prop · H903242 · 2022-05-17 00:00:00 — Genom omregleringen ersattes den tidigare monopolmodellen med en reglering som bygger på ett uppdelande av spelmarknaden mellan en konkurrensut- satt del, som främst omfattar spel online och vadhållning, en del som är förbehållen spel för allmännyttiga ändamål och som främst omfattar lotte- rier och bingo samt en del som är förbehållen staten och som främst om- fattar de statliga kasinona och spel på värdeautomater (prop. 2017/18:220). Redan i propositionen bedömde regeringen att vissa frågor kopplade till omregleringen behövde följas upp och utredas särskilt. Utredningens upp- drag har därför varit att utreda vissa sådana centrala marknadsfrågor vid omregleringen av spelmarknaden samt, enligt tilläggsdirektiv, vissa frågor avseende marknadsföringen av spel. Genom delbetänkandet Hästnäring- ens finansiering på den omreglerade spelmarknaden, (SOU 2020:64) redo- visade utredningen en del av uppdraget. Svenska Spels anpassning efter omregleringen Ett av utredningens uppdrag har varit att göra en uppföljning av hur Sven- ska Spel anpassat sin verksamhet till de nya reglerna i spellagen och över- väga vilka eventuella ytterligare åtgärder som bedöms nödvändiga för att bolagets omstrukturering ska vara förenlig med gällande rätt. Enligt spel- lagen får ett bolag som har licens för statligt spel inte ha licens för spel inom den konkurrensutsatta delen av spelmarknaden. har omstrukturerat sin verksamhet med anledning av omregleringen och vidtagit vissa åtgärder för att separera de bolag som har licens för spel förbehållet staten från det bolag som agerar på den konkurrensutsatta delen av marknaden. Fortsatt används dock huvudvarumärket av såväl bolagen som har licens för statligt spel som av , dvs. den del av koncernen som verkar inom den konkurrensutsatta delen av marknaden, vilket skulle kunna vara problematiskt i konkurrenshänseende. Frågan har varit föremål för bedömning hos som efter ut- redning dock inte fann skäl att prioritera en fortsatt utredning av frågan om användningen av huvudvarumärket utgör en överträdelse av konkurrens- rätten. I likhet med konstaterar utredningen att det på ett översiktligt plan verkar som att konkurrenter till har kun- nat etablera sig väl på den omreglerade marknaden. Över 70 bolag har licens på den konkurrensutsatta delen av marknaden varav några bolag, utöver , har relativt stora marknadsandelar inom segmenten kommersiellt onlinespel och sportvadhållning. Då har förflutit sed- an beslutet meddelades och då det inte framkommit något som tyder på att marknadsförhållandena skulle ha förändrats i något avgörande hänseende ser utredningen inte skäl, i ljuset av Kon- kurrensverkets granskning, att ifrågasätta att den omstrukturering av Sven- ska Spel som utförts är förenlig med gällande rätt. ens effekter på konkurrensen kan ta tid är det dock enligt utredningen an- geläget att staten framöver är uppmärksam på utvecklingen på marknaden, exempelvis vad gäller användning av gemensamma resurser såsom huvud- Finansieringen av idrottsrörelsen efter omregleringen Utredningen har haft i uppdrag att överväga om den finansieringsmodell som föreslås för hästnäringen, eller någon annan lämplig modell, kan in- föras för att ersätta idrottsrörelsen för att idrott används som spelobjekt och om en sådan modell kan införas, lämna förslag till författningsändring- ar och andra nödvändiga åtgärder. I delbetänkandet Hästnäringens finan- siering på den omreglerade spelmarknaden (SOU 2020:64), kom utred- ningen fram till att det inte var motiverat att införa en marknadsavgift för hästvadhållning. När det gäller frågan om finansieringen av idrottsrörelsen konstaterar utredningen att idrottens intäkter från spelbolag i form av sponsring har ökat efter omregleringen av spelmarknaden. Utredningens internationella utblick visar att vissa länder, däribland , har infört särskilda lagreglerade upphovsrättsliknande rättigheter för inhemsk idrott och sport. Syftet med dessa har delvis varit att ge sportens