prop · H903168 · 2022-03-22 00:00:00 — i anser att förslaget inte behövs mot bakgrund av de övriga lättnader som föreslås inom landsbygdsområden. i befarar att det underlag som krävs för att pröva om strandskyddet kan upphävas inte kommer att hålla den kvalitet som behövs, om upphävandet inte föregås av en översiktsplaneprocess. Enligt medför detta stora osäkerheter och mycket administration för både kommuner och länsstyrelser. i är tveksam till i vilken utsträckning möjligheten att upphäva strandskyddet i praktiken kommer att kunna användas. Kommunerna har enligt problem med bristande resurser för att utreda LIS-områden. i län anser att förslaget innebär en risk för att översiktsplanens betydelse som vägledande dokument för en strategiskt hållbar utveckling minskar. i anser att det är märkligt att först ska upphäva strandskyddet i ett landsbygdsområde och sedan ha tillsyn över området för att kunna återinföra strandskyddet när tillräckligt mycket bebyggts. framhåller att det krävs mycket omfattande inventeringar av 2021/22:168 tilltänkta landsbygdsområden om upphävandebeslut ska kunna ske utan negativa effekter på strandskyddets syften. kommun, flera regioner Byggföretagen, Fiskevatten- ägareförbund, och Skogsindustrierna är i i är positiv till att strandskydd ska kunna upphävas i landsbygdsområden, men anser att upphävandet bör föregås av att sådana områden pekas ut i översiktsplanen. tillstyrker förslaget, men är tveksamt till om länsstyrelserna har tillräckligt med resurser för att hantera dessa ärenden. att det är motsägelsefullt att helt eller delvis ska kunna återinföra strandskyddet om förutsättningarna för att upphäva strand- skyddet inte längre föreligger. Region välkomnar möjligheten att genom ett mer precist och platsanpassat strandskydd underlätta för bostadsbyggande eller utveckling av verksamheter i strandnära läge. Statskontoret, SmåKom, Region och Hela ska leva är i huvudsak positiva till förslaget, men är kritiska till den roll som föreslås ha i besluten om strandskydd. länsstyrelserna ska ansvara för att utreda vilka områden som utgör anser att det är positivt att det är länsstyrelserna som ska fatta beslut om upphävande av strand- skyddet i landsbygdsområden eftersom det värnar oberoendet. Kommuner och Regioner (SKR) och kommun ser positivt på förslaget, men ser en risk för att utredningsbördan blir för stor för kommuner med begränsade resurser för handläggning och planering. anser att det är helt uteslutet att ska kunna upphäva redan fattade beslut om att upphäva strandskyddet inom landsbygdsområden. i , i , i och flera regioner är positiva till att befintliga LIS- områden enligt utredningens förslag ska anses vara landsbygdsområden. Enligt kommun innebär förslaget att de resurser som har lagts ned på framtagandet av LIS-områden kan tas tillvara. avstyrker att befintliga LIS-områden ska gälla som lands- bygdsområden och framhåller att dessa områden har pekats ut utifrån Att ge de områden som har pekats ut i en översikts- plan en annan rättsverkan är problematiskt både principiellt och i praktiken, bl.a. eftersom granskningsyttranden har lämnats mot bakgrund av de tidigare reglerna. Enligt vore det bättre att ge kommunerna en väl tilltagen tidsram för att hinna uppdatera sina översiktsplaner och att utpekade LIS-områden får gälla fram tills att kommunerna har hunnit omarbeta sina översiktsplaner. län konstaterar att förslaget inte fullt ut fångar upp skillnaden mellan kriterierna för LIS-områden respektive kriterierna för lands- Enligt förslaget kan även andra användningar rymmas i ett landsbygdsområde, t.ex. nya friliggande bostadshus, än vad som var möjligt inom ett LIS-område och således har vägts in i prövningen vid utpekandet av dessa. Utredningen har inte belyst konsekvenserna av detta. i anser att det är olämpligt att dagens LIS- områden övergår till landsbygdsområden då många av dessa inte kommer att uppfylla de föreslagna kriterierna. framhåller att ett av syftena med LIS-områden är att gynna utvecklingen på landsbygden, medan detta perspektiv saknas i utredningens definition Att definiera om befintliga LIS-områden till Prop. 2021/22:168 landsbygdsområden blir förvirrande. anser även att det är oklart vilka effekter det får att landsbygdsområden har tillkommit utifrån olika kriterier. i och i län framför liknande synpunkter. kommun framhåller att granskningsyttranden kan vara formulerade på många olika sätt och att det finns en risk att oklarheter kan uppstå kring hur granskningsyttrandena ska tolkas och vad det innebär för möjligheten att godkänna nuvarande LIS-områden som landsbygdsområden. kommun framhåller att kommunen inte har mäktat med att peka ut LIS-områden som har uppfyllt granskningsyttrande varför dessa inte kommer övergå till att utgöra landsbygdsområden. Skälen för regeringens förslag Kommunen får i översiktsplanen redovisa strandnära utvecklingsområden I samband med införandet av systemet med områden för landsbygds- utveckling i strandnära lägen (LIS-områden) framhölls fördelarna med att kommunen i översiktsplanen redovisar inom vilka områden där särskilda lättnader i strandskyddet bör gälla vid prövningen i det enskilda fallet (prop. 2008/09:119 s. 56 och 57). Bland dessa fördelar nämndes att översiktsplanen behandlar frågor om användningen av mark- och vatten- områden utifrån ett långsiktigt perspektiv. Eftersom även strandskyddets syften är långsiktiga ansågs detta göra planen väl lämpad för hantering av vissa strandskyddsfrågor. Att LIS-områden identifieras inom ramen för översiktsplaneringen ansågs även leda till att frågan kan hanteras inom ramen för ett heltäckande beslutsunderlag som blir föremål för en bred och offentlig prövning. Översiktsplaneprocessen ansågs även garantera insyn och en demokratisk förankring hos medborgare, berörda intressenter och myndigheter och att statens intressen tas till vara. Regeringen anser, i likhet med flera remissinstanser, att översiktsplanen även i fortsättningen bör vara det forum där kommunen redovisar sin uppfattning om vilka stränder som bör kunna komma i fråga för lättnader i strandskyddet. Regeringen kan visserligen konstatera att erfarenheterna från arbetet med landsbygdsutveckling i strandnära lägen visar att det även finns nackdelar med att använda översiktsplanen för detta ändamål, som att översiktsplaneprocessen kan ta och översiktsplanen enbart är vägledande. Likafullt anser regeringen att de fördelar med översiktsplanen som lyftes fram vid införandet av systemet med LIS-områden alltjämt gör sig gällande. Det har inte heller framkommit något bättre alternativ än översiktsplanen som ger regeringen anledning att nu göra en annan bedömning. I likhet med vad som gäller i fråga om LIS-områden anser regeringen att bör vara skyldig att yttra sig om översikts- planens redovisning av strandnära utvecklingsområden inte är förenlig med bestämmelserna i . Översiktsplanen ska kunna ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett strandnära utvecklingsområde Översiktsplanen är inte bindande utan ska ge vägledning för beslut om bl.a. hur mark- och vattenområden ska användas (se 3 kap. 2 § andra stycket 2 och tredje stycket ). Det medför att översiktsplanen i det nuvarande LIS-systemet endast ska ge vägledning vid bedömningen av om en plats utgör ett område för landsbygds- utveckling i strandnära läge (7 kap. 18 e § andra stycket ). Huruvida så verkligen är fallet avgörs dock först vid upphävande- eller dispensprövningen i det enskilda fallet. Utredningens förslag innebär att vissa lättnader från strandskyddet ska gälla inom områden som uppfyller vissa förutsättningar, däribland att platsen har redovisats som landsbygdsområde i kommunens översiktsplan. Det innebär att översiktsplanen i praktiken skulle ges en bindande verkan vid den efterföljande prövningen. Regleringen i innebär att direkt till kommunerna har delegerat rätten att besluta om översiktsplanen. Att översiktsplanen inte är bindande hänger samman med att planen inte får innehålla normer som faller under bestämmelserna om normgivning i 8 kap. regeringsformen. Översiktsplanen har nämligen inte ansetts utgöra normgivning, utan har betraktats som beslutsunderlag inför kommande rättstillämpning. Att plansystemet i är förenligt med regeringsformens normbegrepp behandlas bl.a. i prop. 1985/86:1 s. 87–93, bostadsutskottets betänkande 1986/87:1 s. 17–39 och Lagrådets två yttranden i det lagstiftningsärendet. Även har behandlat förutsättningarna för en bindande översiktsplan i betänkandet En utvecklad översiktsplanering (SOU 2018:46 del 1 s. 123–144). Att kommunen i översiktsplanen redovisar vilka områden som enligt kommunens bedömning bör omfattas av vissa lättnader i strandskyddet innebär med nödvändighet en viss osäkerhet om hur frågan kommer att bedömas i det enskilda fallet, eftersom planen inte är bindande. Denna osäkerhet förstärks enligt utredningen av att kan upphäva kommunens efterföljande beslut, oavsett om det handlar om en ansökan om dispens eller att genom en detaljplan upphäva strandskyddet. Denna ordning innebär dock att det underlag som behövs för att i översiktsplanen redovisa ett område som lämpligt för landsbygdsutveckling i strandnära läge inte behöver vara lika omfattande, eftersom den slutliga bedömningen av om området är lämpligt för detta ändamål kommer att göras först i det specifika fallet när det är lättare att bedöma hur den önskade åtgärden förhåller sig till förutsättningarna i området. Det ska inte vara nödvändigt att kommunen i översiktsplanen har pekat ut strandnära utvecklingsområden för att lättnaderna ska gälla Reglerna om ett differentierat strandskydd behöver utformas på ett sådant sätt att innehållet i översiktsplanen inte får karaktär av normgivning. I likhet med några remissinstanser, däribland , anser regeringen att författningstexten behöver utformas så att det framgår att det inte är nödvändigt att kommunen måste redovisa sin uppfattning om vilka områden som utgör strandnära utvecklingsområden för att de särskilda skäl som är kopplade till dessa områden ska få användas. framgå av lagtexten att i det fall översiktsplanen innehåller en redovisning av strandnära utvecklingsområden, ska den ges betydelse vid bedömningen av om en plats ligger inom ett strandnära utvecklingsområde. Lagrådet föreslår en i detta avseende tydligare lagtext än den som föreslås i lagrådsremissen. Paragrafen bör därför utformas enligt Lagrådets förslag. Att översiktsplanen enbart är vägledande innebär att prövnings- myndigheten i det enskilda fallet, dvs. i ett ärende som avser prövningen av en fråga som innebär upphävande av eller dispens från strandskyddet, ska bedöma om den sökta åtgärden avses vidtas inom ett strandnära utvecklingsområde eller inte. I detta sammanhang finns anledning att påminna om att det normalt inte bör finnas anledning att frångå den bedömning som kommunen har gjort genom redovisningen i översiktsplanen, särskilt om i sitt granskningsyttrande inte anmärkt mot redovisningen (prop. 2008/09:119 s. 58). Att kommunen i översiktsplanen redovisar vilka områden som motsvarar kriterierna för strandnära utvecklingsområden underlättar således den prövning som behöver göras i det enskilda ärendet, inte minst den prövning av sådana ärenden som kommunen själv behöver göra. Dessutom bör behovet av underlag, dvs. det underlag som behövs i det enskilda fallet för att visa att kriterierna är uppfyllda, vanligtvis vara mindre omfattande när översiktsplanen ger stöd för att det är fråga om ett strandnära utvecklingsområde, jämfört med om översiktsplanen inte ger ett sådant stöd. Att kommunen redovisar strandnära utvecklingsområden i översiktsplanen gör det således enklare för enskilda som ansöker om dispens, men även i de fall kommunen avser att upphäva strandskydd genom detaljplaneläggning. Dessutom bör översiktsplaneprocessen i sig leda till att risken minskar för att vid sin bedömning av om beslutet behöver överprövas – som ska göra enligt 19 kap. 3 b § respektive 11 kap. 10 § – gör en annan bedömning av frågan om kriterierna är uppfyllda än den som kommunen har gjort i översiktsplanen. Länsstyrelserna och SKR har tillsammans tagit fram skriften Tidig dialog ökar bostadsbyggandet – samverkan mellan kommun och läns- styrelse (2017). I skriften beskrivs hur en tidig dialog mellan kommunen och skapar förutsättningar för ett smidigare och effektivare arbete med översiktsplaner och detaljplaneläggning. Regeringen anser att det arbetssätt som redovisas i skriften även bör kunna tillämpas i arbetet med att identifiera vilka områden som utgör strandnära utvecklings- områden. Genom att tidigt i processen bjuda in till dialog, identifiera vilka frågor som behöver lösas ut, vilket planeringsunderlag som kan behövas och dokumentera var det finns en samsyn respektive var det finns olika uppfattningar mellan kommunen och , bör kommunens arbete kunnat förenklas väsentligt. Den lägesbild som framkommer i en sådan tidig dialog bör även kunna ge kommunen bättre förutsättningar att hantera de prövningar i enskilda fall som kan behöva göras innan kommunen har hunnit redovisa sin uppfattning om vad som utgör strandnära utvecklings- områden i översiktsplanen. Översiktsplanen ska vara aktuell I denna proposition föreslås att lagen (2020:75) om ändring i ska utgå. Genom den lagen, som kommer att träda i kraft om den inte har utgått , införs ett krav i 7 kap. 18 e § andra stycket på att en översiktsplan måste vara aktuell för att kunna ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett LIS- område. Bestämmelserna om LIS-områden föreslås nu fasas ut. Det finns dock även i fråga om strandnära utvecklingsområden behov av motsvarande aktualitetskrav på översiktsplanen. Av förarbetena till lagen (2020:75) om ändring i framgår när det gäller motiven till införande av aktualitetskravet bl.a. följande. Om det har bedömts att en översiktsplan i fråga om ett LIS-område inte är aktuell kan den enligt regeringens uppfattning inte ge samma vägledning för efterföljande prövning i detaljplan eller ett dispensärende som när planen är aktuell. Av det skälet förordar regeringen en ändring av så att det framgår att översiktsplanen ska vara aktuell för att kunna ge vägledning vid bedöm- ningen av om en plats ligger inom ett LIS-område (prop. 2019/20:52 s. 54). Vidare framgår av förarbetena att översiktsplanen fortfarande kan fungera som ett viktigt beslutsunderlag, även om den är aktuell. Detta genom att planen kan innehålla information om planeringsförutsätt- ningarna på platsen. Förslaget att översiktsplanen ska vara aktuell för att kunna ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett LIS- område innebär att myndigheten behöver göra en mer omfattande prövning för att kunna bedöma om kriterierna för ett LIS-område är uppfyllda (samma prop. s. 55). Regeringen gör i detta lagstiftningsärende samma bedömning i fråga om behovet av ett aktualitetskrav på översiktsplanen när det gäller strandnära utvecklingsområden. Den ändring om införande av ett aktualitetskrav för en översiktsplan som lagen (2020:75) om ändring i avsåg att genomföra bör därför komma till uttryck i den nya paragrafen 7 kap. 18 e § . Det bör därför i denna paragraf införas ett krav på att översiktsplanen ska vara aktuell för den ska ge vägledning vid bedöm- ningen av om en plats ligger inom ett strandnära utvecklingsområde. I likhet med vad som gäller för lagen (2020:75) om ändring i bör kravet på att översiktsplanen ska vara aktuell – för att planen ska kunna ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett strandnära utvecklingsområde – gälla från . I fråga om tidpunkten för ikraftträdandet, se avsnitt 12. Genom detaljplaneläggning kan kommunen pröva frågan om att upphäva strandskydd i strandnära utvecklingsområden Såväl kommuner som andra aktörer har en möjlighet att vända sig till med en ansökan om att strandskyddet ska upphävas för ett visst område. får i det enskilda fallet besluta att upphäva strandskydd för ett visst område om det är uppenbart att området saknar betydelse för strandskyddets syften (7 kap. 18 § första stycket 1 ). får även besluta att upphäva strandskyddet inom ett område, om strandskyddet gäller en liten sjö eller ett litet vattendrag och områdets betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten. En förutsättning för ett sådant upphävande är att sjöns vattenyta har en storlek som uppgår till omkring ett hektar eller mindre eller om vattendragets bredd är eller smalare (7 kap. 18 § första stycket 2 och andra stycket ). Därutöver får kommunen i en detaljplan upphäva strandskydd inom ett område, om det finns särskilda skäl för det och om intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset (4 kap. 17 § ). Kommunens möjlighet att upphäva strandskyddet gäller dock inte om upphävandet avser en försvarsanläggning, allmän väg eller järnväg. Kommunens möjlighet att upphäva strandskydd gäller inte heller om området skyddas enligt andra bestämmelser i 7 kap. än bestämmelserna om miljöskyddsområde eller vattenskyddsområde och skyddet har beslutats av någon annan än kommunen (7 kap. 18 § första stycket 3). Utredningen föreslår att – i tillägg till ovannämnda möjligheter – efter ansökan från kommunen ska få upphäva strandskyddet inom landsbygdsområden. Förslaget har mötts av kritik från remiss- instanserna, bl.a. för att det finns en risk att strandskyddet upphävs i strid mot syftet med strandskyddet. Flera remissinstanser pekar på väsentliga oklarheter i förslaget. i är positiv till att strandskydd ska kunna upphävas i landsbygdsområden, men anser att upphävandet bör föregås av att sådana områden pekas ut i översiktsplanen. Regeringen delar i flera avseenden den kritik som förts fram av remiss- instanserna. Utredningsansvaret i förvaltningslagen (2017:900) innebär att en myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver (se 23 § första stycket). Som utredningen konstaterar innebär utredningens förslag ett ansvar för kommunen att, innan en ansökan om att upphäva strandskydd lämnas in till , utreda att förutsättningarna är av sådant slag att strandskyddet kan upphävas. Regeringen kan konstatera att redan det nuvarande systemet där kommun- erna redovisar LIS-områden i översiktsplanen har kritiserats för att ställa stora krav på underlag och vara administrativt betungande för kommun- erna. Såvitt regeringen kan bedöma skulle utredningens förslag emellertid kräva ett väsentligt mer omfattande underlag än i dagens LIS-system. Kommunen skulle inte heller ha möjlighet att finansiera ett sådant arbete genom planavgifter (jfr 12 kap. 9 § ). Det finns därför skäl att tro att många mindre kommuner inte kommer kunna ta fram det underlag som krävs. Risken finns därmed att reformen skulle få ett mycket ojämnt genomslag i landet, med små förändringar på vissa håll och förändringar som riskerar strandskyddets syften på andra håll. Regeringen kan konstatera att förslagen i denna proposition innebär att kommunens möjlighet att i en detaljplan upphäva strandskydd kommer att öka genom de lättnader som avses gälla inom strandnära utvecklings- områden. Förslagen innebär även att kommunen ges möjlighet att täcka sina kostnader för att ta fram det underlag som behövs för att strandskyddet ska kunna upphävas med planavgifter. Genom att kommunen samråder med inom ramen för detaljplaneprocessen kan kommunen dessutom på ett tidigt stadium i processen få besked om det finns förutsättningar för att upphäva strandskyddet. Möjligheten att genom detaljplaneläggning upphäva strandskyddet i ett strandnära utvecklings- område uppnår med andra ord samma syfte som utredningens förslag. 2021/22:168 Regeringens förslag säkerställer att den användning av mark och vatten som anges i detaljplanen går att förena med strandskyddets syften, medan utredningens förslag innebär att strandskydd kommer att kunna upphävas utan att långsiktiga markanvändningen läggs fast i förhållande till dessa syften. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det inte finns skäl att ge utökad möjlighet att på ansökan från kommunen generellt upphäva strandskyddet inom strandnära utvecklingsområden på det sätt som utredningen föreslagit. Ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen bör innebära att detta även utgör ett strandnära utvecklingsområde Regeringens förslag innebär att det nuvarande systemet med LIS-områden ska ersättas av strandnära utvecklingsområden där särskilda lättnader i strandskyddet ska gälla. Erfarenheterna från kommunernas arbete med att redovisa LIS-områden i översiktsplanerna innebär att det sannolikt kommer att ta innan dessa kommuner har reviderat sina översikts- planer så att dessa i stället anger vilka områden som enligt kommunernas bedömningar uppfyller kriterierna för strandnära utvecklingsområden. Regeringens förslag är dock utformat så att det inte är nödvändigt att kommunen i översiktsplanen har pekat ut strandnära utvecklingsområden för att lättnaderna ska kunna tillämpas i det enskilda fallet (se ovan i detta avsnitt). Utredningens förslag innebär att nu gällande LIS-områden i vissa fall även ska ge vägledning i fråga om vilka områden som utgör sådana landsbygdsområden där särskilda lättnader ska gälla i förhållande till bestämmelserna om strandskydd. Det ska enligt förslaget gälla om läns- styrelsen i sitt granskningsyttrande har funnit att redovisningen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket i den lydelse som gällde för granskningsyttrande. Utredningen har inte närmare redogjort för sina motiv bakom förslaget, men utredningen framhåller bl.a. att förslaget innebär att redan påbörjade byggprojekt inte behöver omprövas, vilket hade kunnat innebära olägenheter för företag och enskilda. Regeringens förslag innebär att vad som ska utgöra ett strandnära utvecklingsområde kommer att utgå från andra kriterier än vad som gäller för LIS-områden. Regeringen anser därför, i likhet med flera remiss- instanser, att det inte är lämpligt att de LIS-områden som har pekats ut i en översiktsplan med automatik ska utgöra strandnära utvecklingsområden, på det sätt som utredningen föreslår. Som bl.a. påpekar anser regeringen att det kan vara problematiskt att ge ett LIS-område en annan rättsverkan än den som avsågs när området pekades ut i översiktsplanen. Som kommun framhåller kan gransknings- yttranden dessutom vara formulerade på olika sätt och det finns därigenom en risk att det uppstår oklarheter kring hur granskningsyttrandena ska tolkas. Att ett område har pekats ut som lämpligt för landsbygdsutveckling i strandnära läge bör enligt regeringens uppfattning likafullt innebära att detta även utgör ett strandnära utvecklingsområde. Att området uppfyller dessa kriterier behöver dock prövas i det enskilda fallet vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet. Att gällande LIS-områden inte med automatik kommer att gälla som Prop. 2021/22:168 strandnära utvecklingsområden medför inte att de resurser som har lagts ned på peka ut LIS-områden kommer att ha varit förgäves. Enligt regeringens uppfattning kan kommunen förväntas ha stor nytta av det arbete som legat till grund för att peka ut LIS-områden i arbetet med att identifiera strandnära utvecklingsområden, bl.a. när det gäller det underlagsmaterial som kommunen har tagit fram. Kommunen kan baserat på dessa underlag tillämpa de lättnader i strandskyddet som bör gälla för strandnära utvecklingsområden. 5.5Förstärkt strandskydd inom vissa områden Regeringens förslag: Inom områden av särskild betydelse för djur- och växtlivet eller inom områden där bebyggelsetrycket är högt eller där efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse är mycket stor ska det vid tillämpningen av vissa av upphävande- och dispens- grunder beaktas att ett upphävande av eller en dispens från strandskyddet i ett sådant område inte får innebära att den långsiktiga tillgången till eller förutsättningarna för att bevara värdefulla strand- och vattenområden försämras.