prop · H903119 · 2022-02-15 00:00:00 — För att möta den framtida utvecklingen på it-området bör regleringen vara så teknikneutral och flexibel som möjligt. Utredningen har mot denna bakgrund haft i uppdrag att se över reglerna om beslag och husrannsakan i syfte att skapa ändamålsenliga regler som möjlig- gör effektiva och rättssäkra brottsutredningar. I uppdraget ligger samman- fattningsvis bl.a. att –anpassa bestämmelserna om beslag och husrannsakan till modern teknik och ta ställning till om kopiering av beslagtaget material bör lagregleras, –överväga om nuvarande sekretessbestämmelser behöver ändras när det gäller uppgifter som förekommer i beslagtagna föremål och handlingar och kopior av dessa, –överväga om man i vissa fall bör kunna dröja med att underrätta om ett beslag i fall då den som beslaget görs hos inte är närvarande och att –lämna fullständiga författningsförslag. Allmänhetens förtroende för rättsstaten bygger bl.a. på att samhället klarar av att förebygga, utreda och lagföra brott. Den straffprocessuella regleringen måste därför följa med i tiden och möta de behov som uppstår när samhället och tekniken förändras. är det ett absolut krav att de brottsbekämpande myndigheternas åtgärder är proportionerliga och rätts- säkra. Analysen av vilket behov det finns av att ändra regleringen bör utgå från hur verkligheten ser ut, bl.a. hur brott begås och hur de kan tänkas begås samt var bevis finns och var de kan finnas . har präglats av en snabb teknisk utveckling och ett alltmer teknifierat samhälle. Datorer, mobiltelefoner och läsplattor är en del av de flesta människors vardag. Elektronisk kommunikation i form av bl.a. e-post, sms, mms och olika chattfunktioner har i hög grad ersatt traditionell brevkorrespondens och telefonsamtal. Användningen av informationsteknik och möjligheten att kommunicera elektroniskt med andra har också bidragit till att nya brottstyper utvecklats. Viss brottslighet har blivit svårare att utreda och lagföra. Det blir dessutom allt vanligare att information som är viktig för de brottsbekämpande myndigheterna inte finns lokalt lagrad i själva informationsbäraren, utan i stället finns lagrad externt, ofta i en internetbaserad tjänst i det s.k. molnet. Många husrannsakningar och beslag syftar till att de brottsbekämpande myndigheterna ska få tillgång till information som finns elektroniskt lagrad i en informationsbärare eller externt. (RB) bestämmelser tar dock inte sikte på den elektroniskt lagrade informationen i sig utan, som sagt, på fysiska objekt och miljöer. Detta leder till osäkerhet om hur reglerna får tillämpas i it-miljö. I värsta fall kan osäkerheten om hur reglerna ska förstås leda till tveksamma ingripanden. Förmodligen är det dock vanligare att osäkerhet om reglernas innebörd leder till att de brottsbekämpande myndigheterna för säkerhets skull avstår från att vidta en tänkt åtgärd och att man därmed går miste om en viktig möjlighet att utreda brott. Mot denna bakgrund står det klart att en effektiv brottsbekämpning förutsätter dels att myndigheter i rimlig omfattning kan få tillgång till och säkra elektroniskt lagrad information, dels att regelverket är lättillämpat och svarar mot dagens – och morgondagens – behov. Våra förslag och bedömningar Säkrande av information genom beslag eller kopiering Det finns i princip två sätt att säkra elektroniskt lagrad information och andra slags upptagningar som bevis i en brottsutredning, om man bortser från de hemliga tvångsmedlen. Det ena är beslag av informationsbäraren där informationen finns lagrad, vilket redan är möjligt. Den andra möjligheten är att man framställer en kopia av upptagningen. Kopiering sker , men förfarandet är oreglerat. De brottsbekämpande myndigheterna har, med beaktande av vad som är lämpligt och tillräckligt för det eftersträvade ändamålet, att välja det tvångs- medel som är minst ingripande i det enskilda fallet. Tvångsmedlet ska upphöra och senast när det har uppfyllt det ändamål som låg bakom