prop · H903183 · 2022-03-22 00:00:00 — 2021/22:183 abonnentens identitet får kontrolleras genom användning av en tillförlitlig elektronisk identifiering, jfr propositionen En omreglerad spelmarknad (prop. 2017/18:220 s. 318). Uttrycket elektronisk identifiering definieras i artikel 3.1 i och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv /93/EG. Som IT&Telekomföretagen pekar på finns det visserligen personer som inte har tillgång till en e-legitimation. För dessa personer finns det emellertid andra godtagbara sätt att kontrollera identiteten. Sammanfattningsvis anser regeringen att det bör införas ett krav på att abonnentens identitet ska kontrolleras genom en giltig identitetshandling eller en tillförlitlig elektronisk identifiering. Det finns personer som saknar identitetshandlingar och inte heller har tillgång till en e-legitimation. Det kan t.ex. handla om barn. För att sådana personer inte ska utestängas från möjligheten att använda kontantkort, bör deras identitet få göras sannolik på annat sätt. Ett barns identitet bör t.ex. kunna kontrolleras genom att en nära anhörig, som har en godtagbar identitetshandling, intygar barnets identitet. Ett krav på identitetskontroll innebär inte att den som ska utföra registreringen måste anpassa verksamheten efter alla godtagbara metoder för identifiering, vilket önskar ett klargörande av. Det är tillräckligt att den identitetskontroll som faktiskt genomförs uppfyller kraven. Vidare bör, som anför, identitetskontrollen av den som påbörjat ett digitalt köp kunna göras i samband med att personen hämtar ut ett kontantkort i en butik. Regeringen anser däremot inte, till skillnad från , att det bör vara möjligt att få kontantkortet hemskickat till den adress som i folkbokföringsdatabasen är registrerad på det namn som anges vid det digitala köpet. Ett sådant förfarande kan inte anses förenligt med ett krav på att abonnentens identitet ska kontrolleras. Det bör även finnas en kontrollmekanism för att identitetskontrollen utförs på ett korrekt sätt. Regleringen bör därför innehålla ett krav på att identitetskontrollen ska dokumenteras. En sådan dokumentation skulle t.ex. kunna avse en anteckning om vilken identitetshandling som har använts. pekar på framgår det inte uttryckligen av promemorians lagförslag hur identitetskontrollen ska gå till när abonnenten är en juridisk person. För att göra regleringen så tydlig som möjligt och för att undvika att juridiska personer används för att kringgå registreringsskyldigheten, bör det införas en särskild bestämmelse om detta. Det framstår som en ändamålsenlig ordning att identitetskontrollen, i de fall abonnenten är en juridisk person, ska avse den fysiska person som företräder den juridiska personen vid registreringen. Av ett sådant krav får det även anses följa att företrädaren måste kunna styrka sin rätt att företräda den juridiska personen. anser vidare att det är oklart hur identitetskontrollen ska gå till när abonnenten har god man eller förvaltare. Förslaget innebär att även sådana abonnenter omfattas av kravet på identitetskontroll. I de fall en god man eller förvaltare har införskaffat ett kontantkort för sin huvudmans räkning behöver huvudmannens identitet alltså kontrolleras innan tjänsten börjar användas. I promemorian föreslås en upplysning om att regeringen eller den Prop. 2021/22:183 myndighet som regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter Regeringen instämmer i att bestämmelserna om identitetskontroll kan behöva kompletteras med föreskrifter på lägre nivå än lag. För att säkerställa att det finns stöd för att meddela de föreskrifter som behövs, anser regeringen att det bör finnas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om identitetskontrollen. 4.3Tjänster som används av någon annan än den registrerade abonnenten Regeringens förslag: Om en förbetald tjänst används av någon annan än den registrerade abonnenten utan att en ny registrering har gjorts, ska tillhandahållandet av tjänsten avbrytas. Detta gäller dock inte om tjänsten endast tillfälligt används av någon annan än den • tjänsten används av en närstående till den registrerade abonnenten den registrerade abonnenten är en juridisk person och tjänsten används på dennes uppdrag tjänsten har införskaffats på uppdrag av , Säkerhetspolisen, eller någon annan myndighet som ska • tjänsten har införskaffats på uppdrag av en myndighet som bedriver Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt promemorians förslag är det avgörande momentet att tjänsten har överlåtits utan att en ny registrering har gjorts. innehåller inget undantag för myndigheter som bedriver försvars- Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till förslaget eller har ingen invändning mot det. att