prop · H903160 · 2022-03-22 00:00:00 — Det kan således bli aktuellt att ingripa t.ex. om någon elev verbalt uttrycker sig på ett sätt som uppfattas som kränkande till en annan elev och trots tillsägelser inte upphör med kränkningarna. Personalen kan då behöva t.ex. fysiskt förmå eleven att lämna platsen, exempelvis genom att ta ett stadigt tag om armen och leda eleven ut ur rummet. Det kan också vara fråga om att en elev ägnar sig åt kränkande fotografering enligt 4 kap. 6 a § eller annan kränkande fotografering eller filmning och inte slutar vid tillsägelse och att en lärare behöver ta ifrån eleven mobiltelefonen (se vidare om omhändertaganden nedan). Regeringen bedömer att en bestämmelse som innebär att fysiska ingripanden endast får användas för att avvärja våld riskerar att bli för begränsande, och att fysiska ingripanden därför ska få vidtas för att avvärja både våld och kränkningar. Som framgår är begreppet kränkningar vidare än begreppet kränkande behandling. Personalen ska inte för att kunna ingripa behöva göra en 2021/22:160 bedömning av om en elevs handling är sådan att den vid en rättslig prövning skulle bedömas utgöra en kränkning av någons värdighet i enlighet med definitionen i 6 kap. 3 § skollagen eller trakasserier enligt diskrimineringslagen. Personalen ska kunna ingripa fysiskt för att avvärja sådant beteende som typiskt sett är att uppfatta som kränkande. anser att det inte är tillräckligt utrett vad som är en kränkning mellan personal och önskar att den definitionen förtydligas. Regeringen konstaterar att befogenheten att ingripa fysiskt gäller oavsett om det är en elev eller personal som är föremål för våldet eller kränk- ningen. Rätten att ingripa för att avvärja våld, omfattar även situationen där en elev behöver hindras från att skada sig själv. Kränkningar mellan personalen är dock inte föremål för behandling i denna proposition. Närmare om ingripanden mot andra ordningsstörningar Som framgått ovan ska utgångspunkten givetvis vara att ordningsstör- ningar i skolan – eller andra situationer som innebär att elever inte till- försäkras trygghet och studiero – i första hand hanteras på annat sätt än genom att ingripa fysiskt. Regeringen konstaterar att det trots detta kan uppstå situationer av ordningsstörande karaktär där en viss grad av fysiskt ingripande kan vara befogat. Om det regelbundet uppstår situationer där personalen behöver använda reaktiva åtgärder bör detta dock beaktas i skolans systematiska kvalitetsarbete i syfte att förebygga att liknande situationer uppstår igen. Av rättspraxis framgår att befogenheten att ingripa fysiskt inte är be- gränsad till situationer där det finns risk för att elever kommer till skada eller skadar andra, utan även gäller mer allmänt ordningsstörande situa- tioner. Det har uppstått situationer där det har bedömts som rimligt att ingripa fysiskt, t.ex. när fortsatta tillsägelser med anledning av en ordningsstörning bedöms bli resultatlösa (se ”Soffan i rasthallen” NJA 2020 s. 578 p. har i ett rättsfall som handlar om situationer där en elev stör ordningen och där tillsägelser visat sig vara verkningslösa t.ex. uttalat att det i det fallet hade varit befogat att ta ett stadigt tag om elevens arm för att leda ut eleven ur klassrummet (”Örfilen” NJA 2016 s. 596 p. har även uttalat att en elev kan hållas kvar i ett klassrum eller tas med till rektorn för samtal (”Läraren och elevassistenten” NJA 2009 s. 776). Det kan vidare uppstå behov för perso- nalen att förhindra elevers pågående skadegörelse (jfr prop. Ordningsstörningar kan inträffa i undervisningssituationer, där ett in- gripande kan vara befogat för att säkerställa studieron. De kan också in- träffa utanför undervisningen. På samma sätt som en vårdnadshavare kan behöva ingripa fysiskt på grund av ett barns ”ordningsstörande” beteende i offentliga miljöer, genom att t.ex. leda ut ett störande barn från en affär, kan personalen i skolan, som övertagit vårdnadshavares tillsynsansvar, behöva ingripa till följd av detta ansvar i t.ex. skolmatsalen, under raster, på utflykt osv. Det kan noteras att de tre ovan nämnda rättsfallen ”Äppelkastningen”, ”Läraren och elevassistenten” och ”Soffan i rast- hallen” alla rörde situationer utanför undervisningen. Skolinspektionen påpekar att begreppet ordningsstörning innefattar en rad olika uppträdanden och att en ordningsstörning kan vara mer eller Därmed kvarstår för personalen att göra svåra bedömnin- gar om vid vilka tillfällen ett fysiskt ingripande står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter. Myndigheten anser därför att det är viktigt i den fortsatta beredningen att begreppsformuleringen om ord- ningsstörningar inte öppnar upp för en vidare tolkning än intentionen i förslaget, t.ex. att den skulle kunna uppfattas som att personal vid alla typer av ordningsstörningar får ingripa fysiskt. Som tidigare framgått anser även kommun att det bör ses över om begreppen kränkning och ordningsstörning ska ingå i bestämmelsen. Det finns med anledning av detta skäl att understryka att det förslag till lagtext som har lämnats ovan inte är avsett att innebära en möjlighet att ingripa fysiskt som går längre än praxis. Däremot bör den praxis som redan finns, men som inte alla känner till, som innebär att det i vissa fall finns möjligheter att ingripa fysiskt komma till uttryck i lagtext och inte bara i förarbetsuttalanden. Som nämnts tidigare framgår det av 5 kap. 6 § fjärde stycket att en åtgärd enligt bl.a. första stycket endast får vidtas om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter. Regeringen anser att det är viktigt att det tydligt framgår av skollagen att en sådan proportionalitetsprincip gäller vid bl.a. fysiska ingripanden. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen om att en åtgärd inom ramen för den all- männa befogenheten får vidtas endast om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter flyttas upp så att den placeras i direkt anslutning till bestämmelsen om den allmänna befogenheten och att en motsvarande bestämmelse också placeras i anslutning till bestämmelsen om att andra disciplinära och särskilda åtgärder (dvs. utvisning ur undervisningslokalen, kvarsittning, tillfällig omplacering, tillfällig place- ring utanför den egna skolenheten [se avsnitt 12.4], avstängning och om- händertagande av föremål) särregleras, se 5 kap. 6 § andra stycket och 7– 23 §§. Gränsdragningsfrågor kan behöva klargöras genom rättspraxis och personalen behöver även stöd i tillämpningen av bestämmelserna Även med den föreslagna bestämmelsen konstaterar regeringen, i likhet med flera remissinstanser, att det framöver kan uppstå situationer som innebär svåra gränsdragningar. anser att det redan framgår i bestämmelserna att rätt att ingripa fysiskt kan finnas, men inte med tydlig- het under vilka omständigheter detta får göras och framhåller att det gör det svårt att uttolka hur en domstol skulle bedöma ett fall med delvis andra omständigheter. bedömer förvisso att förslaget kan undanröja viss otydlighet men framhåller att det oavsett hur lagtexten är formulerad kommer att finnas risk för rättsliga efterspel i form av anmäl- ningar till Skolinspektionen eller Barn- och elevombudet och viss rädsla för att göra fel. bedömer att förslagen inte ger ett tillräck- ligt tydligt regelverk för hur lärare förväntas ingripa och framhåller att det är ett stort problem att lärare tvekar på sina befogenheter kopplat till bl.a. disciplinära åtgärder av rädsla för att bli anmälda. Elevkårer och Elevråd framför att de är rädda att den otydlighet som beskrivs kring hur praxis används kommer att förflyttas i takt med att lagstiftningen blir allt mer tillåtande och att problemet därmed endast kom- mer att flyttas. 2021/22:160 Regeringen konstaterar att den föreslagna bestämmelsen anger att be- fogenhet att ingripa fysiskt gäller i situationer där personal behöver avvärja våld, kränkningar eller andra ordningsstörningar. Detta får enligt regering- en anses utgöra ett tydligare stöd kring i vilka situationer som fysiska ingripanden kan vara berättigade än vad som gäller . Det är däremot, enligt regeringen, inte möjligt att i lag exakt reglera de konkreta situationer där fysiska ingripanden kan vara berättigade. De exakta gränserna för befogenheten kan därmed, vilket även Skolinspektionen framför, komma att behöva klargöras genom rättspraxis. Utövandet av tillsynsansvaret som åvilar skolans personal måste med nödvändighet i stor utsträckning vila på den kunskap och erfarenhet som skolans professioner tillägnat sig genom utbildning och praktisk erfaren- het. Även om svåra gränsdragningar kommer att behöva göras bedömer regeringen att förslaget om att befogenheten att ingripa fysiskt skrivs in i skollagen tydliggör att personalen har denna möjlighet att tillgå och även klargör förutsättningar och ramar för denna. Ett sätt att ytterligare underlätta för de bedömningar som personalen kommer behöva göra är att ta fram ett stöd för skolans personal när det gäller deras befogenhet och ansvar att agera i svåra situationer. Att sådant stöd behövs framhålls av flera remissinstanser, bl.a. JO, SKR samt , och kommuner samt Myndigheten för delaktighet. Sistnämnda myn- dighet betonar vikten av att ett sådant stöd innehåller kompetensutveckling om hur elever med vissa funktionsnedsättningar bör bemötas. JO betonar det angelägna i att det tas fram ett tillfredsställande stöd för personalens ansvar och agerande, där det tydliggörs bl.a. att ett fysiskt ingripande inte får ha ett bestraffande syfte. Regeringen instämmer i remissinstansernas synpunkter att det finns be- hov av att ta fram stöd för skolans personal när det gäller deras befogenhet och ansvar att agera i svåra situationer. Ett sådant material kan utgöra ett stöd för lokalt utvecklingsarbete och syfta till att lärare och annan personal, genom kollegialt lärande, får ökad kunskap om och säkerhet i hur de kan och bör agera. Regeringen bedömer därför att det är lämpligt att får i uppdrag att ta fram ett sådant stöd. I ett sådant material kan även disciplinära åtgärder i övrigt ingå, som rektors befogenhet att tillfällig omplacera eller stänga av en elev (5 kap. 7–23 §§ skollagen), se vidare avsnitt 12. Som tidigare framgått får en omedelbar och tillfällig åtgärd, inklusive fysiska ingripanden, som vidtas för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero endast vidtas om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter. Förslaget har utformats för att stå i överens- stämmelse med domstolspraxis. Regeringen avser vidare att i uppdraget till att ta fram ett stödmaterial särskilt lyfta fram vikten av att mindre ingripande åtgärder i första hand används ska belysas. Regeringen bedömer att det blir tydligare för personalen vilka befogenheter som de har att ingripa fysiskt, som en möjlig konsekvens kan därmed sådana ingripanden ske i något större utsträckning än . Det finns därför skäl att även ge i uppdrag att följa utvecklingen inom området, bl.a. vad gäller förekomsten av fysiska ingripanden och disciplinära åtgärder i övrigt. Ett fysiskt ingripande måste stå i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter Personalens befogenhet att ingripa fysiskt begränsas av behovs- och pro- portionalitetsprinciperna. Som nämnts tidigare framgår det av 5 kap. 6 § fjärde stycket skollagen att en åtgärd enligt bl.a. samma paragrafs första stycket endast får vidtas om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter. Som framgår ovan föreslår regeringen även en redaktionell ändring som tydliggör att detta gäller såväl vid fysiska ingripanden som vid andra disciplinära och särskilda åtgärder. Ett fysiskt ingripande får således inte gå utöver vad som är lämpligt och nödvändigt för att uppnå syftet med ingripandet (dvs. att avvärja våld, kränkningar eller andra ordningsstörningar), den minst ingripande av flera möjliga åtgärder ska väljas och den eventuella negativa effekt som ingripandet har på den berörda eleven får inte stå i missförhållande till nyttan med ingripandet. I normalfallet innebär detta att den första åtgärden är en eller flera tillsägelser. I vissa fall kan dock tillsägelser bedömas vara otill- räckliga, t.ex. för att stoppa en pågående våldshandling eller skadegörelse. Ett sådant ingripande kan t.ex. vara att ta tag i elevens arm om denne på väg att slå en annan elev eller förstöra ett föremål. I vissa fall kan ett fysiskt ingripande även vara påkallat som en förstahandsåtgärd för att stoppa en pågående eller förestående kränkning av en elev, t.ex. genom att fysiskt ta en mobiltelefon från en elev som filmar en annan elev som befinner sig i en mycket utsatt situation. Om ett fysiskt ingripande anses påkallat, t.ex. för att sära på två elever som slåss eller när fortsatta tillsägelser med anledning av en ordnings- störning bedöms bli resultatlösa, ska det vara så lindrigt och pågå . Mera långtgående ingripanden bör endast komma i fråga vid mer allvarliga situationer (jfr ”Soffan i rasthallen”, NJA 2020 s. 578 p. 14–16). Det obehag som ett fysiskt ingripande kan medföra för eleven får inte vara så stort att det står i missförhållande till syftet med ingripandet. Ju längre ett ingrepp varar, desto större är normalt risken för skada och för att elevens integritet och värdighet ska bli kränkt på ett sätt som inte står i proportion till ingripandets syfte. Vid ett val mellan ett fysiskt ingripande som får förväntas leda till ett kortare förlopp och ett som kan förväntas leda till ett längre, finns det därför ofta anledning för personalen att välja det tidigare. Detta anknyter till Högsta domstolens resonemang i ovan nämnda rättsfall där domstolen uttalade att även om ett grepp om en elevs nacke i regel är ett fysiskt ingripande av sådant slag att det utgör kränkande behandling, så skulle ett grepp om elevens arm, med hänsyn till omständigheterna i fallet, sannolikt ha lett till ett mer utdraget förlopp. Åtgärden bedömdes, bl.a. mot denna bakgrund och då det varit ett mycket kortvarigt fysiskt ingripande som objektivt sett inte kan ha lett till annat än ett högst tillfälligt obehag, ligga inom ramen för vad som är tillåtet. I promemorian anges att för att ett fysiskt ingripande generellt sett ska anses acceptabelt kan det inte krävas att ingripandet är den för ändamålet lämpligaste åtgärden utan endast att det inte är oförsvarligt med hänsyn till omständigheterna. En motsvarande bedömning framfördes av Lagrådet avseende när ingripanden av personal som vårdar demenssjuka ska anses ansvarsfria (Lagrådets yttrande över lagrådsremiss- 2021/22:160 en God vård och omsorg om personer med demenssjukdom samt regler för skydd och rättssäkerhet). BO menar att denna skrivning är olämplig och ger uttryck för att acceptera fler ingripanden än formuleringen om att åt- gärderna som vidtas ska vara proportionerliga i förhållande till syfte och BO ställer sig också frågande till hur detta förhåller sig till skolpersonals agerande i situationer där en elevs funktionsnedsätt- ning kan kräva att personalen agerar på ett specifikt sätt. vidare att alla åtgärder som rör barn ska utgå från en bedömning om barnets bästa och att en utgångspunkt bör vara att ett fysiskt ingripande endast vidtas i undantagsfall när andra mindre ingripande insatser redan prövats och situationen kräver det, eller att situationen är så allvarlig att det framstår som den enda möjliga åtgärden. Även Friends framför att principen om barnets bästa bör tas i beaktande när det gäller skolpersonal- ens befogenheter att ingripa. Regeringen har förståelse för invändningen och vill framhålla att för- slaget innebär att ett fysiskt ingripande ska stå i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter, vilket innebär att fysiska ingripanden endast ska ske i undantagsfall. så anser regeringen i likhet med promemorian att det inte går att kräva att ingripanden i efterhand alltid kan bedömas som det mest ändamålsenliga handlingsalternativet, utan att det behöver finnas utrymme för snabba bedömningar vid hantering av en plötsligt uppkommen och i vissa fall akut situation. Det bör även nämnas att det är viktigt att beakta vad som är gynnsamt för alla elever och att ett fysiskt ingripande t.ex. kan förhindra att en elev skadar en annan elev. Detta behöver tillsammans med andra omständigheter beaktas vid bedömningen av om ett fysiskt ingripande i det enskilda fallet var berättigat givet omständigheterna. Det finns vidare gränser för vilka fysiska ingripanden som kan vara En viktig sådan är att ett fysiskt ingripande inte får utgöra en Detta framgår av bestämmelser, vilket behandlats närmare nedan. Det framgår också av rättspraxis, t.ex. ”Örfilen”, där konstaterar att en örfil till sin natur är en bestraffande åtgärd och därmed aldrig tillåten. Det gäller enligt domstolen även om ingreppet i det enskilda fallet syftar till att komma till rätta med ett oacceptabelt beteende av en elev och även om eleven provocerar framför att även om det påpekas att fysiskt våld inte ska vara bestraffande eller kränkande så blir gränserna Regeringen är, som tidigare beskrivits medveten om att det finns gränsdragningsproblematik som är svår eller omöjlig att undvika via lagstiftning men vill också understryka att ett ingripande enbart får ske i omedelbar anknytning till den situation som uppstått och i syfte att avvärja Ett fysiskt ingripande får därmed inte ske efter att eleven har upphört med sitt beteende. En annan gräns som framgår av praxis är att befogenheten att ingripa fysiskt, när det inte är fråga om en nödvärns- eller nödsituation, inte om- fattar rätten att bruka våld eller fysisk kraft av ett sådant slag att det når upp till det som faller under straffbestämmelsen för misshandel (3 kap. 5 § Detta slogs fast av i ”Äppelkastningen” NJA 1988 s. 586, där uttalade att det inte synes uteslutet att vissa lindrigare förfaringssätt, som i och för sig kan betecknas som "våld" enligt bestämmelsen om olaga tvång i 4 kap 4 § BrB eller "hand- gripligen antastar" enligt bestämmelsen om ofredande i 7 § samma kapitel, ibland kan vara befogade. Domstolen ansåg dock att det med hänsyn till lagstiftarens inställning till aga var helt uteslutet att sätta gränsen så högt att även förfaranden vilka faller under straffbestämmelsen för misshandel anses försvarliga. Som framgår ovan och som också har nämnts i avsnitt 11.2 kan det även föreligga nödvärns- eller nödvärnssituationer. bestämmelser om nödvärn och nöd innebär att vem som helst under vissa omständigheter får ingripa fysiskt eller med våld på ett sätt som, i fall dessa omständigheter inte hade förelegat, skulle ha utgjort brott (24 kap. 1 och 4 §§). Exempelvis föreligger rätt till nödvärn mot ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person eller egendom. En gärning som någon begår i nödvärn utgör brott endast om den med hänsyn till angreppets beskaffenhet, det angripnas betydelse och omständigheterna i övrigt är uppenbart oför- svarlig (se vidare avsnitt 11.2). I allvarliga situationer där en elev t.ex. misshandlar en elev eller personal kan en högre grad av våldsanvändning än vad som faller under den föreslagna bestämmelsen om fysiska ingripan- den i 5 kap. 6 § skollagen vara berättigat i enlighet dessa bestämmelser. En fråga som inte har berörts i någon större utsträckning i rättspraxis är om befogenheten att ingripa fysiskt kan omfatta en rätt att begränsa en elevs rörelsefrihet (skyddet mot frihetsberövanden behandlas i 2 kap 8 § RF). Detta kan bli aktuellt mot bakgrund av att fysiska ingripanden som att föra undan en elev för enskilt samtal eller för att få eleven att lugna ner sig, i praktiken kan komma att genomföras på ett sådant sätt att det kan karaktäriseras som ett frihetsberövande. Detta var fallet i rättsfallet ”Läraren och elevassistenten” (NJA 2009 s. 776), där personalen var åtalade bl.a. för olaga frihetsberövande. bedömde att det i och för sig fick anses ha varit befogat att av ordningsskäl föra undan eleven för att tala honom till rätta, men att det framstod som minst sagt tveksamt om det för att utföra uppgiften varit nödvändigt att använda så mycket tvång och våld som personalen gjort och att det i vart fall var helt klart att tvånget och våldet stått i missförhållande till syftet med ingreppet. uttalade alltså inte att fysiska ingripanden med inslag av frihetsberövande karaktär alltid är otillåtna, utan att gränsen för det tillåtna får avgöras med hänsyn framför allt till proportionalitetsprincipen. Regeringen bedömer i enlighet med detta avgörande att möjligheten till fysiska ingripanden som innefattar en begränsning av rörelsefriheten, även fortsättningsvis bör begränsas genom proportionalitetsprincipen, precis som när det gäller fysiska ingripanden i övrigt. Vid bedömningen av vad som kan anses proportionerligt bör beaktas om det fysiska ingripandet står i proportion till syftet. Befogenheten ska omfatta en möjlighet att kortvarigt ta ifrån en elev ett farligt eller störande föremål Enligt nuvarande reglering i skollagen får rektorn eller en lärare från en elev omhänderta föremål som används på ett sätt som är störande för utbildningen eller som kan utgöra en fara för säkerheten i denna (5 kap. 22 § första stycket). En sådan handledare vid fjärrundervisning som avses i 21 kap. 13 § har samma befogenhet (5 kap. 6 § tredje stycket). I avsnitt 10.4 i denna proposition föreslås att beskrivningen i 22 § av när ett föremål 2021/22:160 får omhändertas från en elev ska utökas till att även avse att ett föremål används på ett sätt som är kränkande för elever eller personal. också en ny bestämmelse som ger samma personalkategorier möjlighet att omhänderta mobiltelefoner eller annan elektronisk kommunikations- utrustning om det behövs för att förebygga störningar i utbildningen samt nya bestämmelser som ger rektorer och lärare möjlighet att omhänderta sådan utrustning för att förebygga kränkande fotografering eller filmning samt slutligen en ny bestämmelse som ger rektorer för skolenheter inom de obligatoriska skolformerna möjlighet att besluta att sådan utrustning ska samlas in i början av varje skoldag och lämnas tillbaka vid slutet av Varken de befintliga eller de föreslagna bestämmelserna om omhänder- tagande av föremål ger alltså en sådan befogenhet att omhänderta föremål för annan personal än rektor, lärare och en handledare vid fjärrunder- Ovan föreslås dock i detta avsnitt dels att det ska förtydligas att de allmänna befogenheterna i 5 kap. 6 § första stycket att vidta de omedel- bara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero inkluderar en möjlighet att ingripa fysiskt för att avvärja våld, kränkningar eller andra ordningsstörningar, dels att denna befogenhet ska omfatta all personal. Enligt 5 kap. 6 § andra stycket skollagen får det enligt de förutsättningar som anges i 7–23 §§ beslutas om utvisning ur undervisningslokalen, kvar- sittning, tillfällig omplacering, tillfällig placering vid en annan skolenhet, avstängning och omhändertagande av föremål. Detta innebär att dessa åtgärder, bl.a. omhändertagande av föremål, har specialreglerats i för- hållande till den allmänna befogenheten att vidta åtgärder som kommer till uttryck i första stycket. Vid tillkomsten av skollagen påtalade Lagrådet vid granskningen av bestämmelsen om omhändertagande av föremål i 5 kap. 22 §, att det kan uppstå akuta situationer där rektor eller lärare inte är på plats och annan personal inte har befogenhet att omhänderta t.ex. en kniv eller en spray- Lagrådet ifrågasatte om detta är tillfredsställande med hänsyn till ändamålet med bestämmelsen. Regeringen framhöll med anledning av detta att det med stöd av straffrättsliga regler om nödvärn och nöd kan finnas möjlighet för all skolpersonal och även andra att ingripa mot elever vid t.ex. pågående skadegörelse i skolan (prop. 2009/10:165 s. 691). Regeringen anser, i likhet med promemorian att det inte är lämpligt att den reglering i skollagen som avser reaktiva omhändertaganden bara avser