prop · H903157 · 2022-03-22 00:00:00 — Utredningen föreslår att en enskild inte får godkännas som huvudman om det finns särskild anledning anta att den enskilde eller, om den enskilde är en juridisk person, företrädare för verksamheten kan komma att 1. utöva våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränka enskilda barns eller vuxnas grundläggande fri- och rättigheter, 2. diskriminera eller på annat sätt bryta mot principen om alla människors lika värde, 3. utöva kränkande behandling mot barn eller elever, 4. på annat sätt motarbeta principen om barnets bästa, 5. motarbeta det demokratiska styrelseskicket, eller 6. rättfärdiga, främja eller uppmana till sådana ageranden som anges i 1–5. Vidare föreslår utredningen att en huvudmannaförsäkran ska införas, där den undertecknande försäkrar att han eller hon inom ramen för skollagsreglerad verksamhet inte kommer att agera i strid med demokrativillkoren. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till eller har inga synpunkter på utredningens förslag, däribland Justitiekanslern (), Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , , , , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, , i , , , , och kommuner, Försvarshögskolan, , , , Rädda barnen, och i , LO. tillstyrker förslaget men efterfrågar vissa förtydliganden. efterlyser närmare överväganden om formuleringen av vissa av de föreslagna demokrativillkoren. Säkerhetspolisen välkomnar utredningens förslag och anger att demokrativillkoren till stor del bör träffa den problembild som Säkerhetspolisen har sett hos aktörer i extremistmiljöerna men påpekar att enligt förslaget är det den enskilde eller en företrädare för verksamheten som anges i 2 kap. 5 a § skollagen som omfattas av demokrativillkoren. Säkerhetspolisen anser att en sådan avgränsning av vilka personer som omfattas av villkoren riskerar att bli för snäv och att även personer utanför den angivna personkretsen skulle kunna ha ett väsentligt inflytande över verksamheten och myndigheten anser att de därför bör omfattas av prövningen av demokrativillkoren. Utöver det bör enligt Säkerhetspolisen samtliga personer som vid ansökningstillfället förväntas förekomma i verksamheten, även anställda hos en huvudman, omfattas av prövningen. Kristna råd anger att det är bra med ett införande av demokrativillkor, även om de angivna villkoren är självklarheter. Stiftelsen tillstyrker förslaget om det införs för alla skolor oavsett huvudman. Ett antal remissinstanser ifrågasätter om inte det som de föreslagna demokrativillkoren avser redan fångas upp i den befintliga ägar- och ledningsprövningen eller bedömer att befintlig lagstiftning är tillräcklig, bland dem Kammarrätten i , , Kommuner och Regioner (SKR) och Kvinnolobby. kommun anser, på samma sätt som utredningen, att det går att pröva en enskilds förmåga att följa värdegrunden genom de nuvarande reglerna och att i de allra flesta fall borde vara en tillräcklig prövning. Kommunen föreslår att det i stället för demokrativillkor införs ett förtydligande som ger uttryckligt stöd för möjligheten att kontrollera värdegrunden. Ansgarskolorna, Banér- skolan, , i /, Kristna skola och föreslår i likalydande yttranden att man avvaktar med en förändring och först utvärderar om den befintliga ägar- och ledningsprövningen är tillräcklig. (), och anser att befintlig lagstiftning är tillräcklig. vill lyfta frågan om inte en skärpt tillsyn och kontroll med åtföljande indragning av tillstånd skulle kunna anses vara ett tillräckligt medel att ta till för att komma till rätta med friskolor som inte följer skollagen. ombudsmän () och anger att det behövs ytterligare utredning och överväganden med hänvisning till att en prövning mot demokrativillkoren kan stå i konflikt med den enskildes religionsfrihet, yttrandefrihet och föreningsfrihet. och kommuner anger att förslaget innebär gränsdragningssvårigheter och riskerar att skapa ett för stort tolkningsutrymme. SKR och ifrågasätter om prövningen kan göras på ett rättssäkert sätt. ställer sig tveksamt till utredningens förslag som med stor sannolikhet kommer att leda till tillämpningsproblem och tvister. PIBUS anger att rättssäkerheten sätts åtsidan med demokrati- 2021/22:157 villkorens formuleringar. Idéburna skolors riksförbund anger att det förefaller rättsosäkert att avslå vissa huvudmäns ansökan utifrån antaganden om personers åsikter, däremot kan handlingar som strider mot svensk lag naturligtvis diskvalificera personer i en ägar- och ledningsprövning. Kristna friskolerådet avstyrker förslaget och anger att sammantaget är de föreslagna reglerna inte en proportionerlig åtgärd för att uppnå syftet att hindra skadliga och olämpliga skolmiljöer. , och kommuner, Rädda barnen, () och Stiftelsen lyfter fram behovet av att det tas fram ett stödmaterial för kommunerna vad gäller ägar- och lednings- Säkerhetspolisen bedömer att ett skulle kunna utgöra ett stöd för myndigheternas bedömning. styrker att ett stödmaterial tas fram men anser till skillnad från utredningen att stödmaterialet inte enbart ska rikta sig till kommunerna utan även till i , som anger att alla huvud- män behöver utbilda sig i demokrativillkor och efterlyser ett stödmaterial, föreslår att länsstyrelserna kan få ett tydligare uppdrag i att bidra till kompetensutveckling kring demokrati och demokrativillkor i respektive En majoritet remissinstanser har inga synpunkter på eller tillstyrker för- slaget om en huvudmannaförsäkran, bland dem JK, Skolinspektionen, , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , , , , och kommu- ner samt LO. LR tillstyrker förslaget men anger att det är ett slag i luften om inte tillsynen skärps. ställer sig bakom förslaget men är tveksam till hur en huvudmannaförsäkran kan fungera i ett till- Kristna friskolerådet samt PIBUS varken tillstyrker eller avstyrker då de har svårt att se vilken funktion en huvudmannaförsäkran skulle ha i praktiken. Flera instanser, däribland JO, , och kommuner, , Idéburna skolors riks- förbund, SKR och , avstyrker förslaget med hänvisning till att det inte har någon praktisk betydelse och att det är svårt att se nyttan JO och kommun anger att förslaget är missvisande då villkoren omfattar endast en del av de författningar som reglerar verk- samheten, och dessutom medför förslaget en ökad administrativ börda vilket även noterar. att förslaget ytterligare skulle minska de lika villkor som utgör grunden för både kommunala och fristående huvudmäns möjlighet att bedriva utbild- Stiftelsen avstyrker då förslaget endast omfattar enskilda i Som nämns i avsnitt 3 har bl.a. beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss vars lagförslag i huvudsak överensstämmer med regeringens lagförslag i detta avsnitt. anför att till skillnad mot utredningens förslag så framgår det inte längre en direkt koppling mellan den sökande eller dess företrädares handlande, eller tidigare handlande, och den bedömda risken för eleverna. till lagrådsremiss är lagtexten i stället utformad så att endast risken för att eleverna utsätts för de olika punkterna i demokrativillkoren utgör rekvisit för att den sökande ska bedömas som olämplig. Även om det av motiv- texten kan framgå hur bestämmelsen ska tillämpas, bör det i den fortsatta beredningen övervägas om även ordalydelsen i bestämmelsen ska justeras. Skälen för regeringens förslag Ägar- och ledningsprövningen bör skärpas Dagens bestämmelser om ägar- och ledningsprövning, inklusive prövning av lämpligheten hos företrädare för huvudmannen och ledningen av verk- samheten, har varit i kraft . avsnitt 5.1.3 och 7.1 innebär prövningen bl.a. att det ställs krav på insikt, lämplighet och ekonomiska förutsättningar för att beviljas tillstånd att bedriva verksamhet enligt skollagen. från enskilda om att få starta fristående verksamheter inom skolväsendet minskat (men med en liten ökning vid ansökningsomgång som avser planerad start av utbildning /23), som flera ansökningar om att få starta en fristående skola har avslagits på den grunden att ekonomisk stabilitet i verksamheten inte har bedömts vara Vidare har Skolinspektionen återkallat ett antal godkännanden då företrädarna för verksamheten inte har bedömts uppfylla lämplighets- Syftet med regleringen bedöms huvudsakligen ha uppfyllts, dvs. att minska oseriösa aktörers möjlighet att bedriva skattefinansierad väl- färdsverksamhet (prop. 2017/18:158 s. 44 och 45). Detta är viktigt för all- mänhetens tilltro till sektorn som helhet. Regeringen bedömer dock här, i likhet med utredningen, att det är att föredra att ansökningar om att god- kännas som huvudman i större utsträckning nekas från början i stället för att dras tillbaka i efterhand, inte minst av hänsyn till barn och elever som då behöver byta huvudman. Det bedöms därför finnas behov av ytterligare verktyg för tillståndsmyndigheterna vid ägar- och ledningsprövningen. Demokrativillkor bör införas för att skärpa lämplighetsprövningen av För att godkännas som enskild huvudman ska denne, enligt gällande rätt, bl.a. genom erfarenhet eller på annat sätt ha förvärvat insikt i de före- skrifter som gäller för verksamheten, bedömas ha förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och vara lämplig. hetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av bety- Även de som har ett bestämmande inflytande i verksam- heten ska bedömas vara lämpliga (2 kap. 5 § skollagen). Det innebär, som påpekas i utredningen, att tillståndsmyndigheterna kan göra en prövning mot olika bestämmelser i skollagen och andra författningar, t.ex. mot 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen, dvs. de bestämmelser som ger uttryck för Där anges t.ex. att utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens fri- het och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor samt att var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av Det råder dock oklarheter om i vilken utsträckning t.ex. uttalanden och ageranden i privata sammanhang, som kan sända en stark signal om att en sökande inte är lämplig, får beaktas med hänsyn till t.ex. yttrandefriheten och mötesfriheten. Skolan är en verksamhet där vuxna har ansvar för barns och elevers ut- Barn är underåriga och i beroendeställning till rektor, lärare och 2021/22:157 annan personal. Även om tillsynsmyndigheterna kan göra inspektioner och granskningar så handlar det om punktinsatser. Bortsett från löpande kontakt med förskolan och skolan vid hämtningar och lämningar, utvecklingssamtal, föräldramöten och liknande saknar vårdnadshavarna av naturliga skäl i praktiken full insyn i verksamheten utöver det barnen själva berättar. Det är därtill inte alltid barn berättar om de utsätts för våld, hot eller otillbörlig påverkan. En utgångspunkt när en komplettering av ägar- och ledningsprövningen övervägs är att det inte finns någon rättighet att bedriva skola med stöd av allmänna medel utan att staten kan uppställa villkor för att en enskild ska bli godkänd som huvudman. Ett beslut enligt 2 kap. skollagen att godkänna en enskild som huvudman för förskola, skola eller fritidshem innebär att en förvaltningsuppgift överlåts åt en enskild enligt 12 kap. 4 § RF. Staten ska enligt RF verka för att barns rättigheter tas till vara (1 kap. 2 § RF). Enligt artikel 4 i ska konventionsstaterna vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra barns rättigheter enligt konventionen. Staten kan således uppställa villkor för godkännande av enskilda som huvudman för verksamhet enligt skollagen som minimerar risken för att barn far illa i sådan verksamhet. Utredningen föreslår att en presumtiv huvudman, utöver att prövas enligt nuvarande bestämmelser i 2 kap. 5 § skollagen, även ska prövas mot nya i 2 kap. skollagen särskilt fastslagna demokrativillkor. Genom sådana demokrativillkor kan lagstiftaren lyfta fram de ageranden som strider mot barns rättigheter och samhällets grundläggande demokratiska principer, som särskilt bör prövas i fråga om den som önskar bli huvudman för skollagsreglerad verksamhet. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att en enskild inte ska få godkännas som huvudman om det finns särskild anledning anta att den enskilde eller, om den enskilde är en juridisk person, företrädare för verksamheten kan komma att 1.utöva våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränka enskilda barns eller vuxnas grundläggande fri- och rättigheter, 2.diskriminera eller på annat sätt bryta mot principen om alla människors lika värde, 3.utöva kränkande behandling mot barn eller elever, 4.på annat sätt motarbeta principen om barnets bästa, 5.motarbeta det demokratiska styrelseskicket, eller 6.rättfärdiga, främja eller uppmana till sådana ageranden som anges i 1– 5. Förslaget har tagits väl emot av majoriteten av remissinstanserna. huvudsakliga invändningar har dock anförts mot förslaget. att det ifrågasätts vad demokrativillkor tillför i förhållande till den nu- Denna synpunkt framförs av bl.a. Kammarrätten i , och kommuner, SKR, Ansgarskolor- na, Banérskolan, , i /Maria- skolan, Kristna skola och , Svenskt Näringsliv och Svensk Kvinnolobby. Den andra invändningen rör frågan huruvida förslaget, i den del utredningen framför att yttranden och ageran- den i privata sammanhang kan beaktas vid prövningen mot demokrati- villkoren, är förenligt med den enskildes religionsfrihet, yttrandefrihet och Synpunkter att detta måste utredas eller att utredningens förslag kräver fördjupade överväganden har framförts av bl.a. Även Skolinspektionen, som är positiv till förslaget, vill veta hur förslaget kan förenas med yttrandefriheten. Slutligen har bl.a. och lyft frågan om inte en skärpt tillsyn och kontroll med åtföljande indragning av tillstånd skulle kunna anses vara ett tillräckligt medel att ta till för att komma till rätta med fristående skolor som inte följer skollagen. Som har nämnts ovan gör dock, när det gäller den sistnämnda invändningen, regeringen bedömningen att det av hänsyn till barn och elever är att föredra att ansökningar om att godkännas som huvudman nekas från början, i stället för att dras tillbaka i efterhand. När det gäller de två förstnämnda invändningarna görs följande bedömningar. Möjligheten att beakta stora delar av det som föreslås av utredningen finns . De villkor med koppling till grundläggande principer om demokrati och mänskliga rättigheter som föreslås kommer till stor del redan till uttryck i befintlig lagstiftning i form av positivt utformade krav riktade mot huvudmannen och genom regleringen om ägar- och ledningsprövning. När det gäller de positivt uttryckta kraven kan inledningsvis konstateras att enligt 2 kap. 8 § skollagen ansvarar huvudmannen för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. I finns bestämmelser om att det är straffbart att på visst sätt att utöva våld, tvång eller hot (jfr punkt 1 i de av utredningens föreslagna demokrativillkoren). I diskrimineringslagen finns förbud mot diskriminering (jfr punkt 2 i utredningens förslag). I 6 kap. skollagen finns bestämmelser om åtgärder mot kränkande behandling. Av dem framgår att huvudmannen har skyldighet att förebygga och förhindra kränkande behandling (jfr punkt 3 i utredningens förslag). I 1 kap. 10 § skollagen anges att i all utbildning och annan verksamhet enligt denna lag som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunkt (jfr punkt 4 i utredningens förslag). Punkt 5 i utredningens förslag avser motarbetande av det demokratiska styrelseskicket. I utredningen ges ett antal exempel på när ovan nämnda punkter bör kunna tillämpas, t.ex. om en presumtiv huvudman för en förskola i massmedia uttalat sig i starkt positiva ordalag om barnaga eller om företrädare för den presumtive huvudmannen har begått ett antal brott som rör terrorism eller uppmanat till brott mot allmän ordning, våldsamma aktioner eller sabotage. Andra exempel som nämns är att ledande företrädare deltar i ett extremistiskt sammanhang eller uttrycker sig på ett sätt som är oförenligt med principen om människors lika värde, t.ex. i sociala medier. Det kan också handla om att den enskilde agerar på ett sätt som påverkar det säkerhetspolitiska läget, t.ex. genom polarisering eller indoktrinering. Det kan konstateras att tillståndsmyndigheterna vid lämplighetsbedömningen ska ta hänsyn till viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse. Som har nämnts ovan råder det dock oklarheter i vilken utsträckning tex. uttalanden och ageranden i privata sammanhang, som kan sända en stark signal om att en sökande inte är lämplig, får beaktas med hänsyn till t.ex. yttrandefriheten och mötesfriheten. Vid prövning av en ansökan om att bli godkänd som huvudman ska Skolinspektionen och kommunen tillämpa den s.k. objektivitetsprincipen. Den innebär att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § RF). Objektivitetsprincipen innebär att myndigheterna ska handla fritt från godtycke och inte särbehandla någon utan stöd i lag (Regeringsformen – med kommentarer, m.fl. 2018 s. 64). Likhetsprincipen, som anses in- gå i objektivitetsprincipen, innebär ett krav på likabehandling inför lagen, inte i lagen. Myndigheter ska således inte göra någon annan skillnad mellan enskilda än vad som följer av gällande rättsregler (m.fl. 2018 s. 64). Detta innebär att det – med hänsyn till behovet av att skydda barnen utifrån principen om barnens bästa – är acceptabelt att i lag ange att en enskild inte kan godkännas som huvudman om det bedöms finnas en risk för att barn eller elever far illa. Vid tillämpning av en sådan bestämmelse ska alla behandlas lika, dvs. alla enskilda som ansöker ska prövas utifrån Vid en sådan prövning bör även privata uttalanden och beteenden få beaktas, om de uttrycker sådan brist på respekt för demo- kratiska värderingar eller för annat som anges i skolans värdegrund eller i skollagen eller andra författningar att det finns en risk för att barn och elever kan komma att fara illa om den enskilde eller en juridisk person för vilken denne är företrädare godkänns som huvudman. handlande kan vara att på sociala medier uppmana till våldshandlingar mot en viss gruppering, att plädera för könsuppdelad undervisning annat än tillfälligtvis eller att offentligt uttala att det är bra med kroppsbestraffning Ett annat exempel är att deltaga i våldsbejakande möten. sådana yttranden och ageranden prövas mot i lag fastställda demokrati- villkor innebär inte i sig en inskränkning av t.ex. yttrandefriheten eller mötesfriheten, då yttrandena har fått göras och då mötena har fått hållas. Det som prövas är risken för att barn kan komma att utsättas för just de specifika företeelser som anges i demokrativillkoren. Det är dock viktigt att det görs en helhetsbedömning av samtliga omständigheter, där bl.a. tidsaspekten har betydelse (jfr prop. 2017/18:158, s. 50). i tiden ageranden ska beaktas i prövningen kan bero såväl på dess art och allvarlighetsgrad som hur den sökande uppträtt därefter. Demokrativillkoren bör utformas så att såväl den presumtiva huvud- mannen som dess företrädare, i det fall det är frågan om en juridisk person, ska prövas mot de angivna demokrativillkoren. När det gäller juridiska personer påpekar utredningen att endast enskilda kan dömas för brottet hets mot folkgrupp, men bedömer att även en organisation kan göra sig skyldig till liknande ageranden, t.ex. genom vad som publiceras på webb- platser eller i sociala medier. En organisation som i offentligheten uttalar sig på ett sätt som klart strider mot principen om allas lika värde bör enligt utredningen inte kunna godkännas som huvudman för skollagsreglerad Regeringen delar denna uppfattning. I förhållande till utred- ningens förslag bedömer dock regeringen att det är viktigt att tydliggöra, i linje med Säkerhetspolisens synpunkter, att det som ska bedömas inte bara är risken för att den som prövas själv kan komma att utföra sådana hand- lingar som anges i demokrativillkoren, utan också risken för att barn eller elever kan komma att utsättas för de i demokrativillkoren angivna före- teelserna av personer som anställs i verksamheten, t.ex. rektor, lärare och Enligt bör samtliga personer som vid ansökningstillfället förväntas förekomma i verksamheten, även anställda hos en huvudman, omfattas av prövning av demokrativillkor. Regeringen konstaterar att den reglering som är aktuell avser prövning av ansökningar om att få starta en ny verksamhet inom skolväsendet. Ett godkännande ska enligt 2 kap. 5 § skollagen avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet. Om verksamheten är helt ny finns vanligtvis inga anställda i verksamheten vid ansökningstillfället. Det skulle dock, såsom Lagrådet påpekar, vid ansökningstillfället kunna vara så att en enskild redan är godkänd som huvudman för t.ex. en skolenhet med grundskola och ansöker om att bli godkänd som huvudman för ytterligare en skolenhet med grundskola. Ett annat exempel är att en huvudman för en grundskola med låg- och mellanstadium ansöker om att bli godkänd som huvudman för en grundskoleutbildning med högstadium. Även om det kan finnas situationer då personal som redan är anställd i befintlig verksamhet flyttas över till den nya verksamheten, så kommer det i många fall att vara fråga om att den enskilde planerar att anställa ny personal om denne får ett godkännande för en utvidgad verksamhet. Regeringen anser vidare, till skillnad från Säkerhetspolisen, att den krets som prövningen ska avse är huvudmannen och, om huvudmannen är en juridisk person, de företrädare för den juridiska personen som omfattas av ägar- och ledningsprövningen enligt 2 kap. 5 och 5 a §§ skollagen, dvs. den verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, styrelseledamöter och styrelsesuppleanter, bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handelsbolag, och personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten. Det som behöver bedömas vid prövningen av dessa personer i nu aktuellt avseende är, enligt regeringen, risken för att de är beredda att uppmana eller i vart fall acceptera och underlåta att vidta åtgärder mot att personer som kommer att anställas eller flyttas över till den nya verksamheten agerar på ett sådant sätt som anges i demokrativillkoren i den verksamhet som ansökan avser (se vidare nedan). Om den sökande redan är huvudman för en verksamhet finns det skäl för Skolinspektionen att, på samma sätt som , beakta hur den nuvarande verksamheten sköts. Demokrativillkoren motsvarar inte hela den reglering som en huvudman är skyldig att iaktta. Enligt 2 kap. 8 § skollagen ansvarar huvudmannen för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Demokrativillkoren utgör ett urval av principer som bedöms vara så viktiga att det bedöms vara befogat att utifrån principen om barnens bästa införa en reglering som förtydligar att tillståndsmyndigheten vid prövningen av en ansökan om huvudmannaskap ska göra en riskbedömning mot dessa villkor. Frågan är då vilka demokrativillkor som ska uppställas och hur bestämmelsen om demokrativillkor bör formuleras i övrigt. Demokrativillkoren ska utgå från barnens och elevernas skyddsbehov