prop · H903179 · 2022-03-22 00:00:00 — För att kunna kontrollera att en upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg har skett i enlighet med de bestämmelser som gäller för upphandlingen krävs att upphandlingen dokumenteras på ett ingående sätt. Av rättssäkerhetsskäl bör således bestämmelser om dokumentation gälla även för upphandlingar av fonder till fondtorget. Det bör i lag därför införas bestämmelser som innebär att myndigheten ska dokumentera genomförandet av en upphandling av fonder till premiepensionens fond- torg. I bestämmelserna bör det även föreskrivas att dokumentationen ska vara tillräcklig för att ska kunna motivera sina beslut under upphandlingens samtliga skeden. Regeringens förslag: ska tilldela fondavtal med användning av tilldelningskriterier. Tilldelningskriterierna ska ha anknytning till de fonder som ska anskaffas och ska formuleras utifrån kraven på att fonderna ska vara kostnadseffektiva och av hög kvalitet. Tilldelningskriterierna ska viktas inbördes. ska i något av upphandlingsdokumenten ange vilka tilldelningskriterier som ska användas och hur de ska viktas inbördes. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. 2021/22:179 Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Konsumenter saknar vägledning om att pris och hållbarhet måste balanseras, det vill säga bedömas som lika viktiga vid bedömningen av fonder. m.fl. anser att det inte är möjligt att genom utvärdering säkerställa förvaltarens förmåga att generera framtida avkastning. anser att det är en brist i förslaget att tilldelnings- kriterierna endast regleras på en övergripande nivå och att det lämnas till myndigheten att besluta om den exakta utformningen. och tillstyrker förslaget och anför att forskningen visar att urval ger förut- sättningar att sortera ut de fonder som har sämre förutsättningar att generera god avkastning än andra. Skälen för regeringens förslag Tilldelning av kontrakt i andra upphandlingslagar För att kunna välja leverantör i en upphandling måste en upphandlande myndighet utvärdera inkomna anbud och jämföra dem med varandra. Hur detta ska gå till är i olika utsträckning reglerat i de olika upphandlings- lagarna. Enligt 16 kap. 1 § och 19 kap. 24 § ska en upphandlande myndighet tilldela den leverantör ett kontrakt vars anbud är det ekonomiskt mest fördelaktiga för myndigheten. Detta ska utvärderas på någon av grunderna bästa förhållandet mellan pris och kvalitet, kostnad eller pris. När grunden för utvärdering är bästa förhållandet mellan pris och kvalitet ska till- delningskriterier användas (16 kap. 2 § och 19 kap. 25 § ). Till- delningskriterierna ska viktas inbördes eller, om det inte kan ske, anges i prioritetsordning (6 kap. 6 § och 19 kap. 26 § ). Denna ordning gäller både på det direktivstyrda och det icke direktivstyrda området. I lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner ser bestämmelserna om tilldelning av kontrakt annorlunda ut. Enligt 13 kap. 1 § nämnda lag ska nämligen en upphandlande myndighet eller enhet tilldela en koncession med användning av tilldelningskriterier som 1) är förenliga med de grundläggande principerna för upphandling, 2) har anknytning till det som anskaffas, 3) säkerställer att anbuden bedöms i konkurrens med varandra i syfte att fastställa allmänna ekonomiska fördelar för myndigheten eller enheten, och 4) inte ger myndigheten eller enheten obegränsad valfrihet. På det icke direktivstyrda området saknas däremot bestämmelser om tilldelning av kontrakt av koncessioner. Tilldelningen av fondavtal bör ske med användning av tilldelningskriterier De fondavtal som kommer att tilldelas vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg kommer att kunna röra mycket stora värden. Under sådana omständigheter ställs särskilt höga krav på rättssäkerhet och förutsebarhet. Av det skälet bör tilldelningen av fondavtal regleras i lag. Regleringen bör utformas med utgångspunkt i fondtorgets roll för att målet med premiepensionssystemet ska uppnås. Ett sätt att genom regleringen skapa förutsättningar för fondtorget att bidra till att målet uppnås är att låta tilldelningen av fondavtal ske med användning av särskilda tilldelningskriterier formulerade utifrån de krav som de fonder som erbjuds på fondtorget ska uppfylla. En sådan ordning torde i praktiken leda till att de fonder som upphandlas i hög grad uppfyller nämnda krav. De fonder som kommer att upphandlas till fondtorget ska, som tidigare konstaterats, vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensionssystemet. Kraven på kostnads- effektivitet och hög kvalitet är de krav som lämpar sig bäst att utforma tilldelningskriterier utifrån. Med sådana tilldelningskriterier skapas goda förutsättningar för myndigheten att upphandla fonder av hög kvalitet till ett så lågt pris som möjligt. Samtliga fonder som erbjuds på fondtorget bör uppfylla högt ställda krav på kontrollerbarhet och lämplighet för premiepensionssystemet. Detta åstadkoms bäst genom att myndigheten vid upphandlingarna formulerar obligatoriska krav som måste vara uppfyllda för att ett anbud ska kunna kvalificeras för utvärdering. Tilldelningskriterierna bör därför inte ut- formas utifrån kraven på kontrollerbarhet och lämplighet. De kraven bör i stället få genomslag vid upphandlingarna i form av obligatoriska krav. Obligatoriska krav är sådana krav på fonden som måste uppfyllas medan tilldelningskriterier är kriterier som kan uppfyllas i olika grad. Konsumenter anser att pris och hållbarhet ska bedömas som lika viktigt vid utvärdering av fonder. Vad gäller hållbarhet anser regeringen att kravet på att de fonder som upphandlas till fondtorget ska vara hållbara uppnås genom förslaget om att fondförvaltarna ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt i fråga om hållbarhet genom ansvars- fulla investeringar och ansvarsfullt ägande (se avsnitt 7.2.3). Det ligger i sakens natur att myndigheten måste ställa upp motsvarande obligatoriska krav i upphandlingarna. Det finns därför inte behov av tilldelningskriterier som är utformade utifrån kravet på hållbarhet. Eftersom förutsättningarna för fondförvaltarna att bedriva hållbarhets- arbete i hög grad skiljer sig åt skulle det dessutom vara förenat med svårigheter att utforma sådana tilldelningskriterier utan att missgynna vissa, framför allt mindre, fondförvaltare. Om myndigheten upphandlar fonder i en kategori som är särskilt inriktad på hållbara investeringar, måste givetvis fondförvaltarens hållbar- hetsarbete i fondförvaltningen kunna bli föremål för utvärdering i upphandlingarna. Det handlar då om krav på särskilda egenskaper hos fonderna som är relaterade till den kategori som fonderna ingår i. För fonder i en kategori som är särskilt inriktad på hållbara investeringar kan det till exempel handla om att fonderna bör investera i företag som bedriver ett långtgående hållbarhetsarbete eller som är verksamma inom ett visst område, till exempel förnybar energi. I likhet med fonder i andra kategorier kommer kraven i fråga om fondernas egenskaper i detta fall att utvärderas genom tilldelningskriterierna kvalitet och kostnadseffektivitet. Mot denna bakgrund bör det i lag införas bestämmelser som anger att myndigheten ska tilldela fondavtal med användning av tilldelningskriterier som ska formuleras utifrån kraven på att fonderna ska vara kostnads- effektiva och av hög kvalitet. Av bestämmelserna bör det även framgå att tilldelningskriterierna ska ha anknytning till de fonder som upphandlas. Det bör ankomma på myndigheten att vid varje upphandling utforma tilldelningskriterier som uppfyller dessa krav. anser att det är en brist i förslaget att tilldelnings- kriterierna endast regleras på en övergripande nivå och att det lämnas till myndigheten att besluta om den exakta utformningen. Regeringen anser, till skillnad från , att det är mest ändamålsenligt att det är som utformar tilldelningskriterierna. Eftersom inne- håll och viktning kan behöva anpassas efter varje specifik upphandling samt anser regeringen att det är mest lämpligt att endast reglera tilldelningskriterier på en övergripande nivå i lag. Tilldelningskriterierna ska stå i överensstämmelse med de grund- läggande principerna för upphandling av fonder. Detta innebär till exempel att kriterier inte får väljas eller tillämpas på ett sätt som direkt eller indirekt diskriminerar fondförvaltare som är etablerade i andra EES-länder. Kriteriernas utformning ska tvärtom garantera en effektiv och rättvis konkurrens. Genom att införa bestämmelser om att tilldelning av fondavtal ska ske med användning av tilldelningskriterier som är utformade utifrån kraven på att fonderna ska vara kostnadseffektiva och av hög kvalitet kommer det i praktiken att ske en utvärdering som liknar den som i benämns ”bästa förhållandet mellan pris och kvalitet”. Med sådana bestämmelser klargörs att den fondförvaltare vars anbud är det mest fördelaktiga ska tilldelas fondavtal. m.fl. konstaterar är det inte möjligt att säkerställa förvaltarens förmåga att generera framtida avkastning genom utvärdering. Regeringen konstaterar att det ligger i sakens natur att det inte är möjligt att i förväg garantera en fonds framtida avkastning. Detta är emellertid inte heller syftet med ett urvalsförfarande. Urvalsförfarandet syftar till, som framgår av avsnitt 5.1, att öka sannolik- heten för att det är de fonder som har bäst förutsättningar att generera god avkastning som tillhandahålls på fondtorget. och anför visar forskningen att ett urval ger förutsättningar för att sortera ut de fonder som har sämre förutsättningar att generera god avkastning än andra. Regeringen anser att det är rimligt att staten i ett obligatoriskt social- försäkringssystem tar ansvaret för att göra denna första sortering och inte övervältrar det ansvaret på enskilda sparare och konstaterar att förslaget ger goda förutsättningar för att så blir fallet. De föreslagna bestämmelserna skapar en rimlig balans mellan intressena av flexibilitet för myndigheten och förutsebarhet för fondförvaltarna. Det bör i lag föreskrivas att tilldelningskriterierna ska viktas inbördes. Vissa kriterier kan på så sätt ges större vikt än andra. Vilken viktning som används bör avgöras utifrån omständigheterna vid den enskilda upp- handlingen. Det centrala är att den viktning används som myndigheten bedömer leder till att de mest fördelaktiga anbuden identifieras. Tilldelningskriterierna ska framgå av upphandlingsdokumenten För att uppfylla de grundläggande EU-rättsliga principerna är det centralt att tilldelningskriterierna och deras inbördes viktning framgår av upphandlingsdokumenten. Det bör därför i lag införas bestämmelser som anger detta. Det är viktigt att myndigheten utformar både krav och tilldelnings- Prop. 2021/22:179 kriterier på ett tydligt sätt så att det framgår vilka delar av beskrivningen i upphandlingsdokumenten som utgör obligatoriska krav som alla anbud ska uppfylla och vilka som utgör kriterier utifrån vilka anbuden jämförs med varandra i en utvärdering. Regeringens förslag: Kompletterande upphandling ska få användas om ett fondavtal har sagts upp eller hävts och uppsägningen eller hävningen leder till att urvalet av fonder på premiepensionens fondtorg inte längre ger en tillräcklig valfrihet. ska besluta riktlinjer för kompletterande upp- Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningen benämner dock denna form av upphandling direkt- Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig över tillstyrker förslaget och tillägger att upphandling om ett fondavtal sagts upp eller hävts kan minska de negativa konsekvenserna av sådana uppkomna situationer. myndigheten avstyrker att begreppet direktupphandling införs och definieras i lag. anser att det behöver förtydligas hur en fond som upphandlats vid en kompletterande upphandling ska rangordnas i förhållande till kvarvarande fonder i samma kategori. Skälen för regeringens förslag: De fondavtal som kommer att tilldelas vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg kommer, som framgår av det föregående, att kunna röra mycket stora värden. kombination med att de grundläggande EU-rättsliga principerna alltid ska upprätthållas gör att det finns skäl att vara restriktiv med möjligheterna till Precis som på upphandlingsområdet i övrigt kan det emellertid uppstå situationer som gör att det finns ett legitimt behov av att kunna upphandla fonder till fondtorget genom kompletter- Ett fondavtal kan av olika anledningar komma att sägas upp eller hävas. Så kan till exempel ske om fondförvaltaren eller fonden inte längre Även fondförvaltaren kan tänkas vilja säga upp Hur lång uppsägningstiden kommer att vara i de olika situation- erna kommer att regleras i avtalet. När ett fondavtal har upphört att gälla ska den fond som avtalet avser avregistreras från fondtorget. Efter att fonden har avregistrerats kommer det inte längre att vara möjligt för pensionsspararna att placera premie- pensionsmedel i den fonden och redan placerade medel kommer att behöva För pensionsspararna behandlas denna situation på samma sätt som när en fond inte omfattas av en senare upphandling, se avsnitt 8.1. skillnad i förhållande till situationen att en fond inte omfattas av en senare upphandling är emellertid att en fond som avregistreras inte ersätts med en annan fond. I de flesta fall kommer inte detta att vålla 2021/22:179 några problem. Antalet fonder på fondtorget kommer nämligen troligtvis att vara så stort att valfriheten för pensionsspararna inte påverkas av att ett fåtal fonder avregistreras . Det kan dock inte uteslutas att en avregistrering av fonder skulle kunna leda till att fondtorget kan tillhandahålla ett fondutbud som ger pensionsspararna en reell valfrihet. Så skulle till exempel kunna bli fallet om flera fonder med samma placeringsinriktning avregistreras , särskilt om det på fondtorget endast finns ett fåtal fonder med aktuell Att fondtorget tillhandahåller ett fondutbud som ger en reell valfrihet är ett grundläggande krav enligt den reglering som föreslås. vara tillåtet att använda kompletterande upphandling om det görs i syfte att ersätta en fond som har avregistrerats till följd av att ett fondavtal har sagts upp eller hävts. En förutsättning bör dock vara att upp- sägningen eller hävningen av fondavtalet leder till att fondtorget inte längre kan tillhandahålla ett fondutbud som ger pensionsspararna en reell Det handlar då om att täcka ett behov som inte har kunnat förutses av myndigheten. Finns det flera fonder i samma kategori torde ett sådant behov sällan uppstå. Det måste dock lämnas ett betydande utrymme för myndigheten att bedöma huruvida valfrihet kan erbjudas eller inte. Det bör mot denna bakgrund i lag införas bestämmelser som anger att kompletterande upphandling får användas om ett fondavtal har sagts upp i förtid eller hävts och uppsägningen eller hävningen leder till att fondtorget kan tillhandahålla ett urval av fonder som ger pensionsspararna en reell valfrihet. Avsikten med kompletterande upphandling är att tillse att det fortfarande kommer att finnas reell valfrihet på fondtorget. Kompletterande upphandling är avsett att användas om det inte finns någon fond att erbjuda inom en viss kategori. I en sådan situation kan , genom kompletterande upphandling, snabbt tillse att det finns en eller flera fonder att välja på inom aktuell kategori. fall torde det dock finnas behov av att också initiera en upphandling av fonderna till den aktuella kategorin för att säkerställa att tillräckligt antal fonder i samma risknivå och med samma placeringsinriktning kommer att tillhandahållas på fondtorget. myndighetens synpunkt om behovet av ett förtydligande när det gäller hur en fond som upphandlats vid kompletterande upphandling ska rangordnas i förhållande till kvarvarande fonder i samma kategori vill regeringen Regeringen anser att fonder som upphandlats genom kompletterande upphandling inte bör bedömas som likvärdiga fonder som avregistreras från fondtorget (se avsnitt 8.1 avseende likvärdiga fonder). Några pensionsmedel kommer således, enligt regeringens förslag, inte flyttas till den fond som upphandlats genom kompletterande upphandling i andra situationer än när en sparare aktivt valt fonden. Regeringen vill förtydliga att myndigheten givetvis måste iaktta de grundläggande principerna för upphandling när den genomför en Det innebär bland annat att upphandlingen behöver offentliggöras på ett sådant sätt att även de utomlands etablerade fondförvaltarna informeras om upphandlingen. För att säkerställa att kompletterande upphandlingar görs i överensstämmelse med de grund- läggande principerna bör myndigheten besluta om riktlinjer som behandlar hur myndigheten ska förfara vid en upphandling för att principerna ska Dessa riktlinjer kan sedan läggas till grund för kontroll av att Prop. 2021/22:179 upphandlingarna har skett i enlighet med regelverket. Ett krav på att myndigheten ska besluta om riktlinjer för kompletterande upphandling bör föreskrivas i lag. Under vissa förutsättningar kommer således fonder enligt regeringens förslag att få upphandlas utan obligatorisk annonsering. Det finns i dessa fall inte några formkrav för vare sig förfarandet eller anbudet i fråga. I 19 kap. 4 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling () definieras direktupphandling som en upphandling utan krav på anbud i en viss form. Utredningen har föreslagit att direktupphandling i regelverket för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ska definieras som upphandling utan obligatorisk annonsering. Regeringen konstaterar att en definition av begreppet kompletterande upphandling inte krävs för att upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ska kunna ske utan obligatorisk annonsering. Regeringen anser, i likhet med Upp- handlingsmyndigheten, att någon definition av sådan upphandling inte bör finnas i den nu föreslagna lagstiftningen. Information om beslut vid kompletterande Regeringens förslag: vid en kompletterande upphandling har begärt in anbud från fler än en fondförvaltare, ska möjligt skriftligen underrätta samtliga fondförvaltare som har lämnat anbud när beslut om tilldelning av fond- avtal har fattats. Underrättelsen ska inte utlösa någon avtalsspärr. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningen benämner dock denna form av upphandling direkt- Vidare föreslår utredningen att samtliga fondförvaltare som myndigheten begärt anbud från ska underrättas om tilldelning av Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i frågan. Skälen för regeringens förslag: Även vid kompletterande upphand- lingar bör det vara möjligt att begära in anbud från fler än en fondf- I likhet med vad som gäller för andra upphandlingar bör myndigheten, när beslut om ingående av fondavtal har fattats, informera fondförvaltarna om beslutet. Detta är en förutsättning för att fond- förvaltarna ska kunna ta tillvara sin rätt. I 19 kap. 29 § andra stycket finns bestämmelser om under- rättelseskyldighet vid direktupphandlingar. Enligt dessa bestämmelser ska den upphandlande myndigheten, när beslut har fattats om leverantör och anbud, vid direktupphandling underrätta anbudsgivarna om beslutet Någon avtalsspärr gäller som huvudregel inte vid direkt- upphandling (20 kap. 2 § 4 ). Av rättssäkerhetsskäl bör en motsvarande underrättelseskyldighet gälla även vid kompletterande upphandling av fonder till premiepensionens Regeringen föreslår därför att det i lag införs en bestämmelse enligt vilken myndigheten, om den har begärt in anbud från fler än en 2021/22:179 fondförvaltare, möjligt skriftligen ska underrätta de fondförvaltare som lämnat anbud när beslut om tilldelning av fondavtal har fattats. Regeringen anser, till skillnad från utredningen, att det är tillräckligt att underrättelsen lämnas till dem som lämnat anbud. I en bestämmelse bör det även anges att underrättelsen inte utlöser någon avtalsspärr. Det innebär att myndigheten får ingå avtal med den fondförvaltare som tilldelats avtal direkt utan att iaktta en särskild tidsfrist. 