prop · H903224 · 2022-04-07 00:00:00 — Det konstaterades bl.a. att även om det finns skillnader finns det också likheter mellan de två instituten – dvs. återkallelse av uppehållstillstånd och utvisning på grund av brott – och att den tekniska lösning som valts vid utformningen av bestämmelserna om utvisning på grund av brott torde passa väl in även vad gäller återkallelseinstitutet. Vidare uttalades att det finns uppenbara likheter vad gäller de omständigheter som bör beaktas sett ur ett mänskligt perspektiv (Återkallelse av uppehållstillstånd, prop. 1997/98:36 s. 17 f.). I 7 kap. UtlL finns även ytterligare grunder för att återkalla uppehållstillstånd. Bestämmelserna i 7 kap. 4 § gäller dock endast i förhållande till de återkallelsegrunder som redogjorts för ovan. Regleringen av de omständigheter som ska beaktas vid vissa återkallelse- ärenden bör skärpas på samma sätt som vid utvisning på grund av brott I avsnitt 6.3.1 föreslås att regleringen i 8 a kap. 2 § UtlL ska skärpas, så att ett visst mått av skydd mot utvisning främst tillkommer den som har etablerat sig i det svenska samhället, t.ex. genom att skaffa sig arbete och lära sig svenska språket, eller som har utvecklat nära familjeband hit. Den som inte har etablerat sig i det svenska samhället ska däremot inte kunna räkna med samma skydd mot utvisning. Utredningen föreslår att regleringen i 7 kap. 4 § UtlL stramas åt på motsvarande sätt som i 8 a kap. 2 § UtlL. Remissinstanserna är positiva eller har inte några invändningar mot förslaget. Som framgår ovan har bestämmelserna om vilka omständigheter som särskilt ska beaktas vid utvisning på grund av brott respektive återkallelse av ett uppehållstillstånd korresponderat med varandra. De skäl som har anförts till stöd för detta får fortfarande anses relevanta. om återkallelseärenden kan avse omständigheter av tämligen skilda slag så finns det, som förts fram i tidigare lagstiftningsarbeten, uppenbara Prop. 2021/22:224 likheter i fråga om de omständigheter som – sett från ett mänskligt perspektiv – bör beaktas både när utvisning på grund av brott och återkallelse av ett uppehållstillstånd övervägs. Regeringen bedömer, bl.a. mot denna bakgrund, att de omständigheter som anges i 7 kap. 4 § även fortsättningsvis bör motsvara de som anges i 8 a kap. 2 §. Ordalydelsen i 7 kap. 4 § bör alltså ändras så att den motsvarar den föreslagna lydelsen i 8 a kap. 2 §. Det innebär att vid prövningen av om ett uppehållstillstånd ska återkallas enligt 7 kap. 1 eller 3 § UtlL ska hänsyn, liksom , tas till utlänningens anknytning till . På samma sätt som tidigare ska, om utlänningen har barn i landet, särskilt beaktas bl.a. barnets behov av kontakt med honom eller henne. Även utlänningens övriga familjeförhållanden ska liksom tidigare särskilt beaktas. Därutöver ska det särskilt beaktas i vilken utsträckning som utlänningen har etablerat sig i det svenska samhället. I den bedömningen inbegrips utlänningens vistelsetid i och andra levnadsomständigheter som talar för att han eller hon har etablerat sig i landet. Bestämmelsen bör i huvudsak utformas enligt Lagrådets förslag. Bedömningen motsvarar den som ska göras vid utvisning på grund av brott. En närmare beskrivning av innebörden finns i avsnitt 6.3.1. Liksom tidigare ska avvägningen dock givetvis göras med beaktande av återkallelseinstitutets särdrag och vilken grund för återkallelse som är aktuell. Enligt 7 kap. 4 § i dess nuvarande lydelse ska hänsyn inte bara tas till utlänningens anknytning hit utan också till om andra skäl talar emot att uppehållstillståndet återkallas. Med andra skäl avses, som utredningen anför, primärt humanitära skäl. Någon motsvarande formulering finns inte i 8 a kap. 2 §, vare sig enligt den nuvarande eller föreslagna utformningen. I likhet med utredningen anser regeringen att formuleringen bör behållas (jfr avsnitt 9.1). Någon ändring avseende möjligheten att beakta även andra omständigheter som talar emot att