prop · H903134 · 2022-02-24 00:00:00 — för att den sökande ska anses kunna försörja sig. även behovet av en återkallelseregel när det gäller tillstånd för att bedriva näringsverksamhet och har vissa synpunkter när det gäller de närmare krav som ställs i nuvarande praxis för att beviljas uppehållstillstånd. Kommuner och Regioner (SKR) efterfrågar en analys av att förslaget inte innehåller något krav på att utlänningen ska ha en heltäckande sjukförsäkring vid vistelser understigande . Några remissinstanser, bl.a. och , anser att det hade kunnat göras en bredare analys av vilka åtgärder som krävs för att underlätta för utlänningar att starta nya företag i och att utredningen hade kunnat lägga fler förslag i den riktningen. menar att saknar kompetens att göra företagsekonomiska De föreslår i stället att den företagsekonomiska prövningen kan ske genom ett antal för ändamålet certifierade branschorganisationer. anser att ska kunna inhämta expertis från externa experter eller andra myndigheter om det behövs för att få ett snabbt och korrekt beslut. De anser också att bedömningen av försörjningsförmågan vid ansökan om permanent uppehållstillstånd bör göras mer flexibel. () anser att direktiven borde ha medgett en djupare ansats kring frågeställningen för att förbättra möjligheterna att bedriva näringsverksamhet och anser att den bör hanteras i en ny utredning. Skälen för regeringens förslag Nuvarande krav ska förtydligas i författning Uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som har sin försörjning ordnad på annat sätt än genom anställning (5 kap. 5 § andra stycket UtlL). detta avses bl.a. egna företagare (prop. 1983/84:144 s. 78–82). utlänningen ska bedriva näringsverksamhet framgår av samma lagrum att han eller hon ska ha förmåga att bedriva den aktuella verksamheten. Uppehållstillstånd för den som har sin försörjning ordnad på annat sätt än genom anställning kan meddelas antingen som ett permanent eller som tidsbegränsat tillstånd, beroende på situationen i det enskilda fallet (prop. 2004/05:170 s. 279). I ett senare lagstiftningsärende har det ytterligare förtydligats att ett uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet får tidsbegränsas (5 kap. 10 § UtlL och prop. 2007/08:147 s. 41 och 56). De närmare kraven för att beviljas ett uppehållstillstånd för näringsverksamhet framgår av tidigare förarbetsuttalanden, vägledande avgöranden och praxis (se bl.a. prop. 78–82 och MIG 2008:24). Det krävs bl.a. branscherfarenhet och erfarenhet av att driva eget företag, relevanta språkkunskaper i svenska eller engelska, att den sökande är den som driver företaget, har det avgörande ansvaret och äger eller mer. Det krävs också att företagets tjänster eller varor produceras eller säljs i . det att utlänningen har tillräckliga medel för försörjningen för sig själv och eventuella familjemedlemmar samt en noggrann redogörelse Prop. 2021/22:134 för affärsplanen. Vid en förlängningsansökan görs en genomgång av företaget bl.a. för att se att det inte går med förlust, har en bestående verksamhet och fortlevnadsförmåga. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas vanligtvis för en prövoperiod och därefter kan permanent uppehållstillstånd beviljas. Utredningen har gått igenom hur många förstagångsansökningar och förlängningsansökningar för att bedriva näringsverksamhet som totalt har avslagits respektive bifallits –2019. Utredningen har dessutom tittat närmare på ca 100 beslut som fattades av 2018 respektive 2019. Genomgången av besluten visar att i nästan alla fall är en av grunderna för avslag avsaknad av sådana språkkunskaper som bedömts som nödvändiga för att kunna ha ett bestämmande inflytande eller för att bedriva den aktuella verksamheten. Därutöver förekommer i regel flera andra brister, såsom att utlänningen saknar medel för sin försörjning eller att affärsplanen eller budgeten för verksamheten är orealistisk eller inte tillräckligt konkret. Många bedöms därtill sakna erfarenhet antingen av att driva företag eller av den aktuella branschen. De som beviljats uppehållstillstånd för näringsverksamhet får i regel permanent uppehållstillstånd . I några enstaka fall beviljas i stället ett fortsatt tidsbegränsat uppehållstillstånd utifrån att verksamheten bedöms vara etablerad med goda utsikter, men att försörjningskravet ännu inte är uppfyllt. Av utredningens genomgång kan det alltså inte utläsas att t.ex. bedömningen av affärsplanen ensamt ligger till grund för avslagsbesluten. Tvärtom visar den genomgång som utredningen har gjort att de allra flesta avslagsbeslut beror på flera olika brister. Mot denna bakgrund delar regeringen utredningens bedömning att nuvarande krav för att beviljas uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet i princip är ändamålsenliga och bör kunna behållas oförändrade. Detsamma gäller enligt regeringen systemet med att utlänningen inledningsvis beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Däremot är den nuvarande regleringen i utlänningslagen om uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet varken särskilt tydlig eller uttömmande. Detta kan ha sin förklaring i att lagstiftaren på 1980- talet uttalade att staten inte i mer precisa termer skulle lägga fast förutsättningarna för denna typ av invandring, utan att den utveckling som kunde behöva ske främst borde utformas i praxis (prop. 1983/84:144 s. 82). Avsaknaden av en tydlig reglering kan dock medföra att handläggning inte blir tillräckligt tydlig eller förutsebar för den sökande. För att öka rättssäkerheten anser regeringen därför, i likhet med de flesta remissinstanserna, att förutsättningarna för att bedriva näringsverksamhet ska förtydligas i författning. Närmare om förutsättningarna för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd Utredningen föreslår att det införs en ny bestämmelse i utlänningslagen som närmare reglerar förutsättningarna för att beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet. Enligt utredningen bör bestämmelsen ha innebörden att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som önskar vistas här i landet för att bedriva 2021/22:134 näringsverksamhet, om han eller hon har förmåga att bedriva den aktuella verksamheten och kan försörja sig. Kravet på förmåga i nuvarande reglering innebär att utlänningen inte bara ska ha förmåga att driva näringsverksamhet i allmänhet utan också ska ha förmåga att driva just den aktuella verksamheten (prop. 2007/08:147 s. 40 och 41 samt 56). Migrationsöverdomstolen har också uttalat att för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas för egna företagare måste sökandens företagsplaner vara realistiska, vilket betyder bl.a. att utlänningen måste ha en reell förmåga att driva den aktuella verksamheten (MIG 2008:24). Regeringens avsikt med det nu aktuella förslaget är som framgår ovan inte att ändra förutsättningarna för att beviljas uppehållstillstånd utan endast att klargöra dessa. Kammarrätten i anser att det inom ramen för ett sådant klargörande bör regleras att utlänningen ska ha en reell förmåga att bedriva den aktuella verksamheten. Regeringen delar visserligen domstolens uppfattning att ett sådant krav är i överensstämmelse med gällande praxis på området. Som anges ovan innebär emellertid kravet på förmåga att utlänningen ska ha förmåga att driva just den aktuella verksamheten. I detta ligger att förmågan också ska vara reell. Regeringen ansluter sig vidare till utredningens bedömning att de närmare förutsättningarna för att beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för näringsverksamhet lämpligen bör anges i utlänningsförordningen, bl.a. att affärsplanen ska vara realistisk. Regeringen anser därför, till skillnad från Kammarrätten i , att det i den nya bestämmelsen inte också behöver anges att förmågan ska vara reell. Det kan noteras att utredningen särskilt övervägt om ansvaret för bedömningen av affärsplanen bör flyttas från till en annan aktör eller att i vart fall, som också är inne på, inrätta en möjlighet för att vid behov rådfråga en annan myndighet eller ett rådgivande organ. Företagarna anser att saknar kompetens att göra företagsekonomiska bedömningar och att det gör processen oförutsebar och rättsosäker. De föreslår i stället att den företagsekonomiska prövningen kan ske genom ett antal för ändamålet certifierade branschorganisationer. Det saknas beredningsunderlag för att föreslå några ändringar i denna del. Som framgår ovan har utredningens genomgång också visat att det inte i första hand är granskning av affärsplanen som föranleder att en ansökan om att bedriva näringsverksamhet i avslås. Det är vidare den sökande som har bevisbördan för de faktiska omständigheter som krävs för att beviljas uppehållstillstånd. ska lämna sökanden sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen och kan inom ramen för sitt utredningsansvar begära ett yttrande från en annan myndighet eller från någon enskild (6 och 26 §§ förvaltningslagen). ska även vara tillgängligt och ge god service som möter de sökandes och andra intressenters behov (3 § förordning med instruktion för ). Om ifrågasätter affärsplanen följer det alltså redan av gällande rätt att utlänningen ska ges möjlighet att förtydliga och komplettera denna innan beslut fattas och att har möjlighet att begära ett yttrande från t.ex. en annan SKR noterar att utredningens förslag inte innehåller något krav på att utlänningen ska ha en heltäckande sjukförsäkring vid vistelser understigande . Som anges ovan är regeringens utgångspunkt att nuvarande ordning ska behållas, men förtydligas i författning. Något krav på en heltäckande sjukförsäkring vid uppehållstillstånd understigande ställs inte upp i nuvarande praxis för egna företagare. Regeringen föreslår därför ingen ändring i denna del. Det bör dock anmärkas att som huvudregel beviljas det första uppehållstillståndet för egna företagare med en tillståndstid , varvid utlänningen bör anses som bosatt i . I sådana fall är regionerna redan enligt gällande rätt skyldiga att tillhandahålla utlänningen full hälso- och sjukvård samt tandvård. Det finns alltså då heller inget behov av att ställa krav på en heltäckande sjukförsäkring (jfr avsnitt 6). För det fall att utlänningen skulle beviljas ett uppehållstillstånd med en kortare tillståndstid än , t.ex. på grund av att utlänningens pass har en begränsad giltighetstid, och han eller hon behöver söka vård i , kan vården komma att behöva bekostas av utlänningen själv. För att undvika detta kan utlänningen givetvis själv välja att teckna en heltäckande sjukförsäkring. Information om detta finns på webbplats. Några remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i och , efterfrågar ett klargörande av vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att den sökande ska anses kunna försörja sig. Försörjningskravet i nuvarande 5 kap. 5 § andra stycket UtlL innebär enligt praxis att utlänningen ska ha tillräckliga medel för att kunna försörja sig själv och eventuella familjemedlemmar (motsvarande för den sökande, för medföljande make och för varje medföljande barn). Av Migrationsöverdomstolens praxis framgår att utlänningen ska visa att han eller hon redan vid ankomsten till har egna medel att leva av under i vart fall (MIG 2008:24). Några skäl för att ändra innebörden av det nuvarande försörjningskravet har i och för sig inte kommit fram. Det kan dock komma att behöva ändras . För att kravet ska vara anpassningsbart men förutsebart anser regeringen därför, till skillnad från utredningen, att den närmare innebörden lämpligen bör regleras av genom föreskrifter. Några ytterligare klargöranden behövs inte enligt regeringens mening. har vissa synpunkter när det gäller de närmare kraven som nuvarande praxis ställer upp för att beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet, t.ex. att kravet på att näringsidkaren ska äga av företaget utgör en nödvändig förutsättning för att uppehållstillstånd ska kunna ges. Det rör sig alltså om krav på detaljnivå som lämpligen regleras på annat sätt än i lag. Det föreslås därför att det i utlänningslagen införs ett bemyndigande om detta. Bemyndigandet bör utformas som att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet. Handläggningen av en ansökan Regleringen av det tidsbegränsade uppehållstillståndet för att bedriva näringsverksamhet bör även fortsatt vara fakultativ. Det innebär att det inte kommer att finnas någon absolut rätt att få ett tillstånd även om man i och för sig uppfyller samtliga villkor för tillståndet. kommer därmed att ha utrymme att beakta även omständigheter som talar mot att ett uppehållstillstånd beviljas (jfr avsnitt 6). Av den föreslagna nya bestämmelsen bör också framgå att ett uppehållstillstånd inte får beviljas än åt gången. På så sätt tydliggörs att ytterligare tidsbegränsade uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet kan beviljas. För att beviljas ett förlängt tillstånd bör det givetvis krävas att de grundläggande förutsättningarna för att beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för näringsverksamhet alltjämt är uppfyllda. Det innebär också att det vid en ansökan om förlängt tidsbegränsat uppehållstillstånd för näringsverksamhet inte bör krävas att försörjningskravet är uppfyllt enbart genom den bedrivna näringsverksamheten, utan det kan precis som vid en förstagångsansökan vara tillräckligt om det uppfylls på annat sätt. Om inkomsterna från den bedrivna näringsverksamheten är närmast obefintliga skulle det emellertid kunna vara en indikation på att kravet på förmåga att bedriva verksamheten inte kan anses uppfyllt. I avsnitt 9.1 föreslås att det ska tydliggöras att en ansökan om förlängt tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet ska kunna beviljas inifrån landet. anser att det finns ett behov av en särskild återkallelsebestämmelse för ett tillstånd för att bedriva näringsverksamhet, t.ex. för det fall att förutsättningarna för tillståndet är uppfyllda. Regeringen föreslår i avsnitt 9.3 att det utöver de befintliga återkallelsebestämmelserna i 7 kap. UtlL ska vara möjligt att återkalla bl.a. ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet om utlänningen vill byta grund och i stället t.ex. kan beviljas ett uppehållstillstånd för arbete. Det saknas beredningsunderlag för att i det här lagstiftningsärendet föreslå ytterligare återkallelsebestämmelser. Som anges i avsnitt 6 hänvisas i 5 § LSU till de bestämmelser i utlänningslagen, bl.a. 5 kap. 3–10 §§, som i tillämpliga delar gäller vid handläggningen av ärenden enligt LSU. Enligt nuvarande ordning omfattas alltså ärenden om tidsbegränsat uppehållstillstånd för näringsverksamhet av uppräkningen i 5 § LSU och kan därför också utgöra kvalificerade säkerhetsärenden enligt den lagen. Regeringen anser i likhet med utredningen att det är rimligt att detta gäller även fortsättningsvis. Eftersom den nya bestämmelsen om tidsbegränsat uppehållstillstånd för näringsverksamhet föreslås bli en ny 10 a § i 5 kap. UtlL, föreslår regeringen i likhet med utredningen också att uppräkningen i 5 § LSU kompletteras med en hänvisning till denna nya bestämmelse. I lagrådsremissen Nytt regelverk för kvalificerade säkerhetsärenden föreslås vidare att LSU ska ersättas av en ny lag, lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Den nya lagen föreslås träda i kraft . I lagrådsremissen föreslås, såvitt nu är av intresse, att hänvisningen i 5 § LSU till 5 kap. 3–8 och 10 §§ UtlL förs över till den nya lagen. Regeringen föreslår därför att hänvisningen till utlänningslagens nya bestämmelse om tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet också Prop. 2021/22:134 förs in i den nya lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Förutsättningar för ett permanent uppehållstillstånd Enligt nuvarande praxis ska ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för näringsverksamhet vanligtvis beviljas för en prövoperiod . Först därefter kan ett permanent uppehållstillstånd beviljas. För att en arbetskraftsinvandrare ska kunna beviljas ett permanent uppehållstillstånd krävs att han eller hon i sammanlagt har haft uppehållstillstånd för arbete (5 kap. 5 § första stycket 1 UtlL). För vissa andra kategorier av utlänningar gäller att han eller hon ska ha haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i innan permanent uppehållstillstånd kan beviljas (se t.ex. 5 kap. 1 a, och 6 §§ UtlL). Det kan därför övervägas om nuvarande praxis gällande permanent uppehållstillstånd för näringsverksamhet bör närma sig övriga regler om permanent uppehållstillstånd. Utredningens genomgång visar dock som anges ovan att de allra flesta utlänningar som beviljas uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet uppfyller kraven för att beviljas ett permanent uppehållstillstånd . Det kan visserligen inte uteslutas att flera av dessa utlänningar i själva verket har bedrivit verksamheten än , antingen från utlandet, de väntat på beslut eller medan de haft tillstånd på en annan grund. Enligt regeringens mening är det emellertid rimligt att den som investerat för att etablera en näringsverksamhet i och kan försörja sig på denna kan få ett permanent uppehållstillstånd . Det kan dessutom finnas en risk att attraktionskraft minskar om tillståndstiden för att kunna beviljas ett permanent uppehållstillstånd skulle förlängas för denna grupp. Regeringen ansluter sig därför till utredningens bedömning att nuvarande ordning bör behållas även i denna del, dvs. att frågan om permanent uppehållstillstånd bör kunna prövas på ansökan av utlänningen, om han eller hon har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd . I lagrådsremissen delar regeringen också utredningens bedömning att detta bör förtydligas genom en ny bestämmelse i utlänningslagen som anger att ett permanent uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som under har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för näringsverksamhet. Lagrådet anser att tempus och ordval kan ge intryck av att ett permanent uppehållstillstånd kan beviljas i det fall utlänningen i förfluten tid har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för näringsverksamhet. Regeringens avsikt är emellertid att utlänningen för att kunna beviljas ett permanent uppehållstillstånd ska ha ett giltigt tidsbegränsat uppehållstillstånd för näringsverksamhet , så att permanent uppehållstillstånd kan beviljas i anslutning till att det tidsbegränsade uppehållstillståndet har löpt ut. För att detta tydligt ska framgå föreslår regeringen att bestämmelsen utformas enligt Lagrådets förslag. Även denna bestämmelse bör vara fakultativ (se ovan om tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet). Utredningen föreslår därtill att det som förutsättning för permanent uppehållstillstånd på grund av näringsverksamhet särskilt ska regleras i den nya bestämmelsen att utlänningen kan försörja sig på den bedrivna 2021/22:134 näringsverksamheten. Regeringen instämmer visserligen i utredningens bedömning att utlänningen bör kunna försörja sig på sin näringsverksamhet för att kunna beviljas ett permanent uppehållstillstånd på denna grund. I 5 kap. 7 § UtlL finns emellertid redan ett krav på försörjningsförmåga för att kunna beviljas permanent uppehållstillstånd. Detta krav är uppfyllt om utlänningen har lön som efter avdrag för preliminär skatt uppgår till förbehållsbeloppet vid utmätning av lön enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken eller inkomster från näringsverksamhet som han eller hon kan försörja sig på. För att försörjningskravet ska anses vara uppfyllt måste försörjningsförmågan dessutom vara varaktig (4 kap. 4 d § UtlF). Redan av gällande rätt följer alltså att en utlänning som ansöker om permanent uppehållstillstånd på grund av näringsverksamhet måste uppfylla försörjningskravet i 5 kap. 7 § UtlL. Det saknas därmed anledning att införa ett särskilt försörjningskrav i den nya bestämmelsen om permanent uppehållstillstånd på grund av näringsverksamhet. Det bör också tilläggas att till skillnad mot det nuvarande försörjningskravet i praxis för att beviljas permanent uppehållstillstånd på grund av näringsverksamhet ska beräkningen av försörjningsförmågan enligt 4 kap. 4 d § UtlF endast göras med beaktande av vad som behövs för försörjning av utlänningen själv och inte inbegripa eventuella familjemedlemmar. Eventuella familjemedlemmar som ansöker om permanent uppehållstillstånd på grund av anknytning till den som beviljats permanent uppehållstillstånd på grund av näringsverksamhet kommer emellertid att på egen hand behöva uppfylla samma försörjningskrav. Av nuvarande praxis följer att inför att ett permanent uppehållstillstånd beviljas bl.a. kontrollerar att företaget i fråga inte går med förlust och har en bestående verksamhet samt fortlevnadsförmåga framöver, dvs. att verksamheten är etablerad. Regeringen föreslår därför att det av den nya bestämmelsen också uttryckligen ska framgå att verksamheten ska vara etablerad. Kravet på att verksamheten ska vara etablerad i kombination med försörjningskravet i 5 kap. 7 § UtlL bör enligt regeringens mening säkerställa att utlänningen kan försörja sig på den bedrivna näringsverksamheten. Om det vid en ansökan om permanent uppehållstillstånd finns tveksamheter kring om verksamheten ännu kan anses vara etablerad eller om utlänningen inte uppfyller något av de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd i 5 kap. 7 § UtlL kan ett förlängt tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet i stället övervägas. Åtgärder för att motverka 8.1Utvidgade möjligheter att avstå från att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete Regeringens förslag: Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna för arbetskraftsinvandring ska inte behöva återkallas i ringa fall eller om en återkallelse med hänsyn till omständigheterna annars inte framstår som skälig. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. promemorian föreslås endast att nuvarande regler ska kompletteras med en möjlighet att avstå från att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete i ringa fall av avvikelser från förutsättningarna för Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och advokatsamfund, tillstyrker eller har inte någon invändning mot i (LO), akademikers ()och Ingenjörer anger särskilt att de tillstyrker den del av förslaget som innebär att ett tillstånd normalt inte ska återkallas om felet begåtts av en tidigare arbetsgivare. framhåller att förslaget kan förväntas medföra en mer flexibel prövning men ser också en risk för missbruk i förhållande till vissa arbetsgivare samt vissa praktiska problem med att upptäcka systematiska och återkommande fel eller misstag. Förvaltningsrätten i avstyrker förslaget mot bakgrund av att domstolen uppfattar att det inte tar sikte på enbart mindre eller obetydliga fel och anger som exempel att möjligheten att i princip helt bortse från fel som begåtts av tidigare arbetsgivare inte kan anses utgöra ett ringa fall. Likaså ifrågasätter Förvaltningsrätten i och Unionen om en sådan extensiv tillämpning som att helt kunna bortse från fel som begåtts av en tidigare arbetsgivare kan anses förenlig med den föreslagna Flera remissinstanser, däribland (TCO), , Företagarna och Näringslivets , anser det vara en brist att promemorian saknar en analys av förslaget i förhållande till ny domstolspraxis. däribland och Företagarna, avstyrker förslaget med hänvisning till ny domstolspraxis. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. () och , är positiva till förslaget eller har inte några invändningar mot det. remissinstanser, bl.a. , Gröna arbetsgivare och , tillstyrker förslaget men anser att det finns vissa kvarstående problem med 2021/22:134 anser att förslaget ger möjlighet till en mer nyanserad bedömning av om en återkallelse ska ske men att den föreslagna regleringen om att en återkallelse ska kunna underlåtas om en sådan inte framstår som rimlig är för vag och bör förtydligas. Även anser att det föreslagna undantaget skulle kunna formuleras tydligare.