prop · H903251 · 2022-06-02 00:00:00 — Regeringens förslag: Samverkan får ske för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism. 1. brottsbekämpande myndigheter, och kredit- 2. brottsbekämpande myndigheter och tillsynsmyndigheter. Med brottsbekämpande myndigheter ska avses , , , , och . Med tillsynsmyndigheter ska avses myndigheter som utövar tillsyn enligt penningtvättslagen. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att ändamålet med samverkan ska vara att vidta åtgärder mot penningtvätt eller finansiering av terrorism samt att samtliga myndigheter som ingår i samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, och samtliga verksamhetsutövare ska få delta i samverkan. Utredningens förslag innehåller inga begränsningar med avseende på i vilka konstellationer som deltagare ska få samverka. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. framhåller att förslaget går utöver verksamhetsutövarnas skyldigheter enligt penningtvättslagen. Länsstyrelserna i , och län anser att samtliga tillsynsmyndigheter bör vara restriktiva med att delta i särskilt beslutad samverkan med aktörer som står under deras tillsyn. Länsstyrelserna anser att det är tveksamt om samtliga deltagare kan göra en sådan intresseavvägning som förutsätts. Länsstyrelserna påpekar också att behovet av att delta i samverkan för verksamhetsutövare under deras tillsyn sannolikt inte kommer att bli stort. Enligt länsstyrelserna finns det ändå fördelar med att samtliga verksamhetsutövare får ingå i samverkan. framhåller att säkerhetsaspekter måste tas på stort allvar om verksamhetsutövare ska delta i samverkan. anser att det med tanke på samfundets oberoende roll kommer vara svårt för samfundet att samverka genom informationslämning till andra myndigheter. , , och Säkerhetspolisen föreslår att kretsen deltagare bör utvidgas. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget om ändamålet för samverkan eller har inget att invända det. Några remissinstanser invänder mot avgränsningen av deltagarkretsen. delar inte de utgångspunkter som ligger till grund för avgränsningen i utkastet och anser att åtminstone företag som står under tillsyn bör kunna delta i samverkan. Den utvärdering som förutskickas i utkastet bör enligt myndigheten ske . och , i vars yttrande Svensk Värdepappersmarknad instämmer, ifrågasätter om den föreslagna avgränsningen ger de bästa möjligheterna att vidta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. anser att även företag som inte är kreditinstitut – t.ex. finansbolag – bör få delta i samverkan men förordar en mer begränsad samverkansform för dessa verksamhetsutövare. Föreningen framhåller att dessa verksamhetsutövare inte behöver ta del av överskottsinformation från alla som deltar, vilket blir fallet om man delar allt med alla inom samverkan och skulle leda till en ohanterlig mängd information. I stället bör dessa verksamhetsutövare 2021/22:251 enligt föreningen inte dela eller ta del av mer information än vad som är motiverat utifrån att motverka penningtvätt med koppling till den egna verksamheten. och motsätter sig att ska få delta i samverkan med brottsbekämpande myndigheter och kreditinstitut och anser att skulle vara jävig vid sin tillsyn. Svensk Försäkring anser att livförsäkringsföretag bör få delta i samverkan. Svensk Försäkring och anser att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism i en verksamhet inte bör vara avgörande för hur kretsen avgränsas. Även Säkerhetspolisen anser att en större krets av verksamhetsutövare och myndigheter bör kunna delta i samverkan, t.ex. finansiella institut såsom växlingskontor, betalningsinstitut och registrerade betaltjänstleverantörer och icke-finansiella verksamhetsutövare. Flertalet remissinstanser tillstyrker dock avgränsningen av deltagarkretsen eller har inget att invända mot den. Utöver , , Förvaltningsrätten i , , Kammarrätten i , och gäller det de brottsbekämpande myndigheterna , , och , tillsynsmyndigheterna Fastighetsmäklarinspektionen, , länsstyrelserna i , och län, och Spelinspektionen, , liksom branschorganisationen . har förståelse för uppfattningen att kreditinstitut torde ha bäst förutsättningar att värna om den personliga integriteten men anser att deltagarkretsen bör kunna utvidgas, t.ex. till större betalningsinstitut. När det gäller inspektionens medverkan framhålls att det skulle påverka värdet av samverkan och den samlade förmågan att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism, om inspektionen inte får delta i samverkan. Genom samverkan kan inspektionen bidra med t.ex. kunskaper om finansmarknadens funktionssätt. Länsstyrelserna anser att de farhågor som länsstyrelserna tidigare gett uttryck för beaktas på ett tillräckligt sätt genom utkastets förslag. är positivt till avgränsningen och anser att den minskar risken för integritetskränkande informationsutbyte. uttrycker oro över att en utökad informationsdelning kan leda till ökad risk för missbruk av känslig information och att verksamhetsutövarnas tolkning av misstänkta transaktioner redan har inneburit negativa konsekvenser för enskilda aktörer inom ideell sektor, t.ex. att bankkonton stängts ned. Skälen för regeringens förslag Ändamålet för samverkan bör vara underrättelseverksamhet En central fråga vid utformningen av ett utökat informationsutbyte är för vilka ändamål som uppgifter ska få utbytas. Utredningen anser att syftet med samverkan bör formuleras så att det möjliggör att information kan delas inte bara mellan myndigheter utan också mellan myndigheter och Utredningen föreslår därför att samverkan ska få ske för att ”vidta åtgärder” mot penningtvätt eller finansiering av terrorism. Uttrycket omfattar underrättelseverksamhet men också andra åtgärder som vidtas för att bekämpa penningtvätt eller finansiering av terrorism, bl.a. utredning av en konkret brottsmisstanke. Regeringen kan konstatera att syftet med samverkan formuleras mycket brett av utredningen. Samverkan skulle kunna ske även för andra syften än de som bär upp penningtvättslagen. Bland annat skulle myndigheter och verksamhetsutövare kunna samverka för att utreda brott, en uppgift som går långt utöver verksamhetsutövarnas skyldigheter enligt dagens regelverk, vilket är inne på. Tvärtom anges det uttryckligen i penningtvättslagen att verksamhetsutövarnas ansvar inte sträcker sig längre än att bedöma om det finns skälig grund för en misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism (4 kap. 2 § andra stycket). Utredning av brott går också utöver ändamålet för sådan samverkan som omfattas av lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Till det kommer att en uppgiftsskyldighet under en pågående förundersökning skulle kunna få svåröverblickbara följder, bl.a. utifrån misstänktas rätt till partsinsyn. Dessutom är kreditinstitut och flera andra verksamhetsutövare som bedriver finansiell verksamhet skyldiga att lämna uppgifter under en förundersökning om det begärs av undersökningsledaren (se bl.a. 1 kap. 11 § LBF) vilket minskar behovet av samverkan under en pågående undersökning. Sammanfattningsvis finns det inte tillräckliga skäl för att samverkan ska omfatta utredning av brott. I stället bör ändamålet med samverkan formuleras med utgångspunkt i det uppdrag som, i vid mening, är gemensamt för de centrala aktörerna på området – brottsbekämpande myndigheter, tillsynsmyndigheter och verksamhetsutövare. De senares skyldigheter enligt regelverket syftar till att förebygga, förhindra eller upptäcka att deras verksamheter utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Som tidigare nämnts har verksamheten därmed likheter med brottsbekämpande myndigheters underrättelseverksamhet. Tillsynsmyndigheterna ska i sin tur kontrollera att verksamhetsutövarna fullgör sina skyldigheter enligt penningtvättslagen. Därmed kan också deras uppdrag i förlängningen sägas gå ut på att förhindra, förebygga eller upptäcka brottslig verksamhet. Däremot har varken verksamhetsutövare eller tillsynsmyndigheter i uppdrag att utreda brott. Ett utbyte av uppgifter mellan myndigheter och verksamhetsutövare bör därför kunna ske för att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism. Den formuleringen används vanligtvis för att beskriva underrättelseverksamhet (se ovan). Ett på så vis formulerat ändamål möjliggör att uppgifter kan delas såväl mellan myndigheter som mellan myndigheter och verksamhetsutövare i enlighet med respektive aktörs uppdrag. Att tillsynsmyndigheter och verksamhetsutövare inte har till särskild uppgift att bekämpa brott eller bedriva underrättelseverksamhet bör alltså inte hindra dem från att delta i samverkan (jfr prop. 2015/16:167 s. 28). Typiskt sett kommer det finnas behov av samverkan för att antingen utbyta uppgifter mellan brottsbekämpande myndigheter och verksamhetsutövare eller mellan tillsynsmyndigheter och brottsbekämpande myndigheter. I samverkan där brottsbekämpande myndigheter och verksamhetsutövare deltar syftar ett ömsesidigt utbyte av uppgifter främst till att myndigheter eller verksamhetsutövare ska kunna samla information om, 2021/22:251 inrikta resurser och vidta åtgärder mot dem som använder verksamhetsutövarens tjänster för penningtvätt eller finansiering. Fokus ligger alltså på att förebygga, förhindra eller upptäcka att kunder och andra använder verksamhetsutövares tjänster som ett brottsverktyg. Detta kan formuleras så att samverkan syftar till att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt i fråga om verksamhet som omfattas av penningtvättslagen. Det innebär inte att samverkan måste avslutas om en förundersökning inleds, men samverkan får inte användas i annat syfte än att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism. Den samverkan som beskrivs ovan skiljer sig från samverkan mellan tillsynsmyndigheter och brottsbekämpande myndigheter, där fokus i stället i första hand ligger på verksamhetsutövaren – inte dess kunder eller andra som använder verksamhetsutövarens tjänster – och hur denne organiserar och anordnar sin verksamhet, dvs. frågor som har att göra med tillsynen över verksamhetsutövaren. En samverkan med ett sådant ändamål kan inrikta sig mot verksamhetsutövare som inte gör det som de ska enligt regelverket eller på att förse tillsynsmyndigheter med information om företrädare för verksamhetsutövare som är uppenbart olämpliga. Ändamålet med en sådan samverkan kan uttryckas som att den syftar till att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism genom tillsyn av verksamhet enligt penningtvättslagen. Sammanfattningsvis anser regeringen att ändamålet med samverkan ska vara att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism. Förslaget ger uttryck för att samverkan i praktiken har olika funktioner, beroende på deltagare. Det är lämpligt att ändamålet för samverkan framgår av lag. Det bidrar till att göra det tydligt för deltagarna vilka syften en samverkan har i ett enskilt fall och gör det möjligt att avgränsa vilka aktörer som bör delta i en viss typ av samverkan. Det är också i linje med de krav som finns om att personuppgifter endast får samlas in och behandlas för uttryckligt angivna ändamål (se avsnitt 5.2). Allmänna utgångspunkter för hur kretsen av deltagare bör avgränsas En grundtanke i modellen med samverkan är att samverkan ska bygga på frivillighet. Eftersom kontakter i samverkan ska ske i närvaro av minst en myndighet (se avsnitt 6.3) har det allmänna vidare alltid uppsikt över hur samverkan bedrivs. Dessa omständigheter kan tala för att – som utredningen föreslår – inkludera samtliga verksamhetsutövare och en vid krets av myndigheter samt i deltagarkretsen. Ett genomförande av utredningens förslag skulle dock i praktiken innebära att samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och dess deltagarkrets – som regleras på förordningsnivå – får en riksdagsbindning. Även om det skulle anses motiverat att låta deltagarkretsen motsvara den enligt samordningsfunktionen hade en mer ändamålsenlig lösning i så fall varit att låta regeringen bestämma vilka myndigheter som får delta i samverkan, eftersom en sådan reglering skulle bli flexibel i händelse av förändringar i behovet av samverkan. Enligt regeringens mening finns det emellertid nackdelar med en alltför obestämd deltagarkrets. Med en sådan lösning läggs ett mycket stort ansvar på framför allt myndigheter att anpassa deltagarkretsen till vad som är lämpligt i det enskilda fallet. Som framför medför det förhållandet att verksamhetsutövare ska kunna delta i samverkan att Prop. 2021/22:251 säkerhetsaspekter behöver tas på stort allvar. Deltagare kan bl.a. behöva bedöma övriga deltagares möjlighet att på ett tillfredsställande sätt skydda uppgifter som tas emot i samverkan. Sådana bedömningar kan avse om uppgifterna formellt omfattas av sekretess eller annan tystnadsplikt hos mottagaren men också om mottagaren har praktiska förutsättningar att skydda de uppgifter som lämnas. Det senare kan bero på hur verksamheten hos mottagaren är organiserad, i vilken grad mottagaren är skyldig att iaktta bestämmelser om informationssäkerhet, utbildning och kompetens i att skydda information hos mottagaren och om mottagaren står under tillsyn i dessa avseenden. Att göra dessa överväganden varje gång en samverkan ska inledas kan vara komplicerat. Med en vid krets av deltagare finns en risk att bedömningen inte görs tillräckligt grundligt eller att bedömningen upplevs för svår och att samverkan därför inte kommer till stånd trots att det skulle vara önskvärt. Mot den angivna bakgrunden bör det i stället vara en fråga för lagstiftaren att göra de avvägningar mellan effektivitet och integritet som blir aktuella när den krets som ska kunna delta i samverkan bestäms. De myndigheter och verksamhetsutövare som får delta i samverkan bör därför anges direkt i lag. Samverkan bör få ske mellan brottsbekämpande myndigheter, tillsynsmyndigheter och verksamhetsutövare… Samverkan mellan brottsbekämpande myndigheter och verksamhetsutövare kan ske på olika sätt. Ett sätt kan vara att använda den information som finns hos verksamhetsutövare för att förse brottsbekämpande myndigheter med uppgifter. Ett annat sätt kan vara det omvända, dvs. att brottsbekämpande myndigheter förser verksamhetsutövare med uppgifter för att verksamhetsutövare bättre ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt penningtvättslagen. Blandade former är också tänkbara. Ett exempel är det samarbete som sker inom ramen för Samlit. Såvitt avser en verksamhetsutövare gäller inte den tystnadsplikt som föreslås i avsnitt 6.6 i förhållande till tillsynsmyndigheten (se t.ex. 13 kap. 6 § LBF). Det innebär att en tillsynsmyndighets förutsättningar för att utöva tillsyn över en enskild verksamhetsutövare inte påverkas av om tillsynsmyndigheten deltar i samverkan eller inte. Att en tillsynsmyndighet deltar i samverkan med verksamhetsutövare och brottsbekämpande myndigheter har fördelar när det gäller verksamhetsutövarnas förebyggande arbete och myndighetens tillsyn över detta. Förutom en möjlighet för myndigheten att dela med sig av användbar information till övriga parter som ingår i samverkan skulle en samverkan av det slag som föreslås ge tillsynsmyndigheten en ökad förståelse för såväl de risker som verksamhetsutövarna utsätts för som för de utmaningar som verksamhetsutövarna ställs inför i sin verksamhet. En sådan ökad förståelse skulle i sin tur ge myndigheten bättre förutsättningar att göra riskbaserade prioriteringar och att rikta in sina resurser där de behövs som mest. Det skulle även ge myndigheten ett bättre underlag för en konstruktiv och effektiv dialog med verksamhetsutövarna i frågor som rör tillämpningen av aktuella regelverk. En tillsynsmyndighet kan också bidra med kunskaper om de förutsätt- ningar under vilka en verksamhetsutövare deltar i samverkan – t.ex. penningtvättslagen och tillämplig rörelselagstiftning – samt aktuella marknaders, sektorers eller branschers funktionssätt. Till det kommer att vissa tillsynsmyndigheter, som , har en central roll i arbetet med att efterleva finansiella sanktioner, t.ex. de sanktioner för att motverka internationell terrorism som EU har beslutat mot vissa personer, grupper och enheter. Enligt länsstyrelserna i , och län bör tillsynsmyndigheter vara restriktiva med att delta i samverkan med verksamhetsutövare som står under deras tillsyn. motsätter sig att ska få delta i samverkan med brottsbekämpande myndigheter och kreditinstitut och anser att skulle vara jävig vid sin tillsyn. framhålls i utkastet och av är emellertid avsikten med samverkan mellan brottsbekämpande myndigheter, tillsynsmyndigheter och verksamhetsutövare inte att verksamhetsutövarens tillsynsmyndighet ska delta i syfte att utöva tillsyn över verksamhetsutövaren. myndighet som vill delta i samverkan behöver förhålla sig till bl.a. för- valtningslagen (2017:900) när den planerar sitt deltagande i samverkan och vad det kan leda till. Ett beslut om samverkan där brottsbekämpande myndigheter och verksamhetsutövare ingår kommer att avse utbyte av underrättelseinformation mellan deltagarna. Vad samverkan syftar till i ett enskilt fall och hur den avgränsas kommer att framgå av beslutet om samverkan (se avsnitt 6.5). Det kan t.ex. handla om att kartlägga misstänkt penningtvätt med anknytning till ett visst kriminellt nätverk, utbyta information om hur nya brottsupplägg kan förebyggas eller att förhindra finansiering av en angiven terroriströrelse. Beslutet sätter alltså gränser för vilka syften som myndigheterna får samverka. Av 5 § förvaltningslagen följer att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsord- ningen och att den i sin verksamhet ska vara saklig och opartisk. ingår bl.a. att en myndighet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem som den är satt att tillgodose. Även om en tillsynsmyndighet rent allmänt har till uppdrag att utöva tillsyn över t.ex. ett kreditinstitut bör det därför inte komma i fråga att tillsynsmyndigheten deltar i samverkan för att kunna vidta tillsynsåtgärder mot ett enskilt kreditinstitut. utgångspunkten bör den omständigheten att får delta i samverkan tillsammans med ett kreditinstitut i sig inte göra att myndig- heten anses vara jävig. I sammanhanget noterar regeringen att det i andra länder förekommer att tillsynsmyndigheter deltar i liknande samarbeten där underrättelseinformation delas mellan brottsbekämpande myndigheter och kreditinstitut, t.ex. i . En annan sak är att det i förvalt- ningslagen finns bestämmelser om jäv för den som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på ett sätt som kan påverka myndighetens beslut i ett ärende och om förfarandet vid jävssituationer (16–18 §§). detta behöver tillsynsmyndigheten beakta inför ett eventuellt deltagande i Det kan t.ex. innebära att de personer som för tillsynsmyndig- hets räkning deltar i samverkan inte också bör arbeta med den faktiska tillsynen över de verksamhetsutövare som deltar. Samverkan är dessutom frivillig. De som deltar i samverkan behöver därför vara överens om kretsen. Regeringen ser – i likhet med Finans- inspektionen – att det finns klara fördelar med att en tillsynsmyndighet deltar i samverkan tillsammans med brottsbekämpande myndigheter och kreditinstitut, även om detta ytterst bygger på att det finns ett ömsesidigt Prop. 2021/22:251 förtroende mellan deltagarna. anser att en särskilt känslig situation kan uppkomma om ett kreditinstitut är föremål för tillsynsaktiviteter som det deltar i samverkan tillsammans med tillsynsmyndigheten. är dock inte begränsad till samverkan mellan och kreditinstitut utan liknande frågor kan även uppkomma i samverkan mellan brottsbekämpande myndigheter och kreditinstitut, t.ex. om det inleds en förundersökning om misstänkt penningtvätt i ett kreditinstitut. I förarbetena till den nuvarande penningtvättslagen uppmärksammade regeringen att en överträdelse av penningtvättslagen som kan bli föremål för ett administrativt ingripande under vissa förhållanden även kan innebära t.ex. näringspenningtvätt eller medhjälp till penningtvättsbrott enligt lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott. I sådana situationer kan de rättigheter som följer av begränsa hur uppgifter som en tillsynsmyndighet begärt in med stöd av en uppgiftsskyldighet får användas (prop. 2016/17:173 s. 431 f.). Att en tillsynsmyndighet eller brottsbekämpande myndighet utreder ett kreditinstitut kan därför tala emot samverkan i ett enskilt fall och den utredande myndigheten bör då också i allmänhet avstå från att delta i samverkan med kreditinstitutet (se även avsnitt 6.5). Sammantaget bör samverkan enligt kapitlet kunna ske mellan brottsbekämpande myndigheter, tillsynsmyndigheter och verksamhetsutövare för att förhindra, förebygga eller upptäcka penningtvätt och finansiering av terrorism. Med tanke på syftet med sådan samverkan bör tillsynsmyndigheters deltagande begränsas till den myndighet eller de myndigheter som utövar tillsyn över verksamhetsutövare som får delta i samverkan. När det gäller brottsbekämpande myndigheter bör de myndigheter som har uppgifter som anknyter till syftet med samverkan – underrättelseverksamhet som avser penningtvätt eller finansiering av terrorism – komma i fråga. Som framgår av avsnitt 4 rör det sig om i första hand om , , , och . Även bör kunna ingå i samverkan. Myndigheten har visserligen inte direkt till uppgift att utreda penningtvätt eller finansiering av terrorism. Men myndigheten kan i sin verksamhet också förebygga och förhindra sådan brottslighet genom att hålla kvar kontanter vid gränser eller ta brottvinster i beslag från andra brott med nära koppling till bl.a. penningtvätt. anser att det behöver klargöras i vilka konstellationer som samverkan får ske mellan myndigheter och kreditinstitut. Förslaget innebär i princip att samverkan får ske mellan en eller flera brottsbekämpande myndigheter och ett eller flera kreditinstitut. får delta i en sådan samverkan. Samverkan får också ske mellan och ett eller flera kreditinstitut. Minst en myndighet måste dock alltid delta i samverkan (se nedan). … och mellan brottsbekämpande myndigheter och tillsynsmyndigheter… När det gäller samverkan mellan brottsbekämpande myndigheter och tillsynsmyndigheter gör sig andra hänsyn gällande. 2021/22:251 handla om att samordna insatser mellan tillsynsmyndigheter, t.ex. när en fråga berör flera kategorier av verksamhetsutövare, eller när myndigheterna – som länsstyrelserna – har överlappande uppdrag. Det kan också handla om att möjliggöra förvaltningsrättsliga åtgärder som har sin grund i andra myndigheters underrättelseinformation. Till exempel kan det finnas ett behov för brottsbekämpande myndigheter att lämna uppgifter till en tillsynsmyndighet om att en viss verksamhetsutövare har en kundkrets som består av många misstänkta kriminella. Det kan vara ett tecken på att verksamhetsutövaren lättare kan utnyttjas för brottslighet eller att verksamheten på annat sätt är särskilt riskfylld. Tillsynsmyndigheterna kan även få uppgifter om att olämpliga personer ingår i en verksamhetsutövares ledning. Tillsynsmyndigheternas roll i sådan samverkan skiljer sig åt från samverkan mellan brottsbekämpande myndigheter, tillsynsmyndigheter och verksamhetsutövare (se ovan). aktuell samverkan avser den kontrollerande delen av tillsynsmyndigheternas verksamhet, dvs. tillsynen över att verksamhetsutövare följer penningtvättslagen. Det handlar alltså om samverkan i syfte att underlätta tillsynen över enskilda verksamhetsutövare eller verksamhetsutövare som kollektiv. Det framstår som naturligt att verksamhetsutövare inte bör få delta i sådan samverkan.