prop · H903246 · 2022-05-16 00:00:00 — Enligt 3 § lagen om operativt militärt stöd mellan och får regeringen begära stöd av i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Regeringen får för detta 2021/22:246 ändamål överlåta förvaltningsuppgift till . Motsvarande befogenhet för regeringen finns inte då det gäller andra stater. För att regeringen ska ha befogenhet att begära stöd av en annan stat som är medlem i EU eller i Nato när det gäller den aktuella uppgiften krävs alltså att fattar beslut om överlåtelse av förvaltningsuppgift i det särskilda fallet. En misstänkt eller konstaterad kränkning av territorium inträffar utan förvarning och kräver att motåtgärder sätts in direkt. Det rör sig ofta om ett snabbt förlopp. Det innebär att det måste vara möjligt att fatta beslut eller i vart fall från det att frågan uppkommit. Detta är inte möjligt för det fall varje stödåtgärd måste föregås av propositionsarbete och riksdagsbehandling. Det är angeläget att de möjligheter som finns att begära stöd från kan sträckas ut och gälla i fråga om stöd även från andra stater. På så sätt kan förmåga att hindra och agera mot kränkningar påtagligt förbättras. I propositionen föreslås därför att lagen ändras, så att den omfattar även andra stater än . Ett bemyndigande bör utformas på så sätt att regeringen bemyndigas att begära stöd av en stat som är medlem i EU eller i Nato, i form av väpnade styrkor, för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater, och att regeringen för detta ändamål får överlåta förvaltningsuppgifter till den stat som lämnar sådant stöd. Det kan röra sig om kränkningar av svenska landområden, sjöterritorium eller det svenska luftrummet med t.ex. örlogsfartyg, inklusive undervattensfarkoster, militära flygfarkoster, markfordon eller trupp. De förvaltningsuppgifter som avses är de som ingår i uppgiften att hindra kränkningar av svenskt territorium och som Försvarsmakten har, dvs. att upptäcka och avvisa främmande stats kränkningar av svenskt territorium (se 15 kap. 13 § RF och IKFN-förordningen). Ett stöd kan t.ex. bestå av flygstridskrafter, enheter, stridsfordon, vapensystem eller marktrupp. Tillämpningen av 10 kap. 8 § RF förutsätter att det militära stödet innefattar att utländsk militär personal deltar i utförandet av förvaltningsuppgiften att hindra kränkningar av svenskt territorium. Stöd med t.ex. enbart militär materiel innebär inte att en förvaltningsuppgift överlåts. Säkerställande av insyn och Regeringens bedömning: insyn i och inflytande över regeringens handlande med anledning av de nya beslutsbefogenheterna säkerställs inom ramen för gällande regler om information till och samråd med , inbegripet reglerna om i 10 kap. 11 § RF. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Med utökade beslutsbefogenheter för regeringen att begära militärt stöd från en annan stat som är medlem i EU eller i Nato är det viktigt att behov av insyn och inflytande säkerställs. Detta säkerställs framför allt genom att regeringen informerar och överlägger med enligt 10 kap. 11 § RF (jfr prop. 2019/20:110 s. 34). Som framhållit är det angeläget att diskussioner om säkerhetspolitiska frågor äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå (bet. 2015/16:KU10 s. 146 och 147). Vidare är, som utskottet har pekat på, sammansättning, kravet på varsamhet och möjligheten att besluta om ovillkorlig tystnadsplikt sådana förhållanden som ger alldeles särskilda förutsättningar för information och överläggningar om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket. Regeringen bör fortlöpande hålla underrättad om beslut som omfattas av regeringens utökade befogenheter att begära militärt stöd från en stat som är medlem i EU eller i Nato. Regeringens beslut i enlighet med de föreslagna utökade befogenheterna torde typiskt sett vara att anse som ärenden av större vikt, varvid regeringen är skyldig att överlägga med innan regeringen fattar beslut, om det kan ske. Någon ytterligare formell skyldighet för regeringen att informera eller samråda med finns inte såvitt avser beslut som de nu aktuella. I den utsträckning det är möjligt bör dock information lämnas till berört utskott. Information till kan även lämnas genom skrivelser och muntligen genom ett statsråd vid ett sammanträde i kammaren. kan dessutom få sakinformation från regeringen genom kontakter mellan utskotten och departementen. Något hinder mot att även på dessa sätt får information om beslut som rör regeringens utökade beslutsbefogenheter kan inte anses föreligga, så länge det inte ersätter regeringens information och överläggning med (jfr prop. 2019/20:110 s. 34 och 35). Följdändringar med anledning av regeringens utökade möjlighet att begära stöd – utländska militära styrkors Regeringens förslag: Områden där utländska militära styrkor lämnar stöd enligt lagen om operativt militärt stöd ska kunna förklaras vara Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Bestämmelser om skyddsobjekt finns i skyddslagen (2010:305). Skyddslagen ger rättsliga förutsättningar för ett förstärkt skydd för vissa byggnader, anläggningar, områden och andra objekt – i lagen kallade skyddsobjekt – mot sabotage, terroristbrott, spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret, och grovt rån (1 §). Skyddslagen innehåller också bestämmelser om skydd för allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksamhet (2 §). Innebörden av ett beslut om skyddsobjekt är att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet, inbegripet med hjälp av en obemannad farkost (7 § första stycket). Tillträdesförbudet kan förenas med vissa andra förbud som förbud att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet (7 § andra stycket). Om det räcker för att tillgodose skyddsbehovet, får tillträdesförbudet ersättas av ett avbildningsförbud eller av ett förbud mot att bada, dyka, ankra eller fiska (7 § tredje stycket). I 5 § finns bestämmelser om skyddsobjekt för huvudsakligen militära Bestämmelser som uttryckligen rör utländska militära styrkors verksamhet i landet finns i punkterna 4–6. Enligt punkt 4 får områden där en främmande stats militära styrka inom ramen för internationellt samarbete tillfälligt bedriver övningar här i landet i samband med utbildning för fredsfrämjande verksamhet eller för annat militärt ändamål beslutas vara skyddsobjekt. Även områden där ett Natohögkvarter eller en främmande stats militära styrkor bedriver militär verksamhet inom ramen för samförståndsavtalet mellan och Nato om värdlandsstöd får beslutas vara skyddsobjekt (punkt 5). områden där en finsk militär styrka bedriver militär verksamhet enligt lagen om operativt militärt stöd mellan och beslutas vara skyddsobjekt (punkt 6). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta i frågor om skyddsobjekt (18 § första stycket). Regeringen har i 2 § skyddsförordningen (2010:523) delegerat till Försvarsmakten att besluta i om skyddsobjekt när det gäller de flesta slags byggnader, anläggningar, objekt och områden som anges i 5 § skyddslagen. bl.a. Försvarsmakten som fattar beslut i frågor om områden där utländska Prop. 2021/22:246 militära styrkor bedriver verksamhet enligt 5 § 4–6 skyddslagen. Försvarsmakten får meddela föreskrifter om verkställigheten av 4 § första stycket lagen om operativt militärt stöd mellan och (14 § andra stycket skyddsförordningen). Områden där en utländsk militär styrka bedriver militär verksamhet enligt lagen bör kunna beslutas vara skyddsobjekt På motsvarande sätt som redan gäller för finska styrkor bör, anser regeringen, sådana områden där utländska militära styrkor från en annan stat som är medlem i EU eller från en stat som är medlem i Nato lämnar operativt militärt stöd med att hindra en kränkning av territorium eller för att möta ett väpnat angrepp mot landet kunna beslutas vara skyddsobjekt. Detsamma bör gälla för t.ex. förläggningsområden för utländska styrkor som är förlagda utanför ett operationsområde. Det förstärkta skyddet är motiverat med hänsyn till den vikt den aktuella verksamheten, dvs. operativt militärt stöd till , har för försvaret av samt behovet av satt skydda allmänheten mot skada till följd av militär verksamhet. De inskränkningar i rörelsefriheten som kan följa är motiverade med hänsyn till statens säkerhet och den allmänna säkerheten och är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En militär styrka har typiskt sett en inbyggd kapacitet att kunna sköta sitt eget skydd och sin egen bevakning, avseende exempelvis egen personal, materiel eller förläggningsplats. Tillgång till effektivt skydd är ofta en förutsättning för att en militär enhet ska kunna utföra sina uppgifter. När uppgifterna ska utföras på en annan stats territorium kan skyddet utföras av det besökande förbandet, tillhandahållas av värdnationen eller genom en kombination av dessa. Enligt nuvarande lagstiftning får Försvarsmakten besluta att finsk militär personal som lämnar stöd enligt lagen om operativt militärt stöd mellan och , och som är lämplig för uppgiften, får anlitas för bevakning av sådana områden där en finsk militär styrka bedriver verksamhet enligt lagen och som beslutas vara skyddsobjekt. Av resurs- och effektivitetsskäl kan fråga ställas om en motsvarande möjlighet bör finnas även för andra utländska militära styrkor som lämnar stöd till . I denna proposition behandlas sådana författningsförslag som är nödvändiga för att möjliggöra för regeringen att begära ett militärt stöd till från en stat som är medlem i EU eller i Nato och som medför att den stödjande militära styrkan kan utföra förvaltningsuppgiften att möta ett väpnat angrepp mot eller att hindra kränkningar av svenskt territorium. Frågan om uppgiften att bevaka ett skyddsobjekt bör få fullgöras av en utländsk militär styrka som inte är finsk får därför vid behov behandlas i ett senare skede. 2021/22:246 8.2 Bemyndigande om utländsk militär luftfart Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om utländsk militär luftfarts verksamhet i som bedrivs inom ramen för den föreslagna ändrade lagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Bestämmelser om utländsk militär luftfart inom svenskt territorium finns framför allt i luftfartslagen (2010:500) och luftfartsförordningen (2010:770) samt i tillträdesförordningen (1992:118). I 14 kap. luftfartslagen finns bestämmelser om militär luftfart, ett begrepp som även omfattar utländsk militär luftfart (se prop. 2012/13:165 s. 62). Av 14 kap. 2 § luftfartslagen framgår att luftfartslagens reglering endast i begränsad omfattning gäller militär luftfart. Regeringen har omfattande befogenheter att meddela föreskrifter och besluta i enskilda fall när det gäller utländsk militär luftfart i . Sådana befogenheter anges bl.a. i 14 kap. 2, 5 och 11 §§ luftfartslagen. Av 14 kap. 2 § tredje stycket luftfartslagen framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, utöver de fall som följer av första stycket får meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om militär luftfart i de ämnen som anges i lagen och som inte måste meddelas i lag. I 14 kap. 5 § luftfartslagen anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om utländsk militär luftfarts övningar i och om finsk militär luftfarts verksamhet i när stöd lämnas enligt lagen om operativt militärt stöd mellan och . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får därutöver meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, bl.a. om sådan luftfart som utförs av en annan stat, eller ett företag med säte i en annan stat, och som avser underhåll, modifiering eller utprovning för militära ändamål (14 kap. 12 § luftfartslagen) Såvitt avser tillträde till svenskt territorium för utländska militära luftfartyg anges i 14 kap. 11 § luftfartslagen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om tillträde till svenskt territorium. Närmare bestämmelser i detta avseende finns i tillträdesförordningen. Dessa bestämmelser innebär att det i de flesta fall krävs tillstånd för att utländska statsluftfartyg ska få tillträde till svenskt territorium, att det är regeringen som beslutar om tillstånd när det gäller utländska militära stridsflygplan och att Försvarsmakten meddelar beslut när det gäller andra utländska statsluftfartyg (5 och 6 §§ tillträdesförordningen). Bemyndigande om utländsk militär luftfartProp. Militärt stöd från en stat som är medlem i EU eller i Nato ska kunna inbegripa militära luftfartyg. Tillstånd krävs som huvudregel för utländska statsluftfartygs tillträde till . Sådana tillstånd meddelas av regeringen när det gäller stridsflygplan och av Försvarsmakten när det gäller andra utländska statsluftfartyg. Det finns alltså enligt gällande rätt förutsättningar att i ett regeringsbeslut om att begära operativt militärt stöd från en stat inkludera ett tillstånd till att den berörda statens stridsflyg som ingår i stödet tillträder svenskt territorium. Någon ändring behövs alltså inte i detta avseende. gäller att ett utländskt statsluftfartyg som huvudregel ska följa bestämmelserna om civil luftfart och framföras enligt anvisningarna från svensk flygtrafikledning (14 kap. 4 § luftfartsförordningen). Försvarsmakten har dock, med stöd av 14 kap. 5 § respektive 12 § luftfartslagen, bemyndigats att meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om utländsk militär luftfarts verksamhet i som bedrivs inom ramen för övning med svenska förband som sker enligt regeringens medgivande eller inom ramen för internationell militär test-, utbildnings- och övningsverksamhet samt om finsk militär luftfarts verksamhet i när stöd lämnas enligt 2 eller 3 § lagen om operativt militärt stöd mellan och (14 kap. 3 § luftfartsförordningen). Försvarsmaktens föreskrifter i detta avseende innebär att berörda utländska luftfartyg i kan framföras enligt reglerna för militär luftfart. Mot denna bakgrund bör bemyndigandet i 14 kap. 5 § luftfartslagen justeras så att det omfattar den flygverksamhet som bedrivs när stöd lämnas enligt den föreslagna ändringen i lagen om operativt militärt stöd mellan och . 9Behovet av lagreglering av utländska styrkors befogenheter i Regeringens bedömning: Det krävs inte någon lagreglering av utländsk militär personals befogenheter att ingripa mot utländska fientliga styrkor, inbegripet med våld och tvång. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: I avsnitt 6 föreslås att regeringen ska ha befogenhet att begära stöd av en stat som är medlem i EU eller i Nato i form av militära styrkor för att dels möta ett väpnat angrepp mot , dels hindra kränkningar av svenskt territorium samt att regeringen för dessa ändamål får överlåta förvaltningsuppgifter till den stat som lämnar sådant stöd. De förvaltningsuppgifter som avses är uppgifterna att möta ett väpnat angrepp mot respektive att hindra kränkningar av svenskt territorium. I dessa uppgifter ingår att ingripa med våld och tvång, inbegripet med vapenmakt, mot angripande respektive kränkande 2021/22:246 utländska styrkor. Det krävs ingen reglering i svensk lag av den maktutövning som utländska stödjande militära styrkor kan komma att utöva mot fientliga styrkor. Detta är en följd av att regleringen i regeringsformen om grundläggande fri- och rättigheter (2 kap. RF) och om lagar och andra föreskrifter (8 kap. RF) ytterst inte kan anses omfatta sådana fiendestyrkor. Jämföras kan med att Försvarsmaktens ingripanden mot utländska styrkor som angriper eller kränker det svenska territoriet inte heller är närmare reglerat i lag. I stället finns den tillämpliga regleringen i den internationella rätten och folkrätten, framför allt den internationella humanitära rätten, och i regeringens beslut om insättande av Försvarsmakten samt i övrigt i regeringens uppdrag till och reglering av Försvarsmakten, t.ex. i IKFN-förordningen. Att det saknas en närmare författningsreglering av de utländska styrkornas maktbefogenheter gentemot utländska fientliga styrkor innebär inte heller att den kommer att vara oreglerad när stöd lämnas. För det första innehåller folkrätten regler om tillåten våldsanvändning i väpnad konflikt och för att hindra territoriella kränkningar. Av regeringens beslut om att begära stöd från en stat som är medlem i EU eller i Nato bör vidare följa i vilken utsträckning och under vilka förutsättningar våld eller tvång får användas av utländska stödjande styrkor. Tillåten våldsanvändning kan vidare preciseras och regleras närmare i överenskommelser mellan och den stödjande staten (jfr prop. 2019/20:110 s. 36 och 37). 10Disciplinär och straffrättslig jurisdiktion, tillsyn och skadestånd Regeringens bedömning: Den lagstiftning om disciplinär och straffrättslig jurisdiktion, tillsyn och skadestånd som är tillämplig när utländska militär personal lämnar stöd bör inte ändras. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: När operativt militärt stöd lämnas är regleringen av disciplinär och straffrättslig jurisdiktion, tillsyn och skadestånd av särskild vikt. Som utgångspunkt, och utan att annat har överenskommits, kommer utländsk militär personal som befinner sig i för att lämna operativt militärt stöd företrädesvis att omfattas av reglerna i statusavtalet PFF (avtalet mellan de stater som är parter i Nordatlantiska fördraget och de andra stater som deltar i Partnerskap för fred om status för deras styrkor, SÖ 1997:51) i dessa avseenden samt av de bestämmelser som införts i svensk lagstiftning för att genomföra avtalet. I 2 kap. (BrB) finns bestämmelser om svensk straffrättslig domsrätt. Huvudregeln är, i fråga om brott som har begåtts i , att svensk lag ska tillämpas och att svensk domstol är behörig, oberoende av gärningsmannens nationalitet. När det bl.a. gäller utländsk militär personal finns dock krav på åtalsförordnande, dvs. krav på särskilt beslut om att åtal ska få väckas. I fråga om militär personal som omfattas av PFF är det regeringen som fattar beslut om åtalsförordnande (jfr 2 kap. 2 § första stycket 3 och 4 samt andra stycket BrB). Såvitt avser disciplinär jurisdiktion kan konstateras att utländsk militär personal som lämnar stöd till som utgångspunkt kommer att stå under berörd stats befäl och i disciplinärt hänseende falla under den statens disciplinära system. Den utländska militära personalen kommer alltså inte att omfattas av det disciplinära regelsystemet som gäller för svensk militär personal, dvs. lagen (1994:260) om offentlig anställning (anställd personal) och lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.(värnpliktiga, hemvärnssoldater och andra tjänstgöringsskyldiga inom Försvarsmakten). Det finns varken behov eller förutsättningar för svensk myndighet att upprätthålla disciplin i en styrka som den inte för befäl över. Det följer vidare av vedertagna principer för internationellt militärt samarbete att en besökande främmande stats militära styrka som utgångspunkt har rätt att under besöket behålla sin befälsstruktur inbegripet att upprätthålla disciplinen inom styrkan (se prop. 1995/96:37 s. 31–33). Bestämmelser om detta finns även i avtalet mellan parterna i Nordatlantiska fördraget om status för deras styrkor (Nato ), till vilka PFF hänvisar. För att svensk myndighet ska kunna utöva befäl och tillämpa svenska disciplinära regler gentemot personal i en besökande styrka förutsätts därutöver en överenskommelse med den andra staten om detta. Något avtal som medger att svensk myndighet utövar befäl och tillämpar disciplinära regler gentemot personal i en utländsk militär styrka finns inte. I vad mån det finns anledning och förutsättningar att överföra befälsrätt till när en utländsk stat lämnar stöd till enligt lagen måste avgöras i det enskilda fallet och är ytterst beroende av den stödjande statens uppfattning i frågan. Det kan konstateras att det vid internationella insatser är vanligt att rätten att leda, eller föra befäl över, en militär styrka överförs till en annan stat i avtal (s.k. transfer of authority). En styrkebidragande stat brukar dock regelmässigt behålla den disciplinära befogenheten över personalen i styrkan. Sammanfattningsvis kommer utländsk militär personal som lämnar stöd till , utan att annat har överenskommits mellan och den stödjande staten, inte att omfattas av svenska disciplinära regler. Det finns inte vare sig anledning eller, utan överenskommelse med den stödjande staten, förutsättningar att ändra dessa förhållanden. Befattningshavare vid en utländsk stat som har anförtrotts myndighetsutövande uppgift med stöd av ett beslut enligt 10 kap. 8 § RF har inte ansetts omfattas av ombudsmäns (JO) eller Justitiekanslerns (JK) tillsyn utan särskild föreskrift därom. JO:s och JK:s tillsyn avser således i första hand svenska myndigheter och tjänstemän vid dessa; utländska tjänstemän anses som utgångspunkt inte omfattas av JO:s och JK:s tillsyn. Det har tidigare inte ansetts föreligga skäl att utsträcka tillsynen när det gäller utländska polismän eller tulltjänstemän som utövar myndighet i (se prop. 1999/2000:64 s. 113, prop. 2016/17:139 s. 70 och 71 och prop. 2019/20:38 s. 30 och 31). Motsvarande bedömning gjordes i fråga om finska militära styrkor som utövar myndighet i (prop. 2019/20:110 s. 40 och 41). Det saknas därför skäl att ställa utländsk militär personal som lämnar operativt militärt stöd till under JO:s eller JK:s tillsyn. 2021/22:246 En annan fråga är vad som gäller såvitt avser krav på skadestånd från en enskild med anledning av agerande från en utländsk militär. Enligt den grundläggande regeln om det allmännas skadeståndsansvar i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta skada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. Det s.k. principalansvaret enligt 3 kap. 1 § skadeståndslagen innebär vidare att staten under vissa förutsättningar är ersättningsskyldig för skada som vållats i tjänsten av en statlig arbetstagare. Därutöver följer av lagen (2004:1006) om skadeståndsansvar vid internationellt militärt samarbete och internationell krishantering att om en utländsk fysisk eller juridisk person som saknar hemvist här, efter inbjudan av svensk myndighet, i deltar i bl.a. militärt samarbete och det enligt internationellt avtal gäller särskilda bestämmelser i fråga om dennes skadeståndsskyldighet, ska svenska staten i stället för den utländska personen ersätta skada som uppkommer i samband med dennes tjänsteutövning under vistelsen och för vilken den utländska personen annars skulle ha varit skadeståndsskyldig enligt svensk lag. Tillämpligt avtal i den bilaterala relationen mellan och en stat som är medlem i EU eller Nato är företrädesvis PFF . Artikel VIII i Nato , till vilket PFF hänvisar, innehåller detaljerade bestämmelser om skadestånd och hur sådant ska regleras. Bland annat innehåller artikeln regler om s.k. tredjemansskador och det görs skillnad på skador som orsakats i respektive utanför tjänsteutövning.