prop · H903210 · 2022-04-05 00:00:00 — och tillståndsbeslutet ska överklagas enligt olika instansordningar. ställer sig frågande till förslaget om att positiva beslut inte kan överklagas särskilt. Det är inte uteslutet att tillstånd i vissa fall beviljas av Mark- och som är sista instans, även om inte tidigare instanser har gjort det. I sådana situationer tycks det alltså inte vara möjligt att få ett överklagande av lokaliseringsbeskedet prövat alls. Det ligger inte i linje med vad utredningen har angett om Århuskonventionen. Energiföretagen anser att överklagan av positiva besked ska prövas direkt trots att detta kan leda till längre ledtider. Att gå vidare med en tillståndsprocess är ett stort ekonomiskt åtagande från bolagets sida. Det är därför inte lämpligt att ha en så grundläggande fråga som kommunens lokaliseringsbesked oavgjord under hela prövningen. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande lydelsen av 16 kap. 4 § innebär att tillstånd till en anläggning för vindkraft bara får ges om den berörda kommunen tillstyrkt det. Det saknas särskilda bestämmelser om överklagande av en kommuns beslut att tillstyrka eller inte tillstyrka en anläggning för vindkraft och de överklaganden som regeringen känner till har prövats genom laglighetsprövning enligt kommunallagen. Utredningen bedömer att laglighetsprövning är otillräckligt såväl avseende vem som kan överklaga som hur omfattande överprövningen är materiellt och föreslår särskilda bestämmelser om överklagande av kommunens beslut. De föreslagna ändringarna i fråga om överklagande som utredningen föreslår ska ses i ljuset av att utredningen föreslår att en kommun som huvudregel inte ska få avstyrka en vindkraftsetablering som är förenlig med kommunens översiktsplan. Utredningen anser att möjligheterna att överpröva besluten behöver stärkas för att därigenom kunna ingripa mot kommuner som inte följer bestämmelserna. Regeringen bedömer till skillnad från utredningen att översiktsplanen inte bör vara bindande för kommunernas ställningstagande till vindkraft, se avsnitt 6.4. Regeringen föreslår inte heller någon annan reglering som medför att en kommun under vissa förutsättningar skulle vara skyldig att tillstyrka eller avstyrka en vindkraftsetablering. Kommunens ställningstagande till vindkraft föreslås komma tidigare i processen och utgöra en processförutsättning för en efterföljande tillståndsprövning. Frågor om miljöpåverkan prövas först i den senare processen. Regeringen bedömer därför att kommunens ställningstagande till vindkraft inte är ett sådant beslut som omfattas av Århuskonventionen. Det bör även noteras att det ställningstagande som kommunen föreslås bli skyldig att göra kommer att grunda sig på en skönsmässig bedömning. Det föreslås inga bestämmelser om att vissa objektiva kriterier ska beaktas eller att vissa förutsättningar ska vara uppfyllda för att kommunen ska medge eller motsätta sig att en viss plats tas i anspråk för en anläggning för vindkraft. Mot denna bakgrund saknas det enligt regeringen anledning att frångå dagens laglighetsprövning enligt kommunallagen. Som en följd av att kommunens ställningstaganden föreslås kunna överklagas genom laglighetsprövning, kommer det även i fortsättningen bara att vara kommunens medlemmar som kan klaga på besluten, se 13 kap. 1 § kommunallagen. Till skillnad från utredningen anser regeringen att även ställningstaganden som innebär medgivande bör kunna överklagas särskilt, vilket och Energiföretagen förordar. Beslut om ställningstaganden kan, på grund av delegationsmöjligheterna i kommunallagen, beslutas av kommunfullmäktige eller någon annan som företräder kommunen, t.ex. en nämnd. Enligt 19 kap. 1 § andra stycket andra meningen får kommunala nämnders beslut i särskilda fall överklagas hos , om inte annat är särskilt 2021/22:210 föreskrivet. För att förtydliga att även en nämnds beslut om ställningstagande överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen, anser