prop · H903179 · 2022-03-22 00:00:00 — Det framstår som oskäligt, och det blir också svårt att initialt åstadkomma full kostnadstäckning om den sammanlagda kostnaden för granskning och prövning av upphandlingsunderlag för alla granskade fonder ska betalas av de fondförvaltare som myndigheten ingår fondavtal med. Regeringen instämmer inte heller i farhågan att en avgift skulle leda till försämrad konkurrens. Avgifter förekommer för ansökan om anslutning till fondtorget och regeringens bedömning är att det är ett stort intresse från fondförvaltarna att vara med på fondtorget samt att avgiften inte verkar avskräckande. Avgiften ska täcka myndighetens kostnader och inte generera någon vinst. Det finns därför inte anledning att tro att avgiftens storlek kommer att sättas orimligt högt och därigenom stänga ute fondförvaltare av den anledningen. Ett mer rimligt antagande är däremot att en avgift motverkar att premiepensionsspararna som försäkringskollektiv eller att fondförvaltare vars fonder slutligen upp- handlas till fondtorget ytterst får stå för kostnader som kan kopplas till granskning av mindre seriösa eller mindre genomarbetade anbuds- ansökningar eller anbud. Regeringen föreslår att helt ska finansieras genom avgifter och att myndigheten inte heller ska kunna styras av regeringen genom anslag eller genom att regeringen bestämmer avgiftsnivåerna. Av den anledningen är det viktigt att avgiftsnivåerna beräknas och beslutas av . Avgifterna bör fastställas utifrån principen om full kostnadstäckning. Liksom vad som gäller för ansökningsavgifter enligt 11 § avgifts- förordningen (1992:191) bör avgiften för prövning och granskning i upphandlingar av fonder till fondtorget betalas när anbudsansökan eller anbudet ges in. Om inte detta sker, bör fondförvaltaren föreläggas att betala avgiften inom . Följs inte föreläggandet bör myndigheten få avvisa anbudsansökan eller anbudet. Fondförvaltaren bör upplysas om detta i föreläggandet. Det bör även finnas en möjlighet att i undantagsfall betala tillbaka eller sätta ned avgiften. Detta bör endast komma i fråga om det finns särskilda skäl som talar emot att ta ut full avgift. Återbetalningen eller nedsättningen får inte äventyra myndighetens finansiering. En bestämmelse som ger möjlighet till nedsättning eller återbetalning om det finns särskilda skäl bör därför införas för de situationer där det finns särskilda skäl att sätta ned eller återbetala en avgift (jämför 13 § avgiftsförordningen). Exempel på en sådan situation är om en ansökan dras tillbaka innan myndigheten påbörjat sitt granskningsarbete eller om fondförvaltaren av misstag betalat in en för hög avgift. I andra fall, om särskilda skäl saknas, ska återbetalning eller nedsättning inte göras. Till skillnad från anser regeringen att rätten att betala tillbaka hel eller del av inbetald avgift bör regleras i lag och lämnar därför förslag till en bestämmelse om det. Övrig verksamhet bör finansieras inom premiepensionssystemet eventuella kostnader för verksamhet utöver vad som anges ovan torde anses utgöra skötsel av premiepensionssystemet och således finansieras genom avgifter som dras av från tillgodohavandena på Det kan till exempel röra sig om eventuella rättegångskostnader eller skadeståndsskyldighet. framgår ovan åligger det att inkludera en redogörelse för sådana kostnader för samtliga berörda myndigheter i sin årliga samlade framställan om bemyndigande att ta ut avgifter ur framöver bör inkluderas i årliga redogörelse. Regeringen instämmer med att det är viktigt att kostnader för verksamhet bekostas via rätt finansieringskälla, dvs. antingen genom avgifter från fondförvaltare eller avgifter från premiepensionssystemet. Regeringen håller dock inte med i farhågan att det riskerar att uppstå intresse- konflikter i kommande tillämpning av avgifts- bestämmelserna då det enligt regeringens mening är tydligt angivet i förslagen till dessa bestämmelser vilken verksamhet som ska bekostas genom avgifter från fondförvaltarna. Bevaka statens rätt och föra talan om Regeringens förslag: avser att föra talan mot en fondförvaltare, ska kunna uppdra åt att även föra talan om skadestånd till staten på grund av att fondandelar gått ned i värde. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen föreslår dock att det i lag regleras att nämndmyndigheten ska bevaka statens rätt och får föra statens talan i fråga om de fondavtal som myndigheten ingår. Remissinstanserna: Kommenterar inte detta förslag specifikt, mer än som del i den kritik som vissa remissinstanser framför avseende organisationsförslaget att vidga Sjunde AP-fondens uppgifter som sådant och att uppgifterna att förvalta fondtorget och förvalet är svåra att förena på ett opartiskt sätt. Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår att får i uppgift att granska att fondförvaltare och fonder följer villkoren i de fondavtal som myndigheten ingår med fondförvaltarna (se avsnitt 7). I uppgiften att förvalta fondtorget ingår således att löpande bevaka statens rätt i fråga om fondavtal. Statens rätt inkluderar samtliga de civilrättsliga förpliktelser fondförvaltaren har mot staten som avtalspart I förlängningen kan detta medföra att myndigheten bedömer att en fondförvaltare har agerat i strid med villkoren i fondavtalet och att myndigheten därför behöver vidta åtgärder. Detta kan inkludera olika typer av rättsliga åtgärder, inklusive att föra talan vid domstol. Utredningen föreslår att det i lag ska fastställas att nämndmyndigheten ska 2021/22:179 bevaka statens rätt i fråga om fondavtal. Regeringen anser dock att myndighetens uppgift, att förvalta premiepensionens fondtorg, redan inrymmer en bevakning av statens rätt i dessa frågor. Av 27 § myndighets- förordningen (2007:515) följer att myndigheten företräder staten vid domstol inom sitt verksamhetsområde. Det innebär att företräder staten vid eventuell tvist i domstol. En sådan tvist kan inkludera en talan om skadestånd mot fondförvaltaren. Enligt socialförsäkringsbalken ska skadestånd som någon är skyldig att betala på grund av att fondandelar som förvärvat gått ned i värde betalas till (64 kap. 32 § SFB). har även rätt att föra en talan om sådant skadestånd. Det finns även regler om hur betalade skadestånd ska fördelas mellan pensionsspararna (64 kap. 36 § SFB). Regeringen förslår ingen ändring av denna ordning. som får således, med regeringens förslag, rätt att föra talan mot en fondförvaltare. Partsförhållandet i juridisk mening är dock detsamma, eftersom båda myndigheterna är del av samma juridiska person, det vill säga svenska staten. Det kan tänkas att det i fall där avser att föra talan mot en fondförvaltare som har misskött sitt uppdrag även finns grund för att hävda att samma fondförvaltare är skadeståndsskyldig på grund av att fondandelarna gått ner i värde. Om dessa krav skulle drivas i två olika processer, finns risk för att onödiga kostnader uppstår och att statens, och i förlängningen pensionsspararnas, intressen inte tas till vara på bästa sätt. Därför bör i sådana fall ha möjlighet att låta även föra talan om skadestånd. Regeringen föreslår därför en bestämmelse som anger detta. Mot bakgrund av den samverkan som kommer att finnas mellan och , vilket beskrivs närmare i avsnitt 9.4, bör det enligt regeringens mening falla sig naturligt att myndigheterna utarbetar rutiner för kontakter dem emellan i dessa frågor. 9.4Samverkan mellan och andra myndigheter Regeringens förslag: och ska lämna varandra de uppgifter som respektive myndighet behöver för sina uppgifter i premiepensionssystemet. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utöver förlaget om samverkan mellan och nämndmyndigheten föreslår utredningen en reglering av samverkan och uppgiftslämnande mellan nämndmyndigheten och , och . De regleringar som utred- ningen föreslår i den delen utgör ändringar i förordningar. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna kommenterar inte förslaget. är positivt till samverkan mellan myndigheterna men ifrågasätter om det finns ett behov av att reglera sådan samverkan särskilt. tillstyrker utredningens förslag om samverkan Myndigheten anser dessutom att det bör före- skrivas en skyldighet för den nya myndigheten att lämna ut uppgifter enligt förordningen (1980:995) om skyldighet för och att lämna ut uppgifter till andra myndigheter. Skälen för regeringens förslag och kommer tillsammans att ansvara för förvaltningen av premiepensionssystemet, vilket kräver ett särskilt nära samarbete. kommer till exempel i sin roll som försäkrings- givare för premiepensionen med bland annat ansvar för administration av pensionsspararnas val av fonder och för daglig fondhandel i premie- pensionssystemet att vara den primära kanalen gentemot pensionssparare På så sätt får till exempel informa- tion och synpunkter om fonder som i sin tur kan behöva i sitt arbete med förvaltning av fondtorget. behöver i sin tur kunna ta del av uppgifter från , såsom exempelvis information om fonder som upphandlas och förändringar som sker inom ramen för avtalsuppföljning. Regeringen anser därför att ett informationsutbyte mellan Fondtorgs- nämnden och är nödvändigt och något myndig- heterna behöver skapa väl avvägda rutiner för där både behov och Sådana rutiner kommer att kräva att det finns möjligheter att utbyta nödvändig information med varandra, vilket i vissa fall även inkluderar uppgifter som omfattas av sekretess (se avsnitt 10) och i vissa fall uppgifter som utgör personuppgifter (se avsnitt 11). För att myndigheterna ska kunna utbyta sådana uppgifter som är nödvändiga och som respektive myndighet behöver för sin verksamhet inom premiepensionssystemet, även annars sekretessbelagd sådan när så krävs, behöver sekretessen kunna brytas. Av 10 kap. 2 § OSL framgår att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra Vidare anges i generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. och , genom en tillämpning av antingen 10 kap. 2 eller 27 § OSL, skulle således kräva en sekretessbedömning och intresse- avvägning i varje enskilt fall. Dessa båda bestämmelser ska tillämpas restriktivt och generalklausulen bör inte användas för regelbundet I 10 kap. 28 § OSL anges att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller för- Eftersom myndigheterna kommer att ha nära koppling till varandra och det därigenom finns ett stort behov av kontinuerligt informationsutbyte mellan dessa myndigheter anser regeringen att det inte är lämpligt att uppgiftslämnandet enbart sker med stöd av general- klausulen eller 10 kap. 2 § OSL. Regeringen anser därför att en sådan 2021/22:179 bestämmelse om uppgiftsskyldighet som avses i 10 kap. 28 § OSL bör införas. Av förarbetena till 10 kap. 28 § OSL framgår att det inte är nödvändigt att bestämmelsen om uppgiftsskyldighet har utformats med utgångspunkt från att uppgifterna kan vara hemliga. Däremot krävs för att bestämmelsen ska beaktas att den uppfyller vissa krav på konkretion. Den kan ta sikte på utlämnande av uppgifter av ett speciellt slag, gälla en viss myndighets rätt att få del av uppgifter i allmänhet eller avse en skyldighet för en viss myndighet att lämna andra myndigheter information (prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m. m, Del A s. 322). Regeringen anser att samverkan bör ta sikte på myndigheternas uppgifter avseende premiepensionssystemet och omfatta sådana som respektive myndighet har behov av. Eftersom informationsutbytet skulle kunna omfatta sådana uppgifter som omfattas av sekretess hos de båda myndigheterna (se avsnitt 10 om sekretess) bör bestämmelsen vara sekretessbrytande. Därför föreslår regeringen att det i lag införs bestämmelser som anger att myndigheterna ska lämna varandra de uppgifter som respektive myndighet behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter i premiepensionssystemet. Vad gäller eventuellt behov av utbyte av personuppgifter, se närmare i avsnitt 11. Samverkan mellan och övriga myndigheter kommer inom ramen för sin verksamhet att ha tillgång till uppgifter som kan ha behov av i sin verksamhet. kan till exempel behöva kontrollera uppgifter som en fondförvaltare har lämnat i en upphandling. kan i sin tur vid granskningen av om en fondförvaltare eller en fond uppfyller villkoren i fondavtalet tänkas få tillgång till uppgifter som skulle kunna föranleda att inleda ett tillsynsärende. Båda myndigheterna kan således ha fördelar av ett informationsutbyte. Ett sådant informationsutbyte skulle dessutom öka skyddet för pensionsspararna. Utan särskilda sekretessbrytande bestämmelser kan det vara svårt för och Finans- inspektionen att utbyta relevant information. Mot den bakgrunden avser regeringen att se över behovet av en reglering av informationsutbytet myndigheterna emellan. , och samverkar i syfte att stärka pensionssparares och pensionärers ställning som konsumenter på finansmarknaden, bland annat i premiepensionssystemet. Denna samverkan har bland annat föranletts av synpunkter från pensionssparare om olika fonders marknadsföring på premiepensionens fondtorg. bör involveras i denna samverkan. Regeringen kommer även avseende sådan samverkan att se över behovet av särskild reglering. Myndigheters uppgiftsutbyte vid samverkan för att motverka organiserad brottslighet regleras bl.a. i lagen (2016:774) om uppgifts- skyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Vilka myndigheter som omfattas av lagens uppgiftsskyldighet regleras i förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. anser att det dessutom bör föreskrivas en skyldighet för att lämna ut uppgifter enligt förordningen (1980:995) om skyldighet för och Prop. 2021/22:179 att lämna ut uppgifter till andra myndigheter. Regeringen avser att återkomma angående behovet av att inkludera även i ovan nämna förordningar. Offentlighetsprincipen syftar till att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän och genom domstolsoffentlighet. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen avses dock i första hand reg- lerna om allmänna handlingars offentlighet. Denna princip regleras i tryckfrihetsförordningen. Vad som avses med allmänna handlingar framgår av 2 kap. tryckfrihets- förordningen. Med handling avses enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsför- ordningen en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. En handling är enligt 2 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. Enligt 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast om det krävs med hänsyn till vissa angivna intressen, till exempel myndigheters verksamhet för inspek- tion, kontroll eller annan tillsyn, intresset att förebygga eller beivra brott, det allmännas ekonomiska intresse eller skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. En sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i ett visst fall är lämpligare, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestäm- melsens tillämplighet (2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Den särskilda lagen är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, och regeringen har meddelat närmare föreskrifter i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), förkortad OSF. Sekretessens innebörd och sekretessbrytande Offentlighets- och sekretesslagen innehåller inte bara begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar. Sekretess innebär också ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utlämnande av en handling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretessen innebär således både handlingssekretess och tyst- 2021/22:179 nadsplikt. Till den del sekretessen innebär tystnadsplikt innebär den en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen och den euro- peiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Sekretess gäller som huvudregel inte bara i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter och inom en myndighet, om det där finns olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). Sekretess gäller också mot utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer (8 kap. 3 § OSL). I vissa fall måste dock myndigheter kunna utbyta uppgifter för att kunna utföra sina uppgifter. Vidare kan enskilda i vissa fall ha ett berättigat behov av att få ta del av uppgifter som annars omfattas av sekretess. Sekretess- regleringen innehåller därför särskilda sekretessbrytande bestämmelser. Dessa har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas eller enskildas behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda. Definitionen av en sekretessbrytande bestämmelse är att det är en bestämmelse som innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut under vissa förutsättningar (3 kap. 1 § OSL). Sekretessbrytande bestämmelser som gäller i förhållande till svenska myndigheter ska införas i offentlighets- och sekretesslagen eller i lag eller förordning som den lagen hänvisar till (8 kap. 1 § OSL). Någon hänvisning till den lag eller förordning som innehåller en sekretessbrytande bestämmelse behöver dock inte tas in i offentlighets- och sekretesslagen, om bestämmelsen i fråga utformas som en uppgiftsskyldighet (se 10 kap. 28 § första stycket OSL). Av 10 kap. 28 § OSL följer att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgifts- skyldighet följer av lag eller förordning. Det är inte nödvändigt att bestäm- melsen om uppgiftsskyldighet har utformats med utgångspunkt från att uppgifterna kan vara hemliga. Däremot krävs för att bestämmelsen ska beaktas att den uppfyller vissa krav på konkretion. Den kan ta sikte på utlämnande av uppgifter av ett speciellt slag, gälla en viss myndighets rätt att få del av uppgifter i allmänhet eller avse en skyldighet för en viss myndighet att lämna andra myndigheter information (prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m. m, Del A s. 322). En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit, det vill säga förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet. visit anger sekretessens föremål, sekretessens räckvidd och sekretessens Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet uppgift tillsammans med en mer eller mindre detaljerad beskrivning av uppgiftens art, till exempel uppgift om enskilds personliga förhållanden, uppgift om enskildas ekonomiska förhållanden eller uppgift om enskildas affärs- och driftsförhållanden. En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss En kombination av dessa rekvisit kan också förekomma. 2021/22:179 Några få sekretessbestämmelser gäller utan att räckvidden är begränsad. Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av så kallade skade- rekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga medan det vid det omvända skaderekvisitet gäller den omvända utgångspunkten, det vill säga att uppgifterna omfattas av sekretess som huvudregel. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut. I ett sådant fall ska de uppgifter som omfattas av bestämmelsen hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs utlämnade. Den skada som anges i ett skaderekvisit kan vara av olika slag. När det gäller sekretess till skydd för uppgifter om enskilda används i regel begreppen skada eller men. När det är fråga om sekretess till skydd för enskilda avses med begreppet skada enbart ekonomisk skada som vållas av röjandet av uppgift om ekonomiskt förhållande. Begreppet men har en mycket vidare innebörd. I första hand åsyftas att någon blir utsatt för andras missaktning om hans personliga förhållanden blir kända. Utöver rekvisiten som anger sekretessens föremål, sekretessens räck- vidd och sekretessens styrka innehåller många sekretessbestämmelser begränsningar av den tid som sekretessen för uppgifter i allmänna handlingar högst kan gälla. I ett fåtal sekretessbestämmelser saknas tids- gränser. En grundläggande princip i offentlighets- och sekretesslagen är att sekretess som huvudregel inte följer med en uppgift när den lämnas till en annan myndighet. Det beror bland annat på att behovet av sekretess och styrkan i sekretessen inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretess- intresset, utan måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas verksamhet. Offentlighetsintresset kan således kräva att de uppgifter som behandlas som hemliga hos en myndighet är offentliga hos en annan myndighet som har inhämtat dem hos den förstnämnda (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). Vissa bestämmelser om överföring av sekretess med begränsade och överblickbara tillämpningsområden har dock införts. 10.1.5Konsekvenser av att en uppgift lämnas över till en annan myndighet Om en sekretessreglerad uppgift lämnas från en myndighet till en annan, gäller sekretess för uppgiften hos den mottagande myndigheten antingen om sekretess följer av en primär sekretessbestämmelse, som är tillämplig hos den mottagande myndigheten, eller om sekretess följer av en bestäm- melse om överföring av sekretess, en så kallad sekundär sekretess- bestämmelse. Om ingen av dessa förutsättningar är uppfyllda, blir uppgiften offentlig hos den mottagande myndigheten. 2021/22:179 10.1.6 Vid konkurrens mellan flera tillämpliga sekretessbestämmelser i ett enskilt fall är huvudregeln att den eller de bestämmelser enligt vilka uppgiften är sekretessbelagd har företräde framför bestämmelser enligt vilka uppgiften inte är sekretessbelagd (7 kap. 3 § OSL). Det har i det avseendet ingen betydelse om konkurrensen gäller mellan primära sekretessbestämmelser, mellan sekundära sekretessbestämmelser eller mellan primära och sekund- Från denna huvudregel har några undantag gjorts (11 kap. 8 § samt 43 kap. 2 § andra stycket och 9 § OSL). Vilka slags uppgifter kommer att hanteras? ska upphandla fonder på de finansiella marknaderna till ett fondtorg för premiepensionen. fondtorget, ansvara för att utforma urval, utföra nödvändig avtalshantering och löpande granska att fondförvaltare lever upp till ställda krav och ska bedriva ett nära samarbete med värd- fortsättningsvis vara försäkringsgivare för premiepensionen och admin- istrera pensionsspararnas val av fonder. I myndigheternas arbete med premiepensionen kommer det att förekomma uppgifter som är känsliga och därför bör kunna skyddas av sekretess. Inför upphandlingen av fonder till fondtorget kommer Fondtorgs- nämnden att behöva genomföra till exempel marknadsundersökningar och ta fram utredningar av andra slag som om de blir kända kan försämra myndighetens ställning i upphandlingen. Vid upphandlingen kommer fondförvaltarna att lämna anbud. och andra upphandlingsdokument kan det förekomma uppgifter om företagshemligheter och andra uppgifter om fondförvaltarnas affärs- och driftsförhållanden, såsom priser, affärsupplägg inom en företagsgrupp, uppgifter om hur verksamheten är organiserad och strategier.