prop · H903161 · 2022-03-22 00:00:00 — Därför föreslås, som anges ovan, att den föreslagna strukturersättningen ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten enligt 2 kap. 8 b § skollagen. Utifrån principen om lika villkor ska strukturersättningen komma enskilda huvudmän för fristående verksamheter till del i den mån som kommunens principer för resursfördelning efter barnens och elevernas behov är uppfyllda. I lagtexten anges enbart att resurser ska fördelas utifrån barn och elevers olika behov och förutsättningar. Såsom regelverket är formulerat innebär det, enligt regeringens bedömning, att det finns situationer då strukturersättningen enbart kommer kommunala eller enbart fristående verksamheter till del om kommunen och de fristående verksamheterna har olika barn- och elevunderlag. Regeringen anser att en sådan ordning inte strider mot principen om lika villkor mellan och fristående verksamhet. Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid skolenheten och bidraget justeras vid skolbyte För varje skolform anges i skollagen, att hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid skolenheten. Bidraget består av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp. I skol- och gymnasieförordningen framgår att bidraget ska fastställas per kalenderår. Det framgår vidare att om inte den enskilda huvudmannen och kommunen kommer överens om annat ska bidraget betalas ut med en tolftedel . Enligt regeringens förslag kommer grundbeloppet att bestå av en basersättning och en strukturersättning. SKR anför att grundbeloppet fastställs per elev och följer med eleven vid eventuellt skolbyte. Strukturersättningen räknas i många kommuner fram som ett totalbelopp per huvudman/skola och förändras inte om eleverna byter skola. SKR anser därför att bidragen till enskilda huvudmän bör delas upp i grundbelopp, strukturersättning och tilläggsbelopp. Regeringen konstaterar att denna uppdelning av beloppen (grundbelopp, strukturbelopp och tilläggsbelopp) föreslogs av utredningen och att de skulle i alla delar ingå i det bidrag som hemkommunen lämnar till en huvudman för varje elev vid dennes skolenhet. En sådan uppdelning av beloppen i regleringen, som SKR nu föreslår, skulle därför, enligt regeringen, inte förändra det faktum att de olika delarna ingår i det totala bidrag som en hemkommun ska lämna för varje elev. Regeringen ifrågasätter inte att det är så, som SKR anför, att många kommuner räknar fram strukturersättningen som ett totalbelopp per huvudman/skola. Regeringen konstaterar dock att så inte alltid är fallet. Som exempel kan nämnas som fördelar resurser i form av bl.a. socioekonomisk ersättning och anger att utifrån angivna kriterier får varje skolenhet ett index som omsätts till ett socioekonomiskt belopp per elev. Utbetalning och avläsning av elevantal sker . Därutöver fördelar kommunen även bl.a. ett förhöjt grundbelopp för elever i s.k. resursskolor. Syftet med förslaget att reglera strukturersättningen är att det ska bli tydligare hur bestämmelsen i 2 kap. 8 b § om att kommunen ska fördela resurser till skolväsendet efter barns förutsättningar och behov förhåller sig till bestämmelserna i skollagen om att bidrag till enskilda huvudmän ska betalas ut i form av grundbelopp och tilläggsbelopp. Regeringen vill här förtydliga att bidraget, dvs. grundbeloppet (enligt förslaget bestående av basersättning och strukturersättning) och i vissa fall ett tilläggsbelopp, ska lämnas till den huvudman för en skolenhet där en elev är inskriven. Det innebär att det totala bidraget omfattas vid justering i samband med att en elev byter till en skola med annan huvudman. kommun anför att förändringar i elevsammansättning kan ske löpande under budgetåret och att förutsättningarna för fördelningen av strukturersättningen därför kan vara okända inför budgetårets början. Kommunen anser därför att strukturersättningen bör kunna beslutas och utbetalas terminsvis i efterhand då elevsammansättningen är känd. Regeringen anser att eftersom grunden för dagens system är att kommunens bidrag till enskilda huvudmän i form av grundbelopp ska baseras på budget , och då strukturersättningen föreslås vara en del av dagens bidrag, bör beslut ske på samma sätt som . Kompensation för administration och mervärdesskatt ska omfatta hela grundbeloppet, dvs. , Idéburna skolors riksförbund och lyfter frågan om administrations- och momskompensation. De anser att förslaget avseende strukturersättning måste förtydligas då det saknas resonemang om förslaget om strukturersättning till fristående skolor undantas från kompensation för moms och administration. anför att det i förslaget anges att strukturbelopp utgår på lika villkor utifrån de olika kommunala och fristående skolornas elevunderlag. Men i och med att strukturbeloppet räknas bort från basbeloppet innebär det, enligt förbundet, att eleverna i de fristående skolorna går miste om den administrations- och momskompensation som normalt omfattar grundbeloppet. Idéburna skolors riksförbund anser att det skiljer sig från dagens system där kommuners socioekonomiska omfördelning är en del av grundpengen. Regeringen delar uppfattningen att det skulle vara orimligt om strukturersättningen inte omfattas av kompensation för administration och mervärdesskatt. Regeringen konstaterar att det är så att ersättningen för kostnadsslaget mervärdesskatt ska avse ett schablonbelopp som uppgår till av det totala bidragsbeloppet (grundbelopp och i förekommande fall tilläggsbelopp). Ersättning för kostnadsslaget administration ska avse administrativa kostnader som ska beräknas till av grundbeloppet (14 kap. 4 och 5 §§ skolförordningen och 13 kap. 3 § gymnasieförordningen). Regeringen har inte för avsikt att göra någon förändring avseende kompensationen för administration och mervärdesskatt och vill här förtydliga att även med regeringens förslag ska hela grundbeloppet, dvs. basersättning och strukturersättning, omfattas av denna kompensation. Det ska inte ingå strukturersättning i bidraget för pedagogisk omsorg Skollagens bestämmelse om att kommuner ska fördela resurser efter barnens och elevernas behov avser endast utbildning inom skolväsendet (2 kap. 8 b §). Utredningen har föreslagit att bestämmelsen ska ändras så att resurser även ska fördelas efter barns olika förutsättningar och behov i utbildning inom sådan pedagogisk omsorg som avses i 25 kap. 2 §. Sådan omsorg ingår inte i skolväsendet (1 kap. 1 § skollagen). Utredningen har med anledning av detta även föreslagit att det bidrag som hemkommunen ger till en huvudman för pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem och som har rätt till bidrag, ska bestå av dels en basersättning, dels en strukturersättning. Enligt förarbetena till nuvarande 2 kap. 8 b § (prop. 2013/14:148 s. 17 f.) innebär bestämmelsen att resurser ska viktas och fördelas efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov vilket är ett mycket viktigt instrument för att kunna uppnå likvärdighet i utbildningen. Det är också en viktig förutsättning för att nå utbildningens mål. I skollagens inledande kapitel regleras att utbildningen inom skolväsendet ska ta hänsyn till barns och elevers olika behov och att barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt (4 §), att alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ska ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet om inte annat följer av särskilda bestämmelser i skollagen (8 §) samt att utbildningen i Prop. 2021/22:161 skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritids- hemmet oavsett var i landet den anordnas (9 §). Något liknande krav på likvärdighet i pedagogisk omsorg, som alltså inte ingår i skolväsendet, finns inte i gällande bestämmelser. Regeringen anser därför att det inte ska göras någon ändring i 2 kap. 8 b § och att strukturersättning inte ska ingå i bidrag som ges till enskilda huvudmän för pedagogisk omsorg. Denna uppfattning delas av , och kommuner. Även SKR ser positivt på att strukturersättningen inte ska omfatta pedagogisk omsorg. Kommunerna ska redovisa sina beräkningar i ett beslut om grundbelopp vilket ger ökad Regeringens bedömning: Regeringen bör – med stöd av ett bemyndi- gande i skollagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur bidrag till en fristående förskola eller fristående skola eller annan enskild verksamhet har beräknats – meddela sådana föreskrifter avseende grundbeloppet, inklu- sive basersättningen och strukturersättningen, och använda möjligheten att delegera föreskriftsrätten till den myndighet som regeringen bestäm- förslag: Överensstämmer i huvudsak med Utredningen föreslår att det på förordningsnivå ska regleras att kommuner ska vara skyldiga att redovisa efter vilka grunder som resurser fördelats utifrån barns och elevers olika behov och förutsättningar samt att i samband med bidragsbeslut även redovisa på vilket sätt denna del av resurserna ska komma verksamheter med enskild huvudman till del. Remissinstansernas synpunkter: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag om Bland dessa finns Kammarrätten i , , , Kommuner och Regio- ner (SKR), , och kommuner. Kammarrätten i välkomnar tydligare regler rörande beräk- ningen, så att underlag respektive beslut får ett ökat mått av transparens. SKR m.fl. anser att en kommun självklart måste förklara hur den fördelar resurser, inklusive eventuella socioekonomiskt viktade resurser, men att det behöver ske på en övergripande nivå. Detta då bakgrundsvariabler som exempelvis föräldrars utbildningsbakgrund och migrationsbakgrund är Till exempel Internationella Engelska Skolan i och , som är negativa till andra delar av förslaget om strukturbelopp och därför avstyrker, är positiva till att kommunerna blir skyldig att redovisa grunderna för fördelning av Som nämns i avsnitt 3 har , Kommuner och Regioner (SKR), och Idéburna skolors riks- förbund beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, vars bedömning i huvudsak överensstämmer med bedömningen i rutan. Därutöver har inkommit med ett spontant yttrande. och har inte framfört några synpunkter på bedömningen. SKR är fortfarande av uppfattningen att en kommun självklart måste förklara hur strukturersättningen har beräknats och att detta behöver ske på en övergripande nivå. Däremot anser SKR att om strukturersättningen ska definieras som en del av grundbeloppet bör de krav som regleras på förordningsnivå att redovisa alla kostnadsslag var för sig strykas. SKR betonar att vid eventuella överklaganden i denna del måste det vara själva likabehandlingsprincipen som prövas och inte kommunens resursfördelningsmodell som sådan. har inget att invända mot bedömningen utan anser att det skulle vara en fördel om det finns föreskrifter om hur redovisningen bör ske. Idéburna skolors riksförbund, som tillstyrker bedömningen, påtalar behovet av regler för hur transparens och tydlighet i kommuner ska tillgodoses i alla beslut som handlar om hur resurser fördelas. Skälen för regeringens bedömning Som har nämnts är det viktigt att det i bidragssystemet finns en transparens när det gäller dels basersättningen, dels strukturersättningen, som gör det möjligt för de enskilda huvudmännen att kontrollera hur kommunen räknat fram ersättningarna. Det förslag som lämnas i avsnitt 6.1 innebär att varje huvudman ska få ett individualiserat beslut om grundbeloppet, som föreslås bestå av en summa av basersättningen – från vilken ett avdrag ska göras för hemkommunens kostnader för det s.k. skolplaceringsansvaret enligt förslag i avsnitt 7.1 – och strukturersättningen. Då strukturersättningens storlek beror på såväl storlek som sammansättning av varje huvudmans barn- och elevunderlag kommer varje beslut om grundbelopp att vara ett beslut som innefattar myndighetsutövning mot enskild. Enligt 29 kap. 10 § skollagen tillämpas 32 § förvaltningslagen (2017:900) i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Enligt nämnda bestämmelse i förvaltningslagen ska ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande. Med stöd av ett befintligt bemyndigande i 29 kap. 26 § andra stycket skollagen finns bestämmelser på förordningsnivå om redovisning av hur bidraget har beräknats. Det aktuella bemyndigandet innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för bl.a. en kommun att lämna uppgifter om hur bidrag till bl.a. en fristående förskola eller fristående skola har beräknats. Regeringen har för avsikt att med stöd av nämnda bemyndigande, dels meddela föreskrifter om skyldighet för en kommun att lämna uppgifter om hur grundbeloppet, inklusive basersättningen och strukturersättningen, har beräknats, dels använda sin möjlighet att delegera föreskriftsrätten till den myndighet som regeringen bestämmer när det gäller föreskrifter om sådan Prop. 2021/22:161 redovisning. På detta sätt omhändertas Internationella Engelska Skolan och Friskolornas riksförbunds farhågor om att förslaget kan leda till oklarhet om vad beräkningarna grundas på och en ökad rättsosäkerhet. Transparensen i bidragssystemet kommer att öka då det kommer att meddelas närmare föreskrifter om hur basersättningen och strukturersättningen ska redovisas i bidragsbesluten. Frågan om överklagande av de på ovan angivet sätt individualiserade besluten om grundbelopp behandlas i avsnitt 8. 7Kommunernas lagstadgade skyldighet att erbjuda utbildning medför merkostnader som ska beaktas 7.1Vid beräkning av grundbeloppet ska avdrag för kommunens merkostnader göras Regeringens förslag: Vid beräkning av grundbeloppet till varje enskild huvudman för skolformerna förskoleklass, grundskola eller grundsärskola ska hemkommunen, efter att ha bestämt vilken basersättning som ska lämnas i bidrag per elev, göra ett avdrag innan kommunen beslutar det slutliga grundbeloppet genom att lägga till strukturersättningen. Avdraget ska motsvara de merkostnader som hemkommunen har till följd av sitt lagstadgade ansvar att anordna förskoleklass, grundskola och grundsärskola i den omfattning som krävs för att bereda utbildning för alla i kommunen som har rätt till det och som inte fullgör sin skolgång på annat sätt. Utredningen om en likvärdig skolas förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot förslaget. Det gäller bl.a. , Specialpedagogiska skolmyndigheten, Delegationen mot segregation, , , , , , , , , , , , , och kommuner, , , , utvärdering (IFAU), Föreningen , , , , Tankesmedjan , () och i (LO). Många av de som är positiva till förslaget framhåller att det är viktigt att justera förutsättningarna så att alla huvudmän har likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Delegationen mot segregation (Delmos) och Föräldraalliansen. Flera remissinstanser, t.ex. Föreningen skolchefer, , Nätverket för en likvärdig skola, Eskils- 2021/22:161 tuna, , och kommuner, instämmer i utredningens slutsats att kommuner har ett större ansvar än enskilda huvudmän och att det åtagandet bör avspegla sig i ersättningen. den mån som det finns skillnader i uppdrag och ansvar mellan olika huvudmän är det rimligt att sådana skillnader avspeglas bl.a. i hur kommun anser att även gymnasieskolan bör omfattas av förslaget. Av de remissinstanser som tillstyrker förslaget har många lämnat syn- punkter på förslaget. befarar att förslagen är otill- räckliga om de inte kompletteras med krav på ekonomisk transparens hos hellre att finansieringen för kommunernas utökade ansvar baseras på undervisningsgrupp med en mindre marginalkostnad per elev. Ett antal, däribland , och kommuner, IFAU och , anser att ett schablonbelopp hade varit att Nätverket för en likvärdig skola anser att en miniminivå på 15 pro- cent i avdrag ska fastställas i skollagen. fördelen med att respektive hemkommun ansvarar för beräkningen av avdraget är att beräkningarna blir mer rättvisande utifrån de lokala förut- och kommuner, som tillstyrker förslaget, anser att det är viktigt med tydliga riktlinjer för hur det ska genomföras. , som avstyrker, anser att det bör ges riktlinjer för hur kommunerna praktiskt ska genomföra förslaget. Bland dem som avstyrker förslaget kan nämnas Friskolornas riks- förbund, , Internationella Engelska skolan i och friskolas ekonomiska förening som bl.a. anser att förslaget inte är förenligt med principen om bidrag på lika villkor. anser att förslaget skulle missgynna elever i fristående skola. instanser, däribland , anser att skolpliktsansvaret är en del av kommunens övergripande myndighetsansvar . mun anser inte att merkostnaden för ansvaret är betydande. muner och Regioner (SKR) ställer sig tveksamt till förslaget och bedömer att det inom ramen för rådande regelverk bör finnas utrymme att som kommun avsätta en buffert för att bekosta kommunens skolpliktsansvar. Flera av de som avstyrker förslaget, t.ex. , Idéburna skolors riksförbund och , kritiserar vidare bl.a. Ett antal spontana yttranden har inkommit, där majoriteten avstyrker för- Detta gäller bl.a. Atvexa och Företagarna. Som nämns i avsnitt 3 har , Kommuner och Regioner (SKR), och Idéburna skolors riks- förbund beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, vars lagförslag överensstämmer med förslaget i rutan. lingspedagogik inkommit med ett spontant yttrande. verket, SKR och framför inga syn- punkter på förslaget. Såväl som Idéburna skolors riksförbund vid- håller sina avstyrkanden av förslaget och anför återigen att förslaget om ett s.k. skolpliktsavdrag bygger på felaktiga förutsättningar samt att frågan utretts och avfärdats tidigare. Enligt förbunden är antagandet att fristående skolor alltid bedriver sin verksamhet optimalt och med full beläggning, Prop. 2021/22:161 dels att kommuner håller vakanta platser på sina skolenheter felaktigt. hänvisar till den rapport som bifogats till yttrandet från . anför därutöver att tröskelkostnader av det slaget att en ny grupp måste bildas drabbar skolor oavsett huvudman, likaså ett minskat elevunderlag. För kommuner har dock i rättspraxis framkommit en möjlighet att undandra kostnader för omställning av lokaler och personal vid en stor minskning av elevunderlaget. Förbundet konstaterar därtill att en ny etablering av en fristående skola inte sker från den ena dagen till den andra och att kommunen därför bör ha tid att anpassa sin organisation. Utöver vad som har redovisats ovan anför Idéburna skolors riksförbund att frågan aktualiserats p.g.a. skolkoncernernas framväxt. När en eller flera koncernskolor etableras i en stad, innebär det enligt förbundet en stark press på det befintliga skolsystemet om många elever flyttar över till den nya skolan från kommunala skolor. Kommunen har då haft på sig att planera för anpassningar i sin organisation, men detta kan kanske ibland vara en om det är en större omställning som krävs. Det är dock enligt förbundet inte idéburna skolor som är orsaken till detta problem. Förbundet framför som en möjlig lösning att kommuner, inom ramen för sitt övergripande kommunala ansvar, tillfälligt under exempelvis tilläts att ge skolor som drabbats hårt av en snabb elevminskning ett omställningsstöd som man såg över hela sin organisation. Förbundet anser att förslaget om avdrag strider mot likabehandlingsprincipen mellan kommunala skolor och idéburna skolor då dessa, enligt förbundet, verkar under mycket likartade förhållanden. Skälen för regeringens förslag Lika villkor och ersättning efter ansvar Fristående skolor är en del av det svenska skolväsendet precis som kommunala skolor. Som princip gäller att villkoren mellan kommunala och fristående skolor så långt som möjligt ska vara lika. Dagens regler om ersättning till enskilda huvudmän speglar att huvudmännen har snarlika uppdrag. Regeringen anser dock att ersättningen bättre behöver svara mot att kommunala och enskilda huvudmän har olika ansvar och skyldigheter och därmed olika kostnader. Det är kommunerna som enligt lag är skyldiga att ansvara för att alla barn i kommunen som har rätt till utbildning enligt skollagen och som inte fullgör sin skolgång på annat sätt får plats i en skola. När det gäller förskoleklass, grundskola och grundsärskola har dessutom alla elever rätt till en placering i en skola nära hemmet, medan fristående skolor kan välja var de vill etablera sig. En kommun behöver också tillse en elevs behov av en skolplats utan dröjsmål. Ovan nämnda skyldigheter och ansvar har inte enskilda huvudmän. Regeringen bedömer, i likhet med bl.a. Tankesmedjan , samt och kommuner att kommunerna därmed har ett större ansvar än enskilda huvudmän. Möjligheten att kunna planera sin verksamhet avgör resurseffektiviteten När elevantalet hos en huvudman ökar eller minskar, tar det att anpassa organisationen efter de nya förutsättningarna. Vissa resurser går inte att anpassa fullt ut efter sådana förändringar i verksamhetsvolym. Lokalkostnader är det tydligaste exemplet. Kostnader relaterade till lokaler, så som avskrivningar, räntor eller kalkylräntor på investeringar och kostnader för drift och underhåll kan inte alltid anpassas, eller kan bara anpassas i viss utsträckning. En minskning av elevantalet kommer att leda till en ökning av lokalkostnaden per elev om ingen alternativ användning av lokalerna går att ordna. När det gäller skollokaler är detta ofta svårt att få till stånd. Även poster som undervisning och elevhälsa karakteriseras av en viss tröghet när det gäller anpassning till olika behov . Då t.ex. storleken på en klass minskar går det sällan att säga upp endast en del av en lärartjänst. På större skolor och för större huvudmän kan det vara möjligt att anpassa antalet lärare proportionellt till antalet elever, men det gäller inte överallt. Kostnader som avser skolmåltider och lärverktyg kan också ha inslag av fasta kostnader som inte kan anpassas fullt ut efter elevantalet, men är huvudsakligen rörliga kostnader. Om kommunen utifrån de snabbt förändrade förutsättningarna inte har möjlighet att ställa om sin verksamhet, kommer kostnaden per elev att öka i de kommunala skolorna om elevantalet minskar. Eftersom bidragen till en enskild huvudman ska utgå från kommunens kostnad per elev, kommer då den enskilda huvudmannen att ha rätt till ännu högre ersättning per elev. Detta trots att den enskilda huvudmannens ansvar eller åtagande inte ökat. Skolplaceringsansvaret innebär också att kommunen för att kunna tillgodose utbildningen för elever vid plötsliga ökningar av elevantalet eller elever som tillkommer under läsåret, antingen måste ha vakanta platser vid vissa av sina skolenheter, eller snabbt bygga upp sin kapacitet. Alternativet till att snabbt bygga upp sin organisation är överbeläggning och därmed risk för kvalitetsbrist och bristande likvärdighet. Förekomst av fasta eller delvis fasta kostnader gör att det, allt annat lika, är billigare att tillhandahålla skolverksamhet om efterfrågan är stabil än om den varierar . Regeringen kan konstatera att en huvudmans möjlighet att själv kunna bestämma över volymer i sin verksamhet även påverkar möjligheten att anpassa sina resurser på ett optimalt sätt. Kommuner och enskilda huvudmän har olika möjligheter att planera sin verksamhet En kommun eller en enskild avgör själv om den vill starta processen för att etablera en ny skolenhet. Den enskilde måste dock, till skillnad från en kommun, godkännas som huvudman av Skolinspektionen för att få driva en sådan verksamhet. En fristående skola ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i den aktuella skolformen.