prop · H903219 · 2022-04-07 00:00:00 — I ett sådant fall är det även möjligt att ställa krav på säkerhet (16 kap. 3 § ). Det är dock mycket sällsynt att kommuner förelägger verksamhetsutövare att söka tillstånd. har sådana förelägganden endast meddelats för cirka fem ärenden . Uppdrag att föreslå hur kan uppfylla rapporteringskrav enligt MKB-direktivet. Redovisning av regeringsuppdrag från regeringsbeslut M2019/01850). Att förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd för att möjliggöra att denna åläggs att ställa en säkerhet leder till en betydligt större resursåtgång både för verksamhetsutövare och myndigheter än vad ett krav på säkerhet för en anmälningspliktig verksamhet gör. Även om det finns ett behov av en säkerhet är det inte heller säkert att befarade störningar eller olägenheter är så stora att det motiverar ett föreläggande om att ansöka om tillstånd. Bedömningen av om verksamheter ska vara tillstånds- eller anmälningspliktiga ska utgå från de effekter som verksamheterna generellt har på omgivningen. På samma sätt som när anmälningspliktiga verksamheter föreläggs att ansöka tillstånd är det inte säkert att behovet av säkerhet överensstämmer med att tillståndsplikt är motiverat. En nackdel med att göra fler anmälningspliktiga verksamheter tillståndspliktiga är att flera verksamheter där det bedöms finnas ett behov av säkerhet endast bedrivs på platsen . Det finns därför fördelar om verksamheterna kan handläggas genom anmälan eftersom tillståndsprövning är mer tids- och kostnadskrävande både för verksamheten och myndigheten. Alternativ till sanktioner för överlämning av avfall till obehörig mottagare Alternativen till att utvidga straffbestämmelserna till att omfatta även när avfall överlämnas till andra obehöriga mottagare än transportörer är att låta 2021/22:219 nuvarande bestämmelser fortsätta gälla oförändrade eller att införa miljösanktionsavgifter. De fall med oseriös avfallshantering som har uppdagats visar att det finns avfallsinnehavare som är beredda att nyttja de tjänster som oseriösa aktörer erbjuder. Att låta nuvarande bestämmelser fortsätta gälla oförändrade innebär därför en fortsatt risk för att avfallsinnehavare inte tar sitt beställaransvar. Det krävs därför någon form av sanktioner. I avsnitt 7 förklaras varför miljösanktionsavgifter inte bedöms vara ett lämpligt verktyg. 10.1.5Vilka som berörs av regleringen Det föreslagna bemyndigandet ger möjlighet att meddela föreskrifter om säkerhet för alla anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter. Vilka verksamheter som slutligen berörs kommer att avgöras av dels hur bemyndigandet utnyttjas av regeringen, dels i vilken omfattning myndigheterna väljer att tillämpa bestämmelsen. Även vilka myndigheter som berörs av förslaget avgörs av hur regeringen väljer att utnyttja bemyndigandet. Förslaget om att straffbelägga överlämning av avfall till obehöriga mottagare omfattar alla som lämnar avfall till tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter. Det berör dessutom tillsynsmyndigheter, och samt domstolarna. Även tillsynsvägledande myndigheter kan beröras. Säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter Bemyndigandet om säkerhet kan, om det utnyttjas, innebära en minskad risk för att samhället behöver stå för kostnader för miljöskador i de fall verksamhetsutövaren inte kan fullgöra sina åtaganden. I finns ett stort antal förorenade områden för vilka det saknas eller riskerar att saknas finansiering för efterbehandling. Detta beror antingen på att det saknas en ansvarig eller på att den ansvariga saknar betalningsförmåga. Staten har genom anslaget 1:4 Sanering och återställning av förorenade områden utgiftsområde 20 bekostat efterbehandlingen av flera förorenade områden som utgör mycket stor risk för människors hälsa och miljö, där verksamhetsutövaren saknat betalningsförmåga t.ex. efter konkurs eller att en fastighet blivit herrelös. Den delen av anslaget som används för detta uppgår 2022 till och prioriterar vilka områden som kan få statligt bidrag. Bemyndigandet ger möjlighet att meddela föreskrifter som skapar förutsättningar för att det är förorenaren som ska betala för efterbehandlingen och inte staten. Statliga medel kan i stället användas för att bekosta efterbehandling av områden som förorenats historiskt eller till andra ändamål, vilket medför positiva konsekvenser för miljön. Statens kostnader för att hantera ärenden rörande säkerhet är beroende av hur bemyndigandet utnyttjas. Flera remissinstanser anser t.ex. att ansvaret för att pröva säkerheterna inte bör ligga på kommunerna utan på en statlig myndighet. Kostnaden är också beroende av vilka verksamheter som kommer att omfattas av sådana bestämmelser och i vilken mån beslut Prop. 2021/22:219 om säkerhet kommer att överklagas. Sanktioner för överlämning av avfall till obehörig mottagare De föreslagna ändringarna innebär att det straffbara området med avseende på 29 kap. 9 § 15 utökas. En tydligare lagstiftning och ett utökat straffbart område kan leda till att antalet anmälningar och eventuella åtal ökar. Antalet ärenden hos polis och åklagare samt mål i domstol bedöms ändå inte öka i sådan utsträckning att det kommer att leda till märkbart ökade kostnader för rättsväsendet. har i uppgift att kontrollera att de aktuella bestämmelserna följs och vid behov vidta åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Skyldigheten att göra en anmälan om det finns anledning att anta att ett brott begås bedöms inte kräva resurser av nämnvärd omfattning. Förslaget bedöms därför inte få statsfinansiella konsekvenser. Förslaget rörande förutsättningarna för att en anmälan om brott ska göras bedöms inte innebära någon egentlig förändring av rättsläget. Det bör i sin tur innebära att det inte leder till några konsekvenser för länsstyrelserna i egenskap av tillsynsmyndigheter. Skyndsamhetskravet innebär att denna typ av ärenden behandlas skyndsamt, dvs. att handläggningen aktivt drivs framåt. Det är alltså en fråga om prioritering men bör inte leda till några kostnader för länsstyrelserna. Ett uttryckligt skyndsamhetskrav innebär inte att tillsynsmyndigheten ska anmäla det misstänkta brottet fortare än att den kan få fram ett bra underlag för anmälan. Regeringen delar därför inte Recyclings, och Återvinningsindustriernas farhågor om att anmälningarnas kvalitet riskerar försämras. Kravet bör därför inte leda till ökade kostnader för och till följd av undermåligt underlag. 10.1.7Konsekvenser för kommuner och regioner Kommunerna berörs eftersom de ansvarar för tillsynen av flertalet berörda verksamheter och handlägger anmälningsärenden. Förslagen bedöms inte innebära några konsekvenser för regionerna, annat än att de som övriga avfallsinnehavare omfattas av den nya straffbestämmelsen om överlämning av avfall till obehöriga. Säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter Det har förekommit att verksamhetsutövare har samlat in och lagrat avfall, flyttat avfallet mellan olika lagringsplatser och därefter gått i konkurs, utan att transportera avfallet till en behandlingsanläggning. För att förebygga exempelvis brand och förorening av vatten har kommuner i vissa fall beslutat om att omhänderta avfallet på den felandes bekostnad. Eftersom verksamhetsutövaren är försatt i konkurs och konkursboet ofta saknar medel riskerar kommunen emellertid att få stå för kostnaden. 2021/22:219 I de fall det saknas någon som kan hållas ansvarig för att betala kostnaden finns ett anslag som disponerar för efterbehandling av förorenade områden. fattar beslut utifrån prioritering enligt förordningen (2004:100) om statsbidrag för avhjälpande av föroreningsskador. I vissa fall har delar av kostnaderna för hantering av avfall kunnat täckas med statliga bidrag. Om det föreslagna bemyndigandet att meddela föreskrifter om säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter utnyttjas och kommunerna använder möjligheten att ställa krav på säkerhet minskar den ekonomiska risken för kommunerna. Hanteringen av säkerheter ställer höga krav på juridisk och ekonomisk kompetens. Det krävs därför vägledning och utbildning vilket påpekats av många remissinstanser. Vilken myndighet som ska göra dessa bedömningar avgörs när det föreslagna bemyndigandet utnyttjas. Kostnaden för denna hantering bör jämföras med den kostnad som kommunerna riskerar att drabbas av när verksamhetsutövare går i konkurs och fastigheter med stora mängder avfall riskerar att bli herrelösa. Kostnaderna för sanering av förorenade områden riskerar att bli mycket höga. Sanktioner för överlämning av avfall till obehörig mottagare Kommunerna har ett operativt tillsynsansvar för avfallshantering (26 kap. 3 § ). De föreslagna ändringarna innebär visserligen att det straffbara området för 29 kap. 9 § 15 utökas vilket kommer att leda till viss ökning av anmälningar från tillsynsmyndigheten till åklagarväsendet. Bedömningen är ändå att ändringen inte kommer att kräva ytterligare resurser för tillsyn. En positiv konsekvens av att bestämmelser införs är att det torde bli lättare att beivra brottslighet och överträdelser av förbudet mot att lämna avfall till obehöriga mottagare. Förslaget rörande förutsättningarna för att en anmälan om brott ska göras bedöms inte innebära någon egentlig förändring av rättsläget. Det innebär i sin tur att det inte bör bli några konsekvenser för kommunen som tillsynsmyndighet. Skyndsamhetskravet innebär att denna typ av ärenden behandlas skyndsamt, dvs. att handläggningen aktivt drivs framåt. Det är alltså en fråga om prioritering men bör inte leda till några kostnader för kommunen. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har motiverat den. Förslagen bedöms inte påverka den kommunala självstyrelsen. 10.1.8 Konsekvenser för företag Säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter Bemyndigandet om säkerhet kommer att ge möjlighet att meddela föreskrifter som kan gynna en sund konkurrens genom att oseriösa aktörer får svårare att konkurrera och komma undan sitt ekonomiska ansvar. Det är rimligt att anta att en bestämmelse som ger möjlighet att ställa krav på den verksamhetsutövare som bedriver eller avser att bedriva en miljöfarlig verksamhet som omfattas av anmälningsplikt inte kommer att tillämpas regelmässigt utan bara i de fall det anses finnas ett stort behov. Det är motiverat att kunna kräva säkerhet för att säkerställa att det finns tillgängliga medel för efterbehandling av förorenade områden. Att ställa säkerhet kan vara förknippat med kännbara kostnader för verksamhetsutövare. Särskilt för små verksamhetsutövare utan stora ekonomiska resurser kan kraven bli betungande. Stora bolag med god finansiell status kan få en lägre avgift för t.ex. en bankgaranti än mindre bolag med sämre ekonomi. Små bolag kan inte heller använda sig av moderbolagsborgen. Det finns därmed en risk för att krav på säkerhet missgynnar små aktörer i förhållande till stora. Detta kan leda till en snedvridning av konkurrensen. En mångfald av aktörer bedöms vara viktigt även för innovationer och utveckling. Vilka konsekvenserna blir för företagen är beroende av hur bemyndigandet utnyttjas. Sanktioner för överlämning av avfall till obehörig mottagare En konsekvens av förslaget är att det straffbara området utökas till att avse fler gärningar än i gällande rätt. Fler företag kommer därför att omfattas av straffbestämmelsens tillämpningsområde. Enligt gällande rätt omfattar 29 kap. 9 § 15 enbart de som lämnar avfall för transport till någon som saknar tillstånd. Med det nya förslaget omfattas även annan överlämning av avfall till obehöriga mottagare. Enligt gällande bestämmelser i avfallsförordningen ska avfallsinnehavaren dock kontrollera att mottagaren har gjort de anmälningar och har de tillstånd som krävs. Förslaget kommer därför inte att leda till ökad administration eller kostnadshöjning för de företag som redan följer lagstiftningen. Förslaget bedöms få positiva effekter då seriösa aktörer gynnas och samtliga aktörer inblandade i en illegal hantering av avfall kan drabbas av en sanktion. Detta till skillnad från dagsläget när den som lämnar avfall till annan obehörig mottagare än transportör inte drabbas av någon sanktion om förfarandet inte är straffbart enligt 29 kap. 1 eller 5 § . Förslaget bedöms inte ge några konsekvenser för företag. Förslaget om bemyndigandet om säkerhet som gör det möjligt att meddela föreskrifter om krav på säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter kan 2021/22:219 innebära en minskad risk för att samhället behöver stå för kostnader för miljöskador. Offentliga medel kan i stället användas till att bekosta sanering av historiskt förorenade områden eller andra ändamål, vilket medför positiva konsekvenser för miljön. Med högre kostnadstäckning från förorenarna själva kan takten i efterbehandlingsarbetet öka, vilket bl.a. bidrar till miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Genom att bättre tillämpa principen om att förorenaren betalar kan det också styra mot att aktörerna själva ser till att minska sin negativa miljöpåverkan. Genom att förbättra förutsättningarna för att avfall lämnas till den som har tillstånd eller har anmält avfallshanteringen i stället för att hanteras illegalt ökar förutsättningarna för att avfallet hanteras på ett sätt som skyddar människors hälsa och miljön. Sammantagen bidrar förslagen till att motverka oseriös avfallshantering som riskerar att leda till negativa effekter för människors hälsa och miljö, som t.ex. förorening av vatten, risk för brand och olägenheter för närboende. 10.1.10Bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutningen till EU Enligt avfallsdirektivet ska kostnaden för avfallshanteringen i enlighet med principen om att förorenaren betalar belasta den ursprungliga avfallsproducenten eller den nuvarande eller de tidigare avfallsinnehavarna (artikel 14.1). Av direktivet framgår också att medlemsstaterna ska fastställa effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner vid överträdelser av bestämmelserna i direktivet (artikel 36). Den reglering som föreslås bedöms överensstämma med de skyldigheter som följer av anslutning till EU. 10.1.11Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser Bestämmelserna föreslås träda i kraft . Om bemyndigandet om säkerhet för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter utnyttjas kan detta medföra behov av vägledningsinsatser från berörda myndigheter. 10.2Säkerhet vid hantering av utvinningsavfall De förslag i propositionen som avser säkerhet vid hantering av utvinningsavfall är bestämmelserna om –att ett tillstånd till en verksamhet som omfattas av krav på avfallshanteringsplan för utvinningsavfall endast får ges om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet för fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten, och – prövningsförfarandet för säkerheten vad gäller innehåll i ansökan om Prop. 2021/22:219 tillstånd, att yttranden från ska inhämtas i vissa prövningar samt villkor i tillståndet. anser att det saknas en beskrivning av de berörda företagens kostnader, tidsåtgång och storlek samt påverkan på konkurrensförhållandena. Vidare saknas enligt en beskrivning av särskild hänsyn till små företag och regleringens påverkan på företagen i andra avseenden. anser att det splittrade ansvaret mellan olika myndigheter skapar risker och försvårar ansvarsutkrävande. anser också att konsekvensen av att inte regelbundet ompröva säkerhetens storlek sannolikt kommer innebära att de ställda säkerheterna kan bli för små och att staten därför kan tvingas skjuta till medel. anser också att det finns en risk för utdragna rättsliga tvister om alla former av säkerheter är tillåtna. och i befarar att handläggningstiderna riskerar att bli ännu längre eller mer komplicerade när fler myndigheter blir involverade i prövningen. , och bedömer att förslaget att yttrande ska hämtas in från i fråga om beräkning av säkerhetens storlek medför en arbetslättnad för mark- och miljödomstolarna. anser att täkter kan vara mer problematiska än gruvverksamhet. , med stöd av , pekar på risken för att stopp i driften, på grund av att det inte finns en säkerhet som formellt sett kan anses godtagbar, kan orsaka allvarliga störningar i verksamheten inklusive oönskad miljöpåverkan. Även Svemin pekar på liknande risker. SBMI anser att en avfallshanteringsplan som en processförutsättning innebär en stor osäkerhet för sökanden i processen. Sökanden kan i tveksamma fall välja att antingen inte ge in en avfallshanteringsplan, med den stora processrisk det kan komma att innebära, eller att lägga tid och resurser på att ta fram en avfallshanteringsplan ”för säkerhets skull”, trots att sökanden bedömer att sådan inte krävs. SBMI anser också att det tillsammans med bestämningen av storleken av ytterligare en säkerhet tillför ytterligare ett moment i prövningen vilket går emot ambitionen att effektivisera miljötillståndsprocessen. I övrigt avser remissinstansernas synpunkter på konsekvenserna i första hand de förordningsändringar som föreslås i promemorian. 10.2.1Problemet och vad man vill uppnå Kostnaderna för att stänga, återställa och följa upp utvinningsverksamheter, särskilt gruvverksamheter är ofta mycket stora. Dagens system ställer inte tillräckliga krav på säkerheter för gruvverksamheter, vilket innebär att det finns en stor risk för att staten, och därigenom skattebetalarna, får bekosta åtgärder för stängning, efterbehandling, återställning och uppföljning av nedlagda gruvor eller gruvverksamhet där verksamhetsutövaren har gått i konkurs. Eftersom förhållandena varierar mellan varje enskild lokalisering och bedömningarna ofta innehåller komplicerade ekonomiska överväganden kan det vara svårt för tillståndsmyndigheterna att bedöma vad som är en 2021/22:219 betryggande och rimlig säkerhet för samhället och den enskilda gruv- eller täktverksamheten. Förslaget till lagändringar är avsedda att säkerställa en ändamålsenlig prövning av säkerheterna, att statens risker begränsas och att förbättra genomförandet av utvinningsavfallsdirektivet. Förslagen i denna proposition syftar till att begränsa risken för att staten ska behöva bekosta nödvändiga åtgärder för att stänga, återställa och följa upp nedlagda utvinningsverksamheter och till att förbättra genomförandet av principen om att förorenaren betalar och utvinningsavfallsdirektivet. Nedan ges en kort beskrivning av förslagen, i vilken mån förslagen skiljer sig från promemorians samt vad som gäller . Om inget annat anges gäller förslagen de verksamheter som omfattas av krav på avfallshanteringsplan för utvinningsavfall. Nya bestämmelser med krav på säkerhet vid utvinningsverksamhet Enligt förslaget i propositionen får tillstånd till en verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall endast ges om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet för fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten. En dom som omfattar tillstånd till en sådan verksamhet ska alltid innehålla villkor om att den säkerhet som ska ställas för verksamheten ska godtas innan verksamheten påbörjas. Förslaget skiljer sig från promemorians där det anges att tillståndet för sin giltighet ska göras beroende av att verksamhetsutövaren ställer säkerhet. För täkter gäller att tillstånd endast får ges om det ställs en säkerhet för uppfyllandet av villkoren i tillståndet. Ett tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering avfall får ges endast om verksamhetsutövaren ställer säkerhet. Säkerhetens storlek och form Enligt förslaget i propositionen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om hur beloppet ska beräknas och vad som krävs för att säkerheten ska kunna godtas. saknas bestämmelser om detta. Enligt förslaget i propositionen ska