prop · H903280 · 2022-07-26 00:00:00 — styrningsverket, är det viktigt att beakta den risk som kan finnas att enstaka pensionssparare får stora nedgångar i värdet av pensionskapitalet när de har kvar till pensionering. Detta skulle kunna inträffa till följd av en tillfällig och kraftig nedgång på kapitalmarknaderna. Om det inte finns en övergång med successivt sänkt risknivå, kommer pensionssparare som drabbas i en sådan situation att kunna få varaktigt sänkta nivåer av utbetal- ningarna av premiepension. Andra AP-fonden anser att en enskild sparares premiepension utan en övergångslösning riskerar att bli mycket känslig för tidpunkten för övergången, där kraftiga nedgångar som sker under slutet av sparandefasen inte går att ta igen ifall hela eller delar av marknadens återhämtning sker under utbetalningsfasen. Med den nuvarande utformningen av premiepensionen som en gene- rationsportfölj, där risken sänks under , minskar risken betydligt för att sådana negativa konsekvenser uppstår för enskilda Detta är en av de väsentliga fördelarna med den nuvarande ut- formningen av förvalsalternativet. Regeringen anser att den nuvarande utformningen av försvalsalterna- tivet som en generationsfondsportfölj uppfyller de centrala krav som är avgörande för att premiepensionssystemet ska nå sitt mål om ett pensions- sparande av hög kvalitet som ger en trygg pension, i den del som berör förvalsalternativet. Utformningen skapar förutsättningar för att även fortsättningsvis nå målet om att ge en avkastning som är tydligt högre än förändringen av inkomstindex, vilket förutsätter att placeringar görs i riskfyllda tillgångsslag som skapar avkastning som risken balanseras genom en god riskspridning. Avkastningsmålet får för varje pensionssparare efter hand minskad betydelse till förmån för allt mer förutsägbara och stabila utbetalningar. Individer får inför och efter det att utbetalningarna påbörjats ett visst skydd mot att tillfälliga nedgångar på marknaden skulle påverka kommande utbetalningar i alltför stor utsträckning. Detta skydd skapar ett tryggare pensionssparande. Med hänsyn till de synpunkter som flera remissinstanser framför är det inte tydligt att den lösning som föreslås i promemorian för utformningen av förvalsalternativet skulle ge ett pensionssparande av högre kvalitet när man ser till de betydelsefulla aspekter som påverkar tryggheten i sparandet. Regeringen anser mot denna bakgrund att förvalsalternativet inte bör delas upp i två olika produkter som utgörs av en sparandeportfölj och en utbetalningslösning enligt promemorians förslag. Utformningen av förvalsalternativet som en generationsfondsportfölj bör i stället behållas. Som beskrivs ovan kan en särskild utbetalningsprodukt underlätta för pensionssparare att riskjustera i större utsträckning. Flera remissinstanser, bl.a. PRO, RPG och SKPF och , framhåller dock att en ändring till en utbetalningsprodukt inte bör ske innan en övergångslösning har utretts tillräckligt. Det är dock troligt att en övergångslösning skulle behöva ha inslag som liknar dagens system för att leva upp till de krav på trygghet som kännetecknas av premiepensionen som en socialförsäkring. Som påpekar tar det nuvarande systemet hänsyn till de enskilda spararnas förutsättningar. Att bara ha en sparandeportfölj och en utbetalningslösning riskerar att skapa en struktur med en risknivå som förvisso är lämplig för hela kollektivet av sparare, men som inte nödvändigtvis är lämplig för de enskilda individerna med hänsyn till deras respektive ålder. Som Sjunde AP-fonden anför kan risknivån i den nuvarande utformningen av förvalsalternativet anses vara uppdelad i 21 delar genom den nedtrappning i risk som sker inför och efter övergången till utbetalningstiden. I propositionen Ett bättre premiepensionssystem (prop. 2021/22:179 s. 48) uttalar regeringen att en utredning bör genomföras i syfte att överväga om en särskild utbetalningsprodukt som ersätter innehavet på fondkontot vid pensionering bör tas fram. Den frågan är komplex och kräver en allsidig belysning. Regeringen avser att i ett annat sammanhang återkomma i frågan om utredning av en särskild utbetalningsprodukt för premiepensionen. Några remissinstanser, bl.a. , anser att det även efter att utbetalningstiden har inletts bör vara möjligt att byta från traditionell försäkring till fondförsäkring. I denna proposition föreslås inte att traditionell försäkring ska vara utgångspunkten. Regeringen anser inte heller att det finns skäl att överväga en sådan förändring i detta sammanhang. Regeringen anser inte heller att det finns skäl att överväga att låta Första–Fjärde AP-fonderna förvalta förvalsalternativet, vilket Handels- 2021/22:280 högskolan vid föreslår. Uppdraget att förvalta förvalsalternativet inom premiepensionen skiljer sig på ett så grundläggande sätt från Första–Fjärde AP-fondernas uppdrag att en sådan lösning inte är lämplig. Möjligheterna att lösa in fondandelar bör vara oförändrade Ett annat förhållande som rör utformningen av förvalsalternativet är att det finns möjlighet att lämna förvalsalternativet för att göra val på fondtorget som pensionsspararen bestämmer. Det finns även möjlighet att åter välja förvalsalternativet om och när pensionsspararen så önskar. För att detta ska vara möjligt finns bestämmelser om att inlösen av en fondandel som huvudregel ska ske på begäran av dess ägare (4 kap. 13 § första stycket LVF och 5 kap. 7 § första stycket lagen om allmänna pensionsfonder). Vidare ska Sjunde AP-fonden beräkna fondandelsvärdet och underrätta om värdet (5 kap. 5§ lagen om allmänna pensionsfonder). I promemorian föreslås att förvalsalternativet i stället ska vara öppet för inlösen minst en gång och att Sjunde AP-fonden ska beräkna fondandelsvärdet med samma periodicitet. Bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder om inlösen av fondandelar ska enligt promemorians förslag inte längre gälla för Sjunde AP-fonden. Detta motiveras med att sådan frekvent handel som är möjlig medför kostnader och att möjligheten bara används av en begränsad andel sparare. Att frångå daglig värdering och inlösen av fondandelar skulle dessutom kunna förbättra möjligheterna att inom ramen för förvalsalternativet i ökad utsträckning göra s.k. illikvida placeringar som kan förbättra förvaltningen (jfr avsnitt 6.2). Att inlösen ska kunna ske minst en gång , och t.ex. inte minst en gång , motiveras i promemorian med den möjlighet som bör finnas för spararen att styra över var pensionsmedlen ska placeras och att möjligheten för spararen att bestämma när han eller hon ska gå i pension inte får begränsas. Regeringen konstaterar att det finns vissa fördelar med att det inte skulle vara möjligt att lösa in fondandelar lika ofta som . Som Sjunde AP- fonden anför kan det förbättra möjligheterna att göra placeringar i tillgångsslag som inte värderas . Som poängterar kan det dock mycket väl vara så att de fördelar som uppnås med handel är begränsade, eftersom många sådana tillgångsslag värderas mer sällan än en gång . Eftersom pensionssparande till sin karaktär är långsiktigt för de allra flesta sparare, tillhör möjligheten till frekvent handel inte de mest centrala inslagen i premiepensionssystemet. Det finns dock skäl att beakta det som framför om att en övergång till handel skulle påverka spararnas möjligheter att byta till och från förvalsalternativet och att möjligheten att kunna göra detta utan dröjsmål kan uppfattas som en viktig konsumentfråga. Som poängterar skulle möjligheten att byta till och från förvalsalternativet, om promemorians förslag genomförs, skilja sig från det som gäller för byte av fonder på fondtorget. Regeringen anser sammantaget att det inte har framkommit skäl för att slopa kravet på daglig inlösen av fondandelar inom förvalsalternativet för Promemorians förslag om detta bör därför inte genom- Prop. 2021/22:280 föras. Möjligheten för pensionssparare att anpassa risknivån inom ramen för Sjunde AP-fondens förvaltning ska finnas kvar Regeringens bedömning: Pensionsspararna bör ha fortsatt möjlighet att, inom ramen för Sjunde AP-fondens förvaltning, bestämma att premiepensionsmedlen ska placeras i flera fonder eller i olika fonder efter den risknivå som pensionsspararen anger. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer inte med I promemorian föreslås att möjligheten ska tas bort för pensionsspararen att, inom ramen för Sjunde AP-fondens förvalt- ning, bestämma att medlen ska placeras i flera fonder eller i olika fonder efter den risknivå som denne anger. I promemorian görs bedömningen att det inte bör finnas någon möjlighet till riskjustering av själva förvalsalter- nativet och att en sådan möjlighet i stället bör tillgodoses genom upp- handling av fonder som erbjuder riskdiversifiering i förhållande till för- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. att förslaget inte är i linje med pensionsöverenskommelsen och att det bör finnas kvar en möjlighet till individuell riskjustering för sparare inom ramen för förvalsalternativet. eftersom pensionssparare som vill minska sin risk i annat fall har som enda alternativ att föra över sina medel till fonder på fondtorget. kontoret anser att pensionsspararens möjlighet till ett aktivt val av risknivå inte bör tas bort och att många pensionssparare troligen varken har till- räcklig finansiell kunskap eller vilja att välja risknivå genom val av fonder. ser inte värdet av att ta bort möjligheten till riskjustering. fonden anser att det bör vara en del av premiepensionssystemets framtida valarkitektur att erbjuda möjlighet att placera i statliga alternativ med på förhand angiven risknivå. SPF Seniorerna avstyrker förslaget, eftersom det skulle innebära ett hinder för pensionsspararnas inflytande och poängterar att Sjunde AP-fondens räntefond historiskt haft låga kostnader och att möjligheten att välja denna sparandeform med lägre risknivå även fortsättningsvis bör erbjudas, om det inte är behäftat med stora kostnader. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) samt Pensionärernas (), () och SKPF Pensionärerna poängterar att det är svårt att fullt ut ta ställning till förslaget med hänsyn till det pågående arbetet med att införa ett upp- handlat fondtorg för premiepensionen. ISF anser att de pensionssparare som vill välja en annan risknivå bör ha möjlighet att göra ett sådant val utan att behöva välja mellan enskilda fonder på fondtorget. Skälen för regeringens bedömning: De pensionssparare som vill på- verka risknivå och placeringsinriktning har frihet att göra det på fond- 2021/22:280 torget. Även det upphandlade fondtorg som regeringen föreslår med anledning av pensionsöverenskommelsen 2017 ska erbjuda ett tillräckligt urval av för premiepensionssystemet – lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning (se prop. 2021/22:179 s. 48). En pensionssparare som vill anpassa risknivån inom ramen för Sjunde AP-fondens förvaltning har möjlighet att välja mellan tre fondportföljer som också förvaltas av Sjunde AP-fonden, nämligen AP7 Offensiv, AP7 Balanserad och AP7 Försiktig. Dessa fondportföljer, de s.k. riskprofilerna, innehåller andra kombinationer av fonderna AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond än förvalsalternativet och ger därmed en annan risknivå: –AP7 Offensiv består av AP7 Aktiefond och AP7 räntefond. –AP7 Balanserad består av AP7 Aktiefond och AP7 räntefond. –AP7 försiktig består av AP7 Aktiefond och AP7 räntefond. Fonderna AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond kan också väljas enskilt om spararen endast vill spara i en av fonderna eller vill sätta samman en annan kombination av de två fonderna än förvalsalternativet eller de tre riskprofilerna. I promemorian föreslås att möjligheten ska tas bort för pensionsspararna att, inom ramen för Sjunde AP-fondens förvaltning, bestämma att medlen ska placeras i flera fonder eller mellan fonder efter den