prop · H903259 · 2022-06-21 00:00:00 — Det finns också en skyldighet att bistå vid kontroll avseende vissa postförsändelser enligt tullagen (2016:253) eller lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). Det finns inte någon motsvarande tystnadsplikt för befordran av paket. I förarbetena till postlagen anges att det i stället överlämnats åt parterna att, i den mån det är påkallat, träffa avtal om tystnadsplikt på paketbefordringsområdet (se prop. 1993/94:38 s. 158). I det allmännas verksamhet ska OSL tillämpas i stället för reglerna om tystnadsplikt i postlagen. I 29 kap. 1 § OSL finns bestämmelser om sekre- tess för postförsändelser. Paragrafen är i första hand tillämplig på PTS Prop. 2021/22:259 hantering av s.k. obeställbara brev, dvs. brev som av någon anledning inte har kunnat delas ut till adressaten. Med stöd av 10 kap. 23 § OSL får PTS lämna en uppgift som är sekretessbelagd enligt 29 kap. 1 § och som angår misstanke om vissa allvarligare brott till en brottsbekämpande myndighet. Tystnadsplikten har i huvudsak företräde framför meddelarfriheten. Av 44 kap. 4 § 1 OSL följer dock att det råder meddelarfrihet för andra uppgifter som rör en enskild persons förbindelse med postverksamheten när det gäller befordran av brev än sådana uppgifter som rör ett särskilt brev. 6Hantering av brev och andra försändelser i brottsbekämpande verksamhet Brottsbekämpande verksamhet innefattar främst åtgärder för att förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, men också att utreda och beivra brott. och Säkerhetspolisen är brottsbekämpande myndigheter. Även , , , , och Försvarsmakten (militärpolisen) har brottsbekämpande funktioner. Myndigheterna bedriver också ett arbete för att förebygga brott. Verksamheten att utreda och beivra brott omfattar framför allt åtgärder inom ramen för förundersökningar. Verksamhet för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet bedrivs däremot i ett skede där det inte finns någon konkret uppgift om att ett bestämt brott har begåtts och omfattar bl.a. underrättelseverksamhet. Det finns ett antal processuella regler som anger hur brev och andra försändelser får hanteras i det brottsbekämpande arbetet. Beslag och kvarhållande av försändelser enligt I 27 kap. 3 § regleras möjligheten att ta brev och andra försändelser som finns hos ett postbefordringsföretag i beslag. beslag i allmänhet får beslutas oberoende av brottets svårhetsgrad, krävs det för beslag av brev och andra försändelser ett brott för vilket det är balken och avses företag som på affärsmässiga grunder huvudsakligen förmedlar meddelanden i form av postförsändelser som andra lämnar för distribution (se prop. 1992/93:200 s. 161 f.). I 27 kap. 9 § regleras det hemliga tvångsmedlet att hålla kvar försändelser under befordran för att möjliggöra eventuellt beslag (ofta kallat postkontroll). Även här avses med försändelse inte bara brev utan även paket och andra försändelser. Paragrafen är också tillämplig på för- sändelser som har avlämnats för befordran med t.ex. järnväg, buss, fartyg 2021/22:259 eller något annat transportmedel och innefattar bl.a. budföretag, se Kungl. Maj:ts proposition till med förslag till rättegångsbalk (prop. 1942:5 s. 209 f. och 508). Ett kvarhållande förutsätter att det är föreskrivet fängelse för brottet. Postkontroll används mer sällan än andra hemliga tvångsmedel. Åren 2012–2014 meddelades tillstånd till postkontroll endast i ett tjugotal fall. Den som i postverksamhet får tillgång till uppgifter som gäller kvarhållande eller beslag av försändelser enligt 27 kap. har tystnadsplikt enligt 2 kap. 14 § postlagen. Tystnadsplikten gäller även i förhållande till avsändaren och mottagaren av försändelsen. Kontroll och kvarhållande enligt preventivlagen Lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen) ger myndigheter möjlighet att använda hemliga tvångsmedel för att förhindra brott. Preventivlagen gäller främst brottslig verksamhet inom område, men även kan använda sig av lagen. Enligt 4 § får under vissa omständigheter tillstånd meddelas att undersöka, öppna och granska brev, telegram, paket och andra försändelser som finns hos ett befordringsföretag, dvs. avses t.ex. Postnord eller ett tele-, järnvägs- eller åkeriföretag, se propositionen Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (prop. 2005/06:177 s. 86). Bestämmelserna liknar dem i 27 kap. 9 § men används utanför förundersökning. Någon uttrycklig tystnadsplikt för dessa befordringsföretag finns inte, då 2 kap. 14 § postlagen inte gäller för tvångsmedel enligt preventivlagen. Kontroll och kvarhållande enligt lagen om särskild utlänningskontroll I 19–22 §§ lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, förkortad LSU, finns regler om tvångsmedel. Dessa innebär bl.a. att rätten under vissa förutsättningar får bevilja Säkerhetspolisen eller tillstånd att närmare undersöka, öppna eller granska post- eller telegraf- försändelser, brev, andra slutna handlingar eller paket som finns hos ett befordringsföretag, dvs. tillstånd till postkontroll. avses detsamma som i . Regeringen föreslår i propositionen Nytt regelverk för kvalificerade säkerhetsärenden (prop. 2021/22:131) att en ny lag om särskild kontroll av vissa utlänningar ska ersätta den nu gällande lagen. kontroll och kvarhållande överförs i huvudsak oförändrade till den nya Begreppet postkontroll införs uttryckligen i lagstiftningen. slås också att den tystnadsplikt i postverksamhet som gäller enligt 2 kap. 14 § postlagen för bl.a. kvarhållanden enligt även ska gälla för kontroll och kvarhållande enligt den föreslagna lagen. beslutade att anta regeringens förslag. Den nya lagen och följdändringen i postlagen träder i kraft . Kontroll, kvarhållande och beslag enligt tullagen, inregränslagen och lagen om straff för smuggling Enligt 4 kap. 19 § tullagen och 8 § inregränslagen får en tulltjänsteman undersöka postförsändelser, som paket, brev och liknande försändelser, och motsvarande försändelser förmedlade av kurirföretag. får i vissa fall också öppnas. Tullagen och inregränslagen innehåller även bestämmelser om kvar- hållande av försändelser (s.k. postspärr). har möjlighet att be- sluta att en postförsändelse eller en motsvarande försändelse som förmed- las av ett kurirföretag ska hållas kvar av befordringsföretaget för att Tull- verket ska kunna utföra sina kontroller, se 4 kap. 22 § tullagen och 11 § Tullagen och inregränslagen innehåller också bestämmelser om tyst- nadsplikt för kurirföretag, se 4 kap. 23 a § tullagen och 11 a § inregräns- avses sådana befordringsföretag som har egna sorteringscentraler och som ombesörjer hela transporten av en försändelse utan mellanhänder, se propositionen Utökade möjligheter för att besluta om postspärrar (prop. 2020/21:49 s. 20 f. och 50). Enligt 4 kap. 18 § tullagen och 12 § inregränslagen är ett befordrings- företag skyldigt att till anmäla om det i företagets verksamhet uppkommer en misstanke om att en försändelse innehåller narkotika, vapen, ammunition eller explosiv vara som kan tas i beslag enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. tullagen och inregränslagen såväl postbefordringsföretag som kurirföretag (se prop. 2020/21:49 s. 49). Regeringens förslag: Tystnadsplikt om användandet av olika typer av tvångsmedlet postkontroll ska gälla för alla som i ett befordringsföretag får del av eller tillgång till en uppgift om sådant användande. plikten ska även omfatta en uppgift som gäller att undersöka, öppna, granska eller hålla kvar försändelser enligt lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Tystnadsplikten enligt den lagen ska även inskränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Tullagens och inregränslagens bestämmelser om postkontroller i kurirföretag ska upphöra att gälla. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inga synpunkter har framförts på förslaget. Skälen för regeringens förslag Postkontroll får enligt 27 kap. 9 § göras av samtliga för- sändelser som får tas i beslag och som väntas komma in till ett befordrings- avses post- och telebefordringsföretag 2021/22:259 som på affärsmässiga grunder huvudsakligen förmedlar information, såsom meddelanden i form av postförsändelser, som andra lämnar för distribution (se prop. 1992/93:200 s. 161 f. och 331). Alla typer av fysiska försändelser kan omfattas av en postkontroll. Det kan vara fråga om brev, paket eller andra liknande försändelser, jfr betänkandet Beslag och husrannsakan – ett regelverk för dagens behov (SOU 2017:100 s. 450). De nuvarande reglerna om tystnadsplikt i 2 kap. 14 § postlagen omfattar endast personal i postverksamhet. De omfattar alltså inte sådana beford- ringsföretag som inte har tillstånd att bedriva postverksamhet. plikten gäller därför inte för paket eller andra försändelser som befordras av t.ex. ett kurirföretag eller andra som erbjuder paketleveranser, t.ex. ett Innan Postverket bolagiserades omfattades uppgifter om postkontroller I samband med bolagiseringen fördes regler om tystnadsplikt in i postlagen. Det angavs att tystnadsplikt för uppgifter som hänför sig till kvarhållande och beslag med stöd av 27 kap. 9 § borde gälla på motsvarande sätt som tidigare gällt enligt sekretesslagen (se prop. 1993/94:38 s. 87). Tanken var alltså att tystnadsplikt ska gälla för uppgifter om dessa tvångsmedel. Möjligheten att hålla kvar försändelser används sällan. har dock fortfarande betydelse för att kontrollera postdistribution av t.ex. Antalet befordrade paket har ökat kraftigt . antas att en postkontroll ofta kan avse försändelser som inte täcks av tyst- Användningen av postkontroller tycks numera främst gälla sådana paketförsändelser som t.ex. kan misstänkas innehålla narkotika eller komponenter för bombtillverkning, se betänkandet Rättssäkerhets- garantier och hemliga tvångsmedel (SOU 2018:61 s. 53). Mot bakgrund av syftet med bestämmelserna om tvångsmedel är det angeläget att varken mottagaren eller avsändaren får vetskap om ett beslut om postkontroll innan den aktuella försändelsen har kunnat undersökas och eventuellt tas i beslag. Den tystnadsplikt som gäller för uppgifter om tvångsmedlen bör inte vara snävare än tillämpningsområdet för tvångs- medlen i sig. Det bör säkerställas att alla som kan få del av en uppgift om en aktuell kontroll omfattas av tystnadsplikten. Därmed blir regelverket heltäckande och det kommer inte att råda någon tvekan om vilka aktörer som omfattas I 27 kap. 9 § avses med befordrings- företag de företag hos vilka en postkontroll kan göras. lagen och LSU talas det om befordringsföretag i bemärkelsen alla företag hos vilka en postkontroll kan göras. I tullagen och inregränslagen omfattar befordringsföretag, utöver företag som bedriver postverksamhet, dock Tystnadsplikten bör därför gälla för all personal som kan komma att verkställa ett beslut om postkontroll. gälla för alla former av försändelser som kan omfattas av det aktuella En utökad tystnadsplikt medför en begränsning av yttrandefriheten enligt 2 kap. 1 § regeringsformen och artikel 10 i . Begränsningar i yttrandefriheten får endast göras i lag under vissa förut- sättningar, se avsnitt 5. En begränsning av yttrandefriheten måste vara proportionerlig och rymmas inom de tillåtna begränsningsändamål som framgår av 2 kap. 21 och 23 §§ regeringsformen. En utökning av tystnads- Prop. 2021/22:259 plikten till att omfatta alla i befordringsverksamhet som kan komma att verkställa ett beslut om postkontroll bedöms vara proportionerlig och även i övrigt förenlig med de förutsättningar som gäller för att en begränsning av yttrandefriheten ska få göras. Tystnadsplikten för andra än dem som bedriver postverksamhet regleras i andra författningar än postlagen. Det är dock mer ändamålsenligt med enhetliga och sammanhängande regler om tystnadsplikt på området för postkontroller. Eftersom postlagen redan innehåller bestämmelser om tystnadsplikt för uppgifter om olika former av postkontroller är det lämpligt att samla regleringen där. Därmed kan reglerna i tullagen och inregränslagen om postkontroller i kurirföretag upphävas. Tystnadsplikt vid kontroll och kvarhållande enligt preventivlagen I preventivlagen finns bestämmelser om kontroll och kvarhållande av försändelser hos befordringsföretag. avses enligt förarbetena till preventivlagen t.ex. Postnord eller ett tele-, järnvägs- eller åkeriföretag (se prop. 2005/06:177 s. 86). Det finns inte någon uttrycklig författningsreglerad tystnadsplikt för uppgifter om dessa tvångsmedel. Det finns alltså inte någon tystnadsplikt för den som i ett befordringsföretag verkställer ett beslut om att kontrollera eller hålla kvar försändelser med stöd av den lagen. Rättens förordnande om tvångsmedel ska innehålla en underrättelse om att meddelande om åtgärden inte får lämnas till avsändaren, mottagaren eller någon annan, utan tillstånd av den som har begärt åtgärden, dvs. åklagaren (se 4 § andra stycket preventivlagen). Den som utan giltigt skäl röjer det som enligt rättens förordnande inte får uppenbaras ska dömas till böter (9 kap. 6 § ). Det kan dock vara så att andra personer i ett befordringsföretag än de som har tagit del av det aktuella förordnandet får kännedom om att en försändelse är föremål för en postkontroll. Risken för att uppgifter om verkställandet lämnas ut till någon obehörig är därmed högre utan en generell tystnadsplikt. I samband med att preventivlagen infördes uttalades det att reglerna om kvarhållande och kontroll av försändelser bör utformas så att avsändaren och mottagaren normalt inte får kännedom om postkontrollen (se prop. 2005/06:177 s. 50 f.). Om den som tvångsmedlet riktas mot får kännedom om åtgärden, faller hela syftet med tvångsmedelsanvändningen. Det är därför av vikt att sekretess gäller för uppgifter om användandet av hemliga tvångsmedel. Det bör alltså gälla tystnadsplikt för dessa åtgärder på samma sätt som för postkontroll enligt . Tystnadsplikten bör gälla för den som i ett befordringsföretag har fått del av eller tillgång till uppgifter som gäller att undersöka, öppna, granska eller hålla kvar försändelser enligt preventivlagen. Reglerna bör föras in i postlagen, på samma sätt som gäller för uppgifter om postkontroll m.m. enligt 27 kap. . En följdändring bör också göras i 44 kap. 4 § OSL. I och med det kommer tystnadsplikten för uppgifter om tvångsmedel enligt preventivlagen att inskränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, på 2021/22:259 samma sätt som när det gäller uppgifter om andra tvångsmedel. Därmed uppnås ett enhetligt och sammanhängande regelverk på området. 8Fler möjligheter att bryta tystnadsplikten 8.1Handel med illegala varor sker i postflödet har handeln över internet utvecklats, och möjligheterna att på så sätt köpa narkotika och andra missbrukssubstanser har ökat. Liksom vid legal näthandel skickas varorna hem till köparen. En stor del av den svenska narkotikaförsäljningen på internet sker via svenska webbplatser och är alltså inte gränsöverskridande utan transporteras i det nationella postflödet. uppskattar att upp till en miljon försändelser med narkotika skickas med posten . Den ökade tillgången genom näthandel innebär också att narkotika sprids till orter och platser där det inte finns någon fysisk droghandel. Bilden bekräftas bland annat i Brås studie om narkotikamarknaderna (rapport 2021:10). Den ökade nätförsäljningen medför att mer narkotika och andra missbrukssubstanser distribueras i det nationella postflödet. Det bedöms främst vara brevtjänster som används för dessa leveranser. Anledningen är troligen att paket generellt är spårbara och att det därför finns en större risk för upptäckt vid användning av pakettjänster. Nästan vad som helst kan skickas som en postförsändelse (i ett brev eller i ett paket). Narkotika är också bara en del av den handel med illegala eller farliga varor där varorna distribueras via post. Dopningsmedel och prekursorer för framställning av narkotika är exempel på andra olagliga varor. Det förekommer även att läkemedel som inte är narkotikaklassade säljs via internet av någon som inte har tillstånd att göra så. Illegala vapen, explosiva varor och förfalskade id-handlingar är också exempel på varor som förekommer i postflödet. I postverksamheten hanteras postförsändelser vid olika sorteringsterminaler, på brevbärarkontor, hos ombud och av enskilda brevbärare. Personal i postverksamheten kan komma i kontakt med olagliga varor t.ex. i samband med att en försändelse går sönder eller läcker eller om pulver eller tabletter trillar ur ett kuvert. Misstankar om att olagliga varor skickas med posten kan även uppkomma pga. en försändelses lukt eller om den är identisk med en tidigare försändelse som har innehållit t.ex. narkotika. Misstankar kan också väckas på grund av en logotyp som man vet kommer från en viss webbsida, eller på grund av ett kuverts form eller personalens kännedom om mottagaren. Även att någon hämtar eller lämnar många försändelser hos ett ombud enligt ett visst mönster kan indikera att det är fråga om en otillåten hantering. Ökade möjligheter att i postverksamhet bryta Regeringens förslag: Den som i postverksamhet har fått del av eller tillgång till en uppgift som omfattas av tystnadsplikt ska få lämna en sådan uppgift som gäller en misstanke om brott till , , , , eller någon annan myndighet som ska ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. i , i och anser däremot att regleringen ska utformas som en skyldighet att lämna ut uppgifter. Postnord vill att endast personal hos företag med tillstånd att bedriva postverksamhet ska få lämna ut uppgifter. Bolaget anser vidare att uppgifter alltid bör kunna lämnas till . Skälen för regeringens förslag Utökade möjligheter att bryta tystnadsplikten Framgångsrika arbetsmetoder mot att narkotika och andra illegala varor säljs över internet och distribueras med hjälp av postförsändelser förutsätter ett nära samarbete mellan flera aktörer. Det finns ett stort behov hos och andra brottsbekämpande myndigheter av att få tillgång till information från andra aktörer i sitt arbete. Eftersom personal i postverksamheten kan ha tillgång till information om försändelser med misstänkt olagligt innehåll, är det naturligt att brottsbekämpande myndigheter ofta är intresserade av att få tillgång till den informationen. Tystnadsplikten hindrar personalen i postverksamhet från att på eget initiativ lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter om brev med misstänkt olagligt innehåll eller om enskildas förbindelser med postverksamheten när det gäller befordran av sådana brev. Den nuvarande regleringen är därför inte tillräckligt effektiv för att förhindra att narkotika och andra illegala varor sprids i postflödet. En möjlighet för anställda och andra aktörer i postverksamheten att på eget initiativ uppmärksamma brottsbekämpande myndigheter på misstänkt brottslighet skulle innebära större möjligheter för dessa myndigheter att ingripa, t.ex. genom att ta fler försändelser i beslag. Om de brottsbekämpande myndigheterna fick tillgång till fler uppgifter om försändelser med misstänkt olagligt innehåll, skulle såväl narkotikabrottslighet som annan brottslighet där postflödet utnyttjas oftare kunna upp. Postförsändelser används även för att distribuera t.ex. dopningsmedel, illegala vapen och explosiva varor. Uppgifter om misstänkta försändelser eller enskildas förbindelser med postverksamheten skulle även kunna användas t.ex. i utredningar om bedrägerier. Om de brottsbekämpande myndigheterna får vetskap om fler misstänkta försändelser och misstänkta beteenden, kan i förlängningen också förutsättningarna för den organiserade brottsligheten Att göra brott mer riskabla och svårare att utföra kan minska sannolikheten för att de begås. En ökad upptäcktsrisk för enskilda köpare kan leda till att beställningar via internet inte genomförs eller att andra vägar måste tas med resultatet att marknaden blir mer synlig. Den nuvarande lagstiftningen om tystnadsplikt bygger på att innehållet i brev, liksom andra uppgifter som rör breven, har ett högt skyddsvärde från integritetssynpunkt (prop. 1993/94:38 s. 86). Det starka skyddet för enskildas korrespondens bör dock vägas mot andra enskilda och allmänna intressen. Skyddet för den personliga integriteten bör främst vägas mot intresset av en effektiv brottsbekämpning. Det finns också ett starkt intresse av att personal i postverksamheten inte ska behöva hantera illegala och eventuellt farliga varor. Den snabba utvecklingen av alternativa kommunikationssätt och digitala tjänster har gjort att det fysiska brevet har förlorat sin framskjutna ställning som förmedlare av meddelanden. Postförsändelser har kommit att användas alltmer för distribution av varor. Med hänsyn till de förändrade kommunikationsvanorna väger inte längre integritetsintresset lika tungt som när reglerna infördes. Det är därför motiverat att nu göra en annan intresseavvägning än den som gjorts tidigare. Sammanfattningsvis bör det skapas en möjlighet att bryta tystnadsplikten vid kontakter med brottsbekämpande myndigheter. Vem som ska få bryta tystnadsplikten Försäljning av narkotika och andra olagliga varor via internet är ofta svåråtkomlig för brottsbekämpande myndigheter. Kontakter mellan säljare och köpare sker ofta via olika anonymiseringstjänster och betalningen sker i många fall i kryptovaluta. Det främsta sättet att angripa verksamheten är genom distributionen av de olagliga varorna. Tillgång till information om misstänkta försändelser kan därför i många fall vara en förutsättning för att utredningar om misstänkt brottslighet där olagliga varor säljs via internet ska kunna inledas eller föras framåt. Det är önskvärt att misstänkta försändelser upptäcks tidigt i distributionskedjan, t.ex. redan på sorteringsterminalerna. För att brottsbekämpande myndigheter ska få största möjliga tillgång till uppgifter bör dock all personal som kommer i kontakt med postförsändelser ges möjlighet att bryta tystnadsplikten. Tystnadsplikten gäller i postverksamhet och därmed för alla som till följd av anställning eller motsvarande anknytning till postverksamheten, t.ex. personal hos ett postombud, har deltagit i verksamheten. Det finns inte skäl att avgränsa den krets som kan bryta tystnadsplikten på något annat sätt, som Postnord föreslår. Tystnadsplikten bör därför kunna brytas av alla som i postverksamhet har fått del av eller tillgång till någon av de uppgifter som omfattas av tystnadsplikten. I vilka fall tystnadsplikten ska få brytas För att ge den som arbetar i postverksamhet en möjlighet att lämna uppgifter om brev som misstänks innehålla narkotika, prekursorer för framställning av narkotika, dopningsmedel, hälsofarliga varor och explosiva varor krävs att regleringen i vart fall omfattar brott för vilka det är föreskrivet fängelse . Med en sådan avgränsning skulle även uppgifter kunna lämnas ut om misstänkta brott när det gäller läkemedel som inte är narkotikaklassade samt förfalskade läkemedel. om misstänkt illegala vapen skulle kunna lämnas ut, om det misstänkta vapenbrottet är av minst normalgraden. En avgränsning som innebär att det för det misstänkta brottet ska vara föreskrivet fängelse skulle göra att uppgifter kan lämnas om misstänkta vapenbrott som har begåtts av oaktsamhet eller som är ringa. Det skulle även bli möjligt att lämna ut uppgifter om brev som misstänks innehålla ammunition eller föremål som är särskilt ägnade att användas som vapen. Detsamma gäller uppgifter om ringa narkotikabrott eller om en enskilds misstänkta bruk av någon annans id-handling.