7.3.16Dokumentation vid kompletterande upphandling Regeringens förslag: ska dokumentera genom- förandet av en kompletterande upphandling. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att ska kunna motivera sina beslut under upphandlingens samtliga skeden. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningen benämner dock denna form av upphandling direkt- upphandling. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i frågan. Skälen för regeringens förslag: I 19 kap. 30 § finns bestämmelser om dokumentationsskyldighet vid direktupphandlingar. Enligt dessa bestämmelser ska en upphandlande myndighet dokumentera genom- förandet av en direktupphandling. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att myndigheten ska kunna motivera sina beslut under upphandlingens samtliga skeden. Dokumentationsskyldigheten gäller dock inte om upp- handlingens värde understiger . För att kunna kontrollera att en kompletterande upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg har skett i enlighet med de bestämmelser som gäller för sådan upphandling krävs att upphandlingen dokumenteras på ett ingående sätt. Av rättssäkerhetsskäl bör därför motsvarande bestämmelser som för direktupphandling enligt gälla även för kompletterande upphandlingar av fonder till fondtorget, dock utan den beloppsgräns om som finns i . Regeringen föreslår att bestämmelser med den innebörden ska införas i lag. 7.3.17Förhållandet mellan och en fondförvaltare ska regleras i fondavtalet Regeringens förslag: Ett fondavtal ska vara affärsmässigt och innehålla de villkor som krävs för att upprätthålla god sed på premie- pensionsområdet. ska därutöver innehålla villkor om i vilka avseenden en fondförvaltare ska samarbeta med . Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen har även föreslagit att det ska regleras att fondavtalen minst ska innehålla villkor om fondförvaltarens affärsmodell, strategier, riktlinjer, organisation, nyckelpersoner samt innehav av och handel med finansiella instrument. Vidare har utredningen föreslagit en reglering om att fondavtalen minst ska innehålla hantering av intressekonflikter, marknadsföring, tredjepartsförhållanden samt tredjepartsinformation. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna yttrar sig inte över förslaget. Förvaltningsrätten i ställer sig frågande till om alla kontraktskrav är sådana att de lämpligen bör regleras genom lag och vid anser att när de civilrättsliga mekanismerna getts så stor vikt för systemets uppbyggnad borde det vara lättare att utläsa vad avtalsbrotten innebär och hur efterlevnaden kraven ska upprätthållas med civilrättsliga medel. har inga invändningar mot förslaget i sig men anser att dagens fondavtal bör ersättas med två kompletterande fondavtal som respektive myndighet, dvs. den upphandlande myndigheten och , tecknar med fondförvaltaren. tillstyrker förslaget men anser att det måste säkerställas att den likabehandlingsprincip av andelsägare som gäller i fondlagstiftningen kan upprätthållas i ett system där både staten och externa andelsägare ska kunna delta på samma villkor. Några remissinstanser yttrar sig om möjligheten att ändra avtal under dess löptid. , (Aktiespararna) och anser att det inte är möjligt att ändra ett avtal under dess löptid och att det kommer att leda till ett fondtorg som inte följer marknadsutvecklingen och anser att det måste klargöras under vilka förutsättningar det är möjligt att ändra ett upphandlat fondavtal. Skälen för regeringens förslag bör i huvudsak innehålla samma villkor som krävs enligt nuvarande regelverk Regeringens förslag till bestämmelser om att fondavtalet ska innehålla villkor om hållbarhetsarbete och om medverkan i gransknings- och uppföljningsarbete behandlas i avsnitten 7.2.3 och 7.2.4. I samband med de senaste ändringarna när det gäller premiepensionens fondtorg infördes det bestämmelser om vilka villkor ett fondavtal minst ska innehålla (64 kap. 17 a § SFB).