prop · H903104 · 2022-04-25 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2021/22:104 Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2017–2021 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen utvärderar regeringen statens upplåning och skuldförvaltning –2021. Utgångspunkten för utvärderingen är det av beslutade målet för statsskuldspolitiken: •Statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. •Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Utvärderingen avser såväl regeringens styrning som av statsskulden. Målet för statsskuldspolitiken är långsiktigt och utvärderas därför över rullande femårsperioder. Skrivelsen ska överlämnas till . När det gäller den nu aktuella utvärderingsperioden kan följande noteras. •Den okonsoliderade statsskulden minskade från motsvarande till av BNP. •Lånebehovet minskade och var vid periodens slut negativt. •Kostnaden för statsskulden har sett över hela utvärderingsperioden varit historiskt låg, framför allt på grund av det låga ränteläget. •Riktlinjerna för statsskuldens förvaltning har förändrats stegvis mot en mer övergripande styrning och blivit mer ändamålsenliga. • styrning avseende statsskuldens löptid och sammansättning har varit i enlighet med regeringens riktlinjer. • principer och strategier för marknads- och skuldvård bidrar till att uppnå det statsskuldspolitiska målet. Sammantaget bedömer regeringen att såväl regeringens riktlinjer som tillämpning av riktlinjerna i allt väsentligt har legat i linje med målet för statsskuldspolitiken, som är att långsiktigt minimera kostnaden med beaktande av risk. Förvaltningen av statsskulden har bedrivits inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Mål, ramverk och process för statsskuldens förvaltning .................. Finanspolitisk och makroekonomisk utveckling.............................. Statsskuld och statens lånebehov....................................... Trenden med lägre räntor bröts 2021............................... Inflationen har ökat ................................ Stärkt krona mot slutet av utvärderingsperioden ............. Utveckling av riktlinjerna för statsskuldens förvaltning ................ Förändringar i regeringens riktlinjer................................ Statsskuldens sammansättning – skuldandelar ................ tillämpning av riktlinjerna .............................. Statsskuldens sammansättning – skuldandelar ................ Marknads- och skuldvård ................................................ Upplåning på privatmarknaden ....................................... Lån för att tillgodose behovet av statslån ........................ Prognoser över lånebehovet............................................. Utvärdering av statsskuldsförvaltningens mål ............................... Risker i statsskuldsförvaltningen..................................... 5.3Sammantagen bedömning av kostnaderna och riskerna i förvaltningen av statsskulden .......................... 6 Penningpolitik och statsskuldspolitik............................................. statens upplåning och skuldförvaltning 2017–2021 ........ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 2021/22:104 1 Mål, ramverk och process för Sammanfattning: Regeringen fattar beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning. Riktlinjerna ska vara i enlighet med målet för statsskuldspolitiken. ansvarar för att upplåning och förvaltning görs inom ramen för regeringens riktlinjer och i enlighet med målet för statsskuldspolitiken. Återrapportering av måluppfyllelsen lämnas till i form av en utvärderingsskrivelse . Målet för statsskuldspolitiken är att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer (5 kap. 5 § budgetlagen [2011:203]). Regeringen får inte utan att har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten (9 kap. 8 § andra stycket regeringsformen). har till uppgift att ta upp och förvalta lån till staten enligt budgetlagen (2 § förordningen [2007:1447]) med