prop · H903134 · 2022-02-24 00:00:00 — Tekniska högskolan (KTH) anser att det alternativa förslaget gör rekryteringsprocessen närmast omöjlig eftersom det kan ta efter det att anställningsavtalet är undertecknat till dess att myndighetens beslut är fattat och utlänningen kan resa in i . Skälen för regeringens förslag Nuvarande ordning har brister För att beviljas arbetstillstånd krävs enligt nuvarande ordning ett erbjudande om en anställning (6 kap. 2 § första stycket UtlL). med anställningserbjudandet ska fyllas i av arbetsgivaren och innehålla uppgifter om bl.a. arbetstagaren, arbetsgivaren, anställningsvillkor och anställningserbjudandet till sin ansökan om arbetstillstånd. anställningsavtal krävs inte. För att ska vara ett attraktivt land för internationell kompetens krävs att det råder goda anställningsvillkor. En arbetsgivare som inte sköter sina åtaganden kan förorsaka inte bara svårigheter för den enskilde arbetskraftsinvandraren utan även skada rykte och därmed Prop. näringslivets möjligheter att rekrytera från utlandet. också ha investerat både tid och pengar och till och med ha skuldsatt sig för att kunna flytta till och arbeta i . Utgångspunkten bör därför givetvis vara att arbetskraftsinvandrare ska erhålla den lön och de övriga villkor som anges i erbjudandet om anställning (jfr MIG 2018:12). I tidigare förarbeten har det också uttalats att det anställningserbjudande som ligger till grund för tillståndsprövning får anses utgöra ett bindande anbud i förhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren (prop. 2012/13:148 s. 48–50). Den typ av uppgifter som anges i blanketten med anställningserbjudande får enligt praxis också typiskt sett anses vara tillförlitliga när de lämnas in till en myndighet (jfr AD 2012 nr 34 och AD 2015 nr 19). Att blanketten med anställningserbjudande isolerad kan ses som ett bindande anbud har dock ifrågasatts från olika håll (se t.ex. prop. 2012/13:148 s. 48, prop. 2017/18:108 s. 32 och 33 och Delmi rapport 2015:9 Arbetskraft från hela världen, s. 423). Det har vidare förekommit uppgifter från bl.a. arbetstagarorganisationerna om att de i anställningserbjudandet angivna anställningsvillkoren i flera fall sedermera inte har infriats av arbetsgivaren när utlänningen väl påbörjat sitt arbete i . En utlänning som är starkt beroende av att anställningen kommer till stånd kan också vara villig att acceptera sämre anställningsvillkor än de som angavs i anställningserbjudandet. Att det förekommer att utländska arbetstagare, efter ankomsten till , får besked om att arbetsförhållandena har ändrats stöds även av uppgifter i rapporten lägesbild, organiserad brottslighet 2021. Med nuvarande ordning finns det alltså en osäkerhet kring huruvida de villkor som anges i anställningserbjudandet slutligen kommer att gälla för utlänningens anställning. Om de faktiska anställningsvillkoren som tillämpas när utlänning har påbörjat arbetet i är sämre än vad som anges i anställningserbjudandet finns det också en risk för att arbetstillstånd beviljas trots att förutsättningarna inte är uppfyllda. Som anges i den ovan nämnda rapporten kan dessa utländska arbetstagare också försättas i en situation där de tvingas acceptera avsevärt försämrade arbetsvillkor än vad som utlovats där alternativet blir att tigga, begå brott eller helt förlora möjligheten till arbete och inkomst. När lagar och regler åsidosätts snedvrids också konkurrensen, vilket riskerar att konkurrera ut seriösa företag som arbetstagare tvingas arbeta under osäkra förhållanden, låga löner och utan skydd enligt arbetsrätts- och socialskyddslagstiftningen. Fördelarna med ett krav på anställningsavtal överväger Utredningen har övervägt olika alternativ för att komma till rätta med nuvarande brister men ändå stannat vid att som huvudförslag lägga fram att nuvarande krav på att det ska finnas ett anställningserbjudande för att beviljas arbetstillstånd behålls, men med tillägget att ska få förelägga ett urval av arbetsgivare vid vite att lämna skriftlig uppgift om de villkor som gäller för utlänningens anställning. De arbetsgivare som förelagts att komma in med uppgifter om anställningsvillkor ska därefter omfattas av en straffsanktionerad skyldighet att anmäla försämrade 2021/22:134 villkor. I enlighet med tilläggsdirektiven (dir. 2020:69) har utredningen emellertid också lämnat ett alternativt förslag på en ordning där det krävs ett anställningsavtal för att en utlänning ska kunna beviljas ett ska i sådana fall, på motsvarande sätt som enligt huvudförslaget, få ålägga ett urval av arbetsgivare en straffsanktionerad anmälningsskyldighet vid försämrade villkor. Några remissinstanser, bl.a. , Företagarna, arbetsgivare, LRF och , avstyrker eller är negativt inställda till utredningens alternativa förslag att ett anställningsavtal ska bifogas en ansökan om arbetstillstånd. Nämnda remissinstanser anser bl.a. att en sådan ordning skulle avvika från rådande förhållanden på svensk arbetsmarknad, innebära en stor risk och administrativ börda för företag och i längden kunna leda till försämrade möjligheter för företag att rekrytera utländsk arbetskraft. Med ett krav på anställningsavtal skulle skyddsreglerna i lagen (1982:80) om anställningsskydd (anställningsskyddslagen), bl.a. att det för tillsvidareanställda krävs saklig grund för uppsägning, rätt till uppsägningslön och att anställningen som utgångspunkt består vid en tvist om en uppsägnings giltighet, bli tillämpliga direkt och redan därmed innebära en ökad trygghet för arbetskraftsinvandraren. anställningsavtal har normalt också ett högt bevisvärde vid en eventuell Med ett anställningsavtal kan utlänningen också med större säkerhet förutse under vilka villkor han eller hon kommer att arbeta Som Juridiska fakultetsstyrelsen vid är inne på utgör villkoren i anställningsavtalet minimivillkor för utlänningens anställning, så länge han eller hon inte går med på omförhandling av En ordning med krav på anställningsavtal skulle enligt inte heller innebära ett betydande merarbete för Kravet är också i linje med vad tillkännagivit för regeringen (bet. 2019/20:SfU25 punkt 1 [s. 8], rskr. 2019/20:198). Det finns, som bl.a. och är inne på, visserligen inga generella formkrav för anställningsavtal och de kan normalt ingås såväl skriftligt som muntligt. Ett krav på anställningsavtal för att beviljas ett arbetstillstånd bör emellertid i praktiken innebära att arbetskraftsinvandraren behöver bifoga ett skriftligt avtal till sin ansökan, såvida han eller hon inte på annat sätt kan visa att det finns ett sådant avtal. Det förekommer dock redan ett sådant skriftlighetskrav i vissa Även i förekommer krav på ett giltigt anställningsavtal eller ett bindande anställningserbjudande för att beviljas vissa tillstånd med koppling till arbete i en medlemsstat (jfr t.ex. artikel 5.1 a i och rådets direktiv (EU) 2021/1883 av om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning och om upphävande av rådets direktiv /50/EG [det omarbetade blåkortsdirektivet]). medlemsstater inom EU tillämpar också redan en ordning med krav på anställningsavtal vid ansökan om arbetstillstånd (däribland , , , , , , , , Ett sådant krav är alltså inte någon nyhet vare sig i ett nationellt eller i ett internationellt sammanhang. Ett krav på ett anställningsavtal vid en ansökan om arbetstillstånd skulle visserligen, som bl.a. påpekar, kunna medföra en viss ökad arbetsbörda för arbetsgivare som vill rekrytera arbetskraft från tredjeland, men det framstår enligt regeringens mening inte som ett orimligt krav. Kravet måste ses i ljuset av den risk som en arbetstagare tar när denne lämnar sitt hemland för att komma till och arbeta – då är det rimligt att på förhand och med större säkerhet veta vilken inkomst och vilka förmåner i övrigt man kommer att erhålla. Regeringen inser dock att det kan förekomma vissa situationer när det inte kan anses vara rimligt att arbetsgivaren ska vara bunden av att utge de förmåner som följer av anställningsavtalet, t.ex. om utlänningen inte beviljas arbetstillstånd eller om tillstånd beviljas men utlänningen inte från tillståndets första giltighetsdag påbörjat arbetet. I det sistnämnda fallet finns det för övrigt också grund för att återkalla tillståndet (7 kap. 7 e § första stycket 2 UtlL). Regeringen bedömer emellertid att arbetsgivarens risk i dessa avseenden bör kunna begränsas, t.ex. genom ett förbehåll i avtalet för att arbetstillstånd beviljas (jfr SOU 2020:46 s. 698). Av rättspraxis framgår också att en arbetsgivare har möjlighet att avsluta en anställning med omedelbar verkan utan att iaktta reglerna om avskedande i lagen om anställningsskydd om utlänningen inte har ett giltigt arbetstillstånd (AD 1979 nr 90). Det bör även påpekas att avtalsparter inom ramen för vad kollektivavtal och lag medger alltid kan komma överens om att ändra villkoren i ett avtal – detta gäller också för anställningsavtal. Om arbetsgivaren kan erbjuda arbetskraftsinvandraren det aktuella arbetet kan arbetsgivaren också säga upp en tillsvidareanställd arbetstagare såvida den sakliga grunden arbetsbrist är uppfylld (7 § anställningsskyddslagen). Som Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet påtalar ger den civilrättsliga regleringen av anställningsförhållandet alltså, inom ramen för reglerna om arbetstillstånd, möjligheter till flexibilitet för arbetsgivaren. Därtill bör beaktas att den totala genomsnittliga handläggningstiden för förstagångsansökningar av arbetstillstånd låg under den förordningsstyrda handläggningstiden (jfr 4 kap. 21 b § UtlF). Med korta handläggningstider behöver arbetsgivaren inte ingå ett anställningsavtal med arbetskraftsinvandraren före det att arbetet ska påbörjas. Om ett anställningsavtal är omfattande eller innehåller känsliga uppgifter som saknar relevans för prövningen av förutsättningarna för arbetstillstånd finns det inte heller något som hindrar att sådana delar av avtalet utelämnas. prövning kommer nämligen endast bestå av att kontrollera att det finns ett anställningsavtal och, precis som , att förutsättningarna i övrigt för arbetstillstånd i 6 kap. 2 § första stycket UtlL är uppfyllda. I den mån någon av dessa uppgifter inte framgår av anställningsavtalet ankommer det på utlänningen att på annat sätt visa att förutsättningar för arbetstillstånd är uppfyllda. och lyfter fram risker för att statens kompetensförsörjning kan komma att påverkas negativt om det alternativa förslaget genomförs. Det finns därför anledning att beskriva några av de särdrag som gäller för statliga myndigheters anställningar. En myndighet som beslutar att anställa en person formaliserar detta genom ett förvaltningsbeslut. Myndigheten ingår även ett civilrättsligt anställningsavtal med personen i fråga. Det är dock endast förvaltningsbeslutet som kan överklagas. Enligt 35 § förvaltningslagen 2021/22:134 gäller att huvudregeln är att en statlig myndighets förvaltningsbeslut får verkställas först sedan det har vunnit laga kraft, men att ett beslut som gäller anställning av någon får verkställas . I förarbetena motiveras undantagsbestämmelsen som gäller anställningar med att det annars skulle finnas risk för mycket negativa konsekvenser för just kompetensförsörjningen i myndigheternas verksamhet (propositionen En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag [prop. 2016/17:180 s. 216 och 217]). Av de här skälen bedömer regeringen att vad de två remissinstanserna anför om risker för myndigheternas kompetensförsörjning inte hindrar att det alternativa förslaget läggs fram. Utredningen om vissa frågor om statligt anställdas rättsställning ska redovisa sitt betänkande (dir. 2021:111). Sammantaget delar regeringen därför inte de farhågor som och några andra remissinstanser lyfter i förhållande till införandet av ett krav på anställningsavtal vid en ansökan om arbetstillstånd. Tvärtom anser regeringen att ett sådant krav vore ett effektivt och relativt enkelt sätt att motverka att arbetsgivare utlovar anställningsvillkor till utländsk arbetskraft enbart i syfte att utlänningen ska beviljas tillstånd och utan att det finns en egentlig avsikt från arbetsgivarens sida att efterleva de angivna villkoren. Som Förvaltningsrätten i , och är inne på bör en ordning där anställningsavtalet bifogas redan vid ansökan också bidra till att stärka arbetskraftsinvandrarens ställning på arbetsmarknaden. Enligt regeringens mening kan ett sådant krav också bidra till att motverka arbetslivskriminaliteten, som leder till negativa konsekvenser för arbetstagare, företag, samhället och statsfinanserna och som dessutom kan vara en inkomstkälla för organiserad brottslighet (jfr dir. 2021:74). Därmed skyddas också attraktionskraft, till förmån för de företag som är i behov av internationell kompetens. Regeringen anser alltså sammantaget, i likhet med LO, och Ingenjörer, att övervägande skäl talar för att ett krav på anställningsavtal för att beviljas arbetstillstånd även bör införas i svensk rätt. I betänkandet En gemensam angelägenhet (SOU 2020:46) föreslår i avsnitt 19.3.6 att det anställningserbjudande som lämnas in till vid prövningen av arbetstillstånd ska vara rättslig bindande (Ju2021/04210). Mot bakgrund av förslaget i detta avsnitt avser regeringen inte att gå vidare med förslag i denna del. Regeringens förslag: Regeringen ska få meddela föreskrifter om skyldighet att anmäla utlänningars anställningsvillkor i . Regeringens bedömning: Åläggande av företagsbot bör inte ersätta ett beslut om utvisning av arbetskraftsinvandraren. Utredningens alternativa förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår inget bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om skyldighet att anmäla utlänningars anställningsvillkor i . Remissinstanserna: tillstyrker införandet av en straffsanktionerad anmälningsskyldighet avseende försämrade anställningsvillkor och anser att det är angeläget att identifiera just de arbetsgivare där det finns en risk för att anställda arbetskraftsinvandrare utnyttjas. i (LO), akademikers centralorganisation () och () anser i stället att samtliga arbetsgivare bör omfattas av en anmälningsskyldighet. LO och TCO anser också att en arbetskraftsinvandrare vars arbetstillstånd återkallas ska ha rätt till ersättning från arbetsgivaren. LO menar, till skillnad från utredningen, att ett åläggande av företagsbot bör ersätta ett beslut om utvisning av arbetskraftsinvandraren och anser, liksom , att det även bör införas andra sanktioner mot de arbetsgivare som bryter mot reglerna. Kammarrätten i anser att tidpunkten för anmälningsskyldigheten behöver förtydligas. avstyrker förslaget och anser, liksom bl.a. , Företagarna och Gröna arbetsgivare, att det är alldeles för oförutsebart för att kunna tillämpas på ett rättssäkert sätt och att påföljden är oproportionerlig i förhållande till överträdelsen. avråder från att genomföra utredningens förslag om en vitessanktionerad uppgiftsskyldighet och en efterföljande straffsanktionerad anmälningsskyldighet. Enligt är det föreslagna systemet alltför komplicerat och riskerar att förlänga handläggningstiderna för arbetstillstånd. Skälen för regeringens förslag och bedömning En förutsebar anmälningsskyldighet med rimliga konsekvenser Som nämns i avsnitt 11 står det parterna fritt att komma överens om ändrade villkor efter det att ett anställningsavtal undertecknats och skickats in till . Det vanligaste bör visserligen vara att en arbetstagares anställningsvillkor omförhandlas till det bättre ju längre anställningen pågår. Med beaktande av den utsatta situation arbetskraftsinvandraren kan befinna sig i, finns det dock en risk för att han eller hon är beredd att gå med på försämrade villkor för att få stanna i . För att upprätthålla legitimiteten för systemet för arbetskraftsinvandring och motverka utnyttjande av arbetskraftsinvandrare anser regeringen därför i enlighet med utredningens alternativa förslag att det bör införas en skyldighet för arbetsgivare att anmäla om något av de villkor som gäller för utlänningens anställning ändras till det sämre i förhållande till de uppgifter som legat till grund för beslutet om arbetstillstånd, bl.a. uppgifterna i anställningsavtalet. En sådan ordning bör minska riskerna för att den trygghet som anställningsavtalet utgör för arbetskraftsinvandraren urholkas. kan därtill, utan att behöva agera, få kännedom om ändrade villkor i ett tidigare skede än . För att skyldigheten att anmäla försämrade anställningsvillkor i förhållandet till uppgifterna som legat till grund för beslutet om arbetstillstånd ska fylla någon funktion bör redan i samband med att utlänningen beviljas tillstånd 2021/22:134 ålägga arbetsgivaren en anmälningsskyldighet kopplad till den enskilde skillnad från utredningen huvudförslag, som också avråder från att genomföra, föreslår regeringen alltså inte att anmälningsskyldigheten sammankopplas med kontrollerna. Syftet med det förslag som regeringen nu lägger fram är att motverka att systemet med arbetskraftsinvandring underlättar för de arbetsgivare som är oseriösa att, efter det att ett arbetstillstånd har beviljats utifrån uppgifterna i anställningsavtalet, i stället erbjuda anställningsvillkor som är sämre än dem som gäller för arbetstagare redan bosatta i (jfr 2007/08:147 s. 27). Förslaget skulle även göra det möjligt att komma åt en tidigare arbetsgivare som försämrat villkoren under det tidigare Regeringen vill vidare understryka att det bara är försämrade anställningsvillkor jämfört med de ursprungliga villkoren som legat till grund för arbetstillståndet som ska anmälas. erbjuder bättre villkor omfattas alltså inte av anmälningsskyldigheten. att göra det tydligt vilka försämrade villkor som ska anmälas till bör de vara desamma som förutsättningarna för arbetstillstånd i 6 kap. 2 § första stycket UtlL, dvs. det möjligt för utlänningen att försörja sig, lön, försäkringsskydd och Det är varje anställningsvillkor sett för sig i 6 kap. 2 § första stycket UtlL som ska beaktas. Om arbetsgivaren t.ex. tar bort en försäkring men höjer utlänningens lön ska det alltså anmälas till eftersom en sådan ändring, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, skulle kunna leda till att utlänningen får sitt uppehållstillstånd återkallat om de nya anställningsvillkoren inte uppfyller förutsättningarna för ett arbetstillstånd. Det handlar alltså om villkor som rimligen bör vara väl kända av näringslivet och arbetsgivare som rekryterar utländsk arbetskraft. sammantaget svårt att se att den föreslagna ordningen skulle vara så oförutsebar som bl.a. och anser. Samma remissinstanser, tillsammans med bl.a. arbetsgivare, menar att den föreslagna påföljden är oproportionerlig i förhållande till överträdelsen. Det bör dock påpekas att den straffsanktionerade delen av anmälningsskyldigheten följer av redan befintliga regler i utlänningslagen. Av 20 kap. 6 § UtlL framgår nämligen att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte gör en anmälan som föreskrivs i en förordning som har utfärdats med stöd av utlänningslagen döms till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst Detsamma gäller den som i en anmälan eller ett ansökningsärende enligt utlänningslagen eller enligt en förordning som har utfärdats med stöd av utlänningslagen medvetet lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse. anmälningsskyldigheten regleras i utlänningsförordningen, så som det nu föreslås, omfattas den alltså automatiskt av ett redan befintligt straffansvar Enligt regeringens mening kan de befintliga påföljderna i 20 kap. 6 § UtlL inte heller anses vara oproportionerliga i förhållande till överträdelsen. En följd av att det för det nu aktuella brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter är dessutom att ett företag, på yrkande av allmän åklagare, kommer att kunna åläggas företagsbot (36 kap. 7 § ). Företagsbot utgör den primära straffrättsliga sanktionen för brott som kan föranleda en talan om företagsbot och har begåtts av oaktsamhet och inte kan antas föranleda annan påföljd än böter (36 kap. 10 a § ). Det individuella straffansvaret begränsas alltså som huvudregel till fall av uppsåtliga brott där påföljden inte kan stanna vid böter (propositionen Skärpta straffrättsliga sanktioner mot företag [prop. 2018/19:164 s. 44 och 45]). Till skillnad från LO delar regeringen utredningens bedömning att åläggande av företagsbot inte bör ersätta ett beslut om utvisning av arbetskraftsinvandraren. I avsnitt 8.1 lämnas förslag som syftar till att utvidga möjligheterna att avstå från att återkalla tillstånd. Om det trots dessa utvidgade möjligheter finns grund för att återkalla tillståndet och utvisa arbetskraftsinvandraren, framstår det enligt regeringens mening inte som en proportionerlig ordning att underlåta återkallelse och utvisning enbart på grund av att företagsbot har ålagts en arbetsgivare som inte uppfyllt sin anmälningsskyldighet. Det bör även beaktas att det redan finns vissa bestämmelser som skyddar en arbetskraftsinvandrare om anställningen upphör under pågående tillståndstid eller om anställningen upphör under utredning om återkallelse, s.k. omställningsperiod (7 kap. 3 § första stycket 2 och 7 kap. 7 e § andra stycket UtlL). Regeringen bör få meddela föreskrifter om anmälningsskyldigheten En bestämmelse om anmälningsskyldighet för arbetsgivare som det nu är fråga om är av detaljkaraktär och regleras lämpligen på förordningsnivå. Utredningen bedömer att det befintliga bemyndigandet i 23 kap. 1 § 4 UtlL kan användas för detta ändamål. Det bemyndigandet infördes i samband med den nuvarande uppgiftsskyldigheten för arbetsgivare som regleras i 6 kap. 6 b § UtlF, och innebär att regeringen ges föreskriftsrätt avseende dels skyldighet för arbetsgivare att lämna uppgift om de anställningsvillkor som gäller för utländska arbetstagare som beviljats arbetstillstånd enligt reglerna för arbetskraftsinvandring, dels om hur uppgiftsskyldigheten ska uppfyllas (prop. 2013/14:227 s. 31 och 39). Enligt regeringens mening finns det anledning att skilja på en uppgiftsskyldighet, dvs. att på begäran av annan vara skyldig att lämna uppgifter, och en anmälningsskyldighet, dvs. en skyldighet att på eget initiativ anmäla uppgifter till någon annan. I 23 kap. 1 § 1 UtlL finns ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om skyldighet att anmäla utlänningars vistelse eller anställning i . Med stöd av det bemyndigandet har regeringen bl.a. föreskrivit att en arbetsgivare som anställer vissa utlänningar senast månaden efter den kalendermånad då anställningen påbörjades ska underrätta om anställningen (7 kap. 1 b § UtlF). Regeringen föreslår därför i stället att det bemyndigandet utvidgas till att även omfatta en rätt för regeringen att meddela föreskrifter om skyldighet att anmäla försämringar av utlänningars anställningsvillkor i . Hur är anmälningsskyldigheten tänkt att fungera? Enligt den nuvarande anställningsskyddslagen gäller att arbetsgivaren senast efter det att arbetstagaren har börjat arbeta ska lämna skriftlig information till arbetstagaren om alla villkor som är av väsentlig betydelse för anställningsavtalet eller anställningsförhållandet. Motsvarande gäller om förutsättningarna för anställningen ändras genom ett beslut av arbetsgivaren eller genom en överenskommelse mellan arbetsgivaren och arbetstagaren och ändringen gäller någon av de uppgifter som arbetsgivaren informerat om, eller skulle ha informerat om. Regeringen anser därför, liksom utredningen, att det framstår som naturligt att försämrade anställningsvillkor för en arbetskraftsinvandrare bör anmälas till senast efter det att de börjat Som Kammarrätten i är inne på innebär det t.ex. att en ny lön ska anmälas senast efter det att den började gälla. Genom och rådets direktiv (EU) 2019/1152 av den 20 om tydliga och förutsägbara arbetsvillkor i Europeiska unionen kommer ytterligare krav ställas på arbetsgivare om att lämna information när anställningen inleds. Direktivet ska vara genomfört senast den 1