prop · H903146 · 2022-03-23 00:00:00 — Regeringens proposition 2021/22:146 Ett nytt mål för Sjätte Regeringen överlämnar denna proposition till . Det övergripande målet för Sjätte placeringsverksamhet är att fonden, inom ramen för vad som är till nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension, ska förvalta anförtrodda medel genom placeringar på riskkapitalmarknaden. Fondmedlen ska placeras så att kraven på långsiktigt hög avkastning och tillfredsställande riskspridning tillgodoses. I propositionen föreslås att det ska införas ytterligare ett mål för placeringsverksamheten. Det nya målet innebär att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Vid förvaltningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på det övergripande målet för placeringsverksamheten. Det nya målet motsvarar det mål om föredömlig förvaltning som gäller för Första–Fjärde AP-fonderna . Det föreslås också att Första–Fjärde och Sjätte ska samverka när det gäller redovisningen av hur målen om föredömlig förvaltning har uppnåtts. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:193) om 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)................................ Ärendet och dess beredning .............................................................. AP-fonderna och det allmänna pensionssystemet ............................. Ett nytt mål för placeringsverksamheten .......................... 5.3Krav på värdegrund och riktlinjer för vilka tillgångar som fondmedel inte bör placeras i .................................... Riktlinjer för redovisning av hur målet har uppnåtts ........ 8.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:193) om 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).............................. Sammanfattning av promemorian .................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:193) om . 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). 2021/22:146 2 Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (2000:193) om Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:193) om dels att 3 kap. 1 § och 4 kap. 3 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 3 kap. 1 a–1 d §§, och närmast före 3 kap. 1 d § en ny rubrik av följande lydelse. ramen för vad som är till nytta för ramen för vad som är till nytta för ålderspension, förvalta anförtrodda ålderspension, förvalta anförtrodda medel genom placeringar på risk- medel genom placeringar på risk- Fondmedlen skall placeras så att Fondmedlen ska placeras så att kraven på långsiktigt hög avkast- kraven på långsiktigt hög avkast- ning och tillfredsställande risk- ning och tillfredsställande risk- Fonden skall fastställa närmare mål för sin placeringsverksamhet. fondmedlen på ett föredömligt sätt och ansvarsfullt ägande. valtningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på målet i 1 §. närmare mål för sin placerings- ska ha en värdegrund för förvaltningen av fondmedlen och riktlinjer för vilka tillgångar som fondmedel inte bör Prop. 2021/22:146 placeras i. ska samverka med Första–Fjärde AP-fonderna när det gäller redovisning av hur målet i 1 a § har uppnåtts. Samverkan ska åtminstone omfatta att fonderna tar fram gemensamma riktlinjer för redovisningen. Fonden skall med att Fonden ska med att telse överlämnas till regeringen telse överlämnas till regeringen enligt 8 § också överlämna en egen enligt 8 § också överlämna en egen utvärdering av styrelsens förvalt- utvärdering av styrelsens förvalt- ning av fondmedlen (resultat- ning av fondmedlen (resultat- uppföljning) med utgångspunkt i de uppföljning) med utgångspunkt i de närmare mål för placerings- närmare mål för placerings- verksamheten som fastställts enligt verksamheten som fastställts enligt 3 kap. 1 § tredje stycket. 3 kap. 1 b §. Denna lag träder i kraft . 2021/22:146 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) dels att 4 kap. 2 a § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 4 kap. 2 b §, av följande lydelse. Första–Fjärde AP-fonderna ska samverka när det gäller målet i 1 a §. Samverkan ska åtminstone omfatta att de tar fram 1. en gemensam värdegrund för 1. en gemensam värdegrund för förvaltningen av fondmedlen, förvaltningen av fondmedlen, och 2.gemensamma riktlinjer för redovisning av hur målet har uppnåtts, och 3. gemensamma riktlinjer för 2. gemensamma riktlinjer för vilka tillgångar som fondmedel inte vilka tillgångar som fondmedel inte bör placeras i. bör placeras i. Första–Fjärde AP-fonderna ska samverka med varandra och med redovisning av hur målet i 1 a § har tone omfatta att fonderna tar fram gemensamma riktlinjer för redovis- Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2018:2013. Ärendet och dess beredning har granskat om AP-fondernas hållbarhetsarbete är ändamålsenligt. Granskningen redovisas i rapporten – investeringar och ägarstyrning (RiR 2021:18). överlämnade rapporten till regeringen . rekommenderar regeringen bl.a. att ta initiativ till att förtydliga Sjätte uppdrag i förhållande till föredömlig förvaltning. Regeringen överlämnade en skrivelse till med anledning av (skr. 2021/22:54). I skrivelsen instämmer regeringen i att Sjätte uppdrag bör förtydligas. I promemorian Ett nytt mål för Sjätte placeringsverksamhet, som har tagits fram inom , finns förslag på ett nytt mål för Sjätte placeringsverksamhet och krav på samverkan mellan AP-fonderna. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga på regeringens webbplats () och i (Fi2021/03315). I denna proposition behandlas de förslag i promemorian som avser Första–Fjärde och Sjätte . Promemorians förslag avseende Sjunde AP-fonden behandlas inte i propositionen utan bereds vidare i . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslag som överensstämmer med lagförslagen i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. AP-fonderna och det allmänna Det svenska pensionssystemet består av tre delar: den statliga allmänna pensionen, tjänstepensionssystemet och privat pensionssparande. allmänna pensionen består i sin tur av flera delar: garantipension, inkomst- pension och premiepension. Utformningen av det allmänna pensionssystemet har sin bakgrund i den pensionsreform som trädde i kraft efter en bred parti- uppgörelse mellan , , , Folk- partiet (numera Liberalerna) och . Pensionsgruppen, en arbetsgrupp för vårdande av pensionsöverens- Pensionsreformen innebar att den inkomstgrundade pen- sionen gjordes självfinansierande (via avgifter) och att det infördes en funktion så att inkomstpensionen automatiskt anpassas till den ekonomiska tillväxten, genom indexering och den s.k. automatiska 2021/22:146 I inkomstpensionssystemet används inbetalda pensionsavgifter för att finansiera samma års pensionsutbetalningar, vilket brukar kallas för att systemet är ofonderat. För att hantera skillnaderna mellan de löpande pensionsavgifterna och pensionsutbetalningarna finns ett buffertkapital som förvaltas av Första–Fjärde AP-fonderna. Fonderna är s.k. buffertfonder i inkomstpensionssystemet. Utöver att hantera de över- och underskott som uppstår när inbetalda pensionsavgifter skiljer sig från utbetalda pensioner ska fonderna även långsiktigt generera avkastning för att öka stabiliteten i inkomstpensionssystemet. Första–Fjärde AP-fondernas förvaltning regleras i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), i det följande benämnd lagen om allmänna pensionsfonder. Enligt den lagen är fondernas uppdrag att förvalta fondmedlen så att de blir till största möjliga nytta för inkomstpensionssystemet (4 kap. 1 §). I lagen om allmänna pensionsfonder finns även bestämmelser om Sjunde AP-fonden som förvaltar det statliga förvalsalternativet inom premiepensionssystemet. förvaltar också en del av buffertkapitalet och är en buffertfond i inkomstpensionssystemet. Fondens förvaltning regleras dock i en särskild lag – lagen (2000:193) om . Till skillnad från de andra buffertfonderna är sluten, vilket innebär att den inte har några betalningsflöden gentemot pensionssystemet. Fondens uppdrag skiljer sig också från de andra buffertfonderna. ska, inom ramen för vad som är till nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension, förvalta anförtrodda medel genom placeringar på riskkapitalmarknaden (3 kap. 1 § lagen om ). Fonden ska därmed fokusera på onoterade tillgångar i sin placeringsverksamhet. Fondmedlen ska placeras så att kraven på långsiktigt hög avkastning och tillfredsställande riskspridning tillgodoses. har sitt ursprung i Sjätte fondstyrelsen som inrättades 1996 (prop. 1995/96:171). Namnbytet gjordes i samband med reformen av det allmänna pensionssystemet. ingick dock inte i den pensionsöverenskommelse som låg till grund för reformen, vilket har inneburit att fonden har verkat med väsentligen oförändrade förutsättningar . De tidigare gällande reglerna avseende Sjätte fondstyrelsen överfördes i princip oförändrade till den nu gällande lagen om Sjätte fonden (prop. 1999/2000:46 s. 177–181). AP-fonderna är statliga myndigheter som styrs enbart genom lag. I lagen om allmänna pensionsfonder respektive lagen om regleras ansvarsfördelningen mellan fondernas styrelser och regeringen. behandlar en skrivelse från regeringen som innehåller en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar och utvärdering av fondernas verksamhet. har i sin roll som förvaltare av en del av buffertkapitalet i uppgift att säkerställa att fondmedlen blir till nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Sjätte uppdrag är att skapa långsiktigt hög avkastning genom placeringar på riskkapitalmarknaden. Utöver det faktiska avkastningsresultatet är dock en viktig fråga när det gäller förvaltningen på vilket sätt resultatet har uppnåtts. I och internationellt används ofta förkortningen ESG (eng. ”Environment, Social and Governance”) för att beskriva faktorer som bör integreras i förvaltningen. Med ”Environment” avses t.ex. bolagens inverkan på miljö och klimat (miljöaspekter). Med ”Social” avses frågor som rör socialt ansvarstagande, t.ex. mänskliga rättigheter, arbetstagarrättigheter och likabehandling (sociala aspekter). Med ”Governance” avses frågor som rör styrningen av ett bolag, t.ex. aktieägares rättigheter och frågor om ersättningar till ledande befattningshavare (bolagsstyrningsaspekter). Såväl i som internationellt sker en snabb utveckling när det gäller integrering av miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter i finansiell analys, förvaltningsmetoder, utvärdering och redovisning samt inom finansiell forskning. Institutionella investerares ansvar och möjligheter att bidra till en hållbar utveckling betonas alltmer. Initiativen på området kan t.ex. syfta till att upprätthålla förmånstagarnas förtroende eller till att förbättra riskhanteringen. De kan också syfta till att uppnå högre finansiell avkastning, eftersom sambandet mellan ett bolags hantering av nu aktuella aspekter och avkastningen blir allt tydligare. gäller ett lagstadgat mål för Första–Fjärde AP- fondernas placeringsverksamhet som innebär att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande (4 kap. 1 a § lagen om allmänna pensionsfonder; prop. 2017/18:271, bet. 2018/19:FiU14, rskr. 2018/19:52). Vid förvaltningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på AP-fondernas övergripande mål om avkastning och risk. Målet innebär att Första–Fjärde AP-fonderna ska integrera miljöaspekter, sociala aspekter och bolagsstyrningsaspekter (ESG-frågor) i sin förvaltning. Det är också ett uttryck för en förväntan om att AP-fonderna ska utgöra ett föredöme för olika slag av kapitalförvaltning (samma prop. s. 23 f. och 35). I promemoria Förvalsalternativet inom premiepensionen (Fi2020/00584) föreslås att även Sjunde AP-fond- en ska omfattas av bestämmelserna om föredömlig förvaltning (s. 51 och 56 f.). omfattades inte av den överenskommelse i Pensionsgruppen som låg till grund för införandet av bestämmelserna om föredömlig förvaltning. Det finns därmed inte heller något uttryckligt krav i lagen om att fonden ska beakta ESG-frågor i sin förvaltning av fondmedlen. I förarbetena till placeringsreglerna för dåvarande Sjätte fondstyrelsen anges emellertid att fondstyrelsen ska beakta miljöaspekter i sin verksamhet (prop. 1995/96:171 s. 11 och 13 f.). 2021/22:146 framgår av avsnitt 4 överfördes regelverket för Sjätte fondstyrelsen i princip oförändrat till lagen om i samband med reformen av det allmänna pensionssystemet. De äldre förarbetena får därmed anses ha betydelse även för Sjätte verksamhet. Någon närmare vägledning för hur ska ta hänsyn till miljöaspekter i förvaltningen av tillgångarna har inte getts av lagstiftaren. Regeringens styrningsmöjligheter när det gäller placeringsverksamheten är starkt begränsade. Skälet till detta är att ett förtroende på så sätt kan upprätthållas för att Sjätte medel endast används till nytta för pensionssystemet. har, trots avsaknad av krav i lag, utvecklat och aktivt arbetat med att införa metoder för att integrera ESG-frågor vid förvaltningen av fondmedlen. Fonden har bl.a. tagit fram en uppförandekod som beskriver fondens ansats till ansvarsfulla investeringar. Fonden har också integrerat ESG-frågor i alla investeringsbeslut och följer regelbundet upp fondförvaltarnas arbete med ESG-integrering. kompletterades uppförandekoden med fastställandet av formella exkluderingskriterier där det framgår vilka branscher och produkter som fonden bör avstå från att investera i. deltar även i samarbeten för att påverka branschen för riskkapitalinvesteringar till ökad integrering av ESG-frågor. Regeringen har inom ramen för den årliga utvärderingen av AP-fond- ernas verksamhet beställt fördjupade studier av hur och övriga AP-fonder arbetar med hållbarhetsfrågor. gav regeringen konsultbyrån i uppdrag att genomföra en analys avseende AP-fondernas hållbarhetsarbete (se regeringens skrivelse 2019/20:130 s. 31–45 och bilaga 9). 5.2Ett nytt mål för placeringsverksamheten Regeringens förslag: ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Vid förvaltningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på det övergripande målet för placeringsverksamheten. ska fastställa närmare mål för sin placeringsverksamhet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Andra AP-fonden anser att det inte är ändamålsenligt att peka ut enskilda initiativ eller organisationer som särskilt angelägna. AP-fonderna ska i stället förväntas vara aktiva i de vid var tid relevanta initiativen. påpekar att det ligger i förmånstagarnas långsiktiga intresse att de hållbarhetsrisker som berör dem hanteras i förvaltningen. Det övergripande målet för Sjätte placeringsverksamhet bör därför förtydligas så att det framgår att förvaltningen ska ske på ett sätt som tillser att pensionsspararnas långsiktiga intressen tillgodoses på bästa anser att begrepp som ”föredömlig” och ”ansvars- Prop. 2021/22:146 fullt” lämnar utrymme för tolkningar utan närmare definitioner. Skälen för regeringens förslag Det övergripande målet för Sjätte placeringsverksamhet är att fonden, inom ramen för vad som är till nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension, ska förvalta anförtrodda medel genom placeringar på riskkapitalmarknaden. Fondmedlen ska placeras så att kraven på långsiktigt hög avkastning och tillfredsställande riskspridning tillgodoses (3 kap. 1 § lagen om ). På samma sätt som när det gäller Första–Fjärde AP-fonderna bör det finnas en förväntan på att , som statlig myndighet och förvaltare av statliga pensionsmedel, aktivt arbetar med att integrera ESG- frågor vid förvaltningen av fondmedlen. Att beakta dessa aspekter är en självklar del av en modern förvaltningsstrategi i syfte att motverka risker och öka avkastningen i de fall det finns ett samband mellan avkastning och beaktande av ESG-frågor (prop. 2017/18:271 s. 23). Långsiktigheten i Sjätte placeringar och storleken på förvaltat kapital innebär dessutom att verksamheten lämpar sig väl för att integrera ESG-frågor. En sådan integrering bidrar till att upprätthålla ett stort förtroende för förvaltningen av fonden, givet att det inte görs avkall på det övergripande målet för placeringsverksamheten. Som anges i avsnitt 5.1 arbetar Sjätte fonden redan aktivt med att integrera ESG-frågor vid förvaltningen av fondmedlen. Regeringen anser dock att fondens uppdrag i detta avseende bör förtydligas för att därigenom uppnå en mer likartad reglering för AP- fonderna. Det bör därför – vid sidan av det ovan nämnda övergripande målet för Sjätte placeringsverksamhet – införas ett nytt lagstadgat mål som innebär att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Vid förvaltningen bör särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på det övergripande målet för placeringsverksamheten. anser att hanteringen av hållbarhetsrisker bör förtydligas i det övergripande målet för . Det nya målet innebär dock att ska integrera ESG-frågor vid förvaltningen av fondmedlen. Regeringen anser inte att det finns skäl att även förtydliga fondens övergripande mål i detta avseende. Det nya målet bör vara ett uttryck för en förväntan om att Sjätte fonden, i likhet med Första–Fjärde AP-fonderna, ska utgöra ett föredöme för olika slag av kapitalförvaltning. I det ligger att förvaltningen ska vara effektiv, resultatinriktad, präglas av öppenhet och bidra till en långsiktigt hållbar värdetillväxt av tillgångarna (samma prop. s. 23). Ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande Uttrycket ”ansvarsfulla investeringar” (eng. ”responsible investments”) förekommer i institutionell kapitalförvaltning, se t.ex. () principer för ansvarsfulla investeringar (eng. ”Principles for ”), som är principer för hur institutionella 2021/22:146 investerare bör agera för att integrera ESG-frågor i förvaltningen och i rollen som ägare verka för ett hållbart företagande. I rollen som ägare kan en institutionell investerare välja olika metoder och strategier för ansvarsfulla investeringar. Krav kan ställas inför en investering, t.ex. att investeringen ska leva upp till en viss standard avseende hållbarhet. En annan strategi är att definiera områden som inte är möjliga att investera i, såsom specifika branscher eller länder. Ytterligare en strategi syftar till att påverka innehav genom t.ex. dialog eller röstning. Tillgångsslag och investeringsstrategi är avgörande parametrar då en institutionell investerare beslutar om vilken metod och strategi för ansvarsfulla investeringar som har störst relevans för investeraren. används en kombination av olika metoder och strategier. Det nya målet att ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande innebär att fonden ska integrera ESG-frågor vid förvaltningen. anser att det nya målet ger utrymme för tolkningar om det inte definieras närmare. Enligt regeringen bör dock innebörden av målet inte regleras i detalj med hänsyn till den snabba utveckling som sker inom hållbarhetsområdet. Det bör i stället ankomma på att bedöma hur en integrering av ESG-frågor kan ske på bästa sätt utifrån det uppdrag fonden har och de särskilda förutsättningar som gäller för investeringar på riskkapitalmarknaden (se även nedan om närmare mål för placeringsverksamheten). Målet att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt innebär inte ett ställningstagande till någon viss förvaltningsmodell eller i övrigt till hur förvaltningen av fondmedlen ska ske. Det innebär att ska beakta ESG-frågor, oavsett förvaltningsmodell. Det framstår som naturligt att bör beakta nationella och internationella riktlinjer för hållbart företagande som utarbetats i t.ex. FN, Internationella arbetsorganisationen () och Europeiska unionen (EU) samt de riktlinjer och principer för hållbart företagande som framgår av statens ägarpolicy och principer för bolag med statligt ägande. Uppräkningen är inte uttömmande utan bör, som Andra AP-fonden påpekar, även beakta andra nationella och internationella riktlinjer samt stödja relevanta initiativ inom området. bör använda de metoder som bedöms vara mest relevanta för att beakta dessa riktlinjer vid förvaltningen av fondmedlen, bl.a. med hänsyn till påverkansmöjligheter vid direkta och indirekta investeringar samt investeringens storlek och betydelse. Främjande av hållbar utveckling Uttrycket ”hållbar utveckling” innebär i enlighet med den s.k. definition, ”en utveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov”. Med ”hållbar utveckling” avses långsiktig miljömässig, social och ekonomisk utveckling. Det innebär att uttrycket står i överensstämmelse med målet att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt, dvs. att ska integrera ESG-frågor vid förvaltningen av fondmedlen. Social hållbarhet handlar om människors välbefinnande, som rättigheter, rättvisa och välstånd. Social hållbarhet konkretiseras bl.a. i internationella konventioner om t.ex. mänskliga rättigheter, barns rättigheter och grundläggande rättigheter för arbetstagare som har undertecknat. Social hållbarhet behandlas också i riktlinjer och principer för hållbart företagande såsom FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter och och utvecklings () riktlinjer för multinationella företag, trepartsdeklaration om grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet samt internationella konventioner om handel med och användning av vapen och narkotika. I social hållbarhet ryms också nationella och internationella riktlinjer och principer för beskattning av företag. Vad som är en miljömässigt hållbar utveckling har i konkretiserats genom den målstruktur för det svenska miljöarbetet som beslutade , med ett generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/10:155). Generationsmålet är det övergripande målet för miljöpolitiken och innebär att vi till nästa generation ska kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. De 16 miljökvalitetsmålen anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Möjligheten att uppnå miljökvalitetsmålen är dock i flera fall beroende av att åtgärder genomförs också i andra länder och på internationell nivå. har även undertecknat en rad internationella konventioner som syftar till minskad miljöpåverkan. Dessa berör bl.a. utsläpp till luft, skydd av natur, havsmiljö och kemikalieanvändning. Ekonomisk hållbarhet betecknar en ekonomisk utveckling som inte sker på bekostnad av den miljömässiga eller sociala hållbarheten. För att kunna fästa särskild vikt vid hur förvaltningen kan främja en hållbar utveckling bör bl.a. analysera hur placeringsverksamheten påverkar möjligheterna till en hållbar utveckling.