prop · H903276 · 2022-07-19 00:00:00 — Ändamålet med den behandling som föranleds av förslaget är ytterst att korrekta uppgifter ska registreras i folkbokföringsdatabasen. Uppgifterna i folkbokföringen sprids till ett stort antal aktörer i samhället och enskilda och ligger till grund för beslut och åtgärder inom deras respektive verksamheter. Det är därför angeläget att uppgifterna stämmer överens med verkliga förhållanden. Det är också angeläget att en person uppträder under en och samma identitet vid kontakter med myndigheter och andra och att risken för att en person uppträder under flera olika identiteter minimeras. har därför konstaterat att det är av stor vikt att identitetsuppgifter i folkbokföringen präglas av stabilitet (se HFD 2019 ref. 9, jfr även RÅ 1997 ref. 8). Enligt är stabiliteten när det gäller registrerade identitetsuppgifter av så central betydelse att beviskravet för att ändra sådana uppgifter måste vara högt. För att få bifall till en begäran om ändring av registrerade identitetsuppgifter måste den enskilde presentera bevisning som innebär att det klart framgår att de nya uppgifterna är riktiga (HFD 2019 ref. 9). Den föreslagna identitetskontrollen som innebär att biometriska uppgifter ska få behandlas syftar inte till annat än att säkerställa att en person är den som han eller hon utger sig för att vara och eventuellt att säkerställa att en handling är äkta. En säkrare identitetskontroll leder i det enskilda fallet till större upptäcktsrisk för personer som utger sig för att vara någon annan. innebär förslaget – att den myndighet som genomför identitetskontroll ges möjlighet att ta fingeravtryck och fotografera personer som ska tilldelas eller förnya ett samordningsnummer och jämföra dessa med uppgifter i t.ex. en identitetshandling – att det rör sig om många personer och således ett stort antal uppgifter, vilket bör beaktas särskilt. Mot det ökade integritetsintrånget måste dock vägas de allmänintressen som motiverar förslaget och som bedöms kunna bidra till att felen beträffande samordningsnummer minskar. Det finns ett starkt samhälleligt intresse av att de samordningsnummer som tilldelar är baserade på korrekta uppgifter och att uppgifterna i folkbokförings- databasen således överensstämmer med verkligheten. Nyttan med en säkrare identitetskontroll genom det förslag som lämnas innebär att begränsningar av integritetsskyddet får accepteras. Behandlingen är nödvändig och adekvat eftersom den innebär att eller annan myndighet som genomför identitetskontrollen med minsta möjliga ingrepp i den personliga integriteten på ett säkert sätt kan fastställa identiteten i samband med tilldelning eller förnyelse av samordningsnummer. Vid en avvägning mellan myndighetens behov av den personuppgiftsbehandling som blir en följd av förslaget och den enskildes rätt till skydd för den personliga integriteten anses förslaget vara proportionerligt. avvägning har även beaktats att de biometriska uppgifter som tas fram inte 2021/22:276 ska sparas eller användas på något annat sätt och att den reglering som regeringen föreslår för kontrollerna kommer att ha stöd i lag. Regeringen gör således, på samma sätt som gjordes i propositionen Stärkt kontroll och kvalitet i folkbokföringen, avvägningen att behovet av att säkerställa att de uppgifter som registreras i folkbokföringsdatabasen är riktiga väger tyngre än det integritetsintrång som behandlingen kan tänkas medföra och att det ökade intrånget i den personliga integriteten därmed är godtagbart (jfr prop. 2021/22:217 s. 54 f.). Förslaget bedöms således vara proportionerligt och väl avvägt. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att den personuppgifts- behandling som förslagen ger upphov till är förenlig med EU:s data- skyddsförordning och dataskyddslagen. Förutom de ändringar som föreslås i folkbokföringsdatabaslagen är den befintliga regleringen på personuppgiftsområdet tillräcklig för att möjliggöra den personuppgifts- behandling som föranleds av regeringens förslag. Enligt regeringens förslag ska de fingeravtryck, den ansiktsbild och de biometriska uppgifter som tagits fram förstöras efter att en kontroll har genomförts. Förfarandet har vissa likheter med regelverket för kontroll av biometriska uppgifter vid passansökan. När passet har lämnats ut eller passansökan har återkallats eller avslagits förstörs de biometriska uppgifter som tas fram ur fingeravtryck och ansiktsbilder (6 a § pass- lagen). Denna ordning har i förarbetena till nämnda lag analyserats från sekretessynpunkt (se prop. 2004/05:119 s. 43–46). De biometriska uppgifter som tas fram innan passet utfärdas har då ansetts utgöra en mellanprodukt till det färdiga passet. Sådana handlingar blir, enligt 2 kap. 12 § andra stycket tryckfrihetsförordningen, inte allmänna om de inte expedieras eller tas om hand för arkivering. Den identitetskontroll som eller annan myndighet utför är inte avsedd att användas i en slutlig handling på samma sätt som vid utfärdande av pass. Den biometriska kontrollen i samband med identitetskontrollen får i stället ses som en självständig åtgärd inom ramen för ett pågående ärende. Fingeravtryck, ansiktsbild och de biometriska uppgifter som tas upp är tillgängliga för myndigheten som utgör identitetskontrollen med tekniska hjälpmedel. Det är därmed fråga om handlingar som förvaras hos myndig- heten enligt 2 kap. 3 och 6 §§ tryckfrihetsförordningen. Sådana handlingar anses enligt 2 kap. 4 och 10 §§ samma lag som allmänna när de har upprättats, vilket torde inträffa när det ärende till vilket handlingarna är hänförliga har slutbehandlats hos myndigheten. Som nämnts ska emellertid dessa uppgifter som kontrolleras och jämförs, med regeringens förslag, förstöras när kontrollen är utförd. Utifrån dessa förutsättningar gör regeringen bedömningen att de uppgifter som har tagits fram i samband med kontrollen aldrig blir allmänna handlingar. Det innebär att frågan om sekretess inte heller aktualiseras (se även prop. 2021/22:217 s. 55 f.). Kammarrätten i har anfört att det inte kan uteslutas att biometriska uppgifter, t.ex. på grund av förbiseende, inte alltid förstörs efter genomförd kontroll och att det därför bör övervägas ett sekretesskydd. Vidare anser kammarrätten att det kan ifrågasättas om ordningen i annat fall är förenlig med bestämmelserna i . 2021/22:276 dataskyddsförordning om bl.a. integritet och konfidentialitet i artikel 5.1. Med anledning av detta konstaterar regeringen att EU:s dataskydds- förordning ställer krav på den personuppgiftsansvarige avseende tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas (artiklarna 24.1 och 32 i EU:s dataskyddsförordning). I det här sammanhanget kan det enligt regeringen också framhållas att även de övriga kraven i EU:s dataskyddsförordning, t.ex. de allmänna kraven i artikel 5, måste vara uppfyllda när personuppgifter behandlas och att det alltid är den personuppgiftsansvarige som ansvarar för att bl.a. kraven i artikel 5 följs. Så gäller bl.a. för principen i artikel 5.1 f om att personuppgifter ska behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet för personuppgifterna, inbegripet skydd mot obehörig eller otillåten behandling och mot förlust, förstöring eller skada genom olyckshändelse, med användning av lämpliga tekniska eller organisatoriska åtgärder. Sekretessbestämmelser får införas först efter noggranna överväganden. Att det inte kan uteslutas att en biometrisk uppgift av t.ex. förbiseende inte förstörs är enligt regeringen inte ett tillräckligt skäl för ändringar i offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Förslaget medför ändring av 1 kap. 7 § lagen (2022:1281) om ändring i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet. 7Samordningsnummer utan krav på personlig inställelse och styrkt identitet 7.1Samordningsnummer vid sannolik identitet Regeringens förslag: En person som inte kan styrka sin identitet får tilldelas ett samordningsnummer när identiteten har gjorts sannolik. Sådant samordningsnummer får endast tilldelas efter begäran från en sådan myndighet eller sådant annat organ som regeringen bestämmer. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att ett samordningsnummer får tilldelas om uppgifterna om den enskildes identitet är styrkta. Remissinstanserna: efterfrågar en beskrivning av skillnaden mellan styrkt identitet och styrkta identitetsuppgifter. Även och framför att det är otydligt hur ett samordningsnummer med säkra uppgifter skiljer sig från ett identitetsnummer. anser att det är problematiskt att benämna en identitetsuppgift hämtad ur en kopia på en identitetshandling som ”styrkt” eller ”säker”. En kopia kan vara falsk eller manipulerad och det är omöjligt att utifrån en kopia avgöra om grundhandlingen är äkta. Med beaktande av den osäkerhet som finns i all 2021/22:276 identifiering som sker utan personligt möte och utifrån kopior på handlingar bör sådana uppgifter inte i något fall klassificeras som säkra. Det är önskvärt att det i folkbokföringsdatabasen finns uppgift om vilka handlingar som legat till grund för tilldelningen av samordningsnummer. Dokument som hämtas in direkt från behörig socialförsäkringsinstitution inom EU/EES via EESSI (in Information) bör betraktas som minst lika säkra som en kopia på pass eller dylikt som den enskilde själv tillhandahåller. Skälen för regeringens förslag: Med regeringens förslag är huvudregeln att den som ska tilldelas ett samordningsnummer ska styrka sin identitet vid en identitetskontroll med personlig inställelse (se avsnitt 6.1 och 6.2). Som redovisas i avsnitt 9.1 föreslår regeringen att ett samordningsnummer som har tilldelats efter dessa förutsättningar i folkbokföringsdatabasen ska registreras med uppgift ”styrkt identitet”. Som utredningen har konstaterat finns ett behov hos vissa myndigheter att kunna begära ett samordningsnummer även utan personlig inställelse för Det finns situationer där myndigheten har ett stort behov av samordningsnummer för att undvika personförväxling eller utbyta information om en individ men där individen själv inte har något intresse av att tilldelas ett samordningsnummer i . När det inte är möjligt att kontrollera identiteten vid ett personligt möte får man falla tillbaka på att granska kopior av identitetshandlingar som kan skickas in till Om det inte genomförs en identitetskontroll vid ett personligt möte där identitetshandlingar uppvisas i original kan kravet på styrkt identitet inte uppnås. Detsamma gäller för den som inställer sig personligen för identitetskontroll, men där underlaget till utvisande av identiteten av någon anledning är bristande. Det kan finnas personer med en stark anknytning till och som kan antas behöva en identitetsbeteckning men som inte förmår uppfylla de krav som den stärkta identitetskontrollen medför, t.ex. tredjelands- medborgare vars identitetshandling inte är av godtagbar standard och han eller hon saknar förmåga att få en sådan. I likhet med vad som gäller anser regeringen att möjligheten för enskild att begära samordnings- nummer bör endast gälla den som kan styrka sin identitet. nummertilldelning i dessa situationer får därför i stället tillgodoses genom att en myndighet begär samordningsnummer när ett behov uppstår i dess Utredningen har föreslagit att den som inte uppfyller förutsättningarna för ett identitetsnummer ska tilldelas ett samordningsnummer om den enskildes identitetsuppgifter är styrkta. Till följd av regeringens bedömning att ett nytt identitetsnummer inte bör införas måste förslaget om samordningsnummer till den som inte styrkt sin identitet justeras. det första anser regeringen att det inte är lämpligt, såsom utredningen föreslagit, att det är den enskildes identitetsuppgifter och inte identitet som Som tidigare nämnts saknas en enhetlig legal definition av begreppet identitet. Att i stället använda uttrycket identitetsuppgifter innebär därför inte att någon tydlig särskiljning har gjorts. Det