prop · H903136 · 2022-03-01 00:00:00 — Den första situationen avser att slutanvändare efter eget val ska få an- vända RLAN som tillhandahålls av tredje part. Det är alltså inte tillåtet för den som tillhandahåller allmänna elektroniska kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster att begränsa slutanvändares rätt att ansluta sig till tredje parts RLAN-utrustningar. Den andra situationen avser att slutanvändare ska få tillåta att andra slut- Prop. 2021/22:136 användare får tillgång till allmänna elektroniska kommunikationsnät via Detta omfattar även tredje parters initiativ som förenar olika slut- användares RLAN och gör dem allmänt tillgängliga. Det är alltså inte tillåtet att begränsa slutkunders rätt att ”syndikera” RLAN-utrustning så att även andra användare kan ansluta sig genom utrustningen. Det saknas bestämmelser i svensk rätt som förbjuder villkor av detta slag i abonnemang. Det är oklart i vilken utsträckning sådana villkor i praktiken förekommer på den svenska marknaden. Vidare följer det av artikel 3.1 i TSM-förordningen (EU) 2015/2120 att slutanvändare ska ha rätt att via sin internetanslutningstjänst ha tillgång till och distribuera information och innehåll, använda och tillhandahålla applikationer och tjänster och använ- da terminalutrustning efter eget val. Vissa villkor i abonnemangsavtal som begränsar en slutanvändares rätt att använda RLAN-utrustning skulle där- med kunna strida mot den bestämmelsen. För att säkerställa ett korrekt genomförande av artikel 56.4 i EU-direktivet bör det införas en bestäm- melse i den nya lagen om att den som tillhandahåller ett allmänt elek- troniskt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kom- munikationstjänst inte får begränsa slutanvändares möjligheter att ansluta terminalutrustning till trådlösa lokala nät eller att erbjuda andra slut- användare anslutning till trådlösa lokala nät. 12.2Tillträde för installation av trådlösa accesspunkter med kort räckvidd Regeringens förslag: En myndighet ska, på rättvisa, rimliga och icke- diskriminerande villkor, på begäran ge en operatör tillträde till byggna- der, anläggningar och föremål myndigheten äger och som är tekniskt lämpliga för installation av trådlösa accesspunkter med kort räckvidd eller som behövs för anslutning av sådana accesspunkter till ett stamnät. Den som lämnar tillträde ska söka sådana tillstånd som krävs för att tillträdet ska kunna realiseras och som operatören själv inte kan söka. Skyldigheten att lämna tillträde ska inte gälla om tillträdet inte är rimligt med hänsyn till vissa omständigheter. Den som tagit emot en begäran om tillträde ska senast från mottagandet av en fullständig begäran skriftligen ge operatören besked om huruvida begäran medges eller inte. Med myndighet ska jämställas den som enligt lagen om offentlig upp- handling är upphandlande myndighet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås inte att skyldigheten ska gälla för statliga och kommunala bolag. I promemorian föreslås inte heller att byggnadens, anläggningens eller föremålets kulturvärde ska beaktas. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. Ett flertal remissinstanser, bl.a. Kon- kurrensverket, TechSverige och regionerna och , anser att skyldigheten att lämna tillträde även ska gälla statliga och kom- Flera remissinstanser, däribland och 2021/22:136 och kommuner, har synpunkter på i vilka situationer skyl- digheten inte ska gälla och anser bland annat att det bör anges uttryckligen att hänsyn ska tas till en arkitektoniska eller historiska värde. Ett antal remissinstanser, däribland Försvarsmakten, har synpunkter på vilka myndigheter som bör undantas från skyldigheten att lämna tillträde. För- svarsmakten anser också att det bör finnas en skyldighet för den som läm- nar tillträde att höra Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Säkerhetspolisen samt att dessa myndigheter bör kunna överklaga sådana beslut som går emot de allmänna intressen som myndig- heterna bevakar. Vidare aktualiseras frågan om ersättning av några remiss- instanser, däribland Region och . PTS anser att definitionen av trådlösa accesspunkter med kort räckvidd bör justeras. Skälen för regeringens förslag Behovet av trådlösa accesspunkter Bakgrunden till den nya EU-regleringen av trådlösa accesspunkter med kort räckvidd är den utveckling som förväntas när den s.k. femte genera- tionens mobila kommunikationsnät, 5G, ska byggas ut och tas i bruk. 5G- system kommer att använda även breda frekvensband som ligger högre än vad som är fallet för dagens 3G- och 4G-system, bl.a. frekvensbanden 3,4– 3,8 GHz och 24,25–27,5 GHz. Utbredningsegenskaperna hos radiovågor i dessa frekvensband innebär att frekvensbanden i allmänhet inte är lämp- liga för mobilsystem som täcker stora geografiska ytor. I stället kommer 5G i höga frekvensband främst att användas för att nå mycket höga data- hastigheter i tätbebyggda områden eller inomhus. Detta kommer att kräva utbyggnad av ett stort antal små basstationer som var och en har liten räck- vidd (s.k. pikoceller eller femtoceller). Sådana basstationer omfattas av direktivets definition av trådlösa accesspunkter med kort räckvidd. Även befintlig och kommande RLAN-utrustning kan omfattas av definitionen. Med trådlösa accesspunkter med kort räckvidd (i fortsättningen benämnda trådlösa accesspunkter) avses enligt artikel 2.23 i EU-direktivet en liten trådlös nätanslutningsutrustning med låg effekt och kort räckvidd. Den kan användas som en del av ett elektroniskt kommunikationsnät och vara utrustad med en eller flera antenner med låg visuell inverkan och som gör det möjligt för användare att få tillgång till elektroniska kommunikations- nät oberoende av den underliggande nättopologin för mobila eller fasta nät. I den nya lagen bör det tas in en definition av detta uttryck som över- ensstämmer med direktivet. Regeringen delar PTS synpunkt om att definitionen bör justeras men anser att den i stället bör formuleras närmare den engelska språkversionen (”regardless of the underlying network topo- logy, be it mobile or fixed”). Kommissionen har antagit genomförandeförordning (EU) 2020/1070 av om fastställande av egenskaper för trådlösa accesspunkter med kort räckvidd enligt artikel 57.2 i och rådets direktiv (EU) 2018/1972 om inrättande av en europeisk kodex för elektro- nisk kommunikation. I bilaga B till förordningen finns kraven i den euro- peiska standard som de trådlösa accesspunkterna ska uppfylla. 3 i förordningen följer vidare att de därtill antingen ska vara fullständigt Prop. 2021/22:136 och säkert integrerade med sin stödstruktur och osynliga för allmänheten eller uppfylla vissa andra villkor. Tillträde till fysisk infrastruktur för installation av trådlösa accesspunkter Enligt artikel 57.4 i EU-direktivet ska operatörer få tillträde till all fysisk infrastruktur som förvaltas av nationella, regionala eller lokala offentliga myndigheter och som är tekniskt lämplig för att montera trådlösa access- punkter på eller som behövs för att sådana accesspunkter ska kunna förbin- das med ett stamnät. Sådan infrastruktur kan vara väg- och gatuutrustning som lyktstolpar, trafikmärken, trafikljus, annonspelare, buss- och spårvagns- hållplatser och tunnelbanestationer. Myndigheterna ska tillgodose varje rimlig begäran om tillträde enligt rättvisa, skäliga, transparenta och icke- diskriminerande villkor. Medlemsstaterna ska i relevanta fall tillämpa de förfaranden som antagits i enlighet med utbyggnadsdirektivet /61/EU. Artikel 57.4 syftar till att operatörer ska kunna få tillträde till fysisk infrastruktur som ägs av offentliga aktörer för att montera trådlösa access- punkter. Detta kan underlätta installation av ett stort antal accesspunkter för bl.a. 5G-system i högre frekvensband. Regleringen kompletterar de möjligheter till tillträde till fysisk infrastruktur som finns enligt lagen (2016:534) om åtgärder för utbyggnad av bredbandsnät (utbyggnadslagen), genom att infrastrukturen inte behöver ingå i ett bredbandsnät eller ägas eller användas av en nätinnehavare. Även ledningsrättslagen (1973:1144) innehåller bestämmelser som underlättar utbyggnad av elektroniska kom- munikationsnät. Enligt regeringens mening är det dock mest lämpligt att bestämmelser om tillträde för installation av trådlösa accesspunkter enligt artikel 57.4 tas in i den nya lagen. Artikel 57.4 är översiktligt formulerad och lämnar detaljerna i genom- förandet till medlemsstaterna. Det finns en hänvisning till förfarandena i utbyggnadsdirektivet, utan att det anges vilka av de olika förfarandena i det direktivet som avses. Utbyggnadsdirektivet har i huvudsak genomförts i utbyggnadslagen. Enligt 2 kap. utbyggnadslagen får en bredbandsutbyggare begära tillträde till en nätinnehavares fysiska infrastruktur. Med fysisk infrastruktur avses där passiva nätdelar som är avsedda att rymma andra nätdelar utan att själva bli aktiva, bl.a. kanalisationer, , kopplingsskåp, byggnader, torn och stolpar. I första hand ska nätinnehavaren bedöma om en begäran om tillträde är rimlig. Det anges i lagen vad som ska beaktas vid den bedömningen. Om nätinnehavaren anser att begäran är rimlig, ska denne inom vissa tidsgränser föreslå rättvisa och rimliga villkor för tillträdet. Om bredbandsutbyggaren inte godtar nätinnehavarens bedömning, kan tvisten hänskjutas till en tvistlösningsmyndighet för prövning. Bestämmelser om tillträde enligt utbyggnadsdirektivet finns också i 4 kap. 13 b § LEK enligt vilken den som äger eller annars råder över fysisk infrastruktur för elektro- nisk kommunikation i en byggnad är skyldig att uppfylla rimliga krav på tillträde. Tillträdet ska medges på rättvisa och icke-diskriminerande villkor. Genomförandet av artikel 57.4 i EU-direktivet bedöms i huvudsak kun- na utgå från 2 kap. utbyggnadslagen. Det bör anges i den nya lagen att det tillträde som ska lämnas operatörer enligt artikel 57.4 ska lämnas på begäran. 2021/22:136 Den fysiska infrastruktur som kan bli föremål för begäran om tillträde omfattar dels sådan infrastruktur som tekniskt lämpar sig för installation av trådlösa accesspunkter, dels sådan infrastruktur som behövs för att accesspunkter ska kunna anslutas till ett stamnät. Uttrycket fysisk infra- struktur har inte definierats i EU-direktivet, men det torde ha en annan omfattning än motsvarande uttryck i utbyggnadsdirektivet. I direktivet anges som exempel väg- och gatuutrustning samt buss- och spårvagns- hållplatser och tunnelbanestationer. Eftersom accesspunkter är små och lätta, kan de installeras på många slags anläggningar i utom- och inomhusmiljö. En begäran om tillträde kan därmed komma att avse en mycket stor mängd byggnader och anlägg- ningar av högst varierande storlek. Det kan röra alltifrån enkla stolpar eller pelare till byggnaders fasader. Det bör anges att den fysiska infrastruktur som kan bli aktuell för installation av trådlösa accesspunkter är byggnader, anläggningar och föremål. Vilken infrastruktur som är lämplig får avgöras i det enskilda fallet. Direktivet ger inte utrymme för att styra tillträdet till i första hand gatuinfrastruktur på det sätt efterfrågar. Enligt artikel 57.1 får behöriga myndigheter inte otillbörligt begränsa ibruktagandet av trådlösa accesspunkter och som huvudregel inte kräva något stadsplaneringstillstånd eller förhandstillstånd för ibruktagandet. Tillstånd får dock krävas om trådlösa accesspunkter ska tas i bruk på bygg- nader eller platser som är skyddade för att de har ett arkitektoniskt eller historiskt värde eller naturvärde, eller med hänsyn till den allmänna säker- heten. Enligt kraven i genomförandeförordning (EU) 2020/1070 ska en trådlös accesspunkt antingen vara fullständigt och säkert integrerad med sin stödstruktur och därför osynlig för allmänheten, eller uppfylla andra krav, bl.a. att den ska ha en visuell enhetlighet med stödstrukturen och dolda kablar och att den synliga delen inte får överstiga . Om flera separata trådlösa accesspunkter delar samma infrastrukturplats med en en- skild avgränsad yta får den sammanlagda volymen av de för allmänheten synliga delarna inte överstiga . När flera trådlösa accesspunkter är installerade på samma plats eller i närheten av varandra gäller också att de tillsammans inte får skapa aggregerad visuell överbelastning. Enligt (2010:900) krävs det vanligtvis bygglov för ändringar av en byggnad, om byggnaden byter färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller byggnadens yttre utseende avsevärt påverkas på annat sätt (se 9 kap. 2 § första stycket 3 c). Enligt samma lag får byggnader och bebyggelseområden som är särskilt värdefulla från historisk, kultur- historisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt inte förvanskas (se 8 kap. 13 §). För sådana byggnader och bebyggelseområden kan kommunen i en detaljplan eller områdesbestämmelser utvidga kraven på bygglov till att gälla i stort sett alla ändringar (se 9 kap. 8 § första stycket 2 b). Förvansk- ningsförbudet gäller även om åtgärden inte kräver bygglov. Regeringen bedömer att en trådlös accesspunkt som uppfyller kraven i genomförandeförordningen (EU) 2020/1070 vanligtvis inte utgör en sådan ändring som kräver bygglov enligt 9 kap. 2 § första stycket 3 c . Det förutsätter alltså att accesspunkten antingen är osynlig för allmänheten eller har en visuell enhetlighet med stödstrukturen och en storlek som står i proportion till stödstrukturens totala storlek, en samman- Prop. 2021/22:136 hängande form, neutrala färger som matchar eller smälter in i stödstruk- turen samt dolda kablar. Accesspunkten får inte heller skapa en aggregerad visuell överbelastning tillsammans med andra trådlösa accesspunkter som redan är installerade på samma plats eller i närheten (se artikel 3 och punkt 4 i bilaga A till genomförandeförordningen). Även en sådan accesspunkt kan dock undantagsvis kräva bygglov enligt vad en kommun har bestämt i en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt 9 kap. 8 § första stycket 2 b . Om en sådan accesspunkt kan tillåtas i för- hållande till förvanskningsförbudet behöver enligt regeringen bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet, framför allt utifrån hur väl accesspunkten kommer att integreras i byggnaden. Regeringen bedömer att detta är förenligt med direktivet, som föreskriver att tillstånd får begäras för installation på byggnader eller platser med ett arkitektoniskt eller historiskt värde, se artikel 57.1 tredje stycket. Upphandlande myndigheter ska ge tillträde till fysisk infrastruktur Den fysiska infrastrukturen ska enligt EU-direktivet vara kontrollerad av nationella, regionala eller lokala offentliga myndigheter. Det framgår inte av direktivet vilka organ som avses med detta uttryck. Som flera remiss- instanser påpekar ger den svenska språkversionen sken av ett snävare tillämpningsområde än den engelska versionens ”controlled by […] public authorities”. Som anför har begreppet kontrollerad en etablerad innebörd i upphandlingsrätten, där statligt eller kommunalt ägda företag kan anses vara kontrollerade av deras ägare och därmed omfattas av upphandlingsreglerna. I likhet med vad bl.a. TechSverige påpekar skulle promemorians förslag innebära att möjligheten att få tillträde till byggnader blir beroende av vilken förvaltningsform som en offentlig aktör har valt. Det är vanligt att kommuner förvaltar sina fastigheter i kom- munala fastighetsbolag. Även kollektivtrafik bedrivs ofta i bolagsform. Direktivet pekar särskilt ut buss- och spårvagnshållplatser och tunnelbane- stationer som exempel på sådan egendom till vilken tillträde bör kunna lämnas. De nya bestämmelserna behöver mot denna bakgrund ha en vidare tillämpning än den som föreslås i promemorian. Skyldigheten att lämna tillträde bör enligt regeringens mening ligga på myndigheter och andra som enligt lagen (2016:1145) om offentlig upp- handling är upphandlande myndigheter. Det omfattar t.ex. statliga och kommunala myndigheter och kommunala bolag, se 1 kap. 18 och 22 §§ i den lagen. Skyldigheten förutsätter att myndigheten äger sådan infrastruk- tur som kan komma i fråga. Det blir alltså inte aktuellt att lämna tillträde till exempelvis en byggnad som en myndighet hyr av en privat hyresvärd. I förhållande till bl.a. kommunala bolag aktualiseras frågor om egendoms- skydd, eftersom skyldigheten att ge tillträde påverkar deras rätt att fritt förfoga över sin egendom, se vidare nedan. I förarbetena till LEK anges att om den som har skyldigheten att lämna tillträde behöver söka tillstånd enligt annan lag, får skyldigheten anses innefatta även en skyldighet att på saklig grund ansöka om nödvändiga tillstånd (se prop. 2002/03:110 s. 118). I förarbetena till utbyggnadslagen anförde dock regeringen att det endast bör ankomma på den som lämnar tillträde att söka tillstånd om det är nödvändigt för att tillträdet ska kunna 2021/22:136 realiseras (se prop. 2015/16:73 s. 36). På inrådan av Lagrådet infördes därför en bestämmelse i 2 kap. 1 § utbyggnadslagen om att det åligger en nätinnehavare att söka sådana tillstånd som krävs för att tillträdet ska kunna realiseras och som bredbandsutbyggaren inte själv kan söka. På motsvarande sätt bör det anges i den nya lagen att den som lämnar tillträde är skyldig att söka sådana tillstånd som krävs för att tillträdet ska kunna realiseras och som operatören inte själv kan söka. Detta innebär att om operatören själv kan söka ett tillstånd, så ska givetvis denne göra detta. De tillstånd som framför allt kan bli aktuella för myndigheten att söka är tillstånd enligt kulturmiljölagen (1988:950). Eftersom även någon annan än fastighetens ägare kan ansöka om bygglov, är det däremot upp till operatören att göra en sådan ansökan när detta krävs, exempelvis om krav på bygglov har införts i en detaljplan eller områdesbestämmelser med stöd av 9 kap. 8 § första stycket 2 b . Skyldigheten gäller inte om tillträde inte är rimligt Direktivet kräver att varje rimlig begäran om tillträde ska tillgodoses. Det bör därför finnas situationer när skyldigheten inte gäller på grund av att det begärda tillträdet inte är rimligt. Precis som är fallet enligt utbyggnads- lagen ska den som ska lämna tillträde i första hand försöka ange villkor som möjliggör tillträde. Bedömningen av vad som är rimligt måste göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. För samtliga fall gäller att den som inte lämnar tillträde vid en tvist ska kunna motivera varför den anförda grunden innebär att det begärda tillträdet inte är rimligt. I likhet med vad som gäller enligt utbyggnadslagen bör det i den nya lagen ges exempel på omständigheter som kan medföra att det begärda tillträdet inte är rimligt. När det gäller dessa exempel bör ledning hämtas från 2 kap. 1 § utbyggnadslagen. Skyldigheten om tillträde till byggnader, anläggningar eller föremål bör inte gälla om begäran inte är rimlig med hänsyn till –byggnadens, anläggningens eller föremålets tekniska lämplighet för det avsedda ändamålet med tillträdet, –utrymmesbrist i eller på byggnaden, anläggningen eller föremålet, –personlig säkerhet och folkhälsa, –risk för skada för allmän säkerhet, totalförsvaret eller säkerhet i övrigt, –risk för att andra tjänster som byggnaden, anläggningen eller föremålet används för störs, eller –andra liknande omständigheter. Som bl.a. Kommuner och Regioner och påpekar kommer förslaget att träffa bl.a. byggnader med mycket höga kulturella värden och som omfattas av kulturmiljölagen (1988:950) eller förordningen (2013:558) om statliga byggnadsminnen. Däremot är det inte tydligt att hänsyn till sådana värden skulle kunna tas enligt promemorians förslag. Regeringen instämmer i Kommuner och Regioners bedömning att det i den nya lagen i stället uttryckligen bör anges i en egen punkt att hänsyn även bör tas till byggnadens, anläggningens eller före- målets kulturvärde. Det bedöms också, som på- pekar, förenligt med direktivets intentioner (se bl.a. artikel 57.2 och skäl Att en byggnad, anläggning eller föremål omfattas av skyddsbestäm- melser på grund av sitt kulturella värde innebär dock inte per automatik att skyldigheten att lämna tillträde inte gäller. Som med övriga hänsyn ska villkoren för tillträdet inom ramen för rimlighetsbedömningen anpassas så långt möjligt för att tillträde ska kunna lämnas och en bedömning av om tillträdet är rimligt göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Genom att även andra liknande omständigheter ska beaktas tydliggörs att listan inte är uttömmande och att det kan finnas situationer där andra hänsyn gör att tillträdet inte är rimligt. Det kommer att uppstå situationer där vitt skilda hänsyn kommer att behöva tas. En bedömning av om en begäran om tillträde är rimlig måste göras med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Frågan om vad som kan motivera att en begäran inte medges behandlas vidare i författningskommentaren. Några ytterligare uttryckliga omständigheter för att inte medge begäran bedöms inte behöva anges i bestämmelsen. Ett par remissinstanser, t.ex. regionerna och , efterfrågar ett klargörande av vad som ska gälla om den fysiska infrastruk- turen behöver flyttas eller av andra skäl är tillgänglig. I likhet med vad regeringen uttalade i anslutning till utbyggnadslagen är det inte frågor som bör regleras i lag utan något parterna bör lösa sinsemellan i sam- band med att villkoren för tillträdet fastställs (se prop. 2015/16:73 s. 38). Rättvisa, rimliga och icke-diskriminerande villkor för tillträdet Enligt artikel 57.4 i EU-direktivet ska villkoren för tillträdet vara rättvisa, skäliga, transparenta och icke-diskriminerande. Kraven bör framgå av den nya lagen. IEU-direktivet anges att villkoren ska vara rättvisa, skäliga och icke- diskriminerande, jfr ”fair”, ”reasonable” och ”non-discriminatory” i den engelska språkversionen. Uttrycket ”fair and reasonable” används också i den engelska språkversionen av artikel 3.2 i utbyggnadsdirektivet, som behandlar villkoren, inklusive prisvillkor, för tillträde till fysisk infra- struktur. I den svenska språkversionen av det direktivet används uttrycket ”rättvisa och rimliga”. Det anges också i 2 kap. 1 § utbyggnadslagen att tillträde ska ske på rättvisa och rimliga villkor. I 4 kap. 13 b § LEK, som genomför artikel 9.3 i utbyggnadsdirektivet, anges att tillträde ska medges på rättvisa och icke-diskriminerande villkor (jfr ”fair” och ”non-discrimi- natory” i den engelska språkversionen). Det är därför lämpligt att i den nya lagen ange att tillträde för installation av trådlösa accesspunkter ska ske på rättvisa, rimliga och icke-diskriminerande villkor. Detta utgör både en garanti för den som begär tillträde och en yttersta gräns för vad den som lämnar tillträde är skyldig att göra och erbjuda. Det kan förutses att meningsskiljaktigheter främst kommer att uppstå i fråga om villkor om ersättning för tillträdet som myndigheten vill ha av operatören. I förarbetena till utbyggnadslagen (prop. 2015/16:73 s. 37) konstaterades att det kunde framstå som otydligt vad en rättvis och rimlig ersättning innebär. Det ansågs inte möjligt att på förhand uttala exakt vad sådan ersättning bör omfatta, särskilt mot bakgrund av att vad som är en rättvis och rimlig ersättning kan variera beroende på typ av fysisk infra- struktur och vilken bransch som nätinnehavaren verkar i. Det bedömdes att nätinnehavaren i vart fall alltid skulle ha en realistisk möjlighet att täcka 2021/22:136 sina kostnader. Regeringen uttalade att med kostnader i detta sammanhang borde avses uppskattade kostnader för tillträdet, inklusive kostnader för att söka ledningsrätt eller andra liknande processkostnader och ökade kostna- der för drift och underhåll. Det kunde t.ex. handla om elkraft, kyla, olika typer av kontroller, extra utrustning, nödvändig anpassning av infrastruk- turen och säkerhetsåtgärder. En viss schablonisering ansågs nödvändig mot bakgrund av att inte alla kostnader kan vara kända på förhand.