prop · H90395 · 2022-01-25 00:00:00 — I betänkandet Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar konstateras att kommunerna inte gör någon bedömning av skillnaden mellan de särskilda gruppernas bostadsbehov och det utbud av bostäder som finns tillgängligt på marknaden, vilket innebär att det saknas en samlad bild av bostadsbristen som kan ligga till grund för beslut om mål och insatser (SOU 2018:35 s. 119–120). De flesta som ingår i någon av de särskilda grupperna har dessutom en god bostadssituation. finns det hushåll som inte ingår i någon särskild grupp, men som ändå inte får sina bostadsbehov tillgodosedda. De sistnämnda fångas därmed inte upp i den analys som ska göras. För att alla relevanta bostadsbehov ska omfattas av kommunernas planering för bostadsförsörjningen anser regeringen, liksom majoriteten av remissinstanserna, att det bör införas ett krav på kommunerna att analysera vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden, dvs. bostadsbristen inom den egna kommunen. En sådan analys ger kommunen bättre förutsättningar att formulera de mål och insatser som riktlinjerna ska innehålla. I likhet med bl.a. i , i och , anser regeringen att en analys som omfattar alla kommuninvånares bostadsbehov ger kommunerna goda möjligheter att fokusera på var de största lokala bostadsbehoven finns och att planera bostadsförsörjningen i den egna kommunen. En sådan bredare analys ligger också i linje med bostadsförsörjningslagens syfte enligt 1 §. Regeringen anser att kravet på kommunerna att analysera bostadsbehovet för särskilda grupper bör tas bort. En analys av vilka 2021/22:95 bostadsbehov som inte tillgodoses på den lokala bostadsmarknaden, omfattar även behoven hos de personer som anses tillhöra en särskild grupp. Syftet med den föreslagna ändringen är att kommunernas analyser ska fånga upp alla bostadsbehov som inte tillgodoses och inte, som bl.a. MFD befarar, att behoven hos de personer som tillhör en särskild grupp ska osynliggöras eller prioriteras ned. Som bl.a. FSS, och SKR konstaterar, har kommunerna dessutom enligt annan lagstiftning ett särskilt bostadsförsörjningsansvar för äldre, personer med funktionsnedsättning och anvisade nyanlända, vilket innebär att kommunerna även fortsättningsvis kommer att behöva skaffa sig kunskaper om bostadsbehoven för dessa grupper. Konsekvenserna av en åldrande befolkning som är inne på fångas därutöver upp av den analys av den demografiska utvecklingen som kommunerna ska göra. Som bl.a. SKR framhåller kan det vara lämpligt att kommunerna samordnar arbetet med den kunskapsinhämtning och analys som krävs för att fullgöra ansvaret enligt annan lagstiftning med arbetet att upprätta och ajourhålla kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen. Med ett sådant arbetssätt kommer riktlinjerna för bostadsförsörjningen även fortsättningsvis att innehålla kommunens samlade planering för bostadsförsörjningen, vilket bl.a. kommun och ett flertal länsstyrelser förespråkar. Ytterligare ett skäl för att ta bort kravet på att analysera bostadsbehovet för särskilda grupper är att lagstiftningen inte bör ställa mer långtgående krav på kommunernas analys än vad som är nödvändigt. Behovet av underlag för kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen varierar beroende på kommunernas storlek, geografiska läge och befolkningens sammansättning. Kommuner där det finns universitet eller högskola kan exempelvis ha anledning att analysera bostadsbehoven för studenter, medan en sådan analys kan vara mindre relevant för andra kommuner. Sammanfattningsvis anser regeringen att ett krav på att analysera vilka bostadsbehov som inte tillgodoses ger kommunerna bättre möjligheter att anpassa analysen efter förhållandena och behoven i den egna kommunen. Lagrådet, som inte har några invändningar mot förslaget i sak, föreslår att kravet i stället bör formuleras som ett krav på att analysera vilka bostadsbehov som behöver prioriteras på den lokala bostadsmarknaden. När kommunen formulerar sina mål och planerade insatser för bostadsförsörjningen enligt 2 § första stycket bostadsförsörjningslagen, tar kommunen ställning till vilka bostadsbehov som ska prioriteras. Alla delar av analysen i 2 § andra stycket samma lag ligger till grund för denna prioritering. Regeringen anser därför att det inte bör ställas ett krav på prioriteringar även i samband med genomförandet av analysen och inte heller kopplat endast till en viss del av den. Däremot finns det skäl att förtydliga att analysen avser den lokala bostadsmarknaden, på det sätt som Lagrådet föreslår. 5.2Kommunen ska genomföra analysen med stöd av ett underlag från Regeringens förslag: Den analys som ska ligga till grund för uppgifterna i kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen ska genomföras med stöd av ett underlag som förser kommunen med. Kommunen ska få använda ytterligare underlag som behövs för analysen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att kommunen ska genomföra analysen med stöd av det underlag som förser kommunen med, utan tillägget att kommunen ska få använda ytterligare underlag som behövs för analysen. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, däribland Ale kommun, kommun, i , i , i , i , i , , , Region , , , kommun och kommun, tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Flera länsstyrelser ger uttryck för att förslaget kommer att underlätta deras arbete. pekar på att ett gemensamt underlag underlättar jämförelser mellan kommuner och kan vara särskilt värdefullt i de fall flera kommuner har en gemensam arbets- och bostadsmarknad. Även kommun är positiv till förslaget, men anser att det borde framgå av lagtexten att kommunen får använda ytterligare underlag för sin analys. tillstyrker förslaget, men anser att kravet på kommunen att arbeta med stöd av myndighetens underlag ska begränsas till analysen av vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden. Ett fåtal remissinstanser har invändningar mot förslaget. kommun och kommun anser att det är viktigt att kommunen har frihet att själv välja metod för analysen av bostadsbehov och framhåller vikten av lokal anpassning och flexibilitet. SPF seniorerna och () efterlyser en starkare statlig styrning av kommunernas planering. Region och motsätter sig att underlag ges en särställning utan att regionernas roll i bostadsförsörjningen klargörs. i och påpekar att bl.a. hemlösa inte kommer att omfattas av underlaget. Skälen för regeringens förslag Det finns ingen generell beräkningsmodell för att bedöma behovet av bostäder, utan kommunernas behov av bostäder baseras på olika bedömningar. har, på uppdrag av regeringen, tagit fram rapporten på bostadsbristen – Förslag på hur återkommande bedömningar ska göras, rapport 2020:21. I rapporten har lämnat förslag på ett antal kriterier och mått för att definiera och mäta den behovsbaserade bostadsbristen. Utifrån dessa kriterier och mått har , huvudsakligen 2021/22:95 baserat på data från , gjort beräkningar som beskriver hur stora andelar av befolkningen som inte har en rimlig boendesituation i olika avseenden. Beräkningarna redovisas på nationell, regional och lokal nivå på webbplats. Beräkningarna ger, framför allt om de kan följas , en strukturerad grund för bedömningar av i vilken utsträckning bostadsmarknaden förmår motsvara befolkningens behov av bostäder. förslag i rapporten, som remitterats, har fått en bred acceptans bland kommuner och länsstyrelser. De synpunkter som har framkommit på enskilda kriterier och mått förväntas beakta allteftersom myndigheten utvecklar sin metod för att ta fram uppgifter som kan användas för att analysera vilka behov som finns på bostadsmarknaden. Som anges i avsnitt 4.1.3 har i uppgift att följa och analysera utvecklingen på bostadsmarknaden. Regeringen avser att därutöver ge i uppgift att bedöma och redovisa vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden, och att förse kommunerna med ett underlag baserat på dessa bedömningar. Kommunens analys bör genomföras med stöd av ett underlag från För att skapa en gemensam bild av hur bostadsbehoven ser ut på såväl lokal som nationell nivå och möjliggöra samordnade insatser, är det angeläget att kommunerna tar fram underlag om situationen på bostadsmarknaden på ett mer likartat och jämförbart sätt. bedömningar och beräkningar av vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på marknaden bedöms kunna utgöra ett bra stöd och ge god vägledning för kommunerna när de ska göra en analys av bostadsbehovet i den egna kommunen. Den analys som kommunerna ska göra bör därför genomföras med stöd av det underlag som tar fram. I likhet med , anser regeringen att detta skapar bättre förutsättningar för t.ex. jämförelser mellan kommuner och uppföljning av de insatser som genomförs. Det gör också att kopplingen mellan arbetet på nationell nivå med att analysera bostadsmarknaden i stort och arbetet på lokal nivå med bostadsförsörjning blir tydligare. Syftet med förslaget är att det ska bidra till en gemensam bild av bostadsbehoven på såväl nationell som lokal nivå. Förslaget syftar dock inte till att styra det kommunala beslutsfattandet eller att ändra ansvarsfördelningen för bostadsförsörjningen mellan stat och kommun, på det sätt som SPF seniorerna och SFS verkar efterfråga. Som bl.a. i och har påpekat finns det vissa bostadsbehov som inte fångas upp av de mått och kriterier som har tagit fram, t.ex. behov hos personer i hemlöshet och personer i behov av skyddat boende. I arbetet med att ta fram riktlinjer för bostadsförsörjningen använder kommunerna olika underlag som speglar förhållandena i den egna kommunen. Det kan handla om analyser och annat material från kommunens förvaltningar, regionen eller myndigheter. Avsikten med förslaget att kommunen ska använda ett underlag från är inte, som bl.a. kommun är inne på, att hindra kommunerna från att även fortsättningsvis använda underlag som belyser de lokala förhållandena. Kommunerna kan behöva komplettera underlag med t.ex. egna kartläggningar. För att tydliggöra att kommunen får använda det ytterligare underlag som behövs, bör en bestämmelse med Prop. 2021/22:95 den innebörden tas in i 2 § bostadsförsörjningslagen. läggande parametrarna i underlag kommer att vara desamma för alla kommuner, hindrar inte en viss lokal anpassning att kommunernas analyser blir mer jämförbara och bidrar till en gemensam bild av bostadsbehoven. Regeringen anser inte att förslaget ger en särställning eller att det finns behov av ytterligare förtydliganden av regionernas roll, på det sätt som bl.a. Region gör gällande. Regionernas roll i den kommunala planeringen av bostadsförsörjningen stärktes genom de ändringar i bostadsförsörjningslagen som trädde i kraft . Av 2 § första stycket framgår att kommunens riktlinjer ska innehålla uppgifter om hur kommunen tagit hänsyn till regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen. Regionerna förutsätts bidra med underlag till denna del av riktlinjerna och har dessutom enligt 1 § andra stycket bostadsförsörjningslagen möjlighet att yttra sig över kommunens arbete. anser att det endast är analysen av vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden som ska genomföras med stöd av myndighetens underlag och att lagtexten bör utformas i enlighet med det. Det underlag som förväntas förse kommunerna med tar sikte på hushållens boendesituation och vilka bostadsbehov som inte tillgodoses. Som framhåller är det dock svårt att tydligt avgränsa de olika analyserna som kommunerna ska göra. Analysen av marknadsförutsättningarna, den demografiska utvecklingen respektive de bostadsbehov som inte tillgodoses på den lokala bostadsmarknaden har beröringspunkter och hänger således till viss del ihop. Det underlag som tar fram kan därför innehålla uppgifter som är av intresse för alla delar av kommunens analys och inte bara analysen av vilka bostadsbehov som inte tillgodoses. I sammanhanget bör det även framhållas att metod för att ta fram uppgifter till viss del är under utveckling. Den beräkningsmodell och de kriterier som tillämpas för att identifiera och mäta brister på bostadsmarknaden kan komma att uppdateras. Det kan därmed inte uteslutas att uppgifterna i det underlag som tar fram framöver kommer att få en tydligare bäring även på analysen av marknadsförutsättningarna och den demografiska utvecklingen. Mot denna bakgrund är det mindre lämpligt med begränsningar av det slag förordar. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för riktlinjer för bostadsförsörjningen som antagits före . 2021/22:95 Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. I promemorian föreslås att lagändringarna ska träda i kraft , och det föreslås inte några övergångsbestämmelser. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över förslaget. i uppger att arbetet med att ta fram nya riktlinjer för bostadsförsörjningen är en lång process och att det finns flera kommuner i länet som avser att anta nya riktlinjer . anser att det finns ett behov av övergångsbestämmelser som möjliggör det. i län och i lämnar liknande synpunkter. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna ändringarna bör träda i kraft . Med hänsyn till vad länsstyrelserna fört fram och det faktum att riktlinjer enligt 1 § tredje stycket bostadsförsörjningslagen ska antas under varje mandatperiod, är det lämpligt att lagändringarna träder i kraft i anslutning till att en ny mandatperiod inleds. De bör därför träda i kraft . Äldre bestämmelser bör fortfarande gälla för riktlinjer för bostadsförsörjningen som har antagits före ikraftträdandet. De nya bestämmelserna ska alltså tillämpas när kommunen efter ikraftträdandet antar nya riktlinjer för bostadsförsörjningen. Lagrådet föreslår att detta – i stället för den i lagrådsremissen föreslagna övergångsbestämmelsen – ska komma till uttryck i en ikraftträdandebestämmelse av innebörd att lagen ska tillämpas första gången när kommunen, efter ikraftträdandet, ska anta nya riktlinjer för bostadsförsörjningen. Bestämmelser om första tillämpning bör dock endast användas för att inskränka, och i undantagsfall utsträcka, tillämpningen i förhållande till ikraftträdandet. Eftersom nya riktlinjer för bostadsförsörjningen kan antas redan på ikraftträdandedagen är det inte fråga om en sådan inskränkning eller utsträckning av tillämpningen. Enligt regeringens bedömning är det därför lämpligare med en övergångsbestämmelse av det slag som föreslogs i lagrådsremissen. Det finns inte något behov av ytterligare övergångsbestämmelser. Regeringens bedömning: Förslagen leder till förbättrade möjligheter för bl.a. regeringen att följa upp utvecklingen på bostadsmarknaden och att utvärdera de insatser som görs för att tillgodose bostadsbehoven för fler hushåll. Förslagen bedöms inte medföra några kostnader för staten eller kommunerna. Den inskränkning i den kommunala självstyrelsen som förslagen medför bedöms vara proportionerlig. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över promemorians konsekvensbeskrivning. bedömer att förslagen medför ett mer omfattande utvecklingsarbete för myndigheten än vad som framgår av promemorian. kommun befarar att förslagen Prop. 2021/22:95 kan leda till merkostnader för kommunen. Några få remissinstanser lyfter frågan om påverkan på den kommunala självstyrelsen kopplat till förslaget att kommunerna ska utföra sin analys med stöd av ett underlag från . kommun anser för sin del att förslaget utgör en proportionerlig inskränkning i den kommunala självstyrelsen eftersom det kan möjliggöra en gemensam bild av bostadsmarknadens funktionssätt. kommun menar däremot att det demokratiska inflytandet över riktlinjerna och möjligheterna till lokal anpassning, flexibilitet och utveckling av analyserna väger tyngre än nyttan av ett lagstadgat krav på att arbeta