prop · H903101 · 2022-04-19 00:00:00 — En kapitaltäckningsgaranti innebär att staten åtar sig att ovillkorligen tillskjuta kapital till ett bolag i ett utsatt läge. Dessa garantier är obegränsade i belopp eftersom det inte går att ange en gräns för hur stort kapitalbehov som kan uppstå i ett bolag. De är oftast även obegränsade . Det gör att dessa garantier är svåra att prissätta på ett tillförlitligt sätt. Det finns två befintliga kapitaltäckningsgarantier. De har ställts ut till förmån för två statliga bolag inom infrastrukturområdet: och (). redovisar ett värde på kapitaltäckningsgarantierna om för och för . En grundfondsförbindelse liknar en kapitaltäckningsgaranti, men åtagandet är begränsat i belopp och oftast även . har sådana åtaganden på tillsammans till och Fonden för den mindre skeppsfarten. har medlemsåtaganden i elva internationella finansiella institutioner. Medlemsåtagandet består av inbetalt kapital och garantikapital. Garantikapitalet innebär att svenska staten, precis som de övriga medlemsländerna, förbinder sig att under vissa omständigheter tillskjuta ett bestämt kapitalbelopp till instituten, utöver det kapital som direkt betalat in. I det fall en internationell finansiell institution skulle vara i behov av ytterligare kapital är det brukligt att medlemsstaterna utökar andelen inbetalt kapital i stället för att infria garantikapitalet. Det totala åtagandet för garantikapitalen uppgick till vid utgången av 2021 jämfört med året innan. har beslutat att ingen garantiavgift ska utgå för garantikapitalet, vilket innebär att garantierna är undantagna från garantimodellen. Garantier till Europeiska investeringsbanken och SURE Till följd av pandemins negativa påverkan på ekonomin fick i uppdrag att förvalta svenska statens garantiåtagande gällande Europeiska investeringsbankens garantifond för stöd till företag om och Europeiska unionens sysselsättningsfond SURE om . Garantiåtagandet gällande Europeiska investeringsbankens garantifond uppgick till vid slutet av året medan utestående belopp för SURE var ombildades ett antal statliga myndigheter till bolag. Ansvaret för att betala den avtalspension som de anställda arbetat upp övertogs av de nybildade bolagen. Regeringen beslutade att staten genom skulle garantera dessa pensionsåtaganden och betala om bolagen inte skulle ha möjlighet att fullgöra sina åtaganden. Merparten av pensionsåtagandena är försäkrade hos Försäkringsbolaget (). För dessa åtaganden har ställt ut en så kallad efterborgen. Det innebär att infrianden sker endast om varken bolaget eller PRI kan betala ut pensionen. Pensionsåtagandena uppgick till och avsåg perioden . Av dessa var försäkrade hos PRI. Det största pensionsåtagandet ligger i de bolag som var en del av . Avsättningar för garantiförluster i statens samlade garantiportfölj De ansvariga myndigheterna värderar löpande de förväntade förlusterna, som utgör ett mått på den kostnad som följer med kreditrisken i de garantiåtaganden som hanteras enligt garantimodellen. Myndigheterna gör avsättningar för garantiförlusterna på skuldsidan i sina balansräkningar. Insättningsgarantin och investerarskyddet omfattas inte av bestämmelserna i budgetlagen utan regleras i särskild lagstiftning. Det görs därför varken någon värdering av eller avsättning för garantiförlusten. I tabell 5.3 redovisas avsättningar för garantiförluster för de garantier som hanteras enligt den statliga garantimodellen. Av tabellen framgår också hur avsättningarna står i relation till respektive ansvarig myndighets åtaganden. Tabell 5.3 Avsättning för garantiförluster Exklusive insättningsgarantin, investerarskyddet och garantikapital m.fl. 1I engagemang ingår inte insättningsgarantin, investerarskyddet, garantikapital eller andra åtaganden där avsättningar inte görs för förväntade förluster. 2EKN återförsäkrar en del av sitt engagemang. Genom återförsäkringar har EKN reducerat reservering för förväntade garantiförluster med från till . 3I engagemangen för Sida ingår kreditgaranti avseende EIB:s utlåning inom ramen för IV Bis och Cotonou- avtalet. Utfästelser ingår inte i utfärdade garantier. De totala avsättningarna för garantiförluster, i den del av statens garantiportfölj som värderas enligt garantimodellen, ökade från till avsättningar i relation till utfärdade garantier minskade medan och Sidas avsättningar i relation till utfärdade garantier ökade. EKN:s avsättningar i relation till åtagandet låg i paritet med föregående år. Avsättningsbehovet påverkas dels av åtagandenas omfattning och sammantagna kreditrisk, dels av ränte- och valutakursförändringar m.m. Redovisning av åtaganden utanför garantimodellen De garantiåtaganden som inte har prissatts enligt garantimodellen, och för vilka det inte har gjorts några avsättningar för garantiförluster, redovisas som ansvarsförbindelser. Om garantierna består i att tillföra kapital till företag eller institutioner och som vid ett infriande innebär att staten redovisar en finansiell tillgång finns inga förpliktelser som påverkar den finansiella redovisningen. Det gäller exempelvis för garantikapital till internationella finansiella institutioner där eventuella infrianden belastar anslag. Några förpliktelser tas inte heller upp för garantier där medel avsätts till en fond, t.ex. insättningsgarantin. Myndigheter rapporterar dock alla garantier och utnyttjande av ramar i sina respektive sammanställningar över garantiverksamheten. Garantiverksamheten finansieras i normalfallet av avgifter som betalas av garantitagarna. I vissa fall täcks avgiften dock av anvisade anslag. Avgiften ska motsvara statens förväntade kostnad för åtagandet. Avgifterna placeras på räntebärande konton i som reserv för framtida infrianden och redovisas som en tillgång i myndigheternas balansräkningar. Staten har även tillgångar i form av regressfordringar från tidigare infriade garantier. Värdepappersinnehav och långfristiga placeringar De avgifter som debiteras för insättningsgarantin placeras i skuldförbindelser utfärdade av staten, som förvaltas av Kammarkollegiet på uppdrag av . Placeringarna utgör den så kallade insättningsgarantifonden, vilken har ett marknadsvärde inklusive konton, repor och upplupen ränta om vid utgången av året. Det motsvarade av de garanterade insättningarna per om . uppfyllde därmed minimikravet, om av garanterade insättningar, på fondens storlek enligt EU-direktivet om insättningsgarantisystemet. För att höja avkastningen på portföljen får Kammarkollegiet bedriva repoverksamhet med portföljens värdepapper. Det innebär att värdepapper lånas ut och likviden placeras i omvända repor på motsvarande löptid i statsskuldväxlar, statsobligationer och reala statsobligationer. En stor del av avgifterna i garantiverksamheten redovisas på räntebärande konton i . Även återvinningar från tidigare infrianden tillförs kontona. Från de räntebärande kontona i , till vilka en obegränsad kredit är kopplad, hämtas medel för skadeutbetalningar. Behållningen på dessa konton konsolideras med statens övriga finanser. Influtna avgifter reducerar statens upplåningsbehov, vilket minskar statsskulden. Ett infriande belastar kontona, men det är enbart en redovisningsmässig hantering. Finansieringen av infrianden sker i praktiken genom statlig upplåning. Förutom värdepappersinnehav och kontobehållningar i har myndigheterna även tillgångar i form av regressfordringar från tidigare infriade garantier. De uppgick till . Större delen av dessa fordringar får betraktas som osäkra. Efter reservering för denna osäkerhet uppskattades värdet på regressfordringarna till . Större delen av det bedömda värdet gäller exportkreditgarantier. Tabell 5.4 Tillgångar i garantiverksamheten 1Avser obligationerna som ingår i fonden till marknadsvärde. 2Av utestående värdepappersinnehav är placerade i Riksgälden. Jämförelse mellan avsättningar för garantiförluster och tillgångar i garantiverksamheten För att ta fram ett resultat för garantiverksamheten analyseras förhållandet mellan avsättningar för garantiförluster och de tillgångar som finns i form av både inbetalda och kommande garantiavgifter. Garantiverksamhetens skuld- och tillgångssida jämförs i tabell 5.5. Jämförelsen görs på myndighetsnivå. Insättningsgarantin, investerarskyddet, garantikapital till internationella finansiella institutioner, Europeiska investeringsbankens garantifond för stöd till företag och Europeiska unionens sysselsättningsfond SURE ingår inte eftersom garantiförluster för dessa garantier inte har värderats. Tabell 5.5 Jämförelse mellan avsättningar för garantiförluster och tillgångar i garantiverksamheten 1Summan motsvarar de totala tillgångarna i garantiverksamheten enligt tabell 5.4 exklusive insättningsgarantins tillgångar på . Nuvärdet av de framtida avgifterna avser avtalade avgifter och anslag, vilka ännu inte inbetalats. De framtida avgifterna diskonteras med riskfri ränta justerad för kreditrisken i respektive engagemang. De framtida anslagen däremot är enbart diskonterade med riskfri ränta. 2EKN återförsäkrar en del av sitt engagemang. Genom återförsäkringar har EKN reducerat reservering för förväntade garantiförluster med från till . 3I engagemangen för Sida ingår kreditgaranti avseende EIB:s utlåning inom ramen för IV Bis och Cotonou- avtalet. Utfästelser ingår inte i utfärdade garantier. Jämförelsen visar att för den del av garantiportföljen som omfattas av garantimodellen täcks avsättningarna för garantiförluster väl av de avgifter som redan inbetalats (dessa redovisas som garantitillgångar i tabell 5.5). EKN:s garantiverksamhet utgör en väsentlig andel av överskottet. ökade garantitillgångarna, vilket även avsättningarna för garantiförluster gjorde. Garantitillgångarna är fortsatt större än avsättningarna. Garantiverksamheten påverkar i flera fall statens lånebehov och därmed statsskulden. Det kan exempelvis vara betalningar av garantiavgifter, skadeutbetalningar och återvinningar. I tabell 5.6 beskrivs dessa flöden Tabell 5.6 Flöden i garantiverksamheten Anm.: Avgifter avser fakturerade avgifter. 1Gällande återvinningar och skadeutbetalningar kan skaderelaterade kostnader ingå. inkom avgifter för garantiförluster samt övriga avgifter motsvarande , varav huvuddelen var avgifter för insättningsgarantin och exportkreditgarantierna. Från tidigare utbetalningar vid infrianden återvanns . Exportkreditgarantierna svarade för större delen av återvinningarna och då framför allt betalningar från , , och . Skadeutbetalningarna var på en betydligt lägre nivå än föregående år och infriade garantier uppgick till , främst rörande exportkreditgarantier. Flöden i garantiverksamheten och dessas påverkan på lånebehovet Posterna avgifter, skadeutbetalningar och återvinningar har i olika grad påverkan på lånebehovet. Flöden i den del av garantiverksamheten som enbart har tillgångar i form av konton i , eller finansiering genom anslag, påverkar direkt statens lånebehov. Däremot har flöden i den del av garantiverksamheten som har tillgångar i form av utomstatliga placeringar inte någon påverkan på lånebehovet. En analys av flödena pekar på att nettoflödet i garantiverksamheten totalt sett innebar att inbetalningarna till garantiverksamheten översteg utbetalningarna med 2021. Statliga anslag i garantiverksamheten I vissa fall kan besluta att subventionera hela eller delar av avgiften för en viss garanti. När detta inträffar anvisar normalt anslag för att betala avgiften. Det finns även några garantiåtaganden som vid infrianden helt eller delvis belastar anslag. Det gäller åtaganden i form av garantikapital, kapitaltäckningsgarantier, Europeiska investeringsbankens garantifond för stöd till företag och Europeiska unionens sysselsättningsfond SURE. utbetalades i statliga subventioner för garantiverksamheten. I tabell 5.7 visas vilka anslag som finansierade dessa subventioner samt vilka anslag i övrigt vars ändamål omfattar garantiverksamhet. Utfall om har belastat anslag för Europeiska investeringsbankens garantifond för stöd till företag och avsåg administrativa avgifter. Tabell 5.7 Anslag vars ändamål omfattade garantiverksamhet 2021 Garantier till samt till , Strategiskt inriktade bidrag samt reformsamarbete med , Västra Totalt har redovisats mot inkomsttitel för garantiverksamheten jämfört med året innan, se tabell 5.8. Tabell 5.8 Redovisning av inkomsttitel gällande garantiverksamhet 2021 Inlevererat överskott av garantiverksamhet De statliga subventionerna avseende garantiavgifter har varierat mellan och . De avgifter som garantitagarna själva betalat har uppgått till mellan 2,3 och . Det är främst avgifterna från exportkreditgarantierna som bidragit till variationer över tiden. Skadeutbetalningarna har legat på en nivå runt . gjordes ett fåtal stora skadeutbetalningar gällande exportkreditgarantier. Återvinningarna har varit stabila. Det var främst tidigare infriade exportkreditgarantier som återvanns. Diagram 5.2 Återvinningar, statliga subventioner, avgifter, skadeutbetalningar samt saldot för betalningsflödet 2017–2021 0 -1 000 -2 000 -3 000 5.2Statlig utlåning med kreditrisk Statliga lån, liksom annat stöd och statliga garantier, ges till verksamheter som staten anser vara angelägna. och regeringen beslutar om all statlig utlåning, antingen genom särskilda beslut för ett enskilt lån eller genom lagar och förordningar om låneprogram, t.ex. studielån. Ett lån med kreditrisk innebär samma kreditrisk för staten som en kreditgaranti. Skillnaden är att finansieringen av lånet sköts av staten, medan den vid garantier sköts av en bank eller ett annat kreditinstitut. Merparten av statens utlåning finansieras via upplåning genom . Tabell 5.9 Statens utlåning med kreditrisk Anm.: , , Länsstyrelserna och Kammarkollegiet finansierar sin utlåning med anslag varför utlåningsramar saknas. 1Det utlånade beloppet överstiger utlåningsramen då ramen är exklusive kapitaltjänstkostnader och mervärdesskatt. 2Utlåningen är inte anslagsfinansierad utan ska ske inom ramen för affärsverkets generella förutsättningar och finansiella befogenheter. Anm.: I denna tabell redovisas statens utlåning med kreditrisk varför beloppet inte stämmer överens med posten Utlåning i balansräkningen. Skillnaden utgörs av RGK:s utlåning till , vilken uppgick till . Denna utlåning betraktas inte som lån med kreditrisk. behandlas garantier och lån enligt samma principer, dvs. en gemensam statlig garanti- och utlåningsmodell. Det innebär att räntan för ett lån ska motsvara statens finansieringskostnad för ett lån med samma löptid, ett räntepåslag som motsvarar förväntad förlust beräknad utifrån samma principer som gäller för statliga garantier samt ett påslag för administrationskostnaderna. fanns det inte något generellt krav på att en avgift motsvarande statens förväntade kostnad skulle tas ut för lånen eller att en reserv skulle byggas upp för framtida kreditförluster. Utlåningsmodellen har tillämpats . Statens utlåning till privatpersoner, företag och projekt, dvs. lån med kreditrisk, uppgick till före reservering, vilket är en ökning med jämfört med föregående år. Av dessa finansierades via upplåning i och resterande dryga via anslag. Den dominerande posten var studielånen från () på , vilket motsvarade av statens utlåning med kreditrisk. CSN hade också beviljat hemutrustningslån till utländska medborgare bosatta i , främst flyktingar, på samt körkortslån inklusive skuldsanering om . utlåning på går främst till olika infrastrukturprojekt, exportfinansiering samt flygindustrin. Övriga myndigheter hade en utlåning som tillsammans uppgick till inom bistånd samt till paketreseföretag, småföretag, jordbruk, fiske med flera. Enligt grundläggande redovisningsregler ska lånefordringar skrivas ned till det värde som förväntas återbetalas. De myndigheter som har utlåning uppskattade reserveringarna för låneförlust till eller av utlånat CSN:s studielån stod för eller av reserveringarna. Utlåning efter reservering för låneförlust har haft en uppåtgående trend och uppgick till . Den främsta förklaringen till den ökade utlåningen är CSN:s utlåning i form av studielån. Diagram 5.3 Statens utlåning med kreditrisk efter reservering för låneförlust 2017–2021 I tabell 5.10 redovisas CSN:s och utlåning uppdelad per lånekategori. Tabell 5.10 Statens utlåning med kreditrisk efter lånekategori De olika lånen med kreditrisk Studielånen utgör en betydande del av statens lån med kreditrisk. Studielånen regleras i studiestödslagen (1999:1395) och särskilda förordningar. Omkring 1,7 miljoner personer hade studieskulder till CSN på sammanlagt 251 miljarder CSN bedömde reserveringarna för låneförluster till , vilket motsvarade av det utlånade beloppet. CSN administrerar flera olika typer av lån, vilka skiljer sig åt ur finansierings- och redovisningssynpunkt. Lånen kan delas in i två huvudkategorier: –Lån som beviljats och som har finansierats genom anslag på statens budget. Låntagarnas återbetalningar redovisas mot inkomsttitel på statens budget. –Lån som beviljats finansieras genom upplåning i Riksgälds- kontoret. CSN:s låntagare betalar en ränta som motsvarar av CSN:s upplåningsränta i . Denna ränta fastställs av regeringen och baseras på den ovägda genomsnittsräntan för emission av statsskuldväxlar och statsobligationer . När studielån skrivs av på grund av dödsfall, uppnådd åldersgräns eller av andra skäl amorterar CSN av sin skuld till med motsvarande belopp. Förluster på utlåning finansieras med anslag då kostnaden uppkommer, dvs. när förlusten är konstaterad, medan förluster avseende lån finansieras från kreditreserven i enlighet med utlåningsmodellen. beviljar CSN lån till utländska medborgare, främst flyktingar, för inköp av hemutrustning. De utestående lånen var varav betraktas som reservering för låneförlust. Hemutrustningslånen finansierades genom lån i , men finansieras denna utlåning med anslag. Utlåningen belastar anslaget 1:3 Hemutrustningslån inom Utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering. Regeringen fastställer vilken ränta som låntagarna ska betala till CSN. Låntagarnas räntebetalningar till CSN redovisas mot inkomsttitel Övriga ränteinkomster hemutrustningslån. För vissa infrastrukturprojekt har regeringen, med stöd av särskilda bemyndiganden från , gett i uppdrag att ställa ut lån till statliga eller privata företag. Det gäller byggandet av och de svenska landanslutningarna till . var totalt utlånade till dessa projekt. Lånet till , för finansiering av de svenska landanslutningarna till , uppgick till . Återbetalningen av lånet, liksom Konsortiets egna obligationslån, ska finansieras med intäkter från . gör numera inga reserveringar för låneförluster gällande utan risken i åtagandet redovisas i stället av . Detta beror på att eventuella förluster är säkrade genom en kapitaltäckningsgaranti, som ansvarar för. Lånet till , det företag som driver , är ett lån med villkorad återbetalning på . I stället för vanlig återbetalning äger staten rätt till en årlig vinstdelning när de privata ägarna fått en viss, i låneavtalet reglerad, avkastning på sitt insatta kapital. betalar årlig royalty för lånet. Betalningen uppgick till och totalt har royalty om betalats till staten. har bemyndigat regeringen att bevilja AB () en låneram i för finansiering av långfristiga krediter. Låneramen uppgår till , där avser kommersiell exportfinansiering och ska användas för finansiering av utlåning inom systemet för statsstödda exportkrediter (CIRR-systemet). Låneramen hade utnyttjats med . har lämnat royaltylån till och (tidigare ) för delfinansiering av utvecklingskostnader för vingbalkar respektive komponenter till flygmotorer. , jämfört med . Minskningen beror på inbetald royalty och subventioner från anslag. har bedömt att det inte finns något reserveringsbehov i utlåningen. Regeringen uppdrog, efter bemyndigande från , åt att ställa ut och förvalta en låneram om högst till konsortiet på grund av de omfattande reserestriktionerna och den minskade efterfrågan på flygresor som spridningen av covid-19 medfört. Låneramen hade inte tagits i anspråk. Lån till , Kungliga Dramatiska teatern AB, Stiftelsen och Stiftelsen har tidigare fått i uppdrag av regeringen att ställa ut låneramar till om och Kungliga Dramatiska teatern AB om . har fått ytterligare uppdrag att utöka Stiftelsen låneram till högst samt tillhandahålla en låneram till Stiftelsen om . Övriga lån med kreditrisk Övrig utlåning med kreditrisk omfattar lån från Sida, , , , samt länsstyrelserna. Totalt uppgick dessa lån till , vilket låg på ungefär samma nivå som året innan. Av utlånat belopp 2021 bedömdes som reservering för låneförlust, motsvarande av beloppet. Dessa lån har finansierats via anslag på statens budget. Framtida kreditförluster är därmed redan finansierade. Låntagarnas betalningar av räntor och amorteringar redovisas mot inkomsttitel. var utlåning störst om , för vilka reserveringar gjordes med . Kammarkollegiet har fått i uppdrag att handlägga och besluta om statligt lån till paketreseföretag för att dessa ska ges möjlighet att återbetala skulder till resenärer för inställda paketresor med anledning av covid-19. Utestående lån uppgick till per årsskiftet. Även har till följd av smittspridningen av covid-19 fått i uppdrag att ställa ut lån till leverantörer av flygtrafiktjänst vid icke statliga flygplatser för intäktsbortfall för de delar av flygtrafiktjänsten som vanligtvis finansieras via den svenska undervägsavgiften. Jämförelse mellan reserveringar för låneförluster och avsatta medel i kreditreserver För de engagemang som hanteras enligt den svenska garanti- och utlåningsmodellen ska statens förväntade kostnad uppskattas och avgifter i form av räntepåslag tas ut. Avgifterna samlas på räntebärande konton i som reserver. Studielån som ställts ut hanteras i enlighet med utlåningsmodellen genom att anslagsmedel motsvarande reserveringar för låneförluster förs till en reserv. Totalt av CSN:s utlåning –2021 omfattas av utlåningsmodellen. För utlåning har inga reserveringar gjorts . För att ta fram ett resultat för utlåningsverksamheten analyseras förhållandet mellan reserveringar för låneförluster och de medel som avsatts i kreditreserverna, se tabell 5.11. Jämförelsen pekar på att placerade medel i kreditreserverna väl motsvarar uppskattade reserveringar för låneförluster. Tabell 5.11 Jämförelse mellan reserveringar och tillgångar i För den utlåning som finansierats med anslagsmedel finns ingen reserv för att finansiera bland annat kreditförluster för dessa lån, se tabell 5.12. Tabell 5.12 Anslag vars ändamål omfattade utlåningsverksamheten 1:19 Lån till körkort 1:3 Avsättning för kreditförluster 1:4 Statens utgifter för studiemedelsräntor 1:1 24:2 Samverkansorgan i län 1:4 Forskning, utveckling och innovation 1:6 Lån avseende regional flygtrafiktjänst Inkomna amorteringar och räntebetalningar redovisas mot inkomsttitel i enlighet med tabell 5.13. Tabell 5.13 Redovisning mot inkomsttitel gällande utlåningsverksamhet Inlevererat överskott av garantiverksamhet 5.3Analys av väsentliga risker i statens utlåning och utställda garantier Utfallen i garanti- och utlåningsverksamheten kan bli både bättre och sämre än det som förväntansmässigt beräknats, även om det samlade utfallet över en mycket antas röra sig mot det förväntade. Sämre utfall brukar benämnas oförväntade förluster. Med liten sannolikhet kan utfallet bli mycket sämre än förväntat, vilket innebär stora oförväntade förluster. Därför är det av intresse att komplettera redovisningen med en analys av risken för stora oförväntade förluster. Regeringen har gett i uppdrag att, i samverkan med EKN, CSN, Sida, och övriga berörda myndigheter, göra en samlad riskanalys av statens garanti- och utlåningsportfölj (förordning (2007:1447) med instruktion för ). Uppdraget redovisas i en separat rapport. Analysen omfattar dels den så kallade ordinarie portföljen med garantier och lån till företag och privatpersoner, dels insättningsgarantin. Den utdragna pandemin har i viss grad påverkat risken negativt i såväl den ordinarie portföljen som i insättningsgarantin.