prop · H903177 · 2022-03-21 00:00:00 — I vissa fall förvarar socialtjänstpersonal utskrivna patientjournalblad i pärmar för att ha enkel tillgång till informa- tionen. En risk med detta är att informationen inte uppdateras när den blir inaktuell. På särskilda boenden skriver personalen ofta viktig information i ett block i personalrummet där omsorgsmottagarens rumsnummer blir själva identifikationen. Ofta inhämtas information från sektionschefer vilket innebär att informationen tar en omväg med risk för missuppfatt- ningar och att information missas. Ovan nämnda metoder för informa- tionsöverföring ökar risken för att information kommer på avvägar. Under coronapandemin har behovet blivit ännu tydligare, vilket bl.a. förs fram i delbetänkande Äldreomsorgen under pandemin (SOU 2020:80) som överlämnades till regeringen . I betänkandet konstaterar kommissionen att det inom flera områden har funnits brister som bidragit till smittspridningen bland äldre och att verksamheterna var dåligt rustade för en pandemi, bl.a. på grund av otillräckliga regelverk och organisatoriska brister. Coronakommission- en bedömer att om nuvarande ansvarsfördelning ska bestå är en funge- rande samordning och samverkan mellan kommuner och regioner av ytter- sta vikt. Kommissionen bedömer vidare att avsaknaden av en patient- centrerad sammanhållen journalföring är ett allvarligt patientsäkerhetspro- blem och att regionerna och kommunerna måste vidta åtgärder för att förverkliga en sammanhållen journalföring. Regeringen håller därför med kommun, kommun, m.fl. om att en möjlighet att dela information på ett säkert sätt mellan kommun och region kan bidra till en mer trygg och säker hälso- och sjukvård och omsorg inom samt underlätta för både den enskilde och närstående. Regeringen delar även kommuns synpunkt att möjligheten att upprätta en sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation inte får minska den enskildes inflytande eller delaktighet i dennes vård och omsorg. Den enskildes möjlighet till in- flytande i utförandet av socialtjänstinsatser är reglerat i 3 kap. 5 § social- tjänstlagen (2001:453), och motsvarande skydd för den enskildes själv- bestämmande, integritet och möjlighet till delaktighet finns reglerat i 4 och patientlagen (2014:821). Regeringens förslag om möjlighet att upp- rätta en sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation påverkar inte 2021/22:177 regler om den enskildes inflytande eller delaktighet inom socialtjänst eller hälso- och sjukvård. Flera regioner, t.ex. , , och lyfter att förslaget om sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation kan innebära att huvudmännens gränser sinsemellan och gränser för upp- drag kan bli otydligare. Regeringen delar inte den bedömningen. Rege- ringens förslag om sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation på- verkar inte regler om huvudmännens ansvar och uppdrag som är reglerat i socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). Regeringen håller med om att det finns vissa utmaningar i verksamheterna att avgöra vem som ansvarar för att vissa behov ska tillgodoses i enskilda fall, t.ex. när det gäller egenvård eller rehabilitering. Lagstiftaren har adresserat behovet av samordning och förtydligande av ansvar i det enskilda fallet genom lagstiftning om upprättande av en individuell plan (2 kap. 7 § socialtjänstlagen, 8 kap. 7 § och 12 kap. 5 § hälso- och sjukvårdslagen). Regeringen menar att en sammanhållen vård- och om- sorgsdokumentation kan förenkla arbetet med individuell plan, då det blir tydligt för aktuella vårdgivare och omsorgsgivare på vilket sätt den enskildes behov tillgodoses. I de fall den enskildes behov inte tillgodoses så ges aktuella vårdgivare och omsorgsgivare en möjlighet att justera sina insatser. Regler om sammanhållen journalföring utökas för att omfatta de verksamheter inom som avser äldre personer eller personer med funktionsnedsättning Med anledning av den demografiska utvecklingen, strukturomvandlingen inom och hälso- och sjukvården samt den ökande använd- ningen av digital personuppgiftsbehandling finns det anledning att i vissa fall förenkla informationsdelningen mellan olika aktörer. Eftersom äldre personer dels utgör en numerärt stor grupp, dels har ett ökande behov av vård och omsorg anser regeringen att det finns anledning att underlätta och förbättra överföring av information avseende den gruppen. Det skulle öka förutsättningarna för vårdgivare och omsorgsgivare att utveckla mer effektiva arbetssätt i vården och omsorgen om äldre personer. Det skulle också göra det enklare för den enskilde och närstående vid frågor om beslut och genomförande av vård- och omsorgsinsatser, om de kan ta stöd i en sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation genom att t.ex. kunna hänvisa till en annan aktörs dokumentation eller journalanteckning. Regeringen bedömer att samma behov finns även för personer med funktionsnedsättning som tar emot vård- och omsorgsinsatser från flera aktörer. Regeringen gav därför utredningen i uppdrag att se över möjligheten att införa direktåtkomst, i likhet med den möjlighet som ges genom sammanhållen journalföring, mellan verksamheter som avser äldre per- soner och personer med funktionsnedsättning samt mellan sådana verk- samheter och hälso- och sjukvård. Utredningen har således lämnat förslag som endast omfattar behandling av personuppgifter när det gäller personer som tar emot äldreomsorg eller insatser för personer med funktionsned- sättning. Ett flertal remissinstanser, däribland kommun, Region , Region län och Region lyfter att det finns behov av sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation även för andra grupper där samordning mellan socialtjänst och hälso- och sjukvård är vik- tigt för att god kvalitet i vård och omsorg ska säkras. Regeringen instäm- mer i att det finns andra grupper som har behov av samhällets stöd, och där samordning är avgörande för insatsernas kvalitet. Missbruksvården är ett exempel på verksamheter inom där bestämmelserna om individuell plan ofta får betydelse. Regeringen anser dock att det naturliga sättet att införa en möjlighet till sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation är att utöka de möjlig- heter som finns om sammanhållen journalföring. Direktåtkomst till personuppgifter som behandlas av andra vårdgivare genom sammanhållen journalföring har varit möjligt inom hälso- och sjukvården , när patientdatalagen (2008:355) trädde i kraft. Regeringen anser att lagstift- ningen avseende sammanhållen journalföring är ändamålsenlig och upp- fyller det avsedda syftet att med bibehållet integritetsskydd öka patient- säkerheten genom enkel och snabb tillgång till information. I de fall det förekommit brister i skyddet av patientens integritet har detta vanligtvis berott på en felaktig tillämpning av bestämmelserna och inte på lag- stiftningen i sig och de föreskrivna skyddsåtgärderna. Att anknyta till befintlig lagstiftning ger dessutom ökade möjligheter till en enhetlig tolk- ning i tillämpningen inom hälso- och sjukvården men även inom berörda delar av . För att tillämpa regler om sammanhållen journalföring krävs att den enskilde samtycker till att personuppgifter om densamme sprids till andra aktörer. Krav på att den enskilde ska samtycka till sammanhållen journal- föring ses som en åtgärd att skydda den enskildes integritet och som en form av integritetshöjande åtgärd (se prop. 2017/18:171 s.88). Samtycket ska därmed inte ses som rättslig grund för personuppgiftsbehandlingen enligt 6.1 dataskyddsförordningen eller för att enligt artikel 9.2 i data- skyddsförordningen få behandla känsliga personuppgifter. Av EU:s data- skyddsförordning (skäl 42 och 43) framgår att ett samtycke ska lämnas frivilligt och därför inte bör komma i fråga som giltig rättslig grund för behandling av personuppgifter när det råder betydande ojämlikhet mellan den registrerade och den personuppgiftsansvarige, särskilt om den person- uppgiftsansvarige är en offentlig myndighet. Regeringen ser svårigheter att utöka informationsutbytet i de