prop · H903168 · 2022-03-22 00:00:00 — kan finnas verksamheter som inte har en sådan fördel men av andra skäl vill ha ett strandnära läge. Naturturismföretagen vill att det utreds om småskaliga anläggningar för friluftsliv och naturturism ska kunna vara ett särskilt skäl för dispens även i områden som inte klassas som landsbygds- områden. anser att det föreslagna särskilda skälet bör gälla generellt. Svenskt friluftsliv ställer sig frågande till varför bryggor och grillplatser, som aldrig skapar någon hemfridszon, inte omfat- tas av förslaget. Skälen för regeringens förslag I 7 kap. 18 c § första stycket anges de särskilda skäl som får beaktas vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet. I andra stycket av den nuvarande lydelsen anges att det i 7 kap. 18 d § finns bestämmelser om vad man får beakta som särskilda skäl utöver det som anges i första stycket, om prövningen gäller ett sådant område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, ett s.k. LIS-område, som avses i 7 kap. 18 e §. En förutsättning för att i det enskilda fallet kunna upphäva strandskyddet i ett område som omfattas eller avses omfattas av detaljplan eller ge dispens från strandskyddet är att det finns särskilda skäl (se avsnitt 4.2). Huvudregeln är att det är kommunerna som har rätt att upphäva strandskyddet genom en detaljplan (4 kap. 17 § ) och att besluta om dispens från strandskyddet (7 kap. 18 § ). I vissa fall är det i stället som har rätt att upphäva strandskyddet i ett område som avses omfattas av en detaljplan (7 kap. 18 § första stycket 3 ) och att besluta om dispens (7 kap. 18 a § ). Enligt nuvarande 7 kap. 18 d § första meningen får vid en prövning avseende strandskyddet inom ett LIS-område som särskilt skäl beaktas om ett strandnära läge för en byggnad, verksamhet, anläggning eller åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden. Det strandnära läget bör enligt förarbetena innebära en sådan fördel för åtgärden att den främjar utvecklingen av landsbygden (prop. 2008/09:119 s. 107). Avsikten är inte att utgå från det strandnära lägets fördel för en enskild persons ekonomiska förhållanden, utan att det ska vara fråga om en mer långsiktig ekonomisk påverkan i ett lokalt eller regionalt perspektiv. Det kan enligt förarbetena vara fråga om mindre anläggningar för turism eller näringsverksamhet, exempelvis campingstugor, kanotuthyrning, strandcafé eller försäljning av fiskprodukter. Det kan även handla om ideell verksamhet med betydelse för det lokala föreningslivet, exempelvis lokaler för sim- eller kanotklubb eller scoutverksamhet. Bestämmelsen avser även byggnader som inrymmer exempelvis bostäder, affärer eller andra servicefunktioner (samma prop. s. 107). Vid prövning av dispens för ett enstaka en- eller tvåbostadshus med tillhörande komplementbyggnader får man enligt nuvarande 7 kap. 18 d § andra meningen beakta om huset eller husen avses att uppföras i anslutning till ett befintligt bostadshus. Frågan blir alltså om byggnaden ska uppföras i anslutning till ett befintligt bostadshus. Syftet med att ställa krav på att en- och tvåbostadshus måste uppföras intill ett befintligt hus för att omfattas av lättnaderna är att bevara orörda strand- områden och att skapa en strukturerad och samlad bebyggelse, bl.a. för möjligheterna att ordna samhällsservice av olika slag. Tanken är att ny Prop. 2021/22:168 bebyggelse ska hållas samman i stället för att spridas på många platser runt Endast i undantagsfall, huvudsakligen i glest bebyggda delar av landet, kan ett hus enligt förarbetena anses ligga i anslutning till ett befintligt bostadshus om avståndet är (samma prop. s. 108). Inom strandnära utvecklingsområden bör ytterligare särskilda skäl få beaktas Med utgångspunkt i utredningens förslag om landsbygdsområden föreslår regeringen en ny bestämmelse, 7 kap. 18 e § , som reglerar innebörden av strandnära utvecklingsområden, se avsnitt 5.2. Inom dessa områden föreslår regeringen liksom utredningen att ytterligare särskilda skäl, utöver de som anges i 7 kap. 18 c § , ska få beaktas vid prövning av upphävande av eller dispens från strandskyddet. Utredningens förslag kan uppfattas som att de särskilda skälen i förslaget endast får beaktas när ett landsbygdsområde har redovisats i kommunens översiktsplan. anger utredningen tydligt att det liksom , enligt vad som gäller för LIS-områden, bör vara möjligt att i det enskilda fallet pröva om en sökt åtgärd ligger inom ett landsbygds- område och att en tillämpning av 7 kap. 18 d § inte förutsätter att kommunen i översiktsplanen har redovisat landsbygdsområden. Regeringen konstaterar att översiktsplaner inte är bindande. I likhet med bl.a. och anser regeringen att förslaget behöver ändras så att det framgår att de särskilda skälen i bestämmelsen får beaktas även inom strandnära utvecklingsområden som inte redovisas i en översiktsplan. De särskilda skälen för strandnära utvecklingsområden bör inte innefatta en bedömning av om området behövs för åtgärden Utredningens förslag innebär att det ska bedömas om ”området behövs” för den aktuella åtgärden eller om ”området behöver tas i anspråk” för att tillgodose ett visst intresse. Som (Mark- och miljööver- domstolen) påpekar motsvarar den terminologi som utredningen använder det rekvisit som används i 7 kap. 18 c § , vilket enligt för- arbetena innefattar en avvägning mellan strandskyddsintresset och den enskildes intresse av att ta området i anspråk (prop. 2008/09:119 s. 54). Domstolen konstaterar vidare att detta rekvisit tillämpas restriktivt i domstolspraxis i enlighet med förarbetena. Enligt domstolen bör det förtydligas om det är avsett att rekvisitet ska tillämpas mindre restriktivt. Mot denna bakgrund anser regeringen att förslaget bör ändras så att det framgår av författningstexten att de särskilda skälen inte innefattar en prövning av behovet av området utan behovet av att åtgärden kommer till stånd. De särskilda skäl för strandnära utvecklingsområden som regeringen föreslår är inte avsedda att innefatta en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Att en sådan avvägning ändå ska göras framgår av 7 kap. 25 och 26 §§ . Det nuvarande kravet att ett enstaka en- och tvåbostadshus ska uppföras i anslutning till ett befintligt bostadshus bör tas bort Vid dispensprövning av enstaka en- och tvåbostadshus i ett LIS-område kan som nämnts enligt nuvarande 7 kap. 18 d § andra meningen miljö- balken beaktas om huset avses att uppföras i anslutning till ett befintligt bostadshus. Detta krav har kritiserats för att ha haft en hindrande effekt. Detta gäller särskilt i de nordliga länen där bebyggelsestrukturen kan vara så gles att gårdar och hus inte faller inom 200-metersgränsen. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att kravet på att huset ska placeras i anslutning till ett befintligt bostadshus bör tas bort. Regeringen delar utredningens bedömning att det bör innebära utökade möjligheter att bygga bostäder på landsbygden och i små tätorter, särskilt i glest bebyggda områden. Den allemansrättsliga tillgången till långa obrutna strandområden ska värnas anser att det är problematiskt att utredningen öppnar för möjligheten att över hela landet bygga enstaka hus vid helt oexploa- terade sjöar, kuststräckor och vattendrag. i och i anser att förslaget, på grund av ordet enstaka, kan uppfattas som att det uppmuntrar till spridd bebyggelse. Länsstyrelserna anser att spridd bebyggelse bl.a. kan vara negativt för ett områdes friluftsliv och upplevelsevärden. Även i Väster- bottens län anser att enstaka bostäder som regel ska lokaliseras med närhet till befintlig bebyggelse och infrastruktur. framför vidare att det är viktigt att bevara orörda strandområden längs den redan högt exploaterade kusten, om strandskyddets syften ska nås. Regeringen delar remissinstansernas oro för negativ påverkan på friluftslivet och möjlig- heterna att bevara orörda strandområden. Regeringen bedömer att den allemansrättsliga tillgången till långa obrutna strandområden ska värnas. För att motverka att en- och tvåbostadshus uppförs inom strandskydds- område på ett sätt som begränsar upplevelsevärden och möjligheterna för friluftsliv anser regeringen att det vid bedömningen av om det finns särskilda skäl bör beaktas att ett upphävande av eller dispens från strandskyddet inte får försämra den allemansrättsliga tillgången till långa obrutna strandområden i den omgivande trakten. Denna begränsning bör omfatta hela det strandskyddade området, och inte bara den del av området som behövs för att säkerställa en fri passage för allmänheten och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet enligt 7 kap. 18 f § första stycket , se vidare nedan. Begränsningen bör tillämpas på områden där strandområdet kring en sjö eller ett vattendrag är obebyggt samt områden vid och långa vattendrag som endast i någon del redan är bebyggda. Den föreslagna regleringen bör dock inte utgöra hinder för enstaka en- eller tvåbostadshus om det i den omgivande trakten eller kommunen finns många sjöar eller vattendrag med obrutna strandområden och den allemansrättsliga tillgången till sådana områden inte försämras av husen. Vid en sådan bedömning bör dock den kumulativa effekten av att flera enstaka en- eller tvåbostadshus uppförs i ett område beaktas. Utöver att ett sådant krav bidrar till allmänhetens tillträde till stränder och till att bevara orörda strandområden, kan det antas i viss mån begränsa tillkomsten av en alltför utspridd bebyggelse. I sammanhanget ska framhållas att den omständigheten att det förslagna särskilda skälet för en- och tvåbostadshus inte kan tillämpas, inte utesluter att åtgärden kan genomföras med stöd av dispens eller upphävande enligt de särskilda skälen i 7 kap. 18 c § . Inom strandnära utvecklingsområden bör det vara möjligt att tillåta enstaka en- och tvåbostadshus Utredningen föreslår att det första särskilda skälet ska avse ”enstaka en- eller tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggnad samt åtgärder som hör till bostadsbyggnaden”. Enligt regeringen bör det liksom vara möjligt att uppföra mer än en komplementbyggnad. Utredningen föreslår att ”åtgärder som hör till bostadshuset” bör omfatta förberedelsearbeten, el- och avloppsanordningar och liknande men inte sådana anläggningar eller anordningar som hindrar eller avhåller allmän- heten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt (jfr 7 kap. 15 § ). Som exempel på sådana åtgärder anges trädgårdsrabatter och andra planteringar, bersåer, flaggstänger, grill- platser, staket, bryggor och pirar. Utredningen föreslår att sådana åtgärder även i fortsättningen ska prövas enligt de generella dispensgrunderna i 7 kap. 18 c §. Avsikten med det föreslagna särskilda skälet är att skapa större möjligheter att uppföra bostadshus i strandnära utvecklingsområden. För att fylla sin funktion anser regeringen, i likhet med flera remissinstanser, att detta särskilda skäl bör omfatta inte enbart åtgärder som behövs för att bostadshus och komplementbyggnader ska kunna uppföras, utan även åtgärder som behövs för att sådana byggnader ska kunna användas för sitt ändamål. Det bör även vara möjligt att uppföra komplementbyggnader efter att bostadshuset är uppfört samt att genomföra åtgärder som behövs för att befintliga byggnader ska kunna användas för sitt ändamål. Som exempel på åtgärder som behövs för att en- eller tvåbostadshus och komplementbyggnader ska kunna användas för sitt ändamål kan nämnas att fälla träd i anslutning till byggnaderna samt att anlägga tillfartsväg, gräsmatta eller rabatter samt uppföra staket. Åtgärder som avser bryggor och pirar omfattas endast av det särskilda skälet om bryggan eller piren är nödvändig för att det ska vara möjligt att ta sig till bostadshuset, t.ex. när lokaliseringen avser en ö. För bryggor och pirar i anslutning till bostadshus som kan nås landvägen kan dispens sökas utifrån de särskilda skälen i 7 kap. 18 c § första stycket 3, eftersom bryggor och pirar är anläggningar som för sin funktion måste ligga vid vattnet. Regeringen gör bedömningen att dispensmöjligheterna bör vara större för mindre bryggor där bebyggelsetrycket är lågt än för bryggor i områden med ett bebyggelsetryck som är högt eller av normalgraden. För att få dispens krävs dock att bryggan är förenlig med strandskyddets syften. Dispens bör därmed kunna ges för en brygga som inte försämrar livsvillkoren för växter och djur eller allmänhetens tillgång till platsen. Ett beslut om att upphäva eller ge dispens från strandskyddet ska enligt 7 kap. 18 f § första stycket inte omfatta det område som behövs för fri passage. Enligt den bestämmelsens andra stycke ska det i ett dispensbeslut anges i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt. Inom strandnära utvecklingsområden bör det vara möjligt att tillåta sammanhållen bebyggelse, om det finns ett angeläget allmänt intresse av sådan bebyggelse Regeringen delar utredningens bedömning att det finns anledning att i ökad utsträckning möjliggöra åtgärder för sammanhållen bebyggelse inom strandnära utvecklingsområden. Åtgärder för detta bör därför utgöra ett särskilt skäl för upphävande av eller dispens från strandskyddet. Som utredningen och bl.a. framhåller bör det särskilda skälet avse åtgärder för sammanhållen bebyggelse som långsiktigt kan ge fördelar för samhället. Till skillnad från anser regeringen däremot att det inte behöver anges i bestämmelsen att åtgärden ska ge långsiktiga fördelar för samhället. Som utredningen föreslår bör bestäm- melsen – i likhet med det särskilda skälet i nuvarande 7 kap. 18 c § första stycket 5 – i stället avse ett angeläget allmänt intresse. Utred- ningens förslag avser inte heller tätortsutveckling utan sammanhållen bebyggelse i landsbygder. Som i och i konstaterar kan dock många tätorter i dagligt tal anses utgöra landsbygd. Enligt regeringen bör det särskilda skälet för sammanhållen bebyggelse kunna tillämpas även i fråga om små tätorter. Regeringen delar inte kommuns uppfattning att förslaget redan täcks av de nuvarande särskilda skälen (jfr 7 kap. 18 c § första stycket 5 ). Till skillnad mot vad som gäller finns det i förslaget inte något som hindrar att ett angeläget allmänt intresse av ny eller förändrad bebyggelse kan tillgodoses på någon annan plats för att det särskilda skälet ska gälla. Flera länsstyrelser påpekar att utredningens förslag avser både upp- hävanden och dispenser, trots att utredningen anger att det särskilda skälet bara ska tillämpas för upphävanden av strandskyddet. Som i påpekar är det särskilda skälet för sammanhållen bebyggelse utformat på ett sådant sätt att det inte alltid kommer att vara nödvändigt att ta fram en detaljplan. Det särskilda skälet bör därför kunna tillämpas för både upphävanden och dispenser. Som påpekar nämns i författningskommentaren att bestämmelsen kan aktualiseras i fråga om åtgärder som tillgodoser kommunens behov av utveckling av landsbygden, bostadsbebyggelse, olika typer av infrastrukturanläggningar, anpassning av miljön för bättre tillgänglighet för funktionshindrade eller åtgärder som betingas av kulturhistoriska intressen. Regeringen delar verkets bedömning att sådana åtgärder skulle kunna tillgodose ett angeläget allmänt intresse av samman- hållen bebyggelse. För att tydliggöra att det särskilda skälet kan tillämpas för olika typer av åtgärder som tillgodoser det angelägna allmänna intresset av sammanhållen bebyggelse, bör det av bestämmelsen framgå att den avser byggnader, anläggningar, anordningar och åtgärder. Därigenom tydliggörs att det enligt bestämmelsen kan vara möjligt att utföra olika typer av åtgärder, t.ex. infrastrukturanläggningar, som i sig inte utgör en sammanhållen bebyggelse. Ett viktigt syfte med bestämmelsen är att främja att bebyggelse på öar och vid vatten hålls samman, t.ex. till befintliga tätorter och byar, och därigenom skapa ett bättre underlag för infrastruktur, gemensamma VA-lösningar, kollektivtrafik, livsmedelsbutiker och annan lokal service i både offentlig och privat regi. Inom strandnära utvecklingsområden bör det vara möjligt att tillåta småskaliga verksamheter som har nytta av ett strandnära läge Regeringen delar utredningens bedömning att det finns skäl att utforma strandskyddsbestämmelserna så att de kan bidra till att skapa möjligheter för vissa verksamheter i strandnära utvecklingsområden. Regeringen delar de många samstämmiga remissynpunkter som har inkommit om att det måste vara tydligt vilka åtgärder som i så fall ska utgöra särskilda skäl för upphävande av, eller dispens från, strandskyddet. Avsikten med förslaget är att förbättra förutsättningarna för näringsverksamheter, främst för småföretagare och besöksnäring i landsbygd och i små tätorter, men även för ideella verksamheter. Regeringen anser att det bör framgå av lagtexten att som särskilt skäl avses endast åtgärder som behövs för småskaliga verksamheter. Med uttrycket småskalig verksamhet avses i detta sammanhang att den verk- samhet som bedrivs eller ska bedrivas på platsen påverkar strandskyddets båda syften i liten skala. Det som avses syftar alltså inte på storleken på verksamhetens ekonomiska omsättning eller på verksamhetens ägar- struktur. Att verksamheten ska vara småskalig innebär att den ger upphov till endast begränsade intrång inom strandskyddsområdet och därmed att det även handlar om byggnader eller anläggningar med liten omgivnings- påverkan, vilket inbegriper en liten påverkan på bl.a. djur- och växtlivet. Om verksamheten har en avhållande effekt på allmänhetens möjligheter att nyttja strandområdet, t.ex. genom att allmänheten helt eller delvis inte längre kommer att ha tillgång till området, måste denna avhållande effekt vara begränsad. Exempel på verksamheter som normalt drivs i sådan skala att de utgör småskalig verksamhet är caféer, restauranger och mindre hotellverksamhet, t.ex. i form av s.k. bed and breakfast. Även gröna näringar kan utgöra småskalig verksamhet, förutsatt att verksamheten påverkar strandskyddets båda syften i liten skala. Verksamheter som förutsätter större byggnader eller anläggningar – och därmed en större omgivningspåverkan – bör inte anses småskaliga på det sätt som avses i detta sammanhang. Att förslaget syftar till att förbättra förutsättningarna för näringsverksamhet för bl.a. småföretagare bör dock inte hindra att även verksamheter som drivs inom ramen för ett större företag eller någon annan driftsform kan utgöra sådan småskalig verksamhet som avses i bestämmelsen. Ett ytterligare krav bör vara att placeringen av byggnaden, anläggningen, anordningen eller åtgärden i ett strandnära läge innebär nytta för verksam- heten. Ett sådant krav gynnar de företag eller föreningar som för sin verksamhet är i behov av att vidta åtgärder inom strandskyddat område som det begränsar möjligheterna för verksamheter där ett sådant behov saknas. Ett förtydligande i denna riktning har också efterfrågats av ett flertal remissinstanser. Fri passage är grundläggande vid dispens och upphävande Som redovisats avsnitt 4.2 ska ett upphävande av eller en dispens från strandskyddet inte omfatta ett område som behövs för att mellan strandlinjen och byggnaderna eller anläggningarna säkerställa fri passage för allmänheten och för att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet 2021/22:168 (7 kap. 18 f § ). Avsikten med bestämmelsen är att strand- skyddets syften ska kunna tillgodoses även i fortsättningen i denna del av strandområdet (prop. 2008/09:119 s. 112). Regeringen instämmer i majoriteten av remissinstansernas bedömning att bestämmelsen är betydelsefull för att uppnå strandskyddets syften, dvs. att långsiktigt trygga förutsättningarna för en allemansrättslig tillgång till strandområden och att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Regeringen vill understryka att båda dessa syften ska beaktas oberoende av varandra vid bedömningen av hur stort område som ska undantas från beslutet om upphävande eller dispens. Oavsett om en allemansrättslig tillgång till området av något skäl inte är aktuell, ska områdets betydelse för att långsiktigt bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet beaktas. När det gäller den allemansrättsliga tillgången i kravet på fri passage vill regeringen också framhålla att det med fri passage inte enbart avses att allmänheten ska kunna passera förbi byggnader och anläggningar belägna nära stranden. För att bestämmelsen ska få genomslag behöver området i fråga ha en sådan omfattning att det i praktiken inte avhåller allmänheten från att passera (samma prop. s. 112). Det innebär att det vid bedömningen av storleken på det område som behövs för fri passage bör hänsyn tas till möjligheterna att utöva friluftsliv i området mellan strandlinjen och byggnaderna eller anläggningarna. Som regeringen har uttalat bör det undantagna områdets bredd normalt vara minst några tiotal meter, men detta kan variera beroende på förhållandena på platsen. Prövningen i det enskilda fallet underlättas om kommunen redovisar strandnära utvecklings- Regeringens förslag: Det ska inte vara en nödvändig förutsättning att kommunen har redovisat strandnära utvecklingsområden i sin översikts- plan för att lättnaderna inom sådana områden ska gälla. redovisning finns i översiktsplanen, ska den dock beaktas vid bedömningen av om en viss plats ligger inom ett strandnära En förutsättning för att översiktsplanen ska kunna ge sådan vägledning ska efter vara att planen är Regeringens bedömning: Bestämmelserna om landsbygdsutveckling i strandnära lägen bör fasas ut, men bör kunna användas i redan Att ett område har pekats ut som lämpligt för landsbygdsutveckling i strandnära läge bör innebära att detta även utgör ett strandnära utvecklingsområde. kommunen möjlighet att pröva frågan om att upphäva strandskydd i Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår två alternativa sätt att underlätta byggande inom landsbygdsområden, dels genom ansökan om upphävande hos läns- styrelsen, dels genom utpekande i översiktsplan. LIS-områden som omfattas av strandskydd ska gälla som landsbygds- områden, om i sitt granskningsyttrande har funnit att redovisningen är förenlig med kraven i i dess lydelse för granskningsyttrande. Remissinstanserna: Flera länsstyrelser, bl.a. i och i , påpekar att kommunen behöver tillhandahålla ett bra underlag vid samråd eller granskning av en översiktsplan för att ska kunna bedöma om de landsbygds- områden som kommunen har pekat ut i planförslaget uppfyller kriterierna. Eftersom kriterierna är allmänt hållna, och därigenom kan bli svåra att tillämpa, behövs vägledning. Region anser att behovet av planeringsunderlag är otydligt. kommun anser att bevisbördan och behovet av underlag bättre behöver anpassas till kommunernas förutsätt- ningar. Region uppfattar att förslaget bygger på en näst intill orimlig bevisbörda på kommunerna. Region anser att arbetet som krävs för att redovisa områden i översiktsplanen, oavsett om det handlar om nuvarande LIS-områden eller de föreslagna lands- bygdsområdena, inte står i proportion till nyttan av dem. Flertalet av remissinstanserna är negativa till förslaget att efter ansökan från kommunen ska kunna upphäva strandskyddet i lands- bygdsområden, däribland flera länsstyrelser, , , , kommun, , Svenskt Friluftsliv och . i Gävle- borgs län befarar att förslaget leder till att strandskydd upphävs i stora områden utan helhetssyn, med negativa konsekvenser för strandskyddets syften och en minskad motståndskraft mot klimatförändringar som följd. i befarar att förslaget riskerar att leda till att strandskydd upphävs godtyckligt. i anser att förslaget är ogenomtänkt, att fördelarna med förslaget inte överväger risken att strandskydd upphävs i strid med strandskyddets syften och att förslaget riskerar leda till mycket arbete för både kommuner och länsstyrelser. i anser att förslaget att det ska finnas ytterligare skäl för dispens inom landsbygdsområden som pekas i översiktsplan är tillräckligt för att nå den effekt som önskas.