prop · H903179 · 2022-03-22 00:00:00 — Fonderna bör till exempel inte ha riskegenskaper eller avgiftsstrukturer som är otydliga eller svåra att förstå. Hur en fondförvaltare agerar kan påverka förtroendet för premie- pensionssystemet och kan därför också få betydelse för om en fond är lämplig. En fond som förvaltas av en fondförvaltare som bryter mot till exempel förbudet mot marknadsföring eller försäljning av tjänster och produkter på premiepensionsområdet via telefon kan inte anses lämplig för premiepensionssystemet. Ett förbud mot sådan marknadsföring på premie- pensionsområdet finns redan i 64 kap. 46 § SFB. Bristande vandel och anseende hos en fondförvaltare eller en närstående aktör är andra exempel på omständigheter som kan skada förtroendet för premiepensionssystemet och som därför bör beaktas vid bedömningen av om en fond är lämplig. Exempel på bristande vandel och anseende kan vara att fondförvaltaren, eller personer som är verksamma hos förvaltaren, har varit föremål för ingripande från myndighet eller har dömts för ekonomisk brottslighet, har varit föremål för rättslig process som rör skatt eller näringsverksamhet, har varit föremål för företagsrekonstruktion eller har försatts i konkurs. anför att ytterligare överväganden bör göras för att säkerställa att förslaget motverkar de risker för problem som finns i förhållande till fondförvaltare på fondtorget. Regeringen föreslår inte någon motsvarighet till bestämmelserna i om uteslutning av leverantörer (13 kap. 1–3 §§ samt 19 kap. 18 § ). Regeringen konstaterar att en central uppgift för staten i det reformerade premiepensionssystemet är att minimera risken för att det förekommer oegentligheter och missbruk av spararnas medel. Ansvaret för detta kommer att ligga på den myndighet som ska ansvara för upphandlingen av fonder och som till skillnad från kommer att kunna ha ett renodlat fokus på frågan. Som framgår ovan anser regeringen att fondförvaltares och närstående aktörers agerande, vandel och anseende är en viktig del i bedömningen av fondernas lämplighet. Att på förhand definiera alla aspekter som kan läggas på en fonds lämplighet låter sig inte göras. Det är inte minst det nuvarande premiepensionssystemet ett gott exempel på. Den reglering som ansågs säkerställa ett gott skydd för spararna visade sig nämligen ha ett antal mycket allvarliga brister. Regeringen anser därför att det måste överlåtas åt myndigheten att, utifrån upphandlingens art och omfattning, avgöra vilka krav på 2021/22:179 fondförvaltarens lämplighet som ska ställas. Myndigheten kan anförtros detta handlingsutrymme, och bör också ha det. På så vis säkerställs att staten som försäkringsgivare alltid kan följa finansmarknadens funktions- sätt och i alla avseenden agera som en aktör på densamma med spararnas intresse i fokus. Det kan förutses att det kommer att bedömas som lämpligt att tillämpa krav motsvarande de obligatoriska och fakultativa uteslutningsgrunderna i 13 kap. vid en upphandling av fonder. Det bör dock finnas ett utrymme att inte tillämpa några uteslutningsgrunder, eller att endast tillämpa någon eller några av ute- slutningsgrunderna. Kostnadseffektivitet speglar förhållandet mellan kostnad och nytta. En naturlig utgångspunkt för vad som är en kostnadseffektiv fond är en jämförelse mellan fondens förvaltningsavgift och dess avkastning. Nyttan med en fond kan emellertid inte bara mätas i avkastning. De fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg ska, förutom att de ska vara kostnadseffektiva, också vara hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensionssystemet. Nyttan med en viss fond måste således också bedömas utifrån i vilken grad fonden uppfyller dessa krav. Huruvida en fond är kostnadseffektiv kan med andra ord inte enbart bedömas utifrån storleken på förvaltningsavgiften, även om det sannolikt blir den enskilt tyngst vägande faktorn. Indexfonder är ett typexempel på vad som brukar anses vara kostnads- effektiva fonder. I 5 kap. 7 § lagen om värdepappersfonder finns en särskild reglering av indexfonder, som gäller för såväl värde- pappersfonder som specialfonder (12 kap. 13 § andra stycket lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder). En indexfond är enligt den regleringen en fond vars medel enligt fondbestämmelserna ska placeras i aktier eller skuldförbindelser i syfte att efterbilda sammansättningen av ett visst aktieindex eller index för skuldförbindelser. Endast en fond som uppfyller dessa rekvisit är att betrakta som en indexfond i lagens mening. Vid indexförvaltning består det löpande förvaltningsarbetet i huvudsak av att innehaven i fonden kontinuerligt måste justeras för att överens- stämma med tillgångarna i det index som speglas, eftersom samman- sättningen i det senare förändras. Fondförvaltaren behöver således inte lägga ned resurser på att analysera bolagen, vilket innebär att indexfonder i genomsnitt har en lägre förvaltningsavgift än aktivt förvaltade fonder. Fonder som inte är indexfonder är däremot aktivt förvaltade fonder. Aktivt förvaltade fonder kan antingen ha som målsättning att överträffa avkastningen hos ett jämförelseindex eller att generera avkastning i absoluta tal. Vid aktiv förvaltning kan fondförvaltaren välja de inves- teringar som bäst förväntas bidra till portföljen från ett avkastnings- perspektiv men även från andra perspektiv såsom hållbarhet. Med hjälp av aktiv analys och kontinuerliga beslut kan förvaltaren utnyttja potentiella konjunkturfluktuationer som existerar på en specifik marknad eller i en specifik bransch. Detta gör i regel att förvaltningsavgiften i aktivt förvaltade fonder är högre. Aktiv förvaltning skapar ett ekonomiskt mervärde för investerarna om avkastningen i förhållande till ett relevant jämförelseindex motiverar den högre kostnaden för aktiv förvaltning jämfört med förvaltning av indexfonder. Att en indexfond i regel har en lägre förvaltningsavgift än en aktivt förvaltad fond innebär inte att det endast är indexfonder som ska upphandlas för att erbjudas på premiepensionens fondtorg. Tvärtom ska det upphandlas fonder med olika risknivå och placeringsinriktning (se avsnitt 7.2.2). Utgångspunkten bör därvid vara allmänt accepterade fond- kategorier utifrån bästa branschstandarder. När det gäller att bedöma vilka fonder som är kostnadseffektiva går det således inte jämföra indexfonder med aktivt förvaltade fonder. Fonder med en viss placeringsinriktning eller av en viss typ bör i stället jämföras med andra fonder med samma placeringsinriktning och av samma typ. Upphandling- arna måste givetvis utformas så att detta blir fallet. Mot bakgrund av det anförda föreslår regeringen att det i lag införs bestämmelser som föreskriver att de fonder som ska upphandlas för att erbjudas på premiepensionens fondtorg ska vara kostnadseffektiva. Det ankommer på att säkerställa att de fonder som upphandlas uppfyller detta krav. Myndigheten bör som ett led i detta vid upphandlingarna formulera obligatoriska krav och tilldelningskriterier som tar sikte på kostnadseffektivitet. är hållbarhet en viktig del av fondavtalet som fondförvaltaren tecknar med . Ett fondavtal ska enligt nu gällande regler bland annat innehålla villkor om hållbarhetsarbete vid fond- förvaltning (64 kap. 17 a § andra stycket 8 SFB). Regeringen föreslår i avsnitt 7.2.3 att principen om hållbarhet ska komma till uttryck i regelverket genom att det i lag införs bestämmelser om att ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt i fråga om hållbarhet genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Detta innebär att fondförvaltaren ska integrera faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning i förvaltningen. Ett minimikrav bör enligt förslaget därvid vara att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av sådana internationella överens- kommelser som har ingått och som rör frågor om hållbarhet. nämnda förslag till bestämmelser ger uttryck för att de fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg ska vara hållbara och att det an- kommer på att säkerställa detta genom utformningen av villkoren i fondavtalen. ska bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås bland annat genom att erbjuda fonder som är kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensions- systemet. Att de fonder som upphandlas för att erbjudas på premie- pensionens fondtorg uppfyller dessa krav är därför centralt. Det finns således skäl att i regelverket särskilt tydliggöra att de fonder som upphandlas ska uppfylla dessa krav. Mot den bakgrunden bör det i lag införas en bestämmelse som före- skriver att de fonder som ska upphandlas för att erbjudas på premie- pensionens fondtorg ska vara hållbara. Genom att fondavtalet dessutom ska innehålla ovan nämnda villkor i fråga om hållbarhet uppnås detta krav. Det ligger i sakens natur att måste ställa upp obligatoriska krav som motsvarar dessa avtalsvillkor i upphandlingen. Några särskilda bestämmelser om detta behövs därför inte. En annan övergripande princip som upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg ska ske utifrån är principen om kontroller- barhet. I avsnitt 7.2.4 och 7.2.5 behandlas regeringens förslag till reglering av nämnda princip. I likhet med vad som anförs beträffande kravet på att de fonder som erbjuds på fondtorget ska vara hållbara ger de förslag som lämnas för att reglera principen om kontrollerbarhet uttryck för att de fonder som erbjuds på fondtorget ska vara kontrollerbara. Förslaget innebär bland annat att ska granska att fondförvaltarna och fonderna uppfyller villkoren i fondavtalet och att avtalet ska innehålla villkor om att fondförvaltarna ska delta i uppföljnings- och granskningsarbete. Även om myndigheten har de verktyg som krävs för att kontrollera att fondförvaltare och fonder uppfyller avtalsvillkoren, påverkas myndig- hetens möjlighet till en effektiv granskning också av fondens komplexitet. De fonder som regeringen föreslår ska kunna upphandlas till fondtorget – värdepappersfonder, specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder – anses vara konsumentprodukter. De kan trots detta ha hög grad av komplexitet. En specialfond kan till exempel vara komplex därför att den använder sig av belåning, vilket skapar en finansiell hävstång som kan vara svår att förutse konsekvenserna av. En fondandelsfond kan vara svår att förstå eftersom avgiftsstrukturen är mer komplex då ett extra lager av avgifter tillkommer. En fond kan vidare vara komplex för att den har en komplicerad portföljkonstruktion med transaktioner i flera led eller investerar i svårvärderade produkter. En fond som erbjuds på fondtorget bör inte ha en så hög grad av komplexitet att myndigheten saknar möjlighet att med rimliga insatser granska den på ett tillfredsställande sätt. Mot den bakgrunden bör det införas bestämmelser i lag som anger att de fonder som upphandlas för att erbjudas på premiepensionens fondtorg ska vara kontrollerbara. Det ankommer på myndigheten att säkerställa att samtliga fonder uppfyller detta krav. Myndigheten bör som ett led i detta vid upp- handlingarna ställa obligatoriska krav som tar sikte på kontrollerbarhet. Fonder av hög kvalitet De fonder som kommer att erbjudas på premiepensionens fondtorg bör vara av hög kvalitet. Begreppet hög kvalitet rymmer en rad olika aspekter. Det går därför inte att slå fast en definition av begreppet. För att kunna bedöma en fonds kvalitet krävs en omfattande analys av såväl fonden som fondförvaltaren. ifrågasätter om det finns något annat mått för kvalitetsbedömningen än avkastningen, eftersom fond- förvaltningen endast ska ske i andelsägarnas intresse. Samfundet anser att lagstiftningen bör reglera hur olika aspekter av kvalitet ska vägas mot varandra. Regeringen konstaterar att det saknas stöd i forskningen för att historiskt god avkastning är en indikator på god framtida avkastning. Enligt regeringen är därför historisk avkastning inte ett särskilt bra mått på en fond med hög kvalitet. För att göra ett urval av fonder med hög kvalitet till premiepensionens fondtorg behöver myndigheten ta hänsyn till flera parametrar vid upphandlingarna. Hur olika aspekter av kvalitet ska vägas mot varandra anser regeringen lämpligen bör avgöras vid den enskilda upphandlingen med beaktande av de förutsättningar som gäller vid den aktuella tidpunkten (se vidare avsnitt 7.3.13). Syftet med upphandlingen är, givet de krav som ställs på fonder i premiepensionssystemet vad gäller lämplighet, kontrollerbarhet och hållbarhet, dock att försöka välja ut de fonder som med störst sannolikhet kan leverera en god avkastning. Beträffande bedömningen av en fond handlar det om att till exempel analysera fondens avkastning, risk, avkastning i förhållande till risk och placeringsinriktning, avgifter och förvaltningsmodell. Även storleken på det förvaltade kapitalet kan ge en indikation på fondens kvalitet. En sådan analys är i stor utsträckning kvantitativ. Vad därefter gäller analysen av fondförvaltaren är det mest grund- läggande att fonden förvaltas av en seriös aktör. En sådan analys blir av naturliga skäl kvalitativ. En central del i analysen av fondförvaltaren är dennas förmåga att generera avkastning . Det ligger i sakens natur att en fonds avkastning varierar, bland annat beroende på marknads- utvecklingen. Historisk avkastning fungerar därför mindre bra som mått på framtida förväntad avkastning. Mer väsentligt är i stället hur fond- förvaltaren arbetar för att skapa avkastning. En analys av fondförvaltarens ägare, ledning och organisation samt affärsmodeller och interna processer kan också bidra till bedömningen av fondens kvalitet. Ytterligare förhållanden att beakta kan vara antalet företagshändelser och eventuell personalomsättning hos fondförvaltaren samt incitamentsstrukturer. Utredningen har gjort en kartläggning av hur försäkringsgivarna inom tjänstepension arbetar med urval av fonder till sina fondplattformar. Utredningen konstaterar bland annat att det finns arbetssätt i försäkrings- givarnas urval av fonder som är relevanta även för premiepensions- systemet. Det rör sig framför allt om den omständigheten att urval görs och metodiken för detta urval. När staten tar ett större ansvar för tryggheten på fondtorget är det enligt regeringen naturligt att inspireras av och utgå från hur försäkringsgivarna inom tjänstepensionen gör fondurval. anser att det strider mot principerna för offentlig upphandling att basera upphandling av fonder på skönsmässiga bedöm- ningar. Även avstyrker kravet om hög kvalitet eftersom det riskerar att öppna upp för tolkningssvårigheter och godtycke. Regeringen konstaterar med anledning av dessa synpunkter att de grund- läggande EU-rättsliga principerna om icke-diskriminering, lika- behandling, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande ska beaktas i alla delar av en upphandling av fonder till fondtorget (se avsnitt 7.3.3). Bestämmelserna om upphandling av fonder till fondtorget ska alltid tolkas mot bakgrund av dessa grundprinciper. Fonder som upphandlas till fondtorget ska enligt regeringens förslag vara av hög kvalitet. Vad hög kvalitet innebär i den enskilda upp- handlingen får avgöras av myndigheten och kommer att säkerställas genom såväl obligatoriska krav som tilldelningskriterier i upphandlingen. De krav och kriterier som tar sikte på att fastställa att det är fonder av hög kvalitet som upphandlas måste vara såväl proportionerliga som 2021/22:179 likabehandlande och ha koppling till upphandlingsföremålet (i det aktuella fallet fonder). Det kommer att framgå av upphandlingsdokumenten vilka krav som ställs på fonderna och hur utvärderingen av kraven kommer att göras. När utvärderingen av inkomna anbud är genomförd och fondavtal tilldelats kommer det att framgå av tilldelningsbeslutet hur den faktiska utvärderingen har gått till och på vilka grunder ett fondföretag tilldelats fondavtal. Det ska då tydligt framgå att de krav som ställts är de som utvärderats samt att utvärderingen gått till på det sätt som myndigheten angav på förhand i upphandlingsdokumenten. Vilka fondförvaltare som tilldelas fondavtal kommer således inte att beslutas på ett skönsmässigt sätt. Med skönsmässighet i detta sammanhang avses i stället att i upphandlingsdokumenten definierar de krav som myndigheten vid den enskilda upphandlingen ställer upp för att kunna urskilja vilka fonder som är av hög kvalitet, på samma sätt som myndigheten beslutar vilka andra krav som ska ställas i upphandlingen. Mot denna bakgrund anser regeringen inte att det strider mot de grundläggande principerna att definierar hög kvalitet i upphandlingarna. Behovet av att lämna till en myndighet att i viss utsträckning göra skönsmässiga bedömningar inom ramen för statligt beslutsfattande är inte något unikt för just urvalet av fonder till premiepensionens fondtorg. Tvärtom är det en nödvändig förvaltnings- rättslig princip för att en myndighet ska kunna beakta alla relevanta och kända omständigheter när man ska fatta beslut i frågor som inte enkelt kan beskrivas i tydliga och objektivt konstaterbara omständigheter. De föreslagna bestämmelserna om upphandling kommer att sätta ramarna för myndighetens bedömningar. Myndigheten, som kommer att vara under- kastad legalitetsprincipen, ska dessutom iaktta regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 §). Att en förvaltningsmyndighet iakttar saklighet och opartiskhet vid beslutsfattande i sin verksamhet och sam- tidigt använder skönsmässiga bedömningar är ingen motsättning. I kraven på saklighet och opartiskhet ligger tvärtom en skyldighet att beakta alla relevanta faktorer i det enskilda fallet och tillmäta dem deras rätta vikt. Så länge besluten rymmer rimliga insyns- och omprövningsmöjligheter utgör inte detta något hinder för myndighetens möjligheter att välja de fonder som bedöms vara av tillräcklig kvalitet. För att säkerställa en tillfredsställande kvalitetsnivå på de fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg föreslår regeringen att det i lag införs bestämmelser som anger att de fonder som upphandlas till fondtorget ska vara av hög kvalitet. Det ankommer på myndigheten att i upphandlingarna ställa obligatoriska krav och utforma tilldelningskriterier på ett sådant sätt att kravet på hög kvalitet uppfylls. Det ska betonas att de kvalitetskrav som ställs vid upphandlingarna också bör tas in i det fond- avtal som sedan ingås med fondförvaltaren. På så sätt kan myndigheten löpande kontrollera att kraven uppfylls. Samma sak gäller för de övriga krav som ställs i upphandlingarna. Fonderna får inte dela ut medel till andra än andelsägarna I 64 kap. 20 § första strecksatsen SFB föreskrivs att premiepensionsmedel inte får placeras i fonder som, enligt de för fonden gällande bestämmel- serna, kan dela ut medel till andra än fondandelsägarna. Det är med andra ord inte möjligt att placera premiepensionsmedel i så kallade ideella fonder. Som skäl för detta har det anförts att premiepensionssystemet är ett slutet ekonomiskt system, det vill säga att det varken ska skjutas till ytterligare medel till systemet eller användas medel från detta för andra ändamål än sådana som slutligt syftar till pensionsutbetalningar (propositionen Statlig förvaltning av premiepensionsmedel, m.m., prop. 1999/2000:12 s. 28). Det regelverk som föreslås innebär ingen ändring i det avseendet. Det bör därför inte heller fortsättningsvis vara möjligt för en pensionssparare att placera sina premiepensionsmedel i ideella fonder. Som en konsekvens av att de fonder som erbjuds på fondtorget i fortsättningen ska upphandlas behöver detta komma till uttryck i regelverket för upphandling av fonder till fondtorget. Enligt 4 kap. 8 § LVF ska det för varje värdepappersfond finnas fond- bestämmelser som upprättas av fondbolaget. Vidare ska det enligt 12 kap. 3 § för varje specialfond finnas fondbestämmelser som upprättas av AIF-förvaltaren. Regeringen föreslår därför att det införs en bestämmelse (2 kap. 4 § förslaget till upphandlingslag) som anger att de fonder som upphandlas, enligt de fondbestämmelser som gäller för fonden, inte ska kunna dela ut medel till andra än andelsägarna. Den föreslagna bestäm- melsen kommer således att rikta sig till myndigheten. De följdändringar i 64 kap. SFB som förslaget ger upphov till behandlas i avsnitt 7.4.1. 7.3.3Några grundläggande principer för upphandling av fonder Regeringens förslag: Det ska i lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg föreskrivas att en upphandling av fonder ska genomföras i enlighet med de unionsrättsliga principerna om icke- diskriminering, likabehandling, öppenhet, proportionalitet och ömse- sidigt erkännande. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Den enda remissinstans som uttalar sig, Upphand- lingsmyndigheten, tillstyrker att det av lag ska framgå att en upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ska genomföras i enlighet med de unionsrättsliga principerna. Skälen för regeringens förslag: De grundläggande principerna härrör från EU:s primärrätt, det vill säga bestämmelserna och principerna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). därför tillämpliga oavsett om det i nationell rätt införs bestämmelser om deras tillämplighet eller inte. Eftersom den reglering som regeringen före- slår i första hand anger ramarna för myndighetens handlingsutrymme vid upphandling och inte reglerar upphandlingen i detalj, kommer det under en upphandling i praktiken att uppstå situationer som inte regleras i lag men där principerna ändå ska tillämpas. Av tydlighetsskäl bör det i lag 2021/22:179 därför föreskrivas att upphandlingen av fonder till fondtorget ska genom- föras i enlighet med de nämnda principerna. De primärrättsliga principer som myndigheterna ska förhålla sig till vid offentlig upphandling finns i regleringen för offentlig upphandling och bedöms fungera väl i det sammanhanget. De grundläggande principerna för offentlig upphandling i allmänhet är principerna om icke- diskriminering, likabehandling, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Principen om icke-diskriminering innebär att det är förbjudet att direkt eller indirekt diskriminera leverantörer på grund av nationalitet. Principen förutsätter en skyldighet att lämna insyn som garanterar varje potentiell anbudsgivare att upphandlingen kringgärdas av sådan offentlighet att marknaden är öppen för konkurrens och att det går att kontrollera om upphandlingsförfarandena är opartiska. Principen om likabehandling innebär att alla fondförvaltare ska behandlas lika och ges lika förutsättningar. Alla måste exempelvis få samma information vid samma tillfälle. Principen om öppenhet innebär en skyldighet att skapa öppenhet genom att lämna information om upphandlingen och hur den kommer att genomföras. För att anbudsgivarna ska ges samma förutsättningar för anbudsgivning måste upphandlingsdokumenten vara klara och tydliga samt innehålla samtliga krav på det som ska upphandlas. Därmed blir det förutsebart för fondförvaltarna vad som är av störst vikt vid valet av fond- förvaltare. Med proportionalitetsprincipen menas att kraven på fondförvaltarna och kraven i kravspecifikationen måste ha ett naturligt samband med och stå i rimlig proportion till det som upphandlas. De krav som ställs ska vara både lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet med upphandlingen. Om det finns fler alternativ bör det alternativ väljas som är minst ingripande eller belastande för fondförvaltarna. Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certifikat som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myndigheter ska gälla även i övriga EU/EES-länder. Principerna ovan ska upprätthållas under hela upphandlingen, från det att arbetet med en upphandling påbörjas till dess det avslutas. Regeringens bedömning: Det finns inte behov av några särskilda bestämmelser om att är fri att utforma förfarandet vid en upphandling.