förslaget är en viktig del av regleringen, men anser att det avgörande momentet överlåtelse medför en risk för luckor i regleringen för de fall den registrerade påstår sig ha tappat bort eller på annat sätt blivit av med Det bör enligt Säkerhetspolisen framgå att tillhanda- hållaren även i dessa fall ska avbryta tjänsten. , och pekar på svårigheter för tillhanda- hållare och tillsynsmyndigheten att kontrollera vem som använder en tjänst och om en tjänst har överlåtits i enlighet med något undantag. anför att regleringen därmed främst torde innebära en möjlighet för brottsbekämpande myndigheter att uppmärksamma tillhandahållarna på de fall där det inom ramen för utredningar framkommer att en förbetald tjänst används av någon annan än den registrerade abonnenten. och pekar på oklarheter när det gäller vilket underlag som ska krävas för att tillhandahållaren ska avbryta Båda remissinstanserna anser att den omständigheten att en brottsbekämpande myndighet har uppmärksammat tillhandahållaren på att 2021/22:183 en överlåtelse torde ha ägt rum, inte bör vara tillräcklig och tar upp tillhandahållarens skadeståndsansvar gentemot abonnenten. IT&Telekomföretagen anser vidare att det är tveksamt om den föreslagna regeln kan bli särskilt effektiv för brottsbekämpningen som regeln är svårtillämpad och lägger ett stort utredningsansvar på tillhandahållaren. IT&Telekomföretagen avstyrker därför förslaget. Enligt bör det tydliggöras att tillhandahållarens åtgärd att avbryta tjänsten på grund av utebliven registrering inte utgör en integritetsincident som behöver rapporteras till tillsynsmyndigheten. anser att ett beslut om nedstängning riktat mot tillhandahållaren innebär myndighetsutövning mot enskild och att ett sådant beslut inom ramen för en brottsutredning i praktiken är ett hemligt tvångsmedel. En laglig grund för en myndighets beslut om att stänga ned en tjänst bör enligt bolaget i stället lämpligen föras in i kapitel om hemliga tvångsmedel. Vissa remissinstanser yttrar sig över den del av förslaget som handlar om undantag från registreringsskyldigheten vid överlåtelse. Försvarsmakten tillstyrker förslaget att undanta myndigheten, men anser att det behöver klargöras att undantaget omfattar samtliga delar av myndighetens verksamhet. , och anser att förslaget bör kompletteras med en punkt som undantar myndigheter som bedriver verksamhet enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet från kravet på registrering vid överlåtelse. Enligt och kan det alternativt övervägas om regeringen bör få mandat att meddela undantag från kravet. är positivt till att myndigheten undantas från registreringsskyldigheten vid överlåtelse. Kammarrätten i noterar att undantaget för juridiska personer enligt promemorian förutsätter att den juridiska personen har kännedom om vem i personalen eller bland uppdragstagarna som använder den aktuella tjänsten, vilket inte framgår av lagtexten. anser att undantaget omfattar en alltför vid krets av personer. Vidare anser att förslaget kan behöva kompletteras med en undersökningsplikt för tillhandahållarna. Skälen för regeringens förslag Ny registrering när tjänsten används av någon annan Som framgår av avsnitt 4.2.2 föreslås en registrering avse uppgifter om abonnenten, dvs. den som har ingått ett avtal med en tillhandahållare om en förbetald tjänst. Det kan dock uppstå situationer där den registrerade abonnenten därefter väljer att låta någon annan använda tjänsten. Exempelvis kan en person köpa och registrera sig som abonnent för tjänster som är knutna till ett kontantkort som senare överlåts till hans eller hennes barn eller någon annan anhörig. Det finns i de flesta fall ingen anledning att ha synpunkter på sådana överlåtelser. Men det kan också vara så att kriminella personer kommer att låta en målvakt köpa och registrera sig som abonnent för tjänster som är knutna till ett kontantkort som senare kommer att övertas av någon annan. Ett sådant förfarande väcker frågan om det bör införas något lagkrav gällande överföringar av registrerade förbetalda tjänster. Enligt promemorian föreskrivs i den belgiska regleringen att den som har registrerat ett kontantkort inte får överlåta ett aktivt kort till en tredje part utan att en ny registrering har skett, förutom i vissa särskilt angivna fall. Det är t.ex. tillåtet att köpa kontantkort till familjemedlemmar och till anställda. Det är också tillåtet att lämna ett förbetalt kort vidare om det har köpts på uppdrag av underrättelse- eller säkerhetstjänsten, av polisen eller vissa andra myndigheter. I övriga fall får kontantkort endast överlåtas till någon annan om denne har identifierat sig hos tillhandahållaren. Vid överträdelser av regleringen kan sanktioner beslutas. En lagreglering som innebär att det