prop · H903242 · 2022-05-17 00:00:00 — Regeringens bedömning: Det är inte nödvändigt att vidta ytterligare åtgärder utöver de som AB redan vidtagit för att säkerställa att bolagets omstrukturering är förenlig med gällande rätt. Betänkandets bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna delar eller har inga synpunkter på bedömningen. Det gäller bl.a. , , , , , , SKPF Pen- sionärerna, , och . AB anser att de genomförda omstruktureringarna medfört att verksamheten bedrivs i enlighet med så- väl spellagens krav på legal struktur som konkurrensrättsliga regler. Kon- kurrensverket delar bedömningen, men anser att det finns starka skäl att fortsatt granska anpassningen till den nya marknadssituationen och kon- cernens användning av gemensamma resurser i verksamhet som drivs i konkurrens med andra aktörer, för att kunna identifiera eventuella behov av förändringar för att säkerställa konkurrensneutralitet. Några remissinstanser, bl.a. Aktiebolaget och Galopp (ATG) och , delar inte bedömningen. för onlinespel () konstaterar att är ett mycket resursstarkt bolag, vilket skapar en skevhet när bolaget aktivt opinionsbildar om hur spelmarknaden bör regleras. Denna skevhet på spelmarknaden kommer aldrig rättas till med mindre än att avyttras. anser att bolaget, i strid med konkurrenslagen (2008:579), blandar samman sina verksamheter och varumärken mellan den monopolskyddade verksamhet- en och den konkurrensutsatta. Bland annat , och menar att det går att ifrågasätta statens roll som kommersiell aktör på den konkurrensutsatta marknaden. De men- ar bl.a. att det ur ett konkurrensperspektiv är problematiskt att har möjlighet att använda sig av sitt huvudvarumärke både i monopol- verksamheten och i den konkurrensutsatta verksamheten och anser att åt- minstone den del som verkar på den konkurrensutsatta marknaden bör av- yttras. menar att hänsyn inte tagits till hur konkurrens- situationen kan snedvridas om utredningens förslag om riskklassificering och marknadsföringsrestriktioner genomförs. Dessa förslag kommer enligt organisationen att bidra till att Svenska spels särställning förstärks. Skälen för regeringens bedömning: Inför omregleringen av spelmark- naden bedömde att en avyttring borde göras av den del av som skulle komma att verka på den konkurrensutsatta delen av marknaden efter omregleringen (SOU 2017:30 del 2 s. 291 och 292). Regeringen ansåg emellertid att det inte var lämpligt att över- väga en avyttring innan en uppföljning av hur bolaget anpassat verksam- heten till de nya reglerna eller utvärderingen av reformen i övrigt hade genomförts (se prop. 2017/18:220 s. 270). Enligt 5 kap. 2 § första stycket spellagen får licens för statligt spel endast ges till ett direkt eller indirekt helägt statligt aktiebolag. är ett helägt statligt aktiebolag, har i enlighet med denna reglering beviljats licens för värdeautomater och lotterier och , som ägs av , har beviljats licens för statligt kasinospel. Av 5 kap. 2 § andra stycket spellagen framgår att den som har beviljats licens för statligt spel inte får beviljas licens enligt andra kapitel i lagen. förarbetena till spellagen anges att licens för spel som inte omfattas av en- samrätten endast kan beviljas om denna verksamhet bedrivs av en annan juridisk person än den som bedriver verksamheten med ensamrätt. lagen förutsätter alltså en strikt uppdelning mellan å ena sidan spelverk- samhet som helt eller delvis bedrivs med ensamrätt och å andra sidan spel- verksamhet som är föremål för konkurrens. I förarbetena konstateras även att det är bolagets uppgift att bedriva verksamheten på ett sådant sätt att den inte strider mot det konkurrensrättsliga regelverket, vilket bl.a. innebär att det inte får ske otillåten korssubventionering mellan det bolag som be- driver verksamhet med ensamrätt och det bolag som hanterar den konkur- Omstruktureringen av ansågs vara en fråga för bolaget och dess styrelse, inte för ägaren. Mot denna bakgrund har valt att bedriva koncernens verk- samhet inom den konkurrensutsatta delmarknaden genom en annan juri- disk person än de bolag som har licens för statligt spel. även vidtagit ett flertal åtgärder för att säkerställa en tydlig uppdelning av verksamheterna inom koncernen och att ingen otillåten korssubventione- Det nya bolaget sport & casino AB, som är det bolag som bedriver verksamhet inom den konkurrensutsatta delmarknad- en, har också beviljats licens av Spelinspektionen för onlinespel och vad- hållning i enlighet med 7 och 8 kap. spellagen. gjort sådana förändringar av den legala strukturen som krävs enligt 5 kap. 2 § andra stycket spellagen. I koncernen används huvudvarumärket såväl för bolagen som har licens för statligt spel som för bolagen i den konkurrensutsatta verksamheten, vilket skulle kunna anses vara problematiskt i konkurrenshänseende. den anledningen har frågan om användningen av huvudvarumärket utgör en överträdelse av konkurrensrätten varit föremål för bedömning i ett ärende hos (dnr 128/2019). ade att frågan om användning av ett varumärke som byggts upp inom ram- en för ensamrätt på en närliggande konkurrensutsatt marknad kan utgöra missbruk av dominerande ställning inte har varit föremål för prövning vare sig i svensk praxis eller på EU-nivå. I nationella avgöranden från och har det däremot ansetts att en sådan användning kan utgöra Vid bedömningen har dock den aktuella marknadens egen- skaper och omständigheterna i det specifika fallet ansetts vara avgörande. Vid granskningen av kom fram till att kostnader för investeringar i huvudvarumärket till stor del belastar områd- et med licens förbehållen staten till förmån för det konkurrensutsatta om- Prop. 2021/22:242 rådet. Vid en granskning av marknaden noterade myndigheten emellertid också att varumärken inte är avgörande för kunders val av spelbolag, att det inom spelbranschen finns flera stora internationella aktörer med kända varumärken som marknadsförts gentemot svenska spelare och att det totala antalet aktörer med licens för vadhållning eller kom- mersiellt onlinespel är betydande och inträdeshindren är begränsade. De rådande marknadsförhållandena minskar enligt myndigheten risken för att konkurrensen skadas. Mot den bakgrunden fann inte skäl att prioritera en fortsatt utredning av frågan om användningen av huvudvarumärket utgör en överträdelse av förbudet mot missbruk av dominerande ställning i 2 kap. 7 § konkurrenslagen och artikel 102 i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Ärendet skrevs därför av från vidare handläggning . Även om beslut att lägga ned ärendet inte utgör ett konstaterande av att Svenska spels agerande är i överensstämmelse med det konkurrensrättsliga regelverket, har myndigheten vid sin granskning kommit fram till att det inte finns tillräckligt starka indikationer på att för- farandet skulle strida mot det konkurrensrättsliga regelverket för att gran- ska ärendet vidare. Mot denna bakgrund delar regeringen, i likhet med bl.a. , utredningens bedömning att det inte är nöd- vändigt att vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa att Svenska spels omstrukturering är förenlig med gällande rätt. Till skillnad mot vad bl.a. ATG, och anser finns det således inget behov av att avyttra bolaget. Det finns inte heller, som menar, an- ledning att göra någon annan bedömning i denna fråga till följd av övriga förslag i detta lagstiftningsärende. Eftersom omregleringens effekter på konkurrensen kan ta tid, och förutsättningarna på spelmarknaden föränd- ras, bör det framhållas att denna bedömning utgår från de nuvarande för- hållandena på marknaden. 6Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel 6.1Behov av ytterligare åtgärder Regeringens bedömning: Spellagen bör kompletteras med ytterligare verktyg för att stänga ute olicensierat spel. Betänkandets bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna är överlag positiva till fler åt- gärder för att stänga ute olicensierade spelbolag. konsta- terar att det är viktigt att regelverket följs för en effektiv och väl fungeran- de konkurrens och stöder utgångspunkten att alla som agerar på den sven- ska spelmarknaden ska ha licens och att aktörer utan licens ska stängas ute. Enligt myndigheten bidrar detta också till att skydda licenshavare från otillbörlig konkurrens. Några remissinstanser, bl.a. AB , på- 2021/22:242 talar även vikten av att berörda myndigheter och andra aktörer på spel- marknaden vidtar åtgärder i syfte att stänga ute olicensierat spel. Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Myndigheten för press, radio och tv och Spelinspektionen, delar bedömningen att en möjlighet till s.k. IP- blockering inte bör införas. menar att en sådan möjlig- het skulle riskera att begränsa och förhindra tillgången till även annan in- formation än den som åtgärden avser och därmed inskränka yttrandefrihet- en på ett sätt som kan strida mot grundlagarna. sation (Sper) är av uppfattningen att IP-blockering inte är en speciellt effektiv åtgärd eftersom den lätt kan kringgås. decentrum ) menar att det är troligt att målgruppen med en sådan reglering skulle få kännedom om de tekniska möjligheterna att kringgå Några remissinstanser anser däremot att en möjlighet till IP- blockering bör införas. tycker att det är oklart var- för utredningen avstår från att föreslå en sådan möjlighet då det är något som en majoritet av EU-länderna redan har infört. riksidrottsförbund och uppmanar regeringen att noga följa utvecklingen och vara beredd att vidta ytterligare kraftfulla åt- gärder om det är nödvändigt, som exempelvis IP-blockering. Flera remissinstanser, bl.a. , vill se ett utvidgat tillämp- ningsområde för spellagen så att endast spelbolag med svensk licens ska få erbjuda spel till svenska konsumenter. anser att det är ett stort misstag att avvisa tanken på att utvidga spellagens tillämpningsom- råde, eftersom detta gör de flesta av utredningens övriga förslag verknings- Enligt för budget- och skuldrådgivare i tjänst (BUS) finns det en risk för att de olicensierade aktörerna ser en möj- lighet att bedriva spelverksamhet spellagens tillämpningsom- råde utvecklas genom rättspraxis och de berörda myndigheternas arbete menar att bolag utan svensk licens som riktar sig mot den svenska spelmarknaden eller som accepterar sven- ska kunder har mycket större möjligheter att erbjuda en bra kundupplevel- se och ett mer konkurrenskraftigt erbjudande än vad svenska licenshavare menar att de allt striktare kraven för licensierade aktörer driver fler spelare att spela utanför licenssystemet. laget påpekar att de licensierade aktörerna, till skillnad från olicensierade aktörer, även betalar skatt i . Enligt bolaget innebär detta samman- taget att de olicensierade aktörerna växer sig starkare på bekostnad av hela licenssystemet. Skälen för regeringens bedömning: Alla former av spel om pengar är förenade med risker. Spel om pengar ska därför tillhandahållas på ett sunt och säkert sätt under offentlig kontroll. En viktig utgångspunkt med den svenska spelregleringen är att aktörer utan licens ska stängas ute från spel- På så sätt kan spelandet kanaliseras till erbjudanden från an- svarsfulla, tillförlitliga och kontrollerbara aktörer, vilket är en förutsätt- ning för att kunna uppnå ett starkt konsumentskydd på spelmarknaden (se 2017/18:220, s. 82, 85, 90 och 91). Aktörerna med svensk spel- licens måste dessutom uppfylla högt ställda krav på spelverksamheten och ska säkerställa att sociala och hälsomässiga hänsyn iakttas för att skydda spelare mot överdrivet spelande och hjälpa dem att minska sitt spelande när det finns anledning till det (den s.k. omsorgsplikten i 14 kap. 1 § spel- Utestängandet av olicensierade spelaktörer bidrar även, som Kon- kurrensverket konstaterar, till att skydda licenshavarna från otillbörlig konkurrens, vilket annars riskerar att snedvrida konkurrensen på marknad- en. Liksom bl.a. påtalar är en given utgångspunkt för att stänga ute olicensierat spel från den svenska spelmarknaden att berörda myndigheter och andra aktörer på marknaden aktivt vidtar åtgärder i detta syfte. Både Spelinspektionen och Statskontoret har konstaterat att mer behöver göras för att motverka illegalt spel (se t.ex. Statskontorets rapport 2021:5 s. 16 och Spelinspektionens slutredovisning enligt regeringens uppdrag att följa utvecklingen och vidta åtgärder på spelom- rådet med anledning av det nya coronaviruset, Fi2020/01922, s. 16–29). Mot denna bakgrund instämmer regeringen, i likhet med majoriteten av remissinstanserna, i utredningens bedömning att spellagen bör kompletter- as med ytterligare verktyg för att stänga ute olicensierat spel. I samband med omregleringen av den svenska spelmarknaden övervägd- es införandet av en möjlighet att besluta om blockering av elektronisk kommunikation till domäner (DNS-blockering) eller IP-adresser (IP- blockering) där det erbjuds olicensierat spel. Regeringen bedömde dock att någon sådan möjlighet inte skulle införas, eftersom åtgärden ansågs vara alltför ingripande och skulle riskera att blockera tillgången även till sådant material som inte är avsett att omfattas av blockeringen. I stället för blockering infördes en möjlighet för Spelinspektionen att förelägga en in- ternetleverantör att upprätta ett varningsmeddelande för webbplatser som erbjuder spel utan licens i (se prop. 2017/18:220 s. 209–212). Regeringen delar, liksom bl.a. Myndigheten för press, radio och tv, Region (), Spelinspektionen och Sper, ut- redningens bedömning att det inte heller nu har framkommit skäl som motiverar någon annan bedömning än den som gjordes i samband med omregleringen. Regeringen anser därför, till skillnad mot bl.a. Folkhälso- myndigheten, att någon möjlighet till blockering av elektronisk kommu- nikation inte bör införas . Regeringen följer dock utvecklingen av frågan om blockering av elektronisk kommunikation. Spellagen ska enligt 1 kap. 2 § tillämpas på spel som tillhandahålls i . Onlinespel som inte riktas till den svenska marknaden ska inte anses tillhandahållna i . Utredningen har, liksom bl.a. BUS, , , och national förespråkar, övervägt om spellagens tillämpningsområde bör ut- vidgas till att i princip omfatta allt spel som är tillgängligt för svenska kon- sumenter, för att på så sätt minska möjligheterna för olicensierade spelfö- retag att locka till sig svenska konsumenter. Enligt utredningen finns det dock inte skäl att utvidga spellagens tillämpningsområde. Ut- redningen bedömer i stället att tolkningen av tillämpningsområdet även fortsättningsvis bör utvecklas genom domstolspraxis samt Spelinspektion- ens och andra myndigheters tillsyns- och rättsvårdande arbete. I departementspromemorian Åtgärder mot matchfixning och olicensi- erad spelverksamhet (Ds 2021:29) lämnas ett förslag om utvidgat tillämp- ningsområde för spellagen. I promemorian lämnas även fler förslag som syftar till att stänga ute olicensierad spelverksamhet, bl.a. en justerad möj- lighet att blockera betalningar till olicensierad spelverksamhet. Regering- en avser att återkomma till dessa frågor. 2021/22:242 6.2 Ett krav på tillstånd för spelprogramvara ska Regeringens förslag: Ett krav på tillstånd för den som tillverkar, till- handahåller, installerar eller ändrar spelprogramvara för vadhållning online och kommersiellt onlinespel ska införas i spellagen. Betänkandets förslag överensstämmer med regeringens. förslag har dock en något annorlunda redaktionell utformning. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget om tillstånd för spelprogramvara. gäller bl.a. för onlinespel, , upplysning, , , Prosta- tacancerförbundet, SKPF Pensionärerna, riksorganisa- tion, , , (Institutionen för folkhälsovetenskap), , Synskadades riksför- Enligt Spelinspektionen kan förslaget öka kanaliseringen till lagligt spel. Det bör dock enligt myndigheten inte införas krav på tillstånd för den som tillverkar en spelprogramvara. Om det införs ett sådant krav behöver det enligt myndigheten tydliggöras i vilket skede och under vilka förutsätt- ningar kravet blir tillämpligt. Myndigheten anser vidare att det av rätts- säkerhetsskäl bör tas in en definition av spelprogramvara i lagen. verket anser att det bör tydliggöras hur begreppen spelprogramvara och spelsystem förhåller sig till varandra och vad som omfattas av tillstånds- AB anser att det inte bör krävas tillstånd för en licens- havare som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar spelprogram- vara endast för egen räkning eller för en licenshavares internationella sam- arbetspartner, eftersom det redan ställs höga krav sådana samarbeten. laget anser att det vid prövningen även bör beaktas om sökanden redan har en spellicens i . Enligt bolaget behöver vidare innebörden av likvi- kravet inte bör omfatta licenshavarnas närstående bolag, utan endast tredje part som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar spelprogramva- ra för licenshavarnas räkning. Enligt bolaget bör det vidare åligga leveran- törer med tillstånd, och inte operatörerna, att säkerställa att produkterna uppfyller de krav som följer av lagen. Paf Consulting Abp (Paf) föreslår att tillståndskravet ersätts av ett an- mälningsförfarande när det gäller företag som har spellicens i , och som själv eller genom annat bolag i samma koncern utvecklar spel uteslut- ande för egen räkning. Enligt bolaget bör även banker och betaltjänstlever- antörer som levererar tjänster till den svenska spelmarknaden omfattas av ett krav på tillstånd. Bolaget saknar vidare ett resonemang kring om ett tillståndskrav skulle påverka de tekniska kraven i spellagen. vegas AB bör förslaget även omfatta plattformsleverantörer, affilierade marknadsföringspartner, kundanskaffningsbolag och betalningsförmedla- önskar klargöranden om de spelcertifikat som är giltiga kommer att fortsätta vara det om ett företag får ett tillstånd, och om varje mjukvarukomponent ska certifieras separat eller om samtliga komponenter kan listas tillsammans. Ett fåtal remissinstanser avstyrker förslaget. förslaget är betungande och riskerar att driva underleverantörer från den Förslaget kan enligt myndigheten även skapa hin- der för framtida etablering av nya underleverantörer på marknaden, vilket kan motverka en effektiv konkurrens. svenska staten ska kunna begränsa näringsfriheten för enskilda utländska företag och därmed försätta dem i en försämrad konkurrenssituation. laget anser vidare att ett licenskrav vid själva tillverkningen av spelpro- gramvara lägger för stor börda på tillverkaren redan i ett tidigt stadie av processen och kan skapa gränsdragningsproblem. menar att ett alternativ till förslaget är att införa ett register över leverantör- er, där endast de i registret anses lämpliga och får tillhandahålla spelinne- håll på den svenska marknaden. Även anser att ett regi- streringssystem är lämpligare än ett licenssystem. Skälen för regeringens förslag Ett krav på tillstånd för spelprogramvara bör införas i spellagen föreslog i sitt betänkande, som låg till grund för den nya spellagen, att även den som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar spelprogramvara för onlinespel skulle ha licens för detta, en s.k. B2B-licens (business to business). Enligt utredningen skulle ett sådant krav ge tillsynsmyndigheten större överblick över leveranskedjan, ta bort en del av den administrativa bördan från spelföretagen, begränsa tillgång- en till spelprogramvara för olicensierade spelföretag som tillhandahåller spel i , samt omöjliggöra för svenska underleverantörer att tillhan- dahålla tjänster till utländska spelföretag utan svenska myndigheters vet- skap (SOU 2017:30 del 1 s. 529–552). Regeringen valde dock att inte gå vidare med förslaget, eftersom det bl.a. fanns oklarheter avseende vilka krav som skulle gälla för en sådan licens. Regeringen påpekade dock att ett tillståndskrav för underleverantörer skulle kunna försvåra för olicensie- rade spelföretag att hitta samarbetspartner och därmed bidra till att säker- Det uteslöts