prop · H903219 · 2022-04-07 00:00:00 — I det ursprungliga direktivet fanns det inte något krav på att införa ett producentansvar för förpackningar. Eftersom det redan fanns ett producentansvar i genomfördes direktivets krav genom att förordning ersattes av förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar (förordning). har således en lång tradition av ett producentansvar för förpackningar. Alltsedan producentansvaret infördes har ansvaret för insamling och behandling av förpackningsavfall legat på producenterna. Genom förordningen (2006:1273) om producentansvar för förpackningar (förordning), som ersatte förordning, infördes en möjlighet för kommunerna att ha kompletterande system för att samla in och behandla förpackningsavfall. Det delade ansvaret mellan kommuner och producenter har lett till att en fastighetsnära insamling frivilligt har införts av cirka 70 kommuner och att de kommunmedborgare som bor i dessa kommuner betalar för detta via renhållningsavgifterna. 2021/22:219 har flera frivilliga privata entreprenörer erbjudit fastighetsnära insamlingstjänster till flerbostadshus. Dessa tjänster kompletterar producenternas återvinningsstationer och bekostas delvis av fastighetsägarna. Verksamheternas förpackningsavfall samlas in via ett antal mottagningsplatser eller via privata entreprenörer. Om en verksamhet innehar en mindre mängd förpackningsavfall kan den lämna det kostnadsfritt på någon av FTI:s mottagningsplatser (cirka 90 runt om i landet). Dessa mottagningsplatser kan sammanfalla med återvinningscentraler (antingen en eller en återvinningsentreprenörs). I vissa kommuner kan det dock tas ut en avgift (exempelvis per gång). har det gjorts flera försök att effektivisera producentansvaret genom att förtydliga kraven på insamlingen av förpackningsavfall. Förändringarna har syftat till att bättre tillgodose medborgarnas behov av en lättillgänglig insamling och till att andelen avfall som materialåtervinns ska öka. Det har också föreslagits olika lösningar för hur producenternas kollektiva ansvarstagande skulle kunna regleras i lagstiftningen för att möjliggöra för tillsynsmyndigheterna att utöva tillsyn över systemen. De förändringar i ansvaret som beslutats genom nya förordningar 2014 och 2018 har av olika anledningar inte kommit i tillämpning. Genom förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar (förordning) infördes krav som innebar att producenterna skulle ansvara för hela insamlingen, från både hushåll och verksamheter. förordning trädde i kraft , men vissa bestämmelser skulle tillämpas först efter utgången av . Regeringen beslutade dock att senarelägga tillämpningen av dessa bestämmelser till efter utgången av 2022, eftersom det inte fanns några producentansvarsorganisationer som hade getts tillstånd till insamling (förordningen [2020:815] om ändring i förordningen [2018:1462] om producentansvar för förpackningar). hade avslagit producentansvarsorganisationernas ansökningar om tillstånd med hänvisning till att organisationerna inte uppfyllde förordningens krav. De ändringar som beslutades innebär för producenternas del att de krav på insamlingssystem som angavs förordning fortfarande ska tillämpas med stöd av övergångsbestämmelser. Kravet på producenterna är att de ska tillhandahålla ”lämpliga insamlingssystem” för förpackningsavfallet (punkt 10 i övergångsbestämmelserna till förordning och 25 § förordning). Som nämns ovan är det också möjligt för kommunerna att samla in förpackningsavfall (28 §). Den möjlighet som finns för kommunerna att frivilligt tillhandahålla och bekosta insamlingssystem för förpackningsavfall är inte förenlig med avfallsdirektivet. Inte heller att fastighetsägare och verksamhetsutövare som producerar förpackningsavfall själva betalar för insamlingen av förpackningsavfallet är förenligt med bestämmelserna om kostnadsansvar i direktivet. En tydligare reglering av kostnadsansvaret kräver också en tydligare reglering av roller och ansvar. För att motsvara de allmänna minimikraven för utökat producentansvar i avfallsdirektivet måste de nuvarande bestämmelserna om producentansvar för förpackningar ändras. 