prop · H903169 · 2022-03-22 00:00:00 — be- höver också ha tillräckliga finansiella resurser för att vinna clearingmed- lemmars och andra intressenters omedelbara förtroende och för att säker- ställa att institutet kan tillhandahålla clearingtjänster redan från början. Mot den bakgrunden bör få lämna statligt stöd till ett underlätta för den livskraftiga delen av den centrala motparten i resolution att drivas vidare. Motsvarande möjligheter att lämna stöd till ett broinstitut (som är kreditinstitut eller värdepappersbolag) finns enligt lagen om resolution (27 kap. 1 §). I syfte att underlätta en försäljning av delar av eller hela den centrala motparten i resolution till en extern köpare, bör temporärt statligt stöd även få lämnas till en köpare vid tillämpningen av försäljningsverktyget. kan även, till en köpare som inte är ett bro- institut, välja att överföra alla tillgångar, rättigheter, skyldigheter och åtaganden för den centrala motparten i resolution eller äganderättsinstru- ment som getts ut av denna. Överföringen ska ske på marknadsmässiga villkor (artikel 40.1 och 40.2 i EU-förordningen). En central motparts verksamhet är vanligtvis mindre diversifierad än exempelvis verksam- heten i en större bank. En central motpart är ofta fokuserad på clearing av en eller ett fåtal produkter eller marknadssegment. Banker har däremot ofta flera och tydligt avgränsade verksamhetsgrenar och kan dessutom ha verksamhet i andra länder som förhållandevis lätt kan avskiljas. Det kan därför vara svårt att skilja ut en livskraftig del av en central motparts verk- samhet som kan föras över i ett broinstitut eller säljas vidare. Dessa skillnader gör att broinstituts- och försäljningsverktygen sannolikt är mindre relevanta att använda vid resolution av en central motpart än de är vid resolution av banker. Det bör dock finnas möjlighet att lämna statligt stöd även till ett broinstitut eller i samband med att försäljningsverktyget tillämpas. Det är önskvärt att resolutionsmyndigheten har tillgång till så många stöd- och resolutionsåtgärder som möjligt eftersom det är mycket svårt att på förhand bedöma med någon större precision när och hur en kris uppstår och vilka förutsättningar som är vid handen vid och under reso- lution. Temporärt statligt stöd till den centrala motparten i resolution eller ett broinstitut eller till en köpare vid tillämpningen av försäljningsverktyget bör få lämnas i form av lån eller i form av garantier av företagets tillgångar och skulder. En garanti kan ställas ut till en central motpart för dess emissioner av långsiktig skuld. Denna form av garanti kommer sannolikt att vara av mindre betydelse eftersom en central motpart i regel inte torde finansiera sig genom att emittera skuldinstrument (se avsnitt 9.1). Det kan dock trots det uppstå situationer där en emissionsgaranti är påkallad i det enskilda fallet. Garantier bör ges mot en avgift som återspeglar statens långsiktiga, för- väntade kostnader för garantin (i enlighet med 6 kap. 4 § budget- lagen [2011:203]). Statligt stöd till en central motpart under resolution ska så långt som möjligt utformas på ett affärsmässigt sätt och så att en sned- vridning av konkurrensen förhindras. Statens långsiktiga kostnader för stödet ska hållas så låga som möjligt. Enligt EU-förordningen ska alla offentliga medel som använts som statliga stabiliseringsverktyg och alla rimliga utgifter som medlemsstaterna dragit på sig i samband med vid- tagandet av resolutionsåtgärder eller vid tillämpningen av de statliga stabiliseringsverktygen återhämtas (artikel 27.10). Denna princip bör även gälla för statligt stöd till en central motpart under resolution enligt den nya kompletteringslagen. Villkoren för stödet bör därför utformas så att stöd- medel och statens övriga insatser, inbegripet ersättning för Riksgälds- kontorets kostnader och utlägg, i möjligaste mån kan återfås. Villkoren för detta bör framgå av det avtal som ingår med stödmot- tagaren eller dess ägare. Närmare om likviditetsstödjande roll under resolution Ett företag i resolution kan ansöka om nödkredit (särskilt likviditetsstöd) hos (se avsnitt 9.1). En ansökan kommer i så fall att göras av ett företag som står under direkta kontroll och med myndighetens och efter regeringens godkännande. Svensk rätt utgör inte hinder mot att nödkrediter lämnas till företag – t.ex. kreditinstitut och värdepappersbolag – som har försatts i resolution (prop. 2021/22:169 s. 657–659). Frågan får prövas i det enskilda fallet och mot bakgrund av unionsrättens statsstödsregler (prop. 2021/22:41 s. 107). Regeringen finner inte skäl att göra någon annan bedömning när det gäller nödkredit till en central motpart. Som påpekar kan dock ge likviditetsstöd i resolution till ett broinstitut endast om detta är ett kredit- institut, eftersom broinstitut helt eller delvis ägs av staten och förbudet mot monetär finansiering i förbjuder centralbanker inom EU att ge kredit till andra offentligägda företag än kreditinstitut. Statlig garanti till en central motpart under resolution för lån i Oavsett vilket legalt utrymme bedömer att det befintliga regel- verket ger att bidra till resolutionen av en central motpart genom att bevilja nödkredit, är det rimligt att utgå ifrån att inte beviljar nöd- kredit till en central motpart under resolution om det inte en ställs säker- heter av tillräckligt hög kvalitet för sådan kredit. En central motpart som försatts i resolution har med största sannolikhet förbrukat sådana säker- heter. kan välja att sänka kraven på säkerheterna med hänsyn till säkerheternas värde i den rådande situationen. I förarbetena till den föreslagna nya riksbankslagen konstateras att när ett företag begär en nödkredit kommer sannolikt att behöva anpassa säkerhets- kraven till företagsspecifika förhållanden (prop. 2021/22:41 s. 106). Där- med kommer säkerhetskraven för nödkredit sannolikt att vara lägre än kraven på de säkerheter som accepteras inom ramen för penningpolitiken eller som behöver ställas för generellt likviditetsstöd. Det finns emellertid ingen särskild förmånsrätt för uppkomna fordringar vid lämnad nödkredit, varvid riskerar att göra förluster om stödmottagarens säker- heter är otillräckliga för att återhämta lämnad kredit. Om bedömer att det, med hänsyn tagen till finansiell stabilitet, finns skäl att lämna nödkredit till en central motpart under resolution kan en statlig garanti kompensera för att företaget i resolution, eller ett broinstitut som är ett kreditinstitut, saknar tillräckliga säkerheter och därigenom säker- ställa att inte gör förluster. Motivet för en statlig garanti är i detta fall att en nödkredit bedöms vara en effektiv åtgärd för att hantera den centrala motparten under resolution. Ett skäl till att staten kan vilja ställa ut garanti för lån i är, som regeringen anför i förarbetena till lagen om resolution (prop. 2015/16:5 s. 657 f.), att åstadkomma en bördefördelning som innebär att kostnaderna inte överförs på statens budget om gör förluster. I avsaknad av en garanti skulle förlusterna behöva täckas av statens budget i form av minskad vinstutdelning från, eller kapitaltillskott till, Riks- banken. Genom att garantimottagaren betalar en garantiavgift säkerställs att kostnader för resolution bärs av företagets aktieägare, clearingmed- lemmar och andra borgenärer och, i slutändan, de som använder sig av clearingtjänster. Det som här anförs som argument för möjligheten att lämna statlig garanti till för nödkredit till en central motpart under resolution är giltigt även vid statsgaranti för nödkredit som beviljas i krisavvärjande syfte. Mot denna bakgrund är det önskvärt att staten, genom resolutions- myndigheten, kan garantera nödkredit som en central motpart i resolution eller ett broinstitut, som är ett kreditinstitut, ansöker om hos . I likhet med det som anförs i avsnitt 9.1 beträffande statlig garanti av en central motparts kredit i som lämnas i krisavvärjande syfte, är det som självständigt bedömer behovet av och efterfrågar sådan garanti. Det är dock som, efter regeringens god- kännande (se nedan), fattar beslut om att bevilja garantin. Det kan noteras att det i lagen om resolution inte finns några särskilda bestämmelser om statlig garanti för lån som kreditinstitut eller värde- pappersbolag ansöker om hos . Regeringen anförde i för- arbetena till den lagen att det saknas anledning att införa ytterligare särskilt skydd för fordringar som uppkommer i samband med lämnad nödkredit eftersom krishanteringsdirektivet medger att likviditetsstöd från blir föremål för en statlig garanti (prop. 2015/16:5 s. 659). I förarbetena till den föreslagna nya riksbankslagen uttalade regeringen att en garanti får lämnas, men att det inte är möjligt eller lämpligt att på förhand precisera vilken typ av säkerhet som får acceptera (prop. 2021/22:41 s. 106). Eftersom EU-förordningen medger att lik- viditetsstöd som lämnar till en central motpart, i likhet med det som gäller för likviditetsstöd som lämnas till ett kreditinstitut eller ett värdepappersbolag, kan bli föremål för statlig garanti bör det heller inte införas särskilda bestämmelser om sådan garanti i den nya komplette- ringslagen. Det bör vara upp till de berörda myndigheterna att inom de ramar som nationell lagstiftning och sätter för statligt stöd till finansiella företag, utforma en statlig garanti till för nödkredit som lämnas i samband med resolution av en central motpart. Regeringen bör pröva om statligt stöd under resolution kan godtas Som det redogörs för ovan ska resolutionsmyndigheten enligt EU-förord- ningen få det behöriga ministeriets godkännande innan beslut genomförs som kommer att få direkta budgeteffekter eller systemeffekter som sanno- likt kommer att leda till direkta budgeteffekter (artikel 3.9, se avsnitt 6.2). Motsvarande regler i krishanteringsdirektivet om att resolutionsmyndig- heten ska ha det behöriga ministeriets godkännande av beslut som har direkta eller indirekta budgeteffekter har genomförts i svensk rätt genom en bestämmelse i lagen om resolution (1 kap. 3 § andra stycket, se prop. 2015/16:5 s. 180–183). Denna bestämmelse är tillämplig när Riks- gäldskontoret fattar beslut om finansiering av resolution av ett kredit- institut eller värdepappersbolag genom resolutionsreserven. För att förut- sättningarna för att lämna temporärt statligt stöd till en central motpart under resolution ska vara likartade med de som gäller för motsvarande statligt stöd till kreditinstitut och värdepappersbolag, bör ett krav på att , om myndigheten överväger att besluta om sådant stöd, till regeringen ska överlämna frågan om huruvida åtgärden med hänsyn till risken för direkta budgeteffekter eller systemeffekter som sannolikt kommer att leda till direkta budgeteffekter kan godtas. I enlighet med det påpekar är det av vikt att regeringens prövning om god- kännande ska kunna ske med kort varsel. Kravet på att ska överlämna en fråga till regeringen bör därför kompletteras med en bestämmelse i den nya kompletteringslagen om att regeringen ska pröva en överlämnad fråga skyndsamt. 2021/22:169 Regeringens prövning ersätter inte prövning av om förutsättningarna för den aktuella åtgärden enligt kompletteringslagen är uppfyllda. Vid regeringens prövning ska endast bedömas om åtgärden kan godtas utifrån de direkta eller indirekta budgeteffekter som kan följa av åtgärden. Enligt inkomstskattelagen är stöd som lämnas enligt lagen om resolution och stödlagen ett skattepliktigt näringsbidrag om det inte redovisas som en skuld i räkenskaperna eller avser betalning för nyemitterade eller egna aktier (29 kap. 2 §). Motsvarande bör gälla statligt stöd under resolution till en central motpart eller ett broinstitut, som är av samma karaktär. Bestämmelsen i inkomstskattelagen bör justeras i enlighet med detta. Regeringens förslag: Stabilitetsfonden ska få finansiera statliga stöd- åtgärder och utgifter som följer av den nya kompletteringslagen. Stabilitetsfonden ska även få finansiera användningen av de statliga stabiliseringsverktygen och ersättning som betalas ut till aktieägare, clearingmedlemmar och andra borgenärer enligt EU-förordningen. Beslut om att använda medel från stabilitetsfonden för att finansiera de statliga stabiliseringsverktygen enligt EU-förordningen ska fattas av regeringen. Stabilitetsfonden ska täcka kostnader och utlägg som uppkommit i samband med resolutionsåtgärder enligt EU-förord- ningen samt i samband med beslut om stöd till en central motpart under resolution och åtgärder för att lämna sådant stöd. Stabilitetsfonden ska även täcka stödmyndighetens förvaltningskostnader vid verksamhet enligt kompletteringslagen. Till stabilitetsfonden ska det föras inbetalda ersättningar, ränta och annan kompensation för lämnat stöd till enligt kompletteringslagen samt de intäkter som uppkommer när staten återhämtar statliga medel enligt EU-förordningen. Rubriken till lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut ska ändras till lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut och om stabilitetsfonden. I kompletteringslagen ska det tas in en upplysningsbestämmelse om att bestämmelser om finansiering av stödåtgärder och ersättning finns i lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut och om stabilitets- fonden. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Enligt promemorians bedömning bör det inte in- föras någon bestämmelse om finansiering av stödmyndighetens förvalt- ningskostnader. Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Skälen för regeringens förslag Statliga insatser vid finanskriser finansieras ur tre fonder: stabilitetsfon- den, resolutionsreserven och insättningsgarantifonden (prop. 2015/16:5 avsnitt 25). Av dessa är det bara stabilitetsfonden som vilar på nationell lagstiftning. Stabilitetsfonden – som kan användas för förebyggande statligt stöd till kreditinstitut och det statliga stabiliseringsverktyget i resolution av kredit- institut och värdepappersbolag – inrättades under den globala finanskrisen i samband med att antog regeringens s.k. stabilitetspaket. Systemet bestod ursprungligen av en stabilitetsfond och en stabilitets- avgift. Avgiftsuttaget till stabilitetsfonden – de stabilitetsavgifter som kreditinstituten betalade – upphörde och ersattes med ett avgiftsuttag till resolutionsreserven (de resolutionsavgifter som kreditinstituten och värdepappersbolagen betalar). Stabilitetsfonden utgörs av ett räntebärande konto hos Riksgälds- kontoret och vissa tillgångar. Stabilitetsfondens behållning är . Ett syfte bakom stabilitetsfonden var att säkerställa att det kan vidtas åtgärder för att motverka allvarliga störningar av den finansiella stabiliteten i . Därför har också en kredit- och garantiram kopplats till fonden (se t.ex. prop. 2021/22:1 utg.omr. 2 avsnitt 3.7.3, bet. 2021/22:FiU2, rskr. 2021/22:119). De stabilitetsavgifter som kreditinstituten betalade in till stabilitetsfonden har överförts till resolutionsreserven. Stabilitetsfonden består av de medel som staten ursprungligen tillskjutit () och överskottet från generella stödåtgärder under den globala finanskrisen (). Stabilitetsfondens användningsområde ändrades 2015 till att finansiera utgifter som uppkommit i samband med att åtgärder vidtagits enligt den nuvarande stödlagen. Sådana åtgärder är dels förebyggande statligt stöd till kreditinstitut, dels de statliga stabilitets- verktygen. Även stödmyndighetens förvaltningskostnader ska finansieras av stabilitetsfonden. Behovet av ett finansieringsarrangemang för centrala motparter Den instabilitet som uppkom i den svenska finansiella sektorn under finanskrisen –2009 härrörde huvudsakligen, om än inte uteslutande, från problem i banksektorn. Problem i banksektorn förekom i ett stort antal länder inte minst i . I vissa länder var stabilitets- problemen även kopplade till överdrivet risktagande och bristande transparens i handeln med vissa finansiella instrument såsom derivat, s.k. strukturerade produkter och värdepapperiserade krediter. En viktig del i det globala arbetet för att stärka regleringen av finansiella företag som initierades av G20 var att öka robustheten i handeln med standardiserade OTC-derivat genom att ställa krav på central clearing (se avsnitt 4.1.1). Efter det att clearingkravet infördes, i genom EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister 2013, har omfattningen av central clearing av sådana derivat ökat i betydande grad. Det har bidragit till ökad stabilitet och transparens men också till att flera centrala motparter blivit systemviktiga. Det innebär i sin tur att en kris i en systemviktig central motpart kan få allvarliga konsekvenser för stabiliteten i det finansiella systemet och riskerar att sprida sig till andra länder. Stabilitetsfonden bör finansiera statligt stöd till centrala motparter samt utgifter och ersättningar som följer av EU-förordningen Regeringens förslag till statens budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov (3 kap. 3 § budgetlagen). Beslut om statligt stöd till centrala motparter, enligt för- slagen i denna proposition, samt användningen av de statliga stabilise- ringsverktygen och utbetalning av NCWO-ersättning enligt EU-förord- ningen ökar statens lånebehov. Statens inkomster och utgifter ska, som regel, budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag med vissa angivna undantag (3 kap. 4 § budgetlagen). kan dock besluta om att utgifter och inkomster som påverkar statens lånebehov inte ska budgeteras mot anslag respektive inkomsttitlar (3 kap. 6 §). Det är svårt att på förhand bedöma när och i vilken omfattning det kan bli aktuellt att lämna statligt stöd till en central motpart, tillämpa de statliga stabiliseringsverktygen eller betala ut NCWO-ersättning. Det gör det olämpligt att utgifter och ersättningar, som uppkommit i samband med att dessa insatser genomförs, finansieras genom anslag på statens budget. Samma princip gäller redan för motsvarande statliga insatser i fråga om kreditinstitut och värdepappersbolag. Som nämns ovan finansieras de senare insatserna av stabilitetsfonden och resolutionsreserven. På grund av de ovan nämnda nära kopplingarna mellan krishantering av kreditinstitut och centrala motparter och då det bara finns en enda central motpart i finns det inte skäl att införa ytterligare finansieringsarrangemang för statliga insatser i fråga om centrala mot- parter. Resolutionsreserven får inte finansiera andra utgifter än de som följer av lagen om resolution. Det är därför lämpligt att stabilitetsfonden utgör finansieringsarrangemang. Mot den bakgrunden bör stabilitets- fonden få finansiera statliga stödåtgärder och utgifter som följer av den nya kompletteringslagen. Stabilitetsfonden bör även få finansiera använd- ningen av de statliga stabiliseringsverktygen och utbetalning av NCWO-ersättning enligt EU-förordningen. Till stabilitetsfonden bör föras den ersättning, ränta eller annan kompensation som uppkommer till följd av att statligt stöd till en central motpart lämnas eller de intäkter som upp- kommer när staten återhämtar statliga medel enligt förordningen. Denna ordning motsvarar den som finns för stabilitetsfonden respektive resolutionsreserven. Som nämns ovan kan besluta om avsteg från principen om att statens inkomster ska redovisas brutto på inkomsttitlar. och kostnader och utlägg En viktig princip för finansieringen av krishanteringsåtgärder riktade till finansiella företag är att företagen själva eller branschen som helhet har det fulla ansvaret för kostnader och utlägg som uppkommit i samband med att staten vidtar sådana åtgärder. Dessa kostnader inbegriper de admi- nistrativa kostnader och utlägg som berörda myndigheter kan ha. På grund av detta och med beaktande av svårigheterna att på ett meningsfullt sätt budgetera för sådana kostnader och utlägg är det inte lämpligt att kost- naderna och utläggen finansieras med anslag på statens budget. bakgrunden bör stabilitetsfonden få täcka sådana kostnader och utlägg. 