prop · H903205 · 2022-04-05 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2021/22:205 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för sin bedömning av de iakttagelser som har gjort och de rekommendationer som riktats till regeringen i rapporten – arbetet mot den organiserade ekonomiska brottsligheten (RiR 2021:30). övergripande slutsats är att det finns flera omständigheter som gör att () inte fullt ut kan arbeta effektivt mot den organiserade ekonomiska brottsligheten. anser att detta delvis beror på att EBM brister i sin interna styrning och informationsdelning och lämnar flera rekommendationer till myndigheten i detta avseende. förstärks av att regeringen inte skapat vissa yttre förutsättningar som EBM behöver för att arbeta effektivt. EBM:s arbete i väsentliga delar inte tar tillvara de effektivitetsvinster som är syftet med myndighetskonstruktionen. regeringen att göra en översyn av EBM:s uppdrag och konstruktion, att klargöra ansvarsförhållandena mellan EBM och när det gäller underrättelseverksamheten samt att se till att underrättelse- verksamheten har rättsliga förutsättningar för att kunna arbeta effektivt. Regeringen välkomnar granskning och instämmer till viss del i de redovisade iakttagelserna. I skrivelsen redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits inom de områden som omfattas av I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapport är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning har granskat om EBM:s arbete mot den organiserade ekonomiska brottsligheten är effektivt. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten – arbetet mot den organiserade ekonomiska brottsligheten (RiR 2021:30), se bilagan. överlämnades av till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som redovisar i sin rapport. I sin motivering till granskningen pekar på att riksdag och regering har uttalat att den organiserade brottsligheten utgör ett allvarligt hot mot det demokratiska samhället och att den är en stor utmaning för många statliga aktörer. För att kriminella personer ska kunna använda vinsterna från brottslig verksamhet används ofta avancerade former av ekonomisk brottslighet. EBM är den myndighet som har i huvuduppdrag att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. noterar att EBM skapades 1998 ur behovet av att ha en specialistmyndighet som fokuserade på att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Genom att samla olika yrkeskategorier inom en och samma myndighet skulle arbetet mot den ekonomiska brottsligheten bli mer effektivt och prioriterat. samlade bedömning är att det finns flera omständigheter som gör att EBM inte fullt ut kan arbeta effektivt mot den organiserade ekonomiska brottsligheten. bedömer att EBM brister i sin interna styrning och informationsdelning. Exempelvis saknar EBM underlag för att styra, prioritera och inrikta verksamheten så att myndigheten kan arbeta effektivt mot den organiserade ekonomiska brottsligheten. riktar därför ett antal rekommendationer till EBM i detta avseende, bl.a. om att dimensionera den övergripande planeringen och fördelningen av resurser utifrån verksamhetsområdenas och kamrarnas olika behov. För att kunna göra det behöver EBM utveckla uppföljningen av verksamheten och kunskapen om den ekonomiska brottsligheten. anser att problemen förstärks av att regeringen inte skapat vissa yttre förutsättningar som EBM behöver för att arbeta effektivt. Enligt har regeringen inte skapat rättsliga förutsättningar för att underrättelseverksamheten ska kunna bedrivas effektivt. pekar på att underrättelseverksamheten inte har direktåtkomst till de penningtvättsregister som för och till det konto- och värdefackssystem som tillhandahåller. Underrättelseverksamheten vid EBM måste därför begära in information från andra aktörer vilket tar mycket tid i anspråk. framhåller även att lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas 2021/22:205 underrättelseverksamhet (inhämtningslagen) inte är tillämpbar i underrättelseverksamheten vid EBM eftersom myndighetens brottskatalog inte innefattar brott med ett straffminimum om fängelse . konstaterar vidare att eftersom det inte finns någon uttrycklig bestämmelse om att underrättelseverksamhet ska bedrivas vid EBM så har det uppstått interna diskussioner inom EBM om det är eller EBM som ska uppfattas som behörig att inhämta underrättelseinformation för EBM:s syften. Vidare noterar att EBM är beroende av andra myndigheter eftersom den ekonomiska brottsligheten ofta upptäcks genom andra myndigheters granskning eller kontroll. framhåller att EBM enligt sin instruktion inte får besluta om att inrätta, upphöra eller omlokalisera åklagarkammare innan ett antal myndigheter, däribland , har fått tillfälle att yttra sig. konstaterar att regeringen inte ställt samma krav på att stämma av organiseringsfrågor med EBM. anser att regeringen inte har gett EBM de rättsliga förutsättningar som behövs för att kunna arbeta effektivt och bedömer att EBM:s arbete i väsentliga delar därför inte tar tillvara de effektivitetsvinster som är syftet med myndighetskonstruktionen. Mot bakgrund av det lämnar följande rekommendationer till regeringen. •genomföra en förutsättningslös översyn av EBM:s uppdrag och konstruktion •säkerställa att EBM får förutsättningar för att bedriva ett effektivt arbete mot den organiserade ekonomiska brottsligheten genom att –se till att underrättelseverksamheten har rättsliga förutsättningar för att upptäcka och förhindra ekonomisk brottslighet, –klargöra ansvarsförhållandena mellan EBM och när det gäller underrättelseverksamheten. Regeringens bedömning och åtgärder Regeringen välkomnar granskning. brottsligheten har stor påverkan på samhället och utgör ett allvarligt Kriminella nätverk använder allt oftare företag som brottsverktyg genom bl.a. undandragande av skatter och avgifter och genom angrepp på utbetalande välfärdssystem. inkommit till EBM har ökat, inte minst ärenden som är särskilt resurskrävande och som rör grov ekonomisk brottslighet. myndighet som har i huvuduppgift att förebygga och bekämpa den ekonomiska brottsligheten och det är av stor vikt att myndigheten arbetar effektivt för att möta utvecklingen med en ökande och alltmer komplex Mot den bakgrunden har regeringen gett betydande resurs- tillskott till myndigheten. har i sin granskning av effektiviteten i EBM:s arbete utgått från frågan om regeringen har styrt EBM så att myndigheten kan arbeta effektivt mot den organiserade brottsligheten. Granskningen omfattar inte kvalitet eller effektivitet i enskilda ärenden och inte heller resultaten eller effekterna av EBM:s arbete. EBM:s arbete mot den organiserade brottsligheten sker till stor del inom det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet. Arbetet följs upp i myndigheternas årsredovisningar och i den årliga rapport som sammanställs av . I budgetpropositionen (utg.omr. 4 s. 36) bedömer regeringen att det gemensamma arbetet ger ett tydligt mervärde i kampen mot den organiserade brottsligheten. konstaterar att EBM är beroende av andra myndigheter, dels eftersom den ekonomiska organiserade brottsligheten ofta upptäcks genom andra myndigheters granskning eller kontroll, dels eftersom EBM påverkas av andra myndigheters styrning och ledning. Regeringen delar denna iakttagelse och ser EBM:s samverkan med andra myndigheter som central för myndighetens uppdrag. framhåller bl.a. att regeringen inte ställt krav på att ska ge EBM tillfälle att yttra sig inför viktigare förändringar i verksamhet och organisation, på samma sätt som EBM har en skyldighet att ge tillfälle att yttra sig. Regeringen bedömer att samverkan mellan de båda myndigheterna har utvecklats och fungerar väl. EBM samverkar med inom alla sina verksamhetsområden och samverkan har också utvecklats, bl.a. genom den budgetsatsning som regeringen gjorde 2016–2020 för att myndigheterna i samverkan skulle förstärka och intensifiera arbetet med att bekämpa skattebrott, skattefusk och skatteundandraganden. Satsningen är permanentad genom en förstärkning av respektive myndighet i syfte att säkerställa att myndigheterna fortsatt utvecklar samverkan och bekämpar ekonomisk brottslighet. Som lyfter fram skiljer sig kraven på samverkan i EBM:s instruktion från kraven på samverkan i instruktion. EBM:s instruktion skiljer sig även i detta avseende från instruktionerna för vissa andra myndigheter som EBM ska samverka med. Regeringen instämmer i bedömning att styrningen av de myndigheter som EBM är beroende av för att kunna arbeta effektivt behöver vara samordnad. Att det finns olikheter i kraven på samverkan behöver visserligen inte innebära att samordnad styrning saknas och det kan ofta finnas skäl att verksamhetsanpassa den formella styrningen av olika myndigheter. Med anledning av iakttagelser anser dock regeringen att det kan finnas skäl att se över de olikheter som finns i regleringen av samverkan. När det gäller de rättsliga förutsättningarna för underrättelseverksamheten vid myndigheten kan det noteras att EBM är en åklagarmyndighet med ett utökat uppdrag. I myndigheten integreras åklagarverksamheten med den polisiära verksamhet som krävs för att utreda de brott som EBM har i uppdrag att bekämpa. Det förekommer också underrättelseverksamhet vid EBM. Den verksamheten leds och utförs dock av och detta har gällt sedan EBM bildades. Att underrättelseverksamhet förekommer vid EBM och att den bedrivs av kommer till uttryck bl.a. i den bestämmelse som anger att är personuppgiftsansvarig för den behandling som myndigheten utför vid , som inte är åklagar- verksamhet, i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, se 1 kap. 4 § första stycket lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. myndighetens underrättelseverksamhet är även i övrigt reglerad i flera I likhet med anser regeringen att tillgången till finansiell information är central för underrättelseverksamheten vid EBM. noterar är det endast tjänstemän vid Finanspolissektionen (Finanspolisen) som får ha tillgång till uppgifter i penningtvättregister, se 2 § första stycket förordningen (2018:1942) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. underrättelseverksamhet om penningtvätt och finansiering av terrorism och är bl.a. ansvarig för hanteringen av sådana uppgifter som lämnas av verksamhetsutövare enligt lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Sådana uppgifter behandlas i penningtvätts- Frågan om tillgång till penningtvättsregister för verksamhet vid EBM har bedömts tidigare. I samband med införandet av den numera upphävda polisdatalagen (2010:361) framhöll EBM att myndigheten behövde åtkomst till uppgifter i penningtvättsregister. uppgifterna i penningtvättsregister var av sådan art att andra myndigheter inte borde kunna få direkt åtkomst. Att det inte tilläts hindrade dock inte att Finanspolisen lämnade information som fanns i penningtvättsregister till andra brottsbekämpande myndigheter på annat sätt. bl.a. på att penningtvättsregister innehöll känslig ekonomisk information och speciell underrättelseinformation, som enligt gällande regler inte var åtkomlig ens för andra delar av polisorganisationen. även att uppgifterna fick registreras innan någon analys av uppgifternas relevans ur brottsbekämpningsperspektiv ännu hade gjorts och att penningtvättsregister fick innehålla uppgifter om misstänkt finansiering av Att det endast var ett mindre antal personer inom polisen som behövde ha tillgång till uppgifterna för att kunna utföra sina arbets- uppgifter utgjorde även skäl för bedömningen att det inte behövdes några bestämmelser om särskilda upplysningar eller om sökbegränsningar, se propositionen Integritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet (prop. 2009/10:85 s. 179, 242 och 243). gjordes även senare i samband med reformen av polisen, se propositionen En ny organisation för polisen (prop. 2013/14:110 s. 449 och 450). Frågan om tillgång till penningtvättsregister är alltså komplicerad och en ändring av nuvarande reglering kräver noggranna överväganden i flera avseenden och i ett bredare perspektiv. Behovet av direkt tillgång har lyfts vid intervjuer med enskilda tjänstemän vid EBM. Regeringen är dock inte främmande för att överväga frågan på nytt om myndigheten gör bedömningen att den nuvarande ordningen med åtkomst till informationen genom Finanspolisen utgör ett reellt hinder för Det är inte heller uteslutet att det skulle vara möjligt att öka effektiviteten på annat sätt, t.ex. genom förbättrat samarbete mellan Finanspolisen och underrättelseverksamheten vid EBM. I detta sammanhang kan det nämnas att regeringen i propositionen Bättre tillgång till finansiell information i brottsbekämpningen (prop. 2021/22:127), som beslutades , bl.a. föreslagit en ny lag som kommer att underlätta för brottsbekämpande myndigheter att få del av finansiell information och finansiella analyser från Finanspolisen. I pågår dessutom arbete med att ta fram förslag som ska göra det möjligt för brottsbekämpande myndigheter att, utan hinder av sekretess, utbyta information med bl.a. motverka penningtvätt och finansiering av terrorism. Ett utkast till lagrådsremissen Samverkan mot penningtvätt och finansiering av terrorism remitterades . När det gäller det konto- och värdefackssystem som tillhandahåller kan det inledningsvis noteras att lagen (2020:272) om konto- och värdefackssystem trädde i kraft . Regleringen har därmed inte varit i kraft och systemet är fortfarande under utbyggnad. EBM har rätt att få tillgång till uppgifter genom systemet inom ramen för en förundersökning. När det gäller underrättelseverksamhet är åtkomsten dock begränsad till Finanspolisen och Säkerhetspolisen. Regeringen har emellertid vidtagit åtgärder för att utöka tillgången till systemet. 2021/22:127 föreslås ändringar av lagen om konto- och värdefackssystem som innebär att rätt att ta del av uppgifter i underrättelseverksamhet utvidgas betydligt. Genom den föreslagna utvidgningen skapas förutsättningar för att underrättelseverksamheten vid EBM ska kunna få del av uppgifter genom konto- och värdefackssystemet. Även när det gäller inhämtningslagen har regeringen vidtagit åtgärder. Tillstånd till inhämtning enligt inhämtningslagen kan ges antingen för brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller för vissa särskilt angivna samhällsfarliga brott. Det finns ingen straffvärdeventil i inhämtningslagen, vilket innebär att även om viss brottslighet i det enskilda fallet kan antas ha ett straffvärde får inte tillstånd till inhämtning enligt lagen beviljas. tillsatte regeringen en utredning för att ge de brottsbekämpande myndigheterna utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel för att bekämpa allvarlig brottslighet. Det ingår i utredarens uppdrag att ta ställning till om det bör införas en straffvärdeventil i inhämtningslagen och lämna förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga. Behovet av en sådan ventil har påtalats av EBM. Uppdraget ska redovisas (dir. 2020:104). Slutligen konstaterar regeringen att EBM bildades med syftet att skapa en specialistmyndighet för ekobrottsbekämpning och att i myndigheten samla olika yrkeskategorier och specialister på ekobrottslighet. Myndighetens uppdrag är minst lika viktigt som när den bildades. I stort visar EBM goda resultat i såväl det brottsförebyggande som det brottsbekämpande arbetet. Men med en ekonomisk brottslighet i ständig förändring behöver både regeringen och myndigheten vara beredda att ta initiativ till att utveckla verksamheten. är ett välkommet underlag i det arbetet. Genom denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. –arbetet mot den organiserade ekonomiska brottsligheten är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-613-5 rir 2021:30 omslagets originalfoto: wrangler tryck: interntryckeri, 2021 EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN TILL RIK SDA GE N BESLUTA D : 2 0 2 1 - DN R: 3 . 1 - 2 0 2 0 - 1 0 0 8 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: –arbetet mot den organiserade ekonomiska brottsligheten har granskat arbete mot organiserad ekonomisk brottslighet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisor och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. E B M – A RB ETE T M OT DEN OR GA N ISERA DE E KON OM SLIGH ETE N EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Övergripande revisionsfråga och avgränsningar EBM - rättskedjan i miniformat Den ekonomiska brottsligheten är en del av den organiserade brottsligheten 2.2EBM skapades med syfte att samla olika kompetenser för att utreda ekonomisk EBM:s verksamhet innefattar flera delar av rättskedjan Arbetet mot den organiserade ekonomiska brottsligheten Delar av EBM:s strategiska inriktning får inte genomslag i hela verksamheten 3.2Deltagandet i det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet innebär utmaningar för EBM 3.3EBM har inte tillvaratagit den kunskap som finns om organiserad ekonomisk Brister i viktiga stöd för kammarverksamheten Bristande styrning av ekobrottskamrarna EBM är beroende av för information och utredning 4.1Delar av EBM:s strategiska inriktning har inte fått genomslag inom 4.2 EBM brister i sin interna styrning 4.3Regeringen bör styra så att det samlade arbetet mot organiserad ekonomisk brottslighet kan fungera effektivt De effektivitetsvinster som är syftet med EBM tillvaratas inte fullt ut Brott som ska utredas av EBM E B M – A RB ETE T M OT DEN OR GA N ISERA DE E KON OM SLIGH ETE N Till rapporten finns bilagor att ladda ned från . Bilagorna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Statistik över EBM:s ärenden EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Inom den organiserade brottsligheten används ofta avancerade former av ekonomisk brottslighet. beräknas staten gå miste om miljardbelopp som en konsekvens av detta. () skapades 1998 ur behovet av att ha en specialistmyndighet som fokuserade på att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Med olika yrkeskategorier som var fredade och arbetade tillsammans inom en och samma myndighet skulle arbetet mot den ekonomiska brottsligheten bli mer effektivt och prioriterat. har granskat effektiviteten i EBM:s arbete mot organiserad ekonomisk brottslighet. Fokus i granskningen är hur EBM och regeringen styrt och organiserat arbetet. övergripande slutsats är att det finns flera omständigheter som gör att EBM inte fullt ut kan arbeta effektivt mot den organiserade ekonomiska brottsligheten. konstaterar att detta delvis beror på att EBM brister i sin interna styrning och informationsdelning. Problemen förstärks också av att regeringen inte skapat vissa yttre förutsättningar som EBM behöver för att arbeta effektivt. Sammantaget bedömer att detta innebär att EBM:s arbete i väsentliga delar inte tillvaratar de effektivitetsvinster som är syftet med myndighetskonstruktionen. EBM brister i sin interna styrning konstaterar att EBM inte har styrt och organiserat verksamheten så att myndigheten fullt ut kan arbeta mot den organiserade ekonomiska brottsligheten på ett effektivt sätt. Det handlar om att EBM saknar vissa underlag för att styra, prioritera och inrikta verksamheten. Kunskap om den ekonomiska brottsligheten är en förutsättning för att kunna arbeta effektivt. Genom sin verksamhet har EBM tillgång till både information och statistik om den ekonomiska brottslighetens utveckling. Kunskapen om den ekonomiska brottsligheten ska genom den brottsförebyggande verksamheten spridas till andra aktörer som i sin tur kan sätta in olika åtgärder för att motverka brott. EBM har dock inte prioriterat den brottsförebyggande verksamheten och följer inte heller upp den ekonomiska brottsligheten på tillräckligt detaljerat sätt. EBM har inte heller analyserat hur kammarverksamheten (utredning och lagföring) på bästa sätt bör resurssättas, organiseras och dimensioneras på nationell nivå för att hantera den organiserade ekonomiska brottsligheten effektivt. Det finns även brister i interna stöd som påverkar arbetets effektivitet negativt. Bland annat leder de olika IT-miljöerna till ett ineffektivt arbete och medarbetare uppger att det saknas tillräckliga nationella forum för intern erfarenhets- och kunskapsdelning inom kammarverksamheten. E B M – A RB ETE T M OT DEN OR GA N ISERA DE E KON OM SLIGH ETE N Regeringen bör styra så att det samlade arbetet mot organiserad ekonomisk brottslighet kan fungera effektivt konstaterar att regeringen inte har gett EBM vissa förutsättningar för att kunna arbeta effektivt mot den organiserade ekonomiska brottsligheten. Vissa hinder har funnits sedan EBM skapades och har varit kända under . Exempelvis har inte underrättelseverksamheten fått direktåtkomst till den finansiella information som behövs för att kunna upptäcka och förhindra den organiserade ekonomiska brottsligheten. bedömer att regeringen behöver se till att underrättelseverksamheten får de rättsliga förutsättningar som behövs för att upptäcka och förhindra ekonomisk brottslighet. konstaterar vidare att nuvarande reglering av underrättelseverksamheten leder till interna diskussioner inom EBM om det är eller EBM som ska uppfattas som behörig att inhämta underrättelseinformation för EBM:s syften. Det faktum att EBM påverkas av andra myndigheters styrning och ledning ställer särskilda krav på regeringens styrning för att verksamheten ska fungera effektivt. Regeringen har inte ställt krav på att ska höra EBM inför viktigare förändringar i sin verksamhet och organisation, på samma sätt som EBM har en skyldighet att höra . Ändå har , sedan EBM skapades, varit en central samverkanspart. biträder EBM i cirka en tredjedel av de förundersökningar som EBM startar men anställda på EBM uppger att det är svårt att ha ett regionalt samarbete eftersom EBM och är organiserade på olika sätt nationellt och regionalt. konstaterar att regeringen behöver ha en samordnad styrning av de myndigheter som EBM är beroende av för att kunna arbeta effektivt. De effektivitetsvinster som är syftet med EBM tillvaratas inte fullt ut övergripande bedömning är att vissa hinder behöver hanteras för att EBM:s arbete med att bekämpa den organiserade ekonomiska brottsligheten ska bli mer effektivt. Eftersom det är regeringen som beslutat om EBM:s konstruktion är det även regeringen som är ytterst ansvarig för att se till att konstruktionen möjliggör ett effektivt arbete. kan dock konstatera att regeringen inte bidragit till att lösa vissa problem, trots att de funnits . har inte heller EBM genom sin styrning sett till att myndighetens syfte uppnås i alla väsentliga delar. EBM är skyldig att hantera all brottslighet inom sin brottskatalog, oavsett brottslighetens komplexitet eller allvarlighetsgrad. EBM:s genomströmningstider och ärendebalanser har ökat för de särskilt krävande ärendena som personal med specialistkompetens måste arbeta även med de enklare ärendena. Trots det har EBM inte analyserat om EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN