prop · H903157 · 2022-03-22 00:00:00 — Enligt artikel 5 ska konventionsstaterna respektera det ansvar och de rättigheter och skyldigheter som tillkommer föräldrar eller, där så är tillämpligt, medlemmar av den utvidgade familjen eller gemenskapen enligt lokal sedvänja, vårdnadshavare eller andra personer som har juridiskt ansvar för barnet, att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge lämplig ledning och råd då barnet utövar de rättigheter som erkänns i . Enligt artikel 12 ska konventionsstaterna tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. För detta ändamål ska barnet, i alla domstolsförfaranden och administrativa förfaranden som rör barnet, särskilt beredas möjlighet att höras, antingen direkt eller genom en företrädare eller ett lämpligt organ och på ett sätt som är förenligt med nationella procedurregler. I artikel 14, som stadgar att barnet har rätt till religionsfrihet, anges att konventionsstaterna ska respektera föräldrarnas och, i förekommande fall, vårdnadshavares rättigheter och skyldigheter att på ett sätt som är förenligt med barnets fortlöpande utveckling ge barnet ledning då det utövar sin rätt. Enligt har vårdnadshavarens inställning vad gäller elever som inte önskar delta i ett konfessionellt inslag begränsad betydelse. Det innebär att pedagogisk och annan personal i skolor med konfessionell inriktning enligt bör följa en elevs vilja att, eventuellt stick i stäv med en vårdnadshavares önskemål, inte medverka i konfessionella inslag under skoldagen (CRC/C/GBR/CO/5 2016 p. 35 och 36, CRC/C/GRC/CO/2-3 2012 p.34 och 35). har understrukit att medlemsstaterna har ett ansvar för att informera alla elever om att religiös undervisning är helt frivillig. Enligt är det viktigt att barnets autonomi i förhållande till vårdnadshavarnas då respekteras. Också relativt unga barn ska enligt kommittén ha rätt till befrielse från konfessionella inslag i skolan utan att vårdnadshavares samtycke ska krävas (CRC/C//CO/3-4 2011 p. 30 och 31; CRC/C/GBR/CO/5 2016 p. 35 och 36; CRC/C/GRC/CO/2-3 2012 p. 34 och 35). Det bör finnas krav på att konfessionella inslag ska avgränsas även i förskolan Barn i förskolan kan i de yngre åldrarna inte förväntas skilja på vad som utgör icke-konfessionell undervisning och vad som är ett frivilligt konfes- 2021/22:157 sionellt inslag i utbildningen och vårdnadshavarnas inställning är då avgörande. Med ökad ålder och tydlig vägledning från föräldrar och personal blir det tydligare för barnet vad som är ett konfessionellt inslag och inte. Krav på att konfessionella inslag som huvudregel ska avgränsas från andra aktiviteter i utbildningen och krav på skriftlig information till vårdnads- havarna enligt ovan bidrar till tydlighet och förutsägbarhet i förhållande till vårdnadshavarna och bättre förutsättningar för tillsyn. Förslaget innebär att om en huvudman avser att ha ett konfessionellt inslag i form av t.ex. bön före måltiderna så ska detta anges i den skriftiga information som skickas till vårdnadshavarna på förhand. ska vara avskilt från måltiden så till vida att barn ska ha möjlighet att sitta med vid bordet och antingen läsa med i bönen eller vara passiva eller sätta sig vid matbordet direkt efter bönen. Om vårdnadshavarna har tillkänna- gett sin vilja att deras barn ska medverka vid dessa bönetillfällen, men barnet meddelar förskolläraren att han eller hon inte vill delta så behöver förskolläraren genom frågor undersöka skälet till att barnet inte vill delta. Förskolläraren får därefter avgöra, utifrån barnets ålder och mognad, om barnet bör sitta med vid bordet från början och antingen läsa med i bönen eller vara passiv eller sätta sig vid bordet direkt efter bönen. sakens natur att det inte går att tvinga ett barn som sitter vid ett bord att läsa en bön om barnet inte vill det. Vid en jämförelse mellan förskolan och skolan finns det skäl att införa ytterligare en reglering för förskolan. Som framgår av avsnitt 6.1 görs det i skollagen en åtskillnad mellan undervisning och utbildning i övrigt. är bara i utbildningen i övrigt i fristående verksamheter som det får före- komma konfessionella inslag. I skolan utgörs merparten av skoldagen av Det finns inte mycket tid över till konfessionella inslag förutom t.ex. i samband med måltider eller raster. Som har behandlats i avsnitt 6.1. ligger det dock i förskoleverksamhetens natur att många situa- tioner under förskoledagen innebär möjligheter för förskollärare att utifrån en medveten pedagogisk handling med hänsyn till barnens ålder och utvecklingsnivå främja barnets lärande mot de mål som anges i läroplanen. Utifrån detta perspektiv kan samtliga situationer, aktiviteter och innehåll i förskolan göras till föremål för undervisning. Exempelvis kan det före- komma sådana möjligheter vid lek, måltider, påklädning och utomhus- Som framgår av avsnitt 6.1 föreslås därför, efter viss justering av utredningens förslag, skollagens definition av undervisning ändras till ”processer som på lektioner eller vid andra lärtillfällen leds av lärare eller förskollärare mot mål som anges i förordningar och andra författningar som ansluter till denna lag och som syftar till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden”. Det sagda innebär att om en förskollärare i en fristående förskola under en måltid lär eleverna hur de ska hantera bestick eller något om innehållet i den mat de äter är det fråga om undervisning, men om förskolläraren tar initiativ till en bön, t.ex. inför en måltid, så är det visserligen fråga om en process som leds av en förskollärare, men då den inte leds mot mål som anges i författningar som ansluter till skollagen är det inte fråga om under- visning utan fråga om en annan aktivitet, i nu aktuellt fall, ett kon- Detta exempel visar att undervisning och andra aktivite- ter i utbildningen kan ske växelvis i förskolan. På motsvarande sätt som det finns otaliga tillfällen för undervisning finns det otaliga tillfällen som skulle kunna ägnas åt konfessionella inslag. Då det inte finns någon timplan för undervisning motsvarande de timplaner som finns i de obligatoriska skolformerna och i gymnasiet och gymnasiesärskolan (se t.ex. 9 kap. 3 §, 10 kap. 2 §, 11 kap. 2 § och 12 kap. 2 § skolförordningen [2011:185] och bilaga 1–4 till den förordningen), bedöms det finnas behov av en annan avgränsning som gör att de konfessionella inslagen bara omfattar en mindre del av dagen i förskolan. Därför föreslås att det i skollagen ska anges att vid fristående förskolor med konfessionell inriktning får konfessionella inslag endast förekomma i begränsad omfattning och vid sådana tillfällen som huvudmannen skriftligen har informerat barnens vårdnadshavare om. Det bedöms att den närmare regleringen av vad som avses med begränsad omfattning kan ges i verkställighetsföreskrifter. När det gäller den närmare gränsdragningen mellan konfessionella inslag och utbildningen i övrigt ställer kristna råd frågan vad som händer till exempel om ett barn i förskolan i samband med lek ställer en fråga som har med tro att göra? Det kan handla om var mormor hamnar när hon dör. Hur ska pedagogerna i en sådan situation agera utan att det på något sätt inkluderar konfession? Som framgår av avsnitt 6.2 föreslås att det i skollagen ska förtydligas att undantaget från kravet på att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund bara avser det konfessionella inslaget, t.ex. bön, trosbekännelse eller predikan, inte utbildningen i övrigt. Om ett barn ställer en fråga under en lek ska den frågan således besvaras på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. I fallet med frågan om mormodern kan t.ex. berätta vad olika religioner säger händer efter döden, men också vad ateister anser. Barnets frågor och tankar om döden kan utgöra lärtillfällen för att, som förskolans läroplan anger, ge barnet möjlighet att utveckla förmåga att använda och förstå begrepp, se samband och upptäcka nya sätt att förstå sin omvärld. Dessa moment utgör spontan undervisning utifrån ett lärtillfälle som förskolläraren leder mot de mål som anges i läroplanen. Om barnet frågar förskolläraren vad förskolläraren tror finns det inget hinder att besvara en sådan fråga. Det går att variera exemplet så att det är fråga om ett barn som berättar på förskolan att mormor har gått bort och att det är uppenbart att barnet är ledset. Om förskolläraren då, utöver det spontana lärtillfället, frågar om barnet skulle vilja vara med och under förskollärarens ledning be för mormor skulle förskolläraren i den delen erbjuda barnet att delta i ett konfessionellt inslag. Det finns inget som hindrar att förskolläraren på en förskola med konfessionell inriktning gör både och som två åtskilda moment. En förutsättning är dock att huvudmannen har beslutat om att denna typ av konfessionella inslag kan förekomma och har informerat vårdnadshavarna om att konfessionella inslag kan förekomma spontant utifrån en situation när ett barn t.ex. är ledset eller oroligt, samt att det är frivilligt för barnen att delta i inslaget. Om det i stället är barnet som föreslår att barnet och förskolläraren ska be en bön för mormor är det inte fråga om ett konfessionellt inslag då det sker på barnets initiativ, se avsnitt 6.2. 2021/22:157 7 Ägar- och ledningsprövningen av Enskilda som vill driva verksamhet inom skolväsendet ska vara lämpliga Skollagens reglering om ägar- och ledningsprövning Som nämnts i avsnitt 5 kan enskilda efter ansökan godkännas som huvud- män för vissa skolformer och fritidshem. En ansökan om huvudmannaskap prövas av när det gäller förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som an- ordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsär- I övriga fall, dvs. när det gäller förskola eller andra fritidshem än som anges ovan, prövas ansökan av den kommun där utbildningen ska bedrivas (2 kap. 7 §). Lägeskommunen utövar tillsyn över de huvudmän som kommunen har godkänt, medan Skolinspektionen utövar tillsyn över huvudmän som inspektionen har godkänt. infördes en utökad ägar- och ledningsprövning av enskilda huvudmän inom skolväsendet (propositionen Ökade tillstånds- krav och särskilda regler för upphandling inom välfärden [prop. 2017/18:158], bet. 20174/18:FiU43, rskr. 2017/18:356). lämnas om den enskilde genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten, har ekonomiska förut- sättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten och i övrigt har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. krävs också att den enskilde bedöms lämplig i övrigt. bedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas (2 kap. 5 § skollagen). Om huvudmannen är en juridisk person omfattar kraven den verkstäl- lande direktören och andra som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, styrelseledamöter och styrelsesuppleanter, bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handelsbolag och personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten (2 kap. 5 a §). ning görs av Skolinspektionen respektive kommunen både vid nyeta- blering och utökning av befintlig verksamhet. Även huvudmän som redan är godkända att bedriva verksamhet inom skolväsendet är skyldiga att löpande säkerställa att kraven på erfarenhet eller insikt samt lämplighet är uppfyllda inom ägar- och ledningskretsen. Vid den lämplighetsprövning som Skolinspektionen respektive kom- munen ska göra kan underlag inhämtas från andra myndigheter, exempel- , , och Säkerhetspolisen (23 och 26 §§ förvaltningslagen [2017:900]). Det finns också en möjlighet att inhämta utdrag ur belastningsregister, vilket regle- ras i 16 b § förordningen (1999:1134) om belastningsregister. belastningsregistret får lämnas ut till Skolinspektionen eller en myndighet i ärenden om godkännande som enskild huvudman enligt skollagen i fråga om den som myndigheten överväger att godkänna som huvudman och sådana personer som avses i 2 kap. 5 a § skollagen. De upp- Prop. 2021/22:157 gifter som får lämnas ut till myndigheterna för detta syfte begränsas till nedan angivna brottstyper och endast om brotten lett till en annan påföljd än böter: •brott mot 3, 4, 6, 8–11, 13–17 eller 20 kap. (dvs. bl.a. misshandel, olaga hot, sexualbrott, tillgreppsbrott, brott mot borgenärer och brott mot allmän ordning såsom hets mot folkgrupp och olaga diskriminering), •1 § andra stycket eller 4 a § lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, •narkotikastrafflagen (1968:64), •skattebrottslagen (1971:69), •lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, •lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, •11 kap. 4 § alkohollagen (2010:1622), •lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, •5 eller 6 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling, •bidragsbrottslagen (2007:612), •lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott, och •19 kap. 1, 2 eller 3 § spellagen (2018:1138). Tillståndsgivaren, dvs. Skolinspektionen eller kommunen, prövar inom ramen för sitt tillsynsuppdrag om en godkänd huvudman fortlöpande uppfyller de aktuella kraven i 2 kap. 5 och 5 b § (26 kap. 3 och 4 §§). Om huvudmannen inte bedöms uppfylla kraven kan tillståndsgivaren återkalla godkännandet. En närmare redogörelse för tillsynsmyndigheternas befogenheter finns i avsnitt 5.1.4. Som nämns där föreslår regeringen i propositionen Ökade möjligheter att stänga skolor med allvarliga brister (prop. 2021/22:45), ändringar i skollagen som syftar till att öka möjligheterna för Skolinspektionen att stänga skolor, såväl fristående som kommunala, med allvarliga missförhållanden. Förslagen föreslås träda i kraft . Förhållandet mellan fri- och rättigheter och skolans värdegrund Som närmare framgår av avsnitt 7.2 har utredningen lämnat förslag om att regleringen i skollagen om ägar- och ledningsprövning ska kompletteras med bestämmelser om att prövningen ska ske mot vissa demokrativillkor. Innan förslagen om utökad ägar- och ledningsprövning presenteras finns det skäl att kort beskriva förhållandet mellan å ena sidan bestämmelserna om skolans värdegrund och skolans demokratiuppdrag och å andra sidan den i grundlag och i och EU:s rättighetsstadga skyddade yttrandefriheten, mötesfriheten och föreningsfriheten. I skollagens portalparagrafer finns bestämmelser om syftet med skolutbildningen och grundläggande regler om utformningen av utbildningen. Dessa bestämmelser uttrycker i vid bemärkelse skolans värdegrund och demokratiuppdrag. Där anges bl.a. att utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demo- kratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Vidare att all ut- 2021/22:157 bildning inom skolväsendet ska utformas i överensstämmelse med de grundläggande demokratiska värderingarna och mänskliga rättigheter som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla männi- skors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor (1 kap. 4 och 5 §§ skollagen). För varje skolform och för fritidshemmet finns det en läroplan som utgår från bestämmelserna i skollagen. utbildningens värdegrund och uppdrag. Den ska också ange mål och riktlinjer för utbildningen (1 kap. 11 § skollagen). Ett sätt att beskriva skolans demokratiska uppdrag är att använda orden om, genom och för. Eleverna ska lära om demokrati och mänskliga rättigheter. lära sig genom att grundläggande demokratiska värderingar och respekten för mänskliga rättigheter genomsyrar skolans lärmiljö. Målet är att de ska utveckla förmågor för att som samhällsmedborgare kunna verka aktivt i demokratin (prop. 2017/18:17 s. 6). Enligt 2 kap. 1 § RF är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad vissa fri- och rättigheter, bl.a. religionsfrihet, yttrandefrihet, mötesfrihet En redogörelse för religionsfriheten finns i avsnitt Yttrandefrihet är frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor (2 kap. 1 § första stycket 1 RF). Mötesfrihet är frihet att anordna och delta i samman- komster för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk (2 kap. 1 § första stycket 3 RF). ningsfriheten är frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften (2 kap. 1 § första stycket 5 RF). Vidare är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § andra stycket RF). Förutsättningar för begränsningar av fri- och rättigheter anges i 2 kap. 20–25 §§ RF. Som nämnts i avsnitt 5.2.1 är religionsfriheten absolut och kan inte begränsas. De moment i religionsfriheten som närmast är utflöden av de andra friheterna kan dock begränsas enligt vad som gäller för dessa friheter. Begränsningar i bl.a. yttrande-, mötes- och föreningsfriheterna får endast göras för att tillgodose ändamål som är god- tagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21 § RF). Relevant är också den s.k. negativa yttrande-, mötes- och föreningsfriheten vilken föreskrivs i 2 kap. 2 § RF. bestämmelsen anges att ingen får tvingas av det allmänna att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Inte heller får någon av det allmänna tvingas att delta i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra politisk sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning som avses ovan. Rätten att ge ut och sprida tryckta skrifter och att i dem uttrycka tankar och åsikter regleras i