instruktion för ). Enligt 5 kap. 1 § budgetlagen (2011:203) får , efter bemyndigande och regeringens bestämmande, ta upp lån till staten för att 1.finansiera löpande underskott i statens budget och andra utgifter som grundar sig på beslut, 2.tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som beslutat om, 3.amortera, lösa in och köpa upp statslån, 4.i samråd med tillgodose behovet av statslån med olika löptider, och 5.tillgodose behov av valutareserv. lämnar sitt bemyndigande för ett budgetår i sänder. Riktlinjer för statsskuldens förvaltning Regeringen fattar beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning. I riktlinjerna och i myndighetens instruktion framgår att ska fastställa interna riktlinjer för hur regeringens riktlinjer ska genom- föras i praktiken. De interna riktlinjerna fastställs av styrelse och publiceras i myndighetens . är operativa riktlinjer som reglerar utnyttjandet av positionsmandatet1, 1 får ta positioner i utländsk valuta och i kronans valutakurs. positioner avses transaktioner som motiveras av en bedömning att kostnaden kan sänkas genom att avvika från skuldens löptid eller sammansättning. löptiden i nominell respektive real kronskuld, valutafördelningen i valuta- Skr. 2021/22:104 skulden samt principer för marknads- och skuldvård. Därutöver tillämpar olika förvaltningsstrategier. I regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning bestäms avvägningen mellan kostnad och risk, medan riktvärden för den praktiska implementeringen i statsskuldens förvaltning bestäms i interna riktlinjer. Processen för styrning och utvärdering Statsskuldspolitiken har styrts och utvärderats enligt nuvarande process . har beslutat målet och regeringen fastställer i årliga riktlinjebeslut den övergripande inriktningen och avvägningen mellan kostnad och risk. Styrnings- och utvärderingsprocessen kan sammanfattas enligt följande. •Senast lämnar förslag till riktlinjer för statsskuldens förvaltning till regeringen. •Riktlinjeförslaget remitteras till för yttrande. •Senast fattar regeringen beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning . •Under verksamhetsåret ansvarar för upplåning och förvaltning enligt de riktlinjer som regeringen beslutat. •Den tar utvärderingsprocessen formellt sin början då lämnar underlag för utvärdering till regeringen. •Senast lämnar regeringen en utvärdering till i form av en skrivelse, som avser såväl regeringens styrning som av statsskulden. Målet för statsskuldspolitiken är långsiktigt och utvärderas därför över rullande femårsperioder. kompletteras utvärderingsskrivelsen med en extern granskning av (). Den externa granskningen innehåller, förutom en bedömning av måluppfyllelsen, i vissa fall även förslag till förändringar i styrningen. ESV presenterar sin granskning i rapporten av statens upplåning och skuldförvaltning 2017–2021, i det följande benämnd utvärderingsrapporten. Rapporten från ESV finns i bilagan. Budgetmässig hantering av räntor på statsskulden Räntebetalningarna på statsskulden finansieras via statsbudgetens utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. anslag 1:1 Räntor på statsskulden. Den budgetpåverkande redovisningen är utgiftsmässig och baseras i princip på hur mycket ränta som betalas respektive år (kassamässigt). Upplåningstekniska faktorer gör att det ibland uppkommer variationer i betalningarna som inte kan hänföras till det enskilda årets skuld-, ränte- och valutakursförhållanden. Den kostnadsmässiga redovisningen av statsskulden, vilken påverkar statens finansiella sparande, justeras för dessa upplåningstekniska faktorer. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ligger utanför utgiftstaket. När statsskuldsräntorna blir högre än budgeterat krävs därför inte finansiering 2021/22:104 från något annat utgiftsområde och på motsvarande sätt frigörs heller inget utrymme när statsskuldsräntorna blir lägre än budgeterat. ges rätt att överskrida anslag 1:1 Räntor på statsskulden och anslag 1:3 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning efter ett särskilt årligt bemyndigande. Detta motiveras av att upplåningsverksamheten behöver flexibilitet för att staten i alla lägen (och i rätt tid) ska kunna fullgöra sina åtaganden. 2Finanspolitisk och makroekonomisk utveckling Sammanfattning: minskade den okonsoliderade statsskulden både mätt i miljarder kronor och som andel av BNP. Lånebehovet minskade och var vid periodens slut negativt. Såväl korta som långa statsräntor har varit historiskt låga , och till och med negativa. I början av utvärderingsperioden var inflationen stabil. Energipriser, som bidrog till en svag inflation , ökade tydligt under i synnerhet och gav ett stort bidrag till inflationen. Den svenska kronan försvagades något under början av utvärderingsperioden –2019 för att sedan stärkas något fram . Den finanspolitiska och makroekonomiska utvecklingen har stor betydelse för statsskuldens förvaltning och utvecklingen av statsskuldens kostnader och risker. I detta avsnitt redovisas utvecklingen av statsskulden, statens lånebehov och de makroekonomiska faktorer som har störst direkt påverkan på statsskulden. Det är även dessa förutsättningar som ligger till grund för regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning och tillämpning av riktlinjerna. 2.1Statsskuld och statens lånebehov Statsskulden påverkas av den ekonomiska utvecklingen och av ekonomisk-politiska beslut. Även enstaka händelser kan påverka statsskuldens utveckling, t.ex. försäljning av aktier i statligt ägda bolag och vidareutlåning till . Statsskulden ökar när staten har högre utgifter än inkomster och när ett lånebehov då uppstår. Omvänt gäller att ett överskott i budgeten används för att amortera på statsskulden. Figur 2.1 Statens lånebehov Statens nettolånebehov är detsamma som budgetunderskottet med omvänt tecken efter att räntebetalningar räknats bort. En tillbakablick över det i figur 2.1 visar att nettolånebehovet kan variera kraftigt mellan åren. Statens lånebehov ökade bl.a. till följd av de åtgärder som regeringen vidtagit med anledning av spridningen av covid-19 och den lågkonjunktur som pandemin förde med sig. medförde den starka återhämtningen i ekonomin att statens inkomster växte snabbt vilket i hög grad bidrog till att lånebehovet åter blev negativt. Räntebetalningarna har varit låga till följd av det bestående låga ränteläget samt en allt lägre statsskuld. var räntebetalningarna negativa, dvs. staten fick betalt för sin upplåning. Av figur 2.2 framgår att den okonsoliderade statsskulden som andel av BNP låg på vid utgången av 2021, vilket är en mycket låg andel sett ur ett historiskt perspektiv (i nominella belopp motsvarar denna andel ). I den okonsoliderade statsskulden ingår alla lån som tagit för statens räkning, till skillnad från i den konsoliderade statsskulden där inomstatligt ägande räknas bort. En låg statsskuld medför bl.a. lägre kostnader och minskad risk för stora variationer i kostnaden för statsskuldens förvaltning, framför allt för att en ränteuppgång får mindre genomslag. Slutligen medför en lägre statsskuld som andel av BNP att det är lättare för staten att i ett krisläge låna upp stora belopp utan att räntorna stiger kraftigt. Jämförelse av Maastrichtskulden mellan olika EU-länder Euroområdet (19) EU (27) Vid jämförelse av den offentliga sektorns skuldsättning i olika EU-länder används den s.k. Maastrichtskulden. Detta mått ökar jämförbarhet länderna emellan då den innefattar hela den offentliga sektorns skuld, dvs. även skulder hos kommuner, regioner och i pensionssystemet. 2.3framgår att har en mycket låg offentlig skuld i jämförelse med andra medlemsstater i EU, vilket även varit fallet över en längre tidsperiod. I figur 2.4 visas utestående volym av nominella statsobligationer och innehav. Vid utgången av 2021 var innehav av statspapper , vilket motsvarar av den totala utestående volymen av statspapper på andrahandsmarknaden. Mot bakgrund av att den svenska statsskulden är mycket låg sett ur både ett historiskt och internationellt perspektiv är således den utestående volymen statspapper, minus innehav, förhållandevis låg. innehav av statspapper har också haft en stor inverkan på avkastningskurvan på svenska papper (se diagram 2.6). Utestående volym av nominella statsobligationer och 2.2Trenden med lägre räntor bröts 2021 Statens upplåning är kontinuerlig och sker både . En större andel korta och rörliga lån medför att statsskulden blir känsligare för förändrade marknadsräntor. Majoriteten av statsskulden består dock av obligationer som löper på , vilket innebär att det till stor del är de historiska räntorna som påverkar kostnaderna för statsskulden. 2.5framgår hur räntorna på andrahandsmarknaden för statsobligationer med tre olika löptider utvecklats . Räntorna har stigit något efter att ha sjunkit . Figur 2.5 Utvecklingen av svenska statsräntor Ränta (procent) Statsobligation (emitterades 2009) 4Statsobligation Statsskuldväxel 3 mån 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Statens kostnad för att låna på olika löptider kan förenklat beskrivas med Skr. 2021/22:104 hjälp av avkastningskurvan på svenska statspapper, se figur 2.6. illustrerar sambandet mellan räntor och löptider på statspapper. Avkastningskurvans lutning påverkar utbytesförhållandet mellan kostnad och risk. När avkastningskurvan har en positiv lutning görs upplåning på kortare löptider (statsskuldväxlar) till lägre ränta än upplåning på längre löptider (statsobligationer). Därmed ökar kostnadsbesparingen relativt sett med att låna på kortare löptider och tvärtom. får en ränteuppgång snabbare genomslag på räntekostnaderna när upplåningen har skett på korta löptider. Detta ökar risken för variationer i räntekostnaderna. Eftersom lutningen på avkastningskurvan har varit relativt flack har det inte funnits lika starka kostnadsfördelar som tidigare med att välja . Figur 2.6 Avkastningskurva på svenska statspapper Ränta (procent) Löptid (år) Sedan införandet av inflationsmålet 1993 har svensk inflation varit låg och stabil ur ett historiskt perspektiv. En låg och stabil inflation medför att osäkerheten om hur priserna kommer att utvecklas framöver minskar, vilket gör att räntorna och därmed lånekostnaderna blir lägre än de annars skulle ha varit. En alltför hög inflationstakt medför det motsatta. Det medför även att det nominella beloppet på statsskulden blir mindre i relation till den allmänna prisnivån i ekonomin, dvs. realvärdet på statsskulden minskar. bör det nämnas att högre inflation oftast associeras med högre räntor, vilket medför ökade kostnader för statsskulden. I figur 2.7 visas inflationstakten enligt KPI för åren 2006–2021. I början av utvärderingsperioden var inflationen stabil runt inflationsmålet på men sjönk sedan snabbt under början av pandemin. Energipriser, som bidrog till en svag inflation , ökade tydligt 2021/22:104 under i synnerhet och gav ett stort bidrag till inflationen De högre energipriserna har berott på dels tillfälliga faktorer som väderförhållanden, dels högre efterfrågan på energi i takt med att allt fler smittskyddsrestriktioner hävts och världens ekonomier snabbt återöppnas. Figur 2.7 Inflationstakten enligt KPI, 2006–2021 Konsumentprisindex (KPI) 12-månadersförändring (inflationstakten) 1980=100, procent efter månad -3 Källa: SCB För realobligationer betalas innehavaren dels en fast realränta, dels en kompensation för den faktiska inflationen . Den reala kronskulden påverkas alltså mer direkt av ökningar i inflationen i jämförelse med nominella statsobligationer. Om utfallet för inflationen blir högre än inflationsförväntningarna stiger därför kostnaden för realskulden. 