därför inte att ett sådant tillståndskrav skulle kunna bli aktuellt (prop. 2017/18:220 s. 136 och 137). Företag som utvecklar och tillhandahåller spelprogramvara har en cen- tral betydelse för tillhandahållandet av spel. I många fall är spelföretag beroende av en eller flera externa sådana underleverantörer för att skapa innehåll på webbplatsen där spelet tillhandahålls. ers tjänster kan bestå i att leverera själva spelet eller att leverera verktyg som spelföretag kan använda för att själva utveckla spel. I många fall kan tjänsterna också bestå i att sköta hela driften av spelverksamheten, inklusive transaktionerna mellan spelare och spelföretag. marknadsutredningen är det ett begränsat antal programvaruutvecklare som förser merparten av den svenska spelmarknaden med spelprogram- Flera av de större aktörerna är vidare svenskregistrerade bolag. flertal aktörer på den svenska spelmarknaden har efter omregleringen efterfrågat en ökad reglering av underleverantörsmarknaden, för att på så sätt uppnå en högre kanalisering till licensierad spelverksamhet. svarande reglering finns i , enligt vilken den som tillverkar, 2021/22:242 tillhandahåller, installerar eller ändrar spelprogramvara ska ha en s.k. gambling software operating license. Företrädare för UK Gambling Com- mission, som administrerar och utövar tillsyn över licenssystemet i Stor- , har för utredningen uppgett att denna licensordning på ett effektivt sätt har bidragit till att stänga ute olicensierat spel i landet. Regeringen delar, i likhet med majoriteten av remissinstanserna, utred- ningens bedömning att ett krav på tillstånd för spelprogramvara skulle bidra till att tillhandahållandet av olicensierat spel på den svenska spel- är det ett brott att främja deltagan- det i olovligt spel (19 kap. 2 § spellagen). dock ge Spelinspektionen andra möjligheter än att ställa krav på och direkt vända sig till spelprogramvaruutvecklaren för att förhindra att dennes spel används i samband med olovligt spel. Ett tillståndskrav för spelprogramvara innebär en inskränkning i den grundlagsstadgade näringsfriheten i 2 kap. 17 § regeringsformen och en viss inträdesbarriär, särskilt för små företag som vill konkurrera på den Ett alternativ skulle kunna vara att endast införa en reglering som innebär att spelprogramutvecklare inte får samarbeta med olicensierade spelbolag, på liknande sätt som betaltjänst-, internet- och medieleverantörer underställs särskilda skyldigheter i spellagen i syfte att stänga ute olicensierat spel (se 15 kap. 6 § och 18 kap. 26–28 §§ spellagen samt 13 kap. 1 § spelförordningen [2018:1475]). Ett annat alternativ skulle kunna vara att, som bl.a. , och Paf förespråkar, i stället för ett tillståndskrav införa någon form av anmäl- ningsförfarande eller registreringssystem. har dock en mer direkt anknytning till och är en integrerad del av spelmark- Det är t.ex. inte ovanligt med långtgående samarbeten mellan lic- enshavare och spelprogramvaruleverantörer. påverkas vidare av flera av spellagens bestämmelser om bl.a. tekniska krav, certifiering och krav på spelens utformning. Ett tillståndskrav för spelprogramvara skulle ge Spelinspektionen större möjligheter att kontrollera om ett företag har tillräckliga förutsättningar och rutiner för att säkerställa att aktören inte förser olicensierade spelbolag med spelprogramvara för den svenska marknaden. Det skulle också ge myndigheten utökade möjligheter att bedriva aktiv tillsyn mot spelpro- Då det framför allt är inom onlinespel som det olicen- sierade spelet förekommer är det rimligt att ett motsvarande tillståndskrav som redan gäller för innehavare av fysiska spelautomater också gäller för den som tillverkar och tillhandahåller programvara för onlinespel. som ett motsvarande tillståndskrav redan finns i torde den absoluta merparten av de aktörer som skulle omfattas av kravet vidare red- an tillämpa och vara bekanta med en sådan reglering. begränsa den administrativa börda som ett tillståndskrav skulle kunna