prop · H903209 · 2022-04-12 00:00:00 — och Exportkontrollför- ening anser att det inte bör läggas ett ökat ansvar för exportkontrollen på företagen. Human Rights Watch , Reportrar utan gränser och förordar däremot generellt sett en mer ambitiös reglering som skapar ett starkare skydd för de mänskliga rättigheterna och den gemensamma säkerheten, bl.a. genom att säkerställa mer insyn exporten. Att företagen ska involveras i kontroll- arbetet är en del i systemet i den nya PDA-förordningen (jfr skäl 7 i förord- ningen). Som anger är det viktigt för att uppfylla de övergripande målen med kontrollen av produkter med dubbla användningsområden att de som bedriver verksamhet avseende sådana produkter iakttar vaksamhet vid transaktioner rörande produkterna. Att utnyttja möjligheten i artikel 5.3 och därmed införa ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter i detta avseende för cyberöver- vakningsprodukter skulle dessutom medföra att det svenska regelverket kan bli mer enhetligt. Liknande reglering skulle då kunna införas för cyberövervakningsprodukter som för andra produkter med dubbla använd- ningsområden enligt det motsvarande bemyndigande som finns i 4 a § PDA-lagen. Lagrådet föreslår att begreppet cyberövervak- ningsprodukter inte ska användas i bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter om vissa tillståndskrav och underrättelseskyldigheter för exportörer i 4 a §. Anledningen är att cyberövervakningsprodukter enligt definitionen i artikel 2.20 i den nya PDA-förordningen är produkter med dubbla användningsområden och att det kan uppstå missförstånd om begreppet cyberövervakningsprodukter används i 4 a § i PDA-lagen. Regeringen instämmer i Lagrådets synpunkt och anser att lagtexten bör utformas i enlighet med Lagrådets förslag. Det innebär att begreppet produkter med dubbla användningsområden kommer att omfatta cyber- övervakningsprodukter (se avsnitt 5.2). Det bedöms sammantaget finnas skäl för att utnyttja möjligheten att kunna införa ytterligare tillståndskrav för cyberövervakningsprodukter. Det bör ske genom att det i PDA-lagen införs ett bemyndigande för reger- ingen att meddela föreskrifter om att en cyberövervakningsprodukt ska omfattas av krav på tillstånd till export enligt artikel 5.3 i den nya PDA- förordningen. Det innebär att det blir möjligt att i förordning införa be- stämmelser om tillståndskrav för export av cyberövervakningsprodukter som inte förtecknas i bilaga I om exportören har anledning att misstänkta att produkterna helt eller delvis är, eller kan vara, avsedda för användning i samband med internt förtryck eller för att begå allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt. Regeringen bör på samma sätt även ges möjlighet att meddela föreskrifter om underrättelse- skyldighet för exportörer som avses i artikel 5.3 i förordningen. Det blir därigenom möjligt att i förordning föreskriva att en exportör som har anledning att misstänka sådan användning som avses i artikel 5.1 ska vara skyldig att underrätta den behöriga myndigheten. Utformningen av be- myndigandet för cyberövervakningsprodukter bör följa bemyndigandet i 4 a § PDA-lagen där regeringen har möjlighet att meddela föreskrifter om tillståndskrav för export av icke-förtecknade produkter. Bemyndigandena bör införas i samma paragraf. och anser att de krav som ställs på företagen att underrätta behörig myndighet när expor- tören har anledning att misstänka viss användning är svåra att förutse. Även lyfter frågan om hur långt expor- törernas ansvar sträcker sig och anger att särskilda svårigheter kan uppstå när det gäller cyberövervakningsprodukter. Den frågan och vilka konkreta krav som ställs på företagen är främst en fråga för tillämpningen. Det bör dock kunna hämtas ledning från bl.a. de riktlinjer och rekommendationer som kommissionen och rådet tar fram (artikel 26.1 i den nya PDA-förord- ningen). Vid införandet av motsvarande bemyndigande för produkter med dubbla användningsområden i 4 a § PDA-lagen fördes i förarbetena re- sonemang om vilka omständigheter en exportör kan vara särskilt observant på (prop. 2009/10:205 s. 52). Det handlar exempelvis om kundens upp- trädande och önskemål rörande transaktionen och förhållandena i övrigt kring beställningen. Cyberövervakningsprodukter utgör en särskild typ av produkter med dubbla användningsområden. Användningsområdena som är avsedda att förhindras i artikel 5.3 i den nya PDA-förordningen är inte heller desamma som i andra artiklar i förordningen. Viss ledning bör ändock kunna hämtas från vad som anges i tidigare förarbeten rörande vilka omständigheter en exportör kan vara observant på avseende andra produkter med dubbla användningsområden. Beslut om tillstånd till export av cyberövervakningsprodukter ska, i likhet med vad som gäller för andra typer av tillstånd enligt PDA- förordning eller enligt PDA-lagen, inte kunna överklagas. Anledningen är att bedömningsgrunderna i artikel 15 i den nya PDA-förordningen bygger 2021/22:209 på utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitiska intressen och inte beaktar enskildas intressen att få bedriva ekonomisk verksamhet. Ett beslut om att vägra tillstånd är därför inte av den karaktären att det behöver finnas en möjlighet till domstolsprövning (jfr prop. 2009/10:205 s. 101–103). Det- samma gäller beslut om tillstånd för cyberövervakningsprodukter som har meddelats med stöd av 4 a § första PDA-lagen. Ett beslut av annan myn- dighet än regeringen att återkalla ett tillstånd får dock överklagas till allmän förvaltningsdomstol (25 § PDA-lagen). Regeringens beslut om återkallelse torde kunna prövas enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av regeringsbeslut. 5.4Nya bemyndiganden om tillhandahållande av tekniskt bistånd Regeringens förslag: Bestämmelserna som fristående från den nya PDA-förordningen reglerar tekniskt bistånd i PDA-lagen ska upphävas. Regeringen ska få meddela föreskrifter om krav på tillstånd för till- handahållande av tekniskt bistånd för produkter med dubbla använd- ningsområden som inte förtecknas i bilaga I till den nya PDA- förordningen. Regeringen ska också få meddela föreskrifter om tillståndskrav och underrättelseskyldighet för tillhandahållande av tekniskt bistånd när tillhandahållaren har anledning att misstänka att produkterna är eller kan vara avsedda för något av de sätt att använda produkterna som avses i artikel 4.1 i den nya PDA-förordningen. Tillsynen över den som tillhandahåller tekniskt bistånd ska knytas till tillhandahållandet av produkter med dubbla användningsområden, och inte som tidigare regleras fristående från den nya PDA-förordningen. Tillstånd för tillhandahållande av tekniskt bistånd och för transitering enligt den nya PDA-förordningen ska kunna återkallas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Tekniska högskolan anser att ett utnyttjande av bemyndigandet i fråga om underrättelseskyldighet för tillhandahållare av tekniskt bistånd skulle innebära en stor uppgift för uni- versitet och högskolor och att det inte finns tillräckliga skäl för att utöka kontrollområdet till icke-förtecknade produkter. fram- håller att undantagen från tillståndskraven för sådan information som är allmänt tillgänglig eller utgör grundforskning gör att universitet och hög- skolor kan komma att hamna i svåra avgöranden. och avstyrker förslaget. De ifrågasätter be- hovet av att införa ytterligare tillståndskrav och anser att ansvaret för exportkontrollen bör ligga på den kontrollerande myndigheten. Skälen för regeringens förslag Bestämmelserna som fristående reglerar tekniskt bistånd i PDA-lagen ska upphävas En nyhet i PDA-förordningen är att tillhandahållande av tekniskt bistånd nu regleras i förordningen. Med tekniskt bistånd avses allt tekniskt stöd som har samband med bl.a. utveckling och underhåll eller annan teknisk service i form av exempelvis utbildning eller konsulttjänster (artikel 