prop · H903131 · 2022-03-01 00:00:00 — I artikel 40.1 understryks att barnet ska behandlas på ett sätt som främjar dess känsla för värdighet och värde samt som tar hänsyn till barnets ålder och önskvärdheten att främja återanpass- ning och en konstruktiv roll i samhället. för barnets rättig- heter har uttalat att en stats lagstiftning och förfaranden bör garantera ett barns rättigheter under hela processen, från den första kontakten med rätts- väsendet. Kommittén framhåller vikten av fortlöpande utbildning av personer som arbetar med unga lagöverträdare. Dessa personer bör enligt kommittén vara välinformerade om såväl barns mentala, sociala och fysiska utveckling som de särskilda behov som vissa barn kan ha (Barn- rättskommitténs allmänna kommentar nr 24 [2019] om barnets rättigheter i det straffrättsliga systemet, CRC/C/GC/24, punkt 39 och 41). Artikel 40.2 stadgar vidare vilka skyldigheter en stat har i förhållande till ett barn som är misstänkt för, åtalad för eller har befunnits skyldig till brott. Den regle- rar all behandling från och med första misstanken, inklusive hela utred- ningen, tvångsmedel, åtal, rättegång och påföljd. I artikeln ställs det krav på att staten ska främja ett särskilt rättssystem för barn med positiva i stället för bestraffande mål. Enligt artikel 40.3 ska staten också ange en minimiålder för straffbarhet. 5Kvalificerade säkerhetsärenden behöver en tydligare reglering 5.1En ny lag bör införas Regeringens förslag: Lagen om särskild utlänningskontroll ska upphä- vas och ersättas av en ny lag. Den ska benämnas lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Nödvändiga följdändringar och förtydliganden ska genomföras i andra författningar. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertal av remissinstanserna, däribland Integritets- skyddsmyndigheten (tidigare Datainspektionen), , , , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Asylrättscentrum, Civil Rights Defenders, , TU – Medier i och Svenska Röda Korset välkomnar översynen. Justitiekanslern anser att lagförslaget är samman- hållet och tydligt genom att man undvikit att, i möjligaste mån, hänvisa till bestämmelser i andra författningar. framhåller att det är positivt att den nya lagen skiljs från utlänningslagen. ombuds- män anser det har varit välbehövligt att se över utlänningslagens förhål- lande till den nya lagen. Svenska Röda Korset anser att det underlättar til- lämpningen att bestämmelserna som reglerar handläggningen återfinns direkt i lagen i stället för att hänvisning görs i stor utsträckning till andra lagar. Asylrättscentrum anser att en ny lag, som är mer självständig och innehåller färre hänvisningar, blir mer renodlad och lättöverskådlig, vilket har fördelar ur ett rättssäkerhetshänseende. fram- håller att det är av synnerlig vikt att beaktas i alla ären- den där barn påverkas av beslut eller åtgärder och föreslår att det införs en portalparagraf som bland annat innefattar att barnets bästa ska beaktas. Även ombudsmän, avdelningen av och efterfrågar mer resone- mang kring förhållande till den nya lagen. Skälen för regeringens förslag: Det finns ett stort behov av att förenkla och förtydliga bestämmelserna i lagen om särskild utlänningskontroll. Lagen bör ges en helt ny struktur och till viss del ett nytt sakligt innehåll. I lagen om särskild utlänningskontroll hänvisas till de bestämmelser i utlänningslagen som gäller i tillämpliga delar vid handläggning enligt lagen. Hänvisningarna har tillkommit genom en rad olika lagstiftnings- ärenden, allt eftersom migrationsrätten har förändrats. De är ofta sparsamt kommenterade i förarbetena. I många fall är det därför oklart vad uttrycket ”i tillämpliga delar” innebär. Den nya lagen bör i betydligt större utsträck- ning än den nuvarande innehålla de bestämmelser som är tillämpliga, i stället för att hänvisa vidare. Genom det blir lagen mer självständig i för- hållande