prop · H903109 · 2022-02-15 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2021/22:109 rättsliga biträden i brottmål Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat om tingsrätterna och utövar en betryggande kontroll över hanteringen av ersättning till offentliga försvarare och målsägandebiträden i brottmål. Den övergripande slutsatsen är att tingsrätterna inte utövar en betryggande kontroll över hanteringen. anser att regeringen tidigare borde ha tagit initiativ till att förbättra systemet för ersättning och analysera kostnadsutvecklingen. rekommenderar regeringen att se över hela regelverket för ersättning till rättsliga biträden i brottmål. Regeringen välkomnar granskning. Det är angeläget att vidta åtgärder för att dämpa kostnadsutvecklingen och förbättra kontrollsystemet. är ett värdefullt bidrag i det arbetet. Regeringen har vidtagit en rad åtgärder för att dämpa kostnadsutvecklingen och förbättra kontrollsystemet. Regeringen instämmer därför inte i bedömning att regeringen tidigare borde ha tagit initiativ till att förbättra systemet för ersättning och analysera kostnadsutvecklingen. har regeringen vidtagit ytterligare åtgärder. Det handlar bl.a. om ett analysuppdrag till , en förordningsändring som innebär att åklagare i större utsträckning ska yttra sig över ersättningsanspråk och att Justitiekanslern tillförs resurser för att bedriva en utökad tillsyn. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat om tingsrätterna och utövar en betryggande kontroll över hanteringen av ersättning till offentliga försvarare och målsägandebiträden i brottmål. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten till rättsliga biträden i brottmål – allvarliga brister i uppföljning och kontroll (RiR 2021:27), se bilagan. överlämnades av till regeringen . Rapporten har remitterats till . Remissyttrandet finns tillgängligt i (Ju2021/03642). I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som redovisar i sin rapport. Utgifterna för rättsliga biträden har ökat kraftigt . har därför granskat om tingsrätterna och utövar en betryggande kontroll över hanteringen av ersättning till offentliga försvarare och målsägandebiträden i brottmål. samlade bedömning är att tingsrätterna inte utövar en betryggande kontroll över hanteringen av ersättning till rättsliga biträden i brottmål. Detta har framför allt sin grund i att tingsrätternas interna kontroll inte är ändamålsenligt utformad. Särskilt gäller detta förutsättningarna för att kunna göra en noggrann prövning av ersättningsanspråken. I slutet av överläggningen efter en huvudförhandling saknas ofta tillräckligt goda förutsättningar för att kunna utföra en fullgod kontroll, t.ex. när det uppstår tidspress. Även det faktum att det saknas rutiner för att få en mer ingående bild av vad som hänt före huvudförhandlingen gör att förutsättningarna brister. Den rent administrativa kontrollen som följer på beslutet om ersättning synes dock fungera i stort sett väl. Vidare bedömer att har kapacitet att kunna stödja domstolarna i högre grad för att utöva en starkare kostnadskontroll, exempelvis genom statistiskt underlag över kostnadsutveckling. konstaterar att regeringen har ett ansvar för regelverket för ersättning till biträden. Därför borde regeringen tidigare ha tagit initiativ till att analysera kostnadsutvecklingen och om systemet fungerar effektivt. Förutom ett pågående uppdrag till att analysera kostnadsutvecklingen för anslaget till rättsliga biträden samt ett remitterat förslag om förordnandemål, dvs. mål där ett rättsligt biträde har förordnats under förundersökningen och åtal inte väcks, har regeringen ännu inte tagit några initiativ som skulle kunna se till att systemet för intern kontroll är väl utformat. bedömer att tiden nu är mogen för att regeringen låter se över hela regelverket för ersättning till rättsliga biträden i brottmål. Framför allt bör följande punkter ingå i denna översyn. • Utred möjligheterna att utöka brottmålstaxans tillämpningsområde till att omfatta dels väsentligt mer förhandlingstid än nuvarande och , dels fler tilltalade, målsägande och biträden. • Se över utformningen av den externa, författningsstyrda kontroll som Justitiekanslern och ska stå för. • Överväg att låta endast juristdomare besluta i ersättningsfrågan och därmed lösa nämndemännen från uppgiften. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning. Statens kostnader för de utgifter som finansieras genom anslaget 1:11 Rättsliga biträden m.m. har –2020 ökat med eller . Ökningen kan i huvudsak förklaras genom det ökade antalet mål i domstolarna. Exempelvis har antalet avgjorda brottmål i tingsrätterna ökat . En annan viktig orsak, vilken förklarar ca av den totala ökningen, är den årliga uppräkningen av den timkostnadsnorm som används för att fastställa ersättning till bl.a. offentliga försvarare och målsägandebiträden. Även om kostnadsökningen alltså har en naturlig förklaring är det angeläget att vidta åtgärder för att dämpa kostnadsutvecklingen och förbättra kontrollsystemet. är ett värdefullt bidrag i det arbetet. Regeringen har vidtagit en rad åtgärder för att dämpa kostnadsutvecklingen och förbättra kontrollsystemet. Inom ramen för den årliga budgetprocessen följer regeringen löpande upp anslaget Rättsliga biträden m.m. Regeringen lägger stor vikt vid den analysen. I betänkandet Rättvisans pris (SOU 2014:86) gjordes en samlad översyn av de utgifter som finansieras genom anslaget. Utredningen övervägde vilka åtgärder som kan vidtas och som kan få en kostnadsdämpande effekt på anslaget. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju2014/07838). Utredningens förslag om att ett målsägandebiträdes förordnande inte automatiskt ska kvarstå i hovrätten har lett till lagstiftning, se propositionen Mer ändamålsenliga bestämmelser om rättsliga biträden (prop. 2017/18:86). Lagändringen har lett till minskade kostnader. Regeringen beslutade om en ny och förenklad modell för beräkning av timkostnadsnormen (Ju2017/08665). Den nya modellen har dämpat utgiftsökningen. har i uppgift att lämna underlag om utfall och prognos för anslaget Rättsliga biträden m.m. Regeringen gav även i uppdrag att vidareutveckla sin modell för att prognostisera, följa upp och kontrollera de utgifter som belastar anslaget (Ju2017/09598). redovisade uppdraget (Ju2018/04472). Som framgår av avsnitt 4 har regeringen också vidtagit ett antal åtgärder på området sedan inledde sin granskning. bakgrund instämmer regeringen inte i bedömning att regeringen tidigare borde ha tagit initiativ till att analysera kostnadsutvecklingen och om systemet fungerar effektivt. anser att regeringen bör låta se över hela regelverket för ersättning till rättsliga biträden i brottmål. De frågor som enligt framför allt bör ingå i en sådan översyn har i stor utsträckning redan behandlats i betänkandet Rättvisans pris. Utredningen föreslog att brottmålstaxans tillämpningsområde ska utvidgas och att ska få i uppdrag att utreda hur det ska genomföras (SOU 2014:86 s. 330–337). Regeringen bedömer i linje med detta att en eventuell utvidgning av brottmålstaxans tillämpningsområde inte behöver utredas inom ramen för en samlad översyn av regelverket. Utredningen övervägde även om det finns anledning att låta åklagare yttra sig över ersättningsanspråk i större utsträckning och om skyldigheten att underrätta Justitiekanslern om ersättningsbeslut bör utvidgas. Utredningen bedömde dock att de dåvarande beloppsgränserna borde behållas (SOU 2014:86 s. 341–345). Ingen remissinstans invände mot utredningens bedömning. Som framgår av avsnitt 4 har regeringen beslutat att åklagare och andra förundersökningsledare i större utsträckning ska yttra sig över ersättningsanspråk i brottmål där åtal inte har väckts. Utredningen övervägde vidare att ändra tidpunkten för domstolens beslut om ersättning. På så sätt skulle ersättningsfrågan inte behöva prövas under tidspress i slutet av en överläggning. En sådan möjlighet skulle enligt utredningen behöva kombineras med att juristdomare ges rätt att besluta om ersättningen utan medverkan av nämndemän. Utredningen ifrågasatte dock om en uppskjuten prövning verkligen leder till en kvalitativt bättre prövning av ersättningsanspråken. Det kan hävdas att de bästa förutsättningarna för en kritisk granskning av ersättningsanspråk finns i nära anslutning till huvudförhandlingen. Utredningen ansåg också att en sådan ordning har vissa olägenheter, t.ex. att hanteringen med nödvändighet blir mer komplicerad. Mot denna bakgrund bedömde utredningen att befintliga bestämmelser om tidpunkten för beslut om ersättning bör behållas (SOU 2014:86 s. 337–340). Ingen remissinstans invände mot utredningens bedömning. Regeringen anser att samma skäl i stor utsträckning gör sig gällande i fråga om möjligheten att ändra domförhetsreglerna avseende ersättningsfrågan. Det gäller även om ändrade domförhetsregler inte skulle kombineras med en möjlighet att förlägga ersättningsbeslutet till en senare tidpunkt än domen. Regeringen konstaterar att åtgärder som syftar till att dämpa kostnadsutvecklingen och förbättra kontrollsystemet kan övervägas i olika sammanhang, t.ex. som en del av utredningsuppdrag som även handlar om andra frågor, inom ramen för myndighetsuppdrag eller i . 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen har sedan inledde sin granskning vidtagit flera åtgärder för att dämpa kostnadsutvecklingen och förbättra kontrollsystemet. Regeringen gav i uppdrag att göra en analys över ersättningarna från anslaget Rättsliga biträden m.m. i jämförelse med utvecklingen . ska även identifiera och konsekvensbeskriva vilka utbetalningar och andra åtgärder som är särskilt kostnadsdrivande, i syfte att skapa bättre kostnadskontroll i förhållande till anslaget (Ju2020/04577). delredovisade uppdraget (Ju2021/03425). I delredovisningen gör en analys av orsakerna till att kostnaderna har ökat. Uppdraget ska slutredovisas . avser att i den sista delrapporten lämna förslag till olika åtgärder som kan övervägas för att öka kostnadskontrollen och minska kostnaderna för rättsliga biträden. iakttagelser och rekommendationer ligger i linje med pågående arbete med framtagande av åtgärdsförslag. Vissa åtgärder kommer att arbeta vidare med självständigt och vissa åtgärdsförslag kommer att lämnas till regeringen för en bedömning av ett eventuellt genomförande. Regeringen avser att utifrån slutredovisning ta ställning till vilka ytterligare åtgärder som regeringen bör vidta i syfte att dämpa kostnadsutvecklingen och förbättra kontrollsystemet. Regeringen beslutade en förordningsändring som innebär att åklagare och andra förundersökningsledare i större utsträckning ska yttra sig över ersättningsanspråk i brottmål där åtal inte har väckts, se 1 § förordningen (2005:77) om kontroll av vissa ersättningsanspråk m.m. Förundersökningsledaren ska i sådana s.k. förordnandemål alltid höras i de fall ersättningsanspråket uppgår till och i annat fall om det behövs för att bedöma skäligheten i anspråket. Syftet med förordningsändringen är att förbättra kostnadskontrollen i förordnandemålen. Som påpekar har både antalet förordnandemål och utgifterna i sådana mål ökat kraftigt . Ett grundläggande problem är att det rättsliga biträdets arbete har utförts enbart under förundersökningen, vilket innebär att domstolen i princip inte har någon insyn i arbetet. Förordningsändringen innebär att ett yttrande från förundersökningsledaren kommer att hämtas in i fler fall. På så sätt får domstolen ett bättre underlag för att bedöma skäligheten i ersättningsanspråket. Det förbättrar kostnadskontrollen och kan förväntas leda till en viss minskning av utgifterna på anslaget Rättsliga biträden m.m. Det kan noteras att beloppsgränsen för obligatoriskt yttrande har satts väsentligt lägre än den gräns på som gäller i övriga brottmål och som också föreslogs i det remitterade förslaget om förordnandemålen, se promemorian Förbättrad kontroll av ersättningsanspråk i brottmål där åtal inte har väckts (Ju2020/03627). Justitiekanslern har i enlighet med regeringens förslag i budgetpropositionen tillförts för att ge myndigheten en ökad tillsynsmöjlighet över rättshjälpssystemet och därmed bidra till stärkt kontroll över utgifterna för rättsliga biträden (prop. 2021/22:1 utg.omr. 1, bet. 2021/22:KU1, rskr. 2021/22:66). I betänkandet Snabbare lagföring – ett snabbförfarande i brottmål föreslås att de allmänna domstolarna, och ska få tillgång till inkomstuppgifter från beskattningsdatabas för att i vissa fall kunna beräkna eller kontrollera återbetalningsskyldighet, avgift eller ersättning, t.ex. rättshjälpsavgift och återbetalningsskyldighet i brottmål för offentlig försvarare. För domstolarna bedöms förslaget spara resurser och tid som annars behöver användas för att närmare utreda enskildas ekonomiska förhållanden. Förslaget bedöms också leda till fler materiellt riktiga avgöranden och därmed i marginell utsträckning ökade intäkter för ersättningar och avgifter. Författningsändringarna föreslås träda i kraft (SOU 2021:46 s. 405–423). Betänkandet har remitterats och förslagen bereds i . Regeringen gav i uppdrag att göra en utvärdering av den lagändring som gjordes 2018 och som innebär att ett målsägandebiträdes förordnande inte automatiskt kvarstår i överrätt (Ju2021/03248). Uppdraget gavs mot bakgrund av att har tillkännagett för regeringen att regeringen bör göra en sådan utvärdering (bet. 2020/21:JuU25 punkt 36, rskr. 2020/21:289). Uppdraget ska redovisas . I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ersättning till rättsliga biträden i brottmål – allvarliga brister i uppföljning och kontroll är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och efektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och efektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom efektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur efektiv den statliga verksamheten är. Efektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-610-4 rir 2021:27 omslagets originalfoto: /tt tryck: interntryckeri, 2021 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 1 - 1 0 - 0 4 D N R : 3 . 1 - 2 0 2 0 - 1 0 8 7 R I R 2 0 2 1 : 2 7 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Ersättning till rättsliga biträden i brottmål –allvarliga brister i uppföljning och kontroll har granskat om tingsrätterna och utövar en betryggande kontroll över hanteringen av ersättning till offentliga försvarare och målsägandebiträden i brottmål. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser som avser tingsrätterna, och regeringen samt rekommendationer till och regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Enhetschef , revisionsdirektör samt revisionsdirektör har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N E R S Ä T T N I N G T I L L R Ä T T S L I G A B I T R Ä D E N I B R O T T M Å L R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Tingsrätternas hantering av rättsliga biträdens ersättningsanspråk Rättens prövning av ersättningsanspråk Administrativa efterkontroller på tingsrätten och utbetalning Omfattande skillnader i utgifter Tre kategorier av mål Ersättningssystemet bidrar inte till god hushållning i staten 4.1Brister i kontrollmiljö och kommunikation skapar osäker grund för god Frånvaro av relevant riskanalys genomsyrar tingsrätternas rutiner Tingsrätternas egen kontroll är inte effektiv Den externa kontrollen är inte heller effektiv Relevant uppföljning och övervakning saknas för ersättningsfrågor Regeringens och roll i processen Uppenbara risker för fel i prövningen av ersättningsanspråken Det mesta av arbetstiden utförs innan huvudförhandlingen Kvantitet gynnas på bekostnad av kvalitet Oklart om ersättningen alltid är skälig Uppdrag till en domare att granska kostnadsräkningar Regelverket för att pröva ersättningsanspråk Till rapporten finns bilagor att ladda ned från . Bilagorna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Processen för att hantera ersättning R I K S R E V I S I O N E N E R S Ä T T N I N G T I L L R Ä T T S L I G A B I T R Ä D E N I B R O T T M Å L Utgifterna för rättsliga biträden har ökat kraftigt , vilket ställer höga krav på en god kostnadshantering. har därför granskat om tingsrätterna och utövar en betryggande kontroll över hanteringen av ersättning till offentliga försvarare och målsägandebiträden i brottmål. Att domstolarna hanterar ersättningsanspråken på ett betryggande sätt är viktigt för att allmänheten ska ha förtroende för rättsväsendet. Granskningen visar att tingsrätterna inte utövar en betryggande kontroll över hanteringen av ersättningen. Det beror framför allt på att den interna kontrollen inte är ändamålsenligt utformad på tingsrätterna. bedömer att den interna kontrollen brister i samtliga fem steg enligt COSO-modellen1 (kontrollmiljö, riskanalys, kontrollåtgärder, information/kommunikation samt uppföljning/övervakning). Systemet för att hantera ersättningen är föråldrat. är det endast en bråkdel av ersättningen till rättsliga biträden i brottmål som betalas via brottmålstaxan (), vilket sannolikt har bidragit till den kraftiga kostnadsökningen. Dessutom är det så att merparten av biträdenas arbetstid sker före huvudförhandlingen, och det är ett arbete som domstolen har mindre insyn i och därför har svårare att bedöma skäligheteten i ersättningsanspråken. Systemet är inte utformat så att det bidrar till en god hushållning med statens medel. När rätten prövar ersättningsanspråken sker det ofta under tidspress allra sist i den överläggning som sker direkt efter att huvudförhandlingen är avslutad. Rätten saknar också i stort sett riktlinjer för hur biträdenas arbetsinsatser ska bedömas. Det gör det svårt att bedöma skäligheten i ersättningsanspråken när rätten beslutar i ersättningsfrågan. bedömer dock att har kapacitet att kunna stödja domstolarna i högre grad för att utöva en starkare kostnadskontroll. De problem och brister som granskningen uppvisar är enligt allvarliga. Regeringen har ett ansvar för systemet för att hantera ersättningen till biträdena. Därför borde regeringen ha tagit initiativ tidigare till att förbättra systemet för ersättning och analysera kostnadsutvecklingen. 1Se förklaring i not 13 och bilaga 1. 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N bedömer att tiden nu är mogen för att regeringen låter se över hela regelverket för ersättning till rättsliga biträden i brottmål. Framför allt bör följande punkter ingå i denna översyn. •Utred möjligheterna att utöka brottmålstaxans tillämpningsområde till att omfatta dels väsentligt mer förhandlingstid än nuvarande och , dels fler tilltalade, målsägande och biträden. •Se över utformningen av den externa, författningsstyrda kontroll som Justitiekanslern och ska stå för. •Överväg att låta endast juristdomare besluta i ersättningsfrågan, och därmed lösa nämndemännen från uppgiften. •Ta fram riktlinjer som underlättar att bedöma skäligheten i de rättsliga biträdenas ersättningsanspråk. •Inled ett arbete med att bistå tingsrätterna med kontinuerlig återkoppling på utfallet av ersättningen till rättsliga biträden. •Utred om det är möjligt att ersätta kostnadsräkningarna med ett digitalt system som alla förordnade biträden använder. Detta i syfte att låta ta ett utökat helhetsansvar för att följa upp ersättningen till rättsliga biträden. R I K S R E V I S I O N E N E R S Ä T T N I N G T I L L R Ä T T S L I G A B I T R Ä D E N I B R O T T M Å L 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Utgifterna för offentliga försvarare, målsägandebiträden och andra rättsliga biträden m.m.2 uppgick till . Det motsvarar nästan hälften av de samlade kostnaderna för Domstolar3, som uppgick till 2020. –2020 har utgifterna för rättsliga biträden m.m. ökat med eller som konsumentprisindex har ökat med under samma treårsperiod.4 i ett tioårigt perspektiv har utgifterna ökat med nästan för rättsliga biträden, medan kostnaderna för Domstolar ökat med en tredjedel. Den betydligt mer omfattande ökningen för rättsliga biträden skulle kunna förklaras med att antalet förordnanden av offentliga försvarare och målsägandebiträden har ökat starkt.5 Det kan självklart också finnas andra förklaringar till kostnadsökningen och som kan ligga utanför domstolarnas kontroll. Det har också förekommit indikationer på att det finns brister i domstolarnas hantering av rättsliga biträdens ersättningsanspråk. årliga revision har noterat att förutsättningarna för en relevant kostnadsprövning inte är goda. Det finns till exempel brister i den dokumentation som ligger till grund för ersättningsanspråken. Höga kostnader och en kraftig ökning av dessa bör enligt innebära höga krav på god kostnadshantering. Att Domstolar, som har till uppgift att skipa rätt, hanterar ersättningsanspråken på ett betryggande sätt är viktigt för att allmänheten ska ha förtroende för såväl domstolarna som advokatkåren. 2Kostnader på anslaget 1:12 Rättsliga biträden m.m. Beteckningen m.m. avser tolkar, översättare, gode män, medlare och konkursförvaltare. 3Med Domstolar avses de allmänna domstolarna (tingsrätterna, hovrätterna och ) och förvaltningsdomstolarna (förvaltningsrätterna, kammarrätterna och . Till Domstolar hör också hyres- och arrendenämnderna, och . 4Sveriges Domstolars samlade personalkostnader ökade . R I K S R E V I S I O N E N E R S Ä T T N I N G T I L L R Ä T T S L I G A B I T R Ä D E N I B R O T T M Å L 1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Denna granskning är inriktad mot tingsrätternas hantering av ersättningsanspråk för offentliga försvarare och målsägandebiträden.6 Därigenom omfattar granskningen av Domstolars samlade kostnadsmassa för rättsliga biträden m.m.7 Revisionsfrågan lyder: Utövar tingsrätterna och en betryggande kontroll över hanteringen av ersättning till rättsliga biträden i brottmål? Granskningen är huvudsakligen inriktad mot tingsrätter och , men omfattar även regeringen. Granskningen avser endast hur systemet för att hantera kostnader för biträden är utformat och tillämpas. Alltså inte taxenivåer, förordnanden av biträden eller rätten till biträden. Granskningen innebär inte någon överprövning av enskilda beslut om ersättning. övergripande bedömningsgrund för denna granskning är att Domstolar ska verka för en god hushållning och ha en process för intern styrning och kontroll som är betryggande när det gäller att hantera ersättning till rättsliga biträden. Av myndighetsförordningen (2007:515) framgår att myndighetens ledning ska se till att myndigheten hushållar väl med statens medel.8 En motsvarande bestämmelse finns för tingsrätterna i förordningen med tingsrättsinstruktion.9 Av myndighetsförordningen framgår vidare att myndighetens ledning ska säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.10 För del avser detta ansvar även domstolarna.11 6Även särskilda företrädare för barn kan förordnas som biträden i brottmål. Dessa omfattas dock inte av granskningen. 7För uppgick de totala utgifterna för rättsliga biträden m.m. till 3 328 510 tkr.