prop · H903219 · 2022-04-07 00:00:00 — Kravet på att ha en sådan avfallshanteringsplan finns i utvinningsavfallsförordningen och omfattar den som driver en verksamhet som ger upphov till utvinningsavfall och den som driver en utvinningsavfallsanläggning. I finns gruvverksamhet på 17 platser där gruvavfall behöver tas omhand eller området återställas efter avslutad drift. Sammantaget är det ett fåtal företag som driver gruvverksamhet i . Därutöver finns det cirka 1 300 täkter som är tillståndspliktiga B-verksamheter i . I några enstaka fall är även kalkbränning kopplad till täktverksamheten. Planerade gruvverksamheter och täkter omfattas direkt av förslaget om inte tillståndsprövningen har inletts innan ikraftträdandet. Befintliga verksamheter berörs först när verksamheten omprövas eller tillstånd söks för att ändra verksamheten. Mark- och miljödomstolarna prövar som första instans ansökningar om tillstånd till gruvverksamheter och vissa täkter. När det gäller täkter prövas de av mark- och miljödomstol om verksamheten omfattar tillståndspliktig vattenverksamhet. Domstolarna berörs genom de tillägg avseende prövningsförfarandet som föreslås, dvs. att yttranden ska hämtas in från och om vad tillståndet ska innehålla. Miljöprövningsdelegationerna vid länsstyrelserna prövar ansökningar om tillstånd till täkter om dessa inte omfattar tillståndspliktig vattenverksamhet. Delegationerna berörs av de tillägg som föreslås i fråga om villkor i tillståndet. berörs genom att det föreslås att mark- och miljödomstolen ska hämta in yttranden från myndigheten i mål som rör gruvverksamhet. Tillsynsmyndigheterna berörs genom att förslaget i propositionen tillsammans med att bemyndiganden nyttjas förväntas leda till tydligare förutsättningar i det fall säkerheten behöver nyttjas. Förslagen påverkar också de organ som ansvarar för vägledning, dvs. länsstyrelser och nationella myndigheter. Vidare berörs staten och skattebetalarna genom att förslaget begränsar riskerna för staten om en verksamhet går i konkurs och det saknas medel för finansiering av stängning, återställning och uppföljning. 10.2.6 Konsekvenser för statenProp. Förslagen syftar till att motverka situationen att staten behöver finansiera stängning, återställning och uppföljning av verksamheten av nedlagda gruvor. Det beror i många fall på att gruvorna har varit nedlagda och i några fall på att de beslutade säkerheterna visat sig vara otillräckliga. Det finns exempel på gruvor i modern tid som har försatts i konkurs efter att gruvdriften inletts och där statens utgifter för åtgärder för stängning, återställning och uppföljning av verksamheten av dessa förorenade områden uppgår till stora belopp. För att undvika stor miljöskada har därför i vissa fall beslutat om bidrag för att kunna efterbehandla området för de nedlagda gruvorna med hjälp av anslag 1:4 Sanering och återställning av förorenade områden, utgiftsområde 20. Det finns över 1 100 förorenade områden som utgör mycket stor risk för miljö och hälsa. Anslaget används för att bekosta sanering och återställning av förorenade områden där ingen kan hållas helt eller delvis ansvarig. Förslagen i denna promemoria bedöms bidra till att minska behovet av saneringsanslaget för nedlagda gruvor i och med att säkerheterna bättre ska täcka kostnader för stängning, återställning och uppföljning. Nya bestämmelser med krav på säkerhet vid utvinningsverksamhet Förslaget syftar till att ge tydligare förutsättningar för hur systemet med säkerheter för att vidta nödvändiga åtgärder för stängning, återställning och uppföljning av gruvverksamhet och annan utvinningsverksamhet ska utformas. Den ökade tydligheten bedöms minska risken för att staten ska behöva bekosta skyldigheter avseende stängning, återställning och uppföljning för utvinningsverksamheter. Antalet ärenden som inkluderar prövning av säkerhet bedöms inte öka trots att gruvverksamheter inte omfattas av ett obligatoriskt