2.4Stärkt krona mot slutet av utvärderingsperioden Kronkursen påverkar statsskulden genom valutaskulden, dvs. statens upplåning i utländsk valuta. När kronan stärks sjunker det nominella värdet i kronor på utländska lån och vice versa. I figur 2.8 visas valutakursindexet KIX, som väger samman olika bilaterala växelkurser till en genomsnittlig växelkurs. Av denna framgår att den svenska kronan försvagades något under början av utvärderingsperioden –2019 för att sedan stärkas något fram . Majoriteten av statens upplåning sker i svenska kronor och valutaskuldens storlek som andel av den totala statsskulden är därför liten. Valutakursutvecklingen mätt utefter KIX ”kronindex” KIX-Index, 1992=100 135 3Utveckling av riktlinjerna för statsskuldens förvaltning Som framgår av avsnitt 1 fattar regeringen beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning. I detta avsnitt redovisas en sammanställning av hur riktlinjerna har förändrats . Sammanfattning: Styrningen av statsskuldens sammansättning i termer av skuldandelar var oförändrad 2017–2019. ändrades riktlinjerna för valutaexponeringen från att exponeringen skulle minska till att exponeringen skulle lämnas oförändrad. Andelen real kronskuld har i regeringens riktlinjer under hela utvärderingsperioden styrts mot på lång sikt. har riktlinjerna för statsskuldens förvaltning förändrats stegvis mot en mer övergripande styrning avseende löptiden. Förändringarna resulterade i att ett gemensamt löptidsintervall för alla skuldslag infördes i riktlinjerna . Sedan riktlinjerna för statsskuldens förvaltning 2019 innehåller regeringens riktlinjer inte några skrivningar om att genom privatmarknadsupplåning ska bidra till att långsiktigt minska kostnaderna för statsskulden. 2021/22:104 3.1 Förändringar i regeringens riktlinjer , som är de tillkommande åren sedan föregående utvärderingsperiod, skedde två förändringar. I riktlinjerna förändrades styrningen av valutaskulden, från att valutaexponeringen skulle minska med högst till att valutaexponeringen skulle lämnas oförändrad. skedde även en sammanslagning av löptidsintervallen, så att hela statsskulden fick ett gemensamt löptidsintervall. I tabell 3.1 visas förändringarna i regeringens riktlinjer som skett . Tabell 3.1 Förändringar i regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2017–2021 (andel i procent)1 (förändring mdkr) - 30 exponering2 exponering Statsskuldens löptid, mätt som duration (år om inte annat anges) Nominell skuld upp till 2,9–3,9 Nominell skuld mer än 4,3–5,5 6,0–9,0 6,0–9,0 4,0–6,5 0–1,0 0–1,0 0–1,0 3,5–6,0 3,5–6,0 1Andelen real kronskuld ska på lång sikt vara av den totala skulden. 2År 2020 förändrades styrningen av valutaskulden till att exponeringen skulle vara oförändrad. 3Långsiktigt riktvärde för utestående volym . 4År infördes ett gemensamt styrintervall för all nominell kronskuld. 5År infördes ett gemensamt styrintervall för både nominell och real kronskuld. 6År infördes ett gemensamt styrintervall för hela statsskulden. 3.2Statsskuldens sammansättning – skuldandelar Förändrad styrning av valutaexponeringen I regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning för åren 2017–2019 angavs det att valutaexponering skulle minska med högst . Exponeringen skulle beräknas så att förändringar i kronans valutakurs exkluderas. Styrningen om en minskad valutaexponering infördes i riktlinjerna . ändrades riktlinjerna för valutaexponeringen från att exponeringen skulle minska till att exponeringen skulle lämnas oförändrad. Bakgrunden till förändringen var att i förslag till riktlinjer framförde att myndigheten beslutat att genomföra en ny analys av statsskuldens strategiska valutaexponering med anledning av de föregående årens snabba förändringar på de finansiella marknaderna. framförde att den överraskande utvecklingen av bl.a. räntor, löptidspremier och valutor föranleder en ny analys av valutaexponeringens strategiska storlek. ansåg vidare att de förutsättningar som låg till grund för den senaste analysen av statsskuldens valutaexponering hade förändrats och att det fanns signaler om ett strukturellt skifte på de finansiella marknaderna. Bedömningarna om fördelar respektive nackdelar med en valutaexponering i statsskulden kunde därför ha förändrats och det fanns därför skäl att analysera om statsskuldens strategiska valutaexponering bör förändras. avsåg att redovisa resultatet av analysen i myndighetens förslag till riktlinjer . halverades valutaskulden och risken med att behålla dåvarande valutaexponering bedömdes bl.a. mot den bakgrunden som mycket begränsad. Regeringen beslutade därför att minskningen av statsskuldens valutaexponering skulle upphöra i avvaktan på analys. I förslag till riktlinjer redovisades endast den första delen av den aviserade översynen. I denna redovisning gjordes en uppdaterad och fördjupad analys av valutaexponeringen baserad på historiska data. Analysen visade att valutaexponering entydigt leder till ökad kostnadsvariation och analysen bekräftade därmed resultatet av den tidigare analysen som låg till grund för att valutaskulden minskades . Om valutaskulden inte leder till en besparing går det inte att motivera någon valutaexponering i statsskuldens långsiktiga sammansättning och valutaexponeringen bör i så fall fortsätta att minska. För att avgöra om valutaexponeringen ska fortsätta att minska behöver även andra aspekter och förutsättningar beaktas. Detta skulle enligt ingå i den andra delen av översynen som inkluderar en framåtblickande analys av om de historiska sambanden kan antas gälla även framöver eller om förutsättningarna ser annorlunda ut. Resultatet av den andra delen av analysen skulle presenteras i riktlinjeförslaget men sköt fram presentationen till riktlinjeförslaget . Mot bakgrund av att valutaskulden mer än halverats bedömdes risken med att låta valutaexponeringen vara oförändrad som begränsad. I riktlinjerna fastslog regeringen att det är lämpligt att behålla nivå på valutaexponeringen, i vart fall till dess att den andra delen av översynen är genomförd. I riktlinjerna förtydligade regeringen att valutaexponeringen tillåts variera på kort sikt som en följd av att kontinuerligt genomför valutaväxlingar, bl.a. i sin roll som statens internbank. Eftersom valutahanteringen enligt riktlinjerna ska präglas av förutsägbarhet och tydlighet sprids valutaväxlingarna i stället för att genomföras direkt när det uppstår behov. Att valutaväxlingarna sprids påverkar inte den långsiktiga nivån på valutaexponeringen. I utvärderingsrapporten framför ESV att det var rätt av regeringen att besluta att upphöra med amorteringen av valutaskulden för att 2021/22:104 invänta analys. Mot bakgrund av att analysen i sin helhet ännu inte genomförts anser ESV att det är angeläget att analysen genomförs och inför utformningen av förslag till riktlinjer . I riktlinjerna för statsskuldens förvaltning 2022 framför regeringen att det är viktigt att valet av valutaexponering baseras på en grundlig analys och att det därför är angeläget att färdigställer och avslutar analysen över valutaexponeringen. Detta bör allra senast göras i myndighetens förslag till riktlinjer . Oförändrad styrning av andelen real skuld I regeringens riktlinjer har andelen real skuld under hela utvärderingsperioden styrts mot på lång sikt. ESV framförde i rapporten av statens upplåning och skuldförvaltning 2013–2017 att om det inte finns starka kostnads- eller riskargument för att behålla den nuvarande nivån, kan det finnas skäl att se över andelen realskuld. Utvärderingen föranledde en analys av , vilken visade att det inte fanns några tydliga systematiska kostnadsskillnader mellan real och nominell upplåning och att valet av andel därför handlar mer om att säkerställa god beredskap och långsiktigt låga kostnader. Mot den bakgrunden ansåg regeringen i riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2020 att det inte fanns skäl att ändra den befintliga styrningen av andelen real skuld. I ESV:s rapport av statens upplåning och skuldförvaltning 2015–2019, behandlades återigen andelen real skuld. ESV framförde att bör analysera hur realobligationerna bidrar till att minska risken för statsskulden givet att skillnaden mellan reala och nominella obligationer minskar.