prop · H903232 · 2022-04-19 00:00:00 — konsekvens av reformen kommer de stadgar som reglerar ordnarna att De frågor som bl.a. och SLU lyfter och som rör innehållet i ordnarnas stadgar, däribland frågan om återkrav av en utmärkelse efter att den belönade har avlidit och utformningen av ordenstecknen, får hanteras inom ramen för arbetet med att revidera Det är ett arbete som ligger på Kungl. organisation som under konungens ledning administrerar ordensväsendet, även om regeringen också i fortsättningen föreslås behöva godkänna stadgarna innan dessa kan antas av Kungl. (jfr avsnitt 3.7). Kommitténs förslag innebär att den rangordning som traditionellt har funnits bland ordnarna inte längre ska gälla. uppfattning och håller också med kommittén om att likvärdighet bör råda mellan de fyra ordnarna (jfr bl.a. SOU 2021:74 bilaga 2 s. 340). ringen har i den delen alltså ingen annan uppfattning utan ställer sig bakom Kommittén föreslår inte att några ändringar ska göras när det gäller regeringens utmärkelser men noterar att dessa utmärkelser har delats ut i allt mindre utsträckning . anser att ett effektivt användande av det föreslagna belöningssystemet förutsätter att regeringen mer aktivt samarbetar och samordnar sig med , bl.a. eftersom tillämpningsområdet för ordens- väsendet och regeringens utmärkelser delvis överlappar. samarbete möjliggör en dialog om huruvida t.ex. en insats bör belönas med en ordensutmärkelse eller med en av regeringens utmärkelser. Det bör Prop. 2021/22:232 också kunna bidra till att samma förtjänstfulla insats inte belönas två Kommittén pekar också på att ett närmare samarbete skulle kunna leda till ett mer aktivt användande än av de utmärkelser som regeringen förfogar över. Det ökar också möjligheterna att en insats belönas med lämpligaste möjliga utmärkelse oavsett om detta är inom ordensväsendet eller genom regeringens utmärkelser. , som tillstyrker införandet av ett centralt system för belöning i huvudsak i enlighet med kommitténs förslag, understryker att Kungl. bör tilldelas en stark roll i systemet eftersom Kungl. har landets största expertis inom området och en obruten tradition av att hantera frågor rörande belöningssystem. Regeringen instämmer i dessa synpunkter och i kommitténs bedömning. Ett närmare samarbete kan enligt regeringen vara till fördel för regeringens beredning av regeringens utmärkelser men det kan också vara till gagn för det föreslagna belöningssystemet som helhet. Det är riktigt som kommittén anger att regeringen kan ge någon utanför regeringen i uppdrag att för regeringens räkning dela ut en utmärkelse. Kommittén anser att ett sådant förfarande skulle kunna vara lämpligt om en belöning har en stark koppling till en viss myndighets verksamhet eller en viss region. i framhåller att det är lämpligt att en landshövding delar ut en av regeringens utmärkelser när utmärkelsen har en stark koppling till ett visst län. Regeringen instämmer i den uppfattningen. Det kan under vissa omständigheter vara lämpligt att själva utdelningen anförtros exempelvis en generaldirektör eller en landshövding. Sammanfattningsvis ställer sig regeringen bakom kommitténs förslag till riktlinjer. bör ha ett centralt system för offentlig belöning som består av främsta utmärkelser: utmärkelser inom det statliga ordensväsendet och regeringens utmärkelser. I det centrala belöningssystemet bör tilldelandet av ordensutmärkelser återupptas i sin helhet och sådana utmärkelser bör kunna delas ut till både svenska och utländska medborgare. Det centrala belöningssystemet bör dessutom ha en gemensam utgångspunkt för vilka insatser som kan komma i fråga för en belöning på nationell nivå. 3.2Principer för belöning inom det offentliga belöningssystemet Regeringens förslag: Det centrala belöningssystemet med främsta utmärkelser ska användas för att belöna förtjänstfulla insatser som är av sådan betydelse att de bör uppmärksammas på nationell nivå. Ordensutmärkelser ska också kunna användas i protokollärt syfte och av regenten för tilldelning till medlem i det svenska kungahuset. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig ställer sig bakom eller har inte några invändningar mot förslaget, däribland , Försvarsmakten, , hovstaterna, Kungl. Vitterhets-, Historie- och Antikvitets- (), och Statens , () och Läns- styrelsen i tillhör de remissinstanser som uttryckligen ställer sig positiva till förslaget. i anger att ett bredare och mera öppet belöningssystem som innefattar utmärkelser för förtjänstfulla insatser rent allmänt kan bidra till inspiration. instämmer i kommitténs uppfattning att ett belöningssystems främsta uppgift bör vara att belöna förtjänstfulla insatser som utförs för samhällets bästa och att ett modernt belöningssystem ska kunna identifiera insatser utifrån ett brett perspektiv. SHM och poängterar att det är betydelsefullt att kunna belöna individers insatser oavsett förhållanden som exempelvis medborgarskap, ställning i samhället eller inom vilken del av samhället insatsen har utförts. som också tillstyrker förslaget, understryker dock att det är av vikt att utmärkelser tilldelas med restriktivitet för att vinna allmänhetens förtroende och respekt. har liknande synpunkter. anser att det finns en pedagogisk uppgift i att förklara vad ett statligt ordensväsende är och vad innebörden av den moderniserade utformningen går ut på. Försvarsmakten ställer sig bakom kommitténs förslag att det centrala belöningssystemet bör belöna förtjänstfulla insatser som är av sådan betydelse att de bör uppmärksammas på nationell nivå. anser också att det även fortsättningsvis kommer att finnas ett behov av att kunna tilldela ordensutmärkelser för protokollära ändamål och framhåller särskilt vikten av att Svärdsorden kommer i bruk för utländsk militär () efterfrågar klargörande i fråga om vad som avses med militär personal. FOI anför också att det är positivt att det föreslagna belöningssystemet kan möjliggöra att veten- skapliga bedrifter uppmärksammas i större utsträckning än och bedömer att myndighetens attraktivitet som statlig arbetsgivare stärks av att anställda kan belönas för extraordinära insatser. (), som också ställer sig bakom kommitténs förslag, påpekar att en konsekvens av kommitténs ställnings- tagande blir att aktiva politiker som kan vara förtjänta av belöning inte kommer att belönas förrän mycket sent i livet eller inte alls. det bör vara möjligt att tilldela Serafimerorden åt andra svenska medborgare än kungafamiljens medlemmar. Föreningar betonar vikten av civilsamhället och möjligheterna för förtjänta personer inom civilsamhället att få relevanta utmärkelser. Skälen för regeringens förslag Ett modernt belöningssystem… Ett centralt belöningssystem är en möjlighet för vårt land att erkänna och synliggöra insatser som bidrar till det svenska samhället. samhällsinsatser belönas skapas incitament för andra att följa i samma fotspår vilket kan leda till positiva effekter för samhället i stort. belöningssystem som en stor del av befolkningen känner sig delaktig i kan, enligt kommittén, dessutom skapa en ökad känsla av gemenskap. mycket stort antal länder har väl fungerande och väl förankrade belöningssystem som innebär att staten kan uttrycka sin erkänsla för insatser som gjorts för samhället. Regeringen anser att det finns skäl att eftersträva detsamma i och konstruera ett centralt belöningssystem som möjliggör för staten att uttrycka sin erkänsla för insatser som är av sådant slag att de förtjänar att belönas på en nationell nivå. Regeringen instämmer också i kommitténs mening att ett centralt belöningssystem skulle kunna få positiva återverkningar. Det skulle kunna bidra till en ökad känsla av gemenskap i vårt samhälle men också fungera som en källa till inspiration för andra att göra viktiga insatser. En förutsättning för att ett statligt belöningssystem ska bli framgångsrikt är att det uppfattas som modernt. Regeringen instämmer därför i kommitténs mening att de principer som gällde för det statliga ordensväsendet före 1970-talets reform och som innebar en stark koppling mellan ordensväsendet och statlig anställning inte bör föras vidare till det nya belöningssystemet. Tilldelningsprinciperna i det statliga ordensväsendet var redan vid dess tillkomst delvis knutna till viss rang och samhällsställning. Detta samband kom därefter successivt att förstärkas genom att olika värdigheter av vissa ordnar knöts till innehav av vissa ämbeten och lönegrader, vilket i sin tur ledde till att det byggdes in ett moment av automatik i belöningssystemet. Det var inslag som bidrog till att systemet uppfattades som så omodernt och förlegat att utdelandet av ordnar till svenska medborgare upphörde efter 1970-talets reform. Som kommittén anger behöver den starka kopplingen mellan ordensväsendet och bl.a. statlig anställning försvinna för att belöningssystemet ska kunna återspegla och ha relevans för hela det moderna samhället (se bl.a. SOU 2021:74 bilaga 2 s. 334–363 och 390). Ett modernt belöningssystem behöver vara konstruerat på ett sådant sätt att det kan identifiera och belöna insatser utifrån ett mycket bredare perspektiv jämfört med vad som belönades innan 1970-talets reform genomfördes. Det behöver kunna lyfta fram och belöna insatser i samhället i stort. Regeringen instämmer också i det som Kungl. för fram och som regeringen anser är viktigt för legitimiteten till ett belöningssystem, nämligen att ett framtida modernt belöningssystem bör kunna användas för att dela ut utmärkelser för de insatser som den enskilde har gjort och utan automatik. För att ett centralt belöningssystem ska vara modernt och vinna allmänhetens förtroende är det precis som kommittén understryker av grundläggande betydelse att det är insatserna och insatsernas betydelse för samhället som står i fokus. Genom att en stat belönar uttrycker den sina värderingar på ett offentligt och symboliskt sätt. Vilka värderingar som är av grundläggande betydelse för vårt demokratiska statsskick och samhälle framgår av våra grundlagar. Av särskild betydelse i det avseendet kan de s.k. program- och målsättningsstadgandena i 1 kap. 2 § regeringsformen sägas vara. Där uttrycks nämligen de övergripande målsättningarna med samhällsverksamheten. Kommittén anser att ett modernt svenskt belöningssystem bör utgå från de grundläggande värderingar som som demokratisk rättsstat bygger på och som återfinns i grundlagarna, dvs. utan att för den delen begränsa belöningsvärda insatser till enbart de värderingar som direkt kan kopplas till grundlagarna. Kommittén menar också att det skulle kunna bidra till att öka incitamenten för medborgare att engagera sig i och 2021/22:232 öka intresset för våra grundläggande värderingar. Regeringen delar uppfattningen att ett modernt belöningssystem bör utgå från de värderingar som framgår av grundlagarna. Det kommer enligt regeringens mening ge legitimitet till belöningssystemet att dess grunder vilar på värderingar som i demokratisk ordning har bestämts av i enlighet med folksuveränitetens princip. Det gäller även om systemet utformas så att det också belönar insatser som endast indirekt har en anknytning till dessa värderingar. En effekt av det angivna synsättet är att insatser som framstår som oförenliga med våra gemensamma värderingar under alla förhållanden inte kommer att kunna belönas. Sammanfattningsvis ställer sig regeringen bakom kommitténs ställningstaganden när det gäller de övergripande utgångspunkterna för utformningen av ett modernt statligt belöningssystem. Regeringen vill i likhet med bl.a. i , SHM och särskilt understryka att ett centralt och modernt belöningssystem bör fokusera på utförda insatser utan att begränsas av ovidkommande förhållanden som var inom samhället den belönade personen verkar eller vilken ställning personen har i samhället. Ett belöningssystems främsta uppgift bör, som kommittén anför, vara att bidra till att lyfta fram betydelsefulla insatser som utförs för samhällets bästa eller som annars är av ett sådant slag att de bör belönas på en nationell nivå. …bör lyfta fram och belöna insatser som är förtjänstfulla… En förtjänstfull insats är som redogörs för i avsnitt 3.1 en insats som går utöver det som kan förväntas inom det område där personen verkar oavsett vem personen i fråga är. En förtjänstfull insats innebär i många fall även någon form av personlig uppoffring av den person som utfört en handling. Det innebär en insats där en person utfört något för en annan person eller för samhället och för vilken samhället vill visa erkänsla. Kommittén lyfter fram att förtjänstfulla insatser kan ske inom alla delar av samhället men att de har en sak gemensamt: de lämnar ett varaktigt avtryck inom civilsamhället, offentlig eller privat verksamhet eller på samhället i stort. Som exempel på sådana insatser framhåller kommittén bl.a. insatser som innebär att de värden som framgår av våra grundlagar stärks. Regeringen håller med kommittén om att insatser som lämnar ett varaktigt positivt avtryck på någon del av samhället eller på hela samhället bör kunna framhållas som förtjänstfulla. Regeringen anser också att en förtjänstfull insats i övrigt kan anses vara en insats av sådan art och som har sådan koppling till det svenska samhället att den är värd att belönas på nationell nivå med någon av landets främsta utmärkelser. En förtjänstfull insats kan utföras på lokal eller regional nivå likaväl som på nationell eller internationell nivå. Liksom SHM instämmer regeringen i kommitténs mening att förtjänstfulla insatser kan vara punktinsatser eller livsgärningar av stor betydelse för samhället och dess invånare som exempelvis en livräddande insats, en vetenskaplig bedrift eller en insats för vård och omsorg. Det kan också vara en insats inom kultur- eller utbildningsområdet eller inom näringslivet. Det är inte ändamålsenligt att som Föreningar efterfrågar komplettera kommitténs betänkande med redogörelser för den betydelsefulla roll som civilsamhället spelar för hela vårt samhälle. Däremot vill regeringen i sammanhanget understryka att en förtjänstfull insats givetvis kan avse en insats inom civilsamhället. Enligt regeringen kan det som är en förtjänstfull insats ramas in med beskrivningar och exemplifieringar. Det är regeringens uppfattning att det inte är ändamålsenligt och knappast ens möjligt att slå fast begreppets exakta innebörd eller uttömmande ange alla de slags insatser som bör kunna kvalificera sig som förtjänstfulla. Regeringen förutser därför, precis som kommittén, att det kommer att bli en praxisbildning inom det nya systemet som successivt kommer att klargöra vad som ryms inom begreppet förtjänstfull insats och som därför kan komma att belönas med en av rikets främsta utmärkelser. I sammanhanget är det också viktigt att, som Kungl. och gör, betona att utmärkelserna bör tilldelas med restriktivitet för att vinna allmänhetens förtroende och respekt. I likhet med Kungl. anser regeringen att det framstår som särskilt betydelsefullt att utdelandet av ordnar inledningsvis begränsas till ett mindre antal innan det nya belöningssystemet har etablerats. …men kan också delas ut i protokollärt syfte och till medlemmar i det svenska kungahuset Behovet av att kunna dela ut utmärkelser av protokollära skäl – exempelvis utdelning av ordensutmärkelser vid statsbesök eller till avgående ambassadörer och konsuler m.fl. – kommer att vara detsamma även om en belöningsreform av det föreslagna slaget genomförs. Det är fråga om ett behov som utgår från internationell praxis vilket bl.a. innebär att stater utbyter utmärkelser vid statsbesök och andra tillställningar enligt den s.k. reciprocitetsprincipen. Ett sådant utbyte av utmärkelser ligger i allmänhet inom ansvarsområdet för respektive stats utrikesförvaltning och är inte beroende av några nomineringar eller bedömningar av särskilda insatser. Det är en verksamhet som enbart påverkas av vilka personer som exempelvis ingår i en delegation och av den praxis som tillämpas av i förhållande till den berörda staten. Regeringen anser att det är av stor betydelse att det centrala belöningssystemet kan fortsätta att användas för protokollära ändamål. Vidare instämmer regeringen i kommitténs mening att det är naturligt att regenten, som leder det statliga ordensväsendets högsta beslutande organ Ordenskapitlet i sin egenskap av ordnarnas stormästare, även bör ha möjlighet att besluta om ordensutmärkelser till tronföljaren och till andra medlemmar i det svenska kungahuset. Politiker och politiska tjänstemän ska inte belönas under pågående uppdrag eller anställning Kommittén anser att möjligheten att dela ut belöningar till politiskt förtroendevalda och politiskt anställda ska begränsas i enlighet med vissa angivna principer. Kommittén föreslår att en insats som en person ur denna krets har gjort ska kunna prövas för belöning endast om insatsen inte har en direkt koppling till partipolitiska engagemang. För det fall det finns en indirekt partipolitisk koppling ska insatsen kunna belönas bara under förutsättning att den anställning eller det uppdrag som ligger till grund för belöningen har avslutats när beslutet fattas. 2021/22:232 argument för en sådan begränsning att bl.a. liknande regler finns i andra länder. Som exempel nämner kommittén att parlamentsledamöter i är förhindrade att ta emot den italienska förtjänstorden under pågående mandattid och att ministrar i inte får ta emot nationella ordensutmärkelser de tjänstgör som ministrar. SLU invänder att en konsekvens av kommitténs förslag är att flera förtjänta personer kommer att kunna belönas först mycket sent i livet och i vissa fall kanske inte alls. Regeringen kan konstatera att förslaget i vissa fall kan leda till en viss fördröjning från staten med att visa erkänsla för en betydelsefull insats, eftersom belöning i de fall där det finns en indirekt partipolitisk koppling inte kommer att ske under pågående uppdrag eller anställning. Förslaget innebär också att insatser som uteslutande har en direkt koppling till partipolitik inte kommer att kunna belönas. Det gäller även om det i sistnämnda fall är fråga om insatser som i och för sig skulle kunna bedömas som förtjänstfulla. Det är dock fråga om konsekvenser som enligt regeringens mening får accepteras för syftet att värna belöningssystemets integritet och legitimitet. Regeringen anser därför som kommittén att belöningssystemet inte bör öppna upp för en tillämpning som skulle kunna riskera att systemet uppfattas som politiskt färgat. Regeringen delar sammanfattningsvis kommitténs uppfattning och föreslår, som en inriktning för prövning och utdelning av belöningar inom det centrala belöningssystemet, att en insats med direkt koppling till partipolitiska engagemang inte bör kunna belönas och att en insats som indirekt har en partipolitisk koppling bör kunna belönas först efter att uppdraget eller anställningen har avslutats. De olika ordnarna inom det statliga ordensväsendet har traditionellt haft olika användnings- eller tillämpningsområden. Regeringen instämmer i kommitténs mening att Svärdsorden, och bör ha det gemensamt att de delas ut för insatser för eller för svenska intressen men att ordnarna därutöver bör ha egna ändamål. För Svärdsorden bör, som kommittén föreslår, gälla att den tilldelas militär personal inom det militära området. Regeringen delar också kommitténs uppfattning att bör ha en tonvikt på att uppmärksamma och belöna insatser med anknytning till offentlig verksamhet medan företrädesvis bör tilldelas för insatser inom privat verksamhet. Tillämpningsområdet för dessa ordnar kommer till viss del att vara överlappande. Både och med medaljer i guld eller silver bör alltså kunna delas ut till en person exempelvis för en livsgärning för samhället i stort eller för en insats av annan sådan natur att den bör belönas med en av främsta utmärkelser. Försvarsmakten lyfter särskilt fram vikten av att Svärdsorden kommer i bruk för utländsk militär personal. Regeringen menar att innebörden av att det statliga ordensväsendet återupptas i sin helhet genom att de ska kunna delas ut till både svenska och utländska medborgare är att utländska medborgare ska kunna belönas enligt de principer som gäller för belöningssystemet och på ett sätt som är förenligt med tillämpningsområdet för respektive belöning. Utmärkelser inom Svärdsorden bör därför vara aktuella om utländsk militär personal ska belönas. gäller den nu nämnda ordens användningsområde noterar regeringen annars att det inte framstår som helt självklart vad som t.ex. avses med uttrycket militär personal. Det är också något som FOI pekar på genom sin fråga om begreppet militär personal kan inkludera personal som t.ex. är anställd vid annan myndighet än Försvarsmakten men som uppträder som militär personal. Det är dock regeringens mening att frågor som bl.a. handlar om att reda ut vad som är utmärkande drag för militär respektive civil personal, dvs. förhållanden som kan få betydelse för vem som kan komma i fråga för utmärkelser inom Svärdsorden respektive , lämpligen lämnas till praxis att besvara. Serafimerorden kan enligt den nuvarande ordningen delas ut till utländska statschefer och utländska personer som har en ställning som är jämförbar med statschef liksom till medlemmar av det svenska kungahuset. Kommittén föreslår inte någon utvidgning eller förändring i tillämpningsområdet för Serafimerorden. Bland andra SLU ifrågasätter detta och anser att det också bör vara möjligt att dela ut Serafimerorden åt andra svenska medborgare än kungafamiljens medlemmar. Liknande synpunkter förs också fram i ett yttrande från en privatperson. I det anförs bl.a. att Serafimerorden borde kunna delas ut till den relativt snäva krets av medborgare som innehar de högsta ämbetena och till andra medborgare som gjort landet särskilt stora tjänster. Med anledning av dessa synpunkter vill regeringen poängtera att ett sådant förslag delvis skulle innebära att Serafimerorden får en tydligare koppling till samhällsställning. En sådan utveckling bör därför inte förordas. Det är också regeringens mening att det inte finns något behov av att utvidga användningsområdet för Serafimerorden. Kommitténs förslag innebär att belöningssystemet får en utformning som gör det möjligt att belöna svenska medborgare för deras förtjänstfulla insatser med någon av främsta utmärkelser. Alla ordnar inom det statliga ordensväsendet föreslås därtill vara likvärdiga (se avsnitt 3.1). Det som skiljer dem åt rent principiellt är att de har olika tillämpningsområden. Mot den bakgrunden ser regeringen inte skäl att frångå kommitténs förslag om Serafimerordens tillämpningsområde. Förtjänstfulla insatser som utförs inom ett och samma verksamhetsområde eller inom en och samma samhällssektor kan ha olika stor betydelse och inverkan på samhället. Den grad inom en orden som en enskild belönas med är tänkt att reflektera detta förhållande. Det innebär enligt kommittén också att en tidigare mottagare av en ordensutmärkelse i särskilda fall och efter noggrann prövning bör kunna bli föremål för ytterligare belöning i form av till exempel en högre grad inom samma orden eller en utmärkelse inom en annan orden. Kommittén anser att det nuvarande antalet grader inom ordnarna ger stora möjligheter för att utveckla lämplig praxis som återspeglar ett skiftande belöningsvärde. Regeringen ser inte anledning att invända mot kommitténs slutsatser och kan, liksom kommittén, notera att principer om gradering redan gäller för regeringens egna utmärkelser (jfr SOU 2021:74 s. 82–83). Graden inom respektive orden bör därför, som kommittén föreslår, spegla den relativa vikten av den förtjänstfulla insatsen. Även de medaljer som regeringen delar ut har traditionellt haft olika användnings- och tillämpningsområden. Medaljen För berömliga gärningar delas ut till personer som rådigt och modigt räddat en människa i livsfara. Medaljerna meruere labores och För medborgerlig 2021/22:232 förtjänst har i stort sett samma användnings- och tillämpningsområden.