prop · H903158 · 2022-03-22 00:00:00 — Som redovisats ovan har dock vissa skolor specialiserat sig på att ta emot elever i behov av särskilt stöd (resursskolor) och i vissa fall har skolenheter inriktat en del av sin verksamhet på att t.ex. ge undervisning i särskilda undervisnings- grupper enligt 3 kap. 11 § skollagen även för elever som har sin placering på andra skolenheter. Alla skolenheter ska dock ha beredskap att ge sina elever det särskilda stöd som de behöver. I propositionen Resursskolor och tilläggsbelopp för särskilt stöd, som baseras på Utredningens om elevers möjligheter att nå kunskapskraven förslag i betänkandet En annan möjlighet till särskilt stöd – Reglering av kommunala resursskolor (SOU 2020:42), föreslås att bestämmelserna om skolplacering i enligt 10 kap. 30 och 31 §§ och i grundsär- skolan enligt 11 kap. 29 och 30 §§ inte ska vara tillämpliga på kommunala Som nämnts i avsnitt 7.1 innebär det bl.a. att närhetsgarantin inte gäller för dessa skolor. Det föreslås vidare att vid urval till en kom- munal resursskola inom skolformerna grundskola och grundsärskola ska elever med störst behov prioriteras. De urvalsregler som föreslås i denna proposition bör således inte tillämpas vid placering på resursskolor. Regeringen föreslår därför att det ska tydliggöras i skollagen att de urvals- grunder som föreslås i detta avsnitt inte ska tillämpas vid urval till en kom- munal resursskola med grundskola eller grundsärskola. I nämnda proposition regleras inte kommunala resursskolor inom för- Som nämnts ovan har i HFD 2017 ref. 50 slagit fast att det inte strider mot skollagens bestäm- melser att en kommun inrättar och bedriver resursskolor för elever i behov av särskilt stöd. Inrättandet av resursskolor ingår i det utrymme som en kommun har för att bedriva sin verksamhet. I detta får anses ligga att det ska vara möjligt för kommuner att inrätta resursskolor med förskoleklass. Som anges i förarbetena till skollagen infördes möjligheten för fristående skolor att inrätta resursskolor redan i förskoleklass för elever som är i behov av särskilt stöd för sin utveckling för att öka valfriheten och skapa lika villkor för fristående och kommunala skolor (prop. s. 725, 743 och 382). Det kan även nämnas att Skolväsendets över- klagandenämnd i ett avgörande om placering vid en resursskola med förskoleklass bedömt att, om fler elever i kommunen än som får plats önskar gå där, det inte är en acceptabel urvalsgrund om eleven bor i den stadsdel där skolan är belägen (beslut , dnr 2017:410). framgår ovan anser också Utredningen om en mer likvärdig skola att det fortsatt ska vara möjligt för såväl kommunala som enskilda huvudmän att driva resursskolor med bl.a. förskoleklass. Då även resursskolor med förskoleklass endast tar emot elever i behov av särskilt stöd bör de nya urvalsbestämmelserna inte heller tillämpas på dem. Regeringen anser att det inte kan anses tillfredställande att urvalsgrunder regleras för kommunala resursskolor med grundskola och grundsärskola men inte för kommunala resursskolor med förskoleklass. vidare att den urvalsgrund som i ovan nämnda proposition föreslås för kommunala resursskolor med grundskola och grundsärskola, dvs. elever med störst behov av det särskilda stöd som resursskolan erbjuder ska prioriteras, är lämplig även för resursskolor med förskoleklass. Regeringen föreslår således dels att skollagen ska kompletteras med en sådan urvalsregel, dels att det ska tydliggöras i skollagen att de urvals- grunder som i övrigt föreslås i detta avsnitt inte ska tillämpas vid urval till en resursskola med förskoleklass. Det är naturligtvis viktigt, som SKR påpekar, att placering av elever vid en resursskola redan i förskoleklass sker med stor varsamhet. När det gäller utredningens förslag att platser vid andra skolenheter än resursskolor ska få avsättas för elever som på grund av särskilda skäl bör ges företräde framför övriga elever anför kommun att