beslutet. När myndigheterna bereder sig tillgång till innehållet i digitala och analoga informationsbärare, eller i pappershandlingar, är det i många fall minst ingripande att kopiering sker och att informationsbäraren eller pappershandlingen lämnas tillbaka till den drabbade. Valet av den minst ingripande åtgärden bör dock inte innebära att den enskilde går miste om rätten att begära domstolsprövning. Mot denna bakgrund har vi övervägt kopiering som ett alternativ till beslag. Kopiering av beslag och som ett alternativ till beslag Det är mycket vanligt att beslagtagna handlingar och innehållet i beslagtagna informationsbärare kopieras. Vi föreslår att det klargörs i lag att det förfarandet är tillåtet. För att kopiering ska få ske bör det ställas i princip samma krav som för ett bevisbeslag. Vi föreslår därutöver att kopiering införs som ett nytt tvångsmedel, nämligen i de fall kopiering kan ske i stället för att man tar handlingen eller informationsbäraren i beslag. På så sätt får de brottsbekämpande myndig- heterna en möjlighet att göra en kopia av handlingen eller innehållet i informationsbäraren och att tillfälligt ta hand om handlingen eller infor- mationsbäraren medan kopieringen sker. Tvångsmedlet får bara användas om kopiering kan ske utan att handlingen eller informationsbäraren avlägsnas från platsen. I annat fall bör beslag användas även i fortsättningen. Kopiering i stället för beslag ska få ske om det skäligen kan antas att kopian har betydelse för en utredning om ett brott, eller en utredning om förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt 36 kap. 1 b § . Vi föreslår vidare att det ska vara tillåtet för de brottsbekämpande myndigheterna att kopiera en upptagning som gjorts tillgänglig genom en undersökning på distans, om kopian kan antas ha betydelse för utredningen (se nedan om undersökning på distans). När det handlar om kopiering av upptagningar i till exempel en dator eller ett internetbaserat användarkonto krävs inte att varje enskild upptagning i sig ska bedömas ha betydelse för utredningen. Det är nämligen inte alltid möjligt eller lämpligt att göra ett sådant urval. Något sådant krav ställs för övrigt inte heller för att ta en informationsbärare i beslag. Det bör därför i princip vara tillräckligt att det i det som kopieras finns upptagningar med värde för utredningen. Om informationsbäraren där upptagningarna finns lagrade hade kunnat tas i beslag, bör det alltså i princip vara tillåtet att kopiera innehållet. En annan sak är att behovs- och proportionalitetsprinciperna kan innebära att kopieringen i vissa fall bör begränsas. Behörigheten att besluta om kopiering ska motsvara den som gäller om att besluta om beslag. Det ställs dock inte något krav på att beslut som fattats av en polisman ska överprövas. Beslagsförbudet ska också vara ett kopieringsförbud I 27 kap. 2 § RB finns det regler som innebär att det i vissa fall är förbjudet att ta en skriftlig handling eller ett skriftligt meddelande i beslag. I första stycket regleras det s.k. frågeförbudsfallet. Där framgår det att en skriftlig handling inte får tas i beslag om den kan antas innehålla uppgifter som en befattningshavare eller någon annan som avses i 36 kap. 5 § RB inte får höras som vittne om, och handlingen innehas av honom eller henne eller av den som tystnadsplikten gäller till förmån för. I andra stycket regleras det s.k. närståendefallet, som innebär att vissa skriftliga meddelanden inte får tas i beslag. Vi återkommer till den närmare innebörden av beslagsförbudet i närståendefallet under nästa rubrik. Eftersom det inte ska vara möjligt att kringgå beslagsförbudsreglerna genom att välja kopiering i stället för beslag, föreslår vi regler om kopieringsförbud som motsvarar reglerna om beslagsförbud. Vi föreslår vidare vissa andra ändringar av beslagsförbudsreglerna, vilka vi utvecklar i det följande. Beslagsförbudet i närståendefallet avskaffas Enligt beslagsförbudsbestämmelserna i 27 kap. 2 § andra stycket RB är det förbjudet att beslagta vissa meddelanden mellan närstående. Förbudet gäller både skriftliga meddelanden mellan den misstänkte och en närstående, och meddelanden mellan sådana närstående inbördes, men bara om meddelandet finns kvar hos den misstänkte eller någon i dennes närståendekrets. Sådana meddelanden kan dock tas i beslag vid förundersökningar som rör allvarliga brott där minimistraffet är fängelse och vissa samhällsfarliga brott. Enligt gällande rätt tillämpas beslagsförbudsreglerna analogiskt på elektroniskt lagrad information (NJA 2015 s. 631). Närståenderegeln, som syftar till att skydda förtroligheten mellan nära anhöriga, kom till då man sällan talade om brott inom familjen. En stor olägenhet med dagens reglering är att man i många fall inte kan ta meddelanden mellan närstående i beslag, trots att meddelandet kan vara betydelsefullt i en brottsutredning. Vi har övervägt om förbudet bör begränsas på så sätt att beslagsförbudet exkluderar situationer där själva lämnandet av meddelandet utgör ett brott (till exempel olaga hot), och i fall där närstående begår brott tillsammans. Ett sådant steg vore enligt vår uppfattning emellertid inte tillräckligt. Det är nämligen så vanligt att bevisning om brott finns i kommunikation mellan närstående att det framstår som orimligt att sådana meddelanden inte får tas i beslag. Vi föreslår därför att förbudet mot beslag av vissa meddelanden mellan närstående avskaffas. Beslags- och kopieringsförbudet ska omfatta även bilder och upptagningar Enligt beslagsförbudsreglerna i 27 kap. 2 § första stycket RB får en skriftlig handling inte tas i beslag, om den kan antas innehålla uppgifter som bl.a. en befattningshavare inte får höras som vittne om och handlingen innehas av denne eller den som tystnadsplikten gäller till förmån för. Vi kallar sådana uppgifter för skyddade uppgifter. Vi föreslår att beslagsförbudet görs tillämpligt även på skyddade uppgifter i form av bilder och, som sagts, uttryckligen ska omfatta även ett förbud mot kopiering. Bestämmelserna i paragrafen föreslås bara gälla för handlingar som har en fysisk form, till exempel pappershandlingar. Vi föreslår vidare att det i en ny paragraf införs särskilda bestämmelser om förbud i vissa fall mot beslag och kopiering av informationsbärare som kan användas för lagring av digitala eller analoga upptagningar. Förslaget går ut på att en sådan informationsbärare inte får tas i beslag hos någon av de personer som avses i 27 kap. 2 § första stycket RB, och att dess innehåll inte heller får kopieras, om syftet med åtgärden är att tillföra utredningen en fil, inspelning eller liknande informationsenhet som kan antas innehålla skyddade uppgifter. Vi föreslår därutöver bestämmelser om kopieringsförbud vid en undersökning på distans (se vidare nedan om sådana undersökningar). Förbudet innebär att man vid en sådan undersökning inte får kopiera upptagningar i syfte att tillföra utredningen en sådan informationsenhet som kan antas innehålla skyddade uppgifter. Förbudet föreslås bara gälla om den som har tystnadsplikt om uppgifterna eller den som tystnadsplikten gäller till förmån för kan antas ha använt det undersökta informationssystemet. Om beslaget eller kopieringen inte syftar till att man ska tillföra utredningen skyddade uppgifter, råder det inte något absolut förbud mot beslag eller kopiering enbart för att sådana uppgifter finns lagrade i informationsbäraren eller det informationssystem som undersöks på distans. Förekomsten av sådana skyddade uppgifter – s.k. skyddad sidoinformation – och risken för att de röjs vid genomsökningen, ska i stället beaktas vid den proportionalitetsbedömning som ska föregå alla tvångsmedel. När en kopia har tagits i samband med tvångsmedelsanvändning bör det av rättssäkerhetsskäl finnas en rätt till domstolsprövning av om myndigheten ska förvara kopian. Detta bör gälla inte bara för pappershandlingar och elektroniskt lagrad information, utan för alla slags upptagningar som lagras