prop · H903239 · 2022-04-26 00:00:00 — Fordonsmålvakten får då i stället betalt genom att svart ”hyra ut” fordonet till dem som vill slippa att betala fordonsrelaterade skatter och avgifter genom att dölja sitt verkliga fordonsinnehav. Eftersom fordonsmålvakten oftast saknar utmätningsbara tillgångar, är målvakten okänslig för de ekonomiska eller rättsliga följder som kan bli aktuella. Det förekommer även missbruk av personuppgifter vid ägarregistrering som gör att den registrerade ägaren inte går att få tag i. Genom registreringen av fordonsmålvakter försvåras eller omöjliggörs indrivningen av de fordonsrelaterade skulderna till det allmänna liksom indrivningen av privaträttsliga skulder avseende exempelvis trafikförsäkringsavgifter och kontrollavgifter vid olovlig parkering. Det förekommer också att målvaktsfordon används som brottsverktyg i olika kriminella sammanhang. Kriminella aktörer använder sig av fordonsmålvakter för att dölja sin egen inblandning i kriminella aktiviteter. Målvaktsfordon används exempelvis i narkotikabrottslighet och organiserad stöldbrottslighet, vilket försvårar identifieringen av de inblandade. Registreringsförfarandet i vägtrafikregistret saknar i princip kontrollfunktioner. Förfarandet är till den största delen helt automatiserat och några kontroller görs inte av en formellt korrekt ifylld ansökan. Det innebär svårigheter att i fråga om vissa fordon bevisa att näringsverksamhet och därmed bokföringsskyldighet och skattskyldighet föreligger för den verkliga ägaren. Genom att fordonsmålvakter används försvåras alltså utredningen av brott i många fall, vilket utgör ett stort samhällsproblem. Målvaktsfordon förekommer därutöver ofta vid trafikbrott och är inte sällan gamla, obesiktade, oförsäkrade samt miljö- och trafikfarliga. Felparkerade och övergivna fordon riskerar vidare att vandaliseras och till exempel sättas i brand. Med hjälp av fordonsmålvakter förekommer dessutom handel med och utförsel ur landet av avställda, skrotfärdiga och miljöfarliga fordon. De regler som gäller vid 2021/22:239 export av fordon kan enkelt åsidosättas genom att fordonsmålvakter används. Vidare påverkar användningen av fordonsmålvakter möjligheterna att kunna tillämpa flyttningslagstiftningen, se avsnitt 4.5. Användningen försvårar möjligheterna för kommunerna att återfå sina kostnader för flyttningen och försämrar därmed den samhällsekonomiska effektiviteten av lagstiftningen. Målvaktsfordonen står dessutom inte sällan parkerade på ett trafikfarligt sätt samt tar upp plats i stadsmiljön, på både offentlig och privat mark. Sammanfattningsvis medför användningen av fordonsmålvakter problem på ett flertal områden. Det finns inte någon allmängiltig definition av vad som utgör en fordonsrelaterad skuld. I tidigare lagstiftningsärenden har det med begreppet avsetts en offentligrättslig fordran som hänför sig till brukandet och innehavet av ett fordon i form av fordonsskatt, trängselskatt, infrastrukturavgift eller felparkeringsavgift (se exempelvis propositionerna Fordonsrelaterade skulder [prop. 2013/14:176] och Användningsförbud och avskyltning av fordon med obetalda felparkeringsavgifter [prop. 2019/20:67]). Gemensamt för dessa skatter och avgifter är att det är fordonets registrerade ägare som är betalningsansvarig gentemot det allmänna. Även privaträttsliga fordringar kan avse ett fordonsinnehav, exempelvis trafikförsäkrings- och kontrollavgift. Flera lagstiftningsåtgärder med anledning av problemen med fordonsmålvakter har vidtagits . infördes lagen (2014:447) om rätt att ta fordon i anspråk för fordringar på vissa skatter och avgifter samt gjordes vissa ändringar i lagen (1982:129) om flyttning av fordon i vissa fall, förkortad LFF, och förordningen (1982:198) om flyttning av fordon i vissa fall, förkortad FFF. Genom lagen om rätt att ta fordon i anspråk för fordringar på vissa skatter och avgifter fick det allmänna en möjlighet att ta fordon med obetalda fordonsrelaterade skulder i anspråk för betalning av vissa skatter och avgifter. Ändringarna i LFF och FFF innebar att det allmänna fick en möjlighet att flytta felparkerade fordon med obetalda och förfallna felparkeringsavgifter över ett visst belopp och att ett sådant fordon inte behöver återlämnas till ägaren förrän skulderna och kostnaderna i samband med flytten blivit betalda. trädde ändringar i lagen (1976:206) om felparkeringsavgift och i lagen om rätt att ta fordon i anspråk för fordringar på vissa skatter och avgifter i kraft. Genom ändringarna infördes ett förbud mot att använda ett fordon med obetalda felparkeringsavgifter. Dessutom infördes en möjlighet för en polisman eller en bilinspektör att kunna ta hand om fordonets registreringsskyltar om användningsförbudet överträds. Själva fordonet kan dock inte omhändertas. Förutsättningarna för att kunna flytta fordon finns i LFF och FFF. Därutöver har meddelat föreskrifter och allmänna råd om flyttning av fordon, RPSFS 2012:25, FAP 640-1. LFF och FFF används huvudsakligen för flyttning av personbilar men omfattar även andra typer av fordon. Vissa av lagens bestämmelser är tillämpliga även på oregistrerade fordon. Lagen saknar en definition av oregistrerade fordon, men i första hand avses cyklar och mopeder klass II. Även exempelvis elsparkcyklar omfattas av lagen. Befogenheterna att flytta fordon är fördelade på , och kommunerna. Vilken eller vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut i det enskilda fallet framgår av 16 och 18 §§ FFF. Flyttningslagstiftningen är inte tvingande, utan den innebär en möjlighet att under vissa förutsättningar flytta fordon. Ett flyttningsbeslut är en form av myndighetsutövning. Flyttningslagstiftningen gäller flyttning av fordon i vissa specifikt angivna fall och i huvudsak flyttning av fordon från gatumark. I 2 och 2 a §§ LFF bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om rätt för statlig eller myndighet att flytta fordon i särskilt angivna fall, när det behövs för ordningen och säkerheten i trafiken, av naturvårdsskäl eller för att få betalt för skulder avseende felparkeringsavgifter. I 2 § andra och tredje styckena LFF samt i 2 § 1–8 FFF anges i vilka specifika situationer som ett fordon får flyttas. Ett sådant fall är då ett fordon är uppställt i strid mot föreskrifter om stannande eller parkering och har varit fortlöpande uppställt på samma plats under (2 § 2 c FFF). Ett annat fall är då fordonets ägare har skulder avseende felparkeringsavgifter som uppgår till mer än (2 § 3 f FFF). Den sistnämnda bestämmelsen har utgjort en viktig förutsättning för att kunna motverka användningen av fordonsmålvakter. Bestämmelsen benämns härefter ”målvaktsparagrafen”. Flera av bestämmelserna i flyttningslagstiftningen hänvisar till ”ägaren” eller ”fordonets ägare”. LFF och FFF saknar dock en grundläggande definition av uttrycken. Vem som ska anses vara ägare regleras endast delvis i 1 § andra och tredje styckena LFF. Där regleras särskilt vad som gäller beträffande fordon som innehas genom kreditköp, leasingfordon, övergivna fordon och underåriga fordonsägare. 2021/22:239 5 Ändringar i lagstiftningen om flyttning Uttrycket fordonets ägare ska definieras Regeringens förslag: Med fordonets ägare ska i lagen om flyttning av fordon avses –för fordon upptagna i vägtrafikregistret eller motsvarande utländska register, den som är antecknad som fordonets ägare i registret för ett beslut om flyttning, och –för oregistrerade fordon, den som äger fordonet för ett beslut om flyttning eller, i fråga om ett övergivet sådant fordon, den som närmast ägde det. Det som sägs i lagen om fordonets ägare ska även fortsättningsvis gälla innehavaren, när det är fråga om fordon som innehas på grund av kreditköp med förbehåll om återtaganderätt eller som innehas med nyttjanderätt för en bestämd tid om . Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås dock en särskild bestämmelse om vem som är fordonets ägare till avregistrerade fordon i stället för vem som är ägare till övergivna fordon. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslagen. anser att en definition av ”fordonets ägare” är oproportionerlig, då den berör många personer men är föranledd av ett fåtals agerande och att det inte är rimligt att den som säljer ett avregistrerat fordon därefter ska anses vara dess ägare. Skälen för regeringens förslag Varken i LFF eller i FFF anges uttryckligen vem som åsyftas med ”ägaren” eller ”fordonets ägare”. I rättstillämpningen står det därmed inte alltid klart om det är den civilrättsliga ägaren eller den för flyttningsbeslutet registrerade ägaren som avses i de olika bestämmelserna. Vissa av bestämmelserna syftar uppenbart på den registrerade ägaren, exempelvis legaldefinitionerna av fordonets ägare vid avbetalningsköp, leasing och en underårig registrerad ägare enligt 1 § andra och tredje styckena LFF. Andra bestämmelser är förenade med betydande rättsverkningar och kan inte utan lagstöd anses syfta på någon annan än den civilrättsliga ägaren. Detta bör gälla i vart fall i följande situationer: –bemyndigandet i 2 a § LFF och målvaktsparagrafen (2 § 3 f FFF), –mottagaren av en underrättelse av ett flyttningsbeslut och dess rättsliga verkningar enligt 5 och 6 §§ LFF samt 11 § FFF, –den som ska tillgodoräknas fordonets värde enligt 6 § tredje stycket LFF, och –det strikta kostnadsansvar som 7 § LFF och 13 § FFF innebär. Av förarbetena framgår att lagstiftaren har utgått från att målvaktsparagrafen ska avse den som för beslutet om flyttning är registrerad som ägare i vägtrafikregistret (jfr prop. 2013/14:176 s. 53–57 och s. 76). Att det krävs lagstöd för att tillmäta ägarbegreppet den betydelsen klargjordes i rättsfallet NJA 2018 s. 913. Oklarheterna kring vem som egentligen åsyftas har samband med förfarandet när fordonsägaren registreras i vägtrafikregistret. Registreringsförfarandet fungerar automatiserat och det görs inga egentliga kontroller av en formellt korrekt ifylld ansökan. Det går alltså inte att förlita sig på att vägtrafikregistrets uppgifter om registrerad ägare överensstämmer med de civilrättsliga förhållandena. De verkställande myndigheterna använder dock ägaruppgifterna i vägtrafikregistret som beslutsunderlag. Oklarheterna i flyttningslagstiftningen och vägtrafikregistret orsakar en rad praktiska problem. Registreringen av fordonsmålvakter medför att tillämpningen av flyttningslagstiftningen försvåras eller omöjliggörs. Bestämmelsen kan kringgås bland annat till följd av den s.k. tiodagarsregeln i 5 kap. 2 § förordningen (2019:383) om fordons registrering och användning. Med stöd av tiodagarsregeln kan man i vägtrafikregistret retroaktivt registrera en ny ägare till ett flyttat fordon och därmed ändra förutsättningarna för flyttning. Det beslut som i flyttningsögonblicket framstod som lagligt på grund av den registrerade ägarens skulder kan alltså i efterhand sakna lagliga förutsättningar, då den ägare som efterregistrerats inte har en skuld som kan ligga till grund för flyttning. Den verkställande myndigheten kan då behöva lämna ut fordonet och eventuellt betala skadestånd. Om den retroaktiva registreringen utgör en skenöverlåtelse, måste myndigheten leda detta i bevis för att kunna behålla fordonet. I vissa fall måste flyttningsärenden hänskjutas till allmän domstol för avgörande av vem som är rätt fordonsägare. Det framstår som oklart vilken presumtionsverkan ägarregistreringen i vägtrafikregistret har och vad som i så fall krävs för att bryta presumtionen. Oklarheterna innebär betydande utrednings- och bevissvårigheter för verkställande myndigheter. Uttrycket fordonets ägare bör definieras i flyttningslagstiftningen För att undanröja oklarheterna i fråga om vem som åsyftas när begreppet fordonets ägare används bör det införas en särskild definition i LFF. Därutöver bör de relevanta bestämmelserna genomgående tala om ”fordonets ägare”, ”fordonsägaren” eller ”ägaren av ett fordon”. Avsikten är att alla dessa varianter av begreppet ska omfattas av definitionen. När det gäller hur fordonets ägare ska definieras är en viktig utgångspunkt att verkställande myndigheter måste kunna använda vägtrafikregistrets uppgifter om registrerad ägare som underlag för att ta reda på vem som är ägare. är visserligen inte något ägarregister i civilrättslig mening, men ett av ändamålen med registret är att tillhandahålla uppgifter om fordonets riktiga ägare (jfr 2 kap 5 § 4 vägtrafikdatalagen [2019:369]). Det bör uppenbarligen inte heller vara möjligt att i efterhand förändra de förutsättningar som gällde vid ett beslut om flyttning av ett fordon genom att retroaktivt låta registrera en annan fordonsägare. Mot denna bakgrund bör utgångspunkten vara att fordonets 2021/22:239 ägare ska definieras som den som är antecknad som fordonets ägare i vägtrafikregistret för ett beslut om flyttning. I artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till (den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna) anges att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom. Därutöver anges att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. De nämnda bestämmelserna inskränker inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter eller viten. gäller som svensk lag (lagen [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Enligt 2 kap. 15 § regeringsformen är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom något sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Bestämmelsen ger en närmare precisering av det egendomsskydd som ger. En legaldefinition av begreppet fordonets ägare innebär i vissa avseenden kännbara rättsverkningar för den enskilde. Betydande rättsverkningar är dock förenade med en ägarregistrering i vägtrafikregistret. Exempelvis har den registrerade ägaren ansvar för fel och brister i fordonets trafiksäkerhets- och miljöegenskaper. Vidare är ägarregistreringen grunden för uttaget av felparkeringsavgifter, trängselskatter, fordonsskatter och infrastrukturavgifter. Den registrerade ägaren har ett strikt betalningsansvar för de fordonsrelaterade skatterna och avgifterna. Omvänt gäller att en ny registrerad ägare inte är betalningsskyldig för en tidigare registrerad ägares skulder. Syftet med regleringen är att skapa ett enkelt och mindre resurskrävande system. Förslaget får till följd att den registrerade ägaren blir strikt betalningsansvarig även för flyttningskostnader enligt 7 § LFF och 13 § FFF. En sådan ordning är rimlig, eftersom regleringen avseende flyttning av fordon, precis som systemet med felparkeringsavgifter och andra fordonsrelaterade skatter och avgifter, måste fungera enkelt, ändamålsenligt och effektivt. Förslaget leder till en mer enhetlig syn på innebörden av en ägarregistrering och framstår som väl avvägt. för sig kan förslaget betraktas som en försämring för fordonsmålvakterna, trots att det inte är målvakterna utan de som utnyttjar målvakterna som är problemets kärna. Förslaget är ett led i arbetet med att åtgärda problemen med fordonsmålvakter genom att försvåra utnyttjandet av dem. Målsättningen är alltså att förslaget ska leda till att färre personer utnyttjas som fordonsmålvakter, vilket måste betraktas som en förbättring för dem som riskerar att utnyttjas som sådana. Förslaget kan vidare innebära att en civilrättslig ägare inte underrättas om ett flyttningsbeslut och därmed riskerar att fordonet flyttas och sedan tillfaller staten eller en kommun enligt 5 och 6 §§ LFF samt 11 § FFF. Frågan är om detta är förenligt med egendomsskyddet enligt regeringsformen och . Närliggande frågor har aktualiserats i tidigare lagstiftningsärenden, se t.ex. propositionen Fordonsrelaterade skulder (prop. 2013/14:176). Där bedömdes att egendomsskyddet inte är ett hinder mot ianspråktagande av fordon vars ägare regelmässigt undandrar sig betalningsansvar för fordonsrelaterade skulder (se proportionalitetsbedömningen på s. 51 f.). Regeringen bedömer nu på motsvarande sätt, när det gäller målvaktssituationen, att den äganderättsinskränkning som kan uppkomma är berättigad. Det aktuella förslaget syftar till att förhindra att civilrättsliga ägare av målvaktsfordon kringgår regelverket, och på så sätt ger upphov till den aktuella problematiken med fordonsmålvakter. Dessa civilrättsliga ägare kan dessutom undvika äganderättsinkränkningarna genom att se till att uppgifterna i vägtrafikregistret överensstämmer med de verkliga förhållandena och betala sina fordonsrelaterade skulder – dvs. sluta använda fordonsmålvakter. Det kan dock finnas andra situationer där en fordonsägare av någon anledning avstår från eller saknar möjlighet att registrera sig som fordonsägare. Det är då av betydelse att ett fordon inte tillfaller den verkställande myndigheten. Enligt förslaget i avsnitt 5.4 kan fordonet tillfalla myndigheten först . Det framstår som ett rimligt krav på en civilrättslig fordonsägare att denne har regelbunden tillsyn över sitt fordon och bevakar sin rätt till fordonet. Uppgift om att ett fordon är flyttat och de rättsliga konsekvenserna av detta bör kunna gå att få av den registrerade ägaren. Under alla omständigheter registreras uppgiften både i vägtrafikregistret och hos . I de fall det rör sig om till exempel ett leasat fordon underrättas även leasinggivaren om flyttningsbeslutet (se 5 § LFF). Förslaget utesluter inte heller att krav framställs på civilrättslig grund. I felparkeringssammanhang har en fordonsägare på civilrättslig grund regressrätt mot föraren om denne har felparkerat fordonet. Motsvarande regressrätt bör gälla inom ramen för flyttningslagstiftningen. Detta bör sammantaget vara tillräckligt för att en civilrättslig fordonsägare ska kunna bevaka sin rätt. Förslaget innebär slutligen att det är den registrerade ägaren för flyttningsbeslutet som ska tillgodoräknas fordonets värde vid en försäljning (jfr nuvarande 6 § tredje stycket LFF), se avsnitt 5.5. Det framstår inte som proportionerligt att de verkställande myndigheterna ska behöva göra omfattande äganderättsutredningar inför och efter varje flyttningsbeslut. För de verkställande myndigheterna innebär förslaget att såväl utredningssom bevissvårigheterna minskar betydligt. Ärenden kommer inte att behöva hänvisas vidare till domstol för avgörande av vem som är fordonsägare, vilket sparar både tid och kostnader. Det allmänna intresset av att flyttningsinstitutet ska kunna fungera enkelt, ändamålsenligt och effektivt får anses väga tyngre än den enskildes skäl att inte stå registrerad som fordonsägare. Regeringen bedömer alltså att förslaget är förenligt med såväl egendomsskyddet som kravet på proportionalitet. Särskilt om registrerade fordon För ett fordon som är upptaget i vägtrafikregistret eller motsvarande utländska register bör fordonets ägare definieras som den som är antecknad som fordonets ägare i registret för ett beslut om flyttning. Om ett registrerat fordon innehas på grund av kreditköp med förbehåll om återtaganderätt eller innehas med nyttjanderätt för bestämd tid om , ska det som i lagen sägs om fordonets ägare gälla för innehavaren. Det sistnämnda framgår av 1 § andra stycket LFF. Vad som ska gälla för underåriga fordonsägare framgår också , se 1 § tredje stycket LFF. Särskilt om oregistrerade fordon Flyttningslagstiftningen har alltid varit tillämplig på oregistrerade fordon, även om särskilda bestämmelser om dessa fordon infördes först . För oregistrerade fordon framstår det som naturligt att det är den som äger fordonet, dvs. den civilrättsliga ägaren, som avses med uttrycket fordonets ägare. Detta överensstämmer också med dagens rättstillämpning. Inte heller när det gäller oregistrerade fordon bör det vara möjligt att i efterhand förändra de förutsättningar som gällde vid ett beslut om flyttning av ett fordon. Den som var fordonets civilrättsliga ägare för flyttningsbeslutet bör därför betraktas som dess ägare även därefter. Med oregistrerade fordon avses huvudsakligen icke-registrerings- pliktiga fordon som cyklar och mopeder klass II. Även fordon som normalt sett ska vara registrerade för att få brukas, men som av någon anledning inte är registrerade omfattas dock av definitionen. Till denna kategori av registreringspliktiga fordon räknas även avregistrerade fordon. I likhet med , men till skillnad från promemorians förslag, anser regeringen nämligen att det är olämpligt att den senaste registrerade ägaren ska betraktas som ägare av ett avregistrerat fordon. Även om det är eftersträvansvärt att systemet är enkelt, ändamålsenligt och effektivt, är det inte rimligt att den som avregistrerar och avyttrar ett fordon därefter ska riskera att drabbas av negativa konsekvenser till följd av hur andra använder fordonet. Särskilt om övergivna fordon Det behövs alltjämt en särskild bestämmelse om vem som ska anses vara ägare till ett övergivet fordon som inte är registrerat (jfr 1 § andra stycket LFF). I annat fall skulle det kunna uppkomma en lucka i reglerna om vem som ska anses som fordonets ägare. Det kan nämligen hävdas att ett övergivet fordon inte har någon civilrättslig ägare. Eftersom fordonet är oregistrerat kan det inte heller hänföras till någon registrerad ägare. I sådana fall bör den som senast ägde fordonet före flyttningsbeslutet betraktas som ägare. Situationen aktualiseras enbart i fråga om just oregistrerade fordon. När det gäller fordon som är upptagna i vägtrafikregistret eller motsvarande utländska register bör huvudregeln gälla även om fordonet är övergivet, dvs. att med fordonets ägare avses den som är antecknad som sådan i registret. En av de paragrafer som berörs av förslaget att använda definitionen ”fordonets ägare” är 5 § LFF. Lagrådet pekar på att den befintliga regleringen i paragrafen, som handlar om underrättelse och rättsverkningar av ett beslut om flyttning, inte hänger ihop, eftersom bestämmelsen i 5 § tredje stycket andra meningen endast indirekt motsvaras av någon av de följder som finns angivna i 6 §. Enligt Lagrådet bör paragraferna justeras så att regleringen hänger ihop. Regeringen konstaterar emellertid att de två paragrafernas utformning, såvitt framkommit, inte har lett till några tillämpningsproblem och att det saknas tillräckligt underlag för att göra några justeringar. 5.2 Fordon ska kunna flyttas i fler fall Regeringens förslag: Regeringen ska få meddela föreskrifter om flyttande av fordon som är olovligt parkerade på gatumark och tomtmark, om föreskrifterna gäller fordon vars ägare har fordonsrelaterade skulder. Uttrycket fordonsrelaterade skulder ska definieras. Uttrycket ska innefatta förfallna och obetalda felparkeringsavgifter, trängselskatter, fordonsskatter och infrastrukturavgifter. Regeringens bedömning: Möjligheterna att flytta fordon med stöd av förordningen av flyttning av fordon i vissa fall bör utökas. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Fastighetsägarna, och anser dock att även vissa privaträttsliga skulder bör omfattas av definitionen av fordonsrelaterade skulder. anser att även vägavgifter bör omfattas av definitionen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Parkering på gatumark respektive tomtmark