prop · H903177 · 2022-03-21 00:00:00 — I uppdraget ingår även att i analysen och i förslagen beakta de utökade möjligheter till informationsutbyte genom direktåtkomst som regeringen nu föreslår. lämnade sin slutrapport och förslagen bereds nu i . Regeringen vill dock lyfta fram att den legala möjlighet att utbyta information som den föreslagna lagen ger är en grundförutsättning för att möjliggöra upprättandet av sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation. Annat elektroniskt utlämnande än direktåtkomst ska tillåtas för både hälso- och sjukvården och för de delar inom som omfattas av den föreslagna lagen Bestämmelserna om sammanhållen journalföring i patientdatalagen reglerar enbart tillgång genom direktåtkomst. Direktåtkomst förknippas med särskilda integritetsrisker. Personuppgifter om insatser för äldre per- soner eller personer med funktionsnedsättning inom och hälso- och sjukvården är ofta av integritetskänslig karaktär och stark sekre- tess gäller som regel för sådana personuppgifter. Det finns därmed anled- ning att vara restriktiv med möjligheten till direktåtkomst till personupp- gifter mellan olika aktörer inom och hälso- och sjukvården. Det kan finnas situationer då det är mer lämpligt och proportionerligt att använda en annan form av elektroniskt utlämnande än direktåtkomst, t.ex. genom en elektronisk fråga-svar-funktion. Utredningen menar att på det sätt som tolkar begreppet direktåtkomst i den s.k. LEFI-onlinedomen (HFD 2015 ref. 61) framstår skillnaden mellan direktåtkomst och en elektronisk fråga-svar-funktion i praktiken inte vara Därmed menar utredningen att det i praktiken inte är någon stor skillnad mellan direktåtkomst och en elektronisk fråga-svar-funktion. Regeringen delar utredningens bedömning att det inte är lämpligt att utforma regleringen på ett sådant sätt att den låser fast det elektroniska utlämnandet i system med sammanhållen vård- och omsorgsdokumenta- tion till just direktåtkomst. Det kan finnas system som uppfyller behovet av informationsöverföring men med högre integritetsskydd än vid direkt- åtkomst, och dessa måste vara tillåtna. Regeringen avser inte att begränsa hur sådana system är uppbyggda mer än vad som motiveras utifrån ett sekretess- och dataskyddsperspektiv. Inera lyfter i remissvaret att lagen borde formuleras snävare och endast tillåta direktåtkomst eller elektronisk fråga-svar-funktion utifrån behovet av sekretessprövning. Regeringen har viss förståelse för att de två alternativ som Inera lyfter framstår som de två mest praktiska lösningarna för ett system för sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation. Regeringen anser dock att det inte är något argu- ment för att hindra utvecklingen av alternativa system, så länge systemen uppfyller den föreslagna lagens krav på integritetsskyddande åtgärder. saknar ledning om när annat elektroniskt utlämnande är mer lämpligt än direktåtkomst. Regeringen menar att ett sådant ställnings- tagande måste göras vid uppbyggnaden av system för sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation och att det inför ett sådant arbete behöver göras en behovsanalys. Som beskrivits ovan är det inte stor skillnad mellan direktåtkomst och en elektronisk fråga-svar-funktion vad gäller risken för integritetsintrång. När det kommer till andra former av annat elektroniskt utlämnande än en elektronisk fråga-svar-funktion är det troligt att skillna- den i funktionalitet kommer att vara avgörande för vilken utlämningsform som är mest proportionerlig visavi behovet och nyttan. Vad gäller möjlig- het att tillämpa lagen vid automatiska beslutsstöd så saknas i det här lag- stiftningsarbetet tillräckliga integritets- och proportionalitetsanalyser för lagstiftaren att ta ställning i frågan. Inom verksamhet innebär sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation att en omsorgsgivare får bereda sig tillgång till uppgifter som en vårdgivare eller annan omsorgsgivare gjort tillgängliga i systemet bara om vissa krav är uppfyllda: omsorgsmottagaren ska sam- tycka till detta, uppgifterna ska röra en omsorgsmottagare som får om- sorgsgivarens insatser för äldre personer eller personer med funktions- nedsättning eller vara föremål för en utredning om att få sådana insatser och uppgifterna ska antas kunna ha betydelse för omsorgsgivarens insatser för omsorgsmottagaren. Genom att tillåta även annat elektroniskt utlämnande än direktåtkomst i systemet med sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation ges inom en struktur även för användningen av annat elektroniskt utlämnande än direktåtkomst. De föreslagna integritetsstärkande åtgärd- erna gäller då för allt elektroniskt utlämnande som sker inom systemet med sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation. När det gäller verksamhet kan det invändas att genom att likställa de båda formerna