i en informationsbärare. Vårt ställningstagande gäller därför inte bara information i pappersform och elektronisk form, utan också exempelvis magnetband och videoband och upptagningar som lagrats med nya lagrings- former som kan tillkomma . Vi föreslår således att när kopiering har skett enligt de förslag som vi lägger fram och en kopia förvaras hos en myndighet, ska den som drabbats av kopieringen få begära rättens prövning av om kopian ska förvaras eller helt eller delvis förstöras. Man ska kunna begära en sådan prövning om det beslag som föregått kopieringen har verkställts utan att rätten beslutat om det och beslaget har hävts eller är föremål för rättens prövning. Den som drabbats ska vidare kunna begära rättens prövning om kopiering skett i stället för ett beslag och har verkställts utan att rätten beslutat om det. Man ska dessutom kunna begära rättens prövning om kopiering har skett vid en undersökning på distans. Det är mycket vanligt att beslagtaget material kopieras. Det kopierade materialet innehåller inte sällan information av personlig eller på annat sätt känslig karaktär. Med hänsyn främst till den enskildes integritetsintresse upp- kommer frågan om hur kopior bör hanteras när beslaget hävts. Frågan aktualiseras såväl under förundersökning och rättegång som efter att för- undersökningen avslutats eller lagts ned, eller brottmålet slutligen avgjorts. Kopior av beslagtaget material är att betrakta som allmänna handlingar (se om den bedömningen nedan). Det betyder att arkivlagens (1990:782) bestämmelser om bevarande är tillämpliga. Dessa går något förenklat ut på att allmänna handlingar ska bevaras, men att de får gallras under vissa förut- sättningar. Enligt vår bedömning är det tillåtet att förstöra kopior av beslagtaget material så länge beslaget består och även i samband med att det hävs. Det krävs dock författningsstöd eller ett beslut av för att kopior som finns kvar därefter ska få förstöras. Vi föreslår att alla exemplar och pappersutskrifter av kopior som har fram- ställts inom ramen för ett beslag, eller med stöd av det nya tvångsmedlet kopiering, ska förstöras, om det visar sig att det finns ett förbud mot kopiering enligt reglerna om beslags- och kopieringsförbud. ska gälla om det visar sig att kopiering är oproportionerlig med hänsyn till risken för att skyddade uppgifter röjs vid genomsökningen av kopian. Det bör inte införas en möjlighet för de brottsbekämpande myndigheterna att under utredningen eller rättegången förstöra kopior, eller obligatoriska regler som innebär att de ska förstöra kopior när en förundersökning exempelvis läggs ned eller avslutas med ett negativt åtalsbeslut. Däremot bör det råda en skyldighet att förstöra kopior när en dom eller ett annat avgörande av själva saken har fått laga kraft, varför vi föreslår en särskild regel om det. På så sätt menar vi att man når en väl avvägd balans mellan de beaktansvärda intressena, att utredningsmaterial ska förvaras och – för den enskildes skull – att känsligt material inte sparas i onödan. Senarelagd underrättelse om beslag eller kopiering Om en husrannsakan sker utan att den berörda personen är närvarande, finns det en möjlighet att dröja med underrättelsen om åtgärden till dess att underrättelsen är till men för utredningen. Någon motsvarande möjlighet finns inte vid beslag som sker från någon som inte är närvarande vid beslaget. Då gäller att den drabbade utan dröjsmål ska underrättas om åtgärden och om vad som har hänt med det beslagtagna. Eftersom en husrannsakan ofta är en förutsättning för beslag, kan en omedelbar underrättelse om beslaget få effekten att även husrannsakan blir känd, vilket kan försvåra utredningen. Det finns ett behov av en möjlighet att i vissa fall kunna dröja med underrättelsen om ett beslag. Ett sådant behov kan särskilt finnas i samband med kontrollerade leveranser och infiltrationsoperationer men också i vissa andra fall, till exempel när det är av vikt att den misstänkte inför ett förhör inte har insikt i vad den brottsbekämpande myndigheten känner till. Vi föreslår att det införs en möjlighet att dröja med underrättelsen om beslag. Det ska då krävas att brottet har fängelse i straffskalan och att det kan antas att en underrättelse skulle vara till men för utredningen. Om underrättelsen har skjutits upp, ska den lämnas så snart det kan ske utan men för utredningen. Underrättelseskyldigheten vid kopiering ska motsvara underrättelseskyldigheten vid beslag. Undersökning på distans tillåts Det finns ett mycket stort behov från brottsutredningssynpunkt av att de brottsbekämpande myndigheterna kan få tillgång till information som inte finns lokalt lagrad i en dator eller mobiltelefon eller annan liknande informationsbärare, utan som lagrats på annan plats och kan nås via en informationsbärare som undersöks under en husrannsakan eller efter ett beslag. Detta behov kommer med all säkerhet att öka ytterligare, eftersom det blir allt vanligare att information lagras externt, exempelvis i lagrings- eller kommunikationstjänster i det s.k. molnet. Det bör därför införas en möjlighet att använda en informationsbärare som påträffats under en husrannsakan eller som har tagits i beslag för att bereda sig tillgång till information som finns lagrad på annan plats. Ofta kan detta enkelt ske genom att man klickar på en ikon eller liknande. Det finns vidare ett behov av en möjlighet för de brottsbekämpande myndigheterna att genomföra en undersökning av elektroniskt lagrad information via kommunikationsnät och från sin egen tekniska utrustning. Det finns nämligen situationer där det i praktiken inte är möjligt med en husrannsakan eller ett beslag, till exempel i miljöer där en traditionell husrannsakan skulle medföra att polisen skulle bli igenkänd och datorn flyttas från platsen eller informationen raderas. I vissa fall kan det vara till fördel för den som drabbas av åtgärden om den genomförs på detta sätt och inte som en husrannsakan. Vi föreslår mot denna bakgrund att det införs en möjlighet till undersökning på distans. Med en sådan undersökning avses att man via ett kom- munikationsnät söker efter upptagningar för automatiserad behandling som finns lagrade i ett informationssystem. Med informationssystem avser vi dels kommunikationsutrustning såsom en dator, mobiltelefon, server eller liknande utrustning (dvs. normalt en informationsbärare som kan användas för kommunikation), dels ett användarkonto eller en på motsvarande sätt avgränsad del av en kommunikationstjänst, lagringstjänst eller liknande tjänst. En undersökning på distans kan alltså antingen avse en fysisk kommunikationsutrustning eller elektroniskt lagrad information som inte avgränsas genom sin fysiska lagringsplats utan genom att den lagrats i ett visst användarkonto eller liknande. Undersökningen får bara ske genom inloggning En undersökning på distans ska enbart få ske genom inloggning i informationssystemet eller motsvarande förfarande. Med inloggning avses att man på distans loggar in i systemet med hjälp av exempelvis användarnamn och lösenord. Detta kan bl.a. ske från den brottsbekämpande myndighetens egen tekniska utrustning. Ett motsvarande förfarande kan vara att man bereder sig tillgång till informationen med hjälp av en informationsbärare, till exempel en mobiltelefon, som man fått tillgång till under en husrannsakan eller som har tagits i beslag. I ett sådant fall krävs det inte att man knappar in några inloggningsuppgifter. I stället kan det, som sagts tidigare, ofta vara tillräckligt att klicka på en ikon eller liknande. Begränsningen till inloggningsfallen innebär att det inte ska vara tillåtet att installera programvara eller maskinvara i syfte att få tillgång till informationen via ett kommunikationsnät. Brottsmisstanken och syftet med undersökningen En annan förutsättning för en undersökning på distans ska vara att det finns anledning att anta att det har begåtts ett brott på vilket fängelse kan följa. Undersökningen ska få göras i ett informationssystem som den som skäligen kan misstänkas för brottet kan antas ha använt. Syftet med undersökningen ska vara att söka efter upptagningar som kan kopieras enligt de regler som vi föreslår eller som annars kan ha betydelse för utredningen om brottet eller om förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt 36 kap. 1 b § . För en undersökning i ett informationssystem som den skäligen misstänkte inte kan antas ha använt, ska det krävas att det finns synnerlig anledning att man ska hitta sådana upptagningar som sagts. Ett beslut om en undersökning på distans ska som huvudregel fattas av åklagaren eller rätten. Undersökningsledaren eller en polisman får göra en undersökning på distans utan ett beslut av åklagaren eller rätten, om det är fara i dröjsmål. Beslutet får dock inte avse en sådan undersökning som kan antas bli av stor omfattning eller medföra synnerlig olägenhet för den som åtgärden görs hos. Beslutet om en undersökning på distans ska vara så specifikt som möjligt och omfattningen av åtgärden ska begränsas så långt det går med hänsyn till ändamålet. Regleringen avgränsas mot de hemliga tvångsmedlen på så sätt att en undersökning på distans ska ge en ögonblicksbild av den information som finns lagrad vid ett visst tillfälle. Det ska alltså inte handla om en löpande övervakning. Om en undersökning på distans sker under en husrannsakan ska reglerna i 28 kap. 7 § RB om rätt till närvaro och underrättelse vid husrannsakan tillämpas. Huvudregeln är alltså att det finns en rätt att vara närvarande och att tillkalla vittne. I andra fall ska det som huvudregel inte finnas någon rätt till närvaro. En närvarorätt ska dock gälla om undersökningen görs i ett informationssystem som kan antas innehålla skyddade uppgifter, om det kan antas att den som har tystnadsplikt avseende uppgifterna eller den som tystnadsplikten gäller till förmån för har använt det undersökta informationssystemet. Om undersökningen gjorts i personens utevaro, ska den som åtgärden gjorts hos utan dröjsmål underrättas om åtgärden. Om det kan antas att underrättelsen skulle vara till men för utredningen ska man dock få dröja med underrättelsen till dess den kan ske utan något sådant men. Undersökningen motsvarar i princip en husrannsakan Genom bl.a. de nämnda begränsningarna och rättssäkerhetsgarantierna före- slår vi ett straffprocessuellt tvångsmedel som, i fråga om integritetsintrång och den enskildes rättssäkerhet, är tänkt att i princip motsvara en husrannsakan. I frågan om de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att genom undersökning på distans bereda sig åtkomst till elektronisk information som är lagrad i ett annat land, finns det anledning att fokusera på vilka andra anknytningsmoment som bör kunna grunda jurisdiktion, snarare än själva lagringsplatsen. Detta gäller särskilt vid ”loss of location”, dvs. situationer där man inte vet var elektronisk information är lagrad eller vilken stats regler som ska tillämpas på informationen. Tänkbara anknytningsmoment kan vara till exempel var brottet begåtts och vilket land som har straffrättslig jurisdiktion och utreder det, var den misstänkte befinner sig och om åtgärden kan vidtas utan hjälp från något annat lands myndigheter. Det pågår i Europeiska unionen och arbeten som syftar till att nå en internationell konsensus på området. Ett ställnings- tagande i frågan om ett svenskt synsätt lämpar sig inte för lagstiftning, utan de närmare förutsättningarna för jurisdiktion bör i stället utmejslas i rätts- praxis. Vi föreslår att det i vissa fall ska finnas en skyldighet för enskilda att öppna informationsbärare och andra informationssystem med hjälp av biometrisk autentisering, till exempel fingeravtryck eller ansiktsigenkänning. Behovet gör sig gällande bl.a. i situationer där en mobiltelefon eller dator har tagits i beslag och den är låst med en biometrisk spärr. Det kan då vara svårt eller omöjligt att få tillgång till innehållet i informationsbäraren.