2.9). Tillhandahållare av tekniskt bistånd definieras som bl.a. varje fysisk eller juridisk person eller varje partnerskap som tillhandahåller tekniskt bistånd från unionens tullområde till ett tredjelands territorium och i andra angivna fall, som exempelvis tillhandahållande inom ett tredjelands territorium (artikel 2.10). Tillhandahållande av tekniskt bistånd regleras enligt hittillsvarande ordning fristående i PDA-lagen. Enligt den hittillsvarande ordningen är det förbjudet att lämna tekniskt bistånd utanför EU (9 §). Förbudet gäller om det tekniska biståndet är avsett att användas i samband med bl.a. utveck- ling eller spridning av kemiska vapen, biologiska vapen eller kärnvapen eller utveckling m.m. av missiler som är i stånd att bära sådana vapen. Regeringen har möjlighet att meddela föreskrifter om undantag från förbudet. Förbudet mot att lämna tekniskt bistånd är också straffsank- tionerat (20 §). Bakgrunden till att tillhandahållande av tekniskt bistånd regleras fristående i PDA-lagen är att det inte omfattades av de tidigare PDA-förordningarna. Tillhandahållande av tekniskt bistånd föll utanför den rättsliga grunden för förordningarna och reglerades i stället genom en av rådet beslutad gemensam åtgärd (2000/401/GUSP). Denna avsåg tek- niskt bistånd som ges utanför EU och som har samband med viss slags militär slutanvändning. För att uppfylla åtagandet att genomföra den gemensamma åtgärden infördes regleringen om tekniskt bistånd i PDA- lagen, se propositionen Exportkontroll m.m. av produkter med dubbla användningsområden (prop. 2000/01:9 s. 40–43). Genom att tekniskt bistånd nu regleras i den nya PDA-förordningen harmoniseras kontrollerna av tillhandahållandet av tekniskt bistånd. Det gäller även sådant tekniskt bistånd som har samband med viss slags militär slutanvändning som omfattas av rådets gemensamma åtgärd. Någon möjlighet till nationell reglering av tekniskt bistånd finns därför inte. Bestämmelserna om tekniskt bistånd i 9 och 20 §§ PDA-lagen bör därmed upphävas. Hänvisningarna till 20 § PDA-lagen i 21 § samma lag bör också utgå. Tillståndskrav för tillhandahållande av tekniskt bistånd som följer direkt av förordningen Tillstånd krävs för tillhandahållande av tekniskt bistånd för produkter som förtecknas i bilaga I om tillhandahållaren av tekniskt bistånd har infor- merats av den behöriga myndigheten om att produkterna är eller kan vara avsedda att användas på något av de sätt som avses i artikel 4.1 (arti- kel 8.1). För att ett tillståndskrav enligt artikel 8.1 ska inträda krävs alltså en aktiv åtgärd från den behöriga myndigheten i förhållande till en enskild tillhandahållare av tekniskt bistånd. Tillstånd för tillhandahållande av tekniskt bistånd kan vidare krävas om en tillhandahållare av tekniskt bistånd avser att tillhandahålla tekniskt 2021/22:209 bistånd för produkter som förtecknas i bilaga I och känner till att produkt- erna är avsedda för något av de sätt att använda produkterna som anges i artikel 4.1 (artikel 8.2). Tillhandahållaren ska i dessa fall underrätta den behöriga myndigheten. Myndigheten ska då besluta om huruvida sådant tekniskt bistånd ska omfattas av tillstånd. Kraven på tillstånd för tekniskt bistånd gäller inte i ett antal närmare angivna undantagsfall (artikel 8.3). Undantag görs bl.a. då det tekniska biståndet tillhandahålls inom eller till territoriet i ett land som förtecknas i avsnitt A del 2 i bilaga II, är allmänt tillgängligt eller utgör grundforskning, tillhandahålls av myndigheter eller i vissa fall en medlemsstats väpnade styrkor. Tekniska högskolan önskar ett klargörande om den nya PDA-förordningens undantag för sådant tekniskt bistånd som tillhanda- hålls av myndigheter (artikel 8.3 c) ska tillämpas på tillståndskrav som meddelas med stöd av bemyndigandena. Det rör dock den närmare tolk- ningen av förordningen och bör därför lämnas till tillämpningen. Regeringen ska ges möjlighet att meddela föreskrifter om kontroll av tillhandahållande av tekniskt bistånd för icke-förtecknade produkter Medlemsstaterna har möjlighet att utvidga tillämpningen av artikel 8.1 till produkter med dubbla användningsområden som inte tas upp i förteck- ningen i bilaga I till förordningen (artikel 8.4). Möjligheten att utvidga tillämpningen på detta sätt motsvarar de som redan finns för tillhanda- hållande av förmedlingstjänster och för transitering av icke-unionsproduk- ter och som redan har utnyttjats genom införandet av bemyndigandena i 4 b och 4 d §§ PDA-lagen. Det finns risk för att produkter som inte kon- trolleras enligt förteckningen i bilaga I ändå kan användas i massför- störelseprogram. Det skulle förstärka kontrollen av tekniskt bistånd och vara positivt för icke-spridningsarbetet att utnyttja möjligheten i förord- ningen att kunna utvidga kontrollområdet. På samma sätt som för be- stämmelserna om förmedlingstjänster och transitering finns det skäl att utnyttja möjligheten att utvidga den behöriga myndighetens möjligheter att föreskriva tillståndskrav enligt artikel 8.1 till att omfatta produkter som inte tas upp i förteckningen. Tekniska högskolan ser hellre att oönskad spridning av teknisk information motverkas genom riktade sanktioner eller embargon. Reger- ingen anser dock, i likhet med , att möjligheten att införa tillståndskrav för tillhandahållande av tekniskt bistånd för produkter som inte förtecknas i bilaga I är ett viktigt verktyg för att motverka spridning av exempelvis massförstörelsevapen. Det ligger också väl i linje med den svenska utrikespolitiska målsättningen att inte bidra till spridningen av sådana vapen. Det finns därför skäl att ge reger- ingen möjlighet att genom föreskrifter utnyttja möjligheten i artikel 8.4 om att föreskriva tillståndskrav för tillhandahållande av tekniskt bistånd även för icke-förtecknade produkter. och anser att ansvaret för exportkontrollen bör ligga på den kontrollerande myndigheten. I linje med vad som anges i avsnitt 5.3 är det en del av systemet i den nya PDA-förordningen att företagen ska kunna involveras mer i kontrollarbetet. Den snabba informationstekniska utveck- lingen innebär även ökade möjligheter för svenska företag att lämna tek- niskt bistånd till utländska aktörer på elektronisk väg, vilket kan öka riskexponeringen avseende de intressen den nya PDA-förordningen syftar Prop. 2021/22:209 till att skydda. I PDA-lagen bör det därmed införas en ny bestämmelse om att regeringen får meddela föreskrifter om tillståndskrav för tillhanda- hållande av tekniskt bistånd för produkter med dubbla användnings- områden som inte tas upp i förteckningen i bilaga I (4 e §). Regeringen ska ges möjlighet att meddela föreskrifter om tillståndskrav och underrättelseskyldighet för fall då tillhandahållaren har anledning att misstänka viss användning Medlemsstaterna får även anta eller behålla nationell lagstiftning om till- ståndskrav för tillhandahållande av tekniskt bistånd om en tillhandahållare av tekniskt bistånd som avser att tillhandahålla tekniskt bistånd för pro- dukter med dubbla användningsområden har anledning att misstänka att dessa produkter är, eller kan vara, avsedda för att användas på något av de sätt som anges i artikel 4.1 (artikel 8.5). och ifrågasätter behovet av att införa ett sådant ytterligare tillståndskrav. Det finns dock i enlighet med vad som anges ovan ett behov av att förstärka kontrollen på detta område. Denna uppfattning delas också av Inspektionen för stra- tegiska produkter och . För att möjliggöra en bättre kontroll över tillhandahållandet av tekniskt bistånd bör regeringen ges möjlighet att införa ett sådant tillståndskrav. Dessutom bör samma krav ställas som för tillhandahållande av förmedlingstjänster (jfr 4 c § PDA-lagen). Eftersom tillhandahållare av tekniskt bistånd redan har en underrättelseskyldighet som följer direkt av den nya PDA-förordningen (artikel 8.2) innebär detta inte något helt nytt inslag i regelverket, utan att skyldigheten att underrätta den behöriga myndigheten uppkommer redan då tillhandahållaren har anledning misstänka att produkterna ska användas på visst sätt, och inte först när denna har kännedom om användningen. Tekniska högskolan påpekar att det ökade ansvaret innebär att tillhandahållare av tekniskt bistånd kommer att behöva vidta ytterligare åtgärder i förhållande till den nuvarande regleringen. Det ligger dock i linje med ambitionen att förstärka kontrollen. I enlighet med förslaget i promemorian bör det därför införas en möjlig- het för regeringen att meddela föreskrifter om att en produkt med dubbla användningsområden ska omfattas av krav på tillstånd för tillhanda- hållande av tekniskt bistånd enligt artikel 8.5 (4 f §). Vidare bör regeringen ges möjlighet att meddela föreskrifter om underrättelseskyldighet för exportörer som avses i samma artikel. Det blir därigenom möjligt att i förordning föreskriva att en tillhandahållare av tekniskt bistånd som har anledning att misstänka sådan användning som avses i artikel 4.1 ska vara skyldig att underrätta den behöriga myndigheten. Som framhåller ligger ett sådant tydliggörande av an- svaret för tillhandahållare av tekniskt bistånd att iaktta vederbörlig vak- samhet i linje med utvecklingen inom området för produkter med dubbla användningsområden. Detta framkommer bl.a. i skäl 7 till den nya PDA- förordningen, där det anges vara av avgörande betydelse att tillhanda- hållare av tekniskt bistånd bidrar till det övergripande målet för handels- kontrollerna. Beslut om tillstånd till tillhandahållande av tekniskt bistånd, inklusive tillstånd som har meddelats med stöd av 4 e § och 4 f § första 2021/22:209 stycket PDA-lagen, ska på samma sätt som för övriga liknande tillstånd inte kunna överklagas (se avsnitt 5.3 om överväganden om överklagande av beslut om cyberövervakningsprodukter). På motsvarande sätt som för det föreslagna bemyndigandet rörande cyberövervakningsprodukter anser och att de krav som ställs på företagen att underrätta behörig myndighet när exportören har anledning att misstänka viss an- vändning är svåra att förutse och att kraven är otydliga i sin konkreta inne- börd och omfattning. I likhet med vad som anges för bemyndigandet rör- ande cyberövervakningsprodukter i avsnitt 5.3 är det dock i första hand en fråga för tillämpningen, men vägledning bör även i detta avseende kunna hämtas från kommissionens och rådets riktlinjer och rekommendationer och i viss del från tidigare förarbetsuttalanden (se bl.a. prop. 2009/10:205 s. 52). kontroll av tekniskt bistånd ska knytas till tillhandahållandet av produkter med dubbla användningsområden Tillsyn över att bestämmelserna PDA-förordning, PDA-lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen följs utövas av och (15 § första stycket PDA-lagen och 15 § förordningen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd). Regeringen får meddela föreskrifter om tillsynen (15 § andra stycket PDA- lagen). har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för kontroll av den som för överföring inom Euro- peiska unionen, för transitering eller för export, tar befattning med produk- ter med dubbla användningsområden eller tillhandahåller förmedlingstjän- ster eller ger tekniskt bistånd (16 § PDA-lagen). Som anges ovan i detta avsnitt finns inte tillhandahållande av tekniskt bistånd med PDA-förordning utan regleras fristående i PDA-lagen. Med anledning av att tillhandahållande av tekniskt bistånd nu omfattas av den nya PDA- förordningen och reglerna i förordningen blir direkt tillämpliga bör som tidigare nämnts PDA-lagens nuvarande reglering av tekniskt bistånd utgå. Det medför behov av ändringar även i regleringen som ger tillsynsmyndig- heten rätt att få upplysningar och handlingar. Bestämmelserna i 16 § PDA- lagen bör därför ändras så att det som står i lagtexten om tillhandahållande av tekniskt bistånd inte längre står fristående utan knyts till produkter med dubbla användningsområden, på samma sätt som gäller för rätten att få upplysningar och handlingar i övriga avseenden. Det innebär att tillsyns- myndigheten har rätt att på begäran få upplysningar och handlingar av den som tillhandahåller tekniskt bistånd när det gäller produkter med dubbla användningsområden, till skillnad från dagens reglering där tillsyns- myndighetens kontroll är kopplad till den fristående definitionen av tek- niskt bistånd i 3 § PDA-lagen. I 17 § PDA-lagen finns bestämmelser om minsta bevarandetid för vissa handlingar som avses i den nya PDA- förordningen. Lagrådet efterlyser ett klargörande av vad som i paragrafen avses med handlingar. Paragrafen hänvisar till artikel 27 i förordningen. Enligt den artikeln är det bl.a. fråga om register och förteckningar som exportörer, förmedlare och tillhandahållare av tekniskt bistånd ska föra över sin export, sina förmedlingstjänster eller sitt tekniska bistånd. 2021/22:209 Registren och förteckningarna ska föras i enlighet med gällande nationell rätt eller praxis. ser ett behov av att kunna förelägga tillhandahållare av tekniskt bistånd och andra verksamhetsutövare när det behövs för tillsynen och för att utövaren ska fullgöra sina skyldigheter. Det kan handla om föreläggande om att vidta åtgärder för att komma till rätta med vissa brister och skulle enligt myndigheten kunna vara en lämplig åtgärd att vidta innan myndigheten återkallar ett tillstånd. Det saknas dock underlag för att behandla frågan inom ramen för det här lagstiftnings- ärendet. PDA-lagen kompletteras med en möjlighet att återkalla tillstånd för tillhandahållande av tekniskt bistånd och för transitering Tillstånd till export, förmedlingstjänster eller överföring enligt PDA-förordning kan återkallas (11 § första stycket PDA-lagen). Enligt paragrafen kan sådana tillstånd återkallas om tillståndshavaren har åsido- satt en föreskrift i förordningen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av förordningen eller PDA-lagen, eller om det finns andra särskilda skäl till återkallelse. Paragrafen bör ändras så att även tillstånd för till- handahållande av tekniskt bistånd enligt den nya PDA-förordningen om- fattas av möjligheten till återkallelse. I den nya PDA-förordningen ges den behöriga myndigheten rätt att införa tillståndskrav för en specifik transitering, det vill säga transport av icke-unionsprodukter med dubbla användningsområden som förs in i och passerar genom unionens tullområde till en destination utanför unionens tullområde (artikel 7.2). Även ett tillstånd till en sådan transitering bör vara möjligt att återkalla. Paragrafen bör därför även ändras så att det blir möjligt att återkalla beslut om tillstånd för transitering. Ett nytt bemyndigande rörande underrättelseskyldighet för operatörer vid Regeringens förslag: Regeringen ska få meddela föreskrifter om underrättelseskyldighet för operatörer vid vissa överföringar av pro- dukter inom EU. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. De anser bl.a. att ansvaret för exportkontrollen bör ligga på den kontrollerande myndigheten. Skälen för regeringens förslag: Den unionsrättsliga regleringen av kontroll av produkter med dubbla användningsområden omfattar också tillståndskrav för överföringar av vissa produkter inom EU. innebär att det krävs tillstånd för överföring av de produkter som finns förtecknade i bilaga IV till den nya PDA-förordningen (artikel 11.1). rör bl.a. produkter som avser missilteknologi och kärnmaterial med mera 2021/22:209 enligt bilaga 1, kategori 0. Kravet på tillstånd i dessa fall följer direkt av bestämmelserna i förordningen. Medlemsstaterna har möjlighet att införa krav på tillstånd för överföring av andra produkter än de som förtecknas i bilaga IV i vissa närmare angivna fall (artikel 11.2). Det gäller för de fall då operatören eller den behöriga myndigheten vet att de berörda produkternas slutdestination är belägen utanför unionens tullområde.