prop · H903179 · 2022-03-22 00:00:00 — Pensionsgruppen beslutade därför om en utredning för att utvärdera premiepensionssystemet och föreslå förbättringar inom befintligt system med fokus på att minska riskerna för systematiskt dåliga utfall samt underlätta valsituationen för enskilda sparare. Denna utredning lämnade 2005 betänkandet Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs (SOU 2005:87). Utredningen utgick i sina resonemang från att ett aktivt byte av fonder leder till god premiepension. Utredningen föreslog inte några omfattande förändringar av premiepensionssystemet, utan systemet skulle fortsätta att vara ett fondförsäkringssystem med kapitalförvaltning i fonder som administreras av fristående fondförvaltare. Vidare föreslog utredningen att de fondförvaltare som uppfyllde kraven även i fortsättningen i princip fritt skulle kunna anmäla sina fonder till systemet och att PPM därmed inte skulle göra någon bedömning av huruvida fonden var lämplig att ingå i systemet eller inte. Utredningen menade dock att systemet inte tagit tillräcklig hänsyn till individer som ansåg sig ha ett engagemang för att välja men som saknade tillräckliga kunskaper. Utredningen ansåg att det borde utvecklas ett beslutsstöd för dessa individer. Därigenom ansåg utredningen att risken för systematiskt dåliga utfall skulle minska. Resonemanget löd att om fler sparare var engagerade skulle konkurrensen bland fonderna leda till självsanering av utbudet och till att skillnaden i slutlig pension därmed skulle minska. Utredningen ansåg vidare att förvalsalternativet borde få en generations- fondprofil där risknivån trappades ned i takt med pensionsspararens ålder. Som en följd av utredningens förslag tog PPM fram det it-baserade beslutsstödet PPM-Lotsen, vars syfte var att hjälpa pensionsspararna att göra medvetna och genomtänkta val. Beslutstödet kom dock inte att användas i någon större omfattning av spararna. Myndigheten arbetade även med riktade utskick till de sparare som valt fonder vid sitt inträde i systemet men sedan inte ändrat sitt val, liksom till dem som inte hade gjort något aktivt fondval alls. Effektmätningar av dessa kampanjer visade på ett lågt intresse för frågan och aktivitetsgraden förblev fortsatt låg bland pensionsspararna. beslutade om ändringar av ickevalsalternativets utformning (prop. 2009/10:44). Det infördes ett nytt så kallat förvals- alternativ, AP7 Såfa, som fick en generationsfondsprofil. Förvalet gjordes valbart på fondtorget och det blev möjligt att välja risknivå inom ramen för förvalet. avvecklades PPM och ansvaret för premie- pensionssystemet överfördes till den nybildade . En viktig orsak till att samla hanteringen av den allmänna pensionen hos en aktör var att skapa förutsättningar för en förbättrad och mer samman- hållen pensionsinformation. fick därför i uppgift att ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pensionen, informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek och hur stor pensionen kan antas bli samt tydliggöra vilka konsekvenser olika val får för pensionen. 2021/22:179 4.2.4 Massfondbyten och rådgivningstjänster ökar i omfattning och leder till en ny syn på uppgift att informera allmänheten om pensioner kompletterades sedermera med ett konsumentstärkande uppdrag. Bud- skapet inriktades allt mer på att ge en helhetsbild till pensionärer och pensionssparare, det vill säga att informera om hela pensionen och inte separat om premiepensionen. Målet var att minska oron och osäkerheten kring den framtida pensionens storlek, och budskapet var att det inte är nödvändigt för en pensionssparare att känna till alla detaljer i pensions- systemet. Fondvalets betydelse för den slutliga pensionen tonades ner. I stället framhölls att premiepensionen är en mindre del av hela pensionen. I pensionsdebatten fanns dock en kvardröjande uppfattning att fondvalet hade stor betydelse för den framtida pensionen. Många pensionssparare varken kunde eller ville välja bland de då drygt 800 fonderna, som kännedomen om förvalet var relativt låg. I detta vakuum uppstod en omfattande marknad för rådgivning och olika förvaltnings- tjänster. Tjänsterna marknadsfördes med innebörden att om spararna köpte tjänsterna behövde de inte välja fonder själva eller oroa sig för sin framtida pension. Olika typer av rådgivningsföretag hade funnits tidigare men marknaden växte kraftigt . En särskild företeelse var omfattande maskinella fondbyten, så kallade massfondbyten, som företag utförde efter att ha fått tillgång till spararnas inloggningsuppgifter för fondbyten. Massfondbyten skapade såväl tekniska problem som likviditetsproblem för . Eftersom det därutöver medförde förtroendeproblem för hela premie- pensionssystemet ansåg Pensionsgruppen att dessa massfondbyten borde stoppas. införde , på regeringens uppdrag, stopp för massfondbytena, vilket dock fick följden att många förvaltningsföretag i stället förde över sparares medel till egna fonder som var speciellt skapade för premiepensionssystemet. Dessa fonder marknadsfördes via telefon, ofta aggressivt och med vilseledande argument samt i vissa fall även med olagliga metoder. Den ursprungliga tanken att premiepensionens fondtorg skulle spegla marknadens utbud av investeringsinriktningar och fondförvaltare blev allt mindre tydlig. Trots stoppet för massfondbyten skattade att det var cirka 440 000 pensionssparare, drygt var sjätte pensionssparare med egen portfölj, som betalade för att rådgivare eller förvaltare hjälpte dem med förvaltning av sina premiepensionsmedel. Till följd av de problem som identifierats tog Pensionsgruppen initiativ till en ny utvärdering av premiepensionssystemet. presen- terades promemorian Vägval för premiepensionen (Ds 2013:35). Syftet med utvärderingen var i första hand att belysa och analysera systemets funktion men även att peka ut möjliga sätt att hantera de problem som identifierats. Tre problem lyftes särskilt fram i promemorian: •Det fanns en förhållandevis stor förväntad spridning i utfall. •Det stora fondutbudet var svårt att hantera för de flesta sparare. •Kostnaderna var högre än nödvändigt. Orsaken till dessa problem var enligt promemorian att spararna hade Prop. 2021/22:179 sämre finansiella kunskaper än vad som förutsattes när premiepensions- systemet skapades, och att utbudet av fonder blivit mycket stort. Utredningen ansåg därför att problemen skulle hanteras genom att på olika sätt minska valfriheten. Enligt utredningen kunde detta ske antingen med ett oförändrat fondtorg men med återkommande bekräftelseval av gjorda fondval och att förvalet skulle lyftas fram som ett bra alternativ, eller genom att reducera fondtorget till ett fåtal fonder med olika risk- och investeringsinriktning. I syfte att gå vidare med några av promemorians slutsatser tillsatte regeringen en ny premiepensionsutredning som lämnade betänkandet Fokus premiepension (SOU 2016:61). Utgångspunkten för denna utredning var att göra förbättringar inom ramen för det befintliga systemet och fortsatt värna valfriheten samt säkerställa att eventuella förändringar av premiepensionssystemet bidrog till att fler sparare fick en långsiktigt bra avkastning på sitt premiepensionskapital. Utredningens bedömning var att detta skulle kunna åstadkommas utan att minska möjligheterna att välja bland en mångfald av kapitalförvaltare och fonder med olika inriktning. Utredningen konstaterade vidare att inriktningen i fråga om valet av fonder successivt hade ändrats från att spararen bör välja fonder och att det är viktigt att vara aktiv, till att förvalet är ett bra alternativ för de flesta. Förbättringsåtgärder som lyftes var ändrade valrutiner inklusive införande av bekräftelseval och tydligare myndighetsinformation med fokus på det grundläggande valet av förvaltningsmodell. Utredningens förslag grundade sig på bedömningen att lågt engagemang och låg kunskap minskade sannolikheten för ett bra premiepensionsutfall. Utredningen ansåg att lösningen på detta grundläggande problem inte var att försöka höja engagemanget och kunskapen utan att i första hand anpassa systemet efter pensionsspararnas engagemang och kunskap. ändrade officiellt sin kommunikation till att framhålla förvalet. 4.2.5Misstänkta bedrägerier och ny överenskommelse i Pensionsgruppen uppmärksammade flera missför- hållanden på premiepensionens fondtorg där ett antal fondförvaltare hade agerat felaktigt och i vissa fall även brottsligt. Fondförvaltarnas agerande riskerade att leda till mycket allvarliga konsekvenser för såväl berörda pensionssparare som . iden- tifierade även direkta missförhållanden hos vissa fondförvaltare som ledde till avregistreringar från det i övrigt öppna fondtorget. Efter uppdagandet av att oegentligheter skett på fondtorget har en fortsatt granskning lett till att fonder köpstoppats och senare avregistrerats när misstankar om regelöverträdelser eller brott uppdagats. Flera aktörer har även polisanmälts. Totalt har , som följd av brott mot samarbetsavtalet, avregistrerat ett tjugotal fonder till ett sammanlagt värde av cirka 40 miljarder och med över 200 000 drabbade sparare. 2021/22:179 Med anledning av de misstänkt kriminella aktörerna på premie- pensionens fondtorg började att ta fram förslag så att liknande händelser inte inträffar igen. uppdrog regeringen till att inom ramen för nuvarande system analysera och föreslå åtgärder som skulle stärka konsumentskyddet och minska risken för att fondförvaltare missbrukar systemet. En rapport med förslag på åtgärder lämnades av Pensions- myndigheten (Stärkt konsumentskydd inom premiepensionen, 2017) och låg sedan till grund för promemoria Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem (Fi2016/04460). Ett centralt förslag i promemorian var att, i syfte att filtrera bort oseriösa aktörer, införa ett antal krav som fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget måste uppfylla. Efter överenskommelse i Pensionsgruppen beslutade regeringen och i princip enligt förslag (prop. 2017/18:247). Genom att införa sådana krav på fonder och fondförvaltare för att få delta på fondtorget minskade risken för att oseriösa fonder skulle kunna finnas på fondtorget. Kriterierna innebar dock inga egentliga kvalitetskrav. Pensionsgruppen ansåg därför inte att åtgärderna var tillräckliga för att säkerställa att premiepensionssystemet är tryggt och hållbart. Åtgärderna ansågs inte heller vara tillräckliga för att skapa nödvändig tillit till systemet. Pensionsgruppen enades därför om att analysera möjligheterna till ytterligare åtgärder för att uppnå ett säkert och kontrollerbart fondtorg. I ett första steg gjordes en förstudie som presenterades (Förstudie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer effektivt premiepensionssystem, S2017/03516). Med bland annat förstudien som utgångspunkt enades Pensionsgruppen om att förändra det öppna fondtorget till ett upphandlat fondtorg där staten tar ett tydligare huvudmannaskap. Detta blev sedermera en av komponenterna i Pensions- gruppens pensionsöverenskommelse från (S2017/07369). 4.3 Premiepensionssystemet har i stor utsträckning uppfyllt sina huvudsakliga syften men är inte tillräckligt anpassat efter människors behov Det fanns två huvudsakliga syften för att införa premiepensionssystemet. De var dels att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom den allmänna pensionen, dels att göra det möjligt för enskilda att själva påverka pensionen genom val av fonder. För sparare som varit med under alla år har premiepensions- systemet i genomsnitt gett en tydligt högre avkastning än inkomst- Endast mycket få har haft en sämre utveckling. därför konstateras att syftet att åstadkomma en högre avkastning har uppnåtts med marginal för nästan alla . Avkastningen kan dock variera relativt mycket mellan pensionsspararna eftersom de har gjort olika fondval och dessutom gått in i systemet vid Detta är dock en naturlig och ofrånkomlig konsekvens i ett system som bygger på att människor gör egna val i fråga om risk och Prop. 2021/22:179 fonder. Syftet att göra det möjligt för enskilda att påverka den egna pensionen kan principiellt anses vara uppfyllt. Ett stort antal fonder har dock visat sig vara svårhanterligt för många sparare. Det har således varit praktiskt möjligt att påverka sin pension och många har också gjort det, men inte fullt ut på det rationella och medvetna sätt som får anses ha varit syftet med målet om att kunna påverka sin pension. Sammantaget har premie- pensionssystemet i stor utsträckning uppfyllt de två huvudsakliga syftena. Utöver dessa två syften fanns det några underliggande ambitioner när systemet skapades som i mindre grad uppfyllts. Det har till exempel rört sig om att öka engagemanget och intresset för den egna pensionen och att erbjuda ett tryggt fondtorg bestående av fonder av hög kvalitet. Engagemanget och kunskapen om den egna pensionen och premiepensionens roll i denna är låg hos många pensionssparare och har enligt mätningar inte förändrats nämnvärt , trots stora informationsinsatser. Inte heller ambitionen om ett fondtorg med fonder av hög kvalitet har infriats i tillräckligt hög grad. När premiepensionssystemet infördes gjordes det med utgångspunkt i tanken att människor med relevant och god information skulle göra rationella val utifrån sina preferenser och intressen, till gagn för den egna pensionen. Den praktiska erfarenheten och den utvecklade beteendeforskningen har dock visat att sparare i stor utsträckning inte agerar så, vilket för ofta lett till irrationella beslut och onödigt dålig avkastning. Erfarenheter från premiepensionssystemet , presen- terade bland annat i de senaste årens olika utredningar, visar att den finansiella kunskapen hos spararna är lägre än vad som förutsågs när systemet skapades. Framför allt är viljan och intresset för att välja lägre än vad som tidigare antagits. Därför har inte heller åtgärder i form av utökad information eller beslutsstöd gett avsedda effekter. Utifrån människors faktiska beteenden är premiepensionssystemet inte optimalt konstruerat och Pensionsgruppen har därför beslutat att systemet i större utsträckning behöver anpassas till hur människor faktiskt agerar och inte vara konstruerat utifrån hur man tror eller anser att de ska agera. 4.4Behovet av en fortsatt reformering för att bättre uppnå premiepensionens syften Antalet fonder på premiepensionens fondtorg ökade successivt från premiepensionens införande till som mest cirka 850 fonder, vilket gjorde valmiljön svår att överblicka för många sparare. När även rena oegentlig- heter uppdagades bland några fondförvaltare blev det ännu tydligare att fondtorget inte var tryggt för många sparare. Pensionsgruppen tog därför initiativet till att i ett första steg införa skärpta krav för att fonder skulle släppas in på fondtorget. Med dessa skärpta krav har antalet fonder på fondtorget blivit färre, men bedömer att antalet successivt kommer att öka till följd av att fler uppnår de nya kraven. Det är enligt myndighetens bedömning inte osannolikt att antalet fonder ökar till en omfattning nära den tidigare. 2021/22:179 Regeringen bedömer att de nya kraven minskar men inte helt eliminerar risken för att oseriösa fondförvaltares fonder kommer att finnas på fondtorget. Dessa nya krav bidrar således till ett tryggare fondtorg, vilket även konstaterat i sin rapport på det finansiella området – förutsättningar och statlig tillsyn (RiR 2019:32). De krav som ställs upp rör dock främst faktorer som historik och volymer. Givet att man uppfyller dessa krav är det alltså fortfarande ett fondtorg med öppet anslutningsförfarande och det sker ingen kvalitativ prövning av fonderna i fråga om prissättning, avkastning eller innehåll. Någon bedömning av om de fonder som erbjuds har goda möjligheter att generera avkastning i enlighet med sin inriktning görs alltså inte av staten som försäkringsgivare. Den reformering som genomförts har alltså lett till ett mer kontrollerat fondtorg med åtminstone inledningsvis tydligt färre fonder. Antalet fonder kan dock förväntas öka igen och valmiljön kommer fortsatt att vara svåröverblickbar. Eftersom det inte heller sker någon kvalitativ granskning av fonderna finns det ingen huvudman som har ansvar för att fonderna håller en god eller ens rimlig kvalitet. Pensionsgruppen har i pensionsöverenskommelsen slagit fast att staten behöver ta ett större ansvar för utbudet på det fondtorg som staten trots allt har ansvar för. För att uppnå det eftersträvade syftet med ett tryggt fondtorg av god kvalitet är Pensionsgruppen överens om att dagens öppna fondtorg bör ersättas med ett upphandlat fondtorg. Fonderna ska upphandlas utifrån strikt professionella grunder, och en särskild myndig- het bör få ansvar för att fondtorget innehåller kontrollerade och kvalitativa fonder med sådan spridning att en reell valfrihet alltid finns för pensionsspararna. 5Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet 5.1Mål för premiepensionssystemet och spararnas rätt till valfrihet Regeringens förslag: Premiepensionssystemet ska som mål att erbjuda ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension. Det innebär dels att Pensionsspararnas fonderade medel bör ge en avkastning som är tydligt högre än förändringen av inkomstindex men utan garantier för avkastningen, dels att utbetalningarna, med beaktande av den återstående utbetalningstiden, bör vara allt mer förutsägbara och stabila. För premiepensionssystemet ska vidare gälla en princip som ger rätt till valfrihet så att sparare och pensionärer har möjlighet att påverka risknivån och placeringsinriktningen. Utredningens förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Utredningen föreslår att målet för premiepensionssystemet formuleras med en tydlig distinktion mellan sparandetid och utbetalningstid. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland , , , , , , Statskontoret, PTK, och tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. tillstyrker förslaget om att dela upp förvaltningen av premiepensionen i en sparandefas respektive en utbetalningsfas med fokus på hög avkastning och fokus på låg volatilitet . Myndigheten anser dock att det föreslagna målet för utbetalningstiden bör kompletteras med ett separat avkastningsmål eftersom utbetalningstiden för de allra flesta pensionärer är relativt lång och ett ensidigt mål att uppnå låg volatilitet riskerar att innebära lägre pensioner. Sjunde AP-fonden tillstyrker förslaget till mål , men ser nackdelar med att formulera ett mål med inriktning på att leverera en premiepension med låg volatilitet. Ett rimligare mål vore enligt myndigheten att eftersträva stabila pensions- utbetalningar från hela det allmänna pensionssystemet. tycker att målformuleringen är väl avvägd, men anser att det är problematiskt att valfrihetsprincipen endast motiveras utifrån sitt egenvärde. ser positivt på att mål formuleras för premie- pensionssystemet, men anser att det är otydligt vad som omfattas av målet, hur det ska mätas och vilka åtgärder som bör vidtas om målet inte uppnås. Utan sådana klargöranden riskerar målet att bli verkningslöst. anser vidare att det inte går att formulera ett mål för hela fondtorget utan att begränsa valfriheten, eftersom utfallet beror på vilka val som pensionsspararna gör. föreslår att målen kompletteras med ett mål som relaterar spridningen av de realiserade avkastningarna. Ett sådant mål skulle enligt kunna formuleras som att en viss andel av de realiserade avkastningarna inom ramen för premiepensionssystemet inte bör understiga en viss avkastningsnivå, exempelvis avkastningen på ett brett börsindex minus x procent. Flera remissinstanser, bland annat , , Svensk Värdepappersmarknad (tidigare ), och , anför att målet är för ensidigt formulerat och tydligare borde ta sin utgångspunkt i riskkapitalförsörjning för framför allt små och medelstora svenska företag och möjligheterna till aktiv ägarstyrning. Skälen för regeringens förslag Av Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner (S2017/07369) framgår att det finns ett samhälleligt intresse av att människor får en pension som det går att leva på och att det är huvudskälet till att har en obligatorisk allmän pension. Premie- pensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed en del av 2021/22:179 socialförsäkringen, för vilken staten ansvarar. Det ska alltid vara spararens och pensionärens intresse som kommer i första hand. Vidare framgår av överenskommelsen att Pensionsgruppen är överens om att premie- pensionssystemet ska behållas, men att systemet behöver reformeras för att ge ökad trygghet och högre framtida pensioner. Överenskommelsen anger att ett mål för premiepensionssystemet bör formuleras samt att utformningen av systemet ska ha en annan utgångspunkt och en ny struktur i enlighet med bland annat principen att premiepensionen är en social- försäkring för vilken staten måste ha ett tydligare ansvar. Socialförsäkringssystemet syftar till att ge ekonomisk trygghet En grundläggande del av den svenska välfärden är ett allmänt, obligatoriskt och väl täckande socialförsäkringssystem som syftar till att ge ekonomisk trygghet för alla försäkrade under livets olika skeden. En viktig del av den ekonomiska tryggheten är den allmänna ålderspensionen som syftar till att ge en trygg och tillräcklig försörjning efter förvärvslivet när det oftast saknas möjligheter till annan försörjning. Den allmänna ålderspensionen är obligatorisk och utformad som en försäkring som ger en livslång pension oavsett hur länge den försäkrade lever. Premie- pensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed också en socialförsäkring. Grundläggande för premiepensionen är att den, till- sammans med inkomstpensionen utifrån inbetalda , ska ge ett standardskydd vid pensionering. Mot denna bakgrund anser regeringen, liksom flera remissinstanser, bland annat , och , , , , och att det är rimligt att målet för premiepensionssystemet vägleds av att det är fråga om en socialförsäkring. Det innebär att staten har ett tydligt ansvar för att premiepensions- systemet utformas så att det är förenligt med det mål för systemet som föreslås. Det handlar då särskilt om att ta ansvar såväl för att risknivån ger möjlighet till en långsiktigt god avkastning från premiepensionsmedlen som för att risken för kraftiga förändringar av enskildas pensionsbelopp begränsas. konstaterar innebär omständigheten att premiepensionen är en socialförsäkring, och att trygghet får högre prioritet än tidigare, att det görs begränsningar i valfriheten. Att tryggheten ges större betydelse i premiepensionssystemet är enligt regeringen ett av de främsta skälen för reformeringen av systemet. Det kommer emellertid att finnas kvar en betydande och reell valfrihet för spararna. Utifrån de förslag om reell valfrihet som lämnas i denna proposition blir inskränkningen i valfriheten i praktiken försumbar eller marginell för den absoluta majoriteten av sparare. Medlen i inkomst- respektive premiepensionssystemet är exponerade mot olika marknader, arbetsmarknaden respektive kapitalmarknaden, men syftet är detsamma – att ge ekonomisk trygghet under ålderdomen genom en livsvarig inkomst. Ju lägre variationen är i denna inkomst, desto tryggare blir den – innebär låg volatilitet normalt sämre förväntad utveckling. Att det övergripande syftet är detsamma för premie- pensionssystemet och inkomstpensionssystemet behöver inte betyda att målen för deras utformning måste vara identiska. Däremot behöver ett mål för premiepensionssystemet tydligt vägledas av att det är fråga om en socialförsäkring. Regeringen anser, liksom bland annat , och och , att målet för premiepensionssystemet alltid bör ta sin utgångspunkt i att leverera en så bra försäkring som möjligt och att enbart sparares och pensionärers intressen är i fokus. Andra intressen kan förvisso beaktas, men enbart om sådana inte är till nackdel för sparare eller pensionärer.