prop · H903238 · 2022-05-05 00:00:00 — Kan målet nås med för den ekonomiska aktören lindrigare åtgärder ska dessa väljas. Det är som påpekar viktigt – till och med en skyldighet – att beakta proportionalitetsprincipen vid tillämpningen av alla befogenheter enligt artikel 14.4. 2021/22:238 Det kan antas att för den ekonomiska aktören är det i de allra flesta fall mindre betungande om en inspektion eller annat tillträde utförs i ett utrymme som är tillgängligt för allmänheten, till exempel i en butik, och efter föregående anmälan av marknadskontrollmyndigheten. Det är därmed naturligt och balanserat att oanmälda inspektioner i utrymmen som inte är tillgängliga för allmänheten, till exempel en lagerlokal, endast utförs om det är nödvändigt, till exempel när sådana omständigheter som utredningen pekar på är för handen, det vill säga om det kan befaras att en produkt utgör en sådan allvarlig risk att det inte är möjligt att avvakta en anmäld inspektion, eller om inspektionen annars skulle förlora i betydelse. Artikel 3.20 i EU:s marknadskontrollförordning innehåller en definition av en produkt som utgör en allvarlig risk. Det är fråga om en produkt som utgör en risk i fråga om vilken en kombination av sannolikheten för att en farlig situation som orsaka skada ska uppkomma och skadans allvar anses kräva ett snabbt ingripande från marknadskontrollmyndigheterna, inbegripet fall där effekterna av risken inte är omedelbara. En inspektion kan, som utredningen pekar på, förlora i betydelse till exempel om det kan befaras att den ekonomiska aktör som är föremål för åtgärden kommer att förflytta eller undanskaffa produkter eller dokumentation eller på annat sätt försvåra en kontroll, om denna på förhand informeras om att marknadskontrollmyndigheten avser att utföra en inspektion. Justitiekanslern invänder mot utkastets bedömning att det inte behövs särskilda bestämmelser i sektorslagarna om förutsättningar för när inspektioner ska få genomföras. Justitiekanslern anser att avsaknaden av begränsningsregler innebär att det saknas tydliga förutsättningar för när oanmälda inspektioner i utrymmen som inte är allmänna får ske och ifrågasätter om denna ordning tillgodoser grundläggande rättighets- och rättssäkerhetsaspekter. EU:s marknadskontrollförordning är förenlig med de grundläggande rättigheterna och principerna i EU:s rättighetsstadga (se skäl 68 till förordningen). Marknadskontrollmyndigheterna ska enligt artikel 14.2 utöva sina befogenheter effektivt, ändamålsenligt, i enlighet med proportionalitetsprincipen och i enlighet med unionsrätt och nationell rätt, inbegripet principerna i EU:s rättighetsstadga. Denna rättsliga ram med beaktande av förvaltningslagen, tillsammans med möjligheterna att få inspektionsbeslut rättsligt prövade, innebär enligt regeringens bedömning att de ekonomiska aktörernas rättighets- och rättssäkerhetsaspekter är tillgodosedda. Marknadskontrollmyndigheternas skyldigheter enligt artikel 14.2 i EU:s marknadskontrollförordning innebär samman- fattningsvis att det inte är nödvändigt att införa en sådan ytterligare begränsningsregel vad gäller oanmälda inspektioner som utredningen föreslår. Det finns inte heller behov av att, som Justitiekanslern tar upp, låta proportionalitetsprincipen komma till uttryck i sektorslagstiftningen då denna princip redan regleras i förvaltningslagen (2017:900) och följer av unionsrätten. Mot bakgrund av marknadskontrollmyndigheternas skyldigheter enligt artikel 14.2 i förordningen anser regeringen inte heller att det är nödvändigt att föreskriva att inspektioner endast ska få ske efter beslut i domstol, så som föreslår. delar inte utredningens synsätt att marknadskontroll inte ska ske hos tredje part och invänder även mot utkastets bedömningar i denna del. Kontroll av produkter som byggs på plats hos slutanvändare kan enligt verket endast ske där produkten finns. Så som konstateras i utkastet krävs det i denna del ytterligare utredning för att frångå utredningens förslag och utsträcka tillträdesrätten enligt artikel 14.4 e till att även gälla hos slutanvändare som till exempel konsumenter eller andra tredje parter. Sådana generellt givna, långtgående befogenheter för marknadskontrollmyndigheterna skulle, som utredningen lyfter fram, innebära risker för att enskildas personliga integritet kränks. Rätt till tillträde hos slutanvändare kan däremot finnas för marknadskontroll- myndigheter med stöd av harmoniserad unionslagstiftning som på ett mer specifikt sätt reglerar särskilda aspekter av marknadskontroll och tillsyn, eller med stöd av annan nationell lagstiftning (se artikel 2.1 i EU:s marknadskontrollförordning samt ovan under rubriken mellan bestämmelserna om marknadskontroll enligt EU:s marknads- kontrollförordning och andra bestämmelser om kontroll av produkter). Transportstyrelsen påpekar att kontroll av marin utrustning även förutsätts göras genom fysiska kontroller ombord på fartyg hos tredje part. Myndigheten anser därför att vissa av befogenheterna i artikel 14.4 i EU:s marknadskontrollförordning bör utsträckas till att gälla även hos slutanvändare såsom redare och fartygsägare. Regeringen kan konstatera att Transportstyrelsen har möjlighet att göra undersökningar av marin utrustning som redan har placerats på fartyg som kan utföras som den berörda utrustningen förblir fullt fungerande ombord (se 5 § förordningen [2016:770] om marin utrustning). Det finns inte berednings- underlag för att nu utvidga kontrollbefogenheterna ytterligare på sätt som Transportstyrelsen föreslår. Utredningen redogör för att fler och fler produkter släpps ut på marknaden på andra sätt än genom traditionell butiksförsäljning. Det handlar bland annat om en ökad handel via internet. Förändringarna i handelsmönster innebär, som även Konsumenter påpekar, att bostäder i större utsträckning än tidigare används i leveranskedjan. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att det i lag ska anges att befogenheten för marknadskontrollmyndigheterna att få tillträde till lokaler även ska omfatta bostäder som den ekonomiska aktören använder för verksamheten. Även Konsumenter, och Folkhälso- myndigheten förespråkar att kontroll av produkter ska kunna ske i bostäder. anser att frågan borde regleras i sektors- lagstiftningen och att det då bör framgå att det endast är bostäder som har koppling till näringsverksamhet som kan underställas inspektion. Som regeringen påpekar i förarbetena till de lagändringar som trädde i kraft (prop. 2020/21:189 s. 39–40) anges det varken i artikel 14.4 e eller något tillhörande skäl tydligt huruvida befogenheterna enligt artikeln omfattar tillträde till bostäder som används i den ekonomiska aktörens verksamhet. EU:s marknadskontrollförordning hindrar inte att medlemsstaterna i nationell rätt tilldelar sina marknadskontrollmyndigheter ytterligare befogenheter för kontrollen av produkter än de minimibefogenheter i artikel 14.4 som medlemsstaterna är skyldiga att tilldela. har alltså möjlighet att i nationell rätt komplettera artikel 14.4 e med en reglering 2021/22:238 som anger att tillträde till bostäder för kontrolländamål ska vara tillåtet. Som regeringen för fram i nämnda förarbeten finns det dock många aspekter att ta hänsyn till. Vidare anges i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79 s. 51) att det av integritetsskäl bör prövas särskilt noga om ett tillsynsorgans tillträdesrätt även ska inkludera bostäder. En sådan rätt bör endast ges om det är nödvändigt för att kunna bedriva en effektiv tillsyn. Så är fallet inom vissa områden, där den tillsynspliktiga verksamheten ofta bedrivs i bostäder eller där det kan vara svårt att dra en tydlig gräns mellan verksamhetslokaler och bostäder. Som till exempel och påpekar utgör inspektioner i bostäder ett intrång i den enskildes privatliv och det är som framför viktigt att, om svensk lag ska ange att inspektioner i bostäder är tillåtet, noga specificera villkoren. En särskild lagreglering som generellt anger att marknadskontrollmyndigheter får företa inspektioner i bostäder innebär dock att föregår den kommande praxisutvecklingen inom EU, vilket skulle kunna få olyckliga konsekvenser. En sådan lagreglering skulle i flera fall även innebära en nyhet i förhållande till gällande sektorslagstiftning. Denna lagstiftning innehåller i många fall ett förbud mot att bedriva tillsyn i bostäder. I 3 § 3 lagen om elektromagnetisk kompatibilitet, 9 § andra stycket lagen om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner, 11 kap. 8 § första stycket 3 och 3 kap. 2 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordningar om medicintekniska produkter anges att tillsynsmyndigheten har rätt att för tillsynen få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder. I 28 kap. 1 och 6 §§ anges att en myndighet har rätt att få tillträde till fastigheter, byggnader, andra anläggningar och transportmedel och där utföra undersökningar och andra åtgärder. Tillträde till bostäder får endast ske i den utsträckning det behövs för att förebygga eller undanröja olägenheter för människors hälsa. Av ovannämnda skäl är det regeringens sammantagna bedömning att det inte är lämpligt att införa kompletterande bestämmelser i svensk rätt som anger att marknadskontrollmyndigheterna har rätt till tillträde till bostäder. Huruvida och i vilken utsträckning artikel 14.4 e i EU:s marknadskontrollförordning ger stöd för sådant tillträde får som nämnts utvecklas i praxis. Befogenhet att inleda undersökningar på eget initiativ Enligt artikel 14.4 f i EU:s marknadskontrollförordning ska marknads- kontrollmyndigheten ha befogenhet att inleda undersökningar på eget initiativ i syfte att identifiera bristande överensstämmelse och se till att den upphör. I skäl 36 anges att marknadskontrollmyndigheterna bör ha möjlighet att inleda utredningar på eget initiativ om de får kännedom om att produkter som inte överensstämmer med kraven släpps ut på marknaden. I marknadskontrollmyndigheternas uppgifter enligt artikel 11.3 i EU:s marknadskontrollförordning ingår bland annat att utföra kontroller av produkter baserat på ett adekvat urval. För att följa den riskbaserade metod som föreskrivs i artikeln är det en förutsättning att undersökningar kan inledas på marknadskontrollmyndighetens eget initiativ. Det är också en självklarhet för att proaktiv marknadskontroll ska kunna utföras. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att den omständig- heten att undersökningar uttryckligen får inledas på marknadskontroll- myndigheternas eget initiativ inte innebär någon begränsning av befogenheten att inleda undersökningar efter anmälan. Att utredningar får inledas efter anmälan behöver dock inte uttryckligen anges i lagtexten. anser att det är oklart om det är tillåtet för myndigheten att i marknadskontrollverksamheten använda sig av material –såsom bristfälliga produkter – som myndigheten har påträffat i samband med arbetsmiljöinspektioner hos tredje part. Enligt regeringens mening kan det som sägs i artikel 14.4 e i EU:s marknadskontrollförordning om att inleda undersökningar på eget initiativ inte anses innebära att en sådan användning av materialet skulle vara utesluten. Befogenheter för att få bristande överensstämmelse att upphöra eller att eliminera en risk Enligt artikel i EU:s marknadskontrollförordning ska marknads- kontrollmyndigheten ha befogenhet att kräva att ekonomiska aktörer vidtar lämpliga åtgärder för att få en bristande överensstämmelse att upphöra eller att eliminera en risk. Av artikel 14.4 h framgår att marknads- kontrollmyndigheten ska ha befogenhet att vidta lämpliga åtgärder om en ekonomisk aktör underlåter att vidta lämpliga korrigerande åtgärder eller om den bristande överensstämmelsen eller risken består, inbegripet befogenheter att förbjuda eller inskränka tillhandahållandet av en produkt på marknaden eller att besluta att en produkt dras in eller återkallas. Innebörden av artikel och 14.4 h framgår även via artikel 16. I artikel 16.1 anges att marknadskontrollmyndigheterna har en skyldighet att vidta lämpliga åtgärder om en produkt som omfattas av harmoniserad unionslagstiftning – när den används i enlighet med sitt avsedda syfte eller under omständigheter som rimligen kan förutses och den är korrekt installerad och underhållen – kan äventyra användarnas hälsa eller säkerhet, eller om produkten inte stämmer överens med tillämplig harmoniserad unionslagstiftning. I artikel 16.2 anges att om marknads- kontrollmyndigheterna upptäcker en produkt som kan äventyra användarnas hälsa eller säkerhet eller som inte stämmer överens med tillämplig harmoniserad unionslagstiftning, ska de utan dröjsmål kräva att den relevanta ekonomiska aktören vidtar lämpliga och proportionerliga korrigerande åtgärder för att få den bristande överensstämmelsen att upphöra eller eliminera risken inom en tidsfrist som de anger. I artikel 16.3 ges en exemplifierande uppräkning av de åtgärder som marknadskontrollmyndigheten kan kräva av de ekonomiska aktörerna, till exempel att aktören ska korrigera en formell bristande överensstämmelse, att aktören ska säkerställa att en produkt inte längre utgör en risk eller att aktören ska dra tillbaka eller återkalla produkten. I artikel 16.5 anges att om den ekonomiska aktören underlåter att vidta korrigerande åtgärder eller om en bristande överensstämmelse eller risk kvarstår, ska marknadskontrollmyndigheterna säkerställa att produkten dras tillbaka eller återkallas eller att dess tillhandahållande på marknaden förbjuds eller 2021/22:238 inskränks samt att allmänheten, Europeiska kommissionen och övriga medlemsstater informeras om detta. I artikel 19.1 anges att marknadskontrollmyndigheterna ska säkerställa att produkter som utgör en allvarlig risk dras tillbaka eller återkallas när det inte finns några andra effektiva medel att tillgå för att eliminera den allvarliga risken, och att tillhandahållandet av dem på marknaden förbjuds. anser att det är oklart vad som menas med lämpliga åtgärder enligt artikel 14.4 h och att frågan om när en marknadskontrollmyndighet ska få vidta åtgärder på egen hand inte är tillräckligt utredd. Frågan om hur artikel 14.4 h ska tolkas och tillämpas får dock besvaras i praxis. Innebörden av artikel 14.4 h tydliggörs som nämnts via artikel 16, som innehåller exempel på åtgärder för marknads- kontroll. anser att det bör avsättas ett belopp som marknadskontrollmyndigheterna gemensamt förfogar för att täcka kostnaderna i de fall en myndighet själv vidtar åtgärder och den ekonomiska aktören inte kan ersätta kostnaderna. Verket föreslår även att det införs en möjlighet för marknadskontrollmyndigheterna att besluta om interimistiska förbud. Utredningen har inte utrett dessa frågor och det är därför inte möjligt att i detta lagstiftningsärende gå vidare med förslag. Om en marknadskontrollmyndighet i en annan medlemsstat begär tillsynsåtgärder enligt artikel 23 i EU:s marknadskontrollförordning följer det av artikel 23.2 att den tillfrågade marknadskontrollmyndigheten utan dröjsmål ska vidta alla nödvändiga tillsynsåtgärder genom att utöva de befogenheter som fastställs i artikel 14 och eventuella ytterligare befogenheter som den har tilldelats enligt nationell rätt. Det är därför inte nödvändigt att, så som efterfrågar, särskilt reglera detta i svensk rätt. Artikel 14.4 j i EU:s marknadskontrollförordning anger i den svenska språkversionen att marknadskontrollmyndigheterna ska ha befogenhet att införskaffa varuprover under dold identitet. Utredningen har valt att benämna ett köp där marknadskontrollmyndigheten inte uppger sin identitet som ett dolt köp som ett köp där myndigheten inte uppger sin rätta identitet kategoriseras som ett köp där myndigheten använder fingerade uppgifter. Utredningen föreslår att det i lag ska anges att köp under dold eller fingerad identitet ska betecknas som ett anonymt köp. I de lagändringar som trädde i kraft anges att marknadskontrollmyndigheterna ska ha befogenhet att införskaffa varuprover under dold identitet. I förarbetena till lagändringarna (prop. 2020/21:189 s. 40–41) påpekar regeringen att begreppet dold identitet används i flera lagar på konsumentskyddsområdet och livsmedelsområdet och är etablerat i svensk rätt. Begreppet förekommer bland annat i marknadsföringslagen (2008:486) och livsmedelslagen (2006:804). Det finns inte anledning att i detta lagstiftningsärende använda något annat begrepp än dold identitet. Det ska därför i samtliga sektorslagar anges att marknadskontrollmyndigheterna har befogenhet att införskaffa varuprover under dold identitet. Det saknas skäl att införa den av utredningen föreslagna terminologin anonymt köp. Eftersom artikel 14.4 j inte åtföljs av någon definition eller något tillhörande skäl som kan ge närmare stöd i tolkningen av artikeln är det svårt att , när EU:s marknadskontrollförordning har börjat tillämpas fullt ut, göra någon mer säker bedömning av vilka typer av införskaffanden som artikeln ger rättsligt stöd för. Det är som regeringen för fram i de nämnda förarbetena (prop. 2020/21:189 s. 40–41) dock rimligt att anta att marknadskontrollmyndigheterna med stöd av artikel 14.4 j kan införskaffa varuprover på flera olika sätt. Artikeln får förstås som att införskaffanden kan ske öppet, det vill säga i myndighetens eget namn, och dolt, alltså att myndigheten inte ger sig till känna vid införskaffandet och därmed skymmer den bakomliggande myndighets- utövningen. Omfattningen av befogenheten att införskaffa varuprover med stöd av artikeln får utvecklas vidare i praxis. Regeringen finner således inte skäl att göra de tillägg som och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap föreslår i fråga om möjligheten att skaffa varuprover. Befogenheten att införskaffa varuprover under dold identitet bör vara tillämplig både vid köp i fysiska butiker och vid digitala köp. När det gäller Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps synpunkt att 24 § i lagen om brandfarliga och explosiva varor bör utvidgas till att omfatta behövliga provexemplar kan tilläggas att denna bestämmelse avser tillsynsmyndighetens befogenhet. Ovan under rubriken mellan bestämmelserna om marknadskontroll enligt EU:s marknads- kontrollförordning och andra bestämmelser om produktkontroll redogörs för hur befogenheterna enligt EU:s marknadskontrollförordning läggs till vid sidan av befintliga tillsynsbestämmelser i sektorslagar som den aktuella. Enligt regeringen finns inte anledning till ytterligare kompletteringar i lagen om brandfarliga och explosiva varor utöver hänvisningarna i 25 b § för att tilldela de minimibefogenheter som behövs (se särskilt artikel 14.4 a, b och j). efterfrågar exempel på hur köp i praktiken kan genomföras. Som regeringen påpekar i de nämnda förarbetena (prop. 2020/21:189 s. 40–41) kan ett införskaffande av varuprover under dold identitet i en butik gå till så att myndighetsföreträdaren uppträder som en vanlig kund och inte talar om att införskaffandet görs inom ramen för myndighetens kontrollverksamhet. Vid köp över internet eller vid annan distansförsäljning kan myndighetsföreträdaren använda sig av ett påhittat namn och påhittade kontaktuppgifter. En beställning kan exempelvis ske med leverans till en boxadress eller ett centrallager. I det senare fallet kan marknadskontrollmyndigheten sedan göra en separat beställning från centrallagret till myndighetens egen adress och på så sätt undvika att tillverkaren eller distributören får kännedom om vart produkten slutligen levereras. Större problem uppstår vid köp som kräver att personnummer anges, till exempel vid köp av tobaksprodukter som lyfter fram. Det är som regeringen påpekar i de nämnda förarbetena (prop. 2020/21:189 s. 40–41) i realiteten inte möjligt för marknadskontroll- myndigheter att konstruera ett påhittat personnummer som kan användas vid ett köp. I stället skulle det krävas att myndigheten använder ett på särskilt sätt framtaget fingerat personnummer. Det är, som 2021/22:238 Konsumenter anför, viktigt att marknadskontroll kan ske även i de fall personnummer behöver anges vid köpet. Det finns dock inte någon lagstadgad möjlighet för marknadskontrollmyndigheter att använda fingerade personnummer för att införskaffa varuprover. Det finns inte heller tillräckligt underlag att i detta lagstiftningsärende införa någon sådan lagstadgad möjlighet. IKEM Innovations- och kemiindustrierna efterfrågar råd eller vägledning kring hur myndigheter ska ta ut varuprover för produkter som har serieproducerats. Detta får framför allt ses som en praktisk fråga. Det finns inte några hinder för att marknadskontrollmyndigheterna enskilt eller i samverkan, nationellt eller internationellt, tar fram vägledande dokument om varuprover. I de lagändringar som trädde i kraft anges att en marknadskontrollmyndighet får införskaffa ett varuprov under dold identitet endast om det är nödvändigt för att uppnå syftet med kontrollen och efter införskaffandet ska myndigheten underrätta den ekonomiska aktören om det, så snart det går utan att åtgärden förlorar i betydelse. I förarbetena till lagändringarna (prop. 2020/21:189 s. 42) anför regeringen att en marknadskontrollmyndighet som ska införskaffa ett varuprov i första hand bör överväga om det är möjligt att genomföra ett öppet köp där myndigheten anges som köpare. Först om det inte bedöms möjligt att nå det avsedda resultatet genom ett öppet köp, alltså till exempel att myndigheten inte får den produkt som har efterfrågats eller beställts, bör dold identitet användas för att införskaffa ett eller flera varuprov. Det finns inte anledning att i detta lagstiftningsärende göra någon annan bedömning. I enlighet med Lagrådets förslag bör dock lagtexten delvis ges en annan språklig utformning. Det bör därför i samtliga sektorslagar anges att ett varuprov får införskaffas under dold identitet endast om det är nödvändigt för att syftet med kontrollen ska uppnås. Genom bestämmelsen tillgodoses att dolda köp görs med stor restriktivitet, vilket även , och Konsumenter eftersträvar. Det bör även, i samtliga sektorslagar, anges att en marknadskontroll- myndighet som har införskaffat ett varuprov med användande av dold identitet är skyldig att underrätta den ekonomiska aktören om att införskaffandet har skett under dold identitet, oavsett om varuprovet har uppvisat brister i överensstämmelse eller inte. En ekonomisk aktör bör underrättas så snart det går utan att syftet med åtgärden går förlorat. Genom att underrätta den ekonomiska aktören om åtgärden i efterhand blir, som regeringen påpekar i nämnda förarbeten, marknadskontroll- myndighetens dolda agerande mindre påtagligt. för fram att det finns en risk att underrättelser i efterhand kan leda till att ekonomiska aktörer försvårar framtida införskaffande av varuprover under dold identitet. Fördelarna med att underrätta den ekonomiska aktören får dock anses väga över. Enligt artikel 14.4 k i EU:s marknadskontrollförordning ska marknads- kontrollmyndigheterna ha befogenhet att besluta om begränsningar av onlinegränssnitt. Termen onlinegränssnitt definieras i artikel 3.15 som programvara, inbegripet en webbplats, en del av en webbplats eller en applikation, som drivs av en ekonomisk aktör eller för dennes räkning och som tjänar till att ge slutanvändarna tillgång till den ekonomiska aktörens produkter. Befogenheterna enligt artikel 14.4 k får endast användas när inga andra effektiva medel står till buds för att eliminera en allvarlig risk. En förutsättning för att befogenheterna att begränsa onlinegränssnitt ska vara tillämpliga är således att det inte är möjligt att med hjälp av andra befogenheter som följer av artikel 14.4 eller på något annat sätt effektivt eliminera en allvarlig risk. Artikel 3.20 innehåller en definition av en produkt som utgör en allvarlig risk.