prop · H903168 · 2022-03-22 00:00:00 — av att utredningen utgick från att en sådan regel ändå skulle gälla till följd av redan existerande regelverk. Flera remissinstanser har påpekat att med utredningens förslag blir bestämmelsen om fri passage inte tillämplig och någon remissinstans har ansett att fri passage måste finnas vid små sjöar och vattendrag för att det ska finnas möjlighet att nå aktuella miljömål och för att bibehålla biologisk mångfald. Vissa remissinstanser förespråkar som alternativa lösningar att strandskyddsområdet minskas i storlek vid små sjöar och vattendrag eller att möjligheterna till dispens i dessa fall ökas. Regeringen utgår i lagrådsremissen från att utredningens förslag inte skulle säkerställa fri passage vid små sjöar och vattendrag och det är bakgrunden till det förslag som läggs fram avseende 14 §. Av det anförda följer att det i någon utsträckning finns berednings- underlag för det förslag som läggs fram i denna del. Emellertid har det specifika lagförslag som läggs fram inte remitterats. Detta är problematiskt eftersom förslaget är behäftat med en rad oklarheter och brister. Dessa leder bl.a. till ovisshet om regelns innebörd och hur den ska tillämpas. Till att börja med kan konstateras att det inte anges uttryckligen i lagtexten att det alltjämt kommer att råda strandskydd avseende det område som rätten till fri passage omfattar. Med tanke på att det i paragrafens första stycke anges att strandskyddet omfattar ett visst område och i andra stycket att vid aktuella sjöar och vattendrag ska i stället fri passage säkerställas är en rimlig tolkning att det ändå kommer att råda ett strandskydd i ett begränsat område, dvs. avseende området för fri passage. Lagrådsremissens förslag innebär, som framgått, att reglerna om vad som är förbjudet inom ett strandskyddsområde kommer att gälla även inom ett område för fri passage vid en mindre sjö eller vattendrag. Det kan noteras att vissa av de åtgärder som inte får vidtas är sådana som en markägare annars kan vidta utan något särskilt tillstånd från myndighets- håll. Vid föredragningen har upplysts att exempelvis utplacerande av trädgårdsmöbler eller gräsklippning kan strida mot strandskyddet. Det blir således av stor relevans för enskilda markägare att veta hur stort området för fri passage är. Även den allmänhet som ska kunna använda sig av området behöver förstås veta detta. Oklarhet kring områdets storlek riskerar också att det eftersträvade skyddet för djur- och växtliv hotas. Av den i lagrådsremissen föreslagna lagtexten kan inte utläsas hur stort området för fri passage ska vara. Det framgår inte heller av den existerande 18 f §. I lagrådsremissen hänvisas beträffande storleken till tidigare förarbetsuttalanden och domstolsavgöranden. Enligt uttalanden i äldre förarbeten bör det undantagna områdets bredd normalt vara minst några tiotals meter men det anges att detta kan variera beroende på förhållandena på platsen. I ett rättsfall ansågs strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt när en detaljplan lämnade ett område närmast stranden orört. Det kan anmärkas att fri passage bl.a. avser att säkerställa allemansrättslig tillgång till strandområdet, varmed inte bara avses en rätt för allmänheten att passera förbi byggnader och anläggningar belägna nära stranden, utan även möjligheter att utöva friluftsliv inom området (se avsnitt 4.2 i lagrådsremissen). Redan av detta följer att det inte går att dra några säkra slutsatser om hur stort område som måste säkerställas för fri passage. I allmänmotiveringen uttalas vidare att fri passage inte ska gälla om en sådan användning av området närmast strandlinjen är omöjlig med hänsyn till de planerade byggnadernas eller anläggningarnas funktion. Uttalandet knyter an till lagtexten i 18 f §, där en sådan bestämmelse finns. Bestämmelserna i 18 f § tillämpas emellertid i ärenden om upphävande eller dispens från strandskyddet. Enligt paragrafen ska det i ett dispensbeslut anges i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller annars användas för det avsedda ändamålet. Den nu föreslagna lagregeln i 14 § andra stycket ska i stället, som framgått, tillämpas av alla och envar. Det är, enligt Lagrådets mening, uppenbart att ett så oklart regelverk kommer att skapa problem för de markägare, andra enskilda och myndigheter som ska tillämpa det. Lagrådet har i det föregående konstaterat att området för fri passage, såsom bestämmelsen är utformad utgör ett område där strandskydd råder. Det är däremot inte ett strandskyddsområde, eftersom ett sådant enligt definitionen i 14 § första stycket är av den storlek som där anges. Det är mot den bakgrunden antagligen inte straffsanktionerat att vidta ej tillåtna åtgärder inom området för fri passage. Detta eftersom straffansvar enligt 29 kap. 2 § inträder för den som i ett strandskyddsområde med uppsåt eller av oaktsamhet uppför en byggnad eller vidtar någon annan åtgärd som är förbjuden enligt 15 §. Vid föredragningen har upplysts att regeringens uppfattning är att straffbestämmelsen inte slår till i dessa fall. Däremot ska det vara möjligt att utfärda förelägganden mot den som har brutit mot regelverket. Det kan också konstateras att enligt bemyndigandet i 30 kap. 1 § finns möjlighet att i förordning belägga överträdelser med miljösanktionsavgift, även om några bestämmelser som träffar nu aktuell situation inte finns i gällande förordning om sådana sanktionsavgifter. Ytterligare en oklarhet i sammanhanget är hur förslaget ska tillämpas i förhållande till det gällande regelverket om upphävande och dispens från strandskyddet. Enligt 18 § första stycket 2 får i det enskilda fallet besluta att upphäva strandskyddet om det gäller vid en liten sjö eller ett litet vattendrag och områdets betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten. I paragrafens andra stycke anges att ett upphävande får göras endast om sjöns vattenyta har en storlek som uppgår till omkring en hektar eller mindre eller om vattendragets bredd är eller smalare. Det är således till övervägande del fråga om sjöar och vattendrag av samma storlek som de där endast fri passage ska behöva säkerställas enligt det nya andra stycket i 14 §. Vidare kan en kommun, förutom i vissa undantagsfall, ge dispens från förbuden i 15 § om det finns särskilda skäl (18 b §). föreslog att bestämmelsen i 18 § första stycket 2 skulle tas bort eftersom den inte behövdes när strandskyddet togs bort vid sådana sjöar och vattendrag. Något sådant förslag läggs inte fram i lagrådsremissen. En slutsats som skulle kunna dras är att det alltjämt kommer att vara möjligt att ansöka om upphävande av strandskyddet i dessa fall (eller om dispens enligt 18 b §). Det skulle kunna vara till nytta för den enskilde som därigenom möjligen skulle kunna få ett svar på hur stort området för fri passage ska vara i det aktuella fallet eller få prövat om det går att avstå från att säkerställa fri passage i området närmast strandlinjen på grund av planerade byggnaders eller anläggningars funktion (jfr 18 f §). anges i inledningen till 18 f § att ett beslut om att upphäva eller ge dispens från strandskyddet inte ska omfatta området för fri passage. Detta talar emot att det skulle vara möjligt att 2021/22:168 Bilaga 8 2021/22:168 Bilaga 8 ansöka om upphävande eller dispens avseende just det området. Frågan, som inte behandlas i lagrådsremissen, får betraktas som mycket oklar. Oklarheterna kring innebörden av det föreslagna nya andra stycket i 14 § och hur detta ska tillämpas riskerar att medföra stora praktiska problem för och konflikter mellan markägare och enskilda. En markägare kan möjligen få besvarat i ett bygglovsärende (i de fall bygglov krävs) om planerad bebyggelse är förenlig med kravet på att säkerställa fri passage. Det är dock långt ifrån säkert att en sådan prövning verkligen kommer att göras i bygglovsärendet; frågan har inte behandlats i lagrådsremissen. Skulle så inte vara fallet ökar problematiken. Detta eftersom den enskilde med största sannolikhet kommer att tro att en sådan prövning har skett i bygglovsärendet. Som framgår ovan är det vidare inte endast byggnation som måste undvikas i ett område för fri passage. Det föreslagna regelverket skulle, enligt Lagrådets mening, bli enklare att tillämpa om området för fri passage angavs till en viss storlek, på samma sätt som strandskyddsområdet. Ett annat alternativ skulle kunna vara att ersätta det liggande förslaget med en regel om rätt till dispens från strandskyddet vid sjöar och vattendrag av nu aktuell storlek. Det kan konstateras att behandlade varianter på båda dessa tänkbara lösningar. Dessa ansågs dock av utredningen inte medföra tillräckligt stora lättnader i regelverket. Oklarheterna och bristerna i förslaget till det nya andra stycket i 14 § och följdändringarna i 15 och 16 §§ är sådana att det krävs kompletterande utredning och remittering för att åtgärda dem. I dess nuvarande form avstyrker Lagrådet att förslaget läggs till grund för lagstiftning. 7 kap. 18 c § Paragrafen anger vilka särskilda skäl som får beaktas vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet. I lagråds- remissen föreslås ett nytt andra stycke där det anges att inom områden av särskild betydelse för djur- och växtlivet eller inom områden där bebyggelsetrycket är högt eller där efterfrågan på mark för fritidshus- bebyggelse är mycket stor, ska vid tillämpning av första stycket 1–4 stor restriktivitet gälla. Bestämmelserna om upphävande av eller dispens från strand-skyddet är av undantagskaraktär. Regler av sådan karaktär ska normalt tillämpas restriktivt. I nu aktuellt fall krävs dessutom för reglernas tillämpning att det föreligger särskilda skäl och som sådana skäl ska endast de i paragrafen uppräknade omständigheterna beaktas. Dagens reglering innebär alltså att restriktiviteten är högre än vad som följer redan av bestämmelsernas karaktär av undantagsregler. Genom den föreslagna bestämmelsen ska restriktiviteten vid till- ämpningen av dispensgrunderna höjas ytterligare om vissa förutsättningar är för handen. Valet av uttrycket ”stor restriktivitet” beror enligt lagråds- remissen på att det ligger närmare hur denna restriktivitet kommit till uttryck i tidigare förarbeten än det av utredningen föreslagna uttrycket ”särskilt restriktivt”. Uttrycket restriktivitet med eller utan de förstärkande orden stor, stark, särskild eller hög förekommer i förarbeten och praxis men har – såvitt känt –inte tidigare använts i lagtext. Det är i stället utformningen av rättsregeln i fråga och det sammanhang den förekommer i som normalt ger uttryck för om, och i vilken grad, en restriktiv tillämpning är motiverad. En bestämmelse om ett undantag från en huvudregel anses, som framgått, normalt ge uttryck för att bestämmelsen ska tillämpas restriktivt. Begrepp som ”särskilda skäl”, ”synnerliga skäl” ”uppenbart” och ”klart framgår” används i dessa fall regelmässigt i lagtext för att reglera vilken grad av restriktivitet som ska gälla vid tillämpningen. I förarbetena till en sådan bestämmelse framhålls då att valda uttryck innebär att restriktivitet av en viss grad ska beaktas vid tillämpningen. Uttrycket ”stor restriktivitet” i en lagregel – såsom i detta fall – utgör en handlingsregel riktad till tillämparen om hur denne ska tolka en regel i en viss situation utan att regeln i fråga har blivit föremål för en ändring. Gränserna för den restriktiva tolkningen dras i stället genom utförliga förarbetsuttalanden. I praktiken innebär detta en uppmaning eller ett direktiv till tillämparen att tolka regeln i enlighet med vad som sägs i förarbetena. Beträffande den första dispensgrunden noteras t.ex. att det i remissen anges att det ska krävas att området redan har tagits i anspråk på ett sådant sätt att det uppenbart saknar betydelse för strandskyddets syften för att det vid en tillämpning med stor restriktivitet ska finnas särskilda skäl för upphävande eller dispens. Lagrådet anser mot bakgrund av det anförda att det bör av utformningen av själva rättsregeln i fråga framgå vilken grad av restriktivitet som är påkallad när vissa förutsättningar är för handen. Vid en sådan utformning bör ett vedertaget uttryck, exempelvis – åtminstone för någon eller några av dispensgrunderna – ”uppenbart”, användas för att förmedla den grad av restriktivitet som anses vara motiverad. Utifrån det resonemang som förs i allmänmotiveringen kan olika uttryck behöva användas för de olika dispensgrunderna. 7 kap. 18 e § Den föreslagna nya paragrafen innehåller bestämmelser om vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att ett område ska utgöra ett strandnära utvecklingsområde. I förslaget till ny 18 d § finns angivet vissa särskilda skäl för upphävande av eller dispens från strandskyddet som får beaktas om ansökan avser en del av eller åtgärder inom ett sådant strandnära utvecklingsområde. De strandnära utvecklingsområdena ersätter de områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som regleras i gällande 18 d och 18 e §§. Med strandnära utvecklingsområde avses ett område 1. där tillgången till obebyggt strandskyddat område är god, såväl inom området som i den omgivande trakten, 2. där bebyggelsetrycket är lågt, och 3. som inte är av särskild betydelse för något av strand-skyddets syften. När det gäller punkt 2 framgår av allmänmotiveringen att även efter- frågan på mark för fritidshusbebyggelse ska beaktas vid bedömningen. Vid en rent språklig tolkning av lagtexten borde den omständigheten i och för sig kunna beaktas inom ramen för en prövning av huruvida bebyggelsetrycket är lågt. Emellertid riskerar den föreslagna lydelsen av det nya andra stycket i 18 c § att hindra en sådan tolkning. Där föreslås nämligen en bestämmelse om vad som ska gälla inom områden där bebyggelsetrycket är högt eller där efterfrågan på mark för fritidshus- 2021/22:168 Bilaga 8 2021/22:168 Bilaga 8 bebyggelse är mycket stor. Även om bestämmelsen alltså gäller den motsatta situationen finns det en uppenbar risk att den slutsatsen dras att efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse inte har någon betydelse vid bedömningen av bebyggelsetrycket, eller åtminstone inte alltid har det. Lagrådet uppfattar motivtexten så att avsikten är att samma faktorer ska ha betydelse enligt 18 c och 18 e §§ såvitt gäller bebyggelsetryck och efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse. Mot den bakgrunden föreslår Lagrådet att 18 e § första stycket 2 formuleras på följande sätt. 2.där bebyggelsetrycket är lågt och efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse är liten, och I avsnitt 5.2 i allmänmotiveringen anges vidare i resonemanget kring vad som ska utgöra strandnära utvecklingsområden, att möjligheten till utveckling och nödvändig samhällsservice för permanentboende på centrala öar i skärgården behöver beaktas. Enligt Lagrådets mening ger den föreslagna lagtexten inte någon möjlighet att beakta den omständigheten vid bedömningen av om ett område utgör ett strandnära utvecklingsområde. Frågan bör klargöras i den fortsatta beredningen. I 18 e § andra stycket föreslås en bestämmelse enligt vilken en översikts- plan enligt 3 kap. 1 § ska ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett strandnära utvecklings- område. föreslås en ändring i som innebär att en kommun får redovisa strandnära utvecklingsområden i en översiktsplan (3 kap. 5 a §). Vid föredragningen har upplysts att den nu aktuella bestämmelsen i inte är avsedd att reglera kommunernas skyldigheter avseende översiktsplaner utan endast ska säkerställa att om en översiktsplan innehåller en redovisning av strandnära utvecklings-områden så ska det ges betydelse vid prövningen enligt . Lagrådet anser att detta skulle komma till tydligare uttryck om andra stycket formuleras enligt följande. Om en översiktsplan enligt 3 kap. 1 § innehåller en redovisning av strandnära utvecklingsområden, ska översiktsplanen beaktas vid bedömningen av om en plats ligger inom ett strandnära utvecklingsområde. Motsvarande ändring bör göras i lagförslaget i avsnitt 2.3 i lagråds- remissen. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , , , , Shekarabi, Ygeman, , , , , , , , , , , , Regeringen beslutar proposition En ökad differentiering av strandskyddet