prop · H903125 · 2022-03-01 00:00:00 — Valsedelsgruppens namnlista ska utgöras av namnen i den ordningsföljd de angetts på gruppens valsedlar. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen bedömer, till skillnad från regeringen, att regleringen av gruppbeteckningar ska behållas oförändrad och att ordningen för hur de proportionella valen genomförs inte bör förändras. Vidare föreslår utredningen att ordningen mellan namnen inom en valsedelsgrupp ska fastställas på samma sätt som vid val inom . Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser avstyrker utredningens bedömning om att regleringen av gruppbeteckningar ska behållas oförändrad. förespråkar att det införs krav på föranmälan av samarbeten. Även CKS anser att det finns skäl att förändra regleringen av gruppbeteckningar. Tekniska högskolan, , () förespråkar en lagändring som gör det möjligt att föranmäla gruppbeteckning och kandidater. anser att utredningen tonar ned de negativa riskerna gällande att ett parti kan tjäna platser genom att använda ett annat partis gruppbeteckning utan att det finns något samarbete. Även , , anför att det är olyckligt att utredningen inte föreslår en lösning på problemet. SKR efterlyser en klarare definition av begreppet valsedelsgrupp. Region instämmer däremot i utredningens bedömning att ytterligare moment under valförfarandet skulle innebära ökad byråkrati och tidsutdräkt, samt att en annan ordning skulle innebära en för stor förändring av det nuvarande systemet. Även kommun anser att utredningen gjort kloka bedömningar. Vidare anför vissa remissinstanser, bl.a. och kommuner, att det finns ett generellt behov av att förenkla regelverket. Region anför att reglerna om sammanräkning för att fastställa ordningen inom en valsedelsgrupp är komplicerade. 2021/22:125 att beräkningsmodellerna är relativt komplicerade och ställer krav på expertkompetens hos kommuner. Skälen för regeringens förslag En reglering som innebär att en valsedelsgrupp behöver vara överens om gruppbeteckning och namnlista En naturlig del av systemet med proportionellt val är att partier kan erhålla ytterligare platser genom att gå samman i en valsedelsgrupp. sådan valsedelsgrupp är ett resultat av ett genuint samarbete är detta inget som i sig kan anses vara problematiskt. Den nuvarande regleringen av det proportionella valsättet innebär dock att det även är möjligt för ett parti att söka ingå i en valsedelsgrupp utan att något samarbete förekommer mellan det och de andra partierna i en sådan konstellation. Ett sådant agerande kan vidare under vissa förhållanden leda till att ett parti får fler platser än det skulle fått om det inte ingått i konstellationen (S. och S. , Proportionella val inom kommunfullmäktige, N.p., 2019, Web. Regeringen instämmer i vad flera remissinstanser anför om att det är ett problem med dagens system att ett parti kan tjäna platser genom att an- vända andra partiers gruppbeteckning utan att det finns något faktiskt sam- Som lyfter är det i grunden en demokratisk fråga att systemet för fördelningen av platser är utformat på ett sådant sätt att representationen i styrelser, nämnder och utskott m.m. stämmer överens med de förtroendevaldas väljarstöd. Regeringen anser därför, till skillnad från Region och kommun, att problemet behöver åt- Frågan är då hur den nya lagen bör utformas för att motverka ett och KTH förespråkar lösningsalternativ som går ut på att det ska tas fram en ny ordning med möjlighet till föranmälan av antingen samarbeten eller gruppbeteckningar och kandidater. utredningen nämns någon form av föranmälan eller godkännande av sam- arbeten som tänkbara lösningar på problemet. bedömningen att det ligger närmast till hands att göra om regleringen på ett sådant sätt att en valteknisk samverkan i en valsedelsgrupp förutom en gemensam gruppbeteckning även ska kräva en gemensam lista. utredningen skulle en sådan förändring innebära att enbart förberedda och äkta samarbeten skulle medföra någon fördel för de inblandade eftersom ett eventuellt parti som avsåg att ansluta sig till en annan gruppbeteckning inte längre skulle kunna ange några egna namn och därför inte ha något att vinna på ett sådant agerande. Regeringen bedömer att det inte bör tas fram en ny ordning med någon form av möjlighet till föranmälan. Ett införande av en sådan ny ordning skulle medföra relativt omfattande byråkrati eftersom det innebär att det skulle inrättas ett helt nytt förfarande för registrering och anmälan. om förfarandet skulle utformas som en förenklad version av vallagens förfarande, skulle det få till följd att ytterligare formalia tillförs ett regel- verk som uppfattas som tämligen byråkratiskt och svår- En majoritet av remissinstanserna efterfrågar ytterligare regel- förenklingar och inte ett ännu mer omfattande regelverk. Regleringen om valsedelsgrupper bör i stället utformas så att endast valsedlar med samma gruppbeteckning och samma namn i samma ordn- ingsföljd utgör en valsedelsgrupp. Förutom en gemensam gruppbeteckning bör alltså en valteknisk samverkan även kräva att man är överens om en lista med namn. Valsedelsgruppens namnlista bör sedan utgöras av namnen i den ordningsföljd de angetts på gruppens valsedlar. Krav på enighet om namn och dess ordningsföljd innebär, som utredningen anför, att enbart förberedda och äkta samarbeten kan medföra någon fördel för de inblandade. Förslaget innebär visserligen att man frångår den delen av dagens system som medger att flera partier kan samarbeta men ändå ha egna namnlistor. Proportionella val handlar dock i grunden om att platser i t.ex. styrelse och nämnder ska fördelas så att företrädare tillförsäkras representation proportionellt utifrån sina mandat. En samverkande konstellation som inte är överens om namnen kan enligt regeringens mening därför inte anses enad på ett sådant sätt att den vid ett proportionellt val bör få representation i proportion till sin samlade andel av rösterna. Det är alltså bara de konstellationer som kan samlas kring en gemensam meningsinriktning innefattande namnen och dess inbördes ordning som bör få möjlighet till sådan representation. I sammanhanget behöver det dessutom framhållas att valteknisk samverkan i praktiken förutsätter att de samarbetande parterna är överens om vem som ska tilldelas plats. Det förefaller inte heller finnas något större reellt behov av att ha olika namnlistor inom äkta samarbeten. Utredningen anför att det är vanligt att valsedlar inom en valsedelsgrupp listar samma namn i samma ordningsföljd och att utvecklingen har gått i den riktningen att många valsedelsgrupper numera använder förtryckta valsedlar. Vidare innebär förslaget att partierna stärks på bekostnad av de enskilda ledamöterna. Som CKS understryker är dock de politiska partierna centrala aktörer i den lokala svenska demokratin. Regleringen syftar också till att omöjliggöra ett beteende med oäkta samarbeten som måste anses skadligt för den lokala demokratin. Regeringen anser mot denna bakgrund att den förstärkning av partierna som förslaget medför måste anses motiverad. Det bör också framhållas att den föreslagna regleringen inte innebär något egentligt ingrepp i den fria nomineringsrätten även om det i praktiken troligen kommer stärka partiernas ledning. Den enskilde röstande har möjlighet att fritt lista namn. Skillnaden i förhållande till dagens system gäller vad som ska krävas för att det ska anses finnas en valteknisk samverkan. Till detta ska läggas att regleringen medför betydande förenklingar av genomförandet av proportionella val genom att ordningen mellan namn inom en valsedelsgrupp inte längre behöver fastställas särskilt. Regeringen anser mot den bakgrunden att övervägande skäl talar för att regleringen om valsedelsgrupper i den nya lagen bör utformas så att endast valsedlar med samma gruppbeteckning där samma namn anges i samma ordningsföljd räknas samman till en valsedelsgrupp. Förenklad ordning för genomförande av val Den befintliga ordningen för de proportionella valens genomförande innebär att rösterna först ordnas i valsedelsgrupper och räknas. Därefter fastställs namnordningen för varje valsedelsgrupp genom särskilda sammanräkningar. Slutligen fördelas platserna mellan valsedelsgrupperna och besätts med den som enligt gruppens lista står närmst på tur att få platsen. 2021/22:125 Till följd av regeringens föreslagna reglering om valsedelsgrupper kan denna reglering förenklas. Regleringen om valsedelsgrupper innebär som anges ovan att en valsedelsgrupp behöver vara överens om både gruppbeteckning och en lista med namn. Det nya kravet medför således att det inte längre behövs en ordning för att fastställa namnordningen inom en valsedelsgrupp. Namnordningen inom en valsedelsgrupp kommer i stället att framgå direkt av gruppens valsedlar. Ordningen för genomförande av proportionella val kan därför förenklas genom att fördelningen av platser mellan valsedelsgrupperna kan ske direkt efter att de avlämnade valsedlarna har ordnats i valsedelsgrupper. Regleringen av hur platserna fördelas och besätts enligt den nya lagen bör motsvara den nu befintliga ordningen. Slopandet av ordningen för fastställande av namnordningen inom varje valsedelsgrupp innebär att någon reglering som motsvarar 15–18 §§ lagen om proportionellt valsätt inte behöver tas in i den nya lagen. Detta innebär i sin tur att frågan om beräkningsmetod för att fastställa ordningen mellan namnen inom en valsedelsgrupp är aktuell. 5.4Fyllnadsval för att ersätta avgående ledamöter som valts proportionellt Regeringens förslag: Fyllnadsval ska hållas för att ersätta avgående ledamöter som valts proportionellt. Vid fyllnadsval ska fullmäktige, så långt det är möjligt, säkerställa att representationen i nämnden inte förändras. Utredningens förslag överensstämmer huvudsakligen med regeringens förslag. Utredningen föreslår att det ska vara möjligt att hålla fyllnadsval för att ersätta avgående ledamöter som valts proportionellt. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. kommun framhåller att det ligger i linje med den demokratiska värdegrund som samhället vilar på, att medborgarnas röst i största möjliga mån hörsammas, även då en ledamot avgår. kommun understryker att förslaget underlättar administration av val och ger goda möjligheter till att representationen i nämnderna inte förändras . och kommuner framhåller att frågan om säkerställande av partitillhörighet när valda ledamöter avgår är viktig för mindre kommuner. Region anser att förslaget är en tillfredställande lösning för att säkerställa minoritetsskydd. påtalar att tomma stolar i fullmäktige inte är bra ur ett demokratiskt perspektiv och understryker vikten av att regler för ersättare inte får förändra valresultatet. anför att den av fullmäktige fastställda inträdesordningen för ersättare bör användas även då en beslutsinstans har valts proportionellt. SKR efterfrågar ett förtydligande avseende i vilken utsträckning fyllnadsval av proportionellt valda ersättare i styrelse och nämnd kan ske. Några remissinstanser är kritiska till utformningen av förslaget. och kommuner anser att formuleringen ”så långt det är möjligt” är oklar och öppnar upp för tolkningsproblem. anser att formuleringen bör ses över. 2021/22:125 kommun anför att begreppet representation kan skapa otydlighet i lag- texten och bör ersättas med den partipolitiska representationen. anser att det tydligare bör framgå att fyllnadsval ska hållas även i de fall då avgående ledamot utsetts vid ett proportionellt val. Regionen anser vidare att fullmäktiges ansvar måste regleras mera kategoriskt. Skälen för regeringens förslag Om en ledamot avgår ska fyllnadsval förrättas om ledamoten valts genom majoritetsval (6 kap. 20 § första stycket KL). Om den avgångne ledamoten utsetts genom proportionellt val inträder i stället ersättare i enlighet med den ordning som har bestämts för ersättarnas tjänstgöring (6 kap. 20 § andra stycket KL). Om ersättarna utsetts genom majoritetsval inträder ersättaren i sådana fall enligt den inträdesordning som fullmäktige bestämt (6 kap. 16 § KL). När ersättare däremot har utsetts genom proportionella val är det ordningen i 25 § lagen om proportionellt valsätt som avgör vilken ersättare som inträder som ledamot. Regeringen anser, i likhet med utredningen och flertalet remissinstanser, att det rådande systemet inte är tillfredsställande när det gäller att ersätta ledamöter som avgår när ledamoten har valts proportionellt eftersom det kan leda till att majoritetsförhållandena i styrelsen eller övriga nämnder förändras. Regleringen kan medföra att en ledamot ersätts av någon inte bara från ett annat parti utan även från en annan samarbetskonstellation. Det kan också leda till att ett parti blir utan representation. Regeringen ser därmed ett behov av att reformera regleringen av hur avgående ledamöter ersätts när ledamoten har valts proportionellt. Utredningen bedömer att det saknas behov att förändra regleringen avseende inträdesordningen vid tillfällig frånvaro eftersom det under utredningen inte framkommit att reglering är problematisk i den delen. Regeringen instämmer i denna bedömning och anser, till skillnad från , att det inte finns skäl att införa en ordning som innebär att fullmäktige får fastställda inträdesordningen för proportionellt valda ersättare. Frågan som SKR lyfter avseende i vilken utsträckning fyllnadsval av proportionellt valda ersättare i styrelse och nämnd kan ske har inte behandlats av utredningen. Det saknas därför beredningsunderlag för att inom ramen för detta lagstiftningsärende behandla frågan. Fyllnadsval ska hållas om den avgående ledamoten utsetts vid proportionellt val Regeringen anser, i likhet med flera remissinstanser inklusive SKR, att problematiken kring avgångna ledamöter bör hanteras genom att ledamöter som avgår ersätts genom fyllnadsval på motsvarande sätt som gäller för ledamöter som valts genom majoritetsval. Även den nya regeln bör, såsom anför, vara tvingande. Skillnaden är dock att regeln behöver utformas på ett sådant sätt att det minoritetsskydd som de proportionella valen är avsedd att skapa upprätthålls. anser att fullmäktiges ansvar för att säkerställa att repre- sentationen inte förändras när fyllnadsval hålls, måste regleras mer kate- 2021/22:125 goriskt än vad utredningen föreslår. Enligt regionen bör det parti vilket den avgående ledamoten tillhör ha rätt att nominera kandidat till den vakanta platsen, om det inte finns synnerliga skäl. Det är dock problematiskt att knyta regleringen om fyllnadsval till partitillhörighet på det sätt som regionen och kommun förespråkar. proportionella val i kommuner och regioner innebär något krav på att de personer som väljs till förtroendeuppdrag har någon redovisad parti- Ledamöter av fullmäktigeförsamlingarna har antingen nomi- nerats av sina partier och accepterat att de nominerats eller samtyckt till att bli invald för partiet (2 kap. 9 och 20 §§ vallagen). För att väljas till andra uppdrag, såsom en nämnd, krävs dock enbart att en person är valbar (4 kap. 3 § andra stycket KL) och att fullmäktige väljer personen i fråga I normalfallet torde det inte vara något problem att identifiera vilket parti någon företräder men det finns alltså inte några sådana krav i lagstiftningen. Den befintliga ordningen för proportionella val innebär att flera partier kan ingå i en och samma valsedelsgrupp genom att ange en gemensam gruppbeteckning (14 §). Proportionella val bygger således inte på parti- beteckningar utan utgår från valsedelsgrupper som bildas utifrån de grupp- beteckningar som de väljande anger på sina valsedlar. kan utgöras av en partibeteckning, någon form av etablerad samarbets- konstellation eller en annan gruppering. Vid proportionella val går det så- ledes att avgöra från vilken valsedelsgrupp en person valts. att gruppbeteckningen för valsedelsgruppen inte sammanfaller med en partibeteckning finns det dock inget som garanterar att det går att iden- tifiera från vilket parti inom en valsedelsgrupp som en person blivit vald. Vidare kan det vara så att det av en gruppbeteckning inte framgår vilka partier som ingår i den. Även om det torde vara ytterst ovanligt kan det vara okänt vilka ledamöter som står bakom en beteckning. Regeringen anser att det inte bör skapas någon ny reglering med krav på att det redovisas vilket parti en ledamot representerar. Ett sådant krav vore en stor förändring av den fria nomineringsrätten. Det skulle också medföra en ökad byråkrati. En regel om fyllnadsval bör därför inte utformas på ett sådant sätt att det i lag anges ett krav på att den avgångne ledamoten ersätts av någon som företräder samma parti. Kravet bör i stället utformas så att det inte tillskapar några nya formkrav i valordningen men ändå tillgodoser syftet att en ledamot som avgår ska ersättas av någon som företräder samma parti. skulle det kunna åstadkommas genom att fullmäktige ges en lagstadgad skyldighet att, så långt det är möjligt, säkerställa att representationen i en nämnd inte förändras när fyllnadsval ska hållas. anför att formuleringen ”så långt det är möjligt” öppnar för tolknings- problem och att det därmed finns risk att fullmäktige inte i tillräcklig ut- sträckning säkerställer representationen. Regeringen kan konstatera att ett krav på att så långt som möjligt säker- ställa att representationen inte förändras, är ett högt ställt krav. att fullmäktige kan tillåta att representationen i nämnden förändras endast i de fall när det inte är möjligt att ersätta den avgående ledamoten med någon som representerar samma parti. Det handlar om undantags- situationer när partitillhörigheten inte är känd eller det av annat skäl inte går att upprätthålla representationen, t.ex. till följd av att den avgående ledamoten är partiobunden eller därför att det parti ledamoten företrätt har Prop. 2021/22:125 upplösts. Kravet kommer således medföra att en avgången ledamot i normalfallet ersätts av någon från samma parti. ger en sådan regel tillräcklig flexibilitet för att hantera de undantagssituationer som kan uppkomma och skapar inget behov av att införa regler om att partitillhörighet måste registreras. I de undantagssituationer när det inte är möjligt att säkerställa att representationen inte förändras kommer fullmäktige behöva redovisa de omständigheter som bedömningen grundas på. Fyllnadsvalen kan vidare överklagas genom laglighetsprövning och minoriteter i fullmäktige har därmed möjlighet att få frågan om hur fullmäktige hanterat fyllnadsvalet rättsligt prövad. Att det ytterst ankommer på rättstillämpningen att bedöma om fullmäktige uppfyllt kravet i lagstiftningen innebär inte, som kommun anför, att regeln i sig är oklart utformad. Möjligheten till domstolsprövning säkerställer att fyllnadsvalen genomförs på ett rättssäkert sätt. Regeringen anser därmed att det minoritetsskydd som de proportionella valen är ämnade att skapa upprätthålls på ett tillfredsställande sätt genom att det i lag fastställs att fullmäktige har en skyldighet att, så långt det är möjligt, säkerställa att representationen i en nämnd inte förändras när fyllnadsval ska hållas. Den nya ordningen med fyllnadsval för avgående ledamöter som utsetts vid ett proportionellt val bör införas i kommunallagen. Motsvarande reglering ska också införas i och lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och regioner när det gäller överförmyndarnämnder respektive indelningsdelegerade och ledamöter av utskott som valts av indelningsdelegerade. Följdändringar i andra författningar Regeringens förslag: Hänvisningar till lagen om proportionellt valsätt eller bestämmelser i den lagen ska i de författningar där hänvisningarna förekommer ersättas med hänvisningar till den föreslagna lagen om proportionella val i kommuner och regioner. Utredningens förslag överensstämmer huvudsakligen med regering- Utredningen föreslår en annan utformning av en av de bestämmelser i kommunallagen som hänvisar till den nya lagen. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna kommenterar inte förslaget särskilt. kommun anser att den befintliga formuler- ingen ”om det begärs” bör användas i de lagar som hänvisar till den nya lagen om proportionella val eftersom det blir tydligare om förutsättning- arna för proportionella val framgår av den hänvisande författningen. Skälen för regeringens förslag: Eftersom det föreslås att lagen om proportionellt valsätt ska ersättas av en ny lag om proportionella val i kom- muner och regioner krävs att de författningar som hänvisar till den befintli- ga lagen ändras. Det rör sig, utöver kommunallagen, om två balkar och De ändringar som blir nödvändiga handlar i samtliga fall om rena hänvisningar till lagen om proportionellt valsätt i allmänhet eller till bestämmelsen i 2 § i den lagen. Dessa hänvisningar bör ändras så att de i stället hänvisar till den nya lagen. 2021/22:125 Regelverket kan visserligen, såsom kommun anför, uppfattas som mer lättillgängligt om förutsättningarna för genomförande av proportionella val framgår redan av grundförfattningen. Utgångspunkten är att hänvisningar till bestämmelser i andra författningar bör utformas så att de ger information om innehållet i de bestämmelser man hänvisar till. Den nya begränsningen av proportionella val av ersättare och suppleanter i de fall ledamöterna valts genom majoritetsval innebär dock att de bestämmelser som hänvisar till 2 § lagen om proportionellt valsätt i stället bör hänvisa till den nya lagen i dess helhet eftersom val av ersättare och suppleanter enligt den nya lagen inte kan hållas proportionellt om valet av ledamöter skett genom majoritetsbeslut. Det gäller även hänvisningen i 9 kap. 8 § kommunallagen. 6Reglerna om ersättares tjänstgöring i fullmäktige bör inte förändras Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att ändra bestämmelserna avseende ersättare i fullmäktige för att göra reglerna om ersättares tjänstgöring i kommuner och regioner enhetliga. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som kommenterar bedömning- en särskilt, tillstyrker eller har inga invändningar mot den. upplever inga problem med nuvarande ordning och ser snarare problem med en ändrad ordning. kommun konstaterar att tjänstgöringen för ersättare i fullmäktige handlar om skillnader mellan regionfullmäktige och kommunfullmäktige som främst rör regioner och kommuner som har flera valkretsar. Skälen för regeringens bedömning: Bestämmelser om hur ersättare i regionfullmäktige utses finns i vallagen. För varje ledamot utses lika många ersättare som ledamotens parti fått mandat i valkretsen, dock alltid minst tre (14 kap. 14 och 15 §§). Enligt bestämmelser i kommunallagen, utses ersättare i kommunfullmäktige till det antal som kommunfullmäktige bestämmer. Antalet får högst vara hälften av det antal platser som varje parti fått i fullmäktige (5 kap. 8 § KL). Om det för ett parti inte kommer att utses minst två ersättare ska ytterligare en beräkning göras till dess minst två ersättare utsetts. Regleringen av hur ersättare i kommunfullmäktige utses återfinns i vallagen (14 kap. 16 och 17 §§). Ersättare för en fullmäktigeledamot tjänstgör i den ordning som är bestämd mellan dem (5 kap. 18 § KL). Ordningen mellan ersättarna fastställs genom det allmänna valet och på det sätt som regleras i 14 kap. 15–17 §§ vallagen. finns utöver detta bestämmelser om tjänstgöringen i kommunallagen som inte är tillämpliga på regionfullmäktige (5 kap. 21 § KL). Regleringen rörande ersättare i fullmäktige skiljer sig således åt mellan regionerna och kommunerna. Det rör både reglerna för indelning i valkretsar och reglerna om det antal ersättare som ska utses. är fler i regionerna än i kommunerna. Vidare utses ersättarna enligt två Prop. 2021/22:125 olika regelverk. Ersättare i regionfullmäktige utses på samma sätt som För kommunerna finns däremot ett särskilt system, reglerat i vallagen.