prop · H903136 · 2022-03-01 00:00:00 — I den nya lagen används uttrycket tillhörande facilitet i stället för tillhörande installation, se avsnitt 8. Uttrycket allmänt kommunikationsnät definieras också i LEK och definitionen föreslås föras över till den nya lagen med den ändringen att definitionen ska avse ett allmänt elektroniskt kommunikationsnät, se avsnitt 8. För att säkerställa att tillträdesreglering- en genomförs på ett korrekt sätt bör definitionen av operatör i den nya lagen även i övrigt ligga närmare lydelsen i EU-direktivet. I stället för den utformning som föreslås i promemorian anser regeringen att det i lagen bör anges att med operatör avses den som tillhandahåller eller avser att tillhandahålla ett allmänt elektroniskt kommunikationsnät eller en till- hörande facilitet. Termineringstaxor har reglerats genom utpekande av SMP-operatö- rer på marknaderna för fast respektive mobil samtalsterminering. PTS har ålagt dessa företag en skyldighet att bedriva samtrafik genom att bl.a. till- handahålla samtalsterminering och generella villkor för tillhandahållandet tillsammans med skyldigheter att inte diskriminera vid tillhandahållandet 2021/22:136 av samtrafik, att tillämpa rättvis och skälig prissättning samt att offentlig- göra uppgifter (se PTS beslut , bl.a. dnr 19-13447). Med stöd av artikel 75 i EU-direktivet har Europeiska kommissionen antagit en delegerad akt som fastställer en unionsomfattande högsta taxa för samtalsterminering som åläggs alla tillhandahållare av tjänster för samtalsterminering i mobila eller fasta nät i medlemsstaterna, se kom- missionens delegerade förordning (EU) 2021/654 av om komplettering av och rådets direktiv (EU) 2018/1972 genom fastställande av en enda unionsomfattande högsta termineringstaxa för röstsamtal i mobila nät och en enda unionsomfattande högsta termineringstaxa för röstsamtal i fasta nät. Kommissionen ska se över den delegerade akten och överväga om taxorna fort- farande är nödvändiga. Syftet med reformen är att minska reglerings- bördan vid åtgärdandet av konkurrensproblem i samband med samtals- terminering i grossistledet (se skäl 196). Vidare får artikel 75.2 förstås på det sättet att om kommissionen vid en översyn av den delegerade akten beslutar att det är nödvändigt att fastställa unionsomfattande termineringstaxor för samtal, antingen för någon av marknaderna eller för båda, får regleringsmyndigheten till följd av en genomförd marknadsanalys införa kostnadsorienterade terminer- ingstaxor på nationell nivå. Regeringen delar PTS bedömning att artikel 75 inte hindrar regleringsmyndigheten från att analysera marknaderna för fast respektive mobil samtalsterminering och om det bedöms motiverat ålägga en SMP-operatör andra skyldigheter än om prissättning (jfr skäl 2 i den delegerade förordningen). Bilagan till kommissionens rekommendation (EU) 2020/2245, som an- ger de marknader som regleringsmyndigheten bör analysera, omfattar inte längre marknaderna för samtalsterminering (jfr avsnitt 14.2.2). I skäl 40 i rekommendationen anges att termineringsmarknaderna mot bakgrund av en enda unionsomfattande högsta termineringstaxa för röstsamtal i mobila respektive fasta nät inte längre skulle uppfylla trekriterietestet på unions- nivå. I skäl 41 anges vidare att särskilda omständigheter dock kan motivera reglering av utvalda aspekter av termineringsmarknaderna i vissa med- lemsstater. Särskilda nationella omständigheter kan tyda på att dessa mark- nader inte tenderar att utvecklas i riktning mot verklig konkurrens ur ett framåtblickande perspektiv eller att konkurrensproblem kvarstår. Det fram- går att regleringsmyndigheten bör ta itu med sådana problem, antingen genom att införa andra skyldigheter än priskontroll, om trekriterietestet är uppfyllt, eller genom att använda andra lämpliga regleringsverktyg. Sammantaget bör regleringsmyndigheten alltså analysera marknaderna för samtalsterminering om den har tillräckliga skäl för att anse att trekriterietestet är uppfyllt (jfr skäl 22 i rekommendationen). Myndigheten kan fastställa att marknaderna i svensk kontext har sådana särdrag att de kan komma i fråga för förhandsreglering. SMP-operatörer som identifieras på dessa marknader ska åläggas andra skyldigheter än priskontroll. Precis som enligt LEK kommer regleringsmyndigheten alltså även fortsatt att kunna ålägga SMP-operatörer exempelvis skyldigheter om att bedriva samtrafik och att inte diskriminera vid tillhandahållande av samtrafik, som och efterfrågar. Till skillnad från promemorians förslag bör fastställandet av en unions- Prop. 2021/22:136 omfattande termineringstaxa endast utesluta införandet av kostnadsorien- terade termineringstaxor på nationell nivå. Möjligheten för regleringsmyn- digheten att ålägga en SMP-operatör skyldigheter i fråga om priskontroll behöver därför begränsas för de aktuella marknaderna. Det bör införas en bestämmelse med motsvarande innebörd i den nya lagen. Artikel 75 innehåller vissa ytterligare bestämmelser för det fall reglerings- myndigheten till följd av en marknadsanalys bedömer att det är nödvändigt att införa kostnadsorienterade termineringstaxor, se vidare avsnitt 14.3.6. 14.2.5Anmälan om avveckling eller utbyte av ett nät Regeringens förslag: En skyldighet om tillträde och ett beslut om bin- dande åtagande ska förenas med en skyldighet att före åtgärden till regleringsmyndigheten anmäla planer på att avveckla eller byta ut nätdelar som omfattas av skyldigheten. Om det är nödvändigt för att säkerställa konkurrensen och slutanvän- darnas rättigheter, ska regleringsmyndigheten få ålägga operatören att ge in en detaljerad beskrivning av planerna med avseende på övergångs- perioder och villkor samt av vilka jämförbara tillträdesprodukter som erbjuds i stället. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås att en SMP-operatör i förväg ska anmäla planer på att avveckla eller byta ut delar av ett nät som omfattas av ålagda skyldigheter. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. anser att skyldigheten bör omfatta att informera alla berörda aktörer. Flera regioner, bl.a. Regioner- na och , anser att det tydligare bör framgå att regle- ringsmyndigheten ska säkerställa ett transparent och lämpligt avvecklings- eller utbytesförfarande med tillgång till alternativa tillträdesprodukter. PTS och invänder mot att fastställa en tidsgräns för anmälan i lag. Skälen för regeringens förslag Övergång från äldre infrastruktur Artikel 81 i EU-direktivet behandlar förfarandet för att avveckla ett nät som omfattas av ålagda SMP-skyldigheter eller att byta ut delar av ett sådant nät mot ny infrastruktur. Bestämmelserna omfattar avveckling eller utbyte av infrastruktur som krävs för att driva ett kopparnät. Artikeln saknar mot- svarighet i tillträdesdirektivet. Den nya regleringen tar sikte på det för- hållandet att de traditionella kopparbaserade accessnäten är föråldrade och därför gradvis byts ut till exempelvis modern fiberbaserad infrastruktur eller avvecklas av nätägaren. Det finns dock fortfarande tillträdande opera- törer som är beroende av tillgången till det kopparbaserade accessnätet. Övergången från kopparinfrastruktur har kommit olika långt inom EU. I har utbyggnaden av fiber och mobila anslutningar kommit för- hållandevis långt och efterfrågan på kopparbaserade tjänster minskar där- 2021/22:136 för kraftigt. Av PTS rapport telekommarknad 2020 framgår att an- talet fasta bredbandsabonnemang då uppgick till 4,2 miljoner. Det är en ökning på årsbasis. Knappt 0,4 miljoner utgjorde kopparbase- rade xDSL-anslutningar, vilket är en minskning . En SMP-operatör ska anmäla avveckling av ett reglerat nät De nya direktivbestämmelserna syftar till att främja övergången från koppar- till fibernät genom att nationella regleringsmyndigheter övervakar nätoperatörernas egna initiativ i detta hänseende och, om nödvändigt, fast- ställer villkoren för ett lämpligt övergångsförfarande (se skäl 209 i EU- direktivet). Av artikel 81.1 framgår att ett SMP-företag ska anmäla till regleringsmyndigheten i förväg och när det planerar att avveckla eller byta ut nätdelar som omfattas av ålagda SMP-skyldigheter. Anmäl- ningsskyldigheten omfattar även nätdelar som omfattas av bindande åtaganden (se nedan). Syftet med anmälningsskyldigheten är alltså att ge regleringsmyndigheten möjlighet att kontrollera att tillträdande operatörer kan planera sin verksamhet och bedöma om ytterligare åtgärder behöver vidtas till skydd för konkurrensen, som SMP-företaget så långt som möjligt disponerar över de egna planerna. Vidare ska regleringsmyndigheten enligt artikel 81.2 första stycket säkerställa att avvecklings- eller utbytesförfarandet inkluderar en transpa- rent tidsplan och transparenta villkor, bl.a. en lämplig övergångstid. För- farandet ska också säkerställa tillgång till alternativa produkter av åtmin- stone jämförbar kvalitet som ger tillträde till uppgraderad nätinfrastruktur som ersätter de utbytta delarna, om detta är nödvändigt för att skydda konkurrensen och slutanvändarnas rättigheter. Ålagda tillträdeskyldigheter hindrar inte nätägaren från att byta ut nätet eller att avveckla det. Något formellt upphävande av en skyldighet krävs alltså inte för avvecklingen av ett befintligt nät, utan skyldigheterna gäller så länge nätet finns. Med stöd av bestämmelserna om upphävande av skyldigheter är det dock möjligt för regleringsmyndigheten att förena ett sådant beslut med villkor för en övergångsperiod (se avsnitt 14.9). PTS har inom ramen för ålagda skyldigheter för på marknaden för lokalt tillträde till nätinfrastruktur beslutat om en informa- tionsskyldighet i förhållande till samlokaliserade operatörer vid nedlägg- ningar av telestationer och liknande kopplingspunkter och säker- ställt att tillträdande operatörer ska ha möjlighet att samlokalisera på nya platser för att ansluta befintliga slutkunder (se PTS ändringsbeslut , dnr 15-7200). Genom både åläggande och upphävande av SMP-skyldigheter har PTS alltså möjlighet att övervaka avvecklings- eller utbytesförfarandet och, om det behövs, också fastställa villkoren, som bl.a. Regionerna och efterfrågar. Enligt regeringens bedömning bör även anmälningsskyldigheten i för- hållande till regleringsmyndigheten lämpligen regleras i samband med åläggandet av SMP-skyldigheter. Därmed kan även den tidsgräns som regle- ringsmyndigheten anser är lämplig bestämmas i varje enskilt fall. På så sätt blir regleringen mer flexibel och kan anpassas efter omständigheterna i det enskilda fallet som det säkerställs att skyldigheten uppfyller kravet på proportionalitet, som PTS och framhåller. I avsnitt 14.4 och 14.5 föreslås reglering av åtaganden som en SMP- Prop. 2021/22:136 operatör ska kunna erbjuda regleringsmyndigheten. Ett beslut om att ett åtagande av en SMP-operatör ska vara bindande innebär en skyldighet för operatören att följa åtagandet och kan ersätta ett åläggande av SMP-skyl- digheter. I enlighet med direktivet bör även sådana beslut förenas med en anmälningsskyldighet i fråga om nätdelar som omfattas av åtagandet. Sammantaget bör regleringsmyndigheten förena SMP-skyldigheter och beslut om bindande åtaganden med en skyldighet att före åtgärden till myndigheten anmäla planer på att avveckla eller byta ut nätdelar som omfattas av sådana skyldigheter. När det är nödvändigt för att säkerställa konkurrensen och slutanvändarnas rättigheter bör det dessutom vara möjligt för regleringsmyndigheten att ålägga SMP-operatören att närmare i detalj beskriva planerna, villkoren som ska gälla och vilka jämförbara tillträdesprodukter som erbjuds i stället. Som framgår ovan är det möjligt att ålägga en SMP-operatör en informa- tionsskyldighet i förhållande till andra operatörer. för fram kan det finnas skäl för att potentiella investerare, inte bara sam- lokaliserade operatörer, bör få information om behovet av anläggande av ny infrastruktur. Direktivsregleringen har dock ett annat syfte. Enligt rege- ringens bedömning är det inte motiverat att utvidga anmälningsskyldig- heten till en generell informationsskyldighet till berörda aktörer. 14.2.6Skyldigheter för rena grossistföretag Regeringens förslag: ska få ålägga ett rent grossistföretag skyldigheter om insyn, om särredovisning eller om tillträde till anläggningsinfrastruktur eller andra skyldigheter om pris- kontroll än sådana som avser rättvis och skälig prissättning, endast om det krävs ytterligare skyldigheter på grund av att de villkor som opera- tören erbjuder medför eller kan medföra konkurrensproblem till skada för slutanvändarna. Operatören ska till regleringsmyndigheten omgå- ende anmäla omständigheter som kan påverka bedömningen av om ope- ratören är ett rent grossistföretag. Uttrycket rent grossistföretag ska definieras i lagen. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Promemorians lagförslag har en annan utformning. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. Flera remissinstanser, bl.a. AB , och , framför dock att innebörden av regleringen behöver tydliggöras, särskilt när det gäller för- utsättningarna för att ett företag ska omfattas av definitionen. PTS påpekar att möjligheten att ålägga ytterligare skyldigheter har utformats betydligt snävare än vad som följer av direktivet. anser att beviskravet för att ålägga ytterligare skyldigheter är för lågt ställt. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 80.1 och 80.2 i EU-direk- tivet framgår vissa begränsningar när det gäller möjligheten att ålägga skyldigheter för SMP-operatörer som inte bedriver verksamhet på någon slutkundsmarknad, inte är närstående till eller genom ägarintressen kon- trollerar ett företag som bedriver verksamhet på någon slutkundsmarknad 2021/22:136 och inte heller genom avtal är bundet att exklusivt handla med ett enskilt företag som verkar på någon slutkundsmarknad (rena grossistföretag). Sådana operatörer får i ett första skede endast åläggas ett begränsat antal skyldigheter, nämligen skyldigheter i fråga om icke-diskriminering, om tillträde till nät och tillhörande faciliteter och om priskontroll i form av rättvis och rimlig prissättning. Av artikel 80.3 framgår att operatören till regleringsmyndigheten omgående ska anmäla ändrade omständigheter som påverkar bedömningen av om företaget är ett rent grossistföretag. Utgångspunkten ska alltså vara regleringslättnader för rena grossistföre- tag. Bakgrunden till detta är att sådana företag kan vara till nytta i skapan- det av en välfungerande grossistmarknad, med positiva effekter på slut- kundskonkurrensen i efterföljande led. Sådana företags affärsmodeller kan också vara attraktiva för potentiella investerare i mer stabila infrastruktur- tillgångar och med ett mer långsiktigt perspektiv på anläggandet av nät med mycket hög kapacitet. Att det finns ett företag som endast verkar i grossistledet leder dock inte nödvändigtvis till effektiv konkurrens på slut- kundsmarknader. Vissa risker med avseende på konkurrensen som uppstår på grund av beteendet hos sådana företag kan dock vara mindre än i fråga om vertikalt integrerade företag. Regleringsinsatsen bör därför i motsvar- ande mån vara mindre ingripande (se skäl 208 i EU-direktivet). Direktivbestämmelserna har ingen tidigare motsvarighet. De bör genom- föras i den nya lagen. Uttrycket rent grossistföretag bör definieras i lagen. Av artikel 80.4 framgår vidare att regleringsmyndigheten ska se över skyldigheter som har ålagts ett rent grossistföretag, om myndigheten på grund av de villkor som företaget erbjuder sina kunder i efterföljande led drar slutsatsen att konkurrensproblem har uppstått eller sannolikt kommer att uppstå till skada för slutanvändarna och detta kräver att ålagda skyldig- heter ändras eller att skyldigheter åläggs i fråga om insyn, särredovisning eller tillträde till anläggningsinfrastruktur eller i fråga om annan priskon- troll än rättvis eller rimlig prissättning. Det är alltså först efter det att regleringsmyndigheten har ålagt en eller flera av de begränsade skyldigheterna och myndigheten i en efterföljande analys drar slutsatsen att konkurrensproblem har uppstått eller kan komma att uppstå, som åläggande av mer ingripande skyldigheter kan komma i fråga. Under förutsättning att uppställda kriterier är uppfyllda kan ett rent grossistföretag åläggas även de andra skyldigheter som kan åläggas en SMP-operatör. I och med att regleringslättnader som utgångspunkt ska gälla för en SMP-operatör som uppfyller kriterierna för ett rent grossistföretag be- gränsas alltså regleringsmyndighetens möjligheter att ålägga sådana företag andra skyldigheter. Som PTS påpekar behöver konkurrensproblem som skadar slutanvändarna inte ha uppstått för att andra skyldigheter ska kunna åläggas, utan det är tillräckligt att konkurrensproblemet sannolikt kommer att uppstå. Det bör därför i lagen anges att vissa av de skyldigheter som kan åläggas en SMP-operatör endast får åläggas om det krävs ytter- ligare skyldigheter på grund av att de villkor som operatören erbjuder medför eller kan medföra konkurrensproblem till skada för slutanvändar- na. Med anledning av IP-Only AB:s synpunkter bör det framhållas att be- dömningen av effekterna ska ske utifrån de villkor som faktiskt erbjuds. Något ytterligare förtydligande behövs inte. Den nya regleringen innebär att regleringslättnader kan komma i fråga endast i de fall där det kan konstateras att en SMP-operatör faktiskt är helt oberoende från all verksamhet på slutkundsmarknader. En operatör som i något avseende tar betalt av en slutkund för den verksamhet som opera- tören bedriver kan därför inte anses vara ett rent grossistföretag. Slut- kundsförsäljning i närstående företag eller i företag kopplade till SMP- operatören genom gemensamma ägarintressen ska också utesluta tillämp- ning av regleringslättnaderna. finansieras av allmänna medel saknar däremot betydelse. Huruvida en SMP-operatör är ett rent grossistföretag får avgöras i det enskilda fallet. Operatören ska informera regleringsmyndigheten om om- ständigheter som har relevans för den bedömningen. Utgångspunkten är att ett rent grossistföretag saknar de incitament för diskriminering i efter- följande led som kan finnas hos ett vertikalt integrerat företag. Mot den bakgrunden finns det förutsättningar för regleringslättnader, vilket ger operatören större frihet att långsiktigt planera sin affärsverksamhet. Det förutsätter dock att företaget objektivt sett erbjuder villkor som inte inver- kar menligt på konkurrensen på slutanvändarmarknader. När skyldigheter om icke-diskriminering, om tillträde till nät och tillhör- ande faciliteter eller om rättvis och rimlig prissättning har ålagts krävs också att regleringsmyndigheten noga bevakar effekterna på slutkunds- marknaderna och vid behov ålägger ytterligare skyldigheter. Myndigheten behöver i det sammanhanget bedöma om de sammantagna villkor som SMP-operatören erbjuder sina grossistkunder hindrar grossistkunderna från att erbjuda konkurrenskraftiga tjänster och därför är till nackdel för slutkunderna. Regeringen delar därför inte Netnod Internet Exchange AB:s farhågor när det gäller införandet av regleringslättnader för rena grossist- företag. Det finns fortfarande utrymme att ålägga andra skyldigheter som myndigheten bedömer är motiverade, om konkurrensproblem identifieras. AB framhåller att det bör framgå att en SMP-operatör som endast bedriver grossistverksamhet omfattas av bestämmelserna för rena grossist- företag oavsett till vilket kundsegment som grossistprodukten tillhanda- hålls. När det gäller den synpunkten behöver regleringsmyndigheten med utgångspunkt i definitionen av ett rent grossistföretag bedöma vad som normalt får anses utgöra en slutkundsmarknad inom sektorn för elektro- nisk kommunikation. Av skäl 208 i EU-direktivet framgår att även SMP- operatörer som uteslutande har stora företagskunder på slutkundsnivå kan komma i fråga för regleringslättnad. Detta framgår dock inte av artikel- texten. Den idé som detta ger uttryck för framstår dock som motiverad på så sätt att stora företagskunder sällan köper standardiserade produkter och genom sin motverkande köparmakt i allmänhet är mindre utsatta för konkurrensproblem. är inne på kan ett betraktelsesätt som innebär att vissa stora företagskunders inköp av insatsprodukter sker på en annan marknad än slutkundsmarknaden för privatpersoner inte uteslutas. Detta får bedömas i det enskilda fallet. 2021/22:136 14.3 Skyldigheter som kan åläggas SMP-operatörer Regeringens förslag: Bestämmelserna i lagen om elektronisk kommu- nikation om åläggande av skyldigheter i fråga om insyn ska föras över till den nya lagen. En skyldighet att lämna tillträde till nät och tillhörande faciliteter eller till infrastruktur för anläggande av nät ska förenas med en skyldighet att offentliggöra ett referenserbjudande. Erbjudandet ska innehålla de uppgifter som anges i Berecs riktlinjer om minimikriterierna för ett refe- renserbjudande och de ytterligare uppgifter som regleringsmyndigheten bestämmer. Beslutet ska få förenas med vite. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. anser att en skyl- dighet att offentliggöra ett referenserbjudande bör kunna anpassas till de villkor för tillträde som från tid till annan är nödvändiga för att spegla SMP-operatörens slutkundserbjudanden. PTS framhåller att det bör för- tydligas vilka tillträdesskyldigheter som ska förenas med en skyldighet att offentliggöra ett referenserbjudande. Skälen för regeringens förslag Skyldighet om insyn i villkoren för tillträdet Enligt 4 kap. 5 § LEK får en SMP-operatör förpliktas att i ett referens- erbjudande eller på annat sätt offentliggöra uppgifter. Det gäller specifice- rade uppgifter om redovisning, tekniska specifikationer, nätegenskaper, villkor för tillhandahållande och användning, inbegripet villkor som be- gränsar tillträde till eller användning av vissa tjänster, prissättning eller andra förhållanden som behövs för insyn i fråga om samtrafik och andra former av tillträde. I beslutet ska det anges vilka uppgifter som ska till- handahållas, hur detaljerade dessa ska vara och på vilket sätt de ska offent- liggöras. Operatören får förpliktas att ändra en uppgift, om det är nödvän- digt för att den ska stämma överens med en skyldighet som har beslutats enligt lagen. Ett beslut får förenas med vite. Paragrafen genomför artikel 9.1–9.3 i tillträdesdirektivet. Syftet med regleringen är att skapa öppenhet och ge insyn i de villkor och krav som gäller för samtrafik och andra former av tillträde. Artikel 69.1–69.3 i EU-direktivet motsvarar i huvudsak artikel 9.1–9.3 i tillträdesdirektivet. Det har dock lagts till att skyldigheten även kan avse att lämna information om nätegenskapers förväntade utveckling. När det gäller villkor som ändrar tillträdet till eller användning av tjänster och applikationer ska särskilt villkor med avseende på migrering från tidigare generations infrastruktur offentliggöras. Regeringen bedömer att dessa tillägg täcks av den nuvarande regleringen i 4 kap. 5 § LEK. Mot den bak- grunden bör paragrafen föras över till den nya lagen. Obligatorisk skyldighet om referenserbjudande Enligt 4 kap. 9 § LEK ska en skyldighet som avser tillträde till ett allmänt kommunikationsnät mellan en korskoppling eller likvärdig anslutnings- punkt och en fast nätanslutningspunkt förenas med en skyldighet att offentliggöra ett referenserbjudande. Erbjudandet ska innehålla de uppgif- ter som avses i artikel 9.4 i tillträdesdirektivet. Beslutet om skyldigheten att offentliggöra ett referenserbjudande får förenas med vite. ska skyldigheten gälla tillsammans med en skyldighet om tillträde till nätinfrastruktur utanför distributionsnäten.