prop · H903166 · 2022-03-22 00:00:00 — Det kan dock konstateras att det nu rör sig om en mycket specifik del av all utstationering där andra myndigheter än Arbets- miljöverket har viktig sakkunskap. Området blir för övrigt delvis nytt oavsett vilken myndighet som tilldelas uppgiften att fatta beslut. Enligt direktivet om utstationering av förare ska sanktionerna vara effektiva, proportionella, avskräckande och icke-diskriminerande. Det råder stora skillnader i lönenivå för förare i olika länder och svenska löner ligger högt i en sådan jämförelse. Det gör att det för många arbetsgivare finns stora ekonomiska vinster att göra på att inte betala ut löner enligt svenska kollektivavtal. Det får anses vara ett viktigt led i att anpassa löner till svenska förhållanden och åstadkomma bättre sociala villkor för förare som utstationeras till att arbetsgivare som utstationerar förare till lämnar in deklarationer om utstationering. Det ökar möjligheterna för arbetstagarorganisationerna att komma i kontakt med arbetsgivare och inleda förhandlingar om att teckna kollektivavtal. Även de olika myndig- heter som ska tilldelas uppgifter som rör det nu aktuella regelverket kommer att ha ett intresse av att kunna komma i kontakt med arbets- givaren. Att en utstationering anmäls genom en utstationeringsdeklaration bedöms därför vara en viktig del i dessa aktörers möjlighet att säkerställa att arbets- och anställningsvillkor följs för förare som utstationeras hit från Mot den bakgrunden är det väsentligt att nivån på en sanktions- Prop. 2021/22:166 avgift är tillräckligt hög för att vara avskräckande. Bestämmelsen om att sanktionsavgifter ska påföras transportföretaget vid överträdelser av skyldigheten att visa upp en kopia av utstationerings- deklarationen bör framgå av lag. I likhet med regleringen av sanktions- avgifter på andra håll inom yrkestrafikområdet bör dock ytterligare bestämmelser om sanktionsavgifter, bl.a. avgifternas storlek, kunna slås fast på lägre normgivningsnivå än lag. Ett bemyndigande till regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om sanktionsavgifter bör därför införas. Om det framkommer omständigheter i handläggningen av ärendet om sanktionsavgift som innebär att överträdelsen bedöms som ringa eller ursäktlig eller om det annars med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut sanktionsavgiften, bör avgiften få sättas ned helt eller delvis. Det kan, liksom tar upp, röra sig om fall då en tillfredsställande kontroll kunnat genomföras trots att deklaration saknas. Sanktionsavgifter bör tillfalla staten. Promemorians förslag om en särskild paragraf med bl.a. denna innebörd bör dock ersättas med en bestämmelse om att 38 § utstationeringslagen ska tillämpas i fråga om sanktions- avgifter. Om sanktionsavgiften påförs transportföretaget men inbetalning inte sker, bör beslutet om sanktionsavgift kunna verkställas när det fått laga kraft. Beslutet bör alltså gälla som en exekutionstitel. Utöver en kopia av utstationeringsdeklarationen ska även bevis om de transporter som utförs och färdskrivardata visas upp vid en vägkontroll. I fråga om denna dokumentation föreslås inga särskilda sanktioner eftersom det är handlingar som enligt andra regelverk ändå måste visas upp vid en kontroll. För det fall den aktuella dokumentationen inte visas upp vid en vägkontroll kan det påverka bedömningen av om en utstationerings- situation anses råda eller om transporten är undantagen från utstationering. Om en förare ska undantas från utstationering, t.ex. när han eller hon utför en bilateral transport, bör färdskrivardata och frakthandlingar som visar att det är fråga om en sådan transport kunna visas upp. Regeringens förslag: Om ett transportföretag som är etablerat i ett annat land än utför en transport med en utstationerad förare utan att en utstationeringsdeklaration lämnats in, ska den som yrkesmässigt för egen eller annans räkning har beställt transporten dömas till böter eller fängelse i