prop · H903242 · 2022-05-17 00:00:00 — Om det förslaget genomförs innebär det att överträdelser av måttfullhetskravet i 15 kap. 1 § spellagen kommer, om det rör sig om fortsatta överträdelser, att kunna leda till en marknadsstör- ningsavgift. Det bör införas en möjlighet att ingripa med marknadsstörningsavgift vid överträdelser av förbudet mot att skicka direktreklam Av 15 kap. 2 § spellagen framgår att marknadsföring inte får riktas direkt till en spelare som har stängt av sig från spel. Om en spelare har sagt upp sitt spelkonto hos en licenshavare, får licenshavaren vidare rikta mark- nadsföring direkt till spelaren endast om spelaren i samband med uppsäg- ningen aktivt godkänt det. Bestämmelsen infördes eftersom det är ange- läget att skydda enskilda personer med spelproblem från direktreklam (prop. 2017/18:220 s. 165). Över 74 000 personer har för tillfället stängt av sig genom det . Även om det inte går att bedöma hur många av de avstängda som har spelproblem, får det hållas för visst att majoriteten eller i vart fall ett mycket stort antal av de avstängda antingen har eller ligger i riskzonen för att ha ett proble- matiskt spelande. Enligt utredningen visar forskningen att det är just perso- ner inom dessa grupper som är särskilt känsliga och påverkas mest negativt av spelreklam. Att rikta direktreklam till avstängda spelare får därför anses utgöra ett sådant särskilt klandervärt beteende som motiverar att en starka- re sanktion kopplas till regeln. Regeln får också anses tillräckligt tydlig för en marknadsstörningsavgift. Regeringen delar därför, liksom majoriteten av remissinstanserna, utredningens bedömning att överträdelser av be- stämmelsen ska kunna leda till en marknadsstörningsavgift. Om förslagen i propositionen Ett moderniserat konsumentskydd (prop. 2021/22:174) genomförs kommer möjligheten i marknadsförings- lagen att besluta om marknadsstörningsavgift att utvidgas till att omfatta överträdelser av bestämmelserna i lagen generellt. Av 15 kap. 4 § spellag- en framgår att marknadsföring som strider mot 1 eller 2 § vid tillämpning- en av bl.a. 5 § marknadsföringslagen ska anses som otillbörlig mot konsu- menter. Förslaget innebär således att överträdelser av bestämmelsen i 15 kap. 2 § spellagen kommer att kunna leda till en marknadsstörningsav- gift utan att det behöver anges uttryckligen i spellagen (se avsnitt 7.4.1 Prop. 2021/22:242 ovan). Eftersom förslagen i den propositionen innebär att möjligheten att döma ut en marknadsstörningsavgift vid överträdelser av generalklausulen i 5 § marknadsföringslagen är begränsad till fortsatta överträdelser bör dock förslaget i detta avsnitt ändå genomföras (jfr avsnitt 9.2.4 i den pro- positionen). Mot bakgrund av att överträdelser av 15 kap. 2 § spellagen ska kunna leda till en marknadsstörningsavgift föreslår att en hänvisning till bestämmelsen ska läggas till i 29 § andra stycket mark- nadsföringslagen. Att en avgift kan påföras kommer dock att framgå direkt av spellagen. Eftersom bestämmelsen i marknadsföringslagen endast utgör en upplysningsbestämmelse, som i propositionen Ett moderniserat konsu- mentskydd föreslås tas bort (se avsnitt 9.2.3 i den propositionen), bör inte någon sådan hänvisning införas. Det saknas behov av en möjlighet att ingripa mot överträdelser av utredningens föreslagna dagtidsbegränsning av reklam Den av utredningen föreslagna bestämmelsen om förbud mot reklam för riskfyllda spelformer via vissa plattformar föreslås inte gen- omföras (se avsnitt 7.3.1). Mot den bakgrunden ska inte förslaget om sank- tioner kopplade till det förslaget genomföras. Det ingår vidare inte i detta lagstiftningsärende att, som efterfrågar, över- väga en höjning av marknadsstörningsavgiften. Utredningen har inte heller, som (Patent- och ) före- slår, övervägt att införa en möjlighet att ingripa mot överträdelser av spel- lagens bestämmelser om informationsskyldighet (15 kap. 3 §) med en sådan avgift. Förslaget medför en ändring i 15 kap. 4 § första stycket spellagen. Lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel Regeringens bedömning: Spellagens tillämpningsområde bör inte ut- vidgas för att täcka in lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel som inte redan omfattas av lagens tillämpningsområde. Betänkandets bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna som yttrar sig, bl.a. , , , Spelberoendes riksförbund, , (Patent- och marknadsöverdom- stolen) och , delar eller har inga invändningar mot bedömningen att spellagens tillämpningsområde inte bör utvidgas för att täcka in lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel. dessa remissinstanser, däribland AB , (Vuxen- psykiatrimottagningen för spelberoende i ) och Västra Götalands- regionen (Mottagning för spelberoende och skärmhälsa), anser att det vore positivt om berörda myndigheter skulle inkludera lotteri- och kasino- liknande inslag i datorspel i kunskapshöjande insatser som rör spel om 2021/22:242 pengar och konsumentskydd. Flera remissinstanser, bl.a. (medicinska fakulteten), och , anser att det finns skäl att följa utvecklingen på detta område och ha en beredskap för att det kan behöva regleras i särskild ordning. kommun anser att tillsynsmyndigheten bör vara uppmärksam på försälj- ningen av överraskningspaket inom datorspelande eftersom detta kan vara en inkörsport till spel om pengar. utredning tillsätts angående vissa anslutande frågor gällande lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel. Några remissinstanser, däribland Aktiebolaget och Galopp och (Sper), ifrågasätter bedömningen och menar att det inte är tillräckligt att myndigheter inkluderar lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel i kunskapshöjande insatser samt att fråg- an bör utredas vidare. anser att det inte är tillräckligt att hänvisa till eventuellt kommande regler på EU-nivå. finns det en påtaglig risk för att omyndiga personer genom lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel exponeras för och deltar i hasardspel. Region () delar inte bilden av att konsumentskyddet är omfattande även i de fall då lotteri- och kasinolik- nande inslag i datorspel faller utanför spellagens tillämpningsområde. Regionen menar att det, även om det inte är helt klarlagt , före- faller rimligt att det finns en ökad risk att utveckla hasardspelsproblem bland ungdomar som ägnar sig åt spel på s.k. lootlådor. att fler kunskapshöjande insatser skulle ha avsedd effekt på detta område. Några remissinstanser, bl.a. och narkotika- upplysning anser att en 18-årsgräns bör införas för köp av lootlådor. Skälen för regeringens bedömning: Lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel har uppmärksammats såväl i som inter- Frågan har väckts om hur sådana inslag i datorspel som har lik- heter med spel om pengar bör regleras i lagstiftningen. Den fråga som nu är aktuell är om sådana inslag bör regleras, förutom genom t.ex. konsu- mentskyddslagstiftning, i spellagstiftningen. Regeringen gav i uppdrag att kartlägga konsu- mentskyddet vid lotteri- eller kasinoliknande inslag i datorspel (Fi2019/01630). I sitt beslut uttalade regeringen att lotteri- och kasino- liknande inslag i datorspel har fått kritik för att utnyttja barn och ungdomar och andra konsumenter i en utsatt position och att det är viktigt att säker- ställa att konsumenterna har ett tillräckligt skydd. I redovisning av uppdraget, rapporten av konsumentskyddet vid lotteri- eller kasinoliknande inslag i datorspel (2019), särskiljer myndigheten mellan två övergripande kategorier av lotteri- och kasinoliknande spelinslag. Den ena kategorin utgörs av s.k. lootlådor, som i rapporten definieras som en form av mikrotransaktioner inuti datorspel där spelaren köper en form av behållare med ett slumpvist I andra sammanhang beskrivs en lootlåda ibland som en virtuell Den andra kategorin utgörs av s.k. sociala kasinon, övningsspel och minispel, dvs. spel eller inslag i datorspel som är utformade för att efterlikna