prop · H903159 · 2022-03-22 00:00:00 — Det finns dock inget som hindrar att kommunerna i etablering av primära samverkansområden tar tillvara regionernas kompetens om regionala förutsättningar när det gäller t.ex. arbetsmarknad, kompetensbehov och kollektivtrafik såsom Region efterfrågar. Även de regionala planeringsunderlagen som 2021/22:159 föreslås ta fram kan fungera som ett stöd i etableringen av primära samverkansområden. kommun framhåller att långa avstånd mellan orterna och dåliga kommunikationer innebär att samarbetet försvåras och yrkar att det ska gå att göra undantag från att sluta samverkansavtal mellan tre kommuner. Kommunen anför vidare att förslaget med stor sannolikhet kommer att innebära att kommunen inte kan erbjuda så många program som erbjuds och att ungdomar i stor utsträckning tvingas att flytta från orten för att få läsa den utbildning de önskar, då dagpendling inte är möjlig. Även Nationellt centrum för svenska som andraspråk anför att en konsekvens som kan komma av samverkansavtalen är längre restid för eleverna, och efterlyser en mer detaljerad analys av elevgruppen för att se vad ökade restider skulle innebära för t.ex. en ensamstående vårdnads- havare med begränsade ekonomiska möjligheter att betala resor för sin ungdom eller att betala egna resor och kunna hämta barn på förskolan efter utbildningsdagens slut. Regeringen instämmer i beskrivningen av utmaningarna som avstånd och pendlingsmöjligheter innebär och menar att dessa perspektiv kan behöva beaktas vid planering och dimensionering av utbildningar inom samverkansområdet, men också vid valet av samverkanskommuner. Inom gymnasieskolan kan elevernas pendlingsmönster också påverkas av möjligheterna att i gymnasieskolan söka sig till fristående skolor i andra kommuner och att kunna mottas i första hand om utbildningen inte erbjuds av hemkommunen. Detta innebär att områden knyts ihop funktionellt oavsett i vilken konstellation som kommunerna väljer att samverka. Dessa förutsättningar gör att strategisk planering av utbildningsutbudet behöver anpassas så bra som möjligt efter hur eleverna kan röra sig mellan olika orter där gymnasieskolor finns. Sammanfaller inte samverkansområdets storlek relativt väl med funktionella pendlingsmönster, riskerar verksamheten att bli ineffektiv. Även inom komvux kan det vid planering och dimensionering och val av samverkanskommuner behöva tas hänsyn till avstånd och pendlingsmöjligheter. Mot bakgrund av det som beskrivs ovan bedömer regeringen att kommunerna själva bör få avgöra med vilka andra kommuner de ska samverka. För att säkerställa att de primära samverkansområdena är tillräckligt stora bör dock ett minimikrav gällande antal kommuner införas. Regeringen föreslår därför att det i skollagen införs krav på att varje kommun, i fråga om gymnasieskolan respektive komvux, ska samverka med minst två andra kommuner. Regeringen bedömer dock att det kan förekomma att kommunens geografiska placering gör det svårt att organisera en praktiskt fungerande samverkan mellan minst tre kommuner, framför allt av logistiska skäl. Regeringen föreslår därför att det bör vara möjligt att föreskriva undantag från kravet på samverkan med minst två andra kommuner med hänsyn till kommunernas geografiska placering. Regeringen bör ges möjlighet att meddela sådana föreskrifter. I bemyndigandet bör också ingå rätt att meddela föreskrifter om vad som ska gälla i fråga om planering, dimensionering och erbjudande av utbild- ning för kommuner som omfattas av ett undantag. Ett samverkansområde bör kunna vara gemensamt för gymnasieskola och komvux men inte behöva vara det Regeringens förslag om primärt samverkansavtal innebär att en kommun kan samverka med minst två andra kommuner om gymnasieskolan och samverka med helt eller delvis andra kommuner om vuxen- utbildning. Alternativt kan en kommun ha en samverkan med minst två andra kommuner som omfattar båda utbildningsformerna. Flera näringslivsorganisationer, däribland , och Teknikföretagen anser att samverkansområdena för gymnasieskolan och komvux ska vara gemensamma. Regeringen anser i likhet med LO att det är en fördel att, i den mån det är möjligt, ha samma samverkansområde för gymnasieskolan och för komvux, då det medför enhetlighet och tydlighet i systemet. Som TCO poängterar finns det även samordningsvinster av en gemensam planeringsprocess för utbudet av både gymnasie- och vuxenutbildning. Det är naturligtvis viktigt att nyttja samordningsmöjligheter när sådana finns. Exempelvis kan det finnas anledning att samutnyttja både lokaler och lärare för att spara resurser och möjliggöra utbildning inom små yrkesområden eller utbildningar som kräver dyr utrustning eller anläggningar. Vid behovsanalyser och bedömning av arbetsmarknadens behov är det därför naturligt och nödvändigt att båda skolformerna analyseras utifrån samma regionala kontext. Det kan dock finnas skäl för att överlåta till kommunerna att besluta om de primära samverkansavtalen ska vara gemensamma för de båda skolformerna eller inte. Det är också viktigt att ta tillvara den samverkan som finns . I de fall dagens samverkansområden överensstämmer för gymnasieskolan och komvux är det sannolikt att detta kommer fortsätta. När så inte är fallet kan ett krav på samma gränsdragningar innebära komplicerade omförhandlingar av befintliga överenskommelser. Som pekar på har komvux och gymnasieskolan också olika villkor för sina verksamheter. Exempelvis kan distansundervisning bedrivas i större utsträckning inom komvux än inom gymnasieskolan, vilket kan påverka samverkansområdets omfattning. Regeringen lämnar därför inte förslag som reglerar gemensamma samverkansområden för gymnasieskola och komvux. Som kommun och framför finns det skäl att låta reformen som avser samverkansavtal genomföras i ett och samma steg, så att helheten beaktas när samverkansområden utvecklas eller etableras. Detta skapar också goda förutsättningar för att ha en samverkan som omfattar båda utbildningsformerna och dra nytta av de fördelar en samordning mellan gymnasieskola och komvux kan ge. Regeringen återkommer till förslaget om ikraftträdande i avsnitt 7. Förslaget om krav på samverkansavtal är befogat och proportionerligt i förhållande till den kommunala självstyrelsen innebär att det ska finnas en självständig och, inom vissa ramar, fri bestämmanderätt för kommuner och landsting. Enligt 14 kap. 2 § regeringsformen sköter kommunerna lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. Vidare anges att kommunerna på samma grund sköter även de övriga angelägenheter som 2021/22:159 bestäms i lag. SKR anser att avtalssamverkan av princip bör utgöra en möjlighet och inte en lagreglerad skyldighet för kommuner och anför att det saknas resonemang om vad ett sådant lagkrav innebär för den enskilda kommunens kompetens utifrån kommunallagen. och SKR lyfter fram att kravet på samverkan skulle kunna gynna en annan kommun och leda till negativa konsekvenser gällande frågan om den enskilda kommunens intressen. Förslaget om krav på samverkansavtal om planering, dimensionering och erbjudande av utbildning när det gäller gymnasieskolan och komvux handlar om kommunernas organisering av utbildning och kommunernas befogenhet att på lokal och regional nivå planera och bestämma vad de ska erbjuda för utbildning och hur den ska anordnas. Enligt nu gällande ord- ning är det frivilligt för kommunerna att ingå samverkansavtal och att samverka om utbudet av utbildning. Förslaget om krav på sam- verkansavtal får därmed anses utgöra en inskränkning i den kommunala Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett inskränkningen. denna bestämmelse är att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen ska prövas mot en proportionalitetsprincip. Frågan är då om inskränk- ningen i form av krav på samverkansavtal går utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till ändamålen med regleringen. Som framgår ovan samverkar många kommuner om bl.a. erbjudande av utbildning. Som nämns i avsnitt 4.1 förväntas dagens utbild- ningsutbud inom gymnasieskola och komvux inte kunna möta den framtida efterfrågan på arbetskraft med gymnasial yrkesutbildning. Regeringen föreslår därför i avsnitt 4.3 en ändrad princip för planering och dimensionering av utbildningen. Om kommunerna i högre utsträckning ska kunna erbjuda ett utbud som svarar mot arbetsmarknadens behov inom rimliga ekonomiska ramar behöver samverkan utvecklas. menar att dagens frivillighet att avtala om samverkan inte i tillräcklig grad garanterar att ett effektivt arbete kring planering och dimensionering av utbildningsutbudet kommer till stånd. Det är, som LO påpekar, endast genom samverkan det blir möjligt att bättre planera utbudet av utbildning inom gymnasieskolan och komvux för en bättre dimensionering inom Vidare bedömer regeringen, i likhet med Statskontoret, att ett krav om samverkan mellan kommuner på lång sikt kan bidra till att man uppnår ett bättre resursutnyttjande, tillräcklig kompetens och kapacitet hos kommunerna och i förlängningen ett mer likvärdigt erbjudande till kommunmedlemmarna. Detta kommer att gagna såväl unga och vuxnas tillgång till utbildning som arbetsmarknadens En bättre matchning mellan utbildningsutbud och arbetsmarknadens behov kommer enligt regeringens bedömning även att underlätta individens möjlighet till att få ett arbete och etablera sig på Regeringen vill i sammanhanget påpeka att det fortsatt är kommunen som ansvarar för att ungdomar och vuxna erbjuds utbildning. att den enskilda kommunen och medborgarna även fortsättningsvis kan påverka den lokala utbildningspolitiken, t.ex. vad gäller lokalisering och Som regeringen anför ovan kan en formalisering av samverkan genom avtal bidra till enskildas möjlighet att få insyn i den kommunala Det innebär också att frågor om inflytande och autonomi och eventuella konsekvenser gällande den enskilda kommunens intressen kontinuerligt behöver diskuteras i samverkan. Statskontoret tillstyrker förslaget, men bedömer att regeringen bör pröva om det utgör en proportionerlig inskränkning i den kommunala själv- styrelsen att kravet om samverkan ska inbegripa formkrav och omfatta alla kommuner. Även betonar vikten av att staten inte detaljreglerar hur samverkansavtal ska utformas. Den föreslagna regleringen om krav på samverkansavtal innebär en reglering av vilka utbildningar som bör omfattas och vad samverkan bör avse, dvs. planering, dimensionering och erbjudande av vissa utbildningar. Förslaget innebär också ett krav på att samverkan bör omfatta minst tre kommuner, men kommunerna ska även i fortsättningen få välja vilka andra kommuner de vill samverka med. Förslaget innebär därför också en möjlighet för kommunerna att bygga vidare på redan etablerad samverkan, t.ex. inom ramen för kommunalförbund. Till skillnad mot utredningen lämnar regeringen inga förslag om att samverkan ska omfatta ett geografiskt område med minst ett visst antal invånare i gymnasieskolans målgrupp eller att avtalet ska utformas med hänsyn till ett effektivt utnyttjande till samhällets resurser. Kommunerna som samverkar behöver visserligen ta sådana hänsyn på grund av kommunallagens reglering om kommuners ekonomiska hushållning i sin verksamhet. Regeringen menar dock att det är viktigt att låta de samverkande kommunerna ha ett stort inflytande på vad som i detalj regleras i avtalen. Utifrån den problembeskrivning som görs i denna proposition och de ändamål som behöver uppnås gör regeringen bedömningen att en reglering som säkerställer samverkan mellan kommuner om planering och dimen- sionering om utbildningsutbudet behövs. Tillsammans med övriga förslag i denna proposition bedömer regeringen att kravet på samverkan bl.a. kan väntas leda till en mer ändamålsenlig planering och dimensionering i syfte att bättre möta arbetsmarknadens behov inom välfärden, näringslivet och för att möta klimatomställningen. Regeringens sammantagna bedömning är att förslaget inte innebär ett större ingrepp i den kommunala självstyrelsen än nödvändigt för att åtgärda de problem regleringen är avsedd att åtgärda. Vidare bedömer regeringen att det inte finns några andra mindre ingripande åtgärder för att uppnå ändamålet med den föreslagna regleringen. Utveckling och samverkan kan förvisso stödjas även genom riktade statsbidrag. Redan i budgetpropositionen gjorde dock regeringen bedömningen att en översyn av de riktade statsbidragen behövs som ett led i regeringens förbättrade styrning av skolan och gör mot denna bakgrund i detta fall därför bedömningen att en sådan åtgärd inte är ändamålsenlig. finns möjlighet att avtala om samverkan som kommunerna använder, varför den nya regleringen i vissa fall får begränsade konsekvenser. Med hänsyn till detta och till de ändamål som förslagen har får den inskränkning i den kommunala självstyrelsen i form av ett krav på samverkan avseende planering, dimensionering och erbjudande av vissa utbildningar inom gymnasieskola och komvux anses som befogad och proportionerlig. Kravet på samverkan bör inte omfatta enskilda och regionala huvudmän Som framgår av avsnitt 4.3 går nära en tredjedel av eleverna i gymnasie- skolan i skolor med enskilda huvudmän. Trots att en så stor andel av eleverna går i fristående skolor bedömer utredningen att det inte finns förutsättningar att ställa krav på enskilda huvudmän att ingå i en tvingande samverkan med kommunerna. avstyrker förslaget om krav på samverkansavtal och anger bland flera skäl att fristående skolor inte omfattas av kravet på samverkan om dimensionering. understryker att kraven på samverkan även bör gälla enskilda huvudmän och för detta krävs att samverkande kommuner och enskilda huvudmän har ett gemensamt intresse av sådan samverkan. kommun framför att det inte är tydligt hur samverkansavtalen förhåller sig till enskilda huvudmän och om det råder olika villkor för kommunala och enskilda huvudmän gällande ansvar. SKR anför att förutsättningarna som följer med enskilda huvudmäns etablering försvårar välfungerande samverkan om planering och dimensionering av utbildningar inom gymnasieskolan. Beslut som fattas av kommuner i samverkan att lägga ner en utbildning på en ort för att i stället styra utbudet till en annan kommuns skola kan leda till att en fristående skola startar upp samma utbildning på den första orten, vilket troligen inte leder till effektivitetsvinster totalt sett. Som framgår av avsnitt 4.3 bedömer regeringen att en förutsättning för att det samlade utbildningsutbudet bättre ska svara mot arbetsmarknadens behov är att både offentliga och enskilda huvudmäns utbildning omfattas. För enskilda huvudmän gäller detta även vid ansökan om nya god- kännanden att bedriva utbildning inom gymnasieskolan. Regeringen lämnar därför i denna proposition förslag på ändringar i skollagen med denna inriktning (avsnitten 4.3 och 4.6). har kommuner och enskilda huvudmän olika ansvar och därmed olika förutsättningar för samverkan om planering och dimensionering av utbildningsutbudet. Kommunerna har ett övergripande ansvar för att alla ungdomar i kommunen erbjuds en gymnasieutbildning av god kvalitet (15 kap. 30 § skollagen). Något motsvarande uppdrag har inte de enskilda huvudmännen. Regeringen anser därför att kravet på samverkansavtal inte bör omfatta enskilda huvudmän. Med anledning av SKR:s synpunkt vill regeringen även erinra om gällande bestämmelser vid godkännande av enskild som huvudman för viss utbildning. För ett godkännande krävs att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas eller i närliggande kommuner. Berörda kommuner har i samband med ansökningsprocessen möjlighet att yttra sig (2 kap. 5 § skollagen och 2 kap. 2 § gymnasieförordningen). Regeringen anser dock att det inte finns något som hindrar kommunala huvudmän och enskilda huvudmän från att samarbeta kring planering och dimensionering av utbudet av gymnasiala utbildningar. Det kan exempel- vis handla om att bygga vidare på sådan samverkan som sker kring gemensam antagning. De regionala planeringsunderlagen kan i detta sammanhang bli en gemensam referenspunkt för både offentliga och enskilda huvudmän och ett viktigt verktyg för att identifiera behov av förändringar i dimensioneringen av de olika utbildningarna inom ett samverkansområde. Som framgår av avsnitt 4.3 får regioner endast anordna vissa utbildningar. Endast en mycket liten andel av eleverna i gymnasieskolan går i skolor med en region som huvudman. Inom komvux är andelen elever som går på skolor med regionen som huvudman ännu mindre. Region anser att regionala skolhuvudmän ska kunna ingå i det primära samverkansavtalet med kommunerna för att bl.a. kunna tillförsäkra ett allsidigt urval av gymnasieutbildningar och programmens inriktningar. Region ser problem med att små kommuner och regionala skolhuvudmän riskerar att hamna utanför samverkansavtalen Även lyfter fram denna risk och föreslår att samverkansavtal skapas med regionen som bas. Regeringen konstaterar ovan att kommunerna själva bör bestämma med vilka andra kommuner de ska samverka. Detta innebär att ett primärt samverkansområde kan komma att överensstämma med en region, men inte behöver göra det. Regeringen anser därför att regionerna inte bör omfattas av kravet på primärt samverkansavtal. Kommunerna har dock även fortsatt möjlighet att frivilligt samverka med en eller flera regioner. Kommunen bör även i fortsättningen kunna ha andra samverkansavtal Regeringens förslag på krav på samverkan omfattar vissa utbildningar inom gymnasieskolan och komvux. Det bör även fortsättningsvis vara möjligt för en kommun att ingå andra samverkansavtal med en eller flera kommuner och regioner. För att särskilja dem från de samverkansavtal som krävs bör de i sammanhanget benämnas sekundära samverkansavtal. En kommun som ingår i ett primärt samverkansområde bör genom ett sekundärt samverkansavtal t.ex. kunna erbjuda nationella program och introduktionsprogrammen programinriktat val och yrkesintroduktion utformade för en grupp elever som anordnas av en kommun utanför det primära samverkansområdet. I enlighet med bestämmelserna om samverkan i 23 kap. 21–23 §§ skollagen kan på motsvarande sätt en kommun erbjuda sammanhållna yrkesutbildningar och yrkesämnen inom komvux på gymnasial nivå som anordnas av en kommun utanför det primära samverkansområdet eller en region. En kommun kan också genom ett sekundärt samverkansavtal erbjuda andra utbildningar inom gymnasieskolan och komvux som inte omfattas av regleringen om primärt samverkansavtal. avstyrker modellen med sekundära samverkans- avtal, med hänvisning till att de kan bidra till rättsosäkerhet när det gäller vilka elever som ska antas i första hand inom ett samverkansområde. Även kommun och anser att förutsättningar och regler vad gäller mottagande och interkommunal ersättning behöver tydliggöras. Regeringen återkommer till förslag om erbjudandet och interkommunal ersättning i gymnasieskolan (avsnitt 4.5) samt om erbjudandet, mottagande i första hand och ersättning inom komvux (avsnitt 4.8), men vill i sammanhanget poängtera att regeringen inte föreslår några ändringar när det gäller bestämmelserna om mottagande i första hand i gymnasieskolan. I enlighet med skollagens bestämmelser om mottagande på nationella program ska en offentlig huvudman i första hand 2021/22:159 ta emot dem som är hemmahörande i kommunen eller inom samverkansområdet för utbildningen (16 kap. 43 §). På samma sätt ska en kommun eller en region som anordnar programinriktat val som har utformats för en grupp elever eller yrkesintroduktion som har utformats för en grupp elever ta emot alla de behöriga sökande till utbildningen som hör hemma i kommunen eller samverkansområdet för utbildningen (17 kap. 19 §). Detta innebär att en kommun i första