prop · H903150 · 2022-03-15 00:00:00 — gruvdrift, och genom borrning i marken anser regeringen att skifferolja bör omfattas av förbudet i båda de föreslagna bestämmelserna i . Begreppet utvinning används i bl.a. miljöprövningsförordningen och i förordningen (2013:319) om utvinningsavfall. I 2 § förordningen om utvinningsavfall definieras utvinning som verksamhet som innebär att man bryter, borrar eller spränger i jordskorpan i syfte att ta ut en fyndighet eller ämnen eller material från en fyndighet i jordskorpan. Provbrytning förekommer inte när det gäller råolja, naturgas eller skifferolja som utvinns genom borrning. Däremot förekommer det att råoljan, skifferoljan eller naturgasen bearbetas i samband med att den utvinns. Även begreppet bearbetning används bl.a. i miljöprövningsförordningen och i förordningen om utvinningsavfall. Med bearbetning avses enligt 2 § förordningen om utvinningsavfall – såvitt nu är av intresse –en verksamhet som syftar till att genom en process skilja ut eller koncentrera ämnen eller material från utvunnet material eller från tidigare bortskaffat utvinningsavfall. I linje med beskrivningen av de åtgärder som anges i 9 kap. 6 i § anser regeringen att även bearbetning av råolja, skifferolja och naturgas som sker i samband med utvinningen bör omfattas av förbudet mot utvinning av råolja och naturgas. Även sådan bearbetning av pyrolysprodukter i syfte att utvinna naturgas som sker i samband med utvinning av skifferolja bör omfattas av förbudet. I samband med att förbudet mot utvinning av uran infördes angavs i propositionen bl.a. att gruvnäringen länge har varit en viktig del av svensk industri och att det med hänsyn till att uran i varierande halter är allmänt förekommande i berggrunden är angeläget att förbudet inte försvårar utvinningen av andra (prop. 2017/18:212 s. 14). Detta bör enligt regeringens mening gälla även vid utformningen av det nu föreslagna förbudet. Det bör därför införas bestämmelser om att förbudet inte ska hindra att tillstånd ges till gruvdrift, gruvanläggning eller utvinning av andra som innefattar sådan brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning av stenkol, brunkol eller skifferolja respektive utvinning 2021/22:150 eller med utvinning sammanhängande bearbetning av råolja, skifferolja eller naturgas som är nödvändig för att gruvdriften, gruvanläggningen eller utvinningen av andra ska kunna bedrivas. Här avses t.ex. situationer där stenkol, brunkol, råolja, skifferolja eller naturgas förekommer i anslutning till eller tillsammans med den fyndighet som ska utvinnas och där dessa ämnen behöver tas upp för att få åtkomst till fyndigheten. Även i dessa fall innebär den föreslagna regleringen, genom den i avsnitt 8.2 föreslagna ändringen i 5 kap. 6 § minerallagen ett förbud mot att tillgodogöra sig stenkol, brunkol, råolja, skifferolja eller naturgas. Detta innebär att om dessa har tagits ut är utgångspunkten att de kommer att utgöra avfall och därmed behandlas i enlighet med bestämmelserna i förordningen om utvinningsavfall, vilket redogörs för i avsnitt 8.2. Regeringen anser att det utöver den möjlighet att ge tillstånd till utvinning av naturgas i samband med utvinning av andra som har redogjorts för ovan samt det undantag för utvinning av naturgas i samband med geologisk lagring av koldioxid som föreslås i avsnitt 9 inte bör införas ytterligare undantag för att möjliggöra utvinning av naturgas så som AB Igrene och föreslår. (Mark- och miljödomstolen), MSB och Försvarsmakten, har synpunkter på förslagets påverkan på möjligheten till självförsörjning av olja och gas i en krissituation. (Mark- och miljödomstolen) anser att det saknas en intresseavvägning i förhållande till de negativa konsekvenser som förslagen förväntas medföra, bl.a. vad gäller möjligheterna till självförsörjning i en krissituation. MSB anser att det bör införas ett undantag för sådan prospektering och utvinning som kan komma att behövas för totalförsvarets behov och Försvarsmakten anser att förbudet inte bör gälla vid höjd beredskap eller krig. Regeringen instämmer med remissinstanserna i att det finns ett behov av att överväga vilka effekter förslaget kan få för försörjningsberedskapen och vilka åtgärder som behöver vidtas för att trygga drivmedelsförsörjning vid händelse av kris eller krig. Regeringen konstaterar att frågan aktualiserar komplexa frågeställningar som behöver belysas i särskild ordning. Regeringen har därför för avsikt att i ett annat sammanhang mer brett låta utreda frågan om näringslivets försörjningsberedskap avseende kritiska varor och strategiska beroenden. Passivt uttag av naturgas När det gäller naturgas förekommer det i ytterst begränsade områden i att ytligt förekommande gas naturligt tränger ut ur berggrunden. Det förekommer att fastighetsägare tar hand om gasen, s.k. passivt uttag, i stället för att låta gasen flöda fritt. Eftersom fastighetsägaren i dessa fall inte har borrat eller brutit i jordskorpan i syfte att ta upp naturgasen är det inte fråga om utvinning. En fastighetsägares möjlighet till passivt uttag av naturgas påverkas därmed inte av den föreslagna bestämmelsen i . Enligt SGU är omhändertagandet av naturgasen på detta sätt dessutom positivt för klimatet eftersom naturgasen, om den inte togs om hand, ändå skulle tillföras atmosfären och då i huvudsak i form av metan. ca 34 gånger kraftigare växthusgas än den koldioxid som bildas vid Prop. 2021/22:150 förbränning. Omhändertagande av råolja eller naturgas i samband med borrning efter vatten eller geoenergi I samband med borrning efter grundvatten eller geoenergi kan det även förekomma att olja eller gas påträffas. Borrning efter grundvatten eller geoenergi sker normalt inte på samma djup som vid utvinning av olja eller gas. Av uppgifter från SGU framgår att risken för att olja eller gas påträffas i dessa fall är ringa, och har det endast förekommit ett fåtal fall där olja eller gas har påträffats i samband med annan verksamhet än utvinningsverksamhet. Enligt SGU rör det sig vanligtvis om mycket begränsade volymer olja eller gas som kan påträffas i dessa fall, och vid de tillfällen där gas påträffas så avslutas vanligen borrningsarbetet och gasutflödet stoppas. Regeringen konstaterar att borrning efter grundvatten eller geoenergi är andra typer av verksamheter och kräver andra typer av tillstånd än Borrning efter grundvatten eller geoenergi omfattas t.ex. inte av bestämmelserna i minerallagen. intressanta volymer av råolja eller naturgas kräver normalt sett också andra åtgärder än den typ av omhändertagande som kan bli aktuell i samband med omhändertagande av utläckande gas och olja vid borrning efter vatten Mot bakgrund av detta anser regeringen, till skillnad från , att det inte finns en risk för att borrning efter vatten eller geoenergi egentligen har som syfte att påträffa olja eller gas. regeringens mening finns det inte skäl för att införa bestämmelser som innebär att omhändertagande av olja eller gas som påträffas vid borrning efter grundvatten och geoenergi ska omfattas av det föreslagna förbudet i mot utvinning av råolja och naturgas. Prospektering av stenkol, brunkol, råolja, skifferolja eller naturgas Prospektering innebär att berggrunden undersöks i syfte att hitta I tidiga faser av prospekteringsarbetet används ofta breda och förutsättningslösa metoder som inte är knutna till Även om prospektering i många fall inte leder till att några utvinningsbara fyndigheter påträffas, kan verksamheten ge geologisk kunskap om berggrunden som kan vara till nytta för samhället. Prospekteringsarbete innebär därmed att kunskap kan inhämtas både i fråga om förekomst av olika typer av och i fråga om Regeringen anser att det är viktigt att möjligheterna att inhämta sådan information inte försvåras. Ett generellt förbud mot prospektering av stenkol, brunkol, råolja, skifferolja och naturgas bör därför inte införas. Detta innebär att det fortfarande kommer att vara möjligt att prospektera efter dessa ämnen på samma sätt som för övriga Däremot kommer det inte längre att vara möjligt att prospektera efter stenkol, olja och gasformiga kolväten med stöd av minerallagen, se vidare om detta i avsnitt 8.2. Provbrytning är till skillnad från de tidiga faserna av prospektering förenat med viss miljöpåverkan och kräver tillstånd enligt . Det föreslagna förbudet avseende stenkol, brunkol och skifferolja i 2021/22:150 bör därför, på motsvarande sätt som för uran, även omfatta provbrytning. När det gäller provborrning så kräver den inte tillstånd enligt , men är anmälningspliktig i vissa fall. Provborrning innebär i de flesta fall åtgärder som har liten omfattning och varaktighet och som därmed inte medför någon betydande miljöpåverkan. Regeringen anser därför, till skillnad från i , att provborrning inte bör omfattas av det föreslagna förbudet. 8.2Stenkol, olja och gasformiga kolväten tas bort som koncessionsmineral Regeringens förslag: Stenkol, olja och gasformiga kolväten ska inte längre vara koncessionsmineral. En koncessionsinnehavare ska inte heller längre få tillgodogöra sig stenkol, brunkol, råolja, skifferolja eller naturgas som inte förrän vid anrikning eller därmed likställt förfarande kan avskiljas från de som koncessionen omfattar eller som markägaren inte hämtat efter tillsägelse. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig över förslaget att stenkol, olja och gasformiga kolväten inte längre ska vara koncessionsmineral. Flera remissinstanser har synpunkter på förslaget att koncessionshavare inte längre ska få tillgodogöra sig stenkol, brunkol, skifferolja, råolja och naturgas som förekommer i samband med utvinning av andra koncessionsmineral, utan att det ska hanteras som avfall. i län anför att om syftet med ändringen är att dessa ämnen inte ska användas i samhället så bör en liknande förbudsformulering även införas i i de fall en ansökan om miljötillstånd endast omfattar andra markägarmineral men där t.ex. ett lager kol måste brytas för att komma åt fyndigheten. i län framhåller även att den föreslagna ändringen i minerallagen inte hindrar att markägaren i stället för koncessionshavaren tillgodogör sig ämnena. anser att det är bristfälligt belyst och oklart hur förslaget förhåller sig till hushållningsprincipen och till avfallshierarkin i 15 kap. 10 § och 2 kap. 5 § , särskilt när det gäller råolja, skifferolja och naturgas. Även (Mark- och miljödomstolen) anser att förslaget bör belysas ytterligare med beaktande av bestämmelserna om avfallshierarkin. Domstolen framhåller att det mot bakgrund av att det är fråga om ämnen som har flera legala användningsområden inte är självklart att dessa ämnen kan betraktas som avfall även om koncessionshavaren inte får rätt att tillgodogöra sig dem samt att det bör tydliggöras hur ämnena ska betraktas om någon annan än koncessionshavaren vill tillgodogöra sig dem. anser även att det behöver förtydligas vad som är ett lämpligt sätt att avlägsna dessa avfall med minsta klimatpåverkan. anser vidare att det behöver förtydligas hur kravet i 22 § förordningen om utvinningsavfall på att främja den återvinning av avfallet som är lämplig ur miljösynpunkt ska tillämpas för dessa avfall. MSB anser att förslaget om att stenkol, brunkol, råolja, skifferolja och naturgas som förekommer i samband med utvinning av andra inte ska få tillgodogöras utan ska hanteras som avfall strider mot god resurshållning av utvunna produkter. Svemin anser att förslaget om att verksamhetsutövaren inte längre ska kunna tillgodogöra sig kol, olja eller gas som biprodukt innebär ökade miljörisker med utvinningsavfallet och kommer leda till att avfallshanteringskostnader kan överstiga nettointäkter för planerad utvinning. Enligt Svemin saknas en analys gällande de miljörisker som kan uppstå om kol, olja och gas finns kvar i avfallet. betonar vikten av fortsatt prospektering för geovetenskaplig forskning. anser att miljö- och säkerhetskonsekvenserna behöver belysas bättre när kravet på att utföraren ska vara lämplig tas bort för de undersökningar av förekomsten av olja och gas som fortfarande kan genomföras mot bakgrund av att dessa fortfarande kommer att kunna prospekteras som markägarmineral. Skälen för regeringens förslag Enligt 1 kap. 1 § minerallagen gäller lagen undersökning och bearbetning av fyndigheter på egen eller annans mark av särskilt uppräknade mineraliska ämnen (koncessionsmineral). I uppräkningen anges bl.a. stenkol, olja och gasformiga kolväten (punkterna 2 och 3). Brunkol är däremot inte ett koncessionsmineral och omfattas därmed inte av bestämmelserna i minerallagen. Av förarbetena till minerallagen framgår att koncessionsmineral är sådana som är industriellt användbara, som med viss sannolikhet förekommer i i sådan omfattning och på sådant sätt att utvinning ter sig meningsfull och som kräver systematisk letning och undersökning för att kunna påvisas (prop. 1988/89:92 s. 50). Minerallagen är en exploateringslag och vilar på expropriationsrättslig grund. Att ett är ett koncessionsmineral innebär att den som uppfyller förutsättningarna enligt minerallagen för att undersöka eller bryta en fyndighet av sådant ska få tillstånd att göra detta. Ett undersökningstillstånd ska, enligt 2 kap. 2 § minerallagen, meddelas om det finns anledning att anta att undersökning i området kan leda till fynd av koncessionsmineral. Ett undersökningstillstånd får dock inte beviljas den som uppenbarligen saknar möjlighet eller avsikt att bedriva ändamålsenlig undersökning eller den som visat sig olämplig att bedriva undersökningsarbete. Ett undersökningstillstånd ger tillståndshavaren ensamrätt till undersökning och tillträde till marken inom tillståndsområdet och företräde framför andra, även fastighetsägaren, till en eventuell fyndighet inom området. En bearbetningskoncession ger innehavaren rätt gentemot fastighetsägaren eller annan som har rättigheter till marken att bedriva bearbetning. Med bearbetning avses enligt 1 kap. 3 § minerallagen utvinning och tillgodogörande av koncessionsmineral. Enligt 2 kap. 15 § regeringsformen är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna 2021/22:150 eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, härefter , finns skyddet för äganderätten i artikel 1 i första tilläggsprotokollet. Eftersom regeringen nu föreslår att det inte längre ska vara möjligt att bevilja tillstånd till utvinning av stenkol, råolja, skifferolja eller naturgas finns det inte heller några skäl för att dessa ska behålla den särställning som koncessionsmineral ger i förhållande till markägaren. Stenkol, olja och gasformiga kolväten ska således inte längre vara koncessionsmineral i minerallagens mening. Detta innebär att det inte längre kommer att vara möjligt att bevilja vare sig undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession enligt minerallagen för stenkol, olja och gasformiga kolväten. Det kommer däremot att vara möjligt att undersöka förekomst av stenkol, olja och gasformiga kolväten under de förutsättningar som gäller för markägarmineral. Tillstånd från markägaren krävs i de fall en prospektör vill vidta undersökningar som inte kan utföras med stöd av allemansrätten. Det föreslagna förbudet i innebär dock att tillstånd till provbrytning inte ska få lämnas beträffande stenkol, brunkol eller skifferolja. Provborrning omfattas däremot inte av det föreslagna förbudet. har efterfrågat en utförligare belysning av miljö- och säkerhetskonsekvenserna av förslaget när lämplighetskravet hos utföraren tas bort. Regeringen konstaterar att det nuvarande lämplighetskravet i minerallagen framför allt är kopplat till de svårigheter som är förknippade med att utvinna olja och gas, och risken för att en oskicklig verksamhetsutövare skulle kunna äventyra en hel fyndighet. Mot bakgrund av att det inte längre kommer att vara möjligt att få tillstånd enligt för att utvinna olja eller gas kommer det inte heller finnas incitament för att bedriva prospektering i syfte att utvinna dessa . Därmed finns det enligt regeringens mening inte längre samma behov av lämplighetskrav på den som skulle vilja prospektera efter olja eller gas. Möjligheten att utvinna andra ska inte påverkas En koncessionshavare får bearbeta inte bara sådana som omfattas av koncessionen, utan även utvinna andra koncessionsmineral och övriga mineraliska ämnen i den mån det behövs för att arbetet ska kunna bedrivas på ett ändamålsenligt sätt (5 kap. 4 § minerallagen). Bestämmelsen innebär att en koncessionshavare har rätt att t.ex. bryta ett berglager för att komma åt den fyndighet som koncessionen omfattar. Bestämmelsen möjliggör också att flera ämnen bryts i ett sammanhang när fyndigheten förekommer tillsammans med ett annat på ett sådant sätt att brytning inte kan ske separat. I 5 kap. 6 § minerallagen regleras möjligheten för koncessionshavare att tillgodogöra sig och mineraliska ämnen som inte omfattas av koncessionen. Regeringen anser att det är angeläget att de föreslagna ändringarna inte påverkar möjligheten att utvinna andra ämnen än stenkol, brunkol, råolja, skifferolja eller naturgas. Det bör därför inte göras några ändringar i koncessionshavares rätt enligt 5 kap. 4 § minerallagen att utvinna andra mineraliska ämnen i den mån det behövs för att arbetet ska kunna bedrivas på ett ändamålsenligt sätt. Detta innebär att det fortfarande kommer att vara tillåtet för en koncessionshavare att t.ex. bryta ett lager stenkol för att komma åt ett underliggande koncessionsmineral. När det gäller en koncessionshavares möjlighet enligt 5 kap. 6 § minerallagen att tillgodogöra sig och mineraliska ämnen som inte omfattas av koncessionen gör regeringen däremot en annan bedömning. Regeringen anser att det är angeläget att det föreslagna förbudet får så stor genomslagskraft som möjligt. Det är, som ett led i detta, viktigt att motverka eventuella risker för att någon söker koncession för något annat med avsikt att tillgodogöra sig stenkol, brunkol, råolja, skifferolja eller naturgas. För att förhindra detta bör bestämmelsen i 5 kap. 6 § minerallagen ändras så att det inte längre ska vara tillåtet för en koncessionshavare att tillgodogöra sig dessa ämnen. Ändringarna innebär att stenkol, brunkol, råolja, skifferolja eller naturgas som utvinns med stöd av 5 kap. 4 § minerallagen i stället kommer att hanteras som avfall. i län framhåller att de föreslagna ändringarna inte innebär något hinder mot att markägaren i stället för koncessionshavaren tillgodogör sig ämnena. (Mark- och miljödomstolen) anser att det bör tydliggöras hur ämnena ska betraktas om någon annan än koncessionshavaren vill tillgodogöra sig dessa. Inledningsvis konstaterar regeringen att syftet med ändringarna i minerallagen som rör möjligheten att tillgodogöra sig stenkol, brunkol, råolja, skifferolja och naturgas framför allt är att motverka eventuella ekonomiska incitament för att utvinna dessa ämnen. Som framgår ovan anser regeringen att de föreslagna ändringarna kan stimulera innovation och utveckling av alternativ till fossila kolväten. Markägares möjlighet att tillgodogöra sig dessa ämnen torde enligt regeringens mening inte ha någon betydelse för eventuella ansökningar om bearbetningskoncession eller för utvecklingen av alternativ till fossila bränslen. Regeringen anser därmed att det inte bör införas ändringar i minerallagen som begränsar markägares rätt att tillgodogöra sig dessa ämnen. Flera remissinstanser framför synpunkter när det gäller hanteringen av stenkol, brunkol, råolja, skifferolja och naturgas i samband med utvinning av andra ämnen. Regeringen konstaterar att största delen av de fossila bränslen som utvunnits i har utvunnits ur skiffer, och att det är i organiska skiffrar, som även innehåller flertalet koncessionsmineral, som största delen av de kända förekomsterna av fossila kolväten i återfinns. Ett förbud behöver därför, för att bli verkningsfullt, även omfatta en koncessionshavares möjlighet att tillgodogöra sig stenkol, brunkol, skifferolja, råolja och naturgas i samband med utvinning av andra . Vad som utgör en miljömässigt och tekniskt lämplig hantering av fossila kolväten som bryts i samband med utvinning av andra ämnen bör enligt regeringens mening avgöras utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet som en del av tillståndsprövningen av sådan verksamhet. När det gäller bland annat synpunkt om förbudets förhållande till hushållningsprincipen och avfallshierarkin konstaterar regeringen att ett förbud i första hand kan förväntas styra mot att förebygga att organiska avfallsfraktioner uppkommer. Regeringen bedömer vidare att bearbetning av sådant avfall i syfte att producera fossila bränslen skulle motverka förbudets syfte, och stå i strid med hushållningsprincipens krav på att i första hand använda förnybara energikällor. 2021/22:150 Enligt 4 kap. 2 § minerallagen ska koncession meddelas om en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har påträffats. För att kunna avgöra om en fyndighet kan tillgodogöras ekonomiskt krävs malmbevisning. Av förarbetena till minerallagen framgår att vid beräkning av en fyndighets ekonomiska värde ska hänsyn tas till alla ämnen som omfattas av ansökan samt dessutom till sådant som kan tillgodogöras med stöd av 5 kap. 6 § första stycket minerallagen (prop. 1988/89:92 s. 98). Den föreslagna ändringen i 5 kap. 6 § minerallagen innebär därmed att stenkol, olja och gasformiga kolväten inte längre får ingå i malmbevisningen. Därmed kommer det inte längre att finnas några ekonomiska incitament för att utvinna dessa ämnen i samband med utvinning av andra . Utvinning av olja eller gas till havs ska i fortsättningen inte vara tillåtet Enligt 17 kap. 4 § minerallagen får undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession inte meddelas i fråga om olje- eller gasverksamhet till havs. Eftersom olja och gasformiga kolväten inte längre ska vara koncessionsmineral och därmed inte längre kommer att omfattas av bestämmelserna i minerallagen bör 17 kap. 4 § minerallagen upphävas. Bestämmelsen infördes i samband med genomförandet av offshoredirektivet, men upphävandet av den bedöms inte få några konsekvenser för genomförandet av direktivet eftersom olja och gasformiga kolväten tas bort som koncessionsmineral samt att de nu föreslagna ändringarna i innebär att tillstånd inte ska få ges till utvinning av råolja, skifferolja eller naturgas. 9Undantag från förbudet utifrån forskningsändamål Regeringens förslag: Trots förbudet i mot att ge tillstånd till utvinning av råolja och naturgas ska tillstånd få ges till sådan utvinning på land av råolja eller naturgas som sker i samband med en planerad geologisk lagring av mindre än koldioxid för forskningsändamål. Ett sådant tillstånd får endast avse sådan utvinning av råolja eller naturgas som av tekniska skäl är nödvändig för lagringen av koldioxid. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig är positiva till förslaget eller har inte några synpunkter på det. i anser, mot bakgrund av syftet med undantaget, att undantaget är rimligt och att inom ramen för sin prövning bör kunna ställa nödvändiga krav på verksamheten vad gäller såväl utredningar som skyddsåtgärder. i anför vidare att det genom prövningen kan ske en uppföljning av i vilken utsträckning undantaget utnyttjas och om det är ändamålsenligt utifrån syftet med undantaget. Även Kemikalieinspektionen anser att det kan finnas motiv för det föreslagna undantaget men påtalar att i samband med prövningen ska skyddet av människors hälsa och miljön från exponering av farliga ämnen beaktas, som det så långt som möjligt garanteras att föroreningar av naturresurser som grund- och dricksvatten och jord inte riskerar att uppkomma.