prop · H90322200 · 2022-01-01 00:00:00 — Regeringen bedömer mot den bak- grunden att motsvarande krav på innehållsdeklaration kan ställas på tobaksfria nikotinprodukter utan att ge intryck av att produkterna är livs- Att motsvarande krav inte ställs på snus, vilket efterfrågas av , bedöms inte utgöra ett hinder för att med regleringen för e-cigaretter som förebild införa krav på innehållsdeklaration för tobaksfria anser att det vore lämpligt att införa ett förbud mot hänvisning till smak, doft och tillsatser och att det därför är olämpligt att förse förpackningar till tobaksfria nikotinprodukter med en innehålls- deklaration som hänvisar till smak, doft och tillsatser. föreslår ett förbud mot hänvisning till smak, doft och tillsatser finns det heller inte skäl att införa begränsningar avseende detta i innehålls- Det bör dock i sammanhanget upprepas att regeringen före- slår att märkningen av tobaksfria nikotinprodukter inte får likna ett livs- medel, vilket påverkar hur hänvisning till smak, doft och tillsatser kan Se vidare avsnitt 10.11. Sammantaget bedömer regeringen att bestämmelser om innehålls- deklaration som motsvarar de som redan gäller för e-cigaretter och påfyllningsbehållare bör införas även för de tobaksfria nikotinprodukt- Prop. 2021/22:200 erna. Det är fråga om saklig information och bestämmelserna fråntar inte i onödan näringsidkarens möjligheter att förse förpackningen med egen text. Produkter som inte uppfyller föreskrifterna om krav på innehålls- deklaration ska inte få tillhandahållas konsumenter på marknaden. Det kan i detta sammanhang vara värt att notera att viss produkt- presentation kan träffas av de allmänna reglerna om marknadsföring som finns i marknadsföringslagen. En produktpresentation som ger en felaktig uppfattning om varans egenskaper, hälsoeffekter, risker eller utsläpp kan vara otillåten redan genom nämnda lag. Övriga krav på märkning Regeringens förslag: Märkningen på tobaksfria nikotinprodukter eller på sådana produkters förpackningar ska inte få antyda att en viss tobaksfri nikotinprodukt är mindre skadlig än andra sådana produkter eller likna ett livsmedel eller en kosmetisk produkt. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget men vill att förbudet utökas och förtydligas. kommun påpekar att det behöver tydliggöras vad som avses med att produkterna inte får likna ett livsmedel som de enligt annan reglering ska jämställas med livs- De efterfrågar även föreskrifter om hur märkningen ska se ut och att kraven på märkning bör vara så sammanhållna som möjligt gällande alla tobaks- och nikotinprodukter. kommun anför att det bör införas en möjlighet för kommunen att omhänderta felaktigt märkta Ett flertal remissinstanser, däribland A non smoking generation och Tobaksfakta, har även framfört att det bör införas krav på neutrala Skälen för regeringens förslag: För såväl tobaksvaror som e-cigaretter gäller enligt 3 kap. 3 § första stycket 1 respektive 4 § 1 lagen om tobak och liknande produkter att märkningen inte får antyda att en viss produkt är mindre skadlig än andra sådana produkter. Av 3 kap. 3 § första stycket 3 och 4 § 3 samma lag framgår också att dessa produkter inte får märkas så att de liknar ett livsmedel eller en kosmetisk produkt. Krav på märkning av förpackningar omfattas av bestämmelsen om hind- rande åtgärder i 1 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen (se avsnitt 10.10). Bestämmelserna om märkning av e-cigaretter flyttades över från lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare till lagen om tobak och liknande produkter utan materiella ändringar. I förarbetena till den upp- hävda lagen gjordes bedömningen att det, på samma sätt som det har ansetts möjligt att begränsa användandet av texter på tobaksförpackningar, ska vara möjligt att begränsa de texter som får användas vid märkning av e-cigaretter och påfyllningsbehållare (prop. 2016/17:132 s. 35–36 och 87– De tobaksfria nikotinprodukterna är förhållandevis nya på marknaden och kunskaperna om riskerna med att använda dem är begräns- En försiktighet vid användande av påståenden som antyder att vissa 2021/22:200 produkter är mindre farliga än andra är därför påkallad. Samtliga tobaks- fria nikotinprodukter innehåller nikotin som är ett mycket beroendefram- För att motverka att olika tobaksfria nikotinprodukter jäm- förs med varandra på ett sätt som ger sken av att produkterna är mindre farliga än vad de egentligen är bör det införas ett förbud mot att genom märkning antyda att en viss tobaksfri nikotinprodukt är mindre farlig än andra sådana produkter. Ett sådant krav gäller redan för produkter på Det har dessutom bedömts förenligt med kraven på tryck- Vad gäller synpunkt att det inte heller bör vara tillåtet att jämföra tobaksfria nikotinprodukter med tobaksvaror kan konstateras att regleringen av tobaksvaror och e-cigaretter utgår från att det inte är tillåtet att jämföra produkter inom den aktuella produkt- Regeringen saknar underlag att nu föreslå en utvidgning som innebär att tobaksfria nikotinprodukter inte heller får jämföras med tobak som utgör en annan produktkategori. För att undvika förgiftningar och besvär som kan uppstå genom oavsikt- lig användning av en produkt som innehåller nikotin behövs bestämmelser som motverkar att förpackningarna märks på ett sätt som gör att den tobaksfria nikotinprodukten blir förväxlingsbar med livsmedel eller Det bör därför införas krav på att tobaksfria nikotin- produkter inte får märkas på ett sätt som gör att en sådan förväxlingsrisk Sådana krav gäller redan för övriga produkter på tobaksområdet. Även dessa krav bedöms vara förenliga med kraven som följer av tryckfri- Enligt bör bestämmelsen kompletteras med regler om ansvar och förbud liknande dem i andra och tredje stycket i regleringen om hälsovarningar. Bestämmelsen kompletterar kraven på innehållsdeklaration och hälso- Redan av bestämmelsens ordalydelse framgår att tobaksfria nikotinprodukter inte får antyda att en viss produkt är mindre skadlig än en annan eller likna ett livsmedel eller kosmetisk produkt. utöva tillsyn över bestämmelsen på försäljningsstället och Folkhälso- myndigheten i andra fall än på försäljningsstället. På samma sätt som vid tillsynen över bestämmelserna om innehållsdeklaration och hälsovarning får tillsynsmyndigheterna i sin tillsynsverksamhet meddela de förelägg- anden och förbud som behövs för att denna lag och anslutande föreskrifter Bestämmelsen är utformad på motsvarande sätt för tobaksvaror samt e-cigaretter och påfyllningsbehållare i lagen om tobak och liknande De krav som ställs kring bestämmelsen får anses vara tillräck- liga för att bestämmelsen ska följas. Några tillägg i paragrafen om ansvar och förbud motsvarande de som finns i bestämmelsen om innehålls- deklaration och hälsovarning bedöms därför inte behövas. kommun anser att det bör införas en möjlighet för kommunen att omhänderta felaktigt märkta tobaksfria nikotinprodukter och att mot- svarande möjlighet även ska införas för tobak. Det var tidigare möjligt för en tillsynsmyndighet att besluta att en tobaksvara skulle tas om hand, vilket kunde aktualiseras exempelvis om en näringsidkare tillhandahöll felaktigt märkta tobaksvaror till försäljning Möjligheten att omhänderta tobaksvaror togs dock bort i samband med införandet av lagen om tobak och liknande produkter. Skälen för det var att möjligheten till omhändertagande användes i mycket Prop. 2021/22:200 begränsad utsträckning och att många kommuner ansåg att bestämmelsen Gränsdragningen mellan vad som utgjorde ett om- händertagande och ett beslag var svår att göra i praktiken, vilket ibland kunde innebära att kommunen i sin tillsyn beslagtog tobak utan att ha laglig möjlighet till det. Regeringen bedömde därför att det saknades skäl att behålla den tidigare omhändertagandebestämmelsen (prop. 2017/18:156 s. 123–124). Det har inte framkommit skäl för regeringen att nu göra en annan bedömning i fråga om omhändertagande av tobak eller tobaksfria nikotinprodukter. Ett flertal remissinstanser har framfört att det bör införas krav på neutrala reklamfria förpackningar. Frågan om neutrala tobaksförpack- ningar har varit föremål för utredning. Det har då bedömts att ett införande av sådana förpackningar inte är förenligt med tryckfrihetsför- ordningen. Frågan om neutrala förpackningar ingick inte i utredningens uppdrag och det saknas anledning för regeringen att nu göra en annan bedömning i frågan om dess förenlighet med grundlag. 10.12.1 Krav vid marknadsföring Regeringens förslag: Vid marknadsföring av tobaksfria nikotin- produkter till konsumenter ska särskild måttfullhet iakttas. Reklam eller andra marknadsföringsåtgärder ska inte få vara påträngande, upp- sökande eller uppmana till bruk av tobaksfria nikotinprodukter. Hänvisning till produktens smak ska endast få göras om det är motiverat av konsumentens behov av produktinformation. Marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter ska inte få rikta sig särskilt till eller skildra barn eller ungdomar som inte har fyllt . Regeringens bedömning: Det bör inte införas ett förbud mot smaksättning av tobaksfria nikotinprodukter. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Cancerfonden, Kommuner och Regioner (SKR) och , ser positivt på att marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter regleras. kommun, Hjärt-Lungfonden och anser att det ska införas ett marknadsföringsförbud. Flera remissinstanser, däribland A Non Smoking Generation, Region , och Tobaksfakta, anser att det ska införas neutrala förpackningar och ett expo- neringsförbud. (Patent- och ) bedömer att gränsdragningsproblem kan uppstå då marknadsförings- begreppet får delvis olika innebörd i den nya lagen och lagen om tobak och liknande produkter. (Patent- och marknadsöverdom- stolen) har inga invändningar mot förslaget om krav på särskild måttfull- het. 2021/22:200 TU Medier i delar slutsatsen att det saknas bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som möjliggör marknadsföringsförbud för tobaksfria nikotinprodukter, att innebörden får lämnas till rättstillämpningen och de etiska systemen inom marknads- föringsområdet samt att det måste vara tillåtet att tala om produktens smak. Några remissinstanser, däribland , Svensk Bensinhandel och , påpekar att förslaget är otydligt när det gäller krav på särskild måttfullhet, hänvisning till produktens smak samt åldersgränsen och att detta kan medföra gränsdragningsproblem för vad som är tillåtet. avstyrker förslaget till förbud mot ovid- kommande hänvisningar till smak. Ett flertal remissinstanser, däribland flera länsstyrelser, Tobaksfakta, och Svensk Dagligvaruhandel, anser att det ska in- föras ett förbud mot smaksättning. Skälen för regeringens förslag och bedömning Behovet av att reglera marknadsföringen av tobaksfria nikotinprodukter Det har skett en snabb ökning av försäljningen av tobaksfritt snus och mycket tyder på att marknaden för denna produktkategori har potential att fortsätta att expandera. För att motverka den negativa utveckling som de tobaksfria nikotin- produkterna riskerar att leda till finns det enligt regeringens mening anledning att överväga att införa begränsningar av hur dessa produkter ska få marknadsföras. krav på särskild måttfullhet för alkohol och tobak Historiskt sett finns paralleller mellan tobaks- och alkoholområdet. I den tidigare tobakslagen (1993:581) fanns ett krav på särskild måttfullhet som motsvarar det som gäller på alkoholområdet. Reglerna om särskild mått- fullhet vid marknadsföring av tobaksvaror och alkoholdrycker infördes . Detta lagstiftningsärende föregicks av lagändringarna som resulterade i en ändring i tryckfrihetsförordningen, förkortad TF, som öppnade upp för en möjlighet att förbjuda kommersiell annonsering vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror (prop. Genom ändringarna i tryckfrihetsförordningen tydliggjordes att det inte finns något hinder mot att ingripa mot en kommersiell annons som används vid marknadsföring av alkohol och tobak (prop. s.2–3 och 12–13). Även om öppningen i tryckfrihetsförordningen möjliggjorde en mer långtgående reglering stannade lagstiftaren vid att den skärpta regleringen av marknadsföringen av alkohol och tobak skulle utgå från en grundregel om särskild måttfullhet. Syftet var att säkerställa att marknadsföringen inte skulle medverka till att vidmakthålla eller öka konsumtionen av alkohol- och tobaksvaror och inte heller bidra till en positiv inställning till bruket av dessa varor (samma prop. s. 28). regleras tobaksområdet genom tobaksreklamdirektivet och tobaksproduktdirektivet som har inne- burit att det allmänna kravet på särskild måttfullhet har bytts ut mot bestämmelser om marknadsföringsförbud för tobaksvaror. Nuvarande reglering av marknadsföring på tobaksområdet Regleringen av marknadsföringen på tobaksområdet är restriktiv. I 4 kap. 1 § lagen om tobak och liknande produkter finns ett förbud mot använd- ning av kommersiella annonser för tobaksvaror i vissa specificerade medier. Det rör sig om periodiska skrifter eller jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig. Dessutom omfattar förbudet tv- sändningar, beställ-tv, ljudradiosändningar och andra överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig. I 4 kap. 2 § lagen om tobak och liknande produkter finns en utvidgning av marknadsföringsförbudet för tobaksvaror. Genom bestämmelsen för- bjuds även annan marknadsföring än den som sker genom kommersiella annonser i de medier som omfattas av 1 §. Denna utvidgning av marknads- föringsförbudet är generell och omfattar i nuvarande reglering all marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter som inte är grundlags- skyddad, med två undantag: –undantaget för s.k. passivt saluhållande och –undantaget för särskilt måttfulla kommersiella meddelanden inne på fysiska försäljningsställen. Reglerna om marknadsföring av e-cigaretter och påfyllningsbehållare innehåller ett förbud mot kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig, se 4 kap. 3 § lagen om tobak och liknande produkter. I 4 kap. 4 § förbjuds marknadsföring inom informationssamhällets tjänster, tv-sändningar, beställ-tv och ljudradio. I nuvarande reglering finns även undantag för s.k. passivt saluhållande och marknadsföring i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig. Undantagen omfattar dock inte kommersiella annonser. Regeringen föreslår i avsnitt 5.3.2att undantaget för passivt saluhållande av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare tas bort. Regleringen av marknadsföring på alkoholområdet På alkoholområdet gäller fortfarande ett generellt krav på att särskild mått- fullhet ska iakttas enligt 7 kap. 1 § alkohollagen (2010:1622). Det innebär att reklam- eller annan marknadsföringsåtgärd inte får vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av alkohol. Dessutom finns ett krav att marknadsföringen inte får rikta sig till eller skildra barn eller ungdomar som inte har fyllt . Av 7 kap. 3 § framgår att alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat inte får marknadsföras genom kommers- iella annonser i tv-sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar. För- budet omfattar även videodelningsplattformar. I 7 kap. 4–6 §§ finns dess- utom bestämmelser om förbud mot viss marknadsföring i tryckt skrift, marknadsföring genom framställning i bild och marknadsföring av alko- holhaltiga lättdrycker. Alkohollagen innehåller också i 7 kap. 7 § en skyldighet att återge en informationstext om alkoholens skadeverkningar vid marknadsföring av alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande prepa- rat genom kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämför- bara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig. Om det finns flera informationstexter, ska minst en av dem återges. Vid upprepad annonsering ska de olika informationstexterna användas omväxlande och 2021/22:200 om möjligt i lika stor omfattning. Regeringen får meddela föreskrifter om vilka texter som ska återges och hur de ska utformas. Begränsat utrymme i grundlagarna för att ingripa mot marknadsföring Genom 1 kap. 1 § andra stycket TF är var och en tillförsäkrad en frihet att i tryckt skrift uttrycka tankar, åsikter och känslor samt att offentliggöra allmänna handlingar och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. 1 kap. 1 § första stycket YGL ger enskilda en motsvarande frihet att ut- trycka sig även i ljudradio, tv och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar. Grundlagsskyddet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen innebär i princip att inskränkningar inte får göras genom lag om inte det medges i dessa regelverk. Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen skyddar dock inte alla yttranden inom de medier som omfattas av grundlagarnas s.k. formella tillämpningsområde. I propositionen Ändrade mediegrundlagar (prop. 2017/18:49) beskrivs de båda grundlagarnas tillämpningsområden på följande sätt. För att grundlagarna ska vara tillämpliga krävs att yttrandet faller inom grundlagarnas materiella tillämpningsområde. Detta bestäms av innebörden av och syftet med tryck- och yttrandefriheten enligt 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 § YGL. Där anges att grundlagarna tillförsäkrar medborgarna rätt att i de skyddade medierna offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och, enligt yttrandefrihetsgrundlagen, ett fritt konstnärligt skapande. Formuler- ingen av tryck- och yttrandefrihetens innebörd och syfte innebär att inte all användning av de grundlagsskyddade medierna omfattas av grundlag- arnas bestämmelser (samma prop. 170–171). Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen hindrar alltså i princip inte att lagstiftaren ingriper mot sådana yttranden som faller utanför de båda lagarnas materiella tillämpningsområden. har lagstiftaren ansett att det finns behov av bestämmelser som gör det möjligt att införa förbud mot kommersiella annonser vid viss marknadsföring. Av 1 kap. 12 § första punkten TF framgår att det är tillåtet att förbjuda kommersiella annonser vid marknadsföring av alkoholdrycker eller tobaksvaror genom vanlig lag. På samma sätt är det enligt samma lagrum tredje punkten möjligt att införa förbud mot kommersiella annonser som har meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt en förpliktelse som följer EU-medlemskapet. Det har också i fjärde punkten införts en möjlighet att i vanlig lag införa regler om varningstext, innehållsdeklara- tion eller annan liknande produktinformation om syftet är skydd för hälsa eller miljö eller konsumentskydd. Genom en hänvisning i 1 kap. 18 § YGL görs bestämmelserna om kommersiella annonser och produktinformation i 1 kap. 12 § TF tillämpliga även i fråga om program och om innehållet i tekniska upptagningar. Det kan konstateras att det saknas bestämmelser i tryckfrihetsförord- ningen som öppnar upp för möjligheten att införa förbud mot kommers- iella annonser vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter. Reglerna om tobaksfria nikotinprodukter föreslås inte heller som en följd av EU-medlemskapet. Det saknas alltså stöd i tryckfrihetsförordningen för att införa mer långtgående regleringar av marknadsföringen av dessa produkter i form av t.ex. olika former av marknadsföringsförbud. Av tidigare förarbetsuttalanden framgår dessutom att inskränkningar i form av t.ex. totalförbud mot reklam kan bedömas som oförenliga med den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten. Såsom Patent- och framför kan gränsdragnings- problem uppstå då marknadsföringsbegreppet får delvis olika innebörd i den nya lagen och lagen om tobak och liknande produkter. Mot bakgrund av vad som redogjorts för ovan saknas dock möjlighet att införa ett generellt förbud mot marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter motsvarande marknadsföringsförbudet för tobaksvaror. Reklam består dock typiskt sett av kommersiella meddelanden som i hög utsträckning faller utanför tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- grundlagens materiella tillämpningsområden. En näringsidkares rent kommersiella intressen skyddas i princip inte av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Näringsidkare kan därför få tåla vissa inskränkningar i dennes kommersiella intressen när det är motiverat uti- från starka samhällsintressen, t.ex. folkhälsan. Tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen hindrar därmed inte att krav på särskild måttfullhet införs vid marknadsföring av tobaksfria nikotinprodukter. Ett generellt krav på särskild måttfullhet kan dock behöva kompletteras med regler som begränsar vissa aspekter hos marknadsföringen, särskilt sådant som gör att marknadsföringen blir mer tilltalande för barn och unga samt gör att riskerna med produkterna kan framstå som mindre än de i själva verket är. Det kan därför behöva införas begränsningar i marknads- föringen i förhållande till ålder och smaksättning. Sådana begränsningar innebär inte heller att något generellt marknadsföringsförbud införs. Det får därmed anses vara förenligt med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen att införa även sådana regler i vanlig lag. Det bör påpekas att reglerna om marknadsföring inte inskränker det område som tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen syftar till att skydda. Journalister har t.ex. alltjämt möjlighet att skriva om tobaks- fria nikotinprodukters smak och om hur produkterna kan tilltala yngre. Det ska införas ett generellt krav på särskild måttfullhet vid marknads- föring av tobaksfria nikotinprodukter Som beskrivs ovan innebär tobaksfria nikotinprodukter en rad olika risker. Utvecklingen med en ökad användning av tobaksfria nikotinprodukter är problematisk ur ett folkhälsoperspektiv. Dessa produkter kan smaksättas på ett annat sätt än tobaksvaror och kan marknadsföras mot nya mål- grupper, vilket kan förklara varför marknaden för tobaksfritt snus har ökat kraftigt , se avsnitt 10.1. Tobaksfria nikotinprodukter kan initiera ett bruk av nikotin som i förlängningen även kan komma att innefatta tobaksvaror. Ur folkhälsosynpunkt är det eftersträvansvärt att den snabba utveck- lingen av tobaksfritt snus bromsas. Regeringen anser därför att möjlig- heterna att marknadsföra dessa produkter mot nya användare behöver begränsas. Marknadsföring av alkoholdrycker, som också är problem- atiska ur folkhälsosynpunkt, omfattas av ett generellt krav på särskild måttfullhet. Syftet med kravet på särskild måttfullhet är att säkerställa att 2021/22:200 marknadsföringen inte medverkar till att vidmakthålla eller öka konsum- tionen eller bidrar till en positiv inställning till bruket av varorna. Det är motiverat att införa ett motsvarande krav på särskild måttfullhet för de tobaksfria nikotinprodukterna. Som ovan nämnts bedöms ett generellt krav på särskild måttfullhet inte inskränka det område som tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen syftar till att skydda. Journalister har t.ex. alltjämt möjlighet att skriva om tobaksfria nikotinprodukters smak och om hur produkterna kan tilltala yngre. Det föreslagna kravet på måttfullhet kan dock anses vara en inskränk- ning i yttrandefriheten i 2 kap. regeringsformen. Av regeringsformen följer dock att friheten att yttra sig i näringsverksamhet får begränsas. Inskränkningen sker för ett godtagbart ändamål, nämligen att skydda människor från de tobaksfria nikotinprodukternas skadliga och beroende- framkallande egenskaper och på så sätt skydda folkhälsan. Förslaget bör även i övrigt anses som godtagbart eftersom inskränkningen inte går längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet.