prop · H903131 · 2022-03-01 00:00:00 — På samma sätt som i lagen om särskild utlänningskontroll bör det av den nya lagens förvarsbestämmelser framgå att häkteslagen (2010:611) gäller för behandlingen av en utlänning som placerats i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest. Det bör därför inte, trots ombuds- mäns invändning, särregleras i den nya lagen till exempel hur den som tas i förvar ska placeras i förhållande till andra förvarstagna, häktade och de som verkställer en påföljd. Utlänningen ska också i fortsättningen beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten. Ett beslut om förvar upphör efter utresa Regeringens förslag: Ett beslut om förvar ska upphöra att gälla när Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det finns inte någon bestämmelse som anger när ett beslut om förvar upphör att gälla i samband med verk- ställighet av ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlännings- Någon sådan bestämmelse finns inte heller i utlänningslagen. Enligt praxis upphör dock ett beslut om förvar att gälla när ett beslut om avvisning eller utvisning har verkställts och utlänningen har lämnat landet (till exempel MIG 2015:26). Skulle en utlänning påträffas i efter verkställigheten, krävs det alltså ett nytt beslut för att utlänningen ska få tas i förvar (jfr prop. 1988/89:86 s. 204). För att det inte ska uppstå några oklarheter om vad som gäller när ett beslut om utvisning verkställs bör det i den nya lagen tas in en uttrycklig 2021/22:131 bestämmelse om att ett beslut om förvar upphör att gälla när utlänningen lämnar (jfr prop. 2017/18:284 s. 83). En sådan ordning är rimlig, eftersom det normalt inte är möjligt att upprätthålla ett frihetsberövande med tvång på en annan stats territorium. Om verkställigheten skulle avbrytas och utlänningen återförs till , får behörig myndighet meddela ett nytt beslut om förvar om förutsättningarna för det är uppfyllda. Särskilda regler för förvar av barn Regeringens förslag: En utlänning som inte har fyllt ska få tas i sannolikhetsförvar eller verkställighetsförvar endast om det finns en betydande risk för att utlänningen annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet Den nuvarande tidsgränsen för förvar av barn, det vill säga med möjlighet till förlängning i , ska behållas. En utlänning som inte har fyllt och som hålls i förvar ska place- Det ska också hänvisas till reg- lerna i utlänningslagen när det gäller barn som är placerade i Migra- Det ska införas en möjlighet att avskilja ett barn som hålls i förvar enligt den nya lagen. Ett beslut om avskiljande ska meddelas av Migra- tionsverket och omprövas så snart det finns skäl för det. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att det ska tas in en upplysningsbestämmelse i utlän- ningslagen som anger att en utlänning som inte har fyllt och som hålls i förvar enligt den nya lagen inte får placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Utredningen föreslår vidare att regleringen om avskiljande ska införas i utlänningslagen. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset, och påpekar att förvar är en särskilt allvarlig och ingri- pande åtgärd när den riktar sig mot ett barn och anser därför att barn aldrig bör tas i förvar. ombudsmän välkomnar att det inte går att pla- cera ett barn i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest med stöd av lagen, men ställer sig tveksam till möjligheten att avskilja ett barn som hålls i . avskiljning av barn på inga grunder kan vara tillåtet. att det bör övervägas, när det gäller barns placering i förvar, vilken place- ring som är mest förenligt med barnets bästa och . Svenska avdelningen av ifrågasätter lämpligheten av att barn kan skiljas från föräldrar eller anhöriga. holms universitet () anser att det bör krävas en uppenbar, och inte endast betydande, risk för att barn ska få tas i förvar. Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i pekar på att det saknas möjlighet att ta ett påstått barn i förvar för att utreda dess identitet, inklusive dess ålder, och anför vidare att barn inte bör placeras i förvar i då barn inte ska placeras med vuxna och en misstänkt terrorist inte bör placeras med andra förvarstagna. remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Möjligheten att ta ett barn, det vill säga en person som inte har fyllt , i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll är betydligt snävare än den som gäller för vuxna. Ett barn får endast tas i förvar om det finns syn- Detsamma gäller hans eller hennes vårdnadshavare eller en av dem, om de är flera. Genom en hänvisning gäller förutsättningarna för att få ta ett barn i förvar enligt 10 kap. 2 och 5 §§ utlänningslagen i til- lämpliga delar även vid handläggning enligt lagen om särskild utlännings- Ett barn får tas i förvar bland annat om risken är uppenbar att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en verkställighet som inte bör fördröjas. Enligt utlänningslagen är det inte tillåtet att ta ett barn i utredningsförvar eller identitetsförvar. Ett barn får inte hållas i för- var längre än eller, om det finns synnerliga skäl, i ytterligare 72 Ett barn som hålls i förvar ska placeras i sådana förvarslokaler som ansvarar för enligt 11 kap. 2 § första stycket utlännings- har då enligt 11 kap. 2 § andra stycket utlännings- lagen ett ansvar för behandlingen och tillsynen av barnet. synnerliga skäl får ett barn enligt lagen om särskild utlänningskontroll pla- ceras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest. på synnerliga skäl nämns i förarbetena att barnet skulle komma att tas i förvar tillsammans med sin ende vårdnadshavare (instans- och process- ordning i utlännings- och medborgarskapsärenden, prop. 2004/05:170, s. 253 och 319). Om det då inte är möjligt att placera barn utanför Migra- tionsverkets förvarslokaler, innebär det att förvarstagna barn och föräldrar kommer att skiljas åt. Något annat som enligt förarbetena också kan utgöra ett synnerligt skäl är om ett barn som åldersmässigt närmar sig vuxen- gränsen misstänks för mycket allvarliga brott mot rikets säkerhet (prop. 2004/05:170 s. 253 f.). Förutsättningarna för att ta ett barn i förvar bör förtydligas Även om det kan antas vara mycket ovanligt att barn tas i förvar med stöd av en lagstiftning som riktar sig mot presumtiva terrorister och spioner kan det inte uteslutas att det i ett enskilt fall är nödvändigt (prop. s. 253 f.). Det kan till exempel vara en utlänning som ska fylla och som utvisas därför att han eller hon kan befaras komma att begå ter- roristbrott eller ett annat allvarligt brott med anknytning till terrorism. Möjligheten att ta ett barn i förvar bör därför trots viss kritik behållas. förvarstagande är , som , Amnesty Internat- ional och Svenska Röda Korset också anför, en särskilt ingripande åtgärd när det riktar sig mot ett barn eftersom ett frihetsberövande kan skada barnets fysiska och psykiska välmående och ha ogynnsamma effekter på Det är därför nödvändigt att det i den nya lagen ges klarare uttryck för när ett barn får tas i förvar. Det ligger också i linje med Europakon- ventionens krav på tydlighet och förutsebarhet när det gäller reglering av frihetsberövande (bland annat dom i Nasrulloyev mot , 656/06, och dom i Ryabikin mot , 8320/04). Kravet på synnerliga skäl för förvar av utlänningar under 18 år 2021/22:131 bör därför ersättas med särskilda kriterier för när ett barn får tas i förvar. Bestämmelserna om när ett barn får tas i förvar enligt den nya lagen bör även samlas för att underlätta tillämpningen. Det bör i den nya lagen föreskrivas att ett barn får tas i förvar om det är sannolikt att han eller hon kommer att utvisas enligt lagen (sannolikhets- förvar) eller om det finns ett beslut om utvisning och förvar behövs för att förbereda eller genomföra verkställighet av beslutet (verkställighets- Det motsvarar vad som gäller för en vuxen utlänning och i huvud- sak även vad som gäller enligt dagens reglering för när ett barn får tas i Inför bedömning av ett beslut om förvar bör det dessutom, i likhet med vad som redan gäller, finnas risk för att barnet avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet i om han eller hon inte är frihetsberövad i avvaktan på Eftersom förvar är mer ingripande för barn, bör det ställas högre krav med avseende på risken än för vuxna. anpassas till den nya lagen och att det rör sig om kvalificerade Det bör därför inte, så som (Juridiska fakultetsnämnden) anför, ställas lika höga krav som det görs enligt utlänningslagen där det krävs att risken är uppenbar. Kravet bör i stället vara att det finns en betydande risk för att barnet annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig Det får anses vara en proportionerlig reglering. Vid den proportionalitetsbedömning som alltid ska göras (se avsnitt 5.1 och 5.5) ska i första hand barnets bästa beaktas i enlighet med artikel 3. Även barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad enligt artikel 12 i (se även avsnitt 4.3.3). Det bör därför också fortsatt endast bli aktuellt med förvar i väldigt få undantagsfall (prop. 2004/05:170 s. 253 f.). Det saknas skäl, bland annat med hänsyn till den korta tid ett barn får tas i förvar, att i den nya lagen införa en möjlighet att ta ett påstått barn i förvar för att utreda dess identitet, inklusive dess ålder. En oklar identitet bör därför, trots vad Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i anför, inte heller fortsättningsvis utgöra skäl för ett beslut om förvar av ett barn. När ett barn tas i förvar är det normalt av större betydelse än i andra sammanhang att barnet inte skiljs från sina vårdnadshavare. rättighet finns bland annat i artikel 9 i . särskild utlänningskontroll krävs därför synnerliga skäl inte bara för att ta ett barn i förvar utan också för att ta barnets vårdnadshavare i förvar. barnet har flera vårdnadshavare gäller kravet bara en av dem. den nya lagen på att vårdnadshavare och barn inte får skiljas åt skulle innebära att vuxna utlänningar som har barn som också sätts i förvar inte skulle kunna tas i förvar enligt den nya lagen. Det blir nämligen följden då vuxna utlänningar ska placeras i ett häkte eller en kriminalvårdsanstalt medan barn föreslås endast få placeras i . En bestämmelse med motsvarande innebörd kan därför inte tas in i den Intresset av att kunna ta vuxna eller barn, som omfattas av den nya lagens tillämpningsområde, i förvar och att barn endast ska få placeras i väger så pass tungt att en ordning som innebär att vårdnadshavare och barn separeras får godtas även om det i vissa fall skulle kunna leda till att ett barn skiljs från sin vårdnadshavare. Vid ärenden som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Tidsfristen för att hålla ett barn i förvar ska inte ändras Ett barn som hålls i förvar med stöd av lagen om särskild utlännings- kontroll får inte hållas i förvar än eller, om det finns synnerliga skäl, i . Tiden kan visserligen anses kort men bör i dessa fall inte vara längre, eftersom det rör sig om unga personer som kan ta allvarlig skada av att vara frihetsberövade. Det har samman- taget inte framkommit något skäl att ändra de nuvarande tidsgränserna för hur länge barn får hållas i förvar. Hur länge ett barn får hållas i förvar regleras genom en hänvisning till utlänningslagens bestämmelser. Hänvisningen bör ersättas av en mot- svarande bestämmelse i den nya lagen. Den längsta tillåtna tiden för att hålla ett barn i förvar bör vara densamma vid sannolikhetsförvar och verk- ställighetsförvar. Ett barn bör inte få placeras i fängelseanläggningar Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får ett barn som hålls i förvar placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller i en polisarrest, om det finns synnerliga skäl. I motsvarande bestämmelse i utlänningslagen anges att barn som hålls i förvar inte får placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest (10 kap. 20 § tredje stycket). Det finns inget förbud i mot att placera barn i fäng- elseanläggningar, men vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. för barnets rättigheter har anfört att alla barn alltid har en grundläggande rätt till frihet och att slippa förvar på grund av skäl som rör migrationsstatus. Kommittén har också fastslagit att det är en kränkning av barnets rättigheter och strider mot barnets bästa att placera ett barn i förvar på grund av barnets eller dess föräldrars migrationsstatus (Gemensam allmän kommentar nr 4 [2017] av för skydd av migrantarbetares och deras familjers rättig- heter och nr 22 [2017] av för barnets rättigheter om stater- nas skyldigheter rörande barns mänskliga rättigheter inom ramen för internationell migration i ursprungs-, transit-, destinations- och återvän- dandeländer, CMW/C/GC/4-CRC/C/GC/23 punkt 5, se även avsnitt 4.3.3). I sammanhanget kan även nämnas att det generellt finns en allmän strävan att begränsa användningen av frihetsberövande av barn och i största möjliga utsträckning undvika isolering av barn (jfr En ny strafftids- lag, prop. 2017/18:250, s. 79 f., se även dom i Mubi- lanzila Mayeka och Kaniki Mitunga mot , 13178/03, där det fram- går att ett frihetsberövande måste vara anpassat till ett barns ålder och känsliga belägenhet). Lagrådet tog dessutom i sitt yttrande över lagråds- remissen Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar upp frågan om placering av ensamkommande barn, fast på en annan grund (prop. 2017/18:284 s. 201). Det har inte framkommit några beaktansvärda skäl för att behålla särregleringen i förhållande till det som gäller för pla- cering av ett barn som tas i förvar enligt utlänningslagen. Möjligheten att placera ett barn i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest bör därför tas bort. 2021/22:131 Det bör i stället i den nya lagen anges att ett barn ska placeras i lokaler som tillhandahålls av . Trots bland annat Kammarrätten i invändningar mot en sådan reglering motsvarar det vad som redan gäller för ett barn som tas i förvar enligt utlänningslagen. Risken för att ett barn skiljs från sina föräldrar eller att säkerheten i förvarslokalerna inte kan garanteras bedöms som liten, eftersom det kan antas bli fortsatt mycket ovanligt att ett barn hålls i förvar med stöd av den nya lagen (prop. 2004/05:170 s. 253 f.). I de fallen där det görs rör det sig om korta förvars- tider och efter en bedömning av att barnets bästa har beaktats i enlighet med artikel 3 i (se avsnitt 4.3.3, 5.1 och 5.5). Regle- ringen bör vara generellt tillämplig på alla utlänningar under som tas i förvar enligt den nya lagen. Regleringen blir därmed mer enhetlig och tydlig. Något krav på synnerliga skäl för att få ta ett barn som inte har någon vårdnadshavare i i förvar, likt det som finns i 10 kap. 3 § andra meningen utlänningslagen, bör därför inte tas in i den nya lagen. Bestämmelserna om behandling av förvarstagna i 11 kap. utlänningslagen gäller för behandlingen av utlänningar som tas i förvar och placeras i . Motsvarande bör gälla för ett barn som tas i förvar med stöd av den nya lagen. Här finns det anledning att behålla hänvisningen till utlänningslagen eftersom i princip samma regler bör gälla för alla utlänningar som placeras i Migrations- verkets förvar, oavsett med stöd av vilket regelverk utlänningen har tagits i förvar. Ett viktigt undantag bör dock göras. Det gäller möjligheten att avskilja ett barn som hålls i förvar med stöd av den nya lagen. Det bör införas en möjlighet att avskilja ett barn som hålls i förvar En utlänning som hålls i förvar får enligt 11 kap. 7 § utlänningslagen hållas avskild från andra utlänningar som har tagits i förvar, om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om han eller hon utgör en all- varlig fara för sig själv eller andra. Exempel på beteenden som kan föran- leda ett beslut om avskiljande är enligt förarbetena, när det gäller ord- ningen, allvarliga provokationer mot andra förvarstagna och, när det gäller säkerheten, beteenden av uppviglande karaktär. Uttrycket allvarlig fara tar sikte på hot mot andra förvarstagna eller personalen respektive risk för självdestruktivt beteende (Ändring i utlänningslagens förvarsbestäm- melser, prop. 1996/97:147, s. 42). Det förutsätts dock att utlänningen har fyllt för att han eller hon ska få avskiljas. Enligt nuvarande regler får alltså ett barn inte hållas avskilt från andra förvarstagna. Eftersom utlänningar som kan komma att bli föremål för åtgärder enligt den nya lagen utgör allvarliga hot mot samhället kan, så som Kammar- rätten i och Förvaltningsrätten i anför, ett barn som tas i förvar innebära en säkerhetsrisk på förvaret. Det är säkerhetsaspekten som har motiverat att vuxna utlänningar som hålls i förvar med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll inte får placeras i för- varslokaler och att ett barn får placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest om det finns synnerliga skäl (prop. 2004/05:170 s. 253). När det nu föreslås att barn som tas i förvar enligt den nya lagen inte ska få placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest bör det – trots viss kritik från bland annat ombudsmän – införas en möjlighet för att, om det behövs, kunna avskilja dessa barn från andra utlänningar som hålls i förvar. Det bör främst i absoluta Prop. 2021/22:131 undantagsfall bli aktuellt beträffande barn som befinner sig nära myndig- hetsåldern och som bedöms utgöra kvalificerade säkerhetshot. I samman- hanget bör bland annat artikel 37.1 i beaktas, som ger barn rätt till skydd mot grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Isolering av barn ska i det längsta undvikas. Därtill ska en bedömning av barnets bästa göras i enlighet med artikel 3 i barnkon- ventionen, varvid ett beaktande av barnets åsikter utifrån ålder och mog- nad är en del i bedömningen (se avsnitt 4.3.3, 5.1 och 5.5). En proport- ionalitetsbedömning ska också alltid göras (se avsnitt 5.5). Det bör mot den bakgrunden föras in en bestämmelse i den nya lagen om att en utlänning som är får hållas avskild om utlänningen hålls i förvar. Det får anses vara en proportionerlig reglering. Det bör emel- lertid enbart gälla om det är nödvändigt för att kunna upprätthålla ord- ningen och säkerheten i förvarslokalen och i enlighet med en bedömning av barnets bästa. Ett beslut om detta bör, likt beslut om avskiljande enligt 11 kap. 7 § utlänningslagen, meddelas av . Ett barn som tas i förvar ska behandlas humant och barnets värdighet och rättigheter ska respekteras. Avskiljning av ett barn ska genomföras med särskild försik- tighet och på ett barnanpassat sätt med hänsyn till det enskilda barnets situation och erfarenheter. I likhet med rättigheterna för häktade barn torde även barn som hålls avskilda ha rätt att vistas med personal eller någon annan (jfr Effektivare hantering av häktningar och minskad iso- lering, prop. 2019/20:129, s. 40–44). Ett beslut om avskiljande ska, enligt 11 kap. 7 § andra stycket utlän- ningslagen, omprövas så ofta som det finns anledning till det, dock minst . Eftersom ett beslut om avskiljande i ärenden som rör barn ska göras på delvis andra grunder och förvarstiden är betydligt kortare än den som gäller för vuxna är det tillräckligt att det framgår av den nya lagen att besluten om avskiljande omprövas så snart det finns anledning till det. Det innebär att omprövning måste ske betydligt oftare än för vuxna. Det är också angeläget – eftersom det rör sig om ett barn – att det inte krävs mycket för att en sådan omprövning ska ske. Förutsättningarna för att ställa en utlänning Regeringens förslag: En utlänning ska, under de förutsättningar som gäller för förvar, i stället få ställas under uppsikt. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att den minst ingri- pande tvångsåtgärden, det vill säga uppsikt, alltid ska prövas först. ombudsmannen anser att uppsikt av ett barn bör kombineras med insatser 2021/22:131 från . Övriga remissinstanser har inga synpunkter på försla- get. Skälen för regeringens förslag Uppsikt över utlänningar som har fyllt En utlänning som har fyllt får med stöd av lagen om särskild utlän- ningskontroll ställas under uppsikt i stället för att tas i förvar, om det bedöms vara tillräckligt. Det krävs dock att förutsättningarna för förvar är uppfyllda (se avsnitt 8.1). En bestämmelse med motsvarande innehåll bör tas in i den nya lagen. Bisatsen i nuvarande bestämmelse, ”om detta är tillräckligt”, bör tas bort. Det ligger nämligen, i linje med Amnesty Inter- nationals uppfattning, i systemets struktur att en behörig myndighet ska besluta om uppsikt om det bedöms vara tillräckligt för att uppnå syftet med åtgärden. Det följer av proportionalitetsprincipen (se avsnitt 5.5), som också ska tillämpas vid dessa bedömningar. För enskilda är det vidare mindre ingripande att ställas under uppsikt än att vara frihetsberövad genom förvar, varför det ur utlänningens synvinkel är att föredra. Eftersom det här ofta är fråga om utlänningar som har bedömts utgöra en så stor samhällsfara att de inte kan tillåtas att obehindrat vistas i landet i avvaktan på att utvisningsbeslutet kan verkställas, är förvar dock det enda alternativet. Det är därför inte lämpligt att ändra regleringen på sådant sätt som efterfrågar. Uppsikt är ett alternativ till förvar men det finns inget som hindrar att ett beslut om förvar ersätts med ett beslut om uppsikt när den tillåtna förvars- tiden har gått ut, så länge de materiella förutsättningarna för förvar är upp- fyllda. Däremot kan ett beslut om förvar inte ersättas av uppsikt om för- varsbeslutet upphävs därför att det inte längre finns en rättslig grund för förvar. Uppsikt över utlänningar som inte har fyllt I lagen om särskild utlänningskontroll finns det ingen särskild regel om när ett barn får ställas under uppsikt. I stället gäller den allmänna bestäm- melsen om att en utlänning får ställas under uppsikt, om det är tillräckligt. En utlänning som är får endast tas i förvar om det finns synnerliga skäl. Motsvarande gäller vid beslut om att ställa ett barn under uppsikt. Genom en hänvisning gäller även bestämmelserna i bland annat 10 kap. 7 § utlänningslagen om uppsikt över ett barn vid handläggningen enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det är inte rimligt att det finns bestämmelser i två olika regelverk om när ett barn får ställas under uppsikt. Regleringen bör därför samlas i den nya lagen. Regleringen bör knyta an till det som föreskrivs om när barn får tas i förvar. Det bör anges att ett barn får ställas under uppsikt om förut- sättningarna för att ta barnet i förvar är uppfyllda. bör uppsikt vara det enda tänkbara alternativet eftersom ett barn endast får hållas i förvar under en mycket begränsad tid (se avsnitt 8.11). Förutsättningarna för förvar måste emellertid fortfarande vara upp- fyllda. För uppsikt över ett barn krävs det alltså att det är sannolikt att barnet kommer att utvisas eller att åtgärden behövs för att ett beslut om utvisning av honom eller henne ska kunna verkställas. finnas en betydande risk att barnet annars avviker, håller sig undan eller Prop. 2021/22:131 på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet i Det ska också göras en bedömning av om det är proportionerligt att ställa barnet under uppsikt där bland annat en bedömning av barnets bästa ska beaktas i första hand (se avsnitt 5.1 och 5.5). Som Barnombuds- mannen anför kan uppsikt också kombineras med insatser från socialtjäns- ten. 9.2Vad ett beslut om uppsikt innebär