prop · H903251 · 2022-06-02 00:00:00 — De uppgifter som kommer att behandlas motsvarar de uppgifter som eller Säkerhetspolisen redan kan få tillgång till genom att använda frågerätten mot de verksamhetsutövare – kreditinstitut – som är deltagare i en clearingorganisations avvecklingssystem eller som tillhandahåller finansiell infrastruktur som avser omedelbara betalningar. Förslaget ger inte myndigheterna tillgång till fler uppgifter än vad de redan har även om det möjliggör att uppgiftsskyldigheten kan utnyttjas på ett mer effektivt sätt. Det kan leda till att fler uppgifter lämnas ut till myndigheterna men innebär att dessa inte behöver göra breda paraplyförfrågningar till en vid krets av kreditinstitut, med risk för att verksamhetsutövare får kännedom om en förfrågan trots att den som frågan avser inte är kund hos verksamhetsutövaren. Det kan inte uteslutas att det kommer att finnas behov av att behandla känsliga personuppgifter – t.ex. uppgifter om en betalning som avser medlemsavgift till en fackförening – (artikel 9.1 i dataskyddsförordningen) eller personuppgifter som rör lagöverträdelser (artikel 10 i dataskyddsförordningen). Uppgifter om lagöverträdelser får behandlas om det är nödvändigt för att fullgöra en rättslig förpliktelse enligt lag (5 § 2 förordningen [2018:219] med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning). Även känsliga personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse som sker på grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, vilken ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen (artikel i dataskyddsförordningen). Att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism är, som anges ovan, ett sådant intresse. De uppgifter som lämnas ut kommer att användas av och Säkerhetspolisen och omfattas av sekretess i respektive verksamhet. Som framgår nedan föreslås också att det förhållandet att en uppgift har lämnats till myndigheterna ska omfattas av tystnadsplikt. Regeringen bedömer därför att den behandling av känsliga personuppgifter som kan komma att ske till följd av förslaget är proportionerlig och motiverad med hänsyn till syftet att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism. För att myndigheternas arbete inte ska motverkas har det ansetts viktigt att besked om att personuppgifter behandlas enligt 4 kap. 6 § penningtvättslagen inte lämnas ut till den registrerade (5 kap. 7 § samma lag). Av samma skäl har det också ansetts finnas ett behov av en tystnadsplikt för den som är verksam hos en verksamhetsutövare i fråga om att personuppgifter behandlas enligt bl.a. bestämmelsen om uppgiftsskyldighet (5 kap. 11 § samma lag). Motsvarande bör, som utredningen föreslår, gälla för aktörer som blir uppgiftsskyldiga. Som framgår ovan innebär förslaget inte att myndigheterna får tillgång till andra eller fler uppgifter än vad de har . Regeringen gör bedömningen att förslaget inte leder till sådana betydande intrång i den personliga integriteten att grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen blir tillämpligt. Utredningens förslag om underrättelseskyldighet för clearingorganisationer bör emellertid inte genomföras… Utredningen föreslår att clearingorganisationer dessutom ska omfattas av en underrättelseskyldighet. Det innebär att en clearingorganisation som ”har upptäckt en omständighet som kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt eller finansiering av terrorism” utan dröjsmål ska underrätta finanspolisen om detta. Utredningens förslag träffar i praktiken , som inte invänder mot förslaget. Utredningens förslag innehåller emellertid ingen beskrivning av företagets verksamhet – clearingverksamheten och olika former av sidoverksamheter – eller företagets förutsättningar att uppfylla den föreslagna underrättelseskyldigheten. Inte heller innehåller utredningens förslag en bedömning hur den föreslagna underrättelseskyldigheten förhåller sig till kreditinstitutens övervaknings-, rapporterings- och uppgiftsskyldighet. Penningtvättslagen innebär att det är kreditinstitut som har i uppdrag att förebygga, förhindra och upptäcka penningtvätt och finansiering av terrorism. I det ligger att kreditinstitut ska övervaka sina kunder och rapportera misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism. Den föreslagna underrättelseskyldigheten innebär att clearingorganisationer, som inte är verksamhetsutövare, ska omfattas av en underrättelseskyldighet i fråga om betalningstransaktioner mellan kunder i kreditinstitut. I och med att en clearingorganisation inte har kännedom om omständigheterna kring olika slag av betalningstransaktioner, kan