prop · H903160 · 2022-03-22 00:00:00 — Enligt SPSM är det därför viktigt att tillämp- ningen av bestämmelserna följs upp och utvärderas, något som även framförs av . SPSM vill även betona att ut- gångspunkten alltid ska vara att personalen arbetar förebyggande och främjande för att se till att dessa situationer inte uppstår överhuvudtaget. Även tillstyrker förslaget, men betonar att avstängning är ingripande för eleven och kan vara en indikation på behov av insatser från flera håll, vilket förutsätter ökad samverkan mellan skola och andra aktörer exempelvis socialtjänst samt hälso- och sjukvård. , som också tillstyrker förslaget, känner en viss oro för att det kan komma att innebära en ökad press på rektorer att besluta om fler och längre avstängningar utifrån önskningar som kanske snarare handlar om att bli av med en ordningsstörande elev, än att lösa undervisningssitua- tionen för denne. kommun anser att det redan, för del, är tydligt att en elev kan stängas av när säkerheten bedöms hotad, men är positiv till förslaget för gymnasieskolans del. ombudsmän () och bedömer att det behöver finnas stöd för skolpersonalen i hur bestämmelserna ska tillämpas på ett korrekt sätt. Funktionsrätt och Föräldraalliansen avstyrker förs- laget. Funktionsrätt framhåller bl.a. att tillitsfulla relationer, trygg- het och studiero byggs med närvarande vuxna som har kunskap och får förutsättningar att skapa en inkluderande skola som fungerar för alla. De anser att det är att börja i fel ände att försöka åstadkomma trygghet och studiero genom förbud och disciplinära åtgärder och att detta riskerar att få motsatta effekt. Organisationen framhåller att disciplinära åtgärder som riktar sig mot enskilda elever bör kompletteras med åtgärder med syfte att komma åt brister på system- och verksamhetsnivå samt att kortsiktiga disciplinära åtgärder bör åtföljas av långsiktiga åtgärder med fokus på övriga behov av stöd som eleven kan ha. Skälen för regeringens förslag Det finns en osäkerhet om när en elev kan stängas av Som tidigare framgått följer av skollagen att avstängning i , specialskolan och sameskolan ska tillämpas först sedan mindre ingripande åtgärder prövats och bedömts otillräckliga, om det inte finns särskilda skäl med hänsyn till elevens beteende (5 kap. 14 §). Vidare anges generellt för de disciplinära åtgärderna att de får vidtas endast om de står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter (5 kap. 6 § fjärde stycket skollagen). Att detta gäller för samtliga disciplinära åtgärder förtydligas genom förslaget i avsnitt 11.4. Att mindre ingripande åtgärder som huvudregel ska prövas först följer av proportionalitetsprincipen. Avstängning från undervisningen är den yttersta disciplinära åtgärden och har en direkt påverkan på elevens lagstadgade rätt till utbildning. Regeringen konstaterar att principen om att mindre ingripande åtgärder måste prövats och bedömts otillräckliga därmed gör sig särskilt starkt när det handlar om beslut om avstängningar. Det bör även noteras att en avstängning kan vara en behövlig åtgärd för att åstadkomma en fungerande skolsituation för den berörda eleven. En avstängning från de obligatoriska skolformerna ska endast avse den tid som behövs för en skyndsam utredning av vilka andra åtgärder som kan behövas. En sådan avstängning får inte pågå längre än och får inte göras vid fler tillfällen än två gånger på ett kalenderhalvår (5 kap. 15 § skollagen). Eleven ska också erbjudas kompensation för den undervisning som han eller hon går miste om på grund av avstängningen (5 kap. 14 § första stycket 3 skollagen). Vidare framhålls i skollagens förarbeten att avsikten med de disciplinära åtgärderna inte är att de ska utgöra bestraff- ning, utan att de ska leda till ett ändrat beteende hos den elev som är före- mål för åtgärderna och därmed skapa en bättre skolsituation såväl för den aktuella eleven som för övriga som verkar i skolan (prop. 2009/10:165 s. 326). En avstängning kan hindra en svår situation från att eskalera till ett ännu större säkerhetshot. Avstängningen ska kunna användas för att ge skolan ”andrum” och möjlighet att t.ex. få klarhet i vad som ligger bakom en allvarlig incident, få nya stödåtgärder för den berörda eleven på plats och vidta andra åtgärder som minimerar risken för att det beteende som föranlett avstängningen ska upprepas eller fortsätta. Det som skolan avser att göra bör således tillmätas betydelse vid be- dömningen av om en avstängning kan anses proportionerlig. Den fullständiga bestämmelsen i 5 kap. 14 § innebär att i , specialskolan och sameskolan får rektorn besluta att stänga av en elev helt eller delvis om 1. det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero, 2. syftet med åtgärder enligt 7 § (utvisning ur undervisnings- lokalen), 8 § (kvarsittning) och 11 § (skriftlig varning) inte har uppnåtts eller det finns andra särskilda skäl med hänsyn till elevens beteende, och 3.eleven erbjuds kompensation för den undervisning som han eller hon går miste om på grund av avstängningen. Rektorn får inte uppdra åt någon annan att fatta beslut och ett beslut om avstängning gäller om inte annat beslutas (5 kap. 14 §). I de dialoger som genomfördes vid framtagandet av promemorian har det framkommit att det finns en osäkerhet om vid vilka tillfällen och situa- tioner som en elev kan stängas av utan att mindre ingripande åtgärder först har prövats. I förarbetena anges att för det första gäller att åtgärden måste vara nödvändig med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero. Det är alltså övriga elevers behov i detta avseende som kan motivera en avstängning. Ordet nödvändig indikerar också att avstängning är en yttersta åtgärd som bara får användas när andra åtgärder än avstängning är otillräckliga för att säkerställa trygghet och studiero. För det andra ska 2021/22:160 utvisning ur klassrummet (7 §), kvarsittning (8 §) och skriftlig varning (11 §) inte ha haft någon effekt på elevens uppförande. inget krav på att eleven tillfälligt ska ha placerats i en annan undervisnings- grupp eller vid en annan skolenhet (12 och 13 §§) utan att det haft effekt, för att rektorn ska kunna besluta om avstängning. Den åtgärden ska snarare ses som ett alternativ till avstängning, även om det givetvis inte finns något som hindrar att rektorn fattar beslut om avstängning först efter att eleven Om det finns särskilda skäl för avstängning med hänsyn till elevens beteende, finns dock inte något krav att åtgärder enligt 7, 8 och 11 §§ måste ha vidtagits. Sådana särskilda skäl kan finnas om eleven har begått ett allvarligt brott som riktat sig mot en annan elev eller en lärare (prop. 2009/10:165 s. 686). Regeringen kan således konstateras att det finns två olika rekvisit i 5 kap. 14 § första stycket andra punkten, dels ett som innebär att åtgärden avstängning ska användas som en sista åtgärd (att syftet med åtgärder enligt 7, 8 och 11 §§ inte uppnåtts) och ett rekvisit som innebär att åtgärden avstängning kan användas som en första åtgärd (eller det finns andra särskilda skäl med hänsyn till elevens beteende). Detta är inte särskilt tydligt när man läser paragrafen. I dialogerna har det anförts att det råder osäkerhet om vad som avses med att det finns andra särskilda skäl med hänsyn till elevens beteende. Regeringen bedömer i likhet med promemorian att den osäkerhet som har kommit till uttryck i dialogerna riskerar att skapa otrygghet för både elever och personal på skolan, t.ex. när det uppstår akuta situationer som behöver Det kan exempelvis vara situationer där en elev beter sig våldsamt eller hotfullt mot andra elever eller personal. när avstängningar får beslutas bidrar sannolikt till att det ibland före- kommer en sorts informell avstängning där rektorn efter en allvarlig incident ber en elev att inte komma till skolan på , alternativt ber vårdnadshavare att hålla eleven hemma. skolans sida ses som en pragmatisk lösning när det behövs för att reda ut en akut situation och det inte finns tillräckligt underlag