regeringen att det är lämpligt att ange det i bestämmelsen. Det finns i den nuvarande regleringen kring tillstyrkan till vindkraft ingen särskild bestämmelse om att kommunens beslut ska offentliggöras. Av kommunallagen följer dock att kommunens anslagstavla bl.a. ska innehålla tillkännagivanden av justerade protokoll som har förts vid fullmäktiges, styrelses eller nämnders sammanträden och tillkännagivanden av delegationsbeslut som inte ska anmälas till en nämnd. Det behöver därför inte heller införas några särskilda bestämmelser om offentliggörande av kommunens beslut i ärenden om ställningstagande till vindkraft. Tillstånd till vindkraft förutsätter att kommunen i ett ställningstagande har medgett att platsen Regeringens förslag: Tillstånd till en anläggning för vindkraft ska endast få ges om den kommun där anläggningen är avsedd att uppföras har lämnat den sökande ett medgivande till att mark- eller vatten- området tas i anspråk för en sådan anläggning. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att bestämmelsen ska ändras så att tillstånd inte får ges om anläggningens utbredning, antalet vindkraftverk eller verkens höjd är större än vad kommunen tillstyrkt i lokaliseringsbeskedet eller om anläggningen på annat sätt avviker från vad kommunen tagit ställning till och avvikelsen på ett betydande sätt kan påverka markanvändningen i hela eller delar av kommunen. Utredningen föreslår inte att den som ansöker om tillstånd ska vara den som har begärt ställningstagandet. Remissinstanserna: En mindre andel av remissvaren kommenterar förslaget om att tillstånd bara får lämnas i enlighet med vad kommunen Synpunkterna rör bland annat behov av förtydliganden av vad i underlaget till lokaliseringsbesked som inte får ändras i tillstånds- i anför att det finns en risk för att den föreslagna formuleringen om omfattningen av kommunens ställningstagande kan komma att innebära tolkningssvårigheter i flera I det fall den ska kvarstå bör det tydliggöras vad som avses med ”annat sätt” och ”betydande påverkan” eftersom detta är begrepp med en viss innebörd i , bland annat när det gäller miljö- bedömningar enligt 6 kap. . Det bör även tydligare klargöras om markanvändningen enbart syftar till den fysiska och praktiska användningen eller om det även kan innebära att marken anses oanvändbar på grund av landskapspåverkan, hinderbelysning, buller, turistnäring etc. i anför att det är viktigt med en tydlig vägledning i författningskommentaren om vad bestämmelsen innebär. avstyrker utredningens förslag om att hinder mot att meddela tillstånd ska föreligga om projektet på annat sätt än vad gäller utbredning, fler eller högre vindkraftverk ändrats sedan lokaliseringsbeskedet så att det på ett betydande sätt kan komma att påverka markanvändningen i hela eller delar av kommunen. Förslaget är otydligt och kan skapa tolkningsproblem. Skälen för regeringens förslag: Som utvecklas i avsnitt 6.1 föreslår regeringen att kommunen på begäran ska ange om den medger eller motsätter sig att ett visst mark- eller vattenområde tas i anspråk för en anläggning för vindkraft. På motsvarande sätt som bör det enligt regeringens mening vara en förutsättning för tillstånd till vindkraftsverksamhet att kommunen i ett ställningstagande har lämnat ett medgivande. I betänkandet framgår det av författningskommentaren att utredningens avsikt är att den som begär ett lokaliseringsbesked inte ska behöva vara densamme som den som senare ansöker om tillstånd. Regeringen bedömer dock att behovet av en sådan möjlighet är begränsat. Det kan antas att det i normalfallet är den som begärt ett ställningstagande som kommer att ansöka om tillstånd. Dessutom kan det ifrågasättas om ett ställningstagande som kan åberopas av en obestämd personkrets utgör ett förvaltningsbeslut eller om det snarare utgör föreskrifter. Regeringen anser därför i motsats till utredningen att ett ställningstagande bara bör kunna åberopas av den som har begärt