prop · H903212 · 2022-04-05 00:00:00 — Enligt byggbehovsberäkning behöver 600 000 bostäder byggas för att möta den framtida befolkningsökningen och bygga ifatt det nuvarande underskottet av bostäder. Enligt beräkningar var 462 000 hushåll i landet trångbodda och drygt 56 000 av dessa hade också en ansträngd boendeekonomi . Underskottet av bostäder till överkomlig hyra försvårar etableringen och rörligheten på bostadsmarknaden framför allt för unga, studenter, nyanlända och hushåll med låga inkomster. Även matchningen på arbetsmarknaden försvåras, vilket i förlängningen leder till en lägre sysselsättning och en minskad tillväxt. Det finns även utmaningar i form av ökad trångboddhet och otrygga boendeförhållanden, som bl.a. riskerar att få negativa konsekvenser för barns och ungas hälsa och skolgång. Enligt statistik från för nyproducerade bostäder har dessutom både byggnadspriset och det totala produktionspriset för flerbostadshus ökat . För att öka bostadsbyggandet och förbättra möjligheterna för att bostäderna ska kunna hyras ut eller säljas till ett lägre pris behöver byggkostnaderna sjunka. Ett sätt att sänka byggkostnaderna är att använda standardiserade processer och återanvända samma byggnadsutformning i flera byggprojekt. Standardisering kan tillämpas i olika skeden av processen, i olika utsträckning och med olika grad av flexibilitet. har de flesta byggaktörer standardiserade inslag i såväl projektering som i produktion. Det kan exempelvis handla om standardiserade system för ritningar, konstruktioner, utrustning och arbetssätt. Inom industriellt byggande är prefabricering ett centralt inslag, men en standardiserad process kan även utmärkas av ett utpräglat systemtänkande i en eller flera delar av processen, t.ex. i projekteringsskedet. Intresset av att det byggs fler bostäder i är starkt och det är särskilt angeläget att byggandet av bostäder som många människor kan efterfråga ökar. Olika tolkningar av byggregler minskar effektiviteten i bostadsbyggandet Flera utredningar har framhållit att ett hinder för standar- disering, innovation och effektivitet i bostadsbyggandet är att kommuner- na gör olika tolkningar av byggregler, se betänkandena från (SOU 2012:86), bygg- (SOU 2019:68) och (SOU 2020:75). är utformad ska varje ny byggnad som ska uppföras bedömas individuellt inför beslut om bygglov och startbesked. Två identiska byggnader som ska uppföras i olika kommuner bedöms var för sig av respektive kommuns byggnadsnämnd. medföra att en byggaktör som har fått en viss utformning godkänd av en kommun kan behöva anpassa samma utformning i en annan kommun för att uppfylla den kommunens tolkning av kravet. Enligt finns det flera orsaker till varför olika tolkningar görs. En stor anledning är att byggreglerna är utformade som funktionskrav och att det därför finns ett inbyggt bedömningsutrymme i fråga om hur kraven ska uppfyllas. Det innebär att olika kommuner kan ställa upp olika krav för hur en viss funktion ska uppfyllas. Vidare betraktas allmänna råd i byggregler och konstruktionsregler ibland som tvingande, trots att det kan finnas andra sätt att uppfylla ett krav i en föreskrift. En annan anledning som lyfts fram i rapporten är bristande resurser och kompetens hos kommunernas bygglovshandläggare och bygginspektörer. Vidare varierar omfattningen av kommunernas granskning och vilka bygghandlingar som begärs in, vilket kan leda till att byggherrarna uppfattar det som att kommunerna gör olika bedömningar av byggreglerna. Enligt rapporten är det främst kraven på tillgänglighet, bostadsutformning och brandskydd som kommunerna tolkar olika, men även kraven på energihushållning, säkerhet vid användning, bullerskydd, ventilation och avfallshantering görs olika tolkning kring. Av rapporten framgår att osäkerheten i hur kravuppfyllnaden kommer att bedömas av , förseningar på grund av diskussioner med nämnden och krav på byggherren att göra ändringar för att uppfylla nämndens bedömning ökar kostnaderna i byggprojekt. Det är framför allt ändringar i ett sent skede som ökar kostnaderna. Alla aktörer i byggbranschen påverkas av att kommunerna tolkar byggreglerna olika, men problemet är störst för de byggaktörer vars byggprojekt i hög grad utgörs av en standardiserad process och där projekteringen avses att återanvändas i flera kommuner. I projekt med hög grad av standardisering inträffar kommunens bedömning inför startbeskedet då byggelement redan kan vara tillverkade och redo att fraktas till platsen, personal är anställd och andra entreprenadarbeten är avtalade. Även en liten ändring, främst avseende konstruktion och utförande, kan leda till förseningar och stora merkostnader. I de fall en bostadsbyggnad är så pass standardiserad att några ändringar inte är möjliga kan krav på ändringar leda till att projektet inte förverkligas. För att undvika förseningar väljs ofta lösningar som med säkerhet kommer att godtas av , även om andra billigare lösningar skulle uppfylla funktionskraven minst lika bra. Det handlar framför allt om att byggaktörer väljer att följa de allmänna råden i byggregler för att minimera risken för att bedömer att andra lösningar inte uppfyller kraven. Byggherrarna värderar då att komma igång med bygget högre än att ta diskussionen med kommunen och överklaga ett nekat startbesked för att på det sättet driva igenom en prövning av deras egen bedömning av kravuppfyllelsen. Enligt rapporten efterfrågar byggherrar och byggaktörer som använder sig av standardiserade processer och som är verksamma i flera kommuner en ökad förutsägbarhet i byggprocessen. Dessa aktörer vill , dvs. redan i det tidiga projekteringsskedet, få veta att bostadsbyggnaden uppfyller de krav som ställs och att den bedömningen inte ändras. Om diskussioner om kravuppfyllnad inte behöver tas med 2021/22:212 inför ett startbesked skulle risken för kostnadsdrivande förseningar minska. När behovet av bostäder som många människor kan efterfråga är stort är det enligt regeringens mening viktigt att öka förutsägbarheten i byggprocessen för att underlätta för ett repeterbart byggande av bostäder. 6Byggherren får möjlighet att ta ett större ansvar för kontrollen av kravuppfyllelsen vid nybyggnad av vissa bostadshus Regeringens förslag: Om en byggherre vid nybyggnad av sådana bostadshus som framgår av föreskrifter som har meddelats med stöd av har använt ett certifierat byggprojekteringsföretag för projekteringen ska –utformningskraven på ändamålsenlighet och tillgänglighet inte prövas av inför beslut om bygglov, och –utformningskraven på ändamålsenlighet och tillgänglighet samt de tekniska egenskapskraven inte prövas av inför beslut om startbesked. Vilket företag som har använts ska anges i ansökan om lov och senast vid det tekniska samrådet. Regeringens bedömning: Det behövs ingen upplysningsplikt för om det vid prövningen av en ansökan om bygglov uppenbart framgår att startbesked inte kommer kunna ges på grund av att kraven på ändamålsenlighet och tillgänglighet inte kan antas bli uppfyllda. Rapportens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. rapporten föreslås att utformningskraven på ändamålsenlighet och tillgänglighet ska utgöra tekniska egenskapskrav i alla ärenden, även i de fall ett certifierat byggprojekteringsföretag inte har använts för projek- I rapporten föreslås att systemet ska kunna tillämpas vid nybyggnad av bostäder. I rapporten föreslås även en upplysningsplikt för i förhållande till sökanden om det vid prövningen av en ansökan om bygglov uppenbart framgår att startbesked inte kommer kunna ges på grund av att kraven på ändamålsenlighet och tillgänglighet inte kan antas bli uppfyllda. Remissinstanserna: Flera remissinstanser är positiva till rapportens förslag om att certifierade byggprojekteringsföretag ska ersätta byggnads- nämndens bedömning av byggreglerna vid nybyggnad av bostäder, bl.a. , , Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac), , , , , och kommuner, BoKlok, Byggherrarna i , , (), IQ Samhälls- byggnad, , Säkert vatten AB och Trä- och möbelföretagen (TMF). Enligt , kommun och IQ Samhällsbyggnad ger förslagen maximal förutsägbarhet och enligt SKR innebär förslagen att en byggherre kan säkra avgörande projekteringsförutsättningar redan i eller före bygglovsskedet. Några remissinstanser, bl.a. kommun, BoKlok, och menar att förslagen kan effektivisera byggandet, minska kostnaderna och öka byggandet av serietillverkade bostäder, bl.a. eftersom det ger ökade möjligheter för byggherrar att ta fram innovativa lösningar som kommer att kunna återanvändas i alla delar av landet. Enligt bl.a. , IQ Samhällsbyggnad och leder användandet av certifierade byggprojekteringsföretag vid projekteringen av bostadshus till en högre kompetensnivå hos de som projekterar sådana byggnader. Några remissinstanser, bl.a. SKR, anser att förslagen bör kunna omfatta mer än nybyggnad av bostäder. Ett fåtal remissinstanser, bl.a. , är även positiva till att utformningskraven på ändamålsenlighet och tillgänglighet föreslås bli tekniska egenskapskrav som prövas genom starbeskedet i stället för i bygglovet. Bland annat kommun anser att inte ska tvingas godta en felaktig projektering i startbeskedet utan kunna neka det vid uppenbart felaktiga projekteringar. Ett par remissinstanser, bl.a. , menar att det bör tydliggöras på vilka grunder en byggnadsnämnd kan avvisa ett certifierat byggprojekteringsföretag och efterfrågar ökad tydlighet i fråga om platsspecifika krav ska omfattas av det certifierade byggprojekteringsföretagets bedömningar. Flera remissinstanser är negativa till förslagen, bl.a. i , Myndigheten för delaktighet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), kommun, , Byggföretagen (tidigare Byggindustrier), Delaktighet, handlingskraft och rörelsefrihet (DHR), Funktionsrätt , Förbundet delaktighet och jämlikhet, Föreningen , , Allmännytta (tidigare ) och Arkitekter. Många av remissinstanserna, bl.a. i , , kommun och menar att problemet med att kommunerna kan tolka byggreglerna olika beror på otydliga byggregler samt avsaknad av rättspraxis och tillräcklig vägledning för hur kraven ska tolkas. De ifrågasätter att förslag som innebär att fler aktörer ska tolka byggreglerna leder till en mer förutsägbar byggprocess när kommunerna även fortsättningsvis kan ingripa genom tillsyn. De menar att problemet med olika tolkningar av byggreglerna enbart flyttas till ett senare skede i processen och att rättelse i efterhand, när byggnaden redan är uppförd, är svårare och mer kostsam både för byggherren och kommunen och kan leda till förseningar och osäkerhet om när byggnaden kan tas i bruk. De menar vidare att tillsynsärendena kommer att öka som en konsekvens av förslagen och att förslagen inte uppfyller sitt syfte. De anser att problemet i stället bör tas om hand genom tydligare byggregler och höjd kompetensnivå i kommunerna. Enligt innebär införandet av ett alternativt system att bygglagstiftningen blir än mer krånglig och att mer ansvar läggs på byggherren. Några remissinstanser, bl.a. kommun, är principiellt emot att ansvaret för kontrollen av de tekniska egenskapskraven flyttas från kommunen till privata aktörer och ifrågasätter att dessa kan utföra sitt uppdrag på ett opartiskt sätt. menar att begränsningen i användningsområdet till nybyggnad av bostäder innebär att projekt som innehåller blandade ändamål blir svåra att hantera och några remissinstanser, bl.a. i och , anser att förslagen bör begränsas till att endast avse serietillverkade hus. kommun menar att det stöd som byggherrarna får av kommunernas handläggare i bygglovsskedet går förlorat med förslagen. kommun och Föreningen pekar på behovet av att det ställs ett krav på att det i bygglovsskedet redovisas om ett certifierat byggprojekteringsföretag används. Många remissinstanser är kritiska till att utformningskraven på ändamålsenlighet och tillgänglighet blir tekniska egenskapskrav som inte prövas i bygglovsskedet och till att ändringen ska gälla generellt, bl.a. i , Myndigheten för delaktighet, kommun, Förbundet delaktighet och jämlikhet, Lika Unika och De menar att förslagen innebär att de problem som fanns innan den nuvarande infördes kommer uppstå igen och hänvisar till att det tidigare ansågs vara ett stort problem att det utfärdades bygglov som var omöjliga att utnyttja på grund av att kraven på ändamålsenlighet och tillgänglighet inte var Bland annat i län, , , , , Förbundet FÖR delaktighet och jämlikhet, Lika Unika och Tillgänglighets- sakkunnigas riksförening, menar att förslagen innebär en risk för att färre nybyggda bostäder kommer att uppfylla kraven på bl.a. tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelseförmåga. det är som har bevisbördan vid tillsyn i efterhand och menar att möjlighet att ingripa mot byggprojekt därför minskar, trots att tillsynen kvarstår. De befarar att kommunerna endast kommer att kunna ingripa vid grova avvikelser från kraven, t.ex. när felet är så allvarligt att fara föreligger för tredje man. kommunernas tillsynsroll behöver utvecklas om förslagen genomförs. Några remissinstanser, bl.a. Myndigheten för delaktighet, menar att risken för att fler bostäder inte blir tillgängliga motverkar genomförandet av de funktionshinderspolitiska målen (prop. 2016/17:188) liksom det inter- nationella åtagandet enligt FN:s konvention om rättigheter för personer Några kommuner, bl.a. , är negativa till att en upplysningsskyldighet för införs. i påpekar att kretsen av klago- berättigade begränsas när prövningen av en ändamålsenlighet och tillgänglighet ska ske i startbeskedet i stället för i bygglovet och menar att det kan vara lämpligt att dessa frågor kan överklagas av andra än byggherren eftersom de är av stort allmänt intresse. Några remissinstanser, bl.a. , i Västra , , Byggföretagen, Byggherrarna i , Fastighetsägarna, HSB, , och Allmännytta föreslår att regeringen ska utreda andra idéer eller gå vidare med andra förslag för att öka förutsägbarheten i byggprocessen. Exempelvis förordar bl.a. kommun, Byggföretagen, HSB, JM AB och och att regeringen bör gå vidare med förslag om certifierade sakkunniga som redovisas i samma rapport som förslagen om certifierade byggprojekteringsföretag. 2021/22:212 förespråkar ett nationellt typgodkännande och anser att ett ömsesidigt erkännande mellan kommuner bör införas. Byggföretagen, och Svensk Ventilation menar att förslaget behöver utredas ytterligare för att kunna genomföras. Skälen för regeringens förslag och bedömning En mer förutsägbar byggprocess kan uppnås genom att certifierade byggprojekteringsföretag får ersätta kommunernas inledande kontroll av att byggreglerna uppfylls Förutsägbarheten i byggprocessen behöver öka, särskilt för de aktörer som vill bygga med standardiserade processer för projektering och produktion, för att fördelarna med sådana processer och effektiviteten i byggandet ska kunna öka. måste byggprocessen resultera i att byggnaderna uppfyller statliga krav. Den övergripande frågan är vem som ska ta ansvar för att de av staten bestämda minimikraven uppfylls. Som beskrivits i avsnitt 4 är det byggherren som har huvudansvaret, som kommunen prövar och kontrollerar att kraven uppfylls i olika skeden av processen och i olika omfattning. Genom lovprövningen prövar kommunen att vissa bostadsutformnings- och tillgänglighetskrav är uppfyllda, och genom startbeskedet sker en viss kontroll av att de tekniska egenskapskraven är uppfyllda. Kommunen kan även genom tillsyn säkerställa att kraven är uppfyllda. Ett sätt att öka förutsägbarheten i byggprocessen är att ge byggherren möjlighet att ta ett större ansvar för den tidiga kontrollen av att byggreglerna uppfylls, under förutsättning att projekteringen sker av en aktör som på förhand har bedömts ha tillräcklig kompetens för ändamålet. I rapporten föreslås att det införs ett system med certifierade byggprojekteringsföretag som ska ersätta inledande kontroll av om byggreglerna uppfylls vid nybyggnad av bostäder. Det ska enligt förslaget vara valfritt för en byggherre om denne vill anlita ett sådant företag. Om projekteringen utförs av ett sådant företag ska , enligt förslaget, inte göra någon egen bedömning av om byggnaden uppfyller kraven, utan godta den bedömning som det certifierade byggprojekteringsföretaget har gjort. Det certifierade byggprojekteringsföretagets kunskap och erfarenhet utgör därmed en garanti för att projekteringshandlingarna för bostadsbyggnaden uppfyller statens krav (se avsnitt 7 för en närmare beskrivning om kraven på de certifierade byggprojekteringsföretagen). Byggherren får, genom att använda sig av en aktör som är certifierad för ändamålet, på så sätt ta ett större ansvar för den tidiga kontrollen av att byggregelverket uppfylls och behöver därmed inte ta diskussionen om hur reglerna ska tolkas med . Enligt rapporten leder förslagen till att byggprocessen blir mer förutsägbar, som förseningar i processen undviks. Förslagen påverkar emellertid inte kontroll i byggskedet eller tillsyn, vilket enligt rapporten innebär att kan ingripa i efterhand om nämnden i ett senare skede konstaterar att en byggnad som har projekterats av ett certifierat byggprojekteringsföretag inte uppfyller kraven. I princip samtliga remissinstanser instämmer i rapportens beskrivning av att kommunernas olika bedömningar av byggreglerna minskar effektiviteten i bostadsbyggandet och i att förslag som ökar förutsäg- barheten i byggprocessen behövs. Flera remissinstanser, bl.a. Läns- styrelsen i och SKR, menar dock att grundproblemet är otydliga byggregler och ifrågasätter att förslagen i rapporten löser problemet med att byggreglerna bedöms olika av kommunerna. att problemet endast förskjuts till ett senare skede och att förslagen inte uppfyller sitt syfte. Några av remissinstanserna, bl.a. kommun, menar att problemet bör lösas med tydligare byggregler samt resurs- och kompetenssatsningar i kommunerna, snarare än att införa fler aktörer som ska bedöma reglerna. Som framgår av rapporten är problembilden komplex. regeringens bedömning krävs det flera olika åtgärder för att åstadkomma en ökad förutsägbarhet för byggherrar och därmed en effektivisering av byggprocessen, bl.a. genom förenklingar i byggregelverket. varande genomför en översyn av byggreglerna, som beräknas Vad översynen kommer att resultera i går inte att fullt ut förutse, men sannolikt kommer byggreglerna även fortsatt att utformas som funktionskrav. Att reglerna är utformade som funktionskrav innebär att det inte går att komma ifrån problemet att de kan komma att tolkas på olika sätt. Användandet av funktionskrav är inte något som remissinstanserna framför kritik emot, utan snarare ser bl.a. Byggherrarna i , och detta som något Förutom förbättringar i byggregelverket och kompetenshöjning bland aktörerna bedömer regeringen, i likhet många remissinstanser, däribland flera kommuner, att det behövs förändringar i byggprocessen för att öka förutsägbarheten för byggherrarna. utgör möjligheten för en byggherre att i ett tidigt skede i processen, genom ett certifierat byggprojekteringsföretag, få ett besked om att åtgärden uppfyller de krav som ställs, en viktig åtgärd för att en effektivisering av byggprocessen ska vara möjlig att uppnå. I likhet med vad kommun för fram, bedömer regeringen att förslagen innebär en kvalitets- säkring i systemet som ger goda förutsättningar för att syftet ska uppnås. Regeringen håller inte med bl.a. Byggföretagen, och Svensk Ventilation om att förslaget behöver utredas ytterligare för att kunna Regeringen delar inte bl.a. och kommuners samt Villaägarnas riksförbunds farhåga att certifierade byggprojekterings- företag inte kommer att utföra sitt uppdrag på ett opartiskt sätt. menar tvärtom att ett system med certifierade byggprojekteringsföretag säkerställer att statens krav på bostadshus uppfylls, dels genom de krav på särskild sakkunskap och erfarenhet i fråga om bedömning av byggreglerna som ställs på företagen samt den certifiering som företaget måste ha (se avsnitt 7), dels genom att kommunerna alltjämt kommer att ha möjlighet att utöva kontroll under byggskedet och en skyldighet att utöva tillsyn i efterhand (se nedan för en utförligare beskrivning av förslagen). Regeringen bedömer att förslagen kommer att leda till att kunskaps- nivåerna bland byggherrarna höjs, vilket i sin tur kan leda till att den fulla potentialen i funktionskraven utnyttjas bättre och att det skapas mer praxis i fråga om vad som ryms inom kraven. förslagen sammantaget ökar förutsägbarheten i byggprocessen för de byggherrar som använder sig av certifierade byggprojekteringsföretag. Enligt regeringens bedömning möjliggör förslagen att byggkostnaderna kan minska, vilket i förlängningen kan leda till att fler bostäder byggs och framför allt att byggandet av bostäder som även hushåll med låga inkomster kan efterfråga ökar. Om ett certifierat byggprojekteringsföretag inte utför sitt uppdrag på ett opartiskt sätt är det en omständighet som skulle kunna tala för att företaget är olämpligt för sin uppgift, vilket skulle kunna leda till att företagets certifiering återkallas (se avsnitt 8). Några remissinstanser, bl.a. , i , , Byggföretagen, Byggherrarna i , Fastighetsägarna, HSB, , och Allmännytta föreslår att regeringen ska utreda andra idéer eller gå vidare med andra förslag för att öka förutsägbarheten i byggprocessen. Därutöver har byggregler i sitt betänkande Modernare byggregler – förutsägbart, flexibelt och förenklat föreslagit att det införs en s.k. byggkravsnämnd (SOU 2019:68). Regeringen har valt att inte gå vidare med det förslaget. Andra idéer om lösningar på olika problem inom byggprocessen tar regeringen inte ställning till inom ramen för detta lagstiftningsarbete. Regeringen konstaterar dock att behovet av alternativa spår bör minska om förslaget om certifierade byggprojekteringsföretag genomförs. Systemet med certifierade byggprojekteringsföretag ska kunna användas vid nybyggnad av vissa bostadshus I rapporten föreslås att en byggherre ska kunna använda sig av ett certifierat byggprojekteringsföretag vid projekteringen vid nybyggnad av bostäder. Till skillnad från bl.a. MSB, SKR och Fastighetsägarna instämmer regeringen i bedömningen som görs i rapporten att förslagen inte bör omfatta alla byggnadstyper, särskilt eftersom förslagen syftar till att underlätta för bostadsbyggandet. Regeringen anser dessutom att konsekvenserna av att alla typer av byggnader skulle omfattas är svåra att överblicka, särskilt för mer komplexa byggnader, byggnader som innehåller samhällsviktiga funktioner, såsom sjukhus, och lokaler där många människor kan förväntas vistas , såsom idrottsarenor. Förslaget i rapporten innebär att ett certifierat byggprojekteringsföretag skulle kunna användas för projektering av bostadsdelarna av en byggnad som innehåller både bostäder och exempelvis lokaler. Företaget skulle då bedöma kraven för bostadsdelarna medan skulle pröva kraven för övriga delar av byggnaden inför bygglov och startbesked. Liksom befarar regeringen att en sådan ordning medför att det i projekt som innehåller blandade ändamål kan uppstå gränsdragningsproblem om vem som ska granska exempelvis sådana krav som behöver bedömas för hela byggnaden, såsom bärförmågan för lokaler i bottenplan som påverkar konstruktionen i övriga våningsplan. Dessutom minskar effektivitetsvinsten med förslagen om det i många fall kommer att krävas att både det certifierade byggprojekteringsföretaget och nämnden ska bedöma byggnaden. Enligt regeringens mening är det mer ändamålsenligt om ett certifierat byggprojekteringsföretag kan användas för projektering av hela byggnader i stället för delar av dem. 2021/22:212 möjliggöra att ett sådant företag kan användas för nybyggnadsprojekt med flerbostadshus som innehåller en viss andel lokaler för andra ändamål än bostäder, exempelvis kvartersbutik, restaurang eller frisörsalong i botten- En sådan ordning är även positiv ur perspektivet att regeringen vill skapa möjligheter för hållbara och attraktiva stadsmiljöer. bakgrund bör användningsområdet för ett certifierat byggprojekterings-