om elevens beteende för att kunna fatta ett beslut om avstängning som bedöms klara en prövning i domstol. Sådana informella avstängningar får dock anses problematiska med hänsyn till den avstängda elevens rättssäkerhet, skolplikt och rätt till utbildning. Det är därför angeläget att informella avstängningar i högre grad görs formella. noterar regeringen att mot bakgrund av förslaget i avsnitt 12.4 om att rektorn enligt 5 kap. 13 § som ett alternativ till omplacering till en annan skolenhet ska få besluta om att en elev tillfälligt ska kunna placeras på en annan plats inom huvudmannens organisation, vilket underlättar för bl.a. mindre huvudmän, kan tyckas rimma mindre väl med proportiona- litetsprincipen i 5 kap. 6 § fjärde stycket att – när det inte föreligger särskilda skäl med hänsyn till hänsyn till elevens beteende – tillfällig om- placering inte behöver ha testats innan avstängning sker utan att det ska räcka att utvisning ur klassrummet (7 §), kvarsittning (8 §) och skriftlig varning (11 §) inte ha haft någon effekt på elevens uppförande. nämnts i avsnitt 12.4 är skillnaden mellan en omplacering och en avstäng- ning att det i sista fallet blir ett avbrott i elevens utbildning. kommun (kultur- och utbildningsnämnden) har lyft fram innebär vidare det nya alternativet att rektorn ska få besluta om att en elev tillfälligt ska kunna placeras på en annan plats inom huvudmannens organisation att mer Prop. 2021/22:160 ingripande disciplinära åtgärder, såsom avstängning, lättare kan undvikas. Det behöver förtydligas att rektorn i vissa obligatoriska skolformer kan besluta om avstängning om säkerheten bedöms hotad Som framgår ovan är det möjligt att i vissa obligatoriska skol- former (, grundsärskolan och sameskolan) frångå huvudregeln om att mindre ingripande åtgärder ska prövas innan avstängning beslutas, om det finns särskilda skäl med hänsyn till elevens beteende (5 kap. 14 § skollagen). Det råder dock en viss osäkerhet om hur detta undantag ska tolkas. Enligt regeringens mening är detta inte en tillfredsställande ord- ning. Som tidigare framgått ska huvudmän och skolor arbeta förbyggande för att skapa en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero, något som ytterligare förstärks genom förslagen i denna proposition. SPSM, Diskri- mineringsombudsmannen och understryker att det förebyggande arbetet måste prioriteras och SPSM framhåller t.ex. att detta arbete är viktigt för att situationer där säkerheten är hotad över- huvudtaget inte ska uppstå. Regeringen instämmer i betydelsen av att såväl huvudmän som skolor bedriver ett förebyggande och främjande arbete för att säkerställa att det råder trygghet och studiero. Det kan dock uppstå situationer när det krävs mer akuta åtgärder. Vid särskilt allvarliga situa- tioner behöver lagen vara så tydlig att det inte ska råda någon tveksamhet om rektorns mandat att agera. Sådana särskilt allvarliga situationer är när eleven agerar på ett sådant sätt att andra elevers eller personals säkerhet bedöms vara hotad, t.ex. vid risk för våldshandlingar. Hotet kan riktas mot enskilda personer eller mot grupper av personer, exempelvis vid hot mot en skola. Sådana hot behöver kunna tas på allvar. Det ska inte krävas att eleven först begår ett allvarligt brott innan eleven kan bli avstängd. Ett sätt att åstadkomma ett sådant förtydligande är, vilket föreslås i pro- memorian, att ändra lagtexten och tydligare lyfta fram när ett beslut om avstängning kan fattas som en första åtgärd i mycket allvarliga situationer med förestående våld eller hot. Särskilt i de situationer som är akuta och direkt farliga, i den meningen att andra personers säkerhet bedöms vara hotad, är det enligt regeringen angeläget att det är mycket tydligt att det är möjligt att stänga av en elev . Flera remissinstanser, t.ex. SPSM, Skolinspektionen, , , och Internationella Engelska Skolan är även positiva till att utvidga lagtexten i enlighet med förslaget i promemorian. SPSM instämmer i att det finns behov av att kunna stänga av en elev utan att andra åtgärder först har prövats i de fall som andra elevers eller skolpersonals säkerhet är hotad. Myndigheten ser dock en risk med att beteenden hos elever med funktionsnedsättningar kan misstolkas och missförstås så att bedömning om avstängning görs på felaktig grund. SPSM anser därför att det är viktigt att tillämpningen av bestämmelserna följs upp och utvärderas. Myndigheten föreslår att det skulle kunna ske genom ett uppdrag till Skolinspektionen. Som tidigare framgått bedömer regeringen att det i uppdrag att ta fram ett stöd för skolans personal när det gäller deras befogenhet och ansvar att agera i svåra situationer även bör ingå att följa utvecklingen inom området, bl.a. vad gäller förekomsten av fysiska ingripanden och disciplinära åtgärder i övrigt, se avsnitt 11.4. och kommuner anser att det, för del, redan finns utrymme att stänga av en elev när säkerheten Regeringen anser emellertid, mot bakgrund av att det råder en viss osäkerhet om hur undantaget ”om det finns särskilda skäl med hän- syn till elevens beteende” ska tolkas, att dagens reglering inte kan anses Ett förtydligande av nuvarande bestämmelse är inte avsedd att inskränka bestämmelsen i nu berörd del utan syftar till att rektorns mandat ska tydliggöras och stärkas. Regeringen anser således inte att det finns skäl att låta formuleringen ”om det finns särskilda skäl med hänsyn till en elevs beteende” helt utgå. En sådan grund behövs eftersom det behöver finnas utrymme för rektor att också i andra allvarliga situa- tioner stänga av en elev utan att andra åtgärder vidtagits. Det kan röra sig om brottslighet t.ex. försäljning av droger, eller andra beteenden som skadar eleven själv eller andra. När det gäller exemplet med drogförsälj- ning kan ett sådant olagligt agerande visserligen leda till allvarlig skada, men andra elevers eller personals säkerhet behöver inte vara Beteendet är dock så allvarligt att eleven bör kunna stängas av Regeringen anser därför att det finns skäl att dela upp bestämmelsen om avstängning i 5 kap. 14 § första stycket i två stycken, ett första stycke som avser situationer när ett beslut om avstängning kan fattas som en första åtgärd i mycket allvarliga situationer med förestående våld eller hot, och ett andra stycke, där det i likhet med finns möjlighet att antingen stänga av en elev direkt ”om det finns särskilda skäl med hänsyn till en elevs beteende” eller tillämpa en proportionalitetsprincip och använda åtgärden avstängning som en sista åtgärd när andra åtgärder såsom utvisning ur undervisningslokalen, kvarsittning och skriftlig varning inte har haft någon effekt på elevens uppförande. I förhållande till prome- förslag anser dock regeringen att även tillfälliga omplaceringar inom eller utom den egna skolenheten bör ha testats eller övervägts innan en avstängning vidtas. anser att det finns behov av utbildning för tillämp- ningen av bestämmelserna om avstängning, placering av elev utanför skol- enhet och i särskild undervisningsgrupp. att skolans personal kan behöva stöd i hur bestämmelserna ska tillämpas. I avsnitt 11 framgår att bör få i uppdrag att ta fram ett stöd för skolans personal när det gäller deras befogenhet och ansvar att agera i Ett sådant material kan även inkludera rektorns beslut om tillfälliga placeringar och avstängningar. Föräldraalliansen avstyrker förslaget och anser bl.a. att befint- liga bestämmelser är tillräckliga inom området. bedömningen och vill framhålla att de olika förslagen i denna proposition sammantaget syftar till att stärka skolors arbete med att skapa trygghet och studiero i alla led. Det gäller det främjande och förebyggande arbetet (avsnitt 6), det systematiska kvalitetsarbetet (avsnitt 7), en bättre klago- målshantering hos huvudmannen (avsnitt 8), ett bättre arbete med ord- ningsregler med uppföljning under medverkan av eleverna (avsnitt 9), förebyggande omhändertagande av mobiltelefoner och annan kommu- nikationsutrustning (avsnitt 10) och tydligare bestämmelser om persona- lens befogenheter i syfte att alla vuxna i skolan ska reagera när elever utsätts för t.ex. kränkningar (avsnitt 11). Trots alla dessa åtgärder kan det Prop. 2021/22:160 inträffa mer akuta åtgärder när det t.ex. är nödvändigt att kunna stänga av en elev i händelse av exempelvis hot eller våld. I samtliga delar av kedjan behöver det finnas tillräckligt kraftfulla och tydliga bestämmelser vilket förslagen syftar till att säkerställa. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att den befintliga möjligheten i , grundsärskolan och sameskolan att besluta om avstängning utan att mindre ingripande åtgärder har prövats, om det finns särskilda skäl med hänsyn till elevens beteende, kompletteras med en bestämmelse om att rektorn får besluta att stänga av en elev helt eller delvis om eleven agerar på ett sådant sätt att andra elevers eller personals säkerhet bedöms vara hotad. Genom detta klargörande anser regeringen att rektor ges bättre förutsättningar att skyndsamt besluta om avstängning i allvarliga situa- tioner. Regeringen föreslår också att rektorn i dessa skolformer även ska få besluta att stänga av en elev helt eller delvis om en tillfällig omplacering till en annan skolenhet eller till en annan plats inom huvudmannens organisation inte är tillräckligt ingripande eller inte är möjlig att genom- föra, eller det finns särskilda skäl med hänsyn till elevens beteende, och det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero. Kompensation för undervisning som elev gått miste om ska vara en skyldighet, men inte en förutsättning för beslut om avstängning Som tidigare beskrivits ska en elev som stängs av i , same- skolan eller specialskolan erbjudas kompensation för den undervisning som han eller hon går miste om på grund av avstängningen (5 kap. 14 § första stycket 3 skollagen). Genom den nuvarande utformningen av be- stämmelsen är detta en förutsättning för att rektorn ska kunna fatta beslut om avstängning. Eftersom beslut om avstängning behöver kunna fattas skyndsamt för att t.ex. hantera en akut och potentiellt farlig situation är det dock inte lämpligt att som ett rekvisit för beslutet uppställa krav på sådan kompensation. Rek- torn kan behöva fatta beslut om avstängning utan att ha en färdig plan för hur eleven ska erbjudas kompensation för den undervisning som eleven går miste om. Däremot bör det vid ett beslut om avstängning i de obliga- toriska skolformerna inträda en skyldighet att erbjuda kompensation för förlorad undervisning. Regeringen anser att lagtexten ska ändras i enlighet med detta. En elev ska kunna stängas av direkt i de frivilliga skolformerna om andra elevers eller personals säkerhet bedöms vara hotad När det gäller de frivilliga skolformerna finns det, till skillnad från de obligatoriska skolformerna, inte någon lagstadgad skyldighet att pröva mindre ingripande åtgärder innan avstängning kan beslutas. Däremot finns ett förarbetsuttalande med samma innebörd. Som har framgått kan en elev i de frivilliga skolformerna enligt 5 kap. 17 § skollagen stängas av om 1. eleven med otillåtna hjälpmedel eller på annat sätt försöker vilseleda vid bedömningen av elevens måluppfyllelse och kunskaper, 2. eleven stör eller hindrar utbildningens bedrivande, 3. eleven utsätter någon annan elev eller av utbildningen berörd person för kränkande behandling, eller 4. elevens uppförande på 2021/22:160 annat sätt inverkar negativt på övriga elevers trygghet och studiero. I förarbetena anges att det ligger i sakens natur att i de fall som avses i punkterna 2–4 ska uppförandet ha varit påtagligt störande för övriga Dessutom krävs att tillsägelser och varningar inte har resulterat i ett förbättrat beteende. Avstängning ska tillgripas först när andra möjlig- heter att komma till rätta med elevens beteende är uttömda (prop. 2009/10:165 s. 688). Den omständigheten att skollagens förarbeten inne- håller en skrivning som begränsar den möjlighet att tillgripa avstängning som första åtgärd som framgår av lagtexten, kan anses ha bidragit till att skolor och domstolar ibland har gjort olika tolkningar av möjligheten att besluta om avstängningar som första åtgärd (se t.ex. Kammarrätten i domar i mål nr 3516–16 och 3241–16). Avstängning i de frivilliga skolformerna bör generellt tillämpas restrik- tivt och som huvudregel bör de längre avstängningar som det finns möjlig- het till i de frivilliga skolformerna (se vidare avsnitt 12.5.2) användas först när mindre ingripande åtgärder har prövats och bedömts otillräckliga. motsvarande sätt som för de obligatoriska skolformerna är det dock ange- läget att kortare avstängningar ska kunna användas i allvarliga situationer utan att mindre ingripande åtgärder först prövas. Regeringen bedömer, i likhet med t.ex. kommun, att det är angeläget att bestämmelserna om avstängning även för de frivilliga skolformerna är tydliga. inte minst möjligheten att stänga av en elev som agerar på ett sådant sätt att andra elevers eller personals säkerhet bedöms vara hotad. Regeringen anser således att det finns starka skäl att, i likhet med vad som föreslås i promemorian, på motsvarande sätt som när det gäller grund- skolan, grundsärskolan och sameskolan, införa en ny grund för avstäng- ning som innebär att huvudmannen eller rektorn får besluta att stänga av en elev helt eller delvis om eleven agerar på ett sådant sätt att andra elevers eller personals säkerhet bedöms vara hotad. Den föreslagna grunden för avstängning bör införas som en ny första punkt i den uppräkning av grunder för avstängning som finns i 5 kap. 17 §. Det ska i en sådan situa- tion inte krävas att mindre långtgående åtgärder först har prövats. I promemorian föreslås också att det i ett nytt stycke ska anges att en förutsättning för avstängning enligt de nuvarande punkterna 2–4 är att syftet med andra åtgärder inte har uppnåtts. kommun (kultur- och utbildningsnämnden) är positiva till förslaget men anser att avstängning också ska vara möjlig i de frivilliga skolformerna vid synnerliga skäl, t.ex. då en elev utsatt en annan elev eller personal för grövre brott, såsom misshandel och sexualbrott. Vidare framhåller kommunen att gränsen för när en situation ska ses som säkerhetsrisk inte är klar. att det bör finnas en möjlighet till omedelbar avstängning av en elev vars beteende är allvarligt utan att utgöra en säkerhetsrisk om tillfällig om- placering inom eller utanför den egna skolenheten enligt 5 kap 12 och 13 §§ skollagen inte är möjlig. Kommunen tar som exempel upp att en elev säljer droger på skolområdet, vilket enligt bedömningen i promemorian avseende ovan nämnda obligatoriska skolformer kan leda till omedelbar avstängning eftersom det då finns särskilda skäl med hänsyn till elevens Kommunen påpekar att någon motsvarande möjlighet inte finns för de frivilliga skolformerna. Regeringen delar kommunens uppfattning och anser att den uppräkning av grunder för avstängning som finns i 5 kap. 17 § bör kompletteras med en motsvarighet till rekvisitet ”om det annars finns särskilda skäl med Prop. 2021/22:160 hänsyn till elevens beteende” i 5 kap. 14 §. Då uppräkningen av avstäng- ningsgrunder är mycket mer detaljerad i 5 kap. 17 § anser dock regeringen att en grund som tar sikte brottslighet behöver formuleras mer preciserat. Regeringen föreslår därför att det i den uppräkning av avstängnings- grunder som finns i 5 kap. 17 § bör infogas en ny femte punkt ”eleven kan antas ha begått brott på skolområdet”. De nya punkterna, 1 och 5, innebär att de nuvarande punkterna 1–4 numreras om och blir punkterna 2–4 och 6. I ett nytt tredje stycket bör det, i likhet med vad som föreslås i promemorian, anges att en förutsättning för avstängning enligt första stycket 3 (eleven stör eller hindrar utbildningens bedrivande), 4 (eleven utsätter någon annan elev eller av utbildningen berörd person för kränkande behandling) och 6 (elevens uppförande på annat sätt inverkar negativt på övriga elevers trygghet och studiero) är att syftet med andra åtgärder inte har uppnåtts.