prop · H90383 · 2022-01-18 00:00:00 — Regeringen har också i flera lagstiftningsärenden tagit ställning till frågan om huruvida efterlevnaden av bestämmelser ska sanktioneras genom straff eller sanktionsavgifter (t.ex. prop. 2017/18:165 s. 24 f. och prop. 2017/18:232 s. 309 f.). är straffbestämmelserna i järnvägslagen subsidiära i förhållande till bestämmelserna i (prop. 2003/04:123 s. 153 f.). Även med en växling från straffbestämmelser till sanktionsavgifter kvarstår alltså möjligheter att utkräva straffrättsligt ansvar i de fall gärningen är straffbar enligt . Om straffrättsligt ansvar utkrävs, bör dock inte sanktionsavgifter få tas ut för samma gärning. Sammanfattningsvis görs bedömningen att det är lämpligt att effektivisera sanktionssystemet genom att i de flesta fall övergå från straffrättsliga sanktioner till administrativa sanktionsavgifter. 18.2.2Förutsättningar för beslut om sanktionsavgift Regeringens förslag: ska få besluta om sanktionsavgift. ska få besluta att ta ut en sanktionsavgift endast av den som från det att överträdelsen skett har delgetts en underrättelse om att myndigheten överväger att fatta ett sådant beslut. Sanktionsavgift ska inte få tas ut för en överträdelse som omfattas av 1)ett föreläggande om vite om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet, 2) för vilken straff eller annan sanktion har beslutats enligt någon annan författning eller 3) som omfattas av ett väckt åtal, utfärdat strafföreläggande eller beslut om åtalsunderlåtelse enligt någon annan författning. Sanktionsavgift ska få tas ut med ett belopp som bestäms med hänsyn till överträdelsens art och omfattning, vad som är känt om den avgiftsskyldiges ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt. Regeringen ska få meddela föreskrifter om hur sanktionsavgiften ska bestämmas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Transportstyrelsen påpekar att detta blir en ny uppgift för myndigheten som kräver ökade resurser. Skälen för regeringens förslag Allmänna förutsättningar för sanktionsavgift Regeringen tog upp frågan om användandet av administrativa sanktioner. I förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § , som i huvudsak handlade om ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet, behandlade regeringen frågan om när sanktionsavgifter bör användas och hur de bör vara utformade för att uppfylla rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet (prop. 1981/82:142 s. 21 f.). De riktlinjer som regeringen uppställde behandlades av justitieutskottet och antogs av . Riktlinjerna tillämpas fortfarande och regeringen har i flera lagstiftningsärenden hänvisat till dessa (se t.ex. prop. 2015/16:118). Av riktlinjerna framgår att det bör övervägas om uppsåt eller oaktsamhet ska förutsättas för avgiftsskyldighet eller om avgiftsskyldigheten ska bygga på strikt ansvar. För att införa ett strikt ansvar bör det finnas stöd för en presumtion att överträdelser på området är en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Överträdelser av aktuella bestämmelser på järnvägsområdet torde så gott som alltid vara en följd av ett medvetet handlande från verksamhetsutövarens sida, varför ett strikt ansvar kan vara försvarbart. Troligtvis skulle också effektiviteten i systemet gå förlorad om regeln innehöll subjektiva rekvisit, dvs. uppsåt eller oaktsamhet. Mot denna bakgrund bör sanktionsavgift få tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Ansvaret i aktuella fall bör alltså vara strikt. Det är därmed effektivast och lämpligast att tillsynsmyndigheten, inte domstol, ges uppgiften att besluta att ta ut sanktionsavgifter. Detta ligger också i linje med vad som normalt gäller för beslut om sanktionsavgift. Besluten bör i likhet med övriga beslut som fattas av tillsynsmyn- digheten i enskilda ärenden kunna överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Med beaktande av de ingripande följder som uppkommer av att påföra en sanktionsavgift och för att säkerställa rimliga krav på rättssäkerhet, bör tillsynsmyndigheten få besluta att ta ut en sanktionsavgift av någon endast om denne har delgetts en underrättelse om att myndigheten överväger att fatta ett sådant beslut. Underrättelsen ska ha delgetts från det att överträdelsen skett. Myndigheten bör även ha rätt att i ett enskilt fall besluta att helt eller delvis sätta ner en sanktionsavgift om regelbrottet bedöms ursäktligt eller om det på grund av något annat skäl skulle vara oskäligt att ta ut sanktionsavgift (se avsnitt 18.2.3). Vidare måste det säkerställas att dubbla förfaranden och sanktioner för en och samma gärning inte förekommer. Enligt artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till får ingen lagföras eller straffas på nytt för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd (såvida det inte finns nya bevis eller omständigheter eller ett grovt fel har begåtts i det tidigare förfarandet som kan ha påverkat utgången och lagen medger att målet tas upp på nytt). Svensk praxis går ännu längre. Enligt utgör inte bara ett slutligt avgörande hinder mot ett andra förfarande utan även en pågående prövning (se NJA 2013 s. 502 och NJA 2015 s. 663). Det innebär att den avgörande tidpunkten för när ett hinder mot ett andra förfarande beträffande samma gärning eller 2021/22:83 överträdelse uppkommer får anses vara när det inleds en domstolsprocess om utdömande av vite. Sanktionsavgift bör därför inte få beslutas för en överträdelse som omfattas av ett föreläggande om vite, om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Sanktionsavgift bör inte heller få beslutas för en överträdelse för vilken en annan sanktion har dömts ut enligt någon annan författning eller om överträdelsen omfattas av ett väckt åtal, ett utfärdat strafföreläggande eller ett beslut om åtalsunderlåtelse enligt någon annan författning. Principen om förbud mot dubbla förfaranden hindrar dock inte att sanktionsavgift beslutas för en överträdelse för vilken åklagare har beslutat att inte inleda förundersökning eller om överträdelsen på något annat sätt är föremål för utredning om brott och inte har varit föremål för slutlig prövning. Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om sanktionsavgiftens storlek Enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen ska föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Av 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen framgår dock att kan bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter. Föreskrifterna får dock inte avse någon annan rättsverkan av brott än böter. sanktionsväxlingen innebär en överflyttning från dagens straffbestämmelser i form av böter och fängelse till ansvarsbestämmelser i form av sanktionsavgift. De överträdelser som föreslås sanktioneras med sanktionsavgift kommer alltså inte längre att vara belagda med straff enligt svensk rätt. Ett bemyndigande föreslås som ger regeringen rätt att meddela föreskrifter om ett beloppsspann inom vilket sanktionsavgiften bör fastställas. En överträdelse kan självfallet vara mer eller mindre allvarlig. Ansvaret för överträdelsen kan komma att ligga på både fysiska och juridiska personer, som bedriver verksamhet i olika former, av varierande omfattning och under olika ekonomiska förutsättningar. Mot bakgrund av dylika faktorer är det lämpligt att beloppsbestämningen sker med utgångspunkt i överträdelsens art och omfattning, vad som är känt om den avgiftsskyldiges ekonomiska förhållanden och övriga relevanta omständigheter. Inom ramen för den sistnämnda kategorin kan det beaktas t.ex. om det är fråga om en enstaka eller en upprepad överträdelse. Om det är fråga om en löpande överträdelse som eventuellt även skett , får enbart sådana överträdelser som skett inom femårsfristen för delgivning av övervägande om sanktionsavgift beaktas. beloppsbestämning med utgångspunkt från regeringens kommande förslag borde kunna göras förhållandevis enkel. Det är inte meningen att tillsynsmyndigheten ska hålla någon mer ingående dialog med den avgiftsskyldige eller bedriva något mer omfattande utredningsarbete att läggas till grund för belopps- bestämningen. Om den avgiftsskyldige lämnar uppgifter efter att ha delgetts övervägande om att ta ut sanktionsavgift, som kan anses relevanta inom de bedömningsramar för beloppsbestämningen som regeringen föreskrivit, kan tillsynsmyndigheten beakta dessa. uppgifterna behöver verifieras kan det lämpligen ske genom enkla Prop. 2021/22:83 registerkontroller eller liknande. Det är följaktligen inte fråga om att tillsynsmyndigheten i någon större utsträckning ska göra några mer omfattande bedömningar i aktuellt hänseende. Sanktionsavgifter ska vara såväl förutsebara för enskilda som enkla för en myndighet att administrera. Sammanfattningsvis bör en sanktionsavgift få tas ut med ett belopp som bestäms med hänsyn till överträdelsens art och omfattning, vad som är känt om den avgiftsskyldiges ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt. Regeringen bör i övrigt få meddela föreskrifter om hur sanktionsavgiften ska bestämmas och till vilka belopp. Regeringens förslag: Om en överträdelse är ursäktlig eller det av någon annan anledning skulle vara oskäligt att ta ut en sanktionsavgift, ska avgiftsskyldigheten helt eller delvis sättas ner. Detta gäller även om det inte har framställts något yrkande om nedsättning av sanktionsavgift. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i anser att nedsättningsgrunderna bör anges i lag. Skälen för regeringens förslag: har vid prövning enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), funnit att ett förfarande som rör sanktionsavgift kan vara att jämställa med ett straffrättsligt förfarande. Om en sanktionsavgift i ett enskilt fall är att jämställa med en brottsanklagelse, får särskilt stor betydelse, eftersom artikel 6 om rätten till en rättvis rättegång innehåller garantier som måste vara uppfyllda i fråga om brottsanklagelser. Rätten till en rättvis rättegång tillkommer även juridiska personer (jfr t.ex. fallen Credit and mot , dom i mål 29010/95 och mot , dom i mål 49429/99). Enligt artikel 6.2 i ska var och en som blivit anklagad för brott betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts. har med hänvisning till bestämmelsen i konventionen fastslagit att faktiska och rättsliga presumtioner inom straffrätten inte är förbjudna enligt konventionen men måste hållas inom rimliga gränser med hänsyn till vad som står på spel och med beaktande av den tilltalades rätt att försvara sig (se bl.a. avgörande från i målet Salabiaku mot , 10519/83). När en anklagelse för brott i konventionens mening aktualiseras kan en sanktionsavgift inte utkrävas automatiskt när de objektiva rekvisiten är uppfyllda. Den enskilde måste alltså ha en möjlighet till någon form av försvar som grundas på subjektiva förhållanden. Mot bakgrund av de förpliktelser som följer av artikel 6 i och att det nu föreslås att ansvaret för överträdelser som kan utlösa sanktionsavgift görs strikt, bör det införas en regel om rätt till hel eller delvis nedsättning av sanktionsavgiften. 2021/22:83 kunna meddelas i fall där förutsättningarna för att besluta om en sanktionsavgift i och för sig är uppfyllda men överträdelsen framstår som ursäktlig eller det av någon annan anledning skulle framstå som oskäligt att ta ut sanktionsavgift med fullt belopp. Nedsättningsgrunderna får bedömas med utgångspunkt i omständigheterna i det enskilda fallet. Nedsättning kan tänkas bli aktuell t.ex. när det är fråga är om rena engångsföreteelser som inte ger intryck av att vara särskilt förslagna eller kvalificerade och som inte har fått några uppenbara eller i vart fall inte avsevärda negativa konsekvenser. I detta sammanhang ska det vidare tillses att sanktionsavgiften blir proportionell med beaktande av överträdelsens allvar. Rent slarv eller okunskap om regelverket bör som regel inte i sig utgöra grund för nedsättning, men inom ramen för nedsättningsgrunderna måste även subjektiva omständigheter kunna beaktas. På så sätt kan omständigheter såsom ursäktlig okunnighet eller missuppfattning om reglerna ändå komma att beaktas inom ramen för nedsättning. Förvaltningsrätten i anser att det i lagen bör anges i vilka situationer nedsättning kan komma i fråga. Det kan dock konstateras att det är svårt att i denna reglering på förhand specificera i vilka situationer det kan bli aktuellt att sätta ner en sanktionsavgift. Det är också en fördel om regelverket i detta avseende ger utrymme för viss flexibilitet och att därmed en skälighetsbedömning kan göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. bör dock inte åläggas en skyldighet att göra någon mer ingående undersökning eller prövning av förekomsten av nedsättningsgrunder. Men om tillsynsmyndigheten får information som kan utgöra grund för nedsättning ska denna information givetvis beaktas innan beslut fattas. Prövning av huruvida det finns förutsättningar för nedsättning bör ske oavsett om det framställts något yrkande om detta eller inte. Regeringens förslag: En sanktionsavgift ska betalas till tillsynsmyndigheten. Betalning ska ske från det att beslutet om sanktionsavgift fick laga kraft. En upplysning om detta ska tas in i beslutet. Om sanktionsavgiften inte betalas inom den tid som anges i första stycket, ska tillsynsmyndigheten ta ut en dröjsmålsavgift enligt lagen om dröjsmålsavgift och begära indrivning av sanktionsavgiften och dröjsmålsavgiften. beslut om sanktionsavgift ska få verkställas enligt utsökningsbalken, om avgiften inte har betalats . En sanktionsavgift ska tillfalla staten. Skyldigheten att betala en sanktionsavgift faller bort om verkställighet inte har skett från det att beslutet fick laga kraft. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna yttrar sig inte över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Ett beslut om sanktionsavgift kommer att kunna fattas antingen av tillsynsmyndigheten eller, efter överklagande, genom dom av domstol. Ett beslut om påförande av sanktionsavgift kan bli betungande. Mot denna bakgrund framstår det inte som lämpligt att ett beslut eller en dom om sanktionsavgift får verkställas innan beslutet eller domen har fått laga kraft. Sanktionsavgiften bör betalas till Prop. Det kommer därmed att ligga på tillsynsmyndigheten att bevaka när avgörandet om sanktionsavgift har fått laga kraft och därefter att ombesörja inkassering av sanktionsavgiften och i förekommande fall påförande av dröjsmålsavgift samt överlämnande för indrivning. Enligt 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken får en förvaltningsmyndighets beslut verkställas enligt den lagen om det finns en särskild föreskrift om detta. Det bör föreskrivas att tillsynsmyndighetens beslut om en sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken, om sanktionsavgiften inte betalats . Det vanliga är att sanktionsavgifter tillfaller staten. Det finns i förevarande fall inte skäl att göra avsteg från detta. Mot bakgrund av sanktionsavgiftens ingripande karaktär och straffliknande drag är det också lämpligt att en påförd sanktionsavgift faller bort i den utsträckning verkställighet inte skett från det att beslutet om sanktionsavgift fått laga kraft. Regeringens förslag: Beslut om sanktionsavgift ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Ett beslut om sanktionsavgift gäller inte förrän det har fått laga kraft. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna yttrar sig inte över förslaget. Skälen för regeringens förslag: I likhet med 11 kap. 2 § järnvägslagen bör beslut i enskilt fall som fattas av tillsynsmyndigheten kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det överensstämmer med den allmänna bestämmelsen om överklagande av beslut i förvaltningsärenden i 40 § förvaltningslagen och bör även gälla de nu föreslagna besluten att ta ut sanktionsavgift. I likhet med vad som gäller för överklagande av övriga beslut enligt lagen bör det krävas prövningstillstånd för överklagande till kammarrätten. Enligt hittillsvarande 11 kap. 4 § järnvägslagen gäller beslut enligt lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen , om inte något annat anges i beslutet. När det gäller beslut om att ta ut en sanktionsavgift bör det dock framgå direkt av lagen att dessa inte gäller förrän de har fått laga kraft. Vid prövning av sanktionsavgift i domstol gäller förvaltnings- processlagen (1971:291). Enligt 9 § förvaltningsprocesslagen är huvudregeln skriftlig handläggning. I paragrafens andra stycke står det att muntlig förhandling får ingå som en del i handläggningen, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I tredje stycket stadgas att muntlig förhandling ska hållas i förvaltningsrätten om en enskild part begär det och det inte är uppenbart obehövligt. Kammarrätten ska hålla muntlig förhandling om en enskild part begär det och det inte är obehövligt och inte heller särskilda skäl talar mot det. Frågan är hur detta överensstämmer med rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i i det här avseendet. 2021/22:83 domstol får enligt konventionen i första instans endast i undantagsfall avslå ett yrkande om muntlig förhandling i mål som rör en enskilds rättigheter eller skyldigheter (se praxis, t.ex. fallen mot , dom i mål 18928/91 och mot , dom i mål 38978/97). Exempel på situationer där det kan vara försvarbart att vägra muntlig förhandling är då alla faktiska omständigheter i målet är ostridiga och de lagbestämmelser som domstolens avgörande ska grundas på är klara och entydiga. Det kan konstateras att gäller som lag i och att därmed frågan huruvida muntlig förhandling bör hållas måste bedömas med beaktande av den rätt till domstolsprövning och det krav på muntlig förhandling som följer av konventionen. En felaktig tillämpning av den aktuella bestämmelsen kan föranleda återförvisning eller beviljande av prövningstillstånd i kammarrätten. Det bedöms inte finnas behov av någon särreglering av rätten till muntlig förhandling i förhållande till 9 § förvaltningsprocesslagen. Regeringens förslag: ska få besluta att ta ut en sanktionsavgift av den som i sin verksamhet använder en fast installation som inte har godkänts för att tas i bruk, eller ett fordon som saknar godkännande för att släppas ut på marknaden. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna yttrar sig inte över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt hittillsvarande 10 kap. 1 § p. 4 järnvägslagen ska den som av uppsåt eller oaktsamhet i verksamheten använder materiel som inte har godkänts enligt 2 kap. 13 § järnvägslagen dömas till böter eller fängelse i högst . Bestämmelserna om krav på godkännande av järnvägsmateriel, dvs. fasta installationer och fordon inom den svenska delen av Europeiska unionens järnvägssystem, flyttas nu över till järnvägstekniklagen. I 3 kap. i den lagen behandlas godkännande av fasta installationer och i 4 kap. godkännande av fordon. prövar godkännanden av fasta installationer, medan godkännanden av fordon prövas av ERA eller tillsynsmyndigheten. Innan slutligt godkännande utfärdas av tillsynsmyndigheten eller av ERA finns för såväl fasta installationer som för fordon även möjligheter att bevilja s.k. tillfälliga godkännanden, vilket naturligtvis också räknas som godkännanden i detta avseende. Inte heller kan det bli aktuellt att påföra sanktionsavgift för dem som i sin verksamhet använder fasta installationer eller fordon som ska fortsätta att gälla enligt övergångsbestämmelser till den nya lagen. Direktiv (EU) 2016/797 som behandlar godkännande av järnvägsmateriel innehåller i och för sig inte krav på att medlemsstaterna ska införa sanktioner för överträdelser av regler som införlivar direktivet i nationell lagstiftning. Detsamma har gällt enligt tidigare direktiv på området. Reglerna om godkännande av fasta installationer och fordon syftar till att säkerställa säkerheten i järnvägssystemet och konkurrens på lika villkor. Mot bakgrund av den betydelse som regler om godkännande av järnvägsfordon och fasta installationer har för järnvägssäkerheten, bör Prop. 2021/22:83 bestämmelserna även fortsättningsvis vara förenade med sanktioner. Som framgår ovan finns det dock skäl att i den offentligrättsliga järnvägsregleringen i de flesta fall växla straff mot administrativa sanktionsavgifter. Sanktionsavgifter kan generellt antas ha god styreffekt mot överträdelser som begås i näringsverksamhet, bl.a. mot bakgrund av att avgifterna kan sättas till en sådan nivå att de blir avskräckande. En sanktionsavgift skulle därmed kunna vara mer handlingsdirigerande och mer effektiv än nuvarande sanktionssystem i form av böter eller fängelse . Om dessutom reaktionen på det oönskade beteendet kan komma snabbare genom en administrativ sanktion i stället för om det straffrättsliga systemet används, kan styreffekten antas öka ytterligare. Vidare torde underlåtenhet att följa bestämmelserna om godkännande av järnvägsmateriel så gott som alltid vara en följd av ett medvetet handlande från verksamhetsutövarens sida, varför ett strikt ansvar är försvarbart. Sammanfattningsvis är det lämpligt att i fråga om användning av fordon och fasta installationer som saknar godkännande effektivisera sanktionssystemet genom att övergå från straffrättsliga sanktioner till administrativa sanktionsavgifter. Regeringens förslag: ska få besluta att ta ut en sanktionsavgift av den som –utan gemensamt säkerhetsintyg, säkerhetstillstånd eller, i förekommande fall, försäkring bedriver verksamhet som är tillståndspliktig, –i verksamheten anställer eller på annat sätt anlitar någon som inte uppfyller kraven för att utföra säkerhetskritiska arbetsuppgifter, inklusive tilldelar någon sådana uppgifter utan att denne har genomgått erforderlig läkarundersökning, eller –försummar sin rapporteringsskyldighet enligt lagen eller enligt föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har inte några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Sanktioner för överträdelse av nationella regler som antagits enligt direktiv (EU) 2016/798 Av artikel 30 i direktiv (EU) 2016/798 framgår att medlemsstaterna ska fastställa regler för överträdelse av nationella regler som antagits enligt det direktivet och vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de tillämpas. Vidare ska sanktionerna vara effektiva, proportionella, icke- diskriminerande och avskräckande. Som ett led i genomförandet av artikel 30 i direktivet bör bestämmelser om sanktionsavgifter införas i järnvägssäkerhetslagen. Bestämmelserna motsvaras av straffbestämmelser i 10 kap. 1 § 1 och 2 och 10 kap. 3 § järnvägslagen. Sanktionsavgifterna träffar den som bedriver tillståndspliktig verksamhet utan tillstånd, bedriver verksamhet med anställda eller anlitade som inte anses lämpliga för att utföra säkerhetskritiska arbetsuppgifter eller brister i obligatorisk olycksrapportering. Trots att tillsynsmyndigheten har möjlighet att vidta andra åtgärder, exempelvis i form av företagsmöten och förelägganden, är uppfyllandet av krav på tillstånd, lämplig personal och rapporteringsskyldighet av så central betydelse för säkerheten att åsidosättande av kraven bör vara förenat med sanktioner utöver möjligheterna enligt järnvägssäkerhetslagens tillsynskapitel. Som framgår ovan finns skäl att i den offentligrättsliga järnvägsregleringen i de flesta fall växla straff mot administrativa sanktionsavgifter.