prop · H903224 · 2022-04-07 00:00:00 — Som utredningen anger bör varken tidsbegränsade eller varaktiga återreseförbud ses som en huvudregel. Även om ett syfte alltså är att åstadkomma en mer nyanserad bedömning, där andra omständigheter än straffvärdet får ett ökat genomslag, är det ändå naturligt att just den samlade brottslighetens straffvärde utgör en utgångspunkt för bedömningen av återreseförbudets längd. Straffvärdet kan utgöra den enda omständigheten som framstår som relevant att beakta, t.ex. om utlänningen saknar anknytning hit. En ordning som utgår från det samlade straffvärdet är också enkel att tillämpa och främjar en enhetlig rättstillämpning. Det är dessutom så tillämpningen av den nuvarande bestämmelsen har sett ut . Utredningen anger som närmare vägledning för tillämpningen att det vid straffvärden som är lägre än fängelse även fortsättningsvis är en rimlig utgångspunkt att förbudstiden bestäms till . Utgångspunkten vid straffvärden som motsvarar fängelse bör dock vara ett tioårigt återreseförbud och vid straffvärden fängelse eller mer bör, enligt utredningen, ett återreseförbud utan tidsbegränsning kunna komma i fråga. Det kan konstateras att de nivåer som utredningen anger innebär en förhållandevis kraftig skärpning jämfört med hur återreseförbudets längd vanligen bestäms . Som anges ovan finns det dock goda skäl för en skärpning av regelverket. Den föreslagna ordningen innebär t.ex. att den som gör sig skyldig till grov misshandel eller rån med ett straffvärde på upp till två års fängelse som utgångspunkt kan räkna med ett tioårigt återreseförbud. Det innebär också att t.ex. ett allvarligt brott som våldtäkt, till skillnad från vad som gäller , kan leda till ett återreseförbud utan tidsbegränsning. Detsamma gäller för t.ex. grovt narkotikabrott och grovt vapenbrott. Enligt regeringen är en sådan ordning – trots invändning – rimlig. Den närmar sig även våra nordiska grannländers praxis. Regeringen ansluter sig därför till utredningens bedömning av hur återreseförbudets längd normalt bör bestämmas i de fall då straffvärdet utgör den relevanta utgångspunkten. I utredningens författningsförslag anges inte de angivna nivåerna uttryckligen. Dessa framgår i stället i bl.a. författningskommentaren till bestämmelsen. Regeringen är emellertid av uppfattningen att nivåerna bör komma till uttryck även i lagtexten. Att uttryckligen föreskriva att ett visst straffvärde normalt ska leda till en viss längd på återreseförbudet bedöms vara nödvändigt inte minst för att säkerställa att förslaget i praktiken leder till den avsedda skärpningen av återreseförbudens längd. 2021/22:224 förutsebarhet och tydlighet för såväl tillämparen som för den enskilde. Enligt regeringen kan ett sådant förtydligande inte anses motverka den mer nyanserade, allsidiga bedömning som också eftersträvas. Det bör alltså framgå direkt av lagtexten dels att återreseförbudets längd ska bestämmas med utgångspunkt i brottslighetens straffvärde, dels att återreseförbudet normalt ska bestämmas till om straffvärdet motsvarar fängelse i mindre än , att längden normalt ska bestämmas till om straffvärdet motsvarar fängelse men inte samt att återreseförbudet normalt inte ska tidsbegränsas om brottsligheten har ett högre straffvärde än så. Paragrafen behöver dock konstrueras så att det också finns utrymme för domstolarna att beakta och väga samman de andra relevanta omständigheterna när längden på återreseförbudet bestäms. En sådan sammanvägning bör kunna innebära att återreseförbudet blir både kortare och längre än vad straffvärdet indikerar. Det bör därför framgå att som skäl för att bestämma återreseförbudets längd på ett annat sätt än vad som följer av brottslighetens straffvärde får domstolen beakta brottslighetens karaktär, risken för att utlänningen kommer göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet, utlänningens anknytning till och andra särskilda omständigheter som är hänförliga till utlänningen. Paragrafen bör utformas i allt väsentligt enligt Lagrådets förslag. Vad som avses med dessa omständigheter utvecklas närmare i det följande. , , Hovrätten över och , , och som under hand har yttrat sig över ett utkast av lagrådsremissen i denna del, är positiva till författningsförslaget eller har inte några invändningar mot det. Domstolen ska också beakta bl.a. brottslighetens karaktär, risken för fortsatt brottslighet och utlänningens anknytning till Att domstolen får ta hänsyn till brottslighetens karaktär innebär att återreseförbudet kan bestämmas till än vad som följer av brottslighetens straffvärde om brottet exempelvis inneburit ett allvarligt angrepp mot någons liv, hälsa, frihet eller frid, eller om brottet riktat sig mot rättsordningen eller ett annat särskilt skyddsvärt samhällsintresse. Begreppet brottslighetens karaktär ska alltså här förstås på samma sätt som regeringen föreslår beträffande 8 a kap. 1 § UtlL (se avsnitt 6.2.3). Vidare får risken för fortsatt brottslighet beaktas i skärpande riktning vid bestämmandet av förbudets längd. När utvisning sker på grund av risken för fortsatt brottslighet är straffvärdet inte alltid en bra måttstock för förbudstiden. Straffvärdet för den aktuella brottsligheten kan vara förhållandevis lågt, men brottsligheten kan sedd framstå som allvarlig. I sådana fall kan det finnas anledning att meddela ett längre återreseförbud än vad den aktuella brottslighetens straffvärde motiverar. Vid bedömningen av vilken vikt återfallsrisken bör ges vid bestämmandet av återreseförbudets längd bör tidigare och aktuell brottslighet ha en central betydelse. Exempelvis bör ett tioårigt förbud kunna komma i fråga när en utlänning som inte har någon närmare anknytning till landet har gjort sig skyldig till omfattande eller systematisk stöldbrottslighet, även om straffvärdet är lägre än fängelse. Vid särskilt stötande återfall bör ett återreseförbud utan tidsbegränsning kunna övervägas. Därutöver får domstolen ta hänsyn till utlänningens anknytning till . Det innebär att en stark anknytning till landet fortsatt ska kunna medföra ett kortare återreseförbud än vad brottslighetens allvar motiverar. Uttrycket anknytning ska här förstås på samma sätt som regeringen föreslår beträffande 8 a kap. 2 § UtlL, vilket innebär en stramare bedömning av utlänningens anknytning än (se avsnitt 6.3.1). Även andra särskilda omständigheter hänförliga till utlänningen bör kunna vägas in i bedömningen. Med detta avses exempelvis det förhållandet att utlänningen är underårig. Det kan också handla om att utlänningen har starka band till en annan Schengenstat som han eller hon genom utvisningen utestängs från. Bedömningen av om det i det enskilda fallet föreligger sådana omständigheter bör vara restriktiv. När det särskilt gäller ärenden som rör barn ska som nämnts i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (jfr. 1 kap. 10 § UtlL och artikel 3 i ). Konsekvenser för berörda barn och barnets behov, intressen och rättigheter ska utredas och redovisas. Att utlänningens anknytning till och andra särskilda omständigheter hänförliga till utlänningen får beaktas är också motiverat av att regeringen i avsnitt 6.7 föreslår att det men som utvisningen innebär för den enskilde inte längre ska beaktas när den straffrättsliga påföljden bestäms. Utvisningsmen har en direkt koppling till bl.a. just utlänningens anknytning till och ska alltså framöver i stället beaktas när längden på återreseförbudet bestäms. Förslaget i denna del avser alltså att betona betydelsen av utlänningens anknytning vid bedömningen av återreseförbudets längd. Regeringen delar därför inte tingsrätts och tingsrätts uppfattning att utvisningsmenet skulle kunna få en begränsad betydelse vid bedömningen. Det ska göras en sammanvägd bedömning Det är alltså flera omständigheter som ska beaktas och vägas samman vid bestämmandet av återreseförbudets längd. Förbudstiden ska bestämmas med utgångspunkt i brottslighetens straffvärde och – med beaktande av de andra angivna omständigheterna – utifrån en allsidig bedömning av vad som ligger utlänningen till last. ska förbudets varaktighet alltid stå i proportion till bl.a. de konsekvenser som förbudet får för utlänningen och hans eller hennes familjemedlemmar. Att återreseförbudets längd ska bestämmas till en viss angiven tid, beroende på brottslighetens straffvärde, föreslås framgå uttryckligen i lagtexten. De nivåer som anges är, utöver ett återreseförbud utan tidsbegränsning, och . De vägledande exempel som redogörs för i betänkandet utgår i princip strikt från dessa nivåer, utan någon direkt flexibilitet att bestämma förbudstiden till en längd mellan intervallen. Exempelvis nämns situationen att utlänningen har gjort sig skyldig till misshandel eller sabotage mot blåljusverksamhet med ett straffvärde . Brottets straffvärde talar då för ett femårigt återreseförbud. Brottets karaktär ger emellertid anledning att överväga en längre förbudstid. Om personens anknytning till i ett sådant fall är svag kan enligt utredningen ett tioårigt förbud vara motiverat medan förbudstiden bör kunna stanna vid om anknytningen är något starkare. 2021/22:224 Som Lagrådet noterar innebär förslaget att små skillnader i straffvärdet kan komma att påverka återreseförbudet längd på ett mycket påtagligt sätt. Att på angivet sätt tillämpa intervallen tämligen strikt medför att systemet kan uppfattas som kantigt. blir systemet lättöverskådligt för domstolarna och bidrar till en enhetlig rättstillämpning. Regeringen bedömer därför att en sådan ordning bör vara utgångpunkten. För att resultatet ska bli proportionerligt bör dock, som några remissinstanser är inne på, längden på återreseförbudet i vissa fall kunna bestämmas till en nivå som ligger strax under eller över dessa nivåer. En sådan ordning mjukar upp systemet och bidrar till en nyanserad bedömning. Om t.ex. straffvärdet eller risken för återfall starkt talar för ett tioårigt återreseförbud, men anknytningen till är sådan att utvisningen innebär ett men som bör beaktas i viss mån, skulle det t.ex. kunna anses proportionerligt att bestämma återreseförbudet till åtta eller , i stället för att använda den lägsta nivån . Vilken vikt som bör läggas vid olika omständigheter i förhållande till brottslighetens straffvärde är dock en fråga som domstolen får avgöra i det enskilda fallet. Även om tillämpningen skulle kunna bli något ojämn till en början, som påpekar, får prövningen av återreseförbudets längd närmare utvecklas i rättstillämpningen. Att återreseförbudet börjar löpa vid utresan är, till skillnad mot vad anför, dock inte en omständighet som bör inverka på återreseförbudets längd. En viss närmare vägledning kring prövningen, vilket bl.a. och Hovrätten över och efterfrågar, finns i författningskommentaren (se avsnitt 12.1). Svenska Röda Korset anför att det finns behov av ytterligare analys kring vad ett varaktigt återreseförbud från hela Schengenområdet kan få för konsekvenser för enskilda och hur eventuella skyddsbehov ska hanteras. Förslaget innebär, i det sammanhang som Svenska Röda Korset tar upp, dock inget nytt. Varaktiga återreseförbud meddelas och någon ändring av reglerna om asyl föreslås inte heller. 6.6.2Återreseförbud ska räknas för utresa Regeringens förslag: En ny bestämmelse ska införas i utlänningslagen enligt vilken återreseförbud vid utvisning på grund av brott börjar löpa den dag utlänningen lämnar medlemsstaternas territorium eller, om beslutet om utvisning ska verkställas till en medlemsstat, den dag utlänningen lämnar . Vid tillämpningen av bestämmelsen ska med medlemsstaterna avses de stater i vilka återvändandedirektivet är tillämpligt. Hänvisningen ska avse direktivet i den gällande lydelsen. Domstolen ska i beslut med tidsbegränsade återreseförbud inte längre ange vilken dag förbudet upphör att gälla. Utredningens förslag överensstämmer huvudsakligen med regeringens. Utredningen föreslår en annan lagteknisk utformning av bestämmelsen där det preciseras vilka stater som ingår i det territorium som utlänningen ska lämna för att återreseförbudet ska börja löpa. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna, t.ex. , , , , , Hovrätten över och Bleking, Justitiekanslern, , , , , och , är positiva till eller har inte några synpunkter på förslaget. Enligt Kammarrätten i bör det övervägas att införa en motsvarande bestämmelse även i andra utvisningsärenden. Även , som välkomnar principen i förslaget, anser att bestämmelserna om återreseförbud i olika delar av utlänningslagen bör korrespondera med varandra. , liksom , efterfrågar även förtydliganden av vilka stater som berörs av bestämmelsen. , som inte heller invänder mot förslaget, anser att det kan bli svårt att i efterhand avgöra när ett återreseförbud har börjat löpa om personen har lämnat landet utan hjälp av svenska myndigheter. Enligt samfundet framstår möjligheten till rättelse av en felaktig anteckning om verkställighet som illusorisk. Skälen för regeringens förslag Det finns behov av ändrade regler I ett beslut med ett tidsbegränsat återreseförbud ska utlänningen upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla (8 a kap. 8 § UtlL). Enligt praxis räknas återreseförbudet för underrättens dom (NJA 2016 s. 719). Ett beslut om utvisning på grund av brott preskriberas när tiden för återreseförbudet går ut (12 kap. 22 § andra stycket UtlL). Återreseförbudet löper således både under en eventuellt fortsatt rättsprocess och under straffverkställighetsförfarandet. Ytterst kan detta leda till att förbudet upphör att gälla – och beslutet om utvisning följaktligen preskriberas – före det att utvisningen har verkställts. Därmed skapas incitament för den som dömts till utvisning att förhala domstols- och verkställighetsförfarandet. Även utan sådana illojala syften kan en reglering som innebär att återreseförbudet gäller som, och därmed konsumeras av t.ex. överklagandeprocess och verkställighetsförfarande, ifrågasättas. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det redan av den anledningen finns skäl att ändra regleringen, så att återreseförbudet i stället räknas för utresa. Som framgår nedan är en sådan ändring dessutom nödvändig för att regleringen ska vara förenlig med . Reglerna bör anpassas till återvändandedirektivet och rådets direktiv /115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändandedirektivet) tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium (artikel 2.1). Enligt huvudregeln ska medlemsstaterna utfärda ett beslut om återvändande (i svensk rätt ett beslut om avvisning eller utvisning) för de tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium (artikel 6.1). Ett sådant beslut ska åtföljas av ett återreseförbud om någon tidsfrist för frivillig avresa inte har 2021/22:224 beviljats eller om en person inte har följt ett beslut att återvända (artikel 11.1). Enligt samma artikel får en medlemsstat också i andra fall besluta att ett beslut om avvisning eller utvisning ska åtföljas av ett återreseförbud. Artikel 11.2 anger hur länge ett återreseförbud får gälla. Längden av ett förbud ska fastställas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet och får inte överstiga . Om en tredjelandsmedborgare utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet får ett återreseförbud dock vara längre. I avgörandet Ouhrami, C-225/16, fastslår , mot bakgrund av återvändandedirektivets lydelse, systematik och eftersträvade ändamål, att ett återreseförbud enligt artikel 11.2ska beräknas från och med tidpunkten då den berörda personen faktiskt lämnade medlemsstaternas territorium (p. 53 i domen). Medlemsstaterna får besluta att inte tillämpa återvändandedirektivet på vissa tredjelandsmedborgare, bl.a. de som har utvisats på grund av brott (artikel 2.2 b). När direktivet genomfördes i svensk rätt utnyttjades inte denna möjlighet till undantag generellt utan endast i vissa specifika fall, exempelvis i fråga om återreseförbudens längd (Genomförande av återvändandedirektivet, prop. 2011/12:60 s. 26 och 52). Regeringen delar utredningens bedömning att detta undantag inte kan anses omfatta det krav som slår fast i fråga om från vilken tidpunkt återreseförbudet ska räknas. En praxis där återreseförbudet räknas för underrättens dom är alltså inte förenlig med . Regleringen i utlänningslagen bör mot den bakgrunden anpassas i linje med vad fastslagit. Närmare om bestämmelsens utformning Enligt Ouhrami-domen ska ett återreseförbud räknas från det att den berörda tredjelandsmedborgaren lämnar medlemsstaternas territorium. Med medlemsstater avses i detta sammanhang de stater som återvändandedirektivet är tillämpligt i. För den som är tredjelandsmedborgare i återvändandedirektivets mening (artikel 3.1) bör återreseförbudet således börja löpa den dag personen lämnar dessa staters territorium. Utredningen föreslår att det berörda territoriet definieras som Schengenstaterna – såsom de anges i 1 kap. 4 § UtlL – med tillägg för , , och . En sådan definition har fördelen att den tydligt beskriver vilka stater som omfattas, vilket och efterfrågar ett förtydligande av. De stater som tillämpar återvändandedirektivet kan dock komma att ändras . Ändringar av vilka stater som är bundna av direktivet skulle medföra behov av lagändringar, vilket inte är önskvärt. Det är därför inte ändamålsenligt att i bestämmelsen namnge vilka stater det rör sig om. Som anförs ovan, och som noterar, anges i Ouhrami-domen i stället medlemsstaternas territorium som definition för vilka stater som avses. Även i återvändandedirektivet används uttrycket medlemsstaternas territorium. Enligt regeringen är det mer lämpligt att använda detta uttryck i bestämmelsen. Av tydlighetsskäl bör det även anges att det med medlemsstater avses de stater i vilka återvändandedirektivet är tillämpligt. Återvändandedirektivet ska inte tillämpas på personer som har rätt till fri rörlighet enligt unionsrätten, t.ex. EES-medborgare och deras familjemedlemmar (artikel 2.3). För dessa och andra personer som direktivet inte ska tillämpas på gäller således inte kravet på att återreseförbudet ska räknas från det att han eller hon lämnade medlemsstaternas territorium. Detta är också en naturlig följd av att en sådan person som regel utvisas till ett land inom detta område. Som utredningen påpekar finns det dock ingen anledning att i detta avseende särbehandla personer som inte omfattas av återvändandedirektivet på annat sätt än att förbudet då bör gälla från det att personen lämnar . En ordning som innebär att tiden för återreseförbudet fortsatt skulle räknas från en tidigare tidpunkt än utresedagen för sådana personer vore svårförklarlig eftersom det därmed finns en risk att personen helt eller delvis undgår sitt återreseförbud. Även i dessa fall kan den nuvarande regleringen skapa incitament för den som dömts till utvisning att förhala domstols- och verkställighetsförfarandet. Vidare bör regleringen så långt som möjligt vara enhetlig. I dessa fall bör återreseförbudet således räknas från när utlänningen lämnar . I undantagsfall ska ett beslut om utvisning på grund av brott även beträffande den som är tredjelandsmedborgare i återvändandedirektivets mening verkställas till ett land inom medlemsstaternas territorium (12 kap. 4 § UtlL). Även i dessa fall bör återreseförbudet börja löpa när utlänningen lämnar . Sammanfattningsvis bör bestämmelsen utformas på så sätt att ett återreseförbud vid utvisning på grund av brott börjar löpa den dag utlänningen lämnar medlemsstaternas territorium eller, om beslutet om utvisning ska verkställas till en medlemsstat, den dag utlänningen lämnar . Vid tillämpningen av bestämmelsen ska med medlemsstaterna avses de stater i vilka återvändandedirektivet är tillämpligt. En hänvisning till en EU-rättsakt kan göras antingen statisk eller dynamisk. En statisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU- rättsakten i en viss angiven lydelse, medan en dynamisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i den gällande lydelsen. När det gäller hänvisningar till ett EU-direktiv används som regel alltid en statisk hänvisningsteknik, förutom i sådana fall då hänvisningen inte ger den svenska författningstexten ett materiellt innehåll. Den hänvisning till återvändandedirektivet som föreslås innebär inte en hänvisning till någon viss artikel eller bestämmelse i direktivet utan upplyser endast om att med begreppet medlemsstater i paragrafen avses de stater som är bundna av direktivet i fråga. Eftersom det inte hänvisas till bestämmelser i direktivet som i sig ger svensk rätt ett materiellt innehåll framstår det som lämpligt att hänvisningen till direktivet är dynamisk. Hänvisningen ska alltså avse återvändandedirektivet i den gällande lydelsen. Till följd av att återreseförbudet ska räknas för utresa måste domstolarnas nuvarande skyldighet att i beslutet ange vilken dag ett tidsbegränsat förbud upphör att gälla tas bort. Domstolarna bör i beslutet dock upplysa om att förbudet räknas från den dag utlänningen lämnar medlemsstaternas territorium eller, om utvisningen ska verkställas till en medlemsstat, från den dag han eller hon lämnar . och Kammarrätten i pekar på att bestämmelserna om administrativa återreseförbud och om återreseförbud 2021/22:224 vid utvisning på grund av brott bör korrespondera med varandra. Regeringen delar den uppfattningen och avser att återkomma i frågan. Registrering av utresa och möjligheten till rättelse Ett återreseförbud som har utfärdats för en tredjelandsmedborgare i enlighet med återvändandedirektivet ska resultera i en registrering om nekad inresa och vistelse i Schengens informationssystem (SIS), en s.k. SIS-spärr (artikel 24.1 b i och rådets förordning [EU] 2018/1861 av om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem [SIS] på området in- och utresekontroller, om ändring av konventionen om tillämpning av och om ändring och upphävande av förordning [EG] nr 1987/2006, här förkortad gränsförordningen). Registreringen ska ske så snart tredjelandsmedborgaren har lämnat medlemsstaternas territorium (artikel 24.3). För det fall en person på egen hand lämnar landet utan att meddela sin avresa till svenska myndigheter kan det, vilket också pekar på, vara oklart när utresan har skett. Av gränsförordningen följer dock att när den exakta dagen för utresa är oviss ska registrering ske så snart medlemsstaten fått tydliga indikationer på att personen har lämnat medlemsstaternas territorium (jfr artikel 24.3). Eftersom återreseförbudet börjar löpa först vid utresan ligger det självklart i den utvisningsdömdes eget intresse att vara tydlig med svenska myndigheter om när han eller hon på egen hand lämnar landet. Om datumet för utresan som registrerats senare dock visar sig vara felaktigt, kan uppgiften rättas med stöd av dataskyddslagstiftningen (jfr artikel 53 i gränsförordningen). Samma möjlighet till rättelse gäller när återreseförbudet avser en person som inte omfattas av och förbudet därför endast har förts in i nationella register. Till skillnad från vad anför är alltså möjligheten till rättelse inte illusorisk. Den dataskyddsrättsliga möjligheten till rättelse av felaktigt registrerade personuppgifter ger den enskilde ett skydd mot att återreseförbudet – och därmed utvisningsbeslutets preskriptionstid – börjar löpa vid ett senare datum än hans eller hennes faktiska utresa. 6.7Bestämmelsen om utvisningsmen tas bort Regeringens förslag: Bestämmelsen i om att domstolen vid straffmätningen ska beakta om den tilltalade förorsakas men till följd av att han eller hon utvisas på grund av brottet ska tas bort. Utvisningen ska därmed inte heller inverka på påföljdsvalet. Regeringens bedömning: Det men som utvisningen innebär för den enskilde bör i stället beaktas när återreseförbudets längd bestäms. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till förslaget eller har inte några invändningar mot det, däribland