prop · H903148 · 2022-03-22 00:00:00 — Regeringen anser därför att det i lagen bör anges att den kompletterar växtskydds- förordningen och genomförandeakter och delegerade akter till denna samt, i de delar de innehåller bestämmelser som rör växtskadegörare, den nya kontrollförordningen och genomförandeakter och delegerade akter till denna förordning. Eftersom EU-förordningarna är direkt tillämpliga och syftet med hänvisningarna endast är att upplysa om att förordningarna gäller, bör hänvisningarna vara dynamiska, dvs. avse förordningen i den gällande lydelsen. Den nya lagens syfte Som nämns ovan är syftet med EU:s växtskyddsförordning att fastställa växtskyddsrisker som hänger samman med skadegörare samt åtgärder för att reducera riskerna till en acceptabel nivå. Regeringen instämmer i bedömningen i promemorian att den nya växtskyddslagen bör ha samma syfte som växtskyddsförordningen. Det bör därför i en inledande bestämmelse anges att lagens syfte ska vara att begränsa de risker som 2021/22:148 växtskadegörare innebär för växter och växtprodukter till en acceptabel nivå. Strängare nationella krav när det gäller växtskadegörare som omfattas av växtskyddsförordningen Det kan i vissa situationer finnas behov av att kunna tillämpa strängare regler än vad som gäller enligt växtskyddsförordningen, t.ex. för att anpassa åtgärder till svenska förhållanden. Växtskyddsförordningen begränsar dock medlemsstaternas möjligheter att anta eller behålla nationella bestämmelser. Regeringen instämmer i promemorians bedöm- ning att det som får anses vara harmoniserat genom växtskydds- förordningen är vilka hinder för den fria rörligheten som kan uppställas av växtskyddsskäl. När det gäller åtgärder som inte begränsar den fria rörligheten ger artikel 31.1 medlemsstaterna en möjlighet att ha strängare nationella bestämmelser för växtskadegörare som omfattas av skydds- åtgärder enligt växtskyddsförordningen, dvs. karantänskadegörare och reglerade EU-icke-karantänskadegörare. Under vissa begränsade förutsättningar får en medlemsstat dessutom tillfälligt inskränka den fria rörligheten när den anser att införsel till eller förflyttning inom dess territorium av växter, växtprodukter eller andra föremål från vissa tredjeländer eller andra medlemsstater medför en oacceptabelt hög risk för introduktion, etablering och spridning av en EU-karantänskadegörare eller en potentiell EU-karantänskadegörare (artikel 52). Regeringen anser att den nya växtskyddslagen, förutom att komplettera EU-förordningarna, också bör göra det möjligt att ställa krav på strängare åtgärder när det gäller karantänskadegörare och reglerade EU-icke-karantänskadegörare. Strängare åtgärder måste dock vara förenliga med växtskyddsförordningen och kunna motiveras av förordningens målsättning om växtskydd (artikel 31.1). Växtskyddsförordningen innehåller vidare flera bestämmelser som innebär att den behöriga myndigheten vid bekräftad förekomst av en karantänskadegörare ska vidta alla nödvändiga växtskyddsåtgärder för att utrota skadegöraren (artiklarna 17, 29 och 33). Detta kan i sin tur medföra att myndigheterna behöver ställa krav på aktörerna att vidta åtgärder. Det kan därutöver behöva ställas krav på aktörer när det gäller medlems- staternas skyldighet att vidta åtgärder för att eliminera risken för spridning vid misstanke om att en karantänskadegörare förekommer (artiklarna 10, 29 och 33). Detta innebär att det finns ett utrymme för medlemsstaterna att precisera och komplettera bestämmelserna i växtskyddsförordningen. Hur stort utrymmet är beror på i vilken utsträckning kommissionen utnyttjar sin möjlighet att anta detaljerade genomförandeakter för en särskild karantänskadegörare (artiklarna 28 och 30), se vidare bedömningen i avsnitt 9.4.1 och 9.4.2, där regeringen föreslår att det ska införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter och beslut i det enskilda fallet om skyddsåtgärder i fråga om karantänskadegörare och reglerade