prop · H903225 · 2022-04-07 00:00:00 — Genom de åtgärder som beskrivs där och de förslag som lämnas i denna proposition anser regeringen att tillkännagivandet är slutbehandlat. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Regeringen följer delvis Lagrådets synpunkter. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5.2, 5.3, 6.1, 8, 9.1 och 9.3 samt i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen har dessutom vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. Öppna data-direktivet är en omarbetning av och rådets direktiv /98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (PSI-direktivet). PSI-direktivet syftade till att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av information och skapa förutsättningar att anpassa information för vidareutnyttjande och förädling. svensk rätt genom lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (prop. 2009/10:175 och prop. 2014/15:79). Öppna data-direktivets övergripande syfte är att främja användningen av öppna data och stimulera innovation inom produkter och tjänster genom vidareutnyttjande av information som tillgängliggörs av den offentliga sektorn. Direktivet har anpassats till de senaste framstegen inom digital teknik och ska ytterligare främja digital innovation, särskilt beträffande artificiell intelligens (jfr skäl 3). Direktivets reglering strävar mot att hantera kvarstående och nya hinder som motverkar ett brett vidareutnyttjande av information. Jämfört med PSI-direktivet innehåller öppna data-direktivet några väsentliga förändringar, bl.a. när det gäller tillämpningsområdet och formatkrav vid tillgängliggörande av olika slag av information. Kapitel I i öppna data-direktivet innehåller allmänna bestämmelser om bl.a. tillämpningsområdet. En nyhet är att universitet och högskolor samt vissa offentliga företag omfattas av direktivet. En ytterligare nyhet är att vissa forskningsdata omfattas av tillämpningsområdet. Kapitel II i öppna data-direktivet innehåller bestämmelser om handläggning av en begäran om vidareutnyttjande och vad som gäller i fråga om överklagande av ett beslut. Bestämmelserna överensstämmer i allt väsentligt med regleringen i PSI-direktivet. Kapitel III i öppna data-direktivet innehåller bestämmelser om villkor för vidareutnyttjande. Här finns nya bestämmelser om dynamiska data och värdefulla datamängder och i vilka format dessa ska tillgängliggöras. När det gäller avgiftsprinciper införs en huvudregel om att vidareutnyttjande ska vara avgiftsfritt. I likhet med vad som anges i PSI-direktivet kvarstår dock en möjlighet att ta ut avgift enligt marginalkostnadsprincipen eller enligt principen om full kostnadstäckning. Kravet på avgiftsfrihet gäller i praktiken endast forskningsdata och värdefulla datamängder. Kapitel IV i öppna data-direktivet innehåller bestämmelser om ickediskriminering och konkurrens. Bestämmelserna överensstämmer i allt väsentligt med PSI-direktivet. En nyhet är dock att regleringen även omfattar rättsliga och praktiska arrangemang som inte uttryckligen upplåter en exklusiv rätt men som ändå får den effekten genom att tillgången till information begränsas för andra vidareutnyttjare. Kapitel V innehåller helt nya bestämmelser om tillgängliggörande av värdefulla datamängder. Vilka datamängder som avses beslutas av kommissionen i en genomförandeakt. Samtliga artikel- och skälhänvisningar i det följande avser öppna datadirektivet, om inte något annat anges. 2021/22:225 5 Öppna data-direktivet ska genomföras genom en ny lag En ny lag om den offentliga sektorns Regeringens förslag: En ny lag om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data ska införas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock en annan författningsrubrik. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Försvarsmakten avstyrker förslaget och anser att öppna data-direktivet bör genomföras på en miniminivå. Skälen för regeringens förslag: Erfarenheterna av lagen om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (nedan kallad PSI-lagen) visar att den har haft ett relativt svagt genomslag i den offentliga förvaltningen och att kunskapen om lagen är begränsad. Flera aktörer i den offentliga förvaltningen upplever att lagen är otydlig eller att dess innehåll i praktiken inte berör dem. Lagstiftarens ambitioner med PSI- lagen har alltså inte i tillräcklig utsträckning förverkligats när det gäller den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra information för vidareutnyttjande. Öppna data-direktivet innehåller ett antal väsentliga förändringar jämfört med PSI-direktivet. Det införs helt nya bestämmelser om forskningsdata, dynamiska data och värdefulla datamängder, och tillämpningsområdet utvidgas till att bl.a. omfatta vissa offentliga företag. Det utvidgade tillämpningsområdet medför behov av en ny lagteknisk lösning jämfört med PSI- lagen, vars tillämpningsområde är kopplat till den krets av aktörer som omfattas av offentlighetsprincipen (2 § PSI-lagen). Det finns också behov av att anpassa och modernisera den svenska lagstiftningen så att den bättre överensstämmer med direktivets reglering och så att den ger myndigheter och offentliga företag adekvat stöd i deras arbete med att tillgängliggöra information för vidareutnyttjande. En ny lag med en ny struktur och nya lagtekniska lösningar utgör också ett tillfälle att ta ytterligare steg mot att tydliggöra hur bestämmelser om tillgängliggörande av information för vidareutnyttjande förhåller sig till rättssystemet i övrigt och vilken räckvidd lagen har (jfr Lagrådets yttrande i prop. 2014/15:79 s. 70 f.). Den nya lagen bör benämnas lagen om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data (se avsnitt 5.2 om uttrycket data). Öppna data-direktivet är ett s.k. minimiharmoniseringsdirektiv. Det innebär att medlemsstaterna kan införa strängare regler än vad som krävs i direktivet. Regeringens utgångspunkt vid genomförandet av direktivet är att den nationella regleringen i största möjliga utsträckning bör spegla direktivet och inte gå utöver det. Det bör därför, i likhet med vad Försvarsmakten anför, inte införas några ytterligare skyldigheter när det gäller tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande än de som föreskrivs i direktivet. Lagen ska främja den offentliga sektorns tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande Regeringens förslag: Lagen ska syfta till att främja den offentliga sektorns tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande, särskilt i form av öppna data, under förutsättning att krav på informationssäkerhet och skydd av personuppgifter kan upprätthållas och att det inte innebär risker för säkerhet. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att uttrycket information ska användas för att beskriva det informationsbärande innehåll som omfattas av lagen och att uttrycket vidareutnyttjande ska ha en något annorlunda innebörd. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. Flera remissinstanser, däribland , och ombudsmän, är positiva till att handlingsbegreppet utmönstras i den nya lagen. Ett antal remissinstanser, bl.a. , och , anser att den term som används för att beskriva det informationsbärande innehåll som omfattas av lagen bör definieras. Försvarsmakten och förordar att tryckfrihetsförordningens etablerade terminologi används. Några remissinstanser, bl.a. Myndigheten för digital förvaltning och , anser att lagens syfte bör omfatta andra målsättningar, som ökad transparens, effektivitet och demokratisering. menar att principerna om inbyggd öppenhet och öppenhet som standard bör inkluderas i syftesbestämmelsen. Andra remissinstanser, däribland , och , framhåller att det bör förtydligas hur lagen förhåller sig till riskerna med att tillgängliggöra data för vidareutnyttjande. Skälen för regeringens förslag Uttrycket data beskriver det informationsbärande innehåll som omfattas av lagen Öppna data-direktivets bestämmelser är främst inriktade på vidareutnyttjande av digital information men omfattar också vidareutnyttjande av handlingar som tillgängliggörs på papper. Direktivets definition av handling innefattar allt innehåll oberoende av medium eller varje del av sådant innehåll. Med medium avses papper, elektronisk form samt ljud-, bild- eller audiovisuella inspelningar (artikel 2.6). Vid genomförandet av direktivet är medlemsstaterna oförhindrade att använda en annan term än handling under förutsättning att innebörden av denna överensstämmer med direktivets definition av ordet (jfr skäl 20). I är begreppet handling starkt förknippat med den terminologi som knyter an till offentlighetsprincipen i 2 kap. tryckfrihetsförordningen, förkortad TF. Med handling avses där en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt (2 kap. 3 § TF). Definitionen av handling i öppna data-direktivet överensstämmer i huvudsak med detta 2021/22:225 handlingsbegrepp (jfr prop. 2009/10:175 s. 145 f.). I PSI-lagen används TF:s handlingsbegrepp för att definiera det informationsbärande innehåll som omfattas av den lagen (6 § PSI-lagen). En förutsättning för att använ- da detta begrepp även i den nya lagen bör vara att det har samma innebörd som handlingsbegreppet i TF och gäller för samma aktörskrets som träffas av handlingsoffentligheten i den lagen. I öppna data-direktivet utvidgas tillämpningsområdet till att även om- fatta vissa offentliga företag. Ett offentligt företag träffas i allmänhet inte av regleringen om handlingsoffentlighet i 2 kap. TF och saknar ofta andra författningsreglerade krav på att enskilda ska ges tillgång till information. Till skillnad från vad som gäller inom statliga och kommunala myndig- heter kan det i kretsen av offentliga företag inte förutsättas att TF:s termi- nologi är vare sig välkänd eller etablerad. Samma sak torde gälla inom den krets av offentligt styrda organ som omfattas av direktivets tillämpnings- område men som inte träffas av om handlingsoffent- Mot bakgrund av direktivets utvidgade tillämpningsområde fram- står det inte som ändamålsenligt att använda TF:s handlingsbegrepp i den Ett ytterligare skäl som talar för att begreppet handling inte bör användas är att tillgång till information kan ges på annan grund än med stöd av offentlighetsprincipen. En annan sak är att den information som tillgängliggörs kan vara allmänna handlingar även om tillhandahållandet sker med stöd av någon annan författning. Sammanfattningsvis bör alltså en annan term än handling användas för att beskriva det informationsbärande innehåll som omfattas av den nya Utredningen föreslår att uttrycket information används, vilket de flesta remissinstanser som yttrar sig i frågan ställer sig positiva till. skillnad från ”handling” har ”information” inte samma tydliga koppling till fysiska dokument, vilket är en fördel. också i flera andra författningar som reglerar samhällets informations- försörjning, bl.a. lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation och lagen (2000:224) om fastighetsregister. Utredningen överväger också användning av uttrycket data, men av- färdar detta eftersom data i första hand leder tankarna till digitalt innehåll och direktivets handlingsbegrepp även omfattar information på papper. Frågan är emellertid om de krav öppna data-direktivet ställer när det gäller tillgängliggörande av handlingar i pappersformat kan anses uppfyll- da genom redan befintliga bestämmelser om rätten till tillgång till allmänna handlingar enligt 2 kap. TF. I lagrådsremissen bedöms att så är fallet. rådet efterfrågar en fördjupning av övervägandena i denna del. För vidareutnyttjande av information som endast finns lagrad i pappers- format gäller enligt öppna data-direktivet att informationen som utgångs- punkt ska göras tillgänglig i sitt befintliga format, dvs. ella begränsningar av vidareutnyttjandet ska vara förenliga med de princi- per om villkor som direktivet föreskriver. var och en rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt innefattar att få tillgång till en handling genom en avskrift eller kopia (2 kap. 16 § första stycket TF). Den som har fått del av en allmän handling får som huvud- regel använda den fritt för valfritt ändamål. Det innebär att en myndighet i allmänhet inte får förena ett utlämnande av en allmän handling enligt offentlighetsprincipen med villkor om hur handlingen får vidareutnyttjas. I förhållande till vad som anges i lagrådsremissen kan det också tilläggas att den tidsfrist som TF reglerar när det gäller utlämnande av en allmän handling efter en begäran uppfyller öppna data-direktivets tidsfrister för en behandling av en begäran om vidareutnyttjande med god marginal (2 kap. 15 § första stycket TF och artikel 4.1 och 4.2 i öppna datadirektivet). I händelse av avslag på en begäran om att ta del av en allmän handling tillgodoses rätten att få beslutet överprövat genom 6 kap. 7 § OSL (jfr artikel 4.4 i öppna data-direktivet). Vidare bör det poängteras att öppna data-direktivet inte ger någon en mer vidsträckt rätt att få tillgång till information än vad som redan gäller enligt nationell och unionsrättslig reglering (artikel 1.3). En enskild kan mot denna bakgrund inte lida någon rättsförlust när det gäller rätten att få tillgång till och vidareutnyttja handlingar på papper, om den nya lagen avgränsas till att omfatta endast digital information. Sammanfattningsvis bedömer regeringen, på samma sätt som i lagrådsremissen, att befintlig svensk lagstiftning uppfyller öppna data-direktivets krav när det gäller tillgång till och vidareutnyttjande av information som tillhandahålls på papper. Bestämmelserna i 2 kap. TF genomför alltså i praktiken öppna data-direktivet i den del det reglerar vidareutnyttjande av information på papper. Eftersom vidareutnyttjande av information i pappersformat tillgodoses genom 2 kap. TF, finns det inget behov av att, som utredningen föreslår, låta den nya lagen omfatta även annat än innehåll i digitala format. Den nya lagen bör alltså uteslutande ta sikte på tillgängliggörande av information i digitala format för vidareutnyttjande. Mot denna bakgrund är uttrycket data lämpligt för den information som omfattas av lagen. Valet av denna term bidrar till en enhetlig begreppsanvändning i den nya lagen. Innebörden av termen data bör, som flera remissinstanser påpekar, beskrivas i den nya lagen. Utgångspunkten är att innebörden ska överensstämma med direktivets definition av handling med den begränsningen att innehåll i pappershandlingar inte omfattas. Med en tydlig definition ser regeringen inte, till skillnad från bl.a. Försvarsmakten, att det finns någon risk för begreppsförvirring eller tillämpningssvårigheter. Med data bör alltså avses all information i digitalt format oberoende av medium, dvs. allt informationsbärande innehåll och alla delar av ett informationsbärande innehåll oberoende av i vilket digitalt format det innehas. En ny avgränsning av uttrycket vidareutnyttjande Att vidareutnyttja data innebär enligt öppna data-direktivet att någon använder data för andra kommersiella eller icke-kommersiella ändamål än det för vilket de ursprungligen framställdes (artikel 2.11). Iförarbetena till PSI-lagen gjordes en vid tolkning av innebörden av uttrycket vidareutnyttjande, där varje tillhandahållande av handlingar ansågs leda till ett vidareutnyttjande, även ren vidareförmedling av information (prop. 2009/10:175 s. 148 och 6 § PSI-lagen). En sådan vid innebörd av uttrycket vidareutnyttjande får effekten att en myndighet eller ett offentligt företag kan behöva beakta den nya lagen som data lämnas till någon eller publiceras på internet, oavsett syftet med detta. I syfte att avgränsa den nya lagens tillämpningsområde på ett ändamålsenligt sätt bör det övervägas om det finns skäl att ompröva vad som ska avses med uttrycket vidareutnyttjande i lagen. 2021/22:225 Öppna data-direktivets huvudsakliga syfte är att främja användningen av öppna data och stimulera innovation inom produkter och tjänster (artikel 1.1). Tanken är alltså att data från den offentliga sektorn ska kunna användas för sekundära ändamål, företrädesvis med stöd av moderna teknologier som artificiell intelligens eller sakernas internet. Sådant vidareutnyttjande av data anses ha en gynnsam effekt på ekonomin och samhället istort (jfr skälen 8–10). Även om direktivet inte utesluter att andra former av användning av data kan innebära vidareutnyttjande, finns det viss reglering i direktivet som talar emot att alla typer av användning ska anses utgöra ett vidareutnyttjande. Formatkraven i artikel 5 innebär exempelvis en tydlig strävan mot att data ska göras tillgängliga i format som är lätta att bearbeta och förädla (se avsnitt 7.2). Syftet med att tillgängliggöra data i sådana format är just att de ska kunna användas, i betydelsen bearbetas, för andra sekundära ändamål än det för vilket de ursprungligen har framställts. Regeringen anser alltså, till skillnad från Lagrådet, att en rimlig tolkning av uttrycket användning i artikel 2.11 avser någon form av bearbetning. I ljuset av denna tolkning bör med vidareutnyttjande inte avses sådana situationer där någon tillgodogör sig läsbar information i informativt syfte. Att någon exempelvis tar del av information som har publicerats på en myndighets webbplats bör därmed inte anses utgöra ett vidareutnyttjande i direktivets mening. För att ett vidareutnyttjande ska anses vara för handen bör det röra sig om någon form av bearbetning av data i syfte att exempelvis skapa eller utveckla något nytt. Det kan röra sig om produkter och tjänster, kunskaper och idéer eller andra företeelser. Avgörande för om en användning av data ska anses vara ett vidareutnyttjande bör alltså vara att det sker någon form av sekundär bearbetning av data. Som Lagrådet anför aktualiserar den föreslagna avgränsningen av uttrycket vidareutnyttjande hur frågor om avsikten bakom en begäran om tillgång till data för vidareutnyttjande är förenliga med det s.k. efterforskningsförbudet i 2 kap. 18 § TF. Efterforskningsförbudet innebär att en myndighet inte i större utsträckning än vad som behövs för att kunna pröva om det finns hinder mot att en handling får lämnas ut får efterforska vem som begär ut handlingen eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran. Efterforskningsförbudet gäller alltså vid en prövning av om en allmän handling får lämnas ut eller inte. En sådan prövning föregår den prövning som görs om huruvida handlingen i fråga kan tillgängliggöras som data för vidareutnyttjande. Det är alltså fråga om två olika prövningar, se vidare avsnitt 10.1. Regeringen bedömer att fördelarna med den föreslagna avgränsningen av uttrycket vidareutnyttjande överväger de eventuella svårigheter som en myndighet emellanåt kan ställas inför när en begäran om vidareutnyttjande av data för vidareutnyttjande framställs parallellt med en begäran om att få ut en allmän handling. I den nya lagen bör sammanfattningsvis uttrycket vidareutnyttjande beskrivas som bearbetning av data från den offentliga sektorn för valfritt ändamål. Avgränsningen kommer främst att aktualiseras när data tillgängliggörs på internet i syfte att de ska kunna vidareutnyttjas (se avsnitt 6.3). Att ett vidareutnyttjande ska ske för ett annat ändamål än det för vilket data ursprungligen framställdes behöver inte anges särskilt. Ett steg i att skilja den nya lagen från reglering som styr rätten till tillgång till information är att tydliggöra lagens särskilda syfte. I linje med att upp- nå öppna data-direktivets huvudsakliga mål bör lagens syfte vara att främja den offentliga sektorns tillgängliggörande av data för vidareutnyttjande, särskilt i form av öppna data (artikel 1.1). Trots att öppna data-direktivet innehåller uttrycket öppna data i rubriken regleras inte sådana data särskilt i direktivet. Flera av direktivets bestäm- melser innebär dock en strävan mot att data ska tillgängliggöras som öppna Med öppna data avses i allmänhet data i öppna format som får ut- nyttjas, vidareutnyttjas och delas fritt av vem som helst för valfritt ändamål (jfr skäl 16). Öppna data är alltså inte en egen typ av data utan helt enkelt data som uppfyller vissa krav när det gäller struktur, form, tillgång och rätt till fri användning. Att data får användas fritt innebär bl.a. att de ska vara Genom att hänvisa till öppna data i syftesbestämmelsen behö- ver inte, som påpekar, principerna om inbyggd öppen- het och öppenhet som standard nämnas särskilt. Den nya lagen kan väntas bidra till att uppnå vissa sekundära syften, som ökad transparens och Dessa behöver dock inte heller, i motsats till vad bl.a. Myndig- heten för digital förvaltning anger, inkluderas i syftesbestämmelsen. Det bör poängteras att det inte är riskfritt att öka den mängd data från den offentliga sektorn som finns tillgänglig för vidareutnyttjande. gängliggörs av olika aktörer kan samköras och bearbetas och skapa nytt informationsbärande innehåll som har ett högre skyddsvärde än de ursprung- liga datamängderna var för sig. Av syftesbestämmelsen bör det därför fram- gå, i linje med vad bl.a. föreslår, att ett ökat till- gängliggörande ska upprätthålla krav på informationssäkerhet och skydd av personuppgifter och att det inte får innebära risker för säkerhet. 5.3 Lagens avgränsning mot andra författningar Regeringens förslag: Lagen ska inte påverka tillämpningen av bestämmelser i någon annan lag eller förordning som ger någon rätt att få tillgång till data eller som begränsar en sådan rätt. Lagen ska inte heller påverka tillämpningen av bestämmelser i någon annan lag eller förordning om skyddet av personuppgifter. Om det i någon annan lag eller förordning finns mer långtgående krav i fråga om tillgängliggörande av data, ska de kraven tillämpas. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningen föreslår en annan författningsteknisk lösning. Remissinstanserna: Några remissinstanser, däribland Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , och , påpekar att lagförslaget inte genomför samtliga undantag i öppna data-direktivet. och kommuner lämnar liknande synpunkter. Energiföretagen , , och kommun efterlyser en större tydlighet i hur lagen förhåller sig till andra författningar. heten framför liknande synpunkter. Skälen för regeringens förslag Lagen påverkar inte bestämmelser om tillgång till data Öppna data-direktivet syftar till att öka den mängd data som finns tillgänglig för vidareutnyttjande utan att det inverkar negativt på andra skyddsvärda intressen. Detta tydliggörs i direktivet genom att det föreskriver att det inte påverkar unionsgemensamma och nationella bestämmelser om tillgång till data och om skydd av personuppgifter. Denna ordning innebär att direktivet inte ger en vidareutnyttjare rätt att få tillgång till data. Rätten till tillgång måste i stället grundas på andra unionsgemensamma eller nationella bestämmelser. Data för vilka tillgången omfattas av restriktioner enligt medlemsstaternas nationella rätt är generellt undantagna från tillämpningsområdet (artikel 1.2 f och 1.3). Därtill innehåller direktivet ett antal specifika undantag för vissa data eller vissa slag av data under förutsättning att samma undantag har införts i en medlemsstats egen nationella rätt (artikel 1.2 d och e). Öppna data-direktivet föreskriver i en generell bestämmelse att och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning) och anslutande nationell reglering har företräde framför direktivet (artikel 1.4). Det finns också ett särskilt undantag som gäller för data som innehåller personuppgifter (artikel 1.2 h).