prop · H903179 · 2022-03-22 00:00:00 — En myndighet för premiepensionens En nämndmyndighet med uppgift att förvalta Regeringens förslag: En nämndmyndighet, som ska heta , ska inrättas. Denna myndighet ska verka för att målet för premiepensionssystemet uppnås genom att förvalta fondtorget för premiepensionen. ska upphandla fonder till fondtorget enligt lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg och ska ingå fondavtal i samband med denna upphandling. Regeringens bedömning: Det bör beslutas en instruktion för . Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen lämnar tre alternativa förslag till ledningsform för en ny myndighet, varav ett förslag är att organisera denna som en nämnd- myndighet. Utredningens huvudförslag är dock att myndigheten bildas genom att Sjunde AP-fonden får ett nytt namn och utökade uppgifter. Enligt utredningens förslag ska myndigheten, utöver att förvalta fondtorget, ha i uppgift att förvalta valarkitekturen för premiepensions- systemet och att förvalta kapitalet i den traditionella försäkringen. Därutöver är utredningens förslag att myndighetens verksamhet ute- slutande ska regleras i lag, dvs. att någon förordning med instruktion inte ska gälla för myndigheten, att de generella förordningar som gäller för myndigheterna under regeringen inte ska tillämpas på myndigheten och att det heller inte ska lämnas regleringsbrev för myndigheten. Remissinstanserna: Remissinstansernas synpunkter på utredningens förslag om att bilda myndigheten genom att utöka Sjunde AP-fondens uppgifter varierar. Flera remissinstanser, bland andra , , , , Sjunde AP-fonden samt pensionärsorganisationerna (), () och Svenska Pensionärernas (SKPF) tillstyrker i huvudsak förslaget. Flera andra remissinstanser avstyrker förslaget. Till dessa hör bland annat , Forena, Företagarna, vid , SPF Seniorerna, , och . Grunden för dessa remissinstansers avstyrkande är främst att de anser att det uppstår en svårhanterlig mål- och intressekonflikt om den myndighet som förvaltar premiepensionens förval också ges i uppgift att förvalta fondtorget. föreslår att uppgiften att förvalta premie- pensionens fondtorg hanteras genom att en nämndmyndighet inrättas med som värdmyndighet. Sjunde AP-fonden anser däremot att det finns starka skäl som talar emot att inrätta en nämndmyndighet. Övriga remissinstanser har inte yttrat sig specifikt om förslaget om att inrätta en nämndmyndighet. Kammarkollegiet är i stort positivt till utredningens förslag men Prop. 2021/22:179 invänder mot förslaget om att ge myndigheten i uppgift att ansvara för kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen. anser att nuvarande ordning är rationell och att det inte finns några effektivitetsvinster med att förändra ansvarsfördelningen. tillstyrker till övervägande del utredningens organisationsförslag men anser att ansvaret för att förvalta valarkitekturen ska ligga kvar på inom ramen för myndighetens uppgift att informera allmänheten om pensioner. anser vidare, liksom Kammarkollegiet, att nuvarande hantering av kapital- förvaltningen inom den traditionella försäkringen inte bör ändras. Skälen för regeringens förslag En nämndmyndighet bör ha ansvar för premiepensionens fondtorg Regeringen föreslår i denna proposition att ett nytt regelverk för upphandling av fonder till premiepensionssystemets fondtorg ska införas (se avsnitt 7). ska erbjuda ett urval av lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning för att ge pensionsspararna en reell valfrihet i fråga om hur deras fonderade medel placeras. Av pensionsöverenskommelsen (S2017/07369) framgår att en särskild huvudman (myndighet) ska inrättas och ansvara för att det nya fondtorget är tryggt, hållbart och har god kvalitet. Premiepensions- utredningen hade i uppdrag att utreda förutsättningarna för att organisera den nya huvudmannen dels som en egen myndighet, dels som en nämndmyndighet som samlokaliseras med (dir. 2018:57). Utredningen var därutöver fri att belysa och lämna förslag i andra delar om så bedömdes vara lämpligt. I enlighet med direktiven lämnade utredningen förslag om att organisera den nya huvudmannen som en myndighet ledd av en styrelse respektive som en myndighet ledd av en nämnd. Därtill lämnade utredningen ett tredje förslag om att bilda myndigheten genom att byta namn på och ge Sjunde AP-fonden fler uppgifter. Regeringen remitterade utredningens be- tänkande i dess helhet, vilket innebär att samtliga tre förslag till organisering av den nya huvudmannen har remitterats. Utredningen förordade det tredje alternativet, dvs. att bilda en ny huvudman genom att vidga Sjunde AP-fondens uppgift. Utöver Sjunde AP-fondens nuvarande uppgift att förvalta premiepensionssystemets förval föreslog utredningen att myndigheten skulle ges uppgiften att förvalta det upphandlade fondtorget och att ansvara för valarkitekturen. Utredningen ansåg vidare att ansvaret för alla uppgifter av kapital- förvaltande karaktär inom premiepensionssystemet av effektivitets- och kvalitetsskäl borde samlas hos en och samma myndighet. Mot den bakgrunden föreslog utredningen att myndigheten även skulle förvalta kapitalet i den traditionella försäkringen inom premiepensionen, vilket är uppgift. Regeringen delar principiellt utredningens bedömning att det finns rationella skäl för att hålla samman all förvaltning av fondtorget och all kapitalförvaltning som rör premiepensionen hos en myndighet. Det skulle ge en tydlig struktur och innebära att premiepensionssystemet även 2021/22:179 fortsättningsvis skulle administreras av endast en myndighet utöver . Ett flertal remissinstanser, däribland både intresseorganisationer och myndigheter, var kritiska till utredningens förslag eller framförde farhågor kring att utöka Sjunde AP-fonden uppgifter. Den huvudsakliga kritiken handlade om att det riskerar att uppstå en svårhanterlig intressekonflikt om Sjunde AP-fonden ges uppgiften att upphandla fonder till fondtorget som myndigheten ansvarar för att förvalta förvalet. Regeringen delar inte helt remissinstansernas kritik om att en sådan intressekonflikt inom Sjunde AP-fonden i praktiken skulle vara så för- svårande att den inte hade gått att hantera. Den nya huvudmannens oberoende i fråga om upphandlingen av fonder är dock av så stor betydelse att även risken för att det skulle kunna uppkomma misstankar om intresse- konflikt bör beaktas i sammanhanget. Även om regeringen inte anser att det finns någon egentlig grund för en sådan misstanke är huvudmannens oberoende i upphandlingen av så väsentlig betydelse att redan en risk för misstanke om intressekonflikt bör undvikas. Regeringen anser därför att utredningens förslag att göra Sjunde AP-fonden till huvudman för det upphandlade fondtorget inte bör genomföras. Regeringen bedömer att de andra alternativen för att organisera huvud- mannen, dvs. som en styrelse- respektive nämndmyndighet, i stort sett är likvärdiga när det gäller möjligheten att ansvara för uppgiften att upphandla och förvalta premiepensionens fondtorg. Utredningen konstaterade att den nya myndigheten, om den organiseras som en styrelsemyndighet, skulle vara en relativt liten myndighet. Eftersom det behövs vissa grundläggande funktioner för att driva en myndighet utgör overheadkostnaden en förhållandevis stor andel av den totala kostnaden för en liten myndighets verksamhet. En nämndmyndighet har den fördelen att den kan ha en värdmyndighet som upplåter lokaler och sköta administrativa eller handläggande uppgifter åt nämndmyndigheten. Om en nämndmyndighet har en värdmyndighet framgår det av 18 § myndighetsförordningen (2007:515) att värdmyndigheten ansvarar inför regeringen för de uppgifter som den ska sköta samt att de båda myndigheterna närmare ska reglera upplåtelsen av lokaler och fördel- ningen av uppgifter i en överenskommelse. ansvarar i sin tur inför regeringen för sin verksamhet. Regeringen ser inte att alternativet nämndmyndighet har några avgörande nackdelar jämfört med alternativet styrelsemyndighet och föreslår därför att den nya myndigheten inrättas som en nämndmyndighet. Den nya myndigheten föreslås heta . kommer fortsatt att ha ansvar för väsentliga delar av premiepensionssystemet och har kompetens som är värdefull för . Det är därför ändamålsenligt att har som värdmyndighet. Det innebär att den nya myndigheten kommer att kunna ta del av admin- istrativa resurser och kompetens, som den är självständig i beslutsfattandet. Kostnaden för att etablera verk- samhet kan därmed begränsas. Regleringen av den nya myndigheten Pensionsöverenskommelsen anger att den nya huvudman som får ansvaret för att förvalta premiepensionens fondtorg ska styras utifrån övergripande principer i lag. Vidare anger överenskommelsen att huvudmannen ska vara frikopplad från politisk styrning på motsvarande sätt som AP-fonderna, och att regeringen därmed inte ska ha möjlighet att påverka vilka enskilda fonder som finns på fondtorget. Enligt 12 kap. 2 § regeringsformen (RF) får regeringen inte bestämma hur en myndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller som rör tillämpningen av lag. Hur upphandlingen av fonder till fondtorget ska gå till kommer att regleras i den förslagna lagen om upphandling av fonder till fondtorget (se avsnitt 7). Avsikten är att det är de föreslagna lag- bestämmelserna, och det utrymme de ger för myndighetens bedömningar, som ska reglera vad som gäller i fråga om upphandling av fonder till fondtorget. Denna upphandling utgör i likhet med offentlig upphandling enligt visserligen inte myndighetsutövning, men innebär tillämpning av lag i ett ärende där regeringen enligt RF inte kan styra myndighetens handläggning och beslut. Regeringen kan således inte styra myndigheten i frågor som rör vilka enskilda fonder som ska upphandlas. Det kan också nämnas att den formella lagkraftens princip, som kommer till uttryck i 8 kap. 18 § RF, innebär att en lag inte får ändras på annat sätt än genom lag. Detta innebär bland annat att regeringen inte kan meddela föreskrifter som skulle medföra att en lag ändras eftersom det endast är som får besluta om ändring i lag. En konsekvens av denna princip är att om en förordning skulle ha ett innehåll som strider mot en lag får förordningen inte tillämpas. Vidare kan det noteras att finansieringen av Fondtorgs- nämndens verksamhet föreslås utgöras uteslutande av avgifter (se avsnitt 9.2). Myndigheten är således inte beroende av medelstilldelning från regeringen vilket ytterligare bidrar till myndighetens fristående ställning. Mot denna bakgrund anser regeringen att i de frågor som avser vilka enskilda fonder som ska upphandlas till fondtorget kommer att vara oberoende i förhållande till regeringen, vilket är en av de utgångspunkter som har fastställts i pensionsöverenskommelsen. Utredningens förslag är att myndighetens verksamhet uteslutande ska regleras i lag. Det förslaget innebär att det inte ska finnas någon förordning med instruktion för myndigheten och att den inte heller ska omfattas av vissa generella förordningar som i regel gäller för myndigheterna under regeringen, till exempel myndighetsförordningen (2007:515) och för- ordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Enligt utredningen ska det inte heller beslutas regleringsbrev för myndigheten. Den av utredningen föreslagna regleringen för myndigheten avviker från hur myndigheter under regeringen normalt styrs. Myndigheter under styrs via lag men myndigheter under regeringen styrs via förordning med instruktion (undantaget AP-fonderna). organisering ska vara sådan att det klart och tydligt framgår vem som är ansvarig för vad. Regeringen har ett grundlagsstadgat ansvar för alla myndigheter som inte själv ansvarar för. Det innebär att regeringen ansvarar för att säkerställa att dess myndigheter är välskötta och lever upp till kraven om bland annat effektivitet och rättssäkerhet. De generella förordningar som gäller för statliga 2021/22:179 myndigheter i allmänhet, i kombination med myndigheternas instruktioner och regleringsbrev, är viktiga verktyg för att regeringen ska kunna ta det ansvaret och säkerställa att det är ordning och reda i förvaltningen. Regeringen bedömer att den av utredningen föreslagna regleringen gör det svårare för regeringen att ta ansvar för att den nya myndigheten fungerar på ett tillfredställande sätt. Regeringen delar därför inte utredningens bedömning att myndighetens verksamhet och organisation uteslutande bör regleras i lag, utan anser i stället att myndigheten, liksom övriga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, även bör regleras genom förordningar. För att betona myndighetens oberoende i fråga om dess uppgift att upphandla fonder till och i övrigt förvalta premiepensionens fondtorg anser regeringen emellertid att det i lag bör regleras vilka uppgifter som ska åligga myndigheten och vilken inriktning dessa ska ha. Regeringen föreslår därför att det införs en lag som reglerar vilka uppgifter ska ha samt att myndigheten ska verka för att uppnå målet för premiepensionssystemet. Detta innebär att regeringen inte kan ändra uppgifter utan godkännande, vilket bedöms vara av vikt för att upprätthålla förtroendet för myndigheten i fråga om dess oberoende i upphandlingen av fonder. Regeringen bedömer att frågor utöver uppgifter bör regleras på sedvanligt sätt, dvs. genom en förordning med instruktion för myndigheten och de generella förordningar som gäller för statliga myndigheter. En sådan reglering är i linje med den svenska förvaltningsmodellen inom staten och för tydlighet, ordning och reda när det gäller ansvar, uppföljning och revision. Regleringen blir därutöver ändamålsenlig och förenlig med det konstitutionella ansvar inför som åligger regeringen när det exempelvis gäller att myndigheten ska vara effektiv och välskött, utan att inskränka det efter- strävade syftet att upphandling och förvaltning av fondtorget ska vara oberoende och fria från misstankar om regeringens påverkan. föreslås ha i uppgift att förvalta premiepensionens fondtorg. I uppgiften ingår att upphandla fonder på de finansiella marknaderna och att tillhandahålla dem på premiepensionens fondtorg. Genom denna uppgift kommer myndigheten att ha en avgörande roll för att det föreslagna målet för premiepensionen ska kunna uppnås. ska upphandla fonder enligt det föreslagna regelverket (se vidare avsnitt 7) och ingå avtal med de fondförvaltare vars fonder ska erbjudas på fondtorget. Myndigheten ska löpande följa upp och säkerställa att fonderna bibehåller den kvalitet som förväntades när avtalen tecknades. Utöver att granska att fondförvaltarna uppfyller avtalsvillkoren ska det i myndighetens uppgift att förvalta fondtorget ingå en löpande kvalitativ utvärdering av fondförvaltarnas förvaltning av dessa fonder. ska däremot inte sköta fondhandel eller fondbyten, dessa uppgifter ska fortsatt skötas av . Med fond- handel avses köp och försäljning av andelar i de fonder där premiepensionsmedel placeras. Utredningen föreslog att den nya myndigheten, utöver att upphandla och Prop. 2021/22:179 förvalta fondtorget, skulle ha som uppgift att ansvara för valarkitekturen (som beskrivs närmare i avsnitt 5) samt att sköta den traditionella försäkringens kapitalförvaltning. Utredningens förslag utgick dock från förslaget om att Sjunde AP-fonden skulle få i uppgift att ansvara för det nya fondtorget. Med det alternativet hade ansvaret för alla fonder inom premiepensionssystemet, dvs. även förvalet, legat hos Sjunde AP-fonden, vilket hade kunnat motivera att även ansvaret för valarkitekturen legat där. Med alternativet nämndmyndighet är dock förutsättningarna annorlunda. Regeringen anser att uppgiften att ansvara för valarkitekturen och uppgiften att förvalta kapitalet i den traditionella försäkringen fortsatt bör ligga på . ansvarar för valmiljön gentemot spararna och den traditionella försäkringen och regeringens bedömning är att myndigheten bör fortsätta att göra så även efter reformeringen av premiepensionssystemet. och Kammarkollegiet delar den uppfattningen. Att bör ansvara för att förvalta och utveckla valarkitekturen innebär att bör meddela föreskrifter om valarkitekturen och tillhandahålla den gentemot spararna i sitt webbgränssnitt. ska fortsätta att informera om hela den allmänna pensionen och sköta all kontakt med pensionärer och pensionssparare via sina etablerade kanaler. Det innebär att tillhanda- hållandet av fondinformation till pensionssparare och pensionärer även fortsättningsvis bör vara en uppgift för . Pensionsöverenskommelsen anger att den nya huvudmannen ska sköta sitt uppdrag utifrån principer som fastställs i lag. Upphandlingen av fonder ska göras i enlighet med den föreslagna lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg och regeringen bedömer därigenom att verksamhet i allt väsentligt är reglerad i lag. För att ytterligare stärka myndighetens oberoende i fråga om vilka fonder som ska upphandlas till fondtorget föreslår regeringen, som framgår ovan, att det bör anges i en särskild lag vilka uppgifter den nya myndigheten har. Regeringens förslag: Uppgiften att förvalta premiepensionens fond- torg, inklusive upphandling av fonder, ska finansieras genom avgifter ska ta ut en avgift från fondförvaltare för att täcka kostnaderna för att granska och pröva anbudsansökningarna respektive ska även ta ut årliga avgifter från de fond- förvaltare som har ingått fondavtal. Dessa avgifter ska täcka myndighetens kostnader för verksamheten avseende premiepensionens fondtorg och upphandlingen av fonder, till den del dessa kostnader inte täcks av avgifter enligt ovan. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig. avstyrker förslagen i och med att de även avstyrker 2021/22:179 förslagen om ett upphandlat fondtorg. Föreningen anser att den föreslagna finansieringen leder till omfattande kostnader för fondförvaltarna vilket kan leda till att färre fondförvaltare deltar i upphandlingar och att konkurrensen därmed begränsas. Föreningen anser vidare att det inte behövs lagstöd för att betala tillbaka en felaktigt inbetald avgift, utan det är en skyldighet att göra detta. Föreningen anser även att det är tveksamt om myndigheten har rätt att fastställa avgifter utan att förhålla sig till kraven i avgiftsförordningen avseende särskilt bemyndigande från regeringen. avstyrker förslagen och anser att en avgift begränsar rätten att delta i en upphandling, vilket sannolikt medför minskad konkurrens på området. lyfter en farhåga för politisk manipulering där politikerna genom att strypa budgeten för förvaltningen av fondtorget skulle kunna begränsa urvalet av fonder och därmed minska valfriheten. anser att detta skulle menligt påverka myndighetens oberoende. anger att det kan uppstå intressekonflikter vid fördelning av kostnader mellan olika verksamheter och konstaterar att kostnader som ska finansieras med avgifter från fondförvaltare inte får övervältras på pensionssparare i förvalet eller pensionssparare som försäkringskollektiv. Skälen för regeringens förslag Finansieringen av premiepensionens administration En grundläggande princip för såväl premie- som inkomstpensionssystemet är att de ska vara finansiellt skilda från statens budget och därmed bära sina egna inkomster och utgifter. Det innebär att även administrations- kostnaderna hos berörda myndigheter finansieras inom respektive system. Kostnaderna för statens skötsel av premiepensionssystemet finansieras till största del av avgifter från pensionsspararnas premiepensionskonton. I förordningen (2009:1173) med instruktion för anges att ska lämna en samlad redogörelse och framställan om bemyndigande att ta ut avgifter ur premiepensionssystemet för att täcka kostnader för samtliga myndigheters administration av premiepensionen Dessa myndigheter är, förutom , , och Statens servicecenter. Utöver avgifter från premiepensionssystemet finansieras Pensions- myndighetens administration i den del som rör handläggning av ansökan från fondförvaltare, granskning av fondförvaltare och fonder samt information om fonder av avgifter från fondförvaltare. Förvaltningen av fondtorget ska finansieras via avgiftsuttag från fondförvaltarna Förvaltningen av premiepensionens fondtorg bör fortsatt finansieras via avgiftsuttag från fondförvaltarna. Granskningen av upphandlingsunderlag och av att fondförvaltarna och fonderna uppfyller villkoren i fondavtalen är en grundläggande förutsättning för ett upphandlat fondtorg. granskning görs är också en av de viktigaste åtgärderna för att säkerställa att de fonder som erbjuds på fondtorget uppfyller kraven på lämplighet, kontrollerbarhet, kostnadseffektivitet, hållbarhet och hög kvalitet. Regeringen instämmer inte i advokatsamfunds farhåga om att resursbegränsningar på myndigheten skulle kunna leda till politisk manipulering av fondutbudet. Enligt regeringens förslag är det för det första , och inte regeringen, som beslutar om avgifterna. För det andra finansieras förvaltningen av fondtorget i sin helhet av avgifter från fondförvaltarna. Det finns därmed ingen fastställd budget för vad verksamheten får kosta. Omfattningen av förvaltningen av fondtorget kommer i stället att avgöras av pensionsspararnas efterfrågan på fonder, fondförvaltarnas intresse av att deras fonder tillhandahålls på fondtorget och myndighetens möjlighet att uppfylla principen om kontrollerbarhet. Medelstilldelning kommer således inte vara en omständighet som avgör omfattningen av förvaltningen av fondtorget. Den nuvarande förvaltningen av fondtorget utförs av Pensions- myndighetens fondtorgsavdelning. Den verksamheten finansieras genom avgifter från fondförvaltarna. Det är därför enligt regeringens uppfattning naturligt att utgå från den avgiftsmodell som använder . Avgift vid upphandling motsvarar avgift vid ansökan avgiftsmodell bygger på att anslutningen av fonder till premiepensionens fondtorg görs efter ett ansökningsförfarande. Modellen omfattar dels avgifter för granskning av ansökan, dels årliga avgifter för löpande granskning av de fondförvaltare och fonder som finns på fondtorget. Regeringen föreslår motsvarande modell för finansiering av den förvaltning av fondtorget som kommer att utföras av . Avgiften för att delta i en upphandling kommer att fylla motsvarande funktion som avgiften vid ansökan och ska finansiera myndighetens upphandlingsverksamhet. Den årliga avgiften bör i huvudsak finansiera den löpande granskningen av fonder och fondförvaltare, men även andra kostnader för förvaltningen av fondtorget. Avgifterna bör beräknas enligt principen om full kostnadstäckning. Det innebär att de ska täcka såväl direkta som indirekta kostnader. Bland de indirekta kostnaderna finns kostnader för myndighetens administration och övriga gemensamma kostnader. Till skillnad från anser regeringen att kan besluta om avgifter utan särskilt bemyndigande från regeringen eftersom ett sådant bemyndigande föreslås införas i lagen om . Det är ovanligt, om ens förekommande, att ta ut en avgift för att få delta i en upphandling. Regeringen anser dock, till skillnad från och , att det är rimligt att så sker i det reformerade premiepensionssystemet. Det mest omfattande gransknings- arbete som myndigheten kommer att utföra görs i samband med granskning och prövning av anbudsansökningar och anbud. Det finns därför ett intresse från myndigheten, men också från fondförvaltarna, att de underlag som lämnas in är väl genomarbetade. 2021/22:179 att så blir fallet. Om en avgift inte tas ut vid upphandlingen utan enbart vid den löpande granskningen, kan det leda till en situation där de fondförvaltare vars fonder slutligen upphandlas till fondtorget även får bekosta granskningen av de fonder som inte väljs ut i upphandlingen.