risknivå som pensionsspararen anger. Det noteras att engagemanget hos pensionssparare att göra aktiva val generellt sett har visat sig vara lägre än man förutsatte när premiepensionssystemet infördes och att möjlighet till riskjustering är mindre lämpligt med hänsyn till promemorians förslag i fråga om förvalsalternativet. Flera remissinstanser, bl.a. Andra AP-fonden och , avstyrker eller invänder mot promemorians förslag. Regeringen har också, (se prop. 2021/22:179 s. 58–59), tagit ställning för att pensionsspararens möjlighet att välja att premiepensionsmedlen ska förvaltas av staten, men med en annan risknivå än den som förekommer i förvalsalternativet, bör integreras på fondtorget inom valarkitekturen för premiepensionssystemet. Pensionsspararna bör även i fortsättningen ha möjlighet att, inom ramen för Sjunde AP-fondens förvaltning, bestämma att medlen ska placeras i flera fonder eller mellan fonder efter den risknivå som pensionsspararen anger. Denna valmöjlighet ska även fortsättningsvis finnas kvar och tillgodoses på fondtorget. Promemorians förslag att ta bort möjligheten till riskjustering inom ramen för Sjunde AP-fondens förvaltning bör alltså inte genomföras. Ändrade placeringsregler för Sjunde 6.1Ett vidare placeringsmandat för Sjunde AP-fonden Regeringens förslag: Sjunde AP-fonden ska ha möjlighet att inom ramen för sin förvaltning av fonder placera medel i både likvida och illikvida tillgångar. Den begränsning till investeringar i likvida finansiella tillgångar som gäller för Sjunde AP-fonden ska tas bort. Placeringsbestämmelserna i lagen om värdepappersfonder ska inte längre gälla för Sjunde AP-fondens verksamhet, med undantag för en grundläggande bestämmelse om riskspridning som Sjunde AP-fonden ska tillämpa även i fortsättningen. Förbudet för Sjunde AP-fonden att genom de fonder den förvaltar utöva sådan fondverksamhet som består i förvaltning av specialfonder ska tas bort. Regeringens bedömning: Sjunde AP-fonden bör fortsätta följa bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder om förbud för personer med insynsställning att handla med en värdepappersfond, om rätt till skadestånd, om företrädare för andelsägarna i en värdepappersfond och om upprättande av fondbestämmelser. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. I promemorian föreslås att förbudet för Sjunde AP-fonden att genom de fonder den förvaltar utöva sådan fondverksamhet som består i förvaltning av specialfonder ska kvarstå. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot det. ifrågasätter i vilken utsträckning Sjunde AP-fondens förvaltning relativt regleringen om specialfonder i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder ska regleras i lagen om allmänna pensionsfonder, eftersom förslaget i promemorian är att förvalet inte längre ska förvaltas enligt de placeringsbestämmelser som gäller för värdepappersfonder. lyfter fram att lagstiftningen som gäller för värdepappersfonder, genom riskspridningskrav och likviditetskrav, skyddar spararnas kapital och möjligheter att sälja fondandelar. Vidare anför föreningen att de föreslagna placeringsreglerna möjliggör placeringar i illikvida tillgångsslag, som saknar en löpande marknadsvärdering. Detta kan, enligt föreningen, skapa problem med fondens kurssättning, vilket vid spararnas köp och försäljning av fondandelar riskerar deras lika rättigheter. Slutligen noterar föreningen att de föreslagna placeringsreglerna innebär att förvalet kan investera i icke marknadsnoterade bolag och produkter som är svåra att genomlysa med avseende på kostnaderna. betonar vikten av att säkerställa att Första–Fjärde AP-fondernas respektive Sjunde AP-fondens olika uppdrag vid var tid stöds av ändamålsenlig lagstiftning som med tiden kan utvecklas var för Första AP-fonden anser att det innebär en framtida risk med att sam- 2021/22:280 ordna regelverken för Första–Fjärde respektive Sjunde AP-fonderna att nödvändiga ändringar i lagstiftningen för övriga AP-fonder inte genomförs om sådana ändringar skulle få konsekvenser även för Sjunde AP- fonden. förordar att Sjunde AP-fonden ska fortsätta följa placeringsreglerna i lagen om värdepappersfonder som regeringen, med stöd av 5 kap. 7 § lagen om allmänna pensionsfonder, i förordning meddelar särskilda föreskrifter om avvikelser från gällande placeringsbestämmelser, t.ex. avseende placeringar i illikvida tillgångar. Sjunde AP-fonden avstyrker förslaget om att vissa paragrafer i lagen om värdepappersfonder ska fortsätta gälla för fonden. Vidare anser Sjunde AP-fonden att förbudet mot att bedriva verksamhet som avser förvaltning av specialfonder inte ska tolkas som någon begränsning i fondens placeringsregler, utan enbart ska ses som en reglering av under vilka former en fond som förvaltas av Sjunde AP-fonden får inrättas, samt efterfrågar att denna tolkning bekräftas i förarbeten till ny lagstiftning. Skälen för regeringens förslag och bedömning Nuvarande placeringsregler för Sjunde AP-fonden Sjunde AP-fonden har ända sedan premiepensionssystemets början följt placeringsreglerna i lagen (2004:46) om värdepappersfonder och dess föregångare, den numera upphävda lagen (1990:1114) om värdepappers- Lagen om värdepappersfonder har i sin tur sin grund i UCITS- Det är framför allt konkurrensneutralitetsskäl som har förts fram för att Sjunde AP-fonden ska följa placeringsreglerna i lagen om värdepappersfonder, dvs. att samma regler ska gälla för Sjunde AP-fonden som för de andra aktörerna inom premiepensionssystemet (prop. 1997/98:151 s. 421–422). Lagen om värdepappersfonder och det bakomliggande UCITS-direk- tivet har tillkommit och utformats som en konsekvens av ett ökat privat fondsparande, och konsumentskyddet är det avgörande intresset bakom regleringen (se bl.a. prop. 2002/03:150 s. 125). Att enskilda i stor utsträck- ning placerar sina tillgångar i fondandelar har ansetts kräva tydliga regler och en hög grad av säkerhet. Lagen är därför utformad för att säkerställa en trygg och konsumentvänlig förvaltning av värdepappersfonder. Placeringsreglerna i lagen om värdepappersfonder innehåller ett grund- läggande krav på att fonden ska ha en lämplig fördelning av placeringar med hänsyn till den riskspridning som är förenad med fondens placerings- inriktning enligt fondbestämmelserna. Reglerna innebär att medel i en värdepappersfond får placeras i likvida finansiella tillgångar som utgörs av överlåtbara värdepapper, penningmarknadsinstrument, derivatinstru- ment och fondandelar samt på konto i kreditinstitut (5 kap. 1 §). huvudregel gäller att placeringar får göras i penningmarknadsinstrument eller överlåtbara värdepapper som är upptagna till handel på en reglerad marknad eller andra motsvarande marknader och handelsplatser där instru- mentet eller värdepappret är föremål för regelbunden handel. dock i viss utsträckning placeras även i andra överlåtbara värdepapper och penningmarknadsinstrument, men då högst till av fondens värde (5 kap. 5 §). I lagen om värdepappersfonder finns också bestämmelser som begränsar möjligheten att göra placeringar i värdepapper och penningmarknads- instrument från en och samma emittent. Som huvudregel gäller att ett innehav från en och samma emittent inte får uppgå till av fondens värde (5 kap. 6 §). Från denna huvudregel görs vissa undantag (5 kap. 6 § andra stycket och 7–9 §§). Medel i en värdepappersfond får placeras på konto hos och hos utländska kreditinstitut som uppfyller vissa krav (5 kap. 10 §). I en värdepappersfond får det, som utgångspunkt, ingå insättningar i ett och samma kreditinstitut eller i kreditinstitut som ingår i en och samma företagsgrupp till högst av fondens värde (5 kap. 11 §). Medel i en värdepappersfond får vidare placeras i derivatinstrument om de omsätts på en reglerad marknad och i s.k. OTC-derivat som ett led i fondens placeringsinriktning (5 kap. 12 §). Det handlar om derivatinstrument där underliggande tillgångar utgörs av eller