prop · H903109 · 2022-02-15 00:00:00 — 49JK, Särskild granskning av den statliga kontrollen av ersättningar till rättsliga biträden, 2021. Vid kontakt med JK har framkommit att JK i sin uppföljning endast granskat faktiskt inkomna ärenden. JK:s urval är därför inte representativ för hela populationen av ärenden. R I K S R E V I S I O N E N E R S Ä T T N I N G T I L L R Ä T T S L I G A B I T R Ä D E N I B R O T T M Å L Motsvarande brist framkommer även i vår egen granskning av prövningar av ersättningsanspråk (se kap. 5). Utan tydliga skälighetsmotiveringar i domen försvåras JK:s roll som kontrollinstans ytterligare. Antalet fall som JK väljer att överklaga är relativt få. Att JK inte är en del i processen på tingsrätten understöder kontrollen endast i begränsad utsträckning, eftersom det blir en kontrollåtgärd som är svår att koppla till tingsrättens eget arbete med risker. Dessutom sker ingen återkoppling till tingsrätterna av utfallet av prövningen i högre rätt. JK förmedlar heller inte till vare sig tingsrätter eller åklagare vilka bedömningar som ligger till grund för att man går vidare och överklagar, vilket gör att JK:s kontroll inte bidrar till någon förbättring av den interna kontrollen. Effekterna av JK:s arbete och det lärande som JK skulle kunna bidra med kommuniceras alltså inte till tingsrätterna. Domstolen ska rapportera till när den yrkade ersättningen sätts ned med en betydande del, och alltid om den sätts ned med eller mer.50 Syftet med denna bestämmelse är att advokaterna ska känna ett större ansvar för sina kostnadsräkningar och ersättningsanspråk samt möjliggöra disciplinförfaranden från samfundets sida.51 Lagstiftaren har alltså inte explicit uttalat att detta är en del av kontrollsystemet. Trots att denna kontroll torde ha en viss avskräckande och skärpande effekt bedömer vi ändå att den inte bidrar till någon förbättring sett till hur den interna kontrollen på tingsrätten ska upprätthållas. För det första meddelar inte domstolarna samtliga berörda nedsättningsbeslut vilket både framgår av våra intervjuer och i JK:s granskning av efterlevnaden av regeln. Det är också oklart vilka skäl som ligger bakom att inte samtliga fall kommer samfundet till handa. För det andra är det svårt att se hur eventuella disciplinära prövning i någon högre grad kan knyta an till risker vid tingsrättens beslut om ersättning. prövning avser nämligen primärt god advokatsed och inte ersättningen i sig i det enskilda fallet. Det måste inte vara ett åsidosättande av god advokatsed att advokatens bedömning inte överensstämmer med rättens beslut. Enligt disciplinnämndens praxis måste det dessutom vara fråga om ett flagrant åsidosättande av regeln om skälighet för att brott mot god advokatsed ska föreligga. 502 § förordningen (2005:77) om kontroll av vissa ersättningsanspråk m.m. 2004/05:41, s. 24. 28R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.5Relevant uppföljning och övervakning saknas för ersättningsfrågor Någon väl fungerande uppföljning av utfall och övervakning av kontroller har inte kunnat identifieras i granskningen. Varken eller tingsrätterna gör detta . Dagens regelverk medger dock inte att följer upp verksamheten genom befintliga IT-system, trots att det i praktiken skulle vara möjligt. De moment av analys och uppföljning som saknas är framför allt: •Löpande analys av respektive tingsrätts ersättningskostnader och relevanta nyckeltal för att fånga upp dels oförklarliga skillnader mellan och inom tingsrätter, dels om enskilda tingsrätters kostnader ökar markant.52 •Kartläggning och dokumentation av de olika kontroller som sker i syfte att få mer utförliga beskrivningar om vad som är skälig kostnad m.m. Det har förekommit att biträden har dubbeldebiterat, kanske av oaktsamhet eller rent uppsåtligt. Med dagens ersättningssystem är risken påtaglig att det är möjligt att dubbeldebitera, eftersom respektive tingsrätt endast kontrollerar sina egna kostnadsräkningar. Därför