prop · H903127 · 2022-03-15 00:00:00 — Hänvisningar till övriga direktiv och bilagan till Europolförordningen bör dock vara dynamiska eftersom de är av upplysande karaktär och inte tillför författningstexten något materiellt innehåll. Regeringens förslag: Vissa begrepp som används i direktivet och i lagen ska definieras. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås andra formuleringar när det gäller definitionerna av finansiell information, FIU och utländska myndigheter. I promemorian föreslås också att det ska tas in en hänvisning till den nya lagen i penningtvättslagen. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I artikel 2 i direktivet om finansiell information definieras vissa begrepp som används i resten av direktivet. Bland annat förklaras FIU med hänvisning till vad som avses i artikel 32 i fjärde penningtvättsdirektivet, som har genomförts genom 4 kap. 5 § penningtvättslagen. Finansiell information definieras som all information eller data som innehas av en FIU för att förebygga, upptäcka och bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Vidare förklaras uttrycket finansiell analys som resultaten av de operativa och strategiska analyser som har utförts av en FIU i fullgörandet av uppgifter enligt fjärde penningtvättsdirektivet. Därtill definieras bland annat begreppet allvarliga brott som de former av brottslighet som anges i bilaga I till Europolförordningen. Dessa begrepp bör definieras även i den nya lagen. Beskrivningen av underrättelseverksamhet i definitionen av finansiell information bör dock utformas i linje med vad som föreslagits i avsnitt 6.2. Som framgår i avsnitt 4.1 är vidare (Finanspolisen) FIU i . Det framgår av 4 kap. 5 § penningtvättslagen. I definitionen i den nya lagen bör det hänvisas till den bestämmelsen i penningtvättslagen i stället för till fjärde penningtvättsdirektivet. Därigenom behöver inte, så som föreslås i promemorian, en hänvisning till den nya lagen tas in i penningtvättslagen. Som Lagrådet påtalar är den föreslagna definitionen av allvarliga brott, med en hänvisning till de former av brottslighet som anges i bilaga I till Europolförordningen, inte optimal från legalitetssynpunkt. Med hänsyn till att det rör sig om en direkt tillämplig EU-rättslig reglering anser regeringen – liksom Lagrådet – att den föreslagna lösningen trots detta måste godtas (se även avsnitt 6.2 om motsvarande hänvisning i lagen om konto- och värdefackssystem). Vidare finns det ett behov av att definiera begreppet behöriga utländska Prop. 2021/22:127 myndigheter i den nya lagen. Det bör avse sådana myndigheter som har utsetts av andra stater som behöriga enligt artikel 3.2 i direktivet (se avsnitt 7.3.1). Det saknas anledning att – såsom föreslås i promemorian – begränsa detta till endast brottsbekämpande myndigheter. Lagrådet anser att det rent lagtekniskt hade varit naturligt att i samma paragraf även definiera vad som avses med behöriga myndigheter. Regeringen delar i och för sig den uppfattningen. En sådan definition skulle emellertid behöva bli en i sig innehållslös dubblering av delar av den materiella bestämmelse som föreslås i avsnitt 7.3.1. Risken är dessutom att det skulle bli mindre tydligt vad som i lagen avses med behöriga myndigheter, eftersom detta endast skulle framgå genom en läsning av de båda bestämmelserna tillsammans. Regeringen anser därför att innebörden av begreppet behöriga myndigheter, såsom föreslås i lagrådsremissen, bör framgå direkt av den materiella bestämmelse som föreslås i avsnitt 7.3.1. 7.3Utökat utbyte av finansiell information eller analys inom Regeringen bör utse de behöriga myndigheterna Regeringens förslag: De myndigheter som regeringen bestämmer (behöriga myndigheter) ska få begära finansiell information eller finansiell analys från finansunderrättelseenheten (FIU). Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. promemorian föreslås att myndigheterna ska pekas ut direkt i lag. Remissinstanserna: anser att myndigheten bör vara en av de anför att det bör övervägas om inte också ska vara en behörig myndighet. instämmer i promemorians bedömning att myndigheten inte bör utses som att ansvariga myndigheter utses redan genom lag och anför att ansvariga myndigheter traditionellt inte har utsetts genom riksdagsbeslut utan genom ser positivt på att fler får tillgång till FIU:s finansiella information och analys. direktivets ambition om nödvändig skyndsamhet vad gäller svaren från FIU uttryckligen bör framgå av den nya lagen och att det vore önskvärt att det i klargörande syfte, i vart fall i förarbetena, exemplifierades vad en motiverad begäran skulle kunna innehålla. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 3.2 i direktivet om finansiell information ska varje medlemsstat, bland de myndigheter som är behöriga att förebygga, upptäcka, utreda eller lagföra brott, utse de behöriga myndigheter som ska kunna begära och ta emot finansiell information eller finansiella analyser 2021/22:127 från den nationella FIU. Enligt artikel 8 ska de utsedda behöriga myndigheterna vara skyldiga att med nödvändig skyndsamhet besvara en begäran om viss information från FIU, om informationen är nödvändig för att förebygga, upptäcka och bekämpa penningtvätt, associerade förbrott och finansiering av terrorism. Av artikel 7.1 i direktivet framgår vidare att medlemsstaterna ska säkerställa att dess FIU samarbetar med de utsedda behöriga myndigheterna och med nödvändig skyndsamhet kan besvara en begäran från de utsedda myndigheterna om finansiell information eller finansiell analys. En sådan begäran ska motiveras av överväganden som rör förebyggande, upptäckt, utredning eller lagföring av allvarliga brott. Alla myndigheter är skyldiga att samarbeta och bistå varandra i den utsträckning det kan ske. Detta är en allmän princip som kommer till uttryck i bland annat 8 § första stycket förvaltningslagen (2017:900). Regleringen motiveras av att det är väsentligt att alla myndigheters samlade ansträngningar riktas mot det gemensamma målet att erbjuda samhällsmedborgarna goda levnadsvillkor. Det förutsätter att en myndighet inte ser sin uppgift som strikt isolerad från vad en annan myndighet sysslar med utan att båda gör vad de kan för att underlätta för varandra (prop. 2016/17:180 s. 70). Denna samverkansskyldighet är generell men inte obegränsad. Inte heller innebär den en sådan uppgiftsskyldighet som bryter sekretessen mellan myndigheter. I 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns en bestämmelse som kan ses som en precisering av den generella samverkansskyldigheten i förvaltningslagen. Enligt den bestämmelsen ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets gång. Denna informationsskyldighet omfattar varje uppgift som en myndighet förfogar över och inte bara uppgifter ur allmänna handlingar. Polisverksamheten anses vidare till sin natur vara sådan att den ofta förutsätter samarbete med andra myndigheter för att resultatet ska bli framgångsrikt. I 6 § polislagen (1984:387) finns därför flera bestämmelser om samarbete mellan och andra myndigheter. I 22 a–25 §§ förordningen med instruktion för finns också generella bestämmelser om samarbete med andra myndigheter och organ inom rättsväsendet. När det gäller penningtvätt och finansiering av terrorism finns därtill särskilda samverkanskrav i förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Av 13 § framgår att det ska finnas en samordningsfunktion inom för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Denna samordningsfunktion ska bestå av representanter för bland annat , , , , och . Samordningsfunktionen ska enligt 14 § samma förordning exempelvis ge information till verksamhetsutövare och fungera som ett forum för informationsutbyte och kunskapsöverföring för de myndigheter som utövar tillsyn över verksamhetsutövare. I lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss Prop. 2021/22:127 organiserad brottslighet (LUS) finns också viss reglering kring särskilt beslutad samverkan mellan myndigheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär och bedrivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer. Lagen är inte tillämplig när myndigheter mer sporadiskt tar kontakt med varandra eller endast tillfälligt samarbetar kring någon specifik fråga (prop. 2015/16:167 s. 48). Enligt 2 § LUS ska en myndighet i vissa fall lämna uppgift till en annan myndighet om det behövs för den mottagande myndighetens deltagande i samverkan. I 2 § förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet anges vilka myndigheter som är skyldiga att lämna uppgifter enligt nämnda lag. Det gäller bland annat när den bedriver polisiär verksamhet, , , , och . Regeringen bör utse behöriga myndigheter Som framgår av artikel 3.2 i direktivet om finansiell information ska varje medlemsstat utse de behöriga myndigheter som ska kunna begära och ta emot finansiell information eller finansiella analyser från FIU. I likhet med anser regeringen att utpekandet av vilka myndigheter som ska vara behöriga myndigheter lämpligen bör göras på lägre författningsnivå. Det överensstämmer med hur motsvarande reglering har utformats exempelvis när det gäller uppgiftsskyldighet vid samverkan mot organiserad brottslighet. En annan sak är att det kan krävas vissa lagändringar för att anpassa regleringen av behandling av personuppgifter vid de myndigheter – däribland , vars synpunkter regeringen delar – som ska utses till behöriga myndigheter (se avsnitt 7.5). Av artikel 7.1 i direktivet framgår vidare att medlemsstaterna ska säkerställa att FIU samarbetar med de utsedda behöriga myndigheterna och med nödvändig skyndsamhet kan besvara en begäran från de utsedda myndigheterna om finansiell information eller finansiell analys. Som framgått ovan finns redan en omfattande reglering när det gäller formerna för myndigheters samverkan. Att FIU skyndsamt ska samverka med en behörig myndighet får alltså anses följa redan av gällande rätt (till exempel genom 9 § förvaltningslagen). Regeringen anser därför, trots önskemål, att det inte krävs någon uttrycklig bestämmelse i den delen. Det behöver inte heller, i linje med bedömningen i promemorian, införas någon särskild bestämmelse om att behöriga myndigheter i enlighet med artikel 8 ska vara skyldiga att besvara en begäran från FIU. I är FIU en del av Finanspolisen inom . Det innebär att mycket av den brottsbekämpningsrelaterade information som FIU bör ha tillgång till redan finns inom samma myndighet som enheten tillhör, utan att den behöver begäras och lämnas ut av andra brottsbekämpande myndigheter. Därtill finns som anges ovan redan bestämmelser om samverkan i annan lagstiftning. 2021/22:127 7.3.2 En uppgiftsskyldighet bör införas för att underlätta utbytet av information Regeringens förslag: FIU ska under vissa förutsättningar lämna en uppgift till en behörig myndighet. En uppgift ska inte lämnas om det finns en sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgiften och övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås att det i lagen uttryckligen ska anges att de behöriga myndigheterna ska ha rätt att begära och ta del av finansiell information och finansiell analys och att uppgifter inte ska lämnas om ett utlämnande skulle vara klart oproportionerligt mot en fysisk eller juridisk persons intressen. Det föreslås vidare i promemorian att det ska införas en uttrycklig bestämmelse som begränsar användningen av uppgifterna för andra ändamål. I promemorian föreslås också en sekretessbrytande bestämmelse. Remissinstanserna: pekar på att flera rapporter (till exempel Brå 2015:22 och Brå 2014:10) visar på behovet av ökad nationell samverkan och informationsutbyte när det kommer till finansiell information. önskar vissa förtydliganden när det gäller vad godkännandet enligt artikel 7.3 i direktivet ska innefatta. Kammarrätten i noterar att begreppet klart oproportionerligt som föreslås i promemorian inte är vanligt förekommande i svensk lagstiftning. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Av artikel 7.1 i direktivet om finansiell information framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att dess FIU samarbetar med de utsedda behöriga myndigheterna och med nödvändig skyndsamhet kan besvara en begäran från de utsedda myndigheterna om finansiell information eller finansiell analys. En sådan begäran ska motiveras av överväganden som rör förebyggande, upptäckt, utredning eller lagföring av allvarliga brott. Enligt artikel 7.2 behöver en begäran inte tillmötesgås, om det finns objektiva grunder att anta att utlämnandet av sådana uppgifter skulle inverka negativt på pågående undersökningar eller analyser. Detsamma gäller om uppgiftslämnandet i undantagsfall skulle vara klart oproportionerligt mot en fysisk eller juridisk persons legitima intressen eller irrelevant för det ändamål för vilket det har begärts. Av artikel 7.3– 7.5i direktivet följer också vissa begränsningar när det gäller användningen av de uppgifter som lämnas. Om den myndighet som har tagit emot uppgifter vill behandla uppgifterna för andra ändamål än de som ursprungligen har godkänts, måste det på förhand godkännas av FIU. Det är även FIU som ska besluta om spridande av uppgifter. Sekretessbrytande bestämmelser och uppgiftsskyldigheter i befintlig lagstiftning Det finns en rad sekretessbestämmelser i framför allt 18 och 35 kap. offentlighets- och sekretesslagen som berör brottsbekämpande myndigheters verksamhet. Sekretessbestämmelserna gäller i vissa fall till skydd för intresset att förebygga eller beivra brott och i andra fall till skydd för enskilda och kan alltså utgöra ett hinder mot att myndigheter delar uppgifter med varandra. Det är framför allt skyddet i 35 kap. 1 § för enskildas integritet som i detta sammanhang talar emot ett fritt flöde av uppgifter mellan myndigheter. Sekretessen i den paragrafen skyddar en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden när sådana uppgifter förekommer i exempelvis förundersökning, brottsförebyggande verksamhet och vissa polisiära register. har många myndigheter legitima behov av att utbyta uppgifter för att på ett effektivt sätt kunna utföra sina uppdrag. Avvägningen mellan dessa två intressen har utmynnat i ett antal sekretessbrytande bestämmelser med generell räckvidd i offentlighets- och sekretesslagen. Dessa innebär att myndigheter trots sekretess kan dela uppgifter med varandra under vissa angivna förutsättningar. Enligt den så kallade generalklausulen i 10 kap. 27 § får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Av 10 kap. 24 § framgår vidare att sekretess enligt bland annat 35 kap. 1 § inte hindrar att en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott lämnas till en åklagarmyndighet, , Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. I 10 kap. 28 § första stycket anges dessutom att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Bestämmelser som mer allmänt upplyser om att myndigheter ska samverka i olika situationer eller att myndigheter får lämna uppgifter är inte tillräckligt konkreta för att 10 kap. 28 § ska vara tillämplig. Det finns även vissa sekretessbrytande bestämmelser i 18 och 35 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Inom ramen för samverkan med stöd av LUS finns också en uppgiftsskyldighet. Enligt 2 § den lagen ska en myndighet trots sekretess lämna uppgift till en annan myndighet, om det behövs för den mottagande myndighetens deltagande i samverkan. En sådan uppgift ska dock inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Det bör införas en uppgiftsskyldighet Det torde inte vara ovanligt att finansiell information eller finansiell analys innehåller uppgifter som omfattas av sekretess. Det framgår av bland annat generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen att myndigheter ändå under vissa förutsättningar kan lämna sådana uppgifter till en annan myndighet. För detta krävs dock att det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Att utifrån detta så kallade 2021/22:127 uppenbarhetsrekvisit ta ställning till om sekretessbelagda uppgifter ska lämnas ut kan medföra svåra intresseavvägningar i det enskilda fallet. Det finns risk för såväl onödigt restriktiva som alltför extensiva tillämpningar av bestämmelsen. Det finns också en risk för olikheter i tillämpningen. Generalklausulens syfte är vidare att utgöra en ventil för det fall ett utbyte av uppgifter uppenbart behöver ske och lagstiftaren inte har förutsett situationen. Ett rutinmässigt uppgiftsutbyte mellan myndigheter ska följaktligen i regel vara författningsreglerat (jfr prop. 2019/20:123 s. 16 och 1979/80:2 Del A s. 327). Mot den bakgrunden har generalklausulen i ett flertal lagstiftningsärenden som gäller just samverkan mellan myndigheter kompletterats med särskilda sekretessbrytande bestämmelser eller uppgiftsskyldigheter som ansetts bättre motsvara behoven av informationsutbyte. Regeringen anser att det bör tas in en uttrycklig uppgiftsskyldighet i den nya lagen, i stället för en sekretessbrytande bestämmelse som föreslås i promemorian. Genom en uppgiftsskyldighet för FIU blir 10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen tillämplig vid utbytet. Därmed bör sekretess enligt framför allt 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen vid FIU inte hindra att finansiell information eller finansiell analys lämnas ut till behöriga myndigheter. Det bör av uppgiftsskyldigheten framgå att FIU ska lämna en uppgift, om det behövs i den behöriga myndighetens verksamhet för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra allvarliga brott. En sådan bestämmelse bör kunna bidra till en sådan ökad nationell samverkan som bland annat anser att det finns ett behov av och som också är ett av syftena med direktivet (jfr skäl 15–17). Enligt artikel 7.2 ska FIU dock inte ha en absolut skyldighet att tillmötesgå en begäran om uppgifter, till exempel om uppgiftslämnandet skulle vara klart oproportionellt mot en fysisk eller juridisk persons legitima intressen. Som Kammarrätten i anför är denna formulering inte vanligt förekommande i svensk lagstiftning. För att det inte ska råda några tvivel om vad som avses och att uppgiftsskyldigheten inte är absolut bör i stället anges att en uppgift inte ska behöva lämnas om det finns en sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgiften och övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Det motsvarar i huvudsak begränsningen som finns i 2 § andra stycket LUS. Någon ändring i sak i förhållande till direktivets lydelse är inte avsedd. När det gäller de begränsningar som följer av artikel 7.3–7.5 i fråga om användningen av uppgifter för andra ändamål anser regeringen, till skillnad från vad som föreslås i promemorian och trots önskemål om förtydliganden, att det inte behöver införas någon särskild reglering i den delen. Om den utlämnande myndigheten anser att informationen eller analysen inte ska få användas för andra ändamål är det en omständighet som får beaktas inom ramen för de överväganden som myndigheten ska göra vid ett utlämnande. Utbyte av finansiell information eller analys Regeringens förslag: En behörig myndighet ska på begäran av en utländsk behörig myndighet under vissa förutsättningar få lämna ut finansiell information eller finansiell analys som myndigheten har fått från FIU. Om en behörig myndighet eller FIU har fått finansiell information eller finansiell analys från en utländsk behörig myndighet eller FIU i en annan stat och det finns villkor som begränsar möjligheten att använda informationen eller analysen, ska myndigheten eller FIU följa villkoren. Det ska upplysas om denna användningsbegränsning i offentlighets- och sekretesslagen. Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om samarbetet mellan olika medlemsstaters FIU bör genomföras på lägre författningsnivå. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens, förutom att det i promemorian inte föreslås någon ändring i lagen (2021:1190) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen. Remissinstanserna: ser positivt på förslaget och pekar på att flera rapporter (till exempel Brå 2015:22 och Brå 2014:10) visar på behovet av ökad internationell samverkan och informationsutbyte när det kommer till finansiell information. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning FIU ska enligt artikel 9 i direktivet om finansiell information ha rätt att, i vissa specifika brådskande undantagsfall, utbyta finansiell information och finansiell analys med andra medlemsländers FIU. Ett sådant utbyte förutsätter dock att informationen är relevant för behandling eller analys av information som rör terrorism eller organiserad brottslighet med kopplingar till terrorism. I sammanhanget bör åter påpekas att de olika medlemsstaternas FIU har varierande rättslig ställning och kan vara såväl brottsutredande som administrativa myndigheter, eller en blandning av dessa. Det är alltså (även om FIU i är en del av ) inte med nödvändighet fråga om ett polisiärt utbyte av information mellan olika EU- medlemsstater. Enligt artikel 9.2 i direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att FIU, i dessa fall och i enlighet med sina operativa begränsningar, strävar efter att snabbt utbyta sådan information som avses i artikeln (se även skäl 17). Utbytet bör dock, som framhålls i skäl 18 till direktivet, inte hindra att FIU spelar en aktiv roll i enlighet med fjärde penningtvättsdirektivet. Enligt artikel 10.1 i direktivet ska vidare säkerställas att behöriga myndigheter på begäran från en utländsk behörig myndighet kan utbyta finansiell information eller finansiell analys som erhållits från en FIU. att notera är att det inte är fråga om att de behöriga myndigheterna i andra 2021/22:127 medlemsstater ska ges någon generell eller systematisk tillgång till uppgifter, utan endast att myndigheterna ska kunna utbyta uppgifter efter en specifik begäran. Det är inte heller fråga om att de utsedda myndigheterna, på fråga från utländska myndigheter, i sin tur ska begära någon information från en FIU. Ett utbyte enligt artikel 10.1 förutsätter också att det är nödvändigt för att förebygga, upptäcka och bekämpa penningtvätt, associerade förbrott och finansiering av terrorism. Definitionen av dessa begrepp finns i artikel 2 i direktivet. Det finns därtill vissa begränsningar när det gäller användningen för andra ändamål av de uppgifter som lämnas och enligt artikel 10.2 ställs även krav på att bland annat säkra elektroniska kommunikationer används. Enligt artikel 12 i direktivet bör en FIU ges rätt att själv eller genom den nationella Europolenheten besvara en begäran om finansiell information och finansiell analys från Europol. Artikel 7.6 och 7.7 i Europolförordningen och artikel 32.5 i fjärde penningtvättsdirektivet är tillämpliga vid ett sådant utbyte av uppgifter.