prop · H903134 · 2022-02-24 00:00:00 — Formellt giltiga tillstånd utfärdade på grundval av osanna uppgifter Utredningen föreslår att även den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till med sådana tillstånd som har utfärdats på grundval av oriktiga uppgifter som varit av betydelse för att få tillståndet ska kunna dömas för organiserande av människosmuggling. avstyrker dock förslaget i den utformning som utredningen föreslår. har i och för sig ingen erinran mot att det slag av gärning som bedömdes av i NJA 2017 s. 189 straffbeläggs, men anser att den föreslagna bestämmelsen är något språkligt invecklad och inte når upp till det tydlighetskrav som bör ställas på straffrättslig lagstiftning. lyfter även, liksom , frågan om hur förslaget förhåller sig till andra straffrättsliga bestämmelser av motsvarande innehåll. Brottet organiserande av människosmuggling bör enligt regeringens mening och i linje med utredningens förslag även kunna tillämpas i situationer när utlänningen visserligen har ett formellt giltigt tillstånd för inresa, men de grundläggande bakomliggande uppgifterna är av oriktigt slag. Konsekvensen av en sådan utvidgning av brottet skulle därmed alltså bli att dessa tillstånd jämställs med att utlänningen anses sakna de tillstånd som krävs för inresa i . Det bör enligt regeringens mening krävas att de bakomliggande uppgifterna inte endast har karaktär av mindre felaktigheter. Tillståndet bör i stället vara av ett närmast illusoriskt slag, dvs. att det i egentlig mening inte kan anses ha rört sig om ett sådant ”tillstånd som krävs” enligt 20 kap. 9 § UtlL. En bättre beskrivning är därför att det ska röra sig om osanna uppgifter, i stället för oriktiga som utredningen föreslår. 2021/22:134 en osann uppgift ska anses föreligga bör det alltså närmast vara fråga om fabricerade uppgifter som lämnats till behöriga myndigheter endast i syfte att utlänningen ska beviljas tillstånd för inresa i . Som påpekar bör det också objektivt framgå att den osanna uppgiften haft betydelse för att bevilja ett tillstånd. Det bör alltså vara fråga om sådana grundläggande uppgifter som, om de verkliga förhållandena varit kända av de behöriga myndigheterna, skulle ha lett till att ett tillstånd inte hade utfärdats. Det skulle t.ex. kunna handla om att det inte finns någon verklig anställning som kunnat ligga till grund för ett uppehålls- och arbetstillstånd eller att de behöriga myndigheterna på något liknande sätt vilseletts om det egentliga syftet bakom tillståndet. Mindre fel eller felskrivningar i tillståndsprocessen bör å andra sidan alltså inte omfattas. Regeringen föreslår vidare en något annorlunda utformning av lagtexten även i fråga om orsakssambandet mellan uppgifterna och utfärdandet av tillstånd. Det är enligt regeringens mening tillräckligt att tillståndet har utfärdats ”på grundval av” de osanna uppgifterna. I detta uttryck innefattas att uppgifterna i fråga också är av det slag att de varit av avgörande betydelse för att få tillståndet. Detta behöver alltså inte, så som utredningen föreslår, anges särskilt i lagtexten. är inne på riskerar det tillägget snarare att göra bestämmelsen språkligt invecklad. Lagrådet konstaterar att det finns en viss diskrepans mellan innebörden av den i lagrådsremissen föreslagna lagtexten och vad som enligt motiven är avsett att kriminaliseras. Enligt Lagrådet måste lagtexten därför antingen snävas in eller så måste frågan om en vidare kriminalisering bli föremål för överväganden och klarlägganden. Regeringens avsikt är att kriminalisera det typfall som hade att ta ställning till i NJA 2017 s. 189. För att åstadkomma detta föreslår Lagrådet att i stället för den i lagrådsremissen infogade texten lägga till en ny andra mening som anger att lika med avsaknad av tillstånd är ett tillstånd som har utfärdats på grundval av osanna uppgifter, om uppgiftslämnandet har främjats inom ramen för verksamheten. Regeringen föreslår att lagtexten utformas i linje med Lagrådets förslag. På så sätt tydliggörs att det för ansvar förutsätts att uppgiftslämnandet i fråga ingår som en beståndsdel i den kriminaliserade aktiviteten, dvs. att de osanna uppgifterna ska ha varit en del av planläggningen eller organiserandet. Att det ska vara fråga om ett främjande är ett uttryck för att gärningsmannen varit delaktig i uppgiftslämnandet. I det kravet ligger, som Lagrådet också anför, inget annat än ett krav som begränsar sig till en viss inriktningsaktivitet som är väl förenligt med bestämmelsens konstruktion i övrigt. Förhållandet till andra straffbestämmelser När det gäller frågan om hur förslaget förhåller sig till andra straffrättsliga bestämmelser med närliggande innehåll kan nämnas att den som i en anmälan eller ett ansökningsärende enligt utlänningslagen eller enligt en förordning som har utfärdats med stöd av utlänningslagen medvetet lämnar en oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse kan dömas till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse (20 kap. 6 § 2 UtlL). Bestämmelsen gäller inte bara utlänningen själv utan även t.ex. en arbetsgivare som lämnar oriktiga uppgifter till i samband med att en utlänning ansöker om uppehållstillstånd för arbete skulle kunna bli straffrättsligt ansvarig enligt 20 kap. 6 § UtlL. En arbetsgivare kan vara gärningsman även i fråga om den utvidgning av 20 kap. 9 § UtlL som föreslås. Regeringen anser därför, liksom en del remissinstanser, att det finns skäl att förtydliga hur detta förslag förhåller sig till andra straffrättsliga bestämmelser av närliggande innehåll. Enligt regeringens mening bör en uppgift om något förhållande i tillståndsprocessen, som i och för sig är felaktig men där det egentliga syftet bakom tillståndet är riktigt, inte omfattas av den föreslagna utvidgningen av 20 kap. 9 § UtlL. Ett sådant exempel kan vara en arbetsgivare som lämnar uppgifter till om utlänningens lön och andra anställningsvillkor på en sådan nivå att uppehålls- och arbetstillstånd beviljas, men när utlänningen väl påbörjar arbetet i tillämpas villkor som understiger kraven för arbetstillstånd (jfr 6 kap. 2 § första stycket UtlL). Om i en sådan situation hade haft kännedom om de verkliga förhållandena avseende de faktiska anställningsvillkoren hade något tillstånd inte utfärdats. Även om arbetsgivaren i en sådan situation alltså medvetet lämnat en felaktig uppgift som haft betydelse för att tillståndet utfärdats, har det fortfarande funnits en tillståndsgrundande anställning för utlänningens beviljade uppehålls- och arbetstillstånd. Att de uppgifter om anställningsvillkoren som lämnats till medvetet inte infriats av arbetsgivaren bör i en sådan situation i stället bedömas enligt bestämmelsen i 20 kap. 6 § 2 UtlL om oriktigt uppgiftslämnande i ansökningsförfarandet. Det kan tilläggas att om de faktiska anställningsvillkoren skulle vara uppenbart orimliga kan i stället brottet människoexploatering aktualiseras (4 kap. 1 b § ). Med regeringens förslag till utvidgning av brottet organiserande av människosmuggling skulle en arbetsgivare som till medvetet lämnar en osann uppgift om att det finns en tillståndsgrundande anställning, som i en del av planläggningen eller organiserandet av verksamheten, däremot kunna omfattas av straffansvar både enligt den utvidgade bestämmelsen och 20 kap. 6 § 2 UtlL. Även brottet ocker i 9 kap. 5 § skulle kunna bli aktuellt. Utgångspunkten bör i sådana fall vara att sedvanliga principer för konkurrens ska tillämpas. Det bör i den här situationen kunna innebära att när det blir fråga om konkurrens mellan det nu föreslagna utvidgade brottet och ett annat brott med samma skyddsintresse, men som har en lindrigare straffskala, så bör domstolen normalt döma för organiserande av människosmuggling. Om ett förfarande leder till konkurrens mellan brott med olika skyddsintressen torde domstolen däremot kunna döma för båda brotten i konkurrens. Domstolen får göra en prövning i varje enskilt fall enligt sedvanliga principer för konkurrens (jfr propositionen Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering [prop. 2017/18:123 s. 62]). efterfrågar också ett förtydligande av om även viseringar omfattas av den föreslagna utvidgningen. Tillägget i bestämmelsen av att ”tillstånd som har utfärdats på grundval av osanna uppgifter” under vissa förutsättningar jämställs med avsaknad av tillstånd innebär ingen skillnad i det nu aktuella avseendet än vad som inledningsvis 2021/22:134 anges i den befintliga lydelsen av bestämmelsen, nämligen sådana tillstånd som krävs för inresa i . Av förarbetena till bestämmelsens införande framgår att det med detta avses främst pass eller visering (prop. 1983/84:144 s. 117). Enligt nu gällande lagstiftning krävs förutom pass som huvudregel att en utlänning har en Schengenvisering, en nationell visering, ett uppehållstillstånd eller ställning som varaktigt bosatt i för att få resa in i (2 kap. 3 och 4 §§ UtlL). Någon ändrad innebörd av vilka tillstånd som enligt gällande rätt krävs för att få resa in i är inte avsedd med det föreslagna tillägget. Sammanfattningsvis innebär regeringens förslag alltså att även den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till med tillstånd som har utfärdats på grundval av osanna uppgifter ska kunna dömas för organiserande av människosmuggling, om uppgiftslämnandet har främjats inom ramen för verksamheten. En sådan utvidgning får anses ligga väl i linje med regleringens syfte. I praktiken kan det ofta vara svårt att styrka såväl att någon ägnat sig åt organiserad verksamhet som att detta skett i vinstsyfte. Ett särskilt problem i utredningshänseende kan också vara att verksamheten ofta organiseras från utlandet. I många fall är det endast de som hjälper till med själva transporten som kommer till . I de flesta fall bör det också vara självklart att exempelvis besättningsmedlemmar ombord på ett fartyg som transporterar ett stort antal utlänningar måste ha insett, eller borde ha insett, vad det är fråga om. Det bör i regel heller inte råda någon tvekan om att det inte är fråga om någon ideell verksamhet utan att transporten företas i vinstsyfte. Det har av allmänpreventiva skäl ansetts vara av stor vikt att samtliga inblandade i en organiserad verksamhet som har som syfte att på olaglig väg hjälpa utlänningar till riskerar kännbara påföljder. Det har vidare inte ansetts rimligt att stora utredningsresurser ska behöva läggas ner på att utreda vilken ersättning som kan ha utgått till en enskild besättningsman. Den krets som omfattas av straffbestämmelsen utvidgades därför 1994 genom en kompletterande uttrycklig regel om medhjälp (prop. 1993/94:52 s. 15). regleras medhjälp till brottet organiserande av människosmuggling i 20 kap. 9 § fjärde stycket UtlL. Bestämmelsen är utformad som att den som hjälper en utlänning att resa till utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i döms för medhjälp till brott enligt första–tredje styckena, dvs. brott av normalgraden, grovt brott och ringa brott. Detta gäller om medhjälparen insåg eller hade skälig anledning att anta att resan anordnats i vinstsyfte genom sådan verksamhet som där sägs. Som några remissinstanser noterar har utredningen inte föreslagit att bestämmelsen om medhjälpsansvar i 20 kap. 9 § fjärde stycket UtlL ska följdändras. och anser att ett sådant tillägg bör övervägas. Enligt regeringens mening får avsaknaden av denna följdändring anses vara ett rent förbiseende. Det får hållas för visst att en verksamhet som syftar till att förse utlänningar med förvisso formellt giltiga uppehålls- eller arbetstillstånd men som grundats på osanna uppgifter i många fall förutsätter att flera personer samarbetar på ett Prop. 2021/22:134 organiserat sätt och med olika uppgifter i brottssamarbetet. överväganden som låg till grund för att bestämmelsen 1994 kompletterades med en uttrycklig regel om medhjälpsansvar gör sig alltså på samma sätt gällande även i fråga om de föreslagna utvidgade brottsrekvisiten. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen om medhjälp till brottet organiserande av människosmuggling ska omfatta även de utvidgade brottsrekvisiten. Som Lagrådet läser ändringsförslaget i lagrådsremissen innebär det emellertid – liksom förslaget till ändring av första stycket – att det räcker med subjektiv täckning av att ett erforderligt tillstånd har utfärdats på grundval av en osann uppgift. Om en sådan större omfattning av det kriminaliserade området inte är regeringens avsikt anser Lagrådet att ändringsförslaget inte är helt adekvat formulerat. Kopplingen mellan brottet organiserande av människosmuggling och medhjälpsbrottet innebär att medhjälpsbrottet bygger på att de objektiva förutsättningarna för brottet organiserande av människosmuggling är för handen. Enligt Lagrådet omfattar bevislättnaden av den subjektiva täckningen i medhjälpsregeln inte bara vinstsyftet utan såväl samtliga objektiva omständigheter för brottet organiserande av människosmuggling som inresans samband med den verksamhet som objektivt kvalificerar för det brottet (jfr även prop. 1993/94:52 s. 19). Mot den bakgrunden framstår det för Lagrådet som enklast att hantera den nu aktuella frågan genom en referens i 20 kap. 9 § fjärde stycket UtlL till det första, där de objektiva förutsättningarna anges. Lagrådet föreslår därför att medhjälpsregeln formuleras som att den som hjälper en utlänning att resa till döms för medhjälp till brott enligt första–tredje styckena, om resan har främjats på det sätt som sägs i första stycket och medhjälparen insåg eller hade skälig anledning att anta det. Regeringen föreslår att medhjälpsregeln utformas enligt Lagrådets förslag. Med att det ska röra sig om en resa som har främjats på det sätt som sägs i första stycket klargörs därmed dels att samtliga objektiva förutsättningar för brottet organiserande av människosmuggling ska föreligga, dels att den resa som hjälpen avser ska vara en följd av den verksamhet som kvalificerar för det brottet. I fråga om de objektiva förutsättningarna följer då också att beträffande tillstånd som har utfärdats på grundval av osanna uppgifter gäller vad som föreskrivs i första stycket. Regeln bör alltså i förtydligande syfte formuleras något annorlunda än i nuvarande lydelse, men den principiella omfattningen vara oförändrad. Regeringens förslag innebär också att lättnaden i fråga om subjektiv täckning omfattar även medhjälparens insikt rörande frågan huruvida ett tillstånd som krävs för inresan har utfärdats på ett sådant sätt att det är att jämställa med avsaknad av tillstånd. 2021/22:134 16 Regeringen har i budgetpropositionen bedömt att vissa av de tillkännagivanden som beslutats av i frågor om arbetskraftsinvandring är slutbehandlade (prop. 2020/21:1 utg.omr. 8 avsnitt 2.3.3). Dessa tillkännagivanden handlade om införande av direktåtkomst för och om ett uppdrag till som syftar till ett förstärkt arbete mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring (bet. 2016/17:SfU17 punkt 5, rskr. 2016/17:236). Vidare handlade de om att förkorta handläggningstiderna för arbetstillstånd och utöka den digitala hanteringen samt om ett uppdrag till om ett förstärkt arbete mot missbruk (bet. 2017/18:SfU17 punkterna 8 och 11, rskr. 2017/18:208). har inte haft några invändningar mot regeringens bedömningar (bet. 2020/21:SfU4 s. 11, rskr. 2020/21:149), men har pekat på att det finns ett tillkännagivande till regeringen om behovet av en analys av hur direktåtkomst för förhåller sig till dataskyddsförordningen (bet. 2020/21:SfU8 punkt 1, rskr. 2020/21:49). har också tillkännagett att regeringen bör vidta ytterligare åtgärder för att utveckla regelverket och tillämpningen av regelverket för arbetskraftsinvandringen (bet. 2016/17:SfU22 punkt 1, rskr. 2016/17:318). I det tillkännagivandet anförs bl.a. att regeringen bör säkerställa att det görs en helhetsbedömning vid handläggningen av uppehållstillstånd för arbete, men även att handläggningstiderna måste förkortas och att bör få direktåtkomst till uppgifter hos bl.a. . Regeringen bör också ge i uppdrag att intensifiera myndighetens arbete för att utveckla reglerna för arbetskraftsinvandring och motverka missbruk av dem (bet. 2016/17:SfU22 s. 8 och 9). Vidare har tillkännagett att regeringen skyndsamt ska återkomma med ett lagförslag som kan träda i kraft , dock , som stärker proportionaliteten och säkerställer att en arbetskraftsinvandrare inte ska utvisas på grund av att arbetsgivaren utan uppsåt begått mindre eller obetydliga fel i fråga om villkoren för arbetstillstånd, även om felet upptäcks efter det att tillståndstiden löpt ut eller om uppmärksammat det (bet. 2017/18:SfU7 punkt 2, rskr. 2017/18:41). Regeringen har i budgetpropositionen meddelat en avsikt att återkomma om dessa tillkännagivanden i samband med att en proposition, med anledning av förslagen i betänkandet (SOU 2021:5), överlämnas till (prop. 2021/22:1 utg.omr. 8 avsnitt 2.5.2). Av gällande praxis följer att det ska göras en helhetsbedömning av anställningsvillkoren (MIG 2017:24 och MIG 2017:25). Om en sådan bedömning utmynnar i att förutsättningarna för arbetstillståndet, trots vissa brister, varit uppfyllda innebär det att arbetskraftsinvandraren inte ska utvisas. I denna proposition lämnar regeringen också förslag som syftar till att förbättra reglerna om arbetskraftsinvandring. Det handlar bl.a. om att motverka kompetensutvisningar, att arbetskraftsinvandrare utnyttjas och att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas. I utredningens slutbetänkande (SOU 2021:88) lämnas ytterligare förslag för att motverka missbruk. Genom förslagen i denna proposition och tidigare åtgärder som redovisats i budgetpropositionen (prop. 2020/21:1 utg.omr. 8 avsnitt 2.3.3) anser regeringen att tillkännagivandena om ytterligare åtgärder för arbetskraftsinvandringen och om möjlighet att avstå från återkallelse vid mindre avvikelser är slutbehandlade (bet. 2016/17:SfU22 punkt 1, rskr. 2016/17:318 och bet. 2017/18:SfU7 punkt 2, rskr. 2017/18:41). Regeringen avser att återkomma till tillkännagivandet om hur direktåtkomst för förhåller sig till dataskyddsförordningen i ett annat sammanhang (bet. 2020/21:SfU8 punkt 1, rskr. 2020/21:49). 2021/22:134 17 Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Det finns inte något behov av Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att författningsändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har något att invända mot förslaget eller bedömningen. anser dock att det bör övervägas om den nuvarande begränsningen av den sammanlagda tillståndstiden för arbetstillstånd kan tas bort . Skälen för regeringens förslag och bedömning: I propositionen föreslår regeringen flera viktiga åtgärder för att förbättra de nuvarande reglerna om arbetskraftsinvandring. Det är enligt regeringens mening angeläget att lagändringarna kan träda i kraft . Att särskilt bryta ut ett lagförslag, som är inne på, riskerar snarare att försena beredningsprocessen av övriga lagförslag. Regeringen föreslår därför att alla lagändringarna ska träda i kraft . Något behov av övergångsbestämmelser bedöms inte finnas. I stället bör de föreslagna bestämmelserna tillämpas utan undantag vid prövning som sker från och med den dag då de träder i kraft. Det innebär bl.a. att om före ikraftträdandet har avslagit en utlännings ansökan om förlängt arbetstillstånd, ska migrationsdomstolen pröva ett överklagande utifrån de nya reglerna som reglerar förlängning av tillståndstiden för ett arbetstillstånd. Domstolen kan i en sådan situation behöva anvisa parterna vilken ytterligare utredning som behövs (jfr MIG 2007:31). Huruvida domstolen som första instans kan göra prövningen utifrån de nya bestämmelserna får emellertid avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Kostnader och andra konsekvenser Regeringens bedömning: Förslagen medför ökade kostnader för med 2022 och med Regeringen har i budgetpropositionen för föreslagit att berört anslag tillförs medel för detta ändamål. Förslagen ger också upphov till något ökade kostnader för , Universitets- och högskolerådet och rättsväsendet. De sistnämnda kostnaderna ryms inom befintliga anslagsramar. Utredningens bedömning: överensstämmer i huvudsak med Utredningen bedömer dock att de föreslagna författningsändringarna medför ökade kostnader för Remissinstanserna: anser att vissa av beräkningarna i utredningen bygger på osäkra antaganden, t.ex. uppskattningen om 100 ansökningar för uppehållstillstånd för att söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhet. Det är enligt inte otroligt att det med tiden inkommer ca 1 000 ansökningar . Även i och Universitets- och högskolerådet (UHR) bedömer att utredningens antagande om antalet ärenden om det nya uppehållstillståndet är underskattad. noterar också att utredningens kostnadsberäkning inte tar hänsyn till en årsarbetares produktiva tid. Därutöver tillkommer kostnader för bl.a. utveckling av it-system, framtagande av mallar och styrdokument. bedömer dock att den största effekten på är att den mer komplexa handläggningen begränsar möjligheterna till automatisering och flexibel bemanningsplanering, vilket kommer påverka kostnadseffektiviteten negativt. efterfrågar en tydligare redovisning av merkostnaderna av förslagen samt hur dessa påverkar företagens verksamhet, bl.a. när det gäller förslagen om försörjningskrav för familjemedlemmar och införandet av en straffsanktionerad anmälningsskyldighet för arbetsgivare. Företagarna anser att en effekt av förslaget om en straffsanktionerad anmälningsskyldighet kan bli att arbetsgivare, särskilt mindre företag, av rädsla att göra fel anmäler varje mindre förändring, vilket kan motverka utredningens syfte och försvåra rekrytering av arbetskraftsinvandrare. anser att det saknas kvantitativa uppgifter för tidsåtgång och kostnad för företag att rapportera anställningsvillkor till , men konstaterar att frågan har utretts så långt det är möjligt utifrån förutsättningarna. Även är inne på att försök bör göras att kvantifiera och minska den administrativa kostnaden för mindre företag och att möjligheten till förenklad rapportering bör övervägas. anser att förslagen bidrar till en god kompetensförsörjning även för statliga arbetsgivare. () anser att det måste preciseras hur, när och i vilken omfattning kontroller av arbetsgivare ska göras för att säkerställa att både tillräckligt många och träffsäkra kontroller utförs. Vidare saknar TCO en analys av hur förslaget om att ta bort den nuvarande begränsningen av den sammanlagda tillståndstiden för ett arbetstillstånd påverkar integrationen. Förvaltningsrätten i utgår från att domstolen får ekonomisk kompensation för de mål som följer med ansökningar om utdömande av vite. bedömer dock att förslagen inte i någon större mån påverkar Domstolar på ett ekonomiskt, organisatoriskt eller utbildningsmässigt sätt. anser att det saknas en analys av hur myndigheten och socialförsäkringen påverkas av den föreslagna ändringen i socialförsäkringsbalken. bedömer att det förslaget innebär att fler personer än tidigare kan komma att få rätt till bosättningsbaserade förmåner, vilket kan leda till en viss ökning av ärenden, ökat resursbehov och utökade kostnader samt ett behov av viss IT-utveckling. Kommuner och Regioner (SKR) bedömer att 2021/22:134 analysen för att bedöma de kommunalekonomiska konsekvenserna av förslagen är ofullständig och behöver kompletteras. Skälen för regeringens bedömning Konsekvenser för det allmänna I propositionen lämnas förslag som syftar till att förbättra de nuvarande reglerna om arbetskraftsinvandring. Det föreslås åtgärder dels för att attrahera och behålla internationell kompetens, dels för att motverka utnyttjande av arbetskraftsinvandrare. På ett generellt plan bedöms därför förslagen ha en positiv effekt för det allmänna.