prop · H903207 · 2022-04-05 00:00:00 — Detta gäller inte bara i skogliga sammanhang, utan även rent generellt. Några remissinstanser uttrycker tveksamheter eller är negativa till förslaget. anser att bedömningen att skogsbruket ska anses vara pågående markanvändning kan få indirekt betydelse vid olika intresseavvägningar och att det endast stärker den ena äganderättsinnehavaren som förslag saknas för att stärka renskötselns bruksrätt som likställs med äganderätten. och Världsnaturfonden WWF anser att det är orimligt att skogsbruk i form av trakthyggesbruk kan anses vara pågående markanvändning i någon skog i detta område, i synnerhet i skogar som kalavverkats. avstyrker att skogsbruk i fjällnära terräng ska anses som pågående markanvändning om inte annat framgår eftersom det avviker från etablerad praxis och förvaltningslagens objektivitetskrav. , som avstyrker en presumtion, anser att bedömningen inte är förenlig med den systematik som finns inom fastighetsrätten, där innebörden av begreppet pågående markanvändning uttolkas i det enskilda fallet och kan variera . anser vidare att även om det i rättspraxis klargjorts att skogsavverkning utgör pågående markanvändning kan, inom ramen för den proportionalitetsbedömning som ska göras enligt 2 kap. 15 § regeringsformen, olika typer av avverkningsmetoder övervägas. Det är inte alltid lämpligt att använda sig av trakthyggesbruk, utan hyggesfria metoder bör kunna övervägas för att bättre beakta biologisk mångfald. Skälen för regeringens förslag: En förutsättning för att ersättning ska lämnas vid beslut enligt 18 § och 18 b § första stycket 1 SVL är att beslutet innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Kravet gäller enligt 31 kap. 4 § MB som 19 § SVL hänvisar till när det gäller rätt till ersättning för skada till följd av ett beslut om nekat tillstånd. Kravet har sin grund i regleringen i 2 kap. 15 § regeringsformen om inskränkningar av det allmänna i användningen av mark eller byggnad som sker av andra skäl än av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Frågan om en avverkning i fjällnära skog ska anses vara pågående eller ändrad markanvändning har därmed betydelse för om ersättning ska lämnas vid beslut som rör ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog. Utredningen föreslår att det i skogsvårdslagen i enlighet med praxis från (Mark- och miljödomstolen) införs en bestämmelse som innehåller en presumtion om att skogsbruk på produktiv skogsmark inom det fjällnära området är pågående markanvändning. Mark- och gjorde i det tidigare nämnda avgörandet MÖD 2020:8 bedömningen att när skogsmark innehas för att bedriva skogsbruk får skogsbruk anses vara pågående markanvändning. Den historiska användningen av skogen ska enligt denna praxis inte tillmätas någon betydelse i frågan om skogsbruk är att anse som pågående markanvändning eller inte. Utredningen anser att en presumtion i skogsvårdslagen om att skogsbruk är pågående markanvändning för all produktiv skogsmark ovan den fjällnära gränsen undanröjer tveksamheter vid tillståndsprövningen. 2021/22:207 Genom en sådan bestämmelse, som bekräftar praxis, anser utredningen vidare att lagstiftaren tar direkt ställning till en avgörande fråga för att stärka äganderätten, som därefter inte bör kunna ifrågasättas. anser vidare att presumtionen inte bör gälla för annan markanvändning än skogsbruk som bedrivs på produktiv skogsmark, såsom skidanläggning, vindkraftspark, gruva, ledningsgata eller tomtmark. att regeln inte heller innebär att renskötseln inte kan vara pågående markanvändning på samma område. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det finns ett behov av att i lag förtydliga och definiera vad som är pågående markanvändning i För att stärka äganderätten är det viktigt att undanröja tveksamheter vid prövningen av om det finns en rätt till ersättning och kodifiera den praxis som utvecklats vid Mark- och . Regeringen anser därför i likhet med utredningen och huvuddelen av de remissinstanser som har uttalat sig i frågan att skogsvårdslagen bör innehålla en presumtion om att skogsbruk är pågående markanvändning i Detta innebär bl.a. att den historiska användningen av skogen inte ska tillmätas någon betydelse. I likhet med utredningen anser regeringen även att presumtionen inte ska gälla för annan markanvändning än skogsbruk som bedrivs på produktiv skogsmark, såsom skidanläggning, vindkraftspark, gruva, ledningsgata Regeringen anser att det i skogsvårdslagen bör tydliggöras att presumtionen har betydelse för frågan om det finns en rätt till Presumtionen har alltså inte betydelse för frågan om annan sådan markanvändning är lämplig i stället för skogsbruk. bedömer därför att presumtionen inte, såsom och gör gällande, avviker från tillämpning och praxis. också i utredningens bedömning att presumtionsregeln inte heller förändrar renskötselrättens innehåll och på vilka marker renskötsel gäller. anser att presumtionen kan få indirekt betydelse vid olika Genom att tydliggöra i bestämmelsen att det bara är vid prövning av en fråga om ersättning som presumtionen aktualiseras så gör regeringen bedömningen att sådana indirekta effekter inte bör kunna Produktiv skogsmark definieras i 2 § SVL som skogsmark som enligt vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt minst en kubikmeter virke per hektar och år. Skogsmark som inte kan göra detta anses vara improduktiv skogsmark. Improduktiv skogsmark och träd- och buskmark definieras enligt samma bestämmelse som skogligt impediment. Enligt 13 a § SVL får avverkning, skogsvårdsåtgärder och gödsling inte ske på skogliga impediment som är större än . dock avverkas om det inte förändrar naturmiljöns karaktär. av förbudet bör, såsom utredningen föreslår, presumtionen i skogsvårds- lagen om att skogsbruk är pågående markanvändning i fjällnära skog inte gälla för improduktiv skogsmark eller för träd- och buskmark. Lagrådet anför att med den lydelse som föreslås i lagrådsremissen ska det vara fråga om skogsbruk för att man ska kunna presumera att det är en Enligt Lagrådet måste man då först slå fast att fastigheten används för skogsbruk. Det man vill åstadkomma med presumtionsregeln är dock att det i fråga om fjällnära skog ska presumeras att den pågående markanvändningen utgör skogsbruk och att skogsbruket därför ska beaktas vid bedömningen av ersättning enligt skogsvårdslagen. 2021/22:207 Lagrådet föreslår därför att bestämmelsen i stället ska ange att vid prövningen av rätten till ersättning avseende produktiv skogsmark i fjällnära skog ska den pågående markanvändningen presumeras vara skogsbruk, om marken inte används uteslutande för andra ändamål. Regeringen instämmer i detta. För att undvika att presumtionen ska tolkas som att den har betydelse för annan parallell markanvändning, såsom renskötseln, anser regeringen dock att bestämmelsen bör formuleras så att pågående markanvändning presumeras vara skogsbruk. Regeringen instämmer vidare i vad Lagrådet anför om att det av lagtexten bör framgå att presumtionen inte ska gälla om marken används uteslutande för andra ändamål, t.ex. som skidanläggning, vindkraftspark, gruva, ledningsgata eller tomtmark. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att ett beslut enligt 18 § eller 18 b § första stycket 1 SVL som innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras medför att skogsbruk normalt sett inte längre bör anses vara pågående markanvändning på den mark som berörs av beslutet. Det innebär att presumtionen kan brytas till följd av ett sådant beslut. Frågan om i vilka fall presumtionen bryts får dock avgöras i rättstillämpningen. Rätten till ersättning får bedömas med utgångspunkt i det ingrepp i markanvändningen som ett visst beslut innebär. Om en markägare har fått ett avslagsbeslut enligt 18 § SVL och på nytt ansöker om tillstånd, bör markägaren som regel inte kunna få ersättning vid nytt avslag på tillståndsansökan eftersom det första avslagsbeslutet bör innebära att skogsbruk inte längre anses vara pågående markanvändning. Vem bör pröva frågan om ersättning? Regeringens bedömning: Frågan om rätt till ersättning vid nekade tillstånd till avverkning i fjällnära skog eller vid tillståndsbeslut med långtgående villkor bör inte prövas av som prövning av tillstånd. bör i stället även fortsättningsvis försöka träffa en överenskommelse om ersättning med markägaren. Om en överenskommelse inte kan träffas bör ersättningsfrågan liksom prövas av mark- och miljödomstolen efter stämning av Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedöm- Utredningens förslag innebär att frågan om rätt till ersättning ska prövas av som tillståndsfrågan, att beslutet, i likhet med vad som gäller för beslutet i tillståndsfrågan, överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att bestämmelsen om att Skogs- styrelsen ska försöka träffa en överenskommelse om ersättning med markägaren innan frågan prövas av mark- och miljödomstol upphävs. Remissinstanserna: Huvuddelen av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget att frågan om rätt till ersättning ska prövas av Skogs- styrelsen som tillståndsfrågan är positiva till det, bl.a. Kammar- kollegiet, (Mark- och miljödomstolen), kommun 2021/22:207 och flera skogsbrukarorganisationer, däribland Skogsindustrierna, och . mer splittrat när det gäller frågan om vilken domstol som bör pröva över- Det är dock fler remissinstanser som anser att mark- och miljödomstolen bör pröva överklagade beslut. Förvaltningsrätten i , Kammarrätten i , tings- rätt (Mark- och miljödomstolen), (Mark- och miljödomstolen), Förvaltningsrätten i , skog , och m.fl. anser att det finns fördelar med en samordnad prövning av frågorna om tillstånd och Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i bedömer att den föreslagna ordningen medför ett enklare, snabbare och mer kostnadseffektivt förfarande än om frågan om ersättning skulle prövas av domstol som första instans. Förvaltningsrätten i och Förvalt- ningsrätten i anser att rikstäckande organisation bör medföra en enhetlig rättstillämpning när det gäller frågor om ersätt- Förvaltningsrätten i bedömer att inom finns förutsättningar att säkerställa särskild kompetens för värdering och bestämmande av ersättning. avstyrker förslaget om att som första instans ska pröva frågan om ersättning tillsammans med frågan om tillstånd till avverkning eftersom det inte medför den förbättring och det förtydligande som utredningen avsett att uppnå. En markägare kan enligt nuvarande ordning vid ett avslag på tillståndsansökan framställa anspråk på ersättning direkt till , som då söker nå en överens- kommelse om ersättning. I normalfallet träffar och markägaren en sådan överenskommelse. Det är även olämpligt att ersätt- ning vid nekat tillstånd ska regleras i en annan ordning än ersättning vid beslut om naturreservat, biotopskyddsområden eller förbud enligt 12 kap. 6 § MB. Att ersättningen för så närliggande situationer skulle regleras i olika lagstiftning kan skapa nya oklarheter. det inte är statsfinansiellt kostnadseffektivt att – utan vetskap om den enskilde markägaren gör anspråk på ersättning – i det enskilda fallet fastställa en ersättning i samband med beslutet. i , som är positiv till förslaget, pekar på att det finns svårigheter att bestämma ersättning i samband med ett beslut som ännu inte fått laga kraft och som därmed kan ändras och ändra förutsättningarna för ersättning. och i bedömer att förslaget sannolikt medför att handläggningstiden kommer att öka avsevärt om samtliga beslut enligt 18 § SVL och villkorade tillstånd enligt 18 b § första stycket 1 SVL även ska innefatta en värdering av intrånget. anser också att det är lite inkonsekvent om man i de här fallen beslutar om ersättning men vid områdesskydd genomför en frivillig förhandling om ersättning. Kammarrätten i avstyrker förslaget och delar inte uppfatt- ningen att ersättningsfrågan bör vara ett led i den proportionalitets- bedömning som måste göras i frågan om tillstånd. ersättning som betalas krävs att det avsedda resultatet av beslutet i tillståndsfrågan står i proportion till de olägenheter som kan antas uppstå för skogsägaren och andra i lagen erkända intressen. behandlas i ett sammanhang finns risk att egendomsskyddet urholkas. Då blir varje intrång möjligt att tillåta om tillräcklig betalning erbjuds. Detta är inte förenligt med kommittédirektiven till , som syftade till att stärka äganderätten. (Mark- och miljödomstolen), Förvaltningsrätten i och Kammarkollegiet anser att överklaganden av såväl tillståndssom ersättningsfrågan bör prövas av mark- och miljödomstolen. Förvaltningsrätten i menar att det bör gälla alla beslut enligt skogsvårdslagen. (Mark- och miljödomstolen) anser att det är mer ändamålsenligt att överklaganden som gäller ersättningsfrågan prövas av förvaltningsrätt – som redan prövar frågor om statlig ersättning inom andra områden – än att samtliga ärenden enligt skogsvårdslagen prövas av mark- och miljödomstol. Kammarrätten i bedömer att det inte är lämpligt att ersättningsfrågor överklagas till mark- och miljödomstol medan övriga beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Domstolen anser att det inte heller är lämpligt att låta samtliga ärenden enligt skogsvårdslagen överklagas till mark- och miljödomstol. (Mark- och miljödomstolen) pekar på att det finns kompetens hos förvaltningsrätten att pröva ersättningsfrågor eftersom de prövar värderingen av fastigheter enligt taxeringslagen. Skälen för regeringens bedömning: Som framgår av avsnitt 4 är det som beslutar om tillstånd ska ges till avverkning i fjällnära skog. Av 40 § SVL följer att beslut enligt lagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd krävs i kammarrätt. Enligt 35 § skogsvårdsförordningen ska söka träffa överenskommelse med sakägare som gör anspråk på ersättning eller som fordrar inlösen av fastighet. I de fall och markägare inte kommer överens följer det av 31 kap. 13 § MB, som 19 § SVL hänvisar till, att den som vill göra anspråk på ersättning eller kräva inlösen ska väcka talan mot staten hos mark- och miljödomstolen. Sådan talan måste väckas från det att beslutet på vilket anspråket grundas har fått laga kraft. I domstol företräds staten av Kammarkollegiet. Detta framgår av 36 § förordningen om områdesskydd enligt m.m. som 35 § skogsvårdsförordningen hänvisar till. Utredningen föreslår att som första instans ska pröva frågan om rätt till ersättning som tillståndsfrågan. Motivet för detta är att ska kunna beakta om ersättning kommer att betalas ut eller inte som en del av proportionalitetsbedömningen vid själva tillståndsprövningen. Förslaget innebär att inte längre ska försöka träffa en överenskommelse om ersättning med markägaren. Regeringen anser visserligen, i likhet med utredningen och flera remissinstanser, att det finns vissa fördelar med en samordnad prövning av frågorna om tillstånd och ersättning eftersom det bl.a. innebär att det blir möjligt att beakta en rätt till ersättning vid proportionalitetsbedömningen. Om frågan om ersättning ska prövas av som första instans måste man dock ta ställning till vilken domstol som efter ett överklagande ska pröva beslutet. Utredningens förslag innebär att beslutet, i likhet med andra beslut enligt skogsvårdslagen, ska kunna överklagas till förvaltningsdomstol. Möjligheten att vidta skogsbruksåtgärder i fjällnära skog kan inskränkas även genom bestämmelserna om områdesskydd enligt 7 kap. MB och förelägganden med anledning av samråd enligt 12 kap. 6 § Vid sådana inskränkningar kan fastighetsägaren ha rätt till ersättning enligt 31 kap. 4 § MB. Frågan om ersättning prövas då av mark- och miljödomstol som första instans. framhåller innebär utredningens förslag att när rätten att vidta skogsbruksåtgärder i fjällnära skog inskränks kan frågor om ersättning för inskränkningen, till skillnad från , komma att prövas i olika domstolsslag, dvs. förutom av mark- och miljödomstol även av förvalt- En sådan ordning kan enligt regeringens bedömning leda till en risk för att praxis när det gäller ersättning vid rådighets- inskränkningar inte kommer att vara enhetlig. För att undvika sådana konsekvenser är alternativet, som utredningen redovisar och som bl.a. (Mark- och miljödomstolen) förespråkar, att överklaganden av beslut om tillstånd och ersättning prövas av mark- och miljödomstolen. Det alternativet innebär dock en risk för att skogliga frågor när det gäller hänsyn till naturvård, kulturmiljövård och rennäring, men även hänsyn till produktion (såsom återväxt), i en ökad utsträckning kommer att prövas av både förvaltningsrätt och mark- och Det finns därmed, som utredningen pekar på, en risk för att praxis i dessa övriga frågor skulle få en annan utveckling när det gäller fjällnära skog än när det gäller skog i landet i övrigt. Förvaltningsrätten i anser att alla beslut enligt skogsvårdslagen i stället bör överklagas till mark- och miljödomstol. Regeringen konstaterar i likhet med utredningen att ett sådant omfattande överförande av mål mellan domstolsslagen kräver noggranna över- Konsekvenserna av detta är inte tillräckligt belysta. Regeringen instämmer vidare med och i i att det finns en risk för att en ordning som innebär att frågan om ersättning avgörs av som tillstånds- frågan kan leda till en fördröjd handläggning av tillståndsärendena, vilket inte är önskvärt. Av 31 kap. 13 § MB följer att den nuvarande ersättnings- ordningen utgår från att och fastighetsägaren träffar en överenskommelse om ersättning eller inlösen. Om en sådan överens- kommelse inte nås måste fastighetsägaren väcka talan hos mark- och miljödomstol från beslutet för att kunna göra anspråk på Som lyfter fram är alltså utgångspunkten att en fastighetsägare vid ett avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog ska vända sig till med ett anspråk på ersättning som då söker nå en överenskommelse i det fall myndigheten bedömer att förutsättningarna för ersättning är uppfyllda. bedömer att det är en god ordning att fastighetsägare och försöker nå en överenskommelse om ersättning. Det bör som regel vara mer effektivt än om ersättningen bestäms av myndigheten i varje Att ersättningen bestäms genom en överenskommelse bedöms ligga i linje med regeringens bedömning att myndigheternas arbete ska bedrivas i god samarbetsanda och med respekt för äganderätten 2021/22:58 s. 8). Att många ärenden om ersättning vid avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog har prövats vid mark- och miljödomstol bedöms vara en följd av att det tidigare rått osäkerhet om hur bestämmelserna om ersättning skulle tolkas. som har slagits fast av Mark- och (se avsnitt 10 och Prop. 12)och med de förtydliganden som görs i denna proposition bedömer regeringen dessutom att ersättningsanspråk till följd av sådana avslag som prövas vid mark- och miljödomstol blir betydligt färre. Som framgår av regeringens bedömning i avsnitt 6 bör tillståndskravet för avverkning i fjällnära skog även i fortsättningen vara ett komplement till formellt skydd i området. och bör då i första hand verka för att ersättning lämnas i samband med områdesskydd i stället för som ersättning med anledning av ett avslag på en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog. Om möjligheten att avverka skog inskränks genom ett beslut om områdesskydd innebär det, som redogörs för i avsnitt 13, att det blir tydligt för en eventuell framtida förvärvare av fastigheten eller av en avverkningsrätt att rätten att avverka skog har inskränkts genom det beslutade områdesskyddet. Regeringen bedömer sammanfattningsvis, mot den beskrivna bakgrunden, att det inte finns tillräckliga skäl för att införa en annan ordning än den som gäller vid beslut om områdesskydd enligt 7 kap. MB och förelägganden enligt 12 kap. 6 § MB. Det innebär att markägare och , precis som , bör försöka nå en överenskommelse om ersättning. Om detta inte är möjligt får markägaren väcka talan om ersättning hos mark- och miljödomstol. Hur bör ersättningsreglerna utformas? Regeringens bedömning: Det rättsläge som framgår av praxis när det gäller ersättning enligt 19 § skogsvårdslagen bör kodifieras och tydlig- Skogsvårdslagen bör inte innehålla några andra bestämmelser om ersättning än en bestämmelse som slår fast när fastighetsägaren har rätt bör inte kunna besluta om villkor om återbetalning av ersättning i beslut om tillstånd till avverkning i fjällnära skog som avser ett område som omfattas av ett tidigare avslagsbeslut. i stället liksom väcka talan om återbetalning vid mark- och Regeringens förslag: I skogsvårdslagen ska det införas en bestäm- melse om att fastighetsägaren har rätt till ersättning om pågående markanvändning inom den berörda delen av en fastighet avsevärt försvåras till följd av ett beslut om – avslag på en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog på den grunden att avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården, eller – tillstånd med villkor om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljö- Om ersättning har lämnats enligt skogsvårdslagen på grund av ett avslagsbeslut ska ersättning inte kunna lämnas på nytt enligt samma lag för samma del av en fastighet. 2021/22:207 Om ersättning har lämnats enligt skogsvårdslagen på grund av ett tillstånd med villkor om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen ska ersättning inte kunna lämnas på nytt för samma hänsyn. En myndighet ska kunna väcka talan hos mark- och miljödomstolen om skyldighet för fastighetsägaren att helt eller delvis betala tillbaka tidigare utbetald ersättning om en åtgärd har vidtagits i strid med ett beslut om avslag på en ansökan om avverkningstillstånd eller ett avverkningstillstånd med villkor om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen och myndigheten har beslutat att inte kräva rättelse. En sådan talan ska väckas senast efter det att ersättningen betalades ut. Villkor om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen i beslut om tillstånd till avverkning i fjällnära skog ska beaktas i samband med att ersättning bestäms vid intrång enligt och i samband med att det bedöms om fastighetsägaren vid sådana intrång har rätt att få fastigheten inlöst i stället för att få ersättning. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår dock att bestämmelser som motsvarar ersättningsbestämmelser ska tas in i skogsvårdslagen och att ska kunna besluta om villkor om återbetalning av ersättning i beslut om tillstånd till avverkning i fjällnära skog avseende ett område som omfattas av ett tidigare avslagsbeslut. Utredningen föreslår också att om tillstånd till avverkning avslås eller förenas med villkor om hänsyn till naturvårdens eller kulturmiljövårdens intresse ska avdrag göras för den hänsyn som markägaren ska iaktta med stöd av föreskrifter meddelade med stöd av 30 § SVL. Det sistnämnda innebär att endast den hänsyn som går utöver den nivå på hänsyn som följer av föreskrifter som kan meddelas med stöd av SVL (den s.k. intrångsbegränsningen) ska ersättas. Utredningen lämnar inte något förslag om att annan skada ska ersättas. Utredningen föreslår inte heller en uttrycklig bestämmelse om att ersättning inte ska ges . Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som kommenterar förslaget är positiva till att ersättningsrätten tydliggörs, däribland flera kommuner i det fjällnära området, , och . Några remissinstanser, däribland Södra skogsägarna, och Kopparfors skogar AB, anser att det är bra att ersättningsreglerna lyfts över från till skogsvårdslagen. Spillkråkan – nätverk för kvinnliga skogsägare framhåller att det är av yttersta vikt att handläggning och beräkning av intrångsersättning sker på ett rättssäkert sätt. Spillkråkan anser även att skogsägaren ska ha rätt att erhålla ersättning för kostnader för skogsekonomiskt eller juridiskt ombud i processen.