prop · H903265 · 2022-06-21 00:00:00 — En förklaring till att skillnaden i median är så mycket större än skillnaden i genomsnitt, kan vara att de kommunala lantmäterimyndigheterna ibland har något som benämns parallella processer, vilket skulle kunna innebära att vissa ärenden tar mycket lång tid.57 58 För kundbehovet privat bostadsbyggande var den genomsnittliga totala handläggningstiden för Lantmäteriet och för de kommunala lantmäterimyndigheterna.59 Det saknas tillräckligt underlag för att göra jämförelser över . Sammantaget har de kommunala lantmäterimyndigheterna som helhet något kortare totala handläggningstider än Lantmäteriet. Skillnaderna behöver inte betyda att de kommunala lantmäterimyndigheterna är effektivare, utan skillnaderna kan även bero på att sammansättningen av ärenden skiljer sig åt något. En jämförelse med de nordiska grannländerna och visar betydligt större skillnader. Sådana jämförelser är aldrig enkla, då både lagstiftning, organisation och sätt att mäta handläggningstider kan skilja sig åt. Dessutom varierar tillgången till jämförbar statistik. I , där lantmäteriverksamheten i huvudsak är , finns tillgång till totala handläggningstider för alla de förrättningar som kommunerna ansvarar för. Den genomsnittliga totala handläggningstiden för en avstyckning, som utgör en stor del av alla fastighetsbildningsärenden, var i , medan den var i . Den aktiva handläggningstiden för en avstyckning var i , jämfört i Norge.60 Handläggningstiderna har också ökat i en betydligt högre takt i jämfört med . hade en genomsnittlig total handläggningstid för avstyckningar på cirka , alltså mindre än hälften av vad som gällde 2019. ökade handläggningstiderna i från cirka till cirka 4 månader 2019.61 Noterbart är att det i finns en fastställd maximal tidsfrist för kommunens behandling.62 I finns också tillgång till totala handläggningstider för avstyckningar, vilket framgår av en rapport från (). Avstyckningar tog i genomsnitt att genomföra . 57Se not 122 och 123 för information om beräkning av kommunala lantmäterimyndigheternas medel- och medianvärde. 59Riksrevisionens enkät till de kommunala lantmäterimyndigheterna. 60Olsson och , Hur skiljer sig avstyckningar åt i och ? 61Eriksson och , Vad kostar en avstyckning i ? 62Reglerna anges i norska . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N uppgång från då handläggningstiden snarare var omkring 5 månader.63 Av framgår att de totala handläggningstiderna har förkortats , alltså tvärtom mot utvecklingen i . Enligt årsstatistik användes i genomsnitt för avstyckning eller per fastighet, vilket sålunda är lägre än i både och Sverige.64 Ett tredje sätt att jämföra är med annan verksamhet, som har vissa likheter med lantmäteriförrättningar. Ett exempel på en sådan verksamhet är kommunala bygglovsärenden. I jämförelse tar handläggningen av lantmäteriförrättningar betydligt än bygglovsärenden, som enligt huvudregel ska av inom en maxgräns , med möjlighet till ytterligare 10 veckors förlängning.65 Enligt en kommunenkät genomförd av var andelen förhandsbeskeds- och bygglovsärenden som överstiger nämnda tidsfrist 2020.66 genomförde en liknande undersökning där 198 av 244 kommuner svarade att de handlade av sina ärenden inom tidsfristerna.67 Det finns ingen kunskap om i vilken grad denna maxgräns bidrar till att korta handläggningstiderna, men det är rimligt att anta att den har någon form av effekt. 3.2 Interna förklaringar till de långa handläggningstiderna Lantmäteriet håller med om att handläggningstiderna är långa och ger främst tre förklaringar. Den viktigaste förklaringen är att det funnits och finns en brist på lantmätare, särskilt erfarna, och även brist på kompetens i övrigt inom samhällsbyggnadssektorn. Detta i kombination med en ökad rörlighet för dessa yrkesgrupper har lett till en brist som enligt Lantmäteriet har blivit allt större. har Lantmäteriet breddat rekryteringsbasen, anställt och utbildat jurister i rollen som förrättningslantmätare och ökat antalet förrättningsassistenter. Enligt Lantmäteriet är de som anställts oftast mindre erfarna och har en varierad och mindre ”riktad” bakgrund och kunskapsbas när de börjar. Det leder till behov av längre introduktion och till att handläggningstiderna blir längre än om Lantmäteriet kunnat rekrytera erfarna förrättningslantmätare. I de intervjuer vi genomfört med lantmätare framhåller dessa att problemen bottnar i händelser , när ett nytt handläggningssystem bedömdes effektivisera verksamheten kraftigt. Enligt uppgift sades då cirka 63Riksdagens utredningstjänst, Avstyckning av fastigheter, 2019. 65Se 9 kap. 27 § (2010:900), PBL. Tidsfristen räknas från den tidpunkt då ansökan är komplett. 66Boverkets plan- och byggenkät och 2020. 263 kommuner besvarade frågorna om tidsfristerna 2019. 2020 besvarades frågorna av 255 kommuner. 67Boverket, Utvärdering av tidsfrister och förslag till sanktioner, 2017. R I K S R E V I S I O N E N F A S T I G H E T S B I L D N I N G E N I S V E R I G E 1 000 personer upp från sina tjänster. Efter dessa nedskärningar upphörde också den specialinriktade utbildningen av lantmätare vid ett par lärosäten. När effektiviseringsförväntningarna på det nya handläggningssystemet inte infriades fullt ut uppstod en brist på lantmätare. Att det råder en brist på lantmätare är också något som framkommer vid intervjuer med företrädare för de kommunala lantmäterimyndigheterna. De anser sig däremot inte vara lika drabbade av detta som Lantmäteriet och framhåller att många som är anställda som lantmätare i kommunerna har arbetat på Lantmäteriet men har sökt sig till kommunala tjänster. En förklaring som framförts i dessa intervjuer är att lantmätare upplever arbetet i en kommun som mer stimulerande, då de också har en rådgivande roll i kommunernas planprocesser. En annan förklaring är att Lantmäteriet enligt egen utsago arbetat för en ökad enhetlighet i handläggningen över landet, med syfte att besluten ska hålla samma kvalitet oavsett var de tas. Detta har då inneburit att tiden för att utreda förutsättningarna i en förrättning har ökat i en del ärenden då utredningsnivån tidigare varit varierande. Som tredje förklaring har Lantmäteriet i intervjuer sagt att man 2015–2019 fokuserade på att avsluta ärenden som är längre än . Detta ledde då rent statistiskt till ännu längre totala handläggningstider . Vår bedömning är att detta kan stämma, men att denna effekt också kan ha bidragit till att de totala handläggningstiderna blev kortare . Enligt Lantmäteriet handlade man detta år i mindre utsträckning ärenden som är komplexa och kräver sammanträden, och som därmed har en längre total handläggningstid. Därför finns en risk för att den genomsnittliga totala handläggningstiden åter stiger när pandemin är över. I intervjuer uppger myndigheten att insatser gjorts och görs för att minska effekterna av denna ovan nämnda kompetensbrist. Ett teambaserat arbetssätt har införts och nationella pooler för sällanuppgifter har utvecklats. Ett flertal insatser har gjorts för att stärka och bredda kompetensen, såsom utveckling av introduktion av nya medarbetare, löpande behovsanpassad kompetensutveckling och utveckling av interna karriärvägar. Utbildningsinsatserna inkluderar att man utbildat främst jurister till att också besitta lantmätarkompetens. Enligt Lantmäteriet har även förmågan att prognosticera den nationella arbetsmängden utvecklats, och därmed även förmågan att fördela resurser. Även det digitala stödet till teamen har utvecklats, med exempelvis handböcker, ärendeinformation och ärendeplaneringsverktyg. Med tanke på utvecklingen av de totala handläggningstiderna, och på att antalet inkomna ärenden minskade, tycks dessa insatser ha haft en begränsad effekt. Vår bedömning är att den obalans som råder mellan befintlig kompetens och arbetsmängd inte kommer att lösas ens . 28R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Lantmäteriet förklarar de långa handläggningstiderna med att det finns en brist på lantmätare. Vi delar den uppfattningen, men tycks det inte finnas några möjligheter att ens lösa denna kompetensbrist. Vi gör därför bedömningen att den viktigaste åtgärden för att minska handläggningstiderna är att modernisera ett föråldrat regelverk. Vi ser att det finns stora möjligheter att både förenkla och snabba på handläggningsprocesserna och förenkla arbetsuppgifterna, vilket dock förutsätter författningsändringar. Vår huvudsakliga slutsats är därför att regelverket inte är ändamålsenligt och att det finns ett omfattande behov av att reformera regelverket inom hela fastighetsbildningsområdet. har dock regeringen knappt tagit några initiativ inom dessa områden. 3.3.1 Koordinater har ingen rättsverkan Enligt jordabalken är det fysiska gränsmärken, som ofta består av rör, råstenar eller andra markeringar, som har rättsverkan.68 Andra uppgifter, exempelvis koordinater som anges på förrättningskartor, har sekundär betydelse och används främst som bevis när det gäller att fastställa läget på gränser som är oklara. Alla parter som vi intervjuat gör bedömningen att det finns stora fördelar från effektivitetssynpunkt med att övergå till ett system där koordinater bestämmer fastighetsgränser. Det skulle då innebära att vissa bestämmelser i både fastighetsbildningslagen och jordabalken behöver ändras. Enligt uppgifter som framkommit i intervjuer diskuteras denna fråga i många länder, och i åtminstone och har en reformering påbörjats. Av våra intervjuer framgår att det finns flera problem med det nuvarande systemet. Ett är att det är tidsmässigt resurskrävande att markera ut nya och förändrade fastigheter med fysiska gränsmärken, vilket i sin tur påverkar både handläggningstider och avgiftsnivåer. Det är också ett betungande arbete, som kräver hantering av släggor och borrutrustning. kan det dessutom vara praktiskt svårt att slå ned rör i marken på grund av snö och tjäle. Ett ytterligare problem är att fysiska gränsmarkeringar är opålitliga. Många har försvunnit och vissa har avsiktligt eller oavsiktligt flyttats eller rubbats från det ursprungliga läget. Inte sällan behöver nya fastighetsbestämningar göras, vilket ofta innebär att samma arbete har utförts för en och samma fastighet. Regeringen gav 2016 Lantmäteriet i uppdrag att på en översiktlig nivå utreda förutsättningarna för ett nytt regelsystem för fastigheters gränser där i första hand koordinater bestämmer gränspunkternas läge.69 I Lantmäteriets avrapportering konstaterades att den totala samhällsnyttan med koordinatbestämda gränser 68Se 1 kap. 3 och 4 §§ jordabalken. 69Regeringsbeslut N2015/08894/SUBT N2015/08630/KLS (delvis). R I K S R E V I S I O N E N F A S T I G H E T S B I L D N I N G E N I S V E R I G E är av sådan betydelse att det inte bara är önskvärt utan även nödvändigt att reformera systemet, och att en sådan förändring i väsentlig grad kommer bidra till att uppnå regeringens mål om att ta tillvara digitaliseringens möjligheter.70 Lantmäteriet konstaterade vidare att koordinatbestämda gränser innebär stora kostnadsbesparingar i samband med lantmäteriförrättningar. En större rättssäkerhet för fastighetsägare och andra som är beroende av att fastighetsgränser är klara och tydliga skapas. De positiva effekterna är vidare kopplade till de olika nyttor som kan uppnås genom exakta, korrekta, stabila och lättillgängliga gränsuppgifter. Nyttorna är bland annat hänförliga till förenklingar i exempelvis arbetsprocesser och flöden, ökad effektivitet, tidsbesparing, kostnadsbesparing, minskad kompetensbrist och minskad risk för felbedömningar om gränsers rätta sträckning. Det framhölls vidare att koordinatbestämda gränser har stora fördelar för olika samhällsaktörer.71 Kvaliteten på de uppgifter som finns om fastighetsgränser i kan skilja sig markant åt. Genomgående tycks kvaliteten på de uppgifter som är ett resultat av förrättningar och mätningar i modern tid vara högre än den på äldre uppgifter. En reform som leder till koordinatbestämda gränser kommer därför sannolikt att kräva övergångsperioder, där fastighetsgränser av hög kvalitet blir koordinatbestämda före dem av lägre kvalitet. Lantmäteriet ser inga hinder för en successiv övergång till koordinatbestämda gränser. Som tidigare nämnts finns i fastighetsbildningslagen allmänna lämplighets- och planbestämmelser för alla fastigheter. Härutöver finns särskilda bestämmelser för jord- och skogsbruk som dels ska garantera en ekonomisk bärkraft för fastigheten, dels garantera att ny- eller ombildning av fastigheter inte leder till försämringar för jord- och skogsbruket.72 Ändamålsprövningen i enlighet med fastighetsbildningslagen är ett moment som tar tid och resurser i anspråk, och det finns även en risk för att olika handläggare gör olika tolkningar av lämplighetsbestämmelserna. De gällande bestämmelserna tillkom i en annan tid (), när det ansågs finnas ett behov av att exempelvis pröva ändamålsenligheten i varje ny jord- eller skogsbruksfastighet som en egen brukningsenhet. Alla ägare av skogs- och jordbruksmark driver inte sina jord- och skogsbruk själva, utan det är oftare särskilda uppdragsstyrda företag som arrenderar mark och verkar inom betydligt större arealer än enskilda fastigheter. Av detta skäl framstår det som otidsenligt att lantmäterimyndigheterna ska bedöma ändamålsenligheten i varje nybildad eller 70Lantmäteriet, Koordinatbestämda gränser, 2017. 72De särskilda bestämmelserna för jord- och skogsbruk finns i 3 kap. 5–7 §§ FBL, medan allmänna lämplighets- och planvillkor som gäller för alla fastigheter finns i 3 kap. 1–4 §§ FBL. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N förändrad skogs- eller jordbruksfastighet. Det bör de inblandade fastighetsägarna rimligen kunna avgöra bättre själva. När det gäller lämpligheten av funktioner såsom bostäder, industri och infrastruktur har kommuner och statliga myndigheter i normalfallet redan tagit ställning till det. Det blir enligt vår bedömning en dubbel styrning av markanvändningen, dels genom särskilt uppställda villkor för fastighetsindelningen, dels med regler i andra lagar. Effektiviteten av att bibehålla denna typ av dubbelprövningar kan därför enligt vår mening också ifrågasättas. Som framgår av avsnitt 3.4.2 är också ett av de vanligaste skälen som domstolarna hänvisar till, när de återförvisar ärenden till Lantmäteriet, felaktigheter i bedömningen av ändamåls- och lämplighetsprövningarna i enlighet med fastighetsbildningslagen. Det handlar alltså inte bara om ”onödiga” dubbelprövningar, utan ändamålsreglerna framtvingar också svåra avvägningar där det ibland görs felaktiga bedömningar av beslutande lantmätare. Lantmäteriet framhåller att de ser utfallet i domarna som vägledande och en viktig beståndsdel i utveckling av praxis i deras juridiska prövning. En omfattande genomgång av frågan om ändamålsenlighet i fastighetsbildningslagen gjordes inom ramen för en doktorsavhandling 2019.73 Avhandlingen och de förslag som den innehåller berör regelverket som styr markens indelning i fastigheter i sin helhet och påverkar således alla fastigheter, oavsett vilket ändamål de används för (skogsbruk, bostad, industri osv.). Avhandlingens förslag innebar att vissa bestämmelser föreslås bli dispositiva medan andra föreslås utgå helt. Det framgår i avhandlingen att denna modell tillämpas i , ett land vars organisation av fastighetsbildningen liknar mer än något annat land. I våra intervjuer framhåller Lantmäteriet att en översyn av det aktuella regelverket är både befogad och angelägen. Lantmäteriet menar att det finns en möjlighet att åstadkomma en ökad förutsägbarhet och tydlighet, vilket gör det lättare för fastighetsägare och potentiella fastighetsägare att planera och förutse möjligheterna att genomföra fastighetsförvärv och olika former av fastighetsutveckling. Även handläggningen av fastighetsbildningsärenden skulle förenklas av de föreslagna ändringarna. Ett förenklat regelverk som innehåller färre prövningar kan förbättra förutsättningarna för en digitalisering och automatisering av fastighetsbildningsprocessen, något som kan bidra till ytterligare effektivitetsvinster och lägre förrättningskostnader. Lantmäteriet framhåller att frågan om vilken roll samhället bör ha i styrningen av fastighetsbildningen ytterst är politisk. Samhällets styrning av fastighetsindelningen - Dåtid, nutid och framtid. Se särskilt sid 331 ff. R I K S R E V I S I O N E N F A S T I G H E T S B I L D N I N G E N I S V E R I G E Mot denna bakgrund ser vi det som angeläget med en översyn av reglerna för lantmäterimyndigheternas prövning av fastigheters ändamål i samband med fastighetsbildning. Regeringen har inte tagit något initiativ i denna fråga. 3.3.3 Förenklingar i anläggningslagen har inte gjorts Bestämmelser i anläggningslagen reglerar gemensamhetsanläggningar och villkor för hur sådana ska kunna inrättas.74 Till villkoren hör att anläggningen ska vara av väsentlig betydelse för de deltagande fastigheterna och att fördelarna med anläggningen ska överstiga nackdelarna. Kritik har framförts av intressenter som menar att denna lag är onödigt krånglig och på så sätt bidrar till att handläggningen av lantmäteriförrättningar tar än nödvändigt.75 Vi har inte granskat denna lag i detalj, men vi har sett i ärendestatistiken att dessa ärenden ofta tar . Mycket talar därför för att en reformering av denna lag skulle kunna bidra till en resursmässig avlastning för lantmäterimyndigheterna och därmed också kortare handläggningstider och lägre avgifter. Behovet av att på flera olika sätt förenkla lagstiftningen i anläggningslagen, och då särskilt ersättningsreglerna, har lyfts fram av intressenter.76 Bland annat har förslag framförts om att ersättningsreglerna görs dispositiva. Med dispositiv lagstiftning menas bestämmelser i lagen som går att avtala bort av de berörda parterna och därmed inte behöver följas. Syftet med dessa förslag är att åstadkomma snabbare handläggning och lägre kostnader för förrättningsärenden. Ett exempel är när en ny fastighet ansluts till en gemensamhetsanläggning och alla inblandade är överens om ersättning och övriga villkor. Då måste lantmäterimyndigheten ändå, enligt lagen, göra en egen värdering av nyttan för ägaren av en nyansluten fastighet, ofta med hjälp av en extern värderingsman. Det leder till både längre handläggningstider och dyrare avgifter. Lantmäteriet håller med om att det finns behov av en reformering av vissa delar av anläggningslagen, bland annat att ersättningsreglerna kan göras dispositiva.77 78 Sådana regler hanterar bland annat ersättningar som i vissa fall betalas av nya fastighetsägare i en samfällighet. utreder Lantmäteriet värdet på anläggningen, även i sådana fall när det inte efterfrågas av någon part. Lantmäteriets bedömning är att bristerna framstår som förbiseenden vid tidigare lagstiftningsarbeten och att skillnader mellan ersättningsreglernas dispositivitet är 74En gemensamhetsanläggning är en anläggning som har inrättats med stöd av anläggningslagen (1973:1149). För att få inrättas måste anläggningen vara av väsentlig betydelse för flera fastigheter. Vanliga gemensamhetsanläggningar är avlopp, vägar, båtplatser, grönområden med mera. Se 5–8 §§ anläggningslagen. 75Bland annat av () i en inlaga till . 77Det rör sig om ersättningsreglerna 40 a, 42 a och 43 §§ anläggningslagen. 78Se bland annat Lantmäteriets remissvar på Ds 2021:8. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Enligt Lantmäteriet kommer en sådan förändring leda till en effektivare handläggning, vilket är positivt för både lantmäterimyndigheterna och sakägare. Lantmäteriet ser inga nackdelar med att dessa ändringar genomförs. En ändring kan vara på gång i anläggningslagen med syftet att det ska bli enklare för samfällighetsföreningar att justera felaktiga andelstal, i enlighet med förslagen i en departementspromemoria79 och ett tillkännagivande i riksdagen.80 Här sägs också att en sådan förändring kan antas minska antalet ändringsförrättningar, som antalet förrättningsärenden kan komma att öka något. Regeringen beslutade om en lagrådsremiss om att samfällighetsföreningar själva ska få ändra andelstalen i gemensamhetsanläggningar. En proposition är planerad att lämnas till 2022.81 3.3.4 Avsaknad av digitaliserad handläggningsprocess Regeringens övergripande digitaliseringsmål, som har ställt sig bakom, är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.82 I den förvaltningspolitiska propositionen sägs att statliga myndigheters förvaltningsarbete bör syfta till att åstadkomma lägre kostnader och största möjliga nytta för företag och medborgare samt förvaltningen och samhället som helhet.83 Möjligheten att digitalisera handläggningsprocessen inom fastighetsbildningen möter dock hinder i lagstiftningen. När det gäller att fatta automatiserade beslut räcker det med att ändra regleringen i den lagstiftning som reglerar fastighetsbildningen, medan frågan om elektroniska överlåtelsehandlingar har bäring på hela samhällsbyggnadsprocessen. Myndigheter har generellt ett författningsstöd för att fatta automatiserade beslut.84 Fastighetsbildningslagen, fastighetsbildningskungörelsen och anslutande författningar som gäller för Lantmäteriets verksamhet innehåller dock bestämmelser som innebär att Lantmäteriet inte kan fatta beslut automatiserat. Enligt den nuvarande lagstiftningen får endast förrättningslantmätaren fatta beslut i förrättningsverksamheten.85 Dessutom krävs att beslut inom förrättningsverksamheten ska signeras av en fysisk person.86 Följden av dessa bestämmelser är att utvecklingen mot automatiserat beslutsfattande och tillvaratagandet av digitaliseringens möjligheter förhindras. Exempel på positiva möjligheter av automatiserat beslutsfattande är snabbare handläggning till lägre 2018/19:CU13, rskr. 2018/19:201. 81Enligt pressmeddelande från . 2011/12:1, utg. omr. 22, s. 84, bet. 2011/12:TU1, rskr. 2011/12:87. 2009/10:175, bet. 2009/10FiU:38, rskr. 2009/10:315. 84Se 28 § förvaltningslagen. 85Jämför 4 kap. 1 § FBL. 86Se 7 och 14 §§ fastighetsbildningskungörelsen (1971:762). R I K S R E V I S I O N E N F A S T I G H E T S B I L D N I N G E N I S V E R I G E förvaltningskostnader och ökad grundläggande rättssäkerhet, enligt en tidigare granskning av Riksrevisionen.87 Automatiserat beslutsfattande i statsförvaltningen är vanligt förekommande . I våra intervjuer framhåller Lantmäteriet att de vill gå i samma riktning. Myndigheten eftersträvar därför författningsutveckling som möjliggör detta. Vi kan inte heller se någon bärande invändning mot att detta hinder undanröjs. Det finns enligt Lantmäteriet exempel på både beslut och andra moment i ärendeprocessen som skulle kunna automatiseras. Skriftliga överlåtelsehandlingar på papper är det enda alternativ som enligt lag tillåts vid överlåtelse av en fastighet. Att inte kunna hantera digitala originaldokument hämmar utvecklingen av modern e-förvaltning och försämrar möjligheten att effektivisera samhällsbyggnadsprocessen. En helt digital process möjliggör enligt Lantmäteriet automatisering, minskar fel och misstag och innebär en snabbare hantering. Lantmäteriet har på uppdrag av regeringen utrett behovet av, och förutsättningarna för, en övergång till elektroniska handlingar för överlåtelse av fast egendom och tomträtt.88 Denna fråga rör ett större område än själva fastighetsbildningen och vi har därför inte undersökt denna fråga i sin helhet. Exakt vilka vinster som kan göras hos de olika aktörerna vid en fastighetsöverlåtelse är svårt att bedöma, men Lantmäteriet bedömer att en digital hantering av fångeshandlingar för fastighetsbildningens del skulle leda till både kostnadsbesparingar och stora tidsvinster jämfört med dagens analoga hantering. Enligt Lantmäteriet visar också jämförelser med utredningar och erfarenheter som gjorts i att vinsterna kan vara betydande.