prop · H903133 · 2022-03-01 00:00:00 — ella humanitära rätten. Många terroristhandlingar, om än inte alla, är till att börja med förbjudna inom den internationella humanitära rätten. det sedan gäller vem som har rätt till våldsanvändning har Högsta dom- stolen, som framgår ovan, i rättsfallet NJA 2019 s. 909 konstaterat att rättsläget inte är sådant att det finns något klart stöd för att icke- statliga stridande parter i icke-internationella väpnade konflikter skulle ha rätt att vidta vissa stridshandlingar. Att döma en stridande i en icke-statlig organiserad väpnad grupp innebär därmed inte att den stridande bestraffas för en gärning som har klart stöd i den internationella humanitära rätten. Som framgår av rättsfallet behöver också annan internationell rätt beaktas. I nämnda rättsfall gjorde överväganden även mot bak- grund av den internationella sedvanerätten och de internationella instru- menten bakom den svenska lagstiftningen, som inte är tillämpliga på väp- nade styrkors verksamhet under en väpnad konflikt. stolen fanns det inte stöd för att tolka de aktuella svenska straffbestämmel- serna så att de – mot sin ordalydelse – ska anses innefatta ett undantag från det straffbara området för en offentlig uppmaning att ge finansiellt stöd för inköp av vapen till fronten åt en icke-statlig stridande part i en icke-inter- nationell väpnad konflikt. En konfliktsituation uppkommer däremot om en gärning som utgör brott enligt terrorismlagstiftningen begås under en väpnad konflikt av en kom- battant eller en stridande i en statlig väpnad styrka. I de situationerna bör, som anfördes i det tidigare lagstiftningsärendet, respekten för den inter- nationella humanitära rätten upprätthållas. Normkonflikter kan också uppkomma till följd av det uttryckliga förbud mot straffrättsliga sanktioner som finns i artikel 16.1 tilläggs- protokoll I till . Där anges att under inga omstän- digheter ska någon straffas för att ha utfört sjukvårdsuppgifter som är för- enliga med medicinska etiska principer oberoende av vem som kommer i åtnjutande av vården. Som Svenska Röda Korset påpekar gäller detta vid såväl icke-internationella som internationella väpnade konflikter. under en väpnad konflikt utför sjukvårdsuppgifter som är förenliga med medicinska etiska principer får alltså inte straffas för det. des vid införandet av samröresbrottet gäller detta även om sjukvårdsupp- gifterna utförs för en terroristorganisation och även om det skulle anses ägnat att främja, stärka eller understödja organisationen på det sätt som avses i samröresbestämmelsen (prop. 2019/20:36 s. 66). En särskild frågeställning med anknytning till den internationella huma- nitära rätten gäller den humanitära verksamhet som bedrivs inom ramen för opartiska humanitära organisationer som erkänns av internationell rätt, inklusive internationell humanitär rätt. Som Svenska Röda Korset på- minner om är det viktigt att terrorismlagstiftningen inte begränsar möjlig- heterna att bedriva sådan verksamhet. Regeringen anser alltjämt att den Prop. 2021/22:133 humanitära verksamhet som sådana organisationer bedriver inte innebär att organisationerna har straffbart samröre med en terroristorganisation även om deras insatser, direkt eller indirekt, skulle kunna komma terrorist- organisationen till godo (prop. 2019/20:36 s. 65 f.). Regeringen konstaterar att frågor om förhållandet mellan terrorism- lagstiftningen och den internationella humanitära rätten dels har belysts i tidigare lagstiftningsärenden, dels har varit föremål för Högsta domstolens prövning. Regeringen ser inget behov av att genom lagstiftning ändra på rättsläget som det ser ut efter Högsta domstolens avgörande i rättsfallet NJA 2019 s. 909. Inte heller bedömer regeringen att det av andra skäl bör införas bestämmelser i den nya lagen som reglerar lagens förhållande till den internationella humanitära rätten. Regelrätta normkonflikter kan, som utvecklats, väntas bli relativt sällsynta. I de fall en normkonflikt uppkom- mer bör konflikten, på det sätt som gällt, avgöras i rättstillämp- ningen. För att detta ska gälla krävs ingen särskild reglering i lag, något som dessutom skulle framstå som främmande för svensk lagstiftnings- tradition. Regeringen instämmer därmed i utredningens bedömning att det inte finns behov av att låta den föreslagna lagens förhållande till den inter- nationella humanitära rätten komma till uttryck i lagtext. Andra grundläggande förutsättningar för tillämpning av lagstiftningen – tidigare överväganden Vid införandet av lagen om straff för terroristbrott diskuterades terrorist- brottets avgränsningar i förhållande till annan brottslighet. Övervägandena gjordes mot bakgrund av vissa skrivningar dels i skälsatser i EU:s då- varande terrorismrambeslut, dels i ett särskilt uttalande som togs till rådets protokoll i samband med antagandet av rambeslutet. Skälskrivningarna på- minde bl.a. om att EU grundar sig på principerna om demokrati och rätts- staten och slog fast att terrorism utgör en av de allvarligaste överträdel- serna av dessa principer. I rådsuttalandet förklarade rådet bl.a. att ram- beslutet omfattar handlingar som av alla medlemsstater betraktas som all- varliga överträdelser av deras straffrätt, begångna av personer vars syften utgör ett hot mot deras demokratiska samhällen, som respekterar rätts- staten och den civilisation på vilka dessa samhällen bygger. Enligt råds- uttalandet måste rambeslutet tolkas på detta sätt och inte så att man hävdar att beteendet hos dem som har arbetat för att bevara och återupprätta dessa demokratiska värden, vilket i synnerhet var fallet i några medlemsstater under , nu kan betraktas som terroristhandlingar. Det sades vidare att rambeslutet inte heller fick tolkas så att man på terrorist- grunder anklagar personer som utövar sin grundläggande rätt att lägga fram sina åsikter, även om de begår brott när de utövar en sådan rätt. När lagen om straff för terroristbrott infördes uttalades mot den bak- grunden att olika handlingar som begås t.ex. av motståndsrörelser som i totalitära stater arbetar för införandet av ett demokratiskt samhällsskick inte ska betraktas som terroristbrott samt att olika former av civil olydnad som tar sig uttryck i brottsliga handlingar inte är avsedda att falla under definitionen av terroristbrott. Exempel på sådana handlingar kunde vara allmänna aktioner mot omdiskuterade projekt såsom t.ex. olika byggpro- jekt, transporter av farligt gods, utvinning av naturtillgångar och prov- 2021/22:133 sprängningar av kärnladdningar eller andra stridsmedel. Andra exempel kunde vara olika former av skadegörelse eller våldsbrott i samband med upplopp vid demonstrationer. Det angavs vidare att det måste säkerställas att innebörden av dessa motiv och uttalanden kommer till tydligt uttryck i svensk rätt och det klargjordes i författningskommentaren att lagens be- stämmelser ska tolkas mot bakgrund av dels rambeslutets skälsatser och artiklar, dels rådsuttalandet. Däremot genomfördes inte ett förslag om ut- formningen av lagens första paragraf. Enligt förslaget skulle paragrafen ange att syftet med lagen var att skydda grundvalarna för ett demokratiskt samhälle mot allvarliga angrepp. Vidare innebar förslaget att det skulle anges att lagen inte var avsedd att omfatta handlingar som innebär ett ut- övande av den grundläggande rättigheten att föra fram sin åsikt, även om ett brott begås när denna rättighet utövas. Förslaget hade mött omfattande remisskritik, som lagstiftaren tog fasta på, av innebörd att det skulle strida mot svensk lagstiftningstradition och ge upphov till tillämpningsproblem. Det hade bl.a. framhållits att de flesta terroristhandlingar i ett eller ett annat avseende innebär ett framförande av politiska åsikter. 2002/03:38 s. 60 f. och 85.) Det bör inte införas någon uttrycklig reglering av grundläggande förutsättningar för lagens tillämpning I betänkandet övervägs behovet av att låta vissa grundläggande förutsätt- ningar för lagstiftningens tillämpning – t.ex. hänsynen till intresset av en fri åsiktsbildning och respekten för yttrandefriheten – komma till tydligare uttryck i lagstiftningen. Utredningen bedömer att det inte finns något sådant behov. Regeringen konstaterar till att börja med att förutsättningarna för res- pektive brotts tillämpning kommer till uttryck i rekvisiten i de olika straff- bestämmelserna. Vid utformningen av det straffbara området har intresset av att bekämpa terrorism noga vägts mot de grundläggande fri- och rättig- heter som berörs av respektive bestämmelse. Förnyade sådana övervägan- den görs i detta lagstiftningsärende med anledning av regeringens förslag om ändringar i de materiella bestämmelserna. De inskränkningar i grund- läggande fri- och rättigheter som lagstiftningen innebär är, enligt den upp- fattning som har redovisats i de olika lagstiftningsärendena, förenliga med såväl svensk grundlag som internationella åtaganden på området. I vissa situationer kan det dock vid tillämpningen av lagstiftningen finnas motstående intressen som måste vägas mot varandra. Detta kan ak- tualiseras vid bedömningen av gärningar som begås t.ex. av motstånds- rörelser som i totalitära stater arbetar för införandet av ett demokratiskt samhällsskick (prop. 2002/03:38 s. 60 f.). Ett annat exempel kan vara be- dömningen av om ett uttryck för sympati för terroristbrottslighet omfattas av straffansvaret för offentlig uppmaning till terrorism eller om det får tolereras med hänsyn till yttrandefrihetens intresse (prop. 2009/10:78 s. 59 och prop. 2017/18:174 s. 75). Sådana intresseavvägningsfrågor har kom- menterats i tidigare förarbeten, något som typiskt sett ger god vägledning för tillämpningen. Att lösa de olika spänningarna inom terrorismlagstiftningen genom att i lagtexten föra in grundläggande förutsättningar för straffbestämmelsernas tillämpning är enligt regeringen svårgörligt. Även om en lagbestämmelse kan uppmärksamma vissa aspekter som kan vara av betydelse vid de in- Prop. 2021/22:133 tresseavvägningar som aktualiseras vid tillämpningen, är det svårt att ut- forma en sådan bestämmelse så att den ger någon konkret vägledning när det gäller hur t.ex. yttrandefriheten eller intresset av att på vissa sätt kunna göra motstånd mot en totalitär regim ska beaktas i det enskilda fallet. Det är inte heller givet vilka värden en sådan bestämmelse skulle lyfta fram. Eftersom det numera är tydligt att den svenska terrorismlagstiftningen be- höver vara tillämplig även på handlingar som begås i länder som inte kan betraktas som demokratiska, torde det t.ex. vara uteslutet med en bestäm- melse av det slag som övervägdes när lagen om straff för terroristbrott in- fördes, dvs. en bestämmelse med innebörden att lagstiftningen är avsedd att skydda grundvalarna för ett demokratiskt samhälle mot allvarliga an- grepp. Det framstår enligt regeringen inte heller som lämpligt att försöka balan- sera det skydd som tillhandhålls genom terrorismlagstiftningen mot andra intressen genom att införa ett undantag från straffansvar för gärningar som är försvarliga, exempelvis med hänsyn till syftet och övriga omständig- heter. Till att börja med avser terrorismlagstiftningen att skydda samhället mot allvarliga angrepp på grundläggande samhällsintressen och samtliga brott i den nya lagen karaktäriseras av ett krav på uppsåt av mycket allvar- lig karaktär. Vidare innehåller brottsbeskrivningarna i de internationella instrument som lagstiftningen genomför inte några sådana uttryckliga be- gränsningar. Det gör inte heller de nationella straffbestämmelser som regelverket delvis bygger på (t.ex. uppviglingsbrottet som har varit före- bild för bestämmelsen om offentlig uppmaning till terrorism). I samman- hanget finns det också anledning att uppmärksamma det undantag från straffansvar vid ringa fall som även i fortsättningen föreslås gälla för samt- liga brott utom terroristbrottet. Undantaget