prop · H903108 · 2022-02-08 00:00:00 — Det bör införas en möjlighet att besluta om tillträdesförbud till badanläggningar och bibliotek Precis som vid annan kriminalisering bör straffsanktionerade tillträdesförbud komma i fråga endast om det finns ett godtagbart skyddsintresse. En reglering om straffsanktionerade tillträdesförbud innebär också en inskränkning av rörelsefriheten, som finns stadgad i både regeringsformen och . Som redogjorts för i avsnitt 4.1 måste begränsningar som sätts upp därför tillgodose ändamål som är godtagbara och nödvändiga i ett demokratiskt samhälle och vara proportionerliga. Avseende tillträdesförbud till butiker har dessa krav ansetts uppfyllda med hänvisning till såväl handlarnas intresse av skydd för sin egendom som intresset av att anställda och besökare inte ska bli utsatta för brott och allvarliga trakasserier (prop. 2020/21:52 s. 29). När det gäller biblioteken skulle en reglering om tillträdesförbud dessutom inskränka enskildas rätt enligt bibliotekslagen till tillgång till bibliotek. Bibliotekslagens bestämmelser innebär visserligen inte något absolut hinder mot en reglering om tillträdesförbud. Kraven på att det måste finns goda skäl för en sådan reglering skärps dock ytterligare. En självklar utgångspunkt är också att regleringen inte får stå i strid med förbudet mot diskriminering. De skyddsintressen som aktualiseras på badanläggningar och bibliotek är främst intresset av skydd för person vad gäller såväl personal som besökare. Liksom för butikernas del är även egendomsskyddet av betydelse. Den brottslighet som det handlar om att motverka är bl.a. brottslighet som inbegriper våld, hot, sexuella trakasserier samt skadegörelse och tillgreppsbrott. Även beteenden som inte nödvändigtvis är brottsliga, t.ex. allvarliga trakasserier mot enskilda, bör förhindras. Det kan därtill vara fråga om att motverka brott som stör ordningen och säkerheten, såsom narkotikabrott. Biblioteken anses bidra till samhällsutveckling i stort och till att demokratin fördjupas (se prop. 2012/13:147 s. 13). Så kallade medborgarkontor finns inte sällan i och i anslutning till bibliotek, och biblioteken utgör också ofta vallokaler och lokaler för förtidsröstning. Skyddsintresset för bibliotek avser därför även skyddet för en för demokratin viktig institution. Enligt regeringen är de intressen som en reglering om tillträdesförbud till badanläggningar och bibliotek skulle skydda tillräckligt starka för att motivera en sådan lagstiftning. Mot bakgrund av skyddsintressena och syftet med den föreslagna regleringen – att förstärka skyddet mot bl.a. brott på de aktuella platserna –bedömer regeringen även att inskränkningen av rörelsefriheten sker för att tillgodose ett godtagbart ändamål. Begränsningen av rörelsefriheten får enligt proportionalitetsprincipen dock aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Regeringen gör i det avseendet följande överväganden. Den som med äganderätt eller annan rätt förfogar över en plats bestämmer normalt vem som får vistas där. För badanläggningarnas del finns således – liksom för butiker – möjlighet att neka en 2021/22:108 person tillträde till lokalen. Det saknas dock möjligheter att avlägsna eller straffrättsligt ingripa mot den som överträder ett sådant förbud. följd att den rätt som finns att utestänga en person från en badanläggning inte blir särskilt effektiv. Ett tillträdesförbud skulle avse en geografiskt begränsad plats och grundas på en riskbedömning där tidigare misskötsamhet har särskild betydelse. Att besöka en badanläggning kan inte sägas vara avgörande för den enskildes dagliga livsföring och ett tillträdesförbud utgör normalt sett inte heller ett hinder mot att besöka Därtill innebär brottslighet och allvarliga trakasserier en begränsning av andra personers möjlighet att utnyttja sim- Som framhålls av Fastighetsägarna får badanläggningar anses vara en skyddsvärd miljö där integritet och trygg- het måste värnas, inte