organisationen inte ta ställning till om det finns misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism vid en betalningstransaktion mellan olika kunder i kreditinstitut. för fram att den föreslagna underrättelseskyldigheten bör ta sikte på avvikande transaktionsmönster som typiskt sett kan vara indikatorer på penningtvätt eller finansiering av terrorism. Även en sådan ordning väcker frågor. Enligt regeringens mening har – liksom riksbank – en central roll i betalningssystemet. Företaget medverkar vid ett stort antal betalningstransaktioner av olika slag och i Bankgirosystemet och Betalningar i realtid behandlas flera miljoner betalningstransaktioner och 2021/22:251 företaget har olika roller i de två systemen. Det har dessutom förutskickats att kommer att ta över företagets roll vid avvecklingen av omedelbara betalningar. Som påpekar har vidare inte i uppdrag att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism och har därför inte förutsättningar att uppfylla penningtvättslagens krav på riskbedömning, kundkännedom och övervakning av transaktioner, dvs. i praktiken att bedöma vad som är en avvikande transaktion (jfr 4 kap. 1 § penningtvättslagen). Det väcker frågan hur en clearingorganisation ska kunna uppfylla den föreslagna underrättelseskyldigheten med mindre än att företaget i vart fall med viss systematik har uppsikt över betalningstransaktionerna, låt vara att det inte har förutsatts att företaget ska övervaka betalningstransaktioner mellan kunder i kreditinstitut. Utredningens förslag innehåller inga bedömningar i dessa avseenden. I den utsträckning den föreslagna underrättelseskyldigheten omfattar avvikande transaktionsmönster, oavsett om det finns misstanke om penningtvätt och finansiering av terrorism, förutsätts detta ske parallellt med kreditinstitutens övervakning och rapportering av misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism i fråga om samma betalningstransaktioner. En sådan ordning väcker frågan om clearingorganisationer och kreditinstitut förutsätts samverka vid fullgörandet av sina olika skyldigheter och om kreditinstitut förutsätts medverka vid en utredning om misstänkt penningtvätt och finansiering av terrorism som har sin grund i en underrättelse om avvikande transaktionsmönster. Utredningens förslag innehåller inte heller några bedömningar i dessa avseenden. Rapporteringsskyldigheten för verksamhetsutövare förutsätter att det finns skälig grund att misstänka att det är fråga om penningtvätt eller finansiering av terrorism eller att egendom härrör från brottslig handling. (4 kap. 3 § penningtvättslagen). En rapport om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism föregås av övervakning och skärpta åtgärder för kundkännedom (4 kap. 1 och 2 §§ samma lag). Den föreslagna underrättelseskyldigheten innebär att clearingorganisationer kan komma att underrätta finanspolisen om kreditinstituts kunders betalningstransaktioner, oavsett om det finns skälig grund att misstänka att det rör sig om penningtvätt eller finansiering av terrorism eller att egendom annars härrör från brottslig handling. Det ger i princip finanspolisen tillgång till fler uppgifter än vad myndigheten har tillgång till , t.ex. känsliga personuppgifter. Utredningens förslag innehåller emellertid inte någon egentlig bedömning av om den behandling av känsliga personuppgifter som kan komma att ske är proportionerlig och motiverad med hänsyn till syftet att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism. Sammanfattningsvis anser regeringen – till skillnad från – att det saknas tillräckligt underlag för att genomföra utredningens förslag om underrättelseskyldighet för clearingorganisationer. Regeringen avser emellertid att återkomma i frågan om en underrättelseskyldighet för clearingorganisationer. Av samma skäl anser också regeringen, till skillnad från vad bl.a. framför, att inte heller den som tillhandahåller finansiell infrastruktur som avser omedelbara betalningar bör omfattas av underrättelseskyldighet. …och inte heller utredningens förslag om uppgiftsskyldighet för e-legitimationstjänster … Utredningen föreslår vidare att företag som tillhandahåller e-legitimations- tjänster ska omfattas av uppgiftsskyldighet. En e-legitimation är en elektronisk identitetshandling som kan användas för att identifiera innehavaren på elektronisk väg. Med hjälp av en e-legitimation kan innehavaren identifiera sig för verksamhetsutövare, myndigheter eller andra aktörer. Utredningen innehåller ingen närmare beskrivning av vilka verksamheter eller företag som avses eller vilka överväganden som ligger till grund för avgränsningen. finns tre e-legitimationstjänster för privatpersoner som är godkända för ”Svensk e-legitimation”, vilket är statens eget kvalitetsmärke för e-legitimering: BankID (), FrejaeID (eID ) och AB Svenska Pass. Utredningens förslag träffar alla dessa tjänster. Det framgår dock inte av om samtliga dessa tjänster tillhandahålls till verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen. Det är också – som påpekas av – oklart hur förslaget förhåller sig till de unionsrättsliga bestämmelserna på området. Skälet till att låta företag som tillhandahåller e-legitimationstjänster omfattas av penningtvättslagens bestämmelser om uppgiftsskyldighet motsvarar i delar vad som gäller för den som tillhandahåller finansiell infrastruktur som avser omedelbara betalningar. De företag som tillhandahåller e-legitimationstjänster har tillgång till uppgifter om transaktioner mellan kunder i kreditinstitut. Det kan t.ex. handla om vilken enhet som använts vid en signering och från vilken ip-adress som signeringen gjorts eller plats personen har befunnit sig på. Det är möjligt för en verksamhetsutövare att tillhandahålla dessa uppgifter men särskilt i situationer där en e-legitimationstjänst används mot flera verksamhetsutövare eller ität tidsföljd skulle en uppgiftsskyldighet för leverantören av en e-legitimationstjänst kunna underlätta för utredningar om penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningens förslag är emellertid inte begränsat till transaktioner mellan kunder i kreditinstitut. Enligt utredningens förslag ska alla uppgifter som behövs i en utredning om penningtvätt och finansiering av terrorism lämnas ut. E-legitimationstjänster – särskilt BankID – används av i princip alla i som legitimerar sig på distans. Förutom legitimering i samband med betalningar kan det handla om myndighetskontakter, kontakter med vårdinrättningar eller kontakter med andra företag än verksamhetsutövare, t.ex. för att förnya eller säga upp ett abonnemang. Detta berörs inte av utredningen. lyfter fram kan det inte uteslutas att känsliga personuppgifter behandlas i samband med att en person legitimerar sig, vilket utredningen inte heller förhåller sig till. En av många frågor som förslaget väcker är om det ska vara lättare att inhämta uppgifter om i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning – t.ex. en mobiltelefon som använts vid signering – finns eller har befunnit sig beroende på om frågan å ena sidan riktas till den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller kommunikationstjänst eller å andra sidan en leverantör av en e-legi- timationstjänst. I det förra fallet krävs, eftersom det i detta sammanhang 2021/22:251 skulle vara fråga om underrättelseverksamhet, tillstånd från åklagare enligt lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet eller från domstol enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Båda dessa lagar gäller endast vid viss särskilt kvalificerad brottslighet. I det senare fallet krävs dock endast att uppgiften behövs i en utredning om penningtvätt och finansiering av terrorism. En sådan ordning förutsätter ytterligare överväganden som inte ryms i detta lagstiftningsärende. Sammantaget gör regeringen – till skillnad från och Säkerhetspolisen – bedömningen att det saknas tillräckligt underlag för att gå vidare med utredningens förslag i denna del. Regeringen anser dock i likhet med dessa myndigheter att tillgång till uppgifter från e-legitima- tionstjänster kan ha stort värde för att bekämpa brott. Det skulle i så fall handla om att genomföra en uppgiftsskyldighet som ger finanspolisen och Säkerhetspolisen rätt att få tillgång till de uppgifter om inloggningar som kreditinstitut har genom e-legitimationstjänster, dvs. en motsvarande komplettering av uppgiftsskyldigheten i penningtvättslagen som föreslås ovan. Regeringen avser att återkomma i frågan. tillhandahåller e-legitimationstjänster, t.ex. BankID, för att möjliggöra att banktjänster också kan användas online och på distans. Det ska därför framhållas att en verksamhetsutövare som får en fråga från eller Säkerhetspolisen är skyldig att utan dröjsmål lämna alla uppgifter som behövs för en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism på det sätt som bestämmer. Som tidigare påpekats gäller detta oavsett hur verksamhetsutövaren har organiserat sin verksamhet. Det är mycket viktigt att verksamhetsutövarna lever upp till de krav som lagen ställer i det avseendet och det finns skäl att fortsätta att följa den frågan. Utredningen föreslår att företag som driver kreditupplysningsverksamhet enligt kreditupplysningslagen (1973:1173) ska omfattas av uppgiftsskyldighet enligt penningtvättslagen. Ett kreditupplysningsföretag lämnar kreditupplysningar mot ersättning och med en kreditupplysning avses uppgifter, omdömen eller råd som lämnas till ledning för bedömning av någon annans kreditvärdighet eller vederhäftighet i övrigt i ekonomiskt hänseende. Det finns ett 20-tal kreditupplysningsföretag i , av vilka bara ett 10-tal är rikstäckande och lämnar kreditupplysningar om fysiska personer som bor i och som har fyllt . Utredningens förslag innebär bl.a. att ett kreditupplysningsföretag ska lämna uppgifter om i vilken utsträckning en kreditupplysning har lämnats till eller om en viss fysisk eller juridisk person. och framhåller brister utredningens förslag i flera avseenden. Bland annat framgår inte hur utredningens förslag förhåller sig till kreditupplysningslagens bestämmelser om att uppgifter om fysiska personer endast får samlas in för kreditupplysningsändamål (5 §), när uppgifter hos ett kreditupplysningsföretag får lämnas vidare (5 a och 9 §§), kreditupplysningskopia (11 §) och rätt till rättelse, komplettering och radering av uppgifter som behandlas i kreditupplysningsverksamhet (12 §). ningens förslag framgår inte heller hur uppgiftsskyldigheten förhåller sig Prop. 2021/22:251 till bestämmelserna om utgivningsbevis i kreditupplysningsverksamhet i yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 5–7 och 18 §§). fattningsvis av så grundläggande karaktär att utredningens förslag inte bör genomföras. Regeringens bedömning: har goda förutsättningar för att utöva effektiv tillsyn över verksamhetsutövare. Myndighetsstrukturen på området utgör inte hinder mot en effektiv bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen bedömer att anslag bör ökas. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: tillkännagav att regeringen skulle utreda vilka ytterligare åtgärder som kan vidtas för att stärka arbetet mot penningtvätt. ställde sig bakom vad utskottet (bet. 2018/19:FiU42 s. 9 f., rskr.2018/19:291) anfört om att uppdraget borde innefatta en noggrann analys av 1.Finansinspektionens kapacitet att effektivt kunna bedriva tillsyn inom området, t.ex. frågor om förutsättningarna för myndighetens kompetensförsörjning och ändamålsenligheten i dagens tillsynsavgifter och sanktionsmöjligheter, 2.berörda myndigheters befogenheter i förhållande till bankerna och bankernas befogenheter i förhållande till sina kunder (inklusive frågor om informationsutbyte mellan myndigheter och banker, återkoppling till uppgiftslämnare och sekretess vid informationsutbyte), och 3.ändamålsenligheten i befintlig myndighetsstruktur och ansvarsfördelning mellan de penningtvättsbekämpande myndigheterna, såväl nationellt som internationellt. När det gäller den första punkten lämnar utredningen olika rekommendationer till och bedömer att inspektionens anslag bör ökas. Det kan konstateras att anslag redan har ökats (se t.ex. prop. 2021/22:1 utg.omr. 2 avsnitt 3.5.4), att inspektionen har omorganiserat sin verksamhet på området och att inspektionen får anses ha goda förutsättningar för att utöva en effektiv tillsyn över verksamhetsutövare. Enligt regleringsbrev ska redovisa hur anslaget har använts för att stärka tillsynen mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Redovisning ska lämnas för resursfördel- 2021/22:251 ningen av myndighetens totala anslag till tillsyn mot penningtvätt och finansiering av terrorism och hur den har utvecklats . Motsvarande uppdrag fanns i 2020 och regleringsbrev. När det gäller den andra punkten har utredningen lämnat de förslag som behandlas i avsnitt 6. När det gäller den tredje punkten bedömer utredningen att myndighetsstrukturen på området i huvudsak fungerar väl men att det finns brister, framför allt i fråga om utrymmet för myndigheterna att samarbeta och utbyta information. bedömer utredningen att dessa brister i stor uträckning tas om hand genom de lagförslag som behandlas i avsnitt 6. Finanspolisen är finansunderrättelseenhet vid tillämpning av penningtvättslagen och finansunderrättelseenhetens verksamhet regleras i fjärde penningtvättsdirektivet (artikel 32). Finanspolisen utövar inte tillsyn över verksamhetsutövarna. Tillsynen över verksamhetsutövarna utövas i stället av de myndigheter som utövar den ordinarie tillsynen över en verksamhetsutövare. De verksamhetsutövare som inte står under ordinarie tillsyn står under de tre länsstyrelsernas tillsyn. Bedömningen görs att den svenska myndighetsstrukturen inte hindrar en effektiv bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. En splittrad myndighetsstruktur ställer emellertid krav på samarbete och utbyte av information mellan myndigheterna. Samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism fyller en sådan funktion och bedömningen i detta utkast är densamma som utredningens, nämligen att de lagförslag som behandlas i avsnitt 6 ytterligare kan förbättra samarbetet och utbytet av information mellan myndigheterna. Det paket med förslag till åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism som Europeiska kommissionen har lagt fram – t.ex. en ny tillsynsmyndighet på EU-nivå – och den utvärdering av området som förutskickats av kan medföra behov av att återkomma till dessa i ett annat sammanhang. 10.2Länsstyrelsernas tillsyn över vissa verksamhetsutövare Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om periodisk rapportering även för verksamhetsutövare under länsstyrelsernas tillsyn. Lämplighetsprövningen av ägare för vissa verksamhetsutövare som står under länsstyrelsernas tillsyn ska ta sikte på verkliga huvudmän i stället för kvalificerat innehav. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen bedömer att lämplighetsprövningen för vissa verksamhetsutövare som står under länsstyrelsernas tillsyn inte bör ta sikte på verkliga huvudmän i stället för kvalificerat innehav och föreslår ett uttryckligt bemyndigande om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela förskrifter om att vissa verksamhetsutövare som står under länsstyrelsernas tillsyn och som är juridiska personer ska lämna uppgifter om kvalificerat innehav. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Länsstyrelserna i , och län anser att lämplighetsprövningen för vissa verksamhetsutövare som står under länsstyrelsernas tillsyn ska ta sikte på verkliga huvudmän i stället för kvalificerat innehav. Spelinspektionen föreslår att myndigheten får ett bemyndigande om periodisk rapportering. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Länsstyrelserna i , och län efterfrågar en översyn av verktyg och sanktionsmedel som länsstyrelserna kan använda om en verksamhetsutövare inte fullgör sin rapporteringsskyldighet och framhåller att befintliga verktyg inte är anpassade för att hantera en större mängd ärenden. Skälen för regeringens förslag De verksamhetsutövare som står under tillsyn ska periodiskt eller på begäran lämna uppgifter till inspektionen om sin verksamhet, sina kunder och andra förhållanden som är nödvändiga för att ska kunna bedöma den risk som kan förknippas med de verksamhetsutövare som står under dess tillsyn (7 kap. föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering och terrorism, FFFS 2017:11). Föreskrifterna grundar sig på bemyndiganden i penningtvättslagen och penningtvättsförordningen. Bemyndigandena ger inte möjlighet för andra tillsynsmyndigheter än att meddela föreskrifter om periodisk rapportering. När den nuvarande penningtvättslagen infördes övervägdes om motsvarande skyldighet till periodisk rapportering skulle införas för verksamhetsutövare under länsstyrelsernas tillsyn. Regeringen pekade då på att länsstyrelserna har ett stort antal tillsynsobjekt vars verksamheter varierar både i art och omfattning. Med anledning av det ansågs länsstyrelserna ha svårt att skaffa sig tillräcklig kännedom om sina verksamhetsutövare genom den löpande tillsynen eller på andra sätt vilket i sin tur kunde försvåra en adekvat riskklassificering (prop. 2016:17:163 s. 354). Regeringen ansåg ändå att det inte fanns tillräckligt underlag för att gå vidare med ett sådant förslag: Det som talar emot att införa en rätt för myndigheterna att begära in uppgifter i sådan ordning är framför allt den administrativa börda som verksamhetsutövarna åläggs genom att de tvingas förse tillsynsmyndigheterna med allmän information om verksamheten. För att det ska anses motiverat att ge tillsynsmyndigheter rätt att begära in information av detta slag måste det därför stå klart att informationen kan vara till nytta för tillsynsmyndigheten, inbegripet att denna har möjlighet att använda informationen på ett ändamålsenligt sätt. Det måste också stå klart att den tillkommande informationen är en nödvändig förutsättning för att myndigheten ska kunna bedriva en riskbaserad tillsyn. påbörjade ett arbete med ett riskklassificeringssystem . I den första fasen har en stor del av de cirka 10 000 tillsynsobjekt som har registrerat sig hos fått besvara en enkät med frågor om verksamhetsutövarnas riskprofil utifrån faktorer såsom antal kunder, antal företagskunder, kundernas geografiska placering, vilka produkter som tillhandahålls, omsättning m.m.