t.ex. enarmade banditer eller rouletthjul, men där det inte går att vinna några verkliga pengar. När det gäller lootlådor konstaterar myndig- heten att åtminstone vissa av dessa innehåller flera egenskaper, t.ex. kort tid mellan insats och utfall, möjlighet att spela utan avbrott, ljud- och ljus- stimulans vid vinst och lättillgänglighet i vardagen, som även karaktäriser- ar riskfyllda former av spel om pengar. vidare att den översiktliga forskningen tyder på att sociala kasinon kan vara en inkörsport till spel om pengar, men att det är svårt att dra några I rapporten boxes in online games and their effect on consumers, in particular young consumers (2020), som tagits fram på uppdrag av utskott för den inre marknaden och konsumentskydd, pekas också på skillnader mellan olika typer av lootlådor och att sådana som t.ex. har en design som efterliknar elektroniska enarmade banditer kan vara särskilt problematiska. I rapporten redogörs för gällande konsument- skyddsregler i olika länder. Med undantag för ett fåtal länder där myndig- heter bedömt att lootlådor omfattas av landets spellagstiftning, faller loot- lådor i huvudsak under generella konsumentskyddande regler i EU:s med- Nuvarande situation där vissa länder reglerat lootlådor som spel om pengar och andra inte, har lett till en fragmenterad marknad för datorspel i EU. I rapporten rekommenderas att EU ska ta sig an frågan ur ett konsumentskyddsperspektiv snarare än ur ett spel om pengar-perspek- tiv, inte minst eftersom det är där EU har kompetens att vidta åtgärder i form av t.ex. rekommendationer och bindande regler. Av framgår att lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel i vissa fall kan omfattas av spellagstift- Det gäller framför allt om utfallet av en vinst från ett sådant inslag har ett ekonomiskt värde som med spelutvecklarens medver- kan kan omsättas i den ”verkliga världen”. Spellagen reglerar också hur gratisspel, provspel och liknande spel som en licenshavare tillhandahåller får vara utformade (se 14 kap. 5 § andra stycket spellagen). i rapporten framstår det dock som att antalet lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel som omfattas av spellagen är begränsat. betyder dock inte att spelen är oreglerade. att tillsyn ändå kan bedrivas utifrån övriga konsumentskyddande regelverk såsom marknadsföringslagen och lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i Det finns även möjligheter för en konsument att åberopa t.ex. ångerrätt vid distansavtal enligt lagen (2005:59) om distans- avtal och avtal utanför affärslokaler och regler om rättshandlingars ogiltig- het enligt lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmög- enhetsrättens område, även benämnd avtalslagen. sats är att skyddet för barn och unga är omfattande oavsett om spellagen är tillämplig eller inte. Befintlig forskning och det underlag som finns om konsumentproblem bedöms vidare enligt myndigheten inte tala för att det finns ett tydligt behov av ytterligare reglering på området. Regeringen delar mot denna bakgrund, till skillnad mot bl.a. institutet och Region (), utredning- ens bedömning att spellagens tillämpningsområde inte bör utvidgas för att omfatta sådana lotteri- eller kasinoliknande inslag i spel som inte redan definieras som spel om pengar. En sådan utvidgning skulle sannolikt dessutom innebära att spelregleringen skulle behöva bli mycket omfattan- de och täcka in företeelser som inte bör regleras i spellagen. regleringsåtgärder bedöms nödvändiga, bör detta i stället ske på annat sätt än genom ändringar i spellagen. Det ingår inte att inom ramen för detta lagstiftningsärende ta ställning till andra åtgärder avseende lotte- 2021/22:242 ri- eller kasinospelande inslag i datorspel, t.ex. i form av åldersgränser, ytterligare utredningar eller uppdrag till myndigheter om kunskapshöjande insatser som bl.a. och narkotikaupplysning, , Sper och efterfrågar. 8Ökade möjligheter att följa utvecklingen på spelmarknaden 8.1En uppgiftsskyldighet i fråga om utvecklingen på spelmarknaden Regeringens förslag: En ny lag med en skyldighet för den som är lic- ens- eller tillståndshavare enligt spellagen att lämna uppgifter om ut- vecklingen på spelmarknaden ska införas. Betänkandets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Det gäller bl.a. Bröstcancerför- bundet, , och narkotikaupplysning, , Pensionärernas riksorganisa- tion, , SKPF Pensionärerna, riks- förbund, , , Statens medie- råd, Statskontoret, (enskap), , bingoarrangörers central- organisation, , och . Enligt är det av stor vikt att kunna följa upp och analysera utvecklingen av spelande och spel- beroende för att kunna stävja överskuldsättning till följd av spel. Bland annat (Vuxenpsykiatrimottagningen för spelberoende i ) och Region () lyfter be- hovet av uppgifter för att kunna bedriva forskning som kan ligga till grund för prevention och förbättrad vård av människor med spelproblem. Folk- hälsomyndigheten anser att det kan övervägas att placera uppgiftsskyldig- heten i spellagen. har goda erfarenheter av lagen (2010:1350) om uppgiftsskyldighet i fråga om marknads- och konkurrens- förhållanden, men konstaterar att det finns vissa svårigheter att begära in uppgifter från multinationella bolag med sin hemvist utanför . Skälen för regeringens förslag: I spellagen finns bestämmelser om att spelmyndigheten i vissa fall får begära in uppgifter från licenshavare. En- ligt 18 kap. 4 § 2 spellagen har myndigheten rätt att få de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. Vidare har myndigheten, med stöd av bemyndigandet i 21 kap. 2 § 1 spellagen, meddelat föreskrifter om vilka handlingar och uppgifter som ska ges in i samband med en ansökan om licens eller om ändring av en licens. Någon skyldighet för licenshavare att lämna uppgifter för andra ändamål än licensprövningen respektive tillsyn- en finns däremot inte i spellagen. Regeringen delar, i likhet med bl.a. , (Vuxenpsykiatrimottagningen för spelberoende i ) och Region (), utredningens bedöm- ning att det för att kunna följa, bedöma och hantera riskerna på spelmark- naden behövs statistik om utvecklingen, som bl.a. särskiljer mellan olika spelformer och distributionssätt. Med ökad kunskap om spelmarknadens utveckling skulle förutsättningar för att följa och informera om utveckling- en på spelmarknaden förbättras. Det skulle även bidra till den övergripan- de nationella uppföljningen inom spelområdet. Bättre information om ut- vecklingen på spelmarknaden skulle också ge spelmyndigheten bättre un- derlag för myndighetens verksamhet, exempelvis föreskriftsarbetet och arbetet med att motverka matchfixning. Även konstaterar i sitt betänkande En gemensam angelägenhet att de licensiera- de spelbolagen har tillgång till omfattande information om spelarna och rekommenderar därför att en myndighet ska få rätt till fler uppgifter för att möjliggöra forskning för förebyggande av spelmissbruk och ge ökade för- utsättningar för löpande uppföljning av spelandets utveckling (SOU 2020:46 vol. 2 s. 822 och 823). Det finns brister i möjligheten att få tillgång till information om spelmarknaden. Det går varken i den statistik som tar fram eller i licenshavarnas årsredovisningar att urskilja hur omsättningen utvecklas inom olika spelformer och för olika distributionssätt. Det går inte heller att få reda på antalet aktiva spelare och hur omsättningen är fördelad mellan män och kvinnor. kan be licenshavare att lämna uppgifter för statistikändamål, men uppgiftsläm- nandet bygger på frivillighet. Den nuvarande regleringen ger således inte tillräckliga förutsättningar för spelmyndigheten, och i förlängningen även andra berörda myndigheter och aktörer samt regeringen och , att på ett ändamålsenligt sätt följa utvecklingen på spelmarknaden. Enligt regeringen bör därför möjligheten att begära in uppgifter från licens- och tillståndshavare utvidgas till att gälla uppgifter även i andra fall än vid till- syn eller licens- och tillståndsprövning. Även om det, som Konkurrensver- ket påpekar, kan finnas vissa svårigheter att begära in uppgifter från multi- nationella bolag med sin hemvist utanför , bedöms en sådan upp- giftsskyldighet utgöra en klar förbättring när det gäller möjligheten att följa utvecklingen på spelmarknaden. Den utvidgade möjligheten att begära in uppgifter från licens- och till- ståndshavare i syfte att följa utvecklingen på spelmarknaden sträcker sig utöver tillämpningen av spellagen. Uppgiftsskyldigheten är snarare kopp- lad till den uppgift som myndigheten har enligt 2 § 4 förordningen (2018:1476) med instruktion för Spelinspektionen att följa och informera om utvecklingen på spelmarknaden. Mot denna bakgrund delar regering- en, till skillnad mot , utredningens bedömning att uppgiftsskyldigheten inte bör placeras i spellagen. Den aktuella uppgifts- skyldigheten bör i stället regleras i en särskild lag. Förslaget innebär såle- des att en ny lag om skyldighet att lämna uppgifter om utvecklingen på spelmarknaden bör införas. En liknande reglering finns på konkurrensom- rådet genom lagen om uppgiftsskyldighet i fråga om marknads- och kon- kurrensförhållanden. 2021/22:242 8.2 Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer ska följa och informera om utvecklingen på spelmarknaden. Skyldigheten för licens- och tillståndshavare att lämna uppgifter ska omfatta uppgifter om ett visst spel som den ansvariga myndigheten be- höver för att följa utvecklingen på spelmarknaden. Med spel ska avses detsamma som i spellagen. Uppgiftsskyldigheten ska inte omfatta uppgifter som utgör del i ut- redning i enskilda ärenden som rör tillämpning av spellagen eller upp- gifter som utgör personuppgifter. Betänkandets förslag överensstämmer delvis med regeringens. tänkandet lämnas inte något förslag om att regeringen ska utse vilken myn- dighet som ska utföra uppgifterna som följer av den nya lagen. det föreslås inte heller en särskild bestämmelse om uppgiftsskyldighetens omfattning eller en definition av spel. Betänkandets förslag har också en något annorlunda redaktionell utformning. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig, bl.a. , tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. anser att det är rimligt att en avgränsning av vilka upp- gifter som omfattas av uppgiftsskyldigheten införs för att säkerställa pro- portionalitet och förutsägbarhet i tillämpningen för de bolag som är verk- samma på marknaden. Bland annat AB och förutsätter att uppgiftslämnandet begränsas till den informa- tion som behövs med hänsyn till ändamålet. (ATG) anser att uppgifterna inte ska få användas i spelmyndighetens till- synsarbete enligt spellagen. Enligt bör en proportionalitets- bestämmelse införas i den nya lagen för att säkerställa licenshavarnas inte- Bolaget anser även att skyddet mot självangivelse bör gälla om de inhämtade uppgifterna leder till ett tillsynsärende. cinska fakulteten) framhåller behovet och vikten av systematisk uppfölj- ning av inte bara själva spelandet, utan också sådana faktorer som vård- sökande och vårdförlopp. förtydligas avseende hur skyldigheten för spelbolagen ska se ut och hur den ska administreras. menar att det behövs en bedöm- ning av förslagets förenlighet med . Skälen för regeringens förslag Uppgiftsskyldigheten bör omfatta uppgifter om ett visst spel och som behövs för att kunna följa utvecklingen på spelmarknaden Syftet med den nya uppgiftsskyldigheten är att tillgodose behovet av upp- gifter för att följa utvecklingen på spelmarknaden. Det kan t.ex. finnas be- hov av uppgifter om omsättning per spelform och distributionssätt, antalet aktiva spelare samt fördelningen av spelandet mellan kvinnor och män. Den myndighet som regeringen bestämmer bör fullgöra uppgifterna som anges i den nya lagen, dvs. att följa och informera om utvecklingen på spelmarknaden, ta emot uppgifter enligt lagen och vid behov förelägga om att uppgifter ska lämnas (jfr 2 kap. 2 § spellagen). När det gäller vilka