krav på säkerhet. Förslaget avseende prövningsansvaret för säkerheten bedöms därför inte innebär några konsekvenser för staten i stort. Statens kostnader för prövning och tillsyn ska finansieras av avgifter som tas ut med full kostnadstäckning. Avgifternas storlek och utformning beslutas i förordning. Förslaget avseende prövningsförfarandet innebär framför allt att mark- och miljödomstolarna får ett bättre beslutsunderlag i fråga om säkerheten genom att ska yttra sig , både om säkerhetens storlek och form. Det kan, som Mark- och miljööver- domstolen påpekar, i sin tur leda till en viss kostnadsbesparing för Det finns gruvverksamhet på 17 platser där gruvavfall behöver tas omhand eller området behöver återställas efter avslutad drift. Ansökan om tillstånd till nyetablering av gruvverksamhet förekommer sällan och förväntas inte uppgå till ens ett ärende . 2021/22:219 tillstånd till ändring av befintlig verksamhet är mer vanligt förekommande. Med hänsyn till att antalet gruvverksamheter är få kan antalet ärenden där ska yttra sig förväntas uppgå till ett eller möjligen ett par . Verksamhetsutövarna betalar avgifter för statens kostnader för prövning och tillsyn. Avgifterna disponeras inte av myndigheterna utan avgiftsintäkterna levereras in på inkomsttitel till staten. Prövnings- och tillsynsavgifterna planeras att höjas med anledning av förslagen. Förslaget om yttranden innebär nya uppgifter för som inte har någon motsvarighet enligt nuvarande bestämmelser. Förslaget kommer att medföra ökade kostnader för . Kostnader för myndigheten beräknas uppgå till 2023 och därefter , vilket inte kan hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. kostnader ska finansieras från anslaget 1:4 Sanering och återställning av förorenade områden utgiftsområde 20. Ett bättre system där säkerheterna är mer betryggande än innebär att det är lägre risk för att staten behöver täcka kostnader för efterbehandling och återställande om ett företag går i konkurs eller saknar tillräckliga medel. Länsstyrelserna har ansvar för tillsynen över säkerheterna. I och med att antalet verksamheter som behöver ställa säkerhet inte förväntas öka till följd av förslaget bedöms det inte leda till några konsekvenser ur resurssynpunkt för länsstyrelserna. Däremot förväntas förslaget leda till tydligare förutsättningar i det fall säkerheten behöver nyttjas. Detta under förutsättning att bemyndigandena utnyttjas. Vilken myndighet som har tillsynsansvaret regleras i miljötillsynsförordningen (2011:13) och påverkas inte av förslaget. 10.2.7Konsekvenser för kommuner och regioner I de fall tillsynen har lämnats över till kommunen bedöms konsekvenserna för kommunen vara de samma som för länsstyrelserna i egenskap av tillsynsmyndighet. Regionerna bedöms inte beröras. Nya bestämmelser i om säkerhet vid Förslaget syftar till att ge tydligare förutsättningar för hur systemet med säkerheter för att vidta nödvändiga åtgärder för stängning, återställning och uppföljning av gruvverksamhet och annan utvinningsverksamhet ska Den ökade tydligheten bedöms vara till nytta för både staten och Enligt utredningen gruvliga risker uppgick de totala utestående säkerheterna för gruvbranschen till enligt siffror Det föreslagna bemyndigandet för regeringen eller den regeringen bestämmer att förtydliga hur säkerheten ska beräknas bör, om det utnyttjas, bidra till att säkerheterna blir korrekt Prop. 2021/22:219 beräknade. Det kan i sin tur innebära att säkerhetsbeloppen ökar. Ett ökat säkerhetsbelopp innebär typiskt sett att kostnaden för att utverka en säkerhet på den finansiella marknaden eller på annat sätt ökar. Kostnaderna avseende förslagen om säkerhetens storlek kommer sannolikt variera för enskilda tillståndshavare. Regeringen bedömer att förslaget inte försämrar konkurrensförhållandena mellan berörda företag. Det innebär snarare att det säkerställs att varje företag står för de kostnader som de enligt och principen om att förorenaren betalar ska stå för. Beräkningen av vilket belopp säkerheten bör uppgå till och ett underlag för denna beräkning ska redovisas till tillståndsmyndigheten i samband med tillståndsansökan. Redan med dagens regelverk ligger ansvaret för beräkningen på den som är skyldig att ställa säkerhet, varför förslaget inte innebär någon förändring i denna del. Verksamhetsutövarna är de som har bäst kunskap om de faktiska förutsättningarna. Om regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer nyttjar bemyndigandet att meddela föreskrifter om hur säkerheterna ska beräknas bör företagens beräkning underlättas . I övrigt bedöms inte förslaget avseende prövningsförfarandet för säkerheten innebära några effekter för företagen. Tillståndsansökan ska innehålla en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall Varje utvinningsverksamhet ska ha en avfallshanteringsplan som beskriver vilka typer och mängder av utvinningsavfall som uppstår, avfallets egenskaper och hur det ska hanteras under drift, under och efter stängning samt hur återvinning ska främjas. Hanteringen av utvinningsavfall i enskilda verksamheter fastställs vid tillståndsprövningen och ska framgå i avfallshanteringsplanen. Utgångspunkten är att verksamhetsutövare ska känna till det aktuella avfallets egenskaper utifrån den karakterisering som görs inom avfallshanteringsplanen. Vid hantering av utvinningsavfall ska bästa möjliga teknik väljas. Förslagen innebär att de beräknade kostnaderna för att stänga, återställa och följa upp verksamheten ska redovisas i samband med nyetablering och revideras vid förändring av verksamheten som innebär förändringar av avfallshanteringsplanen. Det innebär att säkerheten kommer att anpassas efter den verksamhet som planeras och uppdateras när förändringar sker. Att avfallshanteringsplanen ska ingå i tillståndsansökan bedöms i sig inte vara betungande för berörda företag. Den osäkerhet kring tillämpningen i fråga om täkter som SBMI pekar på bör hanteras genom vägledning och regeringen bedömer att en konsekvens av förslaget är att frågan kommer klargöras i praxis. Förslagen i denna proposition om säkerheter vid utvinningsverksamheter har i sig inga direkta miljökonsekvenser. Förslagen syftar i stället till att 2021/22:219 säkerställa att det finns finansiering för omhändertagande av de skyldigheter som följer av lagstiftningen för att begränsa negativ påverkan på miljön om verksamhetsutövaren går i konkurs. Vid de gruvor som är i drift i uppstår gruvavfall, främst av gråberg och anrikningssand. En del av avfallet kan, om det hanteras felaktigt, leda till stor negativ miljöpåverkan. hör vittring av sulfidmineral och förorening av vatten till de största miljöproblemen förknippade med gruvavfall. Hantering av gruvavfall utgör miljöfarlig verksamhet som ger upphov till utsläpp till vatten och mark och kan även medföra andra störningar för människors hälsa och miljö. De potentiellt förorenande ämnen som gruvavfall ger upphov till varierar beroende på bl.a. berggrundens sammansättning, utvinningsmetod, bearbetning och hanteringen av gruvavfallet. Miljöpåverkan beror i första hand på gruvavfallets egenskaper och hur det hanteras, men påverkas också av lokala förhållanden, såsom recipienters känslighet samt aktuella områdens topografi, klimat och geologi. Vidare används kemikalier vid anrikning av metaller och mineraler, vilket kan påverka kringliggande miljö. Metaller som sprids till miljön kan inte brytas ned utan blir kvar. Det kan därför ta från det att ett utsläpp upphört till dess att halterna i miljön minskar. Från marken läcker metaller ut i sjöar och vattendrag i omgivningen. I vattendragen kan metallerna påverka växter, fiskar och andra levande organismer. Hur människa och miljö påverkas varierar beroende på vilka metaller och vilka halter det rör sig om, och hur exponeringen sker. Exponering för vissa metaller kan öka risken för cancer, men också vara reproduktionstoxiska, ge skador på nervsystemet eller påverka njurfunktionen. Utsläpp av vissa metaller kan orsaka störningar i ekosystemen. Gruvavfall tar också betydande markarealer i anspråk och påverkar oundvikligen det lokala landskapet och miljön på ett sätt som kan vara oförenligt med andra näringsverksamheter och intressen, såsom turism, rennäring, naturmiljö och friluftsliv. Om inga åtgärder vidtas för att begränsa effekter av gruvavfall som kan vittra kan miljöpåverkan bli tydlig . Även små mängder gruvavfall kan under vissa förutsättningar orsaka stor miljöskada om inte relevanta åtgärder vidtas. Det finns över 1 100 förorenade områden som bedöms utgöra mycket stor risk för människors hälsa och miljö runt om i som behöver åtgärdas. Det finns därför ett stort tryck på saneringsanslaget som används där ingen kan hållas ansvarig för kostnaderna. Förslagen som syftar till att säkerställa att säkerheterna är tillräckliga för att täcka kostnaderna för efterbehandling bidrar till att anslaget i stället kan användas till andra områden där det inte finns någon som kan hållas ansvarig, vilket bidrar till ökad miljönytta. 10.2.10 Bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutningen till EU Den reglering som föreslås bedöms vara förenlig med de skyldigheter som följer av anslutning till EU. Vissa av förslagen innebär ett bättre genomförande av utvinningsavfallsdirektivet och de genomförandebeslut Prop. 2021/22:219 som har meddelats under direktivet. ska ingå i tillståndsansökan förtydligar genomförandet av artikel 7.2 c i utvinningsavfallsdirektivet. Genom att kravet på säkerhet begränsas till de verksamheter som omfattas av krav på avfallshanteringsplan för utvinningsavfall säkerställs att de föreslagna bestämmelserna inte träffar fler eller andra verksamheter än de som omfattas av utvinningsavfallsdirektivet. 10.2.11Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser Författningsändringarna föreslås träda i kraft . Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för mål eller ärenden om tillstånd, omprövning eller ändring av tillstånd i mark- och miljödomstol eller hos miljöprövningsdelegation under förutsättning att ansökan har inletts före ikraftträdandet. De föreslagna övergångsbestämmelserna innebär att de verksamheter som har påbörjat en ansökan enligt de nuvarande bestämmelserna ges tillräckligt med tid att antingen ge in ansökan baserad på nuvarande bestämmelser eller anpassa ansökan efter de föreslagna nya bestämmelserna. Förslagen kommer att medföra behov av vägledningsinsatser från berörda myndigheter. 10.3Förändringar av producentansvaret för förpackningar för att uppfylla krav 10.3.1Problemet och vad man vill uppnå Avfallsdirektivet innehåller efter en revidering 2018 bl.a. allmänna bestämmelser, s.k. minimikrav, för system för utökat producentansvar (artikel 8a). Medlemsstaterna ska se till att befintliga producentansvar anpassas efter minimikraven (artikel 8a.7). Enligt förpackningsdirektivet ska medlemsstaterna ha infört ett producentansvar för förpackningar, som därmed ska uppfylla minimikraven, (artikel 7.2). Eftersom redan har ett system för utökat producentansvar när det gäller förpackningar måste dock uppfylla minimikraven i avfallsdirektivet . För att motsvara de allmänna minimikraven för utökat producentansvar i avfallsdirektivet måste de nuvarande bestämmelserna om producentansvar för förpackningar ändras. Lagförslagen behövs för att det system som föreslås i promemorian ska kunna genomföras. 2021/22:219 10.3.2 Effekter om regleringen inte kommer till stånd För att motsvara de allmänna minimikraven för utökat producentansvar i avfallsdirektivet måste de nuvarande bestämmelserna om producentansvar för förpackningar ändras. Regleringen bör även i fortsättningen huvudsakligen finnas på lägre föreskriftsnivå än lag, men det behövs också vissa bestämmelser på lagnivå. I propositionen föreslås (avsnitt 8.3) att bestämmelserna ska anpassas efter direktivets krav så att producentansvarsorganisationerna ska bära ett gemensamt finansiellt ansvar för utbyggnad och drift av mottagningsstationer för förpackningsavfall från verksamheter som inte hämtas av kommunen på grund av samordning med hämtning från bostadsfastigheter. Eftersom det även i fortsättningen kommer kunna finnas flera producentansvarsorganisationer föreslås att den största producentansvarsorganisationen ska ansvara för utbyggnad och drift av mottagningsstationer och även för att fördela kostnaderna och det insamlade avfallet mellan producentansvarsorganisationerna utifrån deras marknadsandelar. Utan ett sådant uppdrag när det gäller insamlingen av verksamheternas förpackningsavfall skulle insamlingen av verksamheternas avfall behöva lösas på annat sätt för att uppfylla kraven i avfallsdirektivet. Förslaget i avsnitt 8.3 innebär att en producentansvarsorganisation som ansvarar för mottagningsplatser för verksamheternas förpackningsavfall ska kunna kräva att få skälig ersättning för verksamheten från andra producentansvarsorganisationer i förhållande till producentansvarsorganisationernas marknadsandel. Om producentansvarsorganisationerna inte kommer överens behöver de kunna lösa tvister om ersättningsanspråk. Om ingen sådan särskild ordning som föreslås i avsnitt 8.4 införs för den typen av tvister kan den ansvariga producentansvarsorganisationen väcka talan vid allmän domstol. I avsnitt 8.5 föreslås att ett bemyndigande ska införas i som innebär att regeringen kan föreskriva att de intäkter som en producentansvarsorganisation för förpackningar har får användas endast för verksamhet som har samband med organisationens skyldigheter eller för att göra en utbetalning till de producenter som har anlitat organisationen. Regeringen bedömer att om intäkter från en producentansvarsorganisation inte regleras finns en risk för att den drivkraft för lönsamhet som finns hos exempelvis alla aktiebolag genererar incitament för en lägre miljöprestanda som ett sätt att spara pengar. Regeringen bedömer att det skulle behövas reglering på en mycket detaljerad nivå och stora och mycket kostsamma tillsynsinsatser för att upprätthålla konkurrensneutrala förutsättningar som skulle behövas om inte bemyndigandet införs och utnyttjas. I avsnitt 8.6 föreslås att bemyndigandet om möjligheten enligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om att kommunen ska ansvara för annat avfall än sådant som kommunen redan ansvarar för ska utvidgas till att avse avfall som omfattas av producentansvar när det finns samordningsskäl för en sådan hantering. Regelverket blir tydligare om regeringen i de situationer när samordningsskäl finns använder ett sådant bemyndigande framför det befintliga bemyndigandet i 15 kap. 22 § om avfall som av hälso- eller miljöskäl behöver hanteras av kommunen. I avsnitt 8.7 föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen . 2021/22:219 bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldigheter för kommuner att vidta nödvändiga åtgärder för att avfallshanteringen ska fungera när ansvaret är uppdelat mellan kommuner och producenter eller producentansvarsorganisationer. Eftersom kommunerna och producenterna samt producentansvarsorganisationerna ska hantera samma avfall fast i olika skeden krävs det en reglering av hur överlämnandet ska gå till. Om bemyndigandet inte införs kommer inte regeringen kunna införa bestämmelser som behövs för att avfallshanteringen ska fungera. innehåller ett bemyndigande för kommuner att meddela föreskrifter om s.k. renhållningsavgifter, dvs. avgifter för insamling, transport och behandling av avfall (27 kap. 4 §). Möjligheten att ta ut avgift täcker avfallets hela hanteringskedja och avser allt avfall som kommunen hanterar. Enligt förslagen i promemorian ska kommunen samla in förpackningsavfallet från hushåll och vissa verksamheter. Kommunerna föreslås få ersättning för detta arbete av producentansvarsorganisationerna. Den ersättning som kommunerna får från producentansvarsorganisationerna bör självklart räknas av när kommunen fastställer renhållningsavgiften. Detta följer av den kommunala självkostnadsprincipen, men är ändå lämpligt att tydliggöra. Om förslaget inte genomförs blir regelverket inte lika tydligt och det finns då en risk för att vissa hushåll får betala för höga renhållningsavgifter. Nollalternativet innebär sammantaget att de förordningsbestämmelser som behöver införas i vissa delar inte kommer att motsvara minimikraven i avfallsdirektivet. Det innebär att då inte har genomfört de EU- krav som ska vara genomförda . skulle i sådant fall bli föremål för Europeiska kommissionens granskning med stor risk att dras inför för att inte ha genomfört de aktuella bestämmelserna i svensk rätt. Propositionen innehåller förslag av olika omfattning. Nedan beskrivs några alternativa lösningar för dem. För ytterligare resonemang om alternativa lösningar hänvisas till respektive avsnitt i promemorian där alternativ också nämns i viss utsträckning. I avsnitt 8.3 föreslås ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som innebär att de ska få meddela föreskrifter om att en producentansvarsorganisation ska hantera mer avfall än vad som motsvarar producentansvarsorganisationens marknadsandel. Föreskrifterna ska dock enbart få avse avfallshantering som producentansvarsorganisationen har rätt att få ersättning för. Vidare föreslås att om det finns flera godkända producentansvarsorganisationer och en av dessa ska ansvara för insamling av förpackningsavfall från verksamheter och för information om avfallshanteringen, ska de övriga producentansvarsorganisationerna vara skyldiga att ersätta den ansvariga organisationen för kostnader. Ersättningens storlek ska beräknas utifrån den ersättningsskyldiga organisationens marknadsandel. Den myndighet som regeringen bestämmer ska besluta hur stor en producentansvarsorganisations marknadsandel ska anses vara. Svenskt Producentansvar och de produ- 2021/22:219 center som står bakom bolaget anser att en enda producentansvarsorganisation bör få uppdraget att genomföra hela producentansvaret för förpackningar på den svenska marknaden, dvs. utan att behöva fördela några kostnader eller något avfall mellan producentansvarsorganisationer. I en sådan situation skulle alla producenter tvingas anlita den organisationen. Svenskt Producentansvar tar också upp frågan om att dela ut flera ensamrätter. Ett system med flera ensamrätter innebär ofta geografiska avgränsningar. Avfall och flera kommuner förespråkar i stället alternativet att staten upphandlar insamlingstjänster av verksamheternas avfall. och menar att avfallet ska samlas in av kommunerna. De alternativa lösningarna behandlas i avsnitt 8.3. I avsnitt 8.4 föreslås att mark- och miljödomstolen som första instans ska pröva mål om att en producentansvarsorganisation för förpackningar ska ersätta den producentansvarsorganisation som ansvarar för insamling av förpackningsavfall från verksamheter. Om ingen särskild ordning införs för den typen av tvister kan den ansvariga producentansvarsorganisationen väcka talan vid allmän domstol. Ett alternativ till en sådan tvistelösning är att låta en statlig myndighet fatta ett beslut om ersättningen som sedan är överklagbart till mark- och miljödomstol (21 kap. 1 § andra stycket ). De alternativa lösningarna behandlas i avsnitt 8.4. I avsnitt 8.5 föreslås att ett bemyndigande ska införas i som innebär att regeringen kan föreskriva att de intäkter som en producentansvarsorganisation för förpackningar har får användas endast för verksamhet som har samband med organisationens skyldigheter eller för att göra en utbetalning till de producenter som har anlitat organisationen. Ett alternativ till att reglera hanteringen av intäkterna är en omfattande detaljreglering och kontroll. Detta behandlas i avsnitt 8.5.