finns en stor risk för begreppsförvirring, vilket flera remissinstanser också har påtalat. En annan terminologi bör därför användas. Fokus bör riktas mot vilken grad av kontroll som är möjlig av den enskildes identitet, oavsett om det sker vid personlig inställelse eller inte. För det andra finns skäl att närmare överväga vilket beviskrav som ska gälla. I syfte att göra systemet med samordningsnummer säkrare, tydligare och därmed öka tilltron till och användbarheten av numren i samhället vore det olyckligt om användarna tar miste på om en individ har styrkt sin identitet vid en identitetskontroll med personlig inställelse eller endast visat sina personuppgifter genom att skicka in kopior på identitets- handlingar. I likhet med anser regeringen att det inte är möjligt att styrka någon del av sin identitet genom att endast uppvisa en kopia av en identitetshandling, om inte myndigheten på andra sätt kan verifiera uppgifterna mot utfärdaren av id-handlingen. Eftersom samordningsnummer på denna nivå ska kunna användas av myndigheter där det inte är möjligt eller lämpligt att begära personlig inställelse och det endast är fråga om att granska kopior av en id-handling, bör det inte uppställas krav på att identiteten ska vara styrkt. Genom kopior av identitetshandlingar kan emellertid viss kontroll ske av de angivna personuppgifterna. Genom uppvisande av kopior av identitetshandlingar eller annat underlag kan den enskildes identitet göras sannolik. Att identiteten görs sannolik är det beviskrav som bör gälla för att kunna tilldelas ett samordningsnummer om identiteten inte kan styrkas. I praktiken innebär förslaget en kodifiering av den identitetskontroll som görs hos många myndigheter inför begäran om tilldelning av samordningsnummer. Det som kallas för styrkta nummer och som tilldelats efter begäran från myndighet eller annat organ kommer med regeringens förslag att benämnas samordningsnummer med uppgift om sannolik identitet. Huvudregeln om en stärkt identitetskontroll som sker vid ett personligt möte där identitetshandlingar överlämnas för kontroll får därmed stå tillbaka för behovet av att kunna rekvirera ett samordningsnummer även i de fall en individ inte kan eller bör kallas att inställa sig personligen för sådan kontroll. Som nämnts i avsnitt 6.2 tilldelas samordningsnummer en heterogen grupp och behovet av samordningsnummer kan skilja sig åt på ett väsentligt sätt. Att tilldela ett samordningsnummer trots att den enskilde inte inställt sig personligen för identitetskontroll bör aldrig komma i fråga när det är den enskilde som ansökt om att tilldelas ett nummer. I dessa fall har den enskilde ett eget intresse av att tilldelas en identitetsbeteckning och det är därför rimligt att i samtliga fall kräva att den enskilde inställer sig personligen och styrker sin identitet, om det inte finns sådana särskilda skäl att avstår från kravet på personlig inställelse. Undantag från kravet på personlig inställelse när det finns särskilda skäl redovisas närmare i avsnitt 6.2. Att tilldelas ett samordningsnummer utan att identiteten har styrkts bör således endast komma i fråga när tilldelningen sker på begäran av en myndighet eller ett annat organ som regeringen bestämmer. Lagrådet anser att det bör klargöras att regeringen bestämmer såväl vilka myndigheter som vilka organ som får begära samordningsnummer. Lagrådet föreslår därför ett förtydligande av lagtexten som regeringen följer. Att bestämmelsen utgör ett undantag från huvudregeln om att identiteten ska vara styrkt och vilket beviskrav som ska gälla är av sådan betydelse att det bör framgå av lag. Att en begränsad identitetskontroll har föregått tilldelningen av samordningsnumret bör markeras på ett tydligt sätt i folkbokföringsdatabasen. På så sätt kan användare av samordningsnumret 2021/22:276 förvissa sig om att i vart fall uppgifterna om en persons namn, födelsetid och medborgarskap har kontrollerats mot t.ex. en kopia av en identitetshandling men att identiteten inte har styrkts genom en identitetskontroll med personlig inställelse. Regeringen föreslår i avsnitt 9.1att samordningsnummer som tilldelats efter dessa förutsättningar ska registreras med uppgift ”sannolik identitet”. Förslaget förs in i 2 kap. 5 § den nya lagen om samordningsnummer. 7.2Samordningsnummer vid osäker identitet Regeringens förslag: En person vars identitet är osäker får tilldelas ett samordningsnummer efter begäran av en sådan myndighet eller ett sådant annat organ som regeringen bestämmer, om myndigheten eller organet behöver samordningsnumret för vissa särskilda ändamål. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om för vilka ändamål samordningsnummer får tilldelas enligt dessa förutsättningar. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att det är personens identitetsuppgifter som ska prövas samt en annan språklig utformning. Remissinstanserna: bedömer att en person med samordningsnummer baserat på ostyrkta uppgifter måste säkerställa sina identitetsuppgifter för att kunna vara registrerad företrädare/funktionär i ett företag och om så inte sker kommer verket att vägra registrering alternativt avregistrera personen i fråga. Även om myndigheten bedömer att detta kan ske med stöd av förvaltningslagens bestämmelser vore det bättre med ett uttryckligt författningsstöd för att säkerställa transparens och förutsägbarhet. önskar ett tillägg om att samordnings- nummer inte bör tilldelas om uppgifterna i en begäran kan konstateras påhittade eller falska. Konstaterat felaktiga uppgifter bör inte föras in i folkbokföringsdatabasen, inte ens avseende samordningsnummer där identitetsuppgifterna inte är styrkta. Skälen för regeringens förslag: I syfte att stärka kontrollen kring samordningsnummer och öka dess tilltro och användbarhet i samhället finns ett intresse av att de nummer som tilldelas baserat på okontrollerade personuppgifter hålls till ett minimum. Det finns dock alltjämt ett behov av att framför allt inom rättsväsendet och för beskattningsändamål kunna begära en personbeteckning trots att identiteten inte har kunnat styrkas eller kontrolleras. Utgångspunkten bör vara att samordningsnummer endast får tilldelas efter begäran av en begränsad krets och för begränsade ändamål när personens identitet inte kan styrkas eller göras sannolik. Detta undantag från huvudregeln om att identiteten ska vara styrkt är så centralt att det bör framgå av lag. När det gäller vilka myndigheter och andra organ som är behöriga att begära tilldelning av samordningsnummer har Lagrådet framfört att det bör klargöras att regeringen bestämmer såväl vilka myndigheter som vilka organ som får begära samordningsnummer. Lagrådet föreslår därför ett förtydligande av lagtexten som regeringen följer. Det är vidare nödvändigt att begränsa för vilka ändamål samordningsnummer vid osäker identitet får tilldelas. Detta bör ske med utgångspunkt i nuvarande reglering i 5 a § andra stycket folkbokförings- förordningen (1991:749). Regeringen bör därför ha möjlighet att meddela föreskrifter om för vilka ändamål samordningsnummer vid osäker identitet får tilldelas. I lag bör det därför upplysas om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan komma att meddela föreskrifter med stöd av den s.k. restkompetensen i 8 kap. 7 § regeringsformen. För vilka ändamål som tilldelning av samordningsnummer kan ske trots att identiteten är osäker kan även fortsättningsvis regleras i förordning. Regeringen återkommer till frågan i det kommande förordningsarbetet. Det är dock en självklar utgångspunkt att myndigheter som får möjlighet att begära samordningsnummer även vid osäker identitet ändå strävar efter att kontrollera angivna personuppgifter och samla in underlag för bedömning i så stor utsträckning som möjligt. Först om det på grund av bristfälligt identitetsunderlag eller bristfälliga uppgifter inte finns förutsättningar att tilldela ett samordningsnummer efter styrkt eller sannolik identitet bör det bli aktuellt att begära och tilldela ett samordningsnummer trots att uppgifter är osäkra. Ett samordningsnummer bör aldrig tilldelas om uppgifterna i en begäran kan konstateras vara påhittade eller falska. Vid ett absolut behov av ett nummer är det vid en sådan avvägning bättre att använda sig av interna nummerserier. Intresset av spårbarhet och möjligheten att utbyta information gör sig inte gällande på samma sätt vid konstaterat falska eller påhittade uppgifter. Utredningen har, liksom för samordningsnummer vid sannolik identitet, föreslagit att bedömningen ska inriktas på den enskildes identitets- uppgifter. Regeringen har i avsnitt 7.1 redogjort för sin bedömning att fokus i stället bör riktas mot prövning av den enskildes identitet. Regeringen föreslår därför att samordningsnummer får tilldelas även om den enskildes identitet inte har styrkts eller gjorts sannolik, om det behövs för vissa särskilda ändamål som regeringen bestämmer. Regeringen föreslår i avsnitt 9.1 att det tilldelade samordningsnumret ska registreras med uppgift ”osäker identitet” i folkbokföringsdatabasen. På så sätt blir det tydligt för användare av samordningsnumret att någon kontroll av de lämnade uppgifterna inte har gjorts. Förslaget förs in i 2 kap. 6 § den nya lagen om samordningsnummer. 2021/22:276 8 Vissa frågor om förfarandet Ansvaret för identitetskontrollen och Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för lagen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet utökas till att omfatta även den personuppgiftsbehandling som utförs av en pass- myndighet i samband med identitetskontroll enligt lagen om och passmyndigheten ska ansvara för den behandling av personuppgifter som respektive myndighet utför. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att regleringen endast gäller det föreslagna Remissinstanserna: När det gäller frågan om utlandsmyndigheternas möjlighet att genomföra identitetskontroll ifrågasätter ambassad i om identitetsnummer endast ska kunna tilldelas vid passansökan på utlandsmyndigheter med passbehörighet och inte även vid passansökan som kommer in via honorärkonsulat som inte har passbehörighet. ambassadens verksamhet, och för sökanden, skulle det innebära en betydande börda om det krävs en ny ansökan med personlig inställelse på ambassaden för att tilldelas ett identitetsnummer. motsätter sig förslaget att utesluta vissa beskickningar och karriärkonsulat från möjligheten att genomföra identitetskontroll. finns en risk att bedömningen av den utländska handlingen blir sämre genom att bedömningen görs av en myndighet som i normalfallet inte Bedömningen av handlingar bör ske så nära handlingens ursprung som möjligt där det finns bäst kunskap för att bedöma dess Motsvarande synpunkt har lämnats av i som ser svårigheter i förslaget om genomförande av identitetskontroll vid utlandsmyndigheterna på uppdrag av andra myndigheter i de fall då kontroll ska ske av utländska identitetshandlingar utfärdade i tredjeland. Övriga remissinstanser har inte yttrat sig särskilt över förslaget. Skälen för regeringens förslag är beslutande myndighet i ärende om samordningsnummer vilket också innebär ansvar för identitetskontroll och identitetsbedömning för att bedöma om förutsättningarna för tilldelning eller förnyelse är Att ska ansvara för identitetskontroll och identitetsbedömning är en förändring i förhållande till dagens ordning där rekvirerande myndigheter ansvarar för bedömning av om den enskildes identitet är fastställd. För den som ska styrka sin identitet krävs personlig inställelse för Undantag kan medges om det finns särskilda skäl. personen som omfattas av en begäran om tilldelning av samordnings- nummer befinner sig i utlandet utgör dock inte särskilda skäl för att avstå Prop. 2021/22:276 från kravet på personlig inställelse. Det är dock inte heller rimligt att begära att en person som annars inte befinner sig i landet ska inställa sig personligen för identitetskontroll hos .