prop · H903206 · 2022-04-05 00:00:00 — Snabbare och enklare verkställighet av myndighetsbeslut Regeringens proposition 2021/22:206 Snabbare och enklare verkställighet av Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår ändringar i utsökningsbalken för att effektivisera verkställigheten av förvaltningsmyndigheters beslut om återkrav och annan betalningsskyldighet. Att statens och kommuners berättigade krav på betalning kan verkställas effektivt bidrar till att upprätthålla betalningsmoralen och förtroendet för vårt välfärdssamhälle. Det kan handla om avgifter och återkrav på utbe- talda ersättningar som en myndighet har beslutat att mottagaren inte har rätt till. I de fall där den betalningsskyldige inte betalar på frivillig väg måste myndigheterna kunna kräva betalning på ett snabbt och enkelt sätt. Regeringen föreslår därför att förvaltningsmyndigheters beslut som av- ser betalningsskyldighet ska vara direkt verkställbara. Det innebär att myn- digheterna inte behöver ansöka om betalningsföreläggande eller föra talan vid allmän domstol för att kunna vända sig till för verkställighet. Detsamma föreslås gälla för arbetslöshetskassors beslut om återkrav. För att tillgodose nödvändiga rättssäkerhetskrav ska det krä- vas att besluten är möjliga att överklaga och som utgångspunkt ska de också ha fått laga kraft innan verkställighet får ske. Regeringen föreslår dessutom att ett barns ansökan om verkställighet som avser skadestånd på grund av brott ska få göras av endast en vård- nadshavare, om den andra vårdnadshavaren är den som är skadestånds- skyldig eller om det annars finns särskilda skäl. Lagändringarna föreslås träda i kraft . föreslås de nya reglerna tillämpas på beslut som meddelas först efter . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i utsökningsbalken .................. 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om Ärendet och dess beredning .............................................................. En effektivare ordning för verkställighet .......................................... beslut ska vara exekutionstitlar .......................................... 4.2Ett beslut ska i regel kunna verkställas först när det har fått laga kraft .............................................................. Barns ansökan om verkställighet .................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Förslaget till lag om ändring i utsökningsbalken.............. 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:238) om Sammanfattning av betänkandet Ett modernare utsökningsförfarande (SOU 2016:81) .............................. Betänkandets lagförslag i relevanta delar ......................... Förteckning över remissinstanserna ............................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utsöknings- balken. 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. 2021/22:206 2 Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i utsökningsbalken Härigenom föreskrivs i fråga om utsökningsbalken dels att 3 kap. 1 och 20 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 2 kap. 3 §, av följande lydelse. Ett barns ansökan om verk- ställighet som avser skadestånd på grund av brott får göras av endast en vårdnadshavare, om den andra vårdnadshavaren är gäldenär eller om det annars finns särskilda skäl. Verkställighet får under de förut- Verkställighet får under de förut- sättningar som anges i detta kapitel sättningar som anges i detta kapitel äga rum på grund av följande ske på grund av följande exeku- 1.domstols dom, utslag eller beslut, 2.förlikning som är stadfäst av en domstol och medlingsöverenskom- melse som har förklarats verkställbar av en domstol, 3.godkänt strafföreläggande, godkänt föreläggande av ordningsbot eller godkänt avgiftsföreläggande, 4.skiljedom eller beslut om avskrivning av ett skiljeförfarande, 5.förbindelse angående underhållsbidrag, 6. förvaltningsmyndighets beslut 6. förvaltningsmyndighets beslut som enligt en särskild föreskrift får a) innefattar betalningsskyldig- het, förutsatt att beslutet får över- klagas i annan ordning än den som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725), b) får verkställas enligt en sär- 2 kap. 3 § upphävd genom 2006:672. Senaste lydelse 2018:1989. 7.handling som enligt en särskild föreskrift får läggas till grund för verkställighet, och 8.Kronofogdemyndighetens utslag eller beslut i mål om betalnings- föreläggande eller handräckning samt europeiskt betalningsföreläggande som har förklarats verkställbart av . Det som i balken sägs om dom gäller, om inte annat föreskrivs, i tillämp- liga delar även domstols utslag eller beslut, utslag eller beslut i mål om betalningsföreläggande eller handräckning samt europeiskt betalningsföreläggande som har förklarats verkställbart av . Vidare gäller det som sägs i balken om skilje- dom även beslut om avskrivning av skiljeförfarande. I fråga om verkställighet av förvalt- får verkställas när det har fått laga vad som gäller om dom, om ej Ett sådant beslut får dock annat är föreskrivet. verkställas innan det har fått laga har blivit slutligt prövad, räknas kraft, om det är särskilt föreskrivet. beslutet som underrätts dom. Vid verkställighet av ett beslut enligt första stycket tillämpas 23 § tredje stycket. I fråga om verkställighet på grund av handling som avses i 1 § första stycket 7 gäller vad som är särskilt föreskrivet. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Lagen tillämpas inte på Centrala beslut som har meddelats före . För sådana beslut gäller äldre före- skrifter. 3.Äldre föreskrifter gäller även för förvaltningsmyndighets beslut som har meddelats före ikraftträdandet. 2021/22:206 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) Härigenom föreskrivs att det i lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring ska införas en ny paragraf, 68 f §, av följande lydelse. En arbetslöshetskassas beslut om återbetalningsskyldighet enligt 68 eller 68 a § och ränta enligt 68 b och 68 c §§ ska anses som ett sådant beslut av förvaltningsmyn- dighet som utgör en exekutionstitel enligt 3 kap. 1 § första stycket 6 a utsökningsbalken. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Den nya bestämmelsen tillämpas inte på beslut som har meddelats före ikraftträdandet. Ärendet och dess beredning gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av utsökningsbalken och anslutande regler. Syftet med översynen var att modernisera regelverket och skapa förutsättningar för mer ändamålsenliga, effektiva och rättssäkra förfaranden. överlämnade betänkandet Ett modernare utsökningsförfarande (SOU 2016:81). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och betänkandets lagförslag i relevanta delar finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (Ju2016/08502). I denna proposition behandlar regeringen de förslag utredningen lämnar avseende verkställighet av myndigheters beslut och barns ansökan om verkställighet. Vissa av utredningens andra förslag har redan lett till lag- stiftning, se prop. 2020/21:161. Regeringen beslutade dessutom propositionen Effektivare verktyg i utsökningsförfarandet (prop. 2021/22:197). Förslagen i övrigt bereds vidare i . tillkännagav att regeringen borde prioritera bered- ningen av de utredningsförslag som gäller verkställighet av förvaltnings- myndigheters beslut om återkrav och återkomma till med lagförslag som ger myndigheterna effektivare och snabbare möjligheter att driva in beslutade återkrav (bet. 2020/21:CU25, rskr. 2020/21:320). Genom de förslag som lämnas i denna proposition anser regeringen att tillkännagivandet är tillgodosett och därmed slut- behandlat. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslag som överensstämmer med lagförslagen i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet lämnar lagförslagen utan erinran. 4En effektivare ordning för verkställighet 4.1Förvaltningsmyndigheters och arbetslöshets- kassors beslut ska vara exekutionstitlar Regeringens förslag: En förvaltningsmyndighets beslut som avser betalningsskyldighet och som är överklagbart ska alltid kunna verk- ställas enligt utsökningsbalken. Även en arbetslöshetskassas beslut om återkrav av arbetslöshets- ersättning och ränta på sådant krav ska vara verkställbart enligt utsökningsbalken. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. utredningens förslag framgår inte uttryckligen att det är förvaltnings- 2021/22:206 myndigheters beslut som avser betalningsskyldighet som ska vara verk- ställbara eller att det för verkställbarhet ska krävas att besluten får över- Utredningen lämnar inte något förslag om att arbetslöshetskassors beslut om återkrav av arbetslöshetsersättning ska vara verkställbara. Utredningen föreslår att 13 § lagen (1981:775) om införande av utsök- ningsbalken ska upphävas. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bl.a. , , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , , , Lantmäteriet och , tillstyrker förslaget eller invänder inte mot det. Många av remissinstanserna framhåller att förslaget innebär effektivitets- vinster och pekar på värdet av att dubbla domstolsprocesser kan undvikas. är mycket positiv till förslaget och menar att det kommer att förenkla hanteringen och spara resurser. heten välkomnar förslaget och anser att det kan möjliggöra snabbare återtag av utbyte av brott. Kommuner och Regioner och Stock- holms miljö- och hälsoskyddsnämnd påpekar att kommunernas beslut om avgifter för livsmedelstillsyn är direkt verkställbara, och framhåller vikten av att detta åtgärdas. Bland andra Centrala studie- stödsnämnden och framhåller att myndigheterna i större omfattning än kommer att behöva delge sina beslut. Ett antal remissinstanser, bl.a. , a-kassor (tidigare Arbetslöshetskassornas samorganisation) och Småföretagarnas Arbetslöshetskassa anser att det finns anledning att se över om inte även vissa beslut meddelade av privata organ, såsom arbetslöshetskassor, ska omfattas av den föreslagna ordningen. Flera remissinstanser, bl.a. och advokatsamfund, framhåller att möjligheten till överklagande av besluten medför att rättssäkerhetskrav inte eftersätts. holm anmärker mot vad utredningen anför om att verkställbarhet ska för- utsätta att beslutet är ett resultat av myndighetsutövning och menar att beslutets överklagbarhet bör utgöra den enda förutsättningen för verkställ- barhet, vilket också bör framgå av lagtexten. beslut som omfattas av bestämmelsen om verkställighet bör styras ute- slutande av om beslutet kan ses som ett resultat av myndighetsutövning I vilken utsträckning beslutet även kan kategoriseras som ett s.k. partsbesked kan enligt inte tillmätas någon avgörande Hovrätten över och tar upp är gränsdragningen mellan de myndighetsbeslut som ska vara verkställbara enligt utsökningsbalken och beslut som en myndighet fattar i egenskap av Flera av de remissinstanser som är positiva till förslaget anser att det behövs förtydliganden och fortsatt analys i vissa avseenden. myndigheten framför att det behöver klargöras vilka typer av myndighets- beslut som ska kunna verkställas och att förslaget till en ny förvaltningslag därvid bör beaktas. lyfter vidare behovet av att klargöra vad som ska gälla i fråga om verkställighet utomlands, ränte- beräkning och preskription. framhåller att det är viktigt att besluten utformas så att det tydligt framgår att de innefattar en betalnings- Inspektionen för socialförsäkringen framför att ställer krav på att myndighetsbesluten håller hög kvalitet. centralorganisation anser att det bör analyseras om förslaget kan medföra Prop. 2021/22:206 negativa konsekvenser för den enskilde som beror på skillnader mellan de processrättsliga regelverken vid allmän domstol respektive allmän förvaltningsdomstol och nämner särskilt möjligheten att få rättshjälp. i invänder mot förslaget och anser att myndighetsbeslut inte ska kunna ligga till grund för verkställighet i fall där myndigheten har haft att bedöma om den enskilde insett eller skäligen borde ha insett något eller då myndigheten haft möjlighet att efterge kravet. Skälen för regeringens förslag I utsökningsbalken regleras det svenska utsökningsförfarandet. Det är uppbyggt så att på uppdrag av en borgenär eller någon annan berättigad tvångsvis verkställer anspråk som fastställts i en dom eller annan exekutionstitel. Verkställighet sker av såväl privaträttsliga som offentligrättsliga anspråk. Det finns olika former av verkställighet. Verkställighet som avser betalningsskyldighet sker genom utmätning. Utmätning innebär att egen- dom som tillhör en betalningsskyldig fysisk eller juridisk person tas i anspråk av och i förekommande fall säljs exeku- tivt. De medel som flyter in från försäljningen används till betalning av sökandens fordran. Utmätning kan ske i såväl lös som fast egendom. En särskild verkställighetsform är utmätning av lön. Verkställighet av andra förpliktelser än sådana som avser betalningsskyldighet sker genom s.k. annan verkställighet, t.ex. avhysning. Utsökningsmål handläggs hos som allmänna eller enskilda mål. Det som utmärker de allmänna målen är att de avser en fordran av offentligrättslig karaktär som tillkommer staten eller en kommun. Det kan handla om t.ex. skatter, böter eller olika typer av avgifter som felparkeringsavgift, byggsanktionsavgifter eller förseningsavgifter. I de allmänna målen är lagen (1993:891) om indrivning av statliga ford- ringar m.m. (indrivningslagen) tillämplig, och det är Kronofogdemyndig- heten som företräder sökanden (1 § indrivningslagen och 2 kap. 30 § utsökningsbalken). Övriga mål kallas enskilda mål och gäller framför allt privaträttsliga fordringar, t.ex. betalningsförpliktelser som grundas på ett avtal. Även en del offentligrättsliga anspråk handläggs dock som enskilda mål. Det gäller t.ex. många återkravsbeslut. För att verkställighet ska få ske hos måste det finnas en exekutionstitel. En exekutionstitel innehåller antingen en förpliktelse om betalning eller någon annan typ av förpliktelse (1 kap. 1 § utsökningsbalken). En uppräkning av de olika typerna av exekutionstitlar och vad som krävs för att de ska få verkställas finns i 3 kap. utsöknings- balken. Exempel på exekutionstitlar är domstols domar eller beslut, skilje- domar, utslag och godkända strafföreläggan- den. 2021/22:206 En förvaltningsmyndighets beslut är som utgångspunkt inte en exeku- tionstitel. För att ett sådant beslut ska utgöra en exekutionstitel krävs att det har meddelats en särskild föreskrift om att beslutet får verkställas (3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken). Det finns många förvaltningsrättsliga beslut som varken kan eller behöver verkställas, eftersom de inte ålägger någon enskild en betalningsskyldighet eller annan verkställbar förpliktelse. Det kan handla om gynnande beslut, t.ex. när myndigheten beslutar att en enskild ska få någon form av ersättning, och avslagsbeslut. I de fall en myndighet beslutar att en enskild ska betala något, t.ex. betala tillbaka en mottagen ekonomisk förmån eller betala en avgift, kan det däremot uppkomma ett behov av att verkställa beslutet, om betalning inte sker på frivillig väg. Det handlar då om myndighetsbeslut där det fastställs betalningsskyldighet till det allmänna. Det finns numera ett antal särskilda föreskrifter i olika författningar som medför att en myndighets beslut direkt kan ligga till grund för verkställig- het enligt utsökningsbalken. När det inte finns en sådan särskild föreskrift om verkställighet är myndighetens beslut inte verkställbart. I dessa fall krävs att fordran fastställs i en dom eller ett utslag innan verkställighet kan ske. Myndigheten måste alltså då väcka talan vid allmän domstol eller ansöka om betalningsföreläggande för att få till stånd en exekutionstitel. Detta gäller även i de fall där myndighetsbeslutet överklagas till förvalt- ningsdomstol. Enligt vad har uttalat i rättsfallet NJA 2013 s. 413 är nämligen inte heller en förvaltningsdomstols avgöran- de verkställbart när ett myndighetsbeslut som inte är direkt verkställbart har överklagats (jfr , En verkställighetsfråga i nygammal belysning i FT 2013 s. 259). års avgörande var rättsläget ett annat. Om den enskilde då överklagade ett myndighetsbeslut och förvaltningsdomstolen lämnade överklagandet utan bifall ansågs domstolens domslut, läst tillsammans med förvaltningsmyndighetens beslut, utgöra en verkställbar exekutions- titel (se t.ex. rättsfallet NJA 1991 s. 363). För det fall den enskilde inte överklagade beslutet saknade myndigheten däremot möjlighet att föra talan vid förvaltningsdomstol för att utverka ett verkställbart avgörande. I ett sådant fall var myndigheten även års avgörande tvungen att väcka talan vid allmän domstol eller ansöka om betalningsföreläggande för att få en exekutionstitel. Det kan i sammanhanget nämnas att det i 35 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om verkställighet av myndigheters beslut. Dessa bestämmelser avser dock inte verkställighet enligt utsökningsbalken utan handlar om när beslutsmyndigheten får vidta åtgärder för att genom- föra beslutet. Att det i paragrafen anges att beslutet får verkställas innebär alltså inte att det är fråga om en sådan särskild föreskrift som medför att beslutet får verkställas enligt utsökningsbalken (se prop. 2016/17:180 s. 212 och 327). Vikten av en effektiv verkställighet av myndighetsbeslut Målet för verkställighet genom utmätning är att borgenären ska få betalt för sin fordran. driver in drygt 12 miljarder genom utmätning, varav knappt hälften drivs in i allmänna mål. exekutiva verksamhet är alltså mycket viktig och beträffande statens fordringar bidrar verksamheten till att säkerställa finansieringen av den offentliga sektorn. Genom indrivning av berättigade krav bidrar verksamheten också till att upprätthålla betalnings- moralen och till ett väl fungerande samhälle för enskilda och företag. Det är därför av avgörande vikt att utsökningsförfarandet är effektivt. Att ett förfarande är effektivt innebär att det är snabbt och verkningsfullt. Snabbhet i verkställighetsprocessens alla faser är av stor betydelse för att betalning ska komma till stånd utan onödigt dröjsmål. Det minskar också riskerna för att en gäldenär ska hinna undandra egendom. Ett verknings- fullt system innebär att varje verkställighet leder till bästa möjliga resultat. Som anförs ovan kan vissa myndighetsbeslut ligga till grund för verkställighet hos . För de beslut där en särskild föreskrift om verkställighet saknas måste den beslutsfattande myndigheten däremot först ansöka om stämning vid allmän domstol eller ansöka om betalningsföreläggande för att få till stånd en exekutionstitel. Denna skillnad i hur olika typer av myndighetsbeslut får verkställas är enligt regeringens mening inte tillfredsställande. Det förhållandet att många myndighetsbeslut inte utgör exekutionstitlar riskerar att försvåra och fördröja myndigheters hantering av återkrav av felaktiga utbetalningar och indrivningen av andra betalningsförpliktelser till det allmänna. Högsta domstolens avgörande 2013 har påverkat möjligheterna till en effektiv verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut. Det är inte längre möjligt för myndigheterna att utverka en exekutionstitel genom överklagandeprocessen i förvaltningsdomstol. Även när den enskilde har valt att överklaga beslutet måste alltså den beslutsfattande myndigheten driva en särskild process vid allmän domstol, eller en summarisk process vid , för att verkställighet ska kunna komma till stånd. Nuvarande ordning leder till att prövningen av i praktiken samma fråga, den enskildes betalningsskyldighet, kan behöva ske i både allmän förvalt- ningsdomstol och allmän domstol. Allmän domstol är inte bunden av den prövning som gjorts i förvaltningsprocessen vid sin bedömning av betalningsfrågan (se rättsfallen NJA 1984 s. 648 och NJA 2008 s. 560). En ordning som kräver prövning i två olika domstolsprocesser är något som bör undvikas. En sådan ordning innebär att effektiviteten i förfarandet försämras, bl.a. eftersom det leder till att det tar innan ett verk- ställbart avgörande kan komma till stånd. Dessutom innebär en sådan ordning en risk för att det meddelas motstridiga avgöranden, vilket kan påverka förutsebarheten och i förlängningen förtroendet för rättsväsendet negativt. Det kan därutöver uppstå olägenheter och ökade kostnader för såväl parterna som domstolarna. En förutsättning för ett fungerande välfärdssystem är att utbetalda medel som mottagaren inte har rätt till faktiskt betalas tillbaka till det allmänna. Det ger samhällsekonomiska effekter men en högre grad av regelefter- levnad är också avgörande för att upprätthålla acceptansen för systemet. Ur det perspektivet är det av stor vikt att myndigheters beslut om återkrav av felaktigt utbetald ersättning och annan betalningsskyldighet kan verk- ställas på ett effektivt sätt. Att myndigheters beslut om återkrav behöver kunna verkställas på ett snabbare och enklare sätt har framhållits från flera håll (se t.ex. betänkandet Vissa processuella frågor på socialförsäkrings- 2021/22:206 området, SOU 2018:5). Frågan om effektivare återbetalning av felaktigt utbetalat stöd har uppmärksammats i samband med åtgärder som vidtagits med anledning av spridning av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 och då medfört att vissa myndighetsbeslut gjorts direkt verkställbara, t.ex. beslut om återbetalning av omställningsstöd (26, 28–31 §§ lagen [2020:548] om omställningsstöd). Frågan om att generellt göra myndig- heters återkravbeslut direkt verkställbara har också förts fram, bl.a. av i ett tillkännagivande till regeringen (bet. 2020/21:CU25, rskr. 2020/21:320), se även Ds 2020:28 s. 55 f. Det står enligt regeringen klart att den nuvarande ordningen för verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut behöver förbättras. Det är problematiskt att olika regler gäller för olika typer av beslut, att det finns en risk för dubbla processer i förvaltningsdomstol och allmän domstol och att myndigheters möjligheter att kräva in betalning försämras och fördröjs i onödan. Regeringen anser därför att verkställigheten av myndighets- beslut bör effektiviseras. Förvaltningsmyndigheters beslut ska utgöra exekutionstitlar utan att det krävs en särskild föreskrift om att beslutet får verkställas I syfte att effektivisera ordningen för verkställighet av myndighetsbeslut föreslår utredningen att det i utsökningsbalken föreskrivs att en förvalt- ningsmyndighets beslut utgör en exekutionstitel och att beslutet därmed blir direkt verkställbart, utan att det krävs en särskild föreskrift om det. Myndigheterna skulle då inte först behöva vända sig till allmän domstol eller för att få till stånd en exekutionstitel. Ett alternativ till utredningens förslag skulle vara att beträffande samtliga eller flertalet typer av myndighetsbeslut, i de olika författningar som besluten stöder sig på, införa en särskild föreskrift om att besluten får verkställas. Fördelen skulle vara att det då kan göras en bedömning i varje enskilt fall av om en viss typ av beslut ska vara direkt verkställbart eller inte. Enligt regeringen är emellertid detta inte praktiskt möjligt att genomföra och inte heller nödvändigt för att få en rättssäker ordning. Ett annat alternativ, som i förordar, vore att införa en ordning som innebär att en förvaltningsdomstols dom efter överklagande av ett myndighetsbeslut blir en verkställbar exekutionstitel, trots att det överklagade beslutet inte är direkt verkställbart. Det skulle alltså handla om en återgång till rättsläget .