prop · H903224 · 2022-04-07 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Flera av de centrala bestämmelserna om utvisning på grund av brott kan härledas till utlänningslag och utlänningslagstiftningen första hälft. regelverket successivt byggts ut och ändrats allt eftersom nya behov och krav på reglering har tillkommit. medfört att 8 a kap. om utvisning på grund av brott har blivit ganska snårigt. kapitel 4 anges förutsättningarna för att utvisa andra utlänningar än EES- medborgare och deras familjemedlemmar i 1–4 §§. finns bestämmelser som dels är generellt tillämpliga inom den angivna gruppen, dels endast omfattar en snävare personkrets. för utvisning av EES-medborgare och deras familjemedlemmar behandlas i 5 §. Enligt paragrafen ska 1–4 §§ emellertid tillämpas även beträffande utlänningar som tillhör denna kategori. Det innebär att de förutsättningar som anges i 1–4 §§ kan aktualiseras i varje fall då en fråga om utvisning på grund av brott ska prövas. Bestämmelser som bara gäller vid utvisning av personer som tillhör en viss personkategori varvas alltså med bestämmelser av annat slag och gemensamma bestämmelser och särregler blandas i en och samma paragraf. Att kapitlets inledande paragrafer uttryckligen undantar EES-medborgare och deras familjemedlemmar framstår inte heller som helt motiverat, med hänsyn till att dessa paragrafer genom hänvisningen i 5 § ändå är tillämpliga vid utvisning av personer som tillhör denna kategori. I likhet med utredningen anser regeringen att det finns ett behov av att strukturera om regleringen så att den blir mer logisk och överskådlig. omstrukturering blir också en naturlig följd av andra materiella förändringar som föreslås. Kapitlets inledande paragrafer bör innehålla de allmänna förutsättningar som är tillämpliga i varje fall då en fråga om utvisning på grund av brott aktualiseras. Här bör alltså ingen åtskillnad göras mellan EES-medborgare och andra utlänningar. särskilda paragrafer förutsättningarna för att utvisa utlänningar som tillhör vissa personkategorier anges, däribland EES-medborgare och deras Varje sådan paragraf bör förses med en egen rubrik som anger vilken personkategori paragrafen behandlar. I den sista delen av kapitlet bör övriga bestämmelser placeras, såsom behörig domstol, återreseförbud och särskilt tillstånd till kort besök. Utöver att det föreslås ändringar av bestämmelserna om återreseförbud görs det inga sakliga ändringar i dessa delar. Bland dessa övriga bestämmelser finns även en bestämmelse om ändring av ett beslut om utvisning när brottspåföljden ändras enligt 34 kap. (8 a kap. 7 § Lagrådet påpekar att det har omfattande förändringar av reglerna i 34 kap. och att det är oklart vad bestämmelsen numera närmare innebär. Enligt Lagrådet bör det anges vilka situationer som regleringen tar sikte på. Lagrådet påpekar även att det inte är korrekt att säga att utlänningen har ”dömts till” utvisning. Av bestämmelsen framgår att en domstol, när den enligt 34 kap. beslutar att ändra en påföljd som en utlänning har dömts till utöver utvisning, även får meddela det beslut om utvisningen som förändringen av påföljd ger anledning till. En ändring av det tidigare beslutet om utvisning kan t.ex. bestå i att återreseförbudets längd förlängs för den som vid tillämpning av 34 kap. får en tidigare meddelad skyddstillsyn undanröjd och döms till gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Reformen av bestämmelserna i 34 kap. syftade bl.a. till att förenkla och förtydliga de regler som gäller för hur domstolen ska bestämma påföljd när en tilltalad döms för ytterligare brott som har begåtts innan en tidigare påföljd helt har verkställts eller annars upphört (Ny påföljd efter tidigare dom, prop. 2015/16:151). Ändringarna innebar bl.a. att domstolen som huvudregel ska bestämma en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten och att möjligheten att bestämma att en tidigare dom ska omfatta också tillkommande brottslighet, s.k. konsumtionsdom, eller att undanröja en utdömd påföljd och bestämma ny gemensam påföljd för den samlade brottsligheten bara ska användas i undantagsfall. Reformen av 34 kap. föranledde inte några ändringar av den berörda bestämmelsen i 8 a kap. 7 § UtlL. Det görs nu inga sakliga ändringar av bestämmelsen och någon ändrad tillämpning är inte avsedd. Det finns inget utrymme att i detta lagstiftningsärende göra en närmare översyn av hur möjligheten att ändra ett tidigare meddelat utvisningsbeslut påverkats av ändringarna av 34 kap. . Utvisning på grund av brott utgör en särskild rättsverkan av brott. Det betraktades dock tidigare som en brottspåföljd. Med anledning av tillkomst och definitionen av vad som avsågs med begreppet ”påföljd av brott” förde Lagrådet vid tillkomsten av utlänningslag en diskussion om att utvisning på grund av brott i stället borde behandlas som ”annan särskild rättsverkan” i mening. För att anpassa regleringen till det nya synsättet föreslogs vissa justeringar av lagtexten (prop. 1979/80:96 s. 121 f., 135 och 138). Bestämmelsen i 8 a kap. 7 § UtlL ser i princip likadan ut som utlänningslag. Det får förutsättas att samtliga justeringar som föranleddes av det nya synsättet gjordes . Begreppet ”dömts till” i 8 a kap. 7 § UtlL – vilken regeringen i lagrådsremissen föreslår ska föras över oförändrad till 8 a kap. 9 § UtlL – torde därför ta sikte på den påföljd som utlänningen har dömts till, och inte på det utvisningsbeslut som finns i domen. Med beaktande av Lagrådets synpunkter finns det dock anledning att förtydliga bestämmelsen i detta avseende. Bestämmelsen bör utformas på så vis att en domstol, när den enligt 34 kap. beslutar att ändra en påföljd för en utlänning som också har meddelats ett beslut om utvisning, även får meddela det beslut om utvisningen som förändringen av påföljd ger anledning till. Justeringen är inte avsedd att utgöra någon saklig förändring mot vad som gäller . Med hänsyn till det stora antalet förändringar som föreslås är det lämpligt att 8 a kap. upphävs och ersätts med ett nytt kapitel. Att det införs ett nytt kapitel med en ny struktur medför behov av följdändringar, bl.a. i andra kapitel i utlänningslagen. 2021/22:224 6.2 De grundläggande förutsättningarna för utvisning på grund av brott Vissa huvuddrag i den nuvarande regleringen Regeringens förslag: Det uttryckliga kravet på att brottet ska kunna leda till fängelse för att utvisning ska få ske ska tas bort ur lagtexten. Regeringens bedömning: Ett beslut om utvisning på grund av brott bör även fortsättningsvis förutsätta att utlänningen döms till en strängare påföljd än böter. Dessutom bör det, liksom , krävas att det antingen finns en risk för fortsatt brottslighet här i landet eller att brottet är av visst allvar. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser är positiva till eller har inga synpunkter på utredningens förslag och bedömning, däribland , , , Hovrätten över och , Justitiekanslern, , , , och . Enligt innebär förslaget att det formellt i vissa fall skulle vara möjligt att utvisa en ungdom även om fängelse inte finns i straffskalan för brottet. lyfter som en generell synpunkt att det beträffande brottsutvisade finns oklarheter om rätten till bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Enligt myndigheten bör lagen ses över i detta avseende. framför även att det finns behov av att i lag klargöra gränssnittet mellan regelverket om utvisning på grund av brott enligt utlänningslagen och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Myndigheten hänvisar i det sammanhanget till remissynpunkter som lämnas i ett annat lagstiftningsärende (Ju2020/01303). Enligt myndigheten bör det vara möjligt för allmän domstol i ett brottmål att besluta om utvisning även om personen är föremål för process enligt lagen om särskilt utlänningskontroll. Skälen för regeringens förslag och bedömning: För att utvisning enligt nuvarande bestämmelser ska få ske krävs att utlänningen döms för ett brott som kan leda till fängelse och att en strängare påföljd än böter döms ut. Dessutom krävs att det finns en risk för att utlänningen fortsätter sin brottsliga verksamhet här i landet eller att brottet är av visst allvar (8 a kap. 1 § UtlL). Ett beslut om utvisning på grund av brott innefattar en intresseavvägning mellan å ena sidan samhällets intresse av att kunna avlägsna utlänningar som gör sig skyldiga till brott i landet och å andra sidan den enskildes intresse av att få stanna. Enligt regeringen måste det även i fortsättningen finnas en proportion mellan brottet och de konsekvenser som brottet får för den enskilde. Liksom bör därför inte brottslighet av ringa slag som i det konkreta fallet endast föranlett böter kunna läggas till grund för ett beslut om utvisning. Det saknas alltså anledning att frångå kravet på att utlänningen döms till en strängare påföljd än böter. Det innebär att utvisning, precis som tidigare, i princip kommer kunna komma i fråga när påföljden bestäms till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller överlämnande till särskild vård. Som utredningen föreslår bör däremot kravet på att brottet kan leda till fängelse tas bort ur lagtexten. Att kravet uttryckligen anges i paragrafen är överflödigt eftersom en strängare påföljd än böter inte kan dömas ut om brottet inte har fängelse i straffskalan. I princip samtliga remissinstanser lämnar förslaget utan invändningar. anför finns det dock inte något formellt krav på fängelse i straffskalan för att döma någon till exempelvis ungdomstjänst eller ungdomsvård trots att dessa påföljder i praktiken kan anses svårare än böter. Enligt samfundet skulle förslaget därför formellt göra det möjligt att utvisa en ungdom även om det inte finns fängelse i straffskalan. Enligt regeringen bör de påföljder som kan aktualiseras både när brottet ligger på fängelsenivå och på bötesnivå, t.ex. ungdomsvård, anses strängare än böter endast när den påföljd som skulle ha valts om inte vårdpåföljden stått till buds är av sådan svårhet att den inte kan stanna vid böter. Den föreslagna ändringen innebär alltså inte att utvisning ska kunna ske när inte fängelse finns i straffskalan eller i de fall påföljden hade bestämts till böter om inte vårdpåföljden varit möjlig. Förslaget innebär således inte någon ändring i förhållande till vad som gäller . Även om utlänningen döms till en strängare påföljd än böter kan utvisning framstå som en alltför ingripande åtgärd. Detta bör generellt anses vara fallet om brottet är av relativt lindrigt slag och framstår som en engångsföreteelse. Regeringen delar därför utredningens bedömning att kravet på att det antingen finns en återfallsrisk eller att brottet är av visst allvar bör behållas. När det gäller frågan om brottet är av visst allvar handlar det om att ringa in vilka brott som i sig kan föranleda utvisning genom att främst knyta an till brottets straffvärde. Enligt regeringen är detta, tillsammans med en grund för utvisning vid återfallsrisk, en mer ändamålsenlig lösning än att t.ex. enbart utgå från den tillämpliga straffskalan för brottet. Den nuvarande ordningen bör därför behållas. Hur återfallsrisken bör bedömas och vilka brott som i sig bör kunna föranleda utvisning analyseras nedan i avsnitten 6.2.2 och 6.2.3. Utvisning kan enligt dagens reglering – om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda – också beslutas när domstolen undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till och dömer till annan påföljd. Det finns inte skäl att ändra möjligheterna till utvisning i dessa fall. efterlyser en översyn av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. när det gäller rätten till bistånd till brottsutvisade. Regeringen har beslutat om en utredning som bl.a. ska ta ställning till när utlänningar ska upphöra att omfattas av lagen. Detta gäller även utlänningar som utvisas på grund av brott (dir. 2021:71). När det gäller synpunkt om gränsdragningen mellan utvisning på grund av brott enligt utlänningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll föreslås i propositionen Nytt regelverk för kvalificerade säkerhetsärenden (prop. 2021/22:131) att den nuvarande lagen om särskild utlänningskontroll upphävs och ersätts av en ny lag. Enligt gällande regelverk kan en utlänning som varit föremål för en utvisningsprocess 2021/22:224 enligt 8 a kap. UtlL även bli utvisad enligt lagen om särskild utlänningskontroll och vice versa. Någon annan ordning än den nu gällande föreslås inte i den angivna propositionen. Återfallsrisken bör bedömas på samma sätt som Regeringens bedömning: Risken för fortsatt brottslighet som ett skäl för utvisning bör bedömas på samma sätt som . Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna är positiva till eller har inga invändningar mot understryker vikten av att en utländsk dom ges samma betydelse som en svensk dom. Skälen för regeringens bedömning: I avsnitt 6.2.1 görs bedömningen att domstolarna även i fortsättningen ska göra en bedömning av risken för att den tilltalade kommer att begå nya brott här i landet. bör återfallsrisken bedömas på samma sätt som . Ett antagande av återfallsrisk bedöms utifrån vilken slags gärning som utlänningen har gjort sig skyldig till och övriga omständigheter (8 a kap. 1 § andra stycket 1 UtlL). Bestämmelsen är inte begränsad till att avse återfall i brott inom en viss tidsrymd eller av likartat slag. återfall måste dock kunna karaktäriseras som konkret, och det ska finnas ett rimligt underlag för bedömningen (NJA 2019 s. 544). normalt att utlänningen vid åtminstone ett tidigare tillfälle har dömts för brott, godkänt ett strafföreläggande, fått en åtalsunderlåtelse eller en straffvarning (jfr prop. 1993/94:159 s. 12). kan ett antagande om återfallsrisk emellertid vara befogat även utan att det finns dokumentation om tidigare lagföringar. Så kan bl.a. vara fallet om utlänningen vid den första lagföringen döms för flera brott. I rättspraxis har risk för återfall exempelvis ansetts föreligga i situationer när tidigare ostraffade personer gjort sig skyldiga till upprepade butikstillgrepp (NJA 2006 s. 375 och NJA 2007 s. 533). Andra omständigheter som kan vägas in i bedömningen är om brottet har begåtts i nära anslutning till utlänningens ankomst till eller om han eller hon lever under oordnande ekonomiska och Som påpekar kan också en utländsk dom ges betydelse vid bedömningen av återfallsrisken. brottets karaktär kan tala för att det finns risk för återfall. fallet när brottsligheten indikerar yrkesmässig verksamhet eller om brottstypen annars i hög grad utgör ett upprepningsbrott. relationer har i rättspraxis pekats ut som en sådan brottstyp (NJA 2019 s. 544). Som utredningen anför måste detta även anses gälla när brottsligheten är hedersrelaterad. Oavsett förekomsten av tidigare lagföringar måste domstolen således i varje enskilt fall göra en noggrann prövning av återfallsrisken, där samtliga relevanta förhållanden beaktas och vägs samman. Som framgår ger dagens reglering goda möjligheter till en allsidig bedömning av risken för fortsatt brottslighet, som tillämpningen Enligt statistik som utredningen presenterar framgår också att närmare hälften av de domar som innehåller beslut om utvisning har avsett tillgreppsbrottslighet. Bortsett från rån har Prop. 2021/22:224 sådana brott typiskt sett inte så höga straffvärden att de kan läggas till grund för utvisning utan att det finns en återfallsrisk. I domar som innehöll beslut om utvisning, –2014, var den vanligaste strafftiden två månaders fängelse. Denna strafftid ligger långt under det straffvärde som krävs för att enbart brottets allvar ska kunna läggas till grund för utvisning. Av det anförda kan det konstateras att beslut om utvisning alltså i stor utsträckning grundas på att det finns risk för fortsatt brottslighet. Sammanfattningsvis delar regeringen utredningens bedömning att återfallsrisken bör bedömas på samma sätt som och att den nuvarande bestämmelsen är ändamålsenligt utformad. Det finns därför ingen anledning att föreslå några ändringar i detta avseende. 6.2.3Sänkt straffvärdegräns och utvisning på grund av brottets karaktär Regeringens förslag: Utvisning oberoende av återfallsrisk ska få ske om brottet har ett straffvärde som motsvarar fängelse eller som annars är av sådan karaktär att utlänningen inte bör få stanna kvar i . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna, däribland , , , , , Hovrätten över och , , och Säkerhetspolisen, är positiva till eller har inga invändningar mot förslaget. avstyrker förslaget och anser bl.a. att man bör avvakta resultatet av den senaste tidens straffskärpningar. Samfundet har också synpunkter på begreppet brottets karaktär och är kritiskt till att samma omständigheter som ska beaktas vid brottets karaktär även ska beaktas av domstolen vid straffvärdebedömningen. är positiv till förslaget men har också vissa synpunkter på begreppet brottets karaktär. Tingsrätten framhåller också att domstolarnas tolkningsutrymme initialt kan medföra att det blir en oenhetlig rättstillämpning vid bedömningen av vad som omfattas av begreppet brottets karaktär. Enligt bör möjligheten till utvisning på grund av brottets karaktär främst komma i fråga för brott som har ett straffvärde som ligger relativt nära . och efterfrågar en exemplifiering av vilka brott som till sin karaktär kan vara aktuella för utvisning. Skälen för regeringens förslag Straffvärdegränsen bör sänkas… I de fall någon risk för fortsatt brottslighet inte kan konstateras krävs att brottet är av visst allvar för att utvisning ska få ske. bestämmelsen på så sätt att brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att utlänningen inte bör få stanna kvar (8 a kap. 1 § andra 2021/22:224 stycket 2 UtlL). I förarbetena anges som en allmän riktlinje att brottet bör ha ett straffvärde som motsvarar fängelse (prop. s. 13 och 33). Även om det framhålls att straffvärdegränsen inte är absolut, har den i praxis kommit att tillämpas tämligen strikt. Regeringen bedömer i avsnitt 6.2.1 att utvisning även bör kunna ske oberoende av återfallsrisk om brottet är av visst allvar. anförs där är det lämpligt att, liksom , främst knyta brottets allvar till Enligt utredningen är den nuvarande straffvärdegränsen fängelse dock alltför hög. fram att en sådan gräns kan utesluta möjligheterna till utvisning i fall där utvisning kan anses befogat. Utredningen föreslår därför att straffvärdegränsen i stället bestäms till sex månaders fängelse. remissinstanserna är positiva till förslaget eller har inte några invändningar är dock kritiskt och framhåller att det finns skäl att avvakta resultatet av den senaste tidens straffskärpningar. Regeringen instämmer i att utvisning kan vara motiverat även om det är fråga om brott med ett lägre straffvärde än fängelse, i synnerhet om skälen mot utvisning är svaga. Så kan exempelvis vara fallet beträffande den som efter endast en kort tids vistelse i gör sig skyldig till brott Detsamma gäller när brottet har begåtts av en person som, trots en längre vistelsetid i landet, inte har etablerat sig nämnvärt i det svenska Att han eller hon för fråntas rätten att uppehålla sig här framstår i dessa fall som en rimlig reaktion på brottet, även vid straffvärden som är lägre än . En generellt tillämplig gräns på ett års fängelse – som alltså gäller oavsett hur länge och på vilken grund utlänningen vistats i landet – framstår vid en jämförelse med regleringen i våra nordiska grannländer också som hög. Enligt nuvarande reglering kan utvisning i allmänhet inte komma i fråga vid exempelvis en relativt allvarlig misshandel med ett straffvärde på åtta Det gör i ett sådant fall normalt sett ingen skillnad om utlänningens anknytning till det svenska samhället är svag. finns förutsättningar för utvisning på grund av återfallsrisk vid t.ex. tre fall av stöld med ett samlat straffvärde på två månaders fängelse kan uppfattas som en skevhet i regelverket. Det finns alltså goda skäl för att misshandelsbrott av det slag som beskrivits ska kunna leda till utvisning oberoende av återfallsrisk. Motsvarande ståndpunkt gör sig gällande beträffande flera andra brott som inte når upp till dagens straffvärdegräns men som ändå är allvarliga, t.ex. vissa av sexualbrotten. Straffen för en rad olika brott har skärpts . Straffskärpningarna träffar i vissa fall brott vars straffskala redan enligt nuvarande reglering medför att brotten är utvisningsgrundande, t.ex. grov misshandel och grovt rån. Alldeles oavsett senaste tidens straffskärpningar har dessutom flera brott en straffskala som börjar på fängelseminimum, dvs. och som därför kan riskera att utesluta möjligheterna till utvisning i fall där utvisning kan anses befogat (t.ex. oaktsam våldtäkt och narkotikabrott av normalgraden). Till skillnad från anser därför regeringen att det inte finns skäl att avvakta resultatet av den senaste tidens I stället för att den berörda brottsligheten redan i utgångsläget diskvalificerar sig som utvisningsgrundande, bör de fall där utvisning framstår som en alltför ingripande åtgärd sorteras bort vid avvägningen mot den enskildes och andra motstående intressen. förutsättningar för en mer nyanserad bedömning, där samtliga omständigheter av betydelse för utvisningsfrågan kan få fullt genomslag. Straffvärdegränsen för vilka brott som kan läggas till grund för utvisning bör således sänkas. När straffvärdegränsen bestäms bör ett flertal förhållanden beaktas. Å ena sidan bör gränsen inte sättas för högt, särskilt när den är generellt tillämplig, eftersom en sådan gräns riskerar att utesluta utvisningsmöjligheten i sådana fall där utvisning framstår som befogat. Å andra sidan bör den inte sättas så lågt att kravet på att brottet ska vara av visst allvar förlorar sin innebörd och gränsen mot de fall när utvisning kan ske på grund av återfallsrisk suddas ut. För att vara meningsfull måste en sänkning av straffvärdegränsen dock få en märkbar effekt. Vidare bör straffvärdegränsen ta avstamp i befintliga och, i förekommande fall, kommande straffskalor, men också i de straffvärdenivåer som är vanliga i rättspraxis. Särskilt fokus bör läggas på att det ska finnas förutsättningar för utvisning vid brott som innefattar ett angrepp på någons liv, hälsa, frihet eller frid eller annars utgör en påtaglig integritetskränkning. Detsamma gäller brott som skadar rättsordningen eller andra särskilt skyddsvärda samhällsintressen. Med dessa utgångspunkter instämmer regeringen i utredningens bedömning att straffvärdegränsen bör bestämmas till sex månaders fängelse. Även remissutfallet talar för en sådan förändring. Liksom tidigare kommer då sådan brottslighet som allvarliga fall av våldsbrott, sexualbrott, narkotikabrott och vapenbrott att omfattas av bestämmelsen. Därutöver kommer den föreslagna gränsen att fånga upp en betydligt större mängd brott. Bland annat kommer misshandelsbrott som inte når upp till straffvärden om ett års fängelse, men som ändå är allvarliga, kunna leda till utvisning även om det inte finns en risk för återfall. Dessutom kommer flera av sexualbrotten i större utsträckning än att vara utvisningsgrundande, däribland oaktsam våldtäkt och vissa fall av våldtäkt där brottet är att anse som mindre grovt. Detsamma gäller vissa andra typer av brott som utgör allvarliga ingrepp i en annan människas frihet eller frid, såsom vissa fall av äktenskapstvång och barnäktenskapsbrott. Straffvärdesänkningen medför också att brott med heders- eller hatbrottsmotiv i större utsträckning blir utvisningsgrundade. Här bör nämligen särskilt noteras att det förhållandet att gärningen har haft ett heders- eller hatbrottsmotiv ska beaktas i skärpande riktning enligt 29 kap. 2 § vid bedömningen av brottets straffvärde. Därmed kan man förvänta att sådana brott oftare når upp till straffvärdegränsen än andra jämförbara brott utan sådana motiv.