det är ange- läget att det i lagstiftningen framgår hur förslaget förhåller sig till elevers rätt till placering nära hemmet. Som framgår ovan gäller närhetsprincipen inte för resursskolor. Även andra skolenheter som inte har begränsat utbildningen till elever i behov av särskilt stöd kan ha samlat särskild kompetens avseende särskilt stöd. Det kan t.ex. vara så att det på en viss skolenhet finns särskild kompetens avseende elever med en viss eller vissa funktionsnedsättningar. I sådana fall kanske kommunen vill låta tre elever som inte har rätt till plats på skolenheten genom närhetsgarantin, men som har behov av just den typ av särskilt stöd som skolan kan erbjuda, få företräde till placering på skolenheten framför tre elever som inte heller har rätt till plats på skolenheten genom närhetsgarantin, men som inte har behov av särskilt stöd. I en sådan situation skulle en urvalsgrund som avser elever i behov av särskilt stöd fylla en funktion. Utredningen har dock i stället föreslagit att platser ska få avsättas för elever i behov av särskilt stöd. Utredningen har inte utvecklat hur den föreslagna regleringen för- håller sig till närhetsgarantin när det gäller kommunala skolenheter. Det är, som påpekar, också otydligt om huvudmännen kan välja och besluta i förväg hur många platser som ska avsättas. Regeringen bedömer därför att det inte går att gå fram med ett sådant förslag utan ytterligare utredning. Regeringen anser i stället, i likhet med , att det av lagtexten klart ska framgå att det, när det gäller denna typ av situationer är fråga om en urvals- grund. Detta överensstämmer med hur vissa kommuner agerar . SPSM ser en risk med att förslaget kan innebära att denna urvalsgrund inte väljs eller inte kommer i första hand, och anser att utredningens förslag om att platser ska få avsättas för elever med särskilda skäl på ett bättre sätt till- godoser dessa elevers rätt till en skola i enlighet med deras särskilda behov. Det är enligt regeringens mening svårt att se varför den risk som myndigheten påtalar skulle vara större om särskilda skäl ska behandlas som en urvalsgrund jämfört med om den skulle vara en fakultativ möjlighet för huvudmän att få avsätta platser för elever som har särskilda skäl som utredningen föreslagit. När det gäller elever i behov av särskilt stöd vill regeringen vidare tydliggöra följande. Om det bland de elever som antas till en skolenhet med stöd av närhetsgarantin finns elever som har behov av särskilt stöd i olika former så måste skolenhet se till att eleverna får det särskilda stöd som de behöver. Detta följer av bestämmelsen om särskilt stöd i 3 kap. 7 § skollagen. Sådant stöd kan ges inom ramen för en sedvanlig undervis- ningsgrupp på skolenheten eller om sådana särskilda skäl som avses i 3 kap. 11 § skollagen föreligger genom enskild undervisning eller under- visning i en särskild undervisningsgrupp på skolenheten eller i en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp. Det finns också i vissa undantagsfall möjlighet att ge särskilt stöd genom distansundervisning enligt 3 kap. 11 a § skollagen. När det gäller elever i behov av särskilt stöd som skulle kunna antas vid en skolenhet med stöd av en annan urvalsgrund än den nu aktuella, t.ex. syskonförtur, kan dock en kommun med stöd av 10 kap. 30 § andra stycket neka eleven en plats på den önskade skol- enheten om en sådan placering skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. I sådana fall ska kommunen placera eleven på en annan skolenhet där eleven kan ges det särskilda stöd som eleven behöver. I de fall fler elever ansöker till en viss skolenhet på 2021/22:158 nu aktuell urvalsgrund än det finns plats för kan kommunen också i det fallet stycket neka en elev en plats på den önskade skolenheten om en sådan placering skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. Även i det fallet ska kommunen placera eleven på en annan skolenhet där eleven kan ges det särskilda stöd som eleven behöver. När det gäller vilka elever som ska ges förtur har utredningen föreslagit att det i lagtexten ska användas formuleringen ”elever som på grund av särskilda skäl bör ges företräde framför övriga elever”. Utredningen har som exempel nämnt, förutom elever med funktionsnedsättningar, elever som har personuppgifter som omfattas av sekretess enligt 23 kap. 2 § tredje stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Enligt den bestämmelsen gäller det i bl.a. förskoleklassen och sekretess för uppgift om en enskilds identitet, adress och andra liknande uppgifter om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om upp- giften röjs. I praktiken handlar det om elever, vars uppgifter skyddas på olika sätt i folkbokföringsregistret, t.ex. för att den vårdnadshavare som har hand om eleven bor på en hemlig adress för att undkomma en miss- handlande partner. kommun anser att det krävs ett förtydligande i fråga om vad som avses med särskilda skäl. Ovan har frågan om elever i behov av särskilt stöd behandlats. En elev med funktionsnedsättning kan ha behov av särskilt stöd, men så behöver inte vara fallet. Det kan bl.a. bero på i vilken utsträckning verksamheten har utvecklat den fysiska, sociala och pedagogiska tillgängligheten. Vidare kan en skola exempelvis ha anpassat lärmiljön för att bättre möta generella stödbehov hos elever med en viss typ av funktionsnedsättning eller ha tillgång till särskild specialpedagogisk kompetens för elever med vissa funktionsnedsättningar, som inte utgör särskilt stöd, vilket medför att skolan, på motsvarande sätt som anges ovan avseende särskilt stöd, anser att det fyller en funktion att ha en urvalsgrund som avser elever med denna typ av funktionsnedsättning. Det kan t.ex. finnas skolenheter där lokalerna har anpassats ifråga om ljudmiljön för elever med dövhet eller hörselned- sättningar. Det kan också vara så att en elev har behov av såväl särskilt stöd som andra anpassningar av skolmiljön. Mot denna bakgrund anser regeringen att det bör finnas en urvalsgrund som avser förtur för elever som är i behov av särskilt stöd eller annars har särskilda skäl. Frågan är då om särskilda skäl även bör innefatta att en elev har skydda- de personuppgifter. Det kan konstateras att elever med skyddade person- uppgifter har en utsatt situation och att de kan behöva byta bostadsort . Det kan vidare finnas särskilda skäl som har samband med skydds- behovet som gör att vårdnadshavaren vill att eleven ska kunna gå på en viss skola i en ny ort. Regeringen konstaterar dock att en offentlig urvals- grund som avser elever med skyddade personuppgifter kan motverka syftet med skyddet. Så kan vara fallet om den person som är upphov till behovet av skydd systematiskt ber att få ta del av alla beslut där elever har fått plats på skolenheter på grund av särskilda skäl. Regeringen anser där- för att det är bättre att kommunen överväger dimensioneringsåtgärder, om det uppstår ett sådant behov. Elever med skyddade personuppgifter ska således inte anses ha särskilda skäl i den betydelsen som avses i nu aktuell påpekar att det inte framgår om ut- redningen har tagit ställning till om ett beslut att neka ett önskemål om skolplacering på grund av att en bedömning görs att sökanden inte har sär- skilda skäl ska kunna överklagas. Utredningen föreslår inte någon sådan överklagandemöjlighet. Det finns möjlighet att överklaga en kom- muns beslut att neka en elev en viss skolplacering på den grunden att den önskade placeringen skulle medföra betydande organisatoriska eller svår- igheter för kommunen eller att det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero, genom ett förvaltningsrättsligt överklagande till (28 kap. 12 § 6 skollagen). Som framgår av avsnitt 5.2 får andra beslut om placering av elever enligt skol- lagen överklagas bara om de kan överklagas genom s.k. laglighetspröv- ning enligt kommunallagen (28 kap. 18 §). Som framgår ovan har vidare elever som har behov av särskilt stöd rätt till särskilt stöd (3 kap. 7 §). För en elev som har behov av särskilt stöd ska det upprättas ett åtgärdsprogram (3 kap. 9 §). Beslut av en rektor får överklagas hos Skolväsendets överkla- gandenämnd i fråga om åtgärdsprogram, särskilt stöd i en särskild under- visningsgrupp eller enskilt eller särskilt stöd som anpassad studiegång (28 kap. 16 §). Regeringen anser att gällande bestämmelser räcker för att vårdnadshavarna ska kunna ta tillvara sina barns intressen. Lika möjligheter ska få användas som urvalsgrund, men inte som enda urvalsgrund De berörda urvalsgrunderna förutsätter att eleven uppfyller vissa objektivt fastställda kriterier för att kunna ingå i urvalet för placering vid en viss skolenhet. Utredningen föreslår att det ska vara möjligt för kom- munala huvudmän att även tillämpa en neutral urvalsgrund som ger alla elever som önskat placering vid en viss skolenhet lika möjligheter. Med lika möjligheter avses att alla sökande utan förbehåll behandlas likvärdigt vilket innebär att ett slumpmässigt urval får fälla avgörandet om vilka elever som får placering vid en översökt skola. Lika möjligheter har i likhet med vad LO för fram fördelen att det är en neutral urvalsgrund som ger alla elever som sökt till en skola samma chans att komma in, oavsett familjebakgrund eller bostadsområde. I områden där kommunala skolor ligger tätt kan urvalsgrunden lika möjligheter därför vara en särskilt användbar urvalsgrund. Som framför kan den före- slagna urvalsgrunden anses vara en mer rättvis urvalsprincip än avståndet till skolan, givet att elevers berättigade krav till en skolplacering nära hemmet kan tillgodoses. Som har beskrivits är det vanligt förekommande att urval görs utifrån en relativ närhetsprincip som ibland får orimliga resultat och utfallet kan ibland bli svårbegripligt för vård- nadshavare. Det gäller inte minst för de elever som bor nära flera skolor men som på grund av tillämpningen av relativ närhet blir placerade på en skola längre bort från hemmet än vad vårdnadshavarna har räknat med. Vidare ter det sig inte sällan orimligt att låta någon meters avstånd få en så avgörande betydelse för skolplaceringen. I dessa fall kan i stället urvals- grunden lika möjligheter vara en användbar metod för att göra urval bland elever. Urvalsgrunden kan även förenas med andra urvalsgrunder, som exempelvis syskonförtur. I så fall kan platser erbjudas först till de elever 2021/22:158 som har syskon vid den önskade skolenheten, medan återstående platser fördelas enligt principen om lika möjligheter. anför att urvalsgrunden lika möjligheter i prak- tiken förefaller vara ett passivt instrument för att åstadkomma likvärdighet Kunskapsskolan i framför att det saknas empiriska studier från utlandet om hur lottning påverkar elevunderlaget. skolan i framför också att lottning signalerar att människor inte kan påverka sin situation på egen hand, vilket riskerar att sända fel signaler då intentionen är att få fler att bli aktiva skolväljare. kommun riskerar urvalsgrunden leda till minskad legitimitet för skolvalet eftersom det enligt kommunen inte är transparent och därmed svårt för vårdnadshavare att få insyn i att lottningen gått till på ett sätt som inte gynnat någon specifik elevgrupp. Det skulle enligt kommunen särskilt kunna ifrågasättas av vårdnadshavare om varje elev har tilldelats samma vikt vid lottning till en skolplacering om ”allsidig social sammansättning” också blir en lagstadgad strävansuppgift för huvudmännen. Om huvudmannen väljer att tillämpa urvalsgrunden lika möjligheter kan den tillämpas på olika sätt. Den kan t.ex. tillämpas parallellt med andra urvalsgrunder, där ett visst antal platser avsätts för varje urvalsgrund, eller tillämpas för de platser som återstår när andra urvalsgrunder har tillämpats. I likhet med vad anför bryter inte denna urvals- grund nödvändigtvis per automatik segregationen eftersom utfallet beror på vilka skolor som olika elevgrupper i praktiken söker till. gör dock i likhet med utredningen bedömningen att urvalsgrunden lika möjligheter torde ge en betydande minskning av den socioekonomiska segregationen, jämfört med ett urval baserat på den relativa närhets- Även om det saknas empiriska studier från utlandet om hur lottning påverkar elevunderlaget finns det som utredningen lyfter fram studier från t.ex. och analyser från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () som visar att lika möjligheter som urvalsgrund vid skolplacering har reell potential att påverka elevsamman- sättningen vid populära skolor och att ett sådant förfarande sannolikt skulle minska de socioekonomiska skillnaderna mellan skolor (Kessel och Olme, Scool choice, admission rules and segregation in primary schools, 2019 och Böhlmark Leder lottning av skolplatser till förbättrad likvärdighet? Lika för alla? En ESO-antologi om skolans likvärdighet, 2019:1). Regeringen ställer sig tveksam till remissinstansernas bedömning att slumpmässigt urval genom s.k. lottning riskerar att undergräva incita- menten till eller legitimiteten av det fria skolvalet. regeringen ingen ändring i valbarhetsprincipen. ligheter kommer, precis som majoriteten av övriga föreslagna urvals- grunder, att tillämpas för att göra urval bland de elever vars vårdnads- havare har gjort ett aktivt skolval. Vårdnadshavare till elever som inte omfattas av någon annan urvalsgrund och som inte heller kan antas få plats på skolan genom närhetsgarantin kommer därför att ha all anledning att söka till den önskade skolan, då lottning ger deras barn en chans att få plats Tillämpningen av urvalsgrunden lika möjligheter innebär att de elever som omfattas av urvalsgrunden kommer att ha just lika möjligheter till skolplacering vid den aktuella skolan. Det ska inte vara möjligt att ge olika elever inom urvalsgrunden olika vikt vid urvalet på det sätt som kommun är inne på. I områden där skolor ligger tätt och där elever inte är beroende av att gå vid en viss skola för att garanteras en skolplacering nära hemmet innebär den föreslagna urvalsgrunden att elever som är bosatta längre bort från en populär skola får lika möjligheter till en placering där som de elever som bor närmare skolan. Detta kan väntas bidra till en ökad blandning av elever från olika områden. Regeringen ser således inte att lika möjligheter som urvalsgrund skulle riskera att minska legitimiteten för skolvalet. Slumpmässigt urval är en neutral metod som dels förutsätter att vårdnadshavaren har gjort ett val, dels går att kombinera med andra urvalsgrunder och som dessutom har förutsättningar att åstadkomma en ökad socioekonomisk blandning av elever. Regeringen anser således att starka skäl talar för att urvalsgrunden bör tillåtas vid urval till kommunala skolenheter med förskoleklass, grundskola och grundsärskola. När det gäller närhetsgarantin ska vad som anses vara nära hemmet avgöras med hänsyn till elevens ålder, där yngre barn får anses ha ett större behov av en skolplacering nära hemmet än en äldre elev. Regeringen delar mot den bakgrunden kommuns synpunkt att urvalsgrunden lika möjligheter i högre utsträckning bör komma i fråga för elever i de högre årskurserna. kommun framför att ett slumpmässigt urval ställer höga krav på att urvalsmetoden görs på ett oklanderligt sätt och efterfrågar ett resone- mang om hur det kan säkerställas att urvalsgrunden inte missbrukas. kommun anser att urvalsgrunden inte är transparent och försvårar för vårdnadshavare att få insyn i att urvalet gått till på ett sätt som inte gynnat någon specifik elevgrupp. Regeringen delar kommunernas bedöm- ning att det naturligtvis är centralt att urvalet och tillämpningen av urvals- grunden är förutsägbart, transparent och rättssäkert. Det innebär t.ex. att skolan på ett tydligt sätt ska informera elever och föräldrar om att lika möjligheter kommer att tillämpas som urvalsgrund och hur urvalet kom- mer att gå till rent praktiskt. Enligt regeringen är det av grundläggande betydelse att huvudmännen noga dokumenterar hur de har tillämpat urvalsgrunden, och anger bl. a. vilka elever som har ingått i urvalet. bör i sin tillsyn granska hur huvudmannen har gått till väga vid sin tillämpning av urvalsgrunden. ser det som problematiskt ur ett förutsägbarhetsperspektiv om urvalsgrunden lika möjligheter tillåts vara en dominerande urvalsgrund för placering vid en skolenhet. har i beslut , dnr 2020:289, uttalat att lottning som enda urvalsgrund brister i grundläggande krav på förut- sägbarhet. Även om information om lottningsförfarandet på förhand var känt för vårdnadshavarna ansåg nämnden att lottning som urvalsgrund är oförutsägbar i sig då det lätt kan uppstå osäkerhet och frågor samt att utfallet av lottningen inte går att förutse. Tillämpning av lottning har dock godkänts av nämnden när det endast använts som en utslagsgivande urvalsgrund (beslut , dnr 2019:195). Även Idéburna skolors att urvals- grunden är oförutsägbar för barn och vårdnadshavare. Regeringen har ovan funnit att starka skäl talar för att lika möjligheter bör tillåtas vid urval till kommunala skolenheter med förskoleklass, grund- skola och grundsärskola. Skolinspektionen har i beslut uttalat att lottning, för att skapa en tydlig urvalsprocess, inte bör användas som enda urvalsgrund utan bör kompletteras med andra urvalsgrunder 2021/22:158 (dnr 41-2011:2466). Regeringen anser att det är en rimlig avvägning att lika möjligheter får användas som en urvalsgrund, men då endast till- sammans med en eller flera andra urvalsgrunder. Lika möjligheter ska också kunna användas som en urvalsgrund efter att andra urvalsgrunder har tillämpats. Regeringen föreslår således att det ska regleras i skollagen att lika möjligheter ska få användas som urvalsgrund, men inte som enda urvalsgrund. Detta innebär att huvudmannen måste tillämpa minst en annan urvalsgrund. Kvot ska inte få användas som urvalsgrund Flera remissinstanser, bl.a. , , , , Integritetsskydds- myndigheten (tidigare Datainspektionen), och kommuner och SKR, avstyrker eller har omfattande synpunkter på för- slaget om urvalsgrunden kvot. Kritiken gäller främst att förslaget riskerar att stå i strid med diskrimineringslagstiftningen och dataskyddsregle- ringen. Många remissinstanser anser också att det saknas stöd till huvud- männen om hur urvalsgrunden kvot ska kunna användas på ett sätt som överensstämmer med lagstiftningen. är flera remissinstanser, bl.a. LO och kommun, positiva till urvalsgrunden kvot då den bedöms ge huvudmännen ytterligare verktyg för att komma till bukt med skolsegregationen. Att använda kvot som urvalsgrund skulle innebära en möjlighet för huvudmän att avsätta platser vid en populär skolenhet för elever som på grund av avståndet till skolan annars inte skulle kunna beredas plats där enligt närhetsgarantin eller enligt övriga urvalsgrunder. Fördelarna ur ett integrationsperspektiv är uppenbara. måste diskriminerings- aspekterna beaktas. Det går inte att bortse ifrån att kvot, som flera remiss- instanser lyfter fram, kan innebära en risk för diskriminering. I likhet med vad bl.a. Kunskapsskolan i påpekar måste också risken för stigmatisering av elever beaktas. En annan viktig aspekt i sammanhanget är att kvot, precis som majoriteten av övriga urvalsgrunder, skulle tilläm- pas vid placering av sådana elever vars vårdnadshavare har uttryckt ett önskemål om placering vid den aktuella skolan. Eftersom populära skolor som regel är belägna i socioekonomiskt gynnsamma områden innebär detta för elever som är bosatta i socioekonomiskt mindre gynnsamma områden att deras vårdnadshavare aktivt skulle behöva uttrycka önskemål om en skolplacering vid en skola som inte sällan ligger långt bort från hemmet. Som tidigare påpekats är emellertid närhet till skolan en väsentlig omständighet vid val av skolenhet.