prop · H903251 · 2022-06-02 00:00:00 — I rådet deltar förutom brottsbekämpande myndigheter bl.a. , samt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Säkerhetspolischefen är sammankallande i rådet. Vid möten i rådet sker strategisk samverkan främst genom att aktörerna delar med sig av hotbildsbedömningar och annan kunskap och erfarenheter. 5Ett effektivt informationsutbyte i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism 5.1Det behöver bli enklare att utbyta uppgifter för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism Regeringens bedömning: Det finns ett behov av att i ökad omfattning kunna dela uppgifter som omfattas av sekretess eller tystnadsplikt i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Utredningens bedömning stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inga invändningar framhåller att bedömningen är i linje med den forskning som rådet har bedrivit om penningtvätt och finansiering av terrorism. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inga invändningar mot den. Skälen för regeringens bedömning Regelverket mot penningtvätt och finansiering av terrorism bygger på att berörda aktörer har tillgång till relevant information För att penningtvätt och finansiering av terrorism ska kunna bekämpas på ett effektivt sätt krävs ett välfungerande samarbete och informationsutbyte mellan de aktörer som har uppgifter på området, såväl verksamhetsutövare som myndigheter av olika slag. Detta gäller inte minst med tanke på att penningtvätt och finansiering av terrorism ofta avser komplex, svårutredd och föränderlig brottslighet. En utmaning är att brottsligheten anpassar sig till lagstiftningen och verksamhetsutövarnas och myndigheternas kontrollsystem genom att brister och luckor i systemen utnyttjas. Tillgång till användbar information är mot den bakgrunden av grundläggande betydelse för att de olika aktörerna ska kunna fullgöra sina uppdrag. Verksamhetsutövare behöver ha kunskap om de risker som är förknippade med deras produkter och tjänster och hur deras kunders riskprofiler ska bedömas för att kunna utföra sina skyldigheter enligt penningtvättslagen. Detta förutsätter inte bara ett aktivt arbete från verksamhetsutövarnas sida, utan också att tillsynsmyndigheter och brottsbekämpande myndigheter delar med sig av information om t.ex. nya kriminella upplägg och trender och vilka branscher och tjänster som särskilt riskerar att utnyttjas för brottsliga ändamål. Likaså behöver tillsynsmyndigheter tillgång till information för att kunna inrikta sin tillsyn på de branscher och verksamhetsutövare där det bäst behövs. Kunskaper hos tillsynsmyndigheterna om upplägg och trender i brottsligheten kan också förbättra möjligheterna för myndigheterna att stödja verksamhetsutövarna i att utforma effektiva och verkningsfulla rutiner och riskbedömningar. Och för att brottsbekämpande myndigheter ska kunna utreda penningtvätt och finansiering av terrorism på ett effektivt sätt är de i behov av underrättelseinformation, där uppslag ofta kan komma från de rapporter som verksamhetsutövarna lämnar. Utredningen har gjort en utförlig genomgång av de former för samverkan och informationsdelning i syfte att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism som finns i . Utredningen har dessutom inhämtat information om hur andra länder organiserar informationsutbyten mellan myndigheter och verksamhetsutövare. Det kan konstateras att myndigheter och verksamhetsutövare i samverkar och delar information med varandra i en mängd olika forum, både i mer tillfälliga och begränsade sammanhang men även i löpande samarbeten som regleras i författning. En del av informationsutbytet äger rum på en mer övergripande nivå och kan t.ex. avse information om allmänna trender och utvecklingstendenser i brottsligheten. Så sker bl.a. inom ramen för samordningsfunktionens arbete. är det sällan som befintliga bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt hindrar ett utbyte av uppgifter av detta slag. När det gäller informationsutbyte som avser konkreta uppgifter om och från myndigheternas underrättelsearbete eller om enskilda kunder och verksamhetsutövare förhåller det sig annorlunda. Utredningen bedömer att bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt hindrar ett utbyte av sådana uppgifter, en bedömning som inte ifrågasätts av remissinstanserna. Bilden är dock inte entydig och det finns, som framgår nedan, skillnader beroende på om informationsdelning sker mellan myndigheter eller om också verksamhetsutövare deltar. Allmänt om offentlighet och sekretess Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, innehåller bestämmelser om myndigheters och vissa andra organs hantering av allmänna handlingar. Lagen innehåller vidare bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. I fråga om lagens tillämpningsområde anges i 2 kap. 1 § OSL att förbud att röja eller utnyttja en uppgift enligt den lagen eller enligt lag eller förordning som lagen hänvisar till gäller för myndigheter. Sekretess gäller inte bara i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter (8 kap. 1 § OSL). I vissa fall finns det dock behov av att kunna bryta sekretessen, t.ex. om myndigheter behöver utbyta uppgifter för att kunna utföra sina uppdrag. Sekretessregleringen innehåller därför särskilda sekretessbrytande bestämmelser (se nedan). Sekretess hos brottsbekämpande myndigheter Det finns en rad sekretessbestämmelser i framför allt 18 och 35 kap. OSL som berör brottsbekämpande myndigheters verksamhet. Sekretessbestämmelserna gäller i vissa fall till skydd för intresset att förebygga eller beivra brott och i andra fall till skydd för enskilda och kan alltså utgöra ett hinder mot att myndigheter delar uppgifter med varandra. Det är framför allt skyddet för enskildas integritet som talar emot ett fritt flöde av uppgifter mellan myndigheter. har många myndigheter legitima behov av att utbyta uppgifter för att på ett effektivt sätt kunna utföra sina uppdrag. Avvägningen mellan dessa två intressen har utmynnat i ett antal sekretessbrytande bestämmelser med generell räckvidd i offentlighets- och sekretesslagen. Dessa innebär att myndigheter trots sekretess kan dela uppgifter med varandra under vissa angivna förutsättningar. Bestämmelser till skydd för brottsbekämpande myndigheters egen verksamhet, bl.a. skydd för förundersöknings- och underrättelseverksamhet enligt 18 kap. 1 och 2 §§ OSL, är också konstruerade på ett sätt som gör att behovet av sekretessbrytande bestämmelser minskar. Eftersom sekretess enligt dessa bestämmelser gäller för uppgifter som ”hänför sig” till sådan verksamhet, kan uppgiften omfattas av samma sekretess när uppgiften lämnas ut till en annan myndighet. Enligt den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Av 10 kap. 24 § OSL framgår vidare att sekretess enligt bl.a. 18 och 35 kap. samma lag inte hindrar att en uppgift som angår misstanke 2021/22:251 om ett begånget brott lämnas till en åklagarmyndighet, , Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. I 10 kap. 28 § första stycket OSL anges dessutom att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Bestämmelser som mer allmänt upplyser om att myndigheter ska samverka i olika situationer eller att myndigheter får lämna uppgifter är inte tillräckligt konkreta för att 10 kap. 28 § OSL ska vara tillämplig. Det finns även vissa sekretessbrytande bestämmelser i 18 och 35 kap. OSL. Bland annat kan sekretessbelagda uppgifter om enskilda lämnas ut i enlighet med vad som föreskrivs i de lagar som gäller de brottsbekämpande myndigheternas behandling av personuppgifter (35 kap. 10 § OSL). Enligt lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet ska vidare en myndighet som deltar i viss typ av samverkan trots sekretess lämna uppgift till en annan myndighet, om det behövs för den mottagande myndighetens deltagande i samverkan. En sådan uppgift ska dock inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut (2 §). De sekretessbrytande bestämmelser som nämnts tillåter i allmänhet inte att sekretessbelagda uppgifter lämnas till enskilda, t.ex. verksamhetsutövare enligt penningtvättslagen. Sekretessen hos tillsynsmyndigheter skiljer sig åt från vad som gäller hos brottsbekämpande myndigheter. I den mån tillsynsmyndigheterna tar emot eller behandlar uppgifter som omfattas av sekretess enligt 18 kap. 1 och 2 §§ OSL är de bestämmelserna, som nämnts ovan, i och för sig också tillämpliga på uppgifter om sådan verksamhet som förekommer hos tillsynsmyndigheterna. För uppgifter som finns hos tillsynsmyndigheter och som skyddar deras egen verksamhet är ofta bestämmelsen i 17 kap. 1 § OSL tillämplig. Sekretess enligt bestämmelsen gäller för uppgifter om planläggning eller andra förberedelser för sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs. Bland annat kan uppgifter om de personer som ska bli föremål för granskning, tiden för granskningen och granskningsplaner omfattas av sekretess. När det gäller sekretessbestämmelser till skydd för enskilda är sekretesskyddet som utgångspunkt lika omfattande hos tillsynsmyndigheterna (30 kap. 4 och 23 §§ OSL och 9 § offentlighets- och sekretessförordningen [2009:641] samt bilagan till förordningen). Gemensamt är att sekretess gäller uppgifter om affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser (dvs. verksamhetsutövaren), om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller även för uppgifter om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser, dvs. Den sekretess som gäller för tillsynsmyndigheternas egen verksamhet Prop. 2021/22:251 följer, till skillnad från sekretess till skydd för brottsbekämpande myndig- heters egen verksamhet, inte med om en uppgift lämnas från en tillsynsmyndighet till en annan. För att tillsynsmyndigheterna ska få lämna vidare sådana uppgifter krävs dessutom att det finns en sekretessbrytande bestämmelse som är tillämplig. Det finns inte någon sekretessbrytande bestämmelse som särskilt tar sikte på ett informationsutbyte i syfte att utöva tillsyn över penningtvättslagen. Till det kommer att det endast är som omfattas av lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet (2 § förordningen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet). I stället är tillsynsmyndigheterna hänvisade till de sekretessbrytande bestämmelser som gäller generellt för utbyte av uppgifter mellan myndigheter. I praktiken rör det sig ofta om att använda generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Det är dock som regel inte möjligt att lämna ut uppgifter rutinmässigt med stöd av bestämmelsen utan att en verklig intresseavvägning i det enskilda fallet görs. Regeringen har i flera lagstiftningsärenden framhållit att kravet på att ett utlämnande ”uppenbart” ska ha företräde gör att myndigheterna ställs inför svåra avvägningar, vilket kan hindra ett utlämnande eller leda till att bestämmelsen inte tillämpas på samma sätt av myndigheterna (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 327 och 2019/20:123 s. 16). Enligt 4 kap. 9 § penningtvättslagen gäller tystnadsplikt för vissa uppgifter som verksamhetsutövare utför enligt lagen. Tystnadsplikten innebär att en fysisk eller juridisk person, dess styrelseledamöter eller anställda inte för kunden eller för någon utomstående obehörigen får röja att en bedömning enligt 4 kap. 2 § utförs, har utförts eller kommer att utföras (dvs. en bedömning av om det finns skälig grund för att en transaktion eller aktivitet utgör penningtvätt eller finansiering av terrorism) eller att uppgifter har lämnats enligt 4 kap. 3 eller 6 §§ (dvs. att uppgifter har lämnats till finanspolisen eller Säkerhetspolisen). Bestämmelsen innebär att verksamhetsutövare som utgångspunkt är förhindrade att lämna uppgifter om misstänkta transaktioner och aktiviteter till andra verksamhetsutövare. I 4 kap. 9 § andra stycket penningtvättslagen anges vissa undantag från tystnadsplikten. Tystnadsplikten hindrar inte att uppgifter lämnas till en tillsynsmyndighet eller en brottsbekämpande myndighet. Vissa finansiella verksamhetsutövare får också dela uppgifter inom samma koncern och till dotterbolag och filialer. För ett antal verksamhetsutövare som är fysiska personer, t.ex. advokater och skatterådgivare, får uppgifter delas inom den juridiska person där verksamhetsutövaren är anställd eller på annat sätt verksam. Uppgifter som rör samma kund och samma transaktion får också delas, men bara mellan verksamhetsutövare som tillhör samma verksamhets- eller yrkeskategori. För flera kategorier av verksamhetsutövare hindrar näringsrättsliga tystnadsplikter att uppgifter delas med andra verksamhetsutövare eller utomstående även i de fall uppgifterna inte avser sådan information som avses i 4 kap. 9 § penningtvättslagen. Ett praktiskt viktigt exempel är den s.k. banksekretessen, som innebär att enskildas förhållanden till kredit- 2021/22:251 institut inte obehörigen får röjas av institutet (1 kap. 10 § lagen [2004:297] om bank- och finansieringsrörelse, förkortad LBF). Enskilda betyder i detta sammanhang en fysisk eller juridisk person som i förhållande till kreditinstitutet anses som kund. En förutsättning för att banksekretessen ska bli tillämplig är att det finns ett kundförhållande mellan kreditinstitutet och en annan person. Banksekretessen omfattar även uppgifter om andra än de som kreditinstitutet har ett direkt kundförhållande med, t.ex. uppgifter som rör kundens egna kunder eller enskilda som ansökt om att bli kund eller tidigare varit kund i institutet. Tystnadsplikten omfattar som utgångspunkt alla uppgifter om kreditinstitutets egna kunder och deras förhållande till institutet. Också sådana förhållanden som en kund inte har upplyst om men som kreditinstitutet har iakttagit eller kunnat sluta sig till även utan direkt kontakt med kunden omfattas. Däremot omfattar tystnadsplikten i princip inte uppgifter om kunder i andra institut. Banksekretessen är inte absolut utan förbjuder endast röjande som sker ”obehörigen”. Det innebär till en början att ett institut får lämna ut uppgifter om en kund om det följer av en författning. Tystnadsplikten gäller heller i normalfallet inte i förhållande till kunden själv eller den som har rätt att företräda kunden och en kund kan i ett särskilt fall ge sitt uttryckliga eller underförstådda samtycke till att uppgifter om kunden lämnas vidare. Ett kreditinstitut får bl.a. lämna ut uppgifter när det krävs för att institutet ska kunna fullgöra kundens uppdrag. Vidare anses det inte som ett röjande när uppgifter sprids internt inom ett kreditinstitut om det behövs för verksamheten. Motsvarande tystnadsplikter finns för flera andra finansiella verksamhetsutövare. De är i regel utformade på ett liknande sätt där endast röjande som sker obehörigen förbjuds. De tystnadsplikter som berörts hindrar i princip inte att uppgifter lämnas till myndigheter och en grundtanke i penningtvättslagen är att verksamhetsutövare ska rapportera eller på begäran dela med sig av information. Bland annat kommer detta till uttryck genom bestämmelserna om rapporteringsplikt och frågerätt i 4 kap. penningtvättslagen. Vidare ska verksamhetsutövare på begäran av en tillsynsmyndighet lämna de upplysningar och ge tillgång till de handlingar som behövs för myndighetens tillsyn. För verksamhetsutövare som bedriver finansiell verksamhet finns det även regler om uppgiftsskyldighet i rörelselagstiftningen. Uppgifter om enskildas förhållanden ska lämnas ut bl.a. om undersökningsledaren begär det under en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål (se t.ex. 1 kap. 11 § LBF). Brottsbekämpande myndigheter har också möjlighet att få fram uppgifter om innehavare av konton och värdefack i bl.a. kreditinstitut med stöd av lagen (2020:272) om konto- och värdefackssystem. Nuvarande möjligheter att dela information tar inte tillräcklig hänsyn till de behov som finns hos verksamhetsutövare och myndigheter Möjligheterna för myndigheter att dela med sig av sekretessbelagda uppgifter till verksamhetsutövare är alltså begränsade och förutsätter i regel att en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig. brytande bestämmelser är inte tillämpliga i förhållande till enskilda, t.ex. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Myndigheterna har dock möjlighet att utan hinder av sekretess lämna uppgifter till enskilda om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet (10 kap. 2 § samma lag). Bland annat använder sig av möjligheten för att lämna ut viss information inom ramen för Samlit. Syftet är att de kreditinstitut som deltar i samarbetet ska ha praktiska förutsättningar att göra sökningar och besvara frågor ställda av myndigheten. Bestämmelsen ska emellertid tillämpas restriktivt och avsikten är inte att sekretessen ska kunna brytas av rena effektivitetsskäl. Inte heller är det möjligt att lämna ut uppgifter för att uppgifterna behövs av mottagaren (prop. 1979/80:2 Del A s. 465 och 494). Som en följd av hur nuvarande sekretessregler är konstruerade sker informationsutbytet från myndigheter till verksamhetsutövare till största del på en allmän och övergripande nivå och avser uppgifter som inte omfattas av sekretess. Även om det är en naturlig utgångspunkt att sekretessbelagda uppgifter inte ska kunna lämnas ut till enskilda kan det – mot bakgrund av verksamhetsutövarnas centrala roll vid tillämpning av penningtvättslagen – sättas i fråga om alla verksamhetsutövares behov av information därigenom tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. Penningtvättslagen ålägger verksamhetsutövarna att vidta åtgärder i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka att deras verksamheter utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism (1 kap. 1 §, se t.ex. prop. 2016/17:173 s. 1 och 2019/20:83 s. 9). På så sätt har verksamhetsutövarna tilldelats en roll som har likheter med den underrättelseverksamhet som bedrivs av brottsbekämpande myndigheter. Att verksamhetsutövarna har getts en sådan roll kan framstå som principiellt avvikande. Utan deras arbete skulle emellertid möjligheterna att utreda och lagföra penningtvätt och finansiering av terrorism försvåras avsevärt för de brottsbekämpande myndigheterna. Förutom de personer som själva är inblandade i brottslighet av aktuellt slag är det normalt sett verksamhetsutövarna som har bäst förutsättningar att förse brottsbekämpande myndigheter med relevant information. Men för att verksamhetsutövarnas arbete ska kunna bedrivas på ett effektivt och verkningsfullt sätt krävs det att de i sin tur får tillgång till aktuell och användbar information. Med nuvarande sekretessregler är detta inte alltid möjligt. Det visar sig inte minst i det samarbete som sker inom ramen för Samlit, där ett utvidgat samarbete hindras och försvåras trots att det är just det som efterfrågas både av och de banker som deltar. Verksamhetsutövarnas arbete försvåras också av att de har begränsade möjligheter att dela uppgifter om misstänkta aktiviteter och transaktioner med andra verksamhetsutövare. Det kan leda till att verksamhetsutövare får svårt att skapa sig en helhetsbild över deras kunders aktiviteter, vilket i sin tur kan medföra att misstänkta signaler inte fångas upp. Det kan också leda till att aktiviteter och transaktioner rapporteras trots att ytterligare kontakter mellan verksamhetsutövare skulle kunna ge en legitim förklaring till vad som inledningsvis framstår som ett avvikande beteende. Likt utredningen bedömer regeringen att ett fördjupat utbyte av uppgifter mellan verksamhetsutövare kan förbättra verksamhetsutövarnas riskbedömningar och leda till en mer träffsäker övervakning och rapportering. 2021/22:251 Det ska dock framhållas att ett utbyte av uppgifter mellan enbart verksamhetsutövare väcker särskilda frågor om enskildas personliga integritet (se vidare avsnitt 8). Även för myndigheternas del innebär nuvarande sekretessgränser att arbetet försvåras. Brottsbekämpande myndigheter kan, enligt utredningen, inte dela med sig av information till verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter i den utsträckning som myndigheterna anser behövs. Inte heller kan tillsynsmyndigheterna annat än undantagsvis dela sekretessbelagd information med varandra. Flera myndigheter med uppgift att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism anser att de har otillräcklig information och bristfälliga kunskaper och att de därför inte till fullo kan fullgöra sina skyldigheter enligt regelverket (, Nationell riskbedömning av penningtvätt och finansiering av terrorism i och 2021). I dessa rapporter framhålls också att det finns svagheter i tillsynsmyndigheternas riskbedömningar av de verksamhetsutövare som står under deras tillsyn och att en delförklaring är att utbytet av erfarenheter och kunskap mellan brottsbekämpande myndigheter och tillsynsmyndigheter inte är tillräckligt. Ökade möjligheter att dela information till och mellan tillsynsmyndigheterna kan väntas stärka tillsynsmyndigheterna i arbetet med en riskbaserad tillsyn. Härigenom kan myndigheterna göra bättre riskbedömningar och uppmärksammas på verksamhetsutövare som inte sköter sig. Det kan dessutom förbättra förutsättningarna för de tillsynsmyndigheter som har gemensamma utmaningar de tre länsstyrelserna – att samarbeta. Regeringen anser sammantaget att det finns ett stort behov för myndig- heter och verksamhetsutövare att kunna dela mer information än vad som är möjligt . Ett utökat informationsutbyte har sin förebild i erfarenheter från flera andra länder och som påpekar har vikten av informationsutbyte framhållits i den forskning som rådet har bedrivit på området (se Brå 2011:4, Brå 2015:22, Brå 2019:17 och Brå 2021:6). Det skulle också skapa bättre förutsättningar för myndigheter och verksamhetsutövare att förebygga, förhindra och upptäcka penningtvätt och finansiering av terrorism. På så sätt kan förmågan hos de brottsbekämpande myndigheterna att utreda och lagföra sådan brottslighet stärkas. När ett ökat informationsutbyte övervägs är det nödvändigt att göra avvägningar mellan viktiga allmänintressen och skyddet för den personliga integriteten samt de rättssäkerhetsaspekter som i övrigt gör sig gällande i detta sammanhang. Ett utökat informationsutbyte får t.ex. inte leda till att viktiga och känsliga uppgifter om myndigheters verksamhet och arbetsmetoder hamnar i orätta händer. Detta väcker bl.a. frågor om hur uppgifter som delas ska ges ett tillräckligt skydd hos mottagarna och om det med detta i beaktande är möjligt och lämpligt att öppna upp för ett utökat utbyte av uppgifter för alla kategorier av verksamhetsutövare. Hur ett informationsutbyte ska utformas så att det är effektivt och tryggt för deltagarna som skyddet för den personliga integriteten beaktas behandlas närmare i det följande. Personlig integritet och ett utökat utbyte av Regeringens bedömning: Ett utökat utbyte av uppgifter bör omfatta sådana fall där behovet av ett effektivt informationsutbyte är extra starkt och därmed särskilt motiverat. Det bör säkerställas att regleringen blir proportionerlig och att enskilda inte utsätts för godtyckliga och omotiverade ingrepp i sin personliga integritet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.