prop · H903159 · 2022-03-22 00:00:00 — Förslaget har till syfte att förbättra möjligheterna för elever att etablera sig på arbetsmarknaden samt att förbättra kompetensförsörjningen på arbetsmarknaden såväl regionalt som nationellt. De angelägna allmänna intressen som inskränkningen av näringsfriheten har till syfte att skydda har därmed såväl ett elevperspektiv som ett arbetsmarknadsperspektiv och sammantaget även ett samhällsekonomiskt perspektiv. Inskränkningen innebär att hänsyn även ska tas till arbetsmarknadens behov då den enskilde, utifrån sitt godkännande bestämmer vilka utbildningar som ska erbjudas och antalet platser på dessa. I praktiken innebär detta att en befintlig huvudman kan behöva justera antalet platser mellan de program och inriktningar som den har godkännande för med hänsyn till ungdomar- nas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. behöver en huvudman göra justeringar vad gäller platser på olika program och inriktningar med hänsyn till ungdomarnas önskemål om utbildningar. Regeringen anser att den inskränkning som förslagen innebär för enskilda huvudmän som bedriver utbildningsverksamhet är begränsad till sin om- fattning och får anses ske för angelägna allmänna intressen på det sätt som anges i 2 kap. 17 § regeringsformen. Även kravet i artikel 16 i EU:s rättighetsstadga om erkännande av näringsfriheten i enlighet med nationell lagstiftning är således uppfyllt. Enligt EU:s rättighetsstadga får begränsningar i näringsfriheten, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast ske om de är föreskrivna i lag, nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av Europeiska unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter (artikel 16 och 52). Att vidta åtgärder för att främja elevers etablering på arbetsmarknaden och förbättra kompetensförsörjningen på arbetsmarknaden är mycket angelägna samhällsintressen sett ur såväl elev-, arbetsmarknads- som samhälls- ekonomiskt perspektiv. Regeringen anser att förslagen om hänsynstagande till ungdomars efterfrågan och arbetsmarknadens behov är nödvändiga för att nå en ökad etablering för elever samt en förbättrad kompetens- försörjning på arbetsmarknaden. Att förslagen svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av Europeiska unionen framgår av artikel 3.3i fördraget om Europeiska unionen () och artikel 9 och 145 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), angående främjandet av hög sysselsättning, hög utbildningsnivå och kvalificerad och anpassningsbar arbetskraft. Begränsningen i form av att utifrån godkännandet för utbildningsverksamheten ta hänsyn till ung- domars efterfrågan och arbetsmarknadens behov får anses stå i proportion till ändamålen och nyttan med förslagen. Det har inte framkommit några andra förslag som innebär att mindre ingripande åtgärder kan vidtas för att uppnå ändamålet. Sammantaget anser regeringen att förslagen står i överensstämmelse med såväl regeringsformen som EU:s rättighetsstadga. Regeringen menar att offentliga huvudmän tillsammans med enskilda huvudmän har ett ansvar för att bidra till en förbättrad kompetensförsörj- Regeringen föreslår därför, med stöd av en majoritet av remiss- instanserna, att även enskilda huvudmän som bestämmer vilka utbild- ningar inom nationella program och introduktionsprogrammen program- inriktat val och yrkesintroduktion utformade för en grupp elever de ska erbjuda, och antalet utbildningsplatser, ska vara skyldiga att ta hänsyn till både ungdomarnas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Detta bör självklart gälla med de begränsningar av ansvaret som följer av god- kännandet som huvudman och att enskilda huvudmän inte har samma ansvar som en kommun att erbjuda alla behöriga ungdomar ett allsidigt urval av utbildning. Vidare är det enligt ny reglering som träder i kraft inte avsett att huvudmannen ska kunna låta verksamheten vila , dvs. att huvudmannen inte bedriver viss utbildning som den har godkännande för (se propositionen Ökade möjligheter att stänga skolor med allvarliga brister, prop. 2021/22:45). Regionala planeringsunderlag kan utgöra en gemensam referenspunkt för både offentliga och enskilda huvudmän och ett verktyg för att identifiera behov av justeringar av dimensioneringen av olika utbildningar. Regioner som bedriver gymnasieutbildning bör också omfattas Utredningen föreslår att samma princip för dimensionering också ska gälla regioner som är huvudmän för gymnasieskola. En region får anordna utbildningar på sådana nationella program som avser naturbruk och omvårdnad och får efter överenskommelse med en kommun anordna utbildning även på andra nationella program (15 kap. 31 § skollagen). När det gäller introduktionsprogram får en region som anordnar ett nationellt program anordna programinriktat val som är inriktat mot det nationella programmet (17 kap. 17 §). Vidare får en region efter överenskommelse med en kommun även anordna yrkesintroduktion och individuellt alter- nativ (17 kap. 18 §). Regeringen anser att regionernas planering och dimensionering av utbildningen bör ske på motsvarande sätt som kommunernas. Regeringen föreslår alltså att även regioner ska bestämma vilka utbildningar som ska erbjudas och antalet platser på dessa med hänsyn till såväl ungdomarnas efterfrågan som arbetsmarknadens behov. Utbudet av yrkesutbildning inom komvux bör anpassas till arbetsmarknadens behov Komvux spelar en viktig roll för arbetsmarknadens kompetensförsörjning. För att tydliggöra detta har de övergripande målen för komvux kompletterats så att det numera framgår att utbildningen ska utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet (20 kap. 2 § skollagen, jfr prop. 2019/20:105). För att bidra till att uppfylla målet bör utbudet av yrkesutbildning inom komvux också vara tillräckligt brett för att dels svara mot vuxnas efterfrågan och behov, dels svara mot de behov som finns på arbetsmarknaden. Kommunernas utbud av yrkesutbildning inom komvux matchar ofta en efterfrågan som finns på delar av arbetsmarknaden, företrädesvis utbildningar med inriktning mot vård och omsorg samt barn och fritid. Regeringen konstaterar dock att utbudet av utbildningar inriktade mot andra yrkesområden inte i samma utsträckning svarar mot behoven på arbetsmarknaden och regeringen menar att de varierande behov av gymnasialt yrkesutbildad arbetskraft som finns inom olika delar av svensk arbetsmarknad bättre behöver tillgodoses. Regeringen bedömer att yrkesutbildning inom komvux i större utsträckning behöver anpassas till arbetsmarknadens behov för att på så sätt bidra till en stärkt kompetensförsörjning och underlätta vuxnas etablering på arbetsmarknaden. Att delta i komvux på gymnasial nivå är en rättighet för alla med behörighet till sådan utbildning i syfte att uppnå behörighet till högskole- utbildning eller utbildning inom . Hemkommunen har en skyldighet att se till att de som har rätt att delta i en utbildning och önskar delta i den, också får det. Om utbildningen inte erbjuds av hemkommunen har den som har rätt att delta i utbildning på gymnasial nivå rätt att delta i sådan utbildning i en annan kommun än sin hemkommun eller i en region, om utbildningen finns där (20 kap. 19–19 e §§ skollagen). Utöver den rättighetsbaserade utbildningen ska kommunerna sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov (20 kap. 16 §), vilket bl.a. omfattar yrkesutbildning inom komvux. Antal platser inom sådan utbildning påverkas även av storleken på det riktade statsbidraget för regionalt yrkesvux (se även avsnitt 4.2). När bestämmelsen om att utgångspunkten för utbildningen av en enskild elev ska vara elevens behov och förutsättningar (20 kap. 2 § andra stycket) infördes i skollagen anförde den dåvarande regeringen att det ur ett tillväxtpolitiskt perspektiv är viktigt att beakta arbetsmarknadens behov även om utgångspunkten ska vara den enskildes behov (prop. 2009/10:165 s. 475). När det gäller kommunernas erbjudande av yrkesinriktad utbild- ning inom komvux anser regeringen nu att arbetsmarknadens behov behöver ges en mer framträdande roll och att detta tydligt bör komma till uttryck i skollagen. Av skollagen bör det framgå att när kommunen bestämmer sitt erbjudande av sådan utbildning så ska, utöver hänsyn till vuxnas efterfrågan och behov, hänsyn också tas till arbetsmarknadens behov. Vid bedömningen av arbetsmarknadens behov bör kommunen beakta de förhållanden som regeringen beskriver tidigare i detta avsnitt, exempelvis när det gäller lokala, regionala och nationella arbetsmarknadsbehov och elevernas förutsättningar att etablera sig på arbetsmarknaden. Regeringen menar att det kommer att leda till ett bättre anpassat utbud av yrkes- utbildning inom komvux. Förslaget att kommunen ska ta hänsyn till vuxnas efterfrågan och behov innebär en viss skärpning i förhållande till den hittillsvarande lydelsen att kommunen ska sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov. Arbetsförmedlingen och kommun påpekar att även arbets- marknadsutbildningar bör beaktas vid dimensioneringen av yrkes- utbildning inom komvux. Som nämns ovan matchar kommunernas utbud av yrkesutbildning inom komvux ofta den efterfrågan som finns på delar av arbetsmarknaden, främst utbildningar inriktade mot vård och omsorg samt barn och fritid, medan arbetsmarknadsutbildningar i högre utsträck- ning är inriktade mot andra yrkesområden, t.ex. el- och energiområdet samt fordons- och transportområdet. Regeringen menar att det är angeläget att kommuner och Arbetsförmedlingen samverkar för att helheten i utbildningsutbudet för vuxna, inklusive utbudet av arbetsmarknads- utbildning, bättre ska svara mot arbetsmarknadens behov. Sådan sam- verkan behövs bl.a. för att undvika ineffektiva dubbla utbildningsvägar 2021/22:159 och så att arbetsmarknadsutbildningen fungerar som ett komplement till och samspelar med reguljär utbildning. Utbudet av arbetsmarknads- utbildningar bör inte heller vara en anledning till att utbildnings- inriktningar som behövs inom komvux inte planeras och prioriteras. Det samlade utbildningsutbudet kan då, på ett effektivt sätt, i högre grad bidra till kompetensförsörjningen och leda till att fler individer kan stärka sin ställning i arbetslivet. Mot bakgrund av det ovanstående föreslår regeringen, med stöd av en majoritet av remissinstanserna, att en kommun när den bestämmer vilka sammanhållna yrkesutbildningar och yrkesämnen som ska erbjudas, och antalet platser på dessa, ska ta hänsyn till vuxnas efterfrågan och behov av utbildning och arbetsmarknadens behov. Utredningen föreslår att skyldig- heten ska avse sammanhållna yrkesutbildningar och yrkesinriktade kurser. Som nämns i avsnitt 4.2 har beslutat att ämnesbetyg ska ersätta kursbetyg i bl.a. vuxenutbildning på gymnasial nivå (prop. 2021/22:36, bet. 2021/22:UbU7, rskr. 2021/22:156). Ändringen har som följd att utbildningen på gymnasial nivå ska bedrivas i form av ämnen i stället för kurser. Förslaget i denna proposition anpassas till detta. Regeringen återkommer i avsnitt 4.9 om vad som avses med samman- hållna yrkesutbildningar. 4.4Det ska krävas att kommuner samverkar för ett ändamålsenligt utbud Regeringens förslag: Det ska införas krav på att varje kommun ska samverka med minst två andra kommuner om uppgifter inom gymnasieskolan och vuxenutbildning. Samverkan ska ske genom ett avtal (primärt samverkansavtal). Även en samverkan som sker på annan liknande grund ska anses uppfylla kravet. De samverkande kommunerna bildar ett primärt samverkansområde för utbildningen. ska avse planering, dimensionering och erbjudande av viss utbildning i gymnasieskolan och vuxen- utbildning på gymnasial nivå. I gymnasieskolan ska avtalet omfatta nationella program och introduktionsprogrammen programinriktat val och yrkesintroduktion som är utformade för en grupp elever. I vuxenutbildning på gymnasial nivå ska avtalet omfatta yrkesämnen och sammanhållna yrkesutbildningar. En kommun ska även kunna ha andra samverkansavtal med en eller flera kommuner och regioner (sekundära samverkansavtal). Regeringen ska få meddela föreskrifter om undantag från kravet på samverkan med minst två kommuner med hänsyn till kommunernas geografiska placering. Sådana föreskrifter ska också få ange vad som ska gälla i fråga om planering, dimensionering och erbjudande av utbildning för de kommuner som omfattas av undantaget. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att krav på samverkansavtal ska införas i skollagen i två steg. Först ska kravet införas för gymnasieskolan och där- efter, med senare ikraftträdande- och tillämpningstidpunkt, för vuxenutbildning. I fråga om vuxenutbildning ska samverkan enligt utredningens förslag omfatta yrkesinriktade kurser i stället för yrkesämnen. Utredningen föreslår att ett samverkansavtal som gäller gymnasieskolan ska omfatta ett geografiskt område med minst ett visst antal invånare som ingår i gymnasieskolans målgrupp. Utredningen föreslår också att avtalet ska utformas bl.a. med hänsyn till ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser och kommunernas skyldighet att er- bjuda ett allsidigt urval av utbildningar. Vidare föreslår utredningen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om samverkansavtalens omfattning och innehåll. Remissinstanserna: En majoritet av de instanser som yttrat sig över förslaget är positiva eller har inget att invända, däribland , Specialpedagogiska skolmyndigheten, Statskontoret, , Hög- skolan , , , och kommuner, Region , Region , Region , utbildnings- företagen, Byggsektorn, Företagarna, , , i (LO) och Teknik- företagen. Företagarna och anser att bättre samverkan är en förutsättning för att ett brett utbud av utbildningar som möter arbets- marknadens behov ska kunna erbjudas till en rimlig kostnad. välkomnar förslaget och framhåller att många gymnasieutbildningar är dyra och svåra att motivera för små kommuner med få sökande. LO anser att förslaget kommer att gagna såväl elevers tillgång till utbildning som arbetsmarknadens kompetensförsörjning . kommun anför att det inom vuxenutbildningen är av stor vikt att samverkan sker mellan huvudmän, inte minst för att kunna öka bredden i utbildningsutbudet. Elevkårer och Elevråd anser att det ligger i elevernas intresse att ett brett utbildningsutbud säkras genom samverkan. Flera remissinstanser som är positiva till förslaget lämnar förslag på justeringar eller önskar förtydliganden när det gäller vilka huvudmän eller utbildningsformer som berörs av kravet på samverkansavtal. understryker att förslaget om krav på samverkan även bör gälla enskilda huvudmän. Region anser bl.a. att det är oklart hur regionala skolhuvudmän ska medverka i samverkan. Specialpedagogiska skolmyndigheten anser att det saknas tillräckliga överväganden om varför gymnasiesärskolan och komvux som särskild utbildning utesluts från förslaget och vilka risker det medför för denna grupp. Även – för barn, unga och vuxna med intellektuell funktionsnedsättning undrar varför gymnasiesärskolan inte ingår i förslaget. Vidare föreslås gemensamma samverkansområden för gymnasieskola och komvux av några remissinstanser, däribland och . Region anför att det saknas en tydlig beskrivning av hur regionalt utvecklingsansvariga kan medverka och utgöra samverkanspart för genomförandet. Andra remissinstanser som är positiva till samverkan lyfter vissa utmaningar med förslaget. kommuner framhåller att en centralisering av utbildning medför att elever med för långa pen- dlingsavstånd tvingas lämna hemorten och inackorderas och påpekar att stor hänsyn bör tas till att dagpendling med långa sträckor och inackordering kan vara påfrestande för eleverna och även riskera att 2021/22:159 påverka studierna negativt. IFAU ställer sig frågande till om pendling mellan kommuner är en bra lösning för de elever som saknar behörighet till ordinarie gymnasieutbildningar. Flera remissinstanser ser en rad problem med förslaget, bl.a. när det gäller skilda förutsättningar för stora och små kommuner, intressekon- flikter och ansvarsfrågan om kommuner inte kommer överens. uppfattar en viss otydlighet kring själva bildandet av samverkans- områdena, avseende bl.a. definition av område men även kring vem eller vilka som vid bildandet ges tolkningsföreträde av ett område. Region ser att förslaget kan påverka kommunernas uppdrag, genom ett ökat ansvar att betala för tomma utbildningsplatser och att ha beredskap vid förändringar. tillstyrker huvudsakligen samverkan inom gymnasieskolan, men avstyrker förslaget om att all yrkesutbildning inom komvux ska vara regionalt sökbar. Regionen anser att det riskerar att minska den enskilda kommunens frihet att erbjuda utbildningar som kommunen själv finansierar för att ytterligare utöka det egna utbudet. Några remissinstanser, bl.a. , kom- mun, kommun, , , Kommuner och Regioner (SKR) och , avstyrker förslaget om krav på samverkansavtal. anför att samarbete måste vara av frivillig karaktär för att leda till nytta. anför bl.a. att det finns en uppenbar risk att förslaget leder till intressekonflikter mellan de samverkande kommunerna och ifrågasätter om det är rätt väg att gå att lagstifta om att kommuner ska samverka med varandra. anför bl.a. att utredningens förslag på sam- verkansmodell skapar en otydlighet i ansvarsfördelningen och i styr- kedjan. Samarbeten kräver ordnade, transparenta former som är likvärdiga över landet. anger som grund för sin avstyrkan att tre kommuner utgör en för liten enhet, samt att staten behöver ta ett större ansvar. kommun ser positivt på samverkan men vänder sig emot att staten ska definiera hur samverkan ska se ut genom att kräva upprättande av samverkansavtal. SKR anser bl.a. att avtalssamverkan av princip bör utgöra en möjlighet och inte en lagreglerad skyldighet för kommuner. Skälen för regeringens förslag Många kommuner samverkar men det är ovanligt att utbildnings- utbudet planeras och dimensioneras gemensamt Kommunernas storlek, befolkningsunderlag och geografiska förutsätt- ningar ger olika möjligheter att erbjuda gymnasiala utbildningar i egen Tillgången till lärare och andra resurser kan också påverka vilka utbildningar som erbjuds. Som framgår av avsnitt 4.2 kan dock utbild- ningserbjudandet inom gymnasieskolan och komvux breddas genom sam- verkan med andra kommuner. Utredningen har undersökt hur regional samverkan om och planering av gymnasial utbildning fungerar och har bl.a. genomfört en kart- läggning av befintliga samverkansområden. visar att dagens samverkan varierar både när det gäller vilka utbildningar som ingår och vad man samverkar om. samverkan vanligtvis samtliga nationella program men mer sällan När samverkan är som mest fördjupad hanteras Prop. 2021/22:159 det formella beslutsfattandet över utbudet genom ett gymnasieförbund som bildats av kommunerna. När samverkan är som minst fördjupad är det i princip bara förstahandsmottagandet till nationella program som regleras mellan kommunerna, dvs. möjligheten för ungdomarna att söka fritt bland utbildningar som erbjuds inom samverkansområdet. Samverkan kan även inkludera andra funktioner som t.ex. gemensamt överenskomna beräk- ningsgrunder för interkommunal ersättning och ansvar för antagning i form av delegerad myndighetsutövning alternativt gemensam teknisk plattform som stödjer antagningsprocessen. Regional samverkan kring vuxenutbildningen sker företrädesvis avseende utbildningar som finansieras genom statsbidraget för regionalt yrkesvux eftersom sam- verkan uppställs som villkor för statsbidraget. Samverkan kan dock i några fall även omfatta andra utbildningar inom komvux. Omfattningen av sam- verkan kring regionalt yrkesvux är dock mycket skiftande. I en del sam- verkansområden handlar det enbart om en gemensam ansökan om stats- bidrag, varefter medlen fördelas ut till varje enskild kommun. I andra sam- verkansområden innehåller samverkan många fler komponenter. Regeringen konstaterar att det är ovanligt att utbildningsutbudet är före- mål för en gemensam planering och dimensionering av kommunerna, trots att annan slags samverkan om gymnasieskolans utbildningar är vanligt förekommande. Även när det gäller samverkan om regionalt yrkesvux är gemensam planering och dimensionering ovanlig. Det handlar då snarare om samverkan kring statsbidraget som är av mer administrativ art. Bristande samverkan påverkar människors tillgång till och kommunernas möjlighet att erbjuda ett brett utbildningsutbud Skillnaderna i samverkan påverkar ungdomars och vuxnas lika tillgång till ett brett utbildningsutbud. De nationella programmen i gymnasieskolan är relativt väl spridda geografiskt och tillgängligheten på programnivå har förbättrats över ett lite längre tidsperspektiv. Elevernas tillgång till inriktningarna inom pendlingsavstånd är dock mer begränsad. Begräns- ningarna gäller främst yrkesprogrammen, och i synnerhet vissa inrikt- ningar på dessa program. Situationen inom VVS- och fastighets- programmet kan användas som ett illustrerande exempel. Inriktningarna på detta program med få elever – i synnerhet fastighet, men även kyl- och värmepumpsteknik samt ventilationsteknik – har försvunnit från flera pendlingsområden. handlar det om en utfasning på grund av lågt antal sökande, men i vissa fall kan nedläggningen bero på att redan få platser i form av gymnasial lärlingsutbildning försvunnit helt. Denna utveckling sker trots att branschen bedömer att det finns stora rekryterings- behov när det gäller några av de yrken som dessa inriktningar leder till. Regeringen konstaterar också att då samverkan mer sällan omfattar introduktionsprogrammen, är elever som inte är behöriga till nationella program beroende av att hemkommunerna själva anordnar utbildningen. Utredningens undersökning visar exempelvis att erbjudandet om intro- duktionsprogrammet programinriktat val är snävare och inkluderar färre möjliga yrkesområden att utbilda sig mot jämfört med erbjudandet för eleverna som är behöriga till yrkesprogrammen. ning inom komvux lokalt och regionalt, liksom av gymnasieskolans 2021/22:159 utbildningar, påverkar sannolikt vilka utbildningar som söks och som därmed bedrivs. Vård- och omsorgsutbildning finns tillgänglig i hela Vissa yrkesutbildningar bedrivs endast i ett fåtal kommuner. gäller t.ex. utbildningar inom områdena fordon, bygg, el och industri. Utredningen konstaterar att kommunerna inte alltid tar på sig kostnaden för en vuxen som sökt en utbildning i en annan kommun. individen är hänvisad till att gå de utbildningar som erbjuds av hem- kommunen och därför kan ha ett relativt begränsat utbud av utbildningar att välja mellan. Brister i samverkan och samordning av utbildningsutbudet bidrar till att de resurser som samhället avsätter för utbildning inte används på ett effek- I sin granskning av svensk yrkesutbildning konstaterar i rapporten and Training in (2019) att det i genomsnitt går färre yrkesutbildningselever per skola på svenska gymnasieskolor i jämförelse med andra länder. Detta kan, enligt , försvåra möjligheterna att erbjuda vissa yrkesutbildningar exempelvis inom högteknologiska områden med krav på specialiserad lärarkompetens och dyr utrustning. I sin undersökning av befintlig kommunsamverkan har utredningen sett flera exempel på hur samma utbildning erbjuds på flera platser inom samma elevpendlingsområde, trots små elevvolymer. i och för sig bidra till både ökad valfrihet och kortare restider för eleverna men riskerar även att driva upp kostnaderna. sårbara när elevunderlaget är litet och när elevantalet minskar. skolan bedrivs undervisning i yrkesämnen ofta i mindre grupper, vilket bidrar till yrkesprogrammens högre kostnad. också att kostnaden per elev i ännu högre grad ökar om skolan inte lyckas fylla sina platser. Behovet av att bedriva undervisningen med tillräckligt stora undervisningsgrupper kan därför stå i konflikt med ambitionen att erbjuda ett allsidigt utbildningsutbud. Liknande utmaningar finns även inom komvux.