prop · H903100 · 2022-04-19 00:00:00 — Kommunsektorns inkomster väntas utvecklas positivt . drivs utvecklingen framför allt av ökade skatteinkomster, men också av att statsbidragen är fortsatt höga 2022 till följd av regeringens tillskott för att hantera konsekvenserna av spridningen av covid-19. Statsbidragen minskar efterföljande år till följd av att de pandemirelaterade stöden minskar och beräkningsantagandet om att enbart inkludera beslutade eller aviserade statsbidragsändringar. Kommunsektorns utgifter ökar framför allt genom att konsumtionen väntas utvecklas fortsatt snabbt , för att åren därefter utvecklas långsammare. Sammantaget bedöms kommunsektorns utgifter öka något mer än intäkterna, vilket innebär ett något lägre finansiellt sparande än 2021, då sparandet var rekord- högt. Även 2023 väntas utgifterna öka snabbare än intäkterna vilket medför en lägre nivå på det finansiella sparandet och på resultatet (se tabell 8.12). antas i prognosen för resultatet att kommunsektorn upprätthåller en god ekonomisk hushållning. Tabell 8.12 Kommunsektorns finanser Miljarder kronor om inte annat anges. Utfall 2021, prognos 2022–2025 Statsbidrag exkl. kompensation för mervärdesskatt1 varav kompensation för mervärdesskatt -0,1 -0,5 -0,5 -0,4 Resultat efter finansiella poster Procent av skatter och generella statsbidrag Anm.: Beräkningarna är baserade på publicerad statistik , utfall i enlighet med publicerad statistik . Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid överens med summan. 1Kommunsektorns kompensation för mervärdesskatt är inkluderad i övriga inkomster men inte i statsbidragen. nettoköp av fastigheter. Eftersom försäljningen vanligtvis överstiger köp är denna nettopost negativ, vilket minskar de redovisade utgifterna med några miljarder kronor . Källor: och egna beräkningar. Kommunsektorns inkomster består framför allt av inkomster från skatt på arbete och av statsbidrag. bedöms lönesumman utvecklas starkt, vilket leder till en betydande ökning av de kommunala skatteintäkterna. Skatteintäkterna väntas utvecklas något snabbare 2022 och 2023 än de senaste tio årens genomsnitt för att därefter utvecklas något långsammare. Vid förändringar av skattelagstiftningen som påverkar det kommunala skatteunderlaget neutraliseras i regel effekterna av förändringarna genom att nivån på de generella statsbidragen höjs eller sänks (s.k. skattereglering). I den nuvarande prognosen ökar kommunsektorns skatteinkomster med då reseavdraget omvandlas till en skattereduktion för arbetsresor. I enlighet med praxis avser regeringen att i budgetpropositionen justera ned det generella statsbidraget till kommunsektorn med motsvarande belopp, för att förslaget ska bli offentligfinansiellt neutralt. Kommuner och regioner får bidrag från staten i form av dels generella, dels riktade statsbidrag. De generella statsbidragen ökar med ca 2022 (se tabell 8.12), för att sedan minska 2023, vilket främst beror på att har beslutat om större tillfälliga krisstöd till följd av pandemin i form av generella statsbidrag 2022 än 2023 och framåt. De riktade statsbidragen som finansieras från ett flertal olika utgiftsområden minskar med 2022 och 2023. Minskningen beror främst på avvecklingen av de tillfälliga tillskotten till kommuner och regioner för insatser med anledning av pandemin inom vård, omsorg och andra kommunala verksamhetsområden. Sammantaget väntas de totala statsbidragen minska samtliga prognosår. Det beror på att de tillfälliga stöden med anledning av pandemin och lågkonjunkturen minskar och på beräkningsantagandet om att enbart inkludera nu beslutade eller aviserade statsbidragsändringar. Av kommunsektorns totala utgifter utgör konsumtion den största delen, dvs. välfärdstjänster inom främst vård, skola och omsorg. Kommunerna och regionerna har därutöver huvudsakligen utgifter för investeringar och transfereringar, t.ex. ekonomiskt bistånd. Den kommunala konsumtionen fördelas mellan ett antal verksamhetsområden. Störst andel av konsumtionsutgifterna går till hälso- och sjukvård. Därefter följer utgifter för utbildning och omsorg. bedöms kommunsektorns konsumtionsutgifter öka i snabbare takt än den genomsnittliga utvecklingen (se diagram 8.2). Konsumtionsutvecklingen understöds av en relativt stark utveckling av kommun- sektorns skatteintäkter samt de tillskott som regeringen i denna och tidigare propositioner har aviserat till kommunsektorn. –2025 väntas konsumtionen utvecklas långsammare än den genomsnittliga utvecklingen. Diagram 8.2 Kommunala konsumtionsutgifter Utfall 2000–2021, prognos 2022–2025 Årlig procentuell förändring 00 01 02 03 04 05 06 07 Medel 2000–2021, löpande priser Medel 2000–2021, fasta priser Källor: och egna beräkningar. I kommunsektorns finansiella sparande och resultat ingår konsumtionsutgifterna i löpande priser. Prisutvecklingen har därmed stor betydelse för hur konsumtion utvecklas. Prisutvecklingen styrs i sin tur främst av löneutvecklingen i sektorn. För perioden –2025 väntas lönekostnaden per arbetad timme i genomsnitt öka . Utgifter för transfereringar, räntor och investeringar av kommunsektorns utgifter består av transfereringar till staten, företag och hushåll. Denna andel har varit relativt oförändrad och bedöms även fortsatt vara det. Transfereringarna till hushållen i form av ekonomiskt bistånd utgör av kommunsektorns utgifter. Kommunsektorns skulder antas fortsätta öka medan räntorna antas vara fortsatt låga 2022 för att därefter börja höjas. Det leder till den sammantagna bedömningen att sektorns ränteutgifter ökar i relativt långsam takt 2022 och i något snabbare takt 2023 och framåt. Kommunsektorns utgifter för investeringar har ökat kraftigt det . Många kommuner har en växande befolkning och är i behov av nya lokaler för skol- och förskoleverksamhet. har antalet äldre ökat, vilket har ökat behoven inom sjukvården och äldreomsorgen. Äldre byggnader och infrastruktur behöver dessutom renoveras eller bytas ut. Utöver ökade behov har det låga ränteläget tillsammans med sektorns goda ekonomiska resultat ökat benägenheten att investera. Investeringarna sjönk 2020 och ökade bara svagt 2021, men låg ändå på höga nivåer ur ett historiskt perspektiv. fasta bruttoinvesteringar till eller av BNP, vilket är en ökning från nivån på 2010. I prognosen antas de kommunala investeringsutgifterna ligga kvar på en hög nivå på av BNP. Den höga investeringsnivån bidrar till att kommunsektorns skulder, där kommunerna står för den största andelen, bedöms öka då investeringarna till en viss del låne- finansieras. Investeringar som utförs av kommunala bolag, som enligt NR:s redo- visning inte ingår i kommunsektorn, ökar till en viss del också kommunsektorns skuldsättning. Det sker genom att kommunsektorn tar upp lån som vidareutlånas till dessa bolag. 8.6Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet Den offentliga sektorns nettoförmögenhet består av fasta produktionstillgångar och finansiella tillgångar, med avdrag för skulder. I detta avsnitt (8.6) redovisas den finansiella förmögenheten, medan de reala tillgångarna finns redovisade i bilaga 2. Den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet är positiv, detta eftersom ålderspensionssystemets tillgångar i AP-fonderna överstiger de negativa ställnings- värden som staten och kommunsektorn redovisar (se tabell 8.13). Den totala skulden inkluderar statens och kommunsektorns åtaganden för de förmånsbestämda tjänste- pensionerna som intjänats . De totala skulderna för de fonderade avgifts- bestämda tjänstepensionerna ingår, i likhet med premiepensionssystemet, inte i den offentliga sektorn utan redovisas i försäkringssektorn. En kraftig ökning av de finansiella tillgångarna i ålderspensionssystemet 2021 medförde att den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet ökade med över Innevarande år väntas nettoförmögenheten fortsätta att öka men i långsammare takt än BNP-tillväxten, då framför allt tillgångarna i ålderspensions- systemet beräknas öka långsammare. bidrar det beräknade överskottet i de offentliga finanserna i allt högre utsträckning till att den finansiella nettoförmögenheten ökar. Tabell 8.13 Den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet Procent av BNP. Utfall 2021, prognos 2022–2025 -5,3 -3,2 -0,6 -1,8 -2,1 -2,4 -2,8 -3,2 -0,4 varav bidrag till förändringen -0,2 -0,5 -2,0 -1,9 -1,0 -1,1 -1,2 Anm.: Beräkningarna baserade på publicerad statistik , utfall i enlighet med publicerad statistik . Källor: och egna beräkningar. Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, den s.k. Maastrichtskulden, definieras av EU-regler och är det skuldbegrepp som används vid bedömningen av medlemsstaternas offentliga finanser inom ramen för Stabilitets- och tillväxtpakten. För innebär definitionen att skulden består av den konsoliderade statsskulden och kommunsektorns samt ålderspensionssystemets skulder på kapitalmarknaden, med avdrag för AP-fondernas innehav av statsobligationer. Inför att blev medlem i EU uppgick den konsoliderade bruttoskulden till , vilket motsvarade av BNP (se diagram 8.3). har det nominella värdet ökat med över , för att vid utgången av 2021 uppgå till ca . Skulden har emellertid minskat kraftigt som andel av BNP och uppgick vid utgången av av BNP (skuldkvoten). Diagram 8.3 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld Utfall 1994–2021, prognos 2022–2025 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 Konsoliderad bruttoskuld, mdkr (höger) Källor: och egna beräkningar. Utvecklingen av den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld beror dels på det finansiella sparandet (som kan fördelas på primärt sparande och ränteutgifter), dels på faktorer som inte påverkar det finansiella sparandet. De sistnämnda faktorerna rör periodiseringar och s.k. stock-flödesförändringar, som bl.a. utgörs av finansiella transaktioner. Exempel på stock-flödesfaktorer är köp och försäljning av tillgångar. Den offentliga sektorns bruttoskuld minskade (se tabell 8.14) främst beroende på beslut att amortera av valutalån, vilket i sin tur innebär att årliga lånebehov minskar med av BNP 2021–2023. I kombination med den starkare tillväxten 2021, till stor del beroende av ytterligare vidtagna finanspolitiska åtgärder, föll bruttoskulden snabbt som andel av BNP. De högre avgifter som betalats in till 2021 och som är bokförda som långfristiga förutbetalda avgifter samt placerade på konto i påverkar lånebehovet och minskar därmed statsskulden. I NR redovisas dock denna behållning på konto brutto som en skuld till bolaget och ingår i Maastrichtdefinitionen av den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld. Bruttoskulden beräknas fortsätta att minska även 2022 i huvudsak till följd av fortsatta amortering av valutalån. Tillsammans med BNP-tillväxten innebär detta att skuldkvoten fortsätter att snabbt minska i förhållande till 2021. Bruttoskulden beräknas att kraftigt minska som andel av BNP. Detta följer av fortsatta amortering av valutalån, att tillfälliga åtgärder upphör , och att prognosen baseras på den finanspolitik som aviserats eller beslutats fram t.o.m. propositionen Vårändringsbudget . Tabell 8.14 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld och bidrag till förändringen Procent av BNP om annat inte anges. Utfall 2021, prognos 2022–2025 -3,0 -3,1 -2,8 -1,9 -2,4 -1,0 -1,2 -1,8 -0,3 -1,4 -1,0 varav periodisering av skatter -0,5 -0,7 -0,1 varav försäljning av aktier m.m. -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,6 -1,2 -2,9 -2,3 -1,1 -1,0 -1,0 Anm.: Beräkningarna är baserade på publicerad statistik , utfall i enlighet med publicerad statistik . Övrigt omfattar i huvudsak amorteringar av valutalån samt skulddispositioner. Källor: och egna beräkningar. 8.7Finansiellt sparande enligt olika bedömare I detta avsnitt (8.7) redovisas en jämförelse mellan de senaste prognoserna för det finansiella och strukturella sparandet gjorda av regeringen i denna proposition, (), (), och Europeiska kommissionen. Vid en jämförelse av de olika bedömningarna är det viktigt att beakta att de har gjorts och kan bygga på olika antaganden om den framtida politiken. Exempelvis gör KI prognoser på aktiv finanspolitik för åren efter budgetåret, vilket försvårar prognosjämförelser. ESV har i beräkningarna beaktat de åtgärder som beslutats eller aviserats t.o.m. KI utgår endast från den beslutade budgeten samt de åtgärder som rör överenskