prop · H903133 · 2022-03-01 00:00:00 — Kriminaliserings- åtagandet ansågs framför allt motsvara våldsbrott eller allmänfarliga brott enligt 3 kap. respektive 13 kap. antingen i gärningsmanna- skap eller, allt efter omständigheterna i det enskilda fallet, som osjälv- ständiga brottsformer (prop. 2000/01:86 s. 19 f.). I den nuvarande regleringen om särskilt allvarlig brottslighet görs en hänvisning till sådan brottslighet som avses i artikel 2 i terroristbomb- ningskonventionen (2 § 3 c finansieringslagen och rekryteringslagen). Vid dess införande uttalades att sådana gärningar framför allt torde kunna rubriceras som mord, dråp, grov misshandel, mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage och grovt sabotage (prop. 2001/02:149 s. 59 och prop. 2009/10:78 s. 58). De allmänfarliga brott som närmast motsvarar brotten enligt terrorist- bombningskonventionen får enligt regeringen anses vara mordbrand, all- mänfarlig ödeläggelse, sabotage och spridande av gift eller smitta. Mot bakgrund av terroristbombningskonventionens syfte att bekämpa inter- nationell terrorism, de uppsåt med vilka gärningarna ska begås och de mål mot vilka de ska riktas för att omfattas av konventionen delar regeringen utredningens uppfattning att det framstår som rimligt att låta hänvisningen i denna del enbart omfatta grova fall av allmänfarlig ödeläggelse, sabotage och spridande av gift eller smitta. Det framstår inte som nödvändigt att därutöver låta sådana brott mot person som också kan innefattas i ett brott mot terroristbombningskonventionen ingå i regleringen om särskilt allvar- lig brottslighet. För att knyta regleringen närmare till konventionens kriminaliserings- Prop. 2021/22:133 krav anser regeringen, till skillnad från utredningen, att brotten endast bör omfattas i den mån de riktas mot något av de mål som anges i artikel 2.1 i konventionen, dvs. en allmän plats, en offentlig anläggning, ett allmänt transportsystem eller en infrastrukturanläggning. Det finns däremot inte något behov av att särskilt återge artikelns krav på uppsåt i lagtexten. De aktuella brotten innehåller farerekvisit som ligger mycket nära de omstän- digheter som artikelns uppsåtskrav avser. Eftersom det krävs uppsåt till faran är de svenska brotten, när det gäller uppsåtet, i praktiken avgränsade på samma sätt som konventionens gärningar. Den nuvarande hänvisningen till brott enligt artikel 2 i terroristbomb- ningskonventionen bör alltså – med undantag för grovt sabotage som föreslås ingå i den fjärde punkten – ersättas med hänvisningar till mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, grovt brott och spridande av gift eller smitta, grovt brott, om brottet riktas mot en allmän plats, en offentlig anläggning, ett allmänt transportsystem eller en infrastrukturanläggning. Dessa brott föreslås utgöra den tredje punkten i definitionen av särskilt allvarlig brottslighet. Det ska enligt artikel 1.1 i gisslankonventionen vara straffbart att gripa eller inspärra och hota att döda, skada eller fortsätta att hålla inspärrad en annan person (”gisslan”) i syfte att tvinga en tredje part, nämligen en stat, en internationell mellanstatlig organisation, en fysisk eller juridisk person eller en grupp personer, att utföra eller avstå från att utföra en handling såsom ett uttryckligt eller underförstått villkor för att gisslan ska släppas. Därutöver ska det enligt artikel 1.2 vara brottsligt att försöka utföra en handling som innebär tagande av gisslan eller att medverka i egenskap av medbrottsling till någon annan som utför eller försöker utföra en sådan handling. I den nuvarande regleringen om särskilt allvarlig brottslighet görs en hänvisning till sådan brottslighet som avses i artikel 1 i gisslankonvention- en (2 § 3 a finansieringslagen och rekryteringslagen). I samband med att tillträdde gisslankonventionen samt vid inför- andet av finansieringslagen och rekryteringslagen bedömdes att bestraff- ningen av de gärningar som beskrivs i konventionen företrädesvis kunde ske enligt bestämmelserna i 4 kap. , särskilt människorov och olaga frihetsberövande (prop. 1980/81:56 s. 7 f., prop. 2001/02:149 s. 42 och 57 f. och prop. 2009/10:78 s. 57). Mot den bakgrunden anser reger- ingen att regleringen om särskilt allvarlig brottslighet i denna del bör ut- göras av en hänvisning till bestämmelserna om människorov och olaga fri- hetsberövande. För att regleringen inte ska bli alltför omfattande i för- hållande till gisslankonventionens kriminaliseringskrav bör, som utred- ningen föreslår, hänvisningen dock kompletteras med ett subjektivt rekvi- sit som motsvarar det i konventionen. Den bör därmed begränsas till gär- ningar som sker i syfte att tvinga någon att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd. Som uppmärksammar omfattar en sådan formu- lering människorov eller olaga frihetsberövande som sker t.ex. i utpress- ningssyfte. Regeringen konstaterar att detta redan omfattas av dagens hän- visning till konventionen. Detta förhållande blir dock tydligare genom att 2021/22:133 hänvisningen till konventionen byts mot en hänvisning till de svenska brotten. Som framgår ovan anser regeringen att det inte bör införas ett ge- nerellt krav på anknytning till terrorism i regleringen om särskilt allvarlig brottslighet. Däremot bör, som anges i avsnitt 5, brottsbeteckningarna ut- formas så att en gärning med inriktning på särskilt allvarlig brottslighet inte ges en rubricering som innehåller ordet terrorism. Den nuvarande hänvisningen till brott enligt artikel 1 i gisslankonven- tionen bör alltså ersättas med hänvisningar till människorov och olaga fri- hetsberövande, om avsikten med gärningen är att tvinga någon att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd. Dessa brott föreslås utgöra den andra punkten i definitionen. Enligt artikel 2 i diplomatskyddskonventionen förbinder sig staterna att straffbelägga mord, människorov eller annat angrepp på en internationellt skyddad person eller mot dennes frihet liksom våldsamt angrepp mot en sådan persons tjänsteställe, privata bostad eller transportmedel, om angrep- pet är ägnat att äventyra dennes person eller frihet. Kriminaliseringskravet omfattar även hot om att företa sådant angrepp liksom försök och medhjälp till sådant angrepp. Vilka personer som är internationellt skyddade anges uttömmande i artikel 1 i konventionen. Bland annat avses statsöverhuvuden, regeringschefer och utrikesministrar. I samband med att tillträdde konventionen uttalades att konven- tionens kriminaliseringskrav svarade mot flera straffbestämmelser i bl.a. 3, 4 och 13 kap. (prop. 1975:71 s. 17 f.). I den nuvarande reg- leringen om särskilt allvarlig brottslighet hänvisas till mord, dråp, miss- handel, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grov skadegörelse, mordbrand, grov mordbrand samt hot om sådana brott, om gärningen utförs mot sådana internationellt skyddade personer som avses i diplomatskyddskonventionen (2 § 4 finan- sieringslagen och rekryteringslagen). Utredningen föreslår att regleringen ska göras enklare och mer generell. Enligt utredningen bör den anknyta till utformningen av diplomatskydds- konventionen och omfatta mord, människorov, grov skadegörelse, mordbrand eller annat allvarligt våldsamt angrepp som utförs mot en stats- eller regerings- chef, en utrikesminister eller annan internationellt skyddad person som be- finner sig utomlands. Enligt utredningen skulle en uppräkning av samtliga gär- ningar som omfattas av konventionen i de fall de riktas mot särskilt skyddade personer riskera att bli mycket omfattande och den skulle inte bidra till över- skådligheten i regelverket. Attunda tingsrätt anser däremot att det är svårt att se att en uppräkning av samtliga gärningar som omfattas av konventionen skulle bli mycket omfattande. Tingsrätten förordar utifrån legalitetsynpunkt att uppräkningen sker i lag. När det gäller hänvisningen till de gärningar som ska omfattas konsta- terar