prop · H903219 · 2022-04-07 00:00:00 — I avsnitt 8.6 föreslås att möjligheten för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om att kommunen ska ansvara för annat avfall än sådant som kommunen redan ansvarar för ska utvidgas till att avse avfall som omfattas av producentansvar när det finns samordningsskäl för en sådan hantering. Ett alternativ till detta innebär att de samlokaliserade verksamheterna är hänvisade till producentansvarsorganisationernas mottagningsplatser eller marknadsdrivna återvinningssystem. Detta behandlas i avsnitt 8.6. 10.3.4Vilka som berörs av regleringen De föreslagna bemyndigandena för en förbättrad förpackningsinsamling ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om hur producentansvaret för förpackningar kan utvecklas för en förbättrad förpackningsinsamling i enlighet med de krav som finns i avfallsdirektivet och förpackningsdirektivet. Ändringarna medför inga konsekvenser för enskilda förrän regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av bemyndigandena beslutar om materiella krav i förordningar eller myndighetsföreskrifter. Vilka konsekvenser bemyndigandena ger upphov till kan därför inte bedömas utan att bedöma de materiella bestämmelserna som grundar sig på bemyndigandena. I detta avsnitt kommer därför inte dessa konsekvenser att behandlas. I propositionen finns tre förslag som får direkta konsekvenser. 2021/22:219 producentansvarsorganisationerna är det bestämmelserna om ersättnings- skyldigheten mellan producentansvarsorganisationer vid insamlingen av verksamheternas förpackningsavfall samt förfarandet vid oenighet dem emellan. Det senare förslaget kan även komma att påverka domstolarna i viss mån. Förslaget rörande beräkningen av renhållningsavgifter berör kommunerna och kommunmedborgarna. Förfarandet vid oenighet mellan producentansvarsorganisationer om skälig ersättning Antalet mål i domstol bedöms öka något på grund av en ny typ av mål och ett antal tillkommande ärenden som kommer att kunna överklagas från . Bedömningen är ändå att de tillkommande arbetsuppgifterna inte ökar i sådan utsträckning att det kommer att leda till märkbart ökade kostnader för rättsväsendet. Förslaget bedöms därför inte få statsfinansiella konsekvenser. Producentansvarsorganisationernas intäkter ska användas för att uppfylla producentansvaret Regeringen bedömer att förslaget inte kommer att få några negativa konsekvenser för staten. 10.3.6Konsekvenser för kommuner och regioner Förslagen har påverkan på kommunernas ekonomi och handlingsutrymme. Förslagen aktualiserar inte finansieringsprincipen utan regeringen bedömer beträffande kostnader att producenterna ska betala för insamlingen och att det även finns möjlighet att finansiera kostnader via avgifter. Regeringens bedömning är vidare att förslagen har viss påverkan på det kommunala självstyret. Regeringens bedömning är dock att ändamålet med de nya förslagen inte kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Förutsättningar för att producenterna ska kunna ansvara för insamling av förpackningsavfall från verksamheter Förslaget innebär att det är endast en producentansvarsorganisation som ska tillhandahålla en mottagningsplats för insamling av förpackningsavfall från verksamheter. Det innebär att kommunens tillsyn förenklas. Beräkning av renhållningsavgiften vid ett finansiellt producentansvar innehåller ett bemyndigande för kommuner att meddela före- skrifter om s.k. renhållningsavgifter, dvs. avgifter för insamling, transport och behandling av avfall (27 kap. 4 §). Möjligheten att ta ut avgift täcker avfallets hela hanteringskedja och avser allt avfall som kommunen Avgiften ska bestämmas till högst det belopp som behövs för att 2021/22:219 täcka nödvändiga planerings-, kapital och driftskostnader för renhållningen. Från dessa kostnader ska kostnaderna för användning av anläggningar eller utrustning för andra ändamål än renhållningen räknas av (27 kap. 5 § andra stycket). Enligt förslagen i promemorian ska kommunen samla in förpackningsavfallet från hushåll och vissa verksamheter. Kommunerna föreslås få ersättning för detta arbete av producentansvarsorganisationerna. Den ersättning som kommunerna får från producentansvarsorganisationerna bör självklart räknas av när kommunen fastställer renhållningsavgiften. Detta följer av den kommunala självkostnadsprincipen, men är ändå lämpligt att tydliggöra. Utgångspunkten är att kommunerna som kollektiv ska få full ersättning för insamling och information, i enlighet med minimikraven i EU:s avfallsdirektiv. De avgifter som staten tar ut av producenterna, liksom den ersättning som staten fördelar ut till kommunerna, kommer med nödvändighet att behöva bli något schabloniserad. Dessa bestämmelser kommer att regleras genom föreskrifter på lägre nivå än lag. Det kommer därmed finnas kommuner som täcker sina kostnader och andra som gör det i något mindre utsträckning. De sistnämnda kan, åtminstone på kortare sikt, välja att täcka mellanskillnaden genom renhållningsavgifter. Över tiden bör ersättningsföreskrifter successivt bli mer träffsäkra och kommunerna successivt skickligare i att anpassa sina investerings- och driftskostnader till den faktiska ersättningsnivån. 10.3.7 Konsekvenser för företag Förutsättningar för att producenterna ska kunna ansvara för insamling av förpackningsavfall från verksamheter Förslaget innebär att om regeringen väljer att använda bemyndigandet att den största producentansvarsorganisationen ska vara ansvarig för att ordna erforderligt antal mottagningsplatser medan övriga organisationer får ersätta den största utifrån sina marknadsandelar uppkommer det konsek- venser för företag. Den största producentansvarsorganisationen kommer därigenom få en större arbetsbörda men får stort inflytande över utförandet och kostnaderna. får, omvänt, en mindre arbetsbörda men också ett mindre inflytande. Bedömningen är att konstruktionen är kostnadseffektiv och balanserad. Producenterna kommer sannolikt försöka föra över kostnaden på köparna Avsikten med förslaget i dess helhet är att tillsynen och överblick- barheten över producentansvaret förbättras. Tillsammans med det tidigare beslutade kravet på att producenter ska registrera sig hos Naturvårds- verket, bör det leda till väsentligt färre producenter som inte tar sitt ansvar och att fler producenter betalar för insamlingen. respektive producentavgifterna därmed kan fördelas på fler producenter leder det till att bördan för varje enskild producent minskar. Förslaget kommer att gynna avfallsentreprenörerna. kan även fortsättningsvis välja att transportera sitt avfall själva till mottagningsplatserna där det kan överlämnas utan kostnader. kommer det för många verksamheter förbli billigare att anlita en avfalls- En förbättrad närhet till mottagningsstationer bör leda till att Prop. 2021/22:219 transportkostnaden blir något lägre vilket bör öka efterfrågan på insamlingstjänster från avfallsentreprenörer. Förfarandet vid oenighet mellan producentansvarsorganisationer om skälig ersättning Regeringen bedömer att förslaget inte kommer att få några konsekvenser för producentansvarsorganisationerna. Producentansvarsorganisationernas intäkter ska användas för att uppfylla producentansvaret Förslaget innebär att regeringen kan föreskriva om att de intäkter som en producentansvarsorganisation för förpackningar har får användas endast för verksamhet som har samband med organisationens skyldigheter eller för att göra en utbetalning till de producenter som har anlitat organisationen. Förslaget får konsekvenser först när regeringen använder sig av det föreslagna bemyndigandet. I sådant fall kommer det att innebära att ett eventuellt överskott i verksamheten behöver återinvesteras i verksamheten eller betalas ut till producenterna. Enligt förslagen i promemorian ska kommunen samla in förpackningsavfallet från hushåll och vissa verksamheter. Kommunerna föreslås få ersättning för detta arbete av producentansvarsorganisationerna. Enligt förslaget i propositionen ska den ersättning som kommunerna får räknas av från renhållningsavgiften. Om även promemorians förslag om insamlingssystem genomförs kommer den extra kostnad som av hushållen betalar via renhållningsavgift (småhusägare), avgift (bostadsrättsförening) eller hyra (hyresvärd) att försvinna eftersom den ersättning som kommunerna erhåller från producentansvarsorganisationerna räknas av när kommunen fastställer renhållningsavgiften. Det innebär således att dessa hushåll får lägre renhållningsavgift. De hushåll som inte har någon fastighetsnära insamling ska inte drabbas av några extra kostnader eftersom producenter ska betala för insamlingen. Detta kan dock komma att variera, särskilt i början av ansvarsövergången, eftersom kommuner har rätt att avgiftsbelägga eventuella mellanskillnader mellan den ersättning de får från producenterna och faktiska kostnader. Den samhällsekonomiska nyttan av att öka materialutnyttjandet av förpackningsavfallet består i den negativa miljöpåverkan som kan undvikas både genom minskad förbränning och ett ökat resursutnyttjande. Den positiva miljöpåverkan består bl.a. av minskade växthusgasutsläpp, minskad försurning, minskad övergödning, minskade utsläpp av kväve- oxider samt minskad bildning av fotooxidanter (Miljö- och energi- departementet, ”Mer fastighetsnära insamling av förpackningsavfall och 2021/22:219 returpapper – utveckling av producentansvaren”. Den sammantagna bilden är att en fastighetsnära insamlingen främjar en bättre utsortering av samtliga materialslag, minskar felsorteringen och ökar insamlingen. De föreslagna bemyndigandena för en förbättrad förpackningsinsamling ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om hur producentansvaret för förpackningar kan utvecklas för en förbättrad förpackningsinsamling i enlighet med de krav som finns i avfallsdirektivet och förpackningsdirektivet. Ändringarna medför inga miljökonsekvenser förrän regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av bemyndigandena beslutar om materiella krav i förordningar eller myndighetsföreskrifter. Vilka miljökonsekvenser bemyndigandena ger upphov till kan därför inte bedömas utan att bedöma de materiella bestämmelserna som grundar sig på bemyndigandena. I detta avsnitt kommer därför inte dessa konsekvenser att behandlas. 10.3.10Bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutningen till EU har i sitt remissvar lyft frågan om att anmäla förordningen enligt direktiv (EU) 2015/1535, och direktiv (EU) 2006/123 och WTO:s . Förslagen i denna proposition innebär i fråga om de bemyndiganden som föreslås inte i sig att några krav uppställs på enskilda, utan att sådana krav kan införas i ett senare skede av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Av detta skäl görs det ingen ingående bedömning av hur krav som kan införas skulle påverka den fria rörligheten för varor eller tjänster och någon anmälningsplikt aktualiseras inte heller. När regeringen eller en myndighet utnyttjar bemyndigandena bör dessa dock säkerställa att eventuella krav som är strängare än direktiven inte onödigt begränsar den fria rörligheten, och även överväga behovet av anmälan enligt de rättsakter som nämns ovan. Förslaget att producentansvarsorganisationerna ska ersätta den producentansvarsorganisation som utsetts att vara ansvarig utifrån sin marknadsandel innebär ett genomförande av artikel 8a.4 a i avfallsdirektivet. Förslaget att den ersättning som kommunen får från producenterna ska räknas av från renhållningsavgiften är inte något som regleras av EU- rätten. 10.3.11 Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av särskilda Författningsändringarna föreslås träda i kraft . Förslagen kommer att medföra behov av vägledningsinsatser från berörda Förslaget till ändring i Paragrafen, som utformas efter synpunkter från Lagrådet, innehåller bestämmelser om krav på ställande av säkerhet enligt 16 kap. 3 § vid tillstånd till täkt. I första stycket görs en ändring som förtydligar att tillståndet får ges endast om det förenas med en skyldighet att ställa säkerhet. I andra stycket, som är nytt, införs en bestämmelse om att kravet på säkerhet inte gäller de delar av verksamheten som omfattas av krav i 15 kap. 36 a § på säkerhet vid utvinningsverksamhet. Övriga delar av verksamheten omfattas även i fortsättningen av kravet på säkerhet enligt denna paragraf. Övervägandena finns i avsnitt 4.5. Paragrafen, som utformas i huvudsak enligt Lagrådets förslag, innehåller bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldigheter för producenter att anlita eller tillhandahålla en producentansvarsorganisation och om på vilket sätt en producentansvarsorganisation ska bedrivas. En producentansvarsorganisation är en juridisk person som förebygger eller hanterar avfall från producenters produkter (9 §). I femte punkten, vars innehåll är nytt, införs ett bemyndigande att meddela föreskrifter som innebär att de intäkter som en producentansvarsorganisation för förpackningar har får användas endast för verksamhet som har samband med organisationens skyldigheter enligt sjätte och sjunde punkten eller för att göra en utbetalning till de producenter som har anlitat organisationen. Vilka slags skyldigheter det kan vara fråga om framgår av 12 och 13 §§. Det kan t.ex. vara fråga om en skyldighet att se till att avfall hanteras på ett sätt som möjliggör en lämplig behandling och en skyldighet att vidta åtgärder som möjliggör en effektiv insamling av Exempel på verksamhet som har samband med organisationens 2021/22:219 skyldigheter är administration, personalfunktion och utbildningar. Intäkterna kan också användas för t.ex. investeringar som gagnar den verksamhet som organisationen ska bedriva. Utförandet av producentansvarsorganisationens skyldigheter bekostas normalt av de producenter som har anlitat organisationen genom att producenterna betalar en ersättning (s.k. förpackningsavgifter). Bestämmelsen möjliggör för regeringen att meddela föreskrifter om att en producentansvarsorganisations intäkter ska användas för att uppfylla producentansvaret. Ett eventuellt överskott som producentansvarsorganisationen får, efter att alla skyldigheter och verksamhet som har samband därmed har uppfyllts, bör gå tillbaka till de producenter som i ett sådant scenario betalat alltför höga förpackningsavgifter. De föreskrifter som kan meddelas med stöd av bemyndigandet är näringsrättsliga. Bestämmelserna kan alltså inte åberopas av en enskild gentemot en annan enskild. I stället kommer det att vara en tillsynsmyndighet som övervakar att bestämmelserna följs, t.ex. genom att enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 § 3 återkalla ett godkännande. Bestämmelsen i sjätte punkten motsvarar den nuvarande femte punkten. I sjunde punkten införs en bestämmelse som ger en möjlighet att föreskriva att en producentansvarsorganisation ska hantera mer avfall än som motsvarar organisationens marknadsandel om hanteringen avser avfall som producentansvarsorganisationen har rätt att få ersättning för. Med producentansvarsorganisationens marknadsandel avses den andel av marknaden för produkter som de producenter som har anlitat producentansvarsorganisationen står för (jfr 12 § andra stycket). Enligt sjätte punkten kan det föreskrivas att producentansvarsorganisationer ska fullgöra de skyldigheter som ankommer på producenter enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 12 §, dvs. t.ex. skyldigheter om att producentansvarsorganisationen ska hantera avfall. I 12 § andra stycket finns en begränsning som innebär att föreskrifter om producentansvar endast får avse den del av marknaden som motsvarar producentens andel av marknaden för produkterna i fråga eller som står i rimlig proportion till producentens verksamhet. Bestämmelsen innebär en begränsning även för vilket ansvar som kan åläggas en producentansvarsorganisation. Bemyndigandet i sjunde punkten ger alltså en möjlighet att göra avsteg från den begränsningen. Bemyndigandet kan t.ex. användas för att föreskriva att en producentansvarsorganisation ska ta emot allt avfall av viss typ, även om det finns andra producentansvarsorganisationer på området. Föreskrifter som meddelas med stöd av sjunde punkten får endast avse sådan hantering av avfall som producentansvarsorganisationen har rätt att få ersättning för. Bemyndigandet kan därför inte användas för att ålägga en producentansvarsorganisation att ta emot allt avfall när det finns andra producentansvarsorganisationer, om den mottagande producentansvarsorganisationen inte har rätt att få ersättning för den hantering som överstiger organisationens marknadsandel. I 16 b § finns en bestämmelse som syftar till att reglera ersättningsansvaret om endast en producentansvarsorganisation för förpackningar ska ansvara för insamling av förpackningsavfall från verksamheter. Det är därför möjligt att med stöd av bemyndigandet i sjunde punkten föreskriva att en producentansvarsorganisation för förpackningar t.ex. ska anordna mottagningsplatser för avfall från verksamheter. Övervägandena finns i avsnitt 8.3 och 8.5. I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om skyldighet för godkända producentansvarsorganisationer för förpackningar att ersätta en annan sådan producentansvarsorganisation för viss insamling och för information. Paragrafen genomför delvis artikel 8a.4 i avfallsdirektivet. Av första stycket framgår att övriga producentansvarsorganisationer ska ersätta den producentansvarsorganisation som ansvarar för insamling av förpackningsavfall från verksamheter och för information om avfallshanteringen för dess kostnader, i förhållande till sina respektive marknadsandelar. Bestämmelsen blir relevant om regeringen med stöd av bemyndigandet i 15 § 3 har meddelat föreskrifter om godkännande för yrkesmässig drift av en producentansvarsorganisation för förpackningar. En producentansvarsorganisation är en juridisk person som förebygger eller hanterar avfall från producenters produkter (9 §). För att bestämmelsen ska tillämpas krävs också att det finns flera godkända producentansvarsorganisationer och att en av dem ansvarar för insamling av förpackningsavfall från verksamheter. Föreskrifter om att en producentansvarsorganisation ska ansvara för insamling av mer förpackningsavfall än vad som motsvarar organisationens marknadsandel kan meddelas med stöd av 15 § 7. Ersättningens storlek ska beräknas utifrån den ersättningsskyldiga organisationens marknadsandel. Med producentansvarsorganisationens marknadsandel avses den andel av marknaden för förpackningar som de producenter som har anlitat producentansvarsorganisationen står för. Enligt andra stycket får den myndighet som regeringen bestämmer besluta om hur stor en producentansvarsorganisations marknadsandel ska anses vara. Ett sådant beslut kan överklagas till mark- och miljödomstol (19 kap. 1 § tredje stycket och 21 kap. 1 § tredje stycket). Hur beräkningen ska göras kan bestämmas i verkställighetsföreskrifter. Tvist om ersättningsskyldigheten prövas av mark- och miljödomstol som första instans (21 kap. 1 § första stycket 13). Övervägandena finns i avsnitt 8.3. Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om kommunens insamling och behandling enligt 20 och 20 a §§. Paragrafen genomför delvis artikel 8a.1 a i avfallsdirektivet. Det införs en punktuppställning i paragrafen. Första punkten motsvarar det bemyndigande som finns i paragrafen . I andra punkten införs ett bemyndigande att meddela föreskrifter om skyldigheter för kommuner att vidta de åtgärder som krävs för att avfallshanteringen ska fungera när ansvaret för hanteringen är uppdelat mellan kommunerna och producenter eller producentansvarsorganisationer. I avfallshantering ingår även rapportering av uppgifter om avfallet eller avfallshanteringen t.ex. till . Vad som avses med 2021/22:219 producentansvarsorganisationer anges i 9 §. Med stöd av bemyndigandet kan det meddelas föreskrifter om t.ex. platser där avfall som har samlats in av kommunen ska överlämnas till producenter eller producentansvarsorganisationer och om de rutiner som bedöms nödvändiga för ett sådant överlämnande. Övervägandena finns i avsnitt 8.7. Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att kommunen ska ansvara för annat avfall än sådant som kommunen ansvarar för enligt 20 §. Bestämmelsen i andra stycket 1 motsvarar den begränsning av bemyndigandet som finns i paragrafen . Den nya bestämmelsen i andra stycket 2 möjliggör föreskrifter som innebär att kommunen kan åläggas att även ta hand om visst avfall som omfattas av producentansvar. Bemyndigandet gäller bara när det finns skäl att samordna avfallshanteringen med hanteringen av sådant avfall som kommunen hanterar enligt 20 § eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av andra stycket 1. Samordningsskälen kan vara att man åstadkommer en mer effektiv hantering av avfallet, t.ex. genom samordnade transporter. Övervägandena finns i avsnitt 8.6. Paragrafen, som utformas efter synpunkter från Lagrådet, innehåller bestämmelser om krav på ställande av säkerhet enligt 16 kap. 3 § vid tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall. I första stycket görs en ändring som förtydligar att tillståndet får ges endast om det förenas med en skyldighet att ställa säkerhet enligt 16 kap. 3 § för fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten eller om verksamhetsutövaren vidtar någon annan lämplig åtgärd för sådant säkerställande. Övriga ändringar är redaktionella. I andra stycket, som är nytt, införs en bestämmelse om att kravet på säkerhet inte gäller de delar av verksamheten som omfattas av krav i 36 a § på säkerhet vid utvinningsverksamhet. Övriga delar av verksamheten omfattas även i fortsättningen av kravet på säkerhet enligt denna paragraf. Övervägandena finns i avsnitt 4.5. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om att tillstånd till en verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall får ges endast om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet. Paragrafen genomför delvis artikel 14 i utvinningsavfallsdirektivet. Paragrafen utformas efter synpunkter från Lagrådet. Processen att ställa säkerhet involverar flera moment och avgörs i två steg enligt vad som närmare beskrivs i rättsfallet NJA 2011 s. 296. I det första steget avgörs om tillståndshavaren ska ställa säkerhet, säkerhetens storlek och om säkerheten kan ställas efter hand enligt en plan. steget avgörs vilken form av säkerhet som ska ställas och om säkerheten är betryggande. Av första stycket framgår att ett tillstånd enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till en verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall får ges endast om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet. Det innebär att frågorna i det första steget av processen för att ställa säkerhet tas upp i samband med tillståndsprövningen. I 22 kap. 25 h § finns bestämmelser om vilka villkor en dom som omfattar ett sådant tillstånd ska innehålla. Tillståndet ska bl.a. innehålla villkor om det belopp som säkerheten ska uppgå till. Tillståndet ska även innehålla villkor om att säkerheten ska godtas innan verksamheten påbörjas och att den därefter fortlöpande ska vara betryggande. Bestämmelser om krav på att ha en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall finns i utvinningsavfallsförordningen. Frågan om vilken form av säkerhet som ska ställas och om säkerheten är betryggande enligt det andra steget i processen avgörs i en efterföljande prövning.