhör i regel den största gruppen clearingmed- lemmar och är beroende av clearingtjänster för sin verksamhet. Problem i en central motpart som kan uppstå såväl till följd av en obeståndshändelse som en annan allvarlig händelse, t.ex. en cyberattack, kan därmed påverka bankerna och deras kunder negativt. Det är således en fördel om resolu- tionsuppgifter utförs av en och samma myndighet, men med beaktande av de krav på arrangemang för att hantera intressekonflikter som EU-förord- ningen ställer. Enligt den ansvarsfördelning som råder mellan de berörda svenska myndigheterna när det gäller arbetet med finansiell stabilitet och krishantering är resolutionsmyndighet. När det gäller centrala motparter bör det finnas starka skäl om man ska frångå denna ord- ning. har som resolutionsmyndighet för kreditinstitut och värdepappersbolag ett gediget kunnande om det löpande arbetet med att förbereda resolution för sådana företag. En viktig del av Riksgälds- kontorets resolutionsplanering är att säkerställa att banker som försatts i resolution har fortsatt tillgång till de finansiella infrastrukturföretagens tjänster. deltar aktivt i arbetet med att ta fram inter- 2021/22:169 nationella standarder för resolution av centrala motparter inom rådet för finansiell stabilitet (, FSB) och i krishanterings- gruppen för Clearing. Som nämns ovan ska resolutionsmyndigheten enligt EU-förordningen, om inte annat anges i nationell lag, ha det behöriga ministeriets godkän- nande innan genomförandet av beslut som kommer att få direkta budget- effekter eller systemeffekter som sannolikt kommer att leda till direkta budgeteffekter. Det ställer krav på att resolutionsmyndigheten har god förmåga att bedöma sådana direkta och indirekta effekter på statens finanser till följd av att resolutionsåtgärder vidtas. Motsvarande krav ställs på resolutionsmyndigheten när det gäller beslut om statligt stöd till centrala motparter enligt förslagen i denna proposition (se avsnitt 9.2). Ytterligare skäl för att är lämpligt att vara resolutions- myndighet för centrala motparter är att myndigheten fattar andra beslut med nära koppling till finanspolitiken i egenskap av både garantimyndig- het och ansvarig för förvaltningen av statsskulden, följer utvecklingen av statens lånebehov och, vid sidan av och , har kapacitet att analysera den finansiella stabiliteten i . Det kan inte uteslutas att det uppstår intressekonflikter mellan Riks- gäldskontorets uppgifter enligt EU-förordningen och annan verksamhet vid myndigheten, i första hand roll som clearingmed- lem i Clearing. exponering gentemot Clearing är dock begränsad. bidrar inte till obestånds- fonden och kan enligt EU-förordningen (artiklarna 9.22 och 28.4) varken i återhämtning eller i resolution bli föremål för direkta krav på inbetalning av kontanta medel (cash calls) eller reduktion av vinster som gjorts på derivatkontrakt (VMGH). skulle dock kunna bli före- mål för uppsägning av kontrakt, vilket indirekt skulle kunna få stats- finansiella effekter (se även avsnitt 14). Vid en sammantagen bedömning anser regeringen att bör utses till resolutionsmyndighet för centrala motparter enligt EU- förordningen. Det finns skäl att i detta sammanhang betona de mycket nära kopplingar som finns mellan tillsyn, övervakning och krishantering av centrala motparter. Det ställer krav på ett nära och väl fungerande sam- arbete mellan berörda myndigheter. Det är även viktigt att Riksgäldskonto- ret säkerställer att det finns interna arrangemang för att undvika intresse- konflikter mellan resolutionsfunktionen enligt EU-förordningen och alla andra funktioner vid myndigheten, inbegripet regler för tystnadsplikt och informationsutbyte, och att dessa regler hålls tillgängliga för allmänheten (jfr artikel 3.6). Som nämns ovan är avsikten med sådana arrangemang emellertid inte att hindra samarbete mellan de olika funktionerna eller för personalutbyte vid arbetstoppar. Svensk Försäkring anser att valet av resolutionsmyndighet för centrala motparter inte bör vara vägledande om en resolutionsmyndighet kommer att behöva utses även för andra finansiella företag. I detta lagstiftnings- ärende görs överväganden bara när det gäller resolutionsmyndighet för centrala motparter. Om det skulle bli aktuellt att utse en resolutions- myndighet även för andra finansiella företag, kommer regeringen att göra nödvändiga överväganden i det sammanhanget. Resolutionsdelegationen bör fatta beslut om resolution av centrala Resolutionsdelegationen vid är ett särskilt beslutande