till utlänningslagen, samt även mer sammanhållen och tydlig som 2021/22:131 bland annat Justitiekanslern framhåller. bestämmelser bör alltså undvikas så långt det är möjligt. bör i stället samlas i den nya lagen. Det underlättar också, så som Svenska Röda Korset påpekar, för tillämparen om regelverket är samlat, eftersom det ger en bättre överblick. Ytterst stärker en sådan ordning också rätts- Det undanröjer dessutom oklarheter när det gäller vilka delar av en bestämmelse som ska tillämpas. Att införa motsvarande bestämmel- ser i den nya lagen ger vidare möjlighet att anpassa regleringen till de sär- skilda förutsättningar som gäller för den begränsade grupp av utlänningar som lagen är tillämplig på. Eftersom lagen behöver omarbetas helt bör lagen om särskild utlän- ningskontroll upphävas och ersättas av en ny lag. Den bör också ges en rubrik som bättre återspeglar vad den faktiskt reglerar. rubriken kan felaktigt föra tankarna till den inre utlänningskontroll som utförs med stöd av 9 kap. 9 § utlänningslagen. Dagens rubrik ger även intryck av att lagen har ett betydligt bredare tillämpningsområde än vad den faktiskt har. Den nya lagen bör i stället ges rubriken lag om särskild kontroll av vissa utlänningar. Det framgår då redan av rubriken att lagen bara är tillämplig på vissa utlänningar. Namnet på lagen blir visserligen Den olägenheten vägs dock upp av att namnet tydligare anger vad lagen reglerar. Lagens namn kan vidare med en sådan rubrik även i fortsättningen förkortas LSU, som är en inarbetad förkortning för dagens Lagen om särskild utlänningskontroll saknar en paragraf som upplyser om lagens innehåll. Regeringen instämmer i Lagrådets synpunkt om att det kan finnas goda skäl för att i en inledande paragraf i den nya lagen i allmänna ordalag upplysa om lagens innehåll. Lagen bör alltså inledas med en upplysning om att den innehåller bestämmelser om särskild kontroll av Detta anger ramarna för innehållet i lagstiftningen. Eftersom lagen om särskild utlänningskontroll upphävs och ersätts av en ny lag med annan benämning behöver nödvändiga följdändringar och för- tydliganden avseende bland annat vissa uttryck genomföras i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsy- kiatrisk vård, utlänningslagen, lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, lagen (2018:1693) om polisens behandling av person- uppgifter inom brottsdatalagens område, lagen (2019:1182) om Säkerhets- polisens behandling av personuppgifter och lagen (2020:62) om hemlig I propositionen görs även motsvarande följdändringar med anledning av den nya terroristbrottslagen i utlänningslagen och lagen om Bland annat framhåller att det i den nya lagen bör införas en särskild paragraf som anger bland annat att barnets bästa ska beaktas i ärenden där barn påverkas av beslut eller åtgärder. delar uppfattningen att det är av yttersta vikt att beakta barnets bästa och andra principer som följer av vid hanteringen av mål och ärenden enligt den nya lagen. Det har även framhållits i Migrations- överdomstolens praxis när det gäller utlänningslagen (bland annat MIG 2018:20 och MIG 2017:11). tionen inkorporerad genom lag i svensk rätt. förtydligande av att domstolar och rättstillämpare alltid ska beakta de rättigheter som följer av vid avvägningar och bedöm- Prop. ningar som görs i beslutsprocesser i mål och ärenden som rör barn. bidrar också till att synliggöra barnets rättigheter och är ett sätt att skapa en grund för ett barnrättsbaserat synsätt i all offentlig verksamhet där rättigheterna ska ses utifrån ett helhetsperspektiv (prop. s. 74). Regeringen angav vid inkorporeringen att det inte finns skäl att särskilt reglera ställning i förhållande till annan lagstiftning eftersom det sällan torde uppstå normkonflikter mellan en inkorporerad barnkonvention och annan lag. Sådana bör lösas av domstolarna och förvaltningsmyndigheterna med hjälp av olika tolknings- och tillämpningsmetoder (prop. 2017/18:186 s. 85). konventionen nu är svensk lag, och ska beaktas vid tillämpning av annan lagstiftning, saknas skäl att i detta fall införa en särskild paragraf i den nya lagen som innebär bland annat att barnets bästa ska beaktas vid beslut. följer nämligen redan av lagen om konvention om barnets rättigheter och den föreslagna proportionalitetsprincipen (se Det är dock viktigt att framhålla att hänsyn alltid ska tas till alla samlade rättigheter som barnet har enligt och till de behov och intressen som det enskilda barnet har. eller en åtgärd ska därför ansvarig beslutsfattare överväga om beslutet eller åtgärden berör barnet eller barnen och i så fall på vilket sätt, det vill säga ha ett barnrättsperspektiv. Om åtgärden eller beslutet bedöms få konse- kvenser för barnet eller barnen ska hänsyn tas till barnets rättigheter enligt Att på så sätt säkerställa barnets rättigheter i åtgärder eller vid beslut som rör barn innebär att ha ett barnrätts- Kunskapen om barnets rättigheter och vad dessa rättigheter innebär i praktiken är därför en grundförutsättning för att i det dagliga arbetet leva upp till åtagandena enligt . de beslutsfattare och de yrkesgrupper vars arbete enligt denna lag rör barn ha en gedigen kunskap om vilka rättigheter barn har, om hur rättigheterna kommer till uttryck i svensk lagstiftning och om hur dessa på bästa sätt kan omsättas i deras respektive verksamheter. kring barnets bästa inte i tillräcklig utsträckning redovisas i enskilda beslut som rör ett barn är enligt regeringens mening allvarligt och innebär en brist i rättstillämpningen i förhållande till principen om barnets 2017/18:186 s. 95 f., se även avsnitt 4.3.3 och 5.5). Den nya lagens förhållande till Regeringens bedömning: Den nya lagen bör, med hänsyn till att nat- ionell säkerhet ligger utanför EU:s kompetens, kunna utformas utan anpassning till närmare krav som ställs i sekundärrätten, såsom i direk- Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter, i och Förvaltningsrätten i delar bedömningen att regleringen i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt stärker suveränitet, det vill säga landets rätt att som nation ta ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre 2021/22:131 säkerheten. ombudsmän, i och För- valtningsrätten i anser dock att frågan om nationell säkerhet fortsatt måste analyseras. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på bedöm- ningen. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 4.2 i fördraget om Europeiska unionen () ska unionen respektera medlems- staternas väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten vara varje medlemsstats eget ansvar. Medlemsstaterna är alltså i princip fria att utifrån nationella behov, vilka kan variera från en medlemsstat till en annan och från en tidsperiod till en annan, bestämma vad hänsynen till bland annat nationell säkerhet och allmän ordning kräver. En sådan bedömning måste dock göras restriktivt (bland annat dom Stadt am , C-18/19, EU:C:2020:511). Åtgärder som rör asyl, invandring och annan politik som avser fri rör- lighet för personer beslutas enligt avdelning V i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Enligt artikel 72 i EUF-fördraget ska den avdelningen inte påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätt- hålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. I flera lagstiftnings- ärenden på migrationsrättens område har artikel 72 i EUF-fördraget til- lämpats så att undantag har gjorts från bestämmelser i ett direktiv med hänsyn till behovet av att upprätthålla lag och ordning eller för att skydda den inre säkerheten. Det ankommer på medlemsstaterna att besluta om lämpliga åtgärder för att säkerställa den inre och yttre säkerheten. Den allmänna säkerheten kan följaktligen påverkas av att väsentliga offentliga institutioners och tjäns- ters funktionssätt äventyras samt av hot mot befolkningens överlevnad, av risken för en allvarlig störning i de yttre förbindelserna eller i den fredliga samexistensen mellan folken samt av en inverkan på militära intressen (bland annat dom PPU C-601/15, EU:C:2016:84). Det har framhållits av att det måste vara fråga om ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse eller den berörda medlemsstatens inre eller yttre säkerhet (bland annat dom Stadt am , C-18/19, EU:C:2020:511). Det är alltså fråga om undantagssituationer som måste vara väl avgränsade. Det finns inte ett generellt och konstitutivt förbehåll i fördraget som innebär att alla åtgärder som vidtas med hänvisning till lag och ordning eller allmän säkerhet faller utanför unionsrättens tillämpningsområde (bland annat dom Kommiss- ionen mot , och C-715/17, C-718/17 och C-719/17, EU:C:2020:257). Som framgår av ska alltså medlemsstaternas väsentliga statliga funktioner respekteras. Det gäller särskilt funktioner vars syfte är att skydda den nationella säkerheten. Det är därför möjligt att i nationell rätt göra undantag från sådana bestämmelser i sekundärrätten som innebär rättigheter för enskilda eller skyldigheter för staten gentemot enskilda, om det är nödvändigt för att upprätthålla skyddet för nationell säkerhet. Den nya lagen syftar till att skydda inre och yttre säkerhet. Det arbete som Säkerhetspolisen utför med att avlägsna och kontrollera utlänningar görs i syfte att upprätthålla den nationella säkerheten. i uppdrag att förebygga och förhindra brott mot säkerhet. För det Prop. 2021/22:131 ändamålet är den nya lagen av grundläggande betydelse. De åtgärder som vidtas enligt nuvarande lag, och som kommer att vidtas enligt den nya lagen, innebär inskränkningar i enskildas rättig- heter. Dessa inskränkningar görs dock för att exempelvis säkra en utvis- ning av en utlänning som utgör ett så verkligt, aktuellt och allvarligt sam- hällshot att han eller hon inte bör få vara kvar i landet. Det rör sig alltså om en särskild och begränsad kategori av ärenden där säkerhetsaspekterna är särskilt framträdande. Mot denna bakgrund bör det vara möjligt att i den nya lagen ta in bestämmelser som innebär avvikelser från den gällande sekundärrätten, såsom EU-direktiv, då det bedöms nödvändigt för att skydda den nationella säkerheten. 5.3Förhållandet mellan den nya lagen och utlänningslagen Vissa uttryck i lagen Regeringens förslag: När EES-medborgare, familjemedlem till EES- medborgare, flykting och alternativt skyddsbehövande används i den nya lagen ska detsamma avses som i utlänningslagen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår också att begreppet övrig skyddsbehövande ska tas med i uppräkningen. Remissinstanserna: anser att även beslutande myn- dighet bör förtydligas i uppräkningen för att underlätta för tillämparen vad ombudsmän anser att aktuella definitioner i stället bör finnas med i den nya lagen som hänvisningar. har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Genom en hänvisning gäller bestäm- melserna i 1 kap. 3 b §, 3 a kap. 2 § och 4 kap. 1–2 c §§ utlänningslagen i tillämpliga delar vid handläggning enligt lagen om särskild utlännings- I paragraferna finns vissa uttryck som används i utlänningslagen, till exempel EES-medborgare, familjemedlem till EES-medborgare, flyk- ting och alternativt skyddsbehövande. Det är onödigt att tynga den nya lagen med uttryck som redan finns i utlänningslagen och som vid tillämp- ningen bör förstås på samma sätt. Det bör därför i den nya lagen föreskri- vas att med dessa uttryck avses detsamma som i utlänningslagen, vilket också är i linje med den allmänna utgångspunkten att hänvisningar till utlänningslagen i övrigt ska undvikas. Det är också lämpligt att samla alla uttryck i en paragraf. är skyddskategorin övriga skyddsbehövande utmönstrad ur utlänningslagen. Mot denna bakgrund bör övriga skydds- behövande inte heller finnas med i uppräkningen i den nya lagen. anser att även beslutande myndighet bör förtydligas genom att räknas upp tillsammans med de andra uttrycken som används i den nya lagen och som återfinns i utlänningslagen. förekommer visserligen i utlänningslagen (se bland annat rubrikerna 2021/22:131 närmast före 4 kap. 6 § och 5 kap. 20 §), men det finns inte någon paragraf som innehåller en förklaring av uttrycket och det är därför inte möjligt att hänvisa till utlänningslagen i den delen. Beslutande myndighet är dess- utom vanligt förekommande i författningstext. Det behöver mot den bak- grunden inte definieras i den nya lagen. 5.3.2Hänvisningar till vissa tillämpliga bestämmelser i utlänningslagen Regeringens förslag: Det ska även i den nya lagen hänvisas till vissa paragrafer i utlänningslagen om statusförklaring, resedokument och uppehållstillstånd. En hänvisning till utlänningslagen om arbetstillstånd ska också tas in. Det ska i lagen finnas en upplysning om regleringen i Dublinför- ordningen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , ombudsmän, marrätten i och Förvaltningsrätten i anser inte att ambit- ionen med att göra lagen självständig genomförs fullt ut och att en uttöm- mande uppräkning av vilka bestämmelser i andra författningar som har betydelse för tillämpningen av den nya lagen bör eftersträvas. ombudsmän anser också att det inte framgår tydligt hur en asylansökan ska hanteras när ett förfarande enligt Dublinförordningen aktualiseras efter att Säkerhetspolisen ansökt om utvisning enligt den föreslagna lagen. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Det finns ett behov av att hänvisa till vissa delar av utlänningslagen Även om den generella utgångspunkten är att hänvisningar till utlännings- lagen bör undvikas finns det, trots viss remisskritik, skäl att behålla vissa av hänvisningarna. Det gäller exempelvis hänvisningar till detaljerade bestämmelser som onödigt skulle tynga den nya lagen och bestämmelser som avser frågor som normalt enbart handläggs enligt utlänningslagen, såsom uppehållstillstånd och statusförklaring. Att ha kvar hänvisningar i dessa delar underlättar för de myndigheter som tillämpar reglerna, men också för de utlänningar som är föremål för åtgärder enligt båda regel- verken eller som på annat sätt kommer i kontakt med dem. Det ska även i fortsättningen hänvisas till bestämmelser om flyktingar och alternativa skyddsbehövande Genom en hänvisning gäller bestämmelserna i 4 kap. 3–4 §§ utlännings- lagen även vid handläggning av ärenden enligt lagen om särskild utlän- ningskontroll. I 4 kap. 3–3 c §§ utlänningslagen finns regler om status- förklaring. Av paragraferna framgår att en utlänning som, med åberopande av skyddsskäl, har ansökt om uppehållstillstånd ska förklaras vara flykting eller alternativt skyddsbehövande om han eller hon omfattas av någon av definitionerna och inte är utesluten från att få sådan status. I 4 kap. 4 § utlänningslagen föreskrivs att en särskild passhandling för resor utanför (resedokument) får utfärdas för den som är flykting eller statslös. Regeringen föreslår i avsnitt 6.3 att en ansökan om statusförklaring eller resedokument ska kunna handläggas enligt den nya lagen. Sådan hand- läggning kan bli aktuell antingen tillsammans med en ansökan om utvis- ning enligt den lagen eller när en utlänning har utvisats. Reglerna om statusförklaring och resedokument innehåller grundläggande bestämmel- ser som bör tillämpas likadant oavsett med stöd av vilket regelverk frågan handläggs. Det säkerställs bäst genom en hänvisning till utlänningslagens regler i dessa delar. Det ska även i fortsättningen hänvisas till bestämmelser om uppehållstillstånd I lagen om särskild utlänningskontroll hänvisas till ett stort antal bestäm- melser i 5 kap. utlänningslagen. Vissa bestämmelser i detta kapitel har ändrats (Ändrade regler i utlänningslagen, prop. 2020/21:191, bet. 2020/21:SfU28, rskr. 2020/21:412). Ändringarna trädde i kraft . I 5 kap. utlänningslagen finns bland annat bestämmelser om uppehålls- tillstånd på grund av skyddsbehov (1 och 1 a §§), anknytning (3–§§) och synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter (6 §). I kapitlet finns även bestämmelser om de särskilda krav som ska vara uppfyllda för att permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas (7 och 8 §§) samt när det finns särskilda skäl mot att bevilja uppehållstillstånd och om när ansö- kan om uppehållstillstånd ska vara gjord (17–19 §§). Hänvisningarna till 5 kap. utlänningslagen togs i allt väsentligt in i lagen när det beslutades att en ansökan från utlänningen om uppehållstillstånd enligt det kapitlet i vissa fall skulle handläggas tillsammans med en ansö- kan om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll (Genomför- ande av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet, prop. 2009/10:31, s. 294). I avsnitt 6.3 föreslås att den ordningen i princip ska behållas. Det innebär att ansökningar från utlänningen om uppehållstill- stånd i vissa fall kommer att prövas även enligt den nya lagen. Därför bör hänvisningarna till de detaljerade reglerna i 5 kap. utlänningslagen som utgångspunkt behållas. Det skulle annars tynga den nya lagen i onödan om motsvarande bestämmelser skulle tas in i den. Hänvisningarna bör dock anpassas till att 5 kap. 9 § utlänningslagen numera har upphävts. Det ska även i fortsättningen hänvisas till bestämmelser om arbetstillstånd Genom en hänvisning gäller bestämmelserna i 6 kap. 3 § utlänningslagen om arbetstillstånd även vid handläggning enligt lagen om särskild utlän- ningskontroll. Ett arbetstillstånd får ges till en utlänning som har ett tids- begränsat uppehållstillstånd, om inte skäl hänförliga till syftet med uppe- hållstillståndet talar mot det. Det är alltså inte självklart att en utlänning som har fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd också bör meddelas ett arbetstillstånd. I avsnitt 7.9 föreslås att möjligheterna att bevilja en utlänning som har utvisats enligt den nya lagen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd begränsas kraftigt. Det kommer därför att bli alltmer sällan som en sådan utlänning 2021/22:131 har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Skulle så vara fallet bör det dock även i fortsättningen i vissa situationer vara möjligt för utlänningen att arbeta och försörja sig. Även om det är regeringens generella utgångspunkt att hänvisningar bör undvikas finns det alltså skäl för att behålla hänvis- ningen till 6 kap. 3 § utlänningslagen. Det bör upplysas om regleringen i Dublinförordningen Det finns i lagen om särskild utlänningskontroll en hänvisning till 5 kap. 1 c § utlänningslagen. Den paragrafen hänvisar i sin tur till att det i Euro- paparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlems- stat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (Dublinförordningen) finns bestämmelser om överföring av asylsökande som tillämpas gentemot andra EU-stater samt mot , , och . Dublinförordningen reglerar vilken medlemsstat som ansvarar för att pröva en asylansökan som en tredje- landsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlems- stat. Om det visar sig att en annan medlemsstat har ansvaret för en asyl- sökande kan utlänningen komma att överföras dit. Ett förfarande enligt Dublinförordningen kan inte hanteras inom ramen för utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Frågan om över- föring kan följaktligen inte prövas enligt den lagen. Det finns därför inte skäl att fortsätta att hänvisa till utlänningslagens bestämmelse om Dublin- förordningen, utan i stället bör det tas in en upplysning om förordningen. ombudsmän efterlyser ett förtydligande hur en asylansökan ska hanteras när ett förfarande enligt Dublinförordningen aktualiseras efter att Säkerhetspolisen ansökt om utvisning enligt den nya lagen.