högst , om han eller hon –för beställningen kände till eller hade skälig anled- ning att anta att föraren var utstationerad eller skulle utstationeras och att en utstationeringsdeklaration inte lämnats in eller skulle lämnas in, eller –av transportföretaget beställt en inrikestransport som omfattas av det föreslagna förtydligandet om när utstationering ska anses föreligga och uppsåtligen eller av oaktsamhet inte senast efter det att transporten har utförts underrättat om utstationer- ingen. Ansvar ska inte dömas ut om beställaren gjort vad som skäligen kan begäras av honom eller henne för att vid en inrikestransport, som omfattas av det föreslagna förtydligandet om när utstationering föreligger, kontrollera att en utstationeringsdeklaration lämnas in. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag innehåller dock en formulering som innebär att beställaren ska kunna visa att han eller hon gjort vad som skäligen kan begäras som den i ett visst fall inte anger något subjektivt rekvisit. Remissinstanserna: noterar att förslaget synes utgå från att beställaren kommer att utföra sin undersökning genom att vända sig till arbetsgivaren eller transportföretaget men menar att det sannolikt också kommer att komma många förfrågningar till verket. Verket fram- håller att det inte finns någon automatiserad lösning för att hantera sådana förfrågningar. Det kommer sannolikt också att bli fråga om en stor mängd underrättelser om utstationering som inte har deklarerats. Eftersom inte utför några kontroller och inte beslutar om sank- tionsavgift anser verket att det skulle vara bättre om beställarens under- rättelser i stället lämnades till Transportstyrelsen. menar att förslaget innebär att det krävs uppsåt för den som beställt transporten och att bevisbördan i vissa fall läggs på den enskilde utan att det avsteget från straffrättsliga principer motiveras. avstyrker en straffbestämmelse och förordar en sanktionsavgift eftersom grundöverträdelsen sanktioneras med en sanktionsavgift. Effektiviteten och rättssäkerheten gynnas av att sanktionerna samlas på så få myndigheter som möjligt. och framför samma önskemål. Transportstyrelsen menar att ”arbetsdag” är att föredra framför ”dag” och efterlyser förtydliganden av hur beställaren ska kunna visa att man gjort vad som skäligen kan begäras. Transport- företagen och anser att beställaransvaret är alltför otydligt. reser samma frågor som Transportföretagen. Näringslivets Transportråd önskar också ett förtydligande av vad som i promemorian avses med ”i alla led” och hur en transportköpare ska kunna bevisa att undersökningsplikten är fullgjord. påpekar i fråga om småföretag att beställarna till en lastbil kan vara så många som 50 stycken och att de flesta av dessa kommer att vara omedvetna om sitt beställaransvar. Skälen för regeringens förslag Utstationeringslagen och direktivet om utstationering av förare Enligt utstationeringslagen ska en arbetsgivare till en utstationerad arbets- tagare lämna dokumentation till den som tar emot tjänsterna i och som visar att en anmälan om utstationering har gjorts (30 §). Om en mottagare av en tjänst som inbegriper utstationering inte får sådan dokumentation, ska denne underrätta om det senast tre Prop. 2021/22:166 dagar efter det att arbetet har påbörjats (31 §). lämnar en sådan underrättelse, ska en sanktionsavgift tas ut (37 § första stycket 2). Något krav på att det transportföretag som utstationerar en förare enligt tjänsteavtalsfallet ska tillhandahålla tjänstemottagaren dokumentation kan dock inte ställas enligt direktivet om utstationering av förare. Mot den bakgrunden ska inte de bestämmelserna i utstationeringslagen gälla när en förare utstationeras till för att utföra transporter åt ett transport- företag etablerat i ett annat land. Direktivet ställer dock krav på medlems- staterna att fastställa regler om sanktioner för avsändare, speditörer, transportörer och undertransportörer för bristande efterlevnad av nation- ella bestämmelser om utstationering inom vägtransportsektorn, om de känt till eller borde ha känt till att de transporttjänster som de beställt medfört överträdelser (artikel 5.1). Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella, avskräckande och icke-diskriminerande. Direktivet kräver med andra ord att medlemsstaterna ska ställa krav även på dem som drar nytta av det arbete som utförs av utstationerade förare. Yrkestrafiklagen och förordningen om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) innehåller straffrättsliga regler om beställaransvar. I fråga om yrkestrafiklagen innebär reglerna att om yrkesmässig trafik har bedrivits utan tillstånd, döms den som yrkes- mässigt för egen eller annans räkning har beställt transporten till böter eller fängelse i högst , om han eller hon •vid tidpunkten för beställningen kände till eller hade skälig anledning att anta att tillstånd saknades, eller •beställt transporten av trafikutövaren och uppsåtligen eller av oakt- samhet inte kontrollerat innehavet av tillstånd för transporten på ett sätt som skäligen kan begäras. Förordningen om internationella vägtransporter inom Europeiska eko- nomiska samarbetsområdet (EES) innehåller liknande bestämmelser i fråga om cabotagetransporter. Detta innebär alltså att inte bara den som har utfört en olaglig transport kan hållas ansvarig för detta, utan även den som beställt transporten i fråga. Mot bakgrund av kravet i artikel 5.1 i direktivet om utstationering av förare bör det införas ett beställaransvar även i fråga om utstationering inom Bestämmelserna om anmälningsskyldighet i utstatio- neringslagen syftar till att öka incitamentet att anmäla utstationeringar. att skapa ett sådant incitament även i fråga om utstationeringar som om- fattas av de särskilda reglerna på vägtransportområdet är det lämpligt att också koppla ansvaret för beställaren till kravet på att ge in en utstatio- Att öka incitamenten att ge in en deklaration bör leda till att fler utstationerade förare registreras och att arbetstagarorganisa- tionerna därmed får tillgång till uppgifter som möjliggör en bättre över- vakning av löne- och anställningsvillkor för dessa förare. 2021/22:166 myndigheters kontakter med utländska arbetsgivare underlättas om de uppgifter som registrerar ger en mer korrekt bild av de utstationeringar av förare som faktiskt sker. förutspår att det kommer att få många förfrågningar och underrättelser. Verket ifrågasätter därför, sett i belysning av att det inte ska utföra kontroller eller besluta om sanktioner, om det ska vara mottagare av underrättelser från transportköpare att utstationeringsdekla- rationer inte har lämnats. Verket bör dock i linje med sin roll som mot- tagare av utstationeringsdeklarationerna tilldelas denna uppgift, se avsnitt 6.7.2. Ansvar i alla led I likhet med vad som är fallet för beställaransvaret på yrkestrafikområdet får det anses vara väsentligt att förmå dem som köper transporttjänster att anlita företag som följer reglerna på området. I likhet med beställar- ansvaret på yrkestrafikområdet bör regleringen därför utformas så att ansvaret omfattar alla beställare i en kedja, oaktat om transporten har beställts direkt av transportföretaget eller genom någon form av mellan- hand, jfr 5 kap. 2 § 2 yrkestrafiklagen. I förhållande till beställaransvaret på yrkestrafikområdet finns dock vissa skillnader. I fråga om utstationering kan det antas vara svårare för en beställare att ta reda på de relevanta faktiska omständigheterna vid det tillfälle då en transport beställs. Det kan till exempel vara fråga om att en transport beställs innan en berörd förare anländer till , dvs. innan en utstationering inleds. Vidare kan det vara så att ett transport- företag först i ett sent skede fördelar en körning till en specifik förare. Det kan alltså vara så att det först i samband med att transporten inleds står klart om den förare som ska utföra en – eventuellt – beställd transport utstationeras eller inte. Mot denna bakgrund bör ett beställar- ansvar i fråga om utstationering utformas så att det träffar den som för beställningen kände till eller hade skälig anledning att anta att föraren var utstationerad eller skulle utstationeras och att arbetsgivaren inte lämnat eller haft för avsikt att lämna en utstationeringsdeklaration. Detta bör gälla vare sig beställaren avtalar om en transport direkt med det transportföretag som utför transporten eller om beställningen går via en mellanhand. Ansvaret bör kunna utformas med viss ledning av 5 kap. 2 § 1 yrkestrafiklagen. Det bör därför gälla i fall där ett transportföretag som är etablerat i ett annat land än utför en transport med en utstationerad förare utan att en utstationeringsdeklaration lämnats in. Den som i ett sådant fall yrkesmässigt för egen eller annans räkning har beställt transporten bör dömas till ansvar för om denne för beställ- ningen kände till eller hade skälig anledning att anta att föraren var utstationerad eller skulle utstationeras och att en utstationeringsdeklaration inte lämnats in eller skulle lämnas in. Transportföretagen och reser ett antal frågor om ansvarets närmare omfattning. Är det tillräckligt att beställaren frågar transportören om en utstationeringsdeklaration lämnats och får ett bekräftande svar eller krävs det mer konkreta bevis? Vad ska gälla i fall där avtalet sluts före transporten? cabotagetransporter eller omfattas andra utstationeringsfall? 2021/22:166 förhållandet att beställaransvaret gäller ”i alla led” att flera aktörer kan hållas ansvariga för alla andra aktörers agerande i en kedja där transport- örer anlitar andra transportörer att faktiskt utföra transporten? Remiss- instanserna menar att det inte är rimligt att beställaren ansvarar för hela kedjan, eftersom denne inte alltid vet vem som slutligen utför transporten. Frågan om vilket slag av bevisning som ska krävas kan påverkas av många olika faktorer, både praktiska och tekniska, och överlämnas därför lämpligen till rättstillämpningen. En allmän utgångspunkt bör dock vara att korta tidsmarginaler bör medföra sänkta krav på bevisningen. Någon undersökningsplikt bör inte gälla i de nu aktuella fallen, jfr dock följande avsnitt. Den avgörande tidpunkten för att avgöra om förutsättningarna för straffansvar föreligger är när beställningen görs, oavsett om den görs före själva transporten. Ansvaret är inte avgränsat till just cabotage- transporter utan omfattar alla transporter som utstationerade förare utför åt utlandsetablerade transportföretag. Förslaget tar mycket riktigt sikte på samtliga beställare, dvs. på alla led i en beställningskedja. När motsvarande ansvar i yrkestrafiklagen utvid- gades i detta hänseende menade att om avtal slutits i flera led är det inte förenligt med kravet på rättssäkerhet att hålla en beställare högre upp i avtalskedjan straffrättsligt ansvarig för ett händelseförlopp som denne inte kan kontrollera. På Lagrådets inrådan förtydligades därför att ansvaret är knutet till tidpunkten för beställningen. Det är alltså bara för en beställare som för beställningen känner till eller har skälig anledning att anta att en transportör senare i en kedja inte fullgjort sina skyldigheter som ansvar kan komma i fråga. Detsamma bör gälla för det nu aktuella förslaget. Eventuell vetskap eller misstanke hos beställaren som uppkommer därefter bör alltså inte inverka på straffansvaret. Beställare som ingår avtal med trafikutövare Inom yrkestrafikområdet finns en skyldighet för den som beställer en transport av trafikutövaren, dvs. den som ingår avtalet med det transport- företag som faktiskt utför transporten, att kontrollera att transporten sker med stöd av rätt tillstånd, se 5 kap. 2 § 2 yrkestrafiklagen. Även i fråga om utstationeringar är det värdefullt om den som ingår ett avtal med den som faktiskt utför transporten aktivt kontrollerar om en utstationerings- deklaration lämnas. Att införa ett sådant krav skulle sannolikt leda till att utstationerande arbetsgivare och transportföretag i större utsträckning skulle få frågor från beställare om huruvida de förare som utför transport- erna är utstationerade eller inte. Transportföretag och arbetsgivare skulle sannolikt också få uppmaningar av beställarna att i förekommande fall ge in utstationeringsdeklarationer. Mot den bakgrunden bör ett ansvar att kontrollera att en utstationerings- deklaration lämnas till utformas så att beställaren ska kontrollera att en utstationeringsdeklaration lämnats in först efter det att en transport utförts. Det är nämligen först då som det står helt klart vilken förare som utfört transporten och om en utstationeringsdeklaration ska ha lämnats in till . Om det visar sig att det varit fråga om en utstationering som inte deklarerats till , ska beställaren vara skyldig att underrätta om det. beställare ska därmed kunna undgå ansvar för att ha beställt en transport som utförts av en utstationerad förare som inte har deklarerats till , om beställaren informerar verket om en sådan utstatio- nering. En beställare bör dock kunna undgå ett sådant ansvar som föreslås om beställaren kan visa att han eller hon gjort vad som skäligen kan begäras av honom eller henne för att kontrollera att en utstationerings- deklaration lämnas in. Detta kan till exempel ske genom att beställaren förhör sig hos sin avtalsmotpart, dvs. transportföretaget, om huruvida den eller de förare som kan komma i fråga för en transport kommer att vara utstationerade och om så är fallet be om någon form av försäkran om att utstationeringsdeklarationer kommer att ges in. Om det efteråt visar sig att arbetsgivaren ändå inte lämnat in en deklaration som beställaren kan visa att han eller hon gjort vad som rimligen kan krävas för att undersöka sakförhållandena vid beställningstillfället, bör beställaren inte hållas ansvarig och inte heller vara skyldig att underrätta Arbetsmiljö- verket. En förutsättning för att undgå ansvar bör dock vara att beställaren för beställningen faktiskt inte kände till eller hade skälig anledning att anta att föraren var utstationerad eller skulle utstationeras och att arbetsgivaren inte lämnat eller haft för avsikt att lämna en utstationeringsdeklaration. Transportföretagen och reser ett antal frågor om ansvarets närmare omfattning. Hur ska en beställare kunna visa hur undersökningsplikten fullgjorts? Är en muntlig förfrågan hos transportföretaget tillräcklig eller måste svaret dokumenteras skriftligt och hur ska det hinnas med om transporten ska utföras tätt inpå beställningen? Måste en förfrågan göras inför varje enskild transport? Kan man använda sig av avtalsklausuler om att motparten åtar sig att följa gällande regler? Remissinstanserna menar att undersökningsplikten endast bör avse den som sluter avtal med den som faktiskt utför transporten. När den nu gällande undersökningsplikten i yrkestrafiklagen infördes uttalade regeringen bl.a. följande i propositionen Beställaransvar för ordning och reda på vägarna (prop. 2017/18:209 s. 23): Som nämnts ovan innebär undersökningsplikten enligt regeringens mening att beställaren innan en transport påbörjas ska kontrollera tillståndsinnehavet. Den information som en beställare hämtar in är emellertid en färskvara, vilket innebär att en genomförd undersökning inte gäller . Den som sporadiskt beställer transporter bör vid varje enskilt tillfälle undersöka att trafikutövaren har ett giltigt trafiktillstånd. Enligt bedömningen i rapporten är det emellertid inte rimligt att beställaren ska kontrollera tillståndsinnehavet inför varje enskild transport, om det mellan parterna finns ett etablerat avtalsför- hållande enligt vilket transporter sker kontinuerligt och frekvent. Sådana situationer är vanligt förekommande på godstransportmarknaden och i kollektivtrafiksammanhang men t.ex. också när ett företag tecknat avtal med ett taxitrafikföretag om utförande av taxitransporter. I vissa situa- tioner kan det även behöva beaktas vem som är beställare. En person anställd i ett företag som i tjänsten beställer en taxiresa åt sig själv skulle kunna anses som en yrkesmässig beställare. Det kan i ett sådant fall ifrågasättas om det är skäligt att begära av denne att kontrollera om företaget har taxitrafiktillstånd. Situationen är dock en annan om samma taxiresa beställs av personal på ett resebolag eller ett hotell som inom ramen för sin verksamhet erbjuder en sådan service. Regeringen anser att undersökningsplikten, så som Transportstyrelsen föreslagit, bör förenas med en skälighetsbedömning. Vad som skäligen kan begäras av beställaren får bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Denna ventil från kravet på att kontrollera tillståndsinnehavet bör dock enligt regeringens uppfattning tillämpas restriktivt. Uttalandena har relevans även för det nu aktuella förslaget. Bedömningen kommer alltså att behöva göras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Frågor om hur ofta en förfrågan behöver göras och om svaret behöver dokumenteras skriftligt i varje enskilt fall kommer bland annat att vara beroende av hur nära i tiden beställningen ligger i förhållande till själva transporten. Korta tidsmarginaler innebär att nivån för vad som skäligen kan begäras sänks. Detsamma gäller om beställaren och transportören har en beställningar väl etablerad relation. I den mån informationen inhämtats från bör ingen dokumentation behöva bevaras. Avsikten är inte att friskrivningsklausuler ska kunna godtas som tillvägagångssätt. Det bör också understrykas att undersökningsplikten bara gäller den som beställt en transport av trans- portföretaget. Undersökningsplikten gäller alltså inte senare led som kan uppkomma i en beställarkedja. Även förhållanden som Blomsterbransch- ens riksorganisation för fram om att den beställning som görs utgör en mycket liten del av fordonets kapacitet bör kunna medföra att nivån för vad som skäligen kan begäras sänks. Regeringen delar tingsrätts uppfattning att förslaget kan anses innebära att bevisbördan läggs på den enskilde utan att det avsteget från straffrättsliga principer kan motiveras. Detta bör föranleda en justering av förslaget. Transportföretagen och menar att uppgifterna i utstationeringsregistret måste vara offentliga för att undersökningsplikten ska kunna utföras. Uppgifterna i registret är offentliga. När det sedan gäller tingsrättens påpekande om det subjektiva rekvisitet bör förslaget förtydligas så att det framgår att det ska krävas uppsåt eller oaktsamhet för att straffansvar ska komma i fråga. Detta följer även yrkestrafiklagens motsvarande bestämmelse. Undersökningsskyldigheten ska bara gälla i fråga om inrikestransporter En fråga är om det är rimligt att kräva av en beställare att han eller hon ska kunna avgöra om den transport som beställs kan antas innefatta en utstatio- neringssituation. Gränsdragningen mellan de förare som ska och inte ska undantas från utstationering i vissa situationer kommer att vara kompli- cerad. Av det skälet bör en undersökningsplikt inskränkas till beställningar av sådana inrikestransporter som är utförda av utlandsetablerade transport- företag där utstationering ska anses föreligga. På så sätt kommer det att vara förhållandevis enkelt för den beställare som ingår avtalet med transportföretaget att veta eller åtminstone ha starka skäl att misstänka att en utstationeringssituation kommer att föreligga. I praktiken kommer sannolikheten för att en förare är utstationerad givet dessa omständigheter att vara hög. 2021/22:166 Ansvaret bör vara straffrättsligt och träffa den som yrkesmässigt beställt transporten Några remissinstanser, t.ex. och , förordar en sanktionsavgift i stället för ett straffrättsligt ansvar. Beställar- ansvar finns i yrkestrafiklagen, taxitrafiklagen och förordningen om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES). Frågan om s.k. sanktionsväxling för beställaransvar på yrkestrafikområdet har utretts i utredningen på väg (SOU 2021:31).