av utlämnande och kräva samma struktur för dem riskerar man att göra kraven för annat elektroniskt utlämnande än direktåtkomst strängare än vad de behöver vara, och därmed informations- utbytet mer komplicerat än nödvändigt. I detta sammanhang ska det upp- märksammas att varken lagen (2001:454) om behandling av personupp- gifter inom eller förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom innehåller några särskilda regler om hur utlämnande får ske, till skillnad från patientdatalagen, som anger att utlämnande genom direktåtkomst till personuppgifter endast är tillåten i den utsträckning som anges i lag eller förordning (5 kap. 4 §). En samman- hållen vård- och omsorgsdokumentation innebär dock att gemensamma regler så långt som möjligt ska gälla för omsorgsgivares och vårdgivares åtkomst till varandras dokumentation. Att då inte tillåta direktåtkomst för omsorgsgivare vore svårbegripligt. En sådan ordning skulle dessutom försvåra utvecklingen av system för sammanhållen vård- och omsorgs- dokumentation. Regeringen anser därför att både direktåtkomst och annat elektroniskt utlämnande bör tillåtas vid sammanhållen vård- och omsorgs- dokumentation. Härvid ska det noteras att möjlighet för vårdgivare att få tillgång genom annat elektroniskt utlämnande än direktåtkomst även gäller vård- och omsorgsdokumentation som avser andra patienter än enbart dem som får insatser för äldre eller personer med funktions- nedsättningar. Det innebär således att vårdgivare får möjlighet att ge andra vårdgivare tillgång till personuppgifter också genom annat elektroniskt utlämnande än direktåtkomst. Inget utlämnande av uppgift utan föregående fråga Sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation ger mottagaren möjlig- het att få tillgång till uppgifterna genom direktåtkomst eller annat elek- troniskt utlämnande. Det ger dock inte en utlämnare av uppgifter möjlighet att sända uppgifter till en mottagare utan att mottagaren först har begärt dem. Annat elektroniskt utlämnande än direktåtkomst kan utgöras av en elektronisk fråga-svar-funktion som för användaren framstår som identisk med eller snarlik direktåtkomst. Men den funktionen får inte ge något svar (lämna ut personuppgifter) utan att det finns en fråga från mottagaren. Det är därmed inte tillåtet att utlämnaren underrättar mottagaren om att det tillkommit eller ändrats uppgifter om en patient eller omsorgsmottagare som denne har frågat om. Utlämnaren får inte skicka en s.k. push- notis endast innehållande informationen att det tillkommit eller ändrats uppgifter om en patient eller omsorgsmottagare (även om push-notisen inte innehåller information om vad som tillkommit eller ändrats). Vill mottagaren undersöka om det finns nya uppgifter, får denne skicka utlämnaren en fråga eller själv använda möjligheten till direktåtkomst. Mottagare av uppgifter bör normalt inte bevara uppgiften Enligt regeringens bedömning kommer inte möjligheten till tillgång till patienters personuppgifter genom annat elektroniskt utlämnande än direkt- åtkomst att medföra att uppgifter om en patient får en större spridning än med nuvarande reglering. Samma huvudprinciper som gäller för samman- hållen journalföring bör gälla även vid sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation för bevarande av handlingar. Detta innebär att endast den vårdgivare eller omsorgsgivare som gör en handling tillgänglig ansvarar för bevarandet av den, att dokumentation och journalhandlingar hos någon annan vårdgivare eller omsorgsgivare normalt inte bör laddas ned i form av en kopia som tillfogas och lagras i den egna dokumenta- tionen samt att information inte bör laddas ned och lagras endast i syfte att det ”kan vara bra att ha”. I vissa fall kan det dock vara nödvändigt att uppgifter som en vårdgivare eller omsorgsgivare får del av genom Prop. 2021/22:177 sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation tillförs den egna dokumentationen, se avsnitt 6.11, 6.12 och 6.22. Allmänt om innebörden av sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation Sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation innebär att vårdgivare och omsorgsgivare under vissa förutsättningar får möjlighet att ta del av och behandla andras dokumentation och journalföring som har tillgänglig- gjorts av andra vårdgivare eller omsorgsgivare. Det är inte ett nytt sätt att dokumentera som föreslås utan det ska ske på samma sätt som tidigare i enlighet med de bestämmelser som finns i 3 kap. patientdatalagen och socialtjänstlagen (2001:453) samt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. För att sammanhållen vård- och omsorgs- dokumentation ska kunna användas behöver dock vårdgivarnas och omsorgsgivarnas verksamhetssystem utvecklas så att sådan tillgång blir tekniskt möjlig. Den tillgång som vårdgivare och omsorgsgivare genom sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation får till varandras dokumentation avser bara en möjlighet att läsa i dokumentationen, och inte att i varandras eller i en gemensam dokumentation föra in uppgifter. Precis som är det varje vårdgivare och omsorgsgivare som ska föra och ansvara för sin Ingen inskränkning i dagens möjligheter till överföring av information När systemet med sammanhållen journalföring infördes uttalade rege- ringen att sammanhållen journalföring inte skulle innebära några inskränk- ningar i förhållande till de möjligheter som då fanns till överföring, elektroniskt eller manuellt, av journalhandlingar eller andra patientupp- gifter mellan vårdgivare. Man angav vidare att de krav som uppställs för den sammanhållna journalföringen är helt knutna till att utlämnandet sker genom direktåtkomst och att för informationsutbyte på andra sätt skulle i princip samma regler som då gällde fortsätta att gälla (prop. s. 106). I 5 kap. 6 § patientdatalagen anges att om en personuppgift får lämnas ut, kan det ske på medium för automatiserad behandling. bestämmelsen anges att paragrafen tar sikte på utlämnande på medium för automatiserad behandling som kan avse exempelvis utlämnande genom e- post, diskett och cd-rom. När det gäller annat elektroniskt utlämnande än genom direktåtkomst skulle det inte finnas några begränsningar i patient- datalagen och därför valde lagstiftaren att av tydlighetsskäl i den para- grafen ange att en personuppgift kan lämnas ut på medium för automati- serad behandling under förutsättning att personuppgiften får lämnas ut. Det sistnämnda villkoret syftar på att uppgiften inte kan lämnas ut om sekretess gäller för uppgiften. Möjligheten att lämna ut en personuppgift på medium för automatiserad behandling innebär således inte att sekretessen bryts (prop. 2007/08:126 s. 246 f.). Även om sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation ska omfatta tillgång till personuppgifter genom annat elektroniskt utlämnande än direktåtkomst innebär detta inte några inskränkningar i förhållande till de 2021/22:177 möjligheter som finns till överföring – elektroniskt, manuellt på papper eller muntligt – av dokumentation eller andra uppgifter mellan vårdgivare och omsorgsgivare, så länge överföringen inte görs i ett system med sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation. Regeringen håller med SKR om att det fortsatt ska vara möjligt att utlämna information i samma utsträckning som . Det är nämligen endast sådant utlämnande som sker efter att alla krav som uppställs för den sammanhållna vård- och omsorgsdokumentationen är uppfyllda som omfattas av bestämmelserna om sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation och därmed av de därtill anknytande sekretessbrytande bestämmelserna. Om det i ett enskilt fall är fråga om annat elektroniskt utlämnande än direktåtkomst och något av kraven inte är uppfyllt, är det inte ett utlämnande genom sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation som sker utan då får elektroniskt utläm- nande ske på samma sätt som tidigare, dvs. efter begäran om utlämnande och sekretessprövning. Formerna för utlämnandet regleras då inte av den föreslagna lagen utan av patientdatalagen (se vad som angetts ovan om 5 kap. 6 § patientdatalagen). Ansvar för dokumentation och handlingar Vid införandet av sammanhållen journalföring i patientdatalagen beto- nades i förarbetena att ansvaret för själva journalföringen fortfarande i första hand är knutet till den journalföringspliktiga yrkesutövaren. Varje elektronisk journalhandling skulle genom förslaget till även i fortsättningen vara knuten till en viss vårdgivare som ansvarar för hand- lingar som upprättas eller inkommer i den egna verksamheten (prop. 2007/08:126 s. 106). Motsvarande föreslås att gälla inom sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation för såväl den dokumentationspliktiga omsorgsgivaren som den journalföringspliktiga yrkesutövaren hos vård- givaren. För del innebär detta att varje elektronisk uppgift även enligt förslaget ska vara knuten till en viss omsorgsgivare som an- svarar för handlingar som upprättas eller inkommer i den egna verksam- heten. Personuppgifter som omfattas av Regeringens förslag: Tillgång till personuppgifter genom samman- hållen vård- och omsorgsdokumentation får bara avse personuppgifter som behandlas för vårddokumentation eller för att ansvara för eller utföra insatser för äldre personer eller personer med funktionsned- sättning eller administration eller dokumentation av sådana insatser. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen föreslår en bestämmelse som avser att en vårdgivare eller omsorgsgivare inte får ha tillgång, genom direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande, till personuppgifter som behandlas av en annan vårdgivare i en utredning enligt lagen (2018:744) om försäkringsmedicin- Utredningen har inte lämnat förslag om ändring av denna Utredningen har inte heller lämnat förslag som gäller att en vårdgivare eller omsorgsgivare inte får ha tillgång, genom direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande, till personuppgifter som behandlas av en annan vårdgivare i verksamhet som omfattas av lagen (2021:363) om estetiska kirurgiska ingrepp och estetiska injektionsbehandlingar. Remissinstanserna: Många remissinstanser har lämnat synpunkter om att endast vissa delar av verksamhet föreslås ingå i förslaget om sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation. De synpunkterna redogörs för och bemöts i avsnitt 5.1. Ett fåtal remissinstanser har lämnat synpunkter på förslaget om vilka personuppgifter som föreslås ingå. anser att det är av största vikt att även om det föreligger en gemensam vård- och omsorgsdokumentation så måste delar av det enskilda lagrummets dokumentation kunna döljas för det andra. Det kan vara extra känslig information som den enskilde inte vill dela eller särskilda områden som ligger utanför den gemensamma vård- och omsorgsdokumentationen. Den information som delas ska endast vara den som har betydelse för patientens hälsa. Kommuner och Regioner (SKR) instämmer i förslaget. För- bundet anser dock att det kan finnas ett värde i att personupp- gifter som behandlas för vårddokumentation eller dokumentation av utförda insatser för äldre eller personer med funktionsnedsättningar, eller administration eller dokumentation av sådana insatser, även får behandlas för andra syften, men inser att utredningens direktiv föranlett den aktuella avgränsningen. Kammarrätten i lyfter fram att en myndighet som beslutar om en socialtjänstinsats genom sammanhållen vård- och omsorgsdokumenta- tion kan tillskansa sig mer information om den enskilde än vad den enskilde är medveten om, vid handläggningen av en ansökan om social- tjänstinsats. Kammarrätten vill framhålla att en grundläggande princip vid förvaltningsförfarandet är att den enskilde som huvudregel tillför det material som denne vill ska läggas till grund för en myndighets bedömning av insats. Den enskilde har som följd av detta stor kontroll över handläggningen och kan avstå från att tillföra en utredning uppgifter som inte överensstämmer med dennes uppfattning av sin situation. Skälen för regeringens förslag Personuppgifter som behandlas för vårddokumentation och för insatser för äldre personer eller personer med funktionsnedsättning Det framgår av 6 kap. 1 § patientdatalagen (2008:355) att inom samman- hållen journalföring får vårdgivarna ha direktåtkomst till andra vård- givares personuppgifter inom hälso- och sjukvården om det behövs för patientjournalföring och annan dokumentation som behövs i och för vården av patienter. Vårdgivarna får också ha sådan tillgång som behövs för administration som rör patienter och som syftar till att bereda vård i enskilda fall eller som annars föranleds av vård i enskilda fall (se 2 kap. 4 § 1 och 2 patientdatalagen). Dessa syften brukar benämnas vårddoku- mentation. Vid införandet av bestämmelserna i patientdatalagen uttalade regeringen att sådan dokumentation som faller vid sidan av skyldigheten att föra journal, såsom personuppgifter som behandlas helt separat från den ordi- 2021/22:177 nära journalföringen, t.ex. vid medicinska serviceenheter, bör omfattas av ett ändamål som rör den individinriktade patientverksamheten alldeles oavsett dess formella status. Därför avses med dessa ändamål inte bara själva insamlingen och registreringen av personuppgifterna utan även senare användning av de registrerade uppgifterna i den omfattning som behövs i patientvården eller patientadministrationen (prop. I förarbetena till bestämmelsen anges vidare att begränsningen av ända- målet till vårddokumentation innebär att verksamhet som exempelvis avser detaljhandel med läkemedel inte omfattas av bestämmelserna om sammanhållen journalföring, och uppgifter från den verksamheten kan därmed inte ingå i ett sådant system med stöd av patientdatalagen. Rege- ringen påpekade härvid även att utlämnandet av uppgifter i läkemedels- förteckningen till den registrerade eller till förskrivare inom hälso- och sjukvården även fortsättningsvis skulle regleras av lagen (2005:258) om läkemedelsförteckning och inte av patientdatalagen (prop. 2007/08:12 s. 105). Lagen om läkemedelsförteckning upphävdes och är ersatt av lagen (2018:1212) om nationell läkemedelslista. Regeringen föreslår att bestämmelserna i 6 kap. patientdatalagen förs över till den föreslagna lagen och tillämpas på samma sätt som i de fall det rör sig om situationen att en vårdgivare ska ta del av uppgifter som en annan vårdgivare gjort tillgängliga genom sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation. Motsvarande regler bör gälla även när en oms- orgsgivare ska del av uppgifter som en vårdgivare gjort tillgängliga genom sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation. Regeringen föreslår en bestämmelse som anger att vårdgivare och omsorgsgivare genom sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation endast ska få ha tillgång till personuppgifter hos vårdgivare som behandlas för ändamålet vård- dokumentation. Regeringen håller med om att patienten ska ha fortsatt kontroll över vilka uppgifter som tillgänglig- görs i sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation som i nu gällande regler om sammanhållen journalföring. Patientens möjlighet till inflytande beskrivs i avsnitt 6.7. När det gäller situationen att en vårdgivare eller omsorgsgivare ska ta del av uppgifter som en omsorgsgivare har gjort tillgängliga genom sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation är det enligt regeringens mening av avgörande betydelse för allmänhetens förtroende för den sammanhållna vård- och omsorgsdokumentationen att patienten eller omsorgsmottagaren kan förutse och ha kontroll över vilka personuppgifter som den verksamhetsöverskridande tillgången till personuppgifter ska avse. Regeringen föreslår därför att direktåtkomst och annat elektroniskt utlämnande vid sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation bara ska få användas avseende personuppgifter som behandlas för att ansvara för eller utföra samt administrera eller dokumentera insatser för äldre personer och personer med funktionsnedsättning. När det gäller behandling av personuppgifter för att dokumentera insats- er framgår det av föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS vilka krav som ställs på dokumentationen. Som exempel på behandling av personuppgifter för administration kan nämnas fakturering samt upprättande av bevakningslistor och bemannings- Prop. 2021/22:177 scheman. SKR lyfter att de personuppgifter som får behandlas i en sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation skulle kunna skapa nytta om de behand- lades även för andra syften än de som föreslås gälla för den nya lagen. Regeringen inser detta men anser att behovet av att begränsa person- uppgiftsbehandlingen i syfte att skydda den personliga integriteten är mer angeläget än att i det här lagstiftningsärendet öppna upp personuppgift- behandlingen ytterligare. Därtill saknas tillräckliga integritets- och propor- tionalitetsanalyser för att tillåta en vidare användning av personupp- gifterna i det här lagstiftningsärendet. Regeringen instämmer i Kammarrätten i synpunkt. Den före- slagna lagen påverkar dock inte omsorgsmottagarens möjlighet att fram- ställa sitt ärende till myndighet. I den föreslagna lagen (2 kap. 7 §) framgår att en omsorgsgivare inte får ta del av uppgifter i sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation om inte omsorgsmottagaren samtycker till det. Detta beskrivs närmare i avsnitt 6.12. Personuppgifter som behandlas i försäkringsmedicinska utredningar Försäkringsmedicinska utredningar anses inte utgöra hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). När försäkringsmedicinska utredningar utförs enligt lagen om försäkringsmedicinska utredningar ska t.ex. patientdatalagen vara tillämplig. Vid en försäkringsmedicinsk utredning görs ingen uppföljning av medicinsk kvalitet eller av kvaliteten av tidigare vårdinsatser. Inte heller utförs någon behandling och inga åtgärder sätts in för den enskilde. En försäkringsmedicinsk utredning är en utredning som genomförs , den enskildes hälsotillstånd följs inte upp och någon återkoppling till den enskilde görs inte efter det att utredningen är avslutad. Försäkringsmedicinska utredningar får därför anses inte uppfylla syftet med nationella eller regionala kvalitetsregister. Det finns följaktligen heller inget kvalitetsregister som följer upp försäkringsmedicinska utred- ningar. Regeringen anser att det är viktigt att uppföljning av de försäk- ringsmedicinska utredningarna görs, men bedömer att detta inte kommer att bli aktuellt att göra genom förande av nationella eller regionala kvalitetsregister (prop. 2017/18:224 s. 117). Med tanke på tillämpningsområdet för den föreslagna lagen om sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation finns inte anledning att låta lagen om försäkringsmedicinska utredningar omfattas av den nya lagen. Bestämmelser om sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation ska inte tillämpas i sådana utredningar, jämför även prop. 2017/18:224 s. 113 f. och s. 118 f. Enligt 6 kap. 1 § andra stycket patientdatalagen får en vårdgivare inte ha direktåtkomst till personuppgifter som behandlas av en annan vårdgivare i en utredning enligt lagen om försäkringsmedicinska utredningar. Det anges vidare att i den lagen finns särskilda bestämmelser om direktåtkomst vid sådana utredningar.