prop · H903157 · 2022-03-22 00:00:00 — Remissinstanserna: Mycket få instanser kommenterar specifikt utred- De remissinstanser som är positiva, inte har några synpunkter eller inte har något att invända mot förslaget är Justitiekanslern, , , , , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, , Säkerhets- polisen, Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , För- svarshögskolan, /Förvaltningshögskolan, Högsko- lan Väst, Delegationen mot segregation, Skolväsendets överklagande- nämnd, Ale, och kommuner och Förbundet kommun anger att flera av de ändringar som föreslås kommer att stärka tillsynen av och kontrollen över skolor med konfessionell inrikt- ställer sig bakom möjligheten för tillsyns- myndigheterna att återkalla tillstånd för huvudmän som inte uppfyller anger att en komplettering av ägar- och ledningsprövningen med demokrativillkor kan underlätta såväl lämplighetsprövningen inom ramen för ägar- och ledningsprövningen som tillstyrker förslaget om nya demokrativill- kor och att tillsynen även ska omfatta dessa villkor. Unga ställer sig positiv till att återkallande av tillstånd utvidgas till att även omfatta brister i hur demokrativillkoren följs. kommun, som anser det i stället för demokrativillkor borde föreslås ett för- tydligande som ger uttryckligt stöd för möjligheten att kontrollera värde- grunden, anger att om demokrativillkor ska genomföras bör tillsyns- 2021/22:157 myndigheten fortlöpande utöva tillsyn av att huvudmannen uppfyller kraven. anger att införande av demokrativillkor kan bli ett slag i luften om inte tillsynen av att det följs skärps. Stiftelsen tillstyrker förslaget om att tillsynsansvaret ska utökas och att möjligheten att återkalla tillstånd utvidgas förutsatt att ett demo- krativillkor införs och att det kommer att gälla för alla skolor oavsett utredningens förslag om att tillsynsansvaret ska utökas och att möjligheten att återkalla tillstånd utvidgas till att även omfatta demokrativillkor. ges Kommuner och Regioner ifrågasätter vad den nya regleringen om ägar- och ledningsprövning tillför i förhållande till kostnaderna för detta. avstyrker den nya regleringen om ägar- och lednings- prövning och anser att befintlig lagstiftning är tillräcklig. Skälen för regeringens förslag: I samband med att bestämmelserna om ägar- och ledningsprövning infördes skärptes också bestämmelserna om tillsyn och kontroll. Som nämnts i avsnitt 7.1 ska tillståndsgivaren, dvs. Skolinspektionen eller kommunen, inom ramen för sitt tillsynsuppdrag pröva om en godkänd huvudman fortlöpande uppfyller kraven i 2 kap. 5 och 5 b §§ skollagen (26 kap. 3 och 4 §§). Enligt 26 kap. 14 § skollagen i dess nuvarande lydelse kan ett godkännande återkallas bl.a. om den en- skilde inte längre uppfyller kraven på att genom erfarenhet eller på annat sätt ha förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten (5 kap. 2 § andra stycket 1 skollagen), inte längre har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten (5 kap. 2 § andra stycket 2 skollagen) eller om den enskilde inte längre i övrigt bedöms vara lämplig (5 kap. 2 § tredje stycket skollagen). Utredningen har föreslagit att 26 kap. 14 § skollagen ska utvidgas så att det ska bli möjligt att återkalla tillståndet också om den enskilde dels inte uppfyller villkoret att i övrigt ha förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen (5 kap. 2 § andra stycket 3 skollagen), dels inte längre uppfyller villkoren för ett godkännande enligt de föreslagna be- stämmelserna om demokrativillkor. Det görs här bedömningen att det förstnämnda förslaget bör genomföras. När det gäller demokrativillkoren görs följande överväganden. De villkor som uppställs i 2 kap. 5 § skollagen för att bli godkänd som huvudman är positivt uttryckta. Den enskilde och, om denne är en juridisk person, företrädare för denne ska bedömas vara lämplig att Om det exempelvis framkommer att en sådan företrädare för huvudmannen som anges i 2 kap. 5 a § skollagen, sedan huvudmannen fick sitt godkännande, har begått brott kan tillsynsmyndigheten vid en helhetsbedömning komma fram till att företrädaren, och därmed huvud- mannen, är lämplig. I sådana fall kan godkännandet återkallas. Den föreslagna bestämmelsen om demokrativillkoren innebär att en bedömning ska göras om det finns en risk för att barn eller elever kommer att utsättas för vissa förkastliga beteenden i verksamheten. av avsnitt 7. 2 föreslås bedömningen av denna risk ingå som ett moment i lämplighetsbedömningen enligt 2 kap. 5 § skollagen. När den enskilde har blivit godkänd som huvudman ansvarar denne enligt 2 kap. 8 § skollagen för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. ska utöva tillsyn över att så sker. Om det vid tillsyn konstateras att det i verksamheten förkommer ageranden som står i strid med demokrativillkoren ska huvudmannen anses olämplig. Frågan är då om ett godkännande ska kunna dras tillbaka baserat på en riskbedömning om vad som kan komma att hända i verksamheten trots att det vid tillsyn inte har kunnat beläggas att sådana negativa ageranden som anges i demokrativillkoren faktiskt har skett. I förarbetena till 26 kap. 14 § skollagen (prop. 2017/18:158 s. 53) påpekas att Skolinspektionen kan förelägga en tillståndsinnehavare att åtgärda brister och att tillståndet, om föreläggandet inte följs, som en yttersta sanktion kan återkallas samt att tillståndet, om bristerna är mycket allvarliga, kan återkallas utan föregående föreläggande. I förarbetena ansågs att dessa möjligheter bör finnas även vid brister i fråga om ägar- och ledningsprövningen. Det påtalades att denna prövning syftar till att förhindra att kvalitetsbrister uppkommer och att det är angeläget att tillsynsmyndigheterna kan ingripa innan bristande ekonomiska förutsättningar eller bristande lämplighet har hunnit drabba brukare och elever. När det närmare gäller frågan om ett föreläggande att åtgärda en brist behöver meddelas innan ett beslut om återkallande av tillståndet fattas, anges i förarbetena att ett föreläggande enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer endast kan utfärdas om det finns förutsättningar för att det kan följas. Ett tillstånd eller ett godkännande bör därför kunna återkallas utan föregående föreläggande om aktören saknar rättslig eller faktiskt möjlighet att åtgärda de brister som orsakat frågan om återkallelse av tillståndet. Detta kan enligt förarbetena t.ex. vara fallet om skälet för att ta upp frågan om återkallelse är konkurs, om aktören uppvisar kraftigt försämrade ekonomiska förutsättningar och inte har någon möjlighet att avhjälpa bristen, eller om aktören är ett aktiebolag där samtliga aktier övergår till en person som bedöms vara olämplig. I sammanhanget påpekas att det följer av förvaltningslagen att tillståndshavaren ska ges tillfälle att yttra sig innan ett sådant beslut fattas (prop. 2017/18:158 s 53). Frågan är då om ett godkännande som huvudman ska kunna återkallas om huvudmannen eller en sådan företrädare för huvudmannen som anges i 2 kap. 5 a § skollagen t.ex. i sociala medier uttalar starkt positiva åsikter om ageranden som står i direkt strid med skolans värdegrund innan detta har hunnit drabba barn och elever, eller om verksamheten ska få fortgå så länge något agerande i strid med skolans värdegrund inte har kunnat påvisas i verksamheten, vid de tillfällen som tillsynsmyndigheten har varit där. Som har anförts ovan är skolan en verksamhet där vuxna har ansvar för barns och elevers utbildning. Barn är underåriga och i beroendeställning till rektor, lärare och annan personal. Även om tillsynsmyndigheterna kan göra inspektioner och granskningar så handlar det om punktinsatser. Regeringen görs därför bedömningen att tillsmyndigheten även efter att en huvudman har fått ett tillstånd bör kunna göra en helhetsbedömning av huvudmannens lämplighet där en riskbedömning i enlighet med demokrativillkoren kan ingå som ett moment och, i linje med förarbetena till gällande rätt, dra tillbaka tillståndet även innan huvudmannens eller dennes företrädares bristande lämplighet har hunnit drabba barn och elever. Lagrådet har tagit upp en närliggande fråga, nämligen vad som gäller om en person som anställd i den aktuella verksamheten, t.ex. en lärare, i sitt privatliv – exempelvis på öppna sociala medier – uttrycker åsikter som, 2021/22:157 utan att vara brottsliga, strider mot demokrativillkoren. Om en sådan person inte alls ger uttryck för motsvarande i tjänsten, alltså i skolverksamheten, torde det enligt Lagrådet ofta vara svårt för en arbetsgivare att agera arbetsrättsligt mot personen. Även mindre ingripanden från en arbetsgivares sida kan vara svårförenliga med skyddet för den anställdes yttrandefrihet, om dessa kan uppfattas som repressalier. Lagrådet efterlyser ett klarläggande av hur stort ansvar det är tänkt att den juridiska personen i egenskap av arbetsgivare ska ha för de anställdas privata aktiviteter och påpekar att det inte utvecklas vilken typ av ingripanden mot sådana aktiviteter som kan behöva göras för att fortlöpande leva upp till lämplighetskraven. Regeringen vill här tydliggöra att såväl lämplighetsprövningen som tillsynen endast avser huvudmannen och, om huvudmannen är en juridisk person, de personer som ingår i ägar- och ledningskretsen enligt 2 kap. 5 a § skollagen, samt vad som sker i den verksamhet som omfattas av godkännandet. Vad andra anställda än sådana som anges i 2 kap. 5 a § skollagen gör på sin fritid omfattas varken av ägar- och ledningsprövningen eller av tillsynen och därmed inte heller av huvudmannens arbetsgivaransvar. Det är först om en anställd på sitt arbete inom ramen för den verksamhet som godkännandet omfattar agerar mot skolans värdegrund och därmed mot demokrativillkoren eller på annat sätt agerar i strid med skolregleringen som det uppstår en skyldighet för huvudmannen att ingripa. Det är i sådana fall fråga om att en arbetstagare inte följer sin arbetsgivares instruktioner eller lagar och andra författningar på arbetet och i sådana fall kan arbetsrättsliga bestämmelser och åtgärder aktualiseras. Om en anställd i direktkontakt med barnen eller eleverna agerar på ett sätt som står i strid med demokrativillkoren är det således, som Lagrådet påpekar, givet att detta kan beivras. Om huvudmannen inte agerar i en sådan situation, trots att den anställdes agerande har kommit till huvudmannens kännedom, utan ser mellan fingrarna med den anställdes agerande så kan huvudmannen bedömas vara olämplig. En huvudman ansvarar enligt 8 § skollagen för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Det innebär att en huvudman inte kan vara passiv utan att huvudmannen har ett fortlöpande ansvar att se till att den verksamhet som huvudmannen har ett godkännande för genomförs i enlighet med skollagsregleringen och andra författningar. Genom förslagen om att lämplighetsprövningen avseende juridiska personer ska avse såväl den juridiska personen som dess företrädare och att tillsynen av en enskild huvudman ska omfatta samtliga krav som uppställts för att en enskild ska kunna godkännas som huvudman tydliggörs tillsynsmyndigheternas underlag för att bedöma den enskildes lämplighet och förmåga att fullgöra sina skyldigheter. Om tillsynsmyndigheterna också får tillgång till fler uppgifter ur belastningsregistret (se avsnitt 7.3) breddas myndigheternas underlag ytterligare. Sammantaget bedöms tillsynsmyndigheterna därmed få ytterligare, tydligare och vassare verktyg för sitt arbete med att undvika att oseriösa aktörer godkänns som huvudmän och för att kunna vidta åtgärder vid tillsyn. Konfessionell inriktning ska bara få bedrivas om inriktningen har godkänts av tillståndsmyndigheten eller anmälts Regeringens förslag: En enskild som ansöker om att bli godkänd som huvudman för skollagsreglerad verksamhet ska i sin ansökan ange om den sökta verksamheten ska ha en konfessionell inriktning. inte anges vilken konfessionell inriktning. Ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet och, i före- kommande fall, att utbildningen har en konfessionell inriktning. Annan utbildning än undervisning vid fristående förskola, fristående förskoleklass, fristående grundskola, fristående grundsärskola, fristå- ende fritidshem, fristående gymnasieskola och fristående gymnasie- särskola får endast ha en konfessionell inriktning om huvudmannen för utbildningen har fått ett godkännande för en sådan inriktning. En enskild som före ikraftträdandet av de förslag som lämnas i denna proposition har fått ett godkännande som huvudman för en fristående förskola, fristående förskoleklass, fristående grundskola, fristående grundsärskola, fristående fritidshem, fristående gymnasieskola eller fristående gymnasiesärskola får fortsätta bedriva verksamhet med konfessionell inriktning endast om huvudmannen senast efter ikraftträdandet har anmält till tillsynsmyndigheten att verksamheten ska ha en sådan inriktning. Huvudmannen behöver inte ange vilken konfes- sionell inriktning det är fråga om. Utredningens förslag: Avviker delvis från regeringens förslag. ningen har inte föreslagit att ett godkännande som huvudman i före- kommande fall ska avse konfessionell inriktning vid en viss skolenhet eller När det gäller kravet på anmälan föreslår utredningen en annan lagteknisk lösning som innebär att en enskild som har godkänts som huvudman för skola eller fritidshem före ska få bedriva sådan verksamhet med konfessionell inriktning under förutsättning att denne dels före nämnda datum har anmält till tillsynsmyndigheten att verksamheten har en konfessionell inriktning, dels faktiskt har påbörjat verksamheten och i den tagit emot elever för utbildning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna som yttrat sig över förslaget är positiva till eller har inga synpunkter på förslaget. gäller bl.a. , , Delegationen mot segregation, , Förvaltningsrätten i , Förvaltnings- rätten i , , , Skolväsendets överklagandenämnd, Försvarshögskolan, , Ale, , , , , , och kom- muner, Kommuner och Regioner (SKR), Friskolornas riksför- bund, och Kvinnolobby. , som stöder förslaget, anger att en viktig förutsätt- ning för att motverka en principiell risk för selektiva bedömningar är att sökande inte behöver ange vilken konfession det handlar om. styrelsen i anger att det inte behöver anges vilken konfession 2021/22:157 det handlar om och att det är viktigt att alla skolformer för barn och unga omfattas av kravet. i , LO, tillstyrker förslaget och anger att det är en högst väsentlig information vid tillsynen och att det också är relevant för regeringens uppföljning och för forskningen. som ser det som självklart att skolor som har en konfessionell inriktning registreras som sådana men menar att då det oftast är allmänt känt vilken konfession en sådan skola har kan det återfinnas i registreringen. kommun förordar att frågan utreds ytterligare för att säkerställa att en anmälningsskyldighet inte riskerar att utgöra en otillåten registrering av enskilds religion. Ansgarskolorna, Banérskolan, , i /, Kristna Skola och föreslår i likalydande svar att alla skolor, oavsett inriktning och inte bara religiös, tydligt bör ange vilken ideologisk och filosofisk grund de utgår ifrån. Kristna friskolerådet och (), som båda avstyrker förslaget, anser att alla skolor ska vara skyldiga att till elever och vårdnadshavare tydligt deklarera sin filosofiska, religiösa eller pedagogiska grund, samt på vilket sätt denna grund kommer till uttryck i utbildningen. Stiftelsen avstyrker förslaget att en eventuell konfessionell inriktning ska anmälas. Även Judiska avstyrker detta förslag och uppger att regeringen i en proposition har angivit att Skälen för regeringens förslag En effektiv ägar- och ledningsprövning förutsätter kännedom om en verksamhet avses bedrivas med konfessionell inriktning eller inte Som nämns i avsnitt 4.5 finns det inte någon skyldighet för en enskild som ansöker om att bli godkänd som huvudman för en förskola, skola eller fritidshem att ange i sin ansökan om verksamheten aves bedrivas med en Ett krav för att bli godkänd som huvudman är bl.a. att den enskilde genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten (2 kap. 5 § första stycket 1 skollagen). För fristående förskola, fristående skola eller fri- stående fritidshem som bedrivs med konfessionell inriktning gäller enligt 1 kap. 7 § skollagen att konfessionella inslag inte får förekomma i under- visningen, men i utbildningen i övrigt, samt att barns och elevers del- tagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt. I avsnitt 6.1 och 6.2 föreslås förtydliganden av skollagens definitioner av undervisning och utbildning samt nya definitioner av konfessionella inslag och konfes- I avsnitt 6.3 föreslås ytterligare krav på en utbildning med konfessionell inriktning och på huvudmannen, bl.a. att konfessionella inslag som huvudregel ska särskiljas från andra aktiviteter inom utbild- ningen och viss informationsskyldighet om konfessionella inslag för huvudmannen i förhållande till vårdnadshavare och elever. myndigheten inte har kännedom om huruvida en sökande avser att bedriva verksamheten med en konfessionell inriktning blir tillståndsmyndighetens prövning av om sökanden genom erfarenhet eller på annat sätt har för- värvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten ofullständig. Det finns därför starka skäl för att en enskild som ansöker om godkännande för förskola, skola eller fritidshem och som avser att bedriva verksamheten med konfessionell inriktning ska vara skyldig att ange detta i sin ansökan. Judiska anger att utredningens definition av konfessionella skolor innebär att judiska skolor skulle anses vara konfessionella även om de inte uppfattas som konfessionella av föräldrar eller av huvudmännen för skolorna. anser att artikel 5 i Ramkonventionen medför en rätt för judar att själva definiera vad som är religion och vad som är kultur, och hänvisar till en proposition angående undervisning för utlandssvenska barn samt för vissa minoriteter i (Kungl. Maj.ts proposition nr 1968) där det anges att den judiska är konfessionslös då den inte ålägger barnen någon religionsutövning. Att exempelvis läsa böner är enligt den definition som föreslås i denna proposition konfessionella inslag, även om de förekommer i en traditionell kontext och även om det är frivilligt för eleverna att delta. Som framgår av avsnitt 6.2 är det här fråga om en definition av konfessionella inslag i skollagens mening och inte en definition av begreppet i dess vidare betydelse. Av skäl som anges i avsnitt 6.2 bedöms inte en definition av vad som ska anses vara konfessionella inslag i skollagsreglerad verksamhet stå i strid med artikel 5 i ramkonventionen. Om det förekommer konfessionella inslag i en skollagsreglerad verksamhet är det frågan om en konfessionell inriktning som huvudmannen bör uppge i sin ansökan om huvudmannaskap till tillståndsmyndigheten. Något undantag från denna anmälningsplikt bedöms inte lämpligt, då det är en väsentlig information till elever och vårdnadshavare samt för tillsynsmyndigheten. Regeringen föreslår således att en enskild som ansöker om godkännande för förskola, skola eller fritidshem och som avser att bedriva verksamheten med konfessionell inriktning ska vara skyldig att ange detta i sin ansökan. Av skäl som närmare utvecklas nedan ska den enskilde dock inte vara skyldig att uppge vilken konfessionell inriktning det kommer att vara fråga om. Enligt 2 kap. 5 § skollagen ska ett godkännande avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet. Det föreslås att denna bestämmelse kompletteras så att om den enskilde har uppgett att denne avser att bedriva verksamheten med konfessionell inriktning och tillståndsmyndigheten har bedömt att kraven enligt 2 kap. 5 § andra–tredje styckena skollagen är uppfyllda, så ska godkännandet även avse att verksamheten får bedrivas med en konfessionell inriktning. Vidare bör bestämmelsen i 1 kap. 7 § skollagen ändras så att andra delar av utbildningen än undervisningen vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem bara får ha en konfessionell inriktning om huvudmannen har ett godkännande att bedriva utbildningen med sådan inriktning. En ansökan till Skolinspektionen om att bli godkänd som huvudman ska lämnas in året före planerad start, dvs. i förväg (se 2 kap. 1 § skolförordningen [2011:185] och 2 kap. 1 § gymnasieförordningen [2010:2039]). I avsnitt 11 föreslås att de nya bestämmelserna ska träda i kraft . Första gången en sökande behöver uppge om den sökta verksamheten ska ha en konfessionell inriktning blir således i ansökningar i ansökningsomgången 2023. En enskild som har godkänts som huvudman före ikraftträdandet behöver anmäla till tillsynsmyndigheten att verksamheten har en konfessionell inriktning för att få fortsätta bedriva verksamheten För befintliga huvudmän och huvudmän som får ett godkännande före ikraftträdandet av de förslag som lämnas i denna proposition, dvs. före , bedömer regeringen att det räcker att de anmäler till den myndighet som utövar tillsyn över huvudmannens verksamhet att de bedriver verksamheten med konfessionell inriktning för att de ska få fortsätta att göra det. Sådana huvudmän föreslås få på sig efter att de bestämmelser som föreslås i denna proposition har trätt i kraft att ta ställning till om de vill fortsätta eller börja bedriva verksamheten med en konfessionell inriktning, dvs. Om de gör en anmälan ska de nya bestämmelser som föreslås i avsnitt 6.3 tillämpas på sådana utbildningar och huvudmän från och med att anmälan har inkommit till tillsynsmyndigheten. Som utvecklas nedan ska inte huvudmännen vara skyldiga att i anmälan ange vilken konfessionell inriktning det är fråga om. Som närmare utvecklas i avsnitt 11 föreslås nu nämnda bestämmelser införas som övergångsbestämmelser. Om en anmälan inte har gjorts i enlighet med de föreslagna övergångsbestämmelserna får en huvudman som fått ett godkännande före ikraftträdandet inte bedriva sin verksamhet med konfessionell inriktning, såvida inte huvudmannen ansöker om godkännande för en sådan inriktning och ansökan bifalls. Det ska i ansökan eller i anmälan inte anges vilken konfessionell inriktning verksamheten har Som ovan nämnts ska en huvudman som avser att bedriva, eller bedriver, verksamhet med konfessionell inriktning endast ange i ansökan, eller anmälan, att verksamheten har en sådan inriktning, inte vilken konfessionell inriktning det i så fall är frågan om. Förslaget stöds av majoriteten remissinstanser men kommun förordar att frågan utreds ytterligare för att säkerställa att den föreslagna regleringen inte riskerar att utgöra en otillåten registrering av enskilds religion. Så som förslaget är utformat bedöms denna risk inte finnas. En grundprincip i det svenska skolväsendet är att fristående förskolor och skolor ska vara öppna för alla barn och ungdomar. För fristående förskolor får dock en kommun där den fristående förskolan är belägen medge undantag med hänsyn till verksamhetens särskilda karaktär (8 kap. 18 § skollagen). Utbildningen i fristående skolor får efter beslut av Skolinspektionen begränsas till att avse elever som är i behov av särskilt stöd eller som utbildningen är speciellt anpassad för (se exempelvis 10 kap. 35 § och 15 kap. 33 § skollagen). Utbildningen får dock inte begränsas till att avse elever med en viss tro. Det innebär att en elev som söker sig till en fristående skola med en konfessionell inriktning kan vara såväl icke-troende som ha en trosuppfattning enligt en annan religion än vad den aktuella skolan har.