är den som tagit över en förbetald tjänst som också ska vara registrerad som abonnent av tjänsten skulle vara till nytta för brottsbekämpningen. Genom en sådan reglering skulle det i högre grad vara möjligt att säkerställa att de abonnemangsuppgifter som har registrerats avser den verkliga brukaren av tjänsten. På så sätt skulle de registrerade uppgifterna i större utsträckning kunna komma till nytta i det brottsbekämpande arbetet. Visserligen lär det, som bl.a. PTS och Förvaltningsrätten i framhåller, vara svårt för tillhandahållarna och tillsynsmyndigheten att kontrollera om den registrerade abonnenten också är den som faktiskt använder tjänsten. En reglering i frågan skulle ändå vara av värde. En regel som innebär att en ny registrering ska göras om en förbetald tjänst övertagits av någon annan skulle rimligtvis efterföljas av de allra flesta. För de kriminella skulle regleringen i vart fall innebära ett försvårande. Denna effekt skulle sannolikt bli större om regleringen innehåller ett krav på att tillhandahållaren ska stänga av en förbetald tjänst som har övertagits av någon annan utan att en ny registrering har gjorts. Med en sådan reglering skulle det dessutom vara möjligt för en brottsbekämpande myndighet att vända sig till en tillhandahållare i de fall det t.ex. i en förundersökning har framkommit att en förbetald tjänst används av någon annan än den registrerade abonnenten och med stöd av dessa uppgifter få tjänsten avstängd. Med hjälp av en sådan reglering skulle också förbetalda tjänster som har registrerats på en person i men används av okända i krigsområden utomlands kunna tas ur bruk. Regeringen anser mot denna bakgrund att det bör införas ett krav på tillhandahållaren att avbryta tillhandahållandet av en förbetald tjänst om det framkommer att tjänsten har övertagits av en annan person utan att en ny registrering har gjorts. Som Säkerhetspolisen framhåller är detta en viktig del av regleringen av registrering av förbetalda tjänster. Promemorians förslag är utformat på så sätt att det avgörande momentet är att en förbetald tjänst har överlåtits. Bestämmelsen bör enligt regeringens mening emellertid omfatta vissa situationer som inte innefattar en överlåtelse, t.ex. långvariga lån av kontantkort. Som Säkerhetspolisen påpekar är det också tveksamt om promemorians förslag ger stöd för att avbryta tillhandahållandet av en tjänst om en abonnent påstår sig ha tappat bort eller på annat sätt blivit av med ett kontantkort. Regeringen anser mot denna bakgrund att kravet på ny registrering bör gälla om en förbetald tjänst används av någon annan än den registrerade abonnenten. Kravet på ny registrering innebär, till skillnad från vad anför, inte att en brottsbekämpande myndighet med stöd av regleringen kan besluta att en tillhandahållare ska avbryta tillhandahållandet av en 2021/22:183 tjänst. Det är tillhandahållaren som ska vara skyldig att avbryta tillhandahållandet och som ska avgöra om skyldigheten har inträtt. När det gäller underlaget för det ställningstagandet, som och efterfrågar vägledning kring, får tillhandahållaren göra en bedömning i det enskilda fallet. Ytterst har tillsynsmyndigheten tillsyn över att regleringen följs (11 kap. 1 § nya LEK). Tillhandahållarna har emellertid i normalfallet anledning att förlita sig på uppgifter från de brottsbekämpande myndigheterna. Avsikten med kravet på en ny registrering är inte att tillhandahållarna ska vara skyldiga att på eget initiativ kontrollera vem som använder en viss registrerad tjänst. Med anledning av det förtydligande som efterfrågar kan det slutligen tilläggas att ett avbrytande inte i sig utgör en integritetsincident. Undantag från kravet på ny registrering Det finns vissa situationer då det inte är lämpligt att kräva en ny registrering, trots att en förbetald tjänst används av någon annan än den registrerade abonnenten. Det bör därför införas vissa undantag. Det skulle vara alltför långtgående att kräva en ny registrering om tjänsten endast tillfälligt används av någon annan, t.ex. för att ringa något eller några samtal. Det bör därför införas ett undantag för den situationen. Vidare framstår det inte som problematiskt att en tjänst används av en närstående till den registrerade abonnenten, t.ex. ett barn. Sådan användning bör därför vara undantagen från kravet på ny registrering. För att inte lägga en onödig administrativ börda på företag bör det också vara tillåtet för en juridisk person att låta anställda och uppdragstagare använda förbetalda tjänster som har registrerats på den juridiska personen. En förutsättning bör vara att tjänsten används på den juridiska personens uppdrag. Att den juridiska personen ska ha kännedom om vem som använder tjänsten är, som Kammarrätten i noterar, inget