prop · H903157 · 2022-03-22 00:00:00 — En kommun upplevde att fristående förskolor med konfessionell inriktning har svårt att skilja religiös värdegrund från uppdraget om normer och värden enligt läroplanen för förskolan, varför allsidigheten i livsåskådning inte alltid blir belyst. När det gäller svårigheter att skilja på undervisning och utbildning ansåg flera kommuner att gränsdragningen mellan undervisning och utbildning var svår att göra i förskolan och att nuvarande lagstiftning inte vad tillräckligt stöd för detta, och förtydliganden efterfrågades. Några kommuner uppgav att de ofta fick frågor om detta från enskilda huvudmän och noterade också att det kan vara svårt för huvudmännen att upprätthålla en rågång mellan utbildning och undervisning – en gräns som kommunerna också ansåg kan vara svår att dra vid tillsynen. Vidare ansågs det inte vara helt klart vad som är ett konfessionellt inslag och vad sådana innebär i verksamheten. Frivillighet för barn och elever att delta i konfessionella inslag togs upp av flera kommuner. Dels gav kommunen råd och vägledning om hur frivillighet kan säkerställas, dels uppmärksammade kommunen verksamheter med konfessionell inriktning om vikten av att säkerställa frivillighet och kontrollera hur det säkerställs att små barn är med av fri vilja. En kommun uppgav att frivillighet och möjlighet att avstå från t.ex. bordsbön alltid tas upp vid tillsyn Med utgångspunkt i det som framkommit i kommunenkäten har utredningen begärt ut och gått igenom tillsynsbeslut från kommunerna. Dessa beslut kan förenklat sägas höra till två huvudgrupper – dels beslut 2021/22:157 Bilaga 1 2021/22:157 Bilaga 1 som på något sätt handlar om att konfessionella inslag bedömts förekomma inte enbart i utbildningen utan även i undervisningen vid förskolan eller fritidshemmet, dels beslut som pekar på brister när det gäller att deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt för barn och elever. Vissa beslut berör båda frågorna. Enligt utredningens bedömning förstärker de genomgångna besluten den bild som framkommer i enkäten när det gäller vad som utgör problemområden för fristående förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning. Utredningen ska enligt kommittédirektiven göra en jämförande analys av andra jämförbara länders reglering av konfessionella inslag i skolväsendet samt hur andra länder har tolkat och praxis från . Utredningen har i denna del jämfört förhållandena i med , , , och . Vår analys visar att de aktuella länderna har olika utbildningssystem med varierande utrymme för konfessionella inslag i skolväsendet. Det är därför svårt att dra långtgående slutsatser utifrån de olika ländernas regleringar. Det kan dock konstateras att det inte är någon av jämförelseländerna som har ett utbildningssystem som inte tillåter skolor med konfessionell inriktning. Samtliga jämförelseländer har dessutom tillträtt och dess första tilläggsprotokolls artikel 2. Utredningen har även gjort en översiktlig genomgång av de av stater som har tillträtt första tilläggsprotokoll artikel 2. Vid genomgången har utredningen inte träffat på något land som har tillträtt tilläggsprotokollet och har ett förbud mot att etablera skolor med konfessionell inriktning. Vad som följer av omfattar barnets rätt till en allsidig utbildning liksom rätten till religiös och kulturell identitet. Skolmiljön bör enligt konventio- nen återspegla en anda av förståelse, fred, tolerans och jämlikhet mellan könen samt vänskap mellan alla folk, etniska, nationella och religiösa grupper och personer som tillhör ett urfolk, och utbildningen ska syfta till att förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i denna anda. Utbildningen ska även syfta till att utveckla respekt för barnets föräldrar, för barnets egna kulturella identitet, språk och värden, för bosättnings- landets och för ursprungslandets nationella värden och för kulturer som skiljer sig från barnets egen. lämnar utrymme för föräldraansvaret i frågor om konfessionella inslag i skolväsendet. rätt till religionsfrihet och föräldrar har rätt att ge barnet vägledning i enlighet med barnets fortlöpande utveckling när barnet utövar rätten till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. utövas i överensstämmelse med hela konventionen, vilket bl.a. innebär att barns rätt att komma till tals ska respekteras. rätt att anta och utöva föräldrarnas religion. Barn i etniska, religiösa eller språkliga minoriteter ska inte förvägras rätten att tillsammans med andra i denna grupp ha sitt eget kulturliv, bekänna sig till och utöva sin egen reli- gion eller använda sitt eget språk. Barnet har enligt också en självständig religionsfrihet som inte automatiskt hänger ihop med föräldrarnas religion. till en självständig religionsfrihet är uttalad vad gäller den negativa religi- onsfriheten, dvs. rätten till frihet från religion och rätten att inte ha någon Det innebär enligt att barnet har en långtgående rätt till befrielse från att delta i konfessionella inslag i skolan. Enligt har enskilda och organisationer rätt att inrätta och driva utbildningsinstitutioner. Det krävs dock att principer om mänsk- liga rättigheter respekteras och att undervisningen vid institutionen står i överensstämmelse med vissa mininormer. Analys av regeringsformen och internationella åtaganden Utredningen har analyserat vad som följer av regeringsformen samt och andra internationella åtaganden i fråga om konfessionella inslag i skolväsendet. Barnrättsperspektivet och har varit viktiga utgångspunkter för analysen. Sammanfattningsvis har utredningen kommit fram till följande. Barn och elever har rätt till utbildning enligt regeringsformen, och internationella åtaganden. Denna rätt stadgas bl.a. i första tilläggsprotokoll artikel 2 första meningen, och den innebär en rätt för barn och elever att ta del av den utbildning som staten anordnar. första tilläggsprotokoll artikel 2 ställer däremot inte något krav på staten att anordna utbildning av ett visst slag eller på en viss nivå. har uttalat att rätten till utbildning är av grundläggande betydelse i ett demokratiskt samhälle och att en restriktiv tolkning av rätten till utbildning skulle vara i strid med bestämmelsens syfte. Staten har dock ett stort eget nationellt handlingsutrymme för att avgöra hur skolväsendet i stort ska organiseras för att uppfylla kraven i . Enskilda, t.ex. föräldrar, kan dock inte utifrån rätten till utbildning kräva att utbildning som det allmänna anordnar ska ha ett innehåll som avviker från det som stadgas i skollagen och andra författningar. Föräldrars rätt att få sin religiösa eller filosofiska uppfattning respekterad i samband med barnets utbildning, vilken framgår av första tilläggsprotokoll artikel 2 andra meningen, innebär därmed inte någon begränsning i statens rätt att avgöra hur utbildningssystemet ska organiseras för att rätten till utbildning ska tillgodoses. Religionsfriheten som fastslås i regeringsformen och internationella konventioner innebär bl.a. en rätt för enskilda att utöva sin religion. För barn och elever gäller rätten att utöva sin religion även i skolan, förskolan och fritidshemmet. Detta innebär att förbud mot egen religionsutövning, t.ex. att inte tillåta bärandet av religiösa symboler under skoltid, endast kan ske under vissa förutsättningar. Religionsfriheten innebär även en rätt att avstå från religion. Det innebär att barn och elever har rätt att avstå från konfessionella inslag i skolan, förskolan och fritidshemmet. Konfessionella inslag i skolväsendet måste därför alltid vara frivilliga för barn och elever. Det är dock, utifrån 2021/22:157 Bilaga 1 internationella åtaganden, upp till staten att avgöra hur rätten för barn och elever att avstå från konfessionella inslag ska säkerställas. Utredningen menar dock att det ur ett barnrättsperspektiv är viktigt att framhålla att alla åtgärder inom skolväsendet ska bejaka varje barns rätt att leva och utvecklas utifrån sina egna förutsättningar och behov. Det finns en rätt att etablera och driva privata skolor enligt bl.a. EU- rätten. Det är därför inte möjligt att förbjuda att vissa fysiska eller juridiska personer över huvud taget prövas för godkännande som huvudmän för fristående förskolor, skolor eller fritidshem. Det riskerar även att utgöra diskriminering enligt om enskilda fysiska eller juridiska personer med konfessionell grund nekas att prövas för godkännande som huvudman för fristående förskolor, skolor eller fritidshem. Den fria rörligheten och etableringsrätten ger utländska fysiska eller juridiska personer från andra EU-länder rätt att ansöka om godkännande som huvudman för förskola, skola eller fritidshem på samma villkor som svenska sådana. Samma regler ska gälla för alla sökande. Staten har dock möjlighet att ställa krav för godkännande som huvudman om det är motiverat från ett trängande allmänintresse och sker på ett icke-diskrimine- rande sätt. Enligt praxis och förarbeten till första tilläggsprotokoll artikel 2 finns en frihet att etablera privata skolor. Staten kan dock ställa vissa krav t.ex. på lärarnas behörighet och minsta antalet elever. Första tilläggsprotokollet artikel 2 syftar enligt också till att säkerställa att det finns ett pluralistiskt utbildningsväsende och att staten inte har ett indoktrinerande syfte när den tillhandahåller utbildning. Föräldrar kan inte heller vägra sina barn utbildning eller ställa krav på undervisningens innehåll med hänvisning till religiös eller filosofisk övertygelse, så länge undervisning och utbildning sker på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Utredningens bedömning är att nuvarande lagstiftning överensstämmer med internationella åtaganden om respekt för religiös eller filosofisk övertygelse inom skolväsendet. Utredningens förslag och bedömningar Utredningens bedömningar och förslag utgår från regeringsformen, , , och andra internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Av följer att det som bedöms som barnets bästa ska beaktas i första hand vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Vidare ska barnet tillförsäkras rätten att fritt uttrycka sina egna åsikter, och dessa åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. I relation till skolväsendet har barnrättsperspektivets likabehandlingsdimension betonats, dvs. att alla elever och barn har samma rätt till en likvärdig utbildning. I utredningens uppdrag ingår att föreslå dels hur gränsdragningen mellan utbildning och undervisning kan förtydligas, dels en definition av konfessionell respektive icke-konfessionell inriktning. Definitioner av utbildning och undervisning återfinns i 1 kap. 3 § skollagen. Definitioner av begrepp som rör konfession i skolväsendet saknas däremot i lagstiftningen, även om vissa uttalanden görs i dess förarbeten (prop. 2009/10:165 s. 225 ff.). Definitionerna av utbildning och undervisning ska justeras Utredningen bedömer att begreppen utbildning och undervisning är väletablerade inom skolväsendet och därför bör behållas i skolförfattningarna. Definitionerna av begreppen bör dock justeras och förenklas så skillnaden dem emellan blir tydligare. Utredningens förslag är att undervisning definieras som processer som leds av lärare eller förskollärare enligt mål som anges i skollagen och andra författningar och som ska leda till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden. Därmed tydliggörs att undervisning är den lär- och utvecklingsprocess som sker mellan lärare eller förskollärare å ena sidan och elever eller barn å den andra. Vi föreslår att utbildning ska definieras som verksamhet enligt skollagen och andra författningar som bedrivs av en huvudman och inom vilken barn eller elever erbjuds undervisning. På så sätt tydliggörs att utbildning är ett samlingsbegrepp för allt som en huvudman ansvarar för i en skola, en förskola eller ett fritidshem, och att undervisningen är en del av utbildningen. I begreppet utbildning ingår alltså även t.ex. skolskjuts, skolmåltider, skolresor och raster. Definitioner som rör konfession ska införas i skollagen Utredningen har utarbetat definitioner av begreppen konfessionell inriktning och icke-konfessionell inriktning. Som ett led i detta arbete har vi också identifierat ett behov av att definiera begreppet konfessionella inslag. Definitionerna ska placeras i 1 kap. 3 § skollagen och bör utformas med hänsyn tagen till internationella åtaganden, t.ex. och . I dessa åtaganden ligger bl.a. ett diskrimineringsskydd och en rätt för barn i etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som tillhör ett urfolk att ha ett eget kulturliv. Vår slutsats är att en lagstadgad definition av begreppet konfessionella inslag bör vara relativt snäv. Vi menar att begreppet bör definieras på ett sätt som anknyter till ett mer aktivt utövande av religion och som ligger nära religionsfrihetens kärna. Begreppet konfessionella inslag bör därför definieras som inslag som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion. Som exempel på konfessionella inslag kan nämnas trosbekännelse, bön eller andakt. Utförande av andra handlingar som enbart är inspirerade eller motiverade av en tro omfattas inte av bestämmelsen. Utifrån begreppet konfessionella inslag definieras sedan såväl konfessionell inriktning som icke-konfessionell inriktning. Vi föreslår att konfessionell inriktning definieras som verksamhet där det får förekomma kon- 2021/22:157 Bilaga 1 2021/22:157 Bilaga 1 fessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen. Det innebär att det centrala är att de konfessionella inslagen som regelmässigt förekommer i verksamheten har beslutats och verkställts genom huvudmannens försorg, även om huvudmannen naturligtvis kan uppdra åt någon annan att rent faktiskt genomföra inslagen. Vi föreslår att icke-konfessionell inriktning ska definieras som verksamhet där det inte får förekomma konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen. Det innebär alltså att huvudmannen inte på eget initiativ får initiera eller genomdriva sådana inslag inom verksamheten. Inget hindrar dock att barn och elever inom en verksamhet med icke-konfessionell inriktning utövar sin individuella religionsfrihet genom att på eget initiativ t.ex. be måltidsbön, eller att en huvudman underlättar för elever att nyttja sin religionsfrihet genom att t.ex. tillhandahålla bönerum där eleverna själva kan be. Begreppet konfessionella inslag har inneburit en del tolkningssvårigheter. En utgångspunkt för utredningens förslag i denna del är att religion och konfession är mångdimensionella företeelser. En annan utgångspunkt är att det svenska skolväsendet har utformats i, och har en nära koppling till den protestantiska traditionen, vilken tenderar att ligga till grund för förståelsen av konfessionella inslag i form av förkunnelse och bekännelse. Det kan ha sin förklaring i att har haft en statskyrka och att en majoritet av den svenska befolkningen är medlemmar i . En tredje utgångspunkt är att synen på vad som är att se som en sekulär tradition eller religiös rit kan skifta, bl.a. ur majoritets- och minoritetsperspektiv. Det som av majoriteten t.ex. kan upplevas som ett traditionellt adventsfirande utan religiösa förtecken kan av någon som tillhör en minoritetsreligion upplevas som en religiös tillställning. Motsatsvis kan årstidsbundna högtider som medlemmar i en minoritet betraktar som traditionella av en utomstående tillskrivas konfessionell betydelse. En och samma handling kan alltså ges såväl sekulär som religiös innebörd beroende på sammanhang och de inblandades subjektiva hållning i religiösa frågor. Konfessionell inriktning ska anmälas Konfessionella inslag ska, enligt utredningens förslag, endast få förekomma vid en fristående skola, en fristående förskola eller ett fristående fritidshem om huvudmannen för verksamheten har anmält till tillsynsmyndigheten att verksamheten har en konfessionell inriktning. En enskild som ansöker om att bli godkänd som huvudman för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem ska på motsvarande sätt i sin ansökan ange om verksamheten ska ha en konfessionell inriktning. Anmälan bör endast avse att verksamheten har konfessionell inriktning – inte vilken konfession det gäller. En huvudman för en verksamhet med konfessionell inriktning ska även anmäla till tillsynsmyndigheten om verksamheten inte längre ska ha en sådan inriktning. Bestämmelser som reglerar detta ska föras in i 1 och 2 kap. skollagen (1 kap. 7 § samt 2 kap. 5 e §). När det gäller fristående förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem innebär utredningens förslag om ett etableringsstopp att en anmälan om konfessionell inriktning kan göras för dessa Kraven på att deltagande är frivilligt ska skärpas Deltagande i delar av utbildningen som innehåller konfessionella inslag vid en fristående förskola, en fristående skola eller ett fristående fritidshem med konfessionell inriktning ska som vara frivilligt. Utredningen anser att kraven på huvudmän för verksamheter med konfessionell inriktning ska skärpas i två avseenden. •För det första föreslår utredningen att huvudmannen ska försäkra sig om att vårdnadshavare och barn respektive elever är införstådda med att deltagandet i utbildningsmoment med konfessionella inslag är frivilligt. •För det andra föreslår utredningen, när det gäller fristående förskolor med konfessionell inriktning, att konfessionella inslag endast ska få förekomma i den utsträckning och vid de tillfällen som huvudmannen har informerat barnens vårdnadshavare om. Sådan information ska lämnas skriftligen till vårdnadshavarna. Dessa båda förslag skapar enligt utredningen en ökad tydlighet när det gäller dels frivilligheten, dels i vilken mån det får förekomma konfessionella inslag i förskolan. En bestämmelse om detta ska placeras i 1 kap. skollagen (1 kap. 7 a §). Skolavslutningar och andra traditionella högtider I utredningens uppdrag har ingått att undersöka om det finns ett behov av att ändra skollagen för att kunna göra undantag från förbudet mot konfessionella inslag, oavsett huvudman och inriktning, i samband med firandet av skolavslutningar och andra traditionella högtider. Den definition av konfessionella inslag som vi föreslår innebär att konfessionella inslag definieras, och begränsas, till inslag som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion. Det innebär att utförandet av andra handlingar som är inspirerade eller motiverade av en tro inte ska ses som konfessionella inslag i skollagens mening. Det innebär exempelvis att ett besök i en kyrka eller annan gudstjänstlokal inte alltid utgör ett konfessionellt inslag i skollagens mening. Utgångspunkten för utredningens förslag är att alla skolor, förskolor och fritidshem ska kunna förlägga firandet av avslutningar och uppmärksammandet av traditionella högtider till gudstjänstlokaler. När skolor, förskolor och fritidshem med icke-konfessionell inriktning firar avslutningar eller uppmärksammar traditionella högtider i gudstjänstlokaler ska konfessionella inslag inte få förekomma. Närvaro vid sådana aktiviteter i gudstjänstlokaler ska dessutom vara frivillig för barn och elever. En bestämmelse av denna innebörd ska föras in i 1 kap. skollagen (1 kap. 7 b §). Förslaget utgör i allt väsentligt ett förtydligande av gällande rätt som den tolkats av Skolinspektionen och . Särskilt tydliggörs dock att deltagande ska vara frivilligt för barn och elever. 2021/22:157 Bilaga 1 Utredningens förslag innebär alltså att inga konfessionella inslag får förekomma när skolor, förskolor och fritidshem med offentlig huvudman firar avslutningar eller uppmärksammar traditionella högtider, oavsett om firandet sker i gudstjänstlokaler eller andra lokaler. Samma sak ska gälla för skolor, förskolor och fritidshem med enskild huvudman som inte har anmält en konfessionell inriktning. Utredningen menar även att om skolor, förskolor eller fritidshem med ickekonfessionell inriktning förlägger firandet av avslutningar eller traditionella högtider till gudstjänstlokaler, bör firandet inte förläggas till lokaler där trossamfundet kräver att besökare utför handlingar av bekännelsekaraktär eller segregerar besökare efter kön. Rektor bör också planera firandet av skolavslutningar och andra högtider på ett sådant sätt att alla barn och elever kan delta med hänsyn tagen till barnrättsperspektivets krav på inkludering. Barn och elever som inte önskar delta bör så långt som möjligt erbjudas ett likvärdigt alternativ. För att förtydliga elevers frivillighet när det gäller dels deltagande i konfessionella inslag, dels närvaro vid aktiviteter i gudstjänstlokaler föreslår utredningen att en upplysningsbestämmelse av denna innebörd förs in i 7 kap. skollagen, där skolplikt behandlas (7 kap. 17 §). Förslag som rör etableringsstopp och dess konsekvenser Enligt tilläggsdirektiven ska utredningen lämna sådana författningsförslag som behövs för att ett etableringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning ska kunna införas. Vi ska även analysera och redovisa vilka eventuella konsekvenser dessa författningsförslag kan få bl.a. i förhållande till grundlag, och internationella åtaganden samt för befintliga fristående skolor med konfessionell inriktning. Utredningens författningsförslag rörande etableringsstopp föreslås placeras i en ny paragraf i 2 kap. skollagen i anslutning till 2 kap. 5 § skollagen (2 kap. 5 e §). Etableringsstoppet ska även framgå av den paragraf i 1 kap. skollagen som anger att en huvudman som önskar bedriva en verksamhet med konfessionell inriktning ska anmäla detta till tillsynsmyndig- (1 kap. 7 §). Vad ett etableringsstopp ska innebära och vilka verksamheter som Utredningen föreslår att ett etableringsstopp ska innebära att det efter ett visst datum inte ska lämnas godkännande till enskilda huvudmän som vill bedriva förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasie- skola eller gymnasiesärskola med konfessionell inriktning. dessa verksamheter som ska omfattas av etableringsstoppet. Befintliga fristående skolor och fritidshem som inte har anmält en kon- fessionell inriktning ska ges möjlighet att anmäla detta till tillsynsmyndig- heten före samma datum. Befintliga verksamheter får finnas kvar under vissa förutsättningar En enskild som har godkänts som huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola eller gymnasiesär- skola ska få bedriva sin verksamhet med konfessionell inriktning även efter det att bestämmelserna om etableringsstopp har trätt i kraft. Detta får dock endast ske under förutsättning att huvudmannen före dels har anmält till tillsynsmyndigheten att verksamheten har en konfessionell inriktning, dels faktiskt har påbörjat verksamheten och i den tagit emot elever för utbildning. Utredningen har tolkat tilläggsdirektiven så att ett etableringsstopp ska vara just ett stopp mot etablering och att det ska gälla alla former av etableringar av fristående verksamheter med konfessionell inriktning. Etableringsstoppet bör därför omfatta även befintliga verksamheter som ansöker om tillägg eller ändringar i sina gällande godkännanden, t.ex. för nyetablering av verksamhet på annan ort, utvidgning av antalet årskurser eller vilka gymnasieprogram som erbjuds, om en sådan ändring inte inryms inom befintligt godkännande. Utredningen bedömer mot den bakgrunden att det inte bör införas några regler som möjliggör för befintliga fristående verksamheter med konfessionell inriktning att utöka sin verksamhet utöver vad som följer av det godkännande som gäller för verksamheten. Ett etableringsstopp kan få konsekvenser Avgörande för om ett etableringsstopp är rättsligt möjligt eller inte är de skäl som läggs till grund för stoppet.