minst eftersom många barn vistas där. Vad gäller biblioteken finns det inte samma möjligheter att neka personer som missköter sig tillträde. SKR konstaterar att möjligheten att avvisa en person då störningarna förekommer inne på inte påverkar tryggheten för personal och besökare i någon nämnvärd utsträckning och att effekten av att kommunen i sådana situationer saknar lagstöd att portförbjuda personen från blir en sämre arbetsmiljö för personalen och en sämre service till allmänheten. Som några remissinstanser, bl.a. DIK och , tar upp skulle ett tillträdesförbud i och för sig begränsa den enskildes möjlighet att ta del av biblioteksverksamheten. dock endast en tidsbegränsad utestängning från ett enskilt bibliotek, som sker på grund av allvarlig misskötsamhet på just den platsen. tillträdesförbud hindrar normalt sett inte personen från att besöka andra Då tillträdesförbudet är kopplat till platsen påverkas heller inte möjligheterna att ta del av ett biblioteks digitala aktiviteter och En sådan inskränkning kan enligt regeringen inte sägas vara oproportionerlig eller stå i strid med bibliotekslagens reglering. gäller särskilt som en möjlighet till tillträdesförbud skulle öppna för andra personer att på ett tryggare sätt ta del av biblioteksverksamheten, inklusive medborgarkontor och annan samhällsservice som i vissa fall finns i På motsvarande sätt som förs fram i fråga om butiker (se prop. 2020/21:52 s. 30) skulle en reglering som gör det möjligt att förbjuda personer att få tillträde till och vistas på en badanläggning eller ett bibliotek sannolikt leda till minskade problem där. Att det, såsom framgår i Brås kartläggning, helt eller delvis är samma personer som åter- kommande står för brott och ordningsstörningar på de aktuella platserna förstärker den bilden. tillträdesförbud riskera att skjuta över problem till andra platser. Mot bakgrund av de allmänna och särskilda intressen som aktualiseras på badanläggningar och bibliotek utgör detta emellertid inte ett skäl mot en Vad vidare gäller de farhågor kring administrativa och personalmässiga resurser som påtalas av kommun och , kan konstateras att regleringen är avsedd som ett skydd och ett verktyg på platser där det uppstår problem som inte kan hanteras på mindre Tillämpningen kan antas bli koncentrerad till särskilt utsatta platser och verksamheter. I dessa fall bör fördelarna med ett förbud och det skydd det ger väga över. Här kan också framhållas att ansvaret för Prop. 2021/22:108 att kontrollera och upprätthålla ett förbud inte ligger på enskilda anställda. Överträdelser av tillträdesförbud kommer på samma sätt som överträdelser av befintliga kontakt- och tillträdesförbud liksom annan brottslighet att kunna leda till ingripanden enligt bl.a. polislagen. Som bl.a. DIK och påpekar nyttjas bibliotek, och i vissa fall även butiker, som vallokaler och röstningslokaler vid förtidsröstning. Det är viktigt att ett tillträdesförbud inte hindrar den enskilde från att nyttja sin rösträtt. I avsnitt 6 föreslår regeringen därför att ett tillträdesförbud inte ska omfatta tillträde till och vistelse på en plats endast i syfte att rösta. Mot bakgrund av det anförda gör regeringen bedömningen att den begränsning som möjligheten till tillträdesförbud till badanläggningar och bibliotek skulle innebära inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranleder den, dvs. Inte heller sträcker sig begränsningen så långt att den, som kommun tar upp, utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Inskränkningen kommer vidare ske genom lag och grundar sig inte på politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. I varje enskilt fall kommer det därtill göras en bedömning av åklagare och i vissa fall domstol, för att säkerställa att regleringen tillämpas på ett proportionerligt och välavvägt sätt. Sammanfattningsvis konstaterar regeringen att det har vidtagits ett antal åtgärder för att bekämpa brottsligheten och öka tryggheten i