prop · H903179 · 2022-03-22 00:00:00 — Ett eget val av fonder kommer alltså alltid i förväntan att ha en annan mål- uppfyllelse än förvalet i termer av avkastning och volatilitet. anser att det är problematiskt att valfrihetens- principen endast motiveras utifrån sitt egenvärde. Om valfrihetsprincipens enda syfte är att ge individer möjlighet att välja själva, borde det vara fullt tillräckligt att erbjuda spararna ett antal statligt förvaltade alternativ. Att privata aktörer tillåts förvalta pensionskapital bör motiveras utifrån ytterligare skäl. Att inskränka valfriheten till ett antal statligt förvaltade alternativ skulle förvisso kunna vara mer effektivt verksamhetsmässigt och ändå ge individerna möjlighet att påverka placeringen. Partierna bakom pensions- överenskommelsen har dock slagit fast betydelsen av att det finns en fortsatt möjlighet till reell valfrihet. En ordning som innebär att spararna enbart kan välja mellan ett antal statligt förvaltade alternativ kan inte sägas uppfylla kravet om reell valfrihet. Målet för premiepensionssystemet och principen om valfrihet ska regleras i lag Målet för premiepensionssystemet och principen om valfrihet är av central betydelse för upphandlingen av fonder till fondtorget. Målet bör därför regleras i lag. På så sätt säkerställs att dessa grundläggande förutsättningar för det reformerade premiepensionssystemet inte ändras med mindre än att det finns en majoritet för det i . Detta är ägnat att skapa förtroende för den långsiktighet och förutsebarhet som bör prägla ett pensionssystem. Remissinstanserna är positiva till eller har inte lämnat synpunkter på förslaget i denna del. Förvalet uttrycker statens ambition med premiepensionen Av pensionsöverenskommelsen framgår att förvalet ska vara utgångs- punkten för sparandet inom premiepensionen och att det inte ska finnas något krav på att välja fonder på fondtorget för att få en kostnads-effektiv, trygg och stabil pensionsförsäkring. Det föreslagna målet ger uttryck för statens ambitioner i termer av önskvärd förväntad avkastning och volatilitet i premiepensionssystemet. Det framstår som direkt olämpligt att sätta upp olika kvantitativa mål beroende på om spararens medel är placerade i förvalet eller i fonder på fondtorget, eftersom det skulle innebära att staten signalerar att graden av måluppfyllelse är beroende av om den enskilde väljer fonder på fondtorget eller inte. Den ovan beskrivna konflikten mellan valfrihet och måluppfyllelse måste beaktas vid systemets utformning samt i bedömningen av vilken detaljeringsgrad målet ska ha. Vad gäller det senare är det regeringens uppfattning att målet för premiepensionssystemet ska hållas på en övergripande nivå och främst ta sikte på kvalitativa egenskaper. Detta hindrar inte att premiepensionssystemet som helhet bör följas upp genom fördjupade analyser och jämförelser mellan bland annat kapitalets avkastning och volatiliteten på pensionsutbetalningarna för dem som har sina premiepensionsmedel placerade i förvalet respektive för dem som har gjort val på fondtorget, se vidare avsnitt 5.3 om att mäta måluppfyllelsen. Som tidigare konstaterats kommer valfriheten att bidra till att sparare som gör egna val får en förväntad avvikelse i avkastning i förhållande till förvalet. Beror det på medvetna val så är den effekten oproblematisk. Det kommer därutöver att finnas faktorer som minskar risken för att sparare på grund av okunskap utsätts för en sådan avvikelse. För det första ska staten tydliggöra för spararna att den sparare som vill välja annat än förvalet kan välja fonder på fondtorget. För det andra ska valarkitekturen stödja ett sådant val. För det tredje ska fonderna på fondtorget upphandlas och dessutom granskas i större utsträckning än vad som sker . Genom det urval som upphandlingen innebär skapas en möjlighet – som inte finns – att liksom andra försäkrings- givare gör inom exempelvis tjänstepensionen sortera bort fonder som bedöms ha lägre sannolikhet än andra att generera god avkastning. anser att det inte går att formulera ett mål för hela fondtorget utan att begränsa valfriheten, eftersom utfallet beror på vilka val som pensionsspararna gör. menar också att målet indirekt begränsar vilka fonder som kan upphandlas till fondtorget. menar att målet inte bör tas till intäkt för att begränsa utbudet av fonder och att det måste förtydligas att avkastningsmålet inte innebär att spararnas valfrihet inskränks. Att målet också principiellt omfattar även de som valt egna fonder på fondtorget är enligt regeringen viktigt för att kunna utvärdera premie- pensionssystemet som helhet. Detta mål ska, som 2021/22:179 anför, inte i sig motivera inskränkningar i valfriheten utan utgöra utgångspunkt för systemets konstruktion och utvärdering. Regeringen instämmer alltså inte i uppfattning att det föreslagna målet nödvändigtvis måste innebära en begränsning av valfriheten. Regeringen konstaterar ovan att det är genom förvalet som statens ambition med premiepensionssystemet kommer till konkret uttryck. Målet får alltså avgörande betydelse för förvaltningen av kapitalet i förvalet, det vill säga vilken risknivå som väljs påverkas direkt av hur målet formuleras. Frågan om mål och risknivå för förvalet har utretts i (Förvalsalternativet inom premiepensionen Fi2019/00913). Beredning av det ärendet pågår. En särskild utbetalningsprodukt bör utredas Som beskrivs ovan blir risknivån avgörande för möjligheten att leverera en premiepension med låg volatilitet. I förvalet kan detta hanteras genom till exempel automatisk avtrappning från aktier till räntor, genom en generationsfond eller genom en traditionell försäkring. Sparare som har valt fonder på fondtorget kan informeras om behov av riskjustering före pensionering. För att ytterligare underlätta för sparare på fondtorget att finna en lämplig risknivå och ge möjlighet till avtrappning är ett alternativ att erbjuda en särskild utbetalningsprodukt. En utredning bör därför genomföras i syfte att överväga om en särskild utbetalningsprodukt som ersätter innehavet på fondkontot vid pension- ering bör tas fram. Utbetalningsprodukten skulle innebära en placering av pensionärens kapital på ett lämpligt sätt med hänsyn tagen till pensionärens ålder. Regeringen avser att återkomma i frågan om utredning av en särskild utbetalningsprodukt. 5.2Fondtorgets roll för att säkra valfrihet Regeringens förslag: Pensionssparare ska ha möjlighet att placera de medel som fonderas för deras räkning i fonder på fondtorget för premiepensionen. ska erbjuda en stor bredd i urvalet av upphandlade och lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en valfrihet. Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningen föreslår att fondtorget ska erbjuda ett tillräckligt urval av för premiepensionssystemet upphandlade och lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en ”reell” valfrihet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, till exempel , Nordea Fonder, TCO och Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändningar. och understryker vikten av ett tillräckligt brett urval av fonder på det upphandlade fondtorget för att tillfredsställa de flesta av de pensionssparare som är intresserade av att göra ett eget val. anser att spararna har ett befogat intresse av att kunna ha ett allsidigt utbud för att placera premiepensionen och av att ett sådant utbud inte blir för snävt. Ett kringskuret placeringsutbud innebär enligt att en faktisk valfrihet inte föreligger vad avser placeringar och risk. anser att ett upphandlingsförfarande kan ge en större kontroll över antalet fonder men också diversifieringen av fondutbudet. Skälen för regeringens förslag ska erbjuda fonder med olika risknivå och placeringsinriktning för att ge reell valfrihet Att pensionsspararna ska erbjudas en valfrihet i fråga om hur de egna premiepensionsmedlen placeras har varit en vägledande princip sedan anges att utbudet av fonder på premiepensionens fondtorg ska präglas av Som framgår av avsnitt 5.1 ovan, där denna rätt till valfrihet närmare presenteras, innebär valfriheten att den enskilde ska ha möjlighet att påverka pensionen genom att själv välja en eller flera fonder som medlen placeras i. För att valfriheten ska vara reell för den enskilda pensionsspararen kan utbudet av fonder inte vara alltför begränsat. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att pensionsspararnas rätt till valfrihet bör fastslås i lagstiftningen. Regeringen föreslår därför att det upphandlade fondtorget ska erbjuda en stor bredd i urvalet av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger pensionsspararna en valfrihet. central betydelse att den valfrihet som erbjuds pensionsspararna ska upplevas som reell. Att exakt definiera vad som avses eller bör avses med reell valfrihet bedöms dock inte vara möjligt. Det beror på att innebörden av begreppet är subjektiv och därmed i stor utsträckning beror på Se även avsnitt 7.2.2 rörande lagregleringen av principen om valfrihet. Regeringen konstaterar dock att efterfrågan på fonder hos de sparare som vill välja fonder bör vara en central del i bedömningen av vad som är reell valfrihet. SPF Seniorerna anser att det inte finns något i förslaget som konkret leder till att spararnas efterfrågan ska kunna styra utbudet utan att det snarare blir den upphandlande myndigheten som gör det. därmed att spararnas möjligheter att påverka utbudet blir begränsat och att rätten till reell valfrihet vad gäller placering av premiepensionsmedel således inte uppnås. anser att lagtexten lämnar utrymme för den upphandlande myndigheten att tolka begreppet reell valfrihet och att myndigheten därmed i praktiken kan komma att anse att spararnas behov borde kunna tillfredsställas med ett mycket begränsat Regeringen instämmer i att reell valfrihet inte är ett distinkt begrepp och att det kan komma att definieras på olika sätt . dock att det finns nackdelar med att definiera vad som avses eller bör avses med reell valfrihet, eftersom såväl människors preferenser som fond- Reell valfrihet bör som tidigare nämnts 2021/22:179 förstås som att det är spararnas efterfrågan som är central. Med en sådan utgångspunkt kan det inte, till skillnad mot vad anför, uppstå en situation där antalet valalternativ blir mycket begränsat sett ur spararnas perspektiv. I avsnitt 9 föreslås att en ny myndighet inrättas och får i uppgift att förvalta premiepensionens fondtorg, vilket inkluderar upphandling av fonder till fondtorget. Myndigheten föreslås heta . Fortsättningsvis benämns därför den myndighet som ska förvalta fond- torget . En viktig uppgift för blir att ta ansvar för att utbudet av fonder på fondtorget är på en utifrån efterfrågan rimlig nivå. För en reell valfrihet torde det också vara bredden på utbudet, dvs. vilka placeringsinriktningar och risknivåer som ska finnas att välja mellan på fondtorget, som är det centrala. Att anpassa utbudet efter efterfrågan är ingen unik uppgift för utan är en naturlig del av arbetet på de flesta marknader. Den mer exakta innebörden av vad som är reell valfrihet torde vidare komma att förändras beroende på till exempel spararnas intresse av att välja fonder och utvecklingen på finansmarknaden generellt. Att bedöma vad som anses vara reell valfrihet bör därför vara en fråga för . Graden av valfrihet ska enligt förslaget fortlöpande mätas och utvärderas. En viktig indikator på om fondtorget erbjuder reell valfrihet är givetvis spararnas uppfattning i frågan, det vill säga om spararna anser att urvalet av fonder är tillräckligt brett. Detta bör därför regelbundet undersökas genom till exempel fokusgrupper och enkätundersökningar. Det centrala med ett upphandlat fondtorg, där staten tar ansvar för utbudet, är att det redan i upphandlingen görs ett urval av kvalitativa fonder med olika inriktning varefter spararen ges möjlighet att välja mellan fonder med olika investeringsprofiler och risknivåer men även mellan fonder som har sinsemellan liknande investeringsprofil och risknivå. Bredden på fondtorget, dvs. vilka placeringsinriktningar och risknivåer som ska finnas att välja mellan på fondtorget, bör ta sin utgångspunkt i allmänt accepterade fondkategorier utifrån bästa branschstandarder. Med det menas fondkategorier som är allmänt kända och etablerade på finansmarknaden. Regeringen anser att det inte är lagstiftaren som ska sätta dessa begränsningar utan att det bör göras av utifrån känd finansiell kunskap för att ge tillräcklig flexibilitet. Regeringen anser därför, liksom utredningen, att de olika fondkategorierna inte bör regleras i lag. och vid menar att det är en naiv utgångspunkt att det är möjligt att välja ut de bästa fonderna enligt förutsägbara och objektiva kriterier. Även och menar att det går att ifrågasätta möjligheten att återkommande välja ut enbart bra fonder, även om upphandling generellt lär öka sannolikheten för att bra fonder erbjuds inom premiepensionssystemet och därmed förbättra systemet för spararna. och menar att forskning indikerar att upphandling är långt ifrån ett perfekt verktyg för att skilja mellan bra och dåliga fonder men att även en begränsad framgång i att sortera ut de fonder som bedöms sämre än genomsnittet är ett viktigt steg i rätt riktning. Regeringen är medveten om att det är en idealiserad bild att alltid kunna Prop. 2021/22:179 välja ut de fonder som har högst kvalitet. Värdet av en professionell upphandling handlar dock också om att, som vid all upphandling, sortera bort fonder som har större sannolikhet att prestera dåligt. Det är regeringens uppfattning att en professionell upphandlare har betydligt bättre förutsättningar att lyckas med detta jämfört med de allra flesta pensionssparare. Detta är en viktig del av det ökade ansvar staten behöver ta för en förmån som är en del av ett obligatoriskt socialförsäkringssystem. pekar på egna granskningar som visar att det finns tecken på effektivitetsbrister på dagens fondtorg, att självsaneringen på fondtorget fungerar alltför dåligt och anledningen verkar vara att alltför få sparare reagerar på avgiftsstrukturer, vilket har gjort att fonder som under- presterat i förhållande till sin avgift fortsatt kunnat attrahera kapital på fondtorget. menar att det tvärtom är ett stort antal fonder som behövs för att säkerställa konkurrensen. menar att fler fonder inte är det samma som bättre konkurrens för spararna. Regeringen instämmer i och slutsatser och även i analysen från och att det är ett utbrett, globalt problem att konkurrensteorin sätts ur spel när konsumenterna inte förmår välja bort de sämsta och dyraste fonderna. En lösning på det är att sortera bort de fonder som har sämre möjligheter än andra att ge god avkastning, vilket skulle öka möjligheten för att fondtorget bidrar till att målet för premiepensionssystemet uppnås. Genom att införa ett upphandlat fondtorg ges förutsättningar för att konkurrensaspekten blir mer relevant i premie- pensionssystemet igen, bland annat genom att skapa sund prispress och relevant innovationskraft på fondmarknaden. 5.3Att mäta måluppfyllelsen och graden av valfrihet Regeringens bedömning: bör löpande redovisa måluppfyllelsen för premiepensionssystemet och graden av valfrihet i systemet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: , och tillstyrker bedömningen och påpekar att det särskilt bör granskas hur premiepensionssystemet fungerar i jämförelse med hur det är tänkt att fungera utifrån bland annat ett beteendeekonomiskt perspektiv samt dessa samspel med andra delar av pensionssystemet. påpekar att det vore önskvärt om lagstiftaren klargör hur delmålen ska utvärderas, mot bakgrund av att allt fler personer tar ut pension som de arbetar deltid och därmed befinner sig i både sparande- och utbetalningsfasen . Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att det är av största vikt att måluppfyllelsen och graden av valfrihet i premiepensions- 2021/22:179 systemet löpande följs upp och utvärderas. Uppföljningen bör omfatta hela premiepensionssystemet, dvs. både förvalet och fondtorget. Det bör ankomma på i egenskap av försäkrings- givare för premiepensionen att löpande följa upp om målet uppfyllts och presentera uppföljningen till exempel i den årliga publikation om pensionssystemets finansiella ställning som lämnas till regeringen (). menar att det vore önskvärt om lagstiftaren klargör hur målet ska utvärderas, eftersom allt fler både tjänar in och tar ut pension i och med att de arbetar deltid och tar ut pension. Regeringen inser att en utvärdering lär innebära grannlaga avvägningar och anser just därför att det är mindre lämpligt att i förväg slå fast riktlinjer. Det bör i stället ingå i uppdrag att ta fram de metoder och fastställa de indikatorer som behövs för att kunna mäta måluppfyllelsen. Det bör omfatta såväl de fonderade medlens avkastning som utbetalningarnas förutsägbarhet och stabilitet. Några närmare instruktioner och anvisningar om hur detta ska göras bör därför inte lämnas i detta lagstiftningsärende. Regeringen har inte utformat valfriheten i premiepensionssystemet som ett mål. Däremot föreslås det att valfrihet ska betraktas som en rättighet i systemet som individen kan utnyttja, men inte ska känna sig skyldig att använda. Utgångspunkten är inte att sparare ska välja fonder utan att de som vill och kan välja ska ha rätt att göra det. Trots att det inte är fråga om ett mål bör även graden av valfrihet fortlöpande mätas och utvärderas. En indikator på om fondtorget erbjuder den eftersträvade reella valfriheten är givetvis spararnas egna upp- fattningar i frågan, det vill säga om spararna anser att urvalet av fonder är tillräckligt brett och därmed tillräckligt omfattande. Även uppgiften att mäta graden av valfrihet på fondtorget bör ankomma på Pensions- myndigheten. har i uppgift att utvärdera pensions- systemets påverkan på individ och samhälle. Myndigheten presenterar analyser och utvärderingar av detta löpande i olika rapporter och i pensionssystemets årsredovisning . Regeringen bedömer att det är mest lämpligt att analysen och uppföljningen av premiepensions- systemets mål presenteras i någon av publik- ationer. Genom en sådan officiell redovisning ges det också ett tillfälle att diskutera i vilken grad som pensionsöverenskommelsens eftersträvade valfrihet uppnås. 5.4Valarkitekturen är nyckeln till ett välfungerande premiepensionssystem Regeringens förslag: Valarkitekturen för premiepensionssystemet ska främja att pensionssparare gör väl övervägda val om hur deras premiepensionsmedel ska förvaltas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Utredningen gör även en bedömning om att premiepensionssystemet bör utformas så att enbart sparare som kan och vill sätta samman egna fondportföljer på fondtorget gör det. Utredningens bedömning görs utifrån framträdande slutsatser inom den beteendeekonomiska forskningen om att individer sällan agerar rationellt i den typ av beslutssituation som pensionssparande utgör. Remissinstanserna: Ett stort antal av remissinstanserna, däribland , och , , , Forena, Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), , och , , Sjunde AP-fonden och TCO tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. instämmer i utredningens uppfattning att fondvalet har ställt för höga krav på spararnas finansiella kunskaper, delvis som en följd av det stora antalet valbara fonder. Kammarkollegiet, , och ser positivt på att den beteendeekonomiska forskningen lyfts fram och tillämpas. ser positivt på att fokus riktas mot individers förmåga att kunna fatta rationella beslut. anser att förslaget tillgodoser behovet hos de sparare som inte har några djupare kunskaper och inte själva vill välja hur medlen ska placeras inom premiepensionen, som man beaktar möjligheten för de sparare som vill vara aktiva och som anser sig ha både viljan och kunskaperna. TCO påpekar att valarkitekturens effektivitet är beroende av att spararna förstår dess funktion. Informationen i och kring valarkitekturen behöver enligt organisationen vara pedagogisk och utgå från spararnas behov. instämmer i att en genomtänkt valarkitektur är central för att underlätta för pensionssparare att göra välgrundade val om sin pension. pekar på att beteendeekonomisk forskning indikerar att om ett flertal av de individer som gör ett aktivt portföljval agerar icke- rationellt finns det risk att dessa individer, allt annat lika, får en relativt låg avkastning. Implikationen av detta är enligt att icke-rationella individer, inom ramen för ett väl fungerande premiepensionssystem, bör förmås att undvika att göra aktiva portföljval och i stället välja förvals- alternativet. Om icke-rationella individer ändå gör aktiva portföljval torde detta enligt i genomsnitt ha en negativ effekt på deras välfärd. och påpekar att den beteendeekonomiska forskningen indikerar att när finansiella beslut fattas i en komplex valmiljö ska nyttan av sådana val inte överskattas. Dessa val är nämligen ofta illa underbyggda, alternativt försöker spararna undvika att göra valen. De anför vidare att forskning inte ger stöd för finansiell utbildning som lösning. menar att enda sättet att respektera alla sparares rätt till en bra pension, oavsett finansiella kunskaper och insikter, är att underlätta snarare än kräva individuella val genom att utforma en stark valarkitektur med ett tydligt statligt ansvar. I en sådan valarkitektur är det centrala då att förvalet utformas som snarare än undantaget. instämmer i bedömningen att det är önskvärt med en tydlig valarkitektur som ger spararna stöd att göra genomtänkta val. 2021/22:179 , vid och instämmer inte i synen på spararnas bristande rationalitet och kunskap och menar att slutsatserna om pensionsspararnas irrationalitet bär för långt. Skälen för regeringens förslag En valarkitektur som underlättar för spararna att göra informerade och övervägda val På dagens fondtorg är valsituationen för de flesta sparare svår, vilket riskerar att leda till irrationella val av fonder som inte gagnar spararna. Utgångspunkten i det reformerade premiepensionssystemet bör därför vara förvalsalternativet. Förvalsalternativet bör i sin tur vara en kostnadseffektiv, trygg och stabil pensionsförsäkring som inte ställer krav på djup kunskap eller egna åtgärder från pensionsspararna. När det gäller spararens rätt att välja fonder på fondtorget, i stället för att låta premiepensionsmedlen vara placerade i förvalet, framgår det av pensionsöverenskommelsen att pensionssparare som väljer att placera sina premiepensionsmedel i en eller flera fonder på fondtorget ska upplysas om att de därigenom själva tar över ansvaret för val och underhåll av val. Staten ska ta ett större ansvar för att den valmiljö som erbjuds är överblickbar, pålitlig och säker. Syftet med valarkitekturen bör vara att främja att pensionsspararna gör informerade och övervägda val avseende placeringen av premiepensionsmedel. Beteendeekonomin har gett kunskap som inte fanns när premiepensionssystemet skapades I system där det finns valmöjligheter är det som regel också betydelsefullt hur valen presenteras för den som ska välja, särskilt när valmöjligheterna är många. Utgångspunkten för premiepensionssystemet har tidigare i stor utsträckning varit att individen är ekonomiskt rationell. Med en sådan utgångspunkt har valmiljön en begränsad betydelse eftersom individen förutsätts kunna fatta rationella beslut. Utformningen av valmiljön i premiepensionssystemet har därför inte uppmärksammats i någon större utsträckning. En framträdande slutsats i den beteendeekonomiska forskningen och från breda internationella erfarenheter är dock att individer i praktiken sällan agerar rationellt i den typ av beslutssituation som pensionssparande utgör. Valmiljön har därför stor betydelse för om människor väljer och vad de i sådant fall väljer.