2021/22:169 Förslaget i denna proposition är att stödmyndigheten bör få ersättning för sina förvaltningskostnader (se avsnitt 9.1). Denna ersättning bör finansie- ras av stabilitetsfonden, vilket är fallet med stödmyndighetens förvalt- ningskostnader enligt den befintliga bestämmelsen i stödlagen (3 kap. 2 § 3). Stabilitetsfonden bör också täcka kostnader och utlägg som uppkommit i samband med resolutionsåtgärder enligt EU-för- ordningen samt i samband med beslut om stöd till en central motpart under resolution och åtgärder för att lämna sådant stöd (se avsnitt 9.2). Ett tillägg bör göras i bestämmelsen i stödlagen om att stabilitetsfonden ska täcka stödmyndighetens förvaltningskostnader enligt den nya kompletterings- lagen. Isåväl EU-förordningen som stödlagen finns bestämmelser med inne- börden att statens insatser i möjligaste mån bör återfås. I denna proposition föreslås att sådana bestämmelser ska införas även i kompletteringslagen (se avsnitten 9.1 och 9.2). Med stöd i dessa bestämmelser kan även ersättningen till stödmyndigheten eller för kostnader och utlägg, i samband med att stöd lämnas, återfås från den centrala mot- parten, inbegripet dess fordringar på clearingmedlemmarna, eller andra finansiella företag, t.ex. en köpare av en central motpart i resolution eller ett broinstitut. Det innebär att det är finansiella företag, inte skatte- betalarna, som finansierar berörda myndigheters kostnader och utlägg. Stödlagens rubrik bör ändras Till följd av förslaget att utvidga tillämpningsområdet för stabilitetsfonden bör rubriken till stödlagen ändras till lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut och om stabilitetsfonden. Det bör även införas en upplys- ningsbestämmelse i kompletteringslagen om att bestämmelser om finan- siering av stödåtgärder och ersättningar enligt den lagen och EU-förord- ningen finns i stödlagen. Regeringens bedömning: Nya medel – t.ex. ett avgiftsuttag – bör inte tillföras stabilitetsfonden för att finansiera resolu- tions- och stödåtgärder som vidtas enligt EU-förordningen eller den nya kompletteringslagen. Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med rege- ringens bedömning. Enligt promemorians bedömning bör centrala mot- parter inte heller finansiera stabilitetsfonden genom avgifter. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. anser att ett avgifts- uttag bör belasta både kreditinstitut och centrala motparter med säte i om det skulle uppstå ett behov av ökade medel i fonden. Om ett avgiftsuttag ska ske, anser myndigheten att avgiftsunder- laget för kreditinstitut respektive centrala motparter bör analyseras vidare. instämmer i promemorians bedömning att garanti- och låneramarna för stabilitetsfonden bör ses över. 2021/22:169 noterar att stabilitetsfonden utgör en viktig parameter för stabiliteten och att det därför bör vara av vikt att fonden inte urlakas. anser mot den bakgrunden att man, för det fall stabilitetsfonden behöver utökas med anledning av att kretsen företag som kan bli föremål för krishanteringsåtgärder nu utvidgas, eller att den kretsen breddas ytterligare framgent, bör ha ambitionen att möjligt ta fram en plan för att utforma relevanta riskmått för beräkning av framtida avgiftsunderlag från det kollektiv som stabilitetsfondens utökade användningsområde avser att riksbank anser att det innebär en implicit försäkring från staten till de centrala motparterna att det finns en stabilitetsfond och att en sådan försäkring inte bör vara gratis utan att de centrala motparterna bör betala en avgift till fonden. anser också att finansierings- lösningar som innebär att avgifter ska betalas i efterhand mer principiellt är problematiska eftersom kostnaden för försäkringen då kan falla på andra än de som har dragit nytta av försäkringen. Skälen för regeringens bedömning: Stabilitetsfonden utgörs, som