prop · H903229 · 2022-04-19 00:00:00 — Som regeringen framhåller i avsnitt 6.4 bör inte orimliga krav ställas på enskilda i detta avseende. När det gäller de synpunkter som för fram om preskriptionsregler som överensstämmer med vad som gäller i tvister som omfattas av lagen om rättegången i arbetstvister noterar regeringen att överträdelser av fri- och rättighetsregleringen i 2 kap. regeringsformen inte aktualiseras när myndigheter agerar i privaträttslig kapacitet, vilket kan vara fallet när det allmänna agerar som arbetsgivare. Sammanfattningsvis instämmer regeringen alltså i kommitténs bedömning att det inte bör införas några särskilda regler om preskription för grundlagsskadestånd. 7.5En fordran på skadestånd för ideell skada ska kunna ärvas Regeringens bedömning: En fordran på skadestånd för ideell skada vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen bör kunna ärvas, om ett ersättningskrav har framställts före den skadelidandes död. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva eller har inga invändningar mot kommitténs bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Obetalda fordringar på ekonomiskt skadestånd har normalt kunnat ärvas på samma sätt som andra tillgångar i ett dödsbo. ansågs dock att rätten till ett icke fastställt krav på ideellt skadestånd inte kunde ärvas. togs det därför in en särskild bestämmelse i skadeståndslagen som stärkte arvingarnas ställning (6 kap. 3 § skadeståndslagen). I samband med att bestämmelsen om konventionsskadestånd infördes föreskrevs att en fordran på skadestånd för annan ideell skada ska kunna ärvas, på samma sätt som gäller för kränkningsersättning, om ett ersättningskrav har framställts före den skadelidandes död. I förarbetena anförs att det vore olämpligt om det allmänna skulle kunna undgå skadeståndsskyldighet för annan ideell skada genom att dra ut på hanteringen av ett krav så länge att den skadelidande hinner avlida innan ersättningen fastställs (prop. 2017/18:7 s. 34–35). I propositionen Stärkt rätt till skadestånd för brottsoffer (prop. 2021/22:198) föreslås att även särskild anhörigersättning (se avsnitt 6.2) ska hanteras på samma sätt när det gäller möjligheten att ärva en fordran på sådan ersättning. Regeringen instämmer i kommitténs slutsats att i fråga om arv bör rätten till ersättning för ideell skada vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen hanteras på samma sätt som motsvarande ersättning vid konventionsöverträdelser. Detta ställningstagande leder inte till något behov av lagändringar. Regeringens förslag: Lagändringen ska träda i kraft Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångs- Kommitténs förslag och bedömning överensstämmer delvis med Kommittén gör samma bedömning som regeringen men före- slår ett tidigare ikraftträdande än regeringen. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna är positiva eller har inga invändningar mot kommitténs förslag och bedömning. Medan bl.a. Justitiekanslern instämmer i bedömningen att övergångs- bestämmelser inte bör införas menar dock Attunda tingsrätt att det för att undvika oklarhet kan vara lämpligt att införa en övergångsregel som före- skriver att rätten till grundlagsskadestånd ska tillämpas även på överträdelser före ikraftträdandet. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Lagändringen bör träda i kraft . Med hänsyn till den tid som behövs för riksdagsbehandling av förslaget bedöms att lagändringen som tidigast kan träda i kraft . Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer tillämpas nya skade- ståndsregler endast på skadefall som har inträffat efter ikraftträdandet (se 1972:5 s. 593). För att en ny skadeståndsregel ska gälla för skadefall som inträffat i tiden krävs att det regleras i övergångs- När konventionsskadestånd infördes ansågs det inte behövas några övergångsbestämmelser. Eftersom det genom Högsta domstolens praxis redan fanns en rätt till skadestånd för konventions- överträdelser bedömdes det ställningstagandet inte innebära någon begränsning av rätten till skadestånd för skadefall som inträffat före ikraftträdandet (se prop. 2017/18:7 s. 52–53). anser att Högsta domstolens praxis tyder på att det i vart fall (då avgörandet i rättsfallet Medborgarskapet I meddelades) finns en principiell rätt till skadestånd och annan ersättning också vid överträdelser Enligt kommittén får det därmed antas att det även utan en övergångsbestämmelse finns utrymme för domstolarna att i det enskilda fallet döma ut skadestånd trots att rättighetsöverträdelsen helt eller delvis ägt rum före ikraftträdandet. Bedömningen bör ofta kunna ske på motsvarande sätt som om den påstådda överträdelsen hade gällt , menar kommittén. Attunda tingsrätt invänder mot premisserna för kommitténs bedömning och framhåller att förslaget innebär att det allmännas ansvar utvidgas i förhållande till gällande rätt. Enligt Justitiekanslern är det inte möjligt att bedöma frågan på motsvarande sätt som om överträdelsen hade gällt Som Justitiekanslern framhåller är praxis på området sparsam och kan inte sägas ge någon klar bild av vilka av regeringsformens rättigheter som med framgång skulle kunna åberopas i ett skadeståndsmål. skulle bedöma ett skadeståndsanspråk grundat på en överträdelse av någon annan bestämmelse än 2 kap. 7 § regeringsformen om medborgarskap går naturligtvis inte att uttala sig om med någon säkerhet. Från en rent rättslig utgångspunkt finns det således fog för uppfattningen att den föreslagna bestämmelsen innebär att det allmännas ansvar utvidgas i förhållande till gällande rätt. Lagrådet anser att de av regeringen i lagrådsremissen angivna skälen för att avstå från att ta in en övergångsbestämmelse som ger lagstiftningen tillbakaverkande effekt inte framstår som övertygande. Enligt Lagrådet är det opraktiskt och kan leda till rättslig oklarhet – också för enskilda – att överlämna till rättstillämpningen att avgöra vilka äldre överträdelser som är ersättningsgilla. Lagrådet menar att det skulle bli besvärligt för en domstol att i efterhand avgöra hur en tidigare och på prejudikat grundad ersättningsrätt ska falla ut i ett enskilt fall. En sådan ordning kan enligt Lagrådet öka risken för onödiga processer. Även rena rättviseaspekter talar enligt Lagrådet för att lagen ges tillbakaverkande effekt. Regeringen vill med anledning av dessa synpunkter framhålla att den allmänna skadeståndsrättsliga princip som innebär att nya skadeståndsbestämmelser endast ska tillämpas på skadefall som inträffar efter ikraftträdandet av en ny lagbestämmelse är djupt rotad i rättsordningen och har goda skäl för sig. Det bör därför krävas starka skäl för att frångå den. Ett av skälen bakom principen är nämligen att det i förväg ska vara möjligt att bedöma eller ta reda på de potentiella konsekvenserna av ett handlande eller en underlåtenhet (se SOU 2021:64 s. 309). Lagrådet pekar i detta sammanhang på att det inte är enskilda utan det allmänna som kan bli skyldigt att betala skadestånd enligt bestämmelsen om grundlagsskadestånd. Med anledning av det påpekandet kan regeringen konstatera att det inte i något annat tidigare fall när det i skadeståndslagen införts bestämmelser om det allmännas skadeståndsansvar har ansetts att det bör göras avsteg från den aktuella principen. Processekonomiska skäl och argument som hänger samman med likabehandling eller rättvisa har inte motiverat sådana avsteg. Som regeringen konstaterar i avsnitt 5 är det dessutom tveksamt om en bestämmelse om grundlagsskadestånd kommer att få något större genomslag i den faktiska rättstillämpningen. Rättighetskatalogerna i regeringsformen och är till största delen överlappande. En skadelidande som före det aktuella ikraftträdandet har utsatts för en överträdelse av sina fri- och rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen kommer därför i regel att kunna begära skadestånd med hänvisning till att också en konventionsöverträdelse har skett. Dessutom kan en rätt till ersättning följa av någon annan bestämmelse i skadeståndslagen, t.ex. bestämmelsen om fel och försummelse vid myndighetsutövning (3 kap. 2 §), eller av annan specialreglering. Därtill kommer den utveckling på området som skett genom Högsta domstolens praxis (se avsnitt 4.2.3). I praktiken torde införandet av en bestämmelse av grundlagsskadestånd alltså inte innebära någon påtaglig förändring av enskildas möjlighet att få ersättning för skador till följd av överträdelser av 2 kap. regeringsformen. De argument som Lagrådet för fram till stöd för uppfattningen att bestämmelsen bör ges tillbakaverkande effekt har enligt regeringen inte den tyngd som bör krävas för att göra avsteg från den allmänna princip som gäller på detta område. Praktisk betydelse torde den föreslagna bestämmelsen framför allt få i fall där rättigheten i fråga inte är skyddad i eller där 2021/22:229 har en annan utformning och innebörd än enligt regeringsformen. I sådana fall bör det enligt regeringen göras en självständig bedömning av skadeståndsfrågan i det enskilda fallet, utan direkt anknytning till konventionens skydd. Som kommittén understryker ska införandet av en bestämmelse om grundlagsskadestånd inte ges en motsatsvis tolkning på det sättet att det innebär att det saknas rätt till skadestånd från det allmänna vid överträdelser som ägt rum före ikraftträdandet. Att det inte införs några övergångsbestämmelser bör alltså inte innebära någon begränsning av den rätt till skadestånd för skadefall som inträffat före ikraftträdandet som kan ha gällt . Sammantaget menar regeringen i likhet med kommittén och Justitiekanslern att det inte finns tillräckliga skäl att införa övergångsbestämmelser. Det bör i stället överlämnas åt rättstillämpningen att avgöra om skadestånd kan betalas för en överträdelse av 2 kap. regeringsformen före aktuellt ikraftträdande. Regeringens bedömning: Den föreslagna lagstiftningen utvidgar det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelser av regeringsformen och det blir tydligare för den enskilde att det finns en rätt att få en rättslig prövning av om någon av fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen Det bör i förlängningen leda till ett stärkt rättighetsskydd. Den inskränkning i den kommunala självstyrelsen som förslaget kan anses innebära är proportionerlig. Domstolar, rättstillämpande myndigheter och andra får ett mer sammanhållet skadeståndsrättsligt regelverk att förhålla sig till. Antalet tvister med anknytning till rättighetsöverträdelser i de allmänna domstolarna bedöms inte öka annat än obetydligt. Förslagen bedöms inte leda till ökade kostnader för det allmänna och inte heller medföra några konsekvenser för miljön, för regional- politiken, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Inga särskilda informationsinsatser behövs. Kommitténs bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Kommittén bedömer att förslagen inte har några konsekvenser för den Remissinstanserna: De flesta remissinstanser är positiva till kommitténs bedömning eller har inga invändningar mot den. instanser, bl.a. Justitiekanslern, , och Kommuner och Regioner (SKR), menar dock att förslaget kan innebära en större ökning av mål, ärenden och kostnader än kommittén lämnar synpunkter på behovet av ytterligare analys av förslagets effekter från arbetsgivarsynpunkt. och Svenska avdelningen av efter- frågar resurser till kunskapshöjande insatser. Skälen för regeringens bedömning: Genom den lagstiftning som föreslås utvidgas det allmännas ansvar för överträdelser av 2 kap. regeringsformen i förhållande till nuvarande praxis (se avsnitt 8). Rättsläget klargörs och det blir tydligt för enskilda att det finns en rätt att få en rättslig prövning utifrån samtliga fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen. Detta främjar skyddet för fri- och rättigheterna i regeringsformen, som därigenom även lyfts fram i rättstillämpningen och framträder tydligare i relation till . Det skapar även förutsättningar för en mer förutsebar och enhetlig rättstillämpning. Med anledning av synpunkter kan det framhållas att regeringen i avsnitt 7.4 påpekar att överträdelser av fri- och rättighetsregleringen i 2 kap. regeringsformen inte aktualiseras när myndigheter agerar i privaträttslig kapacitet. Som regeringen konstaterar i avsnitt 5 torde vidare de praktiska effekterna för det allmänna av förslagen bli förhållandevis små. Trots det skulle de kunna anses ha en viss effekt på den kommunala självstyrelsen. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Det ingrepp i den kommunala självstyrelsen som förslagen kan innebära är som sagt begränsat. Som regeringen utvecklar i avsnitt 6.3 bör vidare inte det skadeståndsrättsliga ansvaret för kommunerna utformas på något annat sätt än för staten. Mot den bakgrunden är regeringens bedömning att ingreppet i självstyrelsen inte kan uppnås med någon mindre ingripande åtgärd eller att det går utöver ändamålet som föranleder förslagen. När det gäller de farhågor om en ökning av mål, ärenden och kostnader för det allmänna som bl.a. Justitiekanslern och SKR ger uttryck för kan det, som kommittén konstaterar, i och för sig inte uteslutas att det i vart fall initialt inleds processer som delvis syftar till att få ett klarläggande av den föreslagna bestämmelsens närmare tillämpning. I praktiken torde det dock vara ett begränsat antal fall där en överträdelse av 2 kap. regeringsformen inte kan leda till skadestånd på någon annan grund men där det kommer att bli möjligt genom den föreslagna bestämmelsen (se avsnitt 5). Som kommittén framhåller kan det antas att en ny bestämmelse om grundlagsskadestånd i första hand kommer att medföra att enskilda gör gällande flera alternativa eller kumulativa grunder i mål och ärenden hos Justitiekanslern eller i domstol. Även om målens och ärendenas komplexitet och omfattning därigenom kan bli något större bedömer regeringen, i linje med vad anför, liksom kommittén att eventuella kostnadsökningar blir försumbara och bör kunna hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Till detta kommer att grundlagsskadestånd är tänkt att aktualiseras först om andra möjligheter att komma till rätta med en överträdelse av 2 kap. regeringsformen saknas eller är otillräckliga. Den föreslagna regleringen syftar vidare till att möjliggöra rimliga helhetsbedömningar i det enskilda fallet. Regeringen ser därför inte att förslaget riskerar att leda till ökade kostnader för det allmänna på det sätt som SKR och Region befarar. Sammantaget instämmer regeringen således i kommitténs bedömning att förslagen inte kan antas medföra några ökade kostnader för det allmänna. Förslagen bedöms inte heller medföra några konsekvenser för miljön, för regionalpolitiken, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. 2021/22:229 Till skillnad från Region och Svenska avdelningen av bedömer regeringen inte heller att förslaget leder till något behov av särskilda informationsinsatser. Förslaget till lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207) 4§ Staten eller en kommun ska ersätta 1.personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada, skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § och skada som ersätts enligt 2 kap. 3 a §, om skadan uppkommit till följd av att den skadelidandes grundläggande fri- och rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen eller enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har överträtts från statens eller kommunens sida, och 2.annan ideell skada som uppkommit till följd av en sådan överträdelse. Skadestånd enligt första stycket ska betalas endast i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen. Paragrafen innehåller bestämmelser om det allmännas skadeståndsrättsliga ansvar vid vissa rättighetsöverträdelser. Övervägandena finns i avsnitt 6.2–6.6. Skadestånd på grund av det allmännas ansvar enligt paragrafens hittillsvarande lydelse benämns nedan konventionsskadestånd. Med uttrycket grundlagsskadestånd avses skadestånd på grund av det tillagda ansvaret för överträdelser av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen. För en utförlig kommentar till paragrafens hittillsvarande lydelse, se prop. 2017/18:7 s. 55–64. Vad som där sägs om paragrafens tillämpning när det gäller överträdelser av är i stora delar relevant även när det gäller grundlagsskadestånd. Ändringarna i första stycket innebär att statens och kommunernas lagreglerade skadeståndsansvar utvidgas till att gälla även skador som uppkommit till följd av överträdelser av den skadelidandes grundläggande fri- och rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen. Övriga ändringar är språkliga. Det är staten eller en kommun som är skadeståndsansvarig enligt paragrafen. Vad som sägs om en kommun gäller också en region eller ett kommunalförbund (1 § andra stycket). Utgångspunkten är att staten och kommuner ansvarar för överträdelser av 2 kap. regeringsformen som uppkommer i den verksamhet som de svarar för. Generellt sett är statens ansvar mer vidsträckt än kommunernas eftersom staten ansvarar för de lagar och förordningar som den kommunala verksamheten bygger på och även för den tillsyn som utövas inom flera av dessa verksamheter. Om en rättighetsöverträdelse kan härledas till felaktigheter i beslutade normer, bär normalt staten det skadeståndsrättsliga ansvaret för statligt beslutade normer och kommuner för kommunalt beslutade normer. rättighetsöverträdelse inom det kommunala området kan härledas till felaktig lagstiftning eller bristande statlig tillsyn är det i första hand staten som blir ansvarig. Om en rättighetsöverträdelse kan härledas till både statlig och verksamhet kan, om det rör sig om en och samma skada, solidariskt ansvar enligt 6 kap. 4 § bli aktuellt. Staten eller en kommun kan bära ett skadeståndsrättsligt ansvar även för åtgärder som vidtagits av ett privat subjekt; en enskild person eller en juridisk person (jfr 12 kap. 4 § regeringsformen). Ett privat subjekts åtgärder kan leda till att staten eller en kommun ådrar sig skyldighet att betala grundlagsskadestånd om subjektet företrätt det allmänna på ett sådant sätt att åtgärden utgör en överträdelse av 2 kap. regeringsformen (jfr prop. 2017/18:7 s. 57). Den grundläggande förutsättningen för att grundlagsskadestånd ska komma i fråga är att en skada har uppkommit till följd av en överträdelse av den skadelidandes fri- och rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen. En överträdelse kan ske både genom positivt handlande och genom underlåtenhet. Det allmännas ansvar förutsätter inte att det har förekommit fel eller försummelse på det allmännas sida. Utöver överträdelser som sker genom t.ex. myndighetsbeslut eller domstolsavgöranden gäller ansvaret även överträdelser som sker vid normgivning, s.k. normgivningsfel (jfr rättsfallet NJA 2001 s. 210). När det gäller normgivningsfel gäller inom skadeståndsrätten som huvudregel att skadestånd förutsätter att felet har föranlett konkreta myndighetsåtgärder eller beslut som har riktats direkt mot enskilda med tillämpning av den felaktiga . Det gäller även i fråga om ansvar enligt bestämmelsen om grundlagsskadestånd. Frågan om en viss lag eller en viss åtgärd eller underlåtenhet utgör en överträdelse måste avgöras efter en helhetsbedömning av den specifika situationen där ledning först och främst får sökas i regeringsformens ordalydelse, förarbeten och i förekommande fall rättspraxis. Det bör vara naturligt också för en domstol som i ett skadeståndsmål har att pröva om en lag står i strid med 2 kap. regeringsformen att beakta den princip om försiktighet som brukar betonas i samband med lagprövning (KU 1978/79:39 s. 13). Inte varje fel av en myndighet eller domstol som har med en fri- och rättighet att göra utgör en överträdelse. För att grunda skadestånd måste det allmännas bristfälliga agerande normalt sett vara i viss mån kvalificerat. Det räcker t.ex. inte för att konstatera en överträdelse att ett beslut eller en dom angående en rättighet har ändrats i högre instans utan ett felaktigt avgörande som ändras kommer inte att utgöra någon överträdelse. Det måste finnas ett stort utrymme att göra olika bedömningar och tolkningar av exempelvis bevisläget eller innebörden av en rättsregel utan att det rör sig om en rättighetsöverträdelse. Om det i en underliggande process vid myndighet eller i domstol har prövats om en överträdelse av en grundläggande fri- och rättighet enligt 2 kap. regeringsformen har skett är den bedömningen inte bindande vid en prövning enligt paragrafen. En dom eller ett beslut kan dock i praktiken ha en stor betydelse i en senare skadeståndsprocess. Skadestånd enligt paragrafen omfattar personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada, skada på grund av att någon kränks på ett sätt som anges i 2 kap. 3 § (kränkningsersättning) och särskild anhörigersättning enligt 2 kap. 3 a § samt annan ideell skada. Skadetypen annan ideell skada 2021/22:229 tar sikte på den ideella skada som kan uppstå vid rättighetsöverträdelser och är subsidiär i förhållande till andra skador (se prop. 2017/18:7 s. 58). Den som yrkar ersättning enligt paragrafen måste på vanligt sätt precisera och styrka de skador som han eller hon yrkar ersättning för. Dessutom måste den skadelidande visa på omständigheter som innebär att det har skett en överträdelse av en grundläggande fri- och rättighet i 2 kap. regeringsformen liksom att det finns ett tillräckligt orsakssamband mellan den påstådda överträdelsen och skadan. Hänvisningen i andra stycket till paragrafens första stycke innebär att bestämmelsen i andra stycket, som innebär att skadestånd ska betalas endast i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra den skadelidande för en rättighetsöverträdelse, ska tillämpas också vid över- trädelser av enskildas fri- och rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen. Trots att bestämmelsen inte ges en ändrad lydelse får den en delvis ny innebörd eftersom den genom ändringarna i första stycket numera även Den centrala skillnaden i förhållande till det nödvändighetskrav som gäller för konventionsskadestånd är att det kravet i grunden ska prövas utifrån vad som krävs för att ska uppfylla sin folkrättsliga förpliktelse enligt när det gäller tillhandahållandet av effektiva rättsmedel. grundlagsskadestånd tar däremot sikte på om det är nödvändigt att gottgöra den skadelidande genom skadestånd för att en överträdelse av dennes fri- och rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen ska anses kompenserad. det gäller bedömningen av behovet av gottgörelse för en rättighets- överträdelse är avsikten att i princip motsvarande slag av överväganden ska göras som när prövningen sker utifrån nödvändighetskravet vid Resultatet av nödvändighetsprövningen vid grundlagsskadestånd och konventionsskadestånd bör således i praktiken normalt bli likartat när det gäller överträdelser av likartat utformade fri- Nödvändighetskravet innebär att andra sätt att komma till rätta med rättighetsöverträdelser än grundlagsskadestånd ska komma i första hand. Utgångspunkten är därför att det allmänna inte blir skadeståndsskyldigt om den enskilde har eller har kunnat tillgodoses för en rättighetsöver- trädelse på annat sätt. I dessa fall är det inte nödvändigt att gottgöra den skadelidande genom grundlagsskadestånd. Vid bedömningen av om skadestånd är nödvändigt ska således beaktas vilka andra möjligheter den skadelidande har eller har haft till annan gott- görelse, rättelse eller avhjälpande. Annan gottgörelse kan t.ex. bestå i att den skadelidande har erhållit annat skadestånd eller någon annan form av ekonomisk kompensation än grundlagsskadestånd, exempelvis ersättning enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder. lindring i brottmål är en sorts gottgörelse, som ofta kan aktualiseras exempelvis vid en överträdelse av rätten att få ansvaret för brott prövat i domstol inom skälig tid.