organisationer en laglig rätt att kunna förhandla om ersättning om deras evenemang an- vänds som spelobjekt. Erfarenheter och utvärderingar av sådana system visar dock att de i första hand gynnar sporter och evenemang med mycket hög attraktivitet för spelaktörerna. Utredningen erfar att upp emot av vadhållningen på den svenska spelmarknaden avser spel på utländska sportevenemang. En svensk reglering som i likhet med andra länders modeller endast skulle omfatta spel på nationella sportevenemang skulle därmed endast omfatta en liten del av nettoomsättningen på vadhåll- ningsmarknaden. Den skulle vidare medföra att det skulle bli dyrare att spela på svensk sport jämfört med utländsk, och därmed riskera att minska konsumenters intresse för sådan vadhållning och i förlängningen svensk elitidrotts sponsorintäkter från spelbolag. Ett sådant system, som skulle materialiseras genom förhandlingar och avtal mellan sportens organisa- tioner och spelbolag, skulle även riskera att medföra höga administrativa kostnader för sportens organisationer och för den nationella spelmyndig- hetens kontrollarbete. Sammantaget talar detta emot en sådan reglering. En modell som även skulle omfatta spel på idrott i andra länder skulle med dagens marknadsförhållanden innebära att upp emot av ersätt- ningen skulle utbetalas till utländska idrottsligor. En nationell reglering med en sådan effekt vore enligt utredningens bedömning varken lämplig eller försvarbar. Det går även att ifrågasätta varför idrott och sport skulle ha mer rätt till ersättning än andra evenemang som utgör objekt för vad- hållning. Utredningen bedömer sammantaget att varken den finansierings- modell som övervägts för hästnäringen eller ett särskilt upphovsrättslik- nande skydd för idrotten skulle vara lämpligt att införa för att ersätta idrottsrörelsen för att idrott används som spelobjekt. 2021/22:242 Bilaga 1 Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel Syftet med omregleringen av spelmarknaden var att styra spelandet i till licensierat spel. Med spellagen infördes också vissa verktyg, bl.a. varningsmeddelanden och betalningsblockering, för att stänga ute oli- censierade spelföretag från den svenska spelmarknaden. Utredningens uppdrag har varit att utreda och lämna förslag till åtgärder, utöver de som redan har införts, för att begränsa eller stänga ute illegalt spel, särskilt över internet. Utredningen bedömer att det är avgörande för reformens såväl effektivitet som legitimitet att det finns ändamålsenliga verktyg för att stänga ute olicensierade aktörer från den svenska spelmarknaden. Den så kallade kanaliseringen på den konkurrensutsatta svenska spelmarknaden har bedömts uppgå till mellan 87–2019 med en vikande trend över året, och med betydande skillnader mellan olika spelformer. Även om effektiviteten i de befintliga verktygen i spelregleringen ännu inte fullt ut har prövats och kan värderas, bedömer utredningen att spellagen bör kompletteras med ytterligare verktyg för att stänga ute illegalt spel. •tillståndskrav införs för tillverkning, tillhandahållande, installation eller ändring av spelprogramvara för vadhållning online och kommer- siellt onlinespel i syfte att minska olicensierade spelföretags tillgång till spel, •främjande av spel utan nödvändig licens uttryckligen förbjuds för att ge Spelinspektionen ett tydligare mandat att agera vid exempelvis marknadsföring av illegalt spel, och •förbudet i spellagen mot att sända reklam för illegalt spel utvidgas till att gälla även för utlandsbaserade medietjänstleverantörer och sådan reklam som tillhandahålls av en leverantör av en videodelningsplatt- form före, under eller efter användargenererade videor eller tv- program. Åtgärder för att minska skadeverkningarna av spel Utredningens uppdrag har varit att analysera hur det vikande intresset för spel på lagliga värdeautomater påverkar utbudet och skadeverkningarna av spel på värdeautomater, samt hur den utvecklingen förändrar förutsätt- ningarna och formerna för att tillhandahålla sådant spel. Vidare har utred- ningen haft i uppdrag att överväga ytterligare åtgärder som vid behov kan vidtas för att minska skadeverkningarna av spel, särskilt kasinospel online och spel på värdeautomater, samt att lämna förslag som ytterligare be- gränsar marknadsföringen av spel. Allt spel om pengar är förenat med en risk att utveckla spelproblem. ning och studier visar emellertid att vissa spelformer är mer riskfyllda i detta hänseende än andra. Vissa former av riskklassificering återfinns red- an på olika sätt i spellagen, framför allt inom ramen för spellagens om- sorgsplikt som kan sägas förutsätta någon form av riskklassificering av spelare och i reglerna om penningtvätt. Utredningen bedömer att det finns ett behov av att utveckla en modell för riskklassificering av olika spelform- ers risker att utveckla spelproblem utifrån en analys av spelets uppbyggnad Syftet med riskklassificeringen bör dels vara att öka trans- parensen för spelmarknadens aktörer och konsumenter kring olika spel- formers risknivå, dels att ha som underlag vid exempelvis framtagande av föreskrifter om spelansvarsåtgärder eller underlag för eventuellt framtida Utredningen föreslår därför att Spelinspektionen ges i uppdrag att i samråd med utarbeta en modell för riskklassificering av olika spelformer. Ytterligare begränsningar av marknadsföring Kravet om måttfullhet vid marknadsföring av spel har gällt . Vid antagandet av spellagen valde regeringen att överföra måttfull- hetskravet i lotterilagen oförändrat till den nya lagen och framhöll behovet av att innebörden av begreppet ska utvecklas genom rättspraxis. Vad som avses med måttfull marknadsföring har endast varit föremål för domstolsprövning i två fall. Utredningen har övervägt om det finns skäl att nu införa ett krav på särskild måttfullhet vid marknadsföring av spel. Såsom det nuvarande måttfullhetskravet har beskrivits i förarbetena och tolkats av domstol och är det enligt utredningens be- dömning för tidigt att göra bedömningen att måttfullhetskravet inte är tillräckligt för att skydda sårbara grupper när det kommer till inne- hållet i spelreklamen. Nuvarande regler i spellagen begränsar inte mängden spelreklam. Trots en nedgång i spelreklamsinvesteringar i traditionella medier sedan omreg- leringen av spelmarknaden, ligger investeringsnivåerna fortsatt på en hög nivå. Av spelreklamen i traditionella medier 2019 utgjorde mer än hälften () reklam för onlinekasino. Detta innebär att spenderades på reklam för onlinekasino, vilket är en spelform som endast spelas regelbundet av av befolkning. Forskning visar att spelreklam påverkar de med spelproblem eller som ligger i riskzonen för spelproblem negativt och att en omfattande expone- ring av spelreklam för barn och unga kan bidra till en normalisering av spelande. Vidare visar forskningen att värdeautomatspel, landbaserat kasinospel (dvs. Casino Cosmopol) och kommersiellt onlinespel (dvs. i huvudsak onlinekasino) är de spelformer som kan anses vara mest riskfyllda i ett beroendeshänseende. I syfte att begränsa mängden rek- lam för de mest riskfyllda spelen föreslår utredningen att reklam för sådana spel via tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text-tv, ljudradiosändningar, be- ställradio (podcasts) och videodelningsplattformar ska vara förbjuden mellan –21.00.Utredningen föreslår att överträdelser av den nya bestämmelsen samt överträdelser av förbudet mot att skicka direktreklam till avstängda spelare enligt 15 kap. 2 § spellagen ska kunna sanktioneras med marknadsstörningsavgift. Staten har genom ensamrätt på tillhandahållandet av värde- automatspel på restauranger och i bingohallar. Trots att omsättningen på 2021/22:242 Bilaga 1 sådant spel har minskat kraftigt i takt med att onlinespelandet har ökat, bedömer utredningen att statens tillhandahållande av värdeautomatspel fortsatt fyller en funktion i att kanalisera spelandet till lagliga alternativ och därmed ur ett spelarskyddsperspektiv är relevant än . Konsument- skyddet i samband med spel på värdeautomater har stärkts , bland annat till följd av skärpt reglering, nya tekniska möjligheter och ett stärkt spelansvarsarbete från bolagets sida. Enligt den tillfälliga reglering- en som beslutats av regeringen med anledning av spridningen av sjukdom- en covid-19, får den högsta förlustgränsen vid spel på värdeautomater vara . Utredningen föreslår att denna begränsning görs permanent och att regeringen följer upp och utvärderar effekt- erna av förlustgränsen för att kunna ta ställning till om gränsen bör sänkas. Andra åtgärder för att minska skadeverkningarna av spel Spelinspektionen och har sedan omregleringen bedrivit en aktiv tillsyn över efterlevnaden av spellagen. Flera ärenden är fortfaran- de föremål för prövning i domstol. Spellagen är en ramlag och spelregle- ringen innehåller därför omfattande bemyndiganden till Spelinspektionen att föreskriva om mer preciserade regler samt ge vägledning som ännu inte fullt ut utnyttjats. När det gäller omsorgsplikten (14 kap. 1 § spellagen) har Spelinspektionen påbörjat ett arbete som syftar till att tydliggöra myndig- hetens bedömning och ge stöd och vägledning till licenshavarna avseende kraven gällande omsorgsplikt. Utredningen bedömer att omsorgsplikten är en av de viktigaste bestämmelsen i spellagen för att minska skadeverk- ningarna från spel. är den sannolikt en av de bestämmelser i spellagen som medför störst utmaningar i tillämpningen. Utredningen be- dömer att en mycket viktig uppgift för Spelinspektionen nu bör vara att skapa ökad tydlighet avseende vad som krävs av licenshavarna vid tillämp- ning av omsorgsplikten. Andra åtgärder som kan stärka omregleringen I utredningsdirektiven anges att det, bl.a. till följd av vad som kommer fram i Statskontorets uppföljning av omregleringen av spelmarknaden, kan uppstå behov av att genomföra ändringar i spelregleringen. Utredningen har därför getts möjlighet att överväga och lämna förslag till andra åtgärder som behövs för att stärka genomförandet av omregleringen av spelmarkna- den. Ökad möjlighet att följa utvecklingen på spelmarknaden Det finns brister i tillgången till information om spelmarknaden. Utredningen bedömer att nuvarande reglering inte ger tillräckliga förut- sättningar för Spelinspektionen, och i förlängningen även andra berörda myndigheter och aktörer samt regering och riksdag, att på ett ändamålsen- ligt sätt följa utvecklingen på spelmarknaden. Utredningen föreslår därför att en ny lag om uppgiftsskyldighet i fråga om utvecklingen på spelmark- naden införs som ger Spelinspektionen rätt att förelägga en licens- eller tillståndshavare att tillhandahålla uppgifter om spelets omfattning. Ökad flexibilitet i de tekniska kraven Spellagen omfattar olika verksamheter, från mindre fysiska lotterier och bingoverksamheter till sådana som tillhandahåller kasino eller vadhåll- ning, som medför skilda risker ur ett konsumentskydds- och säkerhetspers- pektiv. Utredningen bedömer att det i spelregleringen saknas tillräckliga förutsättningar för Spelinspektionen att anpassa de tekniska reglerna och bedömningsförfarandena som omgärdar dessa till verksamheternas skilda förutsättningar. Utredningen föreslår därför ett tydligare bemyndigande för Spelinspektionen i det avseendet. Licensers giltighet vid prövning av förnyad licens Det är licenshavarens skyldighet att inkomma med en ansökan om förnyel- se av licens innan licensens utgång, och i ansökan styrka att förut- sättningarna för ny licens är uppfyllda. I de fall Spelinspektionens hand- läggningstider på grund av hög arbetsbelastning innebär att beslut om för- nyelse av licens inte meddelats innan utgången av den gällande licensen, ligger dock saken utom licenshavarens kontroll. I likhet med vad som gäll- er i lagstiftning på vissa andra områden föreslår utredningen därför att en utgången licens under vissa förutsättningar ska gälla som Spel- inspektionen prövar en ansökan om förnyad licens. Anpassade regler om bonusar Enligt spellagen får en bonus endast erbjudas eller lämnas vid det första tillfället då en spelare spelar på något av licenshavarens spel. Regeln inför- des i syfte att skydda konsumenters hälsa sedan regeringen konstaterat att bonuserbjudanden hade blivit ett attraktivt men också aggressivt sätt att dels locka till sig spelare, dels behålla dem. De lotterier som erbjuder spel för allmännyttiga ändamål har en lång historik av att erbjuda och rabatterade lotter vid försäljning av sina produkter och den typen av värde- erbjudanden är en del av lotteriernas affärskoncept. Den typ av spel som de allmännyttiga organisationerna tillhandahåller är generellt sett spel med låg risk att utveckla spelproblem och det har inte framkommit att de pre- mier som många av lotterierna använt sig av har bidragit till ett osunt spelande. Utredningen föreslår därför att spel för allmännyt- tiga ändamål undantas från förbudet att erbjuda eller lämna bonus annat än vid det första speltillfället. Lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel Lotteri- eller kasinoliknande inslag i datorspel, särskilt så kallade loot- lådor, har uppmärksammats såväl i som internationellt på senare Frågor har väckts både i och utomlands hur man från lagstiftar- ens sida bör se på inslag i datorspel som, åtminstone visuellt, har likheter 2021/22:242 Bilaga 1 med spel om pengar. Utredningen har varken haft i uppdrag eller tillräck- liga förutsättningar för att belysa alla aspekter av hur frågan om hur lotteri- och kasinoliknande inslag i spel bör hanteras. Utredningen bedömer dock att, om ytterligare regler anses nödvändiga för att hantera dessa företeelser, i första hand bör verka för regler på EU-nivå snarare än nationellt och att i vart fall spellagen inte är lämplig hemvist för sådana regler. Det finns enligt utredningen skäl att överväga om, och i så fall hur, frågor om lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel bör inkluderas i berörda myn- digheters kunskapshöjande insatser som rör spel om pengar och konsu- mentskydd. Förslag till lag om uppgiftsskyldighet i fråga om utvecklingen på spelmarknaden Härigenom föreskrivs följande. 1 § För att tillgodose de behov av uppgifter som spelmyndigheten har för att följa utvecklingen på spelmarknaden, får spelmyndigheten före- lägga en licens- eller tillståndshavare enligt spellagen (2018:1138) att till- handahålla uppgifter om spelets omfattning. Ett föreläggande gäller , om något annat inte bestäms. 2 § Uppgiftsskyldigheten enligt denna lag omfattar inte 1.uppgifter som utgör del i utredning i enskilda ärenden som rör tillämp- ning av spellagen (2018:1138), eller 2.uppgifter som utgör personuppgifter. 2021/22:242 Bilaga 2 3 § Ett föreläggande enligt 1 § får förenas med vite. 4 § Beslut av spelmyndigheten om förelägganden enligt 1 § får över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 5 § får meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska ges in och villkoren för inlämnandet. Denna lag träder i kraft . 2021/22:242 Bilaga 2 Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486) Härigenom föreskrivs att 29 § marknadsföringslagen (2008:486) ska ha följande lydelse. En näringsidkare får åläggas att betala en särskild avgift (marknadsstör- ningsavgift) om näringsidkaren, eller någon som handlar på näringsidkar- ens vägnar, uppsåtligen eller av oaktsamhet har brutit mot –7 §, –8 § och någon av bestämmelserna i 9, 10, 12–17 §§, –18 §, –20 §, eller –någon av bestämmelserna i bilaga I till direktiv /29/EG. Detsamma gäller om en näringsidkare uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot någon av bestämmelserna i –64 kap. 46 § socialförsäkringsbalken, –7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622), – 8 kap. 7 § första stycket, 8, 9 eller 14 § första eller andra stycket, 9 a kap. 10 och 11 §§ eller 15 kap. 4 § radio- och tv-lagen (2010:696), –11 § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti eller 8 § lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet när det gäller ett erbjudande som inte är riktat bara till andra än konsumenter, – 4 kap. 1 § 2 eller 3, 3 §, 4 § – 4 kap. 1 § 2 eller 3, 3 §, 4 § första stycket 2 eller 5 § 2 eller 3 första stycket 2 eller 5 § 2 eller 3 lagen (2018:2088) om tobak och lagen (2018:2088) om tobak och – 15 kap. 2 eller 7 § spellagen (2018:1138). Vad som sägs i första och andra styckena gäller också en näringsidkare som uppsåtligen eller av oaktsamhet väsentligt har bidragit till överträdel- sen. Avgiften tillfaller staten. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i spellagen (2018:1138) Härigenom föreskrivs i fråga om spellagen (2018:1138) dels att 4 kap. 8 §, 11 kap. 9 och 10 §§, 14 kap. 9 §, 15 kap. 4 och 6 §§ och 19 kap. 13 § ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 11 kap. 7 § ska sättas närmast före 11 kap. 6 a § och ha följande lydelse, dels att det ska införs 13 nya paragrafer, 3 kap. 3 a §, 11 kap. 6 a–e och 11 §§, 15 kap. 7 §, 16 kap. 1 a §, 18 kap. 12 a §, 19 kap. 10 a §, 21 kap. 10 a och 14 a §§ och närmast före 21 kap. 10 a § en ny rubrik av följande lydelse, Det är inte tillåtet att i yrkes- mässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i spel som tillhandahålls utan nöd- vändig licens enligt denna lag. En licens ska avse och får, om inte annat anges i denna lag, ges för högst . Om en ansökan om förnyelse av en licens som avses i första stycket ges in till spelmyndigheten ska li- censen gälla , dock längst till dess att beslut i fråga om den nya ansökan har fattats av spelmyndigheten, om 1. ansökan har inkommit senast före utgången av gil- tighetstiden för den licens som för- längningen avser, och 2. ansökan innehåller de uppgift- er och handlingar i övrigt som be- hövs för myndighetens prövning. 2021/22:242 Bilaga 2 Tillstånd för innehav av automa- ter Tillstånd för viss hantering av spelprogramvara och innehav av automater vid tillhandahållande av onlinespel enligt 7 och 8 kap. får bara tillverk- 2021/22:242 Bilaga 2 as, tillhandahållas, installeras eller ändras av den som har tillstånd för detta. Tillstånd enligt 6 a § kan ges till den som uppfyller kraven i 4 kap. 1 § 1 och 2 samt 2 § 1–3. En tillståndshavare enligt 6 a § som saknar bosättning eller etable- ring i ett land inom Europeiska eko- nomiska samarbetsområdet (EES) ska ha en fysisk representant som är bosatt i . Representanten ska uppfylla de krav som anges i 4 kap. 2 § 1–3. Tillståndshavaren ska utfärda fullmakt för representanten att i alla frågor som rör verksamheten enligt tillståndet företräda till- ståndshavaren inför svenska myn- digheter, handla på tillståndshava- rens vägnar samt ta emot stämning för tillståndshavaren och själv eller genom någon annan tala och svara för denne. Den som har tillstånd enligt 6 a § får inte tillverka, tillhandahålla, in- stallera eller ändra spelprogram- vara till någon som saknar nödvän- dig licens enligt denna lag. Frågor om tillstånd enligt 7 § prö- Frågor om tillstånd enligt 6 a och vas av spelmyndigheten. 7 §§ prövas av spelmyndigheten. får förena ett får förena ett tillstånd med villkor för innehavet. tillstånd med villkor för hantering- en eller innehavet. Ett tillstånd enligt 6 a § ska av- se och får ges för högst . En licenshavare får endast vid det första tillfället då en spelare spelar på något av licenshavarens spel erbjuda eller lämna bonus. Begränsningen i första stycket gäller inte för licenshavare som enbart tillhandahåller spel enligt 6 kap. Marknadsföring som strider mot Marknadsföring som strider mot 1 eller 2 § ska vid tillämpningen av 1, 2 eller 7 § ska vid tillämpningen 5, 23 och 26 §§ marknadsförings- av 5, 23 och 26 §§ marknadsfö- lagen (2008:486) anses som otill- (2008:486) anses börlig mot konsumenter. handlande som strider mot 2 eller ningsavgift enligt bestämmelserna i 29–36 §§ marknadsföringslagen. Om information som anges i 3 § inte lämnas ska marknadsföringslagen tillämpas, med undantag av bestämmelserna i 29–36 §§ om marknadsstör- ningsavgift. Sådan information ska anses vara väsentlig enligt 10 § tredje Reklam för spel som tillhanda-