ställningstagandet. Det bör dock noteras att inget hindrar att en kommun på begäran lämnar ställningstaganden avseende samma område till flera olika potentiella verksamhetsutövare. I avsnitt 6.3 föreslår regeringen att en begäran ska innehålla uppgifter om det område som avses tas i anspråk för anläggningen, högsta antalet vindkraftverk och deras högsta höjd. Kommunens ställningstagande ska baseras på och avse dessa uppgifter. Tillstånd till en anläggning med vindkraft bör bara få ges om anläggningens omfattning och placering ryms inom ramen för kommunens ställningstagande. Det innebär att tillstånd inte bör få ges till en verksamhet som, jämfört med den anläggning som avses i ställningstagandet, tar i anspråk ett större eller annat område eller som omfattar fler eller högre vindkraftverk. Utredningen föreslår att tillstånd inte heller ska få ges om anläggningen på annat sätt avviker från vad kommunen tagit ställning till och avvikelsen på ett betydande sätt kan påverka markanvändningen i hela eller delar av kommunen. Regeringen instämmer i bedömning att den delen av förslaget är otydlig och kan skapa tolkningsproblem. Med hänsyn till att kommunen inte får uppställa villkor i ställningstagandet (se vidare avsnitt 6.1) och att ställningstagandet enbart avser verksamhetsområdet, antalet vindkraftverk och deras höjd anser regeringen att det endast är avvikelser i förhållande till dessa uppgifter som prövningsmyndigheten ska bedöma när den prövar om tillstånd får ges. Som utvecklas i avsnitt 7.2 anser regeringen att även ansökningar om frivilligt tillstånd enligt 9 kap. 6 b § och om tillstånd till ändrad verksamhet ska innehålla ett ställningstagande i vilket kommunen 2021/22:210 medgett att platsen tas i anspråk. Kravet på ett sådant ställningstagande bör även gälla för att få meddela sådana tillstånd. Eftersom 16 kap. 4 § avser ”en anläggning för vindkraft” som ”avses att uppföras” kan det uppfattas som att bestämmelsen enbart avser nya anläggningar och inte ändringar av befintliga anläggningar. Av Mark- och rättspraxis (se bland annat Mark- och dom i mål nr M 9183–17) framgår dock att redan det förhållandet att en ändring bedöms vara tillståndspliktig får anses utgöra tillräckliga skäl för att ändringstillstånd som gäller vindkraftverk inte ska kunna ges utan tillstyrkan. Denna praxis bör enligt regeringens bedömning vara relevant även vid tillämpningen av bestämmelsen i dess nya utformning. När regeringen har tillåtit en verksamhet enligt 17 kap., gäller inte kravet på tillstyrkan enligt den nuvarande lydelsen av 16 kap. 4 § första stycket. Regeringen anser att ett motsvarande undantag bör gälla även fortsatt. 7.2Kommunens medgivande ska ingå i en ansökan om tillstånd Regeringens förslag: En ansökan om tillstånd till en anläggning för vindkraft ska innehålla det kommunala medgivande som är en förutsättning för att tillstånd ska kunna ges. Medgivandet får inte vara äldre än vid ansökningstillfället. Ett sådant medgivande behöver inte ingå i ansökan, om regeringen redan har förbehållit sig att pröva tillåtligheten av verksamheten. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att kommunens besked inte behöver ingå i en frivillig tillståndsansökan eller om regeringen redan har tillåtit verksamheten enligt 17 kap. . Vidare har utredningens förslag en annan språklig utformning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bland annat , kommun, Energiföretagen och flera länsstyrelser, är positiva till att kommunens ställningstagande blir en processförutsättning. Havs- och vattenmyndigheten anför att det skulle skapa en ökad förutsägbarhet och stabilare process om man gjorde kommunens ställningstagande till en förutsättning för processen. i framför att förslaget kan förväntas leda till en effektivisering av prövningsprocessen och att resurserna inte riskerar att läggas på projekt som inte är möjliga ur ett planperspektiv. påpekar att förslaget att göra en koppling mellan kommunens fortsatta bundenhet och tidpunkten för när en ansökan lämnas in kan innebära en risk. Om femårsperioden går mot sitt slut kan det innebära att projektörer i vissa fall lämnar in ansökningar trots vissa brister för att göra lokaliseringsbeskedet fortsatt bindande. Det skulle kunna leda till att brister i ansökan i större utsträckning behöver hanteras inom ramen för kompletteringsförfarandet. (mark- och miljödomstolen) anför att det borde ha Prop. 2021/22:210 utretts vidare vad som händer om det först under tillståndsprövningen identifieras ändringar i projektet som innebär att projektet avviker från vad kommunen tagit ställning till. Frågan är då hur prövningsmyndigheten ska agera. Det borde ha utretts huruvida detta kan innebära att tiden för tillståndsmyndighetens prövning blir för kort eftersom kommunen då har på sig att besluta på nytt, och tillståndsprövningen är underkastad förnybartdirektivets tidsfrister. Flera företrädare för vindkraftsbranschen, bland annat , Svensk Vindenergi och Tekniska verken i , anför att s.k. repowering, det vill säga när gamla vindkraftverk ersätts med nya, har en särställning i förnybartdirektivet och bör undantas från lokaliseringsbesked. Området är ianspråktaget, det finns god kännedom om påverkan på omgivningen, infrastrukturen är utbyggd och de närboende är vana vid vindkraft. bedömer att det vore rimligt att något nytt lokaliseringsbesked inte krävs för en ansökan om ändringstillstånd, om ändringen ligger inom ramen för vad kommunen tidigare tillstyrkt. är positivt till förslaget att kravet på tillstyrkan inte bör gälla om det är fråga om frivilliga tillstånd enligt 9 kap. 6 b § . i län anför att konsekvenserna av förslaget om att frivilliga tillståndsansökningar enligt 9 kap. 6 b § inte ska underställas krav på kommunalt ställningstagande är oklara. ser positivt på att kravet på ett kommunalt tillstyrkansbeslut inte ska gälla om regeringen tillåtit verksamheten enligt 17 kap. . Skälen för regeringens förslag En tillståndsansökan om vindkraft ska innehålla kommunens medgivande Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det bör krävas att en tillståndsansökan om vindkraftsverksamhet innehåller det beslut i vilket kommunen godtar lokaliseringen. Som utvecklas i avsnitt 6.1 föreslår regeringen att ett sådant beslut ska ange att kommunen medger att platsen tas i anspråk för en anläggning för vindkraft. Ett krav på att ansökan ska innehålla ett sådant medgivande innebär att kommunens medgivande utgör en förutsättning för att ansökan ska anses vara komplett och möjlig att ta upp till prövning. Som bland annat Havs- och vattenmyndigheten påpekar skapar det en mer förutsägbar och stabil tillståndsprocess om verksamheten tillstyrkts innan tillståndsansökan ges in. Enligt regeringen kan ett krav på att ställningstagandet ska ingå i tillståndsansökan också förväntas medföra resursbesparingar för flera olika aktörer, särskilt verksamhetsutövare och de myndigheter som på olika sätt deltar i tillståndsprövningen. Som i framför kan också tillståndsprövningen förväntas blir mer effektiv. Om en tillståndsansökan inte innehåller ett medgivande, bör det utgöra hinder för att pröva ansökan. Om sökanden inte kompletterar ansökan med ett sådant ställningstagande, kan ansökan därmed komma att avvisas. Den som avser att ansöka om tillstånd enligt behöver alltså begära ett ställningstagande av den aktuella kommunen. 2021/22:210 bara användas i en tillståndsansökan om det innebär att kommunen medger att platsen får tas i anspråk för vindkraft. Som kommun påpekar måste sökanden i tillståndsansökan förhålla sig till de förutsättningar som angetts i begäran om ställningstagande, eftersom det är uppgifterna i begäran som sätter ramen för kommunens medgivande. Det innebär att en sökande antingen får utforma tillståndsansökan så att den överensstämmer med ett meddelat medgivande eller begära ett nytt ställningstagande som omfattar den planerade anläggningen. En följd av att tillståndsansökan ska innehålla ett kommunalt medgivande är att det kan bli svårare att under tillståndsprövningen ändra den sökta verksamheten på ett sätt som inte överensstämmer med ställningstagandet, t.ex. genom att fler eller högre vindkraftverk ska anläggas eller att ett större område tas i anspråk. Regeringen bedömer ändå att fördelarna med ett tidigt ställningstagande överväger. Vidare kan en verksamhetsutövare välja att under en pågående tillståndsprövning begära ett nytt ställningstagande till en mer omfattande anläggning och därefter ändra sin tillståndsansökan, förutsatt att kommunen lämnar sitt medgivande. (mark- och miljödomstolen) framför att det borde ha utretts om tillståndsprövningen kan genomföras inom förnybartdirektivets tidsfrister, om tillståndsmyndigheten såsom utredningen föreslår ska ge sökanden möjlighet att begära ett nytt ställningstagande om det ursprungliga ställningstagandet inte omfattar hela den sökta verksamheten. Regeringen konstaterar att tidsfristerna i artikel 16 genomförts i svensk rätt med lagen (2021:755) med bemyndiganden att meddela föreskrifter om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi och förordningen (2021:757) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi. Enligt 6 § börjar tidsfristerna att löpa först när den handläggande myndigheten har tagit emot en fullständig anmälan eller ansökan. Om tillståndsansökan inte är fullständig, kan alltså sökanden ges möjlighet att komplettera ansökan utan att det medför att tidsfristen för tillståndsprövningen börjar löpa. Ett medgivande ska ingå även i ansökningar om frivilliga tillstånd och ändringstillstånd Utredningen föreslår att frivilliga tillståndsansökningar enligt 9 kap. 6 b § inte ska behöva innehålla ett ställningstagande. Som skäl anger utredningen att vindkraftsanläggningar som inte är tillståndspliktiga inte har en sådan påverkan på den kommunala markanvändningen att det är motiverat med kommunens ställningstagande. Enligt utredningen innebär förslaget vidare att vissa vindkraftsanläggningar vare sig kommer att kräva bygglov eller ställningstagande, eftersom plan- och byggförordningen (2011:338) undantar vindkraft som omfattas av tillstånd enligt från bygglovsplikt. Enligt utredningen kan det därför finnas anledning att se över regleringen i plan- och byggförordningen, men utredningen föreslår inte några ändringar i förordningen. Som i län påpekar skulle plan- och byggförordningen behöva ändras så att bygglov krävs för verksamhet med vindkraft som inte är Regeringen konstaterar att bestämmelsen om tillstyrkan i 16 kap. 4 § i dess nuvarande lydelse är tillämplig även för frivilliga tillståndsansökningar. I princip har en verksamhetsutövare som avser att bedriva en verksamhet med vindkraft som inte är tillståndspliktig möjlighet att antingen välja att söka bygglov för verksamheten eller att begära ett ställningstagande och därefter ansöka om frivilligt tillstånd för verksamheten. Regeringen bedömer, liksom i , att den nuvarande ordningen att även frivilligt ansökta tillstånd kräver tillstyrkan bör bestå. Några remissinstanser, bland annat , Svensk Vindenergi och Tekniska verken i , framför att kravet på ställningstagande inte bör gälla för uppgraderingar av befintliga vindkraftsanläggningar, s.k. repowering. Som skäl för att undanta ändringar av befintliga anläggningar anför de att det aktuella området är ianspråktaget, att det finns god kännedom om påverkan på omgivningen, att infrastrukturen är utbyggd och att de närboende är vana vid vindkraft samt att repowering har en särställning i förnybartdirektivet. Som remissinstanserna påpekar ska enligt artikel 16.6 i förnybartdirektivet underlätta uppgraderingen av befintliga anläggningar för förnybar energi genom att säkerställa ett förenklat och snabbt tillståndsförfarande. Det förfarandet ska inte vara . Som framgår i avsnitt 6.1 bedömer regeringen att ärenden om kommunens ställningstagande till vindkraft inte utgör en del av tillståndsförfarandet. Självklart kan det trots det finnas skäl att försöka förenkla för verksamhetsutövare att uppgradera sina vindkraftsanläggningar. Frågan är alltså om ett ställningstagande ska ingå i en tillståndsansökan som avser en tillståndspliktig ändring av en vindkraftsverksamhet. När en kommun medger att en viss plats tas i anspråk för en anläggning för vindkraft, grundas det ställningstagandet på uppgifter i begäran om det område som anläggningen tar i anspråk samt vindkraftverkens högsta höjd och antal. Om en verksamhetsutövare därefter, när denne ansöker om tillstånd till ändring av verksamheten, inte skulle behöva bifoga ett ställningstagande till ansökan, skulle det möjliggöra för ändringar av verksamheten som inte överensstämmer med kommunens ursprungliga ställningstagande. Regeringen bedömer därför att ett ställningstagande bör krävas även vid tillståndspliktiga ändringar av en vindkraftsverksamhet. Medgivandet får vara högst när tillståndsansökan görs Som utvecklas i avsnitt 6.1 föreslår regeringen att ett medgivande till att platsen tas i anspråk ska gälla eller, om medgivandet ingår i en tillståndsansökan, till dess att tillståndsfrågan slutligt har avgjorts. Det innebär att kommunen fortsätter att vara bunden av sitt medgivande under hela tillståndsprövningen. Regeringen delar utredningens bedömning att det är lämpligt att det medgivande som föreslås ingå i tillståndsansökan inte får vara äldre än för ansökan. Som påpekar medför det en viss risk att verksamhetsutövare lämnar in bristfälliga tillståndsansökningar innan femårsfristen för ställningstagandet löper ut. Regeringen bedömer dock att den risken är begränsad. Vidare finns det stora fördelar med att knyta tidsfristen till en händelse som verksamhets- 2021/22:210 utövaren själv råder över. Om medgivandet i stället inte skulle få åberopas i tillståndsprocessen om inte tillståndsansökan kungjorts eller tillstånd meddelats , skulle det innebära att frågan om kommunens medgivande till den sökta verksamheten i vissa fall skulle kvarstå som ett osäkerhetsmoment under hela eller delar av tillståndsprocessen. Förutsatt att en verksamhetsutövare har ett kommunalt medgivande som inte är äldre än , kan verksamhetsutövaren ansöka om tillstånd , t.ex. om den första tillståndsansökan inte beviljades eller om verksamhetsutövaren vill ansöka om ändringstillstånd för en ändrad verksamhet som omfattas av ställningstagandet. Ett medgivande behövs inte om regeringen har förbehållit sig att pröva tillåtligheten Enligt 16 kap. 4 § i dess nuvarande lydelse är kommunens tillstyrkan inte en förutsättning för tillstånd om regeringen har tillåtit verksamheten enligt 17 kap. . Utredningen föreslår att det undantaget ska gälla även i fortsättningen och föreslår dessutom ett motsvarande undantag från kravet på att tillståndsansökan ska innehålla ett ställningstagande. Det föreslagna undantaget motiveras inte närmare i betänkandet och remissinstanserna har inga synpunkter på dess utformning. Regeringen konstaterar dock att regeringens tillåtlighetsprövning av en verksamhet enligt 17 kap. kan ske först efter att en tillståndsansökan har lämnats in. Det undantag som utredningen föreslår skulle alltså aldrig kunna bli tillämpligt och skulle dessutom medföra att undantaget i 16 kap. 4 § i praktiken skulle förlora sin funktion. Enligt regeringen bör liksom kommunens medgivande inte vara en förutsättning för tillstånd när regeringen har tillåtit verksamheten enligt 17 kap. . Eftersom regeringen inte kan ha tillåtit verksamheten för tillståndsansökan, bör undantaget från kravet att en tillståndsansökan ska innehålla ett medgivande ges en annan utformning än den som utredningen föreslagit. Anläggningar för vindkraft omfattas inte av regeringens obligatoriska tillåtlighetsprövning i 17 kap. 1 § . Anläggningar för vindkraft kan alltså bara bli föremål för regeringens tillåtlighetsprövning efter ett förbehåll enligt 17 kap. 3–4 a § .