prop · H903200 · 2022-03-31 00:00:00 — Regler om förverkande är därför ett viktigt instrument i den brottsbekämpande verksamheten (jfr. 2007/08:68 s. 36 och 48 samt prop. 2015/16:155 s. 11). I 43 § den nya lagen föreslås att det bl.a. ska vara straffbart att bedriva Prop. 2021/22:200 detaljhandel med tobaksfria nikotinprodukter utan att uppfylla kraven på anmälan om försäljning. Tobaksfria nikotinprodukter som varit föremål för ett sådant brott föreslås kunna förverkas. Straffbestämmelsen är inte begränsad till att någon faktisk försäljning skett, utan redan tillhanda- hållandet av de tobaksfria nikotinprodukterna är straffbart när kraven på anmälan om försäljning inte är uppfyllda. Inte heller ska förverkandet begränsas till vad som sålts. Det innebär att även produkter som ännu inte sålts av detaljhandlaren kan förverkas så länge gärningsmannen kan dömas för den aktuella brottsligheten. Det kan finns skäl att förverka alla tobaksfria nikotinprodukter som är till försäljning om produkterna kan befaras ge möjlighet för den enskilde att fortsätta sin brottsliga verksamhet och därigenom fortsätta skörda vinster av sin brottslighet. De närmare avvägningarna i detta hänseende får göras utifrån omständigheterna i det enskilda ärendet och med beaktande av rekvisitet att förverkande får ske om det inte är uppenbart oskäligt. Det får ankomma på rättstillämpningen att närmare utveckla denna praxis. framför slutligen att den nya lagen saknar en bestämmelse motsvarande den för ansvar för olovlig införsel och utförsel av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling och det bör övervägas att för tydlig- hetens skull införa en motsvarande bestämmelse i den nya lagen om tobaksfria nikotinprodukter. Regler om olovlig införsel och utförsel av tobaksfria nikotinprodukter har inte analyserats av utredningen och det finns därför inte berednings- underlag i detta lagstiftningsärende för att införa sådana regler. Eftersom dessa produkter fram till nu har varit oreglerade i och även är oreglerade i många andra länder är det svårt att förutse vilka krav som bör ställas i en sådan reglering. Det kan därför finnas anledning att återkomma i frågan om olovlig införsel och utförsel när bestämmelserna varit på plats och en utvärdering av regelefterlevnaden kan göras. Regeringens bedömning: EU:s dataskyddsförordning, lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och förordningen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning utgör tillräcklig reglering för den personuppgiftsbehandling som kan komma att ske vid tillsynen av tobaksfria nikotinprodukter. Det behöver således inte införas någon ytterligare reglering om denna Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: () har inga syn- Övriga remissinstanser har inte yttrat sig över bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Kommunen, , , och måste ha lag- ligt stöd för behandlingen av sådana personuppgifter som förekommer i Bestämmelser om behandling av personupp- 2021/22:200 gifter finns i och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behand- ling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd EU:s dataskyddsförordning, lagen (2018:218) med komplette- rande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförord- Enligt EU:s dataskyddsförordning är behandlingen av personuppgifter laglig bl.a. om behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige (artikel 6.1 c) eller om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning (artikel 6.1 e). Den grund för behandlingen som avses i artikel 6.1 c och e ska enligt artikel 6.3 fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas Syftet med behandlingen ska fastställas i den rättsliga grunden eller, i fråga om behandling enligt artikel 6.1 e, vara nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning (artikel 6.3 andra stycket). nationella rätten ska uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas. Utöver att laglig behandling av personuppgifter endast kan ske om behandlingen är förenlig med något av de villkor som uppställs i artikel 6, måste all behandling även uppfylla förordningens principer enligt artikel Exempelvis ska uppgifterna behandlas på ett korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade samt samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Kommunen, , , och kommer att behöva behandla personuppgifter i sin tillsynsplanering och när myndigheterna dokumenterar de insatser som har Därutöver kommer personuppgifter att behöva behandlas i de fall myndigheterna väljer att fatta beslut om föreläggande eller förbud, både vad gäller