prop · H903148 · 2022-03-22 00:00:00 — Införsel i växt- skyddslagens mening kan dock innebära såväl införsel till från andra EU-länder och tredjeländer som införsel till skyddade zoner. Enligt 3 § första stycket lagen om straff för smuggling döms den som i samband med införsel till landet av en vara uppsåtligen bryter mot ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel genom att underlåta att anmäla varan till tullbehandling, för smuggling till böter eller fängelse i högst . Detta gäller enligt 3 § andra stycket också den som, i samband med att en sådan vara förs in till landet, uppsåtligen lämnar oriktig uppgift vid tullbehandling eller underlåter att lämna föreskriven uppgift vid tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för att införseln fullföljs i strid med förbudet eller villkoret. Enligt 3 § tredje stycket 3 och 4 döms för smuggling också den som uppsåtligen till landet för in eller från landet för ut en vara med stöd av ett tillstånd som föranletts av att någon lämnat oriktig uppgift eller underlåtit att lämna föreskriven uppgift till en tillståndsmyndighet eller förfar på ett sådant sätt hos en tillståndsmyndighet och därigenom föranleder att tillstånd meddelas och att varan förs in till eller ut från landet med stöd av tillståndet, eller förfogar över en vara i strid med villkor som uppställts för eller i samband med varans införsel eller utförsel. Den som av grov oaktsamhet begår en gärning som avses i 3 § lagen om straff för smuggling, döms för olovlig införsel eller olovlig utförsel till böter eller fängelse i högst . För olovlig införsel eller olovlig utförsel döms också den som av grov oaktsamhet bl.a. lämnar oriktig uppgift eller underlåter att lämna föreskriven uppgift i samband med ansökan om sådant tillstånd som avses i 3 § tredje stycket 3 och därigenom ger upphov till fara för att varan förs in eller ut med stöd av detta tillstånd. I 1 § första stycket lagen om straff för smuggling anges att om det i lag eller annan författning har föreskrivits straff för den som bryter mot ett förbud mot eller villkor för att föra in eller ut en vara, gäller i stället bestämmelserna i den författningen om inget annat är föreskrivet. Det är vanligt med bestämmelser i specialstraffrätten om att smugglingslagen ska ha företräde. Om en sådan särskild föreskrift införs i den nya växt- skyddslagen skulle det innebära att införsel till i strid med bestämmelserna i växtskyddsregelverket i första hand skulle straffas enligt smugglingslagen. Denna gäller dock bara införsel till och inte införsel till en skyddad zon inom . Det krävs vidare uppsåt eller grov oaktsamhet för att fällas till ansvar enligt smugglingslagen. Det innebär exempelvis att den som av oaktsamhet för in en växt till i strid med ett förbud eller villkor skulle straffas enligt växtskyddslagen om införseln sker i näringsverksamhet. Även införsel i en skyddad zon, som inte innebär en införsel till landet skulle straffas enligt växtskyddslagen (oavsett om det sker i näringsverksamhet eller inte). I sitt yttrande om straff för överträdelser av EU- regler om kemikalier (se prop. 2011/12:59 s. 73) anförde Lagrådet bl.a. följande. Den föreslagna punkten 12 avser brott mot vissa förbud eller begränsningar i fråga om bl.a. import eller export av ozonnedbrytande ämnen. Det följer emellertid av 11 § andra stycket att det inte ska dömas till ansvar enligt straffbestämmelserna i 29 kap. om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt lagen om straff för smuggling. Enligt 1 § i den lagen ska dock, om det i lag eller annan författning föreskrivits straff för den som bryter mot ett förbud eller villkor för att föra in eller ut en vara, i stället den författningen gälla om inte annat är föreskrivet. 2021/22:148 att en reglering konstruerad på detta sätt i vissa fall kan ge upphov till tvekan om vilket regelverk som ska tillämpas. För att överträdelser av regelverket på växtskyddsområdet ska bedömas på ett så enhetligt sätt som möjligt och för att undvika oklarheter om vilket regelverk som ska tillämpas är bedömningen att det inte ska införas någon bestämmelse i växtskyddslagen om att smugglingslagen har företräde. Detta innebär att det i enlighet med 1 § lagen om straff för smuggling blir reglerna i växtskyddslagen som ska tillämpas om gärningen är straffbelagd enligt båda lagarna. När det gäller gärningar som inte är straffbelagda enligt växtskyddslagen, som tullbrott m.m., ska det även fortsättningsvis dömas till ansvar enligt smugglingslagen. Smugglingslagen innehåller också bestämmelser om befogenheter för att förhindra, utreda och beivra brott. befogenheter har enligt 2 § andra stycket samma lag utvidgats till att även avse brott enligt vissa andra lagar. ses befogenheter inom kontrollverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten över (dir. 2021:28, En samlad lagstiftning om befogenheter). Uppdraget ska redovisas . Vissa gärningar som omfattas av gärningsbeskrivningarna i de föreslagna straffbestämmelserna i växtskyddslagen kan även, i vissa fall, föranleda straff enligt . Det gäller framför allt förgöring i 13 kap. 8 § och vårdslöshet med gift eller smittämne i 13 kap. 9 § . Skyddsintresset för växtskyddslagstiftningen är att skydda växter och växtprodukter från skador som kan orsaka omfattande ekonomiska, miljömässiga och sociala konsekvenser. I den nya växt- skyddslagen föreslås därför att överträdelser av ett antal bestämmelser i växtskyddsförordningen som är centrala för att syftet med lagstiftningen ska uppnås straffbeläggs, t.ex. gärningar som på olika sätt medför eller kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantän- skadegörare. Det kan konstateras att det enligt bestämmelse om förgöring krävs att någon framkallar allmän fara för djur eller växter. För att det ska vara fråga om förgöring krävs det vidare att gärnings- mannen begagnar visst skademedel på visst sätt, i det här fallet sprider skadedjur eller ogräs. I 20 kap. finns bestämmelser om tjänstefel. Om en tjänsteman vid myndighetsutövning hanterar karantänskadegörare eller angripna växter m.m. i strid med regelverket kan detta i vissa fall omfattas av såväl gärningsbeskrivningen för tjänstefel i som av någon av de nya straffbestämmelserna i växtskyddslagen. Den straffrättsliga regleringen i den nya växtskyddslagen bör vara subsidiär till straffbestämmelser. Om en gärning är belagd med straff i ska det således inte få dömas till ansvar för brott enligt växtskyddslagen. Regeringens förslag: Gärningar som är att anse som ringa ska inte medföra ansvar. En gärning ska anses som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inga andra remissinstanser än Åklagarmyndig- heten och , som tillstyrker förslaget, berör frågan. Skälen för regeringens förslag: För att det straffbara området inte ska träffa obetydliga företeelser bör ringa gärningar undantas från straffbarhet, vilket även gäller för straffbestämmelserna i växtskyddslagen. Bedöm- ningen av om en gärning ska betraktas som ringa bör göras med utgångspunkt i det intresse eller det konkreta syfte som bestämmelsen är avsedd att skydda, oavsett eventuell effekt. En motsvarande bestämmelse finns i 29 kap. 11 § första stycket . Regeringens förslag: Ett system med sanktionsavgifter ska införas för mindre allvarliga överträdelser på växtskyddsområdet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och ser positivt på att sanktionsavgifter införs medan ser risker med förslaget (i avsnitt 9.13.4 redogörs mer utförligt för Skälen för regeringens förslag: Majoriteten av de överträdelser som upptäcks av kontrollmyndigheterna inom växtskyddsområdet kan betrak- tas som mindre allvarliga. Flertalet av dessa leder aldrig till någon En del av de mindre allvarliga överträdelserna faller vidare utanför det område där kriminalisering framstår som befogad. Administrativa sanktioner i stället för straff kan antas vara mer effektiva och innebära vinster ur ett resursanvändningsperspektiv. straffprocessuella förfarandet innebär att resurser tas i anspråk hos kontrollmyndigheten, , och de När överträdelser i stor utsträckning upptäcks och utreds av en annan myndighet än de brottsutredande myndigheterna kan det vara en lämpligare resursanvändning att låta den myndigheten också påföra sanktioner för dessa. Den myndighet som utför kontrollerna har specialkunskaper som inte alltid finns hos och Myndighetens utredning kan vidare genomföras i nära anslutning till överträdelsen. En övergång till ett sanktions- avgiftssystem bör därför kunna få till följd att överträdelser utreds och beivras snabbare och att fler överträdelser än tidigare sanktioneras, som resurser frigörs från och Åklagar- Vidare kan en överträdelse med lågt straffvärde ofta förväntas bli lågt prioriterad hos och . 2021/22:148 till sanktionsavgifter för de mindre allvarliga överträdelserna kan därför leda till en betydande effektivisering av sanktionssystemet. En snabbare handläggning kan också antas medföra en större benägenhet att följa de regler som är sanktionerade med sanktionsavgift. Rättssäkerhetsaspekten är naturligtvis mycket viktig även när det gäller mindre allvarliga överträdelser. Det är därför viktigt att sanktions- avgiftssystemet endast omfattar sådana överträdelser där utrymmet för kontrollmyndigheten att göra skönsmässiga bedömningar är ytterst begränsat. Vilka överträdelser som ska kunna leda till sanktionsavgift behandlas i avsnitt 9.14.1 nedan. 9.14.1Överträdelser som ska kunna leda till en sanktionsavgift Regeringens bedömning: Överträdelser av bestämmelser om krav i fråga om registrering eller på dokumentation, skyldighet att anbringa växtpass, krav på anmälan vid införsel och på ISPM 15-märkning på träemballage i importsändningar bör kunna leda till en sanktionsavgift. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inga andra remissinstanser än Åklagarmyndig- heten, som är positiv till att sanktionsavgifter införs i de föreslagna fallen, och , som tillstyrker bedömningen, berör frågan. Skälen för regeringens bedömning Som framgår av redovisningen i avsnitt 9.13.3 är det endast överträdelser av mindre allvarlig karaktär som bör kunna bli föremål för sanktions- avgifter. På växtskyddsområdet syftar i princip alla bestämmelser i förlängningen till att minska växtskyddsrisker. Växtskadegörare kan orsaka omfattande skador som innebär stora ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom t.ex. ökade kostnader i jordbruks-, trädgårds- och skogsproduktion, minskad biologisk mångfald och påverkan på planterade miljöer och naturområden. Detta hindrar inte att överträdelser som t.ex. inte medför någon omedelbar risk för introduktion, etablering eller spridning av karantän- skadegörare kan betraktas som mindre allvarliga. Behovet av effektivare sanktioner gör sig gällande för överträdelser som är frekventa, men som inte är prioriterade inom det straffrättsliga systemet. Ett system med sanktionsavgifter ställer stora krav på tydlighet. De överträdelser som ska kunna leda till en sanktionsavgift måste därför vara lätta att konstatera. Ett enkelt, effektivt och likvärdigt beslutsfattande kan säkerställas genom att de regler som omfattas av sanktionsavgifter är klara och tydliga och genom att de inte innehåller några subjektiva rekvisit eller annars kräver mer ingående bedömningar eller innefattar ett stort tolkningsutrymme. De regler som bedöms vara aktuella för ett sanktionsavgiftssystem är främst sådana som är av rent administrativ karaktär. Överträdelser av bestämmelser om krav i fråga om registrering Syftet med registrering av yrkesmässiga aktörers verksamhet är att kontrollmyndigheterna ska få kännedom om vilken typ av verksamhet en aktör bedriver så att de kan utföra offentliga kontroller. I artikel 65 i växtskyddsförordningen föreskrivs sålunda en skyldighet för en behörig myndighet att föra ett register över vissa angivna yrkesmässiga aktörer. Det EU-rättsliga kravet på att vissa yrkesmässiga aktörer ska ansöka om registrering finns i artikel 66. Av artikeln framgår också vilka uppgifter som en ansökan ska innehålla. Huruvida någon driver en verksamhet utan att uppfylla krav i fråga om registrering är enkelt att konstatera och kräver inte några större utredningsinsatser från kontrollmyndighetens sida. Denna typ av över- trädelse utgör i sig inte heller någon direkt risk ur ett växtskydds- perspektiv. Detta är därför en typ av överträdelse som passar för ett sanktionsavgiftssystem. Gränsdragningen mellan vem som är slutanvändare respektive vem som är en yrkesmässig aktör och därmed omfattas av registreringskravet enligt växtskyddsförordningen är omdiskuterat när det gäller vissa situationer. Det kan t.ex. handla om när innehav av skog ska anses vara att bedriva ett yrkesmässigt skogsbruk eller när försäljning av frukt och bär från den egna trädgården ska anses ske yrkesmässigt. Det är lämpligt att genom föreskrifter eller vägledning tydliggör vad som ska gälla i sådana situationer. Överträdelser av bestämmelser om dokumentation Bestämmelser om dokumentation är av administrativ karaktär och över- trädelser av dessa regler påverkar inte direkt växtskyddet. Dokumenta- tionen kan dock ha betydelse för möjligheten att kontrollera att bestämmelser som har sådan betydelse följs. Dokumentationskrav kan också vara av avgörande betydelse för att kunna spåra en växt eller ett föremål. Eftersom det är enkelt och går snabbt för behörig kontroll- myndighet att konstatera om aktören har dokumenterat uppgifter som lagstiftningen föreskriver, passar också denna typ av överträdelse för ett sanktionsavgiftssystem. I artikel 69 i växtskyddsförordningen ställs krav på en yrkesmässig aktör att under vissa förutsättningar spara dokumentation om växter, växt- produkter eller andra föremål som han eller hon får levererade till sig. Dokumentationen ska avse varje handelsenhet av växter, växtprodukter eller andra föremål som levererats, så att aktören kan identifiera de yrkesmässiga aktörer som levererat produkterna. Vidare ska enligt samma artikel en yrkesmässig aktör i ett stort antal fall spara dokumentation som gör det möjligt för denne att identifiera de yrkesmässiga aktörerna till vilka en handelsenhet har levererats. I artikel 69 ställs vidare krav på att en bemyndigad aktör som utfärdar ett växtpass ska dokumentera ett antal uppgifter om växtpasset för att säkerställa spårbarhet. I alla de nu beskrivna fallen ska dokumentationen sparas om inte kommissionen fastställer en annan minimiperiod för särskilda växter. 2021/22:148 I artikel 87 regleras undersökningar som ska utföras innan växtpass får utfärdas. Enligt punkten 3.d i denna artikel ska resultaten dokumenteras och sparas . I avsnitt 9.6 föreslås att den nya lagen ska innehålla ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet att dokumentera vissa uppgifter. Ytterligare krav på att dokumentera uppgifter kan därmed tillkomma med stöd av det bemyndigandet. Att dokumentation inte sparats torde vara relativt lätt att konstatera. Om dokumentationen saknas krävs det heller inte någon bedömning av uppsåt eller oaktsamhet. Överträdelser av bestämmelser om skyldighet att anbringa växtpass Växtpass är en officiell etikett som krävs för förflyttning av vissa växter, växtprodukter och andra föremål inom unionens territorium (artikel 79) och som utfärdas av yrkesmässiga aktörer som bemyndigats att göra detta (artikel 84). Kravet gäller också när vissa växter, växtprodukter och andra föremål förs in till eller förflyttas inom en skyddad zon (artiklarna 80 och 84). Växtpasset ska anbringas av de yrkesmässiga aktörerna på handels- enheten av de berörda växterna, växtprodukterna och de andra föremålen innan de förflyttas inom unionens territorium eller till eller inom en skyddad zon (artikel 88). Om de förflyttas i en förpackning, bunt eller behållare ska växtpasset i stället anbringas på denna förpackning, bunt eller behållare. Växtpasset intygar frihet från karantänskadegörare och att bestämmelser om reglerade EU-icke-karantänskadegörare är uppfyllda (artiklarna 85– 86). För att få utfärda ett växtpass krävs i normalfallet att aktören har utfört undersökningar för att säkerställa denna frihet (artikel 87). Undersökning- arna är närmast att jämföra med en form av egenkontroll. Bestämmelsen om att växtpass ska anbringas på växter m.m. är av administrativ karaktär och underlåtenhet att följa dessa regler påverkar inte direkt växtskyddet. Att växter m.m. är försedda med ett växtpass kan dock ha betydelse för möjligheten att kontrollera att bestämmelser som har sådan betydelse följs. Växtpasset innehåller en spårbarhetskod som gör det möjligt att spåra växterna, växtprodukterna och de andra föremålen. Vid konstaterad förekomst av en karantänskadegörare på ett parti växter kan växtpasset hjälpa kontrollmyndigheten att hitta källan till skadegöraren och andra partier med växter som kan sprida den. Dessutom kan kontrollmyndigheten också kontrollera att de växter m.m. som omfattas av krav på växtpass endast har producerats av aktörer som har bemyndigats att utfärda växtpass och som följer bestämmelserna om undersökningar som syftar till att minska växtskyddsriskerna. Växtpasset innehåller också annan information som är relevant för att en kontrollmyndighet ska kunna bedöma växtskyddsrisker, t.ex. namn på växten och uppgift om ursprungs- land. Eftersom det är enkelt och går snabbt för behörig kontrollmyndighet att konstatera om växtpass har anbringats på växter m.m. innan förflyttning, passar också denna typ av överträdelse för ett sanktionsavgiftssystem. Överträdelser av bestämmelser om krav på anmälan Även bestämmelser om krav på att göra en föranmälan till en gräns- kontrollstation är av administrativ karaktär och påverkar inte växtskyddet direkt. Att en föranmälan görs är dock avgörande för möjligheten att kontrollera att bestämmelser som har betydelse för växtskyddet följs. Eftersom det är enkelt och går snabbt för kontrollmyndigheten att konstatera om anmälan gjorts, är även detta en typ av överträdelse som passar för ett sanktionsavgiftssystem. Bestämmelser om krav på föranmälan finns i artikel 56.3.a i den nya kontrollförordningen. Enligt den artikeln ska aktörer som ansvarar för sändningar av växter, växtprodukter och andra föremål för vilka sundhetscertifikat krävs föranmäla dessa sändningars ankomst till de behöriga myndigheterna vid gränskontrollstationen. Kommissionen ska i genomförandeakter fastställa när föranmälan senast ska göras (artikel 58 i den nya kontrollförordningen). Krav på skyldighet att anmäla införsel av växter, växtprodukter eller andra föremål kan också ställas i föreskrifter meddelade med stöd av bemyndigandet i den föreslagna 8 § 5 i den nya växtskyddslagen (se avsnitt 9.8). Överträdelser av bestämmelser om krav på märkning av träemballage i importsändningar Som framgår av avsnitt 9.13.12 är ISPM 15 den internationella standarden för växtskyddsåtgärder nr 15 om reglering av träemballage inom den internationella handeln. Att utfärda en ISPM 15-märkning utan att vara bemyndigad för detta bedöms i nämnda avsnitt omfattas av bestämmelser om urkundsförfalskning. Enligt artikel 43 i växtskyddsförordningen får träemballage föras in till unionens territorium endast om det uppfyller vissa krav. Det ska ha varit föremål för en eller flera av de godkända behandlingarna och uppfylla de tillämpliga kraven enligt bilaga 1 till ISPM 15. Det ska vidare vara märkt med det märke som avses i bilaga 2 till ISPM 15, varigenom intygas att det varit föremål för sådana behandlingar. Kravet gäller vid alla importsändningar där träemballage ingår, dvs. även när träemballaget används för att transportera eller skydda andra varor. Att det finns ISPM 15-märke på träemballage som förs in från tredjeland är av stor vikt för att kontrollen av att växtskadegörare inte sprids ska fungera. Den som importerar träemballage utan att det har den märkning som krävs bör kunna få en sanktion. Att konstatera att märkningen saknas är enkelt och går snabbt för kontrollmyndigheten. Denna typ av över- trädelse passar därför för ett sanktionsavgiftssystem. 9.14.2Bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter Regeringens förslag: Det ska införas ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska betalas av den som – driver en verksamhet utan att uppfylla krav i fråga om registrering, – inte har den dokumentation som krävs, inte anbringar ett växtpass på växter, växtprodukter och andra föremål som omfattas av krav på växtpass innan de förflyttas inom Europeiska unionens territorium eller till eller inom en skyddad zon, – för in växter, växtprodukter eller andra föremål till utan att uppfylla krav på anmälan vid införsel, eller inte uppfyller krav på ISPM 15-märkning av träemballage i Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast , som är positiv till att sanktionsavgifter införs i de föreslagna fallen, och , som tillstyrker förslaget, berör frågan. Skälen för regeringens förslag: Den närmare regleringen av vilka överträdelser som ska kunna leda till sanktionsavgift bör finnas på förordningsnivå. Ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter för vissa överträdelser bör därför tas in i växt- skyddslagen. I avsnitt 9.14.1 görs bedömningen att bestämmelser om registrering, dokumentation, skyldighet att anbringa växtpass, anmälan vid införsel och ISPM 15-märkning av träemballage i importsändningar är av sådan art att de är lämpliga för ett sanktionsavgiftssystem. Av bemyndigandet till regeringen bör det därför framgå att dessa typer av överträdelser omfattas av regeringens föreskriftsrätt. Om det, efter att sanktionsavgiftssystemet varit på plats , visar sig att det finns ett behov av att införa sanktionsavgifter även för andra typer av överträdelser än vad som föreslås får regeringens föreskriftsrätt ses över. Regeringens förslag: En överträdelse som kan leda till en sanktions- avgift får inte medföra straffansvar enligt bestämmelsen om straff för att försvåra spårning av en karantänskadegörare eller enligt bestäm- melsen om straff för överträdelser av föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen. Det får inte dömas till ansvar eller beslutas om en sanktionsavgift för en överträdelse som omfattas av ett föreläggande om vite om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast och Polismyndig- heten, som tillstyrker förslaget, berör frågan. Skälen för regeringens förslag Förhållandet mellan straff och sanktionsavgift Utgångspunkten är att sanktionsavgifter är att betrakta som straff i Om sanktionsavgift och annat straff skulle påföras för samma gärning skulle det därför strida mot dubbelprövnings- förbudet (art. 4 i sjunde tilläggsprotokollet till ). är visserligen upp till myndigheter och domstolar att beakta dubbelpröv- ningsförbudet, men lagstiftaren bör i den mån det är möjligt verka för att minska risken för dubbelprövning. Följaktligen bör en utgångspunkt vara att de överträdelser som ska kunna leda till sanktionsavgift inte ska vara straffbelagda. En åtalsprövningsregel, såsom den i , hindrar inte en dubbelprövning i alla situationer. Eftersom en åtalsprövningsregel inte innebär en avkriminalisering måste fortfarande misstänkta brott anmälas av kontrollmyndigheten till som har att pröva om åtal ska väckas. En sådan ordning skulle innebära att belastningen på de rättsvårdande myndigheterna inte minskar i den utsträckning som är önsk- värd som systemet blir besvärligt att tillämpa. De önskade effektivitetseffekterna skulle alltså utebli.