ett uppehållstillstånd återkallas föreslås alltså inte. Den situation som i pekar på –att en utlänning som har gjort sig skyldig till brott har påbörjat eller genomgått en utredning eller behandling – kan dock inte i normalfallet anses utgöra en sådan omständighet som i sig talar emot att återkalla ett uppehållstillstånd. Förvaltningsrätten i anser att det – med anledning av förslaget om att ta bort kravet på synnerliga skäl för utvisning av den som vistats i – finns skäl att även se över om preklusionsreglerna i 7 kap. 1 § tredje stycket och 3 § tredje stycket bör utmönstras. En sådan översyn ligger emellertid inte inom ramen för detta lagstiftningsprojekt. I avsnitt 9.1 behandlas ett förslag på tillägg i 7 kap. 4 §. 2021/22:224 8 Regeringens förslag: Om det finns anledning att anta att en utlänning har utsatts för människohandel eller människoexploatering, får en ansökan om uppehållstillstånd för betänketid också göras av Om ett uppehållstillstånd för betänketid har beviljats efter ansökan av socialnämnden, får tillståndet inte återkallas innan socialnämnden har fått tillfälle att yttra sig. beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd för betänketid eller om återkallelse av ett sådant tillstånd får överklagas endast av socialnämnden om det är nämnden som har ansökt om tillståndet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna är positiva till utredningens förslag eller har inte några invändningar mot det, däribland Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Kammarrätten i , i , , och samtliga kommuner som yttrar sig. kommuner och Regioner (SKR) instämmer i utredningens bedömning att behörigheten att ansöka om uppehållstillstånd för betänketid bör utvidgas men anser att uppgiften inte bör läggas på socialnämnden, bl.a. eftersom uppgiften att ansöka om, överklaga och yttra sig i frågor om uppehållstillstånd framstår som främmande utifrån vad socialnämndens uppdrag i övrigt omfattar. SKR bör det i stället utredas om en annan myndighet eller den enskilde själv bör få behörighet att ansöka om uppehållstillstånd för betänketid. SKR ifrågasätter även om det utifrån bl.a. samhällsekonomiska hänsyn är motiverat att socialnämnden ska ansöka om uppehållstillstånd i de fall den enskilde har ett pågående ärende hos . mot människohandel välkomnar förslaget men menar att betänketiden bör förlängas eller, i andra hand, att socialnämnden ska ges behörighet att ansöka om förlängning av uppehållstillstånd för betänketid i de fall detta bedöms nödvändigt. anser att socialnämnden bör ha möjlighet att ansöka om förlängning av betänketid. också att barn till den som utsatts för människohandel eller människoexploatering – och barn till den som utsatt andra för sådana brott – kan ha ett behov av att vistas i under betänketid, och bör omfattas delar utredningens bedömning att endast förundersökningsledaren bör ha rätt att ansöka om förlängning av betänketiden – bl.a. för att minska risken för missbruk – men efterfrågar ett resonemang om hur situationen praktiskt sett ska lösas när socialnämnden har ansökt om betänketid och det senare kan bli aktuellt med en förlängning. anser att det bör övervägas att ge förundersökningsledaren tillfälle att yttra sig i ärenden om återkallelse även i de fall tillståndet beviljats efter ansökan av socialnämnden samt att ge förundersökningsledaren en självständig rätt att överklaga ett beslut om avslag även om ansökan gjorts av socialnämnden. anser att socialnämndens behörighet inte bör begränsas Prop. 2021/22:224 till en viss typ av brott. Några instanser – kommun, kommun, SKR och Plattformen Civila mot människohandel – menar att förslaget, om det genomförs, kommer att medföra ett behov av kunskapshöjande insatser för landets socialnämnder. , kommun och SKR framhåller vikten av att de berörda myndigheterna samverkar i ärenden om människohandel. SKR pekar i det sammanhanget särskilt på att det behöver säkerställas att socialnämnden har rätt att inhämta de uppgifter som behövs från statliga myndigheter utan hinder av sekretess. Skälen för regeringens förslag Uppehållstillstånd för medverkan i en brottsutredning och för betänketid I utlänningslagen finns bestämmelser om att tidsbegränsade uppehållstillstånd i vissa fall kan ges utländska brottsoffer och andra bevispersoner som vistas i . Ett uppehållstillstånd kan ges en sådan person om det behövs för att en förundersökning eller en huvudförhandling i brottmål ska kunna genomföras (5 kap. 15 § första stycket UtlL). Ett sådant uppehållstillstånd ska gälla och ansökan ska göras av förundersökningsledaren. För att uppehållstillståndet ska beviljas krävs bl.a. att hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten inte talar emot det. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan också beviljas om utlänningen vill ha betänketid för att återhämta sig och för att kunna ta ställning till om han eller hon vill samarbeta med de brottsutredande myndigheterna (andra stycket). Ett sådant uppehållstillstånd ska gälla och ansökan ska göras av förundersökningsledaren. Även i detta fall krävs att tillståndet behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål ska kunna genomföras och att hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten inte talar emot det. Ett uppehållstillstånd för medverkan i en brottsutredning eller för betänketid får förlängas om förundersökningsledaren begär det och förutsättningarna är uppfyllda (tredje stycket). I fråga om betänketid krävs även att det av särskilda skäl finns behov av en längre betänketid. Sådana särskilda skäl kan t.ex. vara att utlänningen utsatts för mycket traumatiska upplevelser eller står i ett starkt beroendeförhållande till gärningsmännen och därför behöver mer tid för återhämtning (Genomförande av EG-direktivet om offer för människohandel, prop. 2006/07:53 s. 48). Uppehållstillståndet får återkallas bl.a. om förutsättningarna för tillståndet är uppfyllda (7 kap. 7 b § första stycket). Innan ett beslut om återkallelse fattas ska förundersökningsledaren ha fått tillfälle att yttra sig (andra stycket). Ett beslut om avslag på en ansökan om sådant uppehållstillstånd, liksom beslut om återkallelse av sådana tillstånd, får endast överklagas av förundersökningsledaren (14 kap. 4 §). Ytterligare någon aktör bör kunna ansöka om betänketid Bestämmelsen om betänketid infördes vid genomförandet av rådets direktiv /81/EG av om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna (prop. 2006/07:53 s. 26 f.). En bestämmelse om betänketid för offer för människohandel finns även i konvention om bekämpande av människohandel (CETS 197, artikel 13.1). expertgrupp (Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings), som granskar efterlevnaden av konventionen, har rekommenderat att bl.a. vidta åtgärder så att betänketiden när det gäller offer för människohandel inte är beroende av samarbete med brottsutredande myndigheter. Regeringen bedömer att uppfyller kraven på betänketid i direktivet och konventionen. Förebyggande och bekämpande av människohandel är dock en högt prioriterad fråga för regeringen. Det är angeläget att offer för människohandel erbjuds nödvändigt stöd för att kunna återhämta sig och återgå till ett normalt liv. En återhämtningsperiod kan också vara nödvändig för att offer för människohandel ska kunna och vilja delta i förundersökning och rättegång. Dagens reglering innebär formellt sett inte att offret behöver samarbeta med brottsutredande myndigheter för att få uppehållstillstånd för betänketid. Genom att endast förundersökningsledaren är behörig att ansöka om uppehållstillstånd uppstår emellertid en stark koppling till det rättsliga förfarandet. Rätten till betänketid blir avhängig att en förundersökning är inledd och att polisen i vart fall får kännedom om personen i fråga. Framför allt i de fall en utlänning identifieras utanför den rättsliga processen, t.ex. av , bedöms den gällande ordningen kunna begränsa möjligheten till betänketid i dessa fall. Många offer för människohandel är kvinnor och flickor som kommer från en fattig bakgrund i länder där deras rättigheter begränsas på olika sätt. De kan ofta ha ett bristande förtroende för rättsvårdande myndigheter och saknar i många fall kunskaper i svenska och om det svenska samhället. De kan dessutom känna rädsla för repressalier av människohandlarna. En polisanmälan kan därför, även om den förmedlas av någon annan, upplevas som en långtgående åtgärd och kräva noggranna överväganden. Betänketid gynnar vidare inte bara brottsoffren utan kan också ha stor betydelse för att förundersökningen ska kunna genomföras på bästa sätt. Mycket talar alltså för att även någon annan än förundersökningsledaren bör ges behörighet att ansöka om betänketid för offer för människohandel. Mot en sådan ordning bör dock ställas risken för att rätten till betänketid missbrukas genom att personer utger sig för att vara offer för människohandel i syfte att få uppehållstillstånd. Regeringen delar dock utredningens bedömning att denna risk är försumbar, inte minst eftersom det rör sig om ett kort uppehållstillstånd . Dessutom kan risken begränsas på olika sätt, däribland – som är inne på – genom att låta förundersökningsledaren vara ensamt behörig att ansöka om förlängning av betänketiden. Sammantaget menar regeringen därför att det bör införas en möjlighet för en ytterligare aktör att ansöka om betänketid för offer för människohandel. Behörigheten att ansöka bör ges till socialnämnden Utredningen föreslår att den tillkommande behörigheten att ansöka om betänketid ska läggas på socialnämnden. Nästan alla remissinstanser är positiva till eller har inte några invändningar mot detta, däribland samtliga kommuner som yttrar sig över betänkandet. SKR anser dock att uppgiften framstår som främmande utifrån vad socialnämndens uppdrag i övrigt omfattar och att det i stället bör utredas om någon statlig myndighet eller den enskilde själv kan få behörighet att ansöka om uppehållstillstånd för betänketid. När bestämmelserna om uppehållstillstånd för medverkan i en brottsutredning infördes diskuterades frågan om den enskilde själv skulle kunna göra en ansökan. Det anfördes då bl.a. att med hänsyn till att syftet med att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd är att kunna beivra brott som faller under allmänt åtal, framstår det som inkonsekvent att tillståndsgivningen förutsätter en ansökan av den enskilde själv. Det ansågs även mindre lämpligt att ställa krav på att en målsägande eller ett vittne själv ska ansöka om uppehållstillstånd, inte i eget intresse utan för det allmännas räkning (Människosmuggling och tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen m.m., prop. 2003/04:35 s. 70 f.). Dessa argument har, enligt regeringens uppfattning, alltjämt bäring. Det bör därför inte införas en möjlighet för den enskilde själv att ansöka om betänketid. Enligt regeringens bedömning finns det i stället – trots SKR:s invändningar – mycket som talar för att behörigheten bör läggas på kommunerna inom ramen för deras sociala verksamhet. Varje kommun har genom det yttersta ansvaret för att enskilda som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. har därmed en central roll i stöd- och skyddsprocessen för offer för människohandel och involveras som regel på ett tidigt stadium när det finns behov av akuta insatser. Inom finns – inte minst i storstadsregionerna – kunskap om människohandel, brottsoffren och vilka insatser som dessa behöver och har rätt till. Dessutom kan handläggare inom vända sig till regionkoordinatorena mot prostitution och människohandel för att få stöd och vägledning i hanteringen av ärenden om människohandel. Att ansöka om uppehållstillstånd är dessutom inte en främmande uppgift för socialnämnden som har behörighet att ansöka om uppehållstillstånd för barn som avses bli eller har blivit placerade i landet (5 kap. 15 c och 16 b §§ UtlL). har enligt gällande rätt även vissa andra uppgifter inom utlänningsrätten, bl.a. att överklaga beslut om avslag på en sådan ansökan om uppehållstillstånd (14 kap. 4 b § UtlL). Däremot är det givetvis väsentligt med adekvat utbildning och att det tas fram ändamålsenliga rutiner för en sådan tillkommande uppgift. Utredningen överväger möjligheten att lägga behörigheten på regionkoordinatorerna mot prostitution och människohandel, bl.a. eftersom dessa har en särskild kompetens i frågor rörande människohandel. Enligt utredningen är en sådan lösning dock inte lämplig, dels eftersom koordinatorerna bara finns på ett begränsat antal platser i landet, dels eftersom deras förekomst och funktion kan komma att förändras . Regeringen delar den bedömningen. Det är dock viktigt 2021/22:224 att konsultera och använda regionkoordinatorernas kompetens i den här typen av ärenden när så är möjligt. Regeringen instämmer även i att behörigheten att ansöka om betänketid inte bör tillkomma enskilda handläggare självständigt inom . Det ligger då närmare till hands att rätten ges till socialnämnden, på samma sätt som gäller vid en ansökan om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 c och 16 b §§. Beslutanderätten bör dock normalt kunna delegeras enligt ordinarie förfaranden (jfr bl.a. 6 kap. 37 och 38 §§ kommunallagen [2017:725]). Frågan kan då handläggas på ett effektivt sätt och befogenheten att ansöka om betänketid begränsas till en krets som har särskild utbildning och kompetens inom området. I den mån beslutanderätten inte kan delegeras kan nämnden under alla förhållanden uppdra åt ordföranden, eller en annan utsedd ledamot, att besluta på nämndens vägnar när det gäller sådana ärenden som är så brådskande att nämndens avgörande inte kan avvaktas (6 kap. 39 § kommunallagen). Därmed kan ett ärende om betänketid handläggas med den skyndsamhet som dess beskaffenhet kräver. Sammantaget menar regeringen att övervägande skäl talar för att socialnämnden bör vara den aktör som – utöver förundersökningsledaren –har rätt att ansöka om betänketid. Hur ska behörigheten utformas? Rätten till betänketid enligt 5 kap. 15 § andra stycket UtlL är inte begränsad till en viss brottstyp eller till att enbart gälla den som utsatts för brott. Utredningen föreslår dock att socialnämndens möjlighet att ansöka om betänketid endast ska omfatta den som utsatts för människohandel enligt 4 kap. 1 a § , eller det närbesläktade brottet människo- exploatering enligt 4 kap. 1 b § . Till skillnad från – som anser att bestämmelsen inte bör knytas till vissa brott – menar regeringen att den föreslagna begränsningen framstår som väl avvägd. Att såväl människohandel som människoexploatering omfattas kan också antas förenkla uppgiften för socialnämnden. För att ytterligare underlätta den bedömning som socialnämnden ska göra finns det skäl att inte sätta ett alltför högt beviskrav. Som utredningen föreslår bör beviskravet vara detsamma som det som gäller för att inleda en förundersökning, dvs. att det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Ett sådant krav överensstämmer med vad som gäller för betänketid i övriga fall, eftersom betänketid enligt dagens regler i princip är kopplad till att en förundersökning har inletts. bör därför ges behörighet att ansöka om betänketid i de fall det finns anledning att anta att utlänningen har utsatts för brott enligt 4 kap. 1 a eller 1 b § . Det bör vara socialnämnden som avgör om detta kriterium är uppfyllt. ska alltså inte pröva om nämnden har behörighet att göra en ansökan. Det bör i de allra flesta fall inte heller finnas skäl för att göra någon annan bedömning än den socialnämnden har gjort av om kriterierna för uppehållstillstånd är uppfyllda (jfr prop. 2006/07:53 s. 48). Att avgöra om en person har utsatts för människohandel eller människoexploatering är, som utredningen påpekar, inte alltid en enkel uppgift. Det kan inte heller antas vara helt enkelt för en person som inte arbetar inom rättsväsendet att bedöma en persons betydelse i Prop. 2021/22:224 bevishänseende. Som regel bör dock socialnämnden kunna utgå ifrån att den som identifierats som ett potentiellt offer för människohandel eller människoexploatering också har betydelse för utredningen av brottet. Tyngdpunkten i bedömningen av om en ansökan bör göras bör därför ligga i att avgöra om personen i fråga kan ha utsatts för dessa brott. Som vissa remissinstanser framhåller, däribland kommun och kommun, kan detta medföra ett behov av utbildning och vägledning för landets socialnämnder. Inom ramen för uppdrag att på nationell nivå samordna arbetet mot människohandel för alla ändamål ingår att bistå myndigheter med metodstöd och kompetensutveckling. finns verktyg och stödfunktioner som bl.a. handläggare kan och bör använda sig av vid identifieringen av ett potentiellt brottsoffer, däribland den manual vid misstanke om människohandel som har tagit fram för att säkerställa stödprocessen till utsatta. Regeringen utgår ifrån att ytterligare kompetenshöjande insatser genomförs vid behov. Som nämnts kan och bör dessutom handläggarna vända sig till regionkoordinatorerna för att få ytterligare stöd och vägledning i hanteringen av ärenden om människohandel. SKR ifrågasätter om det utifrån bl.a. samhällsekonomiska hänsyn är motiverat att socialnämnden ska ansöka om betänketid om den enskilde har ett pågående ärende hos . Enligt regeringens uppfattning bör uppehållstillstånd för betänketid, liksom , inte sammanblandas med ett eventuellt pågående ärende om uppehållstillstånd som den enskilde själv har initierat, bl.a. eftersom det bakomliggande syftet med betänketiden har sin grund i statens intresse och behov av den enskildes medverkan i en brottmålsutredning. Ett beslut om betänketid hindrar inte heller att en ansökan om uppehållstillstånd som gjorts av utlänningen själv prövas (prop. 2004/05:170 s. 283). Av hänsyn till intresset av att utreda brottet och för att minska risken för missbruk menar regeringen, till skillnad från Plattformen Civila mot människohandel och , att det även i fortsättningen endast bör vara förundersökningsledaren som får ansöka om förlängning av betänketiden (jfr 5 kap. 15 § tredje stycket). Detta bör alltså gälla även om det är socialnämnden som först har ansökt om uppehållstillståndet. Eftersom det finns möjlighet att förlänga betänketiden finns det inte heller skäl att utöka tiden för uppehållstillståndet , vilket Plattformen Civila mot människohandel efterfrågar. Som några remissinstanser påpekar, däribland kommun, och , kan det bl.a. i förlängningssituationerna finnas ett behov för de berörda myndigheterna att samverka med varandra. Samverkan mellan dessa myndigheter förekommer i den här typen av ärenden och torde inte föranleda några svårigheter. manual vid misstanke om människohandel är framtagen just för att underlätta samverkan utifrån ett brottsofferperspektiv i dessa ärenden och regeringen utgår ifrån att myndigheterna tillämpar gängse rutiner och vid behov också vidareutvecklar dessa för att säkerställa samverkan i ärenden som rör människohandel. 2021/22:224 SKR framhåller att det behöver säkerställas att socialnämnden har rätt att inhämta de uppgifter som behövs från statliga myndigheter utan hinder av sekretess. SKR har inte angett vilka myndigheter som avses eller på vilket sätt ett informationsutbyte skulle hindras av sekretess. Det informationsutbyte som sker mellan t.ex. socialnämnden och omgärdas av sekretess men det finns också möjligheter att, under vissa förutsättningar, bryta sekretessen (se t.ex. 26 kap., 35 kap. och 10 kap. 27 och 28 §§ offentlighets- och sekretesslagen [2009:400] och 14 kap. 1 § socialtjänstlagen [2001:453]). Det har inte förts fram några konkreta exempel eller omständigheter som talar för att det befintliga regelverket inte skulle möjliggöra det informationsutbyte mellan myndigheterna som bedöms nödvändigt.