sammanställning av underlag från tillsynen för att motivera beslutet samt vid kommunikation med berörda parter. kommer också att behandlas vid överklagande till domstol och vid ansökan om utdömande av vite. Dessa myndigheter kommer alltså att behöva behandla personuppgifterna i någon form av register eller ärende- De uppgifter som kan bli aktuella att behandla är sådana som identifierar den som är föremål för tillsynen, t.ex. personnummer, organisations- nummer, namn och kontaktuppgifter. Det kommer inte finnas behov av att behandla sådana särskilda kategorier av personuppgifter som enligt huvudregeln i artikel 9 i dataskyddsförordningen är förbjudna att behandla, t.ex. personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller uppgifter om hälsa. heller finns behov av att behandla uppgifter om t.ex. fällande domar i brott- mål eller förekomst i misstankeregister. Den behandling av personuppgifter som behöver ske i tillsynsverksam- heten hos kommunen, , , läns- styrelsen och bedöms vara nödvändig för att dessa Prop. 2021/22:200 aktörer ska kunna fullfölja sina uppgifter enligt den föreslagna lagen. Behandlingen är därmed nödvändig för att de ska kunna fullgöra en rättslig förpliktelse enligt artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen. Behandlingen är också nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse och som ett led i myndighetsutövningen enligt artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen. Den rättsliga grunden är fastslagen genom 22–27 §§ i den föreslagna lagen om tobaksfria nikotinprodukter. Enligt artikel 87 i EU:s dataskyddsförordning får medlemsstaterna närmare bestämma på vilka särskilda villkor bl.a. ett nationellt identi- fikationsnummer får behandlas. I 3 kap. 10 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning anges att personnummer och samordningsnummer får behandlas utan samtycke endast när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl. Regeringen bedömer att skälen till att det införs en reglering av tobaksfria nikotinprodukter klart motiverar att kommunen, , , läns- styrelsen och behandlar uppgifter om personnummer eller samordningsnummer i sådan verksamhet som omfattas av den före- slagna lagen. Den föreslagna lagen syftar till att skydda människor från de tobaksfria nikotinprodukternas skadliga och beroendeframkallande egenskaper och på så sätt skydda folkhälsan. Det bedöms inte finnas någon mindre ingripande åtgärd än att utöva tillsyn för att upprätthålla skyldigheterna enligt den nya lagen, vilket kräver personuppgiftsbehandling. Vikten av en effektiv tillsyn innebär att det bedöms saknas möjligheter att behandla personuppgifterna på ett mindre ingripande sätt, t.ex. genom avidenti- fiering eller begränsade lagringsmöjligheter. Det kan i detta sammanhang noteras att nämnden i sin tillsyn inte kommer att behöva behandla några andra personuppgifter än sådana som redan får behandlas inom ramen för den tillsynsverksamhet som utövas på tobaksområdet eller enligt alkohol- lagen och livsmedelslagen. Den nu föreslagna regleringen bedöms därför vara proportionerlig. Mot den bakgrunden bedöms det inte krävas ytter- ligare reglering av den personuppgiftsbehandling som följer av förslaget. 11Tobaksfria produkter jämställs med livsmedel Regeringen lämnar ovan ett antal förslag till regleringar som rör de tobaksfria nikotinprodukterna. När det gäller de tobaks- och nikotinfria produkterna finns inte samma tydliga behov av reglering. Vissa tobaks- och nikotinfria produkter används dock på ett sätt som motsvarar snus genom att stoppas i munnen. Detsamma gäller tobaksfritt snus med nikotin. Det finns därför skäl att överväga om tobaks- och nikotinfria produkter samt tobaksfria nikotinprodukter, som används på ett sätt som motsvarar snus, bör omfattas av de krav som ställs på snus och tuggtobak på livsmedelsområdet. 2021/22:200 11.1 Snus och tuggtobak jämställs med livsmedel Snus och tuggtobak har omfattats av reglerna om livsmedel. Snus och tuggtobak omfattades av livsmedelsbegreppet i den tidigare livsmedelslagen (1971:511). I och med vissa förändringar på EU-nivå föreslogs 2006 en ny livsmedelslag. Då exkluderades snus och tuggtobak från livsmedelsbegreppet. Det ansågs dock alltjämt finnas ett behov av att låta snus och tuggtobak omfattas av reglerna om livsmedel och därför infördes en bestämmelse som jämställer snus och tuggtobak med livs- medel (prop. 2005/06:128 s. 194). Av 3 § andra stycket 2 livsmedelslagen (2006:804) framgår att snus och tuggtobak jämställs med livsmedel i nämnda lag. Bakgrunden till att snus och tuggtobak omfattas av de krav som följer av livsmedelslagen är att åtskilliga moment i produktionen av snus eller tuggtobak medför risker som kan jämföras med de risker som finns vid livsmedelsberedning. Det gäller främst mikrobiologiska risker genom kontaminering. Dessutom ansågs det varken ur konsumentupplysningssynpunkt eller av andra skäl finnas anledning att ställa lägre krav på innehållsmärkningen av snus och tuggtobak jämfört med de krav som ställs på andra produkter som omfattas av livsmedelslagstiftningen. Ett annat skäl till att jämställa snus och tuggtobak med livsmedel var den kompetens som redan fanns upparbetad hos vissa av tillsynsmyndigheterna i fråga om tillverkningshygien, användning av aromämnen eller tillsatser m.m. Det ansågs därmed finnas starka skäl att låta snus och tuggtobak omfattas av livsmedelslagens bestämmelser. Med stöd av bemyndigandena i livsmedelslagen kan dessutom regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om bl.a. hantering, hygien och gränsvärden för främmande ämnen. Den offentliga kontrollen på livsmedelsområdet kan utövas av Livs- medelsverket, länsstyrelserna, andra statliga myndigheter och kommun- erna i enlighet med vad regeringen bestämmer. En kommuns uppgift ska enligt 11 § livsmedelslagen fullgöras av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö och hälsoskyddsområdet. Enligt 23 § 8 livsmedelsförordningen (2006:813) är det en sådan nämnd som har att pröva frågor om godkännande av livsmedelsanläggningar eller att registrera livsmedelsanläggningar när det gäller snus och tuggtobak. Kontrollen på livsmedelsområdet finansieras främst genom avgifter. Reglerna om sådana avgifter finns i förordningen (2021:176) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter. 11.2Även snusliknande produkter ska omfattas av livsmedelslagstiftningen Regeringens förslag: Snusliknande produkter ska jämställas med livsmedel i livsmedelslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag, men utredningen har föreslagit att produkterna ska benämnas Remissinstanserna: , Region , , Kommuner och Regioner (SKR), och kommun tillstyrker föreslaget. Livsmedels- företagen anser att det är klokt att blir tillsynsmyndighet för nikotinportioner och att kraven vad gäller hygien, ingredienser och gränsvärden för snus bör vara samma för nikotinportioner. smoking generation, Cancerfonden, Lärare mot tobak, Psyko- loger mot Tobak, , , Yrkesföreningar mot tobak och avstyrker förslaget då de anser att snus inte är livsmedel och därmed inte bör betraktas som det. och anser att begreppet snussubstitut är en missvisande beskrivning då varken tobaks- fria nikotinportioner eller tobaks- och nikotinfria portioner nödvändigtvis används som substitut för snus. Skälen för regeringens förslag: Som framgått ovan har snus och tuggtobak omfattats av livsmedelslagstiftningen. Produkterna jämställs enligt 3 § andra stycket 2 livsmedelslagen med livsmedel. När det gäller tobaksfritt snus har i ett ställningstagande (dnr 2019/00929) bedömt att sådana produkter inte ska anses utgöra livsmedel. bedömning gäller oavsett om produkten innehåller nikotin eller inte. Ställningstagandet bygger på att livsmedel i allmänhet är ämnen, ingredienser, råvaror, tillsatser och näringsämnen som intas genom magtarmkanalen. Bedömningen av om en produkt är avsedd att förtäras av människor får göras från fall till fall utifrån objektiva kriterier, vilket innefattar hur produkten presenteras och uppfattas av en välinformerad konsument samt hur den vanligtvis konsumeras. Livs- medelsverket ansåg också att det fanns anledning att beakta om produkten är avsedd att sväljas eller spottas ut igen och om produktens verksamma ämnen tas upp av munnens slemhinnor eller genom magtarmkanalen. bedömning utgick från att produkten är avsedd att läggas under läppen och spottas ut igen och att det huvudsakliga upptaget av produktens ämnen, t.ex. nikotin, sker genom munnens slemhinnor. Att användaren ofrivilligt sväljer ner en del ämnen som går ner i matsmält- ningssystemet påverkade inte bedömning. Livsmedels- verkets bedömning gällde dessutom oavsett om produkten innehåller nikotin eller inte. Frågan är om det finns skäl att jämställa tobaksfritt snus med livsmedel för att åstadkomma en mer enhetlig ordning. Snus som består av tobak är i likhet med tobaksfritt snus avsett att spottas ut igen. Även när det gäller dessa produkter kan det huvudsakliga upptaget av ämnen antas ske genom slemhinnorna i munnen. Av ställningstagande framgår inte att det ur livsmedels- synpunkt skulle finnas någon avgörande skillnad mellan snus som består av tobak och tobaksfritt