samhället, däribland den införda möjligheten till tillträdesförbud till butiker. Problemen med brott och ordningsstörningar på badanläggningar och bibliotek kvarstår dock. Som redogjorts för ovan torde en möjlighet att besluta om tillträdesförbud leda till minskade problem på utsatta platser och en ökad trygghet för personal och besökare. Regeringen bedömer alltså, även med beaktande av den osäkerhet som förts fram av Hovrätten för övre och i detta avseende, att ett införande av en möjlighet till tillträdesförbud utgör en effektiv åtgärd för att bemöta problemen. Regeringen är medveten om att en reglering om tillträdesförbud till badanläggningar och bibliotek inte kommer att vara lösningen på hela den problematik som finns på dessa platser. Att införa en möjlighet till tillträdesförbud till badanläggningar och bibliotek innebär dock att staten kan erbjuda ett bättre skydd än . Regeringen anser alltså att det bör införas en möjlighet att besluta om tillträdesförbud till badanläggningar och bibliotek. 6Regleringens placering och utformning Regeringens förslag: Tillträdesförbud ska kunna meddelas avseende badanläggningar och bibliotek, där verksamhet bedrivs som riktar sig till allmänheten. Regleringen om tillträdesförbud till dessa platser ska tas in i den lag som reglerar tillträdesförbud till butik. Lagen ska benämnas lagen om tillträdesförbud till butiker, badanläggningar och bibliotek. Regelverket avseende tillträdesförbud ska i huvudsak gälla på motsvarande sätt för de platser som omfattas av lagen, såväl i fråga om processuella regler som förutsättningar för förbud. I fråga om bibliotek ska en person dock även kunna få tillträdesförbud om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att han eller hon kommer att väsentligt störa verksamheten där eller orsaka betydande skada på egendom. Ett tillträdesförbud ska inte omfatta tillträde till och vistelse på en plats endast i syfte att rösta i val till , regionfullmäktige, kommunfullmäktige, eller eller i en folkomröstning. Hänvisningar till lagen om tillträdesförbud till butik i lagen om belastningsregister, offentlighets- och sekretesslagen och lagen om erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder inom Europeiska unionen ska ersättas med hänvisningar till lagen om tillträdesförbud till butiker, badanläggningar och bibliotek. Departementspromemorians förslag, som lämnas i enlighet med uppdraget, överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredaren lämnar inte förslag om att ett tillträdesförbud inte ska omfatta röstningssituationen, om personuppgiftsbehandling eller om ändring i lagen (2015:485) om erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder inom Europeiska unionen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser yttrar sig inte avseende placeringen och utformningen av regelverket. Vad gäller tillträdesförbudets längd anser Fastighetsägarna att det kan vara befogat att utsträcka förbudet till i särskilt allvarliga fall, såsom exempelvis vid sexualbrott i simhallar. Remissinstanserna uttalar sig inte särskilt ifråga om tillträdesförbudets omfattning i förhållande till röstningssituationen. kommun, DIK och påpekar emellertid att bibliotek ofta används som bl.a. vallokaler och att tillträdesförbud innebär inskränkningar för den enskilde. Svensk Försäkring framhåller å sin sida att det i fråga om röstning finns fullgoda alternativ i form av poströstning och att det inte är fråga om något permanent förbud. Den kompletterande promemorians förslag avser endast en särskild reglering avseende personuppgiftsbehandling. Förslaget överensstämmer i sak med regeringens förslag i den delen. Remissinstanserna: Den kompletterande promemorians förslag omfattar, utöver den numera reglerade situationen med butiker, även badanläggningar och bibliotek. Flera remissinstanser, däribland kommun och kommun, tillstyrker förslaget. kommun konstaterar dock att bibliotek och simhallar är verksamheter som inte är vana att behandla personuppgifter av det här slaget, att beslutets innehåll eller i vart fall det innehåll som delges kommunen skulle kunna vara mer begränsat, samt att det finns utmaningar i fråga om delgivning av uppgifter med personal och utformning av ärendehanteringssystem. Vissa remissinstanser yttrar sig mer generellt om regleringen av personuppgiftsbehandling. Datainspektionen (numera ) avstyrker förslaget till lag om tillträdesförbud och anför att regelverket riskerar att medföra betydande risker för bl.a. den personliga integriteten och att det är osäkert om det finns stöd för den behandling av personuppgifter som behöver ske före en ansökan om ett tillträdesförbud. 2021/22:108 ställer sig inte bakom förslaget och anför att personuppgiftsbehandlingen inte framstår som nödvändig i förhållande till den rättsliga grunden. Några remissinstanser, däribland Hovrätten över och och , lämnar synpunkter rörande behovet av tydlighet i regleringen. Förslaget i promemorian om internationellt samarbete avser endast följdändring i lagen om erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder inom Europeiska unionen. Förslaget överensstämmer med regeringens förslag i den delen. Remissinstanserna yttrar sig inte i denna del. Skälen för regeringens förslag Ett gemensamt regelverk om tillträdesförbud till butiker, badanläggningar och bibliotek Som redogörs för i avsnitt 5 överensstämmer problemen med brott och ordningsstörningar samt de skyddsintressen som aktualiseras på badanläggningar och bibliotek i flera delar med vad som gäller för butiker. De processuella bestämmelserna i lagen om tillträdesförbud till butik – om delgivning och handläggningstid, förfarandet hos åklagaren, domstolsprövning och straffansvar – bör kunna tillämpas på motsvarande sätt i fråga om tillträdesförbud till badanläggningar och bibliotek. Mot den bakgrunden anser regeringen att regleringen om tillträdesförbud till badanläggningar och bibliotek bör tas in i lagen om tillträdesförbud till butik. För att spegla det nya tillämpningsområdet bör lagen benämnas lagen om tillträdesförbud till butiker, badanläggningar och bibliotek. Som utgångspunkt bör även de rättsliga förutsättningarna för att meddela tillträdesförbud till de platser som omfattas av lagen i huvudsak vara desamma. Detta motiveras av syftet med regleringen, men också av de praktiska fördelar som följer av ett enhetligt regelverk. På grund av bibliotekens särskilda uppgifter kan det dock vara motiverat att i viss mån särreglera förutsättningarna för beslut om tillträdesförbud till bibliotek. Detta, liksom tillträdesförbudets förhållande till möjligheterna att rösta, övervägs närmare nedan. Även i övrigt övervägs om det finns skäl till ändringar i något avseende vid en utvidgning av regelverket till att gälla även badanläggningar och bibliotek. Vad som avses med badanläggningar och bibliotek I fråga om den närmare avgränsningen av de platser som avses att omfattas gör regeringen följande bedömning. När det gäller platser och verksamheter som är inrättade för sim- och badaktiviteter kan sådana ha delvis olika syften. Vissa anläggningar är exempelvis helt inriktade på simsporter medan andra fokuserar på rehabiliteringsträning eller rent nöjesbad, t.ex. äventyrsbad. Inte sällan har samma anläggning flera bassänger och avdelningar med olika ändamål. Någon åtskillnad mellan verksamheter som bedriver olika former av sim- och badaktiviteter bör inte göras. Lagen bör omfatta alla sådana verksamheter. Begreppet badanläggning framstår därför som ända- 2021/22:108 När det gäller bibliotek finns det inom det allmänna biblioteksväsendet flera olika typer av bibliotek, bl.a. folkbibliotek och skolbibliotek. finns också bibliotek som bedrivs i privat regi, med offentlig eller privat finansiering. Någon åtskillnad mellan de olika bibliotekstyperna bör inte göras. Däremot kan dessas varierande syften leda till att öppettider och tillgänglighet skiljer sig åt. Det kan i sin tur få konsekvenser för i vilken utsträckning som verksamheten riktar sig till allmänheten, men även för hur ingripande ett förbud kan anses vara. Att det för att tillträdesförbud ska kunna aktualiseras ska röra sig om verksamhet som riktar sig till allmänheten får framför allt betydelse för vissa former av badanläggningar och bibliotek. Som framgår ovan (avsnitt 4.2.2) är t.ex. skol- och högskolebibliotek öppna för allmänheten i varierande grad. Den avgränsningen bör därför framgå av lagtexten. På grund av den generella utformningen kommer avgränsningen även att avse butiker. Det är dock endast fråga om ett tydliggörande och innebär ingen ändring i sak i förhållande till vad som gäller för butiker. I fall där det sker viss annan verksamhet på badanläggningen eller bör frågan om platsen ska omfattas av respektive begrepp avgöras av vad som är den huvudsakliga verksamheten. Detta bör också vara avgörande i fall där olika slags verksamheter är integrerade exempelvis genom att de bedrivs i gemensam regi. I fråga om den fysiska platsen bör det normalt sett vara lokalen som utgör gränsen. Det utesluter emellertid inte att även viss plats utomhus kan omfattas, vilket främst torde bli aktuellt avseende utomhusbad. Dessa frågor berörs närmare i författningskommentaren. Förutsättningarna för tillträdesförbud till badanläggningar och bibliotek Ändamålet med den nuvarande regleringen om tillträdesförbud till butik är att förstärka skyddet mot brott och allvarliga trakasserier i butiker. Detta syftar i sin tur till att öka tryggheten och säkerheten för både personal och andra som befinner sig på platsen. Som närmare redogörs för i avsnitt 5 är problemet med brott och trakasserier av olika slag utbrett även på badanläggningar och bibliotek. På dessa platser framträder brotten mot person som ett tydligt problem, men även tillgreppsbrott och ordningsstörande brott är vanligt förekommande. Mot denna bakgrund bör en person, liksom i fråga om butiker, kunna få tillträdesförbud till en badanläggning eller ett bibliotek om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att han eller hon kommer att begå brott på platsen. Även risken för att en person ska allvarligt trakassera någon på platsen, utan att det nödvändigtvis är att anse som ett brott, bör kunna föranleda ett tillträdesförbud. När det gäller bibliotek har dessa, som tidigare angetts, en särskilt viktig uppgift som kunskapsförmedlare och att verka för fri åsiktsbildning. Allvarliga ordningsstörningar på bibliotek leder till att dessa lagstadgade uppgifter försvåras och kan därtill medföra att allmänheten väljer att inte besöka biblioteken vissa tider eller att inte besöka dem alls. Det är angeläget att skydda biblioteken från störningar av mer varierande slag. Det finns därför skäl att kunna ingripa också om det finns risk för andra störningar än sådana som är brottsliga. Även vid risk för att en person kommer väsentligt störa verksamhet bör tillträdesförbud Med att verksamheten störs väsentligt avses olika Prop. 2021/22:108 beteenden som inte nödvändigtvis är straffbara. Till skillnad från allvarliga trakasserier behöver störningarna inte heller rikta sig mot en person, utan det som avses är störningar av själva verksamheten. Det kan t.ex. handla om att någon uppträder berusat, högljutt eller aggressivt eller river ner böcker. Att störningen ska vara väsentlig innebär ett krav på att den måste nå upp till en viss nivå. Störningen måste dock relateras till att det är fråga om ett bibliotek och bedömningen bör göras utifrån vad som normalt sett anses störa verksamheten där. Vidare bör den omständigheten att det finns risk för att en person skadar egendom, även utan att det är fråga om brott, kunna leda till tillträdesförbud. Så kan exempelvis vara fallet om den skadegörande handlingen skett genom grov vårdslöshet. Skadan bör i sådana fall vara betydande, med vilket förstås att skadan måste vara av viss dignitet. Skadan behöver dock inte nödvändigtvis uppgå till ett större belopp för att anses som betydande i denna bemärkelse. Exempelvis bör den skadade egendomens betydelse för verksamhet kunna tillmätas vikt. Tillträdesförbud ska inte omfatta tillträde till och vistelse på en plats endast i syfte att rösta Ett tillträdesförbud innebär som utgångspunkt ett generellt förbud att tillträda och vistas på den plats som förbudet avser. Detta är en förutsättning för att förbudet ska bli tydligt och verkningsfullt. Andra intressen måste dock beaktas och kan leda till att ett förbud behöver begränsas. Som påpekas i departementspromemorian, och som också lyfts fram av bl.a. DIK och , används bibliotek ofta som vallokaler och röstningslokaler vid förtidsröstning. Röstning i vallokal på valdagen har en viss särställning, bl.a. på grund av rätten att ångerrösta på valdagen och den möjligheten bör inte inskränkas. Även i övrigt är det viktigt att inte röstningsmöjligheten begränsas. I praktiken skulle en person som bryter mot ett tillträdesförbud för att rösta visserligen i regel inte dömas för brott då överträdelsen sannolikt skulle bedömas som ringa och därmed vara straffri. En reglering av omfattningen av ett förbud direkt i lagen skulle dock skapa tydlighet för enskilda om vad som gäller i detta avseende. Frågan om tillgång till vallokaler och röstningslokaler har väckts med anledning av förslaget om tillträdesförbud till bibliotek. Motsvarande situation skulle emellertid kunna aktualiseras även vid exempelvis förtidsröstning i en butik. En lagreglering av begränsningen i tillträdesförbudets omfattning bör därför vara generellt utformad. Det bör alltså införas ett särskilt undantag i lagen om tillträdesförbud till butiker, badanläggningar och bibliotek som anger att ett tillträdesförbud inte omfattar tillträde till och vistelse på en plats endast i syfte att rösta i val till , regionfullmäktige, kommunfullmäktige, eller eller i en folkomröstning. I övrigt bör det nuvarande regelverket i lagen om tillträdesförbud till butik tillämpas även avseende badanläggningar och bibliotek På motsvarande sätt som avseende tillträdesförbud till butiker kan karaktären på de brott och andra omständigheter som ligger till grund för ett beslut om tillträdesförbud till badanläggningar och bibliotek antas variera i relativt stor utsträckning. Såsom Fastighetsägarna tar upp kan det i vissa fall handla om allvarlig brottslighet. För att en åtgärd inte ska bli mer ingripande för den enskilde än nödvändigt anser regeringen att den ordning som gäller för butiker där den längsta tid som ett tillträdesförbud får bestämmas till är även bör gälla för tillträdesförbud till badanläggningar och bibliotek. Ett tillträdesförbud kan också förlängas med stöd av 12 § i lagen. Regeringen anser inte heller att lagens reglering avseende personuppgiftsbehandling behöver ändras med anledning av att det nu föreslås att tillträdesförbud ska kunna meddelas även i förhållande till badanläggningar och bibliotek. Beslut om tillträdesförbud till en badanläggning eller ett bibliotek kan bli föremål för viss behandling i verksamheten i syfte att förhindra eller upptäcka en överträdelse. Denna personuppgiftsbehandling faller, liksom för butikernas del, in under tillämpningsområdet för och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd EU:s dataskyddsförordning. Behandlingen får ske bara om det finns en rättslig grund för det. Som närmare redogörs för i prop. 2020/21:52 s. 53–54 skiljer sig den rättsliga grunden för behandling av personuppgifter åt beroende på om en verksamhet bedrivs i offentlig eller privat regi. Badanläggningar och bibliotek bedrivs i huvudsak i offentlig regi. Stödet för personuppgiftshanteringen återfinns då i artiklarna 6.1 e och 6.3 i dataskyddsförordningen om behandling som är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Verksamheten på badanläggningar och bibliotek bedrivs utifrån ett allmänt intresse (se avsnitt 5).