prop · H903263 · 2022-06-21 00:00:00 — Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Ett antal remissinstanser, bl.a. Region , , , kraft och Hela ska leva, framför att undantaget inte bör begränsas till verksamhet som bedrivs av vissa juridiska personer. Flera kommuner, Kommuner och Regioner, och andra remissinstanser anser att förvärv av nät bör omfattas av undantaget. Flera remissinstanser, bl.a. i län och Digital Nordix, efterfrågar förtydliganden av förslaget i olika avseenden. anför att krav på att verksamheten ska bedrivas affärsmässigt och på särredovisning ger bättre förutsättningar för konkurrens genom ökad konkurrensneutralitet och transparens. Region och Regionsamverkan lyfter frågan om huruvida undantaget ska fortsätta att gälla efter det att regeringens bredbandsmål uppnåtts. Skälen för regeringens förslag Undantaget bör vara tillämpligt på bredbandsutbyggnad Som konstateras ovan finns det inte någon reglerad befogenhet för kommunernas verksamhet på bredbandsområdet. Det är inte heller i lag definierat vad som utgör bredbandsverksamhet. I 1 kap. 2 § lagen (2016:534) om åtgärder för utbyggnad av bredbandsnät, i fortsättningen benämnd utbyggnadslagen, definieras bredbandsnät som ett elektroniskt kommunikationsnät som kan leverera tjänster för bredbandstillgång med en hastighet av Mbit/s. Med hänsyn till att undantaget ska syfta till att främja utbyggnad av snabbt bredband och med beaktande av regeringens bredbandsmål kan det ifrågasättas om ett sådant krav på hastigheten i de nät som omfattas skulle bli för låg. I 1 kap. 7 § lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation definieras nät med mycket hög kapacitet som ett elektroniskt kommunikationsnät som helt består av fiberoptik åtminstone fram till slutanvändarnas lokaler eller en basstation eller som kan erbjuda liknande nätprestanda under normala högtrafikförhållanden. Denna definition ligger mera i linje med begreppet snabbt bredband och regeringens bredbandsmål. Stora delar av den utbyggnad som återstår i kommer att innebära betydande utmaningar när det gäller att erbjuda snabbt bredband. En mer teknikneutral definition är därför att föredra. Detta talar för att använda begreppet bredbandsnät enligt utbyggnadslagens definition. Som anför har bredbandsnät enligt denna definition en större utbyggnadspotential och det kan medföra minskade kostnader för den återstående utbyggnaden om andra anslutningstekniker än fiber används. kan anläggande av bredbandstekniker som inte lever upp till de kapacitetskrav som krävs för att uppfylla regeringens bredbandsmål möjliggöras. Som även framhåller är utbyggnadslagens definition av bredbandsnät mer flexibel. Flexibilitet behövs för att inte begränsa undantaget till vissa tekniker som skulle kunna försvåra utbyggnaden till de allra mest svårtillgängliga mottagarna. Det framstår sammantaget som mest ändamålsenligt att undantaget från lokaliseringsprincipen avser bredbandsnät som motsvarar definitionen i utbyggnadslagen. Undantaget bör vidare innebära en möjlighet att bygga ut bredbandsnät. Eftersom syftet med förslaget är att öka tillgången till digital infrastruktur för hushåll och företag och att regeringens bredbandsmål nås är det naturligt att undantaget tar sikte på en faktisk utökning av den digitala infrastrukturen. Undantaget bör därför inte, till skillnad från det som bl.a. , , Kommuner och Regioner, och flera andra remissinstanser förordar, kunna användas för att t.ex. förvärva befintliga nät. Kravet på utbyggnad bör dock inte innebära ett krav på att det utbyggda bredbandsnätet måste vara fysiskt sammankopplat med det befintliga nätet. Det måste dock finnas en teknisk koppling mellan det egna eller delägda nätet inom kommunen och det utbyggda nätet, exempelvis genom radiolänk. Regleringen bör göras teknikneutral och flexibel för att möjliggöra utbyggnad med t.ex. radiolänkteknik. Verksamhet bör få bedrivas i det utbyggda nätet För att