prop · H903200 · 2022-03-31 00:00:00 — Regeringen håller med om att bestämmelsen om Folkhälsomyndig- hetens rätt att ta ut avgifter för tobaksvaror är otydlig. Bestämmelsens begränsning till tillsyn överensstämmer inte med avsikten när den in- fördes. Mot bakgrund av de harmoniserade reglerna i tobaksprodukt- direktivet och uttalandena i förarbeten bör därför bestämmelserna om rätt till avgiftsuttag förtydligas. Det ska därför, utöver nuvarande bestämmelse, införas en ny paragraf som innehåller bestämmelser om att får ta ut avgift för att ta emot, lagra, hantera, analysera och offentliggöra uppgifter om ingredienser, utsläpp, marknadsundersökningar, studier av konsumentgruppers prefe- renser och försäljningsvolymer som lämnas till myndigheten. Närmare föreskrifter som behövs om hur betalning ska ske kan meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utifrån regeringens rätt att meddela verkställighetsföreskrifter. 2021/22:200 föreskrifter behövas om när betalningen ska ske och vad som sker i de fall en tillverkare eller importör inte betalar avgifterna. Vidare kan det behövas regler om uppföljning och översyn av avgifterna motsvarande dagens reglering avseende e-cigaretter i 7 kap. 9 § förordningen om tobak och liknande produkter. Av hemställan om ändring av avgiftsnivåerna för tobaksvaror samt e- cigaretter och påfyllningsbehållare framgår att myndigheten vid utgången av hade ett ackumulerat överskott från avgifterna på ca . Överskottet härrör från avgifterna för tobak, medan verksamheten för e-cigaretter och påfyllningsbehållare hade ett under- skott. påtalar att avgiftsuttagen inte speglar deras faktiska kostnader . Myndigheten har utvecklat ett it-system som syftar till att underlätta administration, hantering och tillsyn av inkomna rapporter. Därutöver har de avsatt personalresurser för hantering av de arbetsuppgifter som får finansieras av avgifter. De kostnader som avgifterna ska täcka för att myndigheten ska uppnå full kostnadstäckning är lönekostnader, resekostnader, kostnader för köpta tjänster samt kostnader för it-system och andra indirekta verksamhetskostnader. I hemställan föreslås därför att avgifterna för tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare ändras så att de bättre speglar de faktiska kostnader myndigheten har. Det innebär att avgiften för e-cigaretter och påfyllningsbehållare föreslås höjas medan de flesta avgifter som rör tobaksområdet bör sänkas. Utgångspunkten för avgiftsnivåerna är att myndigheten ska ges full kostnadstäckning och att avgifterna ska återspegla de faktiska kostnader som myndigheten har. Genom bemyndigandet i 11 kap. 17 § får rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer se till att dessa nivåer anpassas efter kostnader. Regeringen kan därför behöva återkomma i förordning för att meddela föreskrifter om nivån på avgifterna. 10.1Utvecklingen av nya nikotinprodukter 10.1.1Ökning av nya nikotinprodukter Tobaksbrukets skadliga inverkan på folkhälsan har varit känd och många begränsande åtgärder har införts för att minska tobaks- bruket. ansträngningar inom det tobakspreventiva arbetet har fått effekt. Av () rapport i –2019 framgår att cigarettkonsum- tionen har minskat med drygt en tredjedel . Ur folkhälso- synpunkt är det en mycket positiv utveckling. finns det uppgifter om att försäljningen av tobaksfria nikotin- produkter ökar. Som redogörs för i det följande riskerar den ökade använd- ningen av nya nikotinprodukter att leda till ett ökat nikotinberoende, vilket i sin tur kan leda till en negativ utveckling för folkhälsan. Det tobaksfria snuset lanserades 2016 och är den vanligast förekommande produkten bland de tobaksfria nikotinprodukterna. Det marknadsförs som vitt snus som inte missfärgar tänderna under benämningar som ”all white” eller ”all white portions” för att särskilja produkten från torrare varianter av portionssnus som innehåller tobak. Ett annat namn för denna produkt- kategori är nikotinportioner. Lanseringen av produkten var framgångsrik och i en beskrivning anger tillverkaren att marknaden för tobaksfritt snus har vuxit från 13 miljoner dosor 2018 till 60 miljoner dosor 2019, varav strax över 42 miljoner dosor såldes i . Dessa siffror avser endast en av flera stora till- verkare av tobaksfritt snus. En annan stor återförsäljare av snus på internet beskriver utvecklingen som att försäljningen av tobaksfritt snus exploderade. Försäljningen av denna produktkategori tredubblades och det tobaksfria snuset utgjorde av allt deras sålda snus. Tobaksfritt snus förekommer i en mängd olika smaker och styrkor och säljs genom ett flertal webbplatser som riktar sig mot svenska konsu- menter. Trots att det är en relativt ny produkt finns det likheter med vissa nikotinläkemedel som har funnits och som regleras under läkemedelslagstiftningen. Tillgången till tobaksfritt snus är stor. Det säljs både i butik av de flesta stora matvarukedjorna och på internet genom webbplatser som speciali- serat sig på nya tobaksfria nikotinprodukter. Det säljs också på webb- platser som saluför både tobaksvaror och tobaksfria nikotinprodukter. Det finns en stor variation av tobaksfritt snus på marknaden. En av de största näthandlarna av tobaksfritt snus har åtminstone ett 50-tal olika produkter att välja emellan. Det tobaksfria snuset består av något material, vanligen växtfibrer, till vilket nikotin och olika smakaromer tillförts. 2021/22:200 I och med att produkten inte innehåller tobak är möjligheterna att styra produktens smak betydligt större jämfört med vanligt snus. Det innebär att produkterna kan utvecklas och marknadsföras mot målgrupper som inte attraheras av de egenskaper som finns hos traditionella tobaksvaror. Såväl namnen på produkterna som designen av logotyper och förpackningar visar att de som utvecklar denna typ av produkter lägger ner mycket tid på att skapa positiva associationer och som kan attrahera olika målgrupper. De flesta tobaksfria nikotinprodukter säljs i förpackningar som har formen av en snusdosa, men det finns också produkter som har en mer neutral förpackning som påminner om en pastillask. Det tobaksfria snuset har ofta smaker av mint, frukt, bär eller godis, men möjligheten att kombinera olika smaksättningar är stor och ökar möjlig- heterna att rikta in sig mot nya målgrupper. Non Smoking Generation har uppmärksammat att flera stora tillverkare av tobaksfritt snus använder sig av reklam- kampanjer på sociala medier med s.k. influencers. Det kan röra sig om artister och andra personer som är kända bland ungdomar som poserar med dosor på ett sätt som ger intryck av att influencern själv använder produkten. I en del fall har marknadsföringen utformats på ett sätt som tydligt riktar sig mot yngre. Som exempel kan nämnas en ung kvinna som poserar bredvid en skateboard. Det finns också exempel på hur stora till- verkare av tobaksfritt snus erbjuder sig att kostnadsfritt skicka en dosa av deras produkt till den som registrerar sig och svarar på tre korta frågor. Nikotinkoncentrationen hos tobaksfritt snus varierar kraftigt, från cirka /g till /g. Som jämförelse kan nämnas att några vanliga snus- sorter som innehåller tobak har en nikotinkoncentration på omkring /g. En av de starkaste nikotinkoncentrationerna hos produkter som består av tobak ligger på omkring /g, det vill säga något under koncentrationen hos det starkaste tobaksfria snuset. 10.1.3Framtida utveckling av tobaksfria nikotinprodukter Utvecklingen av tobaksfritt snus har skett i en snabb takt och aktörer i branschen ser en potential att expandera försäljningen. Det är svårt att dra några säkra slutsatser om framtiden men mycket talar för en ökad försälj- ning av tobaksfritt snus. Den framtida utvecklingen av andra tobaksfria produkter är svårare att förutse, men det finns läkemedelsföretag som går från att tillverka nikotin- läkemedel till att utveckla tobaksfria nikotinprodukter utanför läkemedels- området. Bland nikotinläkemedlen finns inhalatorer, munspray, tuggum- min och olika former av tabletter. Det är inte osannolikt att sådana produkter kan dyka upp även utanför läkemedelsområdet. De nya nikotinprodukternas roll som inkörsport CAN:s senaste nationella skolundersökning om ungas erfarenheter av bl.a. tobak visar att snusningen har ökat bland skolelever . undersökning ställdes frågor om tobaksfritt nikotinsnus, s.k. vitt snus. I nian uppgav av flickorna och av pojkarna att de provat vitt snus. I gymnasiet var det av flickorna och av pojkarna som hade provat vitt snus. Tvärtemot vad som gäller för traditionellt snus var det vanligare med vitt snus bland flickor. Det är dock fortfarande betydligt vanligare att snusa bland pojkar. En förhållandevis stor grupp uppgav att de varken hade rökt, snusat traditionellt snus eller använt e-cigaretter innan de provade vitt snus (CAN:s nationella skolundersökning 2021, Rapport 205). I CAN:s tidigare rapport om skolelevers drogvanor framgår att det även har skett en signifikant ökning av antalet ungdomar i som har provat e-cigaretter (CAN, Skolelevers drogvanor 2019, Rapport 187). Mätningen av allmänhetens attityder till tobak som företaget gör på uppdrag av intresseorganisationen A Non Smoking Generation har visat att användningen av tobaksfritt snus har ökat bland ungdomar. var det av ungdomarna i ålderskategorin 14–som uppgav att de har använt tobaksfritt snus. Denna siffra hade ökat till 2020. Det är enligt regeringens mening mycket allvarligt att användningen av nikotinprodukter ökar bland barn och ungdomar. Nikotinets beroende- framkallande egenskaper är särskilt starka hos barn och unga. Barn och unga använder i mycket liten omfattning produkterna för rökavvänjning. Det finns också tecken på att användare av nya nikotinprodukter inte stannar vid att använda produkten i fråga. Det finns t.ex. studier som talar för att sannolikheten att börja röka vanliga cigaretter är betydligt större för den som använt e-cigaretter än den som aldrig prövat sådana (, Environmental and Emerging Risks, , Final Opinion on electronic cigarettes). Även om det ännu saknas studier om det tobaksfria snusets roll som inkörsport till nikotinberoende och användning av tobak så finns det sådana studier för e-cigaretter. Eftersom e-cigaretter och tobaksfritt snus på många sätt liknar varandra är det stor risk att även tobaksfritt snus kan fungera som en inkörsport till annat nikotinbruk. Tobaksfritt snus smaksätts med smaker som t.ex. mint, frukt, bär eller godis. Frukt- och godissmaker kan attrahera användare som t.ex. inte skulle ha provat tobakssnus. Efter en tids användning utvecklas en tolerans mot de negativa effekterna av nikotin, såsom illamående och yrsel. När det gäller smaksättningen påverkar den även hur vi uppfattar riskerna med att använda produkterna. När det gäller e-cigaretter har i avsnitt 8.1.3 redo- gjorts för att e-cigaretter som smakar tobak uppfattas som farligare bland ungdomar än e-cigaretter med fruktsmaker eller söta smaker. Smaksätt- ningens betydelse för produkternas attraktivitet har uppmärksammats på tobaksområdet och det finns bl.a. krav på förbud mot att tillhandahålla cigaretter och rulltobak med karakteristisk smak till konsumenter (2 kap. 1 § första stycket lagen om tobak och liknande produkter). Sammanfattningsvis finns det en risk att den ökade försäljningen av tobaksfria nikotinprodukter leder till ett ökat nikotinberoende, vilket i sin tur kan leda till en ökad användning av andra nikotinprodukter inklusive tobaksvaror. 2021/22:200 10.3 Nuvarande reglering av tobaksfria 10.3.1 Det finns inget särskilt regelverk för tobaksfria nikotinprodukter Tobaksfria nikotinprodukter är produkter utan tobak men som innehåller nikotin. Nikotin är den substans som främst identifierats som den aktiva och beroendeframkallande substansen i produkter som innehåller tobak. Tobaksprodukter kan alltså kategoriseras som en form av nikotin- produkter. Dessa produkter regleras dock redan av och rådets direktiv /40/EU av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presenta- tion och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upp- hävande av direktiv /37/EG (tobaksproduktdirektivet) och av lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter. E-cigaretter, påfyllnings- behållare och nikotinhaltiga vätskor som konsumeras genom e-cigaretter omfattas också av dessa regelverk, även om dessa produkter inte innehåller tobak. finns det inget särskilt regelverk avseende en stor del av de tobaksfria nikotinprodukterna på marknaden. Möjligheten att marknads- föra och smaksätta dessa produkter är därför stor. Som framgår ovan har utvecklingen av dessa produkter skett i snabb takt och försäljningen ökar. 10.3.2 EU:s direktiv om allmän produktsäkerhet och rådets direktiv /95/EG av 2001 om allmän produktsäkerhet innehåller bestämmelser som syftar till att säkerställa att de produkter som släpps ut på marknaden är säkra och ska tillämpas på produkter som är avsedda för konsumenter som tillhanda- hålls i kommersiell verksamhet (artiklarna 1 och 2 a). direktivet omfattar tobaksfria nikotinprodukter som säljs till konsumenter. EU:s direktiv om allmän produktsäkerhet har i huvudsak två syften, dels att förbättra funktionen hos den inre marknaden genom att undanröja handelshinder, dels att säkerställa en hög skyddsnivå för konsumenternas hälsa och säkerhet (se skäl 2–6 i ingressen). Bakgrunden till direktivet är att det är mycket svårt att anta gemenskapslagstiftning för varje produkt som existerar eller som kan komma att utvecklas. Det behövs därför ett omfattande regelverk av övergripande karaktär som kan täppa igen luckor och komplettera speciallagstiftningen för de olika produkterna (se skäl 5 i Det är i första hand medlemsstaternas uppgift att vidta åtgärder mot farliga produkter inom det egna territoriet, men det måste ske i överens- stämmelse med fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF- Om medlemsstaterna har olika sätt att hantera risker hos vissa produkter kan det medföra oacceptabla variationer i konsumentskyddet och innebära ett hinder för handeln inom gemenskapen (skäl 29 och 30). EU:s direktiv om allmän produktsäkerhet syftar till att säkerställa att de produkter som släpps ut på marknaden är säkra (artikel 1.1). melserna i direktivet är subsidiära. De ska endast tillämpas om det saknas specifika bestämmelser om säkerheten hos de berörda produkterna i Prop. 2021/22:200 gemenskapslagstiftning med samma syfte. Direktivet fyller också ut när det finns aspekter, risker eller riskkategorier som inte omfattas av säker- hetskraven i de specifika bestämmelserna (artikel 1). Tillverkare får bara släppa ut säkra produkter på marknaden. Om det saknas gemenskapsbestämmelser om säkerheten hos en produkt, ska den betraktas som säker om den uppfyller de specifika reglerna i den nationella lagstiftningen i den medlemsstat på vars territorium den saluförs. Det förutsätter att de nationella reglerna är upprättade i överensstämmelse med EUF-fördraget (artikel 3.1 och 3.2). Artikel 34 i EUF-fördraget ställer upp ett förbud mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med mot- svarande verkan. Artikel 36 i EUF-fördraget medger undantag från detta förbud om det grundas på hänsyn till bl.a. skydd för människors hälsa. Det får dock inte innebära godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Artikel 3 i direktivet innehåller bestämmelser som styr hur säkerhets- bedömningen ska göras. Direktivet innehåller även andra bestämmelser om skyldigheter för tillverkare och distributörer (artikel 5) och bestäm- melser om skyldigheter och befogenheter för medlemsstaterna (artiklarna 6–10). Direktivet omfattar också utbyte av information och situationer som kräver ett snabbt ingripande (artiklarna 11–13) och om kommitté- förfaranden (artiklarna 14 och 15). Produktsäkerhetslagen (2004:451) syftar till att säkerställa att varor och tjänster som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på person. Genom bestämmelserna om varor genomförs EU:s direktiv om allmän produktsäkerhet. När det gäller de tobaksfria nikotinprodukterna är det endast bestämmelserna om varor som är aktuella. Produktsäkerhetslagens bestämmelser om säkra varor ska enligt 4 § första stycket inte tillämpas när det gäller risker som omfattas av särskilda säkerhetskrav i någon annan författning eller i en EU-förordning. är den myndighet som utövar tillsyn över att produkt- säkerhetslagen följs. Andra myndigheter som har tillsynsansvar över efter- levnaden av särskilda bestämmelser om produktsäkerhet i fråga om vissa varor, tjänster eller risker är dock tillsynsmyndighet även enligt produkt- säkerhetslagen (3 § produktsäkerhetsförordningen [2004:469]). Lagen tillämpas på varor som tillhandahålls i näringsverksamhet om varan är av- sedd för konsumenter eller kan antas komma att användas av konsumenter. Det innebär att tobaksfria nikotinprodukter som säljs till konsumenter om- fattas av produktsäkerhetslagen. Produktsäkerhetslagen innehåller ett allmänt säkerhetskrav som innebär att varor som tillhandahålls av näringsidkare ska vara säkra. En vara är säker i produktsäkerhetslagens mening, om den vid normal eller rimligen förutsägbar användning och livslängd inte för med sig någon risk för människors hälsa och säkerhet eller bara en låg risk. Risken måste vara godtagbar med beaktande av hur varan eller tjänsten används och ska vara förenlig med en hög skyddsnivå när det gäller människors hälsa och säker- Om en vara inte motsvarar dessa krav, är den att anse som farlig. 2021/22:200 bedömningen av om en risk hos en vara ska anses vara godtagbar finns vissa kriterier som det ska tas särskild hänsyn till. Däribland finns egen- skaper, utförande, säkerhetsinformation, inverkan på andra varor samt risker för vissa konsumentgrupper, särskilt barn och äldre. Se 7–10 §§ produktsäkerhetslagen. Harmoniserade standarder fyller en avgörande funktion vid bedöm- ningen av om en vara är säker. I den mån en vara uppfyller en standard som det hänvisas till i Europeiska unionens officiella tidning ska den enligt 11 § anses säker i fråga om sådana risker som omfattas av standarden. När sådana standarder saknas ska enligt 12 § särskilt följande beaktas vid säkerhetsbedömningen: andra svenska standarder, rekommendationer från kommissionen, god sed för produktsäkerhet i den berörda branschen, den aktuella vetenskapliga och tekniska kunskapsnivån och den skyddsnivå som konsumenterna rimligen kan förvänta sig. Produktsäkerhetslagen innehåller bestämmelser om näringsidkares skyldigheter att lämna säkerhets- och varningsinformation, att återkalla vara, att vidta skadeförebyggande åtgärder och att samarbeta med andra näringsidkare och tillsynsmyndigheten samt att underrätta tillsynsmyndig- heten om en vara som denne tillhandahåller eller har tillhandahållit har visat sig vara farlig. Se 13–23 §§. Tillsynsmyndigheterna har möjlighet att meddela förelägganden och förbud som ska förenas med vite om det inte av särskilda skäl är obehöv- ligt. Se 26–29 och 31 §§. Den näringsidkare som uppsåtligen eller av oaktsamhet har brutit mot vissa skyldigheter enlig produktsäkerhetslagen ska enligt 37 § första stycket åläggas att betala en sanktionsavgift. Beslut om förelägganden eller förbud kan enligt 44 § överklagas till allmän förvaltningsdomstol. 10.3.4Allmänna regler om marknadsföring När det gäller utrymmet för att marknadsföra tobaksvaror är det kraftigt begränsat genom bestämmelserna i 4 kap. 1 och 2 §§ lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter. Någon motsvarande reglering finns inte för tobaksfria nikotinprodukter, men däremot finns det allmänna regler om marknadsföring. och rådets direktiv /29/EG av om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv /450/EEG och och rådets direktiv /7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt och rådets för- ordning (EG) nr 2006/2004 (direktivet om otillbörliga affärsmetoder) syftar till att bidra till att den inre marknaden fungerar korrekt och till att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå genom att tillnärma medlems- staternas lagar och andra författningar avseende otillbörliga affärsmetoder som skadar konsumenternas ekonomiska intressen (artikel 1). Direktivet syftar till en fullständig harmonisering av bestämmelserna om konsument- ers skydd mot otillbörliga affärsmetoder m.m. inom hela EU. Direktivet ska fungera som ett allmänt ramverk. som reglerar vissa specifika aspekter av otillbörliga affärsmetoder har Prop. 2021/22:200 dessa företräde framför direktivets bestämmelser. Marknadsföringslagen (2008:486) genomför direktivet om otillbörliga affärsmetoder. Lagen har en generell räckvidd och kompletteras med särskild reglering av marknadsföring av vissa produkter samt använd- ningen av vissa försäljningssätt och medier. Den täcker hela marknadens utbud och efterfrågan av produkter och omfattar alla former av medier. Enligt 1 § tillämpas marknadsföringslagen när näringsidkare marknadsför eller själva efterfrågar produkter i sin näringsverksamhet. Av 3 § framgår att med marknadsföring avses reklam och andra åtgärder i närings- verksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter. Marknadsföringsbegreppet sträcker sig från tiden före köpet till tiden efter leverans av produkten. Ett centralt begrepp i marknadsföringslagen är otillbörlig marknads- föring. En näringsidkare vars marknadsföring är otillbörlig får enligt 23 § förbjudas att fortsätta med marknadsföringen eller någon annan liknande åtgärd. Förbud och ålägganden ska enligt 26 § förenas med vite om det inte av särskilda skäl är obehövligt. Den näringsidkare som bryter mot vissa angivna bestämmelser i marknadsföringslagen kan även åläggas att betala en marknadsstörningsavgift eller skadestånd. Talan om förbud eller föreläggande får enligt 47 § väckas av , en näringsidkare som berörs av marknads- föringen eller en sammanslutning av konsumenter, näringsidkare eller löntagare. Av 1 kap. 4 § 3 lagen (2016:188) om patent- och marknadsdom- stolar följer att talan ska väckas vid Patent- och . Av 5 § marknadsföringslagen framgår att marknadsföring ska stämma överens med god marknadsföringssed. Om den inte gör det, är den enligt 6 § att anse som otillbörlig om den i märkbar mån påverkar eller sannolikt påverkar mottagarens förmåga att fatta ett välgrundat affärsbeslut. Det är inte heller tillåtet att använda sig av aggressiva affärsmetoder eller vilse- ledande marknadsföring. Marknadsföring som är vilseledande är otillbörlig om den inte uppfyller vissa angivna krav enligt 8 §. Översiktligt kan det sägas att dold reklam, felaktiga påståenden och vilseledande framställningar är förbjudna, se 9, 10 och 12–17 §§. är förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor och har ansvar för att utöva tillsyn och annan kontroll över att marknadsför- ingslagen följs. De tobaksfria nikotinprodukterna är produkter som innehåller kemiska tillsatser i form av nikotin, men som även kan innehålla smakämnen och andra ämnen. Ett centralt regelverk på kemikalieområdet är Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemi- kalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv /45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv /769/EEG och kommissionens direktiv /155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (Reach-förordningen). med Reach-förordningen är att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön samt att ämnen fritt kan cirkulera på den inre Förordningen är omfattande och är tillämplig på i stort sett alla kemikalier som finns på marknaden. I artikel 2 i förordningen finns det undantag för viss användning. Tobaksfria nikotinprodukter faller inte in under något av undantagen, vilket innebär att bestämmelserna i förordningen gäller fullt ut för de ämnen som ingår i produkterna.