prop · H903208 · 2022-04-05 00:00:00 — De flesta kommuner har en va-plan till följd av kravet i vattenmyndigheternas åtgärdsprogram. För att möjliggöra för samtliga kommuner att ta fram en vattentjänstplan och genomföra samråd och strategisk miljöbedömning avseende denna enligt bestämmelserna i 6 c och 6 d §§ bör bestämmelsen i 6 a § första stycket om att det ska finnas en aktuell vattentjänstplan i varje kommun tillämpas första gången för tid efter . Detta innebär att även äldre va-planer efter denna tidpunkt måste uppfylla de krav på aktualitet samt de formkrav på samråd och granskning som föreslås. Förslagen har tagits fram i syfte att skapa förutsättningar för hållbara vattentjänster över hela landet. Förslagen syftar på olika sätt till att uppnå att bristfälliga avlopp åtgärdas i en hållbar, det vill säga högre, takt än . Förslagen är utformade för att upprätthålla det skydd av människors hälsa och miljön som säkerställs i annan tillämplig lagstiftning. Förslagen i lagen om allmänna vattentjänster innebär bland annat att kommunens bedömning av behovet av en allmän vattentjänst blir mer flexibel. Detta innebär att det är sannolikt att enskilda anläggningar för vatten och avlopp (va) i större utsträckning kan utgöra fullgoda alternativ till en allmän va-anläggning för en viss befintlig eller blivande bebyggelse. En flexiblare bedömning av behovet av allmänt va syftar bland annat till att underlätta för bostadsbyggande på landsbygden. Enskilda vaanläggningar måste uppfylla kraven för godtagbart skydd för människors hälsa och miljön. Det föreslås också ändringar i lagen om allmänna vattentjänster som innebär att alla kommuner ska ha en aktuell 2021/22:208 vattentjänstplan. I planen ska det ingå en bedömning av vilka åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-anläggningarna ska fungera vid skyfall. Förslagen om vattentjänstplaner innehåller också krav på samråd och granskning. Kravet på planering av allmänna vattentjänster genom en vattentjänstplan kommer sannolikt att leda till att översynen av behovet av allmänt va påskyndas. Allmänhetens och i synnerhet berörda fastighetsägares deltagande i planeringsprocessen kommer att ge kommunfullmäktige ett förbättrat underlag för beslut om antagande av vattentjänstplan. Transparensen i beslutsprocessen ökar och likaså den berörda allmänhetens möjlighet att påverka dessa beslut. Förslagen är inte avsedda att innebära någon inskränkning av det allmännas ansvar för vattentjänster eller en försämring av skyddet för människors hälsa och miljön. Förslaget till bemyndigande i syftar till att möjliggöra föreskrifter om kontroll av små avloppsanläggningar. Förslaget syftar till att underlätta åtgärdande av brister på eget initiativ av den som driver eller på annat sätt ansvarar för en liten avloppsanläggning samt att öka åtgärdstakten när det gäller bristfälliga anläggningar och därmed minska påverkan på miljön. Lagstiftningsärendet innehåller inga förslag om nya eller skärpta miljökrav. 10.2Uppgifter om vilka som berörs av regleringen Förslagen berör framför allt kommunerna och fastighetsägare. Med fastighetsägare avses här den krets som omfattas av definitionen av fastighetsägare i 2 § lagen om allmänna vattentjänster, det vill säga den som äger en fastighet inom en allmän va-anläggnings verksamhetsområde eller innehar sådan fast egendom med tomträtt, ständig besittningsrätt, fideikommissrätt eller på grund av testamentariskt förordnande. I viss mån berörs även fastighetsägare lokaliserade i närheten av men utanför en allmän vaanläggnings verksamhetsområde. Av de statliga aktörerna berörs länsstyrelserna, mark- och miljödomstolarna, och . 10.3Beskrivning av problemet och vad regleringen avser att uppnå Kommunens ansvar för vattentjänsterna Kommunen har en skyldighet att ordna vattentjänster om det behövs för skyddet av människors hälsa och miljö och om bebyggelsen ingår i ett större sammanhang (6 § lagen om allmänna vattentjänster). I praxis, det vill säga hur domstolar har tolkat lagen, är det fråga om ett större sammanhang vid en ansamling av 20 till 30 hus eller i vissa fall något färre. Tolkningen har också varit att det alltid finns ett behov av att skydda människors hälsa och miljön och att kommunen ska ansvara för vattentjänsterna genom allmänna anläggningar så snart bebyggelsen utgör ett större sammanhang. Det här har lett till intressekonflikter på flera håll i landet. 2021/22:208 kommuner har valt att inte tillåta vissa exploateringar och ytterligare bebyggelse på landsbygden eftersom det hade blivit dyrt att ordna vatten och avlopp och va-avgifterna för alla i kommunen skulle behöva höjas. Möjligheten att använda särtaxa för va-avgifterna finns, men om kostnaden för en framtida anslutning bedöms som orimligt stor för fastighetsägare och exploatörer blir projekten ändå inte genomförbara. På andra håll har fastighetsägare protesterat mot att de måste betala anläggningsavgifter, det vill säga den avgift kommunen tar ut för att ansluta fastigheter till kommunalt vatten och avlopp, trots att de anser att det inte finns något behov av allmänna vattentjänster för deras fastigheter. I områden där fastigheterna har lågt värde är det inte alltid möjligt att belåna sin fastighet för att finansiera anläggningsavgift och andra kostnader för att ansluta fastigheten. Det förekommer också att fastighetsägare önskar att få bli anslutna till den allmänna anläggningen men kommunen vill avvakta med den investeringen och i stället kräver att fastighetsägarna åtgärdar sina egna enskilda anläggningar. Det har framställts som ett demokratiunderskott att fastighetsägare inte har möjlighet att överklaga kommunens bedömning av vilka fastigheter som ska anslutas till den allmänna va-anläggningen och få den prövad utöver en laglighetsprövning. Lagen om allmänna vattentjänster riktar sig till kommunen och kräver att kommunen ska agera när det finns ett behov av att ordna vattentjänster. Fastighetsägare kan vända sig till som ska bedriva tillsyn över hur kommunen sköter detta och hävda att kommunen inte fullgjort sin skyldighet att tillgodose behovet vattentjänster. Förutom vid prövning av skyldighet att betala anslutningsavgift enligt 25 § beaktas dock inte det motsatta förhållandet i lagen om allmänna vattentjänster, det vill säga när en fastighetsägare är oenig med kommunen och anser att det inte finns ett behov av att ordna allmänna vattentjänster eller att det går att tillgodose ett behov med enskilda anläggningar. Behovsbedömningen enligt 6 § lagen om allmänna vattentjänster Regeringen föreslår en ändring i 6 § lagen om allmänna vattentjänster i syfte att skapa förutsättningar för en flexiblare bedömning av behovet av allmänna vattentjänster, se avsnitt 5. Förslaget innebär att kommunen vid bedömningen av om det finns ett behov av vattentjänster ska ta särskild hänsyn till förutsättningarna för att tillgodose behovet genom en enskild va-anläggning som uppnår ett godtagbart skydd för människors hälsa och miljön. Enskilda anläggningar, antingen genom en ny anläggning eller genom åtgärdande av befintliga anläggningar, kan sannolikt utgöra fullgoda alternativ till en allmän anläggning för en viss befintlig eller blivande bebyggelse i åtskilliga fall. En flexiblare bedömning av behovet av allmänna vattentjänster kan i större utsträckning än därför förväntas medge utveckling av ny bebyggelse på landsbygden där allmänt va tidigare setts som det enda alternativet. Den samhällsekonomiska effektiviteten vid anordnandet av vatten och avlopp kan också förbättras om fler alternativa lösningar kan beaktas. Genom förslaget förtydligas att det i varje kommun ska finnas en planering för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster, se avsnitt 6. arbetar många kommuner med vatten- och avloppsplaner (va-planer). Ett krav på vatten- och avloppsplaner finns också i vattenmyndigheternas åtgärdsprogram. En tydlig planering är en förutsättning för att kommunerna ska kunna upprätthålla en högre åtgärdstakt i områden där det finns ett behov av utbyggnad av vatten i avlopp i ett större sammanhang och för att uppfylla syftet med lagen om allmänna vattentjänster. En vattentjänstplan ska även innehålla kommunens bedömning av vilka åtgärder som behöver vidtas för att vaanläggningarna ska fungera vid en ökad belastning på grund av skyfall. Bestämmelser kring krav på va-planering och samråd tydliggör kommunikationen mellan kommunen och enskilda kring hur va-försörjningen ska ordnas när bebyggelsen utgör ett större sammanhang. En tydlig planering är särskilt viktig då kommunen behöver göra vägval kring organisation och teknisk lösning för va-försörjning i områden som ligger utanför det allmänna verksamhetsområdet för vatten och avlopp. Planen kan också underlätta den demokratiska förankringen av utbyggnaden av allmänt va eller enskilda anläggningar. Kontroll av små enskilda avloppsanläggningar Åtgärdstakten för att säkerställa att små anläggningar med stöd av vilka avloppsverksamheten bedrivs behöver öka. Det behöver säkerställas att de är konstruerade och drivs på ett sätt som är förenligt med den befintliga kravnivån vad gäller verksamhetens påverkan på människors hälsa och miljön. Det är först när kommunen i egenskap av tillsynsmyndighet uppmärksammar innehavare av små avloppsanläggningar på brister i deras anläggningar som åtgärdande sker. För att öka och långsiktigt upprätthålla en hållbar åtgärdstakt behöver kunskapen om regelverket och anläggningarnas miljöpåverkan öka, så att fler fastighetsägare på eget initiativ åtgärdar sin bristfälliga hantering av avloppsvatten. De föreslagna ändringarna i 6 § lagen om allmänna vattentjänster, som ger förtydligar kommunens möjligheter att tillåta enskilda anläggningar om de kan godtas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön, är en förändring som föreslås i syfte att öka incitamentet för åtgärdandet av enskilda avloppsanläggningar, se avsnitt 5. Som komplement till detta föreslås en möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att införa krav på skyldighet att kontrollera och till tillsynsmyndigheten rapportera hur små enskilda avloppsanläggningar är utformade och hur de fungerar, se avsnitt 7. Krav på kontroll kan utgöra ett kostnadseffektivt sätt för den fastighetsägare som har en enskild anläggning att skaffa sig kunskap om sin anläggning och vid behov kunna åtgärda den, utan att tillsynsmyndigheten behöver agera. Anläggningar som åtgärdas utan att tillsynsmyndigheten behövt förelägga om rättelse innebär en besparing för det allmänna. Att ställa krav på kontroll och rapportering innebär att man kan undvika kostsamma tillsynsprocesser för att få miljökraven att gälla för de enskilda verksamheter som inte levde upp till krav. Detta innebär en minskad belastning på kommunen i egenskap av tillsynsmyndighet. De konsekvenser som Prop. 2021/22:208 beskrivs här aktualiseras när regeringen väljer att utnyttja bemyndigandet. Närmare konsekvenser av ett sådant utnyttjande är naturligen kopplat till framtida föreskrifters utformning. Nollalternativet skulle innebära att den låga åtgärdstakt som utredningen beskriver (SOU 2018:34 s. 274) sannolikt inte skulle förbättras nämnvärt. Detta skulle leda till ett fortsatt ackumulerat åtgärdsbehov. Det finns flera alternativa sätt att uppnå syftet med de förslag som lämnas. Ett alternativ som skulle leda till en ökad åtgärdstakt är en storskalig utbyggnad av och anslutning till allmänt va. En storskalig utbyggnad av allmänna vattentjänster innebär stora kostnader för kommunen och va-kollektivet. För vissa kommuner är detta sannolikt inte en kostnadseffektiv lösning. Ett annat alternativ är att utnyttja befintliga styrmedel, vilket innebär bland annat en ökad tillsyn av kommuner och länsstyrelser. En ökad tillsyn som leder till att situationen för hälsa och miljö blir godtagbar skulle kunna vara en kostnadseffektiv lösning i vissa fall och kunna ersätta en utbyggnad av allmänt va. Frågan om i vilken omfattning tillsyn ska bedrivas är en fråga för tillsynsmyndigheten. Kostnaderna för tillsynen ska belasta verksamhetsutövaren. Det kommunala självstyret innebär att det enligt gällande reglering inte finns förutsättningar för staten att påverka omfattningen av den tillsyn som bedrivs. Förslaget till krav på att bedöma vilka åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-systemen ska fungera vid skyfall syftar till att kommunen ska få ett ökat kunskapsunderlag om hur kraftig korttidsnederbörd påverkar va-systemen. Nollalternativet skulle innebära att kommunerna och enskilda och andra berörda inte skulle ha tillgång till samma kunskapsunderlag, vilket riskerar att leda till att åtgärder för att anpassa de allmänna va-anläggningarna inte kommer till stånd i samma omfattning. Detta skulle i förlängningen kunna leda till ökade kostnader för kommunen och enskilda fastighetsägare. 10.4Förslagens påverkan på EU-rättsliga åtaganden Förslagen bedöms överensstämma med de skyldigheter som följer av medlemskap i . Förslagen syftar inte till att införliva EU- rättsliga åtaganden men bedöms bidra till att når upp till de krav som ställs i tillämplig EU-rätt. Förslaget om ändring i lagen om allmänna vattentjänster berör i begränsad omfattning rådets direktiv /271/EEG av om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse, på så sätt att en förbättrad planering av drift och utbyggnad av avloppshanteringen bedöms bidra till att säkerställa efterlevnaden av utsläppskrav som följer av direktivet. Förslaget om krav på en plan för allmänna vattentjänster omfattas av krav i och rådets direktiv /42/EG av 2021/22:208 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. De föreslagna ändringarna i lagen om allmänna vattentjänster innehåller en upplysningsbestämmelse om reglering av krav på strategisk miljöbedömning i 6 kap. , vilket är det kapitel som i huvudsak införlivar de krav som följer av nyssnämnda direktiv. Genom hänvisningen säkerställs att de EU-rättsliga kraven vad gäller strategisk miljöbedömning av vattentjänstplaner efterlevs. och rådets direktiv /60/EG av om bedömning och hantering av översvämningsrisker innehåller krav på hantering av översvämningsrisker. Det är länsstyrelserna som ansvarar för planeringen av riskhanteringen (12 § förordningen [2009:956] om översvämningsrisker). Förslagen om att en vattentjänstplan ska innehålla en bedömning av vilka åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-anläggningarna ska fungera vid en ökad belastning på grund av skyfall bedöms kunna bidra med värdefullt underlag vid hantering av översvämningsrisker och därmed underlätta arbete med förebyggande av sådan risk. Såväl förslagen om ändringar i lagen om allmänna vattentjänster som förslaget till bemyndigande i om återkommande kontroll av avloppsanläggningar bedöms underlätta planering, kontroll och vid behov åtgärdande av utsläpp från avloppsverksamheter. Minskade utsläpp av miljöbelastande ämnen från avloppsrening såsom minskade utsläpp av övergödande ämnen bidrar till efterlevnad av de krav på uppnående eller bibehållande av den vattenstatus som följer av EU-rättsliga åtaganden i enlighet med och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 10.5Behov av särskild hänsyn när det gäller tidpunkten för ikraftträdande Det föreslås att samtliga ändringar träder i kraft . Förslaget till bestämmelsen i 6 a § första stycket lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster om att det ska finnas en aktuell vattentjänstplan i varje kommun ska dock tillämpas första gången för tiden efter . Kommunerna ges därmed att ta fram utkast till, och samråda om, vattentjänstplaner. 10.6 Konsekvenser för kommuner Behovsbedömningen enligt 6 § lagen om allmänna vattentjänster Förslaget om ändring i 6 § lagen om allmänna vattentjänster innebär en ökad flexibilitet för kommunerna vid beslut om verksamhetsområden. Kommunerna har möjlighet att göra bedömningen om allmänt va behövs eller om det i ett område i stället kan uppnås ett godtagbart skydd för människors hälsa och miljön med hjälp av tillsyn av enskilda anläggningar Detta innebär en minskad statlig styrning och en ökad Detta blir särskilt påtagligt om den bedömning som kommunen gör är tydlig och genomarbetad och därmed minskar läns- Prop. 2021/22:208 styrelsens behov av att förelägga kommunen att vidta åtgärder. I princip medför den föreslagna förändringen i lagstiftningen inte några resultatmässiga konsekvenser för va-huvudmännen, det vill säga de som äger va-anläggningarna, eftersom den självkostnadsprincip som framgår av lagen om allmänna vattentjänster gäller. Denna självkostnadsprincip innebär att avgifterna inte får överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva va-anläggningen. Det är dock vanligt att va-huvudmän inte tar ut full kostnadstäckning från anslutna fastighetsägare, vilket innebär att förslaget kan ändra vahuvudmännens kostnadsbild. Förslaget kan innebära att kommunens åtagande minskas något för allmänt va. Det kan då innebära att behovet av vattentjänster i avlägset belägna områden eller områden där endast ett fåtal avloppsanläggningar är bristfälliga bedöms kunna tillgodoses med enskilda anläggningar. Det kan ge ett lägre investeringsbehov som till viss del motsvaras av färre anläggningsavgifter. Skillnaden mot dagens situation blir mindre vad gäller dricksvatten där förutsättningarna för att tillgodose behovet enskilt i lägre grad är avgörande vid behovsbedömningen. Vanligtvis har allmänt va inneburit en utbyggnad av ett gemensamt ledningsnät som är kopplat till ett avloppsreningsverk. Det finns dock inga formella hinder mot att ett allmänt va-ansvar även kan omfatta mer småskaliga anläggningar som uppfyller kraven på ett godtagbart skydd för människors hälsa och miljön. Flera kommuner har i ökad grad börjat överväga lokala va-lösningar som en möjlighet till utbyggnad av ledningsnätet. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Förslaget om ett krav på att kommunfullmäktige ska besluta om en vattentjänstplan innebär en ökad statlig styrning av kommunen. Förslaget innebär också att kommunen ska redogöra för sin bedömning av vilka åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-anläggningarna ska fungera vid en ökad belastning på grund av skyfall och att redogörelsen ska ingå i vattentjänstplanen. Det innebär att kravet på att kommunen i översiktsplanen ska redogöra för sin syn på risken för sådana skador på den byggda miljön som kan följa av klimatrelaterade översvämningar – och hur sådana risker kan minska eller upphöra – nu preciseras i fråga om kommunens syn på risken för skador på de allmänna va-anläggningarna (jfr 3 kap. 5 § första stycket 4 [2010:900]). Kraven på samråd och granskning har också en påverkan på den kommunala självstyrelsen och innebär en ökad detaljstyrning av hur kommunerna ska förankra dessa beslut hos medborgarna. Det sker va-planering i kommunerna Kommunens befintliga skyldighet att vid behov säkerställa tillgång till allmänna vattentjänster innebär att det sker en viss planering. Skyldigheten enligt 6 § lagen om allmänna vattentjänster att bygga ut för de vattentjänster som lagen ställer krav på innebär indirekt ett sådant 2021/22:208 planeringsansvar. Det behöver finnas en pågående planeringsprocess, som förutsätter att det finns fakta och kunskap så att kommunen kan uppfylla sina skyldigheter att bygga ut verksamhetsområden och underhålla anläggningar. Kommunernas planer om utbyggnad av va utgör därmed en viktig del i vattentjänstplanerna. Förutsättningarna för att tillhandahålla vattentjänster är dessutom mycket viktig för kommunernas översiktsplanering och detaljplanering enligt (Havs- och vattenmyndighetens rapport 2015:15, s. 36–37, 99–100.). För varje kommun ska det finnas en plan för hur kommunen långsiktigt ska uppfylla sina skyldigheter att ordna vattentjänster enligt 6 § lagen om allmänna vattentjänster. Förslaget innebär att kravet på planering i 6 § formaliseras och utökas. Det finns ett krav på va-planering i de åtgärdsprogram som vattenmyndigheterna beslutade om 2016. Av samtliga kommuner har 216 () en va-plan, eller håller på att ta fram en sådan (Vattenmyndigheterna i samverkan, 2021. Sammanställning av kommuners och myndigheters rapportering av genomförda åtgärder 2020, s. 63). Förslaget berör därför de återstående drygt 70 kommuner som behöver utveckla en mer omfattande va-planering än vad de har . Förslaget om att de kommunala planerna för de allmänna vattentjänsterna ska bli föremål för samråds- och granskningsförfarande kan innebära ökat arbete och därmed ökade kostnader för kommunerna. Förslaget väntas leda till att antalet förelägganden från länsstyrelserna minskar som en följd av att dessa blir delaktiga i samrådsförfarandet. Det föreslås ett krav på att vattentjänstplanen ska innehålla en redogörelse för kommunens bedömning av vilka åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-anläggningarna ska fungera vid en ökad belastning på grund av skyfall. Dagvatten är en vattentjänst enligt definitionerna i lagen om allmänna vattentjänster och ryms inom begreppet avlopp (som består av spillvatten och dagvatten). Utöver kommunens bedömning av vilka åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-anläggningarna ska fungera vid ökad belastning på grund av skyfall innehåller förslaget om krav på vattentjänstplan ingen närmare reglering av planernas innehåll, eftersom det visats att behovet av allmänna vattentjänster och därmed också omfattningen av kommunens skyldigheter enligt lagen om allmänna vattentjänster ser olika ut i landets kommuner. Detta innebär att kommunerna utför planeringen utifrån deras respektive behov och förutsättningar inom ramen för det åliggande som redan gäller enligt 6 § lagen om allmänna vattentjänster. Vid bedömningen av vilka åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-anläggningarna ska fungera vid en ökad belastning på grund av skyfall kan det uppstå en kostnad om kommunen väljer att göra en skyfallskartering som innebär att riskområden identifieras. Några kommuner har redan en sådan kartering och andra kommuner har initierat en sådan kartering i samband med arbete med översiktsplaner eller med va-planer. Om kommunen väljer att göra en kartering innebär det en engångskostnad. Kostnaden kan inte finansieras via va-avgifterna. Karteringen kan dock användas bredare än enbart att bedöma belastningen på vaanläggningarna. En viktig del i arbetet med att göra en bedömning av vilka åtgärder som behöver vidtas för att de allmänna va-anläggningarna ska Prop. 2021/22:208 fungera vid en ökad belastning på grund av skyfall, är att utreda hur upp- giften kan lösas lokalt. De lokala förutsättningarna och begränsningarna kommer att avgöra vad som är tekniskt och ekonomiskt möjligt. har marknaden utvecklats vad gäller datorsimuleringsverktyg för dagvattenhantering vilket kan förenkla arbetet med karteringen och sänka kostnaderna. Kostnaden för en kartering och bedömning av skyfall är mycket begränsad jämfört med de investeringar som många kommuner kan behöva genomföra för att åtgärda va-anläggningarna så att riskerna för skador av översvämningar vid skyfall minskar. Att dra rör under marken, som är det traditionella sättet att hantera dagvatten, är mycket kostsamt. En kartering innebär en datasimulering som kan göras genom att höjdförhållandena i tätorterna beräknas. Av resultatet från en kartering framgår bland annat hur vattnet rör sig och var det stannar upp. En kartering kan därmed visa på var åtgärder behövs och var de mest kostnadseffektiva åtgärderna kan skapas. Genom att till exempel leda dagvattnet till fördjupningar i parkmark kan dessa ytor användas för så att vattnet kan sjunka undan eller fördröjas. En plan och ett kunskapsbaserat förhållningssätt som leder till effektiva åtgärder kommer därför att minska kostnaderna när skyfallen väl kommer.