krav som uttryckligen följer av förslaget. För att tjänsten ska kunna anses användas på den juridiska personens uppdrag, får det emellertid förutsättas att den juridiska personen har kännedom om vem bland anställda eller uppdragstagare som använder tjänsten. Slutligen finns det vissa myndigheter som har behov av att låta personer använda förbetalda tjänster utan att dessa personer ska behöva registreras hos tillhandahållarna. Ett tydligt behov av en sådan hantering finns inom brottsbekämpningen, där kontantkort kan behöva användas av informatörer. Mot denna bakgrund bör kravet på ny registrering inte gälla om en tjänst har införskaffats på uppdrag av , , eller någon annan myndighet som ska ingripa mot brott. Ett behov av att kunna använda förbetalda tjänster utan krav på registrering av användaren finns även inom försvarsunderrättelseverksamhet. Myndigheter som bedriver verksamhet enligt lagen om försvarsunderrättelseverksamhet bör därför, som bl.a. och föreslår, vara undantagna från kravet på ny registrering. Eftersom Försvarsmakten är en sådan myndighet behöver den, till skillnad från hur förslaget är utformat i promemorian, inte särskilt anges som en sådan myndighet som ska ingripa mot brott. I detta sammanhang bör det, i enlighet med Försvarsmaktens önskemål om ett förtydligande, framhållas att det föreslagna undantaget är begränsat till vissa myndigheter, inte till viss verksamhet som myndigheterna bedriver. Regeringen delar inte uppfattning att det föreslagna undantaget omfattar en alltför vid krets av personer. Regeringen ser inte heller ett behov av en sådan undersökningsplikt som efterfrågar. I lagrådsremissen föreslås mot denna bakgrund att tillhandahållandet av en förbetald tjänst ska avbrytas, om tjänsten används av någon annan än den registrerade abonnenten utan att en ny registrering har gjorts. Vidare föreslås vissa undantag för bl.a. tillfällig användning och användning av närstående. Lagrådet anser att förslaget i denna del bör övervägas på nytt under den fortsatta beredningen och anför sammanfattningsvis följande. Att avbryta ett abonnemang är en ingripande åtgärd. Det framgår inte av lagrådsremissen i vilken utsträckning en tillhandahållare ska vidta egna utredningsåtgärder i ett fall när en brottsbekämpande myndighet lämnar uppgifter som tyder på att någon annan än den registrerade abonnenten använder en tjänst. Det framstår för Lagrådet som att det, även i de fall sådana uppgifter framkommer, endast i undantagsfall kan vara möjligt för en tillhandahållare att med tillräcklig grad av säkerhet bedöma att förutsättningar för att avbryta tjänsten föreligger. Inte minst tycks det svårbedömt om de föreslagna undantagen är för handen. Lagrådet har även noterat att promemorians förslag innehåller som avgörande moment att tjänsten har överlåtits utan att ny registrering har skett. Det skulle kunna hävdas att bedömningen av om en överlåtelse har skett åtminstone i vissa fall kan vila på en något säkrare grund än bedömningen av vem som använder tjänsten. Enligt Lagrådets mening är det mindre lämpligt att lägga en prövning av det slag som regeln innebär på en tillhandahållare. Det kan vidare antas att en sådan regel kommer att tillämpas endast i begränsad utsträckning. Nyttan för brottsbekämpningen måste därför även ifrågasättas. Regeringen har viss förståelse för Lagrådets synpunkter men ser ändå ett betydande värde i det föreslagna kravet på ny registrering. I de fall som en brottsbekämpande myndighet upptäcker att en tjänst används av någon annan än den registrerade abonnenten, bör det ofta vara möjligt att lämna tillförlitliga uppgifter om detta till tillhandahållaren. Om det kan konstateras att tjänsten används av någon annan, bör det i första hand ankomma på den registrerade abonnenten att påvisa att något av undantagen är aktuellt. Vidare har regeringen svårt att se i vilka fall som bedömningen av om en överlåtelse har skett kan vila på en säkrare grund än bedömningen av vem som använder tjänsten. Det måste normalt vara betydligt svårare att avgöra att en tjänst har överlåtits än att den används av någon annan än den registrerade abonnenten. Om det i ett enskilt fall kan konstateras att en tjänst har överlåtits, framstår det dessutom som mycket troligt att tjänsten också används av någon annan. Som framgår ovan finns det också andra skäl för att inte välja överlåtelse som det avgörande momentet. Regeringen anser vidare att det är rimligt att lägga det formella ansvaret för att kravet på ny registrering följs på samma aktör som ansvarar för den ursprungliga registreringen, dvs. Slutligen instämmer regeringen i Lagrådets bedömning att den föreslagna regeln kommer att tillämpas endast i begränsad utsträckning, i den meningen att få tjänster kommer att avbrytas. Det innebär emellertid inte 2021/22:183 att nyttan för brottsbekämpningen skulle vara begränsad. Som anförs ovan kommer den föreslagna regeln rimligen att efterföljas av de allra flesta. Det innebär att de registrerade uppgifterna i större utsträckning kommer att överensstämma med de faktiska användarna av tjänsterna, vilket kommer att vara till nytta för brottsbekämpningen. Det är också angeläget att brottsbekämpande myndigheter har en åtgärd att ta till om målvakter används eller om tjänster används av okända i krigsområden utomlands. Sammantaget anser regeringen att starka skäl talar för att införa det föreslagna kravet på ny registrering och vidhåller därför lagrådsremissens förslag. Ingen begränsning av antalet registrerade förbetalda tjänster eller av användningen av Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon begränsning av det antal förbetalda tjänster som en enskild fysik eller juridisk person får registrera eller av möjligheten att använda utländska kontantkort. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast yttrar sig särskilt i denna del. anser att bedömningen att det inte bör införas någon begränsning av antalet registrerade tjänster medför en risk för användning För att om möjligt kunna begränsa problemet föreslår att tillhandahållarna ges ett lagligt stöd att kunna uppmärk- samma de brottsbekämpande myndigheterna på risken för målvakter. Förslagsvis kan en bestämmelse införas som gör det möjligt för en tillhandahållare att i samband med en förfrågan även informera den brotts- bekämpande myndigheten om att en privatperson innehar ett visst antal abonnemang för kontantkort. Skälen för regeringens bedömning: Syftet med att införa en begränsning av det antal förbetalda tjänster som får registreras av en enskild skulle vara att minska risken för att målvakter används för En begränsning gällande hur många kontantkort som får innehas finns enligt promemorian i och , men inte i några andra europeiska länder. Regeringen anser, i enlighet med promemorians bedömning, att det finns skäl som talar mot att införa en sådan Ett tak för hur många tjänster som får registreras av en viss fysisk eller juridisk person skulle t.ex. innebära att tillhandahållarna skulle bli tvungna att göra kontroller sinsemellan inför varje registrering. Visserligen kan man tänka sig en ordning där varje tillhandahållare endast får registrera ett visst antal förbetalda tjänster på en viss person och att en kontroll mot andra tillhandahållare därmed inte skulle behöva göras. system med en begränsning av antalet tjänster som får registreras skulle dock innebära ytterligare åligganden för tillhandahållarna. konstateras att det antal förbetalda tjänster som en enskild skulle få rätt att registrera skulle behöva sättas ganska högt. En person kan nämligen ha behov av flera olika simkort till olika utrustningar och kanske också till sina barn eller andra närstående. Det förekommer också att företag köper in en stor mängd kontantkort åt gången till sina anställda och därmed har Prop. 2021/22:183 behov av att ha ett stort antal förbetalda tjänster registrerade på sig. Regeringen anser därför att övervägande skäl talar mot en begränsning av antalet registrerade förbetalda tjänster. föreslår att det införs en bestämmelse som gör det möjligt för en tillhandahållare att i samband med en förfrågan även informera den brottsbekämpande myndigheten om att en privatperson innehar ett visst antal abonnemang för kontantkort. Det kan konstateras att det kommer att vara möjligt för brottsbekämpande myndigheter att, med stöd av befintliga regler om inhämtning av abonnemangsuppgifter, begära in uppgifter om antalet registrerade förbetalda tjänster. Regeringen finner därför inte anledning att föreslå en sådan särskild bestämmelse som efterfrågar. När det gäller frågan om att begränsa möjligheten att använda utländska kontantkort framgår det av promemorian att det finns tekniska hinder mot att införa en begränsning som enbart skulle gälla kontantkort och inte kontraktsabonnemang. En begränsning för även med sig EU-rättsliga problem och någon motsvarande lagstiftning har inte införts i någon annan medlemsstat i EU. Regeringen instämmer därför i promemorians bedömning att det inte bör införas någon begränsning av användningen av utländska kontantkort, vilket ingen remissinstans invänder mot. Sammanfattningsvis anser regeringen att det inte bör införas någon begränsning av antalet förbetalda tjänster som en enskild fysisk eller juridisk person får registrera eller av möjligheten att använda utländska kontantkort. Regeringens bedömning: Det behövs inga särskilda bestämmelser om tillsyn avseende registreringsskyldigheten. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.