prop · H903134 · 2022-02-24 00:00:00 — Som utredningen tar upp kan det också finnas situationer då det av olika anledningar är förenat med svårigheter att teckna en försäkring , exempelvis om arbetstagaren inte har hunnit få ett personnummer. Regeringen ansluter sig till utredningens analys att det även i ett sådant fall, om avvikelsen inte kan anses som ringa och beroende på övriga omständigheter, bör vara möjligt att underlåta att återkalla uppehållstillståndet. När en sammantagen bedömning ska göras av om en återkallelse kan underlåtas kan det också finnas anledning att undersöka vilka försäkringar arbetsgivaren har tecknat för sina övriga medarbetare. Som bl.a. och påpekar kan det för företag utan kollektivavtal vara svårt att teckna försäkringar som är identiska med de som ingår i branschens kollektivavtal. Arbetsgivare som inte har tecknat kollektivavtal bör kunna utforma sina villkor på ett sätt som avviker från vad som följer av kollektivavtal, så länge som anställningsvillkoren inte är sämre än vad som är brukligt inom yrket eller branschen (jfr MIG 2017:24). För arbetsgivare som inte har tecknat kollektivavtal bör därför avvikelsen jämföras med vad som är praxis inom yrket eller branschen. Skälighetsbedömningen medför alltså att större hänsyn kommer att kunna tas till de olika uppfattningar som kan finnas om vad som är en kollektivavtalsenlig nivå eller vad som bör anses vara praxis inom yrket eller branschen. 2021/22:134 Förhållandet till Juridiska fakultetsstyrelsen vid anser att det bör klargöras om avsikten med förslaget är att knyta an till den proportionalitetsbedömning som ska göras vid återkallelse av ICT- tillstånd och tillstånd för säsongsarbete. Ett ICT-tillstånd, ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse och ett tillstånd för säsongsarbete får återkallas bl.a. om förutsättningarna för att bevilja tillståndet i fråga inte är uppfyllda (6 b kap. 17 § och 6 c kap. 13 § UtlL). Att ett tillstånd får återkallas innebär att det inte är obligatoriskt att återkalla tillståndet. I stället måste det i varje enskilt fall göras en bedömning av samtliga relevanta omständigheter i enlighet med proportionalitetsprincipen (prop. 2017/18:34 s. 133 och propositionen Genomförande av säsongsanställningsdirektivet [prop. 2017/18:108 s. 124 och 125]). Till skillnad från de fakultativa återkallelsebestämmelserna för ICT- tillstånd och tillstånd för säsongsarbete föreslår regeringen att huvudregeln även i fortsättningen ska vara att ett uppehållstillstånd för arbete ska återkallas när förutsättningarna för arbetstillstånd inte är uppfyllda, men att det bör vara möjligt att avstå från att återkalla ett sådant tillstånd i de fall avvikelserna är ringa eller om en återkallelse med hänsyn till omständigheterna annars inte framstår som skälig. De olika lagtekniska lösningarna utesluter i och för sig inte att den bedömning som ska göras enligt återkallelsebestämmelserna för ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete i vissa fall kan komma att sammanfalla med den som ska göras vid uppehållstillstånd för arbete, t.ex. om arbetsgivaren har gjort ett mindre misstag. Regeringens förslag: Tillståndstiden för ett arbetstillstånd ska få förlängas om anställningen uppfyller de grundläggande förutsättningarna för ett arbetstillstånd enligt reglerna för arbetskraftsinvandring. Förlängning av tillståndstiden för ett arbetstillstånd ska vägras om –tillståndet har förvärvats på ett bedrägligt sätt, –ett bevis om tillståndet har förfalskats eller ändrats i något avseende, –utlänningen vistas i av andra skäl än de som arbetstillståndet beviljades för, eller –det har funnits förutsättningar att återkalla tidigare tillstånd i vissa fall. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bl.a. , Företagarna, arbetsgivare, i , och akademikers centralorganisation (), är positiva till förslaget eller har inte några invändningar mot det. välkomnar förslaget men efterfrågar vissa förtydliganden. () anser att det är positivt att en arbetstagare inte ska drabbas av en tidigare arbetsgivares misstag, men påpekar i likhet med Förvaltningsrätten i och i (LO) behovet av en fortsatt möjlighet till Prop. 2021/22:134 en bakåtsyftande bedömning där tidigare tillståndsperioder kan Förvaltningsrätten i anser att ansökningar om arbetstillstånd borde betraktas som förlängningsansökningar om man haft ett arbetstillstånd i . avstyrker förslaget avseende att tillståndstiden inte får förlängas om ett bevis om tillståndet har förfalskats eller ändrats i något avseende. Skälen för regeringens förslag Gällande rätt vid förlängning av arbetstillstånd Det finns inte någon bestämmelse i utlänningslagen som reglerar hur bedömningen av en ansökan om förlängt arbetstillstånd ska göras men däremot vissa förarbetsuttalanden. Av dessa framgår endast att en förlängning bör föregås av en ny prövning av om de grundläggande villkoren för arbetstillstånd är uppfyllda (prop. 2007/08:147 s. 29). De närmare kraven och förutsättningarna har i stället utvecklats i praxis. För att ett arbetstillstånd ska förlängas gäller alltså som utgångspunkt att anställningen uppfyller kraven för arbetstillstånd i 6 kap. 2 § UtlL. Denna prövning tar sikte på den anställning som tillståndet avser och är alltså Enligt Migrationsöverdomstolen måste en helhetsbedömning av samtliga anställningsvillkor göras. Migrationsöverdomstolen har vidare konstaterat att den strikta tillämpning som lagstiftaren ger uttryck för i 7 kap. 7 e § UtlL när det gäller om ett uppehållstillstånd för arbete ska återkallas, innebär att ett motsvarande förhållningssätt bör gälla vid prövningen av om ett arbetstillstånd ska förlängas. Detta medför att det vid en ansökan om förlängt arbetstillstånd alltså även ska göras en prövning av om förutsättningarna för arbetstillståndet avseende den tidigare tillståndperioden varit uppfyllda, dvs. en bakåtsyftande bedömning. Även vid denna prövning bör enligt Migrationsöverdomstolen en motsvarande helhetsbedömning av anställningsvillkoren göras (se MIG 2015:11, MIG 2017:24, MIG 2017:25 och MIG 2018:12). Eftersom rätten till semesterförmåner enligt semesterlagen (1977:480) gäller för alla arbetstagare och för alla slags anställningar har Migrationsöverdomstolen vidare funnit att en utländsk arbetstagare som har arbetat i har samma rättigheter direkt enligt semesterlagen, både i fråga om förmåner och rättsmedel, som en svensk arbetstagare med motsvarande anställning. Enligt Migrationsöverdomstolen finns det därmed förutsättningar att bevilja en utlänning fortsatt uppehållstillstånd på grund av arbete även om det inte är utrett att personen fått lagstadgade semesterförmåner under tidigare tillståndsperioder (MIG 2019:15). Förlängning av tillståndstiden bör regleras Genom den senare tidens ovan redovisade praxis har bedömningarna vid en förlängningsansökan visserligen blivit mer nyanserade, men tillämpningen är alltjämt främst koncentrerad på huruvida villkoren i föregående tillståndsperiod varit uppfyllda. 2021/22:134 bedömningen kan i vissa fall leda till resultat som inte uppfattas som rimliga eller förutsebara för den enskilde. Det kan t.ex. handla om att avvikelserna har förekommit hos en tidigare arbetsgivare som utlänningen hos den nuvarande arbetsgivaren har villkor som uppfyller kraven för ett arbetstillstånd. I utredningens kartläggning framkommer också fall där avvikelser har förekommit under den första tillståndsperioden, men upptäckts först då ansökan för period tre handläggs, och då medfört att ansökan avslås. En uttrycklig bestämmelse som reglerar vad som gäller skulle minska utrymmet för tolkningar och tydliggöra i vilka fall en förlängning kan ske. Det blir på så sätt tydligare för alla – arbetskraftsinvandrare, arbetsgivare och myndigheter – vad som ska gälla. Regeringen ställer sig därför, i likhet med bl.a. Kammarrätten i och , bakom utredningens förslag om att i utlänningslagen införa en ny bestämmelse som reglerar under vilka förutsättningar ett arbetstillstånd enligt reglerna för arbetskraftsinvandring får förlängas. Prövningen av en förlängningsansökan ska vara både framåt- och bakåtsyftande Som anges ovan är enligt gällande ordning en förutsättning för att ett arbetstillstånd ska förlängas att de grundläggande villkoren för arbetstillstånd är uppfyllda. Vid en förlängningsansökan kan det enligt regeringens mening vara en lämplig ordning att det först prövas om anställningen vid en framåtsyftande bedömning uppfyller kraven för arbetstillstånd. Om anställningen inte bedöms uppfylla kraven bör ansökan kunna avslås redan på denna grund. Liksom utredningen menar regeringen alltså att utgångspunkten för bedömningen av en förlängningsansökan är framåtsyftande. Av den föreslagna nya bestämmelsen bör således framgå att tillståndstiden får förlängas om anställningen uppfyller förutsättningarna för ett arbetstillstånd enligt reglerna för arbetskraftsinvandring, bl.a. att anställningen ska göra det möjligt för utlänningen att försörja sig och att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen (6 kap. 2 § första stycket UtlL). Vid den framåtsyftande bedömningen bör det i enlighet med den praxis som vuxit fram göras en helhetsbedömning av samtliga anställningsvillkor i det enskilda fallet. Om ansökan avser en ny anställning ska även, på samma sätt som , unionsföreträdet beaktas (6 kap. 2 § andra stycket UtlL). Regeringen anser att den nya förlängningsbestämmelsen på samma sätt som 6 kap. 2 § UtlL bör vara fakultativ. Detta innebär att kommer att kunna beakta omständigheter som talar mot att ett förlängt arbetstillstånd beviljas, t.ex. att utlänningen begått brott, även om förutsättningarna är uppfyllda i övrigt (jfr även 5 kap. 17 § UtlL). Även om fortsatt uppehållstillstånd på grund av arbete enligt gällande praxis inte kan vägras enbart på grund av att en utlänning inte fått lagstadgade semesterförmåner under tidigare tillståndsperioder anser regeringen, som utredningen också är inne på, att en ansökan bör kunna avslås om det redan vid förlängningstillfället finns anledning att anta att arbetsgivaren framöver inte kommer följa gällande lagar och regler. I avsnitt 12 och 13 föreslår regeringen åtgärder som syftar till att kontinuerligt motverka att arbetskraftsinvandrare arbetar under villkor som inte uppfyller kraven för arbetstillstånd. Arbetskraftsinvandrares anställningsvillkor skulle därmed framöver kunna utredas i ett tidigare skede än vid en ansökan om förlängt arbetstillstånd. Trots de förslagen kan det dock förekomma fall då det är först vid en ansökan om förlängning som det kan kontrolleras om förutsättningarna för arbetstillståndet varit uppfyllda. För att bibehålla legitimiteten i systemet och säkerställa att arbetskraftsinvandrare arbetar under villkor som uppfyller kraven för arbetstillstånd anser regeringen därför att det även i fortsättningen bör finnas en skyldighet att i vissa fall beakta hur föregående tillståndsperiod sett ut. Även om bedömningen av en förlängningsansökan som utgångspunkt är framåtsyftande delar regeringen alltså utredningens bedömning att, som bl.a. Förvaltningsrätten i , LO och TCO också påpekar, möjligheten till en bedömning av tidigare tillståndsperiod bör finnas kvar. Av den nya bestämmelsen bör det därför, som utredningen föreslår, även framgå under vilka förutsättningar förlängning av tillståndstiden för ett arbetstillstånd ska vägras, bl.a. om det har funnits vissa brister under den tidigare tillståndsperioden. Vilka dessa grunder bör vara utvecklas i det följande. Uttryckliga grunder för att vägra förlängning… För det första, och i enlighet med det som utredningens föreslår, anser regeringen att förläning av tillståndstiden för ett arbetstillstånd ska vägras om tillståndet har förvärvats på ett bedrägligt sätt, ett bevis om tillståndet har förfalskats eller ändrats i något avseende eller om utlänningen vistas i av andra skäl än de som arbetstillståndet beviljades för. efterfrågar vissa förtydliganden, bl.a. av vad som närmare avses med att tillståndet har förvärvats på ett bedrägligt sätt. Någon närmare vägledning av innebörden av dessa vägransgrunder än att systematiken har hämtats från de bestämmelser som reglerar förlängning av bl.a. EU-blåkort och ICT-tillstånd ges inte i betänkandet. Enligt regeringens mening är en naturlig utgångspunkt att innebörden av de nya grunderna för att vägra förlängning av ett arbetstillstånd bör vara densamma som i redan existerande bestämmelser i utlänningslagen (se 5 b kap. 17 §, 6 a kap. 6 §, 6 b kap. 11 § och 6 c kap. 10 § UtlL). Vägledning för den närmare innebörden av dessa grunder bör därför hämtas från tidigare förarbetsuttalanden. Med att tillståndet har förvärvats på ett bedrägligt sätt bör alltså avses att det t.ex. har kommit fram att någon av de handlingar som låg till grund för beviljande av tillståndet var falsk eller på annat sätt oriktig (jfr propositionen Genomförande av blåkortsdirektivet [prop. 2012/13:148 s. 137], prop. 2017/18:34 s. 130, prop. 2017/18:108 s. 123 och prop. 2019/20:9 s. 182). avstyrker förslaget i den del som avser att förlängning av tillståndstiden ska vägras om ett bevis om tillståndet har förfalskats eller ändrats i något avseende. Det finns enligt samfundets mening ingen anledning att ge ett förfalskningsbrott av ett bevis för ett uppehållstillstånd en särställning i förhållande till annan brottslighet, på det sättet att detta brott automatiskt ska utgöra ett absolut hinder för att utlänningen ska kunna beviljas ett förlängt uppehållstillstånd för arbete. 2021/22:134 Regeringen ställer sig emellertid bakom utredningens förslag även i denna del. Uttrycket förfalskats är enligt gällande rätt inte heller avsett att begränsa tillämpningsområdet för bestämmelsen till handlingar som är förfalskade i den mening som avses i urkundsförfalskningsbrottet (14 kap. 1 § ). Det bör räcka att den handling som åberopas på något sätt är oriktig eller inte avspeglar de verkliga förhållandena (jfr prop. 2017/18:34 s. 125, prop. 2017/18:108 s. 120 och prop. 2019/20:9 s. 177). Med ett bevis om tillståndet avses själva tillståndsbeviset, dvs. i första hand uppehållstillståndskortet (jfr prop. 2012/13:148 s. 137, prop. 2017/18:34 s. 130, prop. 2017/18:108 s. 123 och prop. 2019/20:9 s. 182). Uttrycket ändrats i något avseende bör i sin tur ta sikte på ändringar som görs på ett sätt som liknar bedrägeri eller förfalskning. Legitima ändringar, t.ex. rättelser av felaktiga uppgifter, bör alltså inte omfattas av uttrycket (jfr prop. 2017/18:108 s. 120). Regeringen anser vidare, liksom utredningen, att en förlängning bör vägras även i fall då utlänningen vistas i av andra skäl än de som arbetstillståndet beviljades för. Denna grund kan enligt regeringen bli tillämplig t.ex. om utlänningen inte fullföljer arbetet enligt de villkor som gäller för tillståndet. Det bör också kunna vara fråga om andra situationer, bl.a. när en utlänning inte påbörjar en anställning eller har avslutat den , eller annars vistas i landet av andra orsaker än de som angavs i ansökan (jfr prop. 2012/13:148 s. 137, prop. 2017/18:34 s. 130, prop. 2017/18:108 s. 124 och prop. 2019/20:9 s. 182). Med att förlängning av tillståndstiden ska vägras avses att de nu aktuella grunderna för att avslå en förlängningsansökan är tvingande. I dessa fall, då systemet med arbetskraftsinvandring har missbrukats, instämmer regeringen i utredningens bedömning att det inte bör finnas något utrymme för skönsmässiga bedömningar. …inklusive en uttrycklig hänvisning till återkallelsebestämmelsen Utredningen föreslår för det andra att det vid en ansökan om förlängning av arbetstillstånd ska göras en bedömning av om förutsättningarna för arbetstillståndet avseende den tidigare tillståndperioden varit uppfyllda, dvs. en prövning motsvarande 7 kap. 7 e § första stycket 1 UtlL (jfr MIG 2015:11). Regeringen delar utredningens bedömning att denna i praxis fastslagna ordning också bör komma till uttryck i den nya bestämmelsen. I enlighet med praxis bör en helhetsbedömning göras även när det är fråga om att bedöma om de villkor som gällt under en tidigare tillståndsperiod har varit sämre än vad som följer av kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen (MIG 2017:24 och MIG 2017:25). Detsamma bör gälla vid bedömningen av om försörjningskravet varit uppfyllt. För att motverka riskerna för utnyttjande av utländsk arbetskraft bör särskild försiktighet dock iakttas vid en helhetsbedömning av detta krav (jfr MIG 2018:12). Med anledning av utredningens författningsförslag efterfrågar ett förtydligande av hur avvägningen mellan den framåt- och bakåtsyftande bedömningen ska göras. Som anges ovan anser regeringen att utgångspunkten för prövning är om anställningen framöver bedöms uppfylla kraven för arbetstillstånd. Om så bedöms vara fallet anser regeringen i likhet med utredningen att inte regelmässigt ska behöva eftersöka avvikelser under tidigare tillståndsperiod i alla ärenden. En sådan hantering kan nämligen inte anses vara ett effektivt utnyttjande av resurser och riskerar dessutom att leda till långa handläggningstider. Regeringen anser därför att det också bör ha framkommit något i underlaget som indikerar att det tidigare tillståndet skulle ha återkallats. På så sätt behöver inte regelmässigt göra djupgående utredningar av den tidigare tillståndsperioden i alla ärenden. Det innebär att om det vid en översiktlig kontroll av tidigare tillståndsperiod inte finns något som tyder på att en djupare utredning är nödvändig kan ansökan beviljas. kan därmed koncentrera de djupare utredningarna till de ärenden där behovet erfarenhetsmässigt är som störst. bör också kunna göra stickprovsvisa kontroller i ett visst antal ärenden, i vissa branscher eller på annat sätt som verket bedömer lämpligt. Vidare bör som utgångspunkt endast eventuella avvikelser närmast före det sökta tillståndet utredas och beaktas. Utredningen har övervägt om detta uttryckligen bör framgå av den nu föreslagna bestämmelsen men anser att det i vissa undantagsfall kan finnas situationer när det tidigare tillståndet endast har varat en mycket begränsad period och tillståndet därför kan behöva beaktas. Regeringen delar därför utredningens bedömning att bestämmelsen inte bör utformas på sådant sätt att en kontroll av tillståndsperioden även före det närmast föregående tillståndet helt utesluts. Med utredningens författningsförslag inbegrips även en granskning av om tidigare tillstånd skulle ha återkallats p.g.a. att utlänningen inte påbörjat sitt arbete från tillståndets första giltighetsdag eller inom den s.k. omställningsperioden (7 kap. 7 e § första stycket 2 respektive andra stycket UtlL). Utredningen har inte utvecklat något resonemang i denna del. Regeringen föreslår ovan att förlängning av tillståndstiden för ett arbetstillstånd ska vägras om utlänningen vistas i av andra skäl än de som arbetstillståndet beviljades för. Den situationen att en utlänning inte påbörjar en anställning från tillståndets första giltighetsdag menar regeringen därför redan omfattas av den prövning som ovan föreslås ska göras vid en förlängningsansökan. När det gäller frågan om även den s.k. omställningsperioden i 7 kap. 7 e § andra stycket UtlL bör beaktas vid en förlängningsansökan konstaterar regeringen att den bestämmelsen reglerar vad som gäller om utlänningens anställning upphör under pågående utredning om återkallelse. Till skillnad från utredningen anser regeringen därför att det inte är lämpligt att ändra nuvarande ordning så att även 7 kap. 7 e § första stycket 2 och andra stycket UtlL ska beaktas vid en ansökan om förlängning av arbetstillståndet. Sammanfattningsvis är syftet med att i den föreslagna förlängningsbestämmelsen hänvisa till angivna delar av återkallelsebestämmelsen att i de fall finner anledning att utreda föregående tillståndsperiod och avvikelser i förutsättningarna för det arbetstillståndet har förekommit, ska dessa i huvudsak bedömas på samma sätt vid en förlängningsansökan som vid en eventuell återkallelse. Det innebär vidare att vid en förlängningsansökan måste eventuella avvikelser också bedömas utifrån de möjligheter till undantagen från återkallelse som föreslås (7 kap. 7 e § tredje stycket UtlL). 2021/22:134 föreslår regeringen att det i återkallelsebestämmelsen ska införas utökade möjligheter att avstå från att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete i ringa fall av avvikelse eller om en återkallelse med hänsyn till omständigheterna annars inte framstår som skälig. Denna mer nyanserade bedömning kommer alltså att gälla även vid prövningen av en förlängningsansökning. Om bedömningen utmynnar i att tidigare tillstånd inte skulle ha återkallats, exempelvis för att något undantag är för handen, kan förlängningsansökan beviljas förutsatt att övriga förutsättningar är uppfyllda. På samma sätt ska en förlängningsansökan däremot avslås om bedömningen skulle utmynna i att tidigare uppehållstillstånd för arbete skulle ha återkallats. När det väl har bedömts att tidigare tillstånd skulle ha återkallats är alltså även denna grund för att avslå en förlängningsansökan tvingande. Som utredningen anför bör i övrigt de principer som ligger till grund för undantagen från återkallelse tillämpas på motsvarande sätt vid handläggningen av en ansökan om permanent uppehållstillstånd enligt 5 kap. 5 § första stycket 1 UtlL (jfr även MIG 2015:20 och prop. 2016/17:212 s. 10). Det bör slutligen särskilt påpekas att kravet på annonsering i 6 kap. 2 § andra stycket UtlL inte omfattas av återkallelsebestämmelsen i 7 kap. 7 e § UtlL. Annonseringskravet kan därför enbart bedömas framåtsyftande, dvs. om en ny anställningen uppfyller annonseringskravet eller inte. Det är inte heller en rimlig ordning att ett sådant misstag, som inte upptäckts av vid prövningen av en tidigare ansökan, ska medföra ett avslag för den enskilde i ett senare skede. När ska förlängningsansökan ha kommit in? efterfrågar ett förtydligande av hur prövningen ska göras av en förlängningsansökan som kommer in efter det att det föregående tillståndet löpt ut. Förvaltningsrätten i anser för sin del att ansökningar om arbetstillstånd borde betraktas som förlängningsansökningar om man tidigare haft ett arbetstillstånd i . Detta för att motverka att en utlänning som efter att ha fått avslag på sin ansökan om förlängning återvänder till hemlandet och därifrån ansöker om arbetstillstånd på grund av anställning hos samma arbetsgivare som avslagsbeslutet avser. Det är viktigt att systemet för arbetskraftsinvandring inte missbrukas. En s.k. karenstid, dvs. att en ansökan om arbetstillstånd efter det att en förlängningsansökan avslagits alltjämt ska betraktas som en förlängningsansökan, kan emellertid medföra komplicerade bedömningar och orimliga och oförutsebara konsekvenser för både arbetsgivare och arbetstagare. Utlänningen skulle t.ex. kunna söka arbete hos en annan arbetsgivare och vid prövningstillfället alltså ha en helt ny anställning som uppfyller kraven i utlänningslagen. Om ansökan kommer in när det tidigare tillståndet löpt ut är det enligt regeringens mening därför det lämpligaste att en sådan ansökan betraktas som en ny ansökan. Det bör dessutom påpekas att bestämmelsen i 6 kap. 2 § UtlL är fakultativ. Det finns alltså inte någon ovillkorlig rätt att få ett arbetstillstånd i en sådan situation som Förvaltningsrätten i tar upp utan en bedömning måste göras i varje enskilt fall. ska som nämns ovan också vidta åtgärder för att motverka missbruk av Prop. 2021/22:134 regler (5 § förordningen med instruktion för ). misstanke om att regelverket missbrukas finns alltså en möjlighet att avslå ansökan. 8.3Ingen begränsning av den sammanlagda tillståndstiden för arbetstillstånd Regeringens förslag: Den nuvarande begränsningen av den sammanlagda tillståndstiden för arbetstillstånd enligt reglerna för arbetskraftsinvandring ska tas bort.