kan i vissa fall omfatta gär- ningar som främst får ses som ett led i opinionsbildningen. Sammanfattningsvis instämmer regeringen med utredningen i att det inte finns något behov av att låta vissa grundläggande förutsättningar för lagstiftningens tillämpning komma till tydligare uttryck i lagtext. Reger- ingen delar alltså inte Civil Rights Defenders uppfattning att det i lagen bör anges exempelvis att inget i lagstiftningen ska tolkas som att den be- gränsar eller hindrar de grundläggande rättigheterna och friheterna. Detta innebär att bestämmelsernas tillämpningsområde även fortsätt- ningsvis får avgöras på sedvanligt sätt mot bakgrund av straffbestämmels- ernas ordalydelse och syfte, varvid – enligt vedertagna tolkningsprinciper –innehållet i de internationella instrument som lagstiftningen genomför ska beaktas. Beträffande syftet med EU-regleringen och dess förhållande till grundläggande fri- och rättigheter behöver det beaktas att terrorism- direktivet numera har ersatt rambeslutet. Direktivet innehåller dock be- stämmelser och skäl som i princip motsvarar regleringen i det tidigare terrorismrambeslutet. I artikel 23.1 finns således en bestämmelse om att direktivet inte ska medföra någon ändring i fråga om de skyldigheter att respektera grundläggande rättigheter och grundläggande rättsprinciper som stadgas i artikel 6 i fördraget om Europeiska unionen. Exempel på rättigheter och skyldigheter som är relevanta i sammanhanget ges i skäl 35. Det gäller bl.a. yttrandefriheten, informationsfriheten och föreningsfri- heten. Direktivet innehåller också skäl som motsvarar innehållet terrorism- rambeslutets skälsatser vad avser att EU bygger på de universella värdena 2021/22:133 människans värdighet, frihet, jämlikhet och solidaritet samt respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (skäl 1) samt att terroristgärningar är en av de allvarligaste kränkningarna av dessa uni- versella värden och en av de grövsta formerna av angrepp på demokratin och rättsstatsprincipen (skäl 2). Som framgår ovan uttalades det när lagen om straff för terroristbrott in- fördes att olika handlingar som begås t.ex. av motståndsrörelser som i to- talitära stater arbetar för införandet av ett demokratiskt samhällsskick inte ska betraktas som terroristbrott. Till skillnad från det rådsuttalande som dessa uttalanden utgick från, innehåller terrorismdirektivet inte några skrivningar med direkt bäring på frågan om huruvida sådana brott kan ut- göra terroristbrottslighet. Utredningen konstaterar att det funnits stöd i förarbetena för att lagstiftningen i vissa fall inte ska tillämpas på olika handlingar som begås t.ex. av motståndsrörelser som i totalitära stater arbetar för införandet av ett demokratiskt samhällsskick. som utredningen ställer sig bakom den principiella utgångspunkten kon- staterar den att lagstiftningen måste ge utrymme för att i det enskilda fallet kunna betrakta allvarligt våld mot individer och samhällen som terrorist- handlingar, oberoende av våldets bakomliggande drivkrafter. Mot bak- grund av detta uttalande önskar och att det i förarbetena klargörs i vilka fall allvarligt våld mot individer och sam- hällen ska kunna betraktas som terroristhandlingar, oberoende av våldets bakomliggande drivkrafter. Enligt regeringens uppfattning är utredningens utgångspunkter rimliga och de tidigare förarbetsuttalandena därmed i huvudsak relevanta för frågan om den straffrättsliga terrorismlagstift- ningens tillämplighet på brott begångna av motståndsrörelser i totalitära stater. Lagstiftningen på området har inte tillkommit i syfte att tillämpas på gärningar liknande exempelvis sådan frihetskamp under andra världs- kriget som nämns i rådsuttalandet. Dock framstår det i dagens läge som problematiskt att kategoriskt fastslå att gärningar som begås inom ramen för motstånd mot totalitära regimer aldrig ska kunna betraktas som exem- pelvis terroristbrott, oavsett brottslighetens bakomliggande drivkrafter och vilka konsekvenser brottsligheten får för t.ex. civilbefolkningen. Reger- ingen anser att det bör vara upp till domstolarna att ta ställning till om en motståndsgärning trots sitt syfte i ett visst fall ska kunna bedömas som terroristbrottslighet. Regeringens bedömning: Det behövs inte någon generell reglering av frågor om konkurrens i den föreslagna lagen. dömas enligt de allmänna principer som gäller i svensk rätt. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. Åklagarmyndig- heten, instämmer i bedömningen eller har inga invändningar mot den. ligt bör de konkurrensfrågor som kan uppstå hante- ras enligt de allmänna principer som gäller i svensk rätt. universitet anser att det vore önskvärt att låta terroristbrottslagen klargöra Prop. 2021/22:133 konkurrensfrågor. Ett sätt att göra det kan enligt vara att låta varje straffbestämmelse ange vilka andra brott i lagen som har företräde. Skälen för regeringens bedömning Bakgrund och gällande rätt I både finansieringslagen (5 §) och rekryteringslagen (8 §) finns subsi- diaritetsregler som reglerar förhållandet till annan lagstiftning. Enligt dessa ska ansvar enligt respektive lag inte dömas ut om gärningen är be- lagd med samma eller strängare straff i eller lagen om straff för terroristbrott. Regleringen har motiverats med att avsikten med straffbestämmelserna i de nämnda lagarna inte har varit att de ska ha företräde framför brotts- balken eller lagen om straff för terroristbrott utan att de ska komplettera befintlig lagstiftning i syfte att uppfylla internationella åtaganden (prop. 2001/02:149 s. 47, prop. 2009/10:78 s. 50 och prop. 2015/16:78 s. 44). Samröresbrottet omfattas inte av subsidiaritetsregeln i 8 § rekryterings- lagen. Vid införandet uttalades att detta straffbud, i likhet med brott enligt terroristbrottslagen, har delvis andra och vidare skyddsintressen än brotten i . Därmed kan det i vissa fall vara rimligt att döma i kon- kurrens, vilket ansågs tala mot att låta samröresbrottet omfattas av rekry- teringslagens subsidiaritetsbestämmelse (prop. 2019/20:36 s. 40 f.). Utöver vad som följer av denna generella reglering har rekryterings- brottet uttryckligen gjorts subsidiärt till brottet offentlig uppmaning. Frågor om konkurrens bör i princip inte regleras särskilt Straffansvaret enligt den föreslagna terroristbrottslagen kan i vissa delar överlappa regleringen i eller specialstraffrätten, t.ex. straffan- svaret för mord, allmänfarlig ödeläggelse, mordbrand, vapenbrott, brott mot lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor eller krigsför- brytelse enligt lagen (2014:406) om straff för vissa internationella brott. Konkurrenssituationer kan även uppkomma inom den föreslagna lagen. Exempelvis kan en handling utgöra såväl förberedelse till terroristbrott som finansiering av ett terroristbrott. har lagstiftaren avgjort hur en konkurrenssituation ska lösas, t.ex. genom sådana subsidiaritetsregler som finns i rekryteringslagen och finansieringslagen. När det gäller förhållandet till brotten i har, som nämnts, subsidiaritetsregleringen i finansieringslagen och rekryteringslagen motiv- erats med att straffbestämmelserna inte ska ha företräde framför brotts- balken utan komplettera befintlig lagstiftning i syfte att uppfylla internationella åtaganden. Enligt regeringen kan det ifrågasättas om det synsättet bör upprätthållas fullt ut. Straffbestämmelserna bidrar till att alla typer av straffvärda handlingar som har anknytning till terrorism krimina- liseras på ett trovärdigt och effektivt sätt. Särkriminaliseringen betonar också det särskilda allvar i den brottslighet som avses (jfr skälen för att behålla bestämmelsen om offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet i lagstiftningen trots att samtliga uppmaningsgär- 2021/22:133 ningar också utgör uppvigling, avsnitt 8.3). Som framgått har samröres- brottet också ansetts ha delvis andra och vidare skyddsintressen än brotten i , varför brottet inte omfattas av rekryteringslagens subsi- diaritetsreglering. Det kan också konstateras att det inte finns någon särskild reglering av de konkurrensfrågor som kan uppstå i förhållande till andra brott i specialstraffrätten. När det gäller det inbördes förhållandet mellan brotten i den föreslagna terroristbrottslagen anser regeringen, till skillnad från uni- versitet, att konkurrensfrågor bör kunna lösas i rättstillämpningen med ut- gångspunkt i allmänna principer. Konkurrensfrågorna är i allmänhet oreglerade och det framstår som onödigt att införa en uttömmande reglering i den nya lagen. Sammantaget anser regeringen att det i den nya lagen inte framstår som lämpligt att låta vissa av brotten omfattas av en uttrycklig subsidiaritets- regel i förhållande till eller andra brott i den föreslagna lagen. Frågan om konkurrens får därmed, som också för- ordar, avgöras i det enskilda fallet med tillämpning av de allmänna prin- ciper som gäller i svensk rätt. I författningskommentaren lämnas exempel på vad som bör gälla i olika situationer. Som framgår av regeringens förslag i avsnitt 8.4 bör emellertid straffbestämmelsen om rekrytering även fortsätt- ningsvis vara uttryckligen subsidiär till den om offentlig uppmaning. Regeringens förslag: Domsrätten utvidgas för flera av brotten. domstol ska ha domsrätt över samtliga brott enligt den föreslagna lagen, oberoende av var gärningen begåtts och av vem (universell juris- Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. Enligt Svenska avdelningen av Internation- ella är en utsträckt möjlighet att utöva extraterritoriell domsrätt nödvändig för att förhindra att kan bli en tillflyktsort för avstyrker förslaget med hänvisning till att det inte föranleds av något internationellt åtagande och att extra- territoriell behörighet bör användas med restriktivitet. Defenders avstyrker förslaget, med invändningen att förslaget inte är till- räckligt analyserat utifrån perspektiven nödvändighet, effektivitet och pro- Enligt är det svårt att överblicka konsekvenser- na av förslaget och om förslaget genomförs understryker hovrätten vikten av att kravet på åtalstillstånd utformas på ett sådant sätt att brott som har begåtts utomlands inte utreds och lagförs i större utsträckning än vad som menar att utredningens förslag inne- bär att möjligheterna att utöva extraterritoriell domsrätt utsträcks betydligt, vilket kan få till följd att i högre utsträckning får acceptera att andra stater utvidgar möjligheterna till extraterritoriell domsrätt på mot- Skälen för regeringens förslag Domsrätt för terrorismrelaterad brottslighet enligt gällande rätt För brott som har begåtts utomlands krävs för svensk domsrätt, enligt den huvudregel som finns i 2 kap. 3 § , att det finns något anknyt- ningsfaktum till såsom att gärningsmannen har en viss anknytning till . Det handlar bl.a. om brott som begåtts av svenska medborgare, utlänningar med hemvist i och personer som efter brottet blivit medborgare eller tagit sin hemvist här. Under vissa förutsättningar är det dessutom tillräckligt att utlänningen finns här i riket. Bland annat i de nämnda fallen krävs, med några undantag, att det föreligger dubbel straff- barhet, dvs. att gärningen är straffbar även på orten där den begicks. I vissa fall är svensk domstol behörig att döma över brott som har begåtts utanför utan krav på något anknytningsfaktum eller att det före- ligger dubbel straffbarhet. Det gäller bl.a. om brottet är terroristbrott, för- sök, förberedelse eller stämpling till sådant brott eller brott som avses i straffskärpningsgrunden i 5 § lagen om straff för terroristbrott (t.ex. stöld som begås med uppsåt att främja terroristbrott), se 2 kap. 3 § 6 f brotts- balken. Bestämmelsen, som således omfattar samtliga brott enligt lagen om straff för terroristbrott utom underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott, innebär att svensk domstol är behörig att döma över brotten oavsett var brotten begåtts och vem som har begått dem.