8.3Förutsättningar för att producenterna ska kunna ansvara för insamling av förpackningsavfall från verksamheter Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för en producentansvarsorganisation att hantera mer avfall än vad som motsvarar producentansvarsorganisationens marknadsandel under förutsättning att hanteringen avser avfall som producentansvarsorganisationen har rätt att få ersättning för. Om det finns flera godkända producentansvarsorganisationer och en av dessa ska ansvara för insamling av förpackningsavfall från verksamheter och för information om avfallshanteringen, ska övriga producentansvarsorganisationer betala skälig ersättning till den ansvariga organisationen. Ersättningens storlek ska beräknas utifrån den ersättningsskyldiga organisationens marknadsandel. Den myndighet som regeringen bestämmer ska få besluta hur stor en producentansvarsorganisations marknadsandel ska anses vara. Förslaget i promemorian En förbättrad förpackningsinsamling – nya roller för kommuner och producenter stämmer i allt väsentligt överens med regeringens. Språkliga och redaktionella ändringar har gjorts. Remissinstanserna ifrågasätter inte förslaget till bestämmelser i som gör det möjligt att föreskriva att en producentansvarsorganisation ska ansvara för insamling av förpackningsavfall från verksamheter. Några remissinstanser har dock synpunkter på lämpligheten att föreskriva att en producentansvarsorganisation ska ansvara för insamlingen, eller på förslagen om hur insamlingen ska gå till. Svenskt Producentansvar, Förpackningsinsamlingen (FTI) och de medlemsföretag som ingår i organisationerna (, , och Svensk Plaståtervinning i ) välkomnar att den största producentansvarsorganisationen får ett ansvar för verksamheternas avfall. De anser dock att det krävs ett införande av en ensamställning för en producentansvarsorganisation för att uppnå kostnadseffektivitet och övergång till en cirkulär ekonomi. De förordar att en producentansvarsorganisation tilldelas ett tidsbegränsat samhällsuppdrag, förslagsvis . Utan ensamställning kommer ett mycket omfattande regelverk med en resurskrävande tillsyn, långt bortom det som promemorian förutser, behöva utvecklas. Frågan om ensamställning för en eller flera mer specialiserade producentansvarsorganisationer behöver utredas. Avfall och många kommuner anser att staten bör sköta insamlingen genom att upphandlar den. och kommun anser att samtliga verksamheter bör få sitt förpackningsavfall hämtat av kommunen. Svenska Metallkretsen uppger att ett flertal företrädare i producentledet uttrycker oro för en situation där konkurrerande producentansvarsorganisationer förväntas dela på det insamlade förpackningsavfallet, bl.a. eftersom det omöjliggör för enskilda företag att utöva kontroll och göra uppföljningar av hur deras förpackningar hanteras och tas om hand. 2021/22:219 producentansvarsorganisation som ställer krav på att de förpackningar som de anslutna producenterna sätter på marknaden ska ha en hög grad av cirkulär materialåtervinningsgrad kommer ändå behöva ta emot en genomsnittlig blandning av det samlade insamlade förpackningsmaterialet. Eftersom förpackningsavfallet samlas in i fraktioner efter materialslag, kommer sortering utifrån ansvarig producent inte vara möjlig. Sammantaget ger detta svaga incitament för en integrerad utveckling av förpackningsmaterial, produktionsprocesser och återvinning. Livsmedelsföretagen stödjer förslaget att den största producentansvarsorganisationen ska ha det operationella ansvaret för insamling av verksamheternas avfall. Även anser att det bör övervägas att ge en offentlig aktör såsom kommunerna ett helhetsansvar för insamling och mottagning av förpackningsavfall från både hushåll och verksamheter. ser flera problem med att en producentansvarsorganisation ges ansvaret att ordna mottagningsplatser för verksamhetsavfall. Den största producentansvarsorganisationen får en myndighetsliknande roll att bestämma bl.a. hur mottagningen av förpackningsavfall i ska organiseras, trots att producentansvarsorganisationerna varken är myndigheter eller är föremål för offentlig insyn. Vidare är det oklart vem som har ansvaret för att uppfyller förpacknings- och avfallsdirektivens krav och vilka krav som i praktiken kan ställas på producentansvarsorganisationerna. Den största producentansvarsorganisationen behöver inte upphandla eller annonsera upphandlingar i enlighet med upphandlingsreglerna, vilket innebär att den största producentansvarsorganisationen kommer att kunna anlita leverantörer utan någon konkurrensutsättning och utan möjligheter för andra leverantörer att ifrågasätta om tilldelningen av kontrakt gått korrekt till. befarar att den föreslagna modellen inte leder till en konkurrens som stimulerar till effektivitet, materialåtervinning och innovation. Vidare kommer den största producentansvarsorganisationen delvis att finansieras genom avgifter från sina konkurrenter. Syftet att fördela kostnaderna för insamlingssystemet någorlunda rättvist mellan producentansvarsorganisationerna är vällovligt, men förslaget innebär att producentansvarsorganisationerna ges ett legitimt intresse av en omfattande insyn i varandras verksamheter, såväl om vilka volymer som hanteras som vilka kostnader dessa leder till, eftersom detta bör vara nödvändigt för att de ska kunna kontrollera att kostnaderna fördelas på ett korrekt sätt. befarar också att systemet kan leda till flertalet tvister om exempelvis vad som ska anses vara skälig ersättning mellan producentansvarsorganisationer. anser att det är av stor vikt för en fungerande cirkulär ekonomi att regelverket gör det möjligt för företag att själva ta ansvar för sina förpackningar och produkter. Skälen för regeringens förslag Den största producentansvarsorganisationen bör ansvara för insamlingen av förpackningsavfall från verksamheter I 15 kap. finns bestämmelser som bl.a. reglerar avfallsinne- havares, kommuners och producenters ansvar för avfallshanteringen. det gäller kommunalt avfall ansvarar kommunen för borttransport och behandling (15 kap. 20 och 20 a §§), i den mån inte annat gäller enligt föreskrifter om producentansvar (15 kap. 21 §). Regeringen har meddelat föreskrifter om producentansvar för förpackningar. Med producent avses enligt den som yrkesmässigt utvecklar, tillverkar, bearbetar, behandlar eller överlåter produkter eller den som yrkesmässigt för in produkter till (15 kap. 8 a §). förordning finns närmare bestämmelser om vad som avses med producent vid tillämpning av den förordningen. Med producent avses den som yrkesmässigt 1.fyller eller på annat sätt använder en förpackning som inte är en serviceförpackning i syfte att skydda, presentera eller underlätta hanteringen av en vara, 2.för in en förpackad vara till , 3.tillverkar en förpackning i , eller 4.för in en förpackning till . kommer även den som från ett annat land än säljer en förpackad vara eller en förpackning till en slutlig användare i att vara en producent (2021:1003). När de ansvariga producenterna samarbetar för att etablera kollektiva system för hantering av avfall görs det i producentansvarsorganisationer. Med producentansvarsorganisation avses enligt en juridisk person som förebygger eller hanterar avfall från producenters produkter (15 kap. 9 §). Minimikraven i avfallsdirektivet innefattar, i de delar som är aktuella, krav på tydliga roller och ansvar och krav på att producenterna står för alla kostnader som uppstår till följd av avfallshanteringen (artikel 8a.1 a och artikel 8.4 a). Producenternas finansiering ska inte överstiga de kostnader som krävs för att tillhandahålla avfallshantering på ett kostnadseffektivt sätt (artikel 8a.4 c). Producenterna eller producentansvarsorganisationer ska ge tillgång till avfallshanteringssystem i lämplig omfattning (artikel 8a.3 