prop · H903133 · 2022-03-01 00:00:00 — 8.1Samröre med en terroristorganisation och definitionen av terroristorganisation Regeringens förslag: Straffansvaret för samröre med en terrorist- organisation ska även i fortsättningen omfatta den som, om gärningen är ägnad att främja, stärka eller understödja en terroristorganisation, 1.för terroristorganisationen tar befattning med vapen, ammunition, brandfarliga eller explosiva varor eller transportmedel, 2.upplåter lokal eller mark till terroristorganisationen, eller 3.lämnar annat liknande stöd till terroristorganisationen. Med terroristorganisation ska avses en sammanslutning av personer som begår eller på annat sätt medverkar till terroristbrott eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott. Försök till samröre med en terroristorganisation ska som vara straffbart. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förutom i fråga om definitionen av terroristorganisation. Utredningen föreslår att terroristorganisation ska avse en sammanslutning av personer som begår terroristbrott eller särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. tings- rätt och , tillstyrker förslaget eller har inga invändningar , som avstyrker förslaget, anser att samröres- brottet är alltför oklart formulerat även efter de omarbetningar som gjordes efter Lagrådets synpunkter i det lagstiftningsärende där brottet infördes. På motsvarande sätt anser Attunda tingsrätt att rekvisitet annat liknande stöd trots förtydligande skrivningar är så vagt att det kan leda till tillämp- Även anser att rekvisitet är för allmänt hållet och framhåller särskilt gränsdragningsproblem i förhållande till anser att utrymmet för straffri- het i ringa fall är nödvändigt men otillräckligt och att det bör införas ett uttryckligt undantag, i form av ett försvarlighetsrekvisit, för opinions- yttranden och gärningar som utgör led i anskaffning av uppgifter. de synpunkter framförs av , som föreslår ett tydligt undantag för journalistisk verksamhet. TU – Medier i vill att det med tydlighet klargörs och säkerställs att journalister och medie- företag inte träffas av regleringen. noterar att bestämmelsen knappast kan tilläm- pas på stöd till ensamagerande. Enligt rådet bör dock frågan om föränd- ringar, t.ex. att inkludera stöd till ensamagerande, avvakta bättre underlag. När det gäller definitionen av terroristorganisation är Säkerhetspolisen positiv till att begreppet föreslås få en tydlig definition. menar däremot på att det kan bli svårt att avgöra vad som ska betraktas som en terroristorganisation i bestämmelsens mening och vilket handlande som ska tillskrivas den. anser att ribban har satts lågt för vad som ska anses som en organisation i och med att inte enbart juridiska personer utan även mer eller mindre varaktiga grupperingar och Enligt Civil Rights Defenders är definitionen av terrorist- brott alltför bred och leder till att begreppet terroristorganisation också blir för vitt och inte tillräckligt konkretiserat. svårigheter som i sin tur riskerar att leda till godtyckliga bedömningar. anser att den föreslagna definitionen inte är tillräck- ligt precis för att leva upp till legalitetsprincipens krav och befarar att den dels skulle kunna användas på ett felaktigt sätt i ett annat politiskt känsligt läge, dels kan få effekter på andra rättsområden. Eftersom det på interna- tionell nivå inte finns någon konsensus kring hur terrorism ska definieras är tveksamt till att på nationell nivå inför en defini- tion av terroristorganisation. avstyrker definitionen och anser att den bör ses över. Hovrätten för pekar på att det i finns flera mer eller mindre organiserade sammanslutningar av per- soner som begår särskilt allvarlig brottslighet av det slag som anges i för- Inte sällan är det enligt hovrätten fråga om olika rivaliserande, tungt kriminella nätverk som begår allvarliga våldsbrott mot varandra. föreslagna bestämmelsen kommer enligt hovrätten sådana kriminella nät- verk att definieras som terroristorganisationer. Mot bakgrund av detta kan det enligt hovrättens uppfattning finnas anledning att närmare avgränsa den föreslagna bestämmelsen på så sätt att den särskilt allvarliga brottslig- heten måste begås i terrorismsyfte för att sammanslutningen ska kunna de- finieras som en terroristorganisation. Även ombudsmän () ser problem med förslaget i detta avseende. JO pekar på att stora delar av den föreslagna regleringen av särskilt allvarlig brottslighet saknar rekvisit som knyter an till terrorism. Konsekvensen av hänvisningen till den regler- ingen kan därmed enligt JO bli att