prop · H903114 · 2022-04-12 00:00:00 — ISP handlägger ungefär 7 000 ärenden . Ett stort antal ärenden är av rutinbetonad karaktär men flera ärenden är komplexa och kräver djupgående kunskaper om och strategiska bedömningar i det enskilda fallet av svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Det parlamentariskt sammansatta utgör ett viktigt stöd för ISP när det gäller att göra bedömningar i de känsligaste ärendena. Allmänt om den svenska och internationella exportkontrollens syfte och dess tendens Det huvudsakliga och övergripande syftet med exportkontrollen uttrycks ofta som att ett land som kontrollerar export inte vill att en produkt eller en teknik av ett visst slag ska spridas till oönskade mottagare. mottagare kan avse såväl ett slutanvändarland som t.ex. en terrorist- Ett annat viktigt syfte med exportkontrollen är att ett land, särskilt i kristider, inte vill exportera sådana produkter som det lider, eller riskerar att lida, brist på och som landet har ett stort behov av att ha kvar i Förenklat finns det enligt ISP:s bedömning två huvudsakliga skäl till att ett land som tillverkar och exporterar krigsmateriel eller produkter med dubbla användningsområden inte önskar att materielen eller produkterna sprids till oönskade mottagare, nämligen ett hot mot det exporterande landets, eller allierade eller närstående länders, säkerhet eller att det strider mot principerna och målen för det exporterande landets utrikespolitik. Exportkontrollens tendens – upprustning och internationalisering har världen kraftigt rustat upp sina väpnade styrkor och enligt vissa bedömare nådde världens totala militära utgifter den högsta nivån . Upprustningen har därefter fortsatt att öka. Den allmänna upprustningen av militära styrkor i världen och återkomsten av det ”stora strategiska spelet” mellan stormakterna gör att tendensen är tydlig att exportkontrollens betydelse internationellt sett ökar. Stormakterna vill förhindra andra stormakter eller andra länder från att uppnå samma teknologiska försteg och upprustningsnivå som de själva har och då är exportkontrollen ett medel som används. Med hänsyn till högteknologiska industri berörs i allra högsta grad av detta. Upprustningen ställer höga krav på exportkontrollen. Till stor del är det kombinationen av upprustningen och internationaliseringen av både svensk och utländsk försvarsindustri och PDA-industri som leder till de höga kraven på exportkontrollen. Kraven går långt utöver den traditionella exportkontrolluppgiften att bedöma lämpligheten av att ett visst slags krigsmateriel eller ett visst slags produkt med dubbla användningsområden når en viss mottagare eller slutanvändare. exporterar svensk försvarsindustri över hälften av den krigsmateriel som tillverkas i . Trots en kraftig svensk upprustning visar statistiken att så var fallet även . Svensk försvarsindustri och PDA-industri har dessutom sedan några decennier tillbaka lagt en stor del av sin forskning och utveckling utomlands. Oundvikligen och ofrånkomligen leder detta till att det finns risk för att teknik som anses känslig när det gäller svensk försvarsförmåga sprids på ett sätt som förut inte var tänkbart. Affärsupplägg där ett land, i vilket svensk försvarsindustri bedriver forskning och utveckling, vill sälja ett krigsmaterielsystem med ingående delar eller komponenter av svenskt ursprung eller teknik som delvis har ett svenskt företags ursprung till en för oönskad mottagare blir allt vanligare. ISP har lagt stor vikt vid att både på krigsmaterielsidan och på PDA-sidan bedöma avancerade avtalsupplägg där motköpskrav från ett köparland kan leda till permanent tekniköverföring som i sin tur riskerar att leda till oönskad tekniköverföring till tredjeländer. Ju närmare den europeiska försvarsindustrin knyts ihop genom samarbeten, sammanslagningar och uppköp, desto större utmaning blir det när ett land, t.ex. , säger nej till en tredjelandsaffär i vilken dess försvarsindustri agerar som underleverantör när ett annat EU-land har sålt ett system i sin helhet till ett tredje land. I syfte att undvika eller i varje fall minska spänningar som har uppstått till följd av sådana scenarion ingick och ett avtal som bland annat innehåller en de minimi-regel. Bestämmelsen innebär att om den andel krigsmateriel (delar och komponenter) som försvarsindustrin i underleverantörslandet står för i det fullständiga krigsmaterielsystemet inte överstiger ska inte underleverantörslandet hindra en export till ett tredje land som huvudleverantörslandet redan har godkänt. Möjligheten att ge ISP rätt att inrikta signalspaning Regeringen har uttalat att en god försvarsunderrättelseförmåga är en förutsättning för möjligheter att föra en självständig och aktiv utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik (prop. 2020/21:30 s. 154). För ISP, som är förvaltningsmyndighet för ärenden och tillsyn enligt lagen om krigsmateriel samt lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, och som därutöver ett flertal andra uppgifter som rör försvars-, säkerhets- och utrikespolitik är det mycket viktigt att försvarsunderrättelseförmågan är god och att den gör nytta och kan bidra vid myndighetens alltmer komplexa tillståndsprövning. Samtliga riksdagspartier utom ställde sig bakom tillkännagivande till regeringen att regeringen bör se över möjligheten att ge ISP rätt att inrikta signalspaning från (bet. 2017/18: FöU5, rskr. 2017/18:178 och 2017/18:179). Regeringen behandlade tillkännagivandet i proposition 2020/21:30 Totalförsvaret 2021–2025 och uttalade därvid att en särskild utredare bör ges i uppdrag att göra en översyn av lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (s. 155). Regeringen uttalade att i översynen bör ingå bl.a. frågan om rätten att inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Regeringen uttalade vidare att den avser att återkomma i frågan och att tillkännagivandet inte är slutbehandlat. Ändringar i lagstiftningen och förändrade riktlinjer För var 2021 – liksom åren 2018– 2020 – ett viktigt år när det gäller tillämpningen av de förändringar i de svenska riktlinjerna för utförsel och annan utlandssamverkan rörande krigsmateriel som tillämpas . Riktlinjerna ändrades 2018 när det gäller den mottagande statens demokratiska status, mänskliga rättigheter i den mottagande staten, exportens påverkan på en rättvis och hållbar utveckling i den mottagande staten, följdleveranser och internationell samverkan. ändringarna var enligt regeringen att strävandet att främja demokrati, mänskliga rättigheter och en hållbar utveckling har blivit en allt viktigare del av svensk utrikespolitik (prop. 2017/18:23 Skärpt exportkontroll av krigsmateriel s. 38). Den viktigaste ändringen rör den mottagande statens demokratiska status, som framöver ska utgöra ett centralt villkor vid tillstånds- I den proposition som ligger till grund för de ändrade riktlinjerna uttalar regeringen att ju sämre den demokratiska statusen är desto mindre utrymme finns för att tillstånd beviljas. I fall det förekommer grava brister i den demokratiska statusen utgör det hinder för beviljande Det sistnämnda betyder enligt regeringen att det råder en presumtion för att tillstånd inte ska beviljas men om det finns avsevärda nationella försvars- eller säkerhetspolitiska intressen samverkan i ett enskilt fall, kan tillstånd efter en noggrann prövning ändå beviljas (prop. 2017/18:23 s. 67 och 72). Det framgår av förarbetena att mottagarlandets demokratiska status utgör ett villkorligt hinder (prop. 2017/18:23 s. 71). ISP kommenterade på sin webbplats de ändrade riktlinjerna enligt följande. –Den största förändringen och den viktigaste skärpningen med de nya riktlinjerna är införandet av den mottagande statens demokratiska status som ett centralt villkor vid tillståndsprövningen. Det bör dock noteras att det inte handlar om ett förbud, eftersom regeringen uttalar att tillstånd kan beviljas om det finns avsevärda nationella försvars- eller säkerhetspolitiska intressen för utlandssamverkan i ett enskilt fall. Möjligen kommer nya affärer med sådana stater främst att beviljas i samband med internationell samverkan där det finns avsevärda försvars- eller säkerhetspolitiska skäl i det enskilda fallet. –Även om ISP kommer att neka tillstånd till nya affärer med stater som har grava brister i den demokratiska statusen är det klart uttalat från regeringen att följdleveranser till sådana affärer som har godkänts före bör bedömas enligt äldre riktlinjer för följdleveranser. Stater som av allmänheten kan uppfattas som stater som har grava brister i sin demokratiska status kommer därför troligen, efter en bedömning från fall till fall, att vara mottagare av svensk krigsmateriel i form av följdleveranser framöver. Följdleveranser till ett tidigare levererat system kan nämligen pågå och det finns exempel på följdleveranser som sker till system som ursprungligen levererades från för 30–. Alltsedan 2018 har ISP:s dagliga arbete präglats av myndighetens uppdrag att tolka de ändrade riktlinjerna i ljuset av omvärldsförändringar såsom fortsatt upprustning i världen och i , ökade stormaktsspänningar samt ett flertal väpnade konflikter i världen. Försvars- och säkerhetspolitiska skäl för export, inklusive följdleveranser och internationell samverkan, ställs i de enskilda ärendena mot sådana utrikespolitiska skäl mot export, såsom demokratisk status och respekten för mänskliga rättigheter i staten i fråga, som kan finnas i ett Liksom tidigare görs i slutänden en helhetsbedömning av de omständigheter som finns i det enskilda fallet. Strategiska överväganden är nödvändiga när försvars- och säkerhets- politiska skäl ska vägas mot utrikespolitiska skäl. I undantagsfall kan det därför vid en helhetsbedömning i ett enskilt fall bli på det sättet att rikets säkerhet, ytterst försvarsförmåga, väger tyngre än starka utrikespolitiska skäl som talar mot en export, t.ex. grava brister i ett mottagarlands demokratiska styrelseskick. Regeringen har uttryckt detta enligt följande: ”om det finns avsevärda nationella försvars- eller säkerhetspolitiska intressen för utlandssamverkan i ett enskilt fall, kan tillstånd efter en noggrann prövning ändå beviljas” (a.a.). I ett sådant enskilt fall kan utgången därför bli att en ansökan om utförseltillstånd beviljas, utan att detta påverkar en i övrigt restriktiv hållning mot landet i fråga. Sådana enskilda fall att bevilja utförseltillstånd till vissa länder som t.ex. har grava brister i det demokratiska styrelseskicket – och där det i övrigt föreligger en restriktiv hållning – kommer att förbli ovanliga och främst beröra följdleveranser eller där och svensk försvarsindustri deltar i ett internationellt materiel- samarbete med ett nära samarbetsland som de nordiska länderna, EU- länder, eller . Det parlamentariskt sammansatta råd som är knutet till ISP, , har haft en mycket viktig rådgivande funktion när det gäller uttolkning av riktlinjerna. Samarbete med andra myndigheter En viktig internationell tendens som rör exportkontrollen är att mottagarländer i samband med större inköp av militära system ställer ökade krav på teknologiöverföring och utvecklingssamarbete. Denna tendens – i kombination med risken att krigsmateriel, teknik eller produkter med dubbla användningsområden kan användas i förmågehöjande syfte, inklusive massförstörelsevapen, för ett lands militära styrkor vars upprustningsmål inte vill bidra till – har ställt höga krav på ISP:s tekniska kompetens och på myndighetens säkerhetspolitiska riskbedömningar. För att säkerställa en god kontroll utifrån dessa aspekter har ISP fortsatt arbetet med det forum för samverkan, Materielsäkerhetsgruppen (MSG), som inrättades 2017 och där aktuella frågor bereds med Försvarsmakten, , och Försvarsdepartementet (). Efterkontroller i utlandet av krigsmateriel Regeringen beslutade att ISP skulle analysera frågan om efterkontroller i utlandet av krigsmateriel som utförts med tillstånd enligt lagen om krigsmateriel samt lämna förslag till utformning av ett system för sådana kontroller. ISP gjorde i sin utredning, som presenterades , bedömningen att efterkontroll bör inriktas mot fem olika typer av lätta vapen och ammunitionssystem till dessa som tillverkas i och Det krävs att slutanvändarlandet har godkänt sådana besök i ett slutanvändarintyg. Systemet bör endast omfatta statliga slutanvändare och inte sådana vapen som har licenstillverkats utomlands. Efterkontroll bör som huvudregel inte äga rum i sådana länder för vilka riktlinjerna och förarbetsuttalanden anger att utrikes- och säkerhetspolitiska hinder i princip inte föreligger för utlandssamverkan. Till alla andra länder bör som huvudregel efterkontroll genom verifikationsbesök på plats i landet av vapnen äga rum. Regeringen beslutade att införa ett system med efterkontroll som ska börja gälla . efterkontrollförfarandet avser nya kontrakt och gäller inte retroaktivt. är ansvarig myndighet för genomförandet och verifikationsbesök i utlandet kommer att genomföras och i en omfattning som ISP bedömer lämpliga. En viktig internationell tendens inom exportkontrollen är att antalet länder som genomför efterkontroller av krigsmateriel som har exporterats till ett annat land ökar. genomförde i princip endast sådana efterkontroller. påbörjade ett program med regelbundna efterkontroller, vilket följdes av 2015. har utfört 9 efterkontrollbesök i utlandet och landet utreder om systemet ska göras permanent. Även har ett system för regelbundna efterkontroller på plats. införde ett system för efterkontroll i sin lagstiftning . Det spanska systemet ska endast gälla för exporttillstånd som beviljas efter detta datum och inspektioner ska endast göras i undantagsfall och efter medgivande från det mottagande landet i ett slutanvändarintyg. fortsatte arbetet med genomförandet av den Europeiska försvarsfonden. Fonden uppgår till för perioden – 2027 och fördelas till samverkansprojekt med deltagare från olika medlemsstater i EU. I EU-förordningen om den Europeiska försvarsfonden, som trädde i kraft , har det medtagits en bestämmelse som anger att frågan om tredjelandsexport avgörs av de enskilda medlemsstaterna efter en prövning i det enskilda fallet. Med hänsyn till de olika synsätt som till stor del finns mellan de ledande försvarsindustriländerna i EU när det gäller tredjelandsexport förutser ISP att en olikartad syn kan uppstå mellan de samverkande länderna när de färdigutvecklade systemen i de enskilda projekten ska exporteras till tredje länder. När det gäller internationell samverkan av det slag som kommer att bli aktuellt genom den Europeiska försvarsfonden och frågan om tredjelandsexport har regeringen uttalat att det är ”inte självklart att alltid kan räkna med att få gehör för alla aspekter som är unika för vårt synsätt när det gäller samarbete med eller utförsel till tredjeland” (prop. 2017/18:23 s. 66). När det gäller internationell exportkontrollpolicy dominerades året, liksom , av olika länders tillämpning av krigsmaterielexport till de länder som deltar med militära styrkor i . Efter mordet på den saudiske journalisten på konsulat i i meddelade bl.a. , , och att de framöver skulle ha en exportkontroll- policy gentemot , liknande den som de facto hade haft , som innebär att länderna i princip inte utfärdar några utförseltillstånd för nya krigsmaterielexportaffärer till . Flera av de nämnda länderna meddelade också att de framöver skulle ha en exportkontrollpolicy gentemot Förenade , liknande den som de facto hade haft , som innebär att inte de i princip inte kommer att utfärda några för nya krigsmaterielexportaffärer till Förenade Skr. återkallade ISP samtliga gällande utförseltillstånd rörande försäljning av krigsmateriel till . Skälet för ISP:s beslut var i första hand att regeringen genom utrikesministern uttalade att militära operation i strider mot de folkrättsliga reglerna och . Därtill ställde sig samtliga partier i bakom regeringens förslag att EU skulle införa ett vapenembargo mot . antog EU:s utrikesministrar rådsslutsatser om nordöstra . I punkt 5 i rådsslutsatserna uppmanas EU:s medlemsstater till återhållsamhet avseende export av krigsmateriel till med utgångspunkt i kriterium 4 om regional stabilitet i EU:s gemensamma ståndpunkt 2008/944/Gusp om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel. Inget annat EU-land än återkallade utförseltillstånd till men flera EU-länder uttryckte, i enlighet med EU:s rådsslutsatser, att de iakttog återhållsamhet vid tillståndsprövningen av materiel som ansågs kunna användas av i . Någon export av krigsmateriel från till har inte ägt rum . Utländska uppköp av försvarsindustrin och PDA-industrin En viktig tendens inom svensk och internationell exportkontroll är att flera länder har påbörjat en uppköpsstrategi av ägande i företag som tillverkar eller säljer krigsmateriel eller strategiskt viktiga produkter med dubbla användningsområden. Ofta handlar det om länder som är föremål för vapenembargo eller andra internationella sanktioner och som därför har svårigheter att köpa krigsmateriel eller strategiskt viktiga produkter med dubbla användningsområden. Syftet är ofta att genom ägandet förenkla överföring av krigsmateriel eller strategiskt viktiga produkter med dubbla användningsområden för militär slutanvändning. Genom intrikata ägarförhållanden i landet i fråga kan en potentiell utländsk köpare framstå som t.ex. ett privat riskkapitalbolag utan någon statlig koppling medan det i själva verket kan dölja sig ett statligt militärt intresse i bakgrunden. I anledning av den återgivna problematiken antog EU 2019 och rådets förordning (EU) 2019/452 av om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen, se nedan under rubriken ”Utländska direktinvesteringar”. Ägarförbehåll och utländskt ägande i försvarsindustrin Försvarsindustrin är den enda industrin i som omfattas av ägarförbehållsregler. Regleringen finns i krigsmateriellagstiftningen. Genom bestämmelserna är försvarsindustrin i relativt väl skyddad från uppköp av utländska företag som av försvars- eller säkerhetspolitiska skäl är oönskade. Fyra av de fem största försvarsindustriföretagen i är utlandsägda av företag som är baserade dels i , dels i . Uppköpen har godkänts av regeringen eller i samband med tillståndsprövning av tillverknings- eller tillhandahållandetillstånd för det enskilda företaget efter en bedömning av om det finns säkerhets- och försvarspolitiska skäl för att bevilja ett sådant tillstånd och att det inte strider mot utrikespolitik. Svensk försvarsindustris nyutveckling, vidmakthållande och uppgradering av krigsmateriel Utöver stormakterna finns inget annat land, som tillverkar krigsmateriel, som har kompetens eller teknisk möjlighet att överträffa den högteknologiska kvalitet, den bredd och det produktutbud som försvarsindustri kan uppvisa när det gäller plattformar, sensorer, ledningssystem, skydd och verkan. att tillverka och utveckla bl.a. avancerade stridsflygplan, signatur- anpassade krigsfartyg (korvetter eller derivat till andra krigsfartyg), ubåtar (eller andra undervattensfarkoster) stridsfordon, bandvagnar, spanings- radarflygplan, avancerade ledningssystem, avancerade simulatorsystem, mark- och sjöbaserade radarsystem, avancerade missil(robot)system samt teknologier till de nämnda systemen. En viktig nationell tendens med tydlig koppling till exportkontrollen är att den svenska försvarsindustrins tekniska förmågeökning till största delen kan tillskrivas exporten av krigsmateriel, dvs. Skälet till detta är till viss del att krigsmaterielexporten har ökat under de senaste två decennierna jämfört med hur exporten såg ut men till största delen beror detta på att beställningarna till försvarsindustrin från den svenska försvarsmakten, inklusive tilldelning av medel för forskning och utveckling, i betydande omfattning har minskat. En följd av detta är att försvarsindustrin i ökad utsträckning har satsat betydande finansiella medel på forskning och utveckling av krigsmateriel för den internationella marknaden och inte längre primärt för den svenska Försvarsindustrins utlandsverksamhet omfattar mer än av den krigsmateriel som tillverkas i . inriktningen i är att försvarsförmåga under den kommande tioårsperioden ska öka signifikant. Trots detta bedömer ISP att försvarsindustrins export av krigsmateriel under den kommande tioårsperioden kommer att motsvara av den krigsmateriel som tillverkas i landet. Skälet till detta är att inte endast , utan även omvärlden, kraftigt rustar upp sina militära styrkor. Den svenska försvarsindustrin lägger en stor del av sin omsättning på forskning och utveckling (FoU). FoU avser såväl vidmakthållande och uppgraderingar av befintliga krigsmaterielsystem som nyutveckling av helt nya krigsmaterielsystem. Vidmakthållande, uppgraderingar och nyutveckling av krigsmaterielsystem sker 1. efter beställning från () eller Skr. 2.efter beställning från både FMV (eller Försvarsmakten) och en (eller flera) utländsk försvarsmakt, som ibland har slutit en internationell överenskommelse om samverkan kring det nya eller uppgraderade krigsmaterielsystemet och engagerat såväl svensk som utländsk industri, 3.efter beställning från utländsk försvarsmakt, 4.genom egenfinansiering från försvarsindustrin eller 5.genom samutveckling mellan och egenfinansiering från svensk industri och utländsk industri. I de båda sistnämnda fallen finns ofta ingen på förhand bestämd beställande kund, utan projektet egenfinansieras av industrin, men marknadsföringen inriktas ofta initialt mot en särskild försvarsmakt som har uttryckt intresse för materielen i fråga. Produkter med dubbla användningsområden Ny EU-förordning om kontroll av PDA trädde en ny EU-förordning om kontroll av produkter med dubbla användningsområden i kraft. Den nya EU- förordningen innehåller bestämmelser om utökad kontroll av cyberövervakningsteknologi samt framväxande teknologier (emerging technologies) och tekniskt bistånd. Dessutom innehåller den nya EU- förordningen bestämmelser om ökad informationsdelning mellan medlemsstaterna, rådet, och kommissionen, ökad transparens samt nya generella tillstånd. EU-förordningen innebär nya och utökade uppgifter för ISP. Tillståndsprövningen när det gäller produkter med dubbla användningsområden grundas på utrikes- och säkerhetspolitiska överväganden och gäller i huvudsak huruvida produkten i slutanvändarlandet, eller efter avledning till ett annat land, kan antas komma till användning för att stärka den militära potentialen i landet eller på annat sätt direkt eller indirekt användas eller avledas i förstörelsebringande syfte. Enligt EU-lagstiftningen och svenskt synsätt är grundinställningen till export av produkter med dubbla användningsområden positiv. Detta visar sig främst genom att överföringen av produkter med dubbla användningsområden inom EU i huvudsak inte kräver tillstånd samt att export till ett antal okänsliga men viktiga länder och exportmarknader omfattas av generösa EU-generella tillstånd. Syftet med undantaget från tillståndskrav och de generella tillstånden är att regelverket inte i onödan bör begränsa legitim handel och tekniköverföring för civila och fredliga För export av produkter med dubbla användningsområden till övriga länder krävs tillstånd från ISP. En stor andel av de ansökningar om exporttillstånd som inkommer till ISP rör mindre känsliga produkter till civila slutanvändare och för civil slutanvändning i okänsliga länder. I dessa fall är tillståndsprövningen i regel relativt okomplicerad och ärendehanteringen sker i huvudsak skyndsamt. I andra fall krävs en mer fördjupad prövning.