prop · H903107 · 2022-02-07 00:00:00 — I programmet fokuseras på alkoholfrågor, trots att missbruk av narkotika och läkemedel är en känd riskfaktor för suicidalt beteende (se faktaruta avsnitt 2.2.1). 120Suicid ses i handlingsprogrammet som ett psykologiskt misstag eller olycksfall. Skälet för det är att handlingen i så fall är en följd av påfrestningar som individen för stunden inte kan bemästra, på samma sätt som vid fysiska olyckor. Fokus flyttas då från individen till miljöer och sammanhang som människor befinner sig i. Ett sådant perspektiv bedöms bidra till att minska stigmat som suicid förknippas med. Det är också ett sätt att lära av andra områden, där man arbetar med att förstå varför olyckor sker och därmed skapa förebyggande system. 121Intervjuer med företrädare för myndigheter, , , , , och . 122Intervjuer med forskare, , , , och . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S S U I C I D P R E V E N T I V A A R B E T E – S A M V E R K A N M E D V E R K A N ? Vidare nämns efterlevandestöd endast översiktligt och borde utvecklas i programmet.123 Det är väl belagt att anhöriga till personer som tagit sitt liv löper större risk för suicid. Evidensbaserade kunskapsstöd kan mötas av skepsis av berörda verksamheter Både NASP och tar fram kunskapsunderlag i syfte att identifiera verkningsfulla insatser med vetenskapligt stöd. En större kunskapsgenomgång genomfördes i syfte att tydliggöra vilka suicidpreventiva insatser som har effekter.124 Men även evidensbaserade kunskapsstöd kan mötas av skepsis av berörda verksamheter. Det kan bero på knappa resurser och andra prioriteringar. Kunskapsstöd är dessutom inte bindande att implementera för verksamheter. Enligt intervjuer med forskare125 riktas kritik mot och social utvärdering (SBU) om att de måste värdera randomiserade och kontrollerade studier (RCT) högst. Detta behöver inte NASP göra på samma strikta sätt. De kan därför undersöka andra delar såsom utbildningsinsatser, stöd till frivilligorganisationer och arbete med stigma om suicid, vilket inte kan undersökas med RCT. Det så kallade stickprovsdilemmat lyfts också som ett problem inom suicidforskningen. Det är svårt att göra ett så stort urval som krävs för en vetenskaplig studie av hög kvalitet. En forskare säger att det har gjorts studier på personer med suicidtankar, men inte på personer som genomfört suicidförsök. Det behövs också nya strategier som behöver testas hos högriskpersoner. De intervjuade forskarna bedömer att NASP bedriver bra forskning, men det är oklart hur organisationen konkret har bidragit till det suicidpreventiva arbetet. 4.1.2Nationell samordning av suicidprevention som en del av arbetet med psykisk hälsa I nationella samordningsuppdrag för suicidprevention ingår att utveckla samverkan i en nationell myndighetssamverkansgrupp och i en nationell intressentgrupp. Myndigheten ska också ta fram kunskapssammanställningar, genomföra kunskapsspridning av förebyggande insatser som har effekt och ta fram vägledningar i samverkan med myndigheter och aktörer. ska också följa upp det suicidpreventiva arbetet och publicera årliga rapporter om utvecklingen på området.126 123Intervju med sakkunnig inom psykiatrifrågor på nationell nivå, . 124Nationellt centrum för suicidforskning och prevention, Rekommendationer för suicidpreventiva insatser på befolkningsnivå – Nationellt centrum för suicidforskning och prevention, 2019. 125Intervjuer med forskare, , , , och . 126Regeringsbeslut S2015/3986/FS. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Skälet för regeringens beslut var att suicidprevention länge hade koncentrerats till hälso- och sjukvården. På individnivå är det viktigt att det finns beredskap för att identifiera och behandla psykisk ohälsa som är en riskfaktor när det gäller suicid men också att arbeta med förebyggande faktorer på miljö- och befolkningsnivå med ett bredare folkhälsoperspektiv. Regeringen ansåg att suicidpreventiva strategier borde vara tvärsektoriella och avse dels olika myndigheters ansvarsområden, dels lokalt och regionalt ansvar hos kommuner och regioner. Syftet med nationell samverkan, enligt regeringen, är att sammanställa och sprida aktuell kunskap om suicidprevention på ett behovsanpassat, ändamålsenligt och samordnat sätt.127 Styrningen med kunskap ska utgå från bästa tillgängliga kunskap och omfatta en process där kunskap sprids, resultat följs upp och ny kunskap skapas med stöd av uppföljningen. Genom kunskapsstyrning ska också användningen av overksamma eller skadliga metoder förhindras, vilket är grundläggande av både samhällsekonomiska och säkerhetsmässiga skäl. I regleringsbrev fördes samordningsuppdraget ihop med uppdraget att bygga upp och utveckla det nationella arbetet inom området psykisk hälsa. Det innebar att myndigheten ska utveckla samordningen och samverkan mellan berörda myndigheter och aktörer, utveckla kunskapssammanställningar, genomföra utvecklingsarbete128 och utveckla uppföljningen inom psykisk hälsa och suicidprevention.129 4.1.3Flera större regeringsuppdrag inom suicidprevention 2020 En central del i arbetet med psykisk hälsa på nationell nivå är regeringens överenskommelser med SKR. Överenskommelser har ingåtts om stöd för riktade insatser som ska förbättra vården och omsorgen för personer som har eller riskerar att få psykisk ohälsa. Inriktningen och omfattningen har varierat . tog fram en handlingsplan för arbetet med psykisk ohälsa –2016.130 SKR har samordnat arbetet med psykisk hälsa inom ramen för de årliga överenskommelserna, främst genom Uppdrag Psykisk Hälsa. En femårig strategi –2020 fokuserade på fem områden för att 127Regeringsbeslut S2015/3986/FS, s. 2 f. 128Enligt förordningen (2021:248) med instruktion för ska myndigheten stödja utvecklingsarbete på lokal och regional nivå samt inom den ideella sektorn. 129Delrapportering görs genom årliga lägesrapporter. Den del i uppdraget som avser stöd till kunskapsutveckling har förlängts med och ska slutredovisas (se Regleringsbrev för avseende , s. 5). 130Socialdepartementet, PRIO psykisk ohälsa – plan för riktade insatser inom området psykisk ohälsa 2012– 2016, 2012. Handlingsplanen består av ett antal åtgärder som riktar sig till grupper som särskilt riskerar att drabbas av psykisk ohälsa samt insatser för att förbättra situationen och bidra till återhämtning för personer med psykisk ohälsa. Regeringen gav Vårdanalys i uppdrag att utvärdera satsningen . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S S U I C I D P R E V E N T I V A A R B E T E – S A M V E R K A N M E D V E R K A N ? stärka den psykiska hälsan och motverka psykisk ohälsa. Uppdraget rörde ett stort antal identifierade områden, men inte specifikt inom suicidprevention.131, 132 Riktade medel till regioner och kommuner inom suicidprevention 2020 Regeringen har återkommande delat ut medel till insatser inom psykisk ohälsa men det framgår inte hur mycket som har avsett suicidprevention.133 Först i en överenskommelse med SKR riktade regeringen specifikt medel för suicidpreventivt arbete på regional och lokal nivå.134 Totalt avsattes 2020 för att motverka psykisk ohälsa, och av dessa medel har gått till länen för suicidprevention, fördelat efter befolkningsmängd.135 Enligt regeringen och SKR behöver det regionala och lokala suicidpreventiva arbetet stärkas. Det som behöver göras är att öka samverkan mellan regioner och kommuner, integrera suicidprevention inom psykisk hälsa, utveckla kompetensen om suicid och suicidpreventivt arbete hos vissa yrkesgrupper, stödja implementeringen av det nationella handlingsprogrammet på regional och lokal nivå och öka kunskaperna om effektiva arbetssätt. I överenskommelsen för 2021136 riktas medel på totalt , varav till insatser för att stärka det regionala och lokala suicidförebyggande arbetet.137 Utöver de riktas vardera till regioner och kommuner för att arbeta med patientsäkerhet, med särskilt fokus på psykisk hälsa och suicidprevention inom ramen för kunskapsbaserad och säker hälso- och sjukvård och socialtjänst.138 I denna del pekar man på att det finns tydliga utmaningar inom såväl hälso- och sjukvården och som ett flertal andra områden som har betydelse för utvecklingen inom psykisk hälsa och suicidprevention. Till exempel finns högst suicidtal bland män som är , och därför behöver personalen i den kommunala hälso- och sjukvården och mer kunskap om förebyggande insatser och symtom på psykisk ohälsa hos äldre. 131Sveriges Kommuner och Regioner, ”Uppdrag Psykisk Hälsa, Projekt ”, hämtad . 132Enligt faktagranskning var ett övergripande mål för strategin att minska antalet suicid. 133År 2015 prioriterades bland annat arbete med depression och självmordsprevention för barn och unga, men det framgår inte hur mycket medel som hade avsatts. 134Regeringsbeslut S2020/00441/FS (delvis), s. 13. 135Mottagaren är den aktör i ett län som länets kommuner och region anger. Kommuner och regioner väljer också själva hur de vill fördela medlen, vilket också kan avse andra närliggande områden inom förebyggande och främjande arbete inom psykisk hälsa (se skriftligt svar från , . 136Regeringsbeslut S2020/09779. Överenskommelsen anger riktningen på arbetet som fastställdes i överenskommelsen och som ska bedrivas . 137Ibid., s. 19. 138Även 2020 riktades vardera till regioner och kommuner för att stärka arbetet inom psykisk ohälsa mot en kunskapsbaserad och säker vård och omsorg. Men då avsågs inte specifikt suicidprevention som . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N uppföljning och ett utvecklat samarbete mellan primärvården och civilsamhället lyfts också fram som några viktiga delar.139 Enligt Socialdepartementet140 ska överenskommelserna ses mot bakgrund av att det finns liknande utmaningar med kunskapsstyrning inom suicidprevention som inom hälso- och sjukvården i stort. Det handlar om att ytterligare stärka implementeringen och spridningen och att anpassa stöden efter behov hos berörda verksamheter. En annan utmaning är att öka engagemanget för suicidpreventionsfrågor och att involvera fler myndigheter i det kunskapsstödjande arbetet utifrån myndigheternas respektive ansvarområden och roller. Det handlar även om fortsatta insatser för att skapa förutsättningar för både den nationella styrningen med kunskap och systemet för kunskapsstyrning141 i vården. Vidare behöver arbetet med psykisk hälsa och suicidprevention prioriteras ytterligare på lokal och regional nivå eftersom det faktiska arbetet med att förebygga suicid och implementera olika förebyggande insatser sker på lokal och regional nivå. Särskilt angeläget är att få kommuner att arbeta med suicidprevention då det framför allt är regionerna som driver och samordnar det suicidpreventiva arbetet. fick flera uppdrag 2020 fick i uppdrag att inrätta en ny funktion för psykisk hälsa och suicidprevention som ska organiseras som en särskild verksamhet inom myndigheten.142 Syftet med funktionen, som enligt uppgift håller på att byggas upp,143 är att sprida kunskap om psykisk ohälsa och suicid till allmänheten, och att föra dialog med allmänheten inom området.144 fick i uppdrag att utreda behovet av en nationell stödlinje för personer med psykisk ohälsa och självmordsbenägenhet samt för anhöriga och närstående.145 Bakgrunden är att den nationella hjälplinjen lades ned /2020. Linjen fanns för personer i akut psykisk kris, däribland med självmordstankar, och den erbjöd anonymt och professionellt 139Regeringsbeslut S2020/09779, s. 14 och 18. Totalt riktades till regioner och till kommuner fördelat efter befolkningsmängd. 140Skriftligt svar från , . 141Regionerna har ett gemensamt system för kunskapsstyrning. Systemet syftar till att utveckla, sprida och använda bästa möjliga kunskap inom hälso- och sjukvården. Målet är att uppnå jämlik vård (se Kommuner och Regioner, ”Nationellt system för kunskapsstyrning”, hämtad ). 142Regeringsbeslut S2020/00438/FS (delvis). 143Telefonsamtal med företrädare för , . Funktionen är tänkt att bestå av en arbetsgrupp med utredare som stöds av kommunikatörer. 144Regeringsbeslut S2020/05464/FS (delvis). 145Regeringsbeslut S2020/06172/FS. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S S U I C I D P R E V E N T I V A A R B E T E – S A M V E R K A N M E D V E R K A N ? samtalsstöd med bland annat psykologer.146 försökte 30 000 personer nå fram till den nationella hjälplinjen, men knappt hälften av samtalen besvarades. Fyra av tio som ringde ansåg att stödet de fick var tillräckligt i stunden.147 ska personer med självmordstankar ringa 1177 vilket innebär att de som svarar inte alltid har kompetens för att möta personer med denna problematik.148 kunde inte 1177 heller erbjuda anonymitet. blev frågan åter aktuell med anledning av pandemin och risken för ökad psykisk ohälsa. Enligt finns det nu ett behov av en nationell stödlinje.149 I kartläggningen konstateras att ett fåtal stödlinjer erbjuder professionellt samtalsstöd men ingen nationell linje vid psykisk ohälsa. Myndigheten föreslår att en verksamhet byggs upp via en webbplats som erbjuder professionellt samtalsstöd som ett komplement till hälso- och sjukvårdens uppdrag. Uppbyggnaden föreslås ske i samverkan med regioner, 1177 och SKR för att underlätta för en smidig övergång till vårdinsatser. gav regeringen i uppdrag att ta fram underlag för att införa en stödlinje. Uppdraget ska slutrapporteras senast den 31 januari 2022.150 arbetar också med ett regeringsuppdrag om kunskapshöjande insatser –2021 som syftar till att minska stigmat om psykisk ohälsa och suicid. Uppdraget ska slutredovisas april 2022.151 En del i uppdraget handlar om att minska stigmat på regional nivå, och det genomförs i samarbete med ett antal regioner som har ett pågående arbete med samma tema.152 Större gemensamma uppdrag till och fick och i uppdrag att tillsammans med ett tjugotal myndigheter153 ta fram underlag inför en kommande nationell strategi inom psykisk hälsa och suicidprevention.154 Syftet med en ny strategi är att ge regeringen underlag inför det fortsatta arbetet. Målsättningen är att stärka den statliga styrningen, skapa bättre förutsättningar för samordning och 146Nationella hjälplinjen stängdes som en följd av regionernas prioriteringar av vilka tjänster det av regioner och kommuner gemensamägda bolaget skulle förvalta. I och med att regionerna tar över vårdgivaransvaret via 1177 ansåg Inera att det fanns bättre förutsättningar för ökad patientsäkerhet, kvalitet, dokumentation och uppföljning. (Se Inera, ”Hjälplinjen avvecklas hos Inera”, hämtad ). 147Lerner, ”De lägger ned en fungerande stödlinje på lösa grunder”, . 148Lundegårdh, ”Regeringens nollvision har inte haft effekt", . 149Folkhälsomyndigheten, återrapportering av regeringsuppdrag. Uppdrag att analysera behovet av en nationell stödlinje som riktar sig till personer med psykisk ohälsa och suicidalitet samt anhöriga och närstående, 2021. 150Regeringsbeslut S2021/04157. 151Regleringsbrev för avseende , s. 5. 152Regionerna är , , , , , , , och . 153Se elektronisk bilaga 4. 154Regeringsbeslut S2018/04669/FS (delvis), S2018/06126/FS (delvis), S2020/06171/FS (delvis). R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N samverkan samt öka kvaliteten, effektiviteten och långsiktigheten i de insatser som genomförs av relevanta aktörer. För att lyckas med målet vill regeringen att förslagen till strategi ska vara långsiktiga samt att de ska stärka patienters och brukares ställning och förbättra samverkan mellan det offentliga och det civila samhället.155 Ett färdigt förslag på strategi ska redovisas till regeringen . I uppdraget ingår att göra en översyn av det nationella handlingsprogrammet. Myndigheterna ska göra en individuell analys, men också lämna förslag på hur förebyggande insatser bör utformas. Flera myndigheter som arbetar operativt med suicidprevention deltar i arbetet, till exempel , Kriminalvården och SiS.156 Inom ramen för överenskommelsen 2020 fick och i uppdrag att stödja och följa insatserna inom psykisk hälsa och suicidprevention på regional och lokal nivå.157 Syftet är att öka kunskaperna om effektiva arbetssätt inom området. SKR ska samordna arbetet hos regioner och kommuner och bidra till att uppmärksamma goda exempel. En ny strategi och ändringar i instruktion bygger på förslagen i en statlig utredning Regeringens initiativ till en ny nationell strategi inom psykisk hälsa och suicidprevention och en ändring i instruktion bygger på bedömningar och förslag i ett slutbetänkande från 2019.158 I betänkandet föreslås bland annat en tioårig strategi för psykisk hälsa och suicidprevention för åren 2020–2030, tydliga och mätbara nationella mål, en stärkt nationell samordning och evidensbaserade och kompetenshöjande arbetssätt. Utredningen kom fram till att myndigheter som arbetar inom området psykisk hälsa bör ges i uppdrag att medverka operativt i den nationella samordningen inom psykisk hälsa och suicidprevention men också i uppföljningen av insatser för att uppnå en långsiktigt hållbar samverkan. Vidare föreslogs ett förtydligande av samordningsuppdrag inom psykisk hälsa och suicidprevention för att skapa förutsättningar för ett mer långsiktigt arbete. Regeringen har ändrat i instruktion 2021 utifrån det förslag som lämnades i slutbetänkandet.159 Ändringarna innebär att samordnande, samverkande och uppföljande uppgifter inom psykisk hälsa och suicidprevention inkluderas. Likaså anges att myndigheten ska 155Regeringsbeslut S2018/04669/FS (delvis), S2018/06126/FS (delvis), S2020/06171/FS (delvis), s. 4 f. 157Regeringsbeslut S2020/01044/FS. 15910 § förordningen (2021:248) med instruktion för . Ändringarna trädde i kraft . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S S U I C I D P R E V E N T I V A A R B E T E – S A M V E R K A N M E D V E R K A N ? stödja utvecklingsarbete på lokal och regional nivå och inom den ideella sektorn, men också verka för att utveckla och förmedla kunskap inom området. 4.1.4Statsbidrag till frivilligorganisationer inom psykisk hälsa och suicidprevention Stöd till frivilligorganisationer är ett område i det nationella handlingsprogrammet för suicidprevention . Statsbidragen till frivilligorganisationer inom psykisk hälsa och suicidprevention ökade stort 2020 och 2021, till stor del genom tilläggsuppdrag med anledning av pandemin. Vi har valt att undersöka femårsperioden –2021. fick organisationerna årligen.160 fick frivilligorganisationerna ytterligare i statsbidrag för att stärka och utveckla arbetet med psykisk hälsa och suicidprevention. Enligt regeringen är medlen en del av arbetet för att möta ökad utsatthet med anledning av pandemin.161 Tabell 1 beviljade statsbidrag till frivilligorganisationer inom psykisk hälsa och suicidprevention 2017–2021, Beviljade medel till frivillig- –varav medel till organisationer inom suicidprevention** Andel medel till organisationer inom suicidprevention (procent) Anm.: *) Av de beslutade extra medlen på beviljades . **) Avser fyra organisationer som i huvudsak arbetar med suicidprevention. 160Av medlen delas ut i enlighet med förordningen 2020:429 om statsbidrag till frivilligorganisationer inom området för psykisk hälsa och suicidprevention, 14 miljoner som projektbidrag till frivilligorganisationer som bedriver arbete inom området suicidprevention inklusive frivilligorganisationer som arbetar med suicidpreventiva insatser riktat till hbtqi-personer, och 5 miljoner som organisations- och verksamhetsbidrag till nationella föreningar för samverkan mellan brukar-, patient- och anhörigorganisationer inom psykisk hälsa. 161Socialdepartementet, ”Regeringsuppdrag om en nationell stödlinje för personer med psykisk ohälsa”, hämtad . 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N redovisar inte hur stor del av de utdelade statsbidragen som ska användas till suicidpreventivt arbete, men fyra frivilligorganisationer som till stor del arbetar med suicidprevention162 fick sammanlagt 2017–2021, vilket är cirka en femtedel av de medel som delades ut totalt.163 Det civila samhället viktigt i det suicidpreventiva arbetet Vi ställde en fråga till om hur regeringen ser på frivilligorganisationernas roll i det suicidpreventiva arbetet. Departementets generella bedömning är att det civila samhällets organisationer ses som ett viktigt komplement till insatser som utförts av staten, regionerna och kommunerna och andra aktörer i det suicidpreventiva arbetet. Frivilligorganisationerna kan bidra med till exempel lättillgängliga stöd, meningsfulla aktiviteter och ett sammanhang som kan förbättra individers och gruppers hälsa, utbildningsinsatser och opinionsbildande arbete. Enligt främjas kvaliteten i vården och omsorgen när erfarenheter och kunskaper hos det civila samhället tillvaratas. Dessutom ökar möjligheterna att utveckla mer effektiva och strategiska insatser som utgår ifrån olika gruppers behov. För en effektiv suicidprevention krävs en bred samverkan mellan myndigheter, kommuner och regioner, och högskolor, det civila samhällets organisationer samt anhöriga och närstående.164 Arbetet med en ny strategi inom psykisk hälsa och suicidprevention syftar till att förbättra samverkan mellan det offentliga och det civila samhället.165 Flertalet intervjuade aktörer166 anser att frivilligorganisationer är viktiga och att de gör ett bra arbete. Deras roll är att synliggöra grupper, och de ”fyller luckor”, exempelvis för efterlevande och för äldre. Men flera aktörer, även företrädare för frivilligorganisationer, är också kritiska till att organisationerna får ta ett så pass stort ansvar, exempelvis med Självmordslinjen som drivs av organisationen , och arbetet med anhöriga, eftersom det saknas ett fungerande anhörigstöd. En återkommande synpunkt är att organisationer inte ska behöva kompensera för brister i offentlig verksamhet utan komplettera det offentliga suicidpreventiva arbetet. 162Mind, SPES – och efterlevandes stöd, SPIV – Suicidprevention I Väst och Suicide Zero. 163Utöver de fyra organisationerna inom suicidprevention finns också riktade projektbidrag inom suicidprevention och efterlevandestöd hos andra organisationer och stiftelser. Dessa är emellertid inte inräknade här. 164Skriftligt svar från , . 165Regeringsbeslut S2018/04669/FS (delvis), S2018/06126/FS (delvis), S2020/06171/FS (delvis), s. 5. 166Intervjuer med myndighetspersoner, , , , , och . Även enligt intervjuer i fallstudien. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S S U I C I D P R E V E N T I V A A R B E T E – S A M V E R K A N M E D V E R K A N ? 4.1.5Den nationella styrningen uppfattas som otydlig Av våra intervjuer167 framgår tydligt att det finns utmaningar med det suicidpreventiva arbetet. Flera företrädare efterfrågar en tydligare statlig styrning, eftersom den ses som oklar och ryckig. Ett problem är ansvarsfördelningen. Ett förslag är att länsstyrelserna bör få ett uppdrag att arbeta med suicidprevention. En företrädare menar att den egna regionen är ”sent ute” med suicidprevention, vilket beror på att ”man inte tänker på helheten” och att suicid är ett stigmatiserat område som är svårt att närma sig. Flera företrädare anser att en långsiktig finansiering av suicidpreventivt arbete behövs för att uppnå önskade resultat. bedöms göra ett bra arbete givet sitt uppdrag att samordna och stödja arbetet. Men en svårighet är att deras kunskapsstöd inte leder till konkreta åtgärder. SKR ses som en viktig aktör som kan påverka via överenskommelser. Men det är en organisation som inte heller kan påverka arbetet i praktiken, enligt en intervjuperson. har en nationell verksamhetsutvecklare vars huvudsakliga uppgift är att ta fram kravställan på utbildningar och att samarbeta med andra aktörer. Det finns dock flera problem med samverkan på regional nivå inom suicidprevention. Ett är att det saknas nationella styrdokument vilket gör det svårt att verka i regionerna.