prop · H903176 · 2022-03-22 00:00:00 — Regeringen anser att anställningsskyddslagens allmänt hållna regler innebär att det svårt att förutse hur olika fall kan komma att bedömas av domstol. Den svenska arbetsmarknadsmodellen bygger på att lagstiftaren ansvarar för ändamålsenliga regelverk och att arbetsmarknadens parter tar närmare ansvar för den detaljerade regleringen på arbetsmarknaden genom kollektivavtal. Regeringen anser vidare, i likhet med Fremia, att förslaget kommer att möjliggöra anpassningar av vad som ska anses utgöra sakliga skäl för uppsägning utifrån de förutsättningar och utmaningar som finns inom olika sektorer på arbetsmarknaden. En möjlighet att i kollektivavtal närmare precisera vad som ska gälla i vissa avseenden skapar förutsättningar för en ökad förutsebarhet för parterna, då kollektiv- avtalsregleringen kan anpassa regelverket utifrån specifika förutsättningar inom olika sektorer, till skillnad från en allmänt hållen lagstiftning. Regeringen anser att en möjlighet att genom kollektivavtal anpassa vad som ska anses utgöra sakliga skäl för uppsägning gör att regleringen blir mer träffsäker utifrån de enskilda förutsättningarna på arbetsmarknaden och därmed mer förutsebar för parterna på arbetsmarknaden. En ökad förutsebarhet är till fördel för alla inblandade eftersom det kan antas leda till färre tvister och minska risken för felaktiga uppsägningar, med de olägenheter och kostnader som det för med sig för båda parter. Arbetsdomstolen påpekar att det funnits en strävan på svensk arbetsmarknad att göra vissa grundläggande villkor lika för hela arbetsmarknaden oavsett privat eller offentlig anställning och oavsett om arbetstagaren är arbetare eller tjänsteman. Domstolen anser att förslaget synes avvika från den strävan. Regeringen kan konstatera att även turordningsbestämmelserna i anställningsskyddslagen rör centrala delar av anställningstryggheten. Dessa bestämmelser är dispositiva. I förarbetena till dessa angavs att det är vanskligt att konstruera lagbestämmelser som kan väntas ge ett rimligt och rättvist resultat i alla förekommande situationer. Regeringen anser att bestämmelserna om sakliga skäl för uppsägning har vissa likheter med turordningsbestämmelserna. Som angivits ovan finns det olikartade förhållanden som råder mellan olika sektorer på arbetsmarknaden och som ger upphov till ett behov av att kunna anpassa bestämmelserna. I likhet med vad som angavs i förarbetena till turordningsbestämmelserna finns det i vissa fall skäl att avvika från strävan att vissa grundläggande villkor ska vara lika för hela arbetsmarknaden. Som alltid när anställningsskyddslagens bestämmelser görs dispositiva måste det emellertid finnas en garanti mot att anställningstryggheten inte urholkas på ett sätt som inte är godtagbart. Detta intresse gör sig särskilt starkt gällande när det handlar om lagens kärnbestämmelser. Som parterna har enats om i principöverenskommelsen bör avvikelser därför bara vara giltiga om de har gjorts genom ett kollektivavtal på en viss nivå. Vilken nivå dispositiviteten bör vara på efterfrågar förtydligande om vad som motiverar förslaget. Regeringen anser att ett skäl mot dispositivitet är att den riskerar att medföra en alltför stor variation i det grundläggande anställnings- 2021/22:176 skyddet. Även om det med den nuvarande regleringen finns en bristfällig förutsebarhet finns det fördelar med ett enhetligt grundläggande anställningsskydd som i princip gäller lika för alla arbetstagare på När det särskilt gäller dispositiviteten och den statliga sektorn utvecklas resonemangen närmare nedan i ett särskilt avsnitt. uppdelning av regleringen där frågan om giltigheten av en uppsägning ibland beror på kollektivavtalstolkning, ibland på lagtolkning kan vidare Rättspraxis kan utvecklas olika på olika delar av För att minimera sådana risker bör dispositiviteten begränsas i hög grad på så sätt att avvikelser enbart får ske genom eller med stöd av kollektivavtal som på arbetstagarsidan slutits av en sådan sammanslutning av centrala arbetstagarorganisationer som avses i 6 § tredje stycket lagen om medbestämmande i arbetslivet. Detta bör leda till att den typ av splittrad tillämpning på arbetsmarknaden som Fastigo och Svensk Scenkonst har farhågor om undviks. Kommuner och Regioner anser att ett differentierat anställningsskydd med olika innehåll för olika sektorer på svensk arbets- marknad riskerar att försvåra rörligheten mellan olika sektorer på anser att förslaget riskerar att göra rättsläget mindre förutsägbart och anser att det riskerar att bli tviste- Lagrådet konstaterar att förslaget innebär att begreppet saklig grund för uppsägning av personliga skäl kan komma att få olika betydelse inom olika sektorer av arbetsmarknaden vilket inte kan antas öka Med anledning av detta vill regeringen framhålla att för att avvikelserna ska omfatta en tillräckligt stor andel av arbetsmarknaden bör de bara vara giltiga om de utformas i avtal som på arbetstagarsidan ingås av organisationer på en högre nivå än förbundsnivån, dvs. organisationer som brukar benämnas huvudorganisationer samt Detta bör enligt regeringens mening innebära att de avvikande bestämmelserna blir gällande för en stor del av arbets- marknaden, vilket inte uppfylls om regleringen bara gäller för en viss Möjlighet till branschvisa avvikelser skulle riskera att skapa en alltför stor variation. Av samma skäl bör det inte vara möjligt för organisationerna på den högre nivån att till förbunden delegera behörigheten att ingå kollektivavtal med andra avvikelser eller att i efterhand godkänna sådana kollektivavtal. arbetsgivarorganisation anser att avvikelser inte endast ska få göras med stöd av kollektivavtal som slutits av en s.k. huvudorganisation eller Regeringen har förståelse för att det finns intresse även för andra organisationer än de angivna att träffa kollektivavtal om avvikelser från de nu aktuella bestämmelserna. När det gäller en sådan central bestämmelse som sakliga skäl för uppsägning och omplacering måste dock intresset och behovet av möjlighet till anpassning för viss sektor vägas mot värdet av ett homogent anställningsskydd för hela Regeringen bedömer därför att avvikelserna måste förbehållas kollektivavtal på en högre nivå. anser att en överenskommelse mellan en arbetsgivarorganisation och en enskild arbetstagarorganisation i efterhand bör kunna godkännas av den centrala arbetstagarorganisationen för att på sätt bli gällande även inom det berörda kollektivavtalsområdet. Regeringen anser att detta skulle riskera att skapa en för splittrad reglering på arbetsmarknaden men vill i sammanhanget framhålla att regeringens förslag innebär att även förbund som inte är medlemmar i den sammanslutning som ingått kollektivavtalet med avvikelser under vissa förutsättningar kommer att kunna anta kollektivavtalet. Arbetsdomstolen frågar om avsikten med regleringen är att det ska vara tillåtet för ovan angiva arbetstagarorganisationer att ingå ett kollektivavtal med avvikelser med ett förbund på arbetsgivarsidan och även med en enskild arbetsgivare. Detta eftersom det föreslås att det enbart är på arbetstagarsidan som kravet ska gälla om att det ska vara fråga om en huvudorganisation eller förhandlingsorganisation som kollektivavtalspart. Regeringen kan i sammanhanget konstatera att det i nuvarande bestämmelser i anställningsskyddslagen inte uppställs något krav på vilken nivå på arbetsgivarsidan som kollektivavtal får träffas. Regeringen ser ingen anledning att frångå denna princip. Att kollektivavtalet ska godkännas på en viss nivå på arbetstagarsidan ger ett tillräckligt skydd. Arbetsdomstolen noterar att den i promemorian föreslagna lagtexten inte stämmer överens med vad som enligt ovan avses att regleras. Även andra remissinstanser såsom Akademikeralliansen och anser att det finns otydligheter kring vad som avses med en sammanslutning av arbetstagar- organisationer. För att undvika denna otydlighet anser regeringen att det i lagtexten bör framgå att bestämmelserna ska vara dispositiva på det sättet att avvikelser från bestämmelserna, oavsett om avvikelserna är till arbetstagarnas fördel eller nackdel, bara får göras genom eller med stöd av kollektivavtal som på arbetstagarsidan slutits av en sådan sammanslutning av centrala arbetstagarorganisationer som avses i 6 § tredje stycket medbestämmandelagen. Regeringen anser precis som att det är angeläget att förslaget inte begränsar möjligheterna att träffa kollektivavtal för nybildade konstellationer eller hindrar parterna från att vid behov omorganisera sig. Lagrådet noterar att Bankinstitutens arbetsgivareorganisation ifrågasatt den föreslagna ordningen för dispositivitet som innebär att vissa arbetsgivarorganisationer inte i realiteten har någon part på arbetstagarsidan att ingå ett kollektivavtal med om en avvikelse på den föreslagna nivån. Regeringen gör bedömningen att förslaget inte begränsar möjligheten för parterna att fortsatt fritt bilda nya konstellationer och vid behov omorganisera sig för att på så sätt kunna ingå kollektivavtal på den nu föreslagna nivån. Detta bör även bidra till att minska risken för att skapa en negativ konkurrenssituation mellan arbetsgivarorganisationer, något som Fastigo och Svensk Scenkonst ser som en risk med förslaget. Vilka avvikelser som kan göras genom kollektivavtal För att undvika risken för en onödigt stor variation är det enligt regeringens mening lämpligt att möjligheterna att göra avvikelser förbehålls organisationerna på den högsta nivån, oavsett om avvikelserna är till fördel eller nackdel för arbetstagarna. Lagens bestämmelser om sakliga skäl för uppsägning bör alltså som utgångspunkt vara tvingande för både arbetsgivare och arbetstagare. Att arbetsrättsliga bestämmelser är tvingande på det sättet är visserligen ovanligt. 2021/22:176 arbetsmarknaden är dock tvingande för såväl arbetstagarorganisationer som arbetsgivare och arbetsgivarorganisationer. Det gäller t.ex. bestämmelserna om förhandlingsrätt enligt 10 § medbestämmandelagen, reglerna om kollektivavtal och dess rättsverkningar i 23–27 §§ samt bestämmelserna om fredsplikt i 41–45 §§ samma lag. anser att det inte tydligt framgår av promemorians lagförslag att det inte får ske avvikelser i individuella avtal från bestämmelserna om sakliga skäl för uppsägning och arbetsgivarens omplaceringsskyldighet. Regeringen instämmer i detta och föreslår med anledning av detta att lagtexten ska ändras på så sätt att det tydligare framgår att det inte ska vara möjligt att på det sätt som gäller sluta enskilda avtal om detta. Arbetsdomstolen ifrågasätter om det ska vara tillåtet, ens i kollektivavtal, att upphäva kravet på att en uppsägning ska vara grundad på sakliga skäl. Regeringen kan konstatera att förslaget syftar till att åstadkomma att det ska vara tillåtet att i kollektivavtal, på en viss nivå, närmare bestämma vad som är sakliga skäl för uppsägning. Precis som Arbetsdomstolen anger så skulle ett upphävande av kravet på sakliga skäl för uppsägning i sin helhet kunna strida mot de EU-regler och internationella åtaganden som finns till skydd mot osakliga uppsägningar. EU-reglerna och de internationella åtagandena sätter med andra ord en nedre gräns för vad som kan anses utgöra sakliga skäl för uppsägning. Regeringen anser av denna anledning att det i lagtexten bör förtydligas att avvikelser får ske när det gäller vad som ska anses utgöra sakliga skäl. På så sätt tydliggörs att det inte kan vara fråga om ett upphävande av regleringen om sakliga skäl för uppsägning. En överträdelse av en bestämmelse i ett kollektivavtal som har trätt i lagens ställe ska anses utgöra en överträdelse av lagen Regeringen konstaterar, precis som Arbetsdomstolen, att en kollektiv- avtalsreglering om vad som är sakliga skäl för uppsägning kan leda till oklarheter om vilka sanktioner samt förfarande- och preskriptionsregler som blir aktuella om en arbetsgivare säger upp en arbetstagare i strid med kollektivavtalet. Frågorna blir närmast beroende av kollektivavtalets innebörd. Detta kan innebära att en oorganiserad arbetstagare som omfattas av ett sådant kollektivavtal och som blir uppsagd i strid med kollektivavtalet enbart har rätt till ekonomiskt skadestånd och inte allmänt skadestånd. Även frågan om en arbetstagare, i avsaknad av uttrycklig reglering i kollektivavtalet, kan få en uppsägning i strid med ett kollektivavtal ogiltigförklarad är svårbedömd. En annan svårighet ligger i att förfarande- och preskriptionsbestämmelserna i anställnings- skyddslagen inte blir direkt tillämpliga på anspråk som grundar sig kollektivavtal. För kollektivavtalsbundna arbetstagare lär detta innebära att regler i förhandlingsordningar och medbestämmandelagen blir tillämpliga. För oorganiserade arbetstagare lär preskriptionslagens tioåriga preskription gälla. För att undvika dessa oklarheter anser regeringen att en överträdelse av en bestämmelse i ett kollektivavtal som har trätt i lagens ställe gällande sakliga skäl för uppsägning och omplacering bör anses utgöra en överträdelse av lagen. Detta bör anges uttryckligen i lagtexten. Förslagets förhållande till den statliga sektorn För den statliga sektorn gäller vissa särskilda regler. Av 12 kap. 7 § regeringsformen framgår att grundläggande bestämmelser om statligt anställdas rättsställning i andra hänseenden än de som berörs i regeringsformen ska meddelas i lag. Bestämmelsen innebär ett lagkrav och regeringen har därför inte kompetens att besluta om bestämmelser om statligt anställdas rättsställning som är grundläggande. Sådana bestämmelser kan inte heller regleras genom avtal. Grundlagsbestämmelsen infördes ursprungligen som en 36 § regeringsform och överfördes därefter oförändrad till 11 kap. 10 § regeringsform. grundlagsändringar återfinns bestämmelsen i 12 kap. regeringsformen. Vilka grundläggande bestämmelser som ska meddelas i lag framgår därför av regeringsformens äldre förarbeten, se proposition med förslag till vissa grundlagsändringar (prop. 1964:140 s. 90 f.) Där framgår att bestämmelser om förut- sättningarna för att skilja en arbetstagare från anställningen hör till de grundläggande bestämmelser som avses. Hit hör även bestämmelser om bl.a. tjänstetillsättning, tjänstemans åligganden och tjänstemans ställning vid arbetskonflikter. Med anledning av detta konstateras i promemorian att det inte är möjligt att göra reglerna om sakliga skäl för uppsägning och omplacering dispositiva för arbetstagare med statlig anställning. Flera remissinstanser uppmärksammar att detta riskerar att leda till större skillnader mellan privat och statlig sektor. Bland annat Akademikeralliansen anser att förutsägbarheten och tryggheten riskerar att minska för arbetstagare som har för avsikt att byta arbetsgivare. Regeringen instämmer i att det till viss del kan bli svårare för den enskilde att överblicka konsekvenserna av ett byte av arbetsgivare eftersom olika regler kommer att gälla i olika sektorer. Lagkravet i regeringsformen gäller emellertid och grundar sig enligt förarbetena på samhällsintresset, framför allt intresset av en självständig och oväldig kår av förvaltningstjänstemän och anställningstrygghetens betydelse i det sammanhanget, se proposition med förslag till vissa grundlagsändringar (prop. 1964:140 s. 98 f.). Regeringen konstaterar mot den bakgrunden att den minskade förutsägbarheten är en följd som är nödvändig att acceptera. (S,P,O) ifrågasätter den slutsats som dras i promemorian om att även omplaceringar ska hänföra sig till det grundlagsskyddade området. Regeringen anser att det visserligen inte är lika uppenbart att omplaceringsskyldigheten i anställningsskyddslagen är en sådan grundläggande bestämmelse som avses i regeringsformen som bestämmelser om förutsättningarna för att skilja en arbetstagare från anställningen. Regleringen av omplacering har emellertid enligt regeringens uppfattning ett sådant samband med regleringen av anställningsskyddet att övervägande skäl talar för att det är fråga om en sådan grundläggande bestämmelse om de statsanställdas rättsställning som måste regleras genom lag. För att inte riskera att regleringen kommer i konflikt med regeringsformens lagkrav bör bestämmelsen om omplaceringsskyldighet därför inte göras dispositiv för arbetstagare med statlig anställning. Regeringen anser att lagförslaget om sakliga skäl för uppsägning och om arbetsgivarens omplaceringsskyldighet fortsatt innebär ett starkt 2021/22:176 anställningsskydd för statligt anställda som bl.a. värnar de statsanställdas professionella integritet och som är i enlighet med vad som förutsätts i förarbetena till regeringsformen, se proposition med förslag till vissa grundlagsändringar (prop. 1964:140 s. 98). Förslaget innebär inte någon förändring avseende vilken typ av agerande som kan ligga till grund för en uppsägning, inte heller förändras en arbetsgivares skyldighet att medvetandegöra arbetstagaren om risken för en uppsägning eller att vidta stödjande och mindre ingripande åtgärder som till exempel omplacering inom ramen för arbetstagarens arbetsskyldighet. De offentliganställda omfattas av grundlagarnas regler om yttrandefrihet, tryckfrihet, meddelarfrihet och skyddas genom bestämmelser om repressalieförbud m.m.Arbetsgivarna i offentlig verksamhet ska vidare, även i förhållande till sina anställda, beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet, enligt 1 kap. 9 § regeringsformen. Regeringen ser således inte något ytterligare behov av särreglering utan eftersträvar i största mån en enhetlig reglering. 5.1.3Följdändringar som gäller hänvisningar till anställningsskyddslagen Regeringens förslag: Hänvisningar till anställningsskyddslagen ska justeras i följande lagar: 1.lagen om offentlig anställning, och 2.lagen om fullmaktsanställning. Promemorians (Ds 2021:17) förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I 20 § andra stycket lagen (1994:260) om offentlig anställning hänvisas till 2 § tredje stycket anställnings- skyddslagen som handlar om möjligheten att göra avvikelser genom kollektivavtal från vissa bestämmelser. En motsvarande hänvisning finns i 13 § andra stycket lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. Med anledning av de föreslagna ändringarna i anställningsskyddslagen behöver dessa hänvisningar justeras. 5.2.1Möjligheten att göra undantag från turordningen ska utökas Regeringens förslag: Vid uppsägning på grund av arbetsbrist ska en arbetsgivare ha rätt att från turordningen undanta högst tre arbetstagare som enligt arbetsgivarens bedömning är av särskild betydelse för den fortsatta verksamheten. Om ett sådant undantag har gjorts, ska inga ytterligare undantag få göras vid en uppsägning som sker från det att den första uppsägningen skett. Det ska även fortsättningsvis vara tillåtet att genom kollektivavtal göra avvikelser från turordningsreglerna. Promemorians (Ds 2021:17) förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås att tidsgränsen för när ytterligare undantag från turordningen kan göras beräknas från det första Remissinstanserna: Majoriteten av de som har yttrat sig är positiva till Bland dessa finns , Förhandlings- och samverkansrådet PTK, , , Arbetsgivaralliansen, arbetsgivarorganisation, Kommuner och Regioner anser att förslaget förbättrar arbetsgivares möjlighet att säkra kärnkompetenser. Fremia anför att förslaget kommer att ge god effekt hos medelstora och Akademikeralliansen och är positiva till förslaget men saknar analyser av förslagets konsekvenser och dess förhållande till och statlig sektor. och Saco-S efterfrågar analyser av hur förslaget förhåller sig till lagen (1994:260) om offentlig anställning. och Företagarna är positiva till förslaget men anser att undantaget borde avse fler arbetstagare. förslaget förbättrar flexibiliteten i små och medelstora företag men att undantaget i stället borde avse en procentuell andel av arbetstagarna. Svensk Scenkonst är positiv till att regleringen fortsatt ska vara dispositiv. Även flera myndigheter såsom , , , Myndigheten för delaktighet, , universitet och är positiva till förslaget eller har inget Arbetsdomstolen är positiv till förslaget men efterfrågar förtydliganden om hur tidsfristen ska bestämmas. uppskattar att reglerna förtydligas och att tröskel- Några arbetstagarorganisationer som t.ex. LO och – Service- och kommunikationsfacket är kritiska till förslaget. anser att förslaget kan innebära att bestämmelserna om turordning blir illusoriska för anställda på ett mindre företag och att det inte presenterats något hållbart underlag till stöd för en försämring av turordnings- – Service och kommunikationsfacket anser att fler undantag från turordningen riskerar att skapa tysta arbetsplatser och Även är kritisk till förslaget och anför att det kan leda till att fler äldre som har svårt att hävda sig på arbetsmarknaden kan komma att sägas upp. avstyrker förslaget eftersom det enligt 2021/22:176 organisationen minskar anställningstryggheten och motverkar arbets- kraftsdeltagandet för äldre. Även är kritiskt och anser att det antal undantag som föreslås inte är tillräckligt för att underlätta omställning för små företag. och Saco-S efterfrågar analys av förslagets effekter för befintliga kollektivavtal. (S,P,O) anger att förslaget medför en dubbelreglering av turordningsreglerna i staten, vilket enligt förbundet ger staten större möjlighet att kombinera undantag än andra arbetsgivare. Skälen för regeringens förslag Det bör införas utökade möjligheter att göra undantag från turordningen Vid uppsägning på grund av arbetsbrist är arbetsgivaren enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd, anställningsskyddslagen, inte fri att välja vem arbetsgivaren vill säga upp utan måste följa en viss turordning. Arbetstagarnas plats i turordningen bestäms efter längden av varje arbetstagares sammanlagda anställningstid hos arbetsgivaren. till fortsatt anställning ges till den som har längst anställningstid. turordningen fastställs får en arbetsgivare med högst tio anställda undanta högst två arbetstagare som arbetsgivaren anser har särskild betydelse för den fortsatta verksamheten. En turordningskrets bestäms sedan normalt för varje driftsenhet och varje kollektivavtalsområde för sig. arbetstagare endast efter omplacering erbjudas fortsatt arbete hos arbetsgivaren gäller som förutsättning för företräde enligt turordningen att arbetstagaren har tillräckliga kvalifikationer för det fortsatta arbetet. Turordningsreglerna i anställningsskyddslagen kan frångås genom avvikande bestämmelser i kollektivavtal. Det är vanligt att kollektivavtal innehåller sådana särskilda bestämmelser. I vissa fall finns det en särreglering i kollektivavtalen om hur turordningskretsarna ska bestämmas men där anställningsskyddslagens bestämmelser om turordning i övrigt I andra fall ska avtalsbestämmelserna tillämpas i sin helhet i stället för bestämmelserna i anställningsskyddslagen. vidare centrala kollektivavtal som delegerar rätten att avvika från I sådana fall kan det förekomma lokala kollektivavtal med bestämmelser om hur en turordning ska fastställas i det enskilda fallet (avtalsturlista). Några uttryckliga avvikelser från anställningsskydds- lagens undantag om högst två arbetstagare tycks inte förekomma i de centrala kollektivavtalen, se betänkandet En moderniserad arbetsrätt (SOU 2020:30 s. 222 f.). Möjligheten för mindre arbetsgivare att göra undantag från turordningen har gällt och infördes i syfte att stimulera såväl småföretagande som små företags möjlighet att öka kompetensen i företagen. skulle genom möjligheten att göra undantag ges bättre möjligheter att anställa välutbildade och kompetenta arbetstagare utan att dessa oundvikligen skulle hamna först i turordningen för uppsägning vid en eventuell arbetsbrist, se propositionen Undantag från turordningen (prop. 1999/2000:144 s. 10) och betänkandet Vissa arbetsrättsliga frågor (bet. 1998/99:AU8 s. 13). Regeringen anser att dessa skäl till undantag från