med stöd av ett underlag från . () anser att om nyttan för samhällsekonomin är liten kan inskränkningen i den kommunala självstyrelsen inte anses proportionerlig. Skälen för regeringens bedömning Situationen på bostadsmarknaden påverkar samtliga invånare i , men kan också påverka samhällsekonomin för det fall att företag inte kan attrahera den kompetens som behövs. De förslag som lämnas i denna proposition har inte någon direkt påverkan på de insatser som görs inom bostadsförsörjningsområdet. Förslagen kommer emellertid att förbättra möjligheterna att följa upp utvecklingen på bostadsmarknaden. De kommer också att göra det lättare att utvärdera de insatser som görs för att tillfredsställa bostadsbehoven för fler hushåll, inte minst på regional nivå. Förslagen bedöms inte ha någon nämnvärd påverkan på samhällsekonomin. De myndigheter som närmast berörs av förslagen är länsstyrelserna och . Förslagen innebär inte att länsstyrelserna får några nya arbetsuppgifter. Förutsättningarna för länsstyrelserna att lämna kommunerna råd, information och underlag förändras dock i viss mån. Det nya underlag som regeringen avser att ge i uppgift att ta fram kan länsstyrelserna behöva hjälpa kommunerna att tolka. minskar behovet av att länsstyrelserna själva tar fram motsvarande underlag. Vidare innebär det tydligare kravet på kommunernas analyser att länsstyrelsernas möjlighet att bedöma om kommunernas riktlinjer lever upp till kraven i bostadsförsörjningslagen förbättras. Att alla kommuner i länet utgår från ett likartat underlag underlättar uppgiften att samordna och analysera bostadsmarknaden i länet. Förslagen bedöms därmed inte medföra några kostnader för länsstyrelserna. Det underlag som planeras få i uppgift att ta fram innebär primärt att statistiska uppgifter måste köpas in från och att dessa uppgifter måste sammanställas och redovisas. De direkta kostnaderna för detta bedöms uppgå till ca . kommer också att behöva upprätthålla en kompetens att värdera vilka statistiska uppgifter som bäst beskriver vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på bostadsmarknaden. Myndigheten måste vidare ha 2021/22:95 kompetens att ompröva och uppdatera de kriterier och mått som tillämpas för att identifiera och mäta brister på bostadsmarknaden. Denna kompetens bedöms dock finnas inom . Den kommande uppgiften att förse kommunerna med underlag kan förväntas leda till att delar av det underlag som publicerar i form av en handbok i stället kommer att redovisas som ett direkt underlag för kommunernas analyser. förväntas finnas kvar som ett stöd för frivilliga fördjupningar. Den nya uppgiften kan vidare komma att påverka innehållet i den bostadsmarknadsenkät som genomför (se avsnitt 4.2.1). Vissa av frågorna i enkäten bör kunna ersättas med statistiska uppgifter hämtade ur de mikrodata som måste anskaffa framöver. Regeringen bedömer mot den bakgrunden, till skillnad från , att de uppgifter som myndigheten avses få bör finansieras inom befintlig ram. Konsekvenser för kommunerna och den kommunala självstyrelsen Förslagen innebär inte några nya uppgifter för kommunerna, utan syftar till att förbättra förutsättningarna för att utföra de uppgifter som kommunerna redan har. Kommunerna får dessutom tillgång till ett underlag från . Underlaget kommer att utgöra ett stöd för kommunen och underlätta arbetet med att ta fram riktlinjer. tas även kravet på att kommunen ska analysera bostadsbehoven för särskilda grupper bort, vilket begränsar kraven något på den analys som ska göras. Den nya uppgiften för att ta fram underlag på lokal nivå kan vidare komma att minska myndighetens behov av insamling av uppgifter från kommunerna som grund för regionala och nationella analyser. Det kan i sin tur innebära att kommunerna får en något minskad arbetsbelastning. kommun befarar att underlag inte kommer att vara tillräckligt detaljerat och att kostnader kan uppstå om kommunen behöver upphandla komplicerade mikroanalyser för att komplettera underlaget. Som framgår av avsnitt 5.2 kan det i vissa fall finnas behov av ytterligare underlag, utöver det som kommunerna får från . Med hänsyn till att kommunerna ansvarar för att ta fram allt relevant underlag för sina analyser, bedömer regeringen att de förslag som lämnas inte kan anses medföra några merkostnader för kommunerna. För de kommuner som gör en mycket ytlig analys inför framtagandet av riktlinjer för bostadsförsörjningen innebär det en kvalitetshöjning att få ta del av underlag. För övriga kommuner finns det ett nytt underlag att relatera till i en analys som kan omfatta många fler aspekter. Den kommunala självstyrelsen innebär att det ska finnas en självständig och, inom vissa ramar, fri bestämmanderätt för kommuner och regioner. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Ett lagkrav på kommunerna att arbeta med stöd av ett visst underlag får anses utgöra en inskränkning, om än begränsad, i den kommunala självstyrelsen. För att möjliggöra regionala analyser och utvärderingar av kommunernas mål och insatser är det nödvändigt att det finns ett gemensamt sätt att beskriva läget på bostadsmarknaden i alla kommuner. Av de förändringar i bostadsförsörjningslagen som föreslås följer att varje kommun vid framtagandet av sina riktlinjer ska arbeta med Prop. 2021/22:95 stöd av ett underlag som tagit fram, som utgår från nationellt framtagna kriterier för vad som är en rimlig boendesituation. Några krav på vilka slutsatser som ska dras av underlaget, eller vilka åtgärder som ska vidtas av kommunerna, ställs däremot inte. Det demokratiska inflytandet och möjligheterna att göra egna analyser, som kommun värnar, begränsas alltså inte av förslaget. Ett mindre ingripande alternativ skulle kunna vara att underlag görs tillgängligt för kommunerna, utan att det ställs något krav på att kommunerna ska utföra sin analys med stöd av det. En sådan ordning skulle dock kunna leda till att kommunerna även fortsättningsvis gör sina analyser med olika utgångspunkter. En sådan mindre ingripande lösning bedöms därför inte vara tillräcklig för att uppnå den gemensamma bild av bostadsmarknadens funktionssätt som förslagen syftar till. Förslagen innebär förbättrade möjligheter till analys och uppföljning. De handlar alltså om att tillgodose angelägna intressen. Mot denna bakgrund bedömer regeringen, till skillnad från KTH, att den begränsade inskränkningen i den kommunala självstyrelsen får anses vara proportionerlig. En övergång till användning av jämförbara statistiska underlag ger kommunerna bättre förutsättningar att identifiera skillnader i boendeförhållanden. Denna kunskap kan i sin tur utgöra underlag för åtgärder för ökad jämställdhet på bostadsmarknaden. På motsvarande sätt kan statistiska underlag ge bättre förutsättningar att identifiera och vidta åtgärder mot boendesegregation. Förslagen bedöms inte ha någon påverkan på de åtaganden som följer av medlemskap i unionen. De bedöms inte heller ha några konsekvenser för miljön, sysselsättningen, små företag, brottsligheten eller den personliga integriteten. Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar 2 § Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen ska minst innehålla följande uppgifter: 1.kommunens mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet, 2.kommunens planerade insatser för att nå uppsatta mål, och 3.hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen. Uppgifterna ska särskilt grundas på en analys av 1.den demografiska utvecklingen, 3.vilka bostadsbehov som inte tillgodoses på den lokala bostadsmarknaden. 2021/22:95 Analysen ska genomföras med stöd av ett underlag som förser kommunen med. Kommunen får använda ytterligare underlag som behövs för analysen. Paragrafen innehåller bestämmelser om kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen. Övervägandena finns i avsnitt 5.1 och 5.2. Paragrafen har utformats med beaktande av Lagrådets förslag.