regeringen att den nuvarande lagtexten till skillnad från utredningens förslag lever upp till ambitionen att hänvisa till befintliga svenska brott. Uppräkningen av brott i lagtexten kan inte anses vara så omfattande att regleringen därigenom brister i överskådlighet. Det har inte heller fram- kommit något som tyder på att uppräkningen är för snäv och behöver ut- vidgas genom ett sådant mer generellt rekvisit som utredningen föreslår. detta avseende noterar regeringen särskilt att de exempel på annat allvar- Prop. 2021/22:133 ligt våldsamt angrepp som nämns i utredningens författningskommentar uteslutande är brott som nämns i lagtexten. Mot den här bakgrunden anser regeringen att bestämmelsen alltjämt bör hänvisa till svenska brott. Liksom enligt gällande rätt bör hänvisningen begränsas till fall där brottsligheten utförs mot sådana personer som omfattas av diplomat- skyddskonventionen. Som framgår av utredningens författningskommen- tar är detta avsikten också med utredningens förslag, även om detta inte anges i lagtexten. Regeringen anser att den nuvarande hänvisningen till diplomatkonventionen anger den skyddade personkretsen på ett tydligare sätt än utredningens förslag. Den bör därför behållas i lagtexten. Sammanfattningsvis anser regeringen att den nuvarande regleringen i princip bör föras över till den föreslagna definitionen, där den bör utgöra den första punkten. I linje med utgångspunkten att straffansvaret bör om- fatta de aktuella överenskommelsernas huvudbrott bör den nuvarande hän- visningen till hot om brott dock inte föras över till den föreslagna lagen. Eftersom brott enligt konventionen kan riktas mot en enda person finns det vidare anledning att justera lagtexten till att avse ”någon sådan internation- ellt skyddad person” som avses i konventionen. Konventionen om fysiskt skydd av kärnämne och konventionen för bekämpande av nukleär terrorism Enligt artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne, i dess lyd- else ändring av konventionen (se SÖ 2012:37), ska vissa uppsåtliga former av befattning med kärnämnen utan lagligt tillstånd vara straffbara. Vidare ska vissa rättsstridiga sätt att komma i besittning av kärnämne omfattas av straffansvar. Det ska också vara straffbart att utan lagenligt tillstånd t.ex. skicka in eller flytta ut kärnämne ur staten. Därtill omfattas vissa angrepp mot kärntekniska anläggningar. För vissa av gär- ningarna förutsätts för straffbarhet att förövaren har en viss avsikt eller insikt i fråga om handlingens följder när det gäller olika typer av skada eller sannolikhet för sådan skada. I några fall ska gärningen vara straffbar även när den begås i avsikt att tvinga en fysisk eller juridisk person, en internationell organisation eller en stat att utföra eller att avstå från att ut- föra en handling. Artikeln omfattar slutligen även vissa hot samt försök och olika former av medverkan till de andra brotten. Enligt artikel 2 i konventionen för bekämpande av nukleär terrorism ska det betraktas som brottsligt att med uppsåt att orsaka dödsfall eller allvarlig kroppsskada eller omfattande sak- eller miljöskada rättsstridigt utföra vissa gärningar med anknytning till det som i konventionen avses med radioaktivt material eller anordningar. Det handlar t.ex. om innehav, till- verkning och viss användning. Vissa av gärningarna ska vara straffbara även när de begås med uppsåt att förmå en fysisk eller juridisk person, en internationell organisation eller en stat att utföra eller underlåta att utföra en handling. Konventionen reglerar också ansvar för vissa hot- och tvångs- gärningar samt för försök och olika slags medverkansgärningar. I den nuvarande regleringen om särskilt allvarlig brottslighet görs en hänvisning till sådan brottslighet som avses i artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne och enligt artikel 2 i konventionen för bekämp- 2021/22:133 ande av nukleär terrorism (2 § 3 b och d finansieringslagen och rekryter- Vid införandet av finansieringslagen uttalades i förarbetena att de hand- lingar som beskrivs i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne är kri- minaliserade i första hand genom bestämmelserna i lagen (1984:3) om Lagrådet anmärkte att det vid en jämförelse mellan bestämmelserna i konventionen och lagen framgår att lagen om- fattar en rad mindre kvalificerade förfaranden som inte täcks av konven- Vidare anförde Lagrådet att konventionens straffbestämmelse ock- så behandlar olika kvalificerade förfaranden (rån, bedrägeri, olaga hot m.m.) som inte utan vidare kan anses täckta genom en hänvisning till den Lagrådet förordade därför att det i finansieringslagen skulle göras en direkt hänvisning till den brottslighet som avses i konventionen. Regeringen följde Lagrådets rekommendation. s. 43 f.) I författningskommentaren förtydligades vilka straffbestämmelser som berördes av artikel 7 i konventionen, i dess dåvarande lydelse. handlade om straffbestämmelserna i 25 och 25 a §§ lagen om kärnteknisk verksamhet och straffbestämmelser om mord, dråp, grov misshandel, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage, grovt sabotage, sjö- eller luftfartssabotage, flygplatssabotage, spridande av gift eller smitta, för- , stöld, grov stöld, rån, grovt rån, bedrägeri, grovt bedrägeri, för- skingring, grov förskingring, olaga tvång, och olaga hot (a. prop. s. 58). Dessa ställningstaganden låg även till grund för införandet av motsvarande reglering i rekryteringslagen (prop. 2009/10:78 s. 38 f. och 57 f.). I samband med tillträde till konventionen för bekämpande av nukleär terrorism ansågs att de brott som motsvarar åtagandena i konven- tionen inte fullt ut täcktes av den dåvarande regleringen av särskilt allvar- lig brottslighet (prop. 2013/14:212 s. 15 f.). Därför lades brott enligt kon- ventionens artikel 2 till i uppräkningen i 2 § 3 rekryteringslagen. författningskommentaren motsvaras konventionens kriminaliseringskrav i svensk rätt bl.a. av bestämmelser i lagen om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen (numera 2018:396) samt terroristbrott, olaga hot, rån, grovt rån och utpressning. Motsvarande reglering infördes i finansierings- lagen utan att det fanns något internationellt åtagande att kriminalisera finansiering av brott enligt konventionen om nukleär terrorism. skedde i samband med kriminaliseringen av resor i terrorismsyfte. med att resebrottet skulle införas i rekryteringslagen skulle det komma att omfatta finansiering av resor i syfte att begå brott enligt konventionen för bekämpande av nukleär terrorism. Att låta straffansvaret för finansiering av en resa som syftar till brott enligt konventionen vara mer omfattande än straffansvaret för finansiering av brottsligheten i sig ansågs otillfreds- ställande, och det ansågs också rimligt att kriminalisera finansiering av brott enligt konventionen. Konventionens förhållande till svenska brott be- skrevs i lagstiftningsärendet på motsvarande sätt som i förarbetena till 2015/16:78 s. 44 och s. 66 f.) I tidigare lagstiftningsärenden har det alltså bedömts att de straffrättsliga åtagandena i konventionerna bl.a. motsvaras av bestämmelser i lagen om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen. Som konstaterades i sam- band med utvidgningen av terroristbrottet till att omfatta vissa brott enligt de nämnda lagarna är varje befattning med kärnämne, kärnavfall eller ämnen som avger joniserande strålning tillstånds- eller anmälningspliktig enligt antingen kärntekniklagen eller strålskyddslagen och straffansvar Prop. 2021/22:133 kan aktualiseras vid överträdelser av bestämmelserna (prop. s. 46 f.). Det gäller även i sådana fall där någon fått ett sådant ämne eller avfall i sin besittning genom t.ex. stöld, bedrägeri eller olaga hot. Även införsel till och utförsel ur riket omfattas. När det sedan gäller de angrepp mot kärnteknikanläggningar som omfattas av de här aktuella konvention- erna borde alla praktiskt tänkbara fall av sådana gärningar – utöver even- tuella brott mot den specialstraffrättsliga lagstiftningen på området – kunna utgöra terroristbrott, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage eller sprid- ande av gift eller smitta, dvs. brott som omfattas av ett särskilt straffansvar enligt den föreslagna lagen eller redan på annan grund av regleringen om särskilt allvarlig brottslighet. Sammantaget instämmer regeringen i utredningens bedömning att en hänvisning till regleringen i kärntekniklagen och strålskyddslagen tillsam- mans med brottsbalksbrotten allmänfarlig ödeläggelse, grovt brott, grovt sabotage och spridande av gift eller smitta, grovt brott, väl uppfyller de krav som kan ställas. Som Lagrådet påpekade vid införandet av finansier- ingslagen omfattar straffbestämmelserna i kärntekniklagen en rad mindre kvalificerade förfaranden som inte måste vara kriminaliserade enligt kon- ventionen om fysiskt skydd av kärnämne. Samma sak gäller straffbestäm- melserna i strålskyddslagen. På motsvarande sätt som i den nuvarande be- stämmelsen om terroristbrott bör hänvisningarna därför i huvudsak be- gränsas till sådana brott som avser bedrivande av kärnteknisk verksamhet eller verksamhet med joniserande strålning utan tillstånd. För att utforma reg- leringen i närmare anslutning till konventionerna än utredningen föreslår anser regeringen att hänvisningen till svenska brott bör avgränsas till så- dana fall som avses i artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärn- ämne och artikel 2 i konventionen för bekämpande av nukleär terrorism. På det sättet träffas de utpekade svenska brotten bara i de fall dessa begås med de särskilda krav på t.ex. uppsåt och orsakande av skada som anges i konventionerna. De nuvarande hänvisningarna till brott enligt artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne och artikel 2 i konventionen för bekämp- ande av nukleär terrorism bör alltså ersättas med hänvisningar till följande uppsåtliga brott, i sådana fall som avses i artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne och artikel 2 i konventionen för bekämpande av nukleär terrorism: allmän farlig ödeläggelse, grovt brott, spridande av gift och smitta, grovt brott, uppsåtligt brott enligt 25 § första stycket 1 och 2 lagen om kärnteknisk verksamhet samt motsvarande grova brott enligt 25 a § samma lag samt uppsåtligt brott enligt 9 kap. 2 § 1 strålskyddslagen som avser tillståndsplikt enligt 6 kap. 1 § samma lag avseende sådan verk- samhet som avses i 1 kap. 7 § 1 och 2 samma lag. Dessa brott föreslås ingå i den femte punkten i definitionen. En hänvisning till grovt sabotage bör som redan nämnts finnas i definitionens fjärde punkt. Artikel 2.1 b i finansieringskonventionen Som framgår ovan finns i finansieringskonventionen en förpliktelse att kri- minalisera finansiering av brott enligt vissa internationella överenskom- melser. Därutöver innehåller konventionen en självständig beskrivning av gärningar som det ska vara brottsligt att finansiera. 2021/22:133 i artikel 2.1 b, som avser någon annan gärning än de gärningar som utgör brott enligt överenskommelserna och som är avsedd att orsaka en civilper- son eller någon annan person som inte aktivt deltar i fientligheterna vid väpnad konflikt död eller allvarlig kroppsskada. Artikeln är tillämplig när uppsåtet med gärningen på grund av dess beskaffenhet eller det samman- hang i vilket den utförs är att injaga skräck i en befolkning eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd. För att genomföra artikel 2.1 b i finansieringskonventionen och terror- ismkonventionens kriminaliseringskrav med anknytning till finansierings- konventionen infördes regleringen i 2 § 1 finansieringslagen och rekryter- Enligt den är mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grovt olaga tvång, mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage och spridande av gift eller smitta särskilt allvarlig brottslighet, om syftet med gärningen är att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd. Det kan konstateras att den brottslighet som omfattas av 2 § 1 finansier- ingslagen och rekryteringslagen till stora delar omfattas av terroristbrottets En skillnad mellan bestämmelserna i 2 § 1 och terror- istbrottet är att den förstnämnda regleringen för sin tillämpning inte kräver att gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation (det objektiva rekvisitet). För att med säkerhet uppfylla de internationella åtagandena i finansieringskonventionen och terrorismkonventionen bör därför, som utredningen föreslår, en motsvarighet till den nuvarande reg- leringen i 2 § 1 finansieringslagen och rekryteringslagen behållas i lagstift- Utformningen av den regleringen bör i ett samlat regelverk knyta an till det föreslagna terroristbrottets konstruktion och omfatta brott som begås med sådan avsikt som avses i terroristbrottet (de subjektiva rekvisit- en), men utan krav på att gärningen allvarligt ska kunna skada t.ex. ett land (det objektiva rekvisitet). För att undvika konkurrens med bestämmelser i den nya terroristbrottslagen bör endast brott i annan lag omfattas. Regeringen ser däremot inte anledning att i övrigt begränsa regleringen till vissa brott, med det undantaget att den, av de skäl som gäller för terror- istbrottet (se avsnitt 6.2), endast bör omfatta uppsåtliga brott. som begås med den nämnda avsikten måste betraktas som ytterst straff- Det är därför motiverat att införa ett straffansvar för t.ex. finansier- ing av alla sådana brott, vilket blir följden av att låta brotten omfattas av begreppet särskilt allvarlig brottslighet. En generell reglering i detta avse- ende är också i konsekvens med förslaget att alla uppsåtliga brott ska kunna utgöra terroristbrott. Enligt Lagrådet är den föreslagna regleringen i denna del mycket vid eftersom det – vid sidan av hänvisningen till att det ska vara fråga om ett uppsåtligt brott – överhuvudtaget inte finns någon ”objektiv” begränsning i punkten. Lagrådet anser att även om det finns ett undantag för ringa fall i de bestämmelser som hänvisar till paragrafen (se 6–10 §§) så kan det ifrågasättas om det straffbara området har avgränsats på ett godtagbart sätt. Enligt Lagrådet framstår en mer allmän hänvisning till att frågan kan hanteras på ett förnuftigt sätt i rättstillämpningen som Regeringen konstaterar att regleringen visserligen är vid i teorin men anser att det kan ifrågasättas om det är ett problem i praktiken. Det torde ytterst sällan förekomma att någon t.ex. rekryterar någon annan Prop. 2021/22:133 för att personen ska begå ett rent bagatellartat brott som syftar till att exempelvis injaga allvarlig fruktan i en del av en befolkning eller tvinga ett offentligt organ till en åtgärd. I praktiken torde det saknas anledning att t.ex. rekrytera till en gärning som till sin natur är sådan att den inte skulle kunna få de följder som ett terrorismsyfte handlar om. Enligt regeringens uppfattning är det därför svårt att se att förslaget skulle leda till tillämp- ningssvårigheter eller att det straffbara området skulle bli för vidsträckt. Det gäller inte minst med beaktande av att gärningar som omfattas av be- stämmelserna om samröre, finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa i ringa fall inte ska utgöra brott. Den nuvarande hänvisningen till vissa uppräknade brott som begås i syfte att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller internationell organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd bör alltså som utredningen föreslår ersättas med en mer generell hänvisning till brott enligt någon annan lag än terroristbrottslagen som begås med en sådan avsikt som avses i bestämmelsen om terrorist- brott. På samma sätt som i bestämmelsen om terroristbrott bör dock endast uppsåtliga brott omfattas. Dessa brott föreslås utgöra sjätte punkten i definitionen av särskilt allvarlig brottslighet. 8Samröre, finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa