prop · H903216 · 2022-04-12 00:00:00 — Eftersom den föreslagna bestämmelsen om förstärkt sekretesskydd för vissa nyanlända invandrare i 28 kap. 12 a § OSL hade ett omvänt skaderekvisit gjordes således bedömningen att även meddelarfriheten kunde inskränkas på samma sätt som för ärenden om introduktionsersättning. 2021/22:216 Frågan är om det finns starka skäl för undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter för just uppgifter om vissa nyanlända invandrares personliga förhållanden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Som framgår ovan bedömer regeringen att sekretessen inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten så långt som möjligt bör hållas ihop och vara enhetlig. Även om det kan övervägas att ha olika sekretesskydd för olika ärendetyper, t.ex. mellan å ena sidan rena arbetsförmedlande tjänster och å andra sidan insatser som innebär myndighetsutövning, är skillnaderna i behov av sekretesskydd mellan olika ärendetyper i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten inte tillräckligt påtagliga för att göra en sådan skillnad. Skillnaderna är inte heller så påtagliga att det är motiverat att göra en skillnad mellan uppgifter som rör nyanlända invandrare som tar del av etableringsinsatser och övriga arbetssökande. Bedömningen är att insynsintresset i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, både när det gäller nyanlända invandrare och övriga arbetssökande, klart överväger den enskilde personens intresse av att få vissa uppgifter skyddade. Behovet av insyn tar särskilt sikte på att myndigheten i stor utsträckning ägnar sig åt myndighetsutövning, dvs. beslutar om enskildas insatser och att leverantörer är utförare av flera av de beslutade insatserna. Regeringen föreslår att ett rakt skaderekvisit ska gälla för uppgifter i alla ärenden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, på grund av det starka intresset för insyn. I konsekvens med detta bör därför inte heller rätten att meddela och offentliggöra uppgifter inskränkas när det gäller uppgift om enskilds personliga förhållanden i sådana ärenden. En ändring med denna innebörd bör därför göras i bestämmelsen om rätt att meddela och offentliggöra uppgifter i 28 kap. 17 § OSL. Det ska påpekas att skyddet mot att utlänningar utsätts för sådana övergrepp eller sådant allvarligt men som hänger samman med hans eller hennes särskilda förhållanden som utlänning, kommer att finnas kvar genom bestämmelserna i 21 kap. 5 och 8 §§ OSL. Dessa typer av uppgifter omfattas både av sekretess och en inskränkning av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Bestämmelser som inte ändras Enligt nuvarande ordning gäller sekretessen inte för beslut i ärende som rör personliga förhållanden (se 28 kap. 11 § andra stycket OSL). Däremot gäller sekretess för beslut i ärende som rör affärs- eller driftförhållanden, bortsett från beslut om stöd i ärende enligt lagen om stöd vid korttidsarbete eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen (se 28 kap. 12 § andra stycket OSL). Arbetsförmedlingen anser att sekretess inte bör gälla för beslut om stöd till arbetsgivare. Enligt myndigheten finns det ett stort insynsintresse i dessa ärenden, eftersom besluten finansieras av allmänna medel och kan komma att omfatta stora belopp. Regeringen konstaterar att ett rakt skaderekvisit, dvs. en presumtion för offentlighet, i sig medför en ökad insyn i ärenden inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det saknas dock beredningsunderlag för att inom ramen för detta lagstiftningsärende överväga frågan om ett undantag från sekretess för beslut i övrigt enligt 28 kap. 12 § OSL. Av nuvarande ordning följer vidare att de sekretessregler som följer av Prop. 2021/22:216 28 kap. 1–3 och 6 §§ OSL om sekretess inom allmän försäkring gäller i ärende hos eller domstol i stället för 28 kap. 11 § första och andra styckena (se 28 kap. 11 § tredje stycket OSL). Regeringen bedömer att den ordning som gäller bör bestå. 5.2En särskild sekretessbrytande bestämmelse införs för Arbetsförmedlingen Regeringens förslag: Sekretessen i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska inte hindra att uppgift lämnas till en leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen, om det är nödvändigt för att leverantören ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Promemorians (Ds 2021:27) förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna, bl.a. JO, Justitiekanslern och , har inget att invända mot eller har inga synpunkter på promemorians förslag. Bland annat , Statskontoret, Nationella nätverket för samordningsförbund, kommun, , och Utbildningsföretagen tillstyrker eller är positiva till promemorians förslag. , , Utbildningsföretagen och Randstad anser att det är viktigt att Arbetsförmedlingen skyndsamt lämnar ut de uppgifter som leverantörerna behöver. Även Fremia och Coompanion är positiva till förslaget men anser att det bör förtydligas vilka uppgifter som får lämnas ut. och Randstad har också denna synpunkt. Kommuner och Regioner anser att det är otydligt hur kretsen leverantörer enligt förslaget om en sekretessbrytande bestämmelse förhåller sig till förslaget om tystnadsplikt. Kammarrätten i anser att det kan övervägas om det bör förtydligas i lagtexten att det är Arbetsförmedlingen och inte leverantören som ansvarar för bedömningen av vilka uppgifter som är nödvändiga för att leverantören ska kunna fullgöra sitt uppdrag i det enskilda fallet. anser att förslaget innebär en betydande försämring av skyddet för den enskildes integritet och att det är tveksamt om information bör delges privata aktörer utan den enskildes medgivande. Även kommun anser att det behövs ett krav på medgivande från enskilda. anser att förslaget är rimligt men ifrågasätter hur en avgränsning ska kunna göras så att inte känsliga uppgifter, t.ex. om hälsa, delas på ett sätt som är till men för den arbetssökande. LO understryker att det är av yttersta vikt att endast de uppgifter som är nödvändiga för att aktörerna ska kunna utföra sitt uppdrag lämnas ut, och att det utvecklas system för att säkerställa att uppgifterna hanteras med varsamhet. Enligt förbundet behöver hänsynen till den enskildes integritet och behov av skydd för känsliga personuppgifter väga tyngre än övriga behov. Skälen för regeringens förslag Leverantörer behöver uppgifter från Arbetsförmedlingen Enligt regeringens inriktning kommer leverantörer i större utsträckning än att utföra arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen behöver ha tillgång till vissa uppgifter om den arbetssökande som ska ta del av insatsen för att kunna fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt sätt. Flera uppgifter kommer leverantören att kunna få direkt från den enskilde själv. Vissa uppgifter behöver emellertid komma direkt från Arbetsförmedlingen, bl.a. uppgifter om att den enskilde har anvisats till en viss insats hos leverantören. Leverantören behöver vidare få tillgång till nödvändiga person- och kontaktuppgifter. Leverantören har även sannolikt behov av att få del av uppgifter i den individuella handlingsplan som Arbetsförmedlingen har upprättat för den enskilde. Det kan handla om uppgifter om hans eller hennes förutsättningar att delta i insatsen hos leverantören, uppgifter om utbildningsbakgrund och yrkeserfarenhet samt uppgifter om behov av vissa arbetshjälpmedel. Det kan även handla om uppgifter om de skyldigheter som gäller för den enskilde, t.ex. att aktivt söka arbeten eller att delta i den anvisade insatsen. Om han eller hon kommer att delta i andra insatser hos andra aktörer kan leverantören behöva få kännedom även om detta. Arbetsförmedlingen kan t.ex. behöva lämna uppgifter om att en arbetsgivare får eller har fått stöd kopplat till den enskilde i form av en arbetspraktik eller en subventionerad anställning. Den sekretess som gäller , och som kommer att gälla enligt de föreslagna bestämmelserna om sekretess för enskildas personliga förhållanden och enskildas affärs- eller driftförhållanden, hindrar Arbetsförmedlingen från att lämna ut alla nödvändiga uppgifter till en leverantör. Arbetsförmedlingen och leverantören måste därför förlita sig på samtycke från den enskilde för att uppgifter som omfattas av sekretess ska kunna lämnas ut till leverantören med stöd av 10 kap. 1 § och 12 kap. OSL. Leverantörerna behöver uppgifter för att snabbt kunna påbörja sin insats och för att undvika dubbelarbete. Leverantörer behöver i vissa fall fördjupa och komplettera den kartläggning som redan är gjord hos Arbetsförmedlingen i syfte att kunna göra en individuellt anpassad planering för den enskilde. Ett nekat medgivande från honom eller henne kan leda till att leverantören får ett bristande underlag. Detta påverkar insatsens effektivitet negativt, vilket i förlängningen kan riskera att förlänga den enskildes tid i arbetslöshet. Att behöva lämna samma uppgifter medför dessutom en onödig börda för enskilda och kan skapa onödiga ledtider. En sekretessbrytande bestämmelse bör mot denna bakgrund införas som möjliggör att uppgifter, utan hinder av den sekretess som föreslås gälla inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, kan lämnas till en leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen, om uppgiften behövs för att leverantören ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Enligt och kommuner finns det skäl att ställa krav på medgivande från den enskilde i syfte att värna skyddet för enskildas integritet. Regeringen anser dock att samhällsintresset av att insatser som anskaffas från leverantörer kan utföras så effektivt som möjligt överväger den enskildes intresse av att själv kunna besluta över vilka uppgifter som ska lämnas till leverantören. Kommuner och Regioner anser att det är otydligt hur kretsen leverantörer enligt förslaget om en sekretessbrytande bestämmelse förhåller sig till förslaget om tystnadsplikt. Regeringen vill därför förtydliga att med leverantörer enligt den föreslagna sekretessbrytande bestämmelsen avses samma krets av leverantörer som avses i bestämmelsen om tystnadsplikt (avsnitt 5.3). Däremot föreslås inte att uppgifter ska kunna lämnas ut direkt till underleverantörer som i sin tur har anlitats av en leverantör, utan bestämmelsen är begränsad till leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Bör det införas ett krav på skyndsam hantering? Kompetensföretagen, Utbildningsföretagen och Randstad anser att uppgifter skyndsamt bör överlämnas från Arbetsförmedlingen till leverantörerna. Regeringen anser i likhet med remissinstanserna att det är viktigt att leverantörerna snabbt får den information de behöver för att kunna påbörja en insats. Överlämnandet av uppgifter torde ofta aktualiseras i samband med att en arbetssökande anvisas till en förmedlingsinsats eller en annan arbetsmarknadspolitisk insats som anskaffas från en leverantör, eller i samband med att förhållanden förändras. Arbetsförmedlingen har till uppgift att tillhandahålla en digital infrastruktur bl.a. för utbyte av information med leverantörer av anskaffade tjänster, vilket kan antas och leverantörerna har dessutom ett intresse av att insatser inleds . Regeringen anser sammantaget att det inte finns tillräckligt starka skäl för att införa ett skyndsamhetskrav. Arbetsförmedlingen bedömer vilka uppgifter som ska lämnas ut Den föreslagna bestämmelsen ger Arbetsförmedlingen en möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter som bedöms vara nödvändiga för att leverantören ska kunna fullgöra sitt uppdrag. anser att det är en rimlig och viktig slutsats att det är Arbetsförmedlingen som bestämmer vilka uppgifter som ska lämnas ut. Kammarrätten i anser att det finns anledning att överväga om det bör förtydligas i lagtexten att det är Arbetsförmedlingen, inte leverantören, som ansvarar för bedömningen. Eftersom det är Arbetsförmedlingen som ansvarar för verksamheten är det också myndigheten som ansvarar för att pröva vilka uppgifter som en leverantör behöver i det enskilda fallet och som därmed ska lämnas ut från myndigheten. Regeringen anser mot denna bakgrund att det inte finns behov av att förtydliga i lagtexten att det är Arbetsförmedlingen som ansvarar för bedömningen. Det är således Arbetsförmedlingen och inte leverantören som måste göra en bedömning av vilka uppgifter som är nödvändiga för att leverantören ska kunna fullgöra sitt uppdrag i det enskilda fallet. Det är t.ex. inte uteslutet att en leverantör som vid sidan av sitt uppdrag hos Arbetsförmedlingen bedriver någon annan typ av verksamhet kan ha ett 2021/22:216 intresse av att få del av fler uppgifter än vad som är nödvändigt för utförandet av uppdraget. Från likabehandlingssynpunkt är det också viktigt att det är Arbetsförmedlingen som bedömer vilket behov av uppgifter som finns, så att olika leverantörer som tillhandahåller samma tjänst får tillgång till samma typ av information. föreslår att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska kontrollera efterlevnaden av den sekretessbrytande bestämmelsen. Regeringen konstaterar att inspektionen enligt sin instruktion ansvarar för tillsynen över arbetslöshetsförsäkringen samt Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden som rör åtgärder inom aktivitetsstödet, utvecklingsersättningen och etableringsersättningen. Då ärenden som rör utlämnande av allmänna handlingar överprövas av förvaltningsdomstol finns det enligt regeringen inte skäl att utöka inspektionens uppdrag i enlighet med förslaget. Några remissinstanser, bl.a. Fremia och Coompanion , anser att det behöver förtydligas vilka uppgifter som ska kunna lämnas ut med stöd av bestämmelsen. ifrågasätter hur avgränsningen ska kunna göras så att inte känsliga uppgifter om t.ex. hälsa delas på ett sätt som är till men för den arbetssökande. framhåller att behovet av skydd för känsliga personuppgifter behöver väga tyngre än andra behov. Regeringen konstaterar att vilka uppgifter som kan vara nödvändiga för att leverantören ska kunna fullgöra sitt uppdrag är beroende av vilken typ av insats denne ska utföra, den enskildes förutsättningar och inriktningen för jobbsökandet. Som exempel kan nämnas information om att en enskild har en funktionsnedsättning, vilket kan ha betydelse för den enskildes förutsättningar att utföra olika arbetsuppgifter och behov av anpassningar, både i arbetslivet och för att delta i en insats hos leverantören. Det är däremot svårt att i bestämmelsen närmare specificera vilka uppgifter som kan behöva lämnas till leverantören. Det beror på den närmare utformningen av den tjänst som anskaffas från leverantören, bl.a. utifrån syftet med insatsen och den arbetssökandes förutsättningar, och behöver därför bedömas från fall till fall. Arbetsförmedlingen är den part som bäst kan bedöma vilka uppgifter som verkligen är nödvändiga för att tillgodose detta behov. 5.3Tystnadsplikt hos leverantörer och underleverantörer Regeringens förslag: Den som på grund av anställning eller på något annat sätt deltar eller har deltagit i en leverantörs verksamhet att utföra arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen ska inte obehörigen få röja eller utnyttja vad han eller hon då har fått veta om en enskilds personliga förhållanden eller affärs- eller driftförhållanden. Detsamma ska gälla för den som deltar eller har deltagit i verksamhet hos en underleverantör som medverkar till att fullgöra leverantörens uppdrag. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen. Bestämmelsen om tystnadsplikt ska placeras i lagen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Bestämmelsen om tystnadsplikt i lagen om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska tas bort. Promemorians (Ds 2021:27) förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorians förslag anges inte att tystnadsplikten omfattar att obehörigen utnyttja en uppgift. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna, bl.a. JO, Justitiekanslern, och Kammarrätten i , har inget att invända mot eller har inga synpunkter på promemorians förslag. kommun, , Coompanion , Fremia, Utbildningsföretagen, Nationella nätverket för samordningsförbund m.fl., tillstyrker eller är positiva till promemorians förslag. , Coompanion och Fremia är positiva till att enskilda leverantörer ska kunna hållas straffrättsligt ansvariga enligt . Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen instämmer i förslaget men framhåller att det finns en risk att införandet av en lagreglerad tystnadsplikt skapar en osäkerhet för leverantörerna att dela med sig av uppgifter och erfarenheter till myndigheten som är av betydelse för tillsyn. Arbetsförmedlingen anser att det behöver förtydligas hur omfattningen av uttrycket anordnare i lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare förhåller sig till uttrycket leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen. LO anser att det är problematiskt att fler individuppgifter kommer att vara tillgängliga för externa aktörer och påpekar att det finns en risk för att individuppgifterna utnyttjas i andra verksamheter än den avsedda. framhåller att det är viktigt att det tydligt framgår vad en privat aktör kan delge en potentiell arbetsgivare om en arbetssökande och vilken betydelse samtycke bör ha i den processen. Skälen för regeringens förslag Ökat behov av uppgiftsskydd i ett nytt system med leverantörer som utförare av insatser För att en leverantör av en arbetsmarknadspolitisk insats ska kunna utforma stödet till den enskilde på ett ändamålsenligt sätt, och därmed skapa bästa möjliga förutsättningar för att han eller hon ska kunna lämna sin arbetslöshet, är det viktigt att leverantören har tillgång till relevant information om den enskildes situation och förutsättningar. Den enskilde själv kommer att ha och kunna lämna viktig information till leverantören, både initialt och löpande under en pågående insats. Även om information normalt sett inte är integritetskänslig kan det inte uteslutas att leverantörer får kännedom om integritetskänsliga uppgifter om den enskilde. Eftersom är den aktör som fattar beslut om t.ex. anvisning till en förmedlingsinsats som utförs av en leverantör, kommer även myndigheten att ha viktig information om den enskilde som leverantörer kan ha behov av, t.ex. för planeringen av aktiviteter för den enskilde. Det är därför viktigt att Arbetsförmedlingen lämnar relevant information om en enskild till en leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser. Som framgår ovan kan det t.ex. handla om uppgifter om att den enskilde har anvisats till en viss insats hos leverantören, den enskildes person- och kontaktuppgifter, uppgifter om den enskildes förutsättningar att delta i insatsen och uppgifter om utbildningsbakgrund och yrkeserfarenhet. Det kan även handla om uppgifter i den individuella handlingsplanen, t.ex. arbetssökandets inriktning och de skyldigheter som gäller för att den enskilde ska ha rätt till aktivitetsstöd eller annan individersättning. Sannolikt kommer därmed en betydande mängd uppgifter, som finns hos Arbetsförmedlingen, även att hanteras av de leverantörer som utför insatserna. Vid utlämnande av en omfattande uppgiftsmängd kan det vara svårt att bilda sig en uppfattning om huruvida det finns enskilda uppgifter som är förknippade med särskild skaderisk i sekretesshänseende (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 81). Detta kompliceras ytterligare t.ex. då en leverantör anlitar en eller flera underleverantörer som har i uppdrag att bidra till att leverantören uppfyller sina förpliktelser gentemot Arbetsförmedlingen. Myndigheten måste alltså vid anskaffningen även beakta att en eller flera underleverantörer kan komma att ges tillgång till myndighetens uppgifter. är det vanligt att Arbetsförmedlingen tecknar sekretessförbindelser med leverantörer i syfte att nå ett högre uppgiftsskydd. En sådan lösning förespråkas också i förarbetena till den tidigare sekretesslagen (1980:100) när det finns behov av tystnadsplikt för andra personkategorier än de som omfattas av en författningsreglerad tystnadsplikt (prop. 1979/80:2 Del A s. 128). En avtalsreglerad tystnadsplikt medför dock att det inte är möjligt att utkräva straffansvar för brott mot tystnadsplikten om tystnadsplikten bryts. Det är inte heller tydligt i vilken utsträckning en avtalsreglerad tystnadsplikt möjliggör utlämnande av annars sekretessbelagda uppgifter till en leverantör. En sekretessförbindelse för en leverantörs medarbetare gäller dessutom endast i förhållande till arbetsgivaren, dvs. En medarbetare som bryter mot sitt sekretessåtagande kan drabbas av sanktioner bara om det följer av avtalet, vilket i första hand är en fråga mellan avtalsparterna, dvs. arbetsgivaren och arbetstagaren. som kan komma i fråga är exempelvis skyldighet att betala skadestånd eller uppsägning. Regeringen anser att en utgångspunkt bör vara att uppgifter om enskilda så långt som möjligt ska ha samma skydd oavsett om de hanteras av Arbetsförmedlingen själv eller av en leverantör som anlitas av myndigheten. Det är otillfredsställande att uppgifterna har ett sämre skydd hos en leverantör som utför arbetsmarknadspolitiska insatser än hos Arbetsförmedlingen. Det bör därför införas en långsiktigt hållbar reglering som i första hand syftar till att säkerställa ett motsvarande skydd för uppgifter som hanteras hos en leverantör som för uppgifter som hanteras av Arbetsförmedlingen. Det införs en lagreglerad tystnadsplikt Som har nämnts finns det bestämmelser om lagreglerad tystnadsplikt som omfattar vissa delar av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Sådana bestämmelser finns bl.a. för den som är eller har varit verksam inom en yrkesmässigt bedriven verksamhet för nyanlända invandrare, men även på vissa andra områden. När kommuner och statliga myndigheter utför arbetsmarknadspolitiska insatser gäller sekretess enligt OSL. För privaträttsliga leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser för andra än nyanlända arbetssökande saknas dock motsvarande regler. Enligt regeringens inriktning kommer en större andel av de arbetsmarknadspolitiska insatserna att utföras av leverantörer jämfört med . Regeringen bedömer därför att det finns behov av att säkerställa ett fullgott skydd för uppgifter som hanteras av leverantörer, oavsett vilka arbetssökande som berörs. Ett sådant skydd bör så långt möjligt överensstämma med det sekretesskydd som gäller för Arbetsförmedlingen i de fall där insatserna ges i egen regi. Ett skydd för uppgifter som motsvarar det som gäller för Arbetsförmedlingen kan uppnås genom att en generell straffsanktionerad tystnadsplikt för alla leverantörer införs. Eftersom tystnadsplikt utgör en begränsning av enskildas grundlagsfästa yttrandefrihet förutsätter ett sådant förslag lagreglering. arbetsmarknadspolitiska verksamheten innehåller övergripande bestämmelser om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det är därför naturligt att bestämmelser om tystnadsplikt för leverantörer inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten placeras i den lagen. Även med en lagreglerad tystnadsplikt kommer det fortsatt att vara viktigt att Arbetsförmedlingen vidtar åtgärder för att begränsa en leverantörs åtkomst till information. Det kan exempelvis röra sig om att genom avtal reglera behörigheten att ta del av information. Vidare bör myndigheten alltid överväga om det finns skäl att komplettera med en avtalsreglerad tystnadsplikt för sådana uppgifter som inte omfattas av den föreslagna lagreglerade tystnadsplikten. Tystnadsplikten ska gälla både hos leverantör och underleverantörer Den nya bestämmelsen om tystnadsplikt bör omfatta all anskaffning av arbetsmarknadspolitiska insatser oavsett om leverantören är ett företag eller en annan enskild. Vilken civilrättslig verksamhetsform som leverantören i fråga har bör sakna betydelse för bestämmelsens 2021/22:216 tillämplighet.