prop · H903259 · 2022-06-21 00:00:00 — Enligt 9 kap. 31 § lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation, förkortad LEK, gäller tystnadsplikt för den som i samband med tillhandahållande av ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst har fått del av eller tillgång till en uppgift om abonnemang, innehållet i ett elektroniskt meddelande eller en annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande. I 9 kap. 33 § LEK finns ett antal bestämmelser som bryter tystnadsplikten. Bland annat ska abonnemangsuppgifter som gäller misstanke om brott på begäran lämnas till en åklagarmyndighet, , Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som ska ingripa mot brottet. Regeringen föreslår i propositionen Registrering av kontantkort – förbättrad tillgång till uppgifter för brottsbekämpande myndigheter (prop. 2021/22:183) att fler brottsbekämpande myndigheter räknas upp och att uppgifter som gäller brottslig verksamhet omfattas av skyldigheten att lämna ut abonnemangsuppgifter. Den senare ändringen innebär ett förtydligande av att uppgiftsskyldigheten även gäller i de fall en brottsbekämpande myndighet behöver uppgifterna i sin underrättelseverksamhet (samma prop. s. 76). I 10 kap. OSL finns ett antal sekretessbrytande bestämmelser som ger vissa möjligheter att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till brottsbekämpande myndigheter. Enligt 10 kap. 24 § OSL hindrar inte sekretess att en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott lämnas till en åklagarmyndighet, , Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som ska ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och brottet kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Då förslaget innebär att personal i postverksamhet kommer att få en möjlighet att på eget initiativ bryta tystnadsplikten bör regleringen innehålla någon form av begränsning. Reglerna kommer att tillämpas av enskilda med olika förutsättningar att göra juridiska bedömningar och måste därför vara enkla att tillämpa. De kan utformas med viss ledning av de sekretessbrytande reglerna i 10 kap. 24 § OSL. Ett utlämnande bör kunna ske om fängelse ingår i straffskalan för det aktuella brottet. På så sätt blir det tydligt att ett utlämnande kan ske i samtliga de ovan angivna fall där misstänkt olagliga varor hanteras i brevflödet. bör ett utlämnande inte ske för rena bötesbrott. Reglerna bör inte innebära att en mer ingående bedömning ska göras av straffvärdet för det aktuella brottet inför varje utlämnande. Personal i postverksamhet bör därför inte behöva bedöma om brottet i det enskilda fallet kan antas föranleda någon annan påföljd än böter (jfr 10 kap. 24 § OSL). Det bör inte heller finnas något krav på en konkret misstanke eller på att det ska vara uppenbart att ett brev som hanteras innehåller en olaglig vara för att uppgifter ska få lämnas. Det är oftast inte möjligt att avgöra vad en 2021/22:259 försändelse innehåller utan att öppna den. När det gäller bl.a. narkotika krävs i de flesta fall dessutom en analys av materialet innan frågan kan besvaras. Det är därför ofta omöjligt för personal i postverksamhet att avgöra om ett brott verkligen kan anses föreligga när ett brev hanteras. Enligt de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. OSL är det tillräckligt att det är fråga om ”misstanke om brott” för att uppgifter ska få lämnas ut (se 10 kap. 21–24 §§). Ett motsvarande krav finns i 9 kap. 33 § första stycket 2 LEK. Det bör inte ställas högre krav för att få bryta tystnadsplikten i postlagen än vad som gäller enligt OSL eller LEK. Det bör alltså inte finnas något krav på att det ska finnas en viss grad av misstanke för att uppgifter ska få lämnas ut. Sammanfattningsvis bör en uppgift som gäller misstanke om brott få lämnas ut om fängelse är föreskrivet för brottet. Tystnadsplikten bör få brytas av samma personer som omfattas av tystnadsplikten enligt 2 kap. 14 § postlagen, dvs. den som i postverksamhet har fått del av eller tillgång till någon av de uppgifter som omfattas av tystnadsplikten. En möjlighet eller skyldighet att lämna uppgifter? Möjligheten att bryta tystnadsplikten kan utformas som antingen en möjlighet eller skyldighet att lämna sådana uppgifter. Vid hantering av post från utlandet är befordringsföretag skyldiga att lämna uppgifter om vissa misstänkta försändelser till , se 4 kap. 18 § tullagen och 12 § inregränslagen. innefattar både postbefordringsföretag och andra befordringsföretag, såsom kurirföretag. Skyldigheten gäller alltså för t.ex. Postnord, DHL och Schenker när de hanterar försändelser från utlandet. I är det mycket ovanligt att det finns en skyldighet att anmäla misstänkta brott. Skyldigheterna i tullagen och inregränslagen är därmed undantag och får ses mot bakgrund av intresset att skydda landets gränser. En skyldighet för all personal inom postverksamheten att lämna uppgifter om misstänkta brott till brottsbekämpande myndigheter skulle ha ett annat ändamål. Skyldigheten skulle syfta till att fler uppgifter om misstänkta brott kom till de brottsbekämpande myndigheternas kännedom. Det finns inte något stöd för att en sådan skyldighet skulle medföra en större benägenhet bland personalen att lämna uppgifter vidare till brottsbekämpande myndigheter än om det finns en möjlighet att göra det. En skyldighet att lämna ut uppgifter, som inte är kopplad till en straffsanktion, riskerar därtill att bli tandlös. Vidare skulle en skyldighet för personalen i postverksamheten att lämna uppgifter om misstänkta brott till brottsbekämpande myndigheter träffa fler aktörer än skyldigheten i tullagen och inregränslagen. Aktörerna arbetar i olika delar av posthanteringen. En skyldighet att lämna uppgifter skulle möjligen kunna fungera i ett tidigt skede av posthanteringen, där det inte sker någon personlig kontakt med kunder och andra enskilda. Det finns dock anledning att bedöma frågan annorlunda i de fall postverksamheten innebär kontakter med kunder och andra enskilda. Ett uppgiftslämnande skulle kunna ge upphov till besvärliga situationer för personalen i postverksamheten, t.ex. för ensamarbetande ombud i glesbygd. Det kan i vissa fall finns en risk för att personalen utsätts för hot eller trakasserier, om det blir känt att de har lämnat uppgifter om miss- tänkta brott till brottsbekämpande myndigheter. Att erbjuda en valmöjlig- Prop. 2021/22:259 het i frågan om att lämna ut uppgifter skulle därför innebära ett hänsyns- tagande till personalens olika förutsättningar. Det skulle också respektera etiska principer i det brottsförebyggande arbetet som den enskilde får möjlighet att påverka sin arbetsmiljö. Sammanfattningsvis bedömer regeringen, till skillnad från i , i och , att uppgiftslämnandet ska utformas som en möjlighet och inte en skyldighet att lämna ut uppgifter. För att möjligheten att lämna uppgifter ska få önskad effekt är det angeläget att det etableras väl utarbetade kanaler för informationsöverföring. Det kan vara svårt för personalen att veta vilka ansvarsområden respektive brottsbekämpande myndighet har. Som Postnord framför skulle det vara en fördel om uppgifter alltid kunde lämnas till . bör utarbeta en ordning där informationen kan överlämnas på ett sätt som är effektivt och tidsbesparande även för dem som lämnar uppgifter. 8.3Den som bedriver postverksamhet ska på begäran lämna fler uppgifter till brottsbekämpande myndigheter Regeringens förslag: Den som bedriver postverksamhet ska på begäran lämna uppgifter som gäller misstanke om brott till en brottsbekämpande myndighet som ska ingripa mot brottet, om det för brottet är föreskrivet fängelse . Detsamma ska gälla för uppgifter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, om den verksamheten innefattar ett sådant brott. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. vill att skyldigheten att på begäran lämna uppgifter ska gälla för alla befordringsföretag. anser även att verket bör nämnas i lagtextens uppräkning av myndigheter. Skälen för regeringens förslag Uppgifter bör kunna lämnas ut om det för brottet är föreskrivet fängelse i minst ett år Enligt 2 kap. 15 § andra stycket postlagen ska den som bedriver postverksamhet på begäran lämna uppgifter som gäller misstanke om brott till åklagarmyndighet, eller någon annan myndighet som ska ingripa mot brottet. För att uppgifter ska få lämnas ut krävs dock att de gäller ett brott med ett lägsta straff . Det är den begärande myndigheten som bedömer om rekvisiten är uppfyllda, och utlämnandet bör ske utan onödigt dröjsmål (jfr prop. 1993/94:38 s. 87). Även om det införs en möjlighet för personalen i postverksamhet att på eget initiativ lämna uppgifter om misstänkta brott till brottsbekämpande myndigheter, har dessa myndigheter behov av att på begäran kunna få ut 2021/22:259 uppgifter som gäller misstankar om brott. Den möjligheten bör alltså finnas kvar. De nuvarande reglerna kan användas för att hämta in uppgifter om t.ex. ett misstänkt grovt narkotikabrott, en misstänkt grov narkotikasmuggling eller grovt vapenbrott. Andra brott som innehåller ett i sammanhanget tillräckligt högt minimistraff är t.ex. mord, dråp, människorov, människohandel och våldtäkt. Däremot är det inte möjligt att hämta in uppgifter om misstänkta dopningsbrott, inte ens om det aktuella brottet är grovt. Reglerna kan inte heller användas om misstanken gäller narkotikabrott av normalgraden, narkotikasmuggling av normalgraden, brott mot lagen om hälsofarliga varor eller lagen om handel med läkemedel. Det är inte heller möjligt att hämta in uppgifter i ärenden som rör vållande till annans död och där den dödande substansen har skickats med post. Kravet på att det för brottet ska vara föreskrivet fängelse medför därmed svårigheter för de brottsbekämpande myndigheternas arbete med att bekämpa handeln med missbrukssubstanser via internet. Kravet fängelse i straffskalan medför också att uppgifter som omfattas av tystnadsplikten i postlagen inte kan hämtas in i utredningar som rör t.ex. bedrägeri, oavsett om det aktuella brottet är grovt eller inte. Intresset av skydd för den enskildes personliga integritet kan inte sägas vara starkare i det fall där endast uppgifter om ett brev begärs ut än i det fall där brevet tas i beslag och öppnas. Det bör inte ställas högre krav på utlämnanden av uppgifter om ett brev än vad som gäller för att ta brevet i beslag hos ett postbefordringsföretag. För beslag av brev och andra försändelser hos ett postbefordringsföretag krävs det misstanke om ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse (se 27 kap. 3 § ). Uppgifter som omfattas av tystnadsplikten enligt postlagen bör alltså på begäran kunna lämnas ut till brottsbekämpande myndigheter vid misstanke om brott för vilka det är föreskrivet fängelse . Uppgifter bör kunna hämtas in även i underrättelseverksamhet Brottsbekämpande myndigheter har behov av att kunna begära in uppgifter även i underrättelseverksamhet. Med sådan verksamhet avses insamling, bearbetning och analys av information i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet när det ännu inte finns misstankar om att något konkret brott har begåtts, se propositionen Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning (prop. 2017/18:269 s. 294). kan uppgifter begäras in vid ”misstanke om brott”. Det uttrycket kan föra tankarna till en misstänkt redan begången konkret gärning. I andra sammanhang där uttrycket används anses det inte vara begränsat till förundersökningssituationer utan kunna användas även för att hämta in uppgifter i underrättelseverksamhet, jfr 9 kap. 33 § första stycket 2 LEK samt betänkandet Datalagring och integritet (SOU 2015:31 s. 198 f.). Det framstår som klart att detsamma gäller för postlagen. Av rättssäkerhetsskäl bör brottsbekämpande myndigheters möjligheter att få tillgång till uppgifter som rör enskildas privatliv vara så tydliga som möjligt. Det bör därför förtydligas att uppgifter får begäras in även i underrättelseverksamhet på motsvarande sätt som regeringen föreslår när Prop. 2021/22:259 det gäller LEK (prop. 2021/22:183). Uttrycket ”brottslig verksamhet” används i lagstiftning för att avgränsa åtgärder som vidtas i underrättelseverksamhet, se t.ex. 2 kap. 1 § lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område och 2 § lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Med uttrycket avses verksamhet av viss konkretion, se propositionen Integritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet (prop. 2009/10:85 s. 362 f.). Däremot krävs det inte att misstanken avser en konkretiserad gärning på samma sätt som vid förundersökning. Uttrycket ”brottslig verksamhet” bör därför, på samma sätt som gäller enligt LEK, användas även i postlagen. anser att skyldigheten att på begäran lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter även bör gälla för andra befordringsföretag än de som bedriver postverksamhet. Regeringen konstaterar dock att utredningen inte lämnar något lagförslag i denna del och att det därmed saknas underlag för ett sådant förslag. 8.4Post- och ska ha möjlighet att lämna fler uppgifter till brottsbekämpande myndigheter Regeringens förslag: ska ha möjlighet att lämna uppgifter som angår misstanke om brott, om fängelse är föreskrivet för brottet och brottet kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inga synpunkter framförs på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Brev som innehåller narkotika eller andra olagliga varor hanteras även av PTS i samband med hantering av s.k. obeställbara brev, dvs. brev som inte har kunnat delas ut till adressaten. Sådana brev ska om möjligt skickas tillbaka till avsändaren. Om avsändarens adress inte är känd, ska brevet i stället sändas till PTS. Ett obeställbart brev som är inneslutet i kuvert eller annat omslag får öppnas av PTS endast om omslaget saknar sådana uppgifter om avsändaren som möjliggör att brevet kan skickas till denne. Ett obeställbart brev som öppnats av PTS får inte undersökas närmare än vad som behövs för att det ska kunna skickas tillbaka till avsändaren. Om mottagaren, men inte avsändaren, framgår av brevets innehåll får brevet i stället sändas till mottagaren (se 2 kap. 9– 13 §§ postlagen). Enligt 29 kap. 1 § OSL gäller en absolut sekretess hos PTS för uppgift om en särskild postförsändelse. Sekretessen gäller dels för försändelsens innehåll, dels för avsändarens och mottagarens identitet (se prop. 1993/94:38 s. 161). En postförsändelses avsändare eller adressat har dock rätt att få uppgift om försändelsen, om inte sekretess följer av någon annan bestämmelse. Sådana bestämmelser finns i 18 kap. 1 och 2 §§ OSL, som reglerar sekretess till skydd för intresset att förebygga eller beivra brott. 2021/22:259 Sekretessen enligt 29 kap. 1 § OSL får brytas endast med stöd av den sekretessbrytande regleringen i 10 kap. 23 § i samma lag. Den innebär att vissa myndigheter får lämna uppgifter som angår misstankar om begångna allvarligare brott till en brottsbekämpande myndighet. PTS får alltså lämna sådana uppgifter till en åklagarmyndighet, , Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet. Det gäller dock bara om misstanken angår brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Om det är fråga om försök till brott, krävs att det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Reglerna kan användas för att lämna ut uppgifter när brottsmisstanken avser t.ex. mord, dråp, våldtäkt, grovt narkotikabrott och grovt vapenbrott eller försök till sådana brott. PTS kan dock inte lämna ut uppgifter om ett obeställbart brev som gäller ett misstänkt narkotikabrott av normalgraden eller försök till sådant brott. PTS kan inte heller lämna ut uppgifter om ett misstänkt dopningsbrott, inte ens om det aktuella brottet bedöms vara grovt, eller om ett misstänkt vapenbrott av normalgraden eller om en explosiv vara. Enligt 10 kap. 24 § OSL hindrar inte sekretess som följer av andra sekretessbestämmelser att en myndighet lämnar en sekretessbelagd uppgift som angår misstanke om ett begånget brott till en brottsbekämpande myndighet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. PTS bör inte få möjlighet att undersöka obeställbara brev och ta del av skriftliga meddelanden i högre utsträckning än . Om det däremot i samband med undersökningen upptäcks t.ex. misstänkt narkotika eller dopningsmedel eller ett misstänkt olagligt vapen, är det inte rimligt att PTS ska behöva hantera försändelsen utan möjlighet att kontakta brottsbekämpande myndigheter. Om PTS får möjlighet att lämna ut uppgifter under de förutsättningar som gäller enligt 10 kap. 24 § OSL, kan myndigheten lämna ut uppgifter som avser t.ex. misstänkt begångna narkotikabrott, dopningsbrott och vapenbrott till polis eller åklagare. En sådan möjlighet bör därför införas. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. Utredningen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna: Ingen remissinstans har någon synpunkt på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Lagändringarna bör kunna träda i kraft . Tidpunkten bedöms ge berörda aktörer tillräcklig tid för att införa nya rutiner och genomföra eventuella utbildningsinsatser. Några övergångsbestämmelser är inte nödvändiga. Regeringens bedömning: Förslagen innebär ökade möjligheter för de brottsbekämpande myndigheterna att bekämpa handeln med narkotika och andra illegala varor som skickas via post. Konsekvenserna för enskildas personliga integritet är begränsade och proportionerliga och får anses som acceptabla i förhållande till samhällsintresset av att bekämpa brott. Förslagen bedöms innebära viss ökad administrativ börda för berörda företag och myndigheter i form av utarbetande av interna arbetsrutiner och informationsinsatser. Kostnaderna bedöms inte vara betungande för företagen. Kostnaderna för myndigheterna bedöms kunna hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Detsamma gäller för det tillkommande tillsynsansvar för som förslagen medför. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inga invändningar mot bedömningen eller kommenterar inte konsekvenserna. ser positiva konsekvenser för brottsbekämpningen. (Brå) framhåller att både köpare och säljare på narkotikamarknaden tenderar att vara adaptiva i förhållande till rättspraxis och de brottsbekämpande myndigheternas arbetsmetoder, vilket kan medföra att lagstiftning på ett område kan resultera i att narkotikahandeln inte upphör utan bara flyttar. Brå menar dock att för de köpare som bor på orter utan en gatumarknad kan förslagen medföra att narkotikaanvändning förebyggs. () anser att det är en omfattande uppgift att bedöma vilka aktörer som berörs av förslaget samt att bedriva tillsyn i enlighet med förslaget. anser att medel behöver tillföras myndigheten samt och för att syftet med förslagen ska uppnås. Service- och kommunikationsfacket, och i lyfter vikten av en ändamålsenlig utformning av interna rutiner för utlämnandena hos de företag som berörs samt hos för att ändringarna ska få önskad effekt. Skälen för regeringens bedömning Förslagen om en delvis ny reglering av tystnadsplikten kommer att innebära ökade möjligheter för de brottsbekämpande myndigheterna att bekämpa handeln med narkotika och andra illegala varor över internet. Förslagen innebär därmed ökade möjligheter att bekämpa kriminalitet och den organiserade brottsligheten. Tillgången till narkotika i samhället kan komma att begränsas och missbruk av narkotika kan förebyggas. De utökade möjligheterna att bryta tystnadsplikten kan förväntas ha positiva effekter för arbetet med att uppnå ett narkotikafritt samhälle. Brå anser att försäljningen av narkotika främst kommer att flytta från internet till gatumarknaden. Som framhåller bör effekterna av förslagen utvärderas. I mindre kommuner, som har längre avstånd till gatuhandel, bedöms det vara till stor fördel för samhället om tillgången till narkotika som distribueras via post minskar. Förslagen bör också ses som en del av en större helhet som utgörs av regeringens åtgärder för att tränga tillbaka kriminalitet. De utvidgade möjligheterna att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna kan också förväntas ha positiva effekter för arbetet med att uppnå ett samhälle fritt från andra farliga och illegala varor, såsom vapen och explosiva varor. Detta kommer att bidra till att bekämpa kriminaliteten och därmed medverka till ett tryggare samhälle. Genom förslagen om ökade möjligheter att bryta tystnadsplikten ges de brottsbekämpande myndigheterna ökade möjligheter att få tillgång till information som rör misstänkt illegal handel via post. Förslagen innebär att de brottsbekämpande myndigheterna kan få fler uppgifter om misstänkt brottslighet att arbeta med och att möjligheterna att utreda ärenden som avser försäljning av t.ex. narkotika via internet ökar. Fler tips om misstänkt olaglig hantering kan också innebära större möjligheter för de brottsbekämpande myndigheterna att spana på och kartlägga misstänkt brottslighet, vilket kan medföra fördelar i bevishänseende. Förslagen bör medföra positiva effekter för det brottsbekämpande arbetet. Även förslaget om att PTS ska få större möjligheter att lämna uppgifter om misstänkta brott till brottsbekämpande myndigheter bör ha sådan effekt. Förslagen om utökad tystnadsplikt för uppgifter om postkontroll av försändelser kan också förväntas ha positiva effekter för brottsbekämpningen, eftersom en mer omfattande tystnadsplikt kan medföra att kontrollerna blir mer effektiva. Förslagen om lättnader i tystnadsplikten kan komma att medföra att fler brev under befordran tas i beslag. Dessa brev kommer därmed att plockas ur postflödet. Förslagen bedöms i övrigt inte innebära några märkbara förseningar vid befordran av brev. Förslagen kommer inte att innebära några konsekvenser som har betydelse för de krav på befordringstider som gäller för brevbefordran. Konsekvenser för privatpersoner och enskildas personliga integritet Meddelanden som skickas i brev, liksom andra uppgifter som rör breven, har ett högt skyddsvärde från integritetssynpunkt. Förslaget om att den som arbetar i postverksamheten på eget initiativ ska kunna lämna uppgifter om misstänkta brev och enskildas förbindelser med postverksamheten till brottsbekämpande myndigheter innebär inte att personalen inom postverksamheten får rätt att öppna eller läsa brev. Inte heller innebär förslaget att brev ska lämnas över till en brottsbekämpande myndighet. Det medför endast att personalen inom postverksamheten får en möjlighet att vid misstanke om brott anmäla det till en brottsbekämpande myndighet. Det blir därefter upp till den myndigheten att avgöra om en förundersökning bör inledas och vilka eventuella förundersökningsåtgärder som det i så fall kan vara aktuellt att vidta. Förslagen kan visserligen innebära att fler brev än tas i beslag och därefter läses av brottsbekämpande myndigheter. Vidare kan fler uppgifter om enskilda som kan misstänkas för brott komma till de brottsbekämpande Detta innebär en viss ökad risk för intrång i Prop. 2021/22:259 enskildas personliga integritet. Hos de brottsbekämpande myndigheterna kommer dock de uppgifter som lämnas att omfattas av sekretess till skydd för bl.a. den enskildes personliga förhållanden. Uppgifterna kommer också att skyddas av den dataskyddsreglering som gäller för de brottsbekämpande myndigheterna och de andra regler som styr dessa myndigheters uppdrag och verksamhet. Förslagens konsekvenser för enskilda blir begränsade och proportionerliga och får därmed anses acceptabla i förhållande till samhällsintresset av att bekämpa brott.