prop · H903179 · 2022-03-22 00:00:00 — Den huvudsakliga regleringen finns i och rådets förordning (EU) 2019/2088 av om hållbarhets- relaterade upplysningar som ska lämnas inom den finansiella tjänste- sektorn (EU:s förordning om hållbarhetsrelaterade upplysningar). Förordningen började tillämpas . Den gäller för finansmarknadsaktörer och finansiella rådgivare, vilket innebär att den bland annat omfattar fondförvaltare. Vissa kompletterande upplysnings- krav finns i och rådets förordning (EU) 2020/852 av om inrättande av en ram för att underlätta hållbara investeringar och om ändring av förordning (EU) 2019/2088 (EU:s gröna taxonomiförordning). Denna förordning tillämpas i fråga om förordningens klimatrelaterade mål. Kraven i svensk rätt på fondförvaltare att lämna information till så att hållbarhetsinformation kan tillhandahållas på fondtorget har anpassats till EU:s förordning om hållbarhetsrelaterade upplysningar (se 64 kap. 17 c § SFB). I lagen (2021:1215) om ändring i socialförsäkringsbalken har en motsvarande anpassning i fråga om EU:s gröna taxonomiförordning gjorts. Självreglering och initiativ från oberoende organisationer I fondbranschen har arbetet med hållbarhetsfrågor kommit förhållandevis långt. Exempelvis har tre av fyra ordinarie medlemsbolag i direkt eller genom koncerntillhörighet skrivit under FN:s principer om ansvarsfulla investeringar. har vidare lyft fram branschinitiativen på fondmarknaden som ett exempel på när transparens har bidragit till en positiv utveckling ur ett miljö- och hållbarhetsperspektiv (, Miljö- och hållbarhets- perspektiv i kreditgivning till företag, 2015, s. 17). Både självreglering och oberoende organisationers arbete har bidragit till utvecklingen. har utfärdat en rad riktlinjer, bland annat riktlinjer för fondbolagens aktieägarengagemang. Det kan även nämnas att föreningen har arbetat fram riktlinjer för fondbolagens marknadsföring och information och därutöver en branschstandard för information om fondbolagens hållbarhetsarbete. Föreningen har även tagit fram en vägledning för samordnad redovisning av koldioxidavtrycket för fonders innehav. betygsätter ratingföretaget fonders ESG- arbete. Analysen utförs av företaget , som mäter och jämför företagen både kvantitativt och kvalitativt. Utgångspunkter för regleringen av principen om hållbarhet Det pågår ett omfattande arbete på hållbarhetsområdet. Initiativen är många, såväl internationellt som nationellt. Internationella organisationer såsom FN har till exempel antagit konventioner och riktlinjer som syftar till att främja en hållbar utveckling. Även i lagstiftningen är krav relaterade till hållbarhet numera ett naturligt inslag. Det gäller både på EU-nivå och nationell nivå. Finansbranschen har bidragit till utvecklingen genom självreglering. Även oberoende organisationer har påverkat utvecklingen i en positiv riktning genom att bland annat ta fram mått och standarder som kan användas av investerare för att jämföra hur olika finansiella företag bedriver hållbarhetsarbete. 2021/22:179 Det är dock inte alltid tydligt vad som egentligen avses med hållbarhet. Trots alla initiativ och allt som finns skrivet på området är innebörden av uttrycket hållbarhet i själva verket ganska svårfångad. Det finns inte heller någon allmänt vedertagen definition av hållbarhet. Från början förknippades hållbarhet främst med miljö. Därefter har även mänskliga rättigheter, arbetsrätt och antikorruption kommit att inkluderas i uttrycket. ingår också principer för beskattning. På det finansiella området är det främst uttrycket ESG (miljö, socialt ansvar och ägarstyrning) som används när man talar om hållbarhet. Uttrycket används ofta för att beskriva vilka hållbarhetsfaktorer som bör beaktas i kapitalförvaltningen. Det är vanligt att fondförvaltare beaktar ESG-faktorer i fondförvaltningen. Detta tillämpas till exempel som ett sätt att bedöma en investerings risk- och avkastningspotential. Metoderna för att beakta ESG- faktorer i förvaltningen skiljer sig emellertid åt mellan förvaltarna. För en fondförvaltare av mindre storlek är till exempel möjligheterna att i egenskap av företrädare för andelsägarna påverka ett företag i riktning mot en hållbar utveckling begränsade. För en sådan fondförvaltare fungerar det kanske bättre att använda en metod som går ut på att avstå från investeringar i vissa branscher som är mindre lämpliga ur ett hållbarhets- perspektiv, eller att aktivt placera i företag som är verksamma inom ett visst område, till exempel förnybar energi. Det finns med andra ord inte någon enskild metod för att beakta ESG-faktorer som passar alla förvaltare. I likhet med uttrycket hållbarhet, utvecklas och förändras också metoderna för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen. Samma sak gäller för de mått och standarder som används för att bedöma hur hållbar en viss potentiell investering är. Som redovisas i det föregående har till exempel kommissionen lämnat förslag till lagstiftning som kan komma att påverka de mått och standarder som används av fondförvaltare. Uttrycket hållbarhet rymmer en rad olika aspekter som dessutom är föränderliga. Det är därför av stor vikt att de bestämmelser som föreslås för att reglera principen om hållbarhet är så konkreta som möjligt. I detta ligger också att bestämmelserna utformas på ett sätt som gör att det går att kontrollera att de följs. måste hänsyn tas till att det ständigt sker förändringar på hållbarhetsområdet. Hållbarhet eller hållbar fond bör inte definieras i lag Det finns enligt regeringen anledning att överväga om det bör införas definitioner av uttrycken hållbarhet och hållbar fond i detta sammanhang. Fördelen med sådana definitioner skulle vara att det blir tydligt vad uttrycken innebär och därmed vad som krävs av de fondförvaltare som vill erbjuda fonder på fondtorget. Konsumenter påpekar att det kan innebära en risk att målet om att fonderna på fondtorget ska vara hållbara inte uppfylls om inte kraven definieras närmare och att krav på hänsyn till hållbarhet inte ingår i lagtexten. Regeringen konstaterar att definitioner skulle kunna bidra till konkreta bestämmelser. är det inte självklart hur en tydlig definition ska formuleras. En otydlig definition kan vara sämre än ingen alls. En nackdel med definitioner är också att de riskerar att bli inaktuella relativt snabbt med hänsyn till den utveckling och de förändringar som sker på hållbarhetsområdet. Det finns därmed en risk för att definitioner motverkar utvecklingen. Vid en sammantagen bedömning anser regeringen att nackdelarna med att införa legaldefinitioner av ”hållbar” och ”hållbar fond” skulle överväga fördelarna. Regeringen föreslår därför inte att det ska införas sådana definitioner av dessa uttryck, något som Sjunde AP-fonden tillstyrker. Uttrycken får i stället – med ledning av den fortsatta utvecklingen på området – ges fastare ramar av i samband med att kraven i upphandlingen bestäms. Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt i fråga om hållbarhet Det kan konstateras att det är en del av modern förvaltningsstrategi att integrera ESG-aspekter i förvaltningen för att bidra till en långsiktigt hållbar värdetillväxt av kapitalet. För att principen om hållbarhet ska få genomslag i regelverket bör det ställas krav på att de fondförvaltare som erbjuder fonder på premiepensionens fondtorg ska beakta ESG-faktorer i förvaltningen. Av samma skäl som det inte bör införas legaldefinitioner av ”hållbarhet” eller ”hållbar fond” anser regeringen att det inte heller är lämpligt att i lag precisera på vilket sätt ett sådant hållbarhetsarbete ska bedrivas. Ytterligare ett skäl för detta är att de metoder som används för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen skiljer sig åt. Några remissinstanser, bland annat , anser att utredningens förslag om hållbarhet bör kompletteras och att hållbarhet bör prioriteras ytterligare. Regeringen anser i likhet med bland annat att utredningens förslag i huvudsak är väl avvägda. Kravet på fondförvaltarna bör dock formuleras så att det tydligare framgår att förvaltningen ska vara sådan att fonden uppfyller den princip om hållbarhet som föreslås gälla för det upphandlade fondtorget. En tydligt formulerad reglering i fråga om hållbarhetsvillkor i fondavtalen är viktigt för att motverka en urvattning av hållbarhetskravet, s.k. greenwashing. Det bör därför anges att fondförvaltaren ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt i fråga om hållbarhet genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Innebörden av detta är att fondförvaltare ska integrera ESG-faktorer i sin förvaltning. Uttrycket ”ansvarsfulla investeringar” förekommer i institutionell kapitalförvaltning, se till exempel FN:s principer för ansvarsfulla investeringar (eng. Principles for ), som är principer för hur institutionella investerare bör agera för att integrera ESG- frågor i förvaltningen och i rollen som ägare verka för ett hållbart före- tagande. Som anges ovan ställer krav på att en fondförvaltare ska ha undertecknat FN:s principer för ansvarsfulla investeringar. Förslaget innebär att i princip samma uttryckssätt används som i den målformulering som gäller för Första–Fjärde AP- fondernas placeringsverksamhet enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), se 4 kap. 1 a §. I likhet med det som gäller för dessa AP-fonder innebär regleringen inte ett ställningstagande till någon viss förvaltningsmodell eller i övrigt till hur förvaltningen av 2021/22:179 fondmedlen ska ske (prop. 2017/18:271 s. 24). att fondförvaltare ska beakta ESG-frågor, oavsett förvaltningsmodell. Som utredningen föreslår bör ett minimikrav på ett fondavtal vara att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av internationella överenskommelser som har ingått och som rör frågor om Även detta bör föreskrivas i lag. () är ett exempel på en sådan internationell överenskommelse och kravet innebär alltså bland annat att förvaltningen av fondmedlen ska vara i linje med . Genom att minimikravet knyter an till internationella åtaganden i fråga om hållbarhet kommer kravet att utvecklas i takt med framtida överenskommelser på området. anser det varken lämpligt eller rimligt att avgränsa fondutbudet med hänvisning till myndighetens egen bedömning av vad som anses vara hållbart. Regeringen gör en annan bedömning än fondbolaget i denna del. Myndigheter ställer krav avseende hållbarhet och miljö i en stor mängd upphandlingar av varierande slag och bedöms ha den kompetens som krävs för det. En särskild myndighet med ansvar för att upphandla fonder till premiepensionens fondtorg bör ha avseende hållbarhet som ska gälla för de fonder som erbjuds på fondtorget. I likhet med FAR konstaterar regeringen att det finns lagregleringar inom hållbarhetsområdet samt att även många aktörer på den aktuella marknaden arbetar med frågan om hållbarhet. regeringens mening dock inte att ska avstå från att kräva en lägsta nivå i enlighet med det som föreslås för att få teckna fondavtal och erbjuda sina fonder på fondtorget. Det bör ankomma på att närmare utforma avtalsvillkoret och säkerställa att minimikravet får genomslag vid Genom att överlåta den närmare utformningen av villkoret till myndigheten kan villkoret anpassas efter olika metoder för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen. Hänsyn kan därvid tas till omständigheter såsom vilka tillgångar fonden placerar i och fondförvaltarens storlek. denna bakgrund anser regeringen – till skillnad från — att det går att upphandla även de bästa fonderna globalt. gör det också möjligt att anpassa villkoret efter såväl marknads- utvecklingen som framtida lagstiftning. När kravet preciseras kan även hämta ledning från vad som framkommer av den samverkan som sker mellan berörda AP-fonder i fråga om det hållbarhetsmål som gäller för deras verksamhet, dock med beaktande av att de fondförvaltare som upphandlas till fondtorget i regel är mindre aktörer än AP-fonderna. De krav på fondförvaltare och fonder som ställs i upphandlingarna kommer att motsvaras av bindande avtalsvillkor i fondavtalet, något som Förbund och anser är önskvärt. Regeringen anser att förslaget om minimikrav i upphandlingarna, som anpassas till såväl marknadsutvecklingen som framtida och eventuell svensk lagstiftning, innebär att de hinder som Fondbolagens förening ser, och som föreningen menar kommer att motverka hållbarhetsarbetet hos fondförvaltare, inte finns. Ett minimikrav i en upphandling eller på ett upphandlat fondavtal hindrar nämligen inte en fondförvaltare att gå längre i sitt hållbarhetsarbete. Inte heller innebär en Prop. 2021/22:179 fondförvaltares eventuella förbättring av sitt hållbarhetsarbete per automatik att det skett en otillåten ändring av fondavtalet. De upphandlingsrättsliga principer som gäller enligt upphandlings- direktiven kommer ursprungligen från EUF-fördraget och bör tillämpas även vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Vid utformningen av upphandlingsdokument och fondavtal bör därför beakta bland annat principen om likabehandling och principen om icke-diskriminering, dvs. att samma krav kommer att ställas på samtliga anbudsgivare i en upphandling. Principen om icke- diskriminering innebär bland annat att det är förbjudet att diskriminera en fondförvaltare på grund av nationalitet. får inte ställa krav som bara svenska leverantörer — eller utländska — känner till eller kan uppfylla. vid anser att det av konkurrensskäl inte får ställas strängare krav på fonder förvaltade av svenska fondbolag än utländska motsvarigheter. Regeringen instämmer i detta men anser inte att det faktum att ställer krav som går utöver vad som krävs enligt exempelvis UCITS-direktivet innebär att utländska fonder gynnas eller missgynnas i förhållande till svenska. Vid utformningen av avtalsvillkoret bör särskilt beakta att det på ett effektivt sätt går att kontrollera att villkoret följs. 7.2.4Granskning av fondförvaltare och fonder Regeringens förslag: ska granska att fond- förvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtalen. Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska lämna den information som begär för att kunna –granska att fondförvaltaren och fonden uppfyller villkoren i avtalet, –utvärdera fondförvaltarens förvaltning. Ett fondavtal ska även innehålla villkor om att fondförvaltaren på annat sätt ska medverka i gransknings- och uppföljningsarbete samt till lämna och åta sig att lämna sådan information som avses i och rådets förordning om hållbarhets- relaterade upplysningar som ska lämnas inom den finansiella sektorn. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inga synpunkter på Bland andra , , , , , och Statskontoret tillstyrker förslaget. ser positivt på att den upphandlande myndigheten ska beakta att det på ett effektivt sätt går att kontrollera att kraven efterlevs samt att myndigheten löpande ska granska att fonder och fondförvaltare uppfyller kraven. Ingen remissinstans framför någon invändning mot bedömningen att den omständigheten att fonderna har en tillståndsplikt och står under tillsyn inte är tillräcklig för att fonderna ska anses kontrollerade. Skälen för regeringens förslag En av uppgifter är att utöva tillsyn över fond- marknaden. Det är i första hand inom ramen för detta uppdrag som kommer i kontakt med fondförvaltare och fonder i premiepensionssystemet. verksamhet syftar till att säkerställa att företagen följer tillämpliga bestämmelser. Tillsynen kan därför ses som ett medel för att förebygga regelöverträdelser. När ett felaktigt beteende upptäcks är det viktigaste att se till att beteendet ändras eller att företaget vidtar rättelse. Vid allvarliga fel kan ingripa genom någon form av sanktion. tillsyn är till största delen riskbaserad. Det innebär att insatserna ska prioriteras utifrån vilka effekter som problem i ett företag eller en viss aktivitet kan få för det finansiella systemet, konsumenter eller samhället i stort. ska tillsynen vara heltäckande och omfatta alla de cirka 2 000 företag som bedriver verksamhet med stöd av ett tillstånd från . Antalet företag som omfattas av tillståndsplikt och som således står under tillsyn uppgick till 969 stycken. Målet är att samtliga dessa företag ska bli föremål för någon form av tillsynsinsats . genomför ett antal enskilda undersökningar inom olika områden. Eftersom en stor del av myndighetens tillsyn är riskbaserad identifieras inte alltför sällan brister i företagens verksamhet när dessa undersökningar genomförs. Dock kan bristerna vara av olika slag och få olika omfattande konsekvenser. Det är inte ovanligt att företaget när undersökningen pågår vidtar en rad åtgärder. I ett antal fall är dock de identifierade bristerna så allvarliga att det finns skäl att pröva ärendet för ingripande, trots åtgärder från företaget. Ett företag som är föremål för en tillsynsundersökning har rätt att yttra sig över iakttagna brister och eventuella underlag som har tagits fram av en utomstående part. Detta innebär att det kan ta tid innan Finans- inspektionen kan ingripa, även om det är fråga om allvarliga avsteg från regelverket. Tillsyn och tillståndsplikt för svenska fondförvaltare och fonder De svenska fonder som erbjuds på fondtorget, det vill säga värdepappersfonder, och de fondbolag som förvaltar fonderna omfattas av tillståndsplikt och står under tillsyn. Regeringen föreslår i avsnitt 7.1.2 att även specialfonder ska kunna erbjudas på fondtorget. Specialfonder och förvaltare av sådana fonder (AIF-förvaltare) omfattas också av tillståndsplikt och står under tillsyn. Det ställs höga krav på förvaltare av värdepappersfonder och special- fonder, bland annat krav på intern styrning och kontroll samt hantering av intressekonflikter. prövar i samband med tillstånds- givningen om fondförvaltarna och fonderna uppfyller de krav som ställs. Inspektionen prövar därefter löpande tillstånden när fondförvaltarna ändrar sin verksamhet i centrala delar, till exempel utvidgar verksamheten eller får nya ägare eller personer i ledningen. Grunden för tillsynen är gällande regelverk. och värdepappersfonder gäller bland annat LVF och tillhörande föreskrifter. För AIF-förvaltare och specialfonder gäller bland annat och tillhörande föreskrifter. Tillsynen omfattar bland annat att verksamheten drivs enligt de bestämmelser som gäller för verksamheten och att fonderna förvaltas i enlighet med fondbestämmelserna (10 kap. 1 § andra stycket LVF och 13 kap. 1 § andra stycket ). ska ingripa om en fondförvaltare har åsidosatt sina skyldigheter enligt de författningar som reglerar förvaltarens verksamhet (12 kap. 1 § första stycket LVF och 14 kap. 1 § första stycket ). ska då utfärda ett föreläggande om att fondförvaltaren ska begränsa eller minska riskerna i verksamheten eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen. Därutöver kan meddela ett förbud mot att verkställa beslut eller besluta om anmärkning (12 kap. 1 § andra stycket LVF och 14 kap. 1 § andra stycket ). Om överträdelsen är allvarlig, ska Finans- inspektionen återkalla fondförvaltarens tillstånd, eller om det är till- räckligt, besluta om varning. Om har beslutat om anmärkning eller varning, får myndigheten även besluta att fond- förvaltaren ska betala en sanktionsavgift (12 kap. 7 § LVF och 14 kap. 11 får avstå från att ingripa om till exempel överträdelsen är ringa eller om förvaltaren vidtar rättelse (12 kap. 2 § andra stycket LVF och 14 kap. 2 § andra stycket ). Tillsyn och tillståndsplikt för utländska fondförvaltare och fonder Även utländska fonder får erbjudas på fondtorget. tillåts utländska fonder som uppfyller UCITS-direktivets krav. Regeringen föreslår i avsnitt 7.1.2 att även utländska motsvarigheter till specialfonder ska kunna erbjudas på fondtorget. För att sådana fonder ska få marknadsföras till icke-professionella investerare i krävs tillstånd från Finans- inspektionen. I samband med tillståndsgivningen prövar inspektionen att förvaltarna och fonderna uppfyller de krav som ställs. För utländska fondförvaltare och fonder som bedriver verksamhet i är tillsyn begränsad. Då gäller i stället det som brukar kallas hemlandstillsyn. Det innebär att det är tillsyns- myndigheten i det land där förvaltaren respektive fonden är etablerad som utövar tillsyn. har därför begränsade möjligheter att till exempel granska förvaltningen av tillgångarna i en utländsk fond. Ett undantag från detta gäller om förvaltaren eller fonden åsidosätter svenska bestämmelser. utövar nämligen då tillsyn över att fondförvaltarna och fonderna följer de bestämmelser som gäller för verksamheten i . kan då till exempel förelägga fondförvaltaren att vidta rättelse och, om rättelse inte vidtas, förbjuda förvaltaren att genomföra transaktioner i (12 kap. 15 och 17 §§ LVF samt 14 kap. 19 och 22 §§ ). Om identifierar ett problem med en utländsk fond- förvaltare eller fond, inleder myndigheten ett samarbete med hemlands- myndigheten. Att fonder och fondförvaltare står under tillsyn är inte tillräckligt De fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg ska vara kontrollerade och säkra. Det näringsrättsliga regelverket med bestämmelser om tillståndsplikt och tillsyn gör att det i och för sig finns möjligheter att säkerställa att de fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget bedriver en sund och säker verksamhet. Bestämmelserna om tillståndsplikt och tillsyn är emellertid ingen garanti för att samtliga fondförvaltare och fonder som deltar på premiepensionens fondtorg faktiskt uppfyller kraven . Som framgår av det föregående är tillsyn till största delen riskbaserad. Det innebär att tillsynen i huvudsak riktas mot de områden och företag där det bedöms finnas störst risker. Det stora antalet företag som står under tillsyn gör dock att det är svårt – om inte omöjligt – för myndigheten att kontrollera att samtliga företag uppfyller de bestämmelser som gäller för den verksamhet som bedrivs. Vad gäller utländska fondförvaltare och fonder är dessutom Finans- inspektionens möjligheter att utöva tillsyn begränsade. I vilken utsträckning de utländska tillsynsmyndigheterna utövar tillsyn över de fondförvaltare och fonder som bedriver verksamhet i kan inte sägas med säkerhet. I sammanhanget är det också centralt att de krav som kommer att gälla för att få delta på premiepensionens fondtorg följer av avtalet mellan och fondförvaltarna. Dessa krav kommer att vara mer långtgående än de krav som gäller enligt de näringsrättsliga regelverken. Det ingår dock inte i uppdrag att kontrollera att fondförvaltare och fonder följer ingångna avtal. Genom att ta in privata fonder på ett statligt fondtorg inom ramen för en obligatorisk social- försäkring är det rimligt att pensionsspararna uppfattar att staten tagit ett särskilt ansvar för fondernas kvalitet och sundhet som går utöver det som följer av det näringsrättsliga regelverket. Mot denna bakgrund anser regeringen att de fonder som kommer att erbjudas på premiepensionens fondtorg inte kan anses kontrollerade i tillräcklig grad enbart på den grunden att fondförvaltarna och fonderna omfattas av tillståndsplikt och står under tillsyn. Som påpekas i det föregående ger emellertid tillsynen möjligheter att kontrollera att fond- förvaltarna och fonderna uppfyller de krav som gäller för att få bedriva fondverksamhet, vilket är centralt för deltagandet på premiepensionens fondtorg. Att endast sådana fondförvaltare och fonder som omfattas av tillståndsplikt och som står under tillsyn får delta på fondtorget får därför sägas vara ett sätt på vilket principen om kontrollerbarhet kommer till uttryck. Regeringen bedömer dock att detta inte är tillräckligt. Det ska granskas att fondförvaltare och fonder uppfyller villkoren i fondavtalen Det kommer även fortsättningsvis att ställas långtgående krav på de fondförvaltare och fonder som deltar på premiepensionens fondtorg.