prop · H903125 · 2022-03-01 00:00:00 — De särskilda regler som finns i kommunallagen om ersättares tjänstgöring i kommunfullmäktige innebär att ersättare kan kallas till tjänstgöring även för andra ledamöter än de som de valts som ersättare för. I regionfullmäktige däremot, kan endast de personliga ersättarna träda in för tjänstgöring. Vid införandet av regleringen förefaller inte några överväganden ha gjorts om huruvida den utökade möjligheten att tillkalla ersättare även borde omfatta den regionala nivån (se prop. 1975/76:187 s. 367– 368). En konsekvens av denna skillnad är att i regionfullmäktige kan en ledamot inte ersättas av en ersättare som utsetts i en annan valkrets medan det är möjligt i kommunfullmäktige. Däremot kan en ersättare i regionfullmäktige ha utsetts från en annan valkrets än ledamoten som ersätts. Som utredningen konstaterar kan skillnaden i reglering av ersättares tjänstgöring mellan regioner och kommuner inte förklaras utifrån hänsyn till den geografiska representationen. Den nuvarande regleringen av regionernas indelning i valkretsar innebär inte någon skyldighet att göra en sådan indelning. I utredningen har det dessutom framkommit att endast drygt hälften av regionerna hade mer än en valkrets vid förra valet. Särregleringen för kommunfullmäktige är baserad på ett antagande om att det finns risk för att ingen av de personliga ersättarna ska kunna inträda för tjänstgöring i kommunfullmäktige. Eftersom antalet ersättare är färre i kommunfullmäktige än i regionfullmäktige framstår det som rimligt att anta att risken för att detta ska hända är större i kommunerna än i regionerna. Mot den bakgrunden kan det konstateras att det inte finns några egentliga argument för att förändra den befintliga ordningen utöver utgångspunkten att skillnader i reglering mellan regioner och kommuner bör undvikas. Den nu aktuella skillnaden har gällt och förefaller inte innebära några problem. Regeringen anser därmed, i likhet med utredningen och remissinstanserna, att det inte finns någon anledning att göra några förändringar av den aktuella regleringen. 7Anpassning av de kommunala jävsbestämmelserna Regeringens förslag: Jävsgrunderna avseende sakägarjäv, intressejäv, närståendejäv, ställföreträdarjäv samt delikatessjäv i kommunallagen ska anpassas till lydelsen i förvaltningslagen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Statskontoret ser flera goda skäl till att den ordning som tidigare gällde med en enhetlig jävsreglering inom hela den offentliga förvaltningen återställs, bl.a. för att medborgare ska 2021/22:125 möta en offentlig förvaltning som oavsett förvaltningsnivå har samma krav när det gäller saklighet och opartiskhet. framhåller att skillnaderna mellan kommunallagens och förvaltningslagens regler om jäv länge har gett upphov till frågor inom den kommunala förvaltningen. kommun anför att förslaget innebär en märkbar skärpning och att det finns risk att allmänheten tolkar formuleringen ”kan ifrågasättas” som att det räcker att någon enskild person ifrågasätter opartiskheten utan fog. Flera remissinstanser, bl.a. Bjuvs och kommuner och SKR, invänder inte mot förslaget men betonar vikten av att de undantag för jäv som finns i kommunallagen och som saknar motsvarighet i förvaltningslagen kvarstår. SKR anför vidare, i likhet med , att den nuvarande överklagandeordningen bör lämnas oförändrad. kommun avstyrker de föreslagna ändringarna och anser att det finns sakliga argument för att ha en mer tillåtande inställning till jäv i den kommunala förvaltningen än i den statliga. Skälen för regeringens förslag I kommunallagen finns jävsbestämmelser avseende fullmäktige (5 kap. 47–49 §§), för förtroendevalda i nämnder (6 kap. 28–32 §§), för de an- ställda (7 kap. 4 §), för partsammansatta organ (7 kap. 24 §) och för revisorer (12 kap. 14–17 §§). För fullmäktige finns egna jävsgrunder men för delar av förfarandet hänvisas till vad som gäller för de förtroendevalda i nämnder (5 kap. 47 § andra stycket). Jävsbestämmelserna för de anställda och för de partssammansatta organen innebär att bestämmelserna som gäller för de förtroendevalda i nämnder ska tillämpas. Jävsgrunderna för förtroendevalda i nämnder motsvarar i huvudsak de som anges i förvaltningslagen (16 §), men har fortfarande den språkliga utformning som fanns i den äldre förvaltningslagen (förvaltning- För förtroendevalda i nämnd gäller partsjäv, intressejäv, närstående- jäv, ställföreträdarjäv, ombudsjäv, tillsynsjäv och delikatessjäv (6 kap. 28 § KL). Den kommunalrättsliga jävsregleringen skiljer sig från den förvalt- ningsrättsliga på några punkter. Till att börja med skiljer sig reglerna om hur ett beslut om jäv får överklagas. Vidare finns i kommunallagen inte någon bestämmelse om tvåinstansjäv motsvarande den i förvaltningslagen (jfr 16 § första stycket 3), men däremot en bestämmelse om tillsynsjäv (6 kap. 28 § 3 KL). En nämnd får inte heller utöva tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver (6 kap. 7 § andra stycket Kommunallagen innehåller vidare två undantag från jäv som inte har någon motsvarighet i förvaltningslagen. Undantagen innebär att den som handlägger ett ärende hos en nämnd som berör ett aktiebolag där kommun- en eller regionen äger minst hälften av aktierna eller en stiftelse där kommunen eller regionen utser minst hälften av styrelseledamöterna, inte anses jävig enligt 28 § 2 (ställföreträdarjäv) eller 5 (delikatessjäv) enbart på grund av att han eller hon är ställföreträdare för bolaget eller stiftelsen eller på något annat sätt är knuten dit (6 kap. 31 § första stycket). gäller dock inte när en nämnd handlägger ärenden som avser myndighets- utövning mot enskilda. Vidare ska inte heller den som handlägger ett ärende hos en nämnd anses jävig enligt 28 § 5 (delikatessjäv) enbart på grund av att han eller hon har deltagit i handläggningen av ärendet Prop. 2021/22:125 hos en annan nämnd (6 kap. 31 § andra stycket). Utformningen av jävsgrunderna ska anpassas Till följd av att det vid införandet av kommunallagen inte gjordes någon förändring av utformningen av jävsgrunderna i 6 kap. 28 § som motsvarar den som skedde i och med införandet av förvaltningslagen har det uppkommit en skillnad mellan hur jävsgrunderna uttrycks i de båda lagarna. De förändringar som gjorts i förvaltningslagen är också till viss del materiella. Utformningen av bestämmelserna om parts- och intressejäv innebär att förutsättningarna för att någon ska anses jävig på dessa grunder kommer att vara uppfyllda oftare (prop. 2016/17:180 s. 95). De skillnader som finns kan således få konsekvensen att en jävssituation kan komma att bedömas annorlunda beroende på om den uppkommit i eller i statlig förvaltning. Regeringen anser, i likhet med majoriteten av remissinstanserna och till skillnad från kommun, att det inte går att sakligt motivera den skillnad som finns i fråga om utformningen av sakägarjäv, intressejäv, närståendejäv, ställföreträdarjäv samt delikatessjäv. De skillnader som finns mellan statlig och som motiverar olikheter i utformning av jävsregler tillgodoses genom de undantag från jäv som finns i kommunallagen. innebär anpassningen vidare endast att den ordning som tidigare gällde, med i stort sett enhetlig jävsreglering inom hela den offentliga förvalt- ningen, återställs. Regeringen anser därför att de skillnader i regleringen av jävsgrunderna som inte är motiverade bör åtgärdas genom att kommunallagens jävs- grunder anpassas till förvaltningslagen. Därigenom uppnås en enhetlig Förarbetena till utformningen av jävsgrunderna i förvaltnings- lagen och den praxis som finns inom statlig förvaltning kan därmed ge vägledning vid tillämpningen. Det finns inget som talar för att utform- ningen av jävsgrunderna i förvaltningslagen kan misstolkas av allmän- heten på det sätt som kommun anför. Det bör också framhållas att, även om anpassningen innebär en viss skärpning i fråga om parts- och intressejäv, verkningarna av detta inte ska överdrivas. situation som enligt förvaltningslagen anses vara intressejäv i stället torde kunna bedömas som delikatessjäv enligt nuvarande reglering i kommunal- Regeringen bedömer således att anpassningen inte ger upphov till sådana konsekvenser att det kan anses påverka bedrivandet av Som en följd av jävsgrundernas nya utformning behöver även hänvis- ningarna i undantagen i 6 kap. 31 § kommunallagen ändras. Det finns inte behov av några ytterligare förändringar av Enligt kommunallagen får ett beslut om jäv överklagas endast i samband med överklagande av det beslut genom vilket nämnden avgör ärendet (6 kap. 32 §). En sådan bestämmelse fanns även förvaltningslag men införandet av den nuvarande förvaltningslagen innebar en ändring på kan beslut om jäv i stället överklagas i enlighet med 2021/22:125 lagens generella regel om besluts överklagbarhet (prop. 2016/17:180 s. 258–259). En enhetlig reglering mellan och statlig förvaltning bör eftersträvas så långt det är möjligt och lämpligt. SKR menar dock att en ändrad överklagandeordning medför en risk för att effektiviteten i den kommunala verksamheten påverkas genom att ärendets handläggning fördröjs av en separat prövning av jävsfrågor. Det går inte att med säkerhet uttala sig om hur stor risk en förändring av överklagandemöjligheterna för jävsbeslut innebär för effektiviteten i den kommunala förvaltningen. I utredningen har det dock inte framkommit att förändringen vad avser den statliga förvaltningen lett till någon debatt om att ärenden fördröjs till följd av domstolsprövningar av jävsbeslut på ett sådant sätt att det skapat problem. Utöver frågan om effektivitet finns dock fler aspekter att beakta. Regeln för överklagande av jäv gäller även i fullmäktige. Förvaltningslagen innehåller inte någon reglering som rör handläggningen i beslutande församlingar. Det finns enligt regeringens mening inget skäl att överväga en förändrad reglering av överklagandet av jävsfrågor i fullmäktige. Regeringen anser i likhet med remissinstanserna att intresset av att jävsfrågorna hanteras på ett likartat sätt inom en kommun eller region oberoende av om det är fullmäktige eller en nämnd som fattat beslutet väger tyngre än behovet av enhetlig reglering av förfarandet mellan statlig och . Regeringen anser därmed att möjligheten att överklaga beslut om jäv i kommunallagen inte bör anpassas till regleringen i förvaltningslagen. Regeringen instämmer också i vad många remissinstanser anför om att kommunallagens undantag från när jäv ska anses uppstå är särskilt anpassade till de kommunala förhållandena och således sakligt motiverade. Det finns därmed inte heller behov att anpassa den övriga regleringen av jäv i kommunallagen till förvaltningslagen. Regeringens förslag: Den nya lagen om proportionella val i kommuner och regioner och de föreslagna ändringarna i övrig lagstiftning ska träda i kraft . Genom den nya lagen om proportionella val ska lagen om proportionellt valsätt upphävas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De få remissinstanser som yttrar sig särskilt över förslaget har inga invändningar mot det. kommun anför att ikraftträdandet bör ske inför nästa års val. Framför allt när det gäller bestämmelserna om proportionellt valsätt. Skälen för regeringens förslag: Det är som kommun fram- Prop. 2021/22:125 håller angeläget att den nya lagen om proportionella val i kommuner och regioner träder i kraft före de allmänna valen 2022. Den nya lagen och de lagändringar som föreslås i denna proposition bör därför träda i kraft . Regeringens förslag: Äldre bestämmelser ska gälla för överklagande av beslut som har meddelats eller tillkännagetts före ikraftträdandet. Äldre bestämmelser om fyllnadsval avseende ledamöter i nämnder som valts proportionellt i kommunallagen och samt enligt lagen om ändringar i indelning i kommuner och regioner ska fortfarande gälla för val som hållits före ikraftträdandet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de få remissinstanser som yttrar sig särskilt över förslaget har inga invändningar mot dem. Skälen för regeringens förslag Förslagen i denna proposition innebär förändringar som kan ha påverkan på en överprövningsprocess. Det gäller exempelvis de förändrade jävsreglerna. För att säkerställa att ett beslut prövas enligt de bestämmelser som gällde när det fattades bör det därför införas övergångsbestämmelser med denna innebörd i de respektive författningar som ändras. Övergångsbestämmelse avseende proportionella val som hålls efter lagens ikraftträdande bör omfattas av förslagen som rör hanteringen av val. Det är troligen mindre vanligt att val hålls så sent in på en mandatperiod, men för det fall det händer finns det ingen anledning att tillämpa äldre bestämmelser enligt regeringens mening. Däremot bör de nya bestämmelserna avseende fyllnadsval av ledamöter inte tillämpas på val som hållits enligt de nu gällande reglerna. Det bör därför införas övergångsbestämmelser som medför att den nuvarande regleringen av fyllnadsval avseende ledamöter i nämnder som valts proportionellt i kommunallagen respektive fortfarande ska gälla för val som genomförts innan de föreslagna förändringarna träder i kraft. Detsamma gäller för fyllnadsval avseende indelningsdelegerade i lagen om ändringar i indelning i kommuner och regioner. 2021/22:125 9 Konsekvenser för kommuner och regioner Förslaget om automatiserat beslutsfattande Syftet med förslaget om automatiserat beslutsfattande i kommuner och regioner är att frigöra resurser i kommunsektorn och förkorta handläggningstiderna i olika kommunala ärenden. Möjlighet till automatiserat beslutsfattande har efterfrågats av kommuner och regioner som ett verktyg för att effektivisera verksamheten. Ett ändamålsenligt användande av automatiserat beslutsfattande har förutsättningar att medföra effektiviseringar. Bland annat innebär det en möjlighet att förkorta handläggningstiden så att beslut kan fattas snabbare än . Detta för med sig fördelar för såväl kommuner och regioner som för enskilda intressenter (se avsnitt 4). Regeringen bedömer, i likhet med utredningen och flera remissinstanser, att det genom en väl avvägd utveckling av processer och system är möjligt att med automatiserade beslut uppnå ett effektivare beslutsfattande i på motsvarande sätt som i statlig förvaltning. Det kommer också att stärka rättssäkerheten genom att automatiska kontroller och högre grad av enhetlighet leder till ökad likabehandling. Förslaget innebär enbart en möjlighet att besluta om delegation till en automatiserad beslutsfunktion och således inte något krav på kommuner och regioner att använda sig av möjligheten. Förslaget innebär därför inte något ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Den kommunala finansieringsprincipen innebär att kommuner och regioner inte ska åläggas nya uppgifter av staten utan de ges möjlighet att finansiera dessa på andra sätt än genom höjda skatter. Vanligtvis finansieras nya åligganden genom att det generella statsbidraget höjs. Principen gäller i båda riktningar; om staten fattar beslut som gör att kommuners eller regioners åligganden minskar i omfattning eller tas bort och verksamhet därmed kan utföras billigare ska de statliga bidragen enligt principen minskas i motsvarande mån. Som redovisats ovan finns det förutsättningar för effektiviseringar genom att använda möjligheten till automatiserat beslutsfattande. Utvecklingen eller inköpet av en automatiserad beslutsfunktion innebär däremot, såsom Region påpekar, att kostnaderna åtminstone initialt torde komma att öka. Möjligheten att delegera beslutanderätt till en automatiserad beslutsfunktion medför dock i sig inga kostnader. För det fall att möjligheten utnyttjas kan det leda till en effektivare verksamhet och troliga kostnadsbesparingar. Införandet av en frivillig möjlighet innebär dock inte att den kommunala verksamheten kan bedrivas billigare på ett sådant sätt att någon reglering enligt den kommunala finansieringsprincipen bör komma i fråga. Syftet med förslaget om en ny lag om proportionella val är att åstadkomma ett ändamålsenligt och mer lättillämpat regelverk, som bl.a. inkluderar regler om att fyllnadsval ska hållas för att ersätta avgående ledamöter. Förslaget innebär visserligen att kommuner och regioner kommer behöva Prop. 2021/22:125 tillämpa en ny lag om proportionella val, men lagen motsvarar dock i stora delar dagens reglering. Dessutom innebär den nya lagen regelförenklingar eftersom regleringen om valsedelsgrupper medför att det inte behövs någon särskild ordning för att fastställa namnordningen inom en valsedelsgrupp. Vidare värnar regleringen om valsedelsgrupper den lokala demokratin eftersom systemet för fördelningen av platser utformas så att fördelningen speglar hur väljarna har röstat och representationen i styrelser, nämnder m.m. stämmer överens med de förtroendevaldas väljarstöd. Sammantaget innebär regeringens förslag i denna del ett mer ändamålsenligt och lättillämpat regelverk, framför allt genom den nya lagen och att frågan om proportionellt valda ledamöter som avgår enklare kan hanteras (se avsnitt 5). Reglerna om proportionella val tjänar som en garant för minoriteters representation i olika beslutande organ i kommuner och regioner. I likhet med kommunallagen utgör lagen om proportionella val i kommuner och regioner därför en del av grunden för förverkligandet av den kommunala självstyrelsen enligt regeringsformen (angående kommunallagen, se prop. 2016/17:171 s. 286). Regleringen av de proportionella valen i sig kan därför inte anses innebära någon inskränkning i den kommunala självstyrelsen utan får snarare anses utgöra en grund för utövandet av den. De delar av förslaget till ny lag som inte innebär någon förändring i förhållande till nuvarande reglering innebär därför inte någon inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Inte heller de förändringar av förfarandet vid proportionella val som förslaget innebär kan anses utgöra något ingrepp i självstyrelsen. Förslaget om en möjlighet till fyllnadsval innebär visserligen att krav ställs på fullmäktige att vid fyllnadsval säkerställa att representationen inte ändras. Mot bakgrund av dagens reglering och med beaktande av vad som redan anförts om de proportionella valen som en grund för självstyrelsens utövande kan detta krav dock inte anses utgöra en inskränkning i självstyrelsen. Införandet av en helt ny lag kan medföra vissa administrativa kostnader genom att det administrativa stödet kring de val som hålls inom kommuner och regioner behöver uppdateras. Dessa kostnader får dock bedömas vara marginella och av engångskaraktär. Förändringarna av regelverket om jäv innebär att jävsgrunderna i kommunallagen anpassas till förvaltningslagen, men att regleringen i övrigt inte förändras. Detta innebär att de skillnader i regleringen av jävsgrunderna som inte kan motiveras och som riskerar att leda till att en jävsituation skulle kunna vara tillåten i men otillåten i den statliga förvaltningen tas bort (se avsnitt 7). Även om anpassningen innebär en viss skärpning i fråga om parts- och intressejäv ska dock verkningarna av detta inte överdrivas. Detta eftersom en situation som enligt förvaltningslagen anses vara intressejäv i stället torde kunna bedömas som delikatessjäv enligt kommunallagen. Anpassningen ger således inte upp- 2021/22:125 hov till sådana konsekvenser att det anses påverka bedrivandet av verksamhet. Förändringen av jävsgrunderna innebär inte något ingrepp i den kommunala självstyrelsen och får inte några ekonomiska konsekvenser. Däremot får förändringen anses bidra till att den offentliga sektorns arbete med förtroende för beslutsprocesserna och mot korruption underlättas eftersom likadana jävsituationer ska bedömas lika oavsett om de uppkommer i statlig eller . Den nya möjligheten för kommunsektorn att använda automatiserat beslutsfattande kan för enskilda föra med sig att de i sin kontakt med kommunala myndigheter snabbare kommer att kunna få sina ärenden avgjorda (se avsnitt 4). Eftersom förslaget innebär en frivillig möjlighet är det svårt att med någon säkerhet uttala sig om i vilken omfattning beslut kommer att automatiseras. Utgångspunkten bör dock vara att det kommer att ske en automatisering av sådana beslutsprocesser där nämnderna bedömer att det är tillåtet med automatisering och det finns tillräckliga effektivitetsvinster. Genom att förvaltningslagens bestämmelser och i förekommande fall även bestämmelser i speciallagstiftning måste vara uppfyllda för att ett beslut ska kunna fattas automatiserat finns rättssäkerhetsgarantier till skydd för enskilda genom bl.a. rätten till insyn, krav på kommunikation liksom möjligheten till att begära omprövning och till överklagande. Genom den förvaltningsrättsliga regleringen är beslutsfattandet omgärdat av sådana skyddsåtgärder (lämpliga åtgärder till skydd för den registrerades rättigheter, friheter och berättigade intressen) som anges i artikel 22.2 b i EU:s dataskyddsförordning. Införandet av ett automatiserat beslutsfattande kan utöver detta föra med sig konsekvenser för enskilda beroende på individens förutsättningar. Ett automatiserat beslutsfattande inom ramen för en digital process kan vara mer tillgängligt än traditionell handläggning för vissa personer med funktionsnedsättning genom den flexibilitet som digital kommunikation kan erbjuda. Men det finns också personer som av olika anledningar har svårt att använda digitala tjänster för vilka ett automatiserat beslutsfattande kan utgöra en utmaning. Utifrån de skyldigheter som åligger verksamhet genom förvaltningslagens generella bestämmelser om serviceskyldighet och tillgänglighet samt även i viss mån speciallagstiftning, får det förutsättas att hänsyn kommer att tas till sådana faktorer. Övriga förslag har inte några egentliga konsekvenser för enskilda. Den föreslagna ordningen för val och förändringarna avseende jäv innebär dock en ökad tydlighet som kan underlätta för allmänheten att förstå dessa regelverk. Möjligheten att använda automatiserat beslutsfattande kommer att ha viss påverkan på de statliga myndigheter som utövar tillsyn över Inspektionen för vård och omsorg. Denna påverkan med- Prop. 2021/22:125 för inte några ekonomiska konsekvenser eftersom frågan om användandet av automatiserat beslutsfattande, i den mån det aktualiseras, på ett naturligt sätt kommer att vara en del av den nuvarande tillsynen. Med anledning av den fråga som Förvaltningsrätten i lyfter om införandet av automatiserat beslutsfattande kommer påverka domstolarnas arbete kan regeringen konstatera att förslaget varken innebär någon utökad utredningsskyldighet eller förväntas leda till någon ytterligare måltillströmning. Förslaget bedöms således inte ha någon påverkan på domstolarnas arbete. Förslagen om val och om jävsbestämmelser har inte några konsekvenser för staten. Förslagen ger i huvudsak inte upphov till några konsekvenser för företagen, eller för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Möjligheten för kommuner och regioner att använda automatiserat beslutsfattande kan dock komma att ge upphov till en större efterfrågan och krav på utveckling av denna typ av tjänster. Förslagen medför i huvudsak inte några konsekvenser av betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Vad gäller brottslighet och det brottsförebyggande arbetet kan det dock framhållas att de föreslagna förändringarna av jävsgrunderna i kommunallagen ger upphov till en större tydlighet eftersom likadana jävsituationer ska bedömas lika oavsett om de uppkommer i statlig eller . Denna tydlighet kan förväntas ha en liten men dock positiv effekt i arbetet mot korruption.