digitala tjänster ska kunna erbjudas i ett bredbandsnät räcker det inte att infrastruktur byggs ut. Utöver infrastrukturen krävs det flera steg för att det ska vara möjligt för någon att tillhandahålla tjänster till slutkunder via bredbandsnätet, se avsnitt 6.1. Vidare behöver anlagd infrastruktur underhållas. En möjlighet för kommuner att bygga ut bredbandsnät bör därför kompletteras med ett undantag som tillåter att verksamhet bedrivs i nätet, exempelvis för driften av det. Det behövs därför även ett undantag från lokaliseringsprincipen för att bedriva verksamhet i det utbyggda nätet, se vidare avsnittet Samma reglering för hela det kommunala bredbandsnätet. Undantaget bör vara geografiskt begränsat Syftet med undantaget är att underlätta utbyggnaden av snabbt bredband för att öka tillgången till digital infrastruktur och att bidra till att regeringens bredbandsmål ska nås. Den största utbyggnadspotentialen avseende de kommunala bredbandsnäten finns tveklöst i geografisk närhet till befintlig 2021/22:263 infrastruktur. Ett undantag helt utan geografisk begränsning skulle också ge större effekter för konkurrensen på marknaden. Undantaget från lokaliseringsprincipen bör därför vara geografiskt begränsat. Med hänsyn till intresset att öka tillgången till digital infrastruktur bör den geografiska begränsningen, som bl.a. påpekar, inte göras för snäv. Den bör vidare vara tillräckligt flexibel för att kunna tillämpas i hela landet trots skiftande förutsättningar, något som bl.a. lyfter fram. Som redovisas i avsnitt 5.1.3 finns det en geografisk begränsning i undantagen från lokaliseringsprincipen i fjärrvärmelagen och ellagen. Be- gränsningen uttrycks i båda dessa lagar som att kommunen endast får agera i geografisk närhet till fjärrvärmerespektive elverksamhet i den egna kommunen. En motsvarande begränsning framstår även i detta fall som ändamålsenlig mot bakgrund av syftet med undantaget. Det bör vidare vara en fördel vid tillämpningen av undantaget om samma geografiska begränsning används som i befintliga regler. Detta gäller särskilt eftersom den kommunala bredbandsverksamheten ofta bedrivs i någon form av organisatoriskt samband med fjärrvärme- och elnätsverksamhet. Som påpekar är dock inte alltid samma geografiska område lämpligt för olika infrastrukturtyper, även om verksamheten bedrivs av samma aktör. Undantaget från lokaliseringsprincipen bör mot denna bakgrund begränsas på så sätt att en kommun endast ska få agera i geografisk närhet till ett eget eller ett delägt bredbandsnät i den egna kommunen. På grund av de skiftande lokala förutsättningarna är det inte lämpligt att, som bl.a. Region och efterfrågar, närmare precisera vad som avses med geografisk närhet. Det får i stället bedömas i det enskilda fallet. Utbyggnad med stöd av undantaget bör syfta till en ändamålsenlig bredbandsinfrastruktur Undantagen från lokaliseringsprincipen i fjärrvärme- och ellagen innebär vidare att en utbyggnad utanför kommunens gränser förutsätter syftet att uppnå en ändamålsenlig verksamhet. Det nu aktuella undantaget ska i linje med dessa bestämmelser innehålla den begränsningen att bredbandsnätet enbart ska få byggas ut i geografisk närhet till ett eget eller ett delägt bredbandsnät i den egna kommunen. Detta aktualiserar frågan om huruvida en liknande begränsning i fråga om syftet bör införas även när det gäller bredbandsnät. Detta skulle innebära att det ställs krav på syftet med en utbyggnad utanför den egna kommunen. Eftersom syftet med undantaget är att öka tillgången till digital infrastruktur, är det lämpligt att införa en sådan begränsning. Som är inne på kan detta t.ex. förhindra utbyggnad som kan sägas ske enbart för att vinna marknadsandelar på en redan konkurrensutsatt marknad eller för att öka verksamhetens lönsamhet. Det är inte lämpligt att inom ramen för detta lagstiftningsärende införa en definition av vad som avses med bredbandsverksamhet. Utbyggnad av bredbandsnät bör därför inte syfta till att uppnå en ändamålsenlig verksamhet, utan bör i stället få ske i syfte att i samhället åstadkomma en ändamålsenlig bredbandsinfrastruktur. Utbyggnad ska alltså endast få ske för att uppnå en bredbandsinfrastruktur som utifrån de samhälleliga behoven av en tillgänglig och driftssäker bredbandsinfrastruktur kan anses vara rationell. Det kan t.ex. antas vara ändamålsenligt och rationellt att inom ramen för en utbyggnad utanför en kommun stärka den totala bredbandsinfrastrukturens driftsäkerhet t.ex. genom att skapa s.k. redundanta kopplingar, något som Kommuner och Regioner lyfter fram. Kravet utgör på detta sätt ett skydd mot utbyggnad som ur ett allmänt perspektiv framstår som mindre önskvärd, som det tidigare nämnda exemplet om utbyggnad i syfte att vinna marknadsandelar på en konkurrensutsatt marknad, ett skydd som bl.a. stadsnät efterfrågar. Samma reglering för hela det kommunala bredbandsnätet Som anges i avsnitt 6.1 finns det vissa rättsliga oklarheter kring den kommunala bredbandsverksamheten som bedöms inte kunna undanröjas inom ramen för detta lagstiftningsärende, bl.a. i fråga om tillämpningen av självkostnadsprincipen på sådan verksamhet. Det skulle dock kunna övervägas att i lag endast klargöra om självkostnadsprincipen ska tillämpas när det gäller utbyggnad och drift av bredbandsnät utanför den egna kommunen. En sådan reglering skulle emellertid riskera att ge upphov till en situation där ett kommunalt stadsnätsbolag skulle behöva tillämpa olika regler för sin prissättning för de delar av nätet som ligger inom respektive utanför den egna kommunen, vilket bl.a. och påpekar. Utöver de problem som detta i sig skulle medföra för verksamheten kan det antas att en sådan ordning skulle verka hämmande på utbyggnaden av bredbandsnät. Mot denna bakgrund bör det klargöras att samma regler för såväl befogenhet som prissättning och andra kommunalrättsliga aspekter ska, som bl.a. och påpekar, gälla för hela den kommunala bredbandsverksamheten. Det kan invändas att detta framgår klart redan av det faktum att undantaget endast omfattar lokaliseringsprincipen och att det därför inte kan anses utgöra ett undantag från någon annan kommunalrättslig reglering. Med hänsyn till de oklarheter som gäller på området bör det dock tydligt anges att utbyggnad av bredbandsnät utanför den egna kommunen och den verksamhet som bedrivs i det utbyggda nätet omfattas av samma regler som gäller inom kommunen. På så sätt står det också klart att undantaget endast tar sikte på lokaliseringsprincipen och inte på några andra kommunalrättsliga regler eller principer, se vidare i författningskommentaren. De frågor som betraktas som osäkra får även fortsättningsvis klargöras inom ramen för rättstillämpningen. Med anledning av det som och GlobalConnect anför kan det framhållas att det sagda även gäller eventuella bedömningar av om utbyggnad och verksamhet med stöd av undantagen för lokaliseringsprincipen är förenliga med de bestämmelser som föreslås. Undantaget bör förenas med krav på särskild associationsform Det är relativt vanligt förekommande att undantag från lokaliseringsprincipen kombineras med krav på att den verksamhet som får bedrivas utanför kommunens eget område ska utföras av kommunala aktiebolag, föreningar eller stiftelser (sådana juridiska personer som anges i 10 kap. 2 eller 6 § kommunallagen). Ett sådant krav förenas oftast med krav på att 2021/22:263 verksamheten ska bedrivas affärsmässigt och särredovisas (se t.ex. 7 kap. 2 § ellagen). anför att krav på att verksamheten ska bedrivas affärsmässigt och på särredovisning ger bättre förutsättningar för konkurrens genom ökad konkurrensneutralitet och transparens. Som konstateras i promemorian är det dock inte lämpligt att föreslå någon reglering om affärsmässighet avseende undantaget från lokaliseringsprincipen för utbyggnad av bredbandsnät. Det kan därför ifrågasättas om det finns skäl att föreslå ett krav på att bredbandsnät enbart får byggas ut av kommunala aktiebolag, föreningar och stiftelser. Något sådant krav finns inte på verksamheten i den egna kommunen och utgångspunkten bör vara att bredbandsnät som byggs utanför kommunen kan byggas och drivas på samma sätt som inom den. Ett stort antal remissinstanser, bl.a. , Region , och , anser att även stadsnät som bedrivs i förvaltningsform bör omfattas av undantaget. I promemorian lämnas dock inte något sådant förslag. framför att kravet på särskild verksamhetsform riskerar att leda till att stadsnät avhåller sig från utbyggnadsåtgärder som annars hade varit möjliga. Det bör dock framhållas att aktiebolag är den dominerande formen för att organisera de kommunala bredbandsnäten. Det kan också noteras att Kommuner och Regioner förespråkar ett krav på särskild verksamhetsform. Även ser positivt på begränsningen av undantaget till verksamhet som bedrivs av en viss juridisk person. På så sätt särskils den från övrig förvaltningsverksamhet, vilket kan bidra till ökad transparens och minska risken för korssubventioneringar som kan verka snedvridande eller hämmande för konkurrensen. Som uppmärksammar förutsätter ett överlämnande av en angelägenhet till ett kommunalt bolag, stiftelse eller förening bl.a. att det fastställda kommunala ändamålet och de kommunala befogenheter som utgör ram för verksamheten regleras i bolagsordning, föreningsstadgar, stiftelseförordnande eller urkund. De osäkerheter som råder om självkostnadsprincipens tillämpning på området talar för ett krav på att utbyggnad utanför kommunen enbart ska få ske i en särskild juridisk person. Eftersom de kommunala bredbandsnäten till stor del är organiserade i kommunala aktiebolag, bör ett sådant krav inte verka hindrande på utbyggnaden eller i övrigt innebära några väsentliga problem. Undantaget bör därför innehålla krav på att endast kommunala aktiebolag, föreningar och stiftelser får bygga ut bredbandsnät och driva verksamhet i det utbyggda nätet utanför den egna kommunens område. Regeringen avser att följa upp hur tillämpningen av den nya lagen påverkar bredbandsutbyggnaden och vid behov utreda vilka ändringar som behövs i syfte att främja utbyggnaden ytterligare, bl.a. om undantaget även ska avse stadsnät som drivs i förvaltningsform. Krav på godkännande utöver ordinarie tillståndsprocess bör inte införas Några remissinstanser, bl.a. SydMittNet, anför att bredbandsutbyggnaden med stöd av ett undantag från lokaliseringsprincipen bör villkoras av att den kommun som utbyggnaden ska ske i godkänner den. anger att områden som blir aktuella för utbyggnad över kommungränsen Prop. 2021/22:263 ska regleras i ett samverkansavtal mellan de kommuner och övriga aktörer Ett kommunalt stadsnät ska i likhet med andra aktörer se till att nödvändiga tillstånd beviljas innan bredbandsnät kan byggas ut. Tillståndsprövningen sker enligt vissa bedömningsgrunder som inte bör påverkas av den möjlighet till utbyggnad på en annans kommuns område som ett undantag från lokaliseringsprincipen innebär. Kommuner som vill samverka om vissa uppgifter har även sådana möjligheter. Syftet med förslaget är att införa nya möjligheter till utbyggnad utöver sådan som kan komma till stånd genom samverkan mellan kommunerna. Det finns därför inte skäl att villkora utbyggnaden på det sätt som remissinstanserna föreslår. Undantaget bör placeras i en egen lag Som konstateras i promemorian finns det inte någon befintlig lag där de bestämmelser som föreslås kan införas på ett lämpligt sätt. En ny lag om undantag från lokaliseringsprincipen för utbyggnad av kommunala bredbandsnät bör därför införas. Förslaget innebär undantag från lokaliseringsprincipen men utgör i övrigt inte någon särskild reglering av kommunernas befogenheter. Det är därför inte lämpligt att placera undantaget i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, vilket Region och Regionsamverkan förordar. 7Ändring i lagen om tillgänglighet till digital offentlig service Regeringens förslag: Ett meddelande till en offentlig aktör om att dess digitala service inte uppfyller tillgänglighetskraven i lagen om tillgänglighet till digital offentlig service ska besvaras . Förslaget i promemorian Auktorisationssystem för elektronisk identifiering och för digital post överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. Region efterfrågar vägledning när det gäller innebörden av ””. Skälen för regeringens förslag: Enligt 13 § lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service ska en offentlig aktör tillhandahålla en tillgänglighetsredogörelse för sådan digital service som omfattas av 10 § i den lagen. Redogörelsen ska innehålla en funktion som gör det möjligt för en enskild person att meddela den berörda aktören att dess digitala service inte uppfyller tillgänglighetskraven eller att framställa en begäran om tillgängliggörande av digital service. En begäran om tillgängliggörande av digital service ska enligt 15 § tillgodoses utan onödigt dröjsmål, om den är berättigad och rimlig och har inkommit genom den funktion som avses i 13 § andra stycket. För meddelanden om att den digitala servicen 2021/22:263 inte uppfyller tillgänglighetskraven saknas det krav på hantering . Enligt artikel 7.1 sista meningen i och rådets direktiv (EU) 2016/2102 av om tillgänglighet avseende offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer ska medlemsstaterna säkerställa att offentliga myndigheter på ett tillfredsställande sätt besvarar detta meddelande eller denna begäran inom en rimlig tidsperiod. De myndigheter som omfattas av förvaltningslagen (2017:900) ska enligt 6 § andra stycket i den lagen ge enskilda sådan hjälp att de kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål. Kraven i direktivet och lagen om tillgänglighet till digital offentlig service riktar sig även till aktörer som jämställs med offentliga aktörer men som inte faller under förvaltningslagens tillämpningsområde. Sådana aktörer bör därför besvara ett meddelande om att den digitala servicen inte uppfyller tillgänglighetskraven. Eftersom de meddelanden som de offentliga aktörerna har en skyldighet att besvara kan tänkas se väldigt olika ut till både omfattning och innehåll, är det inte möjligt att mer precist definiera hur ”” bör avse. En bedömning får i stället göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Förslaget i promemorian Ett undantag från lokaliseringsprincipen för överensstämmer inte med regeringens. I promemorian föreslås att den nya lagen ska träda i kraft . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inga invändningar mot förslaget. Kommuner och Regioner och flera kommuner framhåller dock att det är önskvärt att ikraftträdandet tidigareläggs. kommuner och regioner anser att lagen bör träda i kraft , eftersom utbyggnaden av fibernät påbörjas . Förslaget i promemorian Auktorisationssystem för elektronisk identifiering och för digital post överensstämmer inte med regeringens. I promemorian föreslås att lagändringen ska träda i kraft . Remissinstanserna: Inga synpunkter framförs på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Regeringen bedömer att den nya lagen om undantag från lokaliseringsprincipen för utbyggnad av kommunala bredbandsnät bör träda i kraft . Ikraftträdandet bör, i linje med vad Kommuner och Regioner anför, kunna ske tidigare Prop. 2021/22:263 än vad som föreslås i promemorian. En lämplig tidpunkt bedöms vara den Det är lämpligt att ändringen av lagen om tillgänglighet till digital offentlig service träder i kraft . Eftersom förslaget till undantag från lokaliseringsprincipen endast innebär en ny möjlighet till utbyggnad för kommunala aktörer, finns det inte något behov av några övergångsbestämmelser. Inte heller i fråga om ändringen av lagen om tillgänglighet till digital offentlig service finns det något sådant behov. Regeringens bedömning: Förslaget till lag om undantag från lokalise- ringsprincipen för utbyggnad av kommunala bredbandsnät bedöms leda till en ökad tillgång till digital infrastruktur och därigenom bidra till att uppnå regeringens bredbandsmål. Förslagen kan vidare få en begränsad påverkan på konkurrensen. I övrigt bedöms förslagen inte leda till några Kravet på att en offentlig aktör utan onödigt dröjsmål ska besvara ett meddelande om att dess digitala service inte uppfyller tillgänglighets- kraven leder till något ökad administration för offentliga aktörer, men även till bättre service för enskilda. Bedömningen i promemorian Ett undantag från lokaliserings- principen för överensstämmer med Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. Bodens kommun och kommun, instämmer i eller har inga invändningar mot kon- anser däremot att förslagets konsekvenser bör analyseras vidare och re- mitteras på nytt. anger att det saknas en beskrivning av för- slagets överrensstämmelse med . En majoritet av kommunerna och regionerna bland remissinstanserna ser positivt på förslaget. Eventuella utmaningar för kommunernas plane- ring till följd av förslaget bör kunna hanteras inom ramen för kommuner- Region och Regionsamverkan anför att det finns en risk för att förslaget medför svårigheter för kommuner och regioner i deras långsiktiga planeringsförutsättningar då förslagets konse- kvenser inte har utretts i tillräcklig omfattning. Techsverige, GlobalConnect och Digital Nordix påpekar att den före- slagna avgränsningen av bredbandsinfrastruktur och oklarheten om den kommunala befogenheten för tillhandahållande av tjänster i värdekedjan har negativa konsekvenser på marknadens konkurrenskraft. och framhåller att den teknikneutrala definition av bred- bandsnät som föreslås kan leda till oförutsägbara konsekvenser för GlobalConnect framhåller att det inte är möjligt att bedöma konsekvenserna av förslaget då den verksamhet som kommunerna får be- driva inte definieras, något som även Region och Regionsamver- anför att det finns en risk för att problemet med kommunala aktörer som bedriver konkurrerande verksamhet högre upp i värdekedjan ökar i takt med att verksamheten tillåts expandera geografiskt. anger även att bör ges i uppdrag att följa utvecklingen på detta område och återkomma till regeringen om det uppstår konkurrensproblem. Bedömningen i promemorian Auktorisationssystem för elektronisk identifiering och för digital post överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inga synpunkter framförs på förslaget. Skälen för regeringens bedömning Syftet med en ny lag om undantag från lokaliseringsprincipen för utbyggnad av kommunala bredbandsnät Syftet med förslaget är att öka tillgången till digital infrastruktur och bidra till att regeringens bredbandsmål nås. Detta ska ske genom att kommunala aktörer, i praktiken kommunala stadsnätsbolag, ges möjlighet att bygga ut sina bredbandsnät i geografisk närhet till den egna kommunen. För att beakta vikten av en sund konkurrens på områdets marknader har förslaget begränsats, dels genom att utbyggnad enbart får ske i geografisk närhet till den egna kommunen, dels genom att utbyggnaden enbart får ske i syfte att uppnå en ändamålsenlig bredbandsinfrastruktur. Konsekvenser för utbyggnaden av bredbandsnät Som bedömer i rapporten av undantag från lokaliseringsprincipen (PTS-ER-2020:17) har ett undantag från lokaliseringsprincipen en potential för utökad utbyggnad av bredbandsnät. De uppskattningar som myndigheten har gjort bygger på modeller som utgått från ett högsta avstånd inom vilket utbyggnad får ske. Förslaget i denna proposition utgår emellertid inte från någon definierad gräns utan anger att utbyggnad endast får ske i geografisk närhet till det egna nätet i den egna kommunen. Mot denna bakgrund går det inte att närmare uppskatta vilken utbyggnadspotential förslaget har, mätt i antalet fastigheter. Det står emellertid klart att det finns en sådan potential.