prop · H903168 · 2022-03-22 00:00:00 — Strandskydd bör som regel gälla i strandområden som har betydelse för att tillgodose strandskyddets syften och om ett sådant område omfattas av ett förordnande om upphävt strandskydd, bör förordnandet därför konstaterar regeringen att enbart den omständigheten att förordnandena har fått olika utformning och omfattning i olika län och enbart avser ungefär hälften av länen, inte med nödvändighet innebär att samtliga områden som förordnandena omfattar har betydelse för strand- Regeringen delar i läns bedöm- ning att länsstyrelserna har god kunskap om förhållandena i sina respektive Därför är det enligt regeringen mer lämpligt att länsstyrel- serna får möjlighet att upphäva förordnanden om upphävt strandskydd än att alla förordnanden upphävs. Med stöd av det föreslagna bemyndigandet avser regeringen att meddela föreskrifter om bemyndigande till länsstyrelserna. serna faktiskt bedömer att förordnandena avser områden som saknar betydelse för strandskyddets syften och utifrån den bedömningen också upphäver förordnanden i den del de avser områden av betydelse för strandskyddet, kan förslaget bidra till mer likvärdiga förutsättningar i Det bör dock påpekas att länsstyrelsernas möjligheter att med stöd av förslaget skapa ett mer ändamålsenligt strandskydd och bidra till mer likvärdiga förutsättningar är begränsade, eftersom förslaget inte kan tillämpas på samtliga gällande förordnanden utan bara innebär en möjlig- het att upphäva förordnanden meddelade (se följande avsnitt). Flera remissinstanser, bl.a. kommun, Region , Region 10 – Inlandskommuner i samverkan, SKR och Byggföretagen, framför att förslaget riskerar att få långtgående negativa konsekvenser för den kommunala planeringen och för enskilda, att det riskerar att försämra förutsättningarna för utvecklingen av strandområden som omfattas av förordnanden om upphävt strandskydd eller att förslaget skapar en osäkerhet som hämmar investeringsviljan. och SKR anser även att konsekvenserna av förslaget inte är Med anledning av dessa synpunkter vill regeringen framhålla att förslaget enbart innebär en möjlighet att upphäva förordnanden om upphävt strandskydd. Ett förordnande får bara upphävas om området är av betydelse för strandskyddet. Inför ett beslut om föreskrifter om att ett förordnande ska upphöra att gälla, vilket som huvudregel innebär att strandskydd kommer att gälla, ska vidare en intresseavvägning göras, vilket innebär att hänsyn ska tas även till enskilda intressen (7 kap. 25 § ). Bestämmelsen är ett uttryck för den s.k. proportionalitetsprincipen, se avsnitt 4.2. Om ett förordnande upphävs kvarstår självklart nuvarande möjligheter till upphävande av och dispens Länsstyrelserna har också tidigare haft möjlighet att upphäva tidigare meddelade förordnanden. Möjligheten har utnyttjats i Mot den bakgrunden förefaller det inte sannolikt att förslaget skulle få till följd att strandskyddet utökas väsentligt genom att tidigare förordnanden upphävs. Det kan i stället antas att länsstyrelserna framför allt kommer att utnyttja det föreslagna bemyndigandet för att upphäva förordnanden avseende områden som tydligt har betydelse för strandskyddets syften. Därtill ger förslaget bara möjlighet att upphäva förordnanden meddelade . Likt utredningen bedömer regeringen därför att konsekvenserna av förslaget kan antas bli begränsade (se avsnitt 14.6). Regeringen delar utredningens uppfattning att ett beslut om föreskrifter om att ett förordnande ska upphöra att gälla bör föregås av noggranna utredningar, samråd med de kommuner som berörs och att berörda enskilda ges möjlighet att yttra sig. Det är av vikt att berörda kommuner involveras , bl.a. så att kommunerna ges möjligheter att överväga behovet av att upphäva strandskyddet i detaljplanelagda områden som omfattas av ett förordnande som överväger att upphäva. I sammanhanget bör nämnas utredningens förslag till ändring i förordningen om områdesskydd enligt m.m. Utredningens förslag innebär att innan den fattar beslut om att upphäva ett förordnande är skyldig att dels ge markägare och andra med särskild rätt till marken möjlighet att yttra sig över förslaget till beslut (24 §), dels samråda med den eller de kommuner som berörs (25 §). Regeringen bedömer att dessa förslag förbättrar förutsebarheten och möjligheterna till inflytande för såväl kommuner som enskilda och avser därför att reglera dessa skyldigheter i förordning. kommun påpekar att de äldre förordnandena om upphävt strandskydd ofta är otydliga och svårbedömda. Regeringen delar kommunens bedömning att det kan underlätta kommunernas arbete om sådana förordnanden upphävs. Regeringen anser vidare att upphävanden av förordnanden kan medföra att det blir tydligare var strandskydd gäller, vilket i sin tur bidrar till ökad förståelse för strandskyddet. Utredningen föreslår att länsstyrelserna ska kunna besluta om att upphäva tidigare förordnanden enligt 7 kap. 15 § första stycket i dess lydelse från . i anser att förslaget i stället bör utformas så att får upphäva tidigare förordnanden enligt 7 kap. 15 § i dess lydelse från . På liknande sätt ser i län ett behov av en övergångsbestämmelse som fastställer att förordnanden beslutade med stöd av 15 § naturvårdslagen andra stycket i dess lydelse efter fortsatt gäller och att de ska anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i så att det blir tydligt att möjligheten att upphäva tidigare förordnanden med stöd av den föreslagna bestämmelsen även omfattar sådana förordnanden. Som nämnts ovan är det inte bara förordnanden enligt 7 kap. 15 § i dess lydelse efter som kan gälla . Även tidigare förordnanden enligt 7 kap. 15 § första stycket eller enligt motsvarande bestämmelse i naturvårdslagen kan vara gällande. Utredningen redovisar inte hur det förhåller sig med den saken i praktiken och redogör inte heller 2021/22:168 närmare för skälen att begränsa bemyndigandet till att enbart avse förordnanden enligt 7 kap. 15 § första stycket i dess lydelse från . Några remissinstanser lämnar synpunkter som tyder på att de utgått ifrån att den föreslagna möjligheten att upphäva äldre förordnanden om upphävt strandskydd skulle vara tillämplig för samtliga förordnanden och inte enbart sådana meddelade enligt i dess lydelse efter . Regeringen gör följande bedömning såvitt gäller frågan om att ge länsstyrelserna möjlighet att upphäva förordnanden som beslutats före . Bestämmelsen i 7 kap. 15 § i dess ursprungliga lydelse ändrades inte , vilket utredningens förslag kan ge sken av. I själva verket har bemyndigandet att meddela förordnanden inte ändrats i sak mellan och . Förordnanden från har inte heller varit föremål för någon obligatorisk omprövning. Mot den bakgrunden saknas det enligt regeringen i princip skäl att göra skillnad på förordnanden enligt naturvårdslagen i dess lydelse efter respektive förordnanden enligt i dess lydelse före . Såvitt gäller förordnanden enligt naturvårdslagen i dess lydelse före , måste dessa, för att gälla, ha omprövats före . Även om dessa förordnanden alltså ska ha genomgått en förnyad bedömning i samband med att de omprövades, är det nu så länge sedan att de aktuella områdenas betydelse för strandskyddet kan ha ändrats eller omvärderats. Det kan t.ex. handla om ändrade förhållanden såsom ett ökat exploateringstryck eller om att områdets biologiska betydelse bedöms annorlunda. Beslut om undantag från strandskyddet efter (mark- och miljödomstolen) anser att det även bör vara möjligt att upphäva upphävanden av strandskyddet som har tillkommit efter 2009. Som nämnts ändrades bemyndigandet om upphävande av strandskyddet och har länsstyrelserna möjlighet att i det enskilda fallet besluta att upphäva strandskyddet i stället för att som tidigare meddela förordnanden. Regeringen anser att det finns anledning att göra skillnad på å ena sidan upphävanden meddelade genom föreskrifter i form av förordnanden och å andra sidan upphävanden genom beslut i det enskilda fallet, dvs. Förutsättningarna för att upphäva ett förvaltningsbeslut respektive generella föreskrifter skiljer sig åt. Frågan om och under vilka förutsättningar ett förvaltningsbeslut om upphävt strandskydd kan upp- hävas beror bl.a. på om beslutet är att se som ett gynnande förvaltnings- beslut. Utredningen lämnar inte något förslag om att länsstyrelserna ska få möjlighet att upphäva sina beslut om upphävande av strandskyddet enligt 7 kap. 18 § första stycket 1 i dess lydelse efter . Utredningen redogör inte heller för om länsstyrelserna enligt det nuvarande bemyndigandet har möjlighet att upphäva sådana beslut eller, för det fall det inte är möjligt, förutsättningarna för att införa ett sådant bemyndigande. Frågan kräver därför att ett kompletterande beredningsunderlag tas fram och ryms inte inom ramen för detta lagstiftningsärende. Behöver strandskydd kunna införas i områden som tidigare omfattats av förordnanden om upphävt strandskydd? Utredningen föreslår, utöver ett bemyndigande att upphäva förordnanden, en möjlighet att införa strandskydd. Enligt utredningen är syftet med förslaget såvitt gäller införande av strandskydd att , för ett område som omfattas av ett tidigare förordnande och aldrig har omfattats av strandskydd, ska kunna upphäva förordnandet och införa strandskydd. Regeringen konstaterar dock att när ett förordnande om upphävt strand- skydd upphör att gälla, gäller som huvudregel strandskydd enligt 7 kap. 13 § . Däremot kan ett område vara undantaget från strand- skydd även efter att ett förordnande om upphävt strandskydd har upphävts, om det följer av andra bestämmelser eller beslut att området inte omfattas av strandskydd. Som exempel kan dels nämnas att ett detaljplanelagt område kan vara undantaget från strandskyddet, dels att det följer av 10 § införandelagen att områden som vid utgången av ingick i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan inte omfattas av strandskydd, om det inte bestäms något annat. Regeringen bedömer att bör få möjlighet att besluta att strandskydd ska gälla i sådana områden som enligt 10 § införandelagen inte omfattas av strandskydd, om ett förordnande om undantag från strandskyddet upphävs. Möjligheten bör begränsas till den situationen att ett område inte omfattas av strandskydd till följd av 10 § införandelagen. Bestämmelsen bör alltså inte ge rätt att införa strandskydd i ett område om skälet till att området inte omfattas av strandskydd är ett annat än 10 § införandelagen. Ett beslut om att strandskydd ska gälla enligt förslaget kan vidare bara avse områden som omfattas av förordnanden som har upphört att gälla genom föreskrifter meddelade med stöd av det föreslagna normgivningsbemyndigandet. Beslutet kan därför bara avse områden som har betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Trots detta kan det finnas skäl att inte fatta beslut om att strandskydd ska gälla inom ett sådant område. Om det skulle finnas förutsättningar att upphäva strandskyddet i ett område kan det enligt regeringen vara ett skäl att inte fatta ett beslut om att strandskydd ska gälla i området. Ett sådant beslut omfattar ett avgränsat område och kan beröra mark- ägare och nyttjanderättshavare inom detta område. Att beslutet inverkar på de skyddsändamål som strandskyddet har innebär däremot inte att allmän- heten kan anses berörd på ett sådant ingripande sätt som brukar krävas för att det ska vara fråga om ett normbeslut. Beslutet har rättsverkningar inom ett så avgränsat geografiskt område och beträffande en så bestämd och avgränsad personkrets att det bör anses vara ett förvaltningsbeslut. Denna bedömning stämmer överens med såväl den bedömning som gjordes i förarbetena till ändringar av strandskyddet (prop. 2008/09:119 s. 51) som det synsätt som brukar anläggas i fråga om rättsverkningarna av en detaljplan, dvs. att planen innehåller bestämmelser som är bindande för en avgränsad personkrets (sakägarna) inom ett avgränsat geografiskt område. I förarbetena till plan- och bygglag görs bedömningen att en detaljplan inte kan anses utgöra normbeslut som omfattas av bestämmelserna om normgivning i 8 kap. regeringsformen (plansystemets förenlighet med regeringsformens normbegrepp behandlas 2021/22:168 bl.a. i prop. 1985/86:1 s. 87–93, betänkande 1986/87:1 s. 17–39 och Lagrådets två yttranden i lagstiftningsärendet). I bestämmelsen bör det tydliggöras att beslut om att strandskydd ska gälla endast får fattas för ett område som omfattats av ett sådant förordnande om undantag som enligt föreskrifter ska upphöra eller har upphört att gälla. För att förhindra åtgärder som strider mot strandskyddets syften, bör ett sådant beslut gälla , även om det överklagas. Regeringens förslag: En kommun ska i en översiktsplan få redovisa strandnära utvecklingsområden i stället för områden för landsbygds- utveckling i strandnära läge. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att de områden där särskilda lättnader i strandskyddet ska gälla i stället ska benämnas landsbygdsområden. Remissinstanserna yttrar sig i allmänhet inte om ändringarna i plan- (mark- och miljödomstolen) fram- håller att förslaget innebär att det inte längre ska vara obligatoriskt att i översiktsplanen redovisa områden där lättnader i strandskyddet ska gälla. Enligt tingsrätten är detta rimligt då inte alla kommuner har möjlighet att leva upp till kriterierna. Tingsrätten anser dock att det inte finns några liknande bestämmelser i regleringen av översiktsplanen. även att det ska ställas krav på att det ska framgå av översiktsplanen hur kommunen anser att strandskyddets syften ska tillgodoses och att det ska framgå av lagen att under planprocessen ska verka för att dessa syften tillgodoses. Skälen för regeringens förslag: Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön och ska bl.a. ge vägledning för beslut om dels hur mark- och vattenområden ska användas, dels hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och Planen är inte bindande (3 kap. 1–3 §§ ). översiktsplanen ska bl.a. framgå sådana områden för landsbygdsutveck- ling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket . Utredningens förslag innebär att det inte längre ska vara obligatoriskt att redovisa områden för landsbygdsutveckling i strandnära läge. det vara frivilligt att peka ut landsbygdsområden där lättnader i strand- skyddet ska gälla. Som tidigare anförts anser regeringen att dessa områden i stället bör benämnas strandnära utvecklingsområden (avsnitt 5.1). (mark- och miljödomstolen) framför synpunkter med innebörden att det inte skulle stämma överens med hur kraven på översiktsplanens innehåll är utformade i övrigt om det skulle bli frivilligt för kommunen att redovisa strandnära utvecklingsområden. anser dock att det inte skulle strida mot logiken i att i lagen slå fast att kommunen i översiktsplanen får redovisa strandnära En sådan reglering medför inte att kommunen skulle Prop. 2021/22:168 vara förhindrad att i översiktsplanen behandla andra frågor än de som uttryckligen nämns i 3 kap. . Regeringen anser dock, i likhet med utredningen, att det bör vara frivilligt för kommunen att i översiktsplanen redovisa strandnära utvecklingsområden, inte minst efter- som det i vissa kommuner inte kommer att vara möjligt att redovisa sådana områden. Eftersom kommunens redovisning medför skyldigheter för bl.a. anser regeringen att det är lämpligt att i synliggöra att kommunen har möjlighet att redovisa sådana områden (jfr prop. 2020/21:174 s. 63 för ett liknande resonemang i fråga om bestäm- melserna i 5 kap. 10 §). Regeringen anser således att utredningens förslag kan godtas. (mark- och miljödomstolen) anser även att det ska ställas krav på att det av översiktsplanen ska framgå hur kommunen anser att strandskyddets syften ska tillgodoses. Regeringen konstaterar att behovet av en sådan redovisning diskuterades redan vid införandet av LIS- systemet. I förarbetena gjordes dock bedömningen att kraven på redovis- ning i översiktsplanen borde begränsas till att avse vilka områden som enligt kommunens bedömning uppfyllde de föreslagna kriterierna för områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Det ansågs inte vara lämpligt att komplicera regelverket i onödan eller att tynga kommunerna med krav som inte var nödvändiga för att genomföra förslaget om ett differentierat strandskydd (prop. 2008/09:119 s. 60). Regeringen finner inte skäl att nu göra någon annan bedömning i detta avseende. Mot den bakgrunden anser regeringen att det inte heller finns behov av att i lagen ställa krav på att ska verka för att strandskyddets syften ska tillgodoses på det sätt som tingsrätten förordat. 10Tillkommande utredningsbehov och uppdrag Regeringens bedömning: Strandskyddsbestämmelserna och effekterna av dem bör utvärderas. Utvärderingen bör redovisas senast efter det att bestämmelserna har trätt i kraft. Det bör även utredas hur undantag från strandskyddet för de areella näringarna på ett mer ändamålsenligt sätt kan genomföras i lagstiftningen. Berörda myndigheter bör få i uppdrag att genomföra samordnade åtgärder för att öka digitaliseringen av strandskyddet. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår en årlig uppföljning av effekterna av strandskydds- bestämmelserna. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna instämmer i att det bör ske en uppföljning och utvärdering av strandskyddsbestämmelserna. Flera av remissinstanserna tillstyrker utredningens bedömning att bör vara ansvarig myndighet för uppföljningen och att uppföljning bör ske . 2021/22:168 sidan att en kontrollstation med stor lokal förankring behöver tillsättas, exempelvis efter ändringar har genomförts. inte enbart ska röra sig om en kvantitativ uppföljning och utvärdering utan att det är lika viktigt med en mer kvalitativ bedömning av hur strand- skyddets syften överlag har påverkats av förslagens effekter. verket ser brister i förslagen om utökad uppföljning och pekar bl.a. på att den del av utredningens förslag som handlar om att upphäva strandskyddet i vissa områden inte fångas upp av den föreslagna uppföljningen. Merparten av remissinstanserna tillstyrker förslaget om en utredning av behovet av författningsändringar vad gäller undantaget för de areella näringarna i strandskyddsbestämmelserna i . instanser menar att undantaget för de areella näringarna är otydligt och svårt Ett flertal remissinstanser påpekar att det s.k. omsättnings- kravet i de nu gällande bestämmelserna gör att möjligheterna till undantag är begränsade, och att det borde bli enklare att tillämpa undantaget för småskaliga verksamheter som ofta har en positiv påverkan på bl.a. natur- och kulturmiljön och öppna landskap. Flera remissinstanser framför att bl.a. anläggningar för besöksnäring, däribland fisketurism, bör omfattas av Flera länsstyrelser anser att en sådan utredning bör se över de problem som finns med framför allt skogsbruk som är den verksamhet som i särklass har störst påverkan på ett stort antal vatten. att en översyn skulle behöva ske även i fråga om andra undantag, t.ex. utökade förutsättningar för undantag för byggande av enskilda vägar i samband med byggande av allmän väg eller järnväg. beklagar att utredningen inte lämnat författningsförslag i denna del och påpekar vikten av att en utredning om undantaget för de areella näringarna Huvuddelen av remissinstanserna är positiva till en ökad digitalisering. Ett flertal kommuner framför att ett digitalt underlag i fråga om strandskyddets omfattning skulle underlätta handläggningen av enskilda Flera remissinstanser invänder dock mot utredningens bedöm- ning om hur detta bör genomföras. Bland annat har ett flertal länsstyrelser framfört gemensamma synpunkter om att frågan är komplex och kräver ytterligare genomförandetid och finansiering. bör få en samordnande roll för digitaliseringen. föregås bl.a. av att föreskrifter och vägledning på området tas fram av samt att Lantmäteriet, i samarbete med länsstyrelserna och , ges i uppdrag utreda den digitala infrastrukturen. Även påtalar att frågan är komplex och efterlyser en mer genomförbar inriktning på uppdraget. Lantmäteriet anför att det är angeläget att redovisningen av strandskyddets utbredning finns lättillgäng- lig för såväl myndigheter som enskilda medborgare, samt påpekar nyttan av en nationell digital strandskyddsredovisning. tanken att länsstyrelserna bör få i uppdrag att klarlägga och fastställa var strandskyddet gäller och ska gälla i respektive län. (mark- och miljödomstolen) framhåller att det behöver fastslås hur en digital illustration förhåller sig till verkligheten och anser att det är lämpligt att ge föreskriftsrätt för hur strandskyddet ska tolkas i verkligheten och redovisas på karta. ningen bör vara att den digitala informationen om var strandskyddet gäller ska vara juridiskt bindande och nationellt tillgänglig, vilket skulle kräva Flera remissinstanser påtalar behovet av att arbetet Prop. 2021/22:168 med digitalisering av strandskyddet påbörjas skyndsamt. Skälen för regeringens bedömning Uppföljning och utvärdering av strandskyddsbestämmelserna Det behövs en uppföljning för att säkerställa att de ändrade strand- skyddsbestämmelserna får önskad effekt. I en sådan uppföljning bör ingå att bedöma påverkan av de ändrade strandskyddsbestämmelserna i förhållande till strandskyddets syften och i vilken utsträckning de bidragit till landsbygdsutveckling och ökat lokalt inflytande, samt påverkan på berörda miljökvalitetsmål, besöksnäringen och de areella näringarna. Utvärderingen bör bl.a. omfatta frågan om hur beviljade dispenser har påverkat strandskyddets syften. Som framgår av avsnitt 4.2 har regeringen inte tillgång till strandskyddsstatistik som visar var i länen dispenserna ges och vad som kännetecknar de områden som berörs. Av uppföljningen bör det därför framgå om dispenserna främst ges i hårt exploaterade områden eller på landsbygden. En bedömning av effekterna av en regeländring förutsätter att berörda bestämmelser tillämpats i sådan omfattning att mer generella slutsatser kan dras. Utredningen har bedömt att det bör göras en årlig uppföljning av effekten av de ändrade bestämmelserna. Regeringen bedömer att det kommer att saknas tillräckligt underlag för ett sådant ställningstagande och anser att en första uppföljning och redovisning kan genomföras först efter det att de nya bestämmelserna trätt i kraft. Uppföljningsarbetet bör initialt bedrivas som ett uppdrag till berörda myndigheter och bör inledas i anslutning till ikraftträdandet. Underlag från uppdraget bör bli föremål för en utvärdering som genomförs med bred förankring. För att uppfylla detta bör utvärderingen av tillämpningen och effekterna av strandskyddsbestämmelserna genomföras i dialog med representanter för kommuner, Kommuner och Regioner, länsstyrelser, regioner och berörda myndigheter. Dialogen bör även omfatta samråd med represen- tanter som är berörda av tillämpningen av strandskyddsreglerna såsom exempelvis representanter för organisationer för fastighetsägare, närings- liv inklusive areella näringar, friluftsliv och naturvårdsintressen. En sådan inriktning på uppföljningsarbetet skulle omhänderta de synpunkter som bl.a. framför om att en uppföljning bör fånga upp alla delar av de ändrade strandskyddsbestämmelserna. Det finns vidare skäl att utvärdera tillämpningen av den möjlighet som föreslås få att upphäva vissa äldre förordnanden om upphävande av strandskydd, se avsnitt 8. Ändamålsenliga undantag från strandskyddet för de areella näringarna Regeringen instämmer med utredningen och huvuddelen av remiss- instanserna att det bör utredas vidare hur undantag från strandskyddet för de areella näringarna på ett mer ändamålsenligt sätt kan genomföras i lagstiftningen. En sådan analys bör omfatta en översyn av det s.k. omsättningskravet, särskilt i förhållande till syftet med strandskyddet och berörda miljökvalitetsmål. 2021/22:168 Uppdrag om att digitalisera strandskyddet