verksamheter där tvingande regler mot den enskilde kan aktualiseras. Exempel på sådana regler är lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. I de fall en person tar emot frivilliga insatser från , bedömer regeringen att det finns en större jämlikhet mellan den enskilde och den aktuella myndigheten, dvs. den registrerade och den personuppgiftsansvarige. I de fall tvångsåtgärder kan vidtas mot en person kan det vara ogenomförbart att ha ett system för informationsöverföring som är avhängigt att personen på olika sätt sam- tycker till vissa former av personuppgiftsbehandlingar. Regeringen anser därför att andra överväganden och bedömningar behöver göras för det fall generella regler om sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation ska utsträckas till att omfatta andra verksamheter, särskilt verksamheter där insatser kan genomföras med tvång mot personen. Nödvändig delning eller överföring av information mellan vårdgivare och omsorgsgivare för att säkerställa att den enskilde får säker vård är 2021/22:177 tillåten . De regler som finns i socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen om upprättande av en individuell plan är inte avgränsade till någon särskild grupp utan omfattar alla personer som behöver en individuell plan för att få sina behov tillgodosedda. Skyldigheten att upprätta en individuell plan är inte heller avgränsad till vissa åldersgrupper utan gäller insatser till både vuxna och barn. Regeringen gör bedömningen att de möjligheter som finns för att dela uppgifter inom och mellan socialtjänst och hälso- och sjukvård när det behövs för att ge den enskilde nödvändig vård, behandling och annat stöd är väl avvägda mot rätten till skydd för den personliga integriteten. Detta lagstiftningsärende avser dock att möjliggöra inrättandet av ett system som ger verksamheter inom , som rör vissa insatser för äldre personer eller personer med funktionsnedsättning, och hälso- och sjukvården, att genom direkt- åtkomst eller annat elektroniskt utlämnande få tillgång till varandras vård- och omsorgsdokumentation. för skolsköterskor menar att det finns utmaningar i att tolka lagförslagen när det gäller om de omfattar elevhälsans medicinska insats. Regeringen instämmer i att utredningen inte är tydlig gällande i vilken mån lagförslagen omfattar elevhälsans medicinska insats. Det finns dock inte möjlighet att utreda frågan närmare inom ramen för detta lagstift- ningsarbete. och anger att skolor också kan ta del av en elevs journaler om vårdgivarna deltar i så kallad sammanhållen journalföring, under förutsättning att patientdatalagens krav är uppfyllda (Vägledning för elevhälsan, , , 2016, s. 60). och lyfter även andra möjligheter för hur in- formation kan delas mellan olika aktörer runt eleven. Lagförslagen i denna proposition syftar inte till att förändra dagens möjligheter till informations- utbyte mellan elevhälsan och andra relevanta aktörer. Utredningen har i slutbetänkandet Ombuds tillgång till vård- och om- sorgsuppgifter och förenklad behörighetskontroll inom vården (SOU 2021:39) lämnat förslag på ytterligare utredningsarbete. Där föreslår utredningen att regeringen beslutar direktiv att utreda om det är möjligt och lämpligt att låta sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation om- fatta även insatser för andra grupper av betydande storlek inom social- tjänsten som tydligt kan definieras. Det ska vara frivilligt att upprätta en sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation Regeringen gav utredningen i uppdrag att med reglerna om sammanhållen journalföring som utgångspunkt, se över möjligheterna att införa liknande regler som omfattar även de delar av verksamheter som av- ser äldre personer och personer med funktionsnedsättning som har insatser enligt socialtjänstlagen och insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. I likhet med vad som gäller för sammanhållen journalföring inom hälso- och sjukvården ska det vara frivilligt att inrätta ett system med sammanhållen vård- och omsorgs- dokumentation. Flera remissinstanser, däribland SKR, anser att det borde vara krav på huvudmännen att upprätta system för sammanhållen vård- och omsorgs- dokumentation, med syfte att säkerställa en god, effektiv och likvärdig vård och omsorg över landet. Regeringen anförde i propositionen Patient- datalag m.m. (prop. 2007/08:126) att obligatoriska krav på sammanhållen journal i helhet eller i mer begränsade slag krävde sådana tekniska, orga- nisatoriska och andra förutsättningar som då inte fanns inom hälso- och sjukvården. Regeringen anförde vidare att en tvingande lagstiftning riskerade att låsa fast utvecklingen i lösningar som inte skulle vara hållbara . Regeringen ansåg att regler som uttryckligen tillåter att journal- föring sker sammanhållet över vårdgivargränser skulle stödja utvecklingen och därmed förbättra förutsättningarna till en säker och effektiv hälso- och sjukvård (prop. 2007/08:126 s. 87–88). tillämpar sjukvårdshuvudmännen bestämmelserna om samman- hållen journalföring genom olika tekniska lösningar. Även om de flesta av sjukvårdshuvudmännen på något sätt har anslutit sig till system som möjliggör sammanhållen journalföring, så använder de möjligheten på olika sätt och i olika utsträckning. lyfter visserligen fram i delredovisningen av uppdraget att föreslå hur sammanhållen journalföring kan nyttjas i större utsträckning (S2021/03119), att frivilligheten att ansluta sig till samman- hållen journalföring är ett av hindren för dess funktionalitet. Om inte tillräckligt många vårdenheter ansluter sig till systemet, saknas nödvändig information om patienter och då blir systemet inte till nytta. E-hälso- myndigheten lyfter dock även fram andra hinder, såsom kostnaden för att ansluta sig som kan uppfattas som för hög för mindre vårdenheter, eller att de tekniska förutsättningarna saknas och att kostnaderna för tekniska anpassningar är för höga visavi förväntad nytta med sammanhållen journalföring. föreslår i slutrapporten av samma upp- drag, Sammanhållen journalföring, möjligheter till digital informations- försörjning på hälsodataområdet (2022) ett visst mått av obligatorium för vissa prioriterade informationsmängder inom sammanhållen journal- föring. menar också att en förutsättning för att en ny lag om sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation ska få önskad genomslagskraft är att omsorgens tillämpning av klassifikationer, standar- der och begrepp blir mer enhetlig. Regeringen anser att möjligheten att upprätta en sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation för vissa grupper ökar förutsättningarna för en säker och trygg vård och omsorg ytterligare, för både regioner och kom- muner. Det skulle öka incitamentet att investera i teknisk utveckling av användarvänliga system som är anpassade till både regioners och kom- muners behov och förutsättningar. Förutom de tekniska förutsättningarna behöver ytterligare arbete ske hos både myndigheter och hos huvudmän respektive utförare för att främja användningen av enhetliga begrepp, strukturerad dokumentation och journalföring. Regeringen anser att möjligheten till att upprätta system för sammanhållen vård- och omsorgs- dokumentation är en del av ett långsiktigt utvecklingsarbete inom både region och kommun för att en säker och god vård och omsorg ska kunna tillhandahållas, som enskildas integritetskänsliga uppgifter behandlas på ett sätt som tillgodoser fysiska personers skydd avseende behandlingen av personuppgifter. Som angetts ovan så finns det också flera utvecklingsområden inom både kommuner och regioner för att den legala möjligheten till sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation ska kunna nyttjas optimalt. Kommunerna och regionerna har också att ta 2021/22:177 ställning till i vilken utsträckning sammanhållen vård- och omsorgsdoku- mentation ska användas i deras verksamheter. Lagförslaget möjliggör nationella, regionala eller lokala system. Tillgång till information ska ges genom direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande Regeringen föreslår att hälso- och sjukvården och verksamheter inom som avser äldre personer eller personer med funktionsned- sättning ska ges möjlighet att få tillgång till varandras vård- och omsorgs- dokumentation genom direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande. Med direktåtkomst avses vanligtvis att någon har direkt tillgång till någon annans register eller databas och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna påverka innehållet i registret eller data- basen. I begreppet ligger också att den som är personuppgiftsansvarig för registret eller databasen inte har någon kontroll över vilka uppgifter som mottagaren vid ett visst söktillfälle tar del av. Med begreppet annat elek- troniskt utlämnande avses sådan elektronisk överföring av uppgifter som inte sker genom direktåtkomst, t.ex. e-post, USB-minne eller genom en s.k. fråga-svar-funktion där användaren kan ställa en fråga med begäran om utlämnande av uppgifter i ett sammanhållet system, och därefter få ett samlat svar från flera vårdgivare eller omsorgsgivare. Inom verksamheter för äldre personer och personer med funktionsnedsättning finns det enligt regeringens uppfattning övervägande fördelar med att ge möjlighet till åtkomst genom både direktåtkomst och annat elektroniskt utlämnande. Direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande (t.ex. en elektronisk fråga-svar-funktion) ger möjlighet för den som behöver en uppgift att snabbt få åtkomst till denna. Som exempel på en vanligt förekommande situation då detta är särskilt värdefullt kan nämnas biståndshandläggares behov av information från utföraren om omsorgsmottagarens situation för att snabbt kunna följa upp behovet av insatser och justera utförarens uppdrag när omsorgsmottagarens situation förändras. Åtkomst till sådan information genom direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande besparar också utföraren arbete, eftersom ut- föraren annars måste kontakta biståndshandläggaren och beskriva den ändrade situationen. Detta är ur effektivitetssynpunkt viktigt, eftersom resurser blir alltmer ansträngda med en ökande andel äldre personer. Direktåtkomst, eller elektroniskt utlämnande genom en fråga- svar-funktion, innebär även fördelar från informationssäkerhetssynpunkt. Eftersom utlämnande på annat sätt, t.ex. via e-post, ofta inte uppfyller dataskyddskraven när det gäller säkerhet kan det innebära att obehöriga lättare får tillgång till uppgifterna. Uppgifter som lämnas ut via exempelvis e-post riskerar också att bli inaktuella, eftersom de inte uppdateras auto- matiskt. Direktåtkomst, eller en elektronisk fråga-svar-funktion, har också fördelen att den minskar risken för förvanskning av den information som överförs och för att man missar att överföra relevant information. Detta blir särskilt tydligt när man ser till behovet hos utförare som arbetar nära en omsorgsmottagare, att få del av personuppgifter om omsorgsmottagar- en. Att göra som man gör , dvs. anteckna det viktigaste på post-it- lappar eller i en pärm eller dagbok som förvaras hos omsorgsmottagaren och som de olika utförarna kan läsa och dokumentera i, är inte ett till- Prop. 2021/22:177 räckligt säkert sätt att hantera så viktig och känslig information. Regeringen delar utredningens bedömning att det från integritetsskydds- synpunkt inte finns någon egentlig praktisk skillnad mellan direktåtkomst och elektroniskt utlämnande genom en fråga-svar-funktion. I båda fallen kan den utomstående användaren snabbt och på distans få tillgång till önskad information om en viss individ. Den föreslagna lagen om samman- hållen vård- och omsorgsdokumentation bör därför omfatta både direkt- åtkomst och annat elektroniskt utlämnande. Risker ur ett sekretessperspektiv Hälso- och sjukvården och är informationsintensiva sektorer som behandlar stora mängder personuppgifter och det är därför av stor vikt att skyddet för den personliga integriteten respekteras. Många av upp- gifterna rör hälsa och personliga förhållanden och är av integritetskänslig karaktär. Om dokumentationen görs tillgänglig mellan olika omsorgsgiv- are inom genom direktåtkomst, innebär det att sekretes- skyddade uppgifter blir elektroniskt tillgängliga för andra omsorgsgivare utan att det i varje enskilt fall görs en sekretessprövning i samband med utlämnandet. Skyddet av uppgifterna är i stället beroende av att den person som inhämtar uppgifterna gör en korrekt bedömning av vad han eller hon har rätt att ta del av. En annan konsekvens av direktåtkomst som har betydelse ur ett inte- gritetsperspektiv är att en allmän handling hos en myndighet också utgör en allmän handling hos den myndighet som har tillgång till handlingen genom ett system med direktåtkomst. Exempelvis utgör en allmän hand- ling i ett system med sammanhållen journalföring i regel en allmän hand- ling hos alla anslutna myndigheter, oberoende av vilken myndighet som har fört in uppgifterna i systemet. Det innebär att det är möjligt för allmän- heten att begära utlämnande av en handling från alla de anslutna myndig- heterna. Ju fler myndigheter som har direktåtkomst till uppgifter i ett gemensamt informationshanteringssystem, desto fler myndigheter kan all- mänheten vända sig till med begäran om att få tillgång till dessa uppgifter. När det handlar om den föreslagna möjligheten till sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation så rör det sig om utlämnande genom direkt- åtkomst mellan omsorgsgivare eller mellan omsorgsgivare och vårdgivare. I realiteten ökar inte allmänhetens möjlighet att ta del av handlingarna, då sekretesskyddet är lika starkt hos både utlämnande och mottagande myndighet inom det informationssystemet för den sammanhållna vård- och omsorgsdokumentationen. Däremot kan omständigheten att en allmän handling hos samtliga myndigheter som förvarar dem på det sätt som avses i 2 kap. 6 § första stycket tryckfrihetsförordningen innebära att den myndighet som får en framställan om utlämnande av allmän handling, måste ta del av handlingen för att kunna göra en sekretessprövning. Detta gäller oaktat att de villkor som uppställs för att få behandla uppgifterna inte är uppfyllda. Uppgifterna i den allmänna handlingen kan på så sätt komma att spridas till den eller de personer hos de mottagande myndig- heterna som ska göra en sekretessprövning. Förhållandet kan därför innebära en oförutsebar spridning av uppgifterna utanför den myndighet som samlat in dem. Vid sammanhållen journalföring har detta lösts genom 2021/22:177 införandet av en bestämmelse om absolut sekretess i vissa fall. Detta regleras genom en bestämmelse 25 kap. 2 § offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) som innebär att sekretess gäller för uppgifter som har gjorts tillgängliga genom patientdatalagens regler om sammanhållen journalföring, om förutsättningarna för att vårdgivaren ska få behandla uppgifterna inte är uppfyllda. Är dessa villkor inte uppfyllda gäller absolut sekretess för uppgifterna, vilket innebär att de inte får lämnas ut och någon närmare sekretessprövning behöver inte göras. Som tidigare angetts utgår regeringens förslag om sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation från nuvarande regler om sammanhållen journalföring. Därför följer det naturligt att uppgifter om den enskildes personliga förhållande kan skyddas på samma sätt som i bestämmelserna i patientdatalagen. Detta beskrivs utförligare i avsnitt 7.2 och 7.3. Risker ur ett dataskyddsperspektiv Direktåtkomst anses även utgöra en särskild integritetsrisk ur ett data- skyddsperspektiv. Ett skäl till detta kan vara den omständigheten att den utlämnande myndigheten eller aktören, i det här fallet vårdgivaren eller omsorgsgivaren, inte har kontroll över vilka uppgifter som mottagaren vid varje enskilt tillfälle tar del av och vem som tar del av uppgifterna. Möjligheten att införa direktåtkomst mellan olika omsorgsgivare innebär att informationen potentiellt kan förmedlas till en betydligt större krets av personer än tidigare, eftersom många fler användare kommer att kunna ta del av omsorgsmottagarnas personuppgifter.