prop · H903133 · 2022-03-01 00:00:00 — Straffansvaret för terrorismrelaterade gärningar är långtgående och kan in- träda på ett tidigt stadium. Det är emellertid viktigt att straffansvaret enbart träffar straffvärda gärningar. För att kriminaliseringen inte ska träffa mer perifera företeelser och för att undvika orimliga resultat finns det i finan- sieringslagen och rekryteringslagen undantag från straffansvaret i vissa fall. I finansieringslagen anges att det inte ska dömas till ansvar i ringa fall (3 § tredje stycket och 3 a § andra stycket). Regleringen i 7 § rekryterings- lagen skiljer sig åt för olika brott. När det gäller samröre med en terrorist- organisation ska ansvar inte dömas ut om samröret har varit obetydligt eller om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa. När det gäller övriga brott är gärningen undantagen från straffansvar om det funnits endast obetydlig fara för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet eller om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa. 2021/22:133 De ovan nämnda skälen för ett undantag från straffansvar för vissa gär- ningar gör sig alltjämt gällande. Regeringen föreslår därför att en sådan reglering ska ingå även i den föreslagna lagen. Därmed delar regeringen inte Sparbankernas Riksförbunds uppfattning att regleringen skulle kunna ersättas med en mindre grov grad av respektive brott. Detta skulle enligt regeringens uppfattning innebära en alltför vidsträckt kriminalisering som dessutom även den skulle innebära gränsdragningsproblem. Undantag från straffansvar bör behållas och utformas med förebild i finansieringslagen och annan strafflagstiftning När det gäller hur undantaget ska utformas kan det konstateras att det i finansieringslagen endast anges att det inte ska dömas till ansvar i ringa fall, vilket är i linje med hur sådana bestämmelser vanligen har utformats. I rekryteringslagen ges däremot exempel på vad som avses med ringa fall. Regeringen anser att det i ett nytt, sammanhållet regelverk finns skäl att välja en och samma lösning för samtliga brott. Vidare anser regeringen att finansieringslagens mer generella reglering är att föredra framför en bestämmelse med exempel på ringa fall. Som skäl för detta lägger regeringen särskilt vikt vid svårigheten att förutse alla typer av situationer som inte kan anses så klandervärda att de bör bestraffas och att i lagtext uttrycka detta på ett någorlunda heltäckande sätt. Dagens reglering syftar inte heller till att uttömmande beskriva vilka fall som ska falla utanför straffansvaret, utan av förarbetena till såväl finansierings- lagen som rekryteringslagen framgår att avsikten är att en helhetsbedöm- ning av samtliga omständigheter alltid ska göras samt att undantagen är tänkta att omfatta flera skilda situationer (prop. 2001/02:149 s. 44 f., prop. 2009/10:78 s. 47 f., prop. 2015/16:78 s. 32 f. och prop. 2019/20:36 s. 70). Trots att de omständigheter som anges i rekryteringslagen alltså enbart är att se som exempel kan det emellertid inte uteslutas att sådana exempel i praktiken leder till en alltför stor försiktighet med att tillämpa regeln på andra omständigheter än de angivna. I förarbetena till rekryteringslagen framhölls också att ytterligare exemplifieringar, utöver faran för att gär- ningen leder till förövande av särskilt allvarlig brottslighet, borde undvikas i lagtext för att inte riskera en alltför snäv tillämpning av undantaget för ringa fall (prop. 2009/10:78 s. 48). När det särskilt gäller faran för att handlingen ska leda till förövande av brott, instämmer regeringen med utredningen i att omständigheten, inom ramen för den helhetsbedömning som ska göras, torde behöva beaktas varje gång en prövning görs. Att nämna omständigheten särskilt framstår därför inte som nödvändigt, som omnämnandet får den konse- kvensen att alla fall där faran för förövande av brott har varit obetydlig utesluts från straffansvar. Det gäller även situationer där faran varit obe- tydlig av en tillfällighet, helt oberoende av vad gärningsmannen insett, trott eller antagit eller gärningens beskaffenhet i övrigt. Detta framstår en- ligt regeringen inte som ändamålsenligt. Det kan också noteras att undan- taget för ringa fall i uppviglingsbestämmelsen, som har stått som förebild för regleringen, inte heller är utformad på det sättet och vidare att ingen av straffbestämmelserna i sig uppställer något krav på att det funnits fara för fullbordan av det brott man t.ex. avsett att rekrytera eller utbilda till. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att undantagen från straffan- Prop. 2021/22:133 svar i den föreslagna lagen bör utformas med förebild i regleringens ut- formning i den nuvarande finansieringslagen och i princip all annan straff- rättslig lagstiftning där sådana undantag finns, dvs. utan angivande av omständigheter som särskilt ska beaktas vid prövningen av om ringa fall föreligger. I bestämmelsen bör därför anges att ringa fall inte utgör brott. I författningskommentaren utvecklas när en gärning kan anses utgöra ett ringa fall, t.ex. vid den form av samröre nämner. För att regleringen ska bli så överskådlig som möjligt bör undantagen för ringa fall placeras i respektive straffbestämmelse i stället för i en egen bestäm- melse. 9En höjd straffnivå för terroristbrottslighet Straffskalorna för flera brott skärps Regeringens förslag: Straffskalan för terroristbrott lämnas oförändrad. Straffet ska alltså vara fängelse i lägst fyra och högst , eller på Är brottet mindre grovt ska straffet vara fängelse i lägst två och Om ett högre lägsta straff för gärningen har föreskrivits i annan lag, ska vad som sägs där gälla i fråga om lägsta straff. För samröre med en terroristorganisation höjs straffmaximum för brott av normalgraden samt straffminimum och straffmaximum för Straffet för brott av normalgraden ska vara fängelse i högst Om brottet är grovt, ska straffet vara fängelse i lägst och För finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, re- krytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet och utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet höjs straffmaximum för brott av normalgraden och straffminimum för grovt brott. brott av normalgraden ska vara fängelse i högst . grovt, ska straffet vara fängelse i lägst ett och högst . finansieringsbrottet utvidgas den grova graden så att alla finansierings- gärningar kan bedömas som grova. Straffet för brottet resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet ska som vara fängelse i högst . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. och , tillstyrker eller har inga invändningar mot för- Flera remissinstanser, däribland , Svenska avdelningen av och advokat- samfund, ifrågasätter dock om det finns skäl för skärpta straff, bl.a. med hänvisning till att lagstiftningen är förhållandevis ny och att rättspraxis är Samfundet, som avstyrker en skärpning av straffskalorna, ifrågasätter om straffskärpningar är en effektiv metod att bekämpa terror- Även Civil Rights Defenders motsätter sig skärpta straffskalor. 2021/22:133 hetspolisen välkomnar förslaget att höja straffskalorna men anser att det präglas av alltför stor försiktighet. Säkerhetspolisen framhåller straffskal- ornas signalvärde och befarar att relativt låga straffsatser för terroristbrottslighet medför en påtaglig risk för att kan komma att anses som en för våldsbejakande extremister. Enligt Säkerhets- polisen kommer inte den föreslagna höjningen av maximistraffen för brott av normalgraden i praktiken att leda till någon straffskärpning vid straff- mätningen. För att få en reell effekt av en straffskärpning anser Säkerhets- polisen att en höjning även av minimistraffen för brott av normalgraden bör övervägas. När det särskilt gäller terroristbrottet framhåller att om den nuvarande brottskatalogen slopas så kan brott med en för- hållandevis låg straffskala komma att bestraffas betydligt strängare om brotten utgör terroristbrott. ifrågasätter om det är propor- tionerligt, rimligt och nödvändigt att alla brott ska straffas så pass strängt som framgår av straffskalan för terroristbrott. bör det övervägas att t.ex. införa en reglering som innebär att straffskärpningen utgår från minimistraffet för grundbrotten och att ett visst påslag görs i olika intervaller beroende på straffskalan i brottets grundform. Enligt skulle det, mot bakgrund av bedömningen att det finns skäl att se allvarligare på terroristbrottslighet, kunna invändas att straffminima för terroristbrott bör höjas. Mot detta talar dock enligt myn- digheten att straffskalan för terroristbrott inte avviker så mycket från straffskalorna i andra länder. I fråga om samröre med en terroristorganisation är det enligt oklart vad som grundar uppfattningen att det är befogat att straffskalan för samröresbrottet är strängare än vid motsvarande svår- hetsgrader av de andra brotten i rekryteringslagen och finansieringslagen. anför att ett straffminimum och sex må- naders fängelse är mycket ovanligt i straffrättslagstiftningen. Enligt myn- digheten är fängelse mera logiskt med hänsyn till de omständig- heter som enligt förslaget ska kvalificera brottet som grovt och med be- aktande av att straffskalan för normalbrottet föreslås bli dubblerad i för- hållande till nu gällande regelverk. Det möjliggör också användning av vissa tvångsmedel. ifrågasätter om inte resa i terrorismsyfte, som kan jämföras med rekryteringsbrottet, borde ha ett högre straffmaximum än . Vad gäller finansierings- och rekryteringsbrotten saknas det en- ligt inte argument för en ännu kraftigare straff- Skälen för regeringens förslag Straffskalor enligt gällande rätt Den nu gällande straffskalan för terroristbrott är fängelse i lägst fyra och högst , eller på livstid. Är brottet mindre grovt är straffet fängelse i lägst två och högst . Om ett högre lägsta straff för gärningen har föreskrivits i , gäller vad som sägs där i fråga om lägsta straff. För samtliga brott av normalgraden enligt rekryteringslagen och finansi- eringslagen föreskrivs fängelse i högst . Med undantag för resa och finansiering av offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa, finns det för brott enligt dessa lagar också en särskild straffskala för grovt Prop. 2021/22:133 brott, fängelse i lägst och högst (6 § första stycket rekryteringslagen och 3 § andra stycket finansieringslagen). Det finns anledning att se allvarligare på terroristbrottslighet Terrorismen hotar sådana förhållanden som att samhället ska präglas av öppenhet och respekt för mänskliga rättigheter, liksom demokratins grund- läggande värden. Terroristbrott leder ofta till enskilda individers död eller skada, skapar svåra trauman hos dem som drabbas, däribland naturligtvis närstående, och kan sprida allmän rädsla och fruktan. Terroristattentat medför ofta också svåra konsekvenser för ett samhälle i form av t.ex. om- fattande materiell förstörelse och påfrestningar för viktiga samhällsfunk- tioner. De intressen som den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism avser att skydda är således av väsentlig betydelse. Detta bör återspeglas i straffskalorna för de olika brottstyperna. För att möta det hot som terrorism utgör och motverka terrorismens driv- och dragningskrafter krävs, som påminner om, såväl repressiva som förebyggande åtgärder. I syfte att förhindra att terror- istrelaterad brottslighet begås krävs bl.a. att den straffrättsliga lagstiftning- en är utformad så att den på ett trovärdigt och effektivt sätt kriminaliserar alla typer av straffvärda handlingar som har anknytning till terrorism. I detta ligger också att straffskalorna på ett adekvat sätt ska spegla brottslig- hetens allvar. Som Säkerhetspolisen framhåller har straffskalorna ett visst signalvärde och det är viktigt att inte framstår som en för våldsbejakande extremister. Straffskalorna för brotten finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning har varit oförändrade sedan införandet av finansierings- lagen 2002 och rekryteringslagen 2010. har det emellertid skett en utveckling där bl.a. rekrytering till terroristorganisationer samt finansi- ering av och uppmaningar till terrorism har tagit sig nya uttryck. Exempel- vis har de internationella nätverken expanderat och användningen av inter- net har ökat, exempelvis för att sprida budskap med terrorisminnehåll. Rekrytering till terrorism eller finansiering av terrorism kan vara av sär- skild betydelse för möjligheten att bedriva terroristverksamhet, såsom vid mer organiserade och välplanerade terroristdåd inom ramen för terrorist- organisationer som deltar i väpnade konflikter utomlands. Det finns indi- vider både i och utomlands som betraktar terroristattentat mot mål i som legitima. Resandet från till utlandet för att ansluta sig till terroristorganisationer var omfattande –2016 och en sådan situation kan tyvärr uppstå igen. Enligt de brottsbekämpande myndigheterna finns i nu fler potentiella ensamagerande gärnings- män och expanderande nätverk av aktörer med avsikter att begå terrorist- brottslighet, även med internationella förtecken. Brottslighet som omfattas av terrorismlagstiftningen kan stärka såväl förmågan som övertygelsen hos dessa personer eller nätverk att begå terroristhandlingar. Utvecklingen har enligt regeringens uppfattning varit sådan att det finns anled- ning att se allvarligare på terroristbrottslighet . Utredningens uppdrag att ta ställning till behovet av förändringar i straffskalorna var en del i den överenskommelse om åtgärder mot terror- ism som slöts mellan , , 2021/22:133 de gröna, , och (terrorismöverenskommelsen). I överenskommelsen anges att det för vissa brott finns behov av skärpta straff, och det är alltjämt regeringens uppfatt- ning. Att det som flera remissinstanser framfört är fråga om relativt ny lagstiftning och praxis är begränsad påverkar inte den bedömningen. Straffet för terroristbrott och resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet ligger på en lämplig nivå Vid införandet av terroristbrottet uttalades att straffansvaret kan omfatta gärningar av vitt skilda slag och att straffvärdet därmed kan variera kraftigt. Det ansågs därför att straffskalan måste utformas så att den ger utrymme för att beakta de olika typer av gärningar som omfattas av brotts- beskrivningen. Vidare framhölls att straffansvaret för terroristbrott förut- sätter att gärningen begåtts i något av vissa angivna syften och dessutom är sådan att den allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisa- tion. I detta ansågs ligga att gärningen, oavsett av vilket slag den är, har ett högt straffvärde. 2002/03:38 s. Enligt regeringen gör sig dessa överväganden alltjämt gällande, och de påverkas inte av förslaget att slopa katalogen över gärningar som kan utgöra terroristbrott. Maximistraffet för terroristbrott bör därför liksom vara fängelse på livstid. När det gäller minimistraffet för terroristbrott kan denna nivå jämföras med straff- skalorna för andra mycket allvarliga brott som folkmord och brott mot mänskligheten. För dessa brottstyper föreskrivs också ett fängelse- minimum . Minimistraffet för terroristbrott bör därför behållas oförändrat. Som anges ovan tillämpas enligt den nuvarande regleringen en lindrig- are straffskala för mindre grova fall av terroristbrott. Vid terroristbrottets införande uttalades att sådana fall kan tänkas föreligga när gärningen inte inneburit fara för människors liv eller hälsa eller egendom av särskild be- tydelse eller om skador på egendom inte är alltför omfattande. Som exem- pel anges bl.a. hot om att begå terroristbrott eller olika former av olovligt hanterande av vapen eller sprängämnen. 2002/03:38 s. Även med regeringens förslag kan det tänkas att vissa mindre allvarliga handling- ar kan komma att utgöra terroristbrott, om än bara i speciella undantagssitua- tioner. Den särskilda straffskala som gäller för mindre grovt terroristbrott bör därför behållas. En så utformad straffskala ger enligt regeringen till- räckligt goda möjligheter till en nyanserad straffvärdebedömning. Reger- ingen anser därför att det inte finns något behov av att, som förordar, låta straffskalan för terroristbrott bestämmas genom ett påslag i förhållande till minimistraffet för grundbrottet. Med förebild i den nuvarande regleringen bör det vidare uttryckligen framgå att ett annat straffminimum än det i straffskalan för terroristbrottet ska tillämpas om det för grundbrottet gäller ett högre lägsta straff, vilket exempelvis är fallet för dråp och mord enligt bestämmelser. Med den av regeringen föreslagna utformningen av terroristbrottet finns det dock skäl att låta den regleringen vara generell och omfatta lägsta straff för gärningen även i annan lag än . Beträffande resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet ifråga- sätter , bl.a. utifrån en jämförelse med rekryter- ingsbrottet, om inte brottets straffmaximum borde vara högre. är det enda brottet i rekryteringslagen som inte har en särskild straffskala Prop. 2021/22:133 för grovt brott, och när brottet infördes betonades det att brottet avser gär- ningar på ett tidigt stadium (prop. 2015/16:78 s. 38). Regeringen anser att det även fortsättningsvis finns anledning att göra skillnad mellan resa och de andra brotten. Den nuvarande straffskalan om fängelse i högst får anses adekvat i förhållande till övriga brott i den föreslagna lagen, även med beaktande av de straffskärpningar som föreslås nedan, och de gär- ningar straffbudet avser. Det finns inte heller tillräckliga skäl att införa en grov variant av resebrottet med en strängare straffskala. Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att straffskalorna för terror- istbrott och resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet inte bör ändras. Straffet för samröresbrott bör höjas En strängare syn på terroristbrottslighet bör till att börja med återspeglas i straffskalan för samröre med en terroristorganisation. Som framhölls vid införandet av samröresbrottet kan det förhållandet att flera personer gått samman för att utföra terroristbrottslighet medföra att risken för sådan brottslighet ökar (prop. 2019/20:36 s. 17). Vissa terroristorganisationer har en väl utvecklad organisation och avsevärda ekonomiska resurser. Sam- röre med sådana och andra terroristorganisationer upprätthåller och stärker organisationernas förmåga att begå mycket allvarlig brottslighet. I vissa fall kan stöd i form av exempelvis vapen vara välplanerat, omfattande och även på andra sätt avgörande för genomförande av organisationens brotts- liga verksamhet. Den brottsligheten kan i sin tur kan orsaka stort mänskligt lidande och allvarlig skada för sådana intressen som särskilt bör värnas i ett demokratiskt samhälle. Mot den bakgrunden bör straffskalan för samröre med en terroristorgani- sation alltså skärpas. Det är vidare befogat att straffskalan för samröres- brottet är strängare än för motsvarande svårhetsgrader av brotten finansi- ering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, utbildning för terrorism eller särskilt all- varlig brottslighet och resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet. Ett effektivt sätt att åstadkomma generellt höjda straff för ett brott är att höja brottets straffminimum. Eftersom omständigheterna kring samröre med en terroristorganisation kan variera stort anser dock regeringen, i lik- het med utredningen och till skillnad från Säkerhetspolisen, att straffskalan för normalgraden av samröresbrottet även fortsättningsvis bör utgå från allmänna fängelseminimum. Minimistraffet för grovt brott bör däremot höjas till en sådan nivå att allvaret i sådana brott tydligt markeras. Utredningen föreslår ett straffmini- mum om fängelse och , medan anser att minimistraffet bör vara fängelse . Enligt regeringen åter- speglar redan en höjning till och på ett adekvat sätt den lägsta nivån av den brottstypens svårhet. En sådan höjning skulle innebära en uppgradering av de grova samröresbrotten i allmänhet, dvs. även de grova brott som har ett straffvärde som överstiger straffminimum. Som en följd av att minimistraffet för grova fall höjs får domstolarna vidare större möjligheter att i praktiken straffmäta ett samröresbrott av normalgraden 2021/22:133 till nivåer över det grova brottets nuvarande minimistraff . Det kan också konstateras att en höjning till fängelse skulle inne- bära att samröre med en terroristorganisation som är grovt fick samma minimistraff som terroristbrott som är mindre grovt, vilket bl.a. förutsätter att den brottsliga gärningen allvarligt kan skada ett land eller en mellan- I sammanhanget bör det beaktas att samröresbrottet kan komma att påverkas av övervägandena av den utredning som har i uppgift att föreslå ett särskilt straffansvar för deltagande i en terrorist- Utredningen föreslår att maximistraffet för brottet samröre med en terroristorganisation av normalgraden ska sättas till fängelse . slaget innebär att straffskalorna för brott av normalgraden och det grova brottet skulle överlappa varandra med så mycket som , i och med att intervallet från och till och med fyra år skulle vara gemensamt för båda brottstyperna. Den överlappande delen av straffskalan tillämpas enbart när det finns omständigheter som påverkar straffmätningen men inte gradindelningen, exempelvis när det är fråga om ett sådant återfall som motiverar straffskärpning enligt 29 kap. 4 § brotts- Som Säkerhetspolisen anför kan den föreslagna höjningen mot den bakgrunden i praktiken inte väntas ha någon större effekt på straffnivåerna i allmänhet, och normalt undviks så stora överlappningar mellan straff- skalorna som förslaget medför. Det är, som Lagrådet konstaterar, frågan om en överlappning som är ovanligt stor. Det är dock möjligt att föreställa sig fall där den del av straffskalan som överlappar straffskalan för det grova samröresbrottet kan komma till an- Ett exempel på det är om den tilltalade har avsett att brottet skulle få allvarligare följder än det faktiskt fått (29 kap. 2 § 1 brottsbalk- en), något som inte torde vara alltför ovanligt just vid samröre med en Det kan också noteras att det på andra ställen i straff- rätten förekommer straffskalor som, likt den föreslagna, sträcker sig från fängelseminimum till fängelse i högst , t.ex. i bestämmelserna om kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage i 13 kap. 5 a och b §§ . Beträffande de brottstyperna överlappar straff- skalorna för brott av normalgraden också i betydande utsträckning straff- skalorna för de grova brotten. Även om det, som Lagrådet anför, kan ifrågasättas om det är motiverat att ha ett maximistraff för brott av normal- graden som sträcker sig så långt över straffminimum för grovt brott, anser regeringen sammanfattningsvis att det inte finns något hinder mot att, som utredningen föreslår, sätta maximistraffet för normalgraden av samröres- brottet till fängelse . Beträffande maximistraffet för grovt samröresbrott framstår utred- ningens förslag om höjning från fängelse i högst sex till högst som Ett sådant straffmaximum ger möjlighet till en differentierad straffvärdebedömning även i de allvarligaste fallen. En situation när det kan finnas behov av detta är exempelvis att den tilltalade lämnat avgörande stöd till en särskilt farlig terroristorganisation som har begått allvarlig terroristbrottslighet utan att det går att bevisa att veder- börande deltagit som gärningsman eller annan medverkande till något Det framstår som lämpligt även med hänsyn till de överväganden som kan komma att göras av den utredning som har i uppgift att föreslå ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation. Straffet för samröresbrott av normalgraden bör alltså vara fängelse i . 2021/22:133 högst och straffet för grovt brott fängelse i lägst ett och