prop · H90378 · 2022-01-11 00:00:00 — länge kostnaden inte överstiger den för förskola. kommunerna med anledning av de ökade kraven på pedagogisk omsorg skulle enligt regeringen innebära en dubbelkompensation. I denna proposition föreslås bl.a. att pedagogisk omsorg ska förbereda barn för utbildning inom skolväsendet och samarbeta med hemmen. Regeringen bedömer att dessa förslag innebär högre krav på personalens Huvudmännen kan inledningsvis behöva genomföra insatser för att höja kompetensen hos viss personal. Det bedöms dock inte medföra en kostnad som överstiger den för förskola. Regeringen föreslår att huvudmän ska se till att barn i pedagogisk om- sorg ges det stöd som deras speciella behov kräver. förändringar i fråga om barnens rätt till särskilt stöd utan är ett förtyd- ligande gällande huvudmannens ansvar. Av gällande bestämmelser fram- går att barn i pedagogisk omsorg som behöver särskilt stöd i sin utveckling ska ges den omsorg som deras speciella behov kräver. inte innebära ett ökat åtagande eller en ökad kostnad för kommuner. Regeringen föreslår vidare att en huvudman för pedagogisk omsorg ska se till att personalen ges möjlighet till kompetensutveckling. skolan, som kommuner är ålagda att erbjuda alla barn, finns krav på att en huvudman ska se till att personalen ges möjlighet till kompetensutveck- Regeringen bedömer därför att kommuner redan är kompenserade för detta åtagande och att förslaget således inte medför att kommuner ska kompenseras för ökade kostnader. Det föreslås även att varje huvudman inom pedagogisk omsorg systema- tiskt och kontinuerligt ska planera, följa upp, utveckla och utvärdera verk- Det innebär ett förtydligande av enskilda huvudmäns åtagande. Kommuner ska enligt gällande bestämmelser följa upp och utvärdera verk- Förslaget bedöms därför inte få några ekonomiska konsekven- ser för kommuner. Regeringen föreslår att en enskild huvudman för pedagogisk omsorg ska godkännas av kommunen. Ändringen innebär en viss ökad administration för kommuner som handlägger en ansökan av en enskild om godkännande att bedriva pedagogisk omsorg som huvudman. tionen föreslås finansieras genom att kommuner får ta ut en avgift för att pröva en ansökan. Det föreslås att den som är eller äldre och är folkbokförd där pedagogisk omsorg ska bedrivas ska visa upp ett utdrag ur Detta medför en marginell administration för När det gäller enskilda huvudmän är utdraget en del av ansökan om att få bedriva pedagogisk omsorg vilken finansieras av den ansökningsavgift som kommunen får ta ut. I det fall kommunen är huvudman för en verksamhet som bedrivs av en dagbarnvårdare i en privatbostad tas ingen avgift ut. Den eventuellt ökade administrationen som detta kan medföra får dock anses rymmas inom det ansvar som kommuner redan har vad gäller att säkra att den verksamhet som bedrivs är trygg och säker för barnen. Förslagen innebär även att det ska utövas tillsyn över att kraven på att godkännas som huvudman för pedagogisk omsorg fortlöpande är uppfyllda. Utredningen bedömer att förslaget medför en ökad kostnad för kommunerna om . Kommuner och Regioner vill påpeka att de personalkostnader som utredningen beräknar inte omfattar personalomkostnadspålägg (PO-pålägg). PO-pålägg uppgår till i kommuner. SKR anser även att kostnaderna ska räknas upp till införandeårets nivå. Regeringen anser att kostnaden bör räknas upp i enlighet med det som framförs av SKR och att kommunerna därmed ska kompenseras med . I de fall en verksamhet inte kan leva upp till de ökade kraven som förslagen innebär och därför måste upphöra, behöver de barn som berörs ges en annan omsorg. Det kan innebära att kommunen behöver erbjuda plats i förskola för dessa barn. Eftersom kostnaden för pedagogisk omsorg är något lägre än kostnaden för förskolan innebär detta en ökad kostnad för kommunen. Som nämnts tidigare är dock kommuner skyldiga att erbjuda förskola till alla barn i enlighet med skollagens bestämmelser. Regeringen bedömer därför att den kommunala finansieringsprincipen inte blir tillämplig. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen (14 kap. 3 § regeringsformen). Förslagens inverkan på den kommunala självstyrelsen är begränsad och nödvändig för att säkerställa att barn och deras vårdnadshavare erbjuds en kvalitativ och långsiktig verksamhet, samt för att förhindra att oseriösa huvudmän etablerar sig inom pedagogisk omsorg. Regeringens förslag innebär till viss del ett förändrat uppdrag för kommuner som bedriver pedagogisk omsorg bl.a. avseende att verksamheten ska förbereda barn för utbildning i skolväsendet, samarbeta med hemmen och att personal ska ges möjlighet till kompetensutveckling. Syftet är att öka likvärdigheten och kvaliteten. Så långt det är möjligt ska barn i pedagogisk omsorg ges förutsättningar som är likvärdiga de förutsättningar barn som går i förskola har. Förslagen innebär endast en obetydlig inskränkning i den kommunala självstyrelsen. De föreslagna kraven om att huvudmän för pedagogisk omsorg ska godkännas innebär att kommunerna åläggs att bedöma ytterligare omständigheter inom ramen för prövningen och tillsynen av pedagogisk omsorg. Regeringen bedömer därför att förslagen innebär en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Eftersom kommunerna genomför prövningar av detta slag t.ex. av enskilda som ansöker om att bedriva förskola och kommunerna även utövar tillsyn av förskola och pedagogisk omsorg är inskränkningen begränsad. Ett alternativt förslag som lämnas av utredningen är etableringsstopp för pedagogisk omsorg. Förslaget innebär att ingen ny enskild eller verksamhet får starta. Detta förslag avser att uppnå samma syfte som de förslag som regeringen lämnar men innebär omfattande inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Regeringen bedömer att syftet med förslagen inte kan tillgodoses på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt. Inskränkningen bedöms därför vara motiverad och proportionerlig i förhållande till syftet. Ekonomiska konsekvenser för staten Det föreslås att den som är eller äldre och är folkbokförd där pedagogisk omsorg ska bedrivas ska visa upp ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister. Ett genomförande av förslaget kommer att leda till ett ökat antal begäranden av utdrag ur belastningsregistret. Den ökade administrationen som detta innebär för bedöms inte medföra några betydande kostnader och bedöms rymmas inom myndighetens befintliga budgetram. påverkas i viss grad av de ökade tillsynskraven vid granskning av kommuners tillsynsrutiner. Bedömningen är att den eventuellt ökade arbetsinsatsen ryms inom myndighetens budgetramar. Regeringen föreslår att ett beslut om godkännande som huvudman för pedagogisk omsorg ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen bedömer att det kan antas handla om ett fåtal ärenden som överklagas. De ökade kostnaderna för domstolarna får därför anses vara av marginell karaktär och rymmas inom befintliga anslag. Förslaget om att en kommun ska genomföra en lämplighetsbedömning av enskilda som avser att bedriva pedagogisk omsorg i kommunen kan medföra att uppgifter kommer att inhämtas från och . Det bedöms dock inte innebära några betydande kostnader för myndigheterna. ska följa FN:s konvention om barnets rättigheter (), som är svensk lag . Enligt grundprinciper ska varje barn ha samma rättigheter till utbildning och utveckling (artikel 2, 6, 28 och 29) och vid alla åtgärder som rör barn ska barnets åsikter beaktas och barnets bästa komma i främsta rummet (artikel 3 och 12). Rättigheterna gäller för varje barn, oavsett t.ex. kön eller funktionsförmåga. Principen om barnets bästa är grundläggande i skollagen (1 kap. 10 §). Syftet med förslagen i denna proposition är att öka kvaliteten och likvärdigheten i pedagogisk omsorg så att alla barn i pedagogisk omsorg ges en trygg och god verksamhet. Förslagen kan inledningsvis innebära att vissa verksamheter upphör eftersom de inte förmår leva upp till de ökade kraven. Enstaka barn kan därför behöva byta verksamhet. Även om det kan vara förknippat med vissa problem att byta verksamhet bedömer regeringen att förslagens positiva konsekvenser för barn kraftigt överväger de nackdelar som de eventuellt kan medföra. har ratificerat FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Alla barn med funktionsnedsättning har rätt till ett fullvärdigt och anständigt liv som gör det möjligt för dem att delta aktivt i samhället, inklusive tillgång till utbildning av kvalitet på lika villkor som andra. Förslagen om särskilt stöd i pedagogisk omsorg syftar till att säker- ställa att alla barn ges det stöd deras speciella behov kräver. 2021/22:78 bedömer att detta förslag kommer att gynna barn med funktionsnedsätt- ning och särskilda behov. Konsekvenser för verksamhetens personal Regeringens förslag innebär bl.a. att pedagogisk omsorg ska förbereda barnen för utbildning inom skolväsendet. Personal kan behöva utveckla sin verksamhet för att leva upp till dessa krav. Förslaget innebär även att det ställs högre krav på den kompetens som personal i pedagogisk omsorg ska ha. Den personal som har den utbildning eller erfarenhet som behövs för att erbjuda barn den omsorg som de har rätt till påverkas inte av detta. Personal som inte kan leva upp till de ökade kraven behöver dock utveckla sin kompetens. Det föreslås vidare att varje huvudman för pedagogisk omsorg ska se till att personal ges möjlighet till kompetensutveckling. bära en positiv effekt för personalens möjlighet till utveckling inom De utökade krav som föreslås gällande huvudmäns lämplighet bedöms innebära en säkrare och bättre arbetssituation för den som är anställd av en enskild huvudman för pedagogisk omsorg. Konsekvenser för företag eller enskilda huvudmän Merparten av de företag som bedriver pedagogisk omsorg är små (1–5 En majoritet av dessa är ensamma företagare som bedriver verksamhet i sitt eget hem. präglas branschen av ett fåtal större Hos dessa återfinns cirka 400 anställda, vilket är av alla anställda i branschen. Utredningen bedömer att ökade krav på enskilda huvudmän inom pedagogisk omsorg kommer innebära att förtroendet för verksamhets- Ändringarna kan inledningsvis leda till att vissa enskilda huvudmän upphör med sin verksamhet. Även om det kan vara förknippat med vissa problem är bedömningen att de långsiktiga positiva effekterna överväger de eventuella nackdelarna. Genomförandet av förslagen för- väntas öka kvaliteten i både befintliga och nya verksamheter. Kostnaden för godkännandeprövning av enskild huvudman ska kunna täckas av en avgift som kommunen ges rätt att ta ut av den sökande. avgift kan variera bl.a. beroende på huvudmannens associationsform och hur många personer som omfattas av prövningen. avgiften inte utgör ett hinder för den som har för avsikt att bedriva en verk- Vid utredningens konsekvensutredning har ett flertal förskolor som bedrivs i enskild regi kontaktats. Dessa omfattades av de höjda kraven på ägar- och ledningsprövning av enskilda huvudmän i skolväsendet som Merparten av dessa anger att reformen inneburit en liten arbetsbörda, eftersom kretsen av personer som måste styrka sin lämplighet ofta är mycket liten. För att undersöka skillnaderna mellan små och stora enskilda huvudmän har en större koncern med verksamhet i ett flertal ko- Även denna bedömer att kostnaderna varit av mindre När det gäller kostnader för tillkommande åtaganden i form av t.ex. krav på att möjliggöra kompetensutveckling eller ökade krav på kvalitetsarbete 2021/22:78 ska enskilda huvudmän ersättas enligt den s.k. likabehandlingsprincipen. Det innebär att det bidrag som kommunen lämnar ska beräknas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till egen verksamhet av motsvarande slag. finner att utredningens konsekvensutredning uppfyller kraven enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Den pedagogiska omsorgen i är en förhållandevis liten bransch, som enligt statistik sysselsätter cirka 2 330 personer. Av dessa uppskattas cirka 1 190 personer vara kommunalt anställda. Regeringen bedömer att förslagen kommer att påverka sysselsättningen i liten omfattning. Det kan förväntas en viss positiv påverkan på sysselsättningen med anledning av en mer omfattande tillsyn och handläggning av ansökningar om att bedriva pedagogisk omsorg. De ökade kraven på personalens kompetens kan innebära att anställda som är verksamma inom pedagogisk omsorg förlorar sin anställning om huvudmannen bedömer deras kompetens som bristfällig. Hur stor denna grupp är av de totala antalet anställda är svårt att bedöma. Förslagen påverkar dock inte efterfrågan på omsorg. Regeringen bedömer därför att förslagen inte kommer att leda till några märkbara förändringar av sysselsättningsgraden eller ha några effekter för den offentliga servicen i olika delar av landet. Regeringens övergripande mål för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv. Det finns sex jämställdhetspolitiska delmål, varav ett delmål handlar om jämställd utbildning. Detta anger att kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller utbildning, studieval och personlig utveckling. Flickor har varit mer framgångsrika än pojkar under hela den tid som mätningar av skolresultat har gjorts. Exempelvis blir färre pojkar än flickor behöriga till ett nationellt gymnasieprogram. Andelen pojkar som blev behöriga var medan andelen flickor som blev behöriga uppgick till . Regeringen bedömer att förslagen kommer att gynna både pojkar och flickor genom att barn i pedagogisk omsorg ges bättre förutsättningar att nå goda kunskapsresultat i skolan. Andelen kvinnor som är verksamma inom pedagogisk omsorg är betydligt större än andelen män. Fler kvinnor än män kommer därmed att påverkas av förslagen. Det gäller såväl positiva konsekvenser i form av t.ex. personalens förbättrade möjligheter till utveckling inom arbetet som negativa effekter i form av t.ex. kostnader för avgift vid ansökan om att godkännas som huvudman. Regeringen bedömer att förslagen innebär övervägande positiva effekter för kvinnor, i synnerhet för kvinnor som är anställda inom pedagogisk omsorg. Konsekvenser för de integrationspolitiska målen Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. En god utbildning minskar risken för utanförskap och förbättrar möjligheterna till integration. Förslagen i denna proposition syftar bl.a. till att ge barn, oavsett bakgrund, goda förutsättningar inför start i förskoleklass och skola. Förslagen innebär bl.a. ett förtydligande av kravet att pedagogisk omsorg ska stimulera barns språkutveckling i det svenska språket. Språket är mycket viktigt för integrationen. Det föreslås även krav på att verksamheten ska samarbeta med hemmen, vilket kan ha goda effekter för utrikes födda föräldrars möjlighet för integration. Samarbete med hemmen ger föräldrar möjlighet till inflytande och att få förståelse för verksamhetens uppdrag. Pedagogisk omsorg kan i vissa fall vara den första kontakten med det svenska utbildningssystemet. Regeringen bedömer att förslagen kommer att bidra till strävan mot det integrationspolitiska målet om lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. I regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation lyfts flera riskfaktorer som kan leda till kriminalitet, t.ex. arbetslöshet, psykisk ohälsa och oavslutad skolgång. Ett tidigt skolmisslyckande är en riskfaktor för framtida brottslighet enligt rapporten till brott bland unga och metoder att motverka kriminell utveckling (Brå 2009). Att barn ges bättre förutsättningar inför förskoleklass och skola och därmed bättre chanser att nå goda kunskapsresultat kan leda till minskad brottslighet. Ett utökat krav på utdrag ur belastningsregistret minskar risken för att barn i pedagogisk omsorg utsätts för våld, övergrepp eller kommer i kontakt med kriminalitet. Förslagen om godkännande och tillsyn av enskilda huvudmän innebär att kommunerna kommer att kunna avslå ansökningar och återkalla godkännanden om en enskild aktör inte visar sig vara lämplig att bedriva verksamhet. Förslagen syftar bl.a. till att försvåra för oseriösa aktörer att etablera sig och verka inom pedagogisk omsorg. Detta förväntas exempelvis medverka till att kriminella personer förhindras att bedriva verksamhet. Förslaget om registerkontroll bedöms vara förenligt med EU:s dataskyddsförordning (se vidare avsnitt 4.7). Förslagen berör i övrigt inte frågor som är reglerade i . Konsekvenser för den personliga integriteten Regeringen föreslår att en person som är eller äldre och är folkbokförd där det ska bedrivas pedagogisk omsorg ska visa upp ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister. Enligt den bedömning som redogörs för i avsnitt 4.7 innebär förslaget ett mycket marginellt intrång i den personliga integriteten och bedöms vara proportionerligt. Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om –pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem (2 och 2 a §§), –öppen förskola (3 §), –öppen fritidsverksamhet (4 §), –omsorg under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds (5 §), –annan pedagogisk verksamhet på nationella minoritetsspråk (5 a §), –övergripande krav på verksamheten (6–9 §§), och –enskilda huvudmän och bidrag (10–16 §§). Paragrafen beskriver innehållet i kapitlet. I första och sista strecksatsen görs redaktionella ändringar med anledning av de övriga ändringar som görs i kapitlet. 2 § Kommunen ska sträva efter att i stället för förskola eller fritidshem erbjuda ett barn pedagogisk omsorg om barnets vårdnadshavare önskar det. Kommunen ska ta skälig hänsyn till vårdnadshavarnas önskemål om verksamhetsform. Sådan omsorg som avses i första stycket ska genom pedagogisk verksamhet stimulera barns utveckling och lärande. I detta ingår att i samarbete med hemmen främja barns allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare. Barnen ska förberedas för fortsatt lärande och för utbildning inom skolväsendet. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling ska ges det stöd som deras speciella behov kräver. Om det framkommer att ett barn är i behov av särskilt stöd, ska huvudmannen se till att barnet ges sådant stöd. Barnets vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta vid utformningen av de särskilda stödinsatserna. I paragrafen finns bestämmelser om sådan pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem. I andra stycket görs i fråga om barnens utveckling ett tillägg om att verksamheten i den pedagogiska omsorgen i samarbete med hemmen ska främja barns allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare. Det innebär att det för den pedagogiska omsorgen införs ett uttryckligt krav på samarbete med hemmen som motsvarar det som gäller för utbildning i skolväsendet (jfr prop. 2009/10:165 s. 219 f.). Det görs även ett tillägg om att barnen i pedagogisk omsorg ska förberedas för fortsatt lärande och för utbildning inom skolväsendet. Kravet att barnen ska förberedas för fortsatt lärande flyttas från paragrafens tredje stycke, medan kravet att barnen ska förberedas för utbildning inom skolväsendet är nytt. Det nya kravet motsvarar det som finns i fråga om förskolan i 8 kap. 2 § och ska, i likhet med det, ses som ett övergripande mål som verksamheten i den pedagogiska omsorgen ständigt ska sträva mot (jfr prop. 2009/10:165 s. 710). Att barnen ska förberedas för utbildning inom skolväsendet innebär bl.a. att de lär sig behärska svenska språket på en nivå som kan Prop. 2021/22:78 anses åldersadekvat med hänsyn till deras utveckling i övrigt. förutsätter att personalen har kompetens för att arbeta pedagogiskt med barn så att de ges stimulans och stöd för utveckling och lärande, och att personalen behärskar det svenska språket i den utsträckning som behövs för att kunna utmana och stimulera barns språkutveckling i svenska. Det framgår också av 7 § att det för bedrivande av verksamheten inom pedagogisk omsorg ska finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnets behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. I tredje stycket första meningen ersätts ordet omsorg med ordet stöd. Ändringen förtydligar att det är stödinsatser som avses. I tredje stycket görs även ett tillägg som klargör att huvudmannen för den pedagogiska omsorgen har ansvaret för att se till att barnet ges det särskilda stöd som barnets speciella behov kräver, om det framkommer att ett barn är i behov av sådant stöd. Det görs även ett tillägg om att barnets vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta vid utformningen av de särskilda stödinsatserna. Genom tilläggen ges kraven en utformning som motsvarar bestämmelserna om särskilt stöd i förskolan i 8 kap. 9 § (jfr prop. 2009/10:165 s. 350). Övervägandena finns i avsnitt 4.3. 2 a § En person som är eller äldre och är folkbokförd där en sådan verksamhet som avses i 2 § ska bedrivas ska på begäran av kommunen visa upp ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister. Utdraget ska vara högst gammalt. Om ett registerutdrag inte visas upp, får verksamheten inte bedrivas. Kontrollen av registerutdraget ska dokumenteras genom att kommunens handläggare antecknar att utdraget har visats upp. Någon annan dokumentation om kontrollen får inte göras. I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om registerkontroll av den som är folkbokförd där det ska bedrivas pedagogisk omsorg. Paragrafen utformas i linje med Lagrådets förslag. Av första stycket framgår att om pedagogisk omsorg ska bedrivas där en person är folkbokförd ska den personen på begäran av kommunen visa upp ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister. Bestämmelsen är avsedd att tillämpas oavsett om det är en enskild eller kommunen som är huvudman för verksamheten. Med folkbokförd avses detsamma som i folkbokföringslagen (1991:481). I folkbokföringslagen anges var en person ska anses vara bosatt och ska vara folkbokförd. Av folkbokföringslagen framgår bl.a. att en person ska folkbokföras på den fastighet och i den kommun där han eller hon enligt bestämmelser i lagen är att anse som bosatt och, om fastigheten innehåller flera bostadslägenheter, också på lägenhet. Med bostadslägenhet avses lägenhet som är registrerad i lägenhetsregistret enligt lagen (2006:378) om lägenhetsregister. Skyldigheten att visa upp registerutdrag omfattar endast personer som är eller äldre. Detta eftersom det följer av 1 kap. 6 § att ingen får dömas till påföljd för brott denne begått innan han eller hon fyllt . Att utdraget ska visas upp på kommunens begäran innebär att det ankommer på kommunen att begära att den folkbokförde 2021/22:78 visar upp registerutdraget. Avsikten är att kommunen ska rikta begäran direkt till den folkbokförde. Bestämmelsen föreskriver ingen skyldighet för den folkbokförde att visa upp ett utdrag utan begäran från kommunen. Det utdrag som behövs kan den enskilde inhämta från med stöd av lagen om belastningsregister. Utdraget som visas upp får vara högst gammalt. En enskild som ansöker om godkännande som huvudman för en verksamhet som ska bedrivas i den egna bostaden ska omfattas av en registerkontroll i den lämplighetsprövning som görs enligt 10 §. Det är inte avsett att kommunen dessutom ska begära in registerutdrag enligt förevarande bestämmelse i ett sådant fall.