prop · H903168 · 2022-03-22 00:00:00 — öar med nödvändiga funktioner för samhällsservicen för permanentboende I flera delar av landet är efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse förhållandevis stor, utan att denna efterfrågan är kopplad till en specifik Det medför att det finns ett bebyggelsetryck i dessa delar som varken kan anses vara högt eller lågt, utan ett tryck av normalgraden. Enligt regeringens bedömning kan dock efterfrågan på mark för fritidshus- bebyggelse i vissa områden anses vara mycket stor och bebyggelsetrycket Det gäller bl.a. delar av och kusten kring och , delar av , på och och vid sjöarna , , , och i delar av , bl.a. kring Siljan, , Skattungen och . och Skattungen kan efterfrågan vara mycket stor. områden som har nämnts kan det dock förekomma vissa delar av bebyggelsetrycket är av normalgraden eller lågt och där efterfrågan på mark för bebyggelse således inte är stor. Även utmed delar av Norrlands- kusten finns det flera sträckor med stor efterfrågan på mark för fritidshus- bebyggelse, vanligtvis inom från centralorterna längs med En sådan efterfrågan kan även finnas inom och i anslutning till turistorter i fjällen. i påtalar i sitt remissvar att införandet av lättnader i strandskyddet i närheten av områden med högt bebyggelsetryck riskerar att flytta ut efterfrågan på mark från tätorten och innebära en gradvis exploatering av stränderna. påpekar vidare att för att strandskyddets syften ska kunna uppfyllas även bör kriterierna vara sådana att landsbygdsområden på lång sikt inte riskerar att få en brist på strandskyddad mark. Regeringen delar denna bedömning. kan konstatera att med den nu föreslagna konstruktionen kommer bedömningen av efterfrågan på strandskyddad mark inte att vara statisk utan aktualiseras inför ett beslut om upphävande av eller dispens från strandskyddet. Därmed bör det inte finnas någon risk för att det uppstår brist på strandskyddad mark inom de områden som det nu är fråga om. Lagrådet föreslår att lagtexten, utöver kravet på att bebyggelsetrycket ska vara lågt, även ska återspegla hur kravet förhåller sig till efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse. Bakgrunden till detta är att Lagrådet uppfattar att avsikten är att samma faktorer ska ha betydelse vid prövningen enligt 7 kap. 18 c § andra stycket och 18 e § , såvitt gäller bebyggelsetryck och efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse. Lagrådets förslag är att det i bestämmelsen bör läggas till att efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse ska vara liten. Regeringen gör bedömningen att efterfrågan på mark för fritidshusbebyggelse är en del av det totala bebyggelsetrycket och ingår därmed i bedömningen av om bebyggelsetrycket är lågt. Regeringen utformar därför inte bestämmelsen enligt Lagrådets förslag. Ett område som är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften bör inte kunna vara ett strandnära utvecklingsområde Utredningens förslag innebär att områden som är av särskild betydelse för strandskyddets syften inte ska kunna omfattas av lättnaderna i strand- skyddet. Vilka områden som ska anses ha särskild betydelse för strand- skyddets syften ska enligt utredningen avgöras från fall till fall. Som underlag för bedömningen anser utredningen att relevanta miljökvalitets- och friluftsmål kan användas, i de fall de är preciserade på regional och lokal nivå. Även olika områdesskydd kan utgöra ett stöd för att avgöra om ett område har värden av betydelse för friluftslivet, djur- eller växtlivet. Som exempel på områden som kan anses vara av särskild betydelse för strandskyddets syften nämner utredningen delar av ett område som omfattas av områdesskydd, områden som har särskilt höga värden men som inte omfattas av ett områdesskydd, områden inom från vattnet samt vissa ras-, skred-, erosions- och översvämningskänsliga områden, särskilt i kust- och skärgårdsområden. Områden eller platser som har särskild betydelse för friluftslivet eller djur- och växtlivet bör enligt utredningen inte kunna ingå i ett landsbygdsområde. Även områden där har beslutat att utvidga strandskyddet bör enligt utredningen kunna anses vara områden av särskild betydelse för strandskyddets syften. Huvuddelen av remissinstanserna har i allmänhet inga invändningar mot utredningens förslag i denna del, men flera remissinstanser har synpunkter på vilka områden som kan anses ha särskild betydelse för strandskyddets syften. Bland annat framför och i att ytterligare områden bör kunna anses vara av särskild betydelse och därmed undantagna från att kunna utgöra ett landsbygds- område, bl.a. områden med utvidgat strandskydd, naturreservat, Natura 2000-områden och andra områden som är skyddade enligt 7 kap. . Regeringen gör följande bedömning. Strandskyddet syftar till att lång- siktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strand- områden och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Eftersom strandskyddets syften är långsiktiga är det angeläget att 2021/22:168 bevara de miljöer som strandskyddet avser att skydda. angeläget att skydda de stränder som är av särskild betydelse för strand- skyddets syften på grund av deras höga naturvärden eller betydelse för I likhet med utredningen anser regeringen således att områden som är av särskild betydelse för strandskyddets syften inte ska kunna utgöra strandnära utvecklingsområden. Till skillnad från i och anser regeringen att inte endast områden som saknar eller har liten betydelse för strandskyddets syften bör kunna pekas ut som strandnära utvecklingsområden, eftersom en endast begränsad del av stränderna kan anses uppfylla dessa kriterier. delar inte heller utredningens bedömning att områden där har beslutat att utvidga strandskyddet enbart av det skälet ska anses vara områden av särskild betydelse för strandskyddets syften. Eftersom strandskyddets syften är långsiktiga behöver bedömningar av om en plats eller ett område är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften göras utifrån hur förhållandena kan förväntas se ut i ett långsiktigt perspektiv. Bedömningen av om en plats eller ett område är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften behöver göras mot bakgrund av förutsättningarna i varje enskilt fall. typer av områden som kan anses vara av särskild betydelse för något av Beskrivningen är inte uttömmande. Strandskyddsområden som också omfattas av något annat skydd enligt 7 kap. , undantaget vattenskyddsområden och miljöskydds- områden, bör vanligtvis anses vara av särskild betydelse för något av strand- Strandskyddsområden inom nationalparker, naturreservat samt växt- och djurskyddsområden kan i princip alltid anses vara av särskild betydelse för strandskyddets syften och bör därmed aldrig kunna utgöra ett strandnära utvecklingsområde. Exempelvis är merparten av skyddad som naturreservat. och Natura 2000-områden kan ofta anses ha särskild betydelse för strand- När det gäller Natura 2000-områden är dock områdets betydelse från strandskyddssynpunkt i hög grad kopplat till orsaken till att området ingår i Natura 2000-nätverket. Om området är utpekat i syfte att skydda en viss art eller naturtyp vars livsbetingelser och bevarandestatus inte på något väsentligt sätt påverkas av åtgärder inom strandskydds- området, behöver klassningen som Natura 2000-område inte innebära att området är av särskild betydelse i förhållande till strandskyddets syften. Om kriterierna i övrigt är uppfyllda kan med andra ord ett strandnära utvecklingsområde vara möjligt i ett Natura 2000-område. Områden av riksintresse för naturvården eller friluftslivet enligt 3 kap. 6 § eller 4 kap. har ofta stor betydelse för strandskyddets Vissa kustområden är särskilt skyddsvärda, vilket framgår av att de är av riksintresse enligt 4 kap. 2, 3 och 4 §§ . riksintresse innebär att ett område kan anses vara av särskild betydelse för strandskyddets syften behöver bedömas utifrån förutsättningarna i det Bedömningen bör utgå från om de värden som utgör grunden för det aktuella riksintresset är kopplade till förutsättningarna för djur- och växtlivet inom det strandskyddade området som är föremål för bedömning eller den allemansrättsliga tillgången till området. Långa strandsträckor som är helt opåverkade av exploatering kan ha stora upplevelsevärden och bör i många fall kunna anses vara av särskild betydelse för strandskyddets syften. Enstaka åtgärder som utförs vid många olika kuster, sjöar och vattendrag, eller långt ifrån varandra vid samma vatten, kan leda till att det långsiktigt inte finns några större samman- hängande områden med orörda strandområden kvar i den omgivande trakten. De sammanhängande opåverkade strandområdena har även en särskild betydelse för växt- och djurlivet eftersom de ger förutsättningar för naturliga processer med få störningar på arter och deras livsmiljöer. Oexploaterade stränder är dessutom viktiga för att ekosystemtjänster ska kunna fungera, bl.a. som buffertzon mot översvämningar genom dess vattenhållande och vattenfördröjande funktion. Till skillnad från utredningen och i anser regeringen att översvämnings- eller erosionskänsliga områden inte med automatik bör anses vara av särskild betydelse för något av strandskyddets syften, eftersom frågor om översvämning, ras, skred eller erosion inte kan anses ha en naturlig koppling till dessa syften. Att sådana områden ändå inte bör bebyggas säkerställs genom andra regler, i första hand bestämmelserna i (se 2 kap. 5 §). Det finns olika underlag som kan användas vid bedömningen av om ett område är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Som exempel kan nämnas ett kartverktyg som länsstyrelserna har tagit fram. Kommunala översiktsplaner, friluftsplaner och naturvårdsprogram fyller också en viktig funktion för bedömningar på den lokala nivån. Vissa kust- eller kustskärgårdsområdens betydelse för strandskyddets syften Bebyggelsetrycket inom Sveriges kust- och skärgårdsområden är generellt sett högt. Kusten och skärgårdarna hör dessutom till de från strandskydds- synpunkt mest värdefulla strandområdena i landet. Kustområden har stora värden för naturvård, kulturmiljövård, friluftsliv och turism. Ett stort antal internationella och nationella åtaganden ställer krav på åtgärder för att minska påverkan och belastning på kust- och havsmiljön; främst ram- direktivet för vatten, havsmiljödirektivet, art- och habitatdirektivet, miljö- kvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård samt Ett rikt djur- och växtliv, men även åtaganden inom de regionala havsmiljö- konventionerna Helcom för (konventionen om skydd av miljö, SÖ 1976:13) och Ospar för Nordost- (konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten, SÖ 1994:25). Vissa kustområden är särskilt skyddsvärda, vilket framgår av att de är av riksintresse enligt 4 kap. 2, 3 eller 4 § . I 4 kap. 2 § miljö- balken anges de områden som är av riksintresse för turismen och frilufts- livet. Många av områdena är kustlandskap där strandskyddet har en viktig funktion att säkerställa tillgången till de riksintressanta miljöerna för friluftslivet. Kust- och skärgårdsområden som bedömts vara obrutna kust- områden med stora bevarandevärden pekas ut i 4 kap. 3 § . Med de s.k. högexploaterade kustområden som anges i 4 kap. 4 § miljö- balken avses vissa längre kustavsnitt som är förhållandevis starkt påverkade av tätorter, industrier och fritidsbebyggelse. Dessa kustområden har, liksom de obrutna kusterna, stora värden för naturvården, kulturmiljövården, friluftslivet och turismen. Strandskyddet inom dessa områden säkerställer 2021/22:168 bevarandet av såväl de obrutna kuststräckorna som de oexploaterade delarna inom de kustavsnitt som redan är starkt exploaterade. Den totala längden havsstrandlinje i som är påverkad av bebyggelse ökade . Totalt var havsstrand påverkad av bebyggelse . Det motsvarar av den totala svenska havsstrandlinjen (, Miljömålen, Årlig uppföljning av nationella miljömål 2021). Ökad bebyggelse utmed kusten och i skärgården kommer sannolikt att medföra framtida önskemål om att bygga bryggor, pirar och hamnar som potentiellt har en negativ effekt bl.a. på grunda mjukbottnar. Enligt Miljömålsberedningens betänkande Havet och människan (SOU 2020:83) var 30–av grunda vågskyddade vikar i och påverkade av fysisk exploatering 2016. Även på land finns mycket höga och varierade naturvärden längs Sveriges kuster. Exempelvis kan nämnas hävdade havsstrandängar som har ett unikt djur- och växtliv med många arter som finns med på rödlistan. och dynområden har ett dynamiskt växt- och djurliv i ständig förändring. , blockstränder har en annan flora än sandstränder. De karga klippkusterna har en varierande vegetations- täckning och branta havsklippor är omtyckta häckningsplatser för vissa havsfåglar. Längs kusterna finns även strandskogar vilka ofta har präglats av närheten till havet. Opåverkade kust- och skärgårdsområden hör till de från strandskydds- synpunkt mest värdefulla strandområdena i landet. Grunda vågskyddade mjukbottnar har ofta stor betydelse t.ex. för fiskreproduktion och kan därför anses vara av särskild betydelse för strandskyddets syften. Enstaka exploateringar, även mindre som en enskild brygga, kan i dessa områden få påtaglig påverkan. Kusten och skärgårdarna hör till de från strandskyddssynpunkt mest värdefulla strandområdena i landet. I kombination med den höga exploateringsgraden vid delar av kusten anser regeringen att lättnader i strandskyddet normalt inte kommer kunna medges inom sådana områden. 5.3Fler möjligheter till undantag från strandskyddet genom dispens och upphävande Regeringens förslag: Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet inom ett strandnära utvecklingsområde ska prövningsmyndigheten, utöver de särskilda skäl för upphävande av eller dispens från strandskyddet som framgår av 7 kap. 18 c § , få beakta om upphävandet eller dispensen avser ett enstaka en- eller tvåbostadshus, en komplementbyggnad som hör till ett sådant bostadshus eller en åtgärd som behövs för att byggnaderna ska kunna uppföras eller användas för sitt ändamål, eller byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövs antingen för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse av ny eller förändrad sammanhållen bebyggelse eller för småskalig verksamhet som har nytta av ett strandnära läge. Vid bedömningen av om det finns särskilda skäl för enstaka en- och tvåbostadshus med tillhörande komplementbyggnader m.m. ska det beaktas att ett upphävande av eller en dispens från strandskyddet i en sådan situation inte får innebära att den allemansrättsliga tillgången till långa obrutna strandområden i trakten försämras. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningens förslag avser prövning inom ett landsbygdsområde i stället för inom ett strandnära utvecklingsområde. Utredningens förslag innebär ett krav på att ett sådant område har redovisats i översiktsplanen för att de särskilda skälen ska kunna tillämpas. Vidare skiljer sig förslagen åt på så sätt att utredningens förslag innebär att det första särskilda skälet ska omfatta färre åtgärder. Utredningen ställer inget krav på att det vid bedömningen av om det finns särskilda skäl för enstaka en- eller tvåbostadshus ska beaktas om den allemansrättsliga tillgången till långa obrutna strandområden i trakten försämras. Slutligen föreslår utredningen, i motsats till regeringen, att de särskilda skälen ska innefatta en prövning av om området behövs eller behöver tas i anspråk för åtgärden. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget är det ungefär hälften som tillstyrker eller är positiva till förslaget, där- ibland , i , i , kommun, Region län och Lant- brukarnas riksförbund. är det flera remissinstanser, bl.a. Läns- styrelsen i , Region , Byggföretagen, Fastighets- ägarna och IALE – Svenska landskapsekologiska föreningen, som avstyrker eller är negativa till förslaget. Flera remissinstanser, bl.a. och , anser att förslaget förefaller innebära att landsbygdsområdet måste vara redovisat i översiktsplanen för att de särskilda skälen i förslaget ska kunna tillämpas och menar att avsikten inte verkar ha varit att det ska krävas stöd i översikts- planen för att de särskilda skälen ska kunna tillämpas. i föreslår att det i bestämmelsen, likt i dagens bestämmelse om s.k. LIS-områden i 7 kap. 18 e § , ska anges att en översiktsplan ska ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett sådant område. anser vidare att det är bra att det tydliggörs att lättnaden inte avser andra åtgärder som bryggor, båthus, grillplatser m.m. när de utvidgar en redan avgränsad tomtplats, eller en legalt ianspråktagen tomtplats som funnits sedan före strandskyddets inträde. (Mark- och ) anser att rekvisitet ”behövs” kan behöva bytas ut mot ett annat uttryck, om avsikten inte är att det ska få samma restriktiva tillämpning som enligt motsvarande krav i 7 kap. 18 c § . bedömer att de flesta som ansöker om dispens kommer att åberopa de särskilda skälen i förslaget och att de därför kommer att prövas ofta. framför vidare att det är oklart hur prövande myndigheter ska avgränsa ett landsbygdsområde vid tillämpning av 7 kap. 18 d § om kommunen inte redovisat området i sin översiktsplan. anser att de tre särskilda skälen är bra eftersom de skapar möjligheter för såväl bostäder som verksamheter. Bland annat anser att det är positivt att förslaget innebär att kravet som innebär att nya bostadshus eller byggnader ska placeras intill ett befintligt bostadshus tas bort. 2021/22:168 anser att i de fall en markägare nekas undantag för att bygga strandnära bör markägaren kompenseras av staten för att stärka den privata Byggföretagen och Fastighetsägarna, som båda avstyrker förslaget, föreslår i stället att regler i 7 kap. 18 c § om särskilda skäl bör kompletteras med ett nytt särskilt skäl med lydelsen ”området behöver tas i anspråk för tätortsutveckling som stöds av kommunens planering IALE – Svenska landskapsekologiska föreningen anser att de föreslagna särskilda skälen är alltför vaga och riskerar att bli godtyckligt tillämpade och menar att nu gällande särskilda skäl för dispens är fullt tillräckliga. På liknande sätt anser Naturskydds- föreningen att förslaget är alltför tillåtande. En övervägande del av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag till särskilt skäl avseende enstaka en- och tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggnader samt åtgärder som hör till bostadsbyggnaden. Flera remissinstanser, bl.a. i och i , tillstyrker särskilt den utökade möjligheten att uppföra komplementbyggnader till en- och Flera remissinstanser har synpunkter på bestämmelsens Flera remissinstanser, bl.a. i , och kommun, invänder mot formuleringen i bestämmelsen att ett område ”behövs” för bostadshus, och menar att den bedömer att det särskilda skälet avseende enstaka en- och två bostadshus bör innehålla ett tydligare krav på intresse eller lämplighetsprövning av att den aktuella platsen tas i anspråk och att det är tveksamt om den prövning som ska göras enligt 7 kap. 26 § miljö- balken är tillräcklig. i län har liknande synpunkter om att förslaget inte ger utrymme för sådana avvägningar som prövnings- myndigheten ska göra. Många myndigheter, däribland ett flertal länsstyrelser, är kritiska mot att förslaget avser enstaka hus och att det inte krävs att sådana enstaka hus uppförs nära annan bebyggelse, eftersom det enligt dem bidrar till spridd De framför att det av bl.a. samhällsekonomiska och miljö- mässiga skäl i stället är lämpligt att eftersträva en samlad bebyggelse. kommun anser att det bör vara tydligt att förslaget ska kunna tillämpas för enstaka bostäder i anslutning till befintlig bebyggelse i befintliga områden, för att förhindra att problemen med dagens reglering uppstår även med det nya förslaget. (SKR) anser att kravet på närhet till befintligt bostadshus har varit svårtillämpat och att det är positivt att detta krav tas bort. Vidare har ett flertal remissinstanser synpunkter på vilka övriga åtgärder som omfattas av det särskilda skälet avseende en- och tvåbostadshus. Lantmäteriet och menar att bestämmelsen utöver byggnader bör inkludera även typiska tomtplatsfunktioner såsom trädgårdsrabatter och andra planteringar, bersåer, flaggstänger och staket, så att en bostads- fastighet kan avstyckas. kommun och kommun har liknande synpunkter om att det särskilda skälet bör möjliggöra avstyck- Bland annat påpekar att det i författningskommen- taren anges vissa åtgärder, som inte ska omfattas av förslaget, men att dessa begränsningar inte kommer till uttryck i bestämmelsens föreslagna Verket bedömer att det därför finns risk att dessa begränsningar inte får genomslag i tillämpningen, med följd att konsekvenserna av förslaget kan bli mer långtgående än vad utredningen förutsett. Flera remissinstanser, däribland (Mark- och ), anser dessutom att bestämmelsen är otydlig bl.a. i fråga om begrepp som komplementbyggnad och ”åtgärder som hör till bostadsbyggnaden”. Domstolen framför också att förslaget enbart innebär lättnader för bostads- hus och komplementbyggnader och att systemet kan upplevas som obalan- serat om det i samma område är tillåtet att uppföra nya bostadshus men inte att utföra åtgärder som utökar hemfridszonen eller ger ett privatiser- ande intryck. anser att åtgärder som bryggor, båthus, m.m. ska omfattas av det särskilda skälet för enstaka bostadshus. anser att förslaget till särskilt skäl avseende en- och tvåbostadshus bör tillämpas enhetligt i hela landet för att undvika risken att bestämmelsens tillämpning beror på om respektive kommun väljer att använda reglerna om landsbygdsområden. anser att utredningen inte beaktat den samiska markanvändningen. En övervägande del av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag att man som särskilt skäl får beakta om ett område behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse av att uppföra eller utveckla sammanhållen bebyggelse. Läns- styrelsen i och i avstyrker förslaget eftersom de anser att avgränsningen till 7 kap. 18 c § punkten 5 är otydlig. kommun menar att förslaget redan täcks av 7 kap. 18 c § punkten 5 och påtalar att det därför kunde vara enklare att öka differentieringen av det skälet. Flera länsstyrelser, bl.a. i och i län invänder mot att bestämmelsen ska kunna användas vid dispensprövning trots att det i skälen för förslaget endast anges att bestämmelsen bör tillämpas när strandskydd upphävs genom detaljplan. anser att bestämmelsens lydelse bör anpassas så att även sådana åtgärder av angeläget allmänt intresse som nämns i författningskommentaren omfattas av bestämmelsen. Verket anser vidare att det bör framgå inte bara av författningskommentaren utan även av bestämmelsens lydelse att en åtgärd långsiktigt bör ge fördelar för samhället för att den ska anses vara ett angeläget allmänt intresse. En övervägande del av remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget att det som särskilt skäl får beaktas om ett område behövs för byggnader, anläggningar, anordningar och åtgärder som är nödvändiga för en verksamhet, om verksamheten har fördel av ett strandnära läge. Kammarkollegiet anser att strandskyddet bör förstärkas i stället för att det införs lättnader. Ett stort antal remissinstanser, bl.a. och flera länsstyrelser, invänder mot att bestämmelsens utformning ger ett för stort tolkningsutrymme, t.ex. i fråga om vad som avses med ”nödvändiga för en verksamhet” och ”fördel av ett strandnära läge”. Flera remissinstanser invänder även mot att det är otydligt vilken behovsbedömning som ska göras enligt bestämmelsen. Havs- och vatten- myndigheten anser att det för att undvika överlappning bör tydliggöras hur bestämmelsen förhåller sig till bestämmelsen i 7 kap. 16 § . i anser att det borde vara enklare i landsbygds- områden att få dispens för bryggor. Bland annat kommun anser att kravet på fördel av ett strandnära läge medför en begränsning eftersom det