prop · H903179 · 2022-03-22 00:00:00 — komma till uttryck vid övergången från det befintliga till det nya upphandlade fondtorget och när fondavtal upphör att gälla efter att det nya Förslaget innebär att flytt av sparares medel i de flesta fall kommer att ske till en fond vars risknivå och placeringsinriktning i allt väsentligt överensstämmer med pensionsspararens tidigare val. Regeringen anser således att förslaget på ett bra sätt hanterar den av- vägning som krävs mellan intresset av att pensionsspararnas val beaktas och att övergången till det upphandlade fondtorget görs effektivt samt ger goda förutsättningar för att upphandla fonder till ett fondtorg av hög Det bör också noteras att skälen för att en viss fond inte kommer erbjudas på fondtorget efter en upphandling exempelvis kan vara att fondförvaltaren inte har lämnat anbud, fondförvaltaren eller fonden inte uppfyller ställda krav och inte bedöms vara lämplig att placera premiepensionsmedel i eller att andra fonder i en jämförelse bedöms vara bättre eller har lägre förvaltningsavgift. Förslaget säkerställer också att det, efter att det upphandlade fondtorget inrättats, finns en hantering när fondavtal upphör som beaktar pensionsspararnas tidigare val och bidrar till att principen om valfrihet upprätthålls. ifrågasätter rimligheten i att beakta vad sparare genom tidigare fondval gett uttryck för i fråga om risknivå och placerings- inriktning eftersom det är svårt att avgöra om en enskild sparares befintliga fondval är medvetna och rationella. Regeringen instämmer i svårigheterna men anser att det inte förhindrar ambitionen att i möjligaste mån beakta spararnas tidigare val. anser att när systemet övergår från det nuvarande till ett upphandlat fondtorg bör spararens medel placeras i förvalet om den tidigare valda fonden inte finns kvar och spararen inte själv gör ett nytt Skälen för detta är dels att likvärdig fond är ett trubbigt begrepp, dels att det finns en risk att gamla och ogenomtänkta val lever vidare i en menar att det även ligger i linje med den föreslagna valarkitekturen och med utgångspunkten att endast de sparare som kan och vill göra ett eget val ska göra det. menar vidare att när det nya fondtorget är etablerat och det redan finns upphandlade fonder i en viss kategori är det däremot rimligt att fond- medlen placeras i en likvärdig fond om spararen inte själv gör ett nytt val, eftersom nya fonder i en sådan situation på ett tydligt sätt ersätter tidigare upphandlade fonder samt att det tidigare valet är gjort med stöd av den Regeringen anser att synpunkter på ett bra sätt illustrerar de avvägningar som måste göras för att hantera övergången till ett upphandlat fondtorg. En avvägning som å ena sidan innebär att beakta spararnas tidigare val och ge det upphandlade fondtorget goda förutsättningar att erbjuda ett urval av de bästa fonderna, å andra sidan att tydligare följa intentionerna i Pensionsgruppens överenskommelse att låta förvalet vara utgångspunkten för sparande i premiepensionssystemet. 2021/22:179 Utöver detta bör ambitionen vara att omhänderta erfarenheterna från systemet samt den beteendeekonomiska forskningen som visar att många fondval inte varit rationella, så som påpekar. Av pensionsöverenskommelsen framgår dock även att [den nya] huvudmannen inledningsvis ärver det nuvarande fondtorget och på strikt professionella grunder sedan omvandlar detta till ett tryggt och kontroller- bart fondtorg. Regeringen anser att detta talar för att ge nödvändiga förutsättningar att sätta samman ett upphandlat fondtorg, vilket talar emot att föra medlen till förvalet som förordar. Även om förslaget innebär vissa nackdelar anser regeringen att det sammantaget är den bästa möjliga hanteringen av övergången och där- med den som föreslås. Vid särskilda skäl kan medel föras direkt till förvalet Utgångspunkten är att pensionsspararen ska få möjlighet att själv välja en annan fond om någon av de fonder som spararen har valt inte omfattas av ett nytt fondavtal. Det kan dock uppstå situationer när det inte är möjligt eller lämpligt att ge pensionsspararen möjlighet att själv välja fond i direkt anslutning till att fondavtalet sägs upp. Sådana skäl kan vara om det finns välgrundade misstankar om oegentligheter i förvaltningen av fonden och en överföring av medel från fonden därför måste ske utan dröjsmål för att skydda pensionsspararnas intressen. Det bör därför införas en bestäm- melse som anger att en pensionssparares medel får föras över till förvalet utan att pensionsspararen först har getts möjlighet att välja fond om det finns särskilda skäl. Pensionsspararen ska så snart medlen placerats i förvalet få information om möjligheten att välja en eller flera nya fonder. 8.2Placering av premiepensionsmedel i en likvärdig fond Regeringens förslag: ska i samband med att den upphandlar fonder bedöma vilka fonder som är likvärdiga efter objektiva kriterier. Kriterierna ska anges i ett upphandlingsdokument. ska i fondavtalet fastställa en ordning för hur premiepensionsmedlen ska fördelas mellan likvärdiga fonder. Fördelningsordningen ska användas när medlen ska överföras från en fond som inte längre omfattas av fondavtal. ska tillämpa objektiva kriterier när den utformar fördelningssättet. Dessa kriterier ska anges i ett upphandlings- dokument. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att de likvärdiga fonderna ska rangordnas. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig över förslaget, bland andra , Svensk Värdepappersmarknad (tidigare ) och , 2021/22:179 påtalar risken med de stora kapitalflöden som kan uppstå i samband med flytt av premiepensionsmedel. Några remissinstanser, och , påtalar svårigheterna i att avgöra vad som är en likvärdig fond. anser att bedömningarna rörande statsstöds- regelverket som utgångspunkt är välmotiverade. Skälen för regeringens förslag Statsstödsreglerna är en del av . Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) definieras statsstöd som stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna (se artikel 107.1). kumulativa, dvs. samtliga måste vara uppfyllda för att statligt stöd ska Reglerna om statsstöd gäller endast om stödmottagaren är ett företag. företag definieras enligt som en enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oberoende av den rättsliga ställningen och hur enheten finansieras (dom med flera, C-180/98–C-184/98, EU:C:2000:428, punkt 74 och dom Cassa di Risparmio di SpA med flera, C-222/04, EU:C:2006:8, punkt 107). För att det ska vara fråga om statsstöd ska en fördel direkt eller indirekt ha beviljats genom statliga medel och att denna åtgärd kan tillskrivas staten (mot kommissionen, C-482/99, EU:C:2002:294, punkt Medel som betalas ut från en myndighet till ett privat företag utgör som huvudregel statliga medel. Med fördel avses varje ekonomisk förmån som ett företag inte skulle ha fått enligt normala marknadsvillkor, det vill säga utan statligt ingripande (dom SFEI med flera, C-39/94, EU:C:1996:285, punkt 60 och dom mot kommissionen, C-342/96, EU:C:1999:210, punkt 41). endast åtgärdens effekt på företaget som är relevant, inte orsaken till eller syftet med det statliga ingripandet (dom mot kommissionen, 173/73, EU:C:1974:71, punkt 27). Det är fråga om en fördel när ett företags ekonomiska situation förbättras till följd av ett statligt ingripande på villkor som avviker från normala marknadsvillkor. För att bedöma detta bör företagets ekonomiska situation efter åtgärden jämföras med företagets ekonomiska situation om åtgärden inte hade vidtagits. Ekonomiska transaktioner som genomförs av offentliga organ ger inte deras motparter någon fördel och utgör därför inte stöd om de genomförs enligt normala marknadsvillkor (dom SFEI med flera, C-39/94, EU:C:1996:285, punkterna 60 och 61 och kommissionens tillkänna- givande (2016/C 262/01) om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, p. av tillgångar, varor och tjänster eller andra jämförbara transaktioner genomförs efter ett konkurrensutsatt, transparent och villkorslöst anbudsförfarande i enlighet med EUF-fördragets principer om offentlig upphandling, kan det i normalfallet antas att dessa transaktioner ligger i linje med marknadsvillkoren (kommissionens tillkännagivande (2016/C 262/01) om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, p. 89 och 97). För att en statlig åtgärd ska omfattas av tillämpningsområdet för EUF- fördragets bestämmelser om statsstöd måste den gynna vissa företag eller viss produktion. Därför omfattas inte alla åtgärder som gynnar företag av begreppet stöd, utan endast de åtgärder som ger en fördel på ett selektivt sätt till vissa företag eller kategorier av företag. Offentligt stöd till företag utgör statsstöd bara om det snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion och endast i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I praktiken har dessa kriterier ofta behandlats tillsammans eftersom de i regel anses vara oskiljaktigt förbundna med varandra. Ett stöd som ges till ett företag anses snedvrida eller hota konkurrensen om det finns risk för att det förbättrar företagets konkurrenssituation i förhållande till andra konkurrerande företag. I praktiken konstateras en snedvridning av konkurrensen så snart staten beviljar en ekonomisk fördel till ett företag inom en avreglerad sektor där det förekommer eller skulle kunna förekomma konkurrens (kommissionens tillkännagivande (2016/C 262/01) om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, p. Vad gäller påverkan på handeln mellan medlemsstaterna är det inte nödvändigt att fastställa att stödet faktiskt haft sådan effekt, utan endast att stödet kan ha haft det (dom med flera, C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:88, punkt 76). Av rättspraxis framgår att om ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom unionen ska denna handel anses påverkas av stödet (dom , 730/79, EU:C:1980:209, punkt 11 och dom med flera, C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:88, punkt 77). Placeringen av premiepensionsmedel i en likvärdig fond Om en fond som erbjuds på premiepensionens fondtorg inte längre omfattas av ett fondavtal bör, enligt regeringens förslag, de pensionssparare som har medel placerade i fonden ges möjlighet att välja en annan fond (se avsnitt 8.1). Om spararen inte gör något sådant val, bör spararens medel överföras till en fond som är likvärdig med fonden som inte längre omfattas av ett fondavtal. Det är den myndighet som upphandlar fonder, dvs. , som ska bedöma vilka fonder som är likvärdiga. Det finns mot den bakgrunden skäl att analysera om placeringen av premiepensionsmedel i en likvärdig fond utgör statsstöd. En fondförvaltare bedriver ekonomisk verksamhet och är därmed ett företag enligt den definition som gäller enligt . Fond- förvaltarens intäkter består i huvudsak av förvaltningsavgifter. Storleken på förvaltningsavgifterna påverkas av hur mycket kapital som placeras i fonden. En fondförvaltare som får premiepensionsmedel placerade i sin fond till följd av att har bedömt att fonden är likvärdig med en fond som inte längre omfattas av ett fondavtal får därmed anses ha beviljats en ekonomisk förmån, eftersom fondförvaltarens ekonomiska situation förbättras till följd av myndighetens beslut. Placeringen av premiepensionsmedel i fonden gynnar fondförvaltaren i förhållande till de övriga fondförvaltare vars fonder finns på fondtorget som inte får något ytterligare kapital att förvalta. Som framgår ovan är det tillräckligt att staten beviljar en ekonomisk förmån till ett företag inom en avreglerad sektor där det förekommer eller skulle kunna förekomma konkurrens för att det ska anses röra sig om en snedvridning av Enligt regeringens uppfattning skulle det därför kunna hävdas att placeringen av premiepensionsmedel i en likvärdig fond, som har upphandlats, kan anses snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen i den mening som avses enligt EUF-fördraget. Enligt det regelverk för upphandling som regeringen föreslår ska utländska fonder som förvaltas av utländska fondförvaltare kunna upphandlas till fondtorget. Därmed kan placeringen av premiepensions- medel i en likvärdig fond som väljs ut av sannolikt också anses påverka handeln mellan medlemsstaterna. denna bakgrund kunna hävdas att placeringen av premiepensionsmedel i en likvärdig fond som väljs ut av utgör statsstöd enligt Om ett köp av tillgångar, varor och tjänster eller andra jämförbara transaktioner genomförs efter ett konkurrensutsatt, transparent och villkorslöst anbudsförfarande i enlighet med EUF-fördragets principer om offentlig upphandling, kan det som framgår ovan antas att dessa transaktioner ligger i linje med marknadsvillkoren (kommissionens tillkännagivande (2016/C 262/01) om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, p. Sådana transaktioner är då inte att betrakta som statsstöd i den mening som avses i EUF-fördraget. Det regelverk för upphandling av fonder till fondtorget som regeringen föreslår har utformats utifrån de grundläggande principerna för upphandling, det vill säga de principer för offentlig upphandling som härrör från EUF-fördragets bestämmelser och principer (se avsnitt 7.3.3). Regelverket innehåller bland annat bestämmelser om att Fondtorgs- nämnden vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ska behandla fondförvaltare på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt iaktta principerna om öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt Principerna kommer även till uttryck genom andra bestäm- melser i regelverket. Ett köp som sker efter upphandling enligt det föreslagna regelverket om upphandling av fonder till fondtorget bör därmed anses ske på normala marknadsvillkor. Genom att införa en ordning som innebär att det redan i samband med upphandlingarna fastställs vilka fonder som är likvärdiga samt kriterier för överföring av premiepensionsmedel skulle det således inte bli fråga om statsstöd när premiepensionsmedel placeras i en sådan fond. åstadkomma detta bör det i samband med varje upphandling av en viss kategori av fonder