snus. Snus som består av tobak och tuggtobak har inkluderats i regelverket för livsmedel, se ovanstående avsnitt. Det innebär bl.a. att det ställs upp krav på godkännande och registrering av anlägg- ningarna för tillverkning av snus och tuggtobak. De skäl som angavs för att jämställa snus och tuggtobak med livsmedel var bl.a. mikrobiologiska risker till följd av kontaminering. Dessutom möjliggör det föreskrifter om bl.a. hantering, hygien och gränsvärden för främmande ämnen. Det ansågs inte heller ur konsumentupplysnings- 2021/22:200 synpunkt eller av andra skäl finnas anledning att ställa lägre krav på inne- hållsmärkningen. Ytterligare skäl var att det redan finns en upparbetad kompetens hos vissa tillsynsmyndigheter i fråga om tillverkningshygien, användning av aromämnen eller tillsatser m.m. (prop. 2005/06:128 s. Tobaksfritt snus stoppas i munnen och utsöndrar ämnen som tas upp av kroppen genom såväl slemhinnorna i munnen som genom magtarm- Följderna av en kontaminering eller av användningen av farliga aromämnen eller tillsatser kan rimligen orsaka lika stor skada hos användaren av dessa produkter som hos den som använder tobakssnus. gäller oavsett om produkten innehåller nikotin eller inte. regeringens mening saknas det därför anledning att ur hälsosynpunkt ställa lägre krav på dessa produkter jämfört med snus som består av tobak. Konsumenter bör dessutom ha rätt till samma information om dessa I och med att det är fråga om likartade produkter kan dessutom vissa likheter finnas i tillverkningsprocessen och användningen av smak- Det finns därför goda skäl att använda sig av den kompetens som finns hos de myndigheter som sköter livsmedelskontrollen av snus och tuggtobak. Sammantaget anser regeringen att tobaksfritt snus, både med och utan nikotin, ska jämställas med livsmedel och därmed omfattas av livsmedels- Det är här fråga om produkter som till användningssättet motsvarar snus. Utredningen har föreslagit att produkterna ska benämnas snussubstitut. Några remissinstanser anser att begreppet snussubstitut är missvisande. Även om produkterna inte enbart används som ett substitut för snus med tobak kan en samlad benämning av dessa produkter underlätta. ge sken av att produkterna endast används som en ersättning för tobaks- snus anser regeringen att de, utifrån sin utformning och användningssätt, ska benämnas snusliknande produkter. Avsikten är inte att jämställa alla produkter som innehåller ämnen som tas upp genom slemhinnorna i munnen med livsmedel. nikotinläkemedel i form av portionspåsar med nikotin. annat användningsområde jämfört med snus och utgör därmed inte snus- För närmare om gränsdragningen mot andra produkter, se författningskommentaren till 4 § lagen om tobaksfria Enligt 23 § 8 livsmedelsförordningen (2006:813) är det kommunala nämnder som är behörig myndighet att pröva frågor om godkännande eller registrering av anläggningar för tillverkning av snus eller tuggtobak. är rimligt att den kompetens som finns upparbetad hos nämnderna används även vid kontroll av anläggningar för tillverkning av snusliknande Vid anläggningar i vissa kommuner kan det dessutom ske till- verkning av både snus och snusliknande produkter. anläggningar kan enligt regeringens mening organiseras på ett liknande Det kan uppnås genom ett tillägg i livsmedelsförordningen. Regeringen kan därför ha anledning att återkomma i den frågan. Kontrollen på livsmedelsområdet finansieras främst genom avgifter. förordningen (2021:176) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter finns det bestämmelser om avgiftsskyldig- Av 4 § framgår att kontrollmyndighetens kostnader för kontroll av den som bedriver verksamhet enligt livsmedelslagen ska täckas av avgifter. 2021/22:200 Däri ingår verksamhet i form av en anläggning för tillverkning av snus Avgiften ska enligt 6 § fastställas av den behöriga myndigheten eller kontrollmyndigheten. Om myndigheten är en kommun ska avgiften fastställas av den kommunala nämnd som utför kontrollen på grundval av en taxa som kommunfullmäktige bestämmer. Enligt 7 § ska kontrollmyndigheten debitera avgiften efter det att kontrollen har utförts. Avgift får också enligt 8 § tas ut för att täcka kostnader för offentlig kontroll som utförs efter klagomål och som är nödvändig för att undersöka den påstådda bristen. Möjligheten att ta ut en sådan avgift omfattar snus och tuggtobak. Dessutom får avgift enligt 9 § i vissa fall tas ut för offentlig kontroll som ursprungligen inte var planerad och som blivit nödvändig efter det att bristande efterlevnad påvisats. Denna avgift får tas ut för kontroll av anläggningar för tillverkning av snus eller tuggtobak. Den som ansöker om godkännande eller anmäler registrering av en anläggning för att tillverka snus eller tuggtobak ska också betala en avgift som ska täcka kommunens kostnader för prövning eller registrering enligt Av det följer att en kommun är skyldig att ta ut en avgift för att täcka kostnaderna för kommunens prövning av ansökan om godkännande eller för kommunens registrering. Förordningen om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter anger också hur avgifterna ska beräknas och ger kontrollmyndigheten möjlighet att i vissa fall besluta om att avgiften ska minskas, se 17–18 §§. Det är lämpligt att kostnaderna för kontrollen av snusliknande produkter finansieras på samma sätt som kontrollen av snus och tuggtobak. Det kan uppnås genom tillägg i förordningen om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter så att reglerna för snus och tuggtobak även omfattar snusliknande produkter. Det kan därför finnas anledning för regeringen att återkomma i frågan om förordningsändringar för snusliknande produkter. 12Förslagens påverkan på den fria rörligheten och anmälningsplikt till Europeiska kommissionen Regeringens bedömning: Förslagen är förenliga med om fri rörlighet för varor och tjänster och WTO-regelverken. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: bedömer att flera av förslagen riskerar att ha handelshindrande konsekvenser och inverka negativt på den fria rörligheten på EU:s inre marknad, men ser positivt på den utförliga EU-rättsliga bedömningen av förslagen. Det saknas en bedömning av förslagens förenlighet med . Ett flertal förslag bör anmälas enligt och rådets direktiv (EU) 2015/1535 2021/22:200 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (anmälnings- direktivet) samt och rådets direktiv /123/EG om tjänster på den inre marknaden (tjänstedirektivet). för europapolitiska studier (Sieps) anser att en rad åtgärder som föreslås är betungande i ett näringslivsperspektiv och innebär inskränkningar i den fria rörligheten, men med utgångsläget att nikotin är ett potentiellt farligt ämne saknas anledning att i ett EU-rättsligt perspektiv invända mot att inskränkningar av detta slag införs. Sieps har inget att invända mot proportionalitetsprövningen även om den sällan är självklar. Skälen för regeringens bedömning Förslagens påverkan på den fria rörligheten Kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan ska enligt artikel 34 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) vara förbjudna mellan medlemsstaterna. Utgångspunkten är att en vara som lagligen får säljas i en medlemsstat också ska få säljas i övriga. Motsvarande reglering för friheten att tillhandahålla tjänster åter- finns i artikel 56 i EUF-fördraget. Alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, kan utgöra ett hinder för handeln inom gemenskapen ska enligt praxis anses vara åtgärder med verkan som motsvarar kvantitativa import- restriktioner. Det innebär att även åtgärder som gäller både inhemska och importerade varor utan åtskillnad kan vara förbjudna. Regeringens förslag innebär flera inskränkningar i den fria rörligheten av tobaksfria nikotinprodukter, e-cigaretter, påfyllningsbehållare och nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter samt snusliknande produkter. Förslaget om att det ska finnas ett tydligt och klart synbart meddelande om ålderskravet på försäljningsställen för tobaks- varor, e-cigaretter och påfyllningsbehållare innebär också en inskränkning av den fria rörligheten. Den nya lagen om tobaksfria nikotinprodukter innebär inskränkningar i den fria rörligheten avseende de tobaksfria nikotinprodukterna. T.ex. införs det en skyldighet att anmäla tobaksfria nikotinprodukter, regler om åldersgräns och ålderskontroll i detaljhandeln och en skyldighet att anmäla detaljhandel med tobaksfria nikotinprodukter. Även förslag gällande e-cigaretter, påfyllningsbehållare och nikotinfria vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter innebär en inskränkning i den fria rörligheten. Så är fallet med t.ex. förslag om förbud mot vätskor som är avsedda att konsumeras genom e-cigaretter om de innehåller tillsatser som leder till en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak. Även förslaget att snusliknande produkter ska jämställas med livsmedel innebär en inskränkning i den fria rörligheten bl.a. genom att det ställs upp krav på godkännande och registrering av anläggningarna för tillverkning av sådana produkter. För att de föreslagna reglerna ska få genomslag i praktiken behöver myndigheterna kunna utöva tillsyn.