tillståndsmyndigheten pröva om säkerheten ska godtas. Förslaget skiljer sig från promemorians där det anges att säkerhetens form ska prövas av den myndighet som regeringen bestämmer i fråga om gruvverksamhet. har tillståndsmyndigheten prövningsansvaret för både storlek och form. Enligt förslaget i propositionen ska tillståndsansökan innehålla en beräkning av vilket belopp säkerheten bör uppgå till samt underlag för I fråga om gruvverksamhet ska tillståndsmyndigheten hämta in yttranden från avseende både säkerhetens storlek och om huruvida säkerheten ska godtas. Förslaget skiljer sig från pro- Prop. 2021/22:219 memorians där yttrande ska hämtas in i fråga om både gruvverksamhet och täkter men där yttrandet enbart avser säkerhetens saknas uttryckliga krav avseende säkerheten när det gäller innehåll i ansökan. Det finns inte heller någon bestämmelse om att yttrande ska hämtas in från . Tillståndet ska enligt förslaget i propositionen innehålla villkor om det belopp som säkerheten ska uppgå till och villkor om att säkerheten ska ha godtagits innan verksamheten påbörjas samt att säkerheten därefter ska vara betryggande. När och hur en säkerhet får tas i anspråk Enligt förslaget i propositionen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om när och hur en säkerhet för utvinningsverksamhet får tas i anspråk. saknas bestämmelser om detta. Tillståndsansökan ska innehålla en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall Enligt förslaget i propositionen ska en ansökan om tillstånd innehålla en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall. Kravet gäller även vid omprövning eller ansökan om att ändra verksamheten. finns inget sådant uttryckligt krav. 10.2.3Effekter om regleringen inte kommer till stånd Om förslaget i propositionen inte kommer till stånd riskerar staten att få ta stora kostnader för att stänga, återställa och följa upp utvinningsverksamheter, där företaget har gått i konkurs. Risken för detta bedöms öka i takt med att ytterligare utvinningsverksamhet påbörjas som följd av den ökade efterfrågan på metaller och som pågående elektrifiering och digitalisering leder till. Propositionen innehåller förslag av olika omfattning. Nedan beskrivs några alternativa lösningar för dem. För ytterligare resonemang om alternativa lösningar hänvisas till respektive avsnitt i promemorian där alternativ också nämns i viss utsträckning. Bestämmelserna om säkerhet vid utvinningsverksamhet ska tillämpas i samband med nyetablering av verksamhet eller vid förändringar av förutsättningarna vid befintlig verksamhet som leder till en ansökan om ändring eller omprövning av tillståndet. En alternativ, mer omfattande lösning är att införa krav på säkerhet som innebär en omprövning av alla befintliga verksamheter, vilket föreslogs i Statens gruvliga risker. Regeringen bedömer att det är en för ingripande åtgärd och att samma syfte kan uppnås genom de prövningar av ändrade tillstånd som verksamhetsutövarna själva initierar. Det senare innebär en successiv tillämpning av 2021/22:219 de nya kraven, en jämnare belastning för myndigheterna och mindre risk för utdragna tillståndsprövningar på grund av hög arbetsbelastning. En lösning som rekommenderar i granskningsrapporten är att utreda förutsättningarna för en långsiktig branschfinansiering av efterbehandling, kontroll och tillsyn av nedlagda gruvor när ställda säkerheter inte räcker till för sådana åtgärder. En sådan lösning skulle enligt kunna utgöras exempelvis av en fondlösning. I Statens gruvliga risker påpekas att ett fonderat system tar att bygga upp och därför kräver ett kompletterande system med säkerheter som täcker ännu inte inbetalade medel. Ett sådant system innebär också att det inte är den enskilde förorenaren som står för hela kostnaden. 10.2.5Vilka som berörs av regleringen Förslagen om krav på säkerhet berör alla verksamheter som omfattas av krav på att ha en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall.