prop · H903229 · 2022-04-19 00:00:00 — förenliga med vad anför om ersättningens bestämmande i Medborgarskapet I och II, där domstolen knyter an till sin tidigare praxis angående statens skadeståndsansvar vid överträdelse av (se Medborgarskapet II, p. Sammanfattningsvis instämmer regeringen i kommitténs bedömning att regleringen om annan ideell skada, utan några lagändringar, kan tillämpas också vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen. ombudsmän undrar vilka överväganden som kan göras i fråga om själva skadeståndsbeloppet om ett och samma handlande från det allmännas sida innefattar en överträdelse av såväl som fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen. Om prövningen skulle utfalla olika, bl.a. vad gäller ersättningens storlek, beroende på vilken ansvarsgrund som tillämpas bör den grund som leder till det mest fördelaktiga resultatet för den enskilde tillämpas i första hand (jfr prop. 1993/94:117 s. 39). Det är vad som i en sådan situation får anses nödvändigt för att gottgöra överträdelsen (se avsnitt 6.4). Den skadelidande ska naturligtvis inte kompenseras fullt ut två gånger för ett och samma agerande om det utgör en överträdelse av båda rättighetskatalogerna. Det skulle, som är inne på, innebära en överkompensation. Den grundläggande principen är att den skadelidande ska försättas i samma situation som om skadan inte förekommit (restitutio in integrum). Kränkningsersättning och annan ideell skada vid uppmärksammar särskilt situationen att det allmänna blivit skadeståndsskyldigt för en brottslig kränkning som också utgör en överträdelse av 2 kap. regeringsformen och väcker frågor om förutsättningarna för grundlagsskadestånd och hur detta förhållande påverkar ersättningsnivåerna. Regeringen konstaterar att både kränkningsersättning och ersättning för annan ideell skada kan betalas vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen. Ersättning för annan ideell skada är dock subsidiär i förhållande till kränkningsersättning och aktualiseras alltså först om den ideella skada som uppstått inte ersatts som kränkningsersättning. Utgångspunkten är vidare att ersättning för kränkning genom brott och för annan ideell skada ska bedömas på ett likartat sätt (se avsnitt 4.2.1). Skulle det dock, som vid är inne på, vara så att en överträdelse av en av regeringsformens fri- eller rättigheter inte alls eller endast delvis kan anses gottgjord genom kränkningsersättning finns det inget hinder mot att den enskilde tillerkänns ytterligare ersättning för annan ideell skada. menar att oönskade gränsdragningsproblem och tröskeleffekter kan uppstå eftersom de lägsta belopp som anses kunna betalas som kränkningsersättning respektive ersättning för annan ideell skada skiljer sig åt. Därför bör det, menar , klargöras att den lägsta nivån för ersättning för annan ideell skada motsvarar vad som gäller för kränkningsersättning, dvs. Regeringen ser dock inte de rättssäkerhetsproblem som hänvisar till utan anser, i likhet med kommittén, att det saknas anledning att särskilt reglera storleken på ersättningen för annan ideell skada. 2021/22:229 förarbetena till bestämmelsen om konventionsskadestånd är detta en fråga som även fortsättningsvis bör överlämnas till rättstillämpningen (se prop. 2017/18:7 s. 66). Det betyder sannolikt att den i praxis uppsatta nedre gränsen för ersättning för annan ideell skada med pengar () i de flesta fall kommer att upprätthållas även när det gäller grundlagsskadestånd (se Högsta domstolens avgöranden i rättsfallen Den långsamma tingsrätten, NJA 2012 s. 211 I, p. 26, Kezban, NJA 2013 s. 842, p. 61 och , NJA 2014 s. 499 II, p. I sammanhanget kan det även uppmärksammas att frågan om ersättningsnivåer vid kränkning behandlas i propositionen Stärkt rätt till skadestånd för brottsoffer (prop. 2021/22:198). De lagändringar som föreslås där syftar till att åstadkomma påtagliga höjningar av nivåerna på kränkningsersättning (se prop. s. 24). Det framhålls att det är en uppgift för rättstillämpningen att bestämma ersättningens storlek utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. 6.6Vilka ska kunna få grundlagsskadestånd? Regeringens förslag: En fysisk eller juridisk person som är garanterad en fri- och rättighet i 2 kap. regeringsformen ska kunna få grundlagsskadestånd vid överträdelser av denna rättighet. Regeringens bedömning: Förutsättningen för grundlagsskadestånd bör följa allmänna skadeståndsrättsliga regler och principer men därutöver bör inga ytterligare begränsningar, t.ex. i fråga om utländska medborgare, gälla. Kommitténs förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna är positiva eller har inga invändningar mot kommitténs förslag och bedömning. I ett särskilt yttrande anför i att det bör övervägas att endast låta svenska medborgare föra talan om grundlagsskadestånd. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Den grundläggande förutsättningen för rätten till grundlagsskadestånd är att en överträdelse av 2 kap. regeringsformen har skett. Den naturliga utgångspunkten bör därför vara att var och en som garanteras ett skydd genom regeringsformens rättighetskatalog, och således kan utsättas för en rättighetsöverträdelse, också ska kunna göra anspråk på att få grundlagsskadestånd om en överträdelse sker. En följd av detta synsätt är att också juridiska personer i vissa fall bör kunna få grundlagsskadestånd. Även om fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen i första hand gäller för fysiska personer kan juridiska personer skyddas av bestämmelserna när det framstår som naturligt, t.ex. i fråga om rätten till ersättning vid expropriation enligt 2 kap. 15 § regeringsformen (prop. 1975/76:209 s. 141). Det kan antas vara ganska sällsynt att en juridisk persons fri- och rättigheter överträds men utöver egendomsskyddet kan t.ex. rätten till en rättvis rättegång i skälig tid (2 kap. 11 §) och näringsfriheten (2 kap. 17 §) aktualiseras även för juridiska personer. Den skada som drabbar en juridisk person kan vanligen antas vara av ekonomiskt slag men även ideell skada kan aktualiseras (jfr Högsta domstolens avgörande i rättsfallet Kezban och Prop. 2021/22:229 prop. 2017/18:7 s. 31 angående långsam handläggning). När det gäller den fråga som i lyfter kan det konstateras att det genom ändringar i regeringsformen som trädde i kraft bl.a. har tydliggjorts att den principiella utgångspunkten är att fri- och rättighetsskyddet gäller lika för både svenska medborgare och andra som vistas här (prop. 2009/10:80 s. 148–149). Även om detta är utgångspunkten varierar styrkan i regeringsformens skydd mellan svenska medborgare och andra enskilda. Vissa fri- och rättigheter, t.ex. yttrande- och informationsfriheten (2 kap. 1 §) samt skyddet mot påtvingade kroppsliga ingrepp (2 kap. 6 §), kan för andra än svenska medborgare begränsas utan iakttagande av de krav som uppställs i 2 kap. 21, 23 och 24 §§ och som gäller för svenska medborgare (se 2 kap. 25 §). Andra fri- och rättigheter, t.ex. rörelsefriheten enligt 2 kap. 8 §, gäller över huvud taget inte för andra än svenska medborgare. Regeringen anser att det saknas skäl att införa särskilda begränsningar för utländska medborgare, utöver de begränsningar som redan följer av regeringsformen. När det gäller vem som kan tillerkännas grundlagsskadestånd kan avslutningsvis påpekas att allmänna skadeståndsrättsliga principer kan begränsa den ersättningsberättigade kretsen. Bland dessa principer kan nämnas kravet på adekvat kausalitet, normskyddsläran och begränsningar i fråga om tredjemansskada. Sammanfattningsvis anser regeringen, precis som kommittén, att det inte bör uppställas några ytterligare begränsningar än vad som redovisats här i fråga om vilka som ska kunna få grundlagsskadestånd. Allmän domstol prövar en talan Regeringens bedömning: En talan om grundlagsskadestånd bör i enlighet med gällande regler prövas i allmän domstol. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser är positiva till eller framför inga invändningar mot kommitténs bedömning. Kommuner och Regioner (SKR) efterlyser dock klargörande uttalanden om hur det förslagna grundlagsskadeståndet förhåller sig till mål som prövas av specialdomstolar eller domstolar med särskild sammansättning. Skälen för regeringens bedömning: Normalt väcks en talan mot staten vid den tingsrätt där den myndighet som har att bevaka talan i målet har sitt säte (1 kap. 1 § och 10 kap. 2 § ). Vem som har till uppgift att bevaka statens rätt i skadeståndsmål framgår främst av förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot I de fall där Justitiekanslern företräder staten väcks talan som utgångspunkt i , eftersom Justitiekanslern har sitt säte Det krävs dock inte att den enskilde väcker talan vid domstol för att kunna få grundlagsskadestånd. Enligt förordningen (1995:1301) om 2021/22:229 handläggning av skadeståndsanspråk mot staten kan en skadelidande få ett sådant skadeståndskrav prövat inom ramen för statens frivilliga skadereglering. Med det avses skadereglering som företrädelsevis sker hos Justitiekanslern, men som även i viss omfattning kan förekomma hos andra myndigheter (jfr prop. 2017/18:7 s. 15). Vid påstådda fel av en kommun väcks talan vid den tingsrätt som kommunen lyder under (10 kap. 1 § tredje stycket ). I skadeståndsmål kan talan alternativt väckas vid tingsrätten i den ort där den skadevållande handlingen företogs eller där skadan uppkom (10 kap. 8 § ). Redan i samband med att bestämmelsen om konventionsskadestånd infördes diskuterades om det fanns anledning att låta en sådan talan föras i andra domstolar än allmänna domstolar. Det konstateras dock att det är väl etablerat i svensk rätt att skadeståndsfrågor avgörs av allmän domstol (prop. 2017/18:7 s. 23). Kommittén redovisar inga skäl till något annat ställningstagande i detta sammanhang utan föreslår att samma principer ska gälla vid en talan om grundlagsskadestånd. Regeringen instämmer i den bedömningen. När det gäller den frågeställning SKR väcker i fråga om den prövning som görs i specialdomstolarna kan det avslutningsvis framhållas att det nödvändighetskrav som föreslås gälla för grundlagsskadestånd bygger på den grundläggande tanken att det först om rättsordningen i övrigt inte ger enskilda möjlighet att komma till rätta med en rättighetsöverträdelse finns anledning att döma ut skadestånd direkt på grundval av regeringsformen (se avsnitt 6.4). Om det i speciallagstiftning skulle finnas en särskild ersättningsreglering som tar sikte på vissa rättighetsöverträdelser och som ska prövas av specialdomstol eller domstol i särskild sammansättning måste till att börja med utgångspunkten vara att lagstiftarens överväganden innebär att de aktuella överträdelserna kompenseras adekvat genom regleringen i fråga. Om en skada redan har kompenserats fullt ut enligt en annan bestämmelse är det inte nödvändigt att betala grundlagsskadestånd. Skulle det däremot vara så att överträdelsen av regeringsformen inte kan anses fullt ut kompenserad genom tillämpningen av den särskilda ersättningsregleringen kan det finnas möjlighet att begära ytterligare ersättning i form av grundlagsskadestånd. Regeringens bedömning: I ett mål om grundlagsskadestånd bör en domstol kunna bestämma att vardera parten ska bära sin rättegångs- kostnad, om en enskild som har förlorat målet hade skälig anledning att få saken prövad. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser är positiva eller har inga invändningar mot kommitténs bedömning. Funktionsrätt och Svenska avdelningen av Internationella anser att mer generösa regler om rättegångskostnader bör gälla för enskilda i mål om grundlagsskadestånd. Skälen för regeringens bedömning: Enligt reglerna om fördelning av rättegångskostnader i tvistemål i 18 kap. är utgångs- punkten att den som förlorar ett mål ska betala sina egna och motpartens Prop. 2021/22:229 rättegångskostnader. Om parterna kan ses som ömsom vinnande och förlorande, eller om ett krav bara delvis får bifall, kan domstolen besluta att vardera parten ska bära sin egen rättegångskostnad eller besluta att tillerkänna en jämkad rättegångskostnadsersättning till någon av dem. Dessa regler syftar bl.a. till att den som väcker en talan ska tvingas fundera igenom sitt krav noggrant och att den som blir föremål för en talan som inte leder till framgång inte själv ska behöva betala för de kostnader som en process för med sig. I samband med att möjligheten till konventionsskadestånd infördes togs dock en lättnadsregel in i 6 kap. 7 § skadeståndslagen som hänvisar tillbaka till 3 kap. 4 §. Den innebär att domstolen kan bestämma att vardera parten ska bära sin rättegångskostnad, om den enskilde som förlorat ett mål om konventionsskadestånd hade skälig anledning att få saken prövad. Huvudregeln är dock att ska tillämpas (jfr prop. 2017/18:7 s. 69). Som bl.a. Funktionsrätt och Svenska avdelningen av är inne på är det viktigt att rättegångskostnadsansvaret är utformat på ett sådant sätt att enskilda ges goda möjligheter att ta till vara sina rättigheter enligt regeringsformen. kan allt för generösa regler om fördelningen av rättegångskostnader riskera att utgöra ett incitament för opåkallade processer. ombudsmän anser det vara mindre tillfredsställande om en enskild inte skulle få full ersättning för sina rättegångskostnader även om en domstol konstaterar att en överträdelse av 2 kap. regeringsformen skett men bedömer att den skadelidande är tillräckligt kompenserad genom detta konstaterande. Enligt regeringens mening är det emellertid inte orimligt att en enskild, innan denne inleder en tvist, överväger också om och i så fall hur ett yrkande om ersättning i ett mål om grundlagsskadestånd bör utformas. Utöver en sådan fullgörelsetalan finns det under vissa förutsättningar även en möjlighet att föra en s.k. fastställelsetalan om huruvida skadeståndsskyldighet föreligger (se 13 kap. 1 och 2 §§ ). har tagit ställning till den reglering av rättegångskostnadsansvaret som gäller i mål om konventionsskadestånd. Den ordningen balanserar enligt regeringens mening väl de motstående intressen som gör sig gällande i detta sammanhang. Det finns därför inte skäl att införa någon avvikande reglering för grundlagsskadestånd. Sammanfattningsvis instämmer regeringen således i kommitténs slutsats att samma förmånliga principer för fördelning av rättegångskostnader som vid konventionsskadestånd bör gälla också i mål om grundlagsskadestånd. För att uppnå detta krävs ingen lagändring. Det blir en direkt följd av placeringen av bestämmelsen om grundlagsskadestånd och den lagtekniska utformningen av 6 kap. 7 § skadeståndslagen. Taleförbudet bör inte gälla Regeringens bedömning: Det finns inte anledning att begränsa rätten att föra en talan om grundlagsskadestånd mot det allmänna när det 2021/22:229 gäller beslut fattade av , regeringen och de högsta domstolarna. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Av skadeståndslagen följer att en skadeståndstalan enligt bestämmelsen om fel eller försummelse vid myndighetsutövning (3 kap. 2 §) som grundas på beslut av , regeringen, eller får föras bara om beslutet har upphävts eller ändrats (3 kap. 7 §). Detsamma gäller beslut av lägre myndigheter som efter överklagande prövats av regeringen, eller utan att beslutet upphävts eller ändrats. Om en sådan talan väcks ska den inte tas upp till prövning i sak utan avvisas självmant av domstolen. Det är med andra ord fråga om ett processhinder. Taleförbudet bygger på tanken att regeringens och beslut normalt inte medför något juridiskt ansvar utan bara ett konstitutionellt ansvar. När det gäller de högsta domstolarna anses det med hänsyn till deras särskilt ingående prövning att det mycket sällan förekommer sådana fel att skadestånd kan bli aktuellt. Taleförbudet gäller inte konventionsskadestånd. Som kommittén konstaterar skulle det framstå som svårförklarligt att låta taleförbudet gälla i förhållande till grundlagsskadestånd men inte konventionsskadestånd. Regeringen anser således i likhet med kommittén att taleförbudet inte ska vara tillämpligt i fråga om grundlagsskadestånd. Eftersom taleförbudet enligt paragrafens ordalydelse endast är tillämpligt på en skadeståndstalan enligt bestämmelsen om fel och försummelse vid myndighetsutövning finns det inte något behov av lagändringar. Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon särskild bestämmelse om preskription av anspråk på grundlagsskadestånd. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva eller har inga invändningar mot kommitténs bedömning. Flera remissinstanser väcker dock frågor om preskription av en fordran på grundlagsskadestånd. , , vid och vid lyfter särskilt behovet av en specialpreskriptionsbestämmelse när den skadelidande är ett barn. Justitiekanslern och vid framhåller särskilt Högsta domstolens avgörande i rättsfallet Medborgarskapet II, vilket fakultetsnämnden menar kan tala för att skadeståndsanspråk på grund av rättighetsöverträdelser över huvud taget inte bör preskriberas. efterfrågar preskriptionsregler som överensstämmer med vad som är gängse i tvister som omfattas av lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Kommuner och Regioner (SKR) önskar klargöranden kring betydelsen av särregleringar med särskilda Skälen för regeringens bedömning En fordran på grundlagsskadestånd bör kunna preskriberas För skadeståndskrav gäller enligt huvudregeln i 2 § preskriptionslagen (1981:130) en tioårig preskriptionstid från fordrans tillkomst (se prop. 1979/80:119 s. 39–40). Utgångspunkten vid utomobligatoriska skade- ståndsanspråk är att fristen börjar löpa vid tiden för den skadegörande Det gäller även om skadan visar sig . innebär alltså att en skadeståndsfordran kan ha preskriberats redan innan någon skada inträffat eller framträtt. När det handlande som lett till skada pågått , t.ex. vid skada som orsakats genom underlåtenhet, kan preskriptionstiden räknas från den tidpunkt då skadeförebyggande åtgärder senast hade kunnat vidtas. vara sådana att ny och ytterligare skada inträder fortlöpande (s.k. perdurerande skador), t.ex. skada som uppkommer till följd av långsam handläggning av en rättegång. beräkning förändras då i takt med att skadan fortgår. normalt att ske successivt, dag för dag, medan skadeförloppet pågår (se t.ex. NJA 2018 s. 793). Justitiekanslern menar att preskriptionsfrågan bör analyseras bl.a. i ljuset av Högsta domstolens avgörande i rättsfallet Medborgarskapet II. I målet, som gäller felaktig avregistrering av medborgarskap, går Högsta domstolen ifrån huvudregeln vad gäller preskription vid perdurerande I stället för att preskriptionstiden börjar löpa successivt anser dom- stolen att preskriptionsfristen inte för någon del av ersättningsanspråket börjar löpa förrän det finns en reell möjlighet för den skadelidande att göra sin fordran gällande. I det fallet ansågs den tidpunkten infalla när den felaktiga uppgiften korrigerades. avsteget från gängse principer bl.a. med att rätten till ersättning i situationer där staten genom utövning av myndighet upprätthåller ett visst synsätt annars skulle kunna bli illusorisk samt att de skäl som ligger bakom preskriptionsinstitutet inte gör sig gällande med någon egentlig styrka i fråga om anspråk grundade på en så central och grund- läggande rättighet som rätten till medborgarskap. att avsteget i det fallet gjordes till följd av de speciella förutsättningar som gäller just vid överträdelser av bestämmelsen om skydd för medborgar- skapet i 2 kap. 7 § regeringsformen (jfr p. 14–16 i avgörandet och NJA 2018 s. 793 p. 20–21). vid anser regeringen inte att Högsta domstolens uttalanden angående den i målet aktuella situationen talar med någon avsevärd styrka för att generellt slopa preskription i alla de skiftande fall då överträdelser av 2 kap. regeringsformen kan förekomma. slutsats skulle få både märkliga och oönskade konsekvenser inte minst vid en jämförelse med fall då överträdelser av grundlagsskyddade fri- och rättigheter också regleras i speciallagstiftningen, som i fallet med frihets- berövandelagen, eller innefattar fel eller försummelse vid myndighets- utövning och därför kompenseras med stöd av bestämmelsen i 3 kap. 2 § Detsamma gäller vid en jämförelse med preskription 2021/22:229 vid en överträdelse av . anser regeringen att också fordringar på grundlagsskadestånd bör kunna preskriberas. Det bör inte införas någon särskild bestämmelse om preskription av anspråk på grundlagsskadestånd för vissa särskilda situationer vid anser att det bör övervägas om en särskild undantagsregel bör införas för de situationer där den gällande preskriptionsregleringen enligt fakultetsnämnden ger ett oskäligt resultat och pekar särskilt på situationen att den skadelidande är ett barn, att rättighetsöverträdelserna är av systematiskt slag samt att överträdelsen i sig inneburit begränsningar i de praktiska möjligheterna att framföra ett anspråk. Även och framhåller de särskilda förutsättningar som kan gälla när barn ska ta tillvara sina rättigheter och hänvisar till de specialregler om preskription som gäller för barn enligt och brottsskadelagen (2014:322). efterfrågar också en särskild preskriptionsreglering som knyter an till vad som gäller i fråga om arbetstvister. Lagstiftaren har tidigare angett att man bör vara återhållsam med att föreskriva avsteg från den preskriptionstid som gäller för skadeståndsanspråk i allmänhet. Endast när det finns starka skäl för en särskild preskriptionsregel bör en sådan införas (jfr prop. 1997/98:105 s. 27). På ett generellt plan kan det vidare konstateras att införandet av en särreglering för grundlagsskadestånd som är mer generös än vad som gäller för anspråk på ersättning enligt andra regleringar skulle riskera att undergräva den grundläggande tanken att rättighetsöverträdelser i första hand ska prövas inom ramen för de regelverk som är särskilt anpassade för situationen i fråga (se t.ex. NJA 2018 s. 793 om frihetsberövandelagen). Regeringen har förståelse för de synpunkter som förs fram när det gäller preskription av i synnerhet barns anspråk på skadestånd. Frågan om under vilka förutsättningar sådana anspråk bör preskriberas innefattar dock överväganden som inte är specifika för grundlagsskadestånd och som därför inte bör göras i det här lagstiftningsärendet. Som kommittén framhåller, vilket vid instämmer i, är det inte heller lämpligt att grundlagsskadestånd i preskriptionshänseende regleras på ett annat sätt än konventionsskadestånd. Frågan om preskription övervägdes även i samband med införandet av konventionsskadestånd men några särskilda regler föreslogs inte för de fallen. De preskriptionsfrågor som kunde uppkomma ansågs i stället lämpligen kunna hanteras i rättstillämpningen med beaktande av hur motsvarande situationer behandlas vid tillämpningen av andra skadeståndsbestämmelser (prop. 2017/18:7 s. 64 och SOU 2010:87 s. 427–429). Enligt regeringen är detta den lämpligaste ordningen även vad gäller grundlagsskadestånd. Med anledning av SKR:s önskemål om klargöranden i fråga om hur grundlagsskadestånd förhåller sig till särskilda preskriptionsregler vill regeringen uppmärksamma att det förhållandet att en skadelidande utan godtagbart skäl underlåter att utnyttja en möjlighet till annan gottgörelse, rättelse eller avhjälpande kan innebära att grundlagsskadestånd inte anses nödvändigt (se avsnitt 6.4). Sådan annan gottgörelse skulle t.ex. kunna bestå i ekonomisk ersättning enligt en specialreglering där kortare Prop. 2021/22:229 preskriptionstid gäller än enligt preskriptionslagens allmänna Om preskription inträtt för ett anspråk enligt en sådan reglering men inte för ett krav på grundlagsskadestånd får det avgöras om det är nödvändigt med grundlagsskadestånd enligt tidigare angivna principer.