prop · H903109 · 2022-02-15 00:00:00 — Gällande regelverk medger inte att har tillgång till underlagen för utbetalningarna, det vill säga kostnadsräkningarna. Det gör att saknar möjlighet att följa upp om det finns skillnader i debiteringsgrad för likartade biträdesuppdrag. Om kunde få ett totalansvar för att följa upp samtliga transfereringar till rättsliga biträden, skulle det vara möjligt att kontrollera total debiterad tid per viss tidsenhet och biträde samt även för vissa tidpunkter då förhör eller förhandlingar har pågått. Regeringen har agerat senfärdigt trots att förhållandena är kända Regeringen har ett ansvar för regelverket för att ersätta biträdena. Därför borde regeringen ha tagit initiativ tidigare till att analysera kostnadsutvecklingen och om systemet fungerar effektivt. Förutom ett pågående uppdrag till att analysera kostnadsutvecklingen för anslaget till rättsliga biträden samt det remitterade förslaget om förordnandemålen har regeringen ännu inte tagit några initiativ som skulle kunna se till att systemet för intern kontroll är väl utformat. granskning visar att kontrollen av ersättning till rättsliga biträden inte är tillräckligt god. lämnar därför följande rekommendationer till regeringen och . bedömer att tiden nu är mogen för att regeringen låter se över hela regelverket för ersättning till rättsliga biträden i brottmål. Framför allt bör följande punkter ingå i denna översyn: •Utred möjligheterna att utöka brottmålstaxans tillämpningsområde till att omfatta dels väsentligt mer förhandlingstid än nuvarande och , dels fler tilltalade, målsägande och biträden. •Se över utformningen av den externa, författningsstyrda kontroll som JK och ska stå för. •Överväg att låta endast juristdomare besluta i ersättningsfrågan, och därmed lösa nämndemännen från uppgiften. R I K S R E V I S I O N E N E R S Ä T T N I N G T I L L R Ä T T S L I G A B I T R Ä D E N I B R O T T M Å L •Ta fram riktlinjer som underlättar att bedöma skäligheten i de rättsliga biträdenas ersättningsanspråk. •Inled ett arbete med att bistå tingsrätterna med kontinuerlig återkoppling på utfallet av ersättningen till rättsliga biträden. •Utred om det är möjligt att ersätta kostnadsräkningarna med ett digitalt system som alla förordnade biträden använder. Detta i syfte att låta ta ett utökat helhetsansvar för att följa upp ersättningen till rättsliga biträden. 38R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N , Utgiftsutvecklingen för rättsliga biträden, 2009. , En reformerad rättshjälpsprocess, 2019. , Årsredovisning, 2018–2020. , Rättshjälp och taxor, 2020–2021. , Vägledning – Oegentligheter och intern styrning och kontroll, 2016:24. Justitiekanslern, granskning av den statliga kontrollen av ersättningar till rättsliga biträden, protokoll . , Varför blev det dyrare?, 2001. SOU 2014:86, Rättvisans pris, betänkande av . Budgetlagen (2011:203). Lagen (2015:73) om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut. Förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion. Rättshjälpsförordningen (1997:404). Förordningen (1997:406) om offentlig försvarare. Förordningen (2005:77) om kontroll av vissa ersättningsanspråk m.m. Förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. föreskrifter (2015:4) om intern styrning och kontroll. föreskrifter (2020:15) om rättshjälp och underrättelser till föreskrifter (2020:21) om tolktaxa. föreskrifter (2020:23) om brottmålstaxa för offentlig försvarare i tingsrätt och hovrätt. föreskrifter (2020:27) om brottmålstaxa för målsägandebiträde i tingsrätt och hovrätt. , Intern kontroll – En del av verksamhets- och ekonomistyrningen, 2005. R I K S R E V I S I O N E N E R S Ä T T N I N G T I L L R Ä T T S L I G A B I T R Ä D E N I B R O T T M Å L Konkretisering av tillämpningen av COSO-modellen Vi har genom kontakt med tagit del av instruktioner och bedömningsunderlag för det FISK-intygande som tingsrätternas chefer gör till . Underlagen visar att det finns förutsättningar för att kunna granska hur ett antal tingsrätter arbetar med sin interna kontroll för att kunna göra sitt uttalande till . Granskningen kan därför omfatta såväl stödet från till tingsrätterna som tingsrätternas faktiska arbete med intern kontroll. Inriktningen är dock avgränsad till intern kontroll som rör effektivitet och hushållning av ersättning till rättsliga biträden. En granskning av intern kontroll enligt COSO sker på ett sätt som följer god sed och bygger på en väletablerad metod.64 Metoden kan tillämpas på vilken organisation som helst, oavsett storlek, struktur, m.m. Att tillämpa metoden för enskilda tingsrätter som delar av en större process bör därför heller inte vara något problem i sig. I korthet har vi gått till väga på följande sätt, vilket är linje med hur metoden brukar tillämpas: Kontrollmiljön: Vi har tagit del av relevanta styrdokument och policyer. Därutöver har vi intervjuat relevanta personer, det vill säga administrativt ansvarig personal, controllers och domare med aktuell brottmålserfarenhet för att få en bild av hur arbetet går till, kompetensfrågor hanteras, problem fångas upp och hanteras, etc. Riskanalyser: Tillvägagagångssätt för att genomföra riskanalyser är baserat på det paket av mallar som tingsrätterna får från samt de riskanalyser som detta resulterar i på tingsrätterna. Granskningen är inriktad mot om det förekommer risker för dålig hushållning i samband med hantering av ersättning till rättsliga biträden, och i så fall hur dessa risker ser ut. Kontrollåtgärder: Kontrollåtgärderna hänger samman med hur den enskilda tingsrätten har beskrivit sina risker i mallarna från . Vi har utifrån detta bedömt hur kontrollåtgärderna säkerställer att riskerna blir omhändertagna och vad tingsrätten har för stöd för detta. Vi har även intervjuat åklagare som har en bättre insyn i vad som har skett under förundersökningen. Vår granskning av kostnadsräkningar utgör en viktig komplettering till de tester som vi själva gör utöver tingsrättens egna tester. Det är särskilt intressant att se i vilken grad dualitet65 förekommer och i så fall mer precist hur, utan att det inkräktar på den 64Metoden är en väl utvecklad och självklar del inom det som på revisionsbyråer och revision benämns verksamhetsrevision, vilket användas synonymt med begreppet effektivitetsrevision. Se till exempel , 2005 Intern kontroll – En del av verksamhets- och ekonomistyrningen. 65Med dualitet menas i detta sammanhang att en kontrollåtgärd utförs självständigt av två olika personer. 40R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N enskilde domarens mandat i den dömande delen. Till denna del hör även att bedöma de författningsstyrda roller som åklagare, och har i förhållande till ersättningsfrågan. Vi har intervjuat företrädare för som komplement till den tillsyn av ersättningarna till rättsliga biträden som JK genomfört.66 Vi har även intervjuat företrädare för om hur hanteringen av ersättningen till biträden fungerar utifrån den rapporteringsskyldighet som domstolarna har till samfundet i vissa fall.67 Information och kommunikation: Vi har tagit del av hur den enskilda tingsrätten säkerställer att problem, mallar, styrdokument, etc. kommuniceras inom domstolen. Uppföljning: Uppföljning kan granskas från flera källor: den enskilda tingsrätten, och hur regeringen agerar och följer upp. Vi har på olika sätt inhämtat eller tagit del av revisionsbevis från dokumentation från sådan uppföljning, vilket sedan har kombinerats med frågor till tingsrätterna och om uppföljning av utfall och hur väl arbetet fungerar på tingsrätterna. För att kunna göra en god bedömning av hur tingsrätternas interna kontroll ser ut behöver man granska tingsrätterna på djupet. Att försöka täcka in samtliga 48 tingsrätter låter sig dock inte göras. I stället har vi valt ut ett antal tingsrätter. Det är dock inte varit självklart vilka tingsrätter som bör väljas ut för granskning. Tingsrätternas storlek varierar, oavsett om de mäts i antal inkomna eller avgjorda brottmål eller i antal anställda domare. Det är dock angeläget att urvalet täcker in tingsrätter med många mål och anställda domare. Då det brukar uttalas indikationer på att skillnader i dömandet mellan tingsrätter beroende på vilken hovrätt de är kopplade till, anser vi att ett rimligt urval är att välja den tingsrätt som är volymmässigt störst på brottmål i varje hovrätts domkrets. Härigenom fångar vi ett betydande antal brottmål samt full täckning sett till hovrättskretsarna. Eftersom vi även kommer täcka in samtliga tingsrätter i granskningen av uppföljning och kostnadsspridningsanalys utgör detta ett tillräckligt urval. 66Se Justitiekanslern, granskning av den statliga kontrollen av ersättningar till rättsliga biträden, . 67Se 2 § förordningen (2005:77) om kontroll av vissa ersättningsanspråk m.m. R I K S R E V I S I O N E N E R S Ä T T N I N G T I L L R Ä T T S L I G A B I T R Ä D E N I B R O T T M Å L Syftet är att bedöma hur väl den interna kontrollen fungerar för hela processen rättsliga ersättningar som ansvarar för. Eftersom en granskning av intern kontroll följer metodiken inom finansiell revision är även ISSAI:er68 och god sed för intern kontroll det som bör vägleda urvalet av antalet tingsrätter. En analogi med urvalet vid kontrolltestning inom finansiell revision medför att vid en förekommande åtgärd bör urvalet uppgå till tio kontrolltester. I vår granskning har dock antalet stickprov kunnat reduceras till sex tingsrätter fördelade så att samtliga sex hovrättskretsar täcks in. Detta av följande skäl: •Granskningen har skett fördjupat per granskad tingsrätt, det vill säga har utgjort mer än ett enskilt stickprov av en enskild kontrollåtgärd. Stickproven har därför snarare karaktären av fallstudier än enskilda statistiska observationer från en underliggande population. Eftersom granskningen av enskilda tingsrätter omfattar ett antal enskilda stickprov av identifierade kontrollåtgärder blir det faktiska stickprovet mätt i antal kontrolltester betydligt större än motsvarande för de sex enskilda tingsrätterna. •Granskningen är inte en granskning av intern kontroll som metod i en revision av årsredovisning utan som ett mål ur effektivitetssynpunkt. Detta medför att antalet stickprov i form av enskilda tingsrätter kan sättas lägre eftersom våra uttalanden inom effektivitetsrevision sker med lägre grad av säkerhet än i en revision av en årsredovisning. •Granskningen omfattar såväl underlag från som uppföljning och analys, vilket i denna del täcker in samtliga tingsrätter. •Granskningen har karaktären av fallstudier och tingsrätterna arbetar utifrån en process med givna mallar för dokumentation. •Genom valet att täcka samtliga sex hovrättskretsar uppnås en god total täckning. Dessutom uppgår antalet inkomna brottmål på de utvalda tingsrätterna till cirka 28 500 , vilket utgör av det totala antalet.69 68ISSAI står för International Standards of Supreme Audit Institutions och utgör internationella regler som blivit en form av norm bland statliga revisionsorgan världen över för hur en granskning av statliga myndigheter bör utföras. ISSAI är dock underställda nationell lag för hur ett revisionsorgan ska utföra sin granskning. 69Genomsnitt för åren 2018–2020. 42R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Uppdrag till en domare att granska kostnadsräkningar inledde en granskning av hanteringen av ersättning till rättsliga biträden i brottmål . Den övergripande frågeställningen är om tingsrätterna och utövar en betryggande kontroll över hanteringen av ersättning till rättsliga biträden i brottmål. För att svara på det behöver vi bland annat undersöka närmare hur hanteringen av ersättningsanspråk går till på tingsrätter. En del av detta är att granska hur ersättningsanspråken förhåller sig till nedlagt arbete och hur pass transparent detta framgår. Denna del av vår granskning syftar till att upptäcka om det finns risker för fel i den hantering av ersättningsanspråk från rättsliga biträden som sker efter avslutad förhandling Granskningen syftar inte till att överpröva ersättningsbesluten. har valt ut sex tingsrätter för fallstudier. Det är den största tingsrätten i varje hovrätts domkrets sett till brottmålsvolym, det vill säga , , , , och tingsrätter. På varje tingsrätt gör vi ett slumpmässigt urval av kostnadsräkningar från offentliga försvarare respektive målsägandebiträden där brottmålstaxan inte har tillämpats, det vill säga förhandlingstiden uppgår och , att biträdet har fått tillåtelse att överskrida taxan eller att målet är ett så kallat förordnandemål. Detta kompletteras med ett slumpmässigt urval av en kostnadsräkning per tingsrätt från offentliga försvarare som uppgår till eller mer exklusive moms för att beakta mer omfattande ersättningsanspråk. Se mer under . En erfaren domare får i uppdrag att gå igenom de utvalda kostnadsräkningarna. Till sin hjälp får domaren ta del av beslut om ersättning och tillhörande dom, dagboksblad och eventuella anteckningar från huvudförhandlingen. Även förundersökningsprotokoll kan användas vid behov. Domaren ska bedöma följande: •Om det av kostnadsräkningen går att spåra hur den nedlagda tiden, tidsspillan och utläggen har genererats. •Om det av de undersökta handlingarna framgår hur den nedlagda arbetstiden förhåller sig till de behov som har funnits i målet, det vill säga om det funnits språksvårigheter, krävande klient, och liknande omständigheter. R I K S R E V I S I O N E N E R S Ä T T N I N G T I L L R Ä T T S L I G A B I T R Ä D E N I B R O T T M Å L •Om det finns oklarheter i materialet eller sådant som kan utgöra risker för att hanteringen och utfallet av denna blir fel. •Om det går att utläsa att lagreglerade omständigheter har inverkat på bedömningen. Exempelvis att taxan har överskridits, frångåtts eller att det förelegat särskilda skäl för att bevilja merkostnader för tidsspillan eller utlägg på grund av att biträdet haft sin verksamhet långt ifrån den ort där domstolen är belägen. •Om åklagare har ombetts att yttra sig över kostnadsräkningen och vad som går att utläsa av det yttrandet. •Om det framgår om det varit samma eller åklagare under förundersökningen, åtalsprövningen och huvudförhandlingen. Om inte, vad innebär det för bedömningen av kostnadsräkningen? •Om det i övrigt framgår att bedömningarna har påverkats av några särskilda omständigheter, till exempel jäv eller liknande situationer. Domaren kommer att få ett formulär som stöd för att systematiskt kunna dokumentera svaren på frågorna. Detta bör styra fördelningen av urvalet på de sex utvalda tingsrätterna. En utgångspunkt är förhållandet mellan antalet uppdrag som offentliga försvarare och målsägandebiträde. januari–fattades cirka 72 900 beslut om ersättning till dessa biträden. Cirka 56 400 av dessa beslut avsåg offentliga försvarare medan resterande 15 500 beslut avsåg målsägandebiträden. Relationen mellan dessa biträden blir då för offentliga försvarare och för målsägandebiträden. till utbetald ersättning är fördelningen relativt lika mellan biträdeskategorierna: av totalt 1,8 mdkr gick till offentliga försvarare och därav till målsägandebiträden. Vi sätter därför relationen 80/20 för offentliga försvarare respektive målsägandebiträden, vilket får styra den totala fördelningen av kostnadsräkningar för de två biträdeskategorierna. Omfattningen på urvalet bör kunna hållas litet. Skälet är att det är viktigare att få en grundlig kvalitativ genomlysning av hanteringen på tingsrätterna än att generaliserbarheten ska vara hög. Denna undersökning blir därför indikativ till sin karaktär. Tillsammans med de andra åtgärderna i granskningen kommer dock denna undersökning att bidra till ett gott underlag. En generell praxis inom revisionsbranschen är att det är tillräckligt med ett urval om 30 för att kunna uttala sig om kvaliteten i en process för intern kontroll. Denna granskning är inriktad mot den övergripande processen för ersättning till rättsliga biträden, och kan därför ansluta sig till denna praxis. Vi ökar dock det totala urvalet till ett urval om 45 för att öka säkerheten i underlaget. 44R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N För det fall att det under arbetets gång uppkommer behov av att utvidga undersökningen eller att det visar sig att en kostnadsräkning är irrelevant för granskningen eller att domaren som utför granskningen finner att den är jävig i relation till den domare som har beslutat om ersättning, bör urvalet för säkerhets skull ökas med ett extra antal om 15 kostnadsräkningar. I nedanstående tabell framkommer hur urvalet fördelar sig. Extra urval av kostnadsräkningar återfinns inom parentes. 2 (+1) 8 (+3) 2 (+1) 8 (+3) 2 (+1) 8 (+3) 1 (+1) 7 (+2) 1 (+1) 7 (+2) 1 (+1) 7 (+2) 9 (+6) 45 (+15) R I K S R E V I S I O N E N E R S Ä T T N I N G T I L L R Ä T T S L I G A B I T R Ä D E N I B R O T T M Å L Regelverket för att pröva ersättningsanspråk70 De grundläggande bestämmelserna om ersättning till offentliga försvarare och målsägandebiträden finns i 21 kap. 10 § och 5 § lagen (1988:609) om målsägandebiträde (som hänvisar till 27 § rättshjälpslagen). Där föreskrivs bland annat följande. •Att en offentlig försvarare (målsägandebiträde) har rätt till skälig ersättning av allmänna medel för arbete, tidsspillan och utlägg som uppdraget har krävt. •Ersättningen för arbete ska bestämmas med utgångspunkt i den tidsåtgång som är rimlig med hänsyn till uppdragets art och omfattning. •En av regeringen bestämd timkostnadsnorm ska användas (). •Timkostnadsnormen får frångås om den skicklighet och omsorg som uppdraget utförts med eller andra omständigheter av betydelse ger anledning till det. •Det finns en spärr vad gäller ersättning för tidsspillan och utlägg om försvararen är verksam på en avlägsen ort (spärren kan öppnas om det finns särskilda skäl). I mål där förhandlingstiden i en instans inte överstiger och tillämpas, som huvudregel, brottmålstaxan.71 Taxan får överskridas om målet krävt avsevärt mer arbete än normalt och skälig ersättning överskrider en i taxan viss bestämd gräns. Utöver vad som nämnts finns vissa särskilda föreskrifter om ersättning vid helgarbete m.m. Av 20 § rättshjälpsförordningen (1997:404) framgår de krav som ställs på kostnadsräkningar.72 Där anges bland annat följande. •Kostnadsräkningen ska i skilda poster ta upp ersättning för a) arbete, b) tidsspillan, c) utlägg och d) mervärdesskatt. 70Denna text bygger på en förlaga författad av före detta . 712 § förordningen (1997:406) om offentlig försvarare m.m. och DVFS 2020:23 när det gäller brottsmålstaxa för offentliga försvarare och 3 § förordningen (1997:408) om målsägandebiträde jämfört med 19 § rättshjälpsförordningen (1997:404) och DVFS 2020:27 när det gäller målsägandebiträden. 72Att 20 § rättshjälpsförordningen (1997:404) även gäller för kostnadsräkningar från offentliga försvarare och målsägandebiträden framgår av 3 § förordningen (1997:406) om offentlig försvarare m.m. och 3 § förordningen (1997:408) om målsägandebiträde. 46R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •Kostnadsräkningen ska (utöver taxemål) innehålla en arbetsredogörelse som a)är så utförlig så att ersättningsanspråkets skälighet kan bedömas, b)innehåller uppgift om tidsåtgången för varje åtgärd som inte är rutinmässig, c) innehåller uppgift om särskilda omständigheter som gjort uppdraget särskilt svårt eller krävande och d) innehåller uppgift om den tid som har lagts ned på uppdraget och när uppdraget påbörjades. I 1 § förordningen (2005:77) om kontroll av vissa ersättningsanspråk m.m. föreskrivs att åklagaren ska ges tillfälle att yttra sig över kostnadsyrkanden och att åklagaren ska yttra sig över den yrkade ersättningen för arbete, särskilt såvitt avser ersättningen för arbete som utförts under förundersökningen. I 2 § samma förordning förskrivs också att domstolen ska rapportera till om begärd ersättning (av advokat) sätts ned med ”en betydande del” och alltid när nedsättningen är eller mer. 1 3 § samma förordning föreskrivs att får meddela föreskrifter om att domstolar i vissa fall ska lämna vissa uppgifter till JK. Sådana föreskrifter finns i DVFS 2020:15 där det i 24 § 3 anges att JK ska underrättas om beslut om ersättning för tidsspillan och utlägg för en offentlig försvarare från ”avlägsen ort”. I punkt 4 föreskrivs också att JK ska bli underrättad om beslut om ersättning till biträde som uppgår till . Enligt lagen (2005:73) om rätt för JK att överklaga vissa beslut har JK rätt att överklaga en domstols beslut om ersättning av allmänna medel till försvarare och målsägandebiträde. Vad gäller domstolens prövning av ersättningsyrkanden gäller som huvudregel att prövningen av skäligheten ska motiveras (se 30 kap. 5 och 10 §§ ). Kommentar till regelverket och dess tillämpning Regleringen präglas av strävanden att finna en balans mellan å ena sidan det rättsstatliga kravet på att den som står anklagad för brott kan få ett kompentent och effektivt försvar samt att den som har utsatts för brott kan får sin rätt tillvaratagen och å den andra sidan att detta försvar inte på ett orimligt sätt belastar statliga resurser.73 Juridiskt-tekniskt har den balanspunkten uttryckts som att ersättningen till en offentlig försvarare eller ett målsägandebiträde ska vara skälig i förhållande till vad uppdraget har krävt. Man har alltså bestämt det avgörande kriteriet på ett sätt som ger tillämparen i det enskilda fallet ett betydande mått av flexibilitet. För att någon mån motverka detta har man schablonmässigt bestämt en timkostnadsnorm (för och för det undersökta ). får frångås – åt båda hållen – med beaktande av den skicklighet och omsorg som uppdraget har utförts på. Det är dock i praktiken mycket sällsynt att denna möjlighet används.74 73I NJA 1993 s. 114 uttalas att det ”från rättssäkerhetssynpunkt ter sig särskilt väsentligt att inte försvararuppdrag underbetalas”. NJA är en rättsfallssamling från . 74Se dock NJA 1993 s. 237. R I K S R E V I S I O N E N E R S Ä T T N I N G T I L L R Ä T T S L I G A B I T R Ä D E N I B R O T T M Å L Det ankommer på domstolen att besluta i frågor om ersättning till offentliga försvarare och målsägandebiträden. Sådana beslut fattas inom ramen för brottmålsförfarandet. Som underlag för den prövning som alltså ska utföras av domstolen ställs det krav på att den som begär ersättning redovisar sitt arbete i en arbetsredogörelse som är så utförlig så att ersättningsanspråkets skälighet kan bedömas. Centralt i den redogörelsen är att den ska innehålla uppgifter om tidsåtgången för varje åtgärd som inte är rutinmässig. När det gäller just rutinmässiga åtgärder har uttalat att det i omfattande mål inte kan krävas att den exakta tidsåtgången för varje enskilt telefonsamtal, sammanträde och brev anges.75 Även om det inte uttrycks så i lagtexten ankommer det på den som begär ersättning att visa att begärd ersättning är skälig.76 Kostnadsräkningen och arbetsredogörelsen ska tillsammans förse domstolen med ett fullgott underlag för prövningen av ersättningsfrågan samt för att åstadkomma en effektiv kostnadskontroll.77 Vidare sägs där att det förutsätts att domstolen gör en noggrann prövning av ersättningsanspråket och att det bland annat därför ställs höga krav på kostnadsräkningen (och arbetsredogörelsen) särskilt i fråga om delar av arbete som domstolen saknar egentligt inblick i. Av betydande intresse är naturligtvis vilka åtgärder som närmare bestämt ska anses ersättningsgilla inom ramen för uppdraget. Om man använder sig av den advokatetiska utgångspunkten borde alla åtgärder som kan främja klientens intresse i det aktuella sammanhanget vara relevanta åtgärder att vidta. Viktigt att poängtera är då att åtgärderna alltså ska vara relevanta i det aktuella sammanhanget (det vill säga i och för brottmålsprocessen).