b). I promemorian föreslås att bestämmelserna om producentansvar för förpackningar ska anpassas efter direktivets krav så att producentansvarsorganisationerna bär ett gemensamt finansiellt ansvar för utbyggnad och drift av mottagningsstationer för förpackningsavfall från verksamheter som inte hämtas av kommunen på grund av samordning med hämtning från bostadsfastigheter. Eftersom det även i fortsättningen kommer kunna finnas flera producentansvarsorganisationer föreslås att den största producentansvarsorganisationen ska ansvara för utbyggnad och drift av mottagningsstationer och även för att fördela kostnaderna och det insamlade avfallet mellan producentansvarsorganisationerna utifrån deras marknadsandelar. Regeringen instämmer med promemorians förslag att detta bör vara utgångspunkten när det gäller insamlingen av verksamheternas förpackningsavfall. Utan ett sådant uppdrag kommer det – om inte staten eller kommunerna ska ansvara för insamlingen – skapas parallella mottagningsplatser utan möjlighet att se till att avfallet fördelas rättvist mellan organisationerna. Det innebär varken tydliga roller eller kostnadseffektivitet. Svenskt Producentansvar m.fl. anser att en enda producentansvarsorganisation bör få uppdraget att genomföra hela producentansvaret för 2021/22:219 förpackningar på den svenska marknaden, dvs. utan att behöva fördela några kostnader eller något avfall mellan producentansvarsorganisationer. I en sådan situation skulle alla producenter tvingas anlita den organisation- Regeringen instämmer med promemorians slutsats att det finns en stor risk att en sådan reglering skulle komma i konflikt med . medlemsstat bör inte införa eller vidhålla åtgärder som kan leda till att de konkurrensregler som är tillämpliga på företag förlorar sin ändamålsenliga Enbart det förhållandet att några producenter skulle vilja anlita en annan producentansvarsorganisation än den som har monopolställning är tillräckligt för att ifrågasätta ett monopol. Skäl för att vilja anlita en annan producentansvarsorganisation skulle kunna vara att denna erbjuder lägre avgifter, eller att producenten inte vill samarbeta med sina konkurrenter. Flertalet system som har haft en monopolställning – till exempel tyska DSD och franska Eco-Emballage – har prövats av Europeiska kommissionen (se bl.a. kommissionens beslut /837/EC 2001 och kommissionens beslut /663/EG COMP/34.950). Mot bakgrund av att har haft en öppen marknad sedan producentansvarets införande bedömer regeringen att det är mycket osäkert hur en prövning av ett nytt svenskt monopol för en privat aktör skulle falla ut. Svenskt Producentansvar m.fl. anser vidare att frågan om att dela ut flera ensamrätter inte har utretts. Ett system med flera ensamrätter innebär ofta Regeringen bedömer att det finns olika förutsättningar och omständigheter på olika platser i och att det inte är möjligt att göra en rättvis fördelning vid ett flertal ensamrätter. Även om ett system skapas där mindre attraktiva områden byter utförare finns stora risker för att insamlingen inte utförs i något område där insam- lingen innebär höga kostnader om ett företag t.ex. lägger ner sin verksam- En sådan utveckling stämmer inte överens med avfallsdirektivets krav att insamlingen ska ske utan att begränsas till områden där avfalls- insamling och avfallshantering är mest lönsamt (artikel 8a.3 a). Regeringen anser därför att det inte är lämpligt med ett system med ett Alternativet att staten upphandlar insamlingstjänster av verksam- heternas avfall, som Avfall och många kommuner förespråkar, bör enligt regeringens bedömning inte väljas i första hand. statlig myndighet och statlig upphandling skulle med stor sannolikhet bli betydligt dyrare för producenterna. Det är inte heller något som producen- terna själva eller , som är den myndighet som det skulle ligga nära till hands att låta ansvara för en statlig upphandling, förordar. En sådan lösning kan dock behöva tillgripas om det visar sig att producent- ansvarsorganisationerna inte förmår utföra sitt uppdrag. ansvaret för insamlingen av verksamheternas förpackningsavfall på kommunerna, som , och kommun förordar, anser regeringen inte heller är befogat. bör endast åläggas att ansvara för sådant avfall från verksamheter som omfattas av producentansvar om det av samordningsskäl bör hanteras tillsammans med avfall som kommunen ansvarar för. Regeringen konstaterar, med anledning av det som lyfter, att promemorians förslag medger att marknadsdrivna återvinningssystem verkar vid sidan av producentansvarsorganisationernas grundsystem för Sådana system ska anmäla sig till och uppfylla vissa krav, bl.a. om rapportering som krävs enligt avfallsdirektivet. Nuvarande producentansvarsorganisationer har varit positiva till en sådan lösning. Regeringen avser att gå vidare med förslaget om att låta marknadsdrivna återvinningssystem samla in verksamheternas förpackningsavfall vid sidan av producentansvarsorganisationerna. befarar att den föreslagna modellen inte leder till en konkurrens som stimulerar till effektivitet, materialåtervinning och innovation. Regeringen konstaterar att syftet med att en producentansvarsorganisation ges ansvaret att driva mottagningsplatser är att det ska finnas mottagningsplatser i hela landet, men att de ska byggas upp på ett kostnadseffektivt sätt, dvs. inte med parallella mottagningsplatser. Eftersom tanken inte är att den producentansvarsorganisation som organiserar mottagningsplatserna också ska ta hand om materialåtervinningen av avfallet anser regeringen att det fortfarande kommer finnas goda möjligheter till innovation. Vidare anser regeringen att uppdraget inte kan liknas vid en myndighetsliknande roll som skulle kräva offentlig insyn. Den ansvariga producentansvarsorganisationen kommer stå under tillsyn och myndigheten kan ingripa med t.ex. vitesförelägganden enligt om uppdraget inte skulle fullgöras i enlighet med de bestämmelser som gäller. När det gäller den ansvariga producentansvarsorganisationens anlitande av leverantörer avser regeringen att närmare överväga bl.a. vilka transparenskrav som kan vara lämpliga. Regeringen har förståelse för de remissinstanser som är tveksamma till om en insamling på mottagningsplatser i enlighet med promemorians förslag är tillräcklig för att uppfylla avfallsdirektivets krav på insamling i lämplig omfattning och kravet att producenterna ska stå för kostnaderna. Regeringen konstaterar dock att verksamheterna måste anses ha betydligt större möjligheter att transportera sitt avfall till en mottagningsplats än vad hushållen har. Att verksamheterna kan lämna avfallet utan kostnad är också en betydande förbättring jämfört med . Det finns dock anledning att bevaka hur insamlings- och materialåtervinningsnivåerna utvecklar sig. Som konstateras i promemorian finns det för lite kunskap om verksamheternas avfall (s. 149). En tydligare reglering av insamlingen av verksamheternas förpackningsavfall för en kunskapsuppbyggnad och bättre rapportering till EU. Regeringen bör kunna föreskriva att en producentansvarsorganisation ska ta det operativa ansvaret för insamling från verksamheter Enligt får regeringen meddela föreskrifter om att en producentansvarsorganisation ska fullgöra sådana skyldigheter som kan föreskrivas för producenter (15 kap. 15 § 5). Föreskrifter om att producenter ska ansvara för att hantera avfall får endast avse avfall som utgörs av den typ av produkter som producenterna utvecklar, tillverkar, bearbetar, behandlar, överlåter eller för in till . Om föreskriften avser avfall som inte utgörs av produkter som producenten utvecklar, tillverkar, bearbetar, behandlar, överlåter eller för in till ska det avfall som producenten ansvarar för motsvara producentens andel av marknaden för nya produkter av sådan typ eller på annat sätt stå i proportion till producentens verksamhet (15 kap. 12 § andra stycket). För att det ska vara möjligt för regeringen att föreskriva att en enda producentansvarsorganisation ska 2021/22:219 ansvara för att ta emot allt förpackningsavfall från verksamheter – dvs. även förpackningsavfall som inte motsvarar producentansvarsorganisationens marknadsandel – behöver det införas ett stöd för detta i . Det bör därför införas en bestämmelse som, för det fall det finns flera producentansvarsorganisationer, ger möjlighet att föreskriva att en producentansvarsorganisation ska hantera mer avfall än vad som motsvarar producentansvarsorganisationens marknadsandel. Sådana föreskrifter bör dock enbart få avse hantering av avfall som producentansvarsorganisationen har rätt att få ersättning för. Eftersom det inte kan uteslutas att det kan krävas föreskrifter om en ansvarsfördelning mellan producentansvarsorganisationer även för andra producentansvar bör bemyndigandet inte begränsas till producentansvaret för förpackningar. Genom begränsningen att föreskrifterna får avse enbart avfallshantering som producentansvarsorganisationen har rätt att få ersättning för säkerställs att regeringen också ser till att det finns ett ersättningssystem. Ett ersättningssystem kräver inte civilrättsliga bestämmelser utan skulle kunna vara av offentligrättslig karaktär. Det skulle t.ex. kunna vara utformat så att producenterna eller producentansvarsorganisationer åläggs att betala avgifter till en myndighet (15 kap. 12 § 2 ) som denna sedan fördelar till producentansvarsorganisationer. Lagrådet anser att frågan om gränsdragningen mellan offentligrättsliga och civilrättsliga föreskrifter bör belysas och efterfrågar en redovisning av hur de bemyndiganden som föreslås förhåller sig till regeringsformen. Regeringen konstaterar att de föreskrifter som ska kunna antas med stöd av bemyndigandet är del av en näringsrättslig reglering. Bestämmelserna rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna och gäller skyldigheter för enskilda och ingrepp i ekonomiska förhållanden. Föreskrifterna avses att följas upp av en tillsynsmyndighet. Föreskriftsrätten kan därför delegeras till regeringen med stöd av 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen. Den ansvariga producentansvarsorganisationen bör ha rätt att få ersättning från övriga producentansvarsorganisationer Om det finns flera producentansvarsorganisationer och en av dem ges ansvaret att driva mottagningsplatser för verksamheternas förpackningsavfall krävs en reglering som medför att alla producenter bidrar till kostnaderna för hanteringen och att fördelningen blir rättvis. Det säkraste sättet att garantera detta är en omfattande inblandning från en statlig myndighet som bedömer kostnaderna, fördelar dem mellan producentansvarsorganisationerna och hanterar flödet av betalningar. Ett sådant system skulle dock bli administrativt tungt och med stor sannolikhet mer kostnadskrävande för producenterna än om producentansvarsorganisationerna själva fick ansvar för att fördela kostnaderna. Regeringen anser därför att producentansvarsorganisationerna bör ges möjlighet att i samförstånd hantera den fördelning som krävs. Det bör därför införas en skyldighet för producentansvarsorganisationer att betala ersättning till den ansvariga producentansvarsorganisationen för dess kostnader. Ersättningsskyldigheten bör omfatta kostnaderna för drift av mottagningsplatser och för den information om avfallshanteringen som den ansvariga producentansvarsorganisationen kan vara skyldig att lämna Prop. 2021/22:219 till t.ex. verksamheter. Ersättningens storlek bör beräknas utifrån den ersättningsskyldiga organisationens marknadsandel. Vid behov bör den myndighet som regeringen bestämmer besluta hur stor en producentansvarsorganisations marknadsandel ska anses vara. Betalningsskyldigheten mellan producentansvarsorganisationer bör regleras på lagnivå eftersom den handlar om enskildas ekonomiska förpliktelser i förhållande till varandra (jfr 8 kap. 2 § 1 regeringsformen). En producentansvarsorganisation bör kunna åberopa skyldigheten mot en annan producentansvarsorganisation.