prop · H903224 · 2022-04-07 00:00:00 — Ett av de skäl som enligt utredningen talar mot en prövningsskyldighet för domstolarna har att göra med den rollfördelning som gäller mellan domare, åklagare och försvarare i brottmålsprocessen. Som redogörs för i betänkandet präglades brottmålsprocessen i tidigare av ett s.k. inkvisitoriskt rättegångsförfarande, vilket innebar att domaren hade en självständig och aktiv roll vid prövningen av brottsmisstankar och det yttersta ansvaret för att brott blev utredda och lagförda. Vid införandet av övergick brottmålsförfarandet i stället till en s.k. ackusatorisk process, där ansvaret för brottsbekämpningen flyttades från domaren till åklagaren. Åklagaren är den som har i uppdrag att föra statens talan mot enskilda personer, som i sin tur är tillhandahållna vissa rättigheter och biträdda av en försvarare. Domaren intar i princip en objektiv och i förhållande till parterna opartisk ställning. Dagens brottmålsprocess innebär alltså som regel att det är parterna som för processen framåt, genom att lägga fram yrkanden och bevisning, medan rätten dömer över det som parterna har lagt fram. Även om vissa inkvisitoriska inslag fortfarande finns kvar i brottmålsprocessen – t.ex. får domstolen utan yrkande från åklagaren besluta om häktning och om utvisning – har svensk straffprocess utvecklats alltmer i ackusatorisk riktning. Detta har delvis skett under inflytande av de krav på ett kontradiktoriskt förfarande med en oavhängig domstol som följer av artikel 6 i . Att införa inte bara en möjlighet utan en uttrycklig skyldighet för domstolen att ta upp och pröva utvisningsfrågan utan yrkande från åklagaren går stick i stäv med den utvecklingen och innebär ett åsidosättande av den rollfördelning som gäller i dagens brottmålsförfarande. Detta talar enligt utredningen emot att införa en sådan ordning. Regeringen delar den uppfattningen. Ett annat skäl som talar emot en prövningsskyldighet för domstolarna är att det kan leda till svårigheter för domstolarna ur bl.a. handläggningssynpunkt. Detta har att göra med att hedersrelaterad brottslighet och hatbrott i många fall inte är enskilda, definierade brott utan kan avse gärningar av vitt skilda slag och varierande svårhet. Det utmärkande för brottstyperna är i stället som regel gärningarnas motiv. Att en gärning har haft ett visst motiv – t.ex. ett hatbrotts- eller hedersmotiv – är i regel inte något som domstolen känner till innan huvudförhandlingen, i vart fall när det handlar om ett brott som inte typiskt sett utgör hat- eller hedersrelaterad brottslighet. Motivet framgår i sådana fall som regel inte av åklagarens stämningsansökan och domaren läser inte heller i förväg – som en följd av att prövningen i domstol utgår från principerna om bl.a. muntlighet och omedelbarhet – de förhör med t.ex. vittnen och målsäganden som har hållits under förundersökningen. Motivet för en viss åtalad gärning är alltså i de flesta mål en omständighet som framkommer för domstolen först när bevisningen presenteras under förhandlingen. En prövningsskyldighet som baseras på att gärningen har haft ett visst motiv innebär därför att det kan komma att stå klart för domstolen att den obligatoriska prövningsskyldigheten är tillämplig först en bit in i huvudförhandlingen, i vissa fall kanske först mot slutet av förhandlingen. I en sådan situation måste domstolen naturligtvis ta upp frågan med parterna innan dom ges, helst på ett så tidigt stadium som möjligt. Att utvisningsfrågan är uppe till prövning ska inte komma som en överraskning för den tilltalade, och han eller hon måste få möjlighet att ange sin inställning samt förbereda och argumentera för sin sak. Dessutom måste domstolen – eftersom utvisningsfrågan ska prövas – inhämta nödvändig utredning för detta, framför allt ett yttrande från och, om utlänningen har barn i , från socialnämnden. Detta kan i vissa fall innebära att rättegången måste slutföras eller helt ställas in och tas om. En sådan ordning är givetvis inte tillfredställande. Utöver att inställda mål medför praktiska svårigheter för domstolarna som tar resurser i anspråk, får det även negativa konsekvenser både för den tilltalade och målsäganden. Särskilt problematiskt kan det också bli om den tilltalade är frihetsberövad. För att undvika dessa svårigheter skulle det – som utredningen är inne på – kunna övervägas att inte basera prövningsskyldigheten på gärningens motiv utan att i stället begränsa tillämpningsområdet genom en slags 2021/22:224 brottskatalog, där brott som i sig typiskt sett är heders- eller hatbrottsrelaterade tas upp. Utredningen lämnar ett förslag på en sådan reglering, som innehåller en brottskatalog med elva olika brott (varav vissa ännu inte lett till lagstiftning). Det handlar bl.a. om brotten äktenskapstvång, barnäktenskapsbrott, vilseledande till äktenskapsresa, hets mot folkgrupp, olaga diskriminering och brott mot lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor. Som anges ovan är dock det utmärkande för hedersrelaterad brottslighet och hatbrott som regel gärningarnas motiv. Vissa av de hedersrelaterade brott och hatbrott som begås utgörs inte av de utpekade brotten i brottskatalogen utan i stället av andra brott – t.ex. misshandel, olaga hot eller ofredande – där gärningsmannen har haft ett heders- eller hatbrottsmotiv. Dessa former av heders- och hatbrott skulle alltså falla utanför tillämpningsområdet om en särskild brottskatalog införs. Som exempel skulle en synnerligen grov misshandel med hatbrottsmotiv eller ett grovt olaga hot med hedersmotiv inte omfattas. Enligt utredningen talar tillgänglig statistisk för att endast mellan av hatbrotten skulle fångas upp av en lösning med en brottskatalog. Det kan alltså konstateras att en sådan ordning inte uppfyller det syfte som eftersträvas, dvs. att frågan om utvisning alltid ska prövas vid hedersrelaterad brottslighet och hatbrott. En sådan avgränsning är därför inte ändamålsenlig. Sammantaget kan det alltså konstateras att det av principiella skäl inte är en lämplig lösning att införa en obligatorisk prövningsskyldighet för domstolarna. En sådan ordning kan inte heller utformas på ett sätt som tillgodoser lagstiftningens syfte, i vart fall inte utan att också föra med sig stora praktiska och resurskrävande svårigheter för domstolarna. Regeringen delar därför utredningens bedömning att det inte bör införas en skyldighet för domstolarna att alltid pröva frågan om utvisning i mål om hedersrelaterad brottslighet eller hatbrott. Det är också en uppfattning som delas brett av remissinstanserna, bl.a. av samtliga allmänna domstolar som yttrar sig över betänkandet. Det kan finnas andra sätt att åstadkomma en ordning som innebär att utvisningsfrågan alltid prövas vid hedersrelaterade brott och hatbrott Som anges ovan är det regeringens uppfattning att det – på något sätt – bör säkerställas att frågan om utvisning alltid uppmärksammas vid hedersrelaterad brottslighet och hatbrott. Även om en prövningsskyldighet för domstolarna inte är en framkomlig väg kan det finns andra, mer ändamålsenliga sätt att uppnå samma mål. Det kan t.ex. konstateras att flera av de skäl som talar mot en prövningsskyldighet för domstolarna inte gör sig gällande om en motsvarande uppgift i stället skulle läggas på åklagarna. Ett ökat ansvar eller en skyldighet för åklagarna att yrka på utvisning i dessa mål skulle t.ex. inte innebära ett åsidosättande av rollfördelningen i brottmålsprocessen eller medföra de handläggningsproblem för domstolarna som redogörs för ovan. En sådan lösning framstår därför som ett lämpligare alternativ. Utredningen överväger dock inte hur en reglering som riktas mot åklagarna, i stället för mot domstolarna, skulle se ut och remissinstanserna har alltså inte haft möjlighet att uttala sig om det. Det finns därför inte möjlighet att redan nu gå vidare med ett sådant förslag. Regeringen avser Prop. 2021/22:224 dock att i ett annat sammanhang utreda om en sådan ordning bör införas. anser att det bör utredas om domstolens möjlighet att ex officio ta upp utvisningsfrågan bör tas bort samt att åklagaren bör vara skyldig att ange grunderna för sina yrkanden i stämningsansökan. Dessa frågor ligger dock utanför detta lagstiftningsarbete. 7Ändrade regler om att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brott 7.1Ökade möjligheter att neka uppehållstillstånd för en utlänning som begått brott Regeringens förslag: Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt 5 kap. UtlL ska det, med de undantag som redan gäller för skyddsbehövande och vissa andra grupper, särskilt beaktas om den sökande gjort sig skyldig till brott eller brott i förening med annan misskötsamhet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till förslaget eller har inte något att invända mot det, däribland , , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, i , , och Säkerhetspolisen. avstyrker förslaget och framhåller att ändringen innebär en risk för vida tolkningar vid prövningen av ansökan om uppehållstillstånd. Förvaltningsrätten i ser positivt på ambitionen att markera att det ska göras en friare prövning av skälen för och emot uppehållstillstånd i det enskilda fallet, men ifrågasätter om den föreslagna ändringen i sig är tillräcklig för att uppnå det avsedda ändamålet. Även menar att det är tveksamt om förslaget medför den ändring som avses och efterfrågar ett förtydligande av lagtexten i fråga om de omständigheter som ska beaktas vid prövningen. efterfrågar ett förtydligande av begreppet misskötsamhet. Skälen för regeringens förslag I ärenden om uppehållstillstånd ska det göras en vandelsprövning En utlänning som vistas i ska som huvudregel ha ett uppehållstillstånd (2 kap. 5 § UtlL). Uppehållstillstånd kan beviljas på ett antal olika grunder, bl.a. på grund av skyddsbehov, familje- anknytning, arbete eller studier. Vid prövningen av en ansökan om uppe- hållstillstånd ska det som regel särskilt beaktas om den sökande har gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan 2021/22:224 misskötsamhet (5 kap. 17 § första stycket UtlL). Denna vandelsprövning kan utmynna i att en ansökan om uppehållstillstånd avslås, även om förutsättningarna för tillståndet i övrigt är uppfyllda. Prövningen ska göras både första gången en utlänning ansöker om uppehållstillstånd och vid en förlängningsansökan. Den allmänna bestämmelsen om vandelsprövning i 5 kap. 17 § första stycket UtlL är generellt tillämplig för de grunder för uppehållstillstånd som regleras i 5 kap. UtlL. Vissa tillståndsgrupper är dock uttryckligen undantagna från tillämpningsområdet, däribland uppehållstillstånd för flyktingar, alternativt skyddsbehövande och uppehållstillstånd på grund av anknytning till en medlem i kärnfamiljen (jfr 5 kap. 1 och 3 §§). I fråga om dessa tillstånd gäller i stället andra särskilda regler som i allt väsentligt har sin grund i EU-rätt och andra internationella åtaganden. Särskilda bestämmelser gäller även för de uppehållstillstånd som regleras i 5 b kap. och 6 a–6 c kap. UtlL. I förarbetena till 5 kap. 17 § första stycket UtlL anges bl.a. att för att neka uppehållstillstånd med stöd av denna bestämmelse förutsätts av rättssäkerhetsskäl att det finns en lagakraftvunnen dom som avser ett fängelsestraff av inte allt för kort varaktighet. Vid bedömningen ska hänsyn tas till straffets längd och gärningens art. När det finns uppgifter om brottslighet i ett annat land måste hänsyn också tas till att straffmätningen för samma brott kan skilja sig högst avsevärt mellan olika länder. Bedömningen bör då göras med utgångspunkt i vilket straff som sannolikt skulle ha utdömts i . Vid prövningen av om uppehålls- tillstånd ska vägras ska de skäl som sökanden kan åberopa för att beviljas tillstånd vägas mot de skäl som talar mot att tillstånd beviljas. Ju starkare skälen för tillstånd är, desto grövre misskötsamhet måste det vara fråga om för att tillstånd ska vägras (Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden, prop. 2004/05:170 s. 202). Det finns skäl att se över bestämmelsens utformning Det är viktigt att det finns förutsättningar för att avslå en ansökan om uppehållstillstånd i de fall sökanden har gjort sig skyldig till sådan brottslighet att han eller hon inte bör få bosätta sig i . Regelverket behöver, som Förvaltningsrätten i är inne på, ge utrymme för en nyanserad bedömning av den frågan utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Ordalydelsen i 5 kap. 17 § första stycket UtlL ställer inte upp några särskilda krav på brottslighetens allvar för att den ska kunna läggas till grund för ett beslut att neka uppehållstillstånd. Som nämnts har det däremot i förarbetena uttalats att det normalt bör krävas att det finns en lagakraftvunnen dom som avser fängelsestraff av inte allt för kort varaktighet. Detta framstår som ett förhållandevis högt ställt krav, särskilt när det handlar om personer som ansöker om uppehållstillstånd och som inte har någon närmare anknytning till . Det nämnda uttalandet innebär också att det i praktiken ställs upp ett högre krav för att neka uppehållstillstånd för den som begått brott än vad som gäller vid utvisning enligt regelverket om utvisning på grund av brott. En sådan skillnad framstår inte som motiverad. Som utredningen anför får det tvärtom anses vara en naturlig utgångspunkt att toleransnivån för brottslighet är lägre vid den vandelsprövning som ska göras vid en ansökan om uppehållstillstånd – i vart fall vid första ansökningstillfället, som i regel sker innan utlänningen reser in i – än vad som gäller vid utvisning på grund av brott. Det aktuella uttalandet i förarbetena gjordes i samband med införandet av den nuvarande utlänningslagen. har vissa grunder för uppehållstillstånd undantagits från tillämpningsområdet för 5 kap. 17 § första stycket UtlL. Det gäller bl.a. uppehållstillstånd på grund av anknytning till en medlem i kärnfamiljen (5 kap. 3 § UtlL). De grunder för uppehållstillstånd som bestämmelsen numera omfattar är – generellt sett – sådana att skälen kan anses mindre starka jämfört med de tillståndsgrunder som är undantagna. Skälen för att bevilja uppehållstillstånd kan ju dock givetvis väga tungt i dessa fall ändå, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Det finns förhållandevis sparsamt med publicerade avgöranden som belyser hur vandelsprövningen enligt 5 kap. 17 § första stycket UtlL tillämpas i praktiken. Det har inom rättstillämpningen dock inte ställts upp något ovillkorligt krav på att fängelsestraff ska ha utdömts för att brottsligheten ska beaktas inom ramen för vandelsprövningen (MIG 2019:23). Utredningen bedömer att det ändå – med beaktande av det nämnda uttalandet i förarbetena – finns en risk för att bestämmelsen tillämpas alltför återhållsamt i förhållande till de tillståndsgrunder som den omfattar. Regeringen delar den bedömningen. För att säkerställa att det finns utrymme för en nyanserad vandelsprövning, där även brottslighet som inte medfört ett längre fängelsestraff kan vägas in, finns det därför skäl att se över bestämmelsens utformning. Uttrycket brottslighet bör ersättas av ordet brott Enligt utredningen indikerar det i lagtexten använda uttrycket brottslighet att det ska vara fråga om brott av viss omfattning för att det ska vara aktuellt att neka ett uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen. Utredningen föreslår därför att uttrycket brottslighet byts ut mot ordet brott. Remissinstanserna är huvudsakligen positiva till förslaget eller har inte några invändningar mot det. och Förvaltningsrätten i ifrågasätter dock om den föreslagna ändringen är tillräcklig för att uppnå det avsedda ändamålet. Det är viktigt att regelverket ger utrymme för de tillämpande myndigheterna att göra en friare vandelsprövning utifrån en avvägning mellan skälen för och emot uppehållstillstånd, där även brottslighet som inte medfört ett längre fängelsestraff kan beaktas. Utifrån denna utgångspunkt anser regeringen, trots synpunkterna från och Förvaltningsrätten i , att utredningens förslag framstår som väl avvägt och bör genomföras. Den föreslagna justeringen av lagtexten markerar att det är tillräckligt med ett brott och att det alltså inte behöver vara fråga om brott av viss omfattning för att kunna beaktas. Även ett kortare fängelsestraff eller en icke frihetsberövande påföljd bör få genomslag vid prövningen. Inte bara lagakraftvunna domar utan även andra lagföringar, såsom godkända strafförelägganden, kan beaktas vid bedömningen. Liksom tidigare är det emellertid inte endast påföljdens 2021/22:224 stränghet som bör vägas in i bedömningen, utan även brottets karaktär och risken för återfall i brott. Något behov av att förtydliga detta i lagtexten, som efterfrågar, finns inte. De skäl som utlänningen kan åberopa som grund för uppehållstillstånd ska också – på samma sätt som tidigare – vägas mot anmärkningarnas tyngd i det enskilda fallet. Ju svagare skälen för uppehållstillstånd är desto mindre allvarligt brott bör krävas för att uppehållstillstånd ska kunna vägras och tvärtom. Bagatellartade förseelser bör dock aldrig vara tillräckligt för att neka uppehållstillstånd. Med hänsyn till detta menar regeringen, i motsats till , att ändringen inte innebär en risk för vida tolkningar vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd. Regeringen delar utredningens bedömning att det även fortsättningsvis bör vara möjligt att vid vandelsprövningen beakta om utlänningen har gjort sig skyldig till brott i förening med annan misskötsamhet. Att uttrycket brottslighet byts ut mot ordet brott avser även i detta sammanhang att markera att det inte behöver vara fråga om ett brott av viss omfattning för att beaktas. efterfrågar ett förtydligande av begreppet misskötsamhet. Förslaget innebär inte någon ändring av vad som avses med begreppet annan misskötsamhet. Liksom tidigare måste det vara fråga om förhållanden som är otvetydigt konstaterade, t.ex. en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom eller annan misskötsamhet där de faktiska omständigheterna är helt klarlagda (prop. 2004/05:170 s. 284). Utredningen föreslår inte någon ändring när det gäller tillämpnings- området för 5 kap. 17 § första stycket UtlL. Bakgrunden till det är att förekommande undantag och särregler i allt väsentligt har sin grund i EU- rätten och andra internationella åtaganden, och att utrymmet för nationell reglering i dessa fall är mycket begränsat. Regeringen gör inte någon annan bedömning i detta avseende. De undantag från tillämpningsområdet som gäller för skyddsbehövande och vissa andra grupper ska alltså gälla även fortsättningsvis. 7.2En skärpning av bestämmelserna om att återkalla uppehållstillstånd Regeringens förslag: Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd ska återkallas enligt 7 kap. 1 eller 3 § UtlL för en utlänning som har rest in i landet ska hänsyn tas till utlänningens anknytning till och till om andra skäl talar mot att tillståndet återkallas. Vid en sådan bedömning ska det särskilt beaktas i vilken utsträckning som utlänningen har etablerat sig i det svenska samhället. Om utlänningen har barn i ska barnets behov av kontakt med honom eller henne, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas om utlänningens uppehållstillstånd återkallades också särskilt beaktas. Även utlänningens övriga familjeförhållanden ska särskilt beaktas. Utredningens förslag överensstämmer huvudsakligen med regeringens. Utredningen föreslår en delvis annan teknisk och språklig utformning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till förslaget eller har inte något att invända mot det. i påtalar att vid prövningen bör, utöver utlänningens etablering i samhället, även hans eller hennes motivation till utredning och behandling beaktas, t.ex. om en utlänning som har begått brott har påbörjat eller genomgått en behandling i regi eller inom hälso- och sjukvården. Förvaltningsrätten i ser positivt på förslaget men anser att det finns skäl att se över om preklusionsreglerna i 7 kap. 1 och 3 §§ UtlL bör utmönstras, i syfte att bibehålla en enhetlig lagstiftning. Domstolen anser även, liksom , att det bör tydliggöras i lag att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott innebär att eventuella uppehålls- och arbetstillstånd som tidigare meddelats utlänningen förfaller. Skälen för regeringens förslag I ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd ska bl.a. utlänningens anknytning till beaktas Frågan om utvisning av en utlänning som döms för brott i handläggs inom ramen för brottmålsprocessen. Vid ett sådant beslut om utvisning förfaller de eventuella arbets- eller uppehållstillstånd som utlänningen tidigare beviljats. Något särskilt beslut om återkallelse av uppehållstillståndet behövs alltså inte i dessa fall. Förvaltningsrätten i och efterfrågar ett förtydligande av detta i lagtexten. Det finns dock inte något underlag för att gå vidare med ett sådant förslag. Ett uppehållstillstånd får återkallas endast under vissa särskilt angivna förutsättningar. Bestämmelser om detta finns i 7 kap. UtlL. Följden av ett beslut om återkallelse är som regel att personen i fråga inte längre har rätt att vistas i landet. Beslutet förenas normalt med ett beslut om utvisning (8 kap. 16 § UtlL). Ett uppehållstillstånd får bl.a. återkallas för en utlänning som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få tillståndet. Om utlänningen har vistats i landet med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken får uppehållstillståndet dock återkallas endast om det finns synnerliga skäl för det (7 kap. 1 § första och tredje stycket). Ett uppehållstillstånd får även återkallas för en utlänning som har rest in i om 1) utlänningen bedriver verksamhet som kräver arbetstillstånd men inte har något sådant tillstånd, 2) utlänningen har beviljats ett arbetstillstånd men anställningen har upphört, under vissa närmare angivna förutsättningar, eller 3) det kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelse- verksamhet i eller något annat nordiskt land. Ett uppehållstillstånd får dock inte återkallas enligt punkterna 1 eller 3 ovan om utlänningen har vistats i landet med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken (7 kap. 3 § första och tredje stycket). 2021/22:224 Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats på grund av vissa former av familjeanknytning till en person som är bosatt i – eller en person som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning – får återkallas om det tillståndsgrundande förhållandet har upphört (7 kap. 3 § andra stycket). De familjeanknytningar som avses är bl.a. make, sambo och ogifta barn till anknytningspersonens make eller sambo. I 7 kap. 4 § finns bestämmelser om vissa omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av om ett beslut om uppehållstillstånd ska återkallas enligt någon av de ovan angivna grunderna. Enligt paragrafen ska hänsyn tas till den anknytning som utlänningen har till det svenska samhället och till om andra skäl talar mot att tillståndet återkallas. Vid en sådan bedömning ska särskilt beaktas 1. utlänningens levnads- omständigheter, 2. om utlänningen har barn i och, om så är fallet, barnets behov av kontakt med honom eller henne, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningens uppehållstillstånd återkallas, 3. utlänningens övriga familjeförhållanden, och 4. hur länge utlänningen har vistats i . Paragrafen är utformad efter förebild av 8 a kap. 2 § UtlL, som innehåller bestämmelser om de omständigheter som en allmän domstol ska beakta särskilt när den överväger att meddela ett beslut om utvisning på grund av brott (se avsnitt 6.3.1). I förarbetena diskuterades fördelar och nackdelar med att söka ledning i de omständigheter som ska beaktas vid utvisning på grund av brott.