prop · H903148 · 2022-03-22 00:00:00 — Föreningen producenter tycker att det är viktigt att ersättningen blir tillräckligt hög och att det finns ett bra system för att bestämma den då det inte finns något marknadsvärde på halvfärdiga plantor som merparten av kostnaderna för insatserna uppkommer redan vid odlingsstarten. 2021/22:148 () anser att det bör tydliggöras om ersättning lämnas endast för det förlorade värdet för växter som varit föremål för bekämpningsåtgärder eller om ersättning också lämnas för växter som angripits av skadegöraren men som inte omfattas av bekämpningsåtgärder. () anser att ersättning för produktionsbortfall ska ges utan tidsbegränsning eftersom det är en konsekvens av statens ingripande. LRF anser att det kan finnas skäl att ha olika tidsgränser för ersättning för produktionsfall beroende på vilken gröda och växtskade- görare det rör sig om, varför frågan bör regleras i föreskrifter i stället för i lagen. Föreningen producenter och Svensk potatis anser att ersättning för produktionsbortfall bör kunna lämnas än i de fall de förelagda åtgärderna behöver utföras , t.ex. vid svartträda mot nematoder. Det bör åtminstone vara möjligt när åtgärderna är kraftigt begränsande och mycket långvariga. Lagen bör ta höjd för att okända skadegörare kan vara ännu mer svårbekämpade än de som är aktuella . LRF och Skogsindustrierna anser att ersättnings- nivåerna för karantänskadegörare i skog är för begränsade och tycker att begränsningen som innebär att förlorat växtvärde för skog kan ersättas endast vid förstörelse av av skogspotential bör tas bort. LRF, Skogsindustrierna och Föreningen anser att ersättning också bör lämnas för produktionsbortfall vid angrepp på skog. LRF anser att frågan om ersättning till skogsägare vid granbark- borreangrepp från skyddade områden, t.ex. naturreservat, bör utredas. Fritidsodlingens riksorganisation har uppfattat förslaget så att ersättning endast kan lämnas till företag och påpekar att om ersättning inte lämnas till privatpersoner kommer sannolikt viljan att rapportera misstänkta skadegörare att minska. HS anser att ersättning bör lämnas även om kommissionen beslutar om inneslutning. HS anser vidare att ersättning även ska ges för förlorat värde på mark. SLU anser att det bör klargöras vilka växtskadegörare som omfattas av begreppet karantänskadegörare. Skälen för regeringens förslag Behovet av ett nytt ersättningssystem Om det finns särskilda skäl kan enligt 8 § första stycket i den nuvarande växtskyddslagen ersättning lämnas av statsmedel för kostnader eller förluster som föranletts av beslut enligt lagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen för att bekämpa eller hindra spridning av växtskadegörare. Med stöd av bemyndigandet i andra stycket har regeringen i förordningen (2006:817) om växtskydd m.m. föreskrivit att ersättning kan lämnas i enskilda fall för förlust som uppkommit genom beslut om bekämpning eller hindrande av spridning av växtskadegörare om det finns särskilda skäl. Frågor om ersättning prövas av . I skogsvårdslagen finns inte några bestämmelser om ersättning vid bekämpning av insektshärjning. Begränsningen i växtskyddslagen att det ska finnas särskilda skäl för att ersättning ska kunna betalas ut har lett till konsekvensen att Jordbruks- verket i de flesta fall gör bedömningen att det inte är möjligt att bevilja ersättning vid bekämpning av karantänskadegörare. har på regeringens uppdrag analyserat frågan om det bör finnas ett system för ekonomisk ersättning vid bekämpning av karantänskadegörare och lämnat förslag på ett sådant system. redovisade uppdragen respektive i rapporterna Ekonomisk ersättning vid bekämpning av växtskadegörare (2011:25) och Utrotning av växtskadegörare som normalt inte förekommer i EU, förslag till ekonomisk ersättning vid bekämpning av karantänskadegörare (2017:22) samt i kompletteringar av dessa rapporter daterade respektive ). redovisningar ligger till grund för de förslag som lämnas i promemorian. Det bör införas ett statligt ersättningssystem När kommissionen beslutar att en växtskadegörare ska anses vara en karantänskadegörare har den på basis av en riskvärdering gjort bedöm- ningen att skadegörarens introduktion, etablering och spridning skulle innebära oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konse- kvenser. Värdet av att skadegöraren inte etableras och sprids på territoriet har bedömts överstiga kostnaderna för att reglera den. Se vidare avsnitt 7.2 om kriterier för karantänskadegörare. Bekämpning av karantänskadegörare kräver ofta ingripande åtgärder. Avgörande för möjligheten att lyckas med bekämpningsåtgärder och för att hålla nere kostnaden för bekämpning är tidig upptäckt av angrepp och effektivt bekämpningsarbete. I rapporter om ersättning görs bedömningen att ersättning till den drabbade för kostnader och förluster vid bekämpning skulle stimulera tidig anmälan. Bedömningen är vidare att ersättning skulle underlätta samarbetet mellan den drabbade och kontrollmyndigheten genom att skapa acceptans för omfattande tvångs- åtgärder vid bekämpningsarbetet. Ett alternativ till statlig ersättning skulle kunna vara ett privat försäkringssystem eller avgiftsfinansiering av privata ersättningsfonder. Det finns dock stora svårigheter att bedöma risken för angrepp av karantänskadegörare på grund av svaga dataunderlag, vilket innebär att försäkringspremier och avgifter skulle bli höga i sådana system. Många skadegörare har dessutom flera grödor som värdväxter. Det skulle därför vara svårt att komma fram till vad storleken på försäkringspremien eller avgiften ska baseras på. Även administrationskostnaderna kan bli höga eftersom många skadegörare berör odlare och markägare av många olika slag, från de som bedriver yrkesmässig odling till privatpersoner. Transaktionskostnaderna blir alltså höga vid en försäkringslösning eller vid avgiftsfinansiering. För att ett sådant system skulle vara effektivt krävs dessutom att alla är försäkrade eller ingår i avgiftssystemet, vilket skulle kräva lagstiftning om obligatoriska försäkringar eller avgifter. Ytterligare en komplikation är att det inte alltid är den som har nytta av att bekämpningsåtgärder vidtas som är den som drabbas av växtskadegöraren. Det finns t.ex. skadegörare som om de angriper växter i inte medför några större problem medan de i andra delar av EU kan orsaka omfattande skador. På grund av fri rörlighet inom unionen krävs dock bekämpningsåtgärder även i dessa fall för att skadegöraren inte ska sprida sig till andra delar av EU. Mot den bakgrunden gör regeringen bedöm- ningen att privata försäkringar eller avgiftsfinansiering inte är effektiva alternativ för att åstadkomma incitament för tidig anmälan av karantän- skadegörare och samarbetsvilja i bekämpningssituationen. Regeringen anser därför att det bör införas ett system med statligt finansierad ekonomisk ersättning till drabbade vid bekämpning av karantänskade- görare. Ett sådant system kan förväntas bidra till kostnadseffektivt bekämpningsarbete, utöver lagstadgade krav om anmälningsskyldighet och bekämpning, i en sådan omfattning att samhällets totala kostnader för bekämpning skulle bli lägre. Ersättning vid utrotning och inneslutning Ersättning bör lämnas oavsett om syftet med bekämpningsåtgärderna är utrotning eller inneslutning eftersom tidig anmälan av en förekomst och samarbete i en bekämpningssituation är av stor vikt i båda fallen. Enligt promemorian bör det dock finnas ett visst utrymme för regeringen att meddela föreskrifter om att de som drabbas av ett angrepp av karantän- skadegörare inte ska vara berättigade till ersättning när kommissionen beslutar om inneslutning. Detta eftersom det är omöjligt att förutse hur en kommande inneslutningssituation kan komma att se ut då det beror på växtskadegörarens biologi och vilken växtmiljö den har angripit. Av remissinstanserna är det endast HS som anser att ersättning alltid bör lämnas vid inneslutning. Regeringen instämmer i promemorians bedöm- ning att det bör finnas en möjlighet för regeringen att i förordning inskränka rätten till ersättning om kommissionen fattar beslut om inneslutning. Utgångspunkten för sådana föreskrifter bör vara en bedöm- ning att ersättning inte skulle bidra till att samhällets totala kostnader för inneslutning blir lägre. Alla karantänskadegörare bör omfattas EU medfinansierar i enlighet med förordning (EU) 2021/690 i viss utsträckning medlemsstaternas kostnader för ersättning till berörda aktörer eller ägare vid bekämpning för att utrota eller innesluta en karantän- skadegörare. Kommissionen anger i arbetsprogram som antas som genomförandeakt närmare vilka åtgärder och karantänskadegörare som det är möjligt att få medfinansiering för. Unionen medfinansierar dock inte bekämpning av karantänskadegörare för skyddad zon eftersom den bekämpningen inte är av intresse för hela EU. För vissa växtskadegörare kommer alltså kostnaden för ersättning inte att medfinansieras av EU enligt förordning (EU) 2021/690. Hur ingripande kraven på åtgärder vid bekämpning är avgörs dock inte av om EU medfinansierar åtgärderna. För att undvika osäkerhet hos aktören när det gäller rätten till ersättning anser regeringen att det nationella systemet inte bör göra åtskillnad mellan olika typer av karantänskadegörare. Ersättning ska alltså kunna lämnas vid bekämpning av alla karantänskadegörare oavsett om EU medfinansierar ersättningen eller inte, dvs. såväl när det gäller EU-karantänskadegörare och potentiella EU-karantänskadegörare som karantänskadegörare för skyddad zon i en av kommissionen erkänd skyddad zon i . anser att det bör klargöras vilka växtskadegörare som omfattas av begreppet karantän- skadegörare. Som redogörs för i avsnitt 9.3 definieras begreppet i växtskyddsförordningen. För att begreppet ska ha samma betydelse som i EU-förordningen föreslår regeringen i samma avsnitt att det definieras genom en hänvisning till förordningen. Det kan framhållas att kontroll- myndigheterna i avsnitt 9.10.4 föreslås vara skyldiga att genom bl.a. information underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt regelverket. Kontrollmyndigheterna bör mot bakgrund av detta lämna information om vilka skadegörare som i praktiken omfattas av begreppet och hur den enskilde ska kunna känna igen dem. Vilka ska ha rätt till ersättning? Angrepp av växtskadegörare kan ske i alla växtmiljöer och därmed drabba många olika aktörer, t.ex. jordbruksföretag, företag inom trädgårds- näringen, ägare av såväl produktionsskog som skyddad skog, ägare av parker, övriga företag och organisationer samt privatpersoner. Regeringen anser, i likhet med den bedömning som görs i promemorian, att för att systemet ska vara tydligt och ge önskad effekt, bör utgångspunkten vara att bestämmelserna om ersättning ska vara så lika som möjligt för samtliga aktörer som drabbas av kostnader och förluster vid bekämpning av karantänskadegörare. Att bestämmelserna inte skiljer sig åt mellan aktörer är också viktigt för att undvika onödiga administrativa kostnader. Flera remissinstanser har uttryckt önskemål om att samma ersättningsregler bör gälla vid angrepp av karantänskadegörare på skog som vid angrepp i andra växtmiljöer. för statligt stöd som sätter ramarna för hur ett nationellt ersättningssystem omfattande stöd till företag kan utformas, innebär dock att de bestämmelser som föreslås måste vara något olika beroende av i vilken miljö angreppet sker. Ersättning bör, i enlighet med vad som föreslås i promemorian, inte bara kunna lämnas till företag utan även till privatpersoner. Vad ska kunna ersättas? För att syftet med ersättning ska uppnås bör den upplevas som rimlig och tillräcklig. Regeringen anser därför att ersättning bör lämnas för bekämpningskostnader, för förlust i form av förlorat värde på växter, växtprodukter och andra föremål som är föremål för bekämpningsåtgärder samt för produktionsbortfall. När det gäller bekämpningskostnader bör full ersättning lämnas för de kostnader som räknas upp i förordning (EU) 2021/690, dvs. kostnader för behandling, avlägsnande och destruktion av växter, växtprodukter och andra föremål, samt rengöring och desinfektion av lokaler, mark, vatten, jord, odlingsmedier, anläggningar, maskiner och utrustning. När det gäller kommissionens medfinansiering av medlemsstaternas kostnader för ersättning till drabbade är praxis att stöd inte beviljas för medlemsstaternas kostnader för ersättning av den drabbades eget arbete. Någon sådan begränsning finns inte i förordning (EU) 2021/690. Utgångspunkten för beräkningen av förlorat värde på växter, växtprodukter och andra föremål som är föremål för bekämpningsåtgärder bör vara det regelverk som finns för EU-finansiering, dvs. förordning (EU) 2021/690. Enligt förordningen ska ersättningen bestämmas till det marknadsvärde som de destruerade växterna, växtprodukterna eller andra föremålen skulle ha haft om de inte hade påverkats av bekämpnings- åtgärder. Ersättning ska inte ges för det eventuella restvärdet. beskrivs närmare i promemorian finns det olika sätt att beräkna marknadsvärdet på växter, växtprodukter och andra föremål. som normalt inte säljs eller köps har t.ex. inte något tydligt marknadsvärde. Det finns därför ett behov av att klargöra hur värdet ska beräknas. bemyndigande bör därför införas i lagen som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela sådana föreskrifter. I promemorian görs bedömningen att ersättning för förlorat värde endast ska kunna lämnas till skogsägare vid förstörelse av av den berörda skogspotentialen. Skogsindustrierna som anser att ersätt- ningsnivåerna för karantänskadegörare i skog är för begränsade motsätter sig en sådan reglering. Den aktuella begränsningen har dock sin grund i för statligt stöd, varför regeringen instämmer i promemorians bedömning att en sådan begränsning bör införas även i Bestämmelsen bör lämpligen tas in i förordning. SLU anser att det bör tydliggöras om ersättning kan lämnas endast för det förlorade värdet för växter som varit föremål för bekämpningsåtgärder eller om ersättning också kan lämnas för växter som angripits av skadegöraren men som inte omfattas av bekämpningsåtgärder. syftet med ersättningen är att skapa incitament för enskilda att tidigt anmäla angrepp av skadegörare och att underlätta samarbetet mellan den drabbade och kontrollmyndigheten anser regeringen att det saknas skäl att ersätta skador på grund av angrepp som inte omfattas av bekämpnings- Det bör dock noteras att bekämpningsåtgärderna kan innefatta förbud att sälja en växt eller växtprodukt. Regeringen bedömer att detta inte behöver tydliggöras i lagen. Ersättning för förlorat produktionsbortfall är relevant vid bekämpnings- åtgärder i kommersiell produktion av växter, dvs. i växtodling som bedrivs av ett företag. Produktionsbortfall, som är en form av inkomstbortfall, kan uppstå till följd av krav som ställs i bekämpningssyfte, t.ex. krav på särskild växtföljd eller andra restriktioner för odlingen efter ett skadeangrepp som kan innebära att mindre inkomstbringande växter måste Ett annat exempel på produktionsbortfall är om fruktträd måste avverkas till följd av angrepp av karantänskadegörare. uppstår dels för eventuell karantän, dels det tar för nya fruktträd att börja ge en skörd som motsvarar den tidigare nivån. Ersättning för produktionsbortfall medfinansieras inte av EU men kan vara av stor vikt för aktören i bedömningen av om ersättningen upplevs som tillräcklig eller inte. En sådan ersättning kan möjliggöra omläggning av växtproduktionen vilket kan vara nödvändigt för att den aktuella skade- göraren ska kunna utrotas. I promemorian föreslås att ersättning för produktionsbortfall ska kunna lämnas som bekämpningsåtgärderna pågår, dock längst under sammanhängande period . Ersättningen ska vidare enligt promemorian kunna uppgå till högst av produktionsbortfallet. Flera remissinstanser anser att ersättning för produktionsbortfall bör sproducenter och Svensk potatis anser att ersättning för produktions- bortfall åtminstone bör kunna lämnas om de förelagda åtgärderna är kraftigt begränsande och mycket långvariga. det kan finnas skäl att ha olika tidsgränser beroende på vilken gröda och växtskadegörare det rör sig om. Regeringen instämmer inledningsvis i promemorians bedömning att ersättningen inte bör täcka hela produktionsbortfallet utan att företagaren bör ta en del av risken. Enligt uppgifter från kan ett system som innebär att ersättning för produktionsbortfall lämnas än förväntas leda till en ökning av statens kostnader för ersättningen som inte ryms inom myndighetens nuvarande anslag. Mot den bakgrunden anser regeringen att det på grundval av nuvarande underlag inte är lämpligt att införa en möjlighet att lämna ersättning för produktionsbortfall än . I promorian görs vidare bedömningen att ersättning inte ska kunna lämnas för produktionsbortfall, som är en form av inkomstbortfall, som avser skogsbruk. Flera remissinstanser invänder mot bedömningen och anser att ersättning också bör lämnas för sådant produktionsbortfall. Eftersom stöd för inkomstbortfall som avser skog till följd av skadegörare på växter inte får lämnas enligt Europeiska unionens riktlinjer för statligt stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden –2020 bör inte stöd beviljas för produktionsbortfall som avser skogsbruk. Bestämmelsen om produktionsbortfall föreslås få en något annorlunda utformning än vad som föreslås i promemorian. Undantagsvis kan nämligen bekämpningsåtgärder behöva vidtas i skog när angreppet av karantänskadegörare har skett i en annan växtmiljö i närheten av den aktuella skogen, t.ex. för att skapa en buffertzon. HS anser att ersättning även bör ges för förlorat värde på mark. Regeringen håller med om att bekämpningsåtgärder kan leda till restriktioner i hur marken får användas och att detta i vissa fall kanske kan påverka det pris som kan fås vid en försäljning av fastigheten, åtminstone som restriktionerna gäller. Ersättning för kostnader till följd av sådana restriktioner föreslås dock kunna ges i form av ersättning för bekämpningskostnader, för förlust i form av förlorat värde på växter, växtprodukter och andra föremål samt för produktionsbortfall. Regeringen bedömer att det inte finns tillräckliga skäl att föreslå en särskild ersättning för förlorat värde på mark. Enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) är statligt stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag de än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion inte tillåtet om stödet påverkar handeln mellan medlems- staterna. I artikel 107.2–3 i EUF-fördraget anges emellertid ett antal undantag från detta förbud. Dessa undantag är bl.a. tillämpliga när det gäller ersättning vid bekämpning av karantänskadegörare. Det system som här föreslås bedöms vara förenligt med om statligt stöd. När det gäller stöd till jordbruksföretag och företag i trädgårdsnäringen bedöms bestämmelserna om ersättning i sin helhet uppfylla kraven i kommissionens förordning (EU) nr 702/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt 2021/22:148 (gruppundantagsförordningen), och behöver därför endast anmälas till kommissionen. Ersättning till skogsägare omfattas såsom förslaget är formulerat inte av gruppundantagsförordningen utan måste godkännas av kommissionen, vilket innebär att det inte kan uteslutas att förslaget kan behöva justeras med anledning av kommissionens beslut. Förslaget är dock anpassat till de riktlinjer som finns för statligt stöd till jordbruks- och skogbrukssektorn (Europeiska unionens riktlinjer för statligt stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden –2020) och bedöms därför kunna godkännas av kommissionen. Ersättning till andra företag än jordbruks-, trädgårds- och skogsföretag bör kunna lämnas enligt kommissionens förordning (EU) 1407/2013 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt som stöd av mindre betydelse (allmän de minimis-förordning) och behöver varken godkännas eller anmälas till kommissionen. Eftersom ersättning endast kan lämnas om den är förenlig med regelverket om statligt stöd bör detta framgå av den nya lagen. I lagen bör det därför finnas en bestämmelse om att ersättning endast får lämnas om den är förenlig med Europeiska unionens regler om statligt stöd. I en förordning bör det preciseras hur ersättningssystemet förhåller sig till regelverket om statligt stöd. Ersättningssystemet kan när det gäller ersättning till skogsägare träda i kraft först efter godkännande från Europeiska kommissionen. Ersättning för bekämpningskostnader och för förlust i form av förlorat växtvärde som lämnas till privatpersoner som inte bedriver närings- verksamhet bedöms inte omfattas av . Eftersom ersättning för produktionsbortfall endast är relevant vid bekämpnings- åtgärder i kommersiell produktion av växter, dvs. i växtodling som bedrivs av ett företag, är det inte aktuellt att lämna sådan ersättning till den som inte bedriver näringsverksamhet. Ersättningen ska inte uppmuntra till riskbeteende En förutsättning för att statlig ersättning för bekämpning av karantän- skadegörare ska sänka samhällets totala kostnader för bekämpning, är att riskbenägenheten beaktas vid utformningen av regelverket för ersättning. Om en aktör får ersättning för alla sina kostnader och förluster kan denne komma att bli mindre försiktig och ta större växtskyddsrisker. Ersättnings- bestämmelserna ska därför utformas så att de inte stöder ett riskbeteende. När det gäller förlorat värde bör ersättning kunna lämnas med högst det belopp som värdet uppgår till. För att ge ägare av särskilt värdefulla växter, t.ex. parkträd, incitament till att vidta försiktighetsåtgärder för att skydda sina växter bör det finnas en möjlighet att begränsa ersättningen för förlorat växtvärde till ett högsta belopp. Regeringen eller en myndighet som regeringen bestämmer bör därför få rätt att meddela föreskrifter om detta. Regeringen delar bedömningen i promemorian att ersättning inte bör beviljas om det finns god tillgång till odlingsvärda växtsorter som är resistenta mot en viss skadegörare och aktören ändå har valt att odla en icke resistent växtsort. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför kunna meddela föreskrifter om att ersättning inte ska lämnas om en resistent växtsort inte har använts. Det bör bidra till att minska riskbenägenheten hos växtodlare. Om en resistent växtsort odlats och växterna ändå angrips av en viss karantänskadegörare, dvs. resistensen har brutits, bör ersättning beviljas. finns det enligt Jordbruks- verket god tillgång på växtsorter som är resistenta mot potatiskräfta (Synchytrium endobioticum) Ras 1 och gul potatiscystnematod (Globodera rosochiensis) patotyp Ro 1. Det ska dock inte uteslutas att det kan komma att finnas god tillgång till sorter av andra växter som är resistenta mot andra växtskadegörare än de ovan nämnda. Den totala ersättningen får inte överstiga Om en skadedrabbad aktör har fått en annan ersättning, från exempelvis ett försäkringsbolag, som täcker delar av kostnaden, det förlorade värdet eller produktionsbortfallet ska den totala ersättningen inte få överstiga av kostnaden, värdet eller produktionsbortfallet. I lagrådsremissen föreslås att detta uttrycks så att det är i de fall den ersättningsberättigade tagit emot annan ersättning för sådana kostnader eller förluster som den totala ersättningen inte får överstiga av kostnaden eller förlusten. Lagrådet framför att såsom bestämmelsen är utformad synes den skadelidande kunna avstå från att ta i anspråk sin försäkring och i stället begära full kompensation från staten.