hand ska ta emot dem som är hemmahörande i kommunen eller inom samverkansområdet oavsett om samverkansområdet har sin grund i ett primärt eller ett sekundärt samverkanstal. frågar sig vilka möjligheter det finns inom ett län att välja att inte ha utbildningen själv, om planeringsunderlagen pekar på att den borde finnas, utan i stället erbjuda den genom ett sekundärt samver- kansavtal. kommun undrar hur bindande ett primärt avtal blir om kommunen har parallella sekundära avtal med kommuner utanför det primära. Regeringen vill betona att möjligheten att ingå sekundära samverkans- avtal om de utbildningar som omfattas av regleringen om primärt samverkansavtal i huvudsak syftar till att komplettera denna samverkan och inte att försvaga den. Det kan komma att finnas situationer där samarbeten utanför det primära samverkansområdet behövs för att utbildningsutbudet i gymnasieskolan ska möta ungdomarnas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Även inom komvux kan andra samarbeten behövas för att möta vuxnas efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov. Det kan handla om en utbildning som bedrivs av en regional huvudman, vilket t.ex. är fallet med flera utbildningar inom natur- bruksområdet. Det kan även vara ett sätt att minska pendlingsavståndet i gränstrakter mellan olika samverkansområden när det gäller utbildningar där behovet av platser är begränsat och därför erbjuds på ett fåtal orter inom det primära samverkansområdet. I likhet med SKR anser regeringen att det är viktigt att utbildningar även fortsatt kan erbjudas via sekundär samverkan. Regeringen anser vidare att det finns utrymme att inom ramen för dialogen om planering och dimensionering av utbildningar inom ett primärt samverkansområde inkludera frågor om vilka utbildningar som kan erbjudas genom sekundära samverkansavtal. Det är dock kommunerna inom det primära samverkansområdet som måste ta ställning till om de även bör ingå avtal om sekundär samverkan. Kommuners erbjudande av utbildning inom Regeringens förslag: En kommun ska erbjuda ungdomarna i kommunen all utbildning på nationella program och på introduktions- programmen programinriktat val och yrkesintroduktion, utformade för en grupp elever som anordnas av någon av kommunerna i det primära Kravet på erbjudande av utbildning i ett primärt samverkansområde ska inte hindra att kommuner även erbjuder utbildning på grund av Interkommunal ersättning till en kommun som på ett nationellt program eller på programinriktat val antagit en elev som inte är hemmahörande i kommunen ska lämnas även inom ett samverkans- område. Vid bedömningen av om ett allsidigt urval av nationella program och inriktningar erbjuds i kommunen ska kommunen även få ta hänsyn till utbildningar som erbjuds av enskilda huvudmän med skolenheter i kommunen eller i en annan kommun inom det primära samverkans- området. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har inget förslag i fråga om vad som ska gälla för kommunens erbjudande av övrig utbildning enligt ett sekundärt samverkansavtal. Utredningen har inte heller något förslag om att i vissa fall låta en enskild kommun få ta hänsyn till utbildningar som erbjuds av enskilda huvudmän vid bedömningen av om ett allsidigt urval av nationella program erbjuds. Utredningen föreslår att den interkommunala ersättningen ska ökas eller minskas med ett kompensatoriskt schablon- belopp. Remissinstanserna: En majoritet av de instanser som har yttrat sig över utredningens förslag är positiva eller har inget att invända, däribland Specialpedagogiska skolmyndigheten, , Bodens, och kommuner, Region , , , , , , , Elevkårer och Elevråd. som tillstyrker anför bl.a. att förslaget kan öka tillgången till sökbara introduktionsprogram och ge obehöriga elever ett mer varierat utbildningsinnehåll. Även Elevkårer och Elevråd är positiva till att vikt läggs vid ökad likvärdighet för elever som inte är behöriga till ett nationellt program.