prop · H903157 · 2022-03-22 00:00:00 — Utredningens förslag bygger på att prövningen ska avse om det finns ”särskild anledning att anta” att den som prövas ”kan komma” att agera i strid 2021/22:157 med demokrativillkoren (2 kap. 5 f § första stycket). SKR anger att det är ett problem att det är svårt att avgöra vad ”särskild anledning att anta” Flera remissinstanser framför att de anser att förslaget är rätts- Detta gäller bl.a. Idéburna skolors riksförbund, , , och Kristna friskolerådet. intar en annan hållning. Domstolen anför att det vid prövning enligt 2 kap. 5 § skollagen är den enskilde som har bevisbördan för att kraven är uppfyllda och det får antas att beviskravet är sannolikt. rätten anger att beviskravet ”särskild anledning att anta” får uppfattas som ett något högre beviskrav än sannolikt. Regeringens avsikt är inte att det ska ställas högre beviskrav, och därmed bli svårare för Skolinspektionen, än vad det är att neka olämpliga personer att driva skolverksamhet. Regeringen gör därför bedömningen att det behöver tydliggöras att den bedömning som ska göras vid prövningen är en riskbedömning. melsen bör därför formuleras så att det som ska prövas är om det finns en risk för att barn och elever kommer att utsättas för sådant som strider mot Detta är i linje med utvecklad praxis för återkallande av godkännande att bedriva skolverksamhet där avgörandena baseras på en bedömd risk för att elever utsätts för ett otillåtet agerande. ökar möjligheterna att hindra att verksamheter som skulle kunna medföra risker för barn och elever över huvud taget startar, i stället för att tillstånd måste dras tillbaka i efterhand, vilket framför allt drabbar barn och elever. Som nämnts är vidare den av utredningen föreslagna bestämmelsen formulerad som att det är sökanden själv eller, om denna är en juridisk person, sådana företrädare som avses i 2 kap. 5 a §, som kan antas komma att behandla barn och elever i strid med demokrativillkoren. uttalar att det t.ex. kan vara frågan om skolföretagets styrelseordförande Så kan vara fallet men ofta är en styrelseordförande eller en majoritetsägare inte själv aktiv i klassrummet. är den risk som ska bedömas inte bara risken för att sökanden eller dess företrädare själva kan komma att agera i strid med demokrativillkoren utan även om det finns risk för att sökanden eller dess företrädare kan komma att uppmana eller acceptera och underlåta att vidta åtgärder om personal agerar i strid med demokrativillkoren. Sammanfattningsvis är det som bör prövas risken för att barn eller elever i verksamheten kan komma att utsättas för de företeelser som anges i demokrativillkoren. Regeringen föreslår att utredningens tre första diskvalificeringsgrunder (demokrativillkor), som sammanfattningsvis handlar om kränkning av grundläggande fri- och rättigheter, diskriminering, kränkande behandling och andra beteenden som bryter mot principen om allas lika värde, med viss omformulering anges i två punkter som avser risk för att barn eller elever kan komma att utsättas för 1. våld, tvång eller hot, och 2. minering eller kränkande behandling. I utredningens förslag till första punkt anges även ”att på annat otillbörligt sätt kränka enskilda barns eller vuxnas grundläggande fri- och rättigheter”. När det gäller detta kriterium nämner utredningen som exempel bl.a. att det kan vara frågan om att den enskilde eller dess företrädare vilseleder andra, dvs. uppfattning om något förhållande, eller utnyttjar en persons utsatta ställ- ning eller belägenhet t.ex. till följd av ett anställnings- eller lydnads- förhållande, sjukdom eller funktionsnedsättning. det är otydligt på vilket sätt dessa exempel utgör en kränkning av fri- och Då demokrativillkoren ska användas för en riskbedömning är Prop. 2021/22:157 det viktigt att de är enkla och tydliga. Av denna anledning föreslås de två första demokrativillkoren få ovan nämnda lydelse. Utredningen föreslår vidare att en fjärde diskvalificeringsgrund ska vara ”på annat sätt motarbeta principen om barnets bästa”. Regeringen anser att denna diskvalificeringsgrund är vag och därför inte bör ingå i villkoren. Utredningens femte och sjätte diskvalificeringsgrunder, att motarbeta det demokratiska styrelseskicket eller rättfärdiga, främja eller uppmana till sådana ageranden som anges i de övriga diskvalificeringsgrunderna, bedöms med hänsyn till den omarbetning av paragrafen som föreslås ovan kunna ersättas av en tredje punkt som avser risk för att utsättas för ”påverkan som syftar till motarbetande av grundläggande fri- och rättigheter eller det demokratiska styrelseskicket”. Regeringen anser vidare, till skillnad från utredningen, att en prövning mot demokrativillkor inte ska vara en fristående prövning utan att den ska vara en del i lämplighetsprövningen enligt 2 kap. 5 § skollagen. I denna proposition föreslås således sammantaget att regleringen i skollagen ska kompletteras så att det i en ny paragraf i skollagen anges att en sökande inte ska anses som lämplig enligt 2 kap. 5 § tredje stycket skollagen om det finns en risk för att barn eller elever i den verksamhet som ansökan avser kommer att utsättas för 1.våld, tvång eller hot, 2.diskriminering eller kränkande behandling, eller 3.påverkan som syftar till motarbetande av grundläggande fri- och rättigheter eller det demokratiska styrelseskicket. Med anledning av Skolinspektionens synpunkt att det i förslaget inte längre framgår en direkt koppling mellan den sökandes eller dess företrädares handlingar, eller tidigare handlingar, och den bedömda risken för elever, vill regeringen lyfta fram att prövningen enligt regeringens förslag, på det sätt som anges ovan och till skillnad från utredningens förslag, innebär att prövningen mot demokrativillkor ingår som ett moment i den prövning av sökandens lämplighet som ska göras enligt 2 kap. 5 § tredje stycket. I sistnämnda bestämmelse anges att om sökanden är en juridisk person krävs att samtliga som anges i 2 kap. 5 a § andra stycket bedöms lämpliga. Av 5 a § andra stycket framgår att prövningen ska avse den verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, styrelseledamöter och styrelsesuppleanter, bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handelsbolag, och personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten samt den juridiska personen. Prövningen enligt den föreslagna paragrafen ska avse om det finns en risk för att barn eller elever i den verksamhet som ansökan avser kommer att utsättas för vissa i punkterna 1–3 specifikt angivna företeelser. Då samtliga ovan nämnda personer anses ha ett inflytande på utbildningen ska, om sökanden är en juridisk person, samtliga personer omfattas av prövningen. Vad prövningen ska avse behandlas nedan. Prövningen ska baseras på en helhetsbedömning Som framgår av förarbetena till den nu gällande bestämmelsen kan tillsynsmyndigheterna använda ett utdrag ur belastningsregistret för sin kontroll, men de kan också använda annan tillgänglig information från exempelvis andra myndigheter och kunskap om hur de personer som prövas bedrivit annan välfärdsverksamhet (jfr prop. 2017/18:158). Informationen kan göras tillgänglig för myndigheterna även på andra sätt. Uppgifter kan hämtas in exempelvis genom att tillståndsmyndigheterna via en sökmotor söker på de personnamn i ägar- och ledningskretsen som är aktuella. Det är här viktigt att påpeka att insamlingen av uppgifter ska avse enbart de personer som ska prövas. Den föreslagna utformningen av demokrativillkoren innebär att tillståndsmyndigheten utifrån tillgänglig information kan pröva den enskildes och, om den enskilde är en juridisk person, den juridiska personens och dess företrädares lämplighet, och att ett godkännande som huvudman inte får lämnas till en enskild om det bedöms finnas en risk för att barn eller elever i verksamheten kommer att utsättas för vissa angivna ageranden (demokrativillkor). I ”risk” ligger att t.ex. uttalanden av den enskilde eller av dess företrädare som har gjorts i privata sammanhang, sociala medier eller på annat sätt eller nu nämnda personers ageranden i privata sammanhang kan beaktas, men att det måste göras en helhetsbedömning av samtliga omständigheter. En risk kan t.ex. bedömas finnas om den som ansöker om godkännande eller, om den sökande är en juridisk person, denne eller dess företrädare enligt 2 kap. 5 a §, i sociala medier har gett uttryck för så starka positiva åsikter om våldsanvändning, diskriminering, motarbetande av grundläggande fri- och rättigheter eller det demokratiska styrelseskicket att det bedöms finnas en konkret risk för att denne i verksamheten rekryterar personal med samma åsikter och att barn eller elever därigenom kommer att utsättas för påverkan som syftar till ett motarbetande av grundläggande fri- och rättigheter eller det demokratiska styrelseskicket. En annan risk som kan bedömas finnas är att någon av de personer som omfattas av prövningen personligen kan komma att medverka i utbildningen och utsätta barnen för sådana ageranden. Den föreslagna regleringen bedöms vara förenlig med integritetsskyddet i regeringsformen Som nämnts i avsnitt 7.1 skyddas den personliga integriteten i RF. I 2 kap. 6 § andra stycket RF anges att var och en är gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Enligt 2 kap. 20 och 21 §§ RF får begränsningar i skyddet för den personliga integriteten endast göras i lag och för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. En begränsning får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. När Skolinspektionen eller en kommun utför en fördjupad undersökning av sökandens och eventuella företrädares lämplighet som skolhuvudman kan undersökningen resultera i en insamling av uppgifter som kan karak- Prop. 2021/22:157 täriseras som en kartläggning av vederbörandes personliga förhållanden. En sådan undersökning bedöms också, med hänsyn tagen till att fråga kan vara om s.k. känsliga personuppgifter (se vidare avsnitt 10 om dataskydd), såsom sökandens politiska åsikter och religiös eller filosofisk övertygelse, innebära ett betydande intrång i den personliga integriteten. I detta avsnitt föreslås att prövningen ska utvidgas till att också omfatta en prövning mot s.k. demokrativillkor. Dessa villkor föreslås regleras i skollagen. Villkoren, som utgår från barnens och elevernas skyddsbehov, tillgodoser ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Som ovan beskrivits ska staten enligt RF verka för att barns rättigheter tas till vara och enligt ska konventionsstaterna vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra barns rättigheter enligt konventionen. Den föreslagna regleringen bedöms vara både angelägen och nödvändig. Då den ovan har bedömts inte utgöra någon inskränkning i yttrande-, mötes- eller föreningsfriheten bedöms den inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Intrånget i den personliga integriteten görs inte heller enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Det har inte framkommit att det finns andra likvärdiga, mindre ingripande alternativ till den föreslagna regleringen. Det ska vidare beaktas att det är frivilligt att ansöka om att bli godkänd som huvudman enligt skollagen. Sammantaget bedöms den föreslagna regleringen vara förenlig med RF. Den behandling av personuppgifter som den föreslagna regleringen ger anledning till behandlas i avsnitt 10. Även juridiska personer ska kunna lämplighetsprövas Som framgår ovan ska en enskild som ansöker om att godkännas som huvudman inom skolväsendet bedömas vara lämplig av tillståndsmyndigheten. Vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas. Om den enskilde är en juridisk person ska lämplighetsprövningen avse företrädare för verksamheten enligt 2 kap. 5 a § skollagen, bl.a. majoritetsägare, verkställande direktör, styrelseledamöter och andra personer som har ett bestämmande inflytande i verksamheten. Som anger så omfattar dess nuvarande ägar- och ledningsprövning endast fysiska företrädare för den juridiska personen. Enligt förarbetena bör bedömningen ske samlat för hela den berörda kretsen, dvs. kravet ska i ett aktiebolag vara uppfyllt av styrelsen, verkställande direktör (vd) och ägare tillsammans (prop. 2017/18:158 s. 47). Syftet med lämplighetsprövningen är att stärka kontrollen över välfärden så att endast seriösa personer ska anförtros rätten att bedriva utbildning och ersättas med kommunala bidrag. Utformningen av bestämmelserna innebär dock att den enskilde, i det fall det är frågan om en juridisk person, inte prövas i sig – utan endast dess företrädare. Som anges ovan påpekar utredningen att endast enskilda kan dömas för brottet hets mot folkgrupp, men att även en organisation kan göra sig skyldig till liknande ageranden, t.ex. genom vad som publiceras på webbplatser eller i sociala Om enbart fysiska företrädare omfattas av lämplighetsprövningen försvåras tillståndsmyndigheternas möjligheter att bedöma den enskildes lämplighet enligt 2 kap. 5 § tredje stycket skollagen och myndigheternas möjligheter att i tillsynen, enligt 26 kap. 14 §, kontrollera att huvudmannens lämplighet fortsatt är uppfylld. Enligt utredningen ska prövningen avse dels den enskilde sökande oavsett om det är en fysisk eller juridisk person, dels företrädare som ingår i den personkrets som anges i 2 kap. 5 a § skollagen. Regeringen delar denna uppfattning. Det föreslås därför att det ska förtydligas i 2 kap. 5 a § skollagen att lämplighetsprövningen, om sökanden är en juridisk person, utöver kretsen av företrädare även ska omfatta den juridiska personen som sådan. Kommuner bör inte omfattas av ägar- och ledningsprövning Ansgarskolorna, Banérskolan, Broskolan, i /, Stiftelsen , Kristna skola och anger att det kan finnas skäl för att lämplighetsprövningen även bör omfatta ledningen för kommunala skolor. Frågan behandlades i förarbetena till den nuvarande regleringen, propositionen Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden (prop. 2017/18:158, s. 51). Där konstateras att kommuner och privata aktörer har olika roller och ansvar. Kommunerna har ett lagstadgat ansvar att tillhandahålla socialtjänst och utbildning åt medborgarna, och förutsätts ha kunskap och kompetens inom det som utgör kommunernas grundläggande uppdrag. Regeringen gör i propositionen bedömningen att det finns sådana principiella skillnader mellan och enskild verksamhet att det inte finns skäl att införa något som motsvarar en ägar- och ledningsprövning för verksamhet. Regeringen gör nu ingen annan bedömning. En huvudmannaförsäkran bör inte införas Utredningen har föreslagit en s.k. huvudmannaförsäkran ska införas för enskilda som ansöker om att godkännas som huvudman för enskilt bedriven verksamhet enligt skollagen. Det skulle innebära att fysiska personer som ansöker om godkännande eller, om den sökande är en juridisk person, de personer som ingår i den personkrets som anges i 2 kap. 5 a § skollagen, ska lämna en skriftlig huvudmannaförsäkran till den myndighet som prövar ansökan. Förslaget innebär att den sökande eller dess företrädare genom att underteckna en huvudmannaförsäkran intygar att han eller hon inom ramen för skollagsreglerad verksamhet inte kommer att agera i strid med de demokrativillkor som uppställs för verksamheten, dvs. att inte agera på de sätt som beskrivs ovan. Som framgår ovan motsvarar demokrativillkoren inte hela den reglering som en huvudman är skyldig att iaktta. Enligt 2 kap. 8 § skollagen ansvarar huvudmannen för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Demokrativillkoren utgör ett urval av principer som bedöms vara så viktiga att det bedöms vara befogat att utifrån principen om barnens bästa införa en reglering som innebär att tillståndsmyndigheten vid prövningen av en ansökan om huvudmannaskap ska göra en riskbedömning mot dessa villkor. Som påtalas av JO, och kommuner vore en huvudmannaförsäkran enligt förslaget missvisande sett till det ansvar Prop. 2021/22:157 huvudmannen har enligt 2 kap. 8 § skollagen. Det bedöms därför vara olämpligt att införa en sådan huvudmannaförsäkran som utredningen föreslår. En huvudmannaförsäkran skulle dessutom vara administrativt betungande för såväl den enskilde och dess företrädare som för tillstånds- och tillsynsmyndigheterna. Det görs därför sammantaget bedömningen att ett krav på en huvudmannaförsäkran inte bör införas. Stödmaterial bör tas fram Enligt svar på en enkät som utredningen skickade till kommuner upplevs ofta frågor om godkännande och tillsyn som svåra av kommunerna och det efterfrågas vägledning till stöd för de beslut som ska fattas. I linje med vad och kommuner, och anför bedöms det finnas behov av att ta fram ett stödmaterial för kommunernas ägar- och ledningsprövning. Utredningen anser att det kan vara problematiskt att ge ett sådant uppdrag till Skolinspektionen då myndigheten som tillsynsmyndighet över kommunernas skollagsreglerade verksamhet i så fall får dubbla roller, och då myndigheten inte har en stödjande roll . Skolinspektionen delar utredningens bedömning att det behövs ett stödmaterial, och anger att SKR har utarbetat ett stödmaterial om ägar- och ledningsprövning i samråd med Skolinspektionen. Även tillstyrker att ett stödmaterial tas fram men anser till skillnad från utredningen att stödmaterialet inte enbart ska rikta sig till kommunerna utan även till Skolinspektionen. Det anges i 26 kap. 9 § skollagen att tillsynsmyndigheten inom ramen för sin tillsyn ska lämna råd och vägledning. Regeringen gör därför bedömningen att det statliga uppdraget att utarbeta stödmaterial om ägar- och ledningsprövning till kommunerna bör ges till Skolinspektionen. Något stödmaterial till Skolinspektionen bedöms inte behövas. Skolinspektionen bör i sitt arbete med uppdraget samråda med andra relevanta myndigheter. Det får ankomma på Skolinspektionen att avgöra vilka andra myndigheter som är relevanta. Exempel på sådana myndigheter kan vara och Säkerhetspolisen. Vidare har Utredningen om granskning av stöd till civilsamhället i betänkandet Rätt mottagare och integritet (SOU 2021:99) föreslagit att en stödfunktion inrättas vid nationellt centrum mot våldsbejakande extremism som finns inom . Be- tänkandet bereds inom . Det är därför naturligt, om utredningen leder till att en sådan stödfunktion inrättas, att samråd sker med den myndighet som den nya funktionen inrättas i. Samma funktion bedöms också att kunna vara ett direkt stöd till kommunerna när det gäller att bedöma individers lämplighet. Sammanfattningsvis bör ett stödmaterial tas fram för kommunerna i deras ägar- och ledningsprövning för att säkerställa rättssäkerhet och likvärdighet i prövningen av enskilda som huvudmän inom skolväsendet. Skolinspektionen bör ges i uppdrag att ansvara för att ta fram stödmaterialet. 2021/22:157 7.3 Tillståndsmyndigheterna bör få tillgång till fler uppgifter för skärpt kontroll vid prövning Regeringens bedömning: och kommunerna bör vid ägar- och ledningsprövning få rätt att begära ut fler uppgifter från belastningsregistret. Utredningens förslag: Utredningen har inte lämnat någon bedömning i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Som framgår av avsnitt 7.1 får tillståndsgivarna tillgång till åtskilliga uppgifter från belastningsregistret vid prövning av personer som ansöker om godkännande som huvudman. kan ta del av uppgifter om domar som avser bl.a. brott mot liv och hälsa, exempelvis misshandel, brott mot frihet och frid, exempelvis olaga hot, och brott mot allmän ordning, exempelvis hets mot folkgrupp. Tillståndsmyndigheterna saknar dock tillgång till uppgifter om brott som rör terrorism. Sådana bestämmelser finns främst i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen), lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen) och lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen). Det görs här bedömningen att tillståndsmyndigheterna bör få tillgång till fler uppgifter ur belastningsregistret vid ägar- och lämplighetsprövningen. Det bör vid förordningsarbetet bedömas vilka ytterligare brott som ska omfattas av belastningsregisterkontrollen. Det har övervägts om tillståndsgivarna även bör få viss tillgång till misstankeregistret, som bl.a. innehåller personuppgifter om den som är skäligen misstänkt för brott. På det sättet skulle tillståndsgivarna kunna få reda på uppgifter om personer som enligt förundersökningsledarens bedömning är skäligen misstänkt för brott mot bl.a. . Det finns dock starka skäl mot att uppgifter som enbart avser misstankar om brott lämnas ut. Det måste därför göras en avvägning mellan tillståndsmyndigheternas behov av uppgifterna och den skada eller olägenhet som den enskilde kan drabbas av genom ett utlämnande. Sammantaget bedöms det vara alltför långtgående att ge tillståndsgivarna tillgång till uppgifter ur misstankeregistret. I likhet med den bedömning som gjordes i propositionen Villkor för fristående skolor m.m. (prop. 2013/14:112, s 32), bedöms således att Skolinspektionen och kommunerna inte bör ges tillgång till uppgifter ur misstankeregistret. Sammanfattningsvis innebär de förslag och den bedömning som görs i denna proposition förbättrade möjligheter för tillståndsmyndigheterna att bedöma om en enskild och dess företrädare har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och i övrigt är lämpliga för att bedriva skollagsreglerad verksamhet. De underlag som tillståndsmyndigheterna i första hand har att utgå från vid sin godkännandeprövning är de uppgifter som finns i den enskildes ansökan om godkännande samt från utdrag ur belastningsregistret, liksom sådant som framgår i bolagsordning, årsredovisningar, stiftelsestadgar och andra centrala dokument. annat kan beaktas, t.ex. vad den enskilde eller företrädare för denne har uttryckt i offentliga sammanhang eller har som publicerats av den sökande Prop. 2021/22:157 eller dennes företrädare på webbplatser och i sociala medier. myndigheterna har sedan att vid sin prövning göra en helhetsbedömning av den information som framkommit om den enskilde och dennes företrädare och avgöra om de kan bedömas vara lämpliga. Skollagens bestämmelser om tillsyn av att kraven för godkännande fortfarande är Regeringens förslag: Ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet ska, liksom , få återkallas, när den enskilde inte genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de före- skrifter som gäller för verksamheten, saknar ekonomiska förutsätt- ningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten eller i övrigt bedöms vara olämplig. Därutöver ska ett godkännande få återkallas om den enskilde inte längre har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens Utredningen har också uttryckligen angivit att ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet ska få återkallas om den enskilde inte längre uppfyller förutsättningarna för godkännande enligt bestämmelserna om demokrativillkor.