hänför sig till överlåtbara värdepapper, penningmarknadsinstrument, finansiella index, räntesatser, växelkurser eller utländska valutor. Det innebär att medel i värdepappersfonden inte får placeras i t.ex. råvaruderivat (se även samma prop. s. 317). Som utgångspunkt gäller att de gränser som gäller för exponeringar mot emittenter ska tillämpas på motsvarande sätt i fråga om exponeringar mot emittent som gett ut de överlåtbara värdepapper eller penningmarknadsinstrument som utgör underliggande tillgång i derivatinstrument (5 kap. 13 § första stycket). Exponeringen mot en och samma motpart vid transaktioner med derivatinstrument får uppgå till antingen högst fem eller högst av fondens värde beroende på instrumentets karaktär (5 kap. 14 § stycket). I lagen om värdepappersfonder regleras möjligheten att placera medel i fondandelar, t.ex. i andra värdepappersfonder, specialfonder och utländska alternativa investeringsfonder (5 kap. 15–18 §§). Som utgångspunkt gäller att sådana placeringar bara får ske om värdepappersfonden, enligt fondbestämmelserna eller bolagsordningen, får placera högst av sina medel i andelar i andra fonder eller fondföretag (5 kap. 15 § andra stycket). Som regel gäller också att det i en värdepappersfond får ingå andelar i en och samma fond eller ett och samma fondföretag med högst av fondens värde (5 kap. 16 § första stycket). Medel i en värdepappersfond får dock placeras i andelar i en annan fond eller i ett fondföretag även om fonden därigenom kommer att överskrida vissa av de gränser som annars gäller (5 kap. 17 §). I lagen om värdepappersfonder finns vissa placeringsbegränsningar relaterade till emittentens eller andra fonders storlek (5 kap. 19 §). Det finns även ytterligare begränsningsregler, som kompletterar dem som redovisas ovan, om vilka exponeringar en fond får ha mot en och samma part (5 kap. 21 och 22 §§). får inte i fondverksamheten ta upp eller bevilja lån, gå i borgen eller sälja tillgångsslag som inte ingår i fonden (5 kap. 23 § första stycket). Fondbolag får dock ta upp kortfristiga lån till ett belopp motsvarande högst av fondens värde (5 kap. 23 § andra stycket). får tillåta avvikelser från de villkor som anges i vissa av de ovan angivna bestämmelserna och, med vissa begränsningar, från fondbestämmelserna (5 kap. 24 §). De flesta placeringsbestämmelser i lagen gäller inte i fråga om värdepappersfonder som har auktoriserats som penningmarknadsfonder enligt och rådets förordning (EU) 2017/1131 av om penningmarknadsfonder (5 kap. 24 a §). I lagen finns även bestämmelser om att 2021/22:280 rättelse ska ske när värdet av tillgångar i en värdepappersfond kommer att överskrida någon av placeringsgränserna i lagen (5 kap. 25 § första stycket). Utöver ovan nämnda placeringsregler i lagen om värdepappersfonder omfattas Sjunde AP-fonden även av en bestämmelse i lagen om allmänna pensionsfonder om röstandelsbegränsning (5 kap. 3 §) och om förvaltning av specialfonder (5 kap. 2 § andra stycket). Placeringsreglerna ska svara mot premiepensionens mål och utformning och mot Sjunde AP-fondens uppdrag Premiepensionen har kommit att spela en allt större roll för storleken av den slutliga allmänna pensionen. Som redovisas i avsnitt 4 väntas premiepensionssystemet fortsätta växa framöver och utgör en inte oväsentlig del av den svenska fondmarknaden. har pensionsspararna visat sig vara mindre aktiva att välja fonder inom premiepensionen än vad som förutspåddes när systemet skapades. Det finns därför fler sparare i förvalsalternativet än förväntat. Många av dessa sparare stannar kvar i förvalsalternativet både och . Det sätt på vilket förvalsalternativet utformas har därmed stor betydelse för den slutliga pensionen för många framtida pensionärer. Synen på vilken risknivå som ska gälla för Sjunde AP-fondens placeringsverksamhet har med tiden förändrats. fanns ett lagstadgat krav på låg total risknivå i placeringarna, som dock slopades genom lagändringar som trädde i kraft .