prop · H903242 · 2022-05-17 00:00:00 — En tillståndsreglering bör dessutom leda till mer rättvisa konkurrensvill- kor på underleverantörsmarknaden, genom att det försvårar för de mindre seriösa aktörerna som väljer att samarbeta med spelföretag som till- handahåller olovligt spel. Syftet med en sådan tillståndsreglering skulle vara att skydda angelägna allmänna intressen och inte att ekonomiskt gyn- na vissa personer eller företag (jfr 2 kap. 17 § regeringsformen). en delar mot denna bakgrund, till skillnad mot bl.a. och , utredningens bedömning att de begränsningar i näringsfriheten som ett tillståndskrav medför är proportionerliga och ända- målsenliga i förhållande till syftet att skydda svenska konsumenter och den svenska spelmarknaden från olicensierat spel. En sådan reglering är där- med förenlig med näringsfriheten. Ett tillståndskrav för spelprogramvara bör därför införas i spellagen. Licenshavaren har även fortsättningsvis ansvaret för att spelet och spelutrustningen överensstämmer med gällande regler En grundläggande princip i spellagen är att det är spelbolaget, dvs. licens- havaren, som har det fulla ansvaret för att spelet och spelutrustningen över- ensstämmer med gällande regler. Att en licenshavare, genom t.ex. ett uppdragsavtal, överlåter hela eller delar av driften eller marknadsföringen av ett spel till någon annan aktör ändrar inte det ansvarsförhållandet (se t.ex. prop. 2017/18:220 s. 135). En utgångspunkt för det nya tillståndskravet för spelprogramvara är, till skillnad mot vad anser, att det även fortsätt- ningsvis ska vara licenshavaren som har ansvaret gentemot konsumenter- na och tillsynsmyndigheten för hela spelverksamheten. Det betyder att det även fortsättningsvis kommer vara licenshavaren som ansvarar för att spel- system m.m. genomgått erforderlig certifieringsprocess och uppfyller föreskrivna krav. Detta hindrar dock inte att licenshavare och underlever- antörer, på samma sätt som enligt nuvarande reglering, kan välja att exempelvis fördela kostnader och hantering av certifieringsprocessen sin- semellan. När det gäller de frågor som och Paf framför om hur ett tillståndskrav påverkar de tekniska kraven enligt spellagen och processen med certifiering av spel, kan konstateras att förslaget inte avser att påverka nu gällande krav på certifiering. Programvara och aktörer som ska omfattas av tillståndskravet Tillståndskravet för spelprogramvara syftar till att bidra till säkerställandet av en hög kanalisering genom att försvåra för spelföretag som tillhanda- håller olovligt spel. Det är i huvudsak inom kommersiellt onlinespel och vadhållning online som olovligt spel förekommer. Regeringen delar därför utredningens bedömning att kravet på tillstånd ska gälla för spelprogram- vara som används i samband med sådana spel. Eftersom spelprogramvara ser olika ut för olika spelformer är det viktigt att inte ha en allt för snäv definition i lagstiftningen. Med begreppet spel- programvara bör avses sådan programvara som är designad för att särskilt användas vid licenspliktigt spel om pengar. efterfrågar ett tyd- liggörande av hur begreppet förhåller sig till begreppet spelsystem i 2 kap. 3 § 17 spellagen. Spellagens definition av spelsystem är ett vitt begrepp och omfattar även elektroniska system som används av den som inte till- handahåller onlinespel. Begreppet spelprogramvara är således ett något snävare begrepp än spelsystem som tar sikte på sådan programvara som används vid just onlinespel. Regeringen delar och bedömning att följande kan anses utgöra exempel på programvara som normalt sett bör omfattas av begreppet: streaminglösningar för virtuella spelhändelser (t.ex. livekasino), kontroll- 2021/22:242 program för sådana händelser, program för vadslagning och matchning av vad, likviditetsprogram, slumptalsgeneratorer, program med speluppgifter som visar detaljerade resultat i spel eller som utgör grunden för bonusbe- räkningar samt program som accepterar och registrerar speltransaktioner, avgör resultatet eller beräknar och tilldelar vinster till kundens konto (se SOU 2017:30 del 1 s. 545 och SOU 2020:77 s. 113 och 114). programvara avses däremot inte sådan programvara som är allmänt ut- vecklad för tillhörande aktiviteter, såsom resultatanalys, marknadsföring, kundhantering och förvaltning, eller som utgör delar av licenshavarens all- männa IT-struktur eller affärsapplikationer. med hjälp av sådan programvara kan däremot komma att omfattas av be- greppet, om dessa är designade för att användas i samband med spel om Regeringen delar, till skillnad mot bl.a. Spelinspektionen, utredningens bedömning att det varken är nödvändigt eller lämpligt med en särskild definition av begreppet spelprogramvara i spellagen. snabbt på spelmarknaden och nya former av programvara utvecklas konti- En särskild definition riskerar att öppna upp för kringgående av Den närmare innebörden och gränserna för när kravet blir tillämpligt bör därför, till skillnad mot vad bl.a. anser, i stället klargöras i rättspraxis och genom Spelinspektionens vägledning, på mot- svarande sätt som har skett i med anledning av det till- ståndskrav som gäller där. För att uppnå syftet med det nya tillståndskravet, dvs. gången till spelprogramvara för olicensierade spelföretag genom att se till att tillståndsgivna underleverantörer inte samarbetar med sådana spelföre- tag, måste möjligheterna till kringgående minimeras. En ordning där en- dast den som tillhandahåller spelprogramvara till en licenshavare behöver ha tillstånd skulle riskera att kringgås genom att programvaruutvecklare använder olika mellanhänder för att förse både licensierade och olicensi- erade spelföretag med programvara. För att undvika en sådan situation del- ar regeringen, till skillnad mot bl.a. och Spelinspek- tionen, utredningens bedömning att det även bör krävas tillstånd för den som tillverkar själva spelprogramvaran. I regel är det samma företag som tillverkar eller tillhandahåller spelprogramvara som också installerar och Det är dock inte uteslutet att den senare hanteringen görs av någon annan aktör. Även den aktören bör i så fall ha tillstånd för att få installera eller ändra spelprogramvaran. Det nya tillståndskravet bör således gälla för alla aktörer som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller Enligt regeringen finns det inte heller, som bl.a. och anser, skäl att undanta licens- havarnas närstående bolag, internationella samarbetspartner enligt 11 kap. 1 § spellagen eller licenshavare som själva tillverkar, tillhandahåller, in- stallerar eller ändrar spelprogramvara endast för egen räkning från till- En licenshavare som redan uppfyller kraven för en spellicens eller andra liknande krav bör inte ha några större svårigheter att uppfylla kraven för tillstånd för att hantera spelprogramvara. När det gäller bedömningarna som görs av och Paf om att ett krav på tillstånd även bör införas för t.ex. plattformsleverantörer, affili- erade marknadsföringspartner, kundanskaffningsbolag, banker och betal- ningsförmedlare kan konstateras att betänkan- de inte innehåller några sådana förslag. Regeringen delar även utredning- Prop. 2021/22:242 ens bedömning att det inte finns tillräckliga skäl att införa ett sådant krav för betaltjänstleverantörer. I departementspromemorian Åtgär- der mot matchfixning och olicensierad spelverksamhet (Ds 2021:29) läm- nas dock förslag som syftar till att öka möjligheterna att begränsa betal- ningsförmedlingar till olicensierad spelverksamhet. Regeringen avser där- för att återkomma till denna fråga. Förslaget medför att en ny paragraf, 11 kap. 6 a §, införs i spellagen. Regeringens förslag: Tillstånd för spelprogramvara ska få ges till den som bedöms ha den kunskap, erfarenhet och organisation som krävs för att driva verksamheten och kan antas komma att göra detta i enlighet med lag och andra författningar som reglerar verksamheten. ska inte få ges till den som är i konkurs, är eller har förvalt- En tillståndshavare som saknar bosättning eller etablering i ett land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet ska ha en fysisk repre- sentant som är bosatt i . Representanten ska inte få vara i kon- kurs, vara under eller ha förvaltare. fullmakt för representanten att i alla frågor som rör verksamheten enligt tillståndet företräda tillståndshavaren inför svenska myndigheter, hand- la på tillståndshavarens vägnar samt ta emot stämning för tillståndshav- aren och själv eller genom någon annan tala och svara för denne. Frågor om tillstånd för spelprogramvara ska prövas av spelmyndig- Ett tillstånd ska få förenas med villkor för hanteringen av spel- Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilka handlingar och uppgifter som ska ges in i samband med en ansökan om tillstånd. Betänkandets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig särskilt Spelinspektionen anser att det inte är nödvändigt med sam- ma krav för tillstånd för att hantera spelprogramvara som för att erhålla en För att det ska vara tydligt att sökandens ledning och ägare inte behöver prövas bör det enligt myndigheten anges i lagen. anser vidare att det bör finnas ett krav på att den som ansöker om tillstånd ska utse en kontaktperson som myndigheten kan kommunicera med under Aktiebolaget och Galopp (ATG) anser att de krav som i spellagen och penningtvättslagen ställs på licenshavare även bör ställas på ägare och ledning för den som har tillstånd för spelprogram- Detta för att undanröja risken för att ägare och ledningspersoner som är olämpliga som licenshavare kan agera som underleverantör eller upp- Enligt är kravet på programvaruutveckla- re utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet att utse en represen- tant som är bosatt i diskriminerande mot representanter i, och i 2021/22:242 vissa fall från, andra EU-länder och följs inte heller av någon EU-rättslig Skälen för regeringens förslag Förutsättningar för tillstånd för spelprogramvara Enligt 4 kap. 6 § spellagen prövas frågor om licens av spelmyndigheten. För att beviljas licens enligt spellagen krävs att omfattande krav om lämp- lighet ska vara uppfyllda. Av 4 kap. 1 § spellagen framgår att licens endast får ges till den som bedöms ha den kunskap, erfarenhet och organisation som krävs för att driva verksamheten, kan antas komma att driva verksam- heten i enlighet med lag och andra författningar som reglerar verksamhet- en och i övrigt bedöms lämplig att driva verksamheten. Enligt 4 kap. 2 § samma lag får licens inte ges till den som är i konkurs, är , har förvaltare enligt 11 kap. 7 § , i väsentlig utsträckning har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller har gjort sig skyldig till För juridiska personer ska prövningen enligt 4 kap. 3 § samma lag även omfatta den sökandes ägare och ledning. Enligt regeringen bör det vara samma myndighet som är förvaltnings- myndighet för frågor om spel, dvs. spelmyndigheten, som även ska pröva frågor om tillstånd för att hantera spelprogramvara. Eftersom den som har tillstånd för spelprogramvara inte kommer att tillhandahålla spel till kon- sumenter bedöms det, i likhet med vad Spelinspektionen anser, inte vara nödvändigt att ställa lika omfattande krav för tillstånd som vid ansökan om För att erhålla tillstånd för att hantera spelprogramvara bör krävas att den sökande har den kunskap, erfarenhet och organisation som krävs för att driva verksamheten samt att sökanden kan antas komma att driva verksamheten i enlighet med lag och andra författningar som reglerar verk- Vid bedömningen av om kraven är uppfyllda bör beaktas vilken kapacitet som sökanden förfogar över i form av personal, ledning, arbets- rutiner och andra organisatoriska resurser. Personalens kunskap om verk- samheten och de föreskrifter och villkor som reglerar den har stor betydel- Vid bedömningen kan därför beaktas vilken kunskap och erfarenhet av liknande verksamhet personalen har. Bedömningen av om sökanden kan antas bedriva verksamheten i enlighet med lag och andra författningar som reglerar verksamheten bör i första hand avse regleringen på spelområdet och särskilt förbudet mot att samarbeta med någon som tillhandahåller spel utan nödvändig licens enligt spellagen. Bedömningen av om kraven är uppfyllda bör göras i förhållande till den verksamhet som ansökan avser (jfr prop. 2017/18:220 s. 101, 297, 298 och 317). höver också ha rättshandlingsförmåga. Ett tillstånd bör därför inte få ges till den som är i konkurs eller, om sökanden är en fysisk person, är under eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § . en finns det inte behov av att, som ATG anser, ställa motsvarande krav på en tillståndshavares ägare och ledning som för en licenshavare. Det finns inte beredningsunderlag för att, som Spelinspektionen efter- frågar, införa ett krav på att den som ansöker om tillstånd för spelprogram- vara ska utse en kontaktperson som myndigheten kan kommunicera med under ansökningsförfarandet (jfr 2 kap. 3 § spelförordningen). dant krav bedöms inte heller vara nödvändigt. Enligt regeringen är det vi- dare inte nödvändigt att, som myndigheten föreslår, i lagen ange särskilt vilka krav som inte ska gälla en tillståndshavare. Genom att det redan kom- Prop. 2021/22:242 mer att framgå direkt av lagen vilka krav som gäller för en tillståndshavare är det tydligt att övriga krav som gäller för licenshavare inte omfattar till- ståndshavare. Krav på en representant för tillståndshavare från land utanför EES Marknaden för programvaruutvecklare är global. För att verksamheterna ska kunna kontrolleras, och spelmyndigheten och andra svenska myndig- heter enkelt ska kunna kommunicera med tillståndshavaren i frågor som rör verksamheten, bör därför krävas att tillståndshavare som är etablerade utanför det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), i likhet med vad som gäller för licenshavare enligt 4 kap. 4 § spellagen, utser en repre- sentant i . Det bör även, på motsvarande sätt som gäller för licens- havare enligt 4 kap. 5 § spellagen, finnas ett krav på att tillståndshavaren utfärdar en fullmakt för representanten att företräda tillståndshavaren inför svenska myndigheter. Representanten behöver också, i likhet med till- ståndshavaren, ha rättshandlingsförmåga. En representant bör därför inte få vara i konkurs, vara under eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . Utifrån syftet med tillståndsregleringen bedöms det däre- mot inte nödvändigt att en tillståndshavares representant ska uppfylla övri- ga krav om bl.a. lämplighet som ställs på en representant för en licenshava- re. Krav på en representant bör inte heller gälla för tillståndshavare med säte i andra länder inom EES (prop. 2017/18:220 s. 105 och 106). Kravet på en representant i bedöms nödvändigt för att kunna kontrollera att tillståndskravet, som syftar till att stänga ute olicensierad spelverksamhet och därmed skydda konsumenterna, följs. Kravet begräns- as vidare till sådana tillståndshavare som varken har bosättning eller eta- blering i ett land inom EES. Regeringen bedömer därmed att kravet är för- enligt med , på samma sätt som det motsvarande kravet för lic- enshavare. Villkor för hanteringen och en möjlighet att meddela föreskrifter Ett tillstånd för spelprogramvara bör få förenas med de villkor för hante- ringen av programvaran som bedöms nödvändiga. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör vidare få meddela föreskrifter om vilka handlingar och uppgifter som ska ges in i samband med en ansök- an om sådant tillstånd. Förslaget medför att fyra nya paragrafer, 11 kap. 6 b–6 d §§ och 21 kap. 10 a §, införs i spellagen samt ändringar i 11 kap. 9 och 10 §§ i samma lag. 2021/22:242 6.2.3 Krav på tillståndshavare och licenshavare Regeringens förslag: En tillståndshavare ska inte få tillverka, tillhan- dahålla, installera eller ändra spelprogramvara åt någon som saknar nödvändig licens enligt spellagen. En licenshavare ska se till att spelprogramvaran som används är till- verkad, tillhandahållen, installerad eller ändrad av någon med tillstånd. Betänkandets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig särskilt Kammarrätten i anser att det är oklart vad som sker för licensierade företag om den som tillverkat eller ändrat spelpro- gramvaran förlorar sitt tillstånd. Den föreslagna lydelsen ger enligt dom- stolen intrycket av att programvaran inte kan användas , trots att den var tillåten att användas när den köptes in. Skälen för regeringens förslag Krav på tillståndshavare och licenshavare Eftersom ett krav om tillstånd för spelprogramvara innebär en inskränk- ning i näringsfriheten är det viktigt att beakta proportionalitetsprincipen vid utformningen av regleringen. Det innebär att kraven som ställs för att erhålla tillstånd behöver vara kopplade till och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå syftet, dvs. att stänga ute olicensierat spel och därmed skydda konsumenterna från olicensierad spelverksamhet. Alltför betungande krav riskerar även att bli kontraproduktiva ur ett kanaliserings- perspektiv, då de skulle kunna driva underleverantörer från den svenska spelmarknaden och därmed göra den mindre attraktiv för konsumenterna. Avsikten med den föreslagna regleringen om tillstånd för att hantera spelprogramvara är att försvåra tillgången till sådan programvara för olic- ensierade spelföretag, genom att se till att tillståndsgivna underleverantör- er inte samarbetar med sådana spelföretag. En tillståndshavare bör därför inte få tillverka, tillhandahålla, installera eller ändra spelprogramvara åt någon som tillhandahåller spel utan nödvändig licens enligt spellagen. Enligt regeringen bör en licenshavare med licens för kommersiellt on- linespel eller vadhållning online ha en motsvarande skyldighet att se till att den spelprogramvara som används i verksamheten endast hanteras av någon som har tillstånd för detta. Kammarrätten i anser att utredningens förslag kan tolkas som att en spelprogramvara inte längre får användas om den som tillverkat eller ändrat programvaran förlorar sitt till- stånd. Enligt regeringen framgår det av förslaget att det inte är utredning- ens mening att en licenshavare måste sluta använda en inköpt programvara om en tillståndshavare förlorar sitt tillstånd. En sådan regle- ring skulle riskera att leda till orimliga konsekvenser för spelbolagen, som utan förvarning kan bli tvungna att upphöra med sin verksamhet i avvaktan på en ny leverantör. Skyldigheten begränsas därför till att en licenshavare är skyldig att se till att spelprogramvaran som används är tillverkad, till- handahållen, installerad och ändrad av någon med tillstånd för detta. Det innebär att redan tillverkad programvara kan fortsätta att användas t.ex. som en licenshavare försöker hitta en ny leverantör eller så länge programvaran inte behöver hanteras på sådant sätt som kräver till- Prop. 2021/22:242 stånd enligt den föreslagna regleringen. Förslaget medför att två nya paragrafer, 11 kap. 6 e § och 16 kap. 1 a §, införs i spellagen. Regeringens förslag: Ett tillstånd för spelprogramvara ska avse en viss tid och ska få ges för högst . Om en ansökan om förnyelse av tillståndet har getts in senast fyra månader innan giltighetstiden för det gällande tillståndet går ut, ska till- ståndet gälla till dess att spelmyndigheten beslutat om den nya ansökan. Betänkandets förslag överensstämmer delvis med regeringens. tänkandet föreslås inte någon bestämmelse om fortsatt giltighet av tillstånd en ansökan om förnyat tillstånd prövas av myndigheten. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig särskilt Spelinspektionen anser att ett tillstånd för spelprogramvara skulle kunna gälla , eftersom den kontroll som ska göras vid en an- sökan om tillstånd är begränsad och det går att agera om en tillståndshava- re visar sig olämplig. Enligt myndigheten bör ett tillstånd vidare fortsätta att gälla för prövningen av en ansökan om förnyat tillstånd. anser att en programvaruleverantör som nekas tillstånd efter den första tillståndsansökan ska få fortsätta att tillverka, tillhandahålla, in- stallera och ändra spelprogramvara . Skälen för regeringens förslag Ett tillstånd för spelprogramvara bör få ges för högst fem år I likhet med vad som gäller för licenser enligt spellagen bör tillstånd för hantering av spelprogramvara avse . bör det vara möjligt att få ett nytt tillstånd, under förutsättning att de krav som ställs enligt regleringen uppfylls. På det sättet sker en regelbunden omprövning av verksamheten. Tillståndstiden bör vara en fråga för spel- myndigheten att bestämma i varje enskilt fall, men den bör i normalfallet Med hänsyn till behovet av en effektiv tillståndsgivning och tillsyn bör, till skillnad mot vad Spelinspektionen anser, också vara den längsta tid som ett tillstånd kan avse, i likhet med vad som gäller för en spellicens. Ett annat skäl för att ha samma tillståndstid som för spel- licenser är att det är rimligt att anta att det finns aktörer som kommer att ansöka om både licens och tillstånd för hantering av spelprogramvara. kan därmed underlätta den praktiska hanteringen om gäller för dessa, särskilt med hänsyn till att kraven i flera avseenden är desamma. Ett utgånget tillstånd bör fortsätta gälla under prövningen av en ansökan Utredningen har inte föreslagit någon bestämmelse om fortsatt giltighet av tillstånd för spelprogramvara, som föreslås för licenser en an- 2021/22:242 sökan om förnyad licens prövas av myndigheten (jfr avsnitt 10). Regering- en gör, liksom Spelinspektionen, bedömningen att samma behov av fort- satt giltighet även gör sig gällande vid prövningen av en ansökan om för- nyat tillstånd för spelprogramvara. En motsvarande bestämmelse om fort- satt giltighet bör därför införas även för tillstånd för spelprogramvara. En sådan justering av förslaget bedöms inte kräva några ytterligare överväg- anden. Regeringen anser dock att det inte finns anledning att, som föreslår, införa en möjlighet för spelprogramvaruleverantörer som nekas tillstånd efter den första tillståndsansökan att få fortsätta att tillverka, tillhandahålla, installera och ändra spelprogramvara. Det ankommer på det sökande bolaget att lämna in en ansökan och att uppfylla de krav som finns för att få ett sådant tillstånd. Förslaget medför att en ny paragraf, 11 kap. 11 §, införs i spellagen. Regeringens förslag: ska, på motsvarande sätt som mot licenshavare, få vidta tillsynsåtgärder mot en tillståndshavare och besluta att tillståndshavaren i vissa fall ska betala en sanktionsavgift. Sanktionsavgiften ska uppgå till som lägst och högst tio procent av verksamhetens omsättning det närmast föregående räken- Om överträdelsen har skett under det första verksamhetsåret, eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, ska omsättningen få uppskattas. Endast omsättning från tillståndspliktig verksamhet ska beaktas vid beräkningen. lek beslutas ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. Avgiften får sättas ned helt eller delvis om överträdelsen är ringa eller ursäktlig, eller om det annars med hänsyn till omständigheterna framstår som oskäligt att ta ut avgiften. Betänkandets förslag överensstämmer med regeringens. förslag har dock en något annorlunda redaktionell utformning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag bör få vidta tillsynsåtgärder mot tillståndshavare och i vissa fall få besluta om sanktionsavgift En förutsättning för att syftet med tillståndskravet för spelprogramvara ska uppnås är att innehavarna av sådant tillstånd följer de regler, föreskrifter och villkor som meddelats. En viktig del i spelmyndighetens tillsynsarbete kommer bestå i att genom vägledning, dialog och uppmaningar förmå till- ståndshavarna att frivilligt följa kraven. Myndigheten har också rätt att få de uppgifter och handlingar från tillståndshavaren som behövs för tillsyn- en (18 kap. 4 § 2 spellagen). I de fall frivillig rättelse inte sker eller bedöms