prop · H903156 · 2022-03-22 00:00:00 — Mot denna bakgrund föreslås ändringarna i skollagen träda i kraft och tillämpas för utbildning som bedrivs efter . Datumet för ikraftträdandet är anpassat till lagförslagen i propositionen Ämnesbetyg – betygen ska bättre spegla elevers kunskaper som ska träda i kraft (prop. 2021/22:36, bet. 2021/22:UbU7, rskr. 2021/22:156). Det bedöms inte finnas något behov av övergångsbestämmelser. Den föreslagna ändringen i bemyndigandet i skollagen för regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om tilläggsbelopp för barn och elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd (29 kap. 26 §), som möjliggör för regeringen att delegera sin föreskriftsrätt till den myndighet som regeringen bestämmer (se avsnitt 7), syftar till ett mer likvärdigt system för barn och elever med ett omfattande behov av särskilt stöd. Den bör därför träda i kraft och lämpligen samma datum som övriga föreslagna ändringar i skollagen, dvs. 2021/22:156 10 Förslagen i denna proposition avser kommunala och enskilda huvudmäns resursskolor, där utbildningen begränsas till elever i behov av särskilt stöd. Förslagen innebär att de kommunala resursskolorna inom och grundsärskolan regleras i skollagen och att benämningen resursskola införs för dessa skolor. Benämningen resursskola föreslås även införas i den befintliga regleringen för fristående skolor som begränsar sin utbildning till elever i behov av särskilt stöd inom förskoleklassen, , grundsärskolan och gymnasieskolan. Vidare föreslås vissa förtydliganden i fråga om huvudmännens ansvar och hur såväl kommunala som fristående resursskolor förhåller sig till bestämmelserna i 3 kap. skollagen. Det föreslås också att vårdnadshavare ska ha möjlighet att ansöka om en plats för sitt barn även vid en resursskola. Möjligheten att överklaga kommuners beslut om avslutade placeringar vid kommunala resursskolor till behålls. De statliga skolmyndigheterna, , Specialpedagogiska skolmyndigheten och kan behöva omarbeta vissa styrande och stödjande dokument utifrån den nya regleringen. Detta bedöms dock rymmas inom ramen för avsatta medel. Förslagen bedöms inte heller medföra sådana kostnader för som inte ryms inom ramen för avsatta medel. Jämfört med kommer nämnden endast att pröva överklaganden i fråga om avslutade placeringar vid kommunala resursskolor. En kommuns beslut om att en elev inte får en placering vid en resursskola får enligt regeringens förslag, som överensstämmer med utredningens förslag, bara överklagas om det kan ske genom laglighetsprövning enligt kommunallagen (2017:725). Det innebär att lagligheten av beslutet kan prövas genom ett överklagande till förvaltningsrätten. Regeringen bedömer inte att det leder till några merkostnader som inte ryms inom Domstolars befintliga anslagsramar. Det bör framhållas att det rör sig om ett relativt begränsat antal elever som kommer i fråga för placeringar vid kommunala resursskolor och ett ännu mindre antal vars placeringar vid resursskolan avslutas mot vårdnadshavarnas vilja. Sammantaget bedöms förslagen i fråga om resursskolor inte medföra några ekonomiska konsekvenser för staten. Den i avsnitt 7 föreslagna justeringen i det befintliga bemyndigandet i skollagen för regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om tilläggsbelopp för barn och elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd (29 kap. 26 §), möjliggör för regeringen att delegera denna föreskriftsrätt till den myndighet som regeringen bestämmer. Denna justering bedöms inte innebära några ekonomiska konsekvenser för berörd statlig myndighet, som inte ryms inom ramen för avsatta medel. Förtydligande föreskrifter om tilläggsbeloppen skulle kunna bidra till färre överklaganden till allmän förvaltningsdomstol, men detta är svårt att bedöma varför förslaget sammantaget inte bedöms medföra några ekonomiska konsekvenser för staten. 10.2.1Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Förslagen om kommunala resursskolor En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen (14 kap. 3 § regeringsformen). Förslagen om kommunala resursskolor innebär i princip en kodifiering av rättspraxis när det gäller kommunernas möjligheter att ha egna resursskolor för elever i behov av särskilt stöd. Efter HFD:s avgörande om kommunala resursskolor inom står det klart att kommuner kan inrätta sådana skolor (HFD 2017 ref. 50). Förslaget innebär att detta skrivs in i skollagen för och grundsärskolan. Många remissinstanser, bl.a. Kommuner och Regioner (SKR), välkomnar att det tydliggörs att kommunerna själva får besluta om eventuella resursskolor utifrån sina lokala förutsättningar. Förslaget innebär också att det tydliggörs vad som gäller i fråga om placeringar vid kommunala resursskolor. Även om mycket överlåts till kommunerna själva innebär förslaget en viss begränsning av den kommunala självstyrelsen då vissa underliggande frågor tydliggörs. Det gäller bl.a. vårdnadshavarnas roll, urval, uppföljningen av placeringen och förhållandet till skollagens bestämmelser om särskilt stöd. Till stor del överensstämmer regleringen med vad som redan gäller i praktiken, såsom att elevernas behov av särskilt stöd vid resursskolan är utgångspunkten för en placering. När det gäller vårdnadshavares möjligheter att ansöka om placering framgår det av skollagens förarbeten och gällande rättspraxis att principen om det fria skolvalet gäller såväl kommunala som fristående skolor och att även elever som behöver gå i en resursskola ska ha valfrihet. Vårdnadshavare har vidare möjlighet enligt skollagen att överklaga kommunala beslut som rör avslutade placeringar på en skolenhet. Förtydligandena i lagtexten syftar till att göra förfarandet mer likvärdigt och rättssäkert för elever och vårdnadshavare. Även möjligheten för elevens rektor att ansöka om placering, om elevens vårdnadshavare medger det, syftar till att värna elevernas bästa och göra förfarandet mer likvärdigt. Som nämnts i avsnitt 3 har ett antal myndigheter och organisationer beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, som huvudsakligen överensstämmer med förslagen i denna proposition. Förslaget till förtydligande i 3 kap. skollagen om särskilt stöd har dock justerats med hänsyn till att bl.a. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) framhållit att det är av stor betydelse att alla elever vid en resursskola fortsatt har ett åtgärdsprogram. Det föreslås också förtydligas att rektorn vid resursskolan vid utarbetandet av åtgärdsprogrammet kan utgå från den utredning som redan har gjorts inför elevens placering vid resursskolan (se avsnitt 6.1.1). Det bedöms inte kunna medföra annat än marginella konsekvenser att det förtydligas att alla elever vid resursskolor ska ha ett åtgärdsprogram. Ett utarbetat åtgärdsprogram tydliggör resursskolans särskilda stöd och bedöms kunna underlätta vid uppföljningen och utvärderingen av en elevs placering vid en resursskola. 2021/22:156 SKR bedömer att det med all säkerhet kommer att bli ett ökat tryck på kommunerna att inrätta kommunala resursskolor trots att förslaget inte innebär en skyldighet för kommunerna att anordna sådana verksamheter. SKR befarar att elever kan komma att placeras i tidig ålder, med risk för att inte alla möjligheter är uttömda när det gäller anpassningar och stöd i den ordinarie verksamheten. Eleverna riskerar också att bli kvar längre än vad de behöver på resursskolan, vilket innebär att verksamheten ständigt kan komma att expandera. SKR menar att det påverkar den kommunala självstyrelsen och ansvaret för en professionell syn på hur kommunen utnyttjar resurserna på bästa sätt. Kommunernas behov ser olika ut och förändras , det är därför enligt SKR viktigt att varje enskild kommun har möjlighet att utifrån en professionell bedömning avgöra hur särskilt stöd organiseras utifrån de behov och förutsättningar som finns lokalt. Vidare anser SKR att förslaget i utkastet till lagrådsremiss, som innebär att en placering vid en resursskola inte ska kunna bedömas utifrån graden av svårigheter för kommunens organisation eller ekonomi utgör ett alltför betydande ingrepp i det kommunala självstyret och inte bör genomföras. Om det ändå görs en sådan förändring måste enligt SKR finansieringsprincipen aktualiseras. Regeringen anser, som angetts ovan, att lagförslaget om en reglering av kommunala resursskolor tydliggör att kommunerna själva får besluta om eventuella resursskolor utifrån sina lokala förutsättningar. Det tydliggörs också att såväl inledande som fortsatta placeringar vid resursskolor ska grundas på kommunens professionella pedagogiska bedömningar och att placeringarna bygger på frivillighet. Det är upp till varje kommun att organisera och finansiera särskilt stöd i sin skolverksamhet på ett sådant sätt att alla elevers rätt till erforderligt stöd tillgodoses på bästa sätt. Det torde bli ett mindre tryck på att inrätta resursskolor om elever och vårdnadshavare upplever att elevernas stödbehov tillgodoses på ett bra sätt inom det ordinarie sammanhanget. Vidare föreslås att det införs en skyldighet att regelbundet utvärdera en placering vid en resursskola bl.a. för att se om möjligheten att återgå till ett ordinarie skolsammanhang har förbättrats. Som SKR framför har en elev rätt att gå kvar vid en skolenhet så länge det inte medför betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen i stort, vilket som bl.a. lyfter fram innebär en väldigt stark rätt. Regeringen anser inte att den föreslagna rätten för elever att gå kvar vid resursskolor, som bygger på pedagogiska bedömningar, är starkare än den nuvarande rätten att gå kvar vid sin skola. Syftet är att även elever vid resursskolor ska ha ett rimligt skydd och kunna känna trygghet i sin skolplacering. Sammanfattningsvis innebär regleringen att kommunernas handlingsutrymme blir något mindre när vissa frågor tydliggörs, men inskränkningen bedöms vara motiverad och proportionerlig i förhållande till syftet. När det gäller Statens skolverks synpunkt om att författningsförslagen rörande resursskolor inom och grundsärskolan riskerar att tolkas som att en sådan begränsad antagning inte skulle vara tillåten i andra skolformer, har det i denna proposition tydliggjorts att den föreslagna regleringen inte innebär att kommunala resursskolor skulle vara otillåtna inom andra skolformer (se avsnitt 6.1.1). Förslaget om tilläggsbelopp för särskilt stöd Förslaget om en justering i det befintliga bemyndigandet i skollagen för regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om tilläggsbelopp för barn och elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd (29 kap. 26 §), så att regeringen kan delegera sin föreskriftsrätt till den myndighet som rege- ringen bestämmer, innebär ingen ändring i vad föreskrifterna kan reglera. Bemyndigandet kommer således även fortsättningsvis att omfatta ytterli- gare föreskrifter om tilläggsbelopp för barn och elever som har ett omfat- tande behov av särskilt stöd i förskolan, förskoleklassen, , grundsärskolan, fritidshemmet, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och Syftet med förslaget är att regelverket kring tilläggsbeloppen ska kunna förtydligas genom myndighetsföreskrifter och att tillämpningen ska bli Ytterst är syftet att säkerställa att barn och elever i verksam- heter med enskild huvudman ska kunna få det särskilda stöd de har rätt till. Det är redan reglerat i skollagen att kommunerna är skyldiga att lämna tilläggsbelopp för barn och elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd och att tilläggsbeloppet ska vara individuellt bestämt utifrån barnets eller elevens behov. På förordningsnivå ges vissa exempel på extra- ordinära stödåtgärder som tilläggsbelopp ska lämnas för. ingen samstämmig bild mellan kommuner och enskilda huvudmän om hur regelverket ska tillämpas, dvs. vad tilläggsbelopp ska lämnas för och vad det inte ska lämnas för. Ytterligare preciseringar av denna skyldighet be- döms inte medföra någon inskränkning i den kommunala självstyrelsen utöver de möjligheter som regeringen har att själv meddela föreskrifter med stöd av det befintliga bemyndigandet. 10.2.2 Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Förslagen om kommunala resursskolor Enligt den kommunala finansieringsprincipen ska beslut som innebär nya obligatoriska uppgifter för en kommun åtföljas av en statlig finansiering via det generella statsbidraget. Förslaget om en reglering av kommunala resursskolor på grundskolenivå innebär dock ingen skyldighet för kommunerna att inrätta sådana skolor. Enligt SKR medför det regelverk som utredningen föreslår i sig inte nödvändigtvis ökade kostnader. Ett syfte med utredningen var dock att det skulle bli lättare för elever att få undervisning i mindre undervisningsgrupper och resursskolor och om syftet ska uppnås innebär det ökade kostnader för kommunerna. Det är enligt SKR en brist att det inte finns någon beräkning på hur stora dessa kostnader kan bli. När fler elever undervisas i mindre sammanhang får det konsekvenser för kommunernas möjlighet att erbjuda stöd inom den ordinarie undervisningen, vilket kan befaras skapa en ond spiral som leder till ett ökat behov av särskiljande lösningar. Mot denna bakgrund ser SKR en risk för att huvudmännens kostnader kommer att öka utan att detta finansieras genom reformen. Även bl.a. och lyfter risken för att resurser kopplade till särskilt stöd förskjuts från det ordinarie sammanhanget till resursskolor. Enligt kommun skulle en reglering av kommunala resursskolor 2021/22:156 kunna uppfattas som en tydligare legitimering av resursskolor i allmänhet, vilket skulle kunna öka efterfrågan. Som nämnts i avsnitt 3 har ett antal myndigheter och organisationer beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, som huvud- sakligen överensstämmer med förslagen i denna proposition. att man redan i remissvaret var kritiska till att det saknades kostnadsberäk- Lagrådsremissen innehåller ändringar jämfört med utredningen, som enligt SKR:s bedömning medför ytterligare kostnadsökningar. det införs nya regler som medför ökade kostnader ska dessa enligt SKR ersättas enligt finansieringsprincipen. Regeringen anser att det är viktigt att komma ihåg att kommunala resursskolor tillåts och är en befintlig organisatorisk lösning för vissa elever i behov av särskilt stöd. Lagförslaget om en reglering av kommunala resursskolor inom grund- skolan och grundsärskolan innebär inga förändringar i fråga om elevers ovillkorliga rätt till särskilt stöd inom ramen för den ordinarie skol- Förslaget är inte heller utformat som att fler elever ska gå i Kommunerna har stor frihet när det gäller att organisera sitt arbete med att ge särskilt stöd. Förslaget innebär vidare att det förtydligas att en placering vid en resursskola bygger på frivillighet och att det är kommunen som ansvarar för att bedöma om en elev har behov av det särskilda stöd som den kommunala resursskolan erbjuder. Om förslaget bidrar till att fler kommuner väljer att inrätta resursskolor kan det innebära kostnader eftersom resursskolor ofta är kostsamma verk- samheter med anpassade lokaler och hög personaltäthet. Att en elev byter skolenhet till en resursskola kan också, som utredningen anger, innebära tillkommande kostnader för skolskjuts om resursskolan ligger långt från Hur man organisatoriskt och kompetensmässigt utformar lösningar som ger elever i behov av särskilt stöd bäst förutsättningar för lärande och utveckling måste avgöras på varje skolenhet och i varje Förslaget syftar inte till att förändra hur kommunerna fördelar sina resurser i detta avseende. Inte heller den närmare utformningen av regleringen bedöms leda till merkostnader för kommunerna. Att kommunala resursskolor får ett tydligt regelverk kan förenkla för kommuner som driver eller vill inrätta egna Förslaget tydliggör också hur bestämmelserna om särskilt stöd i 3 kap. skollagen förhåller sig till resursskolor. Det klargörs att elever vid en resursskola ska ges särskilt stöd, vilket är själva grunden för place- ringen, och därmed ha ett åtgärdsprogram om särskilt stöd. framhållit att det är av stor betydelse att alla elever vid en resursskola fort- satt har ett åtgärdsprogram. Det klargörs också att rektorn vid utarbetandet av åtgärdsprogrammet kan utgå från den utredning som redan har gjorts inför placeringen, varför förslaget inte bedöms kunna medföra annat än Att varje elev vid resursskolan har ett åtgärds- program bedöms också kunna underlätta vid uppföljningen och utvärde- ringen av placeringen. Att det förtydligas att vårdnadshavare har rätt att ansöka om en plats för sitt barn på en resursskola kan visserligen innebära viss administration för de kommuner som bara tillåter ansökningar Det framgår dock tydligt av skollagens förarbeten och gällande rättspraxis att principen om det fria skolvalet gäller såväl kommunala som fristående skolor och att även elever som behöver gå i en resursskola ska ha valfrihet. Det kan vidare innebära en viss administration för vissa kommuner, som bara tillåter ansökningar från vårdnads- Prop. 2021/22:156 havare, att tillåta ansökningar även från rektorer. står det dock som att ansökan till en resursskola ofta sker i dialog mellan vårdnadshavare och elevens ordinarie skola, oavsett vem som ansöker, varför dessa konsekvenser torde bli marginella. När det gäller den föreslagna rätten för en elev att få gå kvar vid resursskolan så länge eleven är i behov av resursskolans särskilda stöd bygger den rätten på kommunens professionella pedagogiska bedömningar och hänsyn till vad som bedöms vara barnets bästa. Den rätten måste, som utvecklats ovan, ses i ljuset av gällande rätt och det starka skydd som elever har när det gäller rätten att få gå kvar på sin skola. Regeringen bedömer därför inte att förslaget leder till ökade kostnader för kommunerna. När det gäller möjligheten att överklaga kommunernas beslut föreslås i denna proposition att rätten till s.k. förvaltningsbesvär hos bara ska gälla i fråga om beslut att avsluta placeringar vid resursskolor. Kommunernas beslut om exempelvis nekade nya placeringar vid resursskolor föreslås framöver bara kunna överklagas genom laglighetsprövning enligt kommunallagen. Detta kan innebära färre överklagandeärenden och mindre administration för kommunerna. Mot denna bakgrund bedöms förslagen om kommunala resursskolor sammantaget inte medföra några betydande ekonomiska konsekvenser för kommunerna. Om fler kommuner väljer att inrätta resursskolor kan bl.a. behovet av lärare öka Lagförslaget skulle kunna bidra till att fler kommuner väljer att inrätta resursskolor. En sådan utveckling kan också ske mot bakgrund av det nämnda avgörandet i HFD som klargör att kommuner får driva resursskolor i likhet med enskilda huvudmän. Det gäller särskilt kommuner som redan har organisatoriska lösningar för elever i behov av särskilt stöd utanför hemskolorna, exempelvis i form av kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper. Varje kommun måste då analysera konsekvenserna av ett införande av resursskolor, särskilt ur ett barnrättsperspektiv. Inrättandet av resursskolor kan innebära att resurser, såväl ekonomiska som kompetensmässiga, behöver föras över från ordinarie skolor till resursskolorna. Kommunerna måste dock alltjämt säkerställa att alla elever som är i behov av särskilt stöd i de ordinarie skolorna får det stöd de behöver och har laglig rätt till. Som SKR framhåller är det av stor vikt att det finns tillgång till personal med särskild kompetens i den ordinarie skolverksamheten, annars riskerar behovet av särskiljande lösningar att växa. En elevs rätt till särskilt stöd i skolan får, som framhåller, inte villkoras med placering i resursskola. I kommuner med små skolenheter kan en koncentration av viss kompetens till en skolenhet innebära effektiviseringsvinster eftersom elever med liknande behov kan samlas på ett ställe. Om resursskolan dessutom är placerad i anslutning till andra skolor kan samverkan sannolikt underlättas. För vissa kommuner kan en organisering av det särskilda stödet vid en resursskola dock leda till minskad flexibilitet i användning av personalresurser, jämfört med t.ex. särskilda undervisningsgrupper. 2021/22:156 kan bli svårt att säkerställa att alla elever, både de som är placerade vid en resursskola och vid en ordinarie skola, får tillgång till behöriga och legitimerade lärare i samma utsträckning. Det kan också behöva anställas ytterligare personal, såsom lärare med specialpedagogisk kompetens, elevhälsopersonal och personal som kan ge assistenthjälp. Ett inrättande av resursskolor kan även försvåra kunskapsutbyte och samverkan mellan lärare i ordinarie klasser och lärare med särskilt ansvar för elever i behov av särskilt stöd. Vilka organisatoriska effekter inrättande av resursskolor får beror dock på kommunens storlek och organisation, samt hur kommunen arbetar för att underlätta samverkan mellan skolenheterna. Förslaget om tilläggsbelopp för särskilt stöd Som framgått ovan ska hemkommunerna lämna bidrag i form av tilläggsbelopp till fristående förskolor, fristående skolor och enskilt bedriven pedagogisk omsorg för barn och elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Det förslag som möjliggör för regeringen att delegera den rätt att meddela ytterligare föreskrifter om tilläggsbelopp som regeringen har enligt bemyndigandet i 29 kap. 26 § skollagen till den myndighet som regeringen bestämmer, innebär att de oklarheter som finns i gränsdragningen mellan vad som ska ingå i grundbeloppet respektive tilläggsbeloppet kan minska. Ytterligare preciseringar av vilka kostnader som ska ersättas med tilläggsbelopp inom ramen för gällande lagstiftning kan bidra till en mer likvärdig tillämpning. För att tilläggsbelopp ska lämnas krävs att åtgärderna går utöver det som ingår i grundbeloppet. Det grundläggande kravet i skollagen för att tilläggsbelopp ska lämnas – att barnet eller eleven har ett omfattande behov av särskilt stöd – är högt ställt. Möjligheterna att begära extra resurser för barn eller elever i behov av särskilt stöd är generellt sett begränsade. Det handlar om situationer där extra resurser skulle krävas även om barnet eller eleven skulle välja att gå i hemkommunens verksamheter. Förslaget innebär ingen ändring i vad föreskrifterna kan reglera. Eventuella föreskrifter som kommer att meddelas kommer således att meddelas inom ramen för ett befintligt åtagande för kommunerna. Det kan i sammanhanget nämnas att en förvaltningsmyndighet under regeringen inte får besluta föreskrifter som vid tillämpningen kan få inte oväsentliga effekter på kostnader för kommuner utan att inhämta regeringens medgivande (förordningen [2014:570] om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter). Den s.k. finansieringsprincipen gäller även myndigheters bindande beslut (se t.ex. En tydligare beredning av [Ds 2014:10]). Vidare ska en förvaltningsmyndighet innan den beslutar föreskrifter bl.a. genomföra konsekvensutredningar och ge dem som berörs tillfälle att yttra sig. Kan föreskrifter få effekter för kommuner ska konsekvensutredningen även innehålla en redogörelse för de överväganden som myndigheten gjort enligt 14 kap. 3 § regeringsformen (förordningen [2007:1244] om konsekvensutredning vid regelgivning). Tydligare bestämmelser om tilläggsbeloppen kan vidare medföra en enklare handläggning hos kommunerna vid hanteringen av ansökningar om tilläggsbelopp, även om vissa kommuner kan behöva uppdatera sina rutiner. , som har yttrat sig över ett utkast till Prop. 2021/22:156 lagrådsremiss som innehåller ett förslag som motsvarar regeringens förslag om subdelegering av regeringens föreskriftsrätt avseende tilläggsbeloppen (se avsnitt 3 och 7), ställer sig frågande till att förslagen inte bedöms medföra några betydande ekonomiska konsekvenser för kommunerna, då en sådan formulering riskerar att hindra att nödvändiga ekonomiska förutsättningar möjliggörs.