EU-icke- karantänskadegörare. Nationella krav när det gäller växtskadegörare som inte omfattas av växtskyddsförordningen Regeringen instämmer inledningsvis i promemorians bedömning att det saknas skäl att i den nya växtskyddslagen nationellt reglera växtskade- görare som inte kan medföra oacceptabla konsekvenser. Det är en bedömning som ligger i linje med växtskyddsförordningens syfte och att det enligt den nu gällande växtskyddslagen endast är möjligt att bekämpa och hindra spridning av växtskadegörare som kan orsaka allvarlig skada. Bedömningen har inte heller ifrågasatts av någon av remissinstanserna. Det finns dock växtskadegörare som kan medföra oacceptabla konsekvenser men som inte kan regleras som karantänskadegörare därför att de inte effektivt kan utrotas eller, om utrotning inte är möjlig, inneslutas i syfte att förhindra spridning (se avsnitt 7.2). Det bör övervägas om sådana växtskadegörare ska kunna regleras nationellt. Syftet med en sådan reglering skulle i så fall vara att begränsa förekomsten av växtskade- göraren för att därigenom minska omfattningen av skador på växter och växtprodukter. Nationella bestämmelser om bekämpning av skadegörare som inte kan regleras som karantänskadegörare finns i skogsvårdslagen (1979:429). Enligt 29 § skogsvårdslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om bekämp- ning av insektshärjning i skog och om upparbetning av skadad skog, utforsling eller lagring av virke och andra åtgärder som behövs för att motverka uppkomsten av yngelhärdar. Bestämmelsen i 29 § tar enligt förarbetena sikte på insektsskador på skog. När lagen infördes bedömdes att de allvarligaste skadorna orsakas av barkborrar som trivs i områden med mycket granskog och tallskog, särskilt där det bedrivs skogsbruk (prop. 1978/79:110 s. 56). Angrepp av barkborrar är även ett problem som kan medföra allvarliga skador på skog. Även andra insekter som inte effektivt kan utrotas eller inneslutas skulle kunna vara skadliga för skogen. Regeringen bedömer således att det också i fortsättningen kommer att finnas behov av att vidta åtgärder för att minska förekomsten av barkborrar eller andra insekter som inte kan regleras som karantänskadegörare för att begränsa de ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenserna av sådana angrepp. Som konstateras ovan begränsar växtskyddsförordningen utrymmet för nationella bestämmelser om skyddsåtgärder mot skadegörare. De mate- riella bestämmelserna i förordningen gäller dock enbart karantän- skadegörare och reglerade EU-icke-karantänskadegörare. Förordningen innehåller således inte några regler om skyddsåtgärder mot skadegörare som har för stor spridning och som sprids huvudsakligen på annat sätt än genom växter, trots att sådana skadegörare kan orsaka allvarlig skada. Den omständigheten att unionen inte har ställt krav på skyddsåtgärder mot sådana skadegörare, trots att de omfattas av förordningens definition av skadegörare, innebär enligt regeringens mening att det finns ett utrymme för medlemsstaterna att anta nationella bestämmelser. Sådana bestäm- melser måste dock vara förenliga med de allmänna unionsrättsliga principerna om företräde, lojalt samarbete, den fria rörligheten för varor och proportionalitet. Insekter som är skadliga för växter och växtprodukter utgör skadegörare i den mening som avses i växtskyddsförordningen (artikel 1.1). som är reglerade enligt skogsvårdslagen är sådana insekter som kan orsaka allvarlig skada men som har för stor spridning för att kunna vara reglerade som karantänskadegörare. De sprids huvudsakligen på annat sätt än genom växter för plantering och är därför inte heller reglerade EU-icke- karantänskadegörare (se avsnitt 7.2). Det innebär alltså att de inte omfattas av växtskyddsförordningens bestämmelser om skyddsåtgärder och därför kan regleras nationellt i enlighet med vad som sägs ovan. har bemyndigats att meddela föreskrifter enligt 29 § I föreskrifter finns bestämmelser om förebyggande åtgärder och bekämpningsåtgärder mot skadliga insekter. Bestämmelserna föreskriver bl.a. att skadat granträd ska forslas till terminal, skogsindustri eller göras otjänligt som yngelmaterial för granbarkborrar, att rått granvirke endast får lagras en begränsad tid och att får besluta att skogsägare eller andra som förfogar över skog i ska avverka och behandla träd som angripits av I promemorian görs bedömningen att bestämmelserna är förenliga med de allmänna unionsrättsliga principerna om företräde, lojalt samarbete, den fria rörligheten för varor och proportionalitet. instämmer i denna bedömning som inte heller har ifrågasatts av Regeringen anser sammanfattningsvis att det finns skäl att även i fortsättningen ha nationella bestämmelser om skyldighet att vidta åtgärder för att begränsa förekomsten av insekter som inte är karantän- skadegörare om de kan medföra oacceptabla konsekvenser genom att orsaka allvarliga skador på skog. Som framgår ovan har de nuvarande nationella bestämmelserna till skydd för skog begränsats till att gälla insekter. görare än insekter, t.ex. svampar och bakterier, kan medföra oacceptabla konsekvenser genom angrepp på trädslag som används i virkesproduktion. Växtskyddsförordningen innebär inte heller för dessa växtskadegörare ett hinder för en nationell reglering. finns visserligen inte något behov av att reglera andra skadegörare än insekter. bör dock ge utrymme för att reglera även andra skadegörare om behovet Möjligheten att ställa nationella krav på åtgärder för att begränsa förekomsten av växtskadegörare som inte omfattas av skydds- åtgärder enligt växtskyddsförordningen bör därför omfatta alla slags växtskadegörare som kan medföra oacceptabla konsekvenser genom angrepp på trädslag som används i virkesproduktion. nationella bestämmelser om andra skadegörare än insekter är, som sägs ovan när det gäller möjligheten att ha kvar de nuvarande bestämmelserna om insektshärjningar, att de åtgärder som föreskrifterna tar sikte på är av sådan karaktär att de inte står i konflikt med eller äventyrar växtskydds- förordningens målsättning om att säkerställa ett harmoniserat tillväga- gångssätt för skyddsåtgärder mot växtskadegörare. melserna måste vara förenliga med de allmänna unionsrättsliga prin- ciperna om företräde, lojalt samarbete, den fria rörligheten för varor och Det är viktigt att en nationell reglering motiveras av ett allmänt intresse av att skydda växter och växtprodukter, i det här fallet virkesproducerande träd och träprodukter, samt att en nationell reglering bedöms vara SLU menar att de miljömässiga och sociala konsekvenserna bör väga lika tungt som de ekonomiska när man tar ställning till om en växtskadegörare bör regleras nationellt. Regeringen anser i likhet med bedömningen i promemorian att fokuset i bedömningen av om en skadegörare ska anses orsaka oacceptabla konsekvenser bör vara på de ekonomiska konsekvenserna. De miljömässiga och sociala konse- kvenserna bör beaktas och en sammanvägning av de konsekvenser en skadegörare kan åstadkomma bör alltså göras. De miljömässiga och sociala konsekvenserna bör dock inte vara huvudskälet till att införa en nationell reglering enligt växtskyddslagstiftningen. Regeringens uppfatt- ning är att om en nationell reglering framför allt motiveras av skade- görarens konsekvenser på miljön så bör skadegöraren i stället regleras som en främmande invasiv art av medlemsstatsbetydelse. Växtskadegörare som kan angripa trädslag som används i virkes- produktion kan förekomma även i andra växtmiljöer än skog, t.ex. i parker och trädgårdar. De kan även i vissa fall ha andra värdväxter än träd. För att hindra spridning från sådana växtmiljöer bör lagen ge möjlighet att ställa krav på åtgärder även i andra växtmiljöer än skog och i fråga om andra växter än träd och andra växtprodukter än sådana som har sitt ursprung i träd. anser att åtgärder även bör kunna vidtas för skydd av andra växter i naturen än träd avsedda för virkesproduktion. Regeringens uppfattning är, som framgår ovan, att om en nationell reglering framför allt motiveras av skadegörarens konsekvenser på miljön så bör skade- göraren regleras som en främmande invasiv art av medlemsstatsbetydelse enligt förordning (EU) nr 1143/2014 och föreskrifter meddelade med stöd av 8 kap. 4 § första stycket 3 i stället för att regleras med stöd av växtskyddslagen. Några remissinstanser anser att möjligheten att reglera nationella växtskadegörare bör utnyttjas även för att skydda annan odling än virkesproduktion. Remissinstanserna har dock inte pekat på några sär- skilda växtskadegörare som bör regleras. i anser att det kan finnas behov av att nationellt skydda ekonomiskt viktiga grödor inom jord- och trädgårdsbruket, t.ex. viktiga grödor för livsmedels- och foderproduktion. bedömer att riskerna ökar på grund av klimatförändringarna. i och SLU framför liknande synpunkter. LRF anser att det är oklart vilka mekanismer som finns för att förhindra spridning av skadegörare som inte faller in under begreppen karantän- skadegörare, invasiva arter eller skadegörare som angriper virkespro- duktion. Regeringen vill i denna del peka på de möjligheter som finns i EU- regelverket att reglera skadegörare som inte förekommer i som karantänskadegörare. Det finns alltså inte behov av att ha en särskild nationell reglering för att kunna vidta åtgärder mot skadegörare som kan komma att introduceras i landet. Frågan är dock om det finns behov av en nationell reglering för att skydda sig mot skadegörare som redan förekommer här men som på grund av ett ändrat klimat kan komma att orsaka större skada än . Enligt uppgifter från finns det inte något behov av att reglera skadegörare nationellt utöver vad som föreslås i promemorian. När det gäller de växtskadegörare som 2021/22:148 varken omfattas av skyddsåtgärder enligt växtskyddsförordningen eller orsakar oacceptabla konsekvenser genom angrepp på trädslag som används i virkesproduktion instämmer regeringen således i bedömningen i promemorian att det är tillräckligt med rådgivning och information om åtgärder som kan vidtas frivilligt. För sådana växtskadegörare finns det alltså inte något behov av en tvingande nationell reglering. I vilken lag ska en nationell reglering till skydd för virkesproduktion finnas? Det är möjligt att tänka sig olika alternativ när det gäller i vilken lag en nationell reglering till skydd för virkesproduktion bör placeras. De nuvarande bestämmelserna om insektshärjning finns i skogsvårdslagen. Lagen riktar sig till skogsägare och andra som är verksamma inom skogsbrukssektorn. Om den nuvarande regleringen av insektshärjningar utvidgas till att omfatta andra växtmiljöer än skog skulle lagen i den delen även gälla aktörer utanför skogssektorn, t.ex. de som är ansvariga för parker eller trädgårdar. En sådan lösning skulle vara främmande för lagens systematik och kräva en översyn bl.a. av lagens bestämmelser om tillsyn. En annan möjlighet är att ha nationella bestämmelser till skydd för virkesproduktion både i skogsvårdslagen och i den nya växtskyddslagen. En sådan uppdelning skulle innebära att bemyndigandet i 29 § skogs- vårdslagen utvidgas till att avse åtgärder som utförs inte bara av skogsägare utan även av andra som är verksamma i skogsbrukssektorn och som omfattas av lagens tillämpningsområde, dvs. den som i samband med avverkning eller lagring har rätt att förfoga över skog eller virke. Motsvarande bemyndigande i den nya växtskyddslagen skulle med denna lösning begränsas till att avse en rätt att meddela sådana föreskrifter i andra fall än som avses i 29 § skogsvårdslagen. Ytterligare en möjlighet är att placera bestämmelser till skydd för virkesproduktion i sin helhet i den nya växtskyddslagen. Den lagen föreslås inte vara begränsad till en viss växtmiljö eller vissa aktörer. Den föreslås vidare gälla för alla karantänskadegörare och reglerade EU-icke- karantänskadegörare, dvs. även sådana växtskadegörare som kan skada skog. Därigenom kommer den också omfatta skogsägare och andra som är verksamma i skogsbruksproduktion. I promemorian bedömdes det sistnämnda alternativet vara den lämpligaste lösningen. LRF m.fl. avstyrker förslaget att flytta bemyndigandet om insekts- härjning i 29 § skogsvårdslagen till den nya växtskyddslagen med motiveringen att unik expertkompetens och samordningsförmåga hos riskerar att förloras samt att det ur användarperspektiv innebär en försämring. Regeringen gör i avsnitt 9.4.3. och 9.10.3 bedömningen att även i fortsättningen bör vara den myndighet som får meddela föreskrifter om vilka åtgärder som ska vidtas i skogsmiljö mot de aktuella skadegörarna och som bör ansvara för kontroller i skogsmiljö av de aktuella bestämmelserna. Regeringen anser därmed att det saknas fog för farhågan att riskerar att förlora sin kompetens på området. Regeringen gör vidare i avsnitt 9.10.3 bedömningen att bör ha uppgiften att samordna övriga myndigheter och lämna råd och hjälp i denna verksamhet när det gäller de nationella föreskrifter och beslut som gäller de aktuella skadegörarna. Förslaget bedöms därmed inte innebära en försämring när det gäller samordningsförmåga eller skogsbrukets användarper- spektiv. Regeringen, som ser fördelar med ett samlat växtskyddsregelverk som inkluderar alla de som berörs av reglerna, delar därmed den bedömning som görs i promemorian att den lämpligaste lösningen är att regleringen finns i växtskyddslagen. För att icke parasitära växter ska anses vara skadegörare enligt växtskydds- förordningen krävs att de medför växtskyddsrisker med allvarlig ekonomisk, social och miljömässig påverkan på unionens territorium samt att de inte är förtecknade som en invasiv främmande art av unions- betydelse enligt förordning (EU) nr 1143/2014 (artikel 1.2). En icke parasitär växt som inte uppfyller kriterierna om allvarlig påverkan eller som är förtecknad som en invasiv främmande art av unionsbetydelse omfattas alltså inte av EU-förordningen och faller därmed utanför det område som harmoniseras genom förordningen. Den skulle därmed kunna regleras nationellt. Om en icke parasitär växt är förtecknad som en invasiv främmande art av unionsbetydelse bedöms det dock inte vara lämpligt att den regleras i den nya växtskyddslagen. Den icke parasitära växten flyghavre är ett ogräs som trots att det orsakar allvarliga problem i odling inte hotar eller har negativ miljömässig påverkan av någon betydelse. Flyghavre uppfyller därmed varken förutsättningarna för att kunna förtecknas som en invasiv främmande art enligt förordning (EU) nr 1143/2014 (se avsnitt 8.2) eller som en växtskadegörare enligt växtskyddsförordningen. I avsnitt 10.2 görs bedömningen att det även fortsättningsvis bör finnas nationella bestämmelser till skydd mot flyghavre i lagen (1970:299) om skydd mot flyghavre. När det gäller andra icke parasitära växter som orsakar allvarlig skada i jordbruks- och trädgårdsnäringen är den viktigaste risken för introduktion och spridning att utsädet innehåller ogräsfrö. I saluföringsdirektiven och den lagstiftning som genomför dem finns det krav på att utsäde endast får ha ett begränsat innehåll av frön av andra arter (se avsnitt 8.1). Den viktigaste spridningsvägen för dessa växtskadegörare är således redan begränsad. Vidare är det möjligt att minska risken för spridning av ogräs mellan odlare genom frivilliga åtgärder. bedriver rådgivning om sådana åtgärder. Åtgärder för att undvika angrepp av växtskadegörare vidtas också mot bakgrund av att kemiska växtskydds- medel endast får användas om principerna om integrerat växtskydd enligt och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv /117/EEG och 91/414/EEG följs (artikel 55). Principerna innehåller krav på att förebyggande åtgärder ska vidtas som håller förekomsten av ogräs på en låg nivå för att därigenom undvika användning av växtskyddsmedel. Vid remitteringen av promemorian har inte några synpunkter lämnats om att ovan nämnda åtgärder inte skulle vara tillräckliga. Mot bakgrund av detta delar regeringen bedömningen i promemorian att det saknas skäl att i den nya växtskyddslagen ställa nationella krav på icke parasitära växter som inte omfattas av uttrycket 2021/22:148 skadegörare i växtskyddsförordningen för att skydda jordbruks- och trädgårdsnäringen. I övrigt, t.ex. när det gäller skydd av skog, bedöms bestämmelserna om skydd mot invasiva främmande arter vara tillräckliga. Regeringens förslag: Uttrycket växtskadegörare ska ha samma betydelse i lagen som uttrycket skadegörare i växtskyddsförordningen. Uttrycken andra föremål, karantänskadegörare, växter och växter för plantering ska betyda samma sak i lagen som i växtskyddsförordningen. Uttrycken officiell växtskyddsinspektör och organ med delegerade uppgifter ska betyda samma sak som i den nya kontrollförordningen. Med uttrycket fristående officiell växtskyddsinspektör avses en officiell växtskyddsinspektör som inte har en anställning vid en statlig Uttrycket växtprodukt ska ha samma betydelse som i växtskydds- förordningen och i genomförandeakter som har antagits med stöd av Uttrycket Europeiska unionens territorium ska betyda det geografiska område som ska anses som unionens territorium enligt artikel 1.3 i förordning (EU) 2016/2031 medan uttrycket medlemsstat inom Europeiska unionen ska betyda ett geografiskt område inom en stat som omfattas av Europeiska unionens territorium. Med uttrycken EU-karantänskadegörare, karantänskadegörare för skyddad zon och reglerad EU-icke-karantänskadegörare avses i lagen skadegörare som har förtecknats som sådana i genomförandeakter som har antagits med stöd av EU-förordningen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorian innehåller inte någon definition av fristående officiell Remissinstanserna: () anser att förslaget att i lagen använda samma uttryck som i EU-förordningarna gör att det blir tydligare och enklare. skogsmark bör definieras i den nya lagen i stället för i en förordning. anser att det tydligt bör framgå av författningstexten att de bestämmelser i lagen som gäller för officiella växtskyddsinspektörer endast avser sådana inspektörer som inte är anställda vid en kontroll- Skälen för regeringens förslag Många av de uttryck som används i växtskyddsförordningen definieras i artikel 2 i förordningen. Även i den nya kontrollförordningen finns definitioner av uttryck. Andra uttryck som används i förordningarna definieras inte men är av unionsrättslig karaktär och kan inte ges en särskild betydelse i svensk rätt, t.ex. tredjeland. bedömning bör av tydlighetsskäl så långt som möjligt samma uttryck användas i den nya växtskyddslagen som i EU-förordningarna. punkten bör vara att de uttryck som används i växtskyddslagen ska ha samma betydelse som i växtskyddsförordningen och kontrollförordningen. Centrala uttryck som förekommer i flera lagbestämmelser och vars innebörd inte är uppenbar bör därför definieras i lagen genom en hänvisning till växtskyddsförordningen och kontrollförordningen. När det gäller hänvisningar till bestämmelser i kan detta ske genom antingen en s.k. statisk hänvisningsteknik eller en dynamisk sådan. En statisk hänvisning innebär att den svenska lagen hänvisar till EU-förordningen i en viss lydelse. Detta innebär att om EU- förordningen ändras måste även hänvisningen i den svenska lagen ändras för att ändringen i EU-förordningen ska få genomslag i den svenska lagen. En dynamisk hänvisning innebär att hänvisningen inte är knuten till en viss lydelse av EU-förordningen. Den svenska lagen behöver då inte ändras för att ändringar i EU-förordningen ska få genomslag i den svenska lagen. Växtskyddsförordningen och kontrollförordningen är direkt tillämpliga. Det är av stor vikt att den terminologi som används följer begrepps- utvecklingen i unionen. För att säkerställa att ändringar i förordningarna får genomslag och för att undvika osäkerhet om innebörden av ett uttryck bör utgångspunkten därför vara att hänvisningarna dit är dynamiska.