prop · H903265 · 2022-06-21 00:00:00 — Krav på full kostnadstäckning: Enligt avgiftsförordningen ska avgifter i staten beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader (full kostnadstäckning), om inte regeringen har beslutat om något annat.32 Av fastighetsbildningslagen framgår att fastighetsbildningen ska vara avgiftsfinansierad.33 Enligt lagen ska kostnader som är gemensamma för skilda åtgärder fördelas på dessa efter vad som är skäligt. Sammantaget visar detta att sakägaren ska betala den fulla kostnaden för en lantmäteriförrättning, men inte mer än så. Kravet på full kostnadstäckning ska i första hand ses i förhållande till verksamheten och inte ett enskilt ärende. Det innebär att avgifterna ska beräknas så att samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader täcks sikt.34 Avgifterna tas oftast ut som timtaxa: Avgiftsfinansierad verksamhet kan finansieras genom fast pris eller timtaxa (löpande räkning). I Lantmäteriets förrättningar gäller normalt det sistnämnda, och ska avgiften beräknas utifrån den tid som behövs för en förrättning. Olika typer av fasta avgifter kan också tas ut för hela eller delar av förrättningar. 35 Fast pris kallas avgiften när förrättare och sakägare kommer överens om en avgift, fast belopp är en fast summa som tas ut i alla ärenden för administrativa åtgärder och saktaxa är ett fast pris som förekommer i mindre utsträckning för vissa enklare standardiserade förrättningar. Enligt ESV är fördelen med timtaxa att kunden får ersätta exakt de kostnader som beställningen orsakat. Det finns dock enligt ESV en risk för att ambitionsnivån på arbetet blir onödigt hög och att fakturan därför blir en negativ överraskning för den som beställt uppdraget.36 Regeringen har motiverat principen om timtaxa med att sakägare då får en direkt ekonomisk vinst av att bidra till en rationell handläggning av ärendet.37 Lantmäteriet får behålla avgifterna: Av budgetlagen framgår att offentligrättsliga avgifter som huvudregel inte ska disponeras av myndigheten, utan tillföras statskassan.38 39 Myndigheten tilldelas då i stället anslag för den avgiftsbelagda verksamheten. I vissa fall görs dock undantag från huvudprincipen. Avgifterna i fastighetsbildningen är ett sådant undantag, och Lantmäteriet får sålunda behålla dessa intäkter. Enligt ESV finns ett par skäl för att det ska vara motiverat att göra avsteg från huvudprincipen: dels kan disponering av avgifter göra verksamheten 31Ekonomistyrningsverket, Avgifter 2019, 2020. 325 § avgiftsförordningen (1992:191). 332 kap. 6 § FBL. 345 § andra stycket avgiftsförordningen (1992:191). 354 § förordningen (1995:1459) om avgifter vid lantmäteriförrättningar. 36Ekonomistyrningsverket, Handledning – sätt rätt pris, 2014. 1994/95:166, s. 22. 38Budgetlagen (2011:203). 39Proposition 1995/96:220, s. 33 och 43. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N mer efterfrågestyrd, dels kan en myndighet integrerat bedriva både offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet och uppdragsverksamhet. Enligt intervju med företrädare för har det sistnämnda varit det viktigaste skälet till att Lantmäteriet får disponera sina avgifter. Lantmäteriet fattar själv beslut om avgifterna: Enligt ESV:s årliga rapport om avgifter i staten är den vanligaste principen att myndigheten inte själv fattar beslut om offentligrättsliga avgifter.40 Detta gäller för av alla sådana avgiftsintäkter. För av alla offentligrättsliga avgiftsintäkter i staten gäller att myndigheter får besluta om avgifterna, men inte disponera avgifterna. I återstående av fallen får myndigheten både disponera avgifterna och själva besluta om avgifterna. Lantmäteriet tillhör alltså den sistnämnda kategorin. Det finns även instruktionsenliga krav på Lantmäteriet att se till att de regelverk och rutiner som myndigheten disponerar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag.41 Det framgår också av myndighetsförordningen att Lantmäteriet ska se till att verksamheten bedrivs effektivt.42 2.4 Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun Som tidigare nämnts utförs fastighetsbildningsärenden av kommunala lantmäterimyndigheter i 39 av landets 290 kommuner. Enligt lag krävs att fem kriterier är uppfyllda för att regeringen ska kunna ge tillstånd till en lantmäterimyndighet.43 För tillstånd krävs att kommunen visar att 1.myndigheten kommer att få hela kommunen som sitt verksamhetsområde, 2.myndighetens arbetsuppgifter väsentligen kommer att begränsas till förrättningsverksamhet och myndighetsservice i anslutning till förrättningsverksamheten, 3.myndigheten kommer att få en för ändamålet lämplig organisation och en verksamhet som kan beräknas få tillräcklig omfattning för att nödvändig kompetens ska kunna upprätthållas, 4.minst två tjänstemän inom myndigheten kommer att ha den kompetens och erfarenhet som krävs för att handlägga förrättningar, 5.myndighetens informationssystem kommer att få en sådan teknisk standard som säkerställer det informationsutbyte mellan stat och kommun som behövs inom lantmäteriområdet. 40Ekonomistyrningsverket, Avgifter 2020 – om avgiftsbelagd verksamhet i staten, 2021. 419 § förordningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet. 423 § myndighetsförordningen (2007:515). 43Lag (1995:1393) om lantmäterimyndighet. Regeringen har fattat beslut om att kommun får inrätta den 40:e kommunala lantmäterimyndigheten. R I K S R E V I S I O N E N F A S T I G H E T S B I L D N I N G E N I S V E R I G E De kommunala lantmäterimyndigheterna tillkom under 1970-talet.44 Lagstiftningen för de kommunala lantmäterimyndigheterna förtydligades med en lag som fortfarande gäller.45 Syftet med tillkomsten av kommunala lantmäterimyndigheter var att de ansågs möjliggöra en effektiv samverkan mellan fastighetsbildning och plan- och byggprocessen inom kommunen. Genom att kommunen lokalt har tillgång till fastighetsbildningskompetens skulle denna kompetens kunna nyttjas i plan- och byggprocessen på ett smidigare sätt än om kompetensen enbart befinner sig i statlig regi. I samband med förändringen av lagstiftningen delegerades till de kommunala lantmäterimyndigheterna ansvaret för fastighetsbildning inom hela deras geografiska område. En bakgrund var att det hade uppstått strider om territoriella gränser och att det var oklart för sakägare vilken lantmäterimyndighet de skulle vända sig till.46 Ett ytterligare skäl var att det ansågs ge kommunen underlag för en rationell verksamhet.47 I ett system med ansvarsfördelning mellan lantmäterimyndigheterna ansåg regeringen att rättssäkerheten i förrättningarna behövde säkras. Med rättssäkerhet menades att förrättningar utförs med hög kompetens och god kvalitet samt opartiskt och obundet. Detta skulle säkerställas genom krav på kompetensnivå hos de anställda på lantmäterimyndigheten och krav på verksamhetens omfattning. antogs behöva en viss mängd ärenden för att uppnå en effektiv och långsiktigt hållbar organisation, något som uttryckligen hade efterfrågat.48 I förarbetet ansågs detta motsvara minst fem årsarbetskrafter varav minst två ska ha förrättningsmannakompetens.49 Regeringen betonade dock att bedömningen av verksamhetens omfattning ska anpassas till de förändrade förutsättningar som kan komma att gälla då prövningar sker.50 Opartiskhet och obundenhet hos de kommunala lantmäterimyndigheterna antogs bli garanterat genom krav på att lantmäterimyndigheten inte får vara underställd den kommunala nämnd som ansvarar för frågor om mark och exploatering. Därtill gavs sakägare möjlighet att begära att en förrättning där kommunen är sakägare ska överlämnas till den statliga lantmäterimyndigheten.51 1970:188, bet. 1970:SU208, rskr. 1995/96:78, bet. 1995/96:BoU4, rskr. 1995/96:102. 46SOU 1995:54, s. 35. 1995/96:78. 1993/94:BoU19; Prop. 1970:188; Prop. 1995/96:78. 49En av dessa ska även ha civilingenjörsexamen från teknisk högskola med inriktning mot lantmäterifrågor eller motsvarande kunskaper samt erfarenhet av sådan verksamhet som bedrivs vid en lantmäterimyndighet. 1995/96:78. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De kommunala lantmäterimyndigheternas fortsatta efterlevnad av kraven för kommunala lantmäterimyndigheter kontrolleras genom Lantmäteriets tillsyn.52 Det råder viss diskussion om vad innehållet i Lantmäteriets tillsyn ska och bör vara, vilket vi behandlar mer utförligt i avsnitt 5.5. 2.5 Hur verksamheten är organiserad Inom Lantmäteriet är fastighetsbildningen en av tre verksamhetsområden. De övriga två är geodata och fastighetsinskrivning. Fastighetsbildningen är uppdelad i elva regionala enheter och en central enhet som handhar ärendemottagning och övergripande frågor såsom utveckling, framtagande av handböcker och juridisk rådgivning. Fastighetsbildningen är i sin tur uppdelad i tre olika resultatområden, varav dock förrättningsverksamheten är den helt dominerande. De regionala enheterna handlägger förrättningsärendena och övrig operativ verksamhet inom fastighetsbildningen. De anställda arbetar på 50 lokala kontor över hela . Fastighetsbildningen finns på alla orter, medan geodata och fastighetsinskrivning är koncentrerade till sex respektive åtta orter. Inom varje region och kontor finns även en funktionsindelning. Traditionellt har en förrättningslantmätare handlagt alla arbetsmoment i en förrättning. har Lantmäteriet gradvis övergått till att organisera förrättningsarbetet i team. En bakgrund är att det saknats erfarna lantmätare, varför dessa team blivit ett sätt att minska arbetsbördan på de lantmätare man har. Det finns knappt 100 verksamma team och därtill några förrättningslantmätare som arbetar enskilt. I teamen arbetar förrättningslantmätare och ett par förrättningsassistenter. Teamledare kan vara en förrättningslantmätare eller en förrättningsassistent. Mätningsingenjörer utgör ofta, men inte alltid, egna team. Vidare kan team vara specialiserade på att hantera särskilda sorters förrättningar. Arbetssättet med team innebär att flera olika personer med olika kompetens är involverade i en och samma förrättning. De 39 kommunala lantmäterimyndigheterna är vanligen en enhet inom kommunens bygg- och miljöförvaltning, vilken i sin tur vanligen sorterar under en byggnadsnämnd eller motsvarande. Storleken på de kommunala lantmäterimyndigheterna varierar från 3 till 40 anställda. Det genomsnittliga antalet anställda är 11. De anställda arbetar även med andra insatser utöver förrättningshandläggning, såsom medborgarservice och rådgivning och stöd till den kommunala bygg- och planprocessen. 1995/96:78 samt förordning (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet. R I K S R E V I S I O N E N F A S T I G H E T S B I L D N I N G E N I S V E R I G E Vår övergripande slutsats är att handläggningen inom Lantmäteriets fastighetsbildning inte är tillräckligt effektiv. Redan tidigare är det känt att handläggningstiderna inom fastighetsbildningen är långa. Vår granskning visar att handläggningstiderna dessutom blivit allt längre och att liggtiderna i ärendena är omfattande. Inom verksamheten beror detta främst på att Lantmäteriet har haft svårt att rekrytera tillräckligt många lantmätare och att det därför finns en obalans mellan resurser och insatser som ska utföras. Det är dock på systemnivå som vi ser de främsta möjligheterna till effektivisering, genom att modernisera ett föråldrat regelverk. Vi har även undersökt om handläggningen är tillräckligt likvärdig och korrekt, och här gör vi bedömningen att Lantmäteriet i stort uppfyller de krav som rimligen kan ställas. Däremot finns en förbättringspotential vad gäller informationen till sakägare som ansöker via pappersblankett. Handläggningstiderna är långa och har blivit allt längre , trots att det antal timmar som i snitt läggs på ett ärende utgör en marginell andel av kalendertiden. Särskilt den initiala liggtiden, innan handläggningen inleds, är lång. Den uppgår i snitt till drygt . 3.1.1 Handläggningstidernas utveckling över tid Vi har studerat hur handläggningstiderna utvecklats . Detta försvåras dock av att Lantmäteriet 2016 bytte indelning av ärendetyper, från kategorier som mer tog sikte på vad Lantmäteriet gjorde i själva förrättningen, till kategorier som utgår från sakägarens syfte med förrättningen (så kallade kundbehov). Utvecklingen –2015 presenteras i tabell 1 nedan. En närmare beskrivning av ärendekategorierna återfinns i bilaga 1. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 1 Genomsnittliga totala handläggningstider i veckor, fördelat på ärendetyper Ändrat andelstal 24 § AL Källa: Lantmäteriets årsredovisningar 2008–2015. Med AL menas anläggningslagen. Som synes ökade de genomsnittliga totala handläggningstiderna påtagligt 2006– 2015, från . Lantmäteriet har inte kunnat ta fram de genomsnittliga totala handläggningstiderna –2011, då underliggande registerdata inte har sparats. Den långsiktiga trenden syns dock ändå tydligt, nämligen att de totala handläggningstiderna har ökat för samtliga ärendetyper. Särskilt de ärendetyper som tar längst tid har ökat påtagligt i total handläggningstid . Hit hör klyvning, anläggningsåtgärder, ledningsrättsåtgärder och fastighetsbestämningar. Övriga ärendetyper har också haft ökade totala handläggningstider, men i mer begränsad omfattning. har den genomsnittliga totala handläggningstiden fortsatt att vara lång, men utvecklingstakten har avstannat. Tabell 2 Genomsnittlig total handläggningstid i veckor, fördelat på kundbehovskategorier Privat mark- och fastighetsutveckling Kommersiell/offentlig mark- och fastighetsutveckling Fastighetssamverkan och gemensamt nyttjande Totalt, alla ärenden Källa: Lantmäteriets årsredovisning 2020 och begärda data från Lantmäteriet. R I K S R E V I S I O N E N F A S T I G H E T S B I L D N I N G E N I S V E R I G E –ökade de genomsnittliga totala handläggningstiderna för fem av de sju ärendekategorierna, medan den minskade för de två återstående. Under sänktes dock de totala handläggningstiderna ganska påtagligt för de flesta ärendetyper. Vid intervjuer har Lantmäteriet framfört att de höga genomsnittliga totala handläggningstiderna –2019 delvis kan förklaras av att man prioriterade att avsluta de allra längsta ärendena. är det möjligt att sänkningen under har en tillfällig karaktär. Enligt Lantmäteriet fokuserade man detta år på att handlägga ärenden som inte krävde fysiska möten. Dessa ärenden är generellt sett av enklare karaktär och har en kortare total handläggningstid. En annan möjlighet att studera de totala handläggningstidernas längd är att mäta medianvärden i stället för genomsnittliga medelvärden. Vi har bara haft tillgång till data , och de visar att de totala handläggningstiderna ökade påtagligt och har därefter legat på samma nivå, med en nedgång . Tabell 3 Medianvärde total handläggningstid i veckor Totalt, alla ärenden Källa: Lantmäteriet. Den sammantagna bilden är sålunda att de totala handläggningstiderna har ökat , men att ökningstakten har avstannat . 3.1.2 Den initiala liggtiden är mycket lång I syfte att få en tydligare bild av handläggningstidernas beståndsdelar har vi genomfört en aktgranskning av 70 ärenden från perioden –2020.53 Urvalet är inte tillräckligt stort för att med säkerhet kunna fastställa hur olika moment i handläggningen tar. Dessutom är informationen i akterna inte tillräckligt utförligt och enhetligt dokumenterad för att ge en exakt bild av handläggningstidens beståndsdelar. Aktgranskningen har dock gett en värdefull bild av vilka moment som bidrar till handläggningstidernas längd. 53Hur urvalet är gjort framgår av bilaga 2. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N För att kunna analysera handläggningstiderna behöver en åtskillnad göras mellan tre typer av tidsåtgång: •Total handläggningstid, beräknad som antalet veckor från ansökan till beslut. •Intern handläggningstid, beräknad som antalet veckor från påbörjad handläggning till beslut. •Aktiv handläggningstid, beräknad som antalet timmar då en handläggare på Lantmäteriet aktivt arbetar med ärendet. Med vissa smärre avvikelser är aktiv handläggningstid detsamma som debiterbar tid. Den största delen av den totala handläggningstiden består av en lång initial liggtid (kötid) från det att ärendet inkommit till att det utses en handläggare för ärendet. Den genomsnittliga initiala liggtiden i de ärenden som vi granskat är . Den genomsnittliga totala handläggningstiden för de granskade ärendena är Drygt hälften av den totala handläggningstiden utgörs alltså av initial liggtid. Det innebär att det är stor skillnad mellan total handläggningstid och intern handläggningstid. I intervjuer har det framkommit att Lantmäteriet är medvetna om de långa liggtiderna och att de som organisation inte är nöjda med situationen. Lantmäteriet har även framfört att ärenden fördelas ut först när teamen eller handläggarna har utrymme att arbeta med dem, i syfte att skapa så goda flödesförutsättningar som möjligt, vilket bidrar till en längre kötid men en mer effektiv intern och aktiv handläggningstid. 3.1.3Den aktiva handläggningen utgör en liten del av den totala handläggningstiden Även när ärendena har börjat handläggas är handläggningen i de flesta fall ”gles”. Av interna registerdata för aktuella ärenden framgår att den aktiva handläggningstiden motsvarar av den totala handläggningstiden och av den interna handläggningstiden. Uppgifterna bekräftar den bild som Lantmäteriet själva ger i en rapportering av ett regeringsuppdrag 2017.54 Tabell 4 Ärendestatistik över aktgranskade ärenden Genomsnittlig handläggningstid och andel aktiv handläggningstid Andel aktiv handläggningstid i genomsnitt av total handläggningstid Andel aktiv handläggningstid i genomsnitt av intern handläggningstid Källa: Lantmäteriets registerdata och tidredovisning. 54 Lantmäteriet, Den samlade fastighetsbildningsverksamheten, 2017. R I K S R E V I S I O N E N F A S T I G H E T S B I L D N I N G E N I S V E R I G E I aktgranskningen har vi undersökt om en stor del av den inaktiva handläggningstiden (den del av den interna handläggningstiden som inte är aktiv handläggningstid) består av väntan på handlingar som begärts in från sakägare eller andra instanser. Vi kan konstatera att det är vanligt att Lantmäteriet i sin handläggning begär in kompletterande handlingar som antingen saknas eller som inte uppfyller angivna formkrav. Det är också vanligt att uppgifter inhämtas från kommuner, exempelvis uppgifter om bygglov och uppgifter om ifall sådana har vunnit laga kraft. Detta fördröjer handläggningen, men kan vi se att de flesta av dessa önskemål från handläggaren besvaras ganska omgående. Väntan på olika handlingar utgör sålunda inte någon huvuddel av den interna handläggningstiden. Att det är så vanligt att ansökningarna inte är kompletta leder dock fram till en fråga om hur tydliga Lantmäteriet är i sin informationsgivning till potentiella sökanden. Denna fråga behandlar vi mer ingående i avsnitt 3.4. En process som tycks vara en tidstjuv i ärenden med många sakägare är formella delgivningsprocesser. Dessa kan i vissa fall fördröja ärenden i månader. Det är dock bara en liten andel av alla ärenden som har ett större antal sakägare. I vissa ärenden hålls ett fysiskt sammanträde, vilket förlänger ärendena . I vårt urval finner vi att det endast är 15 fall av 70 som handläggs med ett sammanträde. Delgivningsprocesser och sammanträden kan alltså förlänga enskilda ärenden och månader, men de utgör bara i mindre grad en förklaring till de genomsnittliga totala handläggningstidernas längd. Det kan noteras att utgångspunkten enligt fastighetsbildningslagen är att sammanträde ska hållas men att Lantmäteriet under vissa angivna förutsättningar får underlåta att hålla sammanträde.55 I aktgranskningen har vi även undersökt om så kallade interna överlämningar kan utgöra tidstjuvar, mot bakgrund av att handläggningen numera sker i team med en mer långtgående arbetsfördelning än vad som gällt tidigare. Många av dessa överlämningar sker utan att det nämns i dagboksbladet, men två återkommande uppgifter i många av ärendena är att det sker en intern beställning av mätning i fält samt kartritning. I vissa fall sker dessa insatser ganska snabbt efter beställningen, men vi ser också ett antal fall där det dröjer innan denna insats sker. Överlämningar i ärendet bidrar sålunda åtminstone i vissa fall till att ärendena förlängs i kalendertid. Eftersom de totala handläggningstiderna är så långa inkluderar de flesta ärenden även ledighetsperioder såsom sommarsemester och julledigheter, vilka också blir liggtider i aktiva ärenden. Slutligen finns det vissa liggtider i handläggningen som utifrån informationen i akterna inte går att förklara. Sådana perioder varierar i omfattning inom och mellan ärenden. 55Se 14 § 4 kap. FBL. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Lantmäteriet har i intervjuer framfört att de delar våra iakttagelser av vilka moment som ger upphov till liggtider. De har lyft fram ytterligare ett upphov till liggtider, nämligen att mätning kan vara svårt att genomföra . 3.1.4 Möjligheten till dröjsmålstalan används sällan De långa totala handläggningstiderna väcker frågan om hur vanligt det är att sakägare väcker så kallad dröjsmålstalan. Dröjsmålstalan innebär att om ett ärende har inletts av en enskild part och inte har avgjorts i första instans senast , får parten skriftligen begära att myndigheten ska avgöra ärendet. Myndigheten ska från begäran antingen avgöra ärendet eller fatta besluta om att avslå begäran.56 Enligt Lantmäteriet är det sällan som sökanden kommer med en sådan begäran trots att de sex månaderna överskrids i de flesta av de ca 15 000 ärenden som inkommer till Lantmäteriet . Lantmäteriet har i vissa fall kunnat avgöra ärendet när sökanden har begärt det. Endast i sju fall har sökanden överklagat beslut att avslå begäran. I tre fall har domstolen bifallit överklagandena och förelagt Lantmäteriet att möjligt eller att avgöra ärendet. I två fall har domstolen avslagit begäran, vilket inneburit att handläggningen vid Lantmäteriet fortsatt. I ytterligare två fall har den enskilde återtagit sitt överklagande. Med tanke på att nästan alla förrättningsärenden inom fastighetsbildningen tar än ställer vi oss frågan varför denna möjlighet till dröjsmålstalan används så sällan. En tänkbar orsak kan vara på att bestämmelserna kring dröjsmålstalan är relativt nya och ännu inte är så kända för Lantmäteriets sakägare. Det finns enligt Lantmäteriet risker med att betona kortare handläggningstider. Det kan enligt Lantmäteriet både leda till att personalen föredrar att handlägga enkla ärenden framför svåra, och att systemet kan ”manipuleras” genom exempelvis uppdelning av ärenden. Syftet med bestämmelsen i förvaltningslagen är att påskynda handläggningen vid myndigheter. I Lantmäteriets förrättningsverksamhet har vi inte sett att dröjsmålstalan – – har fått någon större påverkan. Detta eftersom möjligheten till dröjsmålstalan knappt har utnyttjats. 3.1.5 Handläggningstiderna är jämförelsevis långa Handläggningstiderna är långa, oavsett hur handläggningstiderna presenteras. Ett sätt att få perspektiv på dessa handläggningstider är att göra jämförelser med liknande verksamheter. 56Se 12 § förvaltningslagen (2017:900). R I K S R E V I S I O N E N F A S T I G H E T S B I L D N I N G E N I S V E R I G E Vid en jämförelse med de kommunala lantmäterimyndigheterna har Lantmäteriet längre totala handläggningstider, även om skillnaderna inte är särskilt stora i genomsnitt, mot . Däremot är skillnaden större på mediannivå , för Lantmäteriet mot 32 för de kommunala lantmäterimyndigheterna samlat.