kan ett biträde debitera för arbetstid som sker inom ramen för en annan domstols förordnande utan att det går att upptäcka med mindre man går igenom alla domstolars utbetalningar manuellt. Granskningen visar alltså att det saknas ett helhetsgrepp för att följa upp och analysera utgifterna för ersättningen. Detta skulle dock kräva att information kan hämtas in från andra tingsrätter, vilket inte är möjligt enligt gällande regelverk. Kostnadsräkningar anses nämligen vara en handling i målet på den enskilda domstolen, och kan därmed inte bli föremål för samkörning i IT-system mellan myndigheter. 4.6 Regeringens och roll i processen Både regeringen och har direkt eller indirekt en roll i processen för att hantera ersättningen till rättsliga biträden. Regeringens roll ligger främst i att sätta spelregler och markera vikten av god hushållning. kan också skapa spelregler genom sin föreskriftsrätt, men har också en roll i att följa upp och analysera kostnaderna. Regeringens intresse för frågan har varit begränsad . Vi har under granskningen haft kontakt med företrädare för . Vi har även följt upp vilka initiativ som regeringen tagit för att förstå och säkerställa god hushållning av medel. Som framgår ovan finns det även tre externa kontrollåtgärder (yttrande från åklagare samt underrättelse till JK respektive ). Genom dessa preventiva och detektiva kontrollmekanismer har regeringen skapat en ram för vilka kontroller som ska ske av ersättningsbesluten. 52Detta avser dock inte att följa upp rättstillämpningen. R I K S R E V I S I O N E N E R S Ä T T N I N G T I L L R Ä T T S L I G A B I T R Ä D E N I B R O T T M Å L ska vara effektiv behöver den dock regelbundet följas upp och justeras utifrån befintliga risker och hur kontrollerna tillämpas i praktiken. Granskningen visar att regeringen inte låter utföra någon regelbunden uppföljning av de författningsstyrda kontrollerna. Sedan utredningsbetänkandet Rättvisans pris53 lades fram har regeringen endast tagit två initiativ i frågan. Det ena är en intern promemoria som föreslår att förundersökningsledaren ska höras i förordnandemål där ersättningsanspråket uppgår till eller mer, eller om beloppet understiger om det behövs för att bedöma skäligheten.54 Det andra initiativet är ett uppdrag till i regleringsbrevet till Domstolar att analysera ersättningarna från anslaget 1:12 Rättsliga biträden m.m. ska även identifiera och konsekvensbeskriva vilka utbetalningar och andra åtgärder som är särskilt kostnadsdrivande, i syfte att skapa bättre kostnadskontroll i förhållande till anslaget. Uppdraget pågår och ska slutredovisas . Uteblivna åtgärder av regeringen kan bidra till att kontrollmiljön blir sämre på domstolarna där besluten om ersättningar fattas. och domstolarna är separata och självständiga myndigheter. Verkets uppgift är att lämna administrativt stöd och service åt domstolarna, och ska i detta arbete iaktta domstolarnas självständighet enligt regeringsformen. För att fullgöra sina uppgifter får verket meddela de administrativa verkställighetsföreskrifter som behövs för att uppnå samordning och effektivitet.55 är generellt försiktigt med att gå in på frågor som är en del av den dömande verksamheten, vilket beslut i ersättningsfrågan är en del av. Inte desto mindre är uppfattning att detta inte hindrar att ta ett helhetsgrepp över redan beslutade ersättningar, utan att domstolarnas självständighet träds för när. har genom sin föreskriftsrätt infört rutiner och kontroller av administrativ art såsom att kontrollera överensstämmelse mellan uppgifter i domen och uppgifter i , att efterföljande utbetalning blir korrekt bokförd m.m.Dessa kontroller påverkar dock mycket begränsat skyldigheten att hushålla väl med statens medel. har följaktligen till stora delar de facto inriktat sig mot de delar av processen som har en svagare koppling till att hushålla väl med statens medel. Som ovan framgår har även en roll i att bidra till analys och uppföljning av utfall och kostnadsutveckling, där ju besluten om ersättning redan är fattade. Våra intervjuer visar att denna uppföljning är ytterst begränsad i den del av processen som kan vara kostnadsdrivande. 54Förbättrad kontroll av ersättningsanspråk i brottmål där åtal inte har väckts (Ju2020/03627). 551 § och 10 § första stycket förordningen (2007:1073) med instruktion för . 30R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5Uppenbara risker för fel i prövningen av ersättningsanspråken Vi har granskat hanteringen av ersättningsanspråk i ett urval av brottmål vid de sex tingsrätterna , , , , och . Denna granskning bygger på ett slumpmässigt urval av 49 brottmål med huvudförhandling där brottmålstaxan inte har tillämpats.56 De viktigaste iakttagelserna är följande: •Tyngdpunkten för biträdenas arbete ligger före huvudförhandlingen. Endast en mindre del av tiden läggs ned under huvudförhandlingen. •Hanteringen har en till stora delar kvantitativ inriktning och underlättar inte nyanserade kvalitativa bedömningar. •Innehållet i och utformningen av kostnadsräkningar och arbetsredogörelser är rimliga, men motiveringarna till besluten om ersättning är oftast knapphändiga. 5.1Det mesta av arbetstiden utförs innan huvudförhandlingen I praktiken utförs merparten av biträdenas arbete innan huvudförhandlingen inleds. I de granskade målen har det totalt förekommit och utgått ersättning förutom ersättning för tidsspillan och utlägg. Med timkostnadsnormen (2020) innebär det en total ersättning om för arbete exklusive mervärdesskatt. Det innebär att av nedlagd arbetstid avser arbete utfört under huvudförhandlingen, medan av arbetet har blivit utfört utanför huvudförhandlingen och därmed också utanför domstolens omedelbara insyn och kontroll.57 Denna del av granskningen bygger på slumpvis utvalda mål på sex tingsrätter som tillsammans volymmässigt täcker cirka en fjärdedel av den totala volymen av brottmål på landets tingsrätter. Dessutom uppgår kostnaderna för den typ av uppdrag vars kostnadsräkningar har granskats till närmare 70 av den totala kostnadsmassan för rättsliga biträden. Därför kan vi med relativt stor säkerhet utgå från att merparten av biträdenas arbetstid vanligen sker innan huvudförhandlingen för tingsrätterna som helhet. Detta innebär att merparten av den nedlagda arbetstiden löper en risk att inte bli ordentligt prövad när den sker i slutet av överläggningen efter avslutad huvudförhandling. För att uppnå en god kontroll 56Respektive tingsrätt inom varje hovrättsområde som handlägger flest brottmål. att i uppdraget (se bilaga 2) anges urvalet 45 tingsrätter, vilket av administrativa skäl kom att bli 49. 57Någon enstaka procent av dessa avser arbete vid häktningsförhandling. Förekommande ”efterarbete” torde vara försumbart, även om vissa kostnadsräkningar upptar för ”genomgång av dom”. R I K S R E V I S I O N E N E R S Ä T T N I N G T I L L R Ä T T S L I G A B I T R Ä D E N I B R O T T M Å L över kostnaderna skulle det enligt vår bedömning krävas en betydlig grundligare genomgång av förundersökningsprotokoll och andra underlag från polis och åklagare än vad som praktiskt och tidsmässigt låter sig göras under slutet av överläggningen. Att merparten av arbetstiden läggs ned under förundersökningen medför att domarens möjlighet till en god kontroll av underlagen försvåras för en stor del av biträdets arbete. Att biträdena lägger ned arbetstid före huvudförhandlingen är enligt vår bedömning rimligt och i många fall direkt nödvändigt, inte minst när det gäller mål med allvarligare brottslighet och särskilt om den misstänkte är häktad. Det är också självklart att det ska kunna variera från fall till fall. Arbetet under förundersökningen är dock betydligt svårare för en domare att ha god kännedom om och kunna göra en kvalificerad rimlighetsbedömning av. Att låta åklagaren som fört talan yttra sig över ersättningsanspråket kan vara till viss hjälp, men sällan i tillräcklig omfattning. Att höra förundersökningsledaren skulle dock kunna ge mer information, men är praktiskt svårare att göra. 5.2 Kvantitet gynnas på bekostnad av kvalitet Offentlig försvarare och målsägandebiträde har rätt till skälig ersättning för arbete, tidsspillan och utlägg som uppdraget har krävt. Ersättningen för arbete ska bestämmas med utgångspunkt i den tidsåtgång som är rimlig med hänsyn till uppdragets art och omfattning och med tillämpning av en timkostnadsnorm.58 I de mål där taxan inte tillämpas ska tingsrätten ta ställning till om yrkad ersättning för arbete är skälig. Tingsrätten ska i dessa fall bedöma om utfört arbete varit nödvändigt för uppdraget och om den nedlagda arbetstiden varit rimlig. Granskningen visar dock att regelverket bidrar till att hanteringen blir inriktad mot kvantitet i form av nedlagd tid. Om det framför allt är kvantitet i form av timmar som räknas utan att större hänsyn tas till behov av nödvändiga åtgärder och kvalitet i arbetet bedömer vi att det bidrar till att biträdesuppdragen blir kostnadsdrivande. Den kvantitativa inriktningen i regelverk och praxis i form av timmar som grund för ersättning utgör därför en riskfaktor. En person som arbetar med en uppgift kan givetvis uträtta mycket eller litet under en timmes gång. Detsamma gäller även för rättsliga biträden i brottmål. Ett erfaret och skickligt biträde borde kunna utföra vissa arbetsmoment snabbare, och i vissa fall inte behöva utföra dem alls eftersom biträdet redan kan saken. Ett mindre erfaret biträde kan behöva ta på sig, och kan även behöva läsa på om vissa saker. I regleringen beaktas detta genom att det endast är den tidsåtgång som är rimlig som ska ersättas – inte det faktiska nedlagda arbetet. 58Se 21 kap. 10 § och 5 § lagen om målsägandebiträde jämfört med 27 § rättshjälpslagen. 32R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tidsåtgång menas hur många timmar ett normalskickligt biträde behöver för att utföra uppdraget.59 Granskningen av hanteringen av ersättningsanspråk visar att tingsrätten ytterst sällan brukar ifrågasätta riktigheten av den redovisade tidsåtgången. De intervjuade domarna bekräftar dock att det är fullt möjligt att ifrågasätta det skäliga i att ett visst arbetsmoment har ägnats den tid som anges, och därmed sätta ned antalet timmar till en nivå som kan anses skälig. På så sätt finns det ändå ett utrymme för rätten att betona kvalitetsaspekter i biträdets arbete. Så görs också emellanåt.60 Det finns även en bestämmelse som beaktar biträdets skicklighet eller brist på skicklighet: 21 kap. 10§andra stycket föreskriver att timersättningen får avvika från timkostnadsnormen om den skicklighet och den omsorg som uppdraget utförts med eller andra omständigheter av betydelse ger anledning till det. Varken granskningen av hanteringen av ersättningsanspråken eller våra intervjuer ger dock vid handen att denna ventil används i någon större utsträckning när det skulle behövas. Även om ovan nämnda bestämmelser ger utrymme för att bedöma om nedlagd tid varit rimlig visar granskningen att det kan vara svårt för domaren att avgöra vilka åtgärder som varit nödvändiga för uppdraget. Ett exempel är genomgång av förundersökningsprotokollet. Flera arbetsredogörelser i de granskade fallen anger att biträdet har gått igenom förundersökningsprotokollet under ett visst antal timmar. Några skäl till om det är nödvändigt framgår dock inte av redogörelserna. Detta stöds också av våra intervjuer med domare. Ett förundersökningsprotokoll på flera hundra sidor innebär nämligen inte att biträdet nödvändigtvis ska behöva läsa allt lika noggrant. Protokollen består inte sällan av relativt många sidor som inte är särskilt relevanta för försvaret, till exempel långa förteckningar av beslagtaget gods och dylikt. Vi kan därför konstatera att biträdena lägger ned mycket tid på att gå igenom förundersökningsprotokoll, men att det av arbetsredogörelserna inte framgår om det har varit nödvändigt. En av domarna uppger för oss: Det är en otydlig praxis för hur en kostnadsräkning ska se ut. Ska man straffa genom att dra bort för den som specificerar väldigt tydligt eller ska man dra bort för den som klumpar ihop? Man kan ju bli straffad för att man är för tydlig och det är lite märkligt. 1994/95:150, bilaga 3, s. 11. 60Framgår av såväl granskningen av kostnadsräkningarna som av intervjuer med domare på de sex granskade tingsrätterna. R I K S R E V I S I O N E N E R S Ä T T N I N G T I L L R Ä T T S L I G A B I T R Ä D E N I B R O T T M Å L 5.3 Oklart om ersättningen alltid är skälig Så som regelverket är utformat ska domstolen pröva om att den yrkade ersättningen är skälig.61 Detta borde innebära att rätten, trots att beslutet inte går emot biträdet, motiverar varför man anser att yrkad ersättning är skälig. I närmare hälften av de granskade ersättningsbesluten har dock rätten inte uttalat sig om skäligheten i den yrkade ersättningen.62 delar här JK:s bedömning att det i avsaknad av motivering är oklart ifall domstolen har gått igenom kostnadsräkningen och bedömt att ersättningen varit skälig med hänsyn till uppdragets art och omfattning. Det finns i vart fall en risk för att det utifrån sett kan uppfattas som att en noggrann prövning inte har skett.63 Arbetsredogörelserna i de granskade kostnadsräkningarna är så gott som undantagslöst utförliga och preciserade. Trots det saknas det alltså skälighetsbedömningar i domskälen i uppemot hälften av fallen. Detta riskerar att hämma kontrollåtgärderna. I de få fall då rätten har satt ned ersättningen finns det dock en utförlig motivering till att den yrkade ersättningen inte är skälig. En av de intervjuade domarna menar att kontrollen av kostnadsräkningen är en underordnad uppgift i förhållande till övriga delen av målet. Man gör det noga men det kommer i sista hand och blir något till vilket man ofta inte har så bra med tid. 61Bland annat 21 kap. 10 § . 62I 20 av 49 fall samt i 3 fall oklart och i 26 fall har rätten uttalat sig om skäligheten. 63Se Justitiekanslerns särskilda granskning av den statliga kontrollen av ersättningar till rättsliga biträden (dnr 2020/6592). 34R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6 Slutsatser och rekommendationer har granskat om tingsrätterna och utövar en betryggande kontroll över hanteringen av ersättning till offentliga försvarare och målsägandebiträden i brottmål. Även regeringen omfattas av granskningen. Nedan redovisas de slutsatser drar av denna granskning. Därefter följer rekommendationer. samlade bedömning är att tingsrätterna inte utövar en betryggande kontroll över hanteringen av ersättning till rättsliga biträden i brottmål. Detta har sin grund framför allt i att tingsrätternas interna kontroll inte är ändamålsenligt utformad. Särskilt gäller detta förutsättningarna för att kunna göra en noggrann prövning av ersättningsanspråken. I slutet av överläggningen efter en huvudförhandling saknas ofta tillräckligt goda förutsättningar för att kunna utföra en fullgod kontroll, till exempel när det uppstår tidspress. Även det faktum att det saknas rutiner för att få en mer ingående bild av vad som hänt före huvudförhandlingen gör att förutsättningarna brister. Den rent administrativa kontrollen som följer på beslutet om ersättning synes dock fungera i stort sett väl. Vidare bedömer att har kapacitet att kunna stödja domstolarna i högre grad för att utöva en starkare kostnadskontroll, exempelvis genom statistiskt underlag över kostnadsutveckling m.m. I det följande utvecklas skälen till detta. Systemet för att hantera ersättning är föråldrat Utgifterna har ökat , och trenden synes vara en fortsatt ökning. Därför behöver kontrollen av ersättningarna anpassas till detta. är det endast en bråkdel av ersättningen till rättsliga biträden i brottmål som betalas via brottmålstaxan (). Det kan enligt mening huvudsakligen förklaras på två sätt. Det ena är att rätten i hög utsträckning beslutar att överskrida taxan när uppdraget anses ha krävt avsevärt mer arbete än normalt. Det andra är en ökning av förhandlingstidens längd, antalet tilltalade samt antalet förordnandemål. När brottmålstaxan infördes var syftet att få en bättre kostnadskontroll, men utvecklingen har lett till att kontrollen nu är sämre. Verkligheten har alltså sprungit ifrån de ursprungliga intentionerna som fanns när brottmålstaxan infördes. Förutsättningarna för att hantera ersättningar har också förändrats kraftigt , framför allt genom att biträden alltmer har kommit att förordnas redan under förundersökningsstadiet. Granskningen visar också att R I K S R E V I S I O N E N E R S Ä T T N I N G T I L L R Ä T T S L I G A B I T R Ä D E N I B R O T T M Å L merparten av biträdenas arbetstid nu läggs ned utanför huvudförhandlingen. Före huvudförhandlingen har tingsrätten ingen egentlig egen insyn i vilka behov som har förelegat. Särskilt gäller detta i förordnandemålen där tingsrätten inte automatiskt får del av den nedlagda förundersökningen. Under förundersökningen är det inte tingsrätten utan i stället polis och åklagare som har tillgång till underlagen och skulle kunna ha möjlighet att utföra kontrollen, men det är inte de myndigheterna som betalar och de saknar därför incitament att hushålla väl med pengarna. Systemet för att hantera ersättning är inte utformat så att det bidrar till en god hushållning Systemet för att hantera ersättning till rättsliga biträden är inte ändamålsenlig sett till den interna kontrollen för att hushålla med statens resurser. Praxis i hanteringen för att pröva ersättningsanspråken för nedlagt arbete, och i viss mån även regelverket, bygger till stora delar på kvantitativa uppgifter såsom hur olika arbetsmoment har tagit. Rätten ska bedöma vad som är en rimlig tidsåtgång, men det är inte alltid enkelt att avgöra hur en arbetsuppgift skulle ha tagit för ett normalskickligt biträde. Det saknas även närmare riktlinjer för hur arbetsinsatserna ska bedömas, till exempel med tumregler för vad som är skälig tid för vanligen förekommande arbetsmoment i olika typer av mål. Detta gör det svårt för rätten att under överläggningen pröva skäligheten i de bedömer att dagens utformning av den interna kontrollen brister i samtliga fem steg i den tillämpade COSO-modellen (kontrollmiljö, riskanalys, kontrollåtgärder, information/kommunikation samt uppföljning/övervakning). I stort sett är den interna kontrollen på tingsrätten inriktad mot administrativ hantering efter att rätten har beslutat i ersättningsfrågan. Granskningen visar även att de tre författningsstyrda kontrollerna via åklagare, och inte har en sådan utformning och omfattning att de kan sägas säkerställa en god hushållning. Möjligheterna att kunna fatta beslut präglade av god hushållning är därmed bristfälliga. Det föreligger även en försiktighet från sida att närma sig frågor som rör prövningen i ersättningsfrågan då det sker inom ramen för domen. Försiktigheten är dock så stor att den skapar brister i såväl förutsättningarna för som möjligheterna att kunna hantera ersättningen på ett betryggande sätt. Den interna kontrollen brister även i uppföljning och analys. Den är en delkomponent där både den enskilda tingsrätten och har en roll. Granskningen visar dock att någon mer konkret analys mer än för tingsrätterna på aggregerad nivå inte görs, trots att förutsättningarna finns hos . Genom att följa upp hur kontrollerna i hanteringen och utfallet av denna fungerar skulle frågan om hushållning få ökad tyngd och även kunna bli inspel till regeringen att vid behov se över de författningsstyrda kontrollerna. 36R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N enskilda tingsrätten skulle också frågan kunna få ökad tyngd genom att lagmannen löpande låter ta fram analyser av hur utgifterna utfaller. Resultaten skulle kunna användas för att se över systemet för intern kontroll, men även vara underlag för diskussioner på domarmöten m.m.