uppgifter som uppgiftsskyldigheten ska omfatta bör Prop. 2021/22:242 det finnas en viss flexibilitet för att underlätta tillämpningen och göra reg- En avgränsning bör däremot vara att uppgifterna som begärs in ska vara kopplade till ett visst spel. Med spel avses detsam- ma som i 2 kap. 1 § spellagen. Det innebär att uppgiftsskyldigheten gäller för uppgifter om t.ex. lotteriet eller vadhållningen som sådant och inte upp- gifter om specifika insatser i samma lotteri eller vadhållning. Utöver tidi- gare nämnda uppgifter bör uppgiftsskyldigheten kunna omfatta även t.ex. aggregerade uppgifter om satta och nådda gränser för spelande (jfr 14 kap. 6 och 7 §§ spellagen). Uppgifter om en licens- eller tillståndshavare som inte har koppling till spelet, exempelvis uppgifter om andra delar av en licens- eller tillstånds- havares verksamhet eller dennes organisation, bör inte omfattas av upp- giftsskyldigheten. Uppgiftsskyldigheten gäller inte heller i samband med handläggning av ärenden enligt spellagen. Detta tydliggörs bl.a. genom att den aktuella uppgiftsskyldigheten tas in i en egen lag och genom en sär- skild bestämmelse i lagen. Begränsningen av uppgiftsskyldighetens om- fattning säkerställer även, som påpekar, att kravet står i proportion till ändamålet med lagen. Uppgifter som omfattas av den aktu- ella skyldigheten är inte heller av sådan karaktär som kan användas i en- skilda ärenden enligt spellagen med hänsyn till att det rör sig om uppgifter på mer aggregerad och övergripande nivå och inte hur en licens- eller till- ståndshavare i särskilda situationer hanterar kraven i den lagen, t.ex. om- sorgsplikten. Om det i samband med att uppgifter inhämtas med stöd av den nya uppgiftsskyldigheten trots detta skulle komma fram uppgifter som tyder på att det kan finnas en överträdelse av spellagen, ska en tillsyns- utredning till följd av sådan misstanke, som bl.a. ATG konstaterar, inte bedrivas med stöd av uppgiftsskyldighetslagen. I stället kan det i sådana fall finnas anledning att initiera ett tillsynsärende enligt spellagen. Utred- ningen får då ske enligt spellagens regler (jfr prop. 2009/10:218 s. 17–19). Mot bakgrund av syftet med den nya uppgiftsskyldigheten saknas det vidare skäl att med stöd av denna kunna begära in uppgifter eller handling- ar som utgör personuppgifter. Som framgått ska uppgifterna som inhämtas med stöd av uppgiftsskyldigheten avse uppgifter om ett visst spel, t.ex. ett lotteri, på mer aggregerad och övergripande nivå. Av integritetsskäl bör en sådan begränsning ändå uttryckligen framgå av lagen. Begränsningen innebär att uppgifter som kan knytas till en fysisk person, t.ex. en viss spelares spelmönster eller beteende, inte omfattas av den nya uppgiftsskyl- digheten. Den nya lagens förhållande till spellagen innebär vidare att upp- giftsskyldigheten inte bör kunna användas för att utröna hur ett visst spel- bolag agerat i ett enskilt ärende exempelvis i samband med att en spelare uppvisat ett problematiskt spelande. Den nya uppgiftsskyldigheten ska gälla för den del av en licens- eller tillståndshavares verksamhet som är kopplad till den svenska spelmarkna- den. Eftersom uppgiftsskyldigheten gäller för licens- och tillståndshavare innebär lagen inte någon utökad uppgift eller möjlighet att exempelvis samla in information från allmänheten angående spelbeteenden. inte att utöka uppdraget att följa utvecklingen på spelmarknaden i relation till andra myndigheters uppdrag, utan att skapa stärkta verktyg för att kunna tillgodose det nuvarande behovet av information. Enligt 3 § förord- ningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner är statliga myndigheter skyldiga att samråda med berörd branschorganisation innan de begär in uppgifter från närings- idkare. Av 2 § i samma förordning följer också, som bl.a. och efterfrågar, att uppgiftslämnandet ska be- gränsas till den information som behövs med hänsyn till ändamålet och så att uppgiftslämnandet underlättas så långt möjligt.