prop · H903148 · 2022-03-22 00:00:00 — Dessutom är konsekvensen av ett sådant system att det inte är möjligt för den enskilde att förutse om ett visst beteende leder till straff eller sanktionsavgift. Avsikten är att sanktionsavgifterna endast ska träffa överträdelser som är mindre allvarliga. De överträdelser som föreslås kunna leda till en sanktionsavgift är i huvudsak sådana som annars skulle falla inom tillämpningsområdet för bötesbestämmelsen om bristande spårbarhet. För att säkerställa att allvarliga gärningar, som skulle kunna leda till ett fängelsestraff, inte avkriminaliseras bör den föreslagna bestämmelsen om förhållandet mellan straff och sanktionsavgifter begränsas till att avse gärningar som omfattas av bestämmelsen om straff för att försvåra spårning av en karantänskadegörare eller bestämmelsen om straff för överträdelser av föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen. Regeringen bedömer att, för det fall någonting som omfattas av en sanktionsavgiftssystemet felaktigt anmäls till åklagare, så bör detta vara möjligt att hantera i det enskilda fallet. Vilka överträdelser som sanktioneras med sanktionsavgift i stället för med straff framgår i det föreslagna bemyndigandet och kommer att preciseras närmare i förordning. Det bör därigenom för åklagare, domstol och andra som ska tillämpa lagstiftningen vara relativt tydligt, och möjligt att konstatera utan någon större utredning, vilka överträdelser som ska hanteras i sanktionsavgiftssystemet. Förhållandet mellan straff respektive sanktionsavgift och vite Eftersom även vite har karaktär av straff i mening och alltså aktualiserar en tillämpning av artikel 4 i sjunde tilläggs- protokollet till bör samma bedömning som gäller för straff gälla också för vite. Straff och vite ska inte komma i fråga för samma gärning. Samma sak bör gälla för sanktionsavgifter och vite. Det bör därför införas en bestämmelse i växtskyddslagen som reglerar förhållandet mellan sanktionsavgifter och vite. Inte enbart ett slutligt avgörande om utdömande av vite utgör ett hinder mot ett andra förfarande utan även en pågående prövning utgör ett sådant hinder (NJA 2013 s. 502). Sanktionsavgift bör alltså inte tas ut om överträdelsen har medfört att vite har dömts ut eller att en process om att döma ut vite har inletts. Om ett vitesföreläggande har överträtts ska detta alltså inte i sig ha någon betydelse för frågan om en sanktionsavgift ska få beslutas. Det som avgör när ett hinder mot ett andra förfarande för samma gärning eller överträdelse uppkommer får anses vara den tidpunkt när det inleds en domstolsprocess om utdömande av vite. I de fall det har dömts till ansvar 2021/22:148 eller beslutats om avgift följer det av förbudet mot dubbelprövning, att ett förfarande om utdömande av vite inte får inledas för samma gärning eller överträdelse. 9.14.4Avgiftsskyldigheten ska grundas på strikt ansvar Regeringens förslag: En sanktionsavgift ska tas ut även om över- trädelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Regeringens bedömning: överträdelser bör inte undantas från det avgiftsbelagda området. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med reger- ingens. Remissinstanserna: och till- styrker förslaget och bedömningen. Inga andra remissinstanser berör frågan. Skälen för regeringens förslag och bedömning: En avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar bidrar till en förenkling och effektivisering av sanktionssystemet. Vidare blir utrymmet för bedömningar mindre vid en konstruktion med strikt ansvar än om det för ansvar krävs uppsåt eller oaktsamhet. Då ansvaret är strikt behöver kontrollmyndigheten endast kontrollera att en överträdelse rent objektivt har skett och fastställa avgiften enligt den angivna beräkningsgrunden med beaktande av förutsättningarna för befrielse från avgift. Effektivitetsaspekter brukar sättas i förgrunden vid användning av administrativa sanktioner, medan krav på rättssäkerhet brukar göra sig starkare gällande inom det straffrättsliga området. Detta hänger i sin tur samman med att straff främst är avsett att användas som en reaktion på gärningar som samhället anser vara särskilt klandervärda eller allvarliga. Administrativa sanktioner är däremot vanligast i de fall där argumenten för att införa eller bibehålla hot om straff inte är lika starka. Det bör dock poängteras att ett införande av administrativa sanktioner inte måste innebära en försämring ur rättssäkerhetssynpunkt i jämförelse med ett straffrättsligt förfarande. Kraven på effektivitet och rättssäkerhet måste naturligtvis balanseras vid utformningen av ett system med administrativa sanktioner och höga krav måste ställas på förutsägbarhet i fråga om sanktionsavgifter. För att tillgodose kraven på rättssäkerhet krävs att den enskilde inte åläggs en orimlig förklaringsbörda för att undgå avgift. Flera sanktionsavgiftssystem i svensk rätt som är baserade på strikt ansvar innehåller därför regler som möjliggör för myndigheten att befria någon från sanktionsavgift om det framstår som oskäligt att ta ut avgift, se t.ex. 30 b § livsmedelslagen. För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara såväl rimlig som rättssäker bör det finnas ett starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet (se den i avsnitt 9.13.3 behandlade prop. 1981/82:142). Denna förutsättning bedöms vara uppfylld i fråga om de överträdelser som föreslås för ett sanktionsavgiftssystem. Syftet med att införa administrativa sanktionsavgifter är att åstadkomma ett system där överträdelser beivras snabbt och effektivt. Alltför stora inslag av skönsmässiga bedömningar motverkar detta syfte. bör därför vara att objektivt konstaterade överträdelser ska kunna leda till Prop. 2021/22:148 att en sanktionsavgift tas ut. överträdelser bör därför inte undantas från det avgiftsbelagda området. Regeringens förslag: Sanktionsavgiften ska uppgå till och högst . Avgifternas storlek ska framgå av föreskrifter som regeringen meddelar. När regeringen meddelar föreskrifter om avgifternas storlek ska hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och till betydelsen av den bestämmelse som över- trädelsen avser. Avgiften ska tillfalla staten. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: och till- Inga andra remissinstanser berör frågan. Skälen för regeringens förslag: Regelverket om sanktionsavgifter måste vara enkelt att tillämpa för att leda till avsedda effektivitetsvinster. Som tidigare konstaterats bör ett beslut om sanktionsavgift inte kräva några ingående bedömningar. En sanktionsavgift ska kunna påföras efter att en överträdelse har ägt rum. För att uppfylla grundläggande rättssäkerhetskrav krävs också att systemet är förutsebart. Det måste därför vara enkelt att avgöra med vilket belopp som en avgift ska påföras vid varje enskilt tillfälle. Avgifterna bör därför fastställas schablonmässigt enligt en på förhand fastställd taxa som framgår direkt av en förordning. Vid bedömningen av vilka avgiftsbelopp som bör fastställas bör två parametrar beaktas, nämligen överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Samma kriterier gäller för flera andra områden där sanktionsavgifter införts, t.ex. på miljö- och fiskeområdena liksom områdena livsmedel och foder och animaliska biprodukter. Med hur allvarlig överträdelsen är avses överträdelsens omfattning och den typiska faran som överträdelsen medför. Kriteriet betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser tar sikte på bestämmelsen som sådan och dess skyddsintresse. Vid bestämmandet av max- och minimibelopp för avgiften bör det beaktas att de överträdelser som kommer att omfattas av sanktions- avgiftssystemet kommer att vara av mindre allvarlig karaktär. Överträdelserna skulle, om de varit kvar i det straffrättsliga systemet, gett en bötespåföljd, och i vissa fall en företagsbot. Sanktionsavgiftssystemet är inte tänkt att innebära en påföljdsmässigt sett mer ingripande reaktion på överträdelser än vad som varit fallet i det straffrättsliga systemet. måste hänsyn tas till att det finns en stor variation när det gäller verksamhetsutövarnas storlek. Det kan därför antas att överträdelsernas allvar kan variera i hög grad. För de minst allvarliga överträdelserna bedöms vara en lämplig avgift. När det gäller den högsta avgift som bör kunna komma i fråga är en beloppsgräns om rimlig. 2021/22:148 tillfaller normalt staten. Det finns inte skäl att låta någon annan ordning gälla på växtskyddsområdet. Regeringens bedömning: Sanktionsavgifterna bör differentieras, där så bedöms vara lämpligt. Grunderna för differentieringen bör anges i förordning. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och till- Inga andra remissinstanser berör frågan. Skälen för regeringens bedömning: För ett effektivt och rättssäkert sanktionsavgiftssystem krävs bl.a. att avgifterna är proportionella, rättvisa och har en handlingsdirigerande verkan för såväl små som stora aktörer. Därför bör, utöver överträdelsens allvar och betydelsen av den bestäm- melse som överträdelsen avser, den ekonomiska förmågan hos den som ska påföras en avgift kunna beaktas vid bestämmande av avgiftens storlek. Avgifterna bör därför kunna differentieras. Verksamheterna på det nu aktuella området är av mycket skiftande karaktär. Det kan därför antas att det finns anledning att använda olika differentieringsgrunder för olika typer av verksamheter. är det viktigt att systemet är förutsägbart och enkelt att tillämpa. Ett system med differentierade sanktionsavgifter bör utformas med ett mindre antal principer för differentiering och varje differentieringsgrund bör kunna tillämpas på flera överträdelser. Behovet av ett effektivt system innebär att differentieringen bör ske med en viss grad av schablonisering för att det ska vara enkelt för kontrollmyndigheten att fastställa avgiften i varje enskilt fall. Differentieringen bör därför bygga på förhållandevis enkla bedömningsgrunder och utgå från uppgifter som kontrollmyndig- heten redan har tillgång till, alternativt enkelt kan komma åt. Grunderna för differentieringen bör regleras i förordning. Förhöjd avgift i vissa fall Regeringens bedömning: Om den som har påförts en sanktionsavgift inte upphör med överträdelsen bör en ny, förhöjd, avgift tas ut. sanktionsavgift har beslutats för en överträdelse och den avgifts- skyldige därefter upprepar överträdelsen, bör den nya överträdelsen leda till en förhöjd avgift. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och till- Inga andra remissinstanser berör frågan. Skälen för regeringens bedömning: På miljöområdet och plan- och byggområdet finns en möjlighet att besluta om en ny, förhöjd avgift för den som inte upphör med en överträdelse efter att ha påförts en En förhöjd avgift kan även beslutas för den som efter ett beslut om avgift på nytt gör sig skyldig till en överträdelse av samma slag. Detta gäller även på livsmedelsområdet samt på områdena foder och animaliska biprodukter. Syftet med att införa Prop. 2021/22:148 sanktionsavgifter är att förbättra regelefterlevnaden. Det är mot den bakgrunden allvarligt om ett kontrollobjekt trots beslutad avgift inte upphör med eller upprepar en överträdelse. En förhöjd avgift kan dock inte överstiga den högsta beloppsgränsen för sanktionsavgifter enligt växt- skyddslagen som föreslås vara (avsnitt 9.14.5). Ett nytt beslut om sanktionsavgift för en överträdelse som inte upphör avser en annan tidsperiod än den som omfattas av det första beslutet. Det är alltså fråga om en ny överträdelse, varför ett sådant beslut inte kommer i konflikt med dubbelprövningsförbudet. Med hänsyn till vikten av att sanktionsavgiftssystemet når upp till kraven på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner bör en förhöjd avgift kunna beslutas dels om kontrollobjektet inte upphör med en överträdelse, dels om kontrollobjektet på nytt gör sig skyldig till en sådan överträdelse som omfattas av det första beslutet. Den avgiftsskyldige bör ges skälig tid att vidta rättelse innan en ny, förhöjd avgift beslutas för en överträdelse som inte upphör efter att en sanktionsavgift beslutas. För sådana överträdelser som upprepas bör en förhöjd sanktionsavgift endast kunna beslutas om överträdelsen upprepas inom efter det första beslutet om sanktionsavgift. Denna tid bör vara förhållandevis kort. Om kontrollmyndigheten har utfört kontroll och beslutat om sanktionsavgift för t.ex. brister när det gäller krav på registrering, får det förutsättas att det sker en uppföljande kontroll inom en inte alltför efter det att överträdelsen konstaterades. Bestämmelser om förhöjd avgift bör tas in i en förordning. 9.14.8Befrielse från skyldigheten att betala en avgift Regeringens förslag: En sanktionsavgift ska inte tas ut om det är oskäligt att ta ut den. Vid bedömningen av om det är oskäligt att ta ut avgiften ska följande särskilt beaktas: –om överträdelsen har berott på sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som han eller hon varit skyldig att göra och inte heller förmått att ge någon annan i uppdrag att göra det, –om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka, eller –vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa. Regeringens bedömning: Det bör inte vara möjligt att sätta ned sanktionsavgiften delvis. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med reger- ingens. Remissinstanserna: och till- styrker förslaget och bedömningen. Inga andra remissinstanser berör frågan. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt avsnitt 9.14.4 ska en sanktionsavgift tas ut även om en överträdelse inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Med hänsyn till att en sanktionsavgift är av sådan karaktär att artikel 6 i är tillämplig, måste hänsyn tas till den s.k. oskuldspresumtionen i artikel 6.2. finnas en möjlighet till befrielse från avgift när en sådan skulle framstå Den enskilde ska inte åläggas en orimlig bevisbörda för att undgå avgift. Det bör därför finnas utrymme för en inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. Regler om befrielse från avgift kan utformas antingen så att det direkt i regeln anges vilka situationer som avses, eller genom en allmänt hållen regel som innehåller en exemplifiering av vilka situationer som bör kunna Klart preciserade regler är lätta att tillämpa, men svåra att utforma, eftersom det är svårt att förutse alla situationer där befrielse bör kunna komma i fråga. En regel om befrielse från avgift, där det direkt i regeln anges vilka situationer som avses, riskerar att leda till ett orättvist resultat eftersom en uppräkning av situationer aldrig kan bli uttömmande. Regeringen föreslår därför att regeln ska vara allmänt hållen. underlätta för den myndighet som enligt förslaget ska göra bedömningen av om befrielse från avgift ska medges är det dock lämpligt att direkt i lagtexten ge exempel på vissa situationer som avses. Det bidrar till att säkerställa en enhetlig tillämpning av regeln. Eftersom det rör sig om en exemplifiering av situationer kan befrielse även medges om det i andra fall kan anses vara oskäligt att påföra avgift. Det får överlämnas till rättspraxis att bedöma frågan om beviskrav vid prövningen av om det är oskäligt att ta ut en sanktionsavgift. bedömningen av om det är oskäligt att ta ut avgift bör det särskilt beaktas om överträdelsen har berott på sjukdom som har medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som han eller hon har varit skyldig att göra och inte heller förmått att uppdra åt någon annan att göra det. Det bör vidare särskilt beaktas om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett eller inte kunnat påverka. Ytterligare en omständighet som bör exemplifieras i bestämmelsen är vad den avgiftsskyldige har gjort för att undvika att en överträdelse skulle kunna inträffa. Bestämmelsen om befrielse från avgift avser undantagssituationer och utrymmet för att inte påföra avgift bör vara begränsat. ska normalt styrkas med läkarintyg. För att den avgiftsskyldige inte ska anses ha haft möjlighet att ens uppdra åt någon annan att fullgöra en skyldighet bör det i praktiken handla om ett sjukdomshinder av allvarligt Utrymmet att beakta sådana omständigheter annat än för privatpersoner eller för mycket små företag där det inte finns möjlighet att överföra ansvaret på någon annan är mycket litet. som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka avses sådana omständigheter som normalt brukar hänföras till laga förfall. Vid beaktande av om den avgiftsskyldige gjort vad han eller hon har kunnat för att undvika att en överträdelse skulle kunna inträffa kan hänsyn tas till det förhållandet att den avgiftsskyldige faktiskt ansträngt sig för att en överträdelse inte skulle komma att inträffa, men där överträdelsen ändå inträffat på grund av ett i sammanhanget De exempel som nämns ovan är således omständigheter som särskilt ska beaktas, men hindrar inte att även andra omständigheter Prop. 2021/22:148 kan tas med i skälighetsbedömningen. Det kan dock inte anses oskäligt att ta ut avgift när överträdelsen exempelvis har berott på att den enskilde inte känt till de regler som gäller. Att en verksamhet är nystartad, dålig ekonomi, tidsbrist, glömska eller dåliga rutiner bör inte heller medföra befrielse från avgift. Den slutliga bedömningen av i vilka situationer som det är oskäligt att ta ut en sanktionsavgift får överlämnas till rättstillämpningen. Med hänsyn till vikten av en enhetlig rättstillämpning och ett effektivt system bör det så långt möjligt undvikas att skönsmässiga bedömningar byggs in i systemet. Då sanktionsavgifter dessutom kommer att kunna påföras med relativt låga belopp bedöms det inte finnas skäl att införa en möjlighet att besluta om att en sanktionsavgift ska sättas ned delvis. 9.14.9Förfarandet och utdömandet av sanktionsavgifter Regeringens förslag: ska pröva frågor om sanktionsavgifter. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och till- Inga andra remissinstanser berör frågan. Skälen för regeringens förslag: För att sanktionsavgiftssystemet ska vara effektivt krävs att myndigheten beslutar om en sanktionsavgift i nära anslutning till att överträdelsen upptäcks. Om myndigheten i stället måste ansöka hos domstol om att en avgift ska dömas ut kan det bli mycket svårt att uppnå en effektivisering. Den utformning av sanktionsavgiftssystemet som här föreslås innebär att utrymmet för bedömningar i det enskilda fallet är högst begränsat, att ansvaret ska vara strikt och att avgiftsbeloppet ska bestämmas enligt en fastställd taxa. Det är därför lämpligt att det är kontrollmyndigheten som ska pröva frågor om sanktionsavgifter. 9.14.10 Tillfälle att yttra sig innan ett beslut om sanktionsavgift fattas Regeringens förslag: Innan kontrollmyndigheten beslutar om en sanktionsavgift ska den som avgiften ska tas ut av få tillfälle att yttra sig. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens förslag: Ett beslut om sanktionsavgift är en åtgärd som är ingripande för den avgiftsskyldige. Den som riskerar att påföras en sanktionsavgift ska därför ges tillfälle att yttra sig över Bestämmelsen om en myndighets kommunika- tionsskyldighet i 25 § förvaltningslagen ger inte den avgiftsskyldige en sådan ovillkorlig rätt då det i vissa uppräknade undantagssituationer är möjligt att avgöra ett ärende utan att en part fått tillfälle att yttra sig. bestämmelse om att den som åtgärden riktas mot alltid ska ha fått tillfälle att yttra sig bör därför föras in i växtskyddslagen. Aktören ska få tillfälle 2021/22:148 att påtala eventuella felaktigheter och omständigheter som kan utgöra skäl för befrielse från avgift. Detta bidrar till materiellt riktiga avgöranden och systemets legitimitet. bör skicka den utrednings- rapport eller liknande som myndigheten har sammanställt till den som avgiften ska tas ut av. Av materialet bör framgå vad myndigheten gör gällande har inträffat, de omständigheter som åberopas till stöd för detta och vilken bevisning som finns i ärendet. Vidare bör det anges att myndigheten avser att påföra en sanktionsavgift. Regeringens bedömning: Det behövs inte någon uttrycklig bestäm- melse om att ett beslut om sanktionsavgift ska delges den avgifts- skyldige. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte berört frågan. Skälen för regeringens bedömning: En sökande, klagande eller annan part i ett ärende som avser myndighetsutövning ska enligt 33 § förvaltningslagen underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Myndigheten bestämmer om dessa under- rättelser ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Förvaltningslagen innehåller inte något krav på del- givning. Frågan om delgivning av beslut om sanktionsavgift hänger samman med frågan om verkställighet av sådana beslut. Enligt regeringens bedömning ska ett sådant beslut kunna verkställas när det har fått laga kraft (se avsnitt 9.14.12). Tidpunkten för när beslutet får laga kraft är knuten till den tidpunkt då den avgiftsskyldige fick del av beslutet. Det finns därför inte något behov av en uttrycklig bestämmelse om att den avgiftsskyldige ska delges beslutet. Delgivning torde ändå ofta krävas för att myndigheten ska kunna visa att ett beslut fått laga kraft och därmed kan verkställas. 9.14.12 Tidpunkt för betalning av sanktionsavgift Regeringens bedömning: En sanktionsavgift bör förfalla till betalning när beslutet har fått laga kraft. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den enda remissinstans som yttrar sig över förslaget, , förordar att en sanktionsavgift ska betalas från det att beslutet att ta ut avgiften har fått laga kraft eller inom den som anges i beslutet. Skälen för regeringens bedömning: Som huvudregel enligt 35 § förvaltningslagen gäller att ett beslut inte får verkställas förrän det har fått Eftersom sanktionsavgifterna har karaktär av straff talar hänsynen till den enskildes rättssäkerhet för att en skyldighet att betala en sanktionsavgift inte bör uppkomma innan ett beslut eller, om beslutet överklagas, en dom fått laga kraft. Om beslut om sanktionsavgift skulle gälla direkt kan det drabba bl.a. privatpersoner som omfattas av växtskyddslagstiftningen oskäligt hårt. Det extra arbete som det innebär att bevaka laga kraft bör inte anses väga tyngre än kraven på Prop. 2021/22:148 rättssäkerheten för den enskilde. Regeringen anser därför att det inte finns skäl att frångå huvudregeln 35 § förvaltningslagen om att ett beslut får verkställas först efter att det fått laga kraft. anser att den enskilde ska ges en betalningsfrist från det att beslutet om att ta ut avgiften har fått laga kraft eller den som anges i beslutet. Regeringen delar dock den bedömning som görs i promemorian att det inte finns något behov av att införa bestämmelser om betalningsfrist. Syftet med att införa ett sanktions- avgiftssystem på det aktuella området är, såsom tidigare nämnts, att öka effektiviteten i sanktionssystemet. En del i detta är att en sanktion ska kunna tas ut efter det att en överträdelse har konsta- terats föreligga. En ytterligare betalningsfrist efter det att beslutet har fått laga kraft motverkar detta syfte. En bestämmelse om betalningsfrist bör därför inte införas i lagen. 9.14.13 Verkställighet får ske enligt utsökningsbalken Regeringens förslag: Ett beslut om sanktionsavgift ska få verkställas enligt utsökningsbalken när det har fått laga kraft. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den enda remissinstans som yttrar sig över