tryckfrihetsförordningen (TF), medan motsvarande frihet att yttra sig i vissa andra närmare angivna medier, såsom ljudradio, television, filmer, videogram och ljudupptagningar, regleras i yttrandefri- hetsgrundlagen (YGL). Begränsningar i yttrandefriheten har gjorts genom kriminaliseringen av bl.a. förtal, förolämpning och hets mot folkgrupp (5 kap. 1 och 3 §§, 16 kap. 8 § ). Det är alltså möjligt att begränsa yttrande- och informationsfriheten enligt regeringsformen genom vanlig lag om det sker inom de ramar och under de förutsättningar som anges i 2 kap. 20–25 §§ RF. Detta skiljer sig från TF och YGL, enligt vilka en begränsning av skyddet kräver grundlagsändring. I 7 kap. 2–20 §§ TF specificeras vilka gärningar som är att anse som tryckfrihetsbrott, bl.a. spioneri, uppror, uppvigling, hets mot folkgrupp, olaga våldsskildring, förtal, olaga hot, hot mot tjänsteman och övergrepp i rättssak. De gärningar som anges som tryckfrihetsbrott i 7 kap. 2–20 §§ TF ska anses vara yttrandefrihetsbrott, om de begås i ett program eller en teknisk upptagning och är straffbara enligt lag. För att en gärning skall utgöra tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott krävs alltså s.k. dubbel kriminalisering, det vill säga att gärningen är kriminaliserad både i TF:s brottskatalog och i (7 kap. 1 § TF och 5 kap. 1 § YGL). I detta hänseende kan ett yttrande sägas få ett svagare skydd om det faller utanför tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden. Skyddet enligt regeringsformen är dock starkt eftersom en begränsning av yttrande- och informationsfriheten inte kan ske om inte samtliga villkor och ändamål som anges i regeringsformen är uppfyllda. Som nämns i avsnitt 5.2.1 utgör lag i och lag eller andra föreskrifter får inte meddelas i strid med åtaganden på grund av enligt 2 kap. 19 § RF. En redogörelse för skyddet för religionsfriheten i finns i avsnitt 5.2.1. Enligt artikel 10 i konventionen har var och en rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. I artikeln anges att eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den nationella säkerheten, den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral, till skydd för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolarnas auktoritet och opartiskhet. Mötes- och föreningsfriheten regleras i artikel 11. Där anges att var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. I artikeln anges att utövandet av dessa rättigheter inte får underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Artikeln hindrar inte att det för medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga förvaltningen görs lagliga inskränkningar i utövandet av de nämnda rättigheterna. I EU:s rättighetsstadga skyddas yttrandefrihet och informationsfrihet i artikel 11. Enligt artikel 11.1 har var och en har rätt till yttrandefrihet. 2021/22:157 Denna rätt innefattar enligt stadgan åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. I artikel 12.1 skyddas mötes- och föreningsfrihet genom att var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet på alla nivåer, särskilt på det politiska, fackliga och medborgerliga området, vilket innebär rätten för var och en att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. 7.2Lämplighetsprövningen av enskilda huvudmän ska skärpas med demokrativillkor Regeringens förslag: Lämplighetsprövningen av enskilda som ansöker om att bli huvudmän inom skolväsendet skärps genom att demokrativillkor införs. En sökande ska inte anses som lämplig som huvudman om det finns en risk för att barn eller elever i den verksamhet som ansökan avser kommer att utsättas för –våld, tvång eller hot, –diskriminering eller kränkande behandling, eller –påverkan som syftar till motarbetande av grundläggande fri- och rättigheter eller det demokratiska styrelseskicket. Det ska tydliggöras i skollagen att lämplighetsprövningen i fråga om sökande som är juridiska personer ska avse såväl den juridiska personen som dess företrädare. Regeringens bedömning: Det bör inte införas en huvudmannaförsäkran, där den sökande eller dess företrädare intygar att han eller hon inom ramen för skollagsreglerad verksamhet inte kommer att agera i strid med de demokrativillkor som uppställs för verksamheten. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag.