prop · H903227 · 2022-04-19 00:00:00 — Medlemmarna i enheterna får enligt artikel 82.4 endast utföra uppgifter och utöva befogenheter i enlighet med anvisningar från och, i regel, endast i närvaro av värdmedlemsstatens gränsbevakningstjänstemän eller personal som utför uppgifter i samband med återvändande. Värd- medlemsstaten får dock ge medlemmarna i enheterna tillstånd att agera för dess räkning. För personal som utstationeras till Frontex eller utplaceras av en medlemsstat kortvarigt gäller enligt artikel 82.7 att möjligheten att bära och använda tjänstevapen, ammunition och utrustning ska följa av hemmedlemsstatens nationella rätt. För ordinarie personal som utplaceras som medlemmar i enheterna gäller i stället den ram och de detaljerade regler som fastställs i artikel 82 och i bilaga V. Vidare gäller att den verkställande direktören får bevilja ordinarie personal tillstånd att bära och använda vapen i enlighet med de bestämmelser som styrelsen antar. fastställer en definition av vilka särskilda personalprofiler som Frontex efterfrågar (artikel 54.4). Gränsbevaknings- tjänstemän, kustbevakare och hundförare är exempel på sådana profiler. Samtliga medlemmar i enheterna ska enligt artikel 82.8, för de relevanta 3Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 656/2014 av om fastställande av regler för övervakningen av de yttre sjögränserna inom ramen för det operativa samarbete som samordnas av Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser. 4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna). 5Europaparlamentets och rådets direktiv /115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. 2021/22:227 personalprofilerna, ges tillstånd av värdmedlemsstaten att under utplaceringen utföra uppgifter som kräver användning av våld, inklusive att bära och använda tjänstevapen, ammunition och utrustning. Användning av våld, inklusive att bära och använda tjänstevapen, ammunition och utrustning, ska ske i enlighet med värdmedlemsstatens nationella rätt och i närvaro av värdmedlemsstatens gränsbevaknings- tjänstemän. Värdmedlemsstaten får med hemmedlemsstatens tillstånd, eller i tillämpliga fall Frontex tillstånd, ge medlemmar i enheterna rätt att använda våld på dess territorium när värdmedlemsstatens gräns- bevakningstjänstemän inte är på plats. Värdmedlemsstaten får även förbjuda bärandet av vissa typer av tjänstevapen, ammunition och utrustning, under förutsättning att samma förbud gäller för dess egna tjänstemän. Värdmedlemsstaten ska underrätta Frontex om vilka tjänstevapen och vilken ammunition och utrustning som tillåts samt om villkoren för användningen. Tjänstevapen, ammunition och utrustning får enligt artikel 82.9 användas i nödvärn och när det är befogat för att skydda medlemmarna i enheterna eller andra personer i enlighet med värdmedlemsstatens nationella rätt. Enligt artikel 38 ska en operativ plan upprättas inför varje gemensam insats enligt EU-förordningen. Den ska omfatta alla aspekter som bedöms nödvändiga för genomförandet av den aktuella insatsen, bland annat vilken personal och vilka personalprofiler som behövs och en beskrivning av medlemmarna i enheternas uppgifter och befogenheter. Det ska även framgå vilka tjänstevapen samt vilken ammunition och utrustning som tillåts. Medlemsstaterna ska tillsammans med Frontex verkställande direktör komma överens om den operativa planen, som sedan blir bindande för Frontex, värdmedlemsstaten och de deltagande medlems- staterna. I straffrättsligt hänseende gäller enligt artikel 85 att all personal som placeras ut som medlemmar i enheterna ska vara likställda med värdmedlemsstatens motsvarande tjänstemän. Vidare gäller enligt artikel 84 att värdmedlemsstaten i första hand ska vara ansvarig för all eventuell skada som medlemmar i enheterna orsakar under insatser. 5 Kompletterande bestämmelser till EU:s gräns- och kustbevakningsförordning 5.1 Utrymmet för att införa kompletterande bestämmelser EU-förordningar är enligt artikel 288 andra stycket i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt till alla delar bindande och direkt tillämpliga i alla medlemsstater. Det betyder att en EU-förordning ska tillämpas direkt av nationella myndigheter på samma sätt som lagar och andra nationella föreskrifter. En EU-förordning får varken inkorporeras eller transformeras till nationell rätt och medlemsstaterna får inte utfärda Prop. 2021/22:227 bestämmelser i frågor som regleras i förordningen. också skyldiga att se till att det inte finns nationella bestämmelser som står istrid med en EU-förordning. innehåller EU-förordningar bestämmelser av mer direktivliknande karaktär, vilket då i stället innebär en uppmaning till medlemsstaterna att anta nationella bestämmelser i vissa frågor. En EU-förordning hindrar inte heller medlemsstaterna från att införa regler av verkställande karaktär. Det kan exempelvis handla om nationella bestämmelser som reglerar vilken myndighet som ska ansvara för tillämpningen av förordningens bestämmelser. Medlemsstaterna är vidare skyldiga att se till att det finns bestämmelser som gör att en EU- förordning kan tillämpas i praktiken och få ett effektivt genomslag. För att nu aktuell EU-förordning ska kunna tillämpas och få fullt genomslag i krävs det vissa kompletterande nationella bestämmelser. I följande avsnitt lämnas förslag på de lagändringar som behövs. 5.2En ny lag införs Regeringens förslag: En ny lag med bestämmelser som kompletterar EU-förordningen ska införas. Termer och uttryck som används i lagen ska ha samma betydelse som i EU-förordningen. De hänvisningar till EU-förordningar som finns i den nya lagen ska vara dynamiska. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås dock även att det av lag ska framgå att lagen tillämpas på samarbete mellan och den europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån och mellan och andra stater i den utsträckning som anges i EU-förordningen. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna uttalar sig inte särskilt om behovet av kompletterande bestämmelser eller om normgivningsnivån, dvs. om de kompletterande bestämmelserna ska framgå av lag eller annan författning. instämmer dock i bedömningen att det behövs nationell reglering för att utländska tjänstemän under en insats i enligt EU-förordningen ska kunna utföra nödvändiga uppgifter. Både och ställer sig bakom förslaget i promemorian att vissa bestämmelser ska ingå i en lag och andra i en förordning. Flertalet remissinstanser, bland annat , , , , ombudsmän () och , framför synpunkter vad gäller det i promemorian presenterade förslaget om en förordning med kompletterande bestämmelser. Skälen för regeringens förslag Behovet av en ny lag EU-förordningen trädde i kraft och tillämpas redan av svenska myndigheter. I promemorian föreslås att EU-förordningen i vissa avseenden ska kompletteras med bestämmelser i lag. Det gäller bland annat regleringen om utländska tjänstemäns befogenheter vid insatser i . Av 8 kap. 2 § regeringsformen, , framgår att bestämmelser som avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna och som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som huvudregel ska regleras i lag. Mot den bakgrunden anser regeringen, i likhet med vad som föreslås i promemorian, att vissa kompletterande bestämmelser ska framgå av lag. För att tillgodose behovet av en tydlig reglering anser regeringen att det är lämpligt att i en särskild lag samla de kompletterande bestämmelser som är nödvändiga för att säkerställa att EU-förordningen kan tillämpas och att den får fullt genomslag i . Den nya lagen bör innehålla en bestämmelse som klargör att lagen kompletterar EU-förordningen. Regeringen instämmer även i bedömningen att lagen bör kompletteras med en förordning. Många av de termer och uttryck som används i EU-förordningen definieras i artikel 2. Regeringen gör bedömningen att de termer och uttryck som används i den nya lagen ska ha samma betydelse som i EU-förordningen. I promemorian föreslås att detta ska framgå direkt av lag. Regeringen delar den uppfattningen. Hänvisningar till EU-rättsakter kan göras antingen statiska eller dynamiska. En statisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU- rättsakten i en viss angiven lydelse. En dynamisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i den gällande lydelsen. I den nya lagen förekommer en hänvisning till en EU-rättsakt. Bestämmelsen är av upplysande karaktär och en ändring i EU- förordningen bedöms inte få någon inverkan på bestämmelsens utformning eller innebörd. Regeringen anser därför att hänvisningar till EU-rättsakter i den nya lagen bör vara dynamiska. Promemorians förslag om en förordning med kompletterande bestämmelser Flertalet remissinstanser har framfört synpunkter på den i promemorian förslagna förordningen. Synpunkterna handlar bland annat om vilken eller vilka myndigheter som ska ha ansvar för åligganden enligt EU- förordningen. Dessa och även övriga synpunkter som lämnats på den föreslagna förordningen kommer att beaktas senare i det fortsatta förordningsarbetet. Detsamma gäller sådana remissynpunkter som knyter an till en kompletterande förordning eller ändringar i redan existerande Prop. 2021/22:227 förordningar. Regeringens bedömning: Överlåtelse av förvaltningsuppgifter har skett redan inom ramen för samarbetet i EU och behöver därför inte Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. promemorian föreslås en kompletterande bestämmelse som, mot bakgrund 10 kap. 8 § RF, reglerar att utländska tjänstemän får tilldelas förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens bedömning: I är det framför allt förvaltningsmyndigheter som utför offentliga förvaltningsuppgifter, men även regeringen och vissa privaträttsliga subjekt kan utföra sådana uppgifter (12 kap. RF). Förvaltningsuppgifter kan innefatta myndighets- Det finns ingen legaldefinition av ordet myndighetsutövning. Av förarbetena till förvaltningslagen framgår dock att det är fråga om beslut och andra åtgärder som en myndighet vidtar gentemot en enskild. Myndigheten gör det med stöd av en befogenhet som den har getts genom ett konkret beslut av regeringen eller eller genom en Beslutet eller åtgärden är ytterst ett uttryck för samhällets makt över medborgarna (prop. 2016/17:180 s. 47 f.). utövas sådana maktbefogenheter genom myndigheternas tjänstemän. Utgångspunkten i svensk rätt är att myndighetsutövning i utförs av svenska myndigheter. Förvaltningsuppgifter som innefattar myndig- hetsutövning kan dock under vissa förutsättningar överlåtas till utländska Det kan ske genom lag eller tvingande EU-rättsakter på områden där har överlåtit beslutanderätt till EU. Av 10 kap. 6 § första stycket RF framgår att , inom ramen för samarbetet i EU, kan överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. överlåtelse av förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning till juridiska personer och enskilda individer framgår av 12 kap. 4 § andra stycket RF att sådan överlåtelse ska ske med stöd av lag. Regeringen konstaterar att EU-förordningen reglerar frågor på ett område där har överlåtit beslutanderätt till EU och att EU- förordningen inte gäller beslutanderätt som rör principerna för EU:s institutioner kan därför med rättslig verkan för besluta om rättsakter som reglerar att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning överlåts till EU. För att det ska kunna konstateras att en överlåtelse av förvaltningsuppgifter redan har skett krävs det att inte har något direkt handlingsutrymme i förhållande till EU-förordningen. Artikel 82 i EU-förordningen reglerar uppgifter och befogenheter för medlemmarna i enheterna. Av artikel 82.1 följer att medlemmar i enheterna ska ha kapacitet att utföra vissa uppgifter och utöva vissa Det handlar bland annat om verkställande befogenheter och att värdmedlemsstaten ska ge medlemmarna i enheterna tillstånd att utföra uppgifter som kräver användning av våld (artikel 82.2 och 82.8). 2021/22:227 beaktandesats 57 och 59 i ingressen följer att rådet ska kunna tvinga fram verkställighetsåtgärder och att medlemmarna i enheterna bör ges alla nödvändiga befogenheter för att utföra gränskontroller och återvändande- uppgifter, inklusive de uppgifter som kräver verkställande befogenheter. Regeringen gör bedömningen att EU-förordningen inte ger något handlingsutrymme i frågan om överlåtelse av förvaltningsuppgifter, utan att förordningen i stället innehåller bestämmelser som innebär en tvingande reglering. Överlåtelse av förvaltningsuppgifter har alltså redan skett inom ramen för samarbetet i EU och någon nationell bestämmelse med ett bemyndigande enligt 10 kap. RF behövs därför inte (jfr prop. 2020/21:186 s. 48 f.). Däremot krävs en nationell bestämmelse som reglerar förutsättningarna för att utländska tjänstemän ska kunna ges tillstånd att utöva befogenheter som utgör myndighetsutövning. 5.4Utländska tjänstemäns befogenheter vid tjänstgöring i Regeringens förslag: Utländska tjänstemän som ska tjänstgöra i enligt EU-förordningen ska, för uppgifter som avser gräns- kontroll och återvändande samt för uppgifter som krävs för att uppnå målen med vissa i EU-förordningen utpekade EU-rättsakter, få ges tillstånd att i utöva befogenheter som utgör myndighets- utövning. Tjänstemännen ska kunna ges tillstånd att utöva de befogenheter som svenska polismän, kustbevakningstjänstemän, tulltjänstemän, kriminal- vårdstjänstemän respektive tjänstemän vid har för sådana uppgifter som framgår av första stycket. En utländsk tjänsteman som ska tjänstgöra i en viss verksamhet ska dock inte kunna ges tillstånd att utöva andra befogenheter än de som en svensk tjänsteman i motsvarande verksamhet har. Beslut om att neka inresa enligt artikel 14 i förordning (EU) 2016/399 och beslut om att neka visum vid gränsen enligt artikel 35 i förordning (EG) 810/2009 ska dock få fattas endast av svenska tjänstemän eller av utländska tjänstemän om de getts särskilt tillstånd att agera för svensk räkning. Regeringens bedömning: Det behövs inga kompletterande nationella bestämmelser som reglerar att insatser i ska utövas under ledning av och i närvaro av behörig svensk tjänsteman. Det finns inte skäl att i lag reglera vem som har rätt att fatta beslut om tillstånd att utöva sådana befogenheter som utgör myndighetsutövning. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås en bestämmelse som reglerar att utländska tjänstemän vid tjänstgöring enligt EU-förordningen, för uppgifter som avser inresekontroll, gränsbevakning och återvändande, får ges de befogenheter att använda tvångsmedel som motsvarande svenska tjänstemän har. Det föreslås även att det av bestämmelsen ska framgå vilka specifika befogenheter som ska kunna överlåtas, att insatser i ska utövas under ledning av och i närvaro av behörig svensk tjänsteman samt att utländska tjänstemän i undantagsfall ska kunna ges rätt att utöva sina befogenheter utan svensk tjänstemans närvaro. I promemorian föreslås vidare en bestämmelse som reglerar att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, fattar beslut om överlåtelse av förvaltnings- uppgifter och tilldelning av befogenheter. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte några invändningar. ställer sig dock tveksam till förslaget att utländska tjänstemän ska kunna ges befogenheter enligt tullagen (2016:253), lagen om straff för smuggling (2000:1225) och kust- bevakningslagen (2019:32). Enligt myndigheten bör det i stället i huvudsak vara polismäns befogenheter som ska kunna överlåtas. framför liknande synpunkter som i fråga om möjligheten att överlåta befogenheter enligt tullagen och om det inte i stället framför allt är polismäns befogenheter som ska kunna överlåtas. avstyrker därför förslaget i denna del. ombudsmän () anser att promemorians förslag i flera delar bör förtydligas, bland annat vad gäller vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att utländska tjänstemän ska få agera utan svensk tjänstemans närvaro. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Av artikel 82.1 i EU- förordningen följer att utländska tjänstemän ska ha kapacitet att utföra uppgifter och utöva befogenheter vad gäller gränskontroll och åter- vändande samt uppgifter och befogenheter som är nödvändiga för att uppnå målen med förordningarna (EU) nr 656/2014 och (EU) 2016/399 samt direktiv /115/EG. Av artikel 82.2 framgår att det kan handla om ”verkställande befogenheter”. Medlemmarna i enheterna får endast utföra uppgifter och utöva befogenheter i enlighet med anvisningar från och, i regel, endast i närvaro av värdmedlemsstatens gränsbevakningstjänstemän eller personal som utför uppgifter i samband med återvändande. Värdmedlemsstaten får dock ge medlemmar i enheterna tillstånd att agera för dess räkning (artikel 82.4). Utländska tjänstemän som agerar inom ramen för en insats enligt EU- förordningen ska, utifrån de relevanta profilerna, ges tillstånd att under utplaceringen utföra uppgifter som kräver användning av våld. För detta krävs ett samtycke från antingen hemmedlemsstaten eller, när det gäller ordinarie personal, Frontex (artikel 82.8). Det framgår även att användningen av våld ska ske i enlighet med värdmedlemsstatens nationella rätt. Av artikel 82.11 framgår att beslut om nekad inresa enligt artikel 14 i förordning (EU) 2016/399 och beslut om att neka visum vid gränsen i enlighet med artikel 35 i förordning (EG) nr 810/2009 får fattas endast av värdmedlemsstatens gränsbevakningstjänstemän eller av medlemmarna i enheterna om värdmedlemsstaten gett dem tillstånd att agera för dess räkning. Regeringen gör bedömningen att det behövs en kompletterande bestämmelse i svensk lag som reglerar vilken typ av befogenheter som utländska tjänstemän som ska tjänstgöra här får ges tillstånd att utöva. Härtill kommer, som även JO påpekar, att det handlar om relativt långtgående befogenheter som ska kunna överlåtas till utländska tjänstemän. Även rättssäkerhetsskäl talar därför för en kompletterande 2021/22:227 bestämmelse som beskriver vilken typ av befogenheter det kan röra sig om vid insatser i . Vad gäller sådana befogenheter som inte utgör myndighetsutövning krävs inte någon särskild lagreglering för att de ska De befogenheter som över huvud taget kan bli aktuella att ge tjänstemännen tillstånd till är sådana befogenheter som svenska polismän, kustbevakningstjänstemän, tulltjänstemän, kriminalvårdstjänstemän respektive tjänstemän vid har för sådana uppgifter det nu är fråga om. Av artikel 82 framgår att det kan handla om verkställande befogenheter och i artikel 82.8 nämns särskilt att tjänstemännen ska ges tillstånd att använda våld. Begreppet verkställande befogenheter får i detta sammanhang anses omfatta sådana åtgärder som, om de utförs i , utgör myndighetsutövning (jfr prop. 2007/08:83 s. 29, prop. 2009/10:177 s. 10 2016/17:139 s. 38). Svenska tjänstemäns rätt att utöva sådana typer av befogenheter regleras i olika författningar. av 9 kap. 2 § utlänningslagen vilka befogenheter som svenska tjänstemän har i samband med inresekontroll. Tjänstemännen har då bland annat rätt att kroppsvisitera en utlänning och undersöka utlänningens bagage. Svenska tjänstemäns rätt att använda våld framgår också i olika Den typ av våld som svenska polismän får använda i sådana situationer som kan bli aktuella vid Frontex insatser framgår bland annat av 10 § polislagen. Det kan handla om polismäns rätt att enligt 10 § 1 polislagen, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd om polismannen möts med våld eller hot om våld. I promemorian föreslås att det i lag ska införas en uttömmande lista med de befogenheter som ska kunna tilldelas utländska tjänstemän. förslaget framgår att det rör sig om vissa befogenheter som svenska tjänstemän har enligt utlänningslagen, polislagen, tullagen, lagen om straff för smuggling, kustbevakningslagen och häkteslagen (2010:611). som framför synpunkter angående vilka specifika befogenheter som borde eller inte borde framgå av anför dessutom att det är tveksamt om de i promemorian föreslagna bestämmelserna ger stöd för alla de åtgärder som ska kunna vidtas enligt artikel 82.1 i EU-förordningen. remissinstanser har alltså framfört synpunkter vad gäller de befogenheter som i promemorian föreslås ska kunna överlåtas till utländska tjänstemän. Redan av den anledningen anser regeringen att det är mindre lämpligt att i en uttömmande lista ange vilka befogenheter som kan tilldelas utländska Till det kommer att medlemsstaterna inte får begränsa EU-förordningen på annat sätt än förordningen uttryckligen tillåter. Artikel 82.1 anger att medlemmar i enheterna ska ha kapacitet att utföra uppgifter och utöva befogenheter som gäller gränskontroll och återvändande samt uppgifter som krävs för att uppnå mål som sätts upp i tre andra EU-rättsakter. handlar således om olika typer av befogenheter på flera olika områden. i lag uttömmande lista riskerar av den anledningen att utgöra en otillåten begränsning av EU-förordningen och är därför inte lämplig. bedömning är att det i stället ska vara upp till de ansvariga myndigheterna att, inom de ramar som sätts upp, ta ställning till vilka uppgifter och befogenheter som utländska tjänstemän ska ges tillstånd att utöva i det enskilda fallet. EU-förordningens formulering att befogenheter ska ges utifrån ”de relevanta profilerna” innebär för del att en utländsk tjänsteman som ska tjänstgöra i en viss verksamhet inte kan ges tillstånd att utöva andra befogenheter än de som en svensk tjänsteman i motsvarande verksamhet har. Exempelvis ska en utländsk tjänsteman som motsvarar personalprofilen kustbevakare endast kunna ges befogenheter som en svensk kustbevakningstjänsteman har för sådana typer av uppgifter det nu är fråga om. En utländsk tjänsteman som motsvarar en svensk särskilt förordnad passkontrollant kan ges befogenheter enligt 9 kap. 2 § andra stycket utlänningslagen. Enligt den bestämmelsen har särskilt förordnade passkontrollanter motsvarande befogenheter som polismän har vid inresekontroller. Frontex kontrollerar att de av medlemsstaterna föreslagna tjänstemännen i kategori 2 motsvarar de fastställda personalprofilerna (artikel 56.4). Någon nationell kontroll behövs därför inte. Med hänsyn till att det är fråga om en EU-förordning och att det framgår direkt av artikel 82.4 i EU-förordningen vad som gäller för ledning och krav på svensk tjänstemans närvaro finns det inte giltiga skäl att införa en motsvarande bestämmelse i nationell rätt. Det finns inte heller förutsättningar för att i en kompletterande lag, i enlighet med vad JO föreslår, precisera vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att utländska tjänstemän ska få agera utan svensk tjänstemans närvaro eller förtydliga att utländska tjänstemän står under svensk ledning även när befogenheter utövas utan svensk tjänstemans närvaro. Regeringen instämmer däremot i den uppfattning som JO för fram vad gäller betydelsen av att de utländska tjänstemännen får tydlig information, bland annat om vilka befogenheter de har getts tillstånd att utöva och vad befogenheterna innebär. Sådan information ska, oavsett i vilket land insatsen sker, framgå av den operativa planen. Den operativa planen får tjänstemännen tillgång till både inför och under en insats. Regeringen delar bedömningen i promemorian att det behövs en bestämmelse som reglerar vem som har rätt att ge utländska tjänstemän tillstånd att utöva sådana befogenheter det nu är fråga om. En sådan bestämmelsen behöver dock inte framgå av lag. Regeringen kommer därför att återkomma till den frågan i det fortsatta förordningsarbetet.