även sådana kriminella grupperingar som saknar koppling till terrorism definieras som terroristorganisationer, något som i sin tur skulle kunna aktualisera straffansvar enligt flera be- stämmelser i den föreslagna terroristbrottslagen. Det skulle t.ex. kunna handla om ett mc-gäng vars medlemmar idkar utpressning genom olaga Liknande synpunkter framförs av som an- ser att avsikten inte kan vara att den föreslagna lagstiftningen ska vara tillämplig i sådana situationer. Enligt hovrätten överensstämmer en sådan tillämpning inte heller med vad som allmänt kan anses utgöra terrorism. , som anser det i sig lämpligt att i lagtext definiera begreppet terroristorganisation, pekar också på nämnda problematik i för- hållande till regleringen av särskilt allvarlig brottslighet. anser att den språkliga innebörden av de i för- slaget använda orden begår och gör är att det är fråga om en pågående Om avsikten är att bestämmelsen också ska omfatta verksam- het som har ägt rum men som inte pågår för stunden, kan gräns- dragningsfrågor förutses vid den praktiska tillämpningen. denna risk föreslår myndigheten att förslaget kompletteras med orden har begått och gjort. Skälen för regeringens förslag Straffansvaret för samröre enligt gällande rätt bör ingå i den föreslagna infördes i 2 b § rekryteringslagen ett särskilt straffansvar för den som har någon av vissa former av samröre med en terroristorgani- sation om gärningen är ägnad att främja, stärka eller understödja terrorist- De former av samröre som avses är att ta befattning med vapen, ammunition, brandfarliga eller explosiva varor eller transportmedel för terroristorganisationen eller att upplåta lokal eller mark eller lämna annat liknande stöd till organisationen. infördes i 2 a § en legal- definition av begreppet terroristorganisation. Enligt denna avser terrorist- organisation i rekryteringslagen en sammanslutning av personer som be- går särskilt allvarlig brottslighet – ett begrepp som i rekryteringslagen om- fattar även terroristbrott och sådan terrorismfinansiering som avses i 3 § finansieringslagen – eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämp- ling eller medverkan till sådan brottslighet. Som redogörs för i kommande avsnitt straffbelades även offentlig uppmaning och rekrytering till samröre, resa utomlands i avsikt att ha samröre samt finansiering av samröre. Remissinstansernas synpunkter på förslaget att föra över samröresbrot- tet till den nya lagen motsvarar till stor del sådana synpunkter som lämna- des och bemöttes i samband med att brottet infördes. Det gäller t.ex. önske- målen om undantag för bl.a. journalistisk verksamhet (prop. s. 34). Regeringen gör ingen annan bedömning än i det tidigare lagstift- ningsärendet när det gäller behovet eller utformningen av straffbestäm- melsen om samröre med en terroristorganisation och kriminaliseringen av försök till samröresbrottet. Dock föreslår regeringen den ändring av defini- tionen av särskilt allvarlig brottslighet som behandlas nedan. 2021/22:133 För ansvar ska det alltjämt krävas att samröret sker för eller till en sådan sammanslutning av personer som är att betrakta som en terroristorganisa- tion. Vidare ska det även fortsättningsvis i subjektivt hänseende krävas uppsåt, dvs. åtminstone likgiltighetsuppsåt, bl.a. till de omständigheter som gör att sammanslutningen är en terroristorganisation. Brottsförebygg- ande rådet antar att en person inte kan fällas till ansvar för samröre med en terroristorganisation om den personen är en förutsättning för att det ska vara fråga om en terroristorganisation i bestämmelsens mening. Regeringen konstaterar dock att någon sådan begränsning inte följer av lagtexten utan att även en person som ingår i sammanslutningen i fråga kan göra sig skyldig till samröresbrott. Det är i ett sådant fall inte fråga om att bestraffa medlemskapet i organisationen som sådant, vilket rådet menar att det i praktiken handlar om, utan endast vissa former av samröre med organisationen enligt de förutsättningar som anges i bestämmelsen. Attunda tingsrätt uppmärksammar att det straffbara området inte omfat- tar att förse en terroristorganisation med information i allmänhet och ställer sig mot den bakgrunden tveksam till om förslaget kriminaliserar det som krävs enligt EU:s terrorismdirektiv. Regeringen vill mot den bak- grunden förtydliga att samröresbrottet inte syftar till att genomföra direk- tivets bestämmelse om brott med anknytning till en terroristgrupp (arti- kel 4). Den motsvaras i svensk rätt av försök, förberedelse, stämpling och medverkan till terroristbrott (prop. 2017/18:174 s. 71 f.). Därmed blir det inte heller aktuellt med en direktivkonform tolkning av samröresbestäm- melsen, något som enligt skulle kunna gå utöver lagtextens ordalydelse. är det nämligen tveksamt om tre personer, vilket är ett tillräckligt antal för att utgöra en terroristgrupp i direktivets mening, språkligt kan betraktas som en organisation. I denna fråga vill regeringen, trots att direktivets begreppsbildning inte är av- görande för tolkningen, anmärka att det begrepp som används i själva de- finitionen är sammanslutning. Hur många personer en sammanslutning måste bestå av berörs inte i förarbetena till rekryteringslagen. I förarbetena till finansieringslagens bestämmelse om finansiering av en terroristorgani- sation (3 § första stycket 2), som innehåller i princip samma beskrivning av en terroristorganisation som rekryteringslagen, hänvisas som vägled- ning för tolkningen dels till Financial Action Task Forces (FATF) defini- tion (en grupp av personer som uppfyller kriterierna för en terrorist), dels till skrivningen om ”mer än två personer” i definitionen av terroristgrupp i det rambeslut som föregick terrorismdirektivet (prop. 2015/16:78 s. 49). Tolkningen av begreppen är dock ytterst en fråga för rättstillämpningen. Definitionen av terroristorganisation ändras Trots att såväl finansieringslagen som rekryteringslagen innehåller en be- stämmelse om gärningar med anknytning till terroristorganisationer är det bara rekryteringslagen som definierar begreppet terroristorganisation. När det infördes ett särskilt straffansvar för att finansiera en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till så- dan brottslighet – dvs. en terrorist eller en terroristorganisation – gjorde regeringen bedömningen att det inte borde införas någon legaldefinition av begreppen terrorist och terroristorganisation och att begreppen inte heller borde användas i lagtext (prop. 2015/16:78 s. 50). Vid införandet av straffansvaret för vissa former av samröre med en terroristorganisation an- sågs emellertid begreppet terroristorganisation vara så centralt för av- gränsningen av det straffbara handlandet att det med hänsyn till rättssäker- heten och förutsebarheten borde definieras i lag (prop. 2019/20:36 s. 25 f.). Som framgår ovan avses med terroristorganisation i rekryteringslagen en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Utredningen föreslår att denna definition ska använ- das även i den nya lagen, kompletterad med en hänvisning till terroristbrott som inte längre ska ingå i begreppet särskilt allvarlig brottslighet. Någon hänvisning till vissa finansieringsgärningar, som ingår i rekryteringslagens definition av särskilt allvarlig brottslighet, föreslås däremot inte. Regeringen instämmer i att den nu föreslagna lagen bör innehålla en de- finition av terroristorganisation. Därmed kan begreppet även fortsättnings- vis användas i samröresbestämmelsen och det kan också införas i finan- sieringsbestämmelsen. När det gäller innehållet i en sådan definition gör regeringen i grunden ingen annan bedömning än i ovan redovisade lagstift- ningsärenden. Definitionen av en terroristorganisation bör således anknyta till utförandet av straffbara gärningar på det sätt den gör i rekryterings- lagen. Frågan är emellertid vilka de relevanta gärningarna bör vara. Som flera remissinstanser, bl.a. ombudsmän och , påpekar saknas i stora delar av den föreslagna regleringen av särskilt all- varlig brottslighet rekvisit som knyter an till terrorism. Den träffar därmed brott som begås av kriminella grupperingar utan koppling till terrorism. Detta är i stor utsträckning fallet . Det är dock mindre tydligt eftersom särskilt allvarlig brottslighet till viss del definieras genom hän- visning till internationella instrument till skillnad från i regeringens förslag där hänvisning genomgående sker till svenska brott. Mot bakgrund av kri- minaliseringskraven i de bakomliggande internationella instrumenten är det, som utvecklas i avsnitt 7, inte möjligt att enbart låta regleringen av särskilt allvarlig brottslighet omfatta brott som begås i terrorismsyfte eller liknande. Den omständigheten att regleringen av särskilt allvarlig brottslighet inte i alla delar är begränsad till brott som begås i terrorismsyfte kan ses som problematisk i förhållande till straffansvaret för samröre med en terrorist- organisation. En kriminalisering av samröresgärningar är motiverad när det gäller sammanslutningar med inriktning på terroristbrott men är svår- are att motivera inom ramen för terrorismlagstiftningen när verksamheten avser t.ex. mordbrand eller olaga frihetsberövande som inte har koppling till terrorism. Några närmare överväganden kring valet att låta definitionen av terroristorganisation hänvisa till särskilt allvarlig brottslighet gjordes inte när den nuvarande regleringen i rekryteringslagen infördes. Det kan dock konstateras att en sådan lösning framstår som naturligare i rekryter- ingslagen. Där ingår terroristbrottet i begreppet särskilt allvarlig brottslig- het, vilket det inte föreslås göra i den nya lagen. När det gäller samröres- brottet kan det vidare konstateras att det inte finns något bakomliggande internationellt åtagande som ställer krav på att definitionen av terrorist- organisation ska hänvisa till vad som i svensk rätt motsvaras av reglering- en av särskilt allvarlig brottslighet. Mot denna bakgrund anser regeringen 2021/22:133 till skillnad från utredningen att definitionen av terroristorganisation inte bör hänvisa till regleringen om särskilt allvarlig brottslighet utan enbart till terroristbrottet. Därmed kan samröresbrottet begränsas till att enbart avse sammanslutningar med inriktning på terroristbrott. Se avsnitt 8.2 för re- geringens överväganden kring straffansvaret för finansiering. Definitionen bör vidare justeras språkligt så att den tar hänsyn till att även gärningsmannaskap och medgärningsmannaskap utgör en form av medverkan. Med en terroristorganisation ska således avses en samman- slutning av personer som begår eller på annat sätt medverkar till terrorist- brott eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott. föreslår att definitionen inte enbart ska avse sam- manslutningar av personer som begår eller gör sig skyldiga till relevant brottslighet utan även sammanslutningar av personer som har begått och gjort sig skyldiga till sådan brottslighet. Enligt regeringen är detta inte nöd- vändigt eftersom det inte kan anses uteslutet att tillämpa regleringen på organisationer vars senaste relevanta brottsliga gärningar ligger till- baka. Som framgår av tidigare överväganden måste frågan om huruvida en organisation är en terroristorganisation avgöras med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. En omständighet som kan vara av betydelse är om organisationen har tagit tydligt, offentligt och tro- värdigt avstånd från tidigare brottsliga handlingar och helt övergått till annan verksamhet. 2019/20:36 s. 8.2Finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet Regeringens förslag: Straffansvaret för finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet ska regleras på i huvudsak samma sätt som . Straffansvaret för finansiering av att begå eller medverka till förstadier till brott ska enbart gälla förstadier till terroristbrott. Det ska därmed omfatta den som samlar in, tar emot eller tillhandahåller pengar eller annan egendom i avsikt att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas 1. för att begå eller på annat sätt medverka till a)terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till terrorist- brott, eller b)särskilt allvarlig brottslighet, samröre med en terroristorganisation, offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet eller resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, eller a)en person som begår eller på annat sätt medverkar till terroristbrott eller särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott eller särskilt allvarlig brottslighet, b)en terroristorganisation enligt den nya definitionen av detta, eller c)en sammanslutning av personer som begår eller på annat sätt medverkar till särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse eller stämpling till särskilt allvarlig brottslighet. Försök till finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet ska även fortsättningsvis vara straffbart. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock inte att det ska vara straffbart med finansiering av att begå eller på annat sätt medverka till försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte några invändningar mot det. Attunda tingsrätt anser att regleringen är svåröverskådlig och överlappande varför det finns behov av att renodla den. För att uppfylla terrorismdirektivets krav anser tingsrätten dock, mot bakgrund av hur direktivets artikel om brott med anknytning till en terror- istgrupp hanterats i svensk rätt, att finansiering för att begå eller annars medverka till försök, förberedelse och stämpling till bl.a. terroristbrott bör vara straffbart. menar att de otydligheter myndig- heten pekat på avseende den föreslagna regleringen av särskilt allvarlig brottslighet kan få långtgående konsekvenser för finansieringsreglerna. Myndigheten pekar på att en person som samlar in pengar till en allmän- farlig ödeläggelse skulle kunna komma att dömas för finansiering av terrorism. Enligt Svenska Röda Korset bör det tydligt framgå att finansi- ering av opartiska humanitära organisationer inte omfattas av straffansvar. Skälen för regeringens förslag Straffansvaret för finansiering enligt gällande rätt bör i huvudsak behållas oförändrat Av 3 § första stycket finansieringslagen följer ett straffansvar för den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas 1.för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet, 2.av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämp- ling eller medverkan till sådan brottslighet, eller 3.för samröre med en terroristorganisation enligt rekryteringslagen. Straffansvaret omfattar bl.a. finansiering av terroristbrott, eftersom detta omfattas av finansieringslagens definition av särskilt allvarlig brottslighet. Straffbestämmelsen i 3 a § samma lag gäller motsvarande finansierings- handlingar när de sker i syfte att egendomen ska användas eller med vet- skap om att den är avsedd att användas för att begå eller annars medverka till brotten offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning eller resa i rekry- Av 4 § finansieringslagen följer att det för försök till brott enligt lagen döms till ansvar enligt 23 kap. 1 § . Den särskilda regleringen av finansiering av särskilt allvarlig brottslig- het infördes i samband med tillträdet till . Regleringen i finansieringslagen har därefter byggts ut allteftersom inter- 2021/22:133 nationella instrument på området tillkommit. Utöver finansieringskonven- tionen genomför den nuvarande regleringen FN:s säkerhetsråds resolution (2014), FATF:s rekommendation 5 om kriminalisering av finansi- ering av terrorism (se 3 § första stycket 2 som tar sikte på att finansiera en terrorist eller terroristorganisation), tilläggsprotokollet till terrorismkonvention och EU:s terrorismdirektiv. utvid- gades kriminaliseringen till finansiering av samröre med en terroristorganisa- tion samt finansiering av någons resa i syfte att ha samröre med en terrorist- organisation liksom finansiering av offentlig uppmaning och rekrytering till sådant samröre. Den straffrättsliga lagstiftningen mot finansiering av terrorism eller sär- skilt allvarlig brottslighet motsvarar kriminaliseringskraven i bakom- liggande internationella instrument och får anses innebära en heltäckande kriminalisering av gärningar med anknytning till terrorism. Det finns där- med inget behov av att ytterligare utöka det straffbara området och med några mindre ändringar anser regeringen att regleringen i sak bör överföras oförändrad till den nya terroristbrottslagen. Regleringen om finansiering av försök, förberedelse och stämpling bör behållas men endast gälla i förhållande till terroristbrottet Kriminaliseringen av finansiering av att begå eller annars medverka till försök, förberedelse eller stämpling till särskilt allvarlig brottslighet in- fördes till följd av terrorismdirektivets krav på kriminalisering av finansi- ering av brott enligt artikel 4 i direktivet, s.k. brott med anknytning till en terroristgrupp. När direktivet genomfördes bedömde regeringen att ge- nomförandet i den delen borde anknyta till de svenska brott som har be- dömts motsvara artikel 4, dvs. medverkan, försök, förberedelse och stämp- ling till terroristbrott (prop. 2017/18:174 s. 67 f.). Utredningen bedömer att det i den föreslagna lagen inte finns något be- hov av en sådan kriminalisering för att uppfylla terrorismdirektivets krav. Detta motiveras huvudsakligen med att kriminaliseringen överlappar med annan reglering. Det handlar delvis om straffansvaret för finansiering av samröre med en terroristorganisation, som har tillkommit efter genom- förandet av direktivet, men även om straffansvaret för bl.a. finansiering av en terrorist eller terroristorganisation (se vidare avsnitt 7.7.2 i betänkan- det). För att direktivets krav på kriminalisering av finansiering av att bidra till brott enligt artikel 4 med säkerhet ska vara uppfyllt även i fortsättning- en, föreslår utredningen emellertid att finansiering av medverkan till sam- röre med en terroristorganisation ska göras straffbart. Regeringen delar utredningens bedömning att det finns en inte oväsent- lig överlappning mellan den nuvarande regleringen av finansiering av för- sök, förberedelse och stämpling till särskild allvarlig brottslighet och de andra bestämmelser som utredningen pekar på.