prop · H903241 · 2022-06-21 00:00:00 — 3.Det tredje syftet var att skilja statsmakternas ansvar inom ramen för den statliga budgetprocessen från frågor som det ankommer på staten som arbetsgivare att förhandla om i likhet med andra parter på arbetsmarknaden. 1.4.1Produktivitetsavdraget bör skapa incitament till effektiv resurshantering Bedömningskriteriet för granskningens första delfråga är att produktivitetsavdraget bör ha fått genomslag hos studerade myndigheter, till exempel genom: •lägre köpkraft som en följd av produktivitetsavdraget •att myndigheterna hänvisar till pris- och löneomräkningen som skäl för att genomföra effektiviseringar •att myndigheterna har kännedom om att produktivitetsavdraget successivt minskar den ekonomiska ramen för verksamheten. Som motiv till produktivitetsavdraget angav regeringen att de statligt anställdas lönehöjningar måste motsvaras av produktivitetsförbättringar, för att de ska kunna påräkna en löneutveckling i nivå med den inom det privata näringslivet. Regeringen har även senare uttryckt att produktivitetsavdraget är ett sätt för regeringen att styra mot och stimulera ökad effektivitet i myndigheternas verksamheter.4 En av de tre budgeteringsprinciperna anger att myndigheterna tidigt behöver känna till den ekonomiska ramen eftersom deras möjligheter då ökar att förbereda och vidta åtgärder för att nå målen för verksamheten. Vi tolkar detta som att myndigheterna också behöver känna till att PLO inte fullt ut kompenserar för kostnadsökningar. Genom att känna till produktivitetsavdragets storlek och tänkta mekanism kan myndigheten planera för att den ekonomiska ramen blir mindre nästkommande år, givet samma verksamhet. 4Se exempelvis prop. 2014/15:120; regeringsbeslut S2017/01707/FS; skr. 2016/17:138. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G 1.4.2Pris- och löneomräkningen bör inte medföra oönskade bieffekter Bedömningskriteriet för granskningens andra delfråga är att pris- och löneomräkningen bör tillåta en så pass god och förutsägbar uppräkning av anslagen att myndigheterna kan planera och utföra sina uppdrag samt upprätthålla en ändamålsenlig personalförsörjning. Regeringen angav i en av de tre budgeteringsprinciperna att den allmänna prisutvecklingen inom konkurrensutsatt sektor (det privata näringslivet) ska utgöra utgångspunkt vid fastställandet av kompensationen för kostnadsutvecklingen inom samtliga resursslag. Regeringen uttryckte också att på så vis uppnås en stabilitet och långsiktighet i kompensationen och en följsamhet mot övriga ekonomin.5 Vi tolkar detta som att pris- och löneomräkningen, produktivitetsavdraget undantaget, bör svara mot den generella prisutveckling myndigheterna möter i olika delar, och inte medföra en åtstramande effekt som exempelvis påverkar kompetensförsörjningen. För att omräkningen ska vara hållbar på lång sikt bör den vare sig systematiskt underkompensera eller överkompensera myndigheterna. Vi tolkar det också som att pris- och löneomräkningen bör vara förutsägbar genom att omräkningstalen är förhållandevis stabila . 1.4.3 Pris- och löneomräkningen bör vara automatisk Ytterligare ett bedömningskriterium för granskningens andra delfråga är att besparingar eller förändringar i anslagsvolymen till följd av ändrad verksamhetsinriktning eller ambitionsnivå endast bör ske genom aktiva politiska beslut, det vill säga inte genom ingrepp i PLO som tvärtom ska vara automatisk. har uttryckt att legitimiteten för modellen med pris- och löneomräkning vilar på att den fortsätter att vara transparent och förutsägbar, så att det inte behöver råda några tvivel om att kompensationen för pris- och löneökningar grundar sig på den automatiska beräkningen.6 Att pris- och löneomräkningen är automatisk är också centralt för att följa en av regeringens tre budgeteringsprinciper.7 Det handlar om att skilja mellan statsmakternas ansvar inom budgetprocessen å ena sidan och ansvaret som arbetsgivare å andra sidan. 1992/93:100, bet. 1992/93:FiU20, rskr.1992/93:72. 2014/15:FiU1, s. 110. 1992/93:100, bet. 1992/93:FiU20, rskr.1992/93:72. 12R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.5 Metod och genomförande •en kartläggning av anslagsutveckling och pris- och löneuppräkning för PLO- anslag budgetåren 2011–2020 med uppgifter från statens informationssystem och budgetpropositioner för de aktuella budgetåren •intervjuer med företrädare för , och •intervjuer med myndighetschefer och andra personer i ledande ställning vid sex myndigheter •en fallstudie som omfattar tre myndigheter. Kartläggningen och intervjuerna som vi har genomfört med företrädare för med flera syftade till att förstå hur pris- och löneomräkningen fungerar teoretiskt och praktiskt. Vi har även tagit fram ett mått på hur mycket köpkraft olika myndigheter har tappat som en följd av produktivitetsavdraget, se tabell 1 och avsnitt 3.1.2. Måttet är en fastprisberäkning härledd från PLO för ett urval av drygt 160 pris- och löneomräknade anslag. Tabell 1 Urvalsrestriktioner för urval av studerade PLO-anslag Antal PLO-anslag som funnits hela perioden –2020 Endast PLO-anslag som avser förvaltningsanslag samt högskolornas och universitetens anslag för grund- och Ej PLO-anslag med sekretessbelagd resursmix Källa: Statens informationssystem . Våra intervjuer med myndighetschefer syftade till att förstå hur pris- och löneomräkningen uppfattas av myndigheter av olika karaktär och storlek samt från olika utgiftsområden. De intervjuade personerna företräder myndighetsledningarna för , , , , och Statens museer för världskultur. Urvalet är inte representativt för alla myndigheter men har gett värdefull information om hur PLO uppfattas av olika typer av myndigheter. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G För att undersöka hur styrande PLO är i förhållande till andra faktorer har vi genomfört en fallstudie. I fallstudien har vi valt ut tre myndigheter med förvaltningsanslaget som huvudsaklig finansiering. De valda myndigheternas förvaltningsanslag har heller inte förändrats så mycket till följd av politiska beslut . De tre myndigheterna är , och . Fallstudien bygger på information från intervjuer med ekonomichefer och controllrar, dokumentation i form av budgetunderlag, årsredovisningar och verksamhetsplaner samt nyckeltal från . Genom att identifiera vilka effektiviseringar myndigheterna har genomfört och varför, har vi försökt verifiera om logiken bakom produktivitetsavdraget fungerar i verkligheten. Vi har också försökt att identifiera eventuella oönskade bieffekter av PLO hos de tre myndigheterna. Vi hoppades också kunna genomföra analyser av hur de tre myndigheternas produktivitet har utvecklats men insåg snart att det inte var genomförbart, se avsnitt 3.2.4. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av (projektledare) och . Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: , före detta generaldirektör och , före detta generaldirektör. Företrädare för (), , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport. Övriga myndigheter som förekommer i rapporten har fått tillfälle att kontrollera citat och andra uppgifter om respektive myndighet. 14R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Pris- och löneomräkning i teori och praktik /94 infördes ramanslag som den normala anslagsformen för statliga myndigheter. Ramanslagen sätter ett totalt utgiftsutrymme som varje myndighet disponerar för att finansiera kostnader för löner, lokaler och övriga förvaltningskostnader.8 Tillkomsten av ramanslagsmodellen var en del av övergången till mål- och resultatstyrning i staten. Förändringarna gjorde att detaljregleringen i den ekonomiska styrningen minskade väsentligt. blev rollfördelningen tydligare mellan statsmakten och de statliga avtalsparterna. Regering och riksdag fick fullt ansvar för utgifterna på statens budget medan parterna på det statliga avtalsområdet fick ansvara för lönebildningen.9 Övergången till rambudgetering åtföljdes av en modell för pris- och löneomräkning av anslagna medel för förvaltningsändamål, så att myndigheterna blir kompenserade för prisförändringar i omvärlden. PLO baseras på utfallsdata och avspeglar allmän prisutveckling samt löne- och produktivitetsutvecklingen i den del av den svenska ekonomin som är utsatt för internationell konkurrens. Omräkningen sker genom en automatisk beräkning och hålls åtskild från de årliga anslagsförändringar som avspeglar regeringens politiska prioriteringar. I den del av PLO som avser löner görs ett så kallat produktivitetsavdrag. Genom produktivitetsavdraget ålägger regeringen myndigheterna ett effektivitetsbeting som ska återspegla produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn. regelverk innehöll inga motsvarande styrsignaler. I stället fick myndigheterna full kompensation för de lönekostnadsökningar som de centralt förhandlade avtalen resulterade i.10 Ordningen med PLO har i stora drag varit rådande sedan den infördes. har regeringen genomfört tekniska justeringar av olika komponenter i modellen. Se bilaga 1 för en sammanställning av dessa förändringar. 2.1 En fjärdedel av statens utgifter pris- och löneomräknas De pris- och löneomräknade anslagen (PLO-anslag) utgör ungefär en fjärdedel av statens budgetutgifter exklusive statsskuldsräntor. Som andel av BNP har PLO- anslagen legat mer eller mindre på strax . De anslagna medlen har alltså ökat i takt med BNP-trenden, trots att myndigheterna inte kompenseras fullt ut för löneökningar. Det beror på att förvaltningsanslagen 8SOU 1997:48, s. 22. 9Arbetsgivarverket, Löneomräkningen i det statliga ramanslagssystemet - framtida utveckling och behov av förändringar?, 2011. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G inte bara räknas upp automatiskt, utan också till stor del ökat med anledning av politiska beslut, se avsnitt 3.1. Den genomsnittliga årliga automatiska uppräkningen av PLO-anslagen har varit . växte nominell BNP med i snitt . Figur 1 Statens budgetutgifter efter pristyp 2010–2020 Källa: Statens informationssystem , och egen beräkning. Anmärkning: Statens budgetutgifter avser summan av utgifterna under utgiftsområdena 1–27. Den högre utgiftskvoten beror på en kombination av regeringens pandemiåtgärder och negativ BNP-tillväxt. Förvaltningsanslagen svarar för drygt hälften av den totala basen för pris- och löneomräkningen. Högskolornas grundutbildnings- och forskningsanslag, som räknas om enligt samma princip, står för ytterligare en sjättedel. Vid sidan av den generella pris- och löneomräkningen priskompenseras även försvarsanslagen, vissa investeringsanslag11 samt vissa bidrag inom skolområdet med andra metoder. Dessa anslag ingår inte i granskningen. 2.2 Pris- och löneomräkningen i praktiken Pris- och löneomräkningen innehåller separata omräkningstal för löner, lokalkostnader respektive övriga förvaltningskostnader. Omräkningstalen används för att räkna upp föregående års anslagsnivåer till den del som avser förvaltningsutgifter. Beräkningarna tar hänsyn till den enskilda myndighetens faktiska fördelning av de olika kostnadsslagen utifrån det senaste kända utfallet. PLO för högskolorna (Högskoleindex) baseras i stället på ett vägt genomsnitt av 11Trafikverkets anslag för utveckling respektive vidmakthållande av statens transportinfrastruktur. 16R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N hur högskolornas kostnader fördelar sig mellan kostnadsslagen. Därför blir omräkningen procentuellt lika stor för alla högskoleanslag. Omräkningstalet för löner motsvarar förändringen i ett arbetskostnadsindex (AKI- ) för tjänstemän i tillverkningsindustrin (glidande medelvärde) 12, med avdrag för ett tioårigt genomsnitt av produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn. tas fram av (). Eftersom produktivitetsavdraget endast gäller löneomräkningstalet, blir avdraget större i kronor räknat ju högre lönekostnaderna är som andel av respektive myndighets driftskostnader. I genomsnitt utgör löneandelen av myndigheternas driftskostnader. Lokalkostnader står för och övriga förvaltningskostnader för 26 procent.13 Omräkningstalet för lokaler beräknas enligt två olika metoder beroende på om hyresavtalen för aktuella fastigheter kan omförhandlas under det kommande budgetåret eller inte. Lokalhyror som inte kan omförhandlas räknas om av konsumentprisindexförändringen mellan . Omräkningen för hyresavtal som kan omförhandlas bygger på prisutvecklingen från det att avtalet tecknades (vanligen tre till före omförhandlingen) till det att avtalet ska omförhandlas. Detta omräkningstal är individuellt för varje berört anslag och beräknas utifrån den lokala hyresutvecklingen i det område där fastigheten är belägen. Den tidigare genomförda KPI-uppräkningen avseende det aktuella hyreskontraktet dras bort. Omräkningstalen för lokaler beräknas av (). Omräkningstalet för övriga förvaltningskostnader baseras på förändringen i konsumentprisindex.14 Tabell 2 Fastställda omräkningstal i pris- och löneomräkningarna –2020 -0,76 -0,85 -0,82 -1,14 -1,27 -0,08 Källa: Budgetpropositioner –2020. 12Den nuvarande metoden med glidande medelvärde infördes . 14Med den tidigare metoden delades de övriga förvaltningskostnaderna in i tolv varu- och tjänstekategorier och prisutvecklingen för de olika kategorierna viktades samman till ett omräkningstal. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G Omräkningstalen för det kommande budgetåret fastställs och publiceras i den ekonomiska vårpropositionen. Resultatet av omräkningen på anslagsnivå publiceras i budgetpropositionens utgiftsbilagor. Där kan man utläsa regeringens budgetförslag och beräknade anslagsnivåer , uppdelat i vad som beror på PLO, politiska beslut, överföringar mellan anslag och övrigt. De olika PLO-komponenternas bidrag till anslagstilldelningen framgår däremot inte av budgetpropositionerna. 2.3 Så är produktivitetsavdraget tänkt att fungera Den tänkta mekanismen bakom produktivitetsavdraget beskrevs inte särskilt utförligt i budgetpropositionerna i samband med att systemet infördes. 1993/94:100 skriver regeringen att lönehöjningar inom industrin till en del motsvaras av produktivitetsökningar. För att de statligt anställda ska kunna påräkna en löneutveckling i nivå med den inom det privata näringslivet måste därför även deras lönehöjningar motsvaras av produktivitetsförbättringar. Regeringen anförde vidare att möjligheten att öka produktiviteten varierar mellan olika verksamheter, t.ex. mellan varu- och tjänsteproduktion, men att det väsentliga är att alla möjligheter som finns att öka produktiviteten tas till vara.15 Det finns flera sätt att se på produktivitetsavdraget beroende på vilka antaganden man gör om möjligheten till produktivitetsökning i staten. Ett perspektiv utgår från antagandet att det sker en produktivitetsutveckling i myndigheternas verksamhet. När myndigheterna kan producera lika mycket eller mer med mindre resurser uppstår ett ekonomiskt överskott. För att effektivitetsvinsterna inte ska leda till högre ambitionsnivå än avsett, kan regeringen tillämpa ett automatiskt avdrag på anslagna medel.16 Dessa medel kan sedan användas till högre utgifter på andra områden eller till minskat skatteuttag. Ett annat perspektiv utgår från antagandet att det inte sker en produktivitetsutveckling i myndigheternas verksamhet, och att det behövs ett incitament för att styra myndigheterna mot effektiviseringar. Ur detta perspektiv blir produktivitetsavdraget ett sparbeting som tvingar myndigheterna att hitta sätt att sänka sina kostnader. Produktivitetsavdraget blir på så vis något som skapar ett ständigt omvandlingstryck i myndigheternas verksamhet. Ytterligare ett perspektiv handlar om förhållandet mellan lönebildningen i staten och lönebildningen i det privata näringslivet. I näringslivet leder produktivitetsutveckling till tillväxt som de anställda kan få del av genom högre löner. Om de statliga arbetskraftskostnaderna tilläts öka lika mycket som inom 15Något avdrag för produktivitet behandlades aldrig av , utan föreslogs första gången i budgetpropositionen /1994, där utredningens förslag behandlades. 16OECD, on Basics, Value for Money in Government, 2015, s. 187. 18R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tillverkningsindustrin utan att det ställdes några krav på att de delvis skulle finansieras genom produktivitetstillväxt skulle kostnaden för detta behöva finansieras genom ett ökat skatteuttag. Det skulle kunna öka det privata näringslivets kostnader och försämra dess konkurrenskraft.17 Det är ett känt faktum att det är mycket svårt att beräkna och kvantifiera produktivitetsförändringar inom statlig (och offentlig) verksamhet. Det beror framför allt på att offentliga tjänster inte säljs och köps på en reguljär marknad. Olika försök till mätningar har gjorts på flera områden inom offentlig sektor, med olika utfall.18 Sannolikt har olika typer av verksamheter olika förutsättningar att utveckla sin produktivitet, även inom staten. Produktivitetsavdrag i andra länder19 I tillämpas ett så kallat omprioriteringsbidrag i statsbudgeten. Avdraget introducerades och storleken varierade mellan myndigheter utifrån studier i produktivitet. Tillförlitligheten i studierna utsattes dock för kritik, och är avdraget för alla myndigheter. Emellanåt har områden och myndigheter exkluderats, beroende på politiska prioriteringar. Från och med budgeten har till exempel hela utbildningsområdet undantagits. INorge finns avbyråkratiserings- och effektiviseringsreformen (ABE-reformen) som applicerar ett avdrag mellan på alla förvaltningsanslag på statsbudgeten. I har ett produktivitetsavdrag funnits i perioder och i särskilda satsningar (kallas satsningen Miljardbesparingen och produktivitetsmålet för statens verksamhet är ). Avdraget varierar i storlek mellan olika politikområden och har i genomsnitt varit . I finns ett effektivitetsavdrag (efficiency dividend) som varierat mellan . Avdraget ställer samma krav på alla myndigheter, förutom de som är exkluderade av regeringen. I tillämpas fasta nominella baser (fixed nominal baselines) på hela den centrala statsbudgeten, vilket innebär att det inte sker någon omräkning för departementen, utan de måste öka sin produktivitet i takt med inflationen. 17SOU 2002:32, s. 183. 18Mer om detta och om de försök som har gjorts att mäta produktiviteten finns i ESO:s antologi 2013:8 Den offentliga sektorn – en antologi om att mäta produktivitet och prestationer. En diskussion om den offentliga sektorns storlek och produktiviteten i offentlig sektor finns även i SOU 2020:46 En gemensam angelägenhet, s. 250–252. 19OECD, on Basics, Value for Money in Government, 2015, s. 188, Uddannelsesog , ”Regeringen stopper omprioriteringsbidraget på uddannelse”, hämtad 2021- 11-22, e-post från Riksrevisjonen i , , , Planen för de offentliga finanserna 2020–2022. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G Figur 2 Löneomräkning och faktisk löneutveckling i staten 1998–2020 Nominell löneutveckling bland statsanställda Källa: Budgetpropositioner, och egen beräkning. Figur 2 ger en teoretisk bild av omvandlingstrycket i staten ackumulerat . Produktivitetsavdraget motsvaras av skillnaden mellan tillverkningsindustrins arbetskostnadsökningar för tjänstemän (svarta staplar) och löneomräkningsdelen i PLO (staplar). För att kunna betala ut löner motsvarande genomsnittlig nominell löneutveckling till sina anställda, behöver myndigheterna – så länge de inte får annan finansiering – skapa resurser genom anpassning av personalstyrkan och andra effektiviseringar eller besparingsåtgärder. Denna effekt av omvandlingstrycket motsvaras i figuren av avståndet mellan blå och staplar. I praktiken kompliceras bilden av hur kvaliteten på offentliga tjänster har utvecklats, liksom av förändrad ambitionsnivå i form av tillskott eller anslagsminskningar som myndigheterna får genom politiska beslut. 20R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Har produktivitetsavdraget skapat incitament till effektivisering? Kapitlet beskriver hur produktivitetsavdraget har påverkat myndigheternas köpkraft och vad detta har betytt som drivkraft för effektivisering. Sammantaget bedömer att PLO:s inbyggda krav på produktivitet har skapat incitament till effektiv resurshantering. Produktivitetsavdraget betyder mest för myndigheter med förvaltningsanslaget som dominerande finansieringskälla. Våra viktigaste iakttagelser: •Produktivitetsavdraget har minskat myndigheternas köpkraft för anslagsfinansierad verksamhet . •Avdraget innebär att förvaltningsanslagen minskar med exklusive politiskt bestämda anslagsförändringar. I kronor räknat motsvarar det . Spridningen vad gäller produktivitetsavdragets betydelse mellan olika myndigheter är marginell. •Mellan 2010 och 2020 innebar produktivitetsavdraget att myndigheternas köpkraft minskade realt med sammanlagt , allt annat lika. Detta bidrog till ett ökat budgetutrymme som regeringen bland annat har använt till högre förvaltningsutgifter kopplat till reformer eller andra verksamhetsförändringar. •Många myndigheter har andra finansieringskällor som bidrar till att produktivitetsavdraget blir mindre kännbart. •Myndigheterna som ingår i granskningens fallstudie lyfter inte fram PLO som skäl för effektiviseringar i intervjuer med oss, men deras budgetunderlag visar att produktivitetsavdraget har framtvingat prioriteringar. •Produktivitetsavdraget uppfattas som en styrsignal av intervjuade myndighetsledningar, men ses bara som en av flera drivkrafter till effektiviseringar. 3.1Produktivitetsavdraget har minskat myndigheternas köpkraft Det finns ingen tillgänglig information om hur mycket produktivitetsavdraget betyder för statens budget på aggregerad nivå. Det går däremot att härleda avdragets storlek per myndighet via olika variabler i , statens informationssystem. Enligt beräkningar uppgick avdraget på statens budget sammanlagt till eller av föregående års anvisade medel för förvaltningsutgifter –2020.20 På aggregerad nivå minskar därmed myndigheternas köpkraft för att fortsätta utföra de uppgifter som anslagen var avsedda . 20Produktivitetsavdraget för anslag som räknas om med försvarsprisindex ingår inte i beräkningen. Jämför avsnitt 1.3 Avgränsningar. R I K S R E V I S I O N E N R Ä K N A M E D M I N D R E – D E N Å R L I G A O M R Ä K N I N G E N A V M Y N D I G H E T E R N A S A N S L A G Tabell 3 Produktivitetsavdraget på förvaltnings- och högskoleanslag 2015–2020 % av löner m.m. % av anvisade medel Källa: Budgetpropositioner för åren 2015–2020, Statens informationssystem och egna beräkningar. Exklusive de anslag som räknas om med försvarsprisindex. Myndigheter med stor andel lönekostnader får något lägre automatisk anslagsuppräkning än myndigheter som har stor andel lokalkostnader eller övriga förvaltningskostnader. Spridningen i produktivitetsavdrag som andel av anvisade medel är dock inte särskilt stor. av de renodlade förvaltningsanslagen i vårt urval av PLO-anslag fick ett genomsnittligt produktivitetsavdrag på mellan av anvisade medel . Bland anslagen med relativt högt produktivitetsavdrag märks bland andra Arbetsförmedlingen21, och . Flera av museerna22 har höga lokalkostnader, vilket innebär ett lägre produktivitetsavdrag genom lägre lönekostnader som andel av driftskostnader.