prop · H903168 · 2022-03-22 00:00:00 — åena sidan, och exploatering och lokal utveckling å den andra. Om förslagen i propositionen inte genomförs riskerar olika områdens varierande skyddsbehov enligt dagens synsätt att inte att få genomslag i den utsträckning som eftersträvas. En annan effekt av om förslagen inte genomförs bedöms vara att legitimiteten för reglerna inte skulle öka. Förslagen i propositionen förväntas leda till en ökad arbetsbelastning för Bland annat förväntas en ökad ärendetillströmning för länsstyrelserna i de län där det finns strandnära utvecklingsområden som är attraktiva för byggande enligt de nya särskilda skälen i 7 kap. 18 d § Vidare föreslås att alltid ska pröva en kommuns beslut om dispens från strandskydd, om kommunen har tillämpat de särskilda skäl som gäller för strandnära utvecklingsområden och dispensen avser ett särskilt skyddsvärt kust- eller kustskärgårdsområde. innebär att arbetsbelastningen för de länsstyrelser som omfattas av krav på särskild kontroll av meddelade dispenser inom vissa kust- och kustskärgårds- områden kan antas öka något. beslut om strandskyddsdispens i ärenden där kommunen är första Det ökade antalet upphävande- och dispensärenden förväntas leda till ett ökat antal överklagade ärenden. det också antas att tillämpningen av de föreslagna bestämmelserna kommer att medföra en högre arbetsbelastning för länsstyrelserna eftersom det kommer att saknas praxis om hur bestämmelserna ska Även länsstyrelsernas arbetsbelastning i fråga om att utöva tillsyn och ge tillsynsvägledning kommer att öka. ledning i länet och har ansvar för tillsyn av strandskyddet i de områden eller för sådana anläggningar, vägar och järnvägar som omfattas av i de fall kommunen avser att upphäva strandskyddet genom bestämmelser i en detaljplan. har dessutom en granskningsfunktion enligt 19 kap. 3 a och b §§ i fråga om strandskyddsdispenser som beslutas av kommunen. På motsvarande sätt har en granskningsfunktion enligt i de fall kommunen avser att upphäva strandskyddet genom bestämmelse i en detaljplan med stöd av 4 kap. 17 § . Uppdraget att genomföra samordnade åtgärder för att öka digitaliseringen av strandskyddet innebär en ökad arbetsbelastning för länsstyrelserna. I fråga om övriga delar av förslaget om tillkommande utredningsbehov och uppdrag kommer regeringen att konkretisera åtgärderna i det löpande regeringsarbetet. En fullständig analys av övriga delar av förslagen är möjlig först när de konkreta åtgärderna har presenterats. Förslaget kan förväntas medföra en ökad mängd strandnära exploateringar. Människan har levt och verkat nära vatten och strandnära områden är därför särskilt rika på kultur- och fornlämningar. Dessa är också av betydelse för det rörliga friluftslivet. Det saknas en heltäckande bild av kultur- och fornlämningar utmed insjöar och vattendrag och därmed finns det brister i kunskapsunderlaget. Förslaget kan innebära ett ökat behov för länsstyrelserna att ta fram kunskapsunderlag och handlägga ärenden enligt 2 kap. kulturmiljölagen (1988:950) för att säkerställa att inga fornlämningar skadas i samband med strandnära exploateringar. Med små insjöar och smala vattendrag menas sådana sjöar vars vattenyta uppgår till ett hektar eller mindre eller vattendrag vars bredd är eller smalare. De nya reglerna kan förväntas generera fler frågor från kommunerna. I de län – såsom , , och län – som har förordnat om upphävande av strandskydd vid vissa typer av små sjöar och smala vattendrag och återinfört strandskydd för vissa platser kommer de besluten fortsätta att gälla. På vissa platser där det anses behövas ett större strandskyddat området har möjlighet att besluta om utvidgat strandskydd. Det bedöms innebära arbete med bl.a. inventering. förväntas de ändrade bestämmelserna i fråga om strandskydd vid små insjöar och smala vattendrag minska länsstyrelsernas arbets- belastning, eftersom dispens och upphävande som huvudregel i minskad utsträckning kommer att behövas för byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder vid små insjöar och smala vattendrag. När det gäller förslaget om förstärkt strandskydd inom vissa typer av områden kan konstateras att upphävande av och dispens från strandskydd ska ske mycket restriktivt inom denna typ av områden. Förslaget bedöms därför inte leda till en högre arbetsbelastning eller andra konsekvenser av större betydelse för länsstyrelserna. Det förstärkta strandskyddet förväntas i viss mån kunna bidra till länsstyrelsernas arbete med att nå de nationella miljökvalitetsmålen och målen för frilufts- politiken samt andra internationella åtaganden. Länsstyrelsernas förvaltningsanslag (anslag 5:1, Länsstyrelserna m.m., utg. omr. 1 ) har ökats med 2022 för bl.a. tillsyn, vägledning och kunskapsunderlag inom strandskydd. beräknas anslaget ökas med och med för samma ändamål (prop. 2021/22:1 utg.omr. 2021/22:168 avsnitt 9.7.1, bet. 2021/22:KU1, rskr. 2021/22:67). Den ökade arbets- belastningen för länsstyrelserna bedöms rymmas inom dessa förstärkningar tillsammans med länsstyrelsernas befintliga ekonomiska ramar. Förslagen i propositionen kommer att leda till ett ökat behov av tillsynsvägledning. I frågor som rör tillämpningen av strandskyddreglerna i har det övergripande ansvaret att, i samverkan med länsstyrelserna, ge tillsynsvägledning. I det ingår att utvärdera och följa upp kommunernas tillsyn av strandskyddet och ge kommunerna stöd för att utveckla tillsynen. Särskilt i ett inledande skede kommer detta innebära en ökad arbetsbelastning för . Det kan t.ex. förväntas uppstå ett ökat behov av en förstärkt vägledning om vad som är att betrakta som en liten sjö eller ett smalt vattendrag. Uppdraget att genomföra samordnade åtgärder för att öka digitaliseringen av strandskyddet innebär en ökad arbetsbelastning för och övriga berörda myndigheter. I fråga om övriga delar av förslaget om tillkommande utredningsbehov och uppdrag kommer regeringen att konkretisera åtgärderna i det löpande regeringsarbetet. En fullständig analys av övriga delar av förslagen är möjlig först när de konkreta åtgärderna har presenterats. förvaltningsanslag (anslag 1:1, utg.omr. 20 Allmän miljö- och naturvård) har ökats med för bl.a. tillsyn, vägledning och kunskapsunderlag avseende strandskydd (prop. 2021/22:1 utg.omr. 20 avsnitt 3.26.1, bet. 2021/22:MJU1, rskr. 2021/22:110). ovan redovisade ökade arbetsbelastning bedöms rymmas inom denna förstärkning tillsammans med befintliga ekonomiska ramar. Lantmäteriets förvaltningsanslag (anslag 1:6 Lantmäteriet, utg. omr. 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsument- politik) har ökats med för att möjliggöra digitalisering av strandskyddet (prop. 2021/22:1 utg.omr. 18 avsnitt 3.7.6, bet. 2021/22:CU1, rskr. 2021/22:79). Även kan i egenskap av central tillsynsvägledande myndighet inom plan- och byggområdet förväntas få en marginellt högre arbetsbelastning till följd av de föreslagna regeländringarna. Den ökade arbetsbelastningen bedöms rymmas inom befintliga ekonomiska ramar. är tillsynsvägledande myndighet när det gäller kulturmiljölagstiftningen och kan också förväntas få en marginellt högre arbetsbelastning. ökade arbetsbelastning bedöms rymmas inom befintliga ekonomiska ramar. Den förväntade ärendetillströmningen bedöms medföra en ökad arbetsbelastning för mark- och miljödomstolarna. Framför allt inlednings- vis kan antas att tillämpningen av de nya bestämmelserna kommer att innebära en högre arbetsbelastning för domstolarna då det kommer att saknas praxis. Den ökade arbetsbelastningen bedöms rymmas inom befintliga ekonomiska ramar. Regeringens förslag innebär att det nuvarande systemet med landsbygds- utveckling i strandnära lägen (LIS-områden) ska ersättas av strandnära utvecklingsområden, där det ska finnas utökade möjligheter att upphäva eller ge dispens från strandskydd. Det kommer inte att vara nödvändigt att kommunen har pekat ut strandnära utvecklingsområden i översiktsplanen för att lättnaderna ska kunna tillämpas i det enskilda fallet. Att ett område har pekats ut som lämpligt som LIS-område bör enligt regeringens uppfattning normalt innebära att området även utgör ett strandnära utvecklingsområde. Att området uppfyller dessa kriterier behöver dock prövas i det enskilda fallet, men kommunerna kan förväntas ha stor nytta av det arbete som legat till grund för att peka ut LIS-områden i sitt arbete med att identifiera strandnära utvecklingsområden. Det gäller framför allt det underlagsmaterial som kommunerna har tagit fram. Regeringens förslag innebär att det inte kommer att vara nödvändigt att beakta i vilken mån de utpekade utvecklingsområdena är lämpliga för utveckling av landsbygden, vilket har visat sig vara svårt att bedöma. Enligt förslaget ska bidraget till landsbygdsutveckling varken behöva vägas in i kriterierna för strandnära utvecklingsområden eller i de särskilda skälen för upphävande eller dispens i sådana områden. Det bedöms underlätta kommunernas arbete jämfört med . En annan svårighet för kommunerna med nuvarande bestämmelser för LIS-områden har varit att bedöma om området är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt. Detta har också medfört att utpekade LIS-områden omfattar förhållandevis små arealer mark och vatten. De i propositionen föreslagna kriterierna för strandnära utvecklingsområden, som innebär att områden som är av särskild betydelse för strandskyddets syften inte får pekas ut som strandnära utvecklingsområden, bedöms vara lättare att tillämpa för kommunerna och ge större möjligheter att peka ut sådana områden. Införandet av strandnära utvecklingsområden antas leda till fler upphävande- och dispensärenden som prövas enligt 7 kap. 18 d § . För en övervägande del av de dispensärenden som kan aktualiseras enligt de särskilda skälen i bestämmelsen är det den kommunala nämnden som är prövningsmyndighet i första instans. Den ökade ärendetillströmningen kommer att medföra en ökad belastning på dessa kommuner. Tydliggörandet av de särskilda skälen för upphävande av eller dispens från strandskyddet förväntas dock leda till att prövningen av enskilda ärenden blir enklare. I ett inledande skede kan antas att avsaknaden av praxis samt eftersläpning i utpekandet av strandnära utvecklingsområden i översiktsplaner, kommer att medföra en viss ökad arbetsbelastning för dessa kommuner. Regeringens förslag bedöms dock totalt sett inte innebära en ökad arbetsbelastning för kommunerna. Oavsett om förslagen i propositionen totalt sett innebär en ökad eller minskad arbetsbelastning för kommunerna är den ekonomiska effekten svår att beräkna, eftersom kommunerna själva har rätt att besluta om avgifter för prövning och tillsyn enligt . När det gäller det minskade strandskyddsområdet vid små insjöar och smala vattendrag påverkas kommunerna olika beroende på om 2021/22:168 strandskyddet delvis har upphävts genom äldre, länsvisa I kommuner där det inte finns sådana förordnanden bör antalet dispensärenden minska jämfört med . reglerna förväntas generera fler frågor från allmänheten under en Sammantaget bedöms förslaget inte leda till någon ökad arbetsbörda för kommunerna. Förslagen i propositionen förväntas medföra ett ökat behov av tillsyn av strandskyddet, t.ex. vad gäller information till enskilda och företag. Kommunerna ansvarar för tillsynen över huvuddelen av och länsstyrelserna ska bidra En tydlig och ändamålsenlig tillsynsvägledning är en förutsättning för en effektiv tillsyn. länsstyrelsernas arbete med tillsynsvägledning, tillsyn och kontroll förväntas bättre förutsättningar för mer tillsyn och mer effektiv tillsyn. Kommunernas arbete med strandskyddstillsyn bedöms därigenom till stor del underlättas och stärkas genom insatser för tillsynsvägledning. Kommunerna har som ovan nämnts rätt att ta ut avgifter för att finansiera den kommunala strandskyddstillsynen. I de kommuner där det finns strandnära utvecklingsområden eller det inte finns länsvisa förordnanden om upphävt strandskydd vid små sjöar och mindre vattendrag kommer förslagen medföra möjligheter för planläggning, byggande och andra åtgärder. ökade förutsättningar för dessa kommuner att utveckla kommunen för att göra den mer attraktiv för invånare, företag, turister och andra besökare. Förslaget om förstärkt strandskydd inom vissa typer av områden bedöms medföra en ökad tydlighet i fråga om förutsättningarna för dispens. Förslaget innebär också att kommunerna får stöd i att fortsatt bevara områden som är viktiga för den allemansrättsliga tillgången till strandområden och för djur- och växtlivet. Dessutom kan det förstärkta strandskyddet bidra till kommunernas arbete med att nå de nationella miljökvalitetsmålen och målen för friluftspolitiken samt andra När det gäller förslaget om att regeringen får meddela föreskrifter om att strandskydd inte ska gälla vid insjöar eller vattendrag som har anlagts eller restaurerats för vissa syften bedömer regeringen att förslaget kommer att förenkla och effektivisera kommunernas handläggning av ärenden som gäller de aktuella typerna av insjöar och vattendrag. bedöms även innebära ett ökat intresse hos kommuner att anlägga vatten, Förslaget som möjliggör att äldre förordnanden om upphävande av strandskydd ska upphöra att gälla medför inga konsekvenser för kommunerna förrän med stöd av bemyndigandet upphäver ett sådant förordnande. Om ett förordnande upphävs med stöd av den föreslagna bestämmelsen, kan det påverka den kommunala planeringen. Som nämnts i avsnitt 8 är det viktigt att berörda kommuner involveras i god tid, med hänsyn till att kommunerna kan behöva överväga att upphäva strandskyddet i detaljplanelagda områden som omfattats av ett Regeringen avser att meddela föreskrifter om att innan den meddelar föreskrifter om att förordnanden om upphävt strandskydd ska upphöra att gälla ska samråda med berörda På så sätt får kommunerna möjlighet att både påverka föreskrifter och att anpassa sin planering efter de ändrade Prop. 2021/22:168 förutsättningarna. Utifrån de förordnanden som regeringen har kännedom om har en stor del av de nu gällande förordnandena meddelats före och kan alltså inte upphävas med stöd av den föreslagna bestämmelsen. Förslagets konsekvenser för kommunerna bedöms därför som små. På innebär de nya reglerna att kommunernas motståndskraft mot klimatförändringar kan förväntas minska genom att bebyggelse och annan exploatering i strandnära lägen förväntas öka. Vidare ökar risken för påverkan på ytvattentäkter, vilket kan påverka kommunernas dricksvattenförsörjning negativt. Förslaget i 7 kap. 18 d § andra stycket 2 a och b innebär att det tydliggörs att särskilda skäl för upphävande eller dispens finns för byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövs antingen för att tillgodose ett angeläget intresse av ny eller förändrad sammanhållen bebyggelse eller för småskalig verksamhet som har nytta av ett strandnära läge. Enligt den nuvarande regleringen har bedömningen av om en byggnad, verksamhet, anläggning eller åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden inneburit oklarhet och medfört skilda tolkningar vilket har gjort den svårt att tillämpa. Den föreslagna förändringen bedöms därför medföra att det blir lättare för företag att åberopa 7 kap. 18 d § miljö- balken. Att dagens LIS-områden kommer kunna användas i redan påbörjade ärenden bedöms minska risken för att det uppstår olägenheter för företag till följd av förändringen. Företag inom byggbranschen kan förväntas påverkas positivt av de ökade möjligheterna för upphävande eller dispens för ny eller förändrad sammanhållen strandnära bebyggelse. För småskaliga verksamheter som har nytta av ett strandnära läge kommer det bli enklare att få dispens för byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövs för verksamheten inom strandnära utvecklingsområden. Det kan t.ex. handla om företag inom besöksnäring och turism, caféer och restauranger, hotellverksamhet i form av s.k. bed and breakfast, jakt och fiske, eller för småskaliga gröna näringar såsom djurhållning eller annan livsmedelsproduktion. Företag som verkar inom näringar som har fördel av ett strandnära läge kan således också påverkas i positiv riktning. kan företag som är beroende av attraktiviteten hos orörda strand- och vattenmiljöer eller strandnära kulturmiljöer påverkas i negativ riktning. Upplevelsevärden och förutsättningarna för friluftsliv kan förväntas påverkas med n kumulativa effekter som varierar utifrån flera faktorer såsom tillgång på allemansrättslig mark och olika stark efterfrågan på att uppföra byggnader och anläggningar. Förslaget bedöms inte leda till ökade administrativa kostnader för företag. 2021/22:168 13.4 Konsekvenser för enskilda och för friluftslivet Tyngdpunkten i förslagen i propositionen är regler som innebär att det blir lättare för den som har rådighet över ett strandnära område att vidta åtgärder där, bl.a. genom att regler för strandnära utvecklingsområden införs och genom att strandskyddsområdet minskas invid små insjöar och smala vattendrag. Det bedöms således bli enklare för enskilda som äger fastigheter som är belägna inom sådana områden att bebygga och på annat sätt förfoga över sina fastigheter. Dispens får dock även fortsättningsvis endast ges om det är förenligt med strandskyddets syften enligt 7 kap. 26 § . Däremot förväntas övriga enskilda som inte har tillgång till en strandfastighet på en viss plats – dvs. den breda allmänheten – i huvudsak att påverkas negativt av ökat strandnära byggande genom minskad tillgång till strandnära områden, påverkan på landskapsbilden och minskade möjligheter till utblickar, bad och annat friluftsliv. Enskilda riskerar även att drabbas av mindre rent vatten, inklusive dricksvatten, samt ökad risk för översvämningar om de ekosystemtjänster som är kopplade till oexploaterade stränder försvagas. En exploatering i ett strandnära läge är i många fall en åtgärd som består över överskådlig tid. Det innebär att konsekvenserna av att strandskyddet minskas eller upphävs växer successivt över för varje ny åtgärd som vidtas. Upplevelsevärden och förutsättningarna för friluftsliv kan därför förväntas påverkas av de kumulativa effekter som varierar utifrån flera faktorer såsom tillgång på allemansrättslig mark och olika stark efterfrågan på att uppföra byggnader, anläggningar och andra anordningar. När det gäller strandnära utvecklingsområden mildras de negativa konsekvenserna för allmänheten och friluftslivet av kraven på att dessa områden ska ha en god tillgång på obebyggt strandskyddat område, att bebyggelsetrycket ska vara lågt, och att området inte ska vara av särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Det kan förväntas att reglerna om strandnära utvecklingsområden kommer att leda till en mer utspridd bebyggelsepåverkan jämfört med dagens LIS-områden, eftersom det inte längre kommer att krävas att enstaka en- eller tvåbostadshus uppförs i anslutning till ett befintligt bostadshus. Den effekten mildras av att det vid bedömningen av om det finns särskilda skäl för ett upphävande av eller en dispens från strandskyddet i strandnära utvecklingsområden ska beaktas att den allemansrättsliga tillgången till långa obrutna strandområden i trakten inte får försämras av ett en- eller tvåbostadshus. Även när det gäller förslaget om minskat strandskyddsområde vid små insjöar och smala vattendrag innebär förslaget att tillgängligheten till orörda strand- och vattenmiljöer för enskilda minskar jämfört med . Denna effekt är mindre i de län där strandskyddet redan delvis är upphävt genom äldre förordnanden. Strandnära utveckling kan i vissa fall även ha en positiv inverkan på enskildas allmänrättsliga tillgång till strandområden om dessa områden blir mer tillgängliga, t.ex. för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Strandnära utveckling som leder till ett ökat utbud av service kan också medföra ökad tillgänglighet och positiva konsekvenser för allmänheten och friluftslivet. Propositionen innehåller även förslag som syftar till att förtydliga och förstärka strandskyddet. Inom områden som antingen är av särskild betydelse för djur- och växtlivet, eller där bebyggelsetrycket är högt eller efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse är mycket stor ska vid bedömningen av om det finns särskilda skäl för upphävande eller dispens i vissa fall beaktas att den långsiktiga tillgången till eller förutsättningarna för att bevara värdefulla strand- och vattenområden inte får försämras. För dessa områden gäller ett motsatt resonemang jämfört med de ovan redovisade konsekvenserna av ett minskat strandskydd. De föreslagna skärpningarna och förtydligandena bedöms vara till fördel för friluftslivet och de flesta enskilda eftersom de bl.a. syftar till att skydda de återstående strandområden som är allemansrättsligt tillgängliga. Enskilda gynnas också av att de ekosystemtjänster som strandområdena bidrar med värnas. I bl.a. storstadsregionerna, i anslutning till andra större tätorter och i attraktiva fritidshusområden innebär förslaget skärpningar och för- tydliganden av rådande praxis. I dessa områden kan det bli svårare för fastighetsägare att få dispens inom strandskyddsområdet. En proportionalitets- bedömning enligt 7 kap. 25 § ska dock liksom tidigare alltid göras. Inskränkningar i enskildas rätt att använda sig av mark eller vatten får inte gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Förslagen i propositionen gör det möjligt för regeringen att generellt undanta vissa typer av anlagda eller restaurerade vatten från strandskyddsreglerna. Det bedöms kunna leda till ett mer proportionerligt strandskydd och därmed till att enskildas acceptans för reglerna ökar. Förslaget bedöms även innebära ett ökat intresse hos enskilda att anlägga vatten, t.ex. våtmarker. Mot bakgrund av den avgränsning som föreslås av vilken typ av anlagda vatten som ska kunna omfattas av föreskrifter om undantag, bedöms inte möjligheten till friluftsliv minska eller allemansrättsliga värden på annat sätt gå förlorade om förslaget om anlagda och restaurerade vatten genomförs. När det gäller det föreslagna bemyndigandet medför ändringen inga konsekvenser för enskilda förrän regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av bemyndigandena upphäver förordnanden om upphävt strandskydd. För den som äger strandnära mark i ett område som omfattas av ett förordnande medför dock ändringarna en återgång till vad som gällde före , dvs. att ägaren inte kan utgå från att förordnandet fortsätter att gälla. Det är med stöd av det föreslagna normgivningsbemyndigandet bara möjligt att upphäva förordnanden meddelade enligt 7 kap. 15 § första stycket i dess lydelse mellan och (se avsnitt 8). Det får alltså till följd att möjligheten att upphäva förordnanden inte kommer att avse samtliga gällande förordnanden. Regeringen bedömer, utifrån de förordnanden som regeringen har kännedom om, att en stor del av de nu gällande förordnandena har meddelats före och alltså inte kan upphävas med stöd av den föreslagna bestämmelsen. Konsekvenserna av förslaget bedöms därför som små. Kuster, sjöar, stränder och vattendrag har stor betydelse för friluftslivet. Vattnet i sig har ett upplevelsevärde och är även en förutsättning för många aktiviteter. Att kunna vandra utmed stränder och vattendrag, bada, fiska, skåda sjöfågel eller åka skridskor kräver att stränderna är tillgängliga. 2021/22:168 helåkersbygd, där möjligheterna för det rörliga friluftslivet är begränsade, kan även grävda diken vara viktiga för möjligheten att röra sig till fots på allemansrättslig grund i landskapet. fastställdes tio mål för friluftspolitiken. Eftersom förslagen sammantaget bedöms innebära att strandskyddet minskar i omfattning och styrka finns en risk att även arealen attraktiv natur kommer att minska för friluftslivet.