bedömas vilken eller vilka fonder som är likvärdiga Hur bedömningen ska göras bör anges i något av Därefter bör ange i något av upphandlingsdokumenten enligt vilka kriterier premiepensionsmedel ska överföras till en likvärdig fond i de fall en sådan överföring blir aktuell. När en upphandling är avslutad och fondavtal tecknats genomförs överföringen av premiepensionsmedel till en likvärdig fond på det sätt som angetts i den aktuella upphandlingen. Ordningen kan sägas omfatta två steg. I det första steget avgörs vilka av de fonder som upphandlas som är likvärdiga med varandra och med fonder som pensionssparare redan placerat premiepensionsmedel i men som inte fortsättningsvis kommer att omfattas av fondavtal. Denna bedömning bör göras utifrån objektiva kriterier som anges i upphandlingsdokumenten. Sådana kriterier kan som framgår av avsnitt 8.1 till exempel vara placeringsinriktning, risknivå, avgiftsnivå och riskspridning. Det är dock inte säkert att det alltid finns två eller flera fonder som är likvärdiga. I det andra steget bestäms hur pensionsspararnas premiepensionsmedel ska fördelas mellan de fonder som har bedömts likvärdiga sinsemellan. Detta gäller dock enbart premiepensionsmedel som tillhör de pensions- sparare som inte själva gör ett aktivt val av fond, men som tidigare gjort val av fonder på fondtorget (se avsnitt 8.1). Utredningen föreslår att de likvärdiga fonderna ska rangordnas och att premiepensionsmedel, i förekommande fall, i första hand överförs till den likvärdiga fond som är rangordnad som nummer ett. och har framfört att fonder som är placerade högst i rangordningen kan få svårt att hantera stora inflöden av kapital. Regeringen instämmer med remissinstanserna i att det kan uppstå situationer då stora kapital ska flyttas från fonder som inte längre omfattas av fondavtal till fonder som efter en upphandling gör det och att detta kan medföra problem för fonderna. Att allt premiepensionskapital som sparare inte själva väljer att flytta till andra fonder ska flyttas till en enda fond, den som är placerad högst i rangordningen, framstår inte som den bästa hanteringen i samtliga upphandlingar. I stället bör kapitalet kunna fördelas mellan de likvärdiga fonderna på det sätt som är mest ändamålsenligt. I vissa fall kan rangordning vara att föredra men i många fall torde andra sätt att fördela premiepensionsmedel till likvärdiga fonder vara mer ändamålsenliga, exempelvis turordning. Med turordning avses att pensionsmedel som tillhör de sparare som inte själva gjort nya fondval i samband med att ett fondavtal upphör fördelas till de likvärdiga fonderna i turordning, exempelvis att den första sparares medel som ska hanteras överförs till fond A, medel tillhörande den andra spararen överförs till fond B, medel tillhörande den tredje spararen till fond C, medel tillhörande den fjärde spararen till fond A och så vidare. I exemplet finns således tre fonder som bedömts likvärdiga (A, B och C). Hur fondernas ordning sinsemellan beslutas bör anges i något av upphandlingsdokumenten, exempelvis kan ordningen baseras på avgiften. Det bör vara som inför varje upphandling bestämmer på vilket sätt premiepensionskapitalet vid en framtida eventuell överföring ska fördelas mellan de likvärdiga fonderna. En sådan lösning hanterar även den aspekt som lyfter upp, att samtliga upphandlade fonder av en viss sort och med en viss inriktning kan vara i det närmaste likvärdiga som mottagare. Regeringen anser att utgångspunkten bör vara att upphandlingen leder till att de bästa fonderna för premiepensionssystemet väljs ut. De upphandlade fonderna bör således i många fall bedömas vara i det närmaste lika bra. Det är därmed inte önskvärt att det sedan i alla situationer ska göras en rangordning mellan 2021/22:179 dessa upphandlade fonder utan det bör vara mer ändamålsenligt att alla fonder som upphandlats och bedömts vara likvärdiga tar emot kapital från de pensionssparare vars medel ska flyttas till en likvärdig fond. Om en fond som har erbjudits på fondtorget inte längre omfattas av ett fondavtal och behov därmed uppstår av att placera premiepensions- medel i en fond som är likvärdig med den tidigare fonden, bör medlen överföras till en likvärdig fond enligt de kriterier som bestämts i upphandlingen. För att det nu beskrivna tillvägagångssättet för valet av likvärdig fond ska få genomslag i regelverket föreslår regeringen bestämmelser som anger att ska tillämpa objektiva kriterier när den bedömer vilka fonder som är likvärdiga. De objektiva kriterierna ska anges i något av upphandlingsdokumenten. Därutöver föreslår regeringen bestämmelser som anger att överföringen av medel till en likvärdig fond ska göras på det sätt som har fastställts av i fondavtalet (en fördelningsordning). ska tillämpa objektiva kriterier när den fastställer fördelningssättet och dessa ska anges i något av upphandlingsdokumenten. Det är sedan som, i enlighet med den fastställda fördelningsordningen, beslutar till vilken fond en sparares medel ska överföras och genomför själva överföringen av pensionsmedel från den ursprungliga fonden till aktuell likvärdig fond för de pensionssparare som berörs. Genom den föreslagna regleringen kommer bedömningen av vilka fonder som är likvärdiga med varandra att göras i upphandlingarna, vilka sker i enlighet med de grundläggande principerna för upphandling som härrör från EUF-fördragets bestämmelser och principer. Placeringen av premiepensionsmedel i en likvärdig fond bör mot denna bakgrund inte anses utgöra statsstöd. 8.3Successiv övergång till ett upphandlat fondtorg Regeringens bedömning: Upphandlingarna av fonder till fondtorget för premiepensionen bör genomföras på ett sådant sätt att övergången mellan fondavtalen sker successivt och med så begränsade effekter på kapitalmarknaden som möjligt. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig över bedömningen. vid pekar på vikten av att övergången hanteras transparent och fungerar rättssäkert för alla enskilda parter, såväl fondförvaltare som pensions- sparare. Svensk Värdepappersmarknad (tidigare ) påpekar att större omflyttningar kan ge kursrörelser och påtagliga kostnader på spararnas bekostnad. Det finns även risk för stora kapitalförflyttningar vid upphandlingsperiodens slut som är negativa, inte bara för fondbolagen som förlorar delar av sitt förvaltade kapital, utan även för de bolag där medlen är placerade. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen föreslår i avsnitt 7.2.2 att ska upphandla fonder med olika risknivå och placeringsinriktning i sådan omfattning att urvalet av fonder på fondtorget ger pensionsspararna en reell valfrihet. Utgångspunkten bör vara allmänt accepterade fondkategorier utifrån bästa bransch- standarder. För att övergången till det upphandlade fondtorget ska ske kostnadseffektivt och säkert bör , om det givet förutsättningarna bedöms lämpligt, upphandla fonder i olika kategorier . Om upphandlingarna av fonderna till de olika kate- gorierna sker successivt, kommer tecknande och uppsägning av fondavtal samt avyttring av andelar i fonder som inte kommer att omfattas av ett nytt fondavtal att spridas ut . Det förenklar administrationen, ger en jämnare arbetsbelastning och ökar sannolikheten för att kommunikationen till sparare och fondförvaltare blir kvalitativ. vid framför att det är viktigt att övergången till ett upphandlat fondtorg sker successivt och transparent så att det ges möjlighet att utvärdera förändringen, och Svensk Värdepappersmarknad lyfter fram konsekvenser i form av kursrörelser och kostnader vid större omflyttningar av premiepensionsmedel. Regleringen bör skapa utrymme för att göra egna bedömningar av när och hur upphandlingarna ska göras, till exempel vilka kategorier av fonder som ska upphandlas . På så sätt kan uppsägningarna av befintliga fondavtal och avvecklingen av innehaven ske utan att negativ marknadspåverkan uppstår, vilket annars kan påverka fondens andelskurs, och därmed pensionsspararnas intressen, negativt. Erfarenheterna från den genomförda förändringen av fondtorget (prop. 2017/18:247) visar att detta inte heller behöver bli ett reellt problem. Flytt av premiepensionsmedel har då skett genom att spararna som haft premiepensionsmedel placerade i fonder som ska avregistreras från fondtorget först fått en viss angiven tid på sig att själv välja en ny fond. Därefter har flytt av premiepensionsmedel skett successivt och i dialog med berörda fondförvaltare. Enligt regeringens mening är dock att det är av stor vikt att noggrant följa om överföringen av fondmedel på grund av att fondavtal upphör leder till mätbara effekter på kapitalmarknaden. En utvärdering av detta bör därför initieras när upphandlingen av fonder påbörjats och dessa kapitalflöden blir aktuella. Övergången mellan fondavtalen ska också ske så kostnadseffektivt som möjligt. Någon särskild reglering behövs dock inte eftersom det är ett generellt krav som gäller all offentlig förvaltning. Transaktionskostnader uppstår i respektive fond när fondandelar köps och avyttras. Eftersom transaktionskostnaderna motiveras av att andelar i fonder med förväntad sämre avkastning byts mot andelar i fonder med förväntad bättre avkastning är det rimligt att sparandet genom fondavgiften belastas med dessa kostnader. För att övergången ska ske kostnadseffektivt ska dock transaktionskostnaderna hållas så låga som möjligt. 2021/22:179 9