prop · H903132 · 2022-03-08 00:00:00 — I diskrimineringslagen (2008:567) finns bestämmelser om förbud mot diskriminering i samband med utbildning. Med direkt diskriminering avses att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med bl.a. etnisk tillhörighet (1 kap. 4 § 1). Med indirekt diskriminering avses att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med bl.a. viss etnisk tillhörighet, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet (1 kap. 4 § 2). Med etnisk tillhörighet avses i diskrimineringslagen nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (1 kap. 5 § 5). Den som bedriver verksamhet som avses i skollagen får inte diskriminera något barn eller någon elev som deltar i eller söker till verksamheten (2 kap. 5 §). Diskrimineringslagen genomför bl.a. rådets direktiv /43/EG av om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung (direktivet mot etnisk diskriminering). Enligt direktivet får det inte förekomma någon direkt eller indirekt diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung (artikel 2.1). Direkt diskriminering ska anses förekomma när en person på grund av ras eller etniskt ursprung behandlas mindre förmånligt än en annan person behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation (artikel 2.2 a). Indirekt diskriminering ska anses förekomma när en skenbart neutral bestämmelse eller ett skenbart neutralt kriterium eller förfaringssätt särskilt missgynnar Prop. 2021/22:132 personer av en viss ras eller ett visst etniskt ursprung jämfört med andra personer, om inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet objektivt motiveras av ett berättigat mål och medlen för att uppnå detta är lämpliga och nödvändiga (artikel 2.2 b). Av praxis framgår att det inte krävs att den mindre förmånliga behandlingen eller det särskilda missgynnandet inkräktar på rättigheter eller berättigade intressen. För att en åtgärd ska vara direkt diskriminerande måste den innebära att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan i en jämförbar situation. Ett erbjudande av plats utan att något önskemål om förskola har anmälts av barnets vårdnadshavare skulle kunna uppfattas som en förmån. Förslaget omfattar uttryckligen bl.a. barn som är födda utomlands och barn med vårdnadshavare som är födda utomlands och varit i . Även barn som av andra anledningar behöver stöd i sin språkutveckling i svenska omfattas dock av förslaget. Dessa barn och deras vårdnadshavare kan vara födda i eller utomlands. Även om förslaget i viss del är riktat mot barn i familjer med utrikes födda vårdnadshavare utesluts således inte andra barn med liknande behov. Regeringen anser därför att åtgärden inte innebär ett missgynnande i förhållande till någon annan i en jämförbar situation. Barn som inte omfattas av förslaget har inte heller svagare rätt till utbildning i förskola eller till sådant stöd som ska erbjudas där. De får även anses i allmänhet ha goda förutsättningar för språkutveckling i svenska. Regeringen anser vidare, till skillnad från , att en utgångspunkt i vårdnadshavarens vistelsetid i landet inte innebär att förslaget riskerar att vara diskriminerande. Tvärtom innebär detta att förslaget närmare riktas mot en grupp med ett generellt behov av språkutveckling i svenska i stället för en grupp med ett visst ursprung. Regeringen anser mot denna bakgrund att den föreslagna åtgärden inte kan anses utgöra direkt diskriminering enligt diskrimineringslagen och det bakomliggande EU-direktivet. Vad som vidare bör övervägas är om förslaget riskerar att vara indirekt diskriminerande med anledning av att tillämpningen kan komma att särskilt missgynna personer med en viss etnisk tillhörighet. För att förslaget inte ska stå i strid med förbudet mot indirekt diskriminering krävs att det har ett berättigat syfte och att de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Syftet med förslagen är att rikta insatser mot de barn som behöver mer stöd för språkutveckling i svenska så att de ges likvärdiga förutsättningar inför start i förskoleklass och grundskola och motsvarande skolformer. Därmed minskar risken för att gruppen försenas i sin språkutveckling i svenska och får svårare att nå utbildningens mål. Regeringen bedömer att syftet med förslagen är ett sådant objektivt sett godtagbart och viktigt syfte som uppfyller kravet på att vara ett berättigat syfte i den mening som avses i diskrimineringslagen. Förslagen utgör en lämplig och nödvändig åtgärd för att uppnå detta syfte och står därmed inte i konflikt med förbudet mot indirekt diskriminering. 2021/22:132 6.3 Erbjudandet om tilldelad förskoleplats för bättre språkutveckling ska upprepas inför varje Regeringens förslag: Erbjudandet om en tilldelad plats i förskola som syftar till en bättre språkutveckling i svenska ska ges det år barnet fyller . Erbjudandet ska lämnas till barnets vårdnadshavare senast före det datum då barnet kan tas emot. Kommunen ska hålla platsen reserverad för barnet till och med efter det datum då barnet kan tas emot. Om barnet inte börjar i verksamheten inom eller det framgår på något annat sätt att det inte finns önskemål om den erbjudna platsen, behöver kommunen inte längre hålla platsen reserverad för barnet. Ett nytt erbjudande om plats ska lämnas inför varje höst barnet inte har en plats i förskola till och med det år då barnet fyller . Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag innehåller ingen bestämmelse om hur länge en kommun ska reservera en plats som inte nyttjas och innebär vidare att direktinskrivning ska ske till och med höstterminen det år barnet fyller . Utredningen föreslår att barn ska direktinskrivas vid en förskola som är lämplig för ändamålet och i rimlig närhet av barnets hem. Remissinstanserna: En stor del av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. (), utvärdering, , och kommuner. i (LO) bifaller förslaget att de barn som inte börjar i förskola ska direktinskrivas igen höstterminen det året barnet fyller . På så sätt signaleras att barnet är välkommet och förväntas närvara i förskolans verksamhet. ser positivt på möjligheten att i viss mån göra avsteg från principen om att placera barn i förskola nära hemmet till förmån för en mer lämplig förskola ur integrationssynpunkt. tillstyrker förslaget och anser att det är centralt att direktinskrivningar sker på förskolor som har en lämplig personalsammansättning och kapacitet att ta emot barn samt att detta inte innebär en ökad arbetsbelastning för skolledare och förskollärare. Vidare tillstyrker förbundet att ett barn som av någon anledning inte har blivit direktinskrivet , ska direktinskrivas från och med höstterminen det kalenderår då det fyller . Förbundet anser att det bör ske fram tills barnet är i förskoleålder. Även anser att ansvaret för kommuner ska förlängas att gälla till höstterminen det år barnet fyller . tillstyrker förslaget men påpekar att det behöver belysas ytterligare och förtydligas, då utformningen av de föreslagna bestämmelserna ger stort utrymme för olika tolkningar och tillämpningar, både vad gäller lämplig för ändamålet och i rimlig närhet av barnets hem. Även kommun bedömer att förslaget behöver en del förtydli- ganden, dels om direktinskrivning kan genomföras även på fristående förskolor och dels vad begreppet lämplig förskola innebär. Föräldraalliansen tillstyrker förslaget men anser att det måste vara tydligt att det är ett erbjudande som vårdnadshavare kan tacka ja eller nej till. Även Delegationen mot segregation (Delmos), (), kommun och Waldorflärarhögskolan anför att direktinskrivning behöver kompletteras med vårdnadshavares rätt att välja förskola. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) och avstyrker förslaget om direktinskrivning (se avsnitt 6.2.) men tillstyrker eller har inget att invända mot det tillvägagångssätt som föreslås. , , , , , och kommuner, Idéburna skolors riksförbund (ISR) och Samarbetsorgan för etniska organisationer i (SIOS) anför att förslaget innebär ökad administration. () och framhåller att kommunerna ska direktinskriva döva eller hörselskadade barn som har ett behov av att få en bättre språkutveckling i svenskt teckenspråk i en teckenspråkig förskola även om det innebär förskola i en annan kommun. anser att det är av största vikt att den uppsökande verksamheten har skett innan erbjudandet om plats på förskola skickas ut, så att vårdnadshavarna förstår vad erbjudandet innebär. kommun välkomnar förslaget om direktinskrivning men vill betona vikten av att den förskola som erbjuds i så hög grad som möjligt ligger i linje med vårdnadshavarnas önskemål, då kartläggningar som kommunen gjort visar att barn som inte fått förskoleplacering på önskad förskola, alternativt nära hemmet, tenderar att ha en större frånvaro. framhåller att deras erfarenhet är att vårdnadshavare som erbjuds en förskoleplats en längre sträcka från hemmet väljer att tacka nej och att det därför finns en risk att förslaget inte får önskad effekt. Även kommun anför att det är sannolikt att många vårdnadshavare skulle tacka nej till erbjuden plats om den är lokaliserad på långt avstånd från hemmet. kommun anför att förslaget att erbjuda förskola inom rimligt avstånd från hemmet tycks utgå från ett storstadsperspektiv. framhåller att avkall på närhetsprincipen kan medföra konflikter mellan att lämna/hämta barn och vårdnadshavares förutsättningar att delta i utbildning, sysselsättning eller arbete. poängterar att det föreligger en potentiell motstridighet i att förskolor belägna i rimlig närhet till barnets hem också är lämpliga för ändamålet. I och med att bostadssegregationen i är stor, skulle en rimlig närhet till hemmet kunna leda till att barn med behov av svensk språkmiljö samlas i samma förskola – något som går stick i stäv med att dessa barn ska få tillgång till en svensk språkmiljö. ser ett antal utmaningar med förslaget. De parametrar för en lämplig förskola som beskrivs innebär ofta att det är en populär förskola med barn i kö. Det finns därmed en risk att barn som står i kö till förskolor ställs mot barn som ska direktinskrivas. understryker att de positiva effekterna av förslaget förutsätter en förskola med hög kvalitet och att det i sin tur är beroende av 2021/22:132 strukturella faktorer som personalens utbildning och kompetens, samt möjlighet att rekrytera. Kommunen framhåller också att förslaget kan komma att påverka kommunernas regler för placering och anser därför att det är viktigt att barn som ska direktinskrivas ska följa samma placeringsregler som övriga barn. avråder från förslaget om direktinskrivning eftersom åtgärden riskerar att leda till en omfattande administration och svårigheter med resursallokering. ISR avstyrker utredningens förslag om direktinskrivning och anser att föräldrar alltid ska ha rätt att välja annan förskola än den erbjudna liksom annan pedagogisk verksamhet såsom pedagogisk omsorg. Skälen för regeringens förslag Hemkommunen bör vara skyldig att ge erbjudandet om plats i en förskola det år barnet fyller tre år Det är hemkommunen som ska ansvara för att erbjuda barn en plats i förskola. I avsnitt 6.2 lämnas förslag om att vissa barn ska erbjudas plats i den allmänna förskolan som ska erbjudas från höstterminen det år barnet fyller . Det finns inga nationella bestämmelser som preciserar när höstterminen i förskolan börjar. Regeringen anser dock att de barn som ska erbjudas plats enligt förslaget bör ges möjlighet att påbörja utbildning i förskolan . För att kommuner ska ges goda möjligheter att bereda plats för dessa barn bör det tas hänsyn till att det oftast uppstår lediga platser i samband med att de äldre barnen slutar förskolan och börjar i förskoleklass, vilket sker vid läsårets början. De barn som ska erbjudas plats i förskolan bör kunna börja i samband med att skolans läsår inleds i kommunen, det år som barnet fyller . Kommunen bör vara skyldig att informera vårdnadshavare om erbjudandet senast barnet kan börja i förskolan Förslaget i avsnitt 6.2 innebär att hemkommunen ska erbjuda förskoleplatsen trots att barnets vårdnadshavare inte anmält ett önskemål om platsen. Kommunen kommer därför inte alltid ha kännedom om önskemål eller frågor som barnets vårdnadshavare kan ha. Vårdnadshavare till de barn som omfattas av åtgärden behöver få tid på sig att förbereda sig och barnet inför förskolestart, söka ytterligare information om förskolan eller lämna önskemål om plats vid en viss förskoleenhet. Kommunen behöver därför informera barnets vårdnadshavare om att barnet erbjuds en plats och vid vilken förskoleenhet placeringen skett samt barnet kan börja. Information ska också lämnas om hur länge platsen är reserverad för barnet. Vårdnadshavare bör ges informationen i erbjudandet senast barnet kan börja. Ett tillvägagångssätt där vårdnadshavare ges god tid att ta ställning till erbjudandet och kan meddela om de avser att ta den tilldelade platsen i bruk underlättar även för kommunens planering. Det kan t.ex. innebära att risken för ökad administration, som bland andra ISR och lyfter fram, kan minska. Det är viktigt att vårdnadshavarna förstår vad erbjudandet innebär. Regeringen anser därför i likhet med att information om vad erbjudande av plats innebär lämpligen meddelas i samband med eller efter Prop. 2021/22:132 att kommunen har kontaktat vårdnadshavare genom den uppsökande verksamheten som föreslås i avsnitt 6.1. Det måste förutsättas att kommunen i kontakten med vårdnadshavare är tydlig med att det är frivilligt att delta i förskola och att vårdnadshavaren har möjlighet att meddela önskemål om andra former av omsorg. Principen om förskola nära hemmet bör gälla Det är viktigt att de barn som omfattas av åtgärden får tillgång till en verksamhet som kan erbjuda den språkliga stimulans de behöver, så att de ges goda förutsättningar inför start i förskoleklass och skola. Barnen har behov som kräver att det finns personal med rätt kompetens och att verksamheten i övrigt är väl för att ge barnen nödvändigt stöd. Det kan antas att vissa förskolor har bättre förutsättningar att hantera uppdraget än andra. Utredningen föreslår att de barn som omfattas av åtgärden ska gå i förskolor som är lämpliga för ändamålet. Några remissinstanser, däribland Skolinspektionen, och , framför att det behöver förtydligas vad som krävs för att en förskola ska anses vara lämplig för detta uppdrag. Regeringen anser att de krav som gällande författningar ställer på alla förskolor vad gäller t.ex. kvalitet, personalens kompetens och undervisning innebär att det kan förväntas att alla förskolor har förutsättningar att ge barn en god språkutvecklande verksamhet. Det är även viktigt att förslaget utformas så att det leder till att fler barn i målgruppen börjar i förskola. De som omfattas av förslaget är barn till vårdnadshavare som inte på egen hand har efterfrågat en plats i förskola. Som nämns ovan kan det finnas olika anledningar till att vårdnadshavare inte efterfrågar plats i förskola. Det kan handla om vårdnadshavare som inte har kunskaper om förskolan eller som inte ser värdet i att ta del av verksamheten. En annan orsak kan vara den tid som krävs för att ta sig till och från förskolan. Erbjudandet om förskola bör göras tilltalande och lätt att ta del av för att så många som möjligt av de vårdnadshavare som omfattas väljer att låta sina barn delta. kommun påpekar att de barn som inte får en placering på önskad förskola, alternativt nära hemmet, tenderar att ha en högre frånvaro. Några remissinstanser, t.ex. kommun, framför att många vårdnadshavare sannolikt skulle tacka nej till erbjuden plats om den är lokaliserad på långt avstånd från hemmet. Som påtalas av tillhör många i målgruppen för förslaget de mest ekonomiskt utsatta i samhället. Familjer som saknar bil och som har en ekonomi som påverkas av återkommande kostnader för kollektivtrafikresor har sämre förutsättningar att ta sig till en förskola som ligger långt bort från hemmet. Som framförs av kommun kan en ordning som innebär att barn erbjuds plats vid vissa särskilt utvalda förskolor dessutom vara ekonomiskt och personellt kostsamt eftersom dessa förskolor troligen behöver ha ett flertal reserverade platser som eventuellt inte kommer att nyttjas. Regeringen anser därför att det inte bör ställas särskilda krav på lämplighet hos förskolor och att principen om att ett barn ska erbjudas plats vid en förskoleenhet så nära barnets eget hem som möjligt ska gälla även när barn erbjuds plats utan uttryckt önskemål 2021/22:132 från vårdnadshavarna. En sådan ordning blir även rättvis gentemot vårdnadshavare som ansöker om plats enligt ordinarie förfarande. Av gällande bestämmelser framgår att det ska tas skälig hänsyn till vårdnadshavares önskemål när ett barn placeras vid en förskola (8 kap. 15 § skollagen). När ett barn placeras vid en förskoleenhet enligt den föreslagna åtgärden har vårdnadshavarna inte uttryckt något önskemål om placering. Dessa vårdnadshavare bör emellertid så långt det är möjligt behandlas som övriga vårdnadshavare. En vårdnadshavare som erbjudits plats för sitt barn på en viss förskola men av någon anledning önskar att få plats vid en annan förskola bör således, i linje med vad Delmos, DO, Föräldraalliansen , kommun och Waldorflärarhögskolan framhåller, kunna ange önskemål om att få byta barnets placering. Kommunen bör då ta skälig hänsyn till vårdnadshavares önskemål i enlighet med gängse bestämmelse i skollagen. Om det inte är möjligt att tillmötesgå vårdnadshavarens önskemål är det dock lämpligt att kommunen uppmuntrar vårdnadshavare att nyttja den erbjudna platsen i avvaktan på att en plats kan beredas på den önskade förskolan. Beslut om placering vid förskoleenhet enligt 8 kap. 15 § skollagen kan inte överklagas enligt skollagens bestämmelser. Placeringar som skett enligt den föreslagna åtgärden bör således inte heller kunna överklagas. Regeringen bedömer i likhet med det som framförs av att många kommuner kan behöva se över hur den nya åtgärden ska integreras i kommunens befintliga bestämmelser om placering. Regeringen bedömer dock att ett genomförande av förslaget inte kommer att medföra att kommuners gällande bestämmelser om placering behöver ändras i betydande utsträckning. Kommuner såväl i städer som glesbygd kan utgå från de grunder för placering som de har . Ändringarna förväntas inte heller leda till några betydande konsekvenser för hur kommuner planerar verksamheten eftersom det endast är en mycket liten andel av en kommuns barn som omfattas (se vidare i avsnitt 8). När det gäller barn med vissa funktionsnedsättningar, t.ex. döva barn kan det krävas särskild kompetens för att möta barnets behov. Regeringen anser i likhet med och att kommuner t.ex. måste beakta att döva barn behöver få tillgång till personal som kan teckenspråk. Som framgår av 8 kap. 12 § andra stycket skollagen får hemkommunen fullgöra sina skyldigheter genom att erbjuda barnet motsvarande utbildning i fristående förskola. Vidare anges i 8 kap. 12 § tredje stycket skollagen att om det finns särskilda skäl, får hemkommunen komma överens med en annan kommun om att denna i sin förskola ska ta emot barn vars utbildning hemkommunen ansvarar för. Regeringen anser i likhet med kommun att det ska vara möjligt att erbjuda förskola hos en enskild huvudman eller i en annan kommun även i de fall hemkommunen erbjuder förskoleplats utan ett önskemål från vårdnadshavare. Det ger kommuner bättre möjligheter i de fall det råder brist på platser i den egna verksamheten. Kommunen bör inte vara skyldig att hålla en plats reserverad längre om den inte nyttjats inom en månad För att förfarandet ska underlätta så mycket som möjligt för vårdnadshavarna anser regeringen att det inte bör krävas att de ska meddela om de avser att nyttja platsen. Det innebär att platsen är reserverad för barnet även om vårdnadshavarna inte tackar ja till den i förväg. Därmed kan det hända att kommunen inte vet om en erbjuden plats kommer att nyttjas eller inte. Ett antal remissinstanser anför att det kan bli ekonomiskt och personellt kostsamt att ha platser reserverade som sedan inte nyttjas. I förskolan finns ingen närvaroplikt på det sätt som gäller för och motsvarande skolformer (jfr 7 kap. 17 § skollagen). Det finns inte heller några nationella bestämmelser om vad som gäller om ett barn inte nyttjar sin plats . Hur närvaro i förskolan hanteras kan därmed skilja sig mellan kommuner. Om ett barn inte närvarar i förskolan under längre och sammanhållna perioder kan barnet förlora sin plats. I de fallen kan det röra sig om frånvaro under en eller . Regeringen anser att det är viktigt att en plats som reserverats genom den föreslagna åtgärden ska stå till förfogande även om vårdnadshavaren inte har tackat ja till den. Kommunen bör därför ges en skyldighet att hålla platsen reserverad efter det att barnet först kan tas emot. Det kan dock inte förväntas att en plats som har erbjudits utan att vårdnadshavarna har anmält önskemål om förskola ska behöva reserveras hur länge som helst. Regeringen anser att en kommun bör vara skyldig att hålla platsen reserverad för barnet till och med efter det datum då barnet erbjudits att det kan tas emot. Kommunen bör inte vara skyldig att hålla platsen reserverad om den inte har nyttjats . Platsen ska inte heller behöva hållas reserverad om det framgår att det inte finns något önskemål om förskola, t.ex. om vårdnadshavaren tydligt tackar nej till erbjudandet. Om en vårdnadshavare meddelar önskemål om plats efter att erbjudandet har upphört bör kommunen se till att erbjuda plats så fort som möjligt och senast (8 kap. 14 § skollagen). Lagrådet väcker i sitt yttrande frågan vad som avses med kommunernas ansvar för att utbildning kommer till stånd för barn som ska erbjudas en plats vid en förskoleenhet utan att något önskemål om förskola har anmälts av barnets vårdnadshavare. Lagrådet pekar på att ansvaret kan avse att utbildningen kommer till stånd för barn vars vårdnadshavare har accepterat erbjudandet om förskoleplats, eller avse anordnande av förskoleplatser i den omfattning som krävs för att det ska finnas platser även för de barn som ska erbjudas plats enligt den nya bestämmelsen. Regeringen utgår i sitt förslag från att kommuner ska vara skyldiga att se till att utbildning i förskolan kommer till stånd för barn som ska tas emot vid en förskoleenhet. Detta ansvar innefattar att kommunen ska se till att det anordnas utbildning i den omfattning som krävs för att alla dessa barn kan få en plats. Som nämnts tidigare kan en kommun fullgöra skyldigheten genom att själv anordna utbildning eller genom att utbildning erbjuds genom en fristående förskola eller en annan kommuns förskola. Eftersom det inte ska krävas att vårdnadshavare tackar ja till ett erbjudande om plats för att få nyttja platsen stannar inte kommunens ansvar vid endast de som uttryckligen har accepterat erbjudandet. Kommuner bör dock inte vara skyldiga att se till att utbildning anordnas i de fall kommunen vet att det 2021/22:132 inte finns något önskemål om den erbjudna platsen t.ex. för att vårdnadshavarna tydligt har tackat nej till erbjudandet. Kommuner har inte heller ansvar att se till att barn närvarar i utbildning i förskola. Regeringen anser, med anledning av Lagrådets synpunkt, att lagtexten bör formuleras så att det framgår att kommunernas ansvar för att utbildning i förskola kommer till stånd avser alla barn som ska erbjudas förskola och vars vårdnadshavare önskar det, eller som ska tas emot i förskolan efter ett erbjudande om plats utan att något önskemål om förskola har anmälts av barnets vårdnadshavare.