prop · H903181 · 2022-03-22 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår i avsnitt 5.4.4 att åldersgränsen för när kommuner får tillhandahålla servicetjänster för äldre utan föregående behovsprövning enligt lagen (2009:47) om vissa kommu- nala befogenheter ska höjas från 68 till . Som framgår där anser rege- ringen att åldersgränsen bör följa åldern för rätt att kvarstå i anställning 2021/22:181 enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd som ska höjas från 68 till (prop. 2018/19:91, bet. 2018/19:AU12, rskr. 2018/19:276). Det innebär att den nu föreslagna lagändringen om höjning av åldersgränsen för de kommunala servicetjänsterna från 68 till också bör träda i kraft . Regeringen anser att det finns behov av en särskild övergångsreglering. Behovet illustreras enklast med ett exempel. Personer födda fyller och kan därmed från den tidpunkten beviljas servicetjänster utan föregående behovsprövning. Utan övergångsreglering skulle det inte längre vara möjligt att bevilja dessa individer sådana servicetjänster utan individuell behovsprövning eftersom ålders- gränsen då har höjts till . Möjligheten återkommer däremot på nytt när de berörda fyller . Regeringen föreslår därför att det i den lagstiftning som träder i kraft den införs övergångsbestämmelser med innebörden att äldre föreskrifter ska fortsätta att gälla för dem som har fyllt före lagens ikraftträdande. 7.7Ändringarna i lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken Regeringens förslag: Lagändringarna avseende 2023 ska träda i kraft . Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för den som har fyllt före . Lagändringarna avseende 2026 ska träda i kraft . Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för den som har fyllt före . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 5.3.4 föreslås att de angivna åldersgränserna avseende änkepension enligt lagen (2010:110) om infö- rande av socialförsäkringsbalken först ska höjas med och därefter knytas till riktåldern för pension. Arbetsgruppen anser att ändringarna ska ske som åldersgränserna för pensionssystemets grundskydd föreslås ändras. Det innebär att de föreslagna höjningarna av änkepens- ionens åldersgränser från 65 till ska träda i kraft och att åldersgränsernas anknytning till riktåldern för pension i socialför- säkringsbalken ska träda i kraft . Regeringen anser att det finns behov av en särskild övergångsreglering. Behovet illustreras enklast med ett exempel. Personer födda kommer 2022 att ha rätt till ersättning eller motsvarande fram till . Utan övergångsreglering skulle dessa individer fråntas rätten till ersättning i de fall de fyller , för att därefter på nytt vara berättigade till ersättning när åldersgränsen höjs till 2023. Regeringen föreslår därför att det i den lagstiftning som träder i kraft och införs övergångsbestämmelser som innebär att äldre föreskrifter ska fortsätta att gälla för den som har uppnått respektive åldersgräns före lagens ikraftträdande. Det innebär exempelvis Prop. 2021/22:181 att den som fyller och därmed har uppnått den rådande 65-årsgränsen ska fortsätta att omfattas av denna även efter det att ålders- gränsen har höjts till 2023. 7.8Ändringarna i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare Regeringens förslag: Lagändringarna avseende 2023 ska träda i kraft . Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för den som har fyllt före . Lagändringarna avseende 2026 ska träda i kraft . Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för den som har fyllt före . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 5.4.3 föreslås att de nuvarande åldersgränserna för vilka lagen gäller ska höjas från 65 till och där- efter knytas till riktåldern för pension. Regeringen anser att ändringarna ska ske som åldersgränserna för pensionssystemets grundskydd föreslås ändras. Det innebär att den föreslagna höjningen av ålders- gränserna i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare från 65 till ska träda i kraft och att åldersgränsernas anknytning till riktåldern för pension ska träda i Regeringen anser att det finns behov av en särskild övergångsreglering. Behovet illustreras enklast med ett exempel. Personer födda kommer 2022 att omfattas av lagen om samhällsorientering fram till . Utan övergångsreglering skulle dessa individer inte längre omfattas av lag- stiftningen från det att de fyller , för att därefter på nytt omfattas av lagen när åldersgränsen höjs till 2023. Regeringen föreslår därför att det i den lagstiftning som träder i kraft och införs övergångsbestämmelser som innebär att äldre föreskrifter ska fortsätta att gälla för den som har uppnått respektive åldersgräns före lagens ikraftträdande. Det innebär exempelvis att den som fyller och därmed har uppnått den rådande 65-årsgränsen ska fortsätta att omfattas av denna även efter det att åldersgränsen har höjts till 2023. 2021/22:181 7.9 Ändringarna i lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända Regeringens förslag: Lagändringarna avseende 2023 ska träda i kraft . Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för den som har fyllt före . Lagändringarna avseende 2026 ska träda i kraft . Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för den som har fyllt före . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 5.4.3 föreslås att de nuvarande åldersgränserna för vilka lagen gäller ska höjas från 65 till och därefter knytas till riktåldern för pension. Regeringen anser att ändringarna ska ske som åldersgränserna för pensionssystemets grundskydd föreslås ändras. Det innebär att den föreslagna höjningen av ålders- gränserna i lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare från 65 till ska träda i kraft och att åldersgränsernas anknytning till riktåldern för pension ska träda i kraft . Regeringen anser att det finns behov av en särskild övergångsreglering. Behovet illustreras enklast med ett exempel. Personer födda kommer 2022 att omfattas av lagen om etableringsinsatser fram till . Utan övergångsreglering skulle dessa individer inte längre omfattas av lagen från det att de fyller , för att därefter på nytt omfattas när åldersgränsen höjs till 2023. Regeringen föreslår därför att det i den lagstiftning som träder i kraft och införs övergångsbestämmelser som innebär att äldre föreskrifter ska fortsätta att gälla för den som har uppnått respek- tive åldersgräns före lagens ikraftträdande. Det innebär exempelvis att den som fyller och därmed har uppnått den rådande 65- årsgränsen ska fortsätta att omfattas av denna även efter det att ålders- gränsen har höjts till 2023. 8 Konsekvenser av förslagen Det övergripande syftet med reformen är att säkra långsiktigt höjda och trygga pensioner och att trygga välfärden genom att hantera den demo- grafiska utmaning som fler äldre innebär. För att göra det krävs en högre sysselsättningsgrad och fler arbetade timmar. Detta ger såväl ett högre arbetskraftsutbud som större skatteinkomster. som dessa regler införs kommer vissa åldersgränser inom skattesystemet att ändras till följd av dessa ändringar. Reformen sker stegvis. stemets åldersgränser och därefter kommer de att Prop. 2021/22:181 knytas till riktåldern för pension. I konsekvensavsnittet redovisas först de ekonomiska konsekvenserna av förslagen i avsnitt 5 och de sammantagna effekterna av reformen. Denna innehåller reformens inverkan på sysselsättningen, konsekvenser för individen samt effekten på offentlig sektor. I redovisningen avseende offentlig sektor särredovisas den ekonomiska konsekvensen för stat, kommun och pensionssystemet. Därefter görs en översiktlig redovisning av hur inkomstpensionssystemet, kommuner, företag, arbetsmarknadens parter och jämställdheten antas påverkas. De ekonomiska konsekvenserna av förslagen i avsnitt 5 har beskrivits i promemorian Konsekvenser av justerade åldersgränser i pensionssystemet och i andra trygghetssystem (S2021/02250). De remissynpunkter som lyfts i texten i avsnitt 8.1 har lämnats på konsekvenspromemorian. Enligt pensionsöverenskommelsen ska reformen vara statsfinansiellt neutral. Redovisningen i detta avsnitt visar att reformen även på kort sikt kommer att uppfylla detta krav. Slutligen redovisas konsekvenserna av förslagen i avsnitt 6, dvs. ändringar i skatte- och socialavgiftssystemet. 8.1Konsekvenser av förslagen justerade åldersgränser i pensionssystemet och i andra trygghetssystem 8.1.1Ekonomiska effekter av förslagen I det här avsnittet redovisas först konsekvenserna för sysselsättning och arbetade timmar. Därefter följer en analys av hur förslagen påverkar indi- vider som berörs av olika höjda åldersgränser inom trygghetssystemen och skattesystemet, såväl på kort som på lång sikt. Detta görs med hjälp av typfall. Sedan analyseras fördelningseffekterna av den höjda 65- årsgränsen vid införandet 2023. Sist i kapitlet beskrivs hur de offentliga finanserna påverkas av samtliga förslag på kort och på . De nya reglerna träder i kraft och 2026, och därefter justeras åldersgränserna varje gång riktåldern höjs. Beräkningarna är gjorda enligt de regelverk och de förmåner som fanns 2020. Konsekvenserna av förslag avseende skattelagstiftningen redovisas enbart översiktligt i detta avsnitt. Förslagen i dess helhet återfinns i avsnitt 6 och förslagens konsekvenser finns nedan i avsnitt. Några grundläggande antaganden för beräkningarna Osäkerheten är stor kring hur förändringen av åldersgränserna i de olika regelverken kommer att påverka individernas beteende. redovisas de antaganden som gjorts kring beteendeförändringar. ringen av pensionssystemets åldersgränser syftar till att bryta att Det är osäkert om, eller i vilken utsträckning, individer som inte är direkt påverkade av förändringen av de olika åldersgränserna kommer att ändra sitt beteende rörande pensions- En grupp som direkt påverkas är de som till någon del har sin försörjning från trygghetssystemen exempelvis sjukersättning, sjukpen- 2021/22:181 ning eller arbetslöshetsersättning och kan ha rätt till ersättning . Enkelt uttryckt betyder det att dessa 65-åringar i effekt- beräkningarna antas ha samma uttagsmönster som dagens 64-åringar. En annan grupp som påverkas direkt är de som med nuvarande regler har rätt till grundskydd och inte längre får det med de Effekten av höjningen av lägsta ålder för grundskydd antas bero på hur stor andel grundskyddet utgör av individens totala De som enbart väntas få små belopp i garanti- pension, bostadstillägg (BTP) och äldreförsörjningsstöd (ÄFS) om de går i pension vid antas välja att gå i pension även efter Ju högre andel grundskyddet utgör av de totala pensionsinkomsterna, desto större antas sannolikheten vara för att pensionsuttaget skjuts upp. De som antas skjuta på uttaget av pension antas också kvarstå på arbetsmarknaden om de var kvar på arbetsmarknaden vid Det innebär även att de som arbetar fram till och därefter enbart har inkomstgrundad pension antas fortsätta ta ut pension vid 65. att de inte direkt påverkas av att åldersgränserna i grundskyddet höjs till Av försiktighetsskäl och mot bakgrund av osäkerheten kring hur att ta ut inkomstpension kommer att påverkas (normeffekten), antas att inga personer som inte direkt påverkas av en regelförändring ändrar sitt beteende. Detta är ett centralt antagande som innebär att enbart de individer som direkt påverkas av förändrade åldersgränser kan ändra sitt beteende i En normeffekt, dvs. att även de som inte direkt på- verkas av regelförändringen ändrar beteende, skulle eventuellt förstärka de positiva effekterna i beräkningarna. är det inte uteslutet att en individ väljer att lämna arbetsmarknaden trots att pensionsåldern höjs om detta kan finansieras genom egna besparingar, avtalad pension eller annat. kommer dock inte möjligheten att ta ut allmän inkomstgrundad pension att finnas kvar när lägsta åldern för uttag av allmän inkomstgrundad pension är . Med stor sannolikhet kommer 65- årsnormen att höjas att lägsta åldern för uttag blir . Av remissvaren på promemorian Konsekvenser av justerade ålders- gränser i pensionssystemet och i andra trygghetssystem (S2021/02250) framgår att några remissinstanser ifrågasätter antagandet om att enbart de som direkt påverkas av regelförändringarna kommer att påverkas. ionsmyndigheten anser att syftet med reformen är att bryta för tid- punkt för pensionsuttag och att det därför vore angeläget att beskriva de ekonomiska konsekvenserna av en förändrad norm. (), PTK och Ingenjörer ifrågasätter att de som inte direkt berörs kommer att påverka sitt beteende. anser att det är oklart hur personer som inte direkt påverkas av reformen kommer att agera och väljer därför att göra detta mer statiska antagande. Effekten på de offentliga utgifterna kommer det första kalenderåret efter åldersjusteringen enbart att ge upphov till en halvårseffekt. personer är födda relativt jämnt skulle några ha gått i ålders- pension , medan andra skulle ha gått först , om reglerna inte ändrats. Det innebär att regelförändringen endast påverkar individer 2023 och de påverkas fullt ut under Förändringar av skattereglerna ger inte upphov till en sådan halv- årseffekt eftersom dessa gäller för alla individer i en viss ålder när kalen- Prop. 2021/22:181 deråret inleds. I detta avsnitt analyseras hur de föreslagna förändringarna av ålders- gränserna i pensions- och skattesystemen påverkar arbetskraftsutbudet, sysselsättningen och BNP. Analysen av effekterna på arbetsmarknaden görs med hjälp av Finans- departementets demografiska arbetsmarknadsmodell AMOD.122 I analysen används arbetskraftsundersökningarnas () definitioner där befolkningen delas in efter arbetsmarknadsstatus.123 I är arbets- marknadsstatus ömsesidigt uteslutande, dvs. en individ kan till exempel inte vara både pensionär och sysselsatt. En person som både arbetar och erhåller pension räknas som sysselsatt (givet att arbetstiden uppgår till ). För att bedöma hur många av de sysselsatta som har pension krävs därför kompletterande information om vilken typ av inkomster individen har. Information om inkomster har hämtats från SCB:s STAR-databas. Dessa inkomstuppgifter har också använts för att uppskatta hur många som har garantipension (hur uppgifterna används se under avsnittet generella antaganden). När den lägsta åldern för allmän inkomstgrundad pension höjs kommer arbetskraftsutbudet och sysselsättningen att öka. När det blir färre ålders- pensionärer kommer något fler personer att vara arbetslösa och få ersätt- ning från sjukförsäkringen, se tabell 8.1. När lägsta åldern för uttag av allmän inkomstgrundad pension höjs 2023 och 2026 antas 63-åringarnas respektive 64-åringarnas pensioneringsgrad bli densamma som 61- åringarnas pensioneringsgrad när den lägsta pensionsåldern var 61 år.124 De som kan vara ålderspensionärer antas vara sjuka respektive utanför arbetskraften av andra skäl enligt fördelningen i arbetskrafts- undersökningen för övriga jämnåriga. Det stora flertalet personer som ej får ålderspension kvarstår dock i arbetskraften, fördelade på sysselsatta och arbetslösa enligt fördelningen för respektive åldersgrupp. 121 I denna analys beskrivs den sammantagna effekten på sysselsättningen av de justerade åldersgränserna i socialförsäkringssystemet och skatte- och avgiftssystemen. 122 AMOD innehåller utfallsdata från SCB:s arbetskraftsundersökningar () för olika arbetsmarknadsvariabler som t.ex. arbetskraft, sysselsättning och arbetade timmar, fördelade på kön, ålder och geografisk härkomst (född i , , övriga eller utanför ). Varje grupps arbetsmarknadsstatus skrivs fram med den demografiska utvecklingen enligt SCB:s senaste befolkningsprognos (). demografiskt betingade tillväxten av arbetskraftsutbudet avspeglar därmed både förändringar i befolkningens storlek och sammansättning. 123 utgör officiell arbetsmarknadsstatistik för exempelvis antal sysselsatta och För att räknas som sysselsatt krävs minst en timmes arbete, eller tillfällig frånvaro från arbete under referensveckan. Individer definieras som arbetslösa om de sökt arbete och kunnat arbeta under referensveckan. 124 Den lägsta åldern för uttag av inkomstgrundad allmän pension höjdes 2020 från 61 till Eftersom beräkningarna är gjorda fanns enbart data för 61-åringar 2021/22:181 Höjningen av garantipensionsåldern samt åldrar för kringliggande trygghetssystem påverkar 65-åringar 2023 och 2024, och 66-åringar 2026 och 2027. Andelen av 65-åringar som klassas som sjuka i och utanför arbetskraften samt arbetslösa ändras i modellen till 64-åringars andel 2023–2024. Åren 2026–2027 höjs andelen 66-åringar på motsvarande vis till 65-åringars andel. Andelen sjuka i och utanför arbetskraften höjs ytter- ligare utifrån den ökningstakt som kan påvisas historiskt när en kohort blir äldre, vilket kan ses som att sannolikheten att vara sjuk ökar med åldern. På motsvarande vis sänks andelen arbetslösa något för en kohort när denna kohort blir äldre, då sannolikheten att vara arbetslös avtar med åldern. De större totala andelar sjuka och arbetslösa, som höjningen av åldersgränserna i trygghetssystemen innebär, minskar andelen pension- ärer. Därutöver minskar också andelen pensionärer då vissa personer inte längre har möjlighet att få garantipension. En del av dessa går till övriga utanför arbetskraften enligt den yngre kohortens fördelning och resterande går till arbetskraften, där merparten blir sysselsatta. Höjningen i las-åldern bedöms ha den minsta effekten på arbetskrafts- utbudet av regeländringarna. Andelen pensionärer i befolkningen minskas först utifrån skillnaden i 68-åringars och 67-åringars pensionsgrad och där- efter utifrån skillnaden i 69-åringars och 67-åringars pensionsgrad. Egen- företagare påverkas ej av denna regelförändring vilket gör att effekten blir mindre då den endast påverkar anställda. De som väljer att inte gå i pension när las-åldern höjs kvarstår i arbetskraften. kommenterar att analysen bör beakta de olika åldersgränserna i såväl trygghetssystem som skattesystem simultant. instämmer i osäkerheten i beräkningarna, men ifråga- sätter i vilken mån den använda modellen AMOD i tillräcklig grad beaktar de förändringar i strukturerna på arbetsmarknaden som kan förväntas . Den redovisade analysen baseras på helheten av samtliga förslag såsom efterfrågar. AMOD beaktar även demografiska struk- turella förändringar och regeringen gör bedömningen att AMOD är rimlig att använda för beräkningar på lång sikt eftersom människor på lång sikt har möjlighet att anpassa sig till nya situationer och krav. Sysselsättningen påverkas relativt lite efter att reformen genomförts, vilket framgår i tabell 8.1. Anledningen är att den lägsta åldern för allmän inkomstgrundad pension höjs från en nivå där relativt få väljer att gå i pension, som höjningen av garantipensionsåldern och åldern för rätt till bostadstillägg samt äldreförsörjningsstöd endast antas leda till ökad sysselsättning i begränsad omfattning. De som enligt tidigare regler skulle gått i pension antas i stället i relativt stor utsträckning räknas som sjuka utanför arbetskraften och till viss del som arbetslösa. Dessutom bedöms den höjda las-åldern endast påverka de sysselsatta som är anställda. De positiva effekterna blir dock större på när den lägsta åldern för allmän inkomstgrundad pension höjs till de åldrar där en relativt stor andel väljer att gå i pension (och uppåt). därmed höjd lägsta ålder för allmän inkomstgrundad pension den klart Prop. 2021/22:181 största effekten på sysselsättningsgraden. får reformen endast en halvårseffekt och först uppkommer en helårseffekt. höjs alla åldrar vilket innebär ännu en halvårseffekt medan uppvisar en helårseffekt. Tusental personer i åldrarna 15–74, differens jämfört med om ingen reform genomförs. -5,9 -14,7 -15,3 -25,4 -40,7 -12,8 -25,5 -25,9 -44,6 -63,5 Arbetade timmar (miljoner) Källa: Egna beräkningar. Ekonomiska konsekvenser för individen I detta avsnitt analyseras reformens effekter för dels ett antal representa- tiva personer med hjälp av typfall, dels genom en fördelningsanalys. Dessa görs för höjningen av 65-årsgränsen 2023, men resultaten är tillämpliga även . För konsekvensanalys avseende höjningen av lägsta åldern för uttag av allmän inkomstgrundad pension och las-åldern 2018/19:133, En riktålder för höjda pensioner och följsam- het till ett längre liv. Den analys som redovisas där är även tillämplig för kommande höjningar av lägsta uttagsålder och av las-åldern. Typfallsberäkningar, höjd 65-årsgräns Typfallen nedan visar hur olika individers situation skulle ha varit med nuvarande regler respektive nya regler givet olika livsval och livssitu- Ett typfall är ingen verklig person utan ska illustrera hur en tänkt representativ person påverkas av förändringar i olika förutsättningar, till exempel förändringar i regler, den samhällsekonomiska utvecklingen eller händelser i personens liv. Typfallen har valts utifrån de förutsättningar som antas vara de vanligast Eftersom antalet typfall skulle kunna vara nästan lika många som antalet berörda personer har denna avgränsning gjorts. anser att valen av typfall i allt väsentligt är relevanta, men att det hade varit önskvärt att inkludera ett typfall för en arbetslös person samt att bastypfallet även hade beräknats för en individ som var Även anser att det saknas en analys om hur inkomsten påverkas om en individ blir arbetslös men inte kan ta ut Anledningen till att det inte finns med ett specifikt typfall 2021/22:181 avseende en arbetslös person är att ett sådant typfall har stora likheter med typfall 6, dvs. en person som har sjukpenning under taket i sjukför- säkringen och som skjuter på uttaget av pension. saknar särskilt fokus på personer med långa yrkesliv och låga inkomster. Dessa personers situation illustreras av typfall 4 som visar en person som får rätt till sjukersättning till alternativt av typfall 2 som trots att personen inte får garantipension väljer att ta ut sin inkomstpension. Vid beräkningen av typfallen är utgångspunkten en person med en lön motsvarande genomsnittlig heltidslön 2019. Enligt SCB var den genom- snittliga lönen totalt för kvinnor och män i måna- den. Historiskt har individens lön utvecklats med den genomsnittliga löneutvecklingen. har lönen räknats upp med inkomstindex och efter 2020 räknas lönen upp i reala termer, vilket ger en lön på 2023 priser. Ersättningarna från socialförsäkringssystemet är beräknade utifrån denna lönenivå, förutom i ett typfall där lönen är anpassad för att vara under taket i sjukförsäkringen. Vid beräkningen i typfallen utan ersättning från socialförsäkrings- systemet men med garantipension är lönen anpassad så att individen har en genomsnittlig garantipension för personer som är 65–. Med en real lönetillväxt på kommer såväl inkomstpensionen som garantipensionen att vara oförändrade mellan åren. Dessa antaganden används för att förändringarna mellan åren enbart ska spegla ändringar i regelverken. Samtliga typfall representerar en person född som bör- jar jobba och fyller 2023. För de flesta typfallen redovisas den totala pensionen inklusive tjänstepension från kollektiv- avtalsområdet SAF-LO. Undantaget är typfallen med garantipension där enbart den allmänna inkomstpensionen och garantipensionen redovisas för att tydliggöra effekten av förändrad inkomstpension på garantipensionen. För att få en mer komplett bild av effekterna till följd av ändrade ålders- gränser redovisas i typfallen, utöver förändringarna i pensionssystemet och socialförsäkringssystemet, även effekterna av ändrade åldersgränser i skattesystemet enligt förslagen i avsnitt 6. Till skillnad från trygghets- systemen, där reglerna utgår från personens födelsedag, utgår taxeringen från kalenderår.