prop · H903160 · 2022-03-22 00:00:00 — I artikel 2 uttrycks principen om icke-diskrimine- ring, i artikel 3 principen om att barnets bästa i första hand ska beaktas vid alla åtgärder som rör barnet, i artikel 6 principen om barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling och i artikel 12 principen om barnets rätt att Prop. 2021/22:160 bilda egna åsikter och fritt utrycka dessa i alla frågor som rör barnet. I artikel 3.1 anges att vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, admi- nistrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Principen avser såväl åtgärder som rör ett enskilt barn som åtgärder som rör grupper av barn. Principen är en materiell rättighet som kan åberopas i domstol och även en rättslig tolk- ningsprincip som innebär att den tolkning som tillgodoser barnets bästa mest verkningsfullt ska ha företräde. Principen är också ett tillvägagångs- sätt i beslutsprocesser, som innebär att när ett enskilt barn eller en grupp barn kommer att påverkas av ett beslut, måste beslutsprocessen innehålla en utvärdering av eventuella positiva eller negativa konsekvenser för bar- net eller barnen. har beaktats vid utformningen av skollagen. Exem- pelvis anges i 1 kap. 10 § skollagen att i all utbildning och annan verk- samhet enligt skollagen som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunkt. Med barn avses varje människa under . Barnets inställning ska så långt det är möjligt klarläggas. Barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Barnets åsikter ska till- mätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Den grundläggande regleringen av tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppföljning och utvärdering på skolområdet finns i 26 kap. skol- lagen. Med tillsyn avses i lagen en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen (2 §). Skolinspektionen har tillsyn över bl.a. skolväsendet och en kommun har tillsyn över bl.a. förskola och fritidshem vars huvudman kommunen har godkänt (3–4 §§). Skolinspektionen ska också granska kvaliteten i sådan utbildning och annan verksamhet som står under dess tillsyn eller under tillsyn av en kommun (19–23 §§). Skolinspektionen och kommuner har enligt skollagen möjlighet att till- gripa vissa sanktioner. Sanktionsmöjligheterna kan beskrivas som en sanktionstrappa, där utgångspunkten är att mindre ingripande åtgärder ska prövas först. Ingripanden måste också alltid stödjas på proportionalitets- principen, dvs. ett ingripande får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till frågans art och bristens omfattning. Vid allvarliga och bråd- skande missförhållanden finns möjlighet att hoppa över steg i sanktions- trappan. När det gäller tillsynen finns det i 26 kap. 10 § bestämmelser om föreläggande, vilket kan sägas vara den primära sanktionen när brister upptäcks inom tillsynen. Skolinspektionen får förelägga en huvudman som enligt lagen står under dess tillsyn att fullgöra sina skyldigheter, om verk- samheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, i fråga om enskild huvudman, de villkor som gäller 2021/22:160 för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag. Ett föreläggande ska ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna. Om Skolinspektionen konstaterar att det finns mindre allvarliga brister kan myndigheten tilldela huvudmannen en anmärkning i stället för ett föreläggande (11 §). Det finns även en möjlig- het för Skolinspektionen att avstå från att ingripa om överträdelsen är ringa, den vars verksamhet granskas vidtar nödvändig rättelse eller det i övrigt med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl mot ett ingripande (12 §). Skolinspektionen kan också återkalla ett godkännande för en enskild huvudman om ett föreläggande enligt 10 § inte följts och missförhållandet är allvarligt eller om den enskilde inte längre uppfyller förutsättningarna för godkännande (13–16 §§). När det gäller verk- samheter som bedrivs av en kommun eller en region kan Skolinspektionen besluta att staten på kommunens eller regionens bekostnad ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse, om kommunen eller regionen inte har följt ett föreläggande enligt 10 § och missförhållandet är allvarligt (17 §). Om det är sannolikt att ett beslut om återkallelse enligt 13 § eller ett beslut om statliga åtgärder för rättelse enligt 17 § kommer att fattas, och beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av någon annan särskild anledning, får tillsynsmyndigheten förbjuda huvudmannen att tills vidare, helt eller delvis, driva verksamheten vidare. Ett sådant beslut gäller , om inte annat beslutas, och får gälla (18 §). Ett föreläggande som meddelas med stöd av bestämmelserna i 26 kap. får förenas med vite. Skolinspektionen ska förena ett föreläggande som avses i 10 § vid vite om det avser en eller flera brister som allvarligt för- svårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen, om det inte av särskilda skäl är obehövligt (27 §). I propositionen Ökade möjligheter att stänga skolor med allvarliga brister (prop. 2021/22:45) föreslås ändringar i skollagen som syftar till att göra tillsynen enligt lagen mer effektiv och möjligheterna till ingripande så lika som möjligt för kommunala och enskilda huvudmän. Lagändringar- na föreslås träda i kraft . 6 Det förebyggande arbetet för trygghet och studiero ska förstärkas 6.1 Det finns brister i det förebyggande arbetet – särskilt när det gäller studiero Arbetet med studiero har alltför ofta en bristande systematik Skolor lyckas överlag bättre med att säkerställa elevers trygghet än deras Då begreppen trygghet och studiero är relaterade till olika delar av skolans arbete bedömer Skolinspektionen att begreppen bör särskiljas i syfte att ge det förebyggande arbetet med trygghet och studiero en ökad Trygghet kopplas framför allt samman med arbetet mot kränkan- de behandling och arbetet med normer och värden, medan studiero är Prop. 2021/22:160 tydligt relaterat till undervisningens kvalitet, lärarens ledarskap och till- gång till stöd (Skolors arbete med trygghet och studiero. En tematisk analys utifrån beslut fattade inom regelbunden kvalitetsgranskning 2018– 2019, Skolinspektionen 2020). Arbetet med studiero begränsas av att begreppet inte är definierat En förutsättning för att kunna arbeta systematiskt med studiero är att det är tydligt för elever, lärare, rektor och huvudman vad som avses med begreppet. Varken i skollagen, läroplaner eller i andra författningar finns en definition av studiero. Det är vanligt att skolor eller huvudmän mäter elevers upplevelse av studiero genom enkäter där eleverna får ange i vilken utsträckning de upp- lever studiero. Det är dock svårt för skolan eller huvudmannen att vidta åtgärder utifrån ett sådant underlag om begreppet studiero inte är definie- rat. Avsaknaden av en tydlig definition begränsar därmed skolors möjlig- het att arbeta systematiskt med studiero och i förlängningen även huvud- mannens möjlighet att stödja skolorna. Ett sätt att se på studiero är att fokusera på frånvaron av ordnings- störningar i undervisningen. En sådan snäv definition innebär att studiero kan anses råda om eleverna kommer och sitter tysta på sina platser. Det kan medföra att arbetet för studiero begränsas till att framför allt mäta förekomsten av ordningsstörningar och åtgärda dessa. Även om det är viktigt att minimera ordningsstörningar visar en rapport från Skolinspek- tionen (Skolans arbete för att säkerställa studiero. Det räcker inte att det är lugnt, eleverna måste lära sig något också, Skolinspektionen 2016) att det är vanligare att elever sitter overksamma på lektionerna än att de aktivt stör andra. Att det finns elever som är overksamma innebär att möjligheten till ett effektivt lärande går förlorad, vilket har en negativ påverkan på elevernas möjligheter att utvecklas och nå målen för utbildningen. Proble- met med att elever sitter overksamma på lektionerna kan fångas in om skolan använder en bredare definition av studiero som innefattar elevernas möjlighet att fokusera på det som är syftet med undervisningen. Avsaknaden av en definition av begreppet studiero påverkar även andra aktörer i utbildningssystemet. Problematiken har bl.a. lyfts i en dom från Förvaltningsrätten i (mål nr 28848–19). I det fallet hade Skolinspektionen förelagt en huvudman vid vite att åt- gärda brister i arbetet med studiero. Förvaltningsrätten konstaterar att den påtalade bristen från Skolinspektionen huvudsakligen utgör en ordagrann återgivning av 5 kap. 3 § skollagen. Enligt domstolen är denna bestäm- melse dock inte utformad så att det inte kan anses råda något tvivel om vilka åtgärder som en skolhuvudman ska vidta eller underlåta för att följa föreläggandet och därmed undvika att vitet döms ut. Förvaltningsrätten påpekar att det i lagen inte finns någon definition av begreppet studiero och att det även saknas närmare bestämmelser om vad som mer konkret krävs av en huvudman i detta avseende. Förvaltningsrätten upphävde före- läggandet eftersom det enligt förvaltningsrättens bedömning inte upp- fyllde kraven på precision och tydlighet. Att en alltför opreciserad regle- ring leder till att vite inte kan dömas ut framgår också av en dom från gällande brister i det systematiska kvalitets- 2021/22:160 arbetet (HFD 2020 ref. 28), se vidare avsnitt 7. Domstolen, som avslog Skolinspektionens ansökan om att ett vite skulle dömas ut, lyfter bl.a. fram att det ställs långtgående krav på att det framgår av ett föreläggande vad som krävs av adressaten. I vilken utsträckning det är möjligt för en myn- dighet att formulera sådana konkreta åtgärder beror på hur den aktuella författningsregleringen är utformad. Domstolen konstaterade att myndig- hetens möjligheter att använda vitesförelägganden för att komma till rätta med konstaterade brister begränsas om lagstiftningen är allmänt hållen och närmare föreskrifter saknas. Det finns inte lika tydliga krav på ett förebyggande arbete för ökad studiero som för trygghet Av förarbetena till skollagen framgår att det förebyggande arbetet är centralt för att skolmiljön ska präglas av trygghet och studiero (prop. 2009/10:165 s. 320). Begreppet förebyggande arbete finns dock inte med i de bestämmelser som berör trygghet och studiero i 5 kap. skollagen. Där- emot finns begreppet bl.a. i 6 kap. 7 och 8 §§ skollagen om huvudmannens skyldighet att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för kränkande behandling. Huvudmannens skyldighet att arbeta förebyggande är därmed tydligare reglerat för den del av skolans arbete som berör trygghet än för den del som berör studiero. Det finns brister i det förebyggande arbetet avseende både trygghet och studiero. Ett långsiktigt och förebyggande arbete med att skapa en god lärmiljö för eleverna är det viktigaste för att säkerställa både trygghet och studiero. Utan ett förebyggande arbete riskerar skolor att fastna i ett reak- tivt och åtgärdande arbete där problemen ständigt återkommer. Lärarnas tid och kraft går då åt till att hantera ordningsstörningar i undervisningen, i stället för att skolan genom ett förebyggande arbete ger förutsättningar för alla elever att vara fokuserade på lärande. Utöver de brister i det förebyggande arbetet som påtalas i den prome- moria som ligger till grund för denna proposition anges i PM Kartläggning av huvudmäns arbete med att motverka skolsegregation (2018) att det på huvudmannanivå uttalats att det talas för lite om trygg- hetsfrågan med koppling till skolsegregationen och dess utmaningar. Utredningen om en mer likvärdig skola presenterade betän- kandet En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning (SOU 2020:28). Utifrån detta lämnas i propositionen Ett mer likvärdigt skolval (prop. 2021/22:158) förslag om dels att skol- huvudmän, både offentliga och enskilda, ska verka för en allsidig social sammansättning vid sina skolenheter, dels om i skollagen reglerade urvals- grunder för de fall antalet elever som söker till en viss skola överstiger antalet platser på skolan. Förslagen syftar till att öka likvärdigheten i skolan och minska skolsegregationen. Sammansättningen av elever utifrån socioekonomiska faktorer på olika skolenheter kan vara en av de faktorer som ingår i de analyser som på huvudmannanivå görs inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet med trygghet och studiero. 6.2Ansvaret för det förebyggande arbetet när det gäller trygghet och studiero och terminologin ska förtydligas Regeringens förslag: Det ska anges i skollagen att alla elever ska tillförsäkras en skolmiljö där utbildningen präglas av trygghet och undervisningen av studiero. Med studiero ska avses att det finns goda förutsättningar för eleverna att koncentrera sig på undervisningen. Huvudmannen ska säkerställa att det på skolenheten bedrivs ett före- byggande arbete som syftar till att skapa trygghet och studiero. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om det förebyggande arbetet. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i allt väsent- ligt med regeringens förslag. I promemorian föreslås att regeringen ska bemyndigas att meddela ytterligare förskrifter om det förbyggande arbetet. Vidare formuleras de föreslagna bestämmelserna något annor- lunda. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Detta gäller bl.a. , Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), (), Myndigheten för delaktighet (MFD), , , och kommuner, , kommuner och regioner (SKR), , , Elevkårer, Elevråd och Friends. Flera remissinstanser, t.ex. och kommuner, , och bedömer att det är viktigt att dela upp begreppen trygghet och studiero och att definiera begreppet studiero i skollagen. och framför bl.a. att definieringen av studiero är av stor vikt för att utveckla uppföljnings- arbetet. SPSM välkomnar också att begreppen trygghet och studiero delas upp, men framhåller att dess nära sammankoppling även fortsättningsvis bör betonas. Även och anser att förslaget om att dela upp begreppen och definiera studiero är bra, men framför att studiero är en individuell företeelse och rättighet och att det inte går att definiera detta för en grupp. , som huvudsakligen är positivt till förslaget i övrigt, anser dock att det inte är helt oproblematiskt att särskilja begreppen åt på det sätt som föreslås. Detta eftersom begreppen är starkt sammanlänkade och ofta förutsätter varandra. anser att det tydligt bör framgå att det är viktigt att utbildningen i sin helhet präglas av såväl trygghet som studiero och att bestämmelsen bör utformas så att möjlighet att ställa krav på studiero inte enbart gäller i undervisningen. Myndigheten anser också att det är viktigt att begreppen är uppföljningsbara vilket enligt myndig- heten förutsätter en mer utvecklad definition än förslaget. Stiftelsen ser en risk för att förslaget inte kommer att leda till en förändring och anser vidare att begreppet ”trygghet” har förväxlats med begreppet ”säkerhet” samt att lagtexten bör omformuleras. Flera remissinstanser framhåller att det är positivt med ett förtydligat ansvar för huvudmannen avseende det förebyggande arbetet för trygghet 2021/22:160 och studiero. Till dessa hör som instämmer i att huvudmannens ansvar för trygghet och studiero behöver konkretiseras och framhåller vikten av att det förebyggande arbetet utgör en del av skolans systematiska kvalitetsarbete. Målet är enligt myndigheten att genomföra förebyggande insatser med utgångspunkt i den egna verksamhetens identifierade styrkor och svagheter. framför bl.a. att en välfungerande skol- miljö är av stor betydelse för att åtgärder av mer ingripande karaktär ska kunna undvikas, bolaget anser därför att lagändringen har ett viktigt signalvärde. Skolinspektionen tillstyrker förslaget i sin helhet och framhåller särskilt att för att myndigheten ska kunna bedriva en effektiv tillsyn krävs att det föreslagna bemyndigandet används för att meddela tydliga föreskrifter kring det förbyggande arbetet. Även kommun (kultur- och utbild- ningsnämnden) är positiva och framför t.ex. att ytterligare föreskrifter skapar förutsättningar för såväl stöd till den enskilde huvudmannen, som likvärdighet mellan huvudmän. Friends anser att det är viktigt att skyndsamt tar fram föreskrifter för huvudmän och skolor om arbetet mot kränkande behandling och diskriminering. anser förvisso att de förslag som syftar till att stärka det förebyggande arbetet är särskilt viktiga eftersom ett framgångsrikt preventivt arbete kan förhindra att problem alls uppstår, men förbundet ser en påtaglig risk att ett genomförande efterföljs av ökade dokumentationskrav och arbetsbelastning även hos de huvudmän som redan har ett välfungerande arbete. och Idéburna skolors riksförbund avstyrker den del av förslaget som gäller bemyndi- gande om ytterligare föreskrifter och framför att kommunen inte önskar mer toppstyrning på detaljnivå. BO, och framhåller betydelsen av stödmaterial eller kompetensutvecklingsinsatser, t.ex. med fokus på främjande och förebyggande arbete. , som befarar att förslaget inte kommer att leda till någon egentlig förändring, föreslår kompletterande kompetensutvecklingsinsatser i form av ett ”Värdegrundslyft”. När det gäller vad som är betydelsefullt för ett väl fungerande före- byggande arbete framför (), Jäm- ställdhetsmyndigheten, och Funktionsrätt att det finns fler per- spektiv och faktorer som bör lyftas fram på ett tydligare sätt. Exempel på detta är elevhälsans betydelse, jämställdhetsperspektiv och åtgärder mot trakasserier. Funktionsrätt , som avstyrker förslaget, anser att förslaget är otillräckligt och att det behöver tydliggöras att det före- byggande arbetet handlar om att skapa tillgängliga lärmiljöer för alla barn, vilket inkluderar fysisk, pedagogisk och social tillgänglighet. Skälen för regeringens förslag Begreppen trygghet och studiero bör särskiljas i skollagen Av skollagen framgår att utbildningen ska utformas på ett sådant sätt att alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero (5 kap. 3 §). Det är vanligt att begreppen trygghet och studiero nämns tillsammans på detta sätt även i andra sammanhang. Till viss del finns en ömsesidig påverkan dem emellan, men trygghet och studiero är olika saker som berör och påverkas av olika delar av skolans arbete. Regeringen anser, i likhet med vad som anges i promemorian, att studiero är nära sammankopplat med undervisningens kvalitet. För att undervisningen ska ge eleverna goda förutsättningar till lärande behöver den vara välplanerad och välstrukturerad så att det tydligt framgår för eleverna vad de ska göra och varför. För att eleverna ska hålla fokus på det som är syftet med undervisningen bör den vara differentierad och varierad. Det ska vidare finnas tillgång till stöd och stimulans. I arbetet för studiero är det även betydelsefullt att läraren har ett tydligt ledarskap och tar ansvar för ordningen i klassrummet. Lärare kan dock inte lämnas ensamma i detta. Om ansvaret i praktiken enbart ligger på de enskilda lärarna finns det risk för att studieron kommer att variera inom samma skola. Enligt 2 kap. 9 § skollagen ska det pedagogiska arbetet vid en förskole- eller skolenhet ledas och samordnas av rektorn som särskilt ska verka för att utbildningen utvecklas. Rektorn beslutar också om sin enhets inre organi- sation och ansvarar enligt 2 kap. 9 § för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 10 § skollagen). Som framgår av avsnitt 5 är dock det yttersta ansvaret för trygghet och studiero huvudmannens då huvudmannen enligt skollagen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen och bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar (2 kap. 8 § skollagen). Det är således huvudmannen som måste se till att rektorn har de resurser som krävs för att trygghet och studiero ska kunna tillförsäkras alla elever i enlighet med 5 kap. 3 § skollagen. Det är också huvudmannen som har ansvaret för att se till att den personal som har hand om utbildningen i den verksamhet som huvudmannen har ansvar för ges möjligheter till kompetensutveckling och som ska se till att all personal i den verksamhet som huvudmannen har ansvar för har nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller för skolväsendet (2 kap. 34 § skollagen). An- svaret för att säkerställa att det bedrivs ett förebyggande arbetet bör därför ligga på huvudmannen. Ett arbete för trygghet är närmare sammankopplat med hur skolan ser till att förebygga och motverka kränkningar och att det finns ett främjande arbete med normer och värden. Det är viktigt att arbetet med detta sker på ett skolövergripande sätt och att skolans personal har ett gemensamt förhållningssätt. Som framgår av avsnitt 4 är det också viktigt att arbetet med detta inte bedrivs avskilt från undervisningen och utan tillräcklig koppling till elevers vardag. Det gäller således att se till att elever är trygga både i undervisningen och under övriga delar av skoldagen. Det finns gemensamma nämnare i arbetet för trygghet respektive studiero, vilket några remissinstanser också påpekar i sina remissvar. ser det som problematiskt att dela upp begreppen då myndigheten anser att begreppen är tätt sammanlänkade och ofta förutsätter varandra. Rege- ringen instämmer i att begreppen hänger nära samman och vill framhålla att båda delarna främjas av att det t.ex. finns tillitsfulla relationer, samsyn bland personalen, ett systematiskt arbete och en hög delaktighet av eleverna. Trygghet och studiero är vidare sammankopplade på så vis att båda ger förutsättningar för lärande. Det innebär att om skolans trygghets- arbete brister kommer det leda till ett försämrat lärande för eleverna. Att eleverna är trygga är dock inte tillräckligt för att eleverna ska ha goda möjligheter till lärande. För att undervisningen ska präglas av ett effektivt 2021/22:160 lärande behöver eleverna även ha studiero. I likhet med bl.a. SPSM, Skolinspektionen och SKR anser regeringen därmed att det finns nackdelar med att behandla trygghet och studiero som en begreppsmässig helhet. Som beskrivits tidigare är det framför allt skolors arbete med studiero som behöver en bättre systematik. Att trygghet och studiero behandlas som en enhet kan vara ett hinder för detta. När trygghet och studiero benämns ihop kan det leda till att arbetet stannar vid trygghet och att det uppfattas som att studieron därmed är omhändertagen. I den elevenkät som Skolinspektionen genomför besvaras också frågor om upplevelsen av trygghet respektive studiero var för sig. Skol- inspektionen har även genomfört särskilda kvalitetsgranskningar med bl.a. fokus på skolans arbete med studiero. Regeringen bedömer att en sådan hantering med specifikt fokus på studiero respektive trygghet ger värdefull information såväl på nationell nivå, som på huvudman- och skolenhets- nivå. Att skilja på begreppen kan därmed främja en fördjupad och mer precis nulägesbild och analys, där mer träffsäkra åtgärder inom t.ex. det förebyggande arbetet vidtas. Det kan även innebära att trygghet respektive studiero utgör egna områden i det systematiska kvalitetsarbetet där lika stor kraft läggas på att kartlägga nuläge, analysera orsaker och genomföra åtgärder såväl för trygghet som för studiero.