prop · H90383 · 2022-01-18 00:00:00 — Regeringens förslag: Järnvägslagens regler om att infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ska ge in en säkerhetsrapport till tillsynsmyndigheten ska i sak föras över till lagen om nationella järnvägssystem. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om undantag från kravet att ge in en årlig säkerhetsrapport. Promemorians förslag: Förslaget överensstämmer delvis med regeringens förslag. Promemorian innehåller även ett förslag om att det ska införas ett allmänt hållet bemyndigande att få meddela föreskrifter om den årliga säkerhetsrapporten. Remissinstanserna: Museibanornas () föreslår att bestämmelsen i stället bör ange att det är först på begäran som årsrapporten ska ges in till tillsynsmyndigheten. Skälen för regeringens förslag: I hittillsvarande 2 kap. 5 a § järnvägslagen anges att infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag ska ge in en säkerhetsrapport till tillsynsmyndigheten. Bestämmelsen bör i sak föras över till lagen om nationella järnvägssystem. Den årliga säkerhetsrapporten ska ges in till tillsynsmyndigheten och avse det närmast föregående kalenderåret. Paragrafen i järnvägslagen införlivade krav i direktiv /49/EG. Beträffande paragrafens närmare innebörd se propositionen Andra järnvägspaketet – fortsatt EU-harmonisering av järnvägslagstiftningen (prop. 2006/07:45 s. 35 f. och 109). I artikel 9.6 i direktiv (EU) 2016/798 föreskrivs att alla infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag före ska överlämna en säkerhetsrapport om det närmast föregående kalenderåret till den nationella säkerhetsmyndigheten. Det framgår även vad rapporten ska 2021/22:83 innehålla. Kravet i direktivet föreslås genomföras i järnvägssäkerhetslagen. Bedömningen är att kravet på att överlämna en säkerhetsrapport till tillsynsmyndigheten som utgångspunkt även bör gälla för infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag som omfattas av lagen om nationella järnvägssystem. Det bör dock införas ett bemyndigande i anslutning till lagen som möjliggör för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om undantag från kravet på att överlämna en sådan rapport. Vad MRO anför i denna del ändrar inte denna bedömning. Den närmare regleringen om exempelvis vad rapporten ska innehålla kan meddelas som verkställighetsföreskrifter med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. 8.2.7Föreskrifter om trafikregler för järnväg Regeringens bedömning: Det finns inte något behov av ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att få meddela föreskrifter om trafikregler för järnväg. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. I promemorian föreslås ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att få meddela föreskrifter om trafikregler för järnväg. Remissinstanserna: Museibanornas () anser att bemyndigandet i promemorian är otydligt. Skälen för regeringens bedömning: Det bör inte införas ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att få meddela föreskrifter om trafikregler för järnväg. Bedömningen är att trafikregler och andra typer av driftsregler som riktar sig mot infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag bör hanteras inom ramen för bemyndigandet om riskkontroll, se avsnitt 8.2.3. 9Undersökning av olyckor och tillbud 9.1Utredning av olyckor och tillbud enligt järnvägssäkerhetsdirektivet I tredje kapitlet i direktiv (EU) 2016/798 behandlas utredning av olyckor och tillbud. Kapitlet avser skyldigheten att utreda (artikel 20), utredningsstatus (artikel 21), utredningsorgan (artikel 22), utredningsförfarande (artikel 23), rapporter (artikel 24), information som ska överlämnas till ERA (artikel 25) och säkerhetsrekommendationer (artikel 26). I samband med genomförandet av det tidigare järnvägssäkerhetsdirektivet, direktiv /49/EG (artiklarna 19–25) gjordes vissa ändringar i lagen om undersökning av olyckor och förordningen om undersökning av olyckor. Övervägandena vid Prop. 2021/22:83 genomförandet framgår av propositionen Andra järnvägspaketet – fortsatt EU-harmonisering av järnvägslagstiftningen (prop. 2006/07:45 s. 52 f. och 105 f.). Regeringen gjorde bl.a. bedömningen att uppfyller de krav som ställs på ett oberoende ut- redningsorgan. Organet ska enligt direktivet beträffande organisation, rättslig struktur och beslutsfattande vara helt fristående i förhållande till infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag. Det ska också vara skilt från tillsynsmyndigheten och kunna utföra sina uppgifter helt oberoende av myndigheten. har det övergripande ansvaret för under- sökning av olyckor och tillbud. Kommissionen har till uppgift att från säkerhetssynpunkt utreda alla typer av allvarliga civila eller militära olyckor och tillbud, oavsett om de inträffar på land, till sjöss eller i luften. Verksamheten styrs av ovan nämnda lag och förordning. Regelverket gäller för olyckor inom samtliga transportslag. När det gäller järnvägsolyckor omfattar regelverket även undersökning av olyckor vid tunnelbana och spårväg. I samband med nu aktuellt genomförande av direktiv (EU) 2016/798 i fjärde järnvägspaketet görs nedan en bedömning av behovet av ändringar i lagen om undersökning av olyckor. När det gäller skyldigheten för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare att rapportera olyckor till tillsynsmyndigheten så behandlas detta separat (se avsnitt 8.1.10 och 8.2.5). 9.2Behov av ändringar på grund av direktiv (EU) 2016/798 Regeringens bedömning: Lagen om undersökning av olyckor bör inte ändras med anledning av direktiv (EU) 2016/798. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: anser att det är oklart vilka resonemang som ligger bakom de ställningstaganden som görs i promemorian i fråga om direktivets genomförande av reglerna om utredning av olyckor. I fråga om förslaget att vissa definitioner kopplade till olycksutredningar närmare kan beskrivas i föreskrifter på lägre nivå än lag anser kommissionen behovet som begränsat, eftersom tolkningen av begreppen i lagen om undersökning av olyckor sker fördragskonformt. Skälen för regeringens bedömning Artikel 20 i direktiv (EU) 2016/798 handlar bl.a. om skyldigheten att utreda varje allvarlig olycka. Den motsvarar artikel 19 i direktiv /49/EG. I artikeln talas om att medlemsstaterna ska säkerställa att det utredningsorgan som avses i artikel 22 i direktivet efter varje allvarlig olycka inom unionens järnvägssystem genomför en utredning. Utredningens syfte ska vara att förbättra järnvägssäkerheten och förebyggandet av olyckor. I 2 § lagen om undersökning av olyckor anges vilka olyckor som ska undersökas och bl.a. anges järnvägsolyckor. I lagen finns en definition av järnvägsolyckor som överensstämmer med definitionen av allvarlig olycka i artikel 3.12 i direktivet. I 1 § förordningen om undersökning av olyckor anges att undersökningar av olyckor eller olyckstillbud görs av . Av artikel 20 framgår också att utredningsorganet får utreda sådana olyckor eller tillbud som under något annorlunda omständigheter skulle ha kunnat leda till allvarliga olyckor, exempelvis tekniska brister i strukturella delsystem eller driftskompatibilitetskomponenter i unionens järnvägssystem. Det anges även vad utredningsorganet ska beakta då det fattar sitt beslut om huruvida en utredning ska genomföras. Bestämmelserna i 2 och 3 §§ lagen om undersökning av olyckor och 3 och 3 a §§ förordningen om undersökning av olyckor bedöms tillräckliga för att genomföra den delen av artikel 20. Artikel 20 behandlar även utredningsorganets möjligheter att bestämma utredningarnas omfattning och de förfaranden som ska följas vid genomförandet av utredningar, bl.a. med beaktande av artiklarna 21 och 23.Artikeln ger uttryck för kravet på att utredningsorganet ska ha en oberoende ställning för utredning av järnvägsolyckor. Något särskilt genomförande föreslås inte heller i denna del, eftersom uppfyller de krav som ställs på ett oberoende utredningsorgan. Av artikel 20 framgår även att en utredning inte i något fall ska avse fastställande av skuld eller ansvar. I 17 § tredje stycket förordningen om undersökning av olyckor anges att en säkerhetsrekommendation ska utformas på sådant sätt att den inte ger upphov till en förmodan om skuld eller ansvar. Artikel 21, som motsvarar artikel 20 i direktiv /49/EG, anger att med- lemsstaterna inom sina respektive rättssystem ska fastställa en s.k. rättslig status för utredningen. Syftet är att göra det möjligt för utredningsledarna att utföra sin uppgift så effektivt och snabbt som möjligt. Artikeln anger även att medlemsstaterna ska säkerställa att de myndigheter som ansvarar för rättsliga utredningar ska samarbeta till fullo och att utredarna har rätt att få tillgång till uppgifter och bevis av relevans för utredningen. En nyhet i förhållande till det tidigare säkerhetsdirektivet är att ERA ska samarbeta med utredningsorganet om utredningen omfattar fordon som är godkända av ERA eller om ett järnvägsföretag bedriver verksamhet med stöd av ett säkerhetsintyg som utfärdats av ERA. Avslutningsvis anger artikel 21 att en utredning ska utföras oberoende av om en eventuell rättslig utredning görs. På samma sätt som vid genomförandet av det tidigare direktivet anser regeringen att 8–10 §§ lagen om undersökning av olyckor är tillräckliga för att genomföra hela artikel 21(se prop. 2006/07:45 s. 58 f.). Artikel 22 i direktivet handlar bl.a. om kravet på utredningsorganets oberoende och motsvaras av artikel 21 i direktiv /49/EG. Det anges att utredningsorganet ska vara funktionellt oberoende av den nationella säkerhetsmyndigheten, av ERA och av organ som reglerar järnvägs- verksamhet. uppfyller dessa krav på oberoende. Något särskilt genomförande av artikel 22.1 föreslås därför inte. Detsamma gäller artikel 22.2, som innehåller krav på att utredningsorganet ska kunna utföra sina uppgifter oberoende av andra aktörer och ha tillräckliga resurser för att göra detta. I artikel 22.3 första stycket anges att medlemsstaterna ska föreskriva att järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare och, i tillämpliga fall, den nationella säkerhetsmyndigheten måste anmäla de olyckor och tillbud som avses i artikel 20 till utredningsorganet och att de ska tillhandahålla all information som är tillgänglig. Denna anmälan ska, när det är lämpligt, uppdateras när den information som saknas blir tillgänglig. Vidare anges att utredningsorganet utan dröjsmål och under alla omständigheter senast efter det att anmälan om olyckan eller tillbudet inkommit ska besluta om huruvida en utredning ska påbörjas. För ett korrekt genomförande av direktivet i fråga om rapporteringsskyldigheten för järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare bör nuvarande reglering i 2 kap. 6 § järnvägslagen om att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare är skyldiga att rapportera olyckor m.m. till tillsynsmyndigheten föras över till järnvägssäkerhetslagen, se avsnitt Den del av artikeln som anger att utredningsorganet ska besluta om huruvida en utredning ska påbörjas eller inte bör däremot framgå av en författning på lägre nivå än lag. När det gäller skyldigheten att rapportera olyckor framgår det av 20 § förordningen om undersökning av olyckor att verksamhetsutövare har rapporteringsskyldighet till tillsynsmyndigheten. Av 25 § samma förordning framgår det att tillsyns- myndigheten genast ska underrätta om olyckor och tillbud. Dessa bestämmelser tillsammans bedöms vara tillräckliga för att genomföra artikel 22.3. Det innefattar även direktivets krav på att utredningsorganet fortlöpande ska tillhandhållas all information om en olycka eller ett tillbud. Artikel 22.4 och artikel 22.5 handlar om vikten av att säkerställa att andra utredningar inte äventyrar utredningsorganets oberoende och att utredningsorganet ska ha möjlighet att be om stöd från utredningsorgan i andra länder eller från ERA. Av 8 b § första stycket förordningen om undersökning av olyckor framgår bl.a. att vid undersökning av järnvägsolyckor får be om ett sådant stöd. Detta bedöms som tillräckligt för ett korrekt genomförande. I artikel 22.6 anges att medlemsstaterna får anförtro utredningsorganet uppgiften att genomföra utredningar av andra järnvägsolyckor eller tillbud än dem som avses i artikel 20. I 3 § första stycket förordningen om undersökning av olyckor anges att olyckor eller tillbud som inte är av den art som anges i 2 och 2 a §§ lagen om undersökning av olyckor ändå ska undersökas enligt lagen, om det är motiverat från säkerhetssynpunkt att undersökningen görs. Artikel 22.7 anger att olika utredningsorgan ska samarbeta i syfte att utveckla gemensamma utredningsmetoder, utarbeta gemensamma principer för uppföljning av säkerhetsrekommendationer och anpassa sig till den tekniska och vetenskapliga utvecklingen. Vidare framgår det att ERA, enligt artikel 38.2 i förordning (EU) 2016/796 om Europeiska unionens järnvägsbyrå, ska stödja utredningsorganen i att inrätta ett 2021/22:83 program för referentgranskning. Kravet på samarbete med andra myndigheter framgår av 8 b § andra stycket förordningen om undersökning av olyckor. Artikel 23 behandlar utredningsförfarandet och motsvarar artikel 22 i direktiv /49/EG. Artikeln handlar om hur en utredning bör utföras i händelse av att en olycka eller ett tillbud inträffar på eller nära gränsen mellan två medlemsstater. Det anges att utredningsorgan från andra med- lemsstater ska bjudas in, där det är lämpligt, för att delta i en utredning om ett järnvägsföretag som är etablerat och innehar tillstånd eller ett fordon som är registrerat eller underhålls i den främmande staten är inblandat i olyckan eller tillbudet. Av 4 § fjärde stycket lagen om undersökning av olyckor framgår att när en sådan olycka eller tillbud som avses i direktivet inträffar med ett spårfordon får den myndighet som ansvarar för undersökningen komma överens med motsvarande myndighet i den andra berörda staten om vilken myndighet som ska göra undersökningen alternativt att de gör den tillsammans. Av 12 b § förordningen om undersökning av olyckor framgår att utredningsorgan från andra medlemsstater ska bjudas in i händelse av att ett järnvägsföretag som är etablerat och innehar tillstånd i den främmande staten är inblandat i olyckan. Den nämnda regleringen får anses vara tillräcklig för att genomföra artikeln i den delen. Vidare framgår av artikeln att i de fall ett utredningsorgan inbjudits att delta i en utredning ska utredningsorganet ges de befogenheter som behövs för att på begäran kunna bistå vid en eventuell insamling av bevismaterial för en annan medlemsstats ut- redningsorgans räkning. Det utländska utredningsorganet ska ges tillgång till information och bevis. I 12 a–12 c §§ förordningen om undersökning av olyckor finns bestämmelser som rör undersökning av olyckor utomlands eller då en utländsk myndighet utför eller deltar i en sådan undersökning på svenskt territorium. Artikel 23.2 behandlar att utredningsorganet ska säkerställa att lämpliga resurser finns tillgängliga för en utredning. Något särskilt genomförande föreslås inte. Regeringen bedömer att myndigheten vid behov kan tillföras eventuella nödvändiga resurser för operativ och teknisk sakkunskap kopplad till utredningsverksamheten hos myndigheten. I artikel 23.3 anges att utredningen ska utföras med iakttagande av största möjliga öppenhet för att ge samtliga parter möjlighet att yttra sig och ta del av resultaten. Det anges även att infrastrukturförvaltaren, järnvägsföretagen, den nationella säkerhetsmyndigheten, ERA, offer och deras anhöriga, ägare till egendom som kommit till skada, tillverkare, larmtjänster och företrädare för personal och användare ska ges tillfälle att tillhandahålla relevant teknisk information för att förbättra utredningsrapportens kvalitet. Utredningsorganet ska också ta hänsyn till offrens och deras anhörigas rimliga behov och hålla dem underrättade om hur utredningen framskrider. I 7 § första stycket lagen om undersökning av olyckor anges att den myndighet som gör en undersökning ska, i den mån det är praktiskt genomförbart, underrätta dem som kan vara berörda av olyckan eller tillbudet och ge dem tillfälle att yttra sig. Dessa har rätt att närvara vid undersökning på olycksplatsen och vid utredningsarbetet i övrigt, om det kan ske utan men för utredningen. I 7 § förordningen om undersökning av olyckor finns särskilda bestämmelser om att ska sända underrättelse om undersökningen till vissa aktörer. Vidare anges i 7 a § när dessa aktörer även har rätt till regelbunden information om hur undersökningen framskrider och att de, så långt det är praktiskt möjligt, ska ges tillfälle att lägga fram sina synpunkter. I artikel 23.4 anges att utredningsorganet ska avsluta sin utredning på olycksplatsen inom kortast möjliga tid för att ge infrastrukturförvaltaren möjlighet att återställa infrastrukturen och öppna den för järnvägstrafik . påpekar i sitt remissvar att det i promemorian inte föreslås något särskilt genomförande av artikel 23.4.Samtidigt uppfattar kommissionen att den generella regeln i 5 § förvaltningslagen (2017:900) får anses innebära att artikeln redan är genomförd. Den paragrafen reglerar grundläggande krav på legalitet, objektivitet och proportionalitet i myndigheternas verksamhet och avser bl.a. att säkerställa att de åtgärder som vidtas av myndigheter är proportionella. Enligt regeringens bedömning ger även 9 och 10 §§ lagen om undersökning av olyckor i allt väsentligt uttryck för att en olycksutredning ska kunna utföras inom kortast möjliga tid. Sammantaget ger den svenska regleringen stöd för att i enlighet med direktivets krav kunna genomföra en utredning så snabbt och effektivt som möjligt. Artikel 24 behandlar rapporter och vad som ska rapporteras. Den motsvarar artikel 23 i direktiv /49/EG. Det anges vad som ska framgå av en rapport och att en sådan i tillämpliga fall ska innehålla säkerhetsrekommendationer. Av 13 d § förordningen om undersökning av olyckor framgår motsvarande bestämmelser om rapportens innehåll med tillägget att rapporten ska struktureras i enlighet med bilaga V till direktiv /49/EG. I artikel 24.2 första stycket anges att en slutrapport ska offentliggöras möjligt, vanligtvis senast efter det att händelsen inträffade. Till skillnad från det tidigare direktivet anges i direktiv (EU) 2016/798 att utredningsorganet även ska lämna ett preliminärt utlåtande om hur utredningen framskrider om slutrapporten inte kan offentliggöras inom . I 13 § förordningen om undersökning av olyckor anges att ska slutföra undersökningen möjligt och –om möjligt – för olyckan eller tillbudet. Vidare anges att om möjligt ska upprätta en rapport. I 13 b § tredje stycket förordningen om undersökning av olyckor finns bestämmelser om offentliggörande av en sådan rapport och i 15 a § anges till vem rapporten med säkerhetsrekommendationer ska sändas. Som påpekar bör även den del av artikeln som anger att utredningsorganet ska lämna ett preliminärt utlåtande om en olycka, i de fall slutrapporten över den aktuella olyckan inte kan offentliggöras inom angivna , genomföras i svensk rätt. Genomförandet bör ske på lägre föreskriftsnivå än lag. I artikel 24.3 anges att utredningsorganet ska offentliggöra en årsrapport om de utredningar som genomförts 2021/22:83 under föregående år, de säkerhetsrekommendationer som utfärdats och de åtgärder som vidtagits i enlighet med tidigare utfärdade rekommendationer. Bestämmelsen om årsrapport i 15 c § förordningen om undersökning av olyckor är tillräcklig för att genomföra artikel 24.3. Information som ska överlämnas till ERA Artikel 25 anger att utredningsorganet ska underrätta ERA efter det att beslut om att inleda en olycksutredning har fattats. Det anges även vad som ska framgå av en sådan underrättelse. Vidare anges att utredningsorganet ska delge ERA en kopia av den slutrapport som ska göras efter en olycksutredning samt delge den årsrapport om olycksutredningar som har gjorts . Artikeln som motsvarar artikel 24 i direktiv /49/EG innebär att såväl slutrapporter som årsrapporter ska översändas till ERA. I likhet med vad som konstateras i samband med genomförandet av det tidigare direktivet följer redan den ordning för rapportskrivning och utfärdande av säkerhetsrekommendationer som anges i direktiv (EU) 2016/798 (se prop. 2006/07:45 s. 63 f.). Det finns inte skäl för att göra någon annan bedömning i samband med genomförandet av det nu aktuella direktivet. Artikel 26 motsvarar artikel 25 i direktiv /49/EG och anger bl.a. att en säkerhetsrekommendation som utfärdats av ett utredningsorgan aldrig ska utgöra någon presumtion om skuld till eller ansvar för en olycka eller ett tillbud. Vidare anges vilka rekommendationerna ska ställas till, hur det ska säkerställas att rekommendationerna beaktas och att rekommendationerna, i tillämpliga fall, leder till åtgärder. Nytt i direktiv (EU) 2016/798 är en möjlighet att rikta rekommendationer även till ERA. Enligt direktivet ska tillsynsmyndigheten, andra myndigheter eller myndigheter i en annan stat inom EES eller till vilka en rekommendation har riktats regelbundet rapportera tillbaka till utredningsorganet angående åtgärder som vidtagits eller planerats till följd av rekommendationen. I anslutning till den nya järnvägssäkerhetslagen kan det närmare regleras hur ofta återrapportering ska ske för tillsynsmyndighetens del. I likhet med vad som konstateras i samband med genomförandet av det tidigare direktivet bör redan under en utredning inhämta eventuella synpunkter från berörda myndigheter med expertkunskaper på området för att säkerhetsrekommendationerna ska bli så verkningsfulla som möjligt (se prop. 2006/07:45 s. 63 f.). nämnda krav i direktivet överensstämmer med regleringen i 13 b § förordningen om undersökning av olyckor. Slutligen finns det ett antal definitioner i direktiv (EU) 2016/798 som har koppling till regleringen om utredning av olyckor och tillbud. Det handlar om utredningsledare, olycka, allvarlig olycka, tillbud, utredning och orsaker i artikel 3.10–3.15 i direktivet. Definitionerna överensstämmer i allt väsentligt med motsvarande definitioner i det tidigare direktivet och föranleder inte några andra överväganden än de som gjordes i samband med genomförandet av direktivet, se propositionen Andra järnvägspaketet –fortsatt EU-harmonisering av järnvägslagstiftningen (prop. 2021/22:83 2006/07:45 s. 52 f.). 10.1.1Vilka järnvägsföretag som omfattas av kravet på licens Regeringens förslag: Kravet på licens begränsas till järnvägsföretag som har som huvudsaklig verksamhet, eller som en av flera huvudsakliga verksamheter, att tillhandahålla gods- eller persontrafik eller dragkraft för sådan trafik. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: () ifrågasätter museiföreningarnas behov av licens eftersom dessa föreningar erbjuder en upplevelse och inte konkurrerar om att bedriva persontransporter. I övrigt framför remissinstanserna inte några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag För att säkerställa att tillträdesrätten till järnvägsinfrastrukturen tillämpas på ett enhetligt och icke-diskriminerande sätt inom gemenskapen infördes genom rådets direktiv /18/EG av om tillstånd för järnvägsföretag krav på licens för vissa företag som avsåg att bedriva järnvägstrafik. Bestämmelserna genomfördes i svensk lagstiftning genom ändringar i dåvarande järnvägssäkerhetslagen. Kravet gällde inledningsvis enbart internationella sammanslutningar av företag som utförde internationell järnvägstrafik samt företag som utförde internationella kombinerade godstransporter på järnväg. Genom och rådets direktiv /13/EG av om ändring av rådets direktiv /18/EG utvidgades principerna för licens till att gälla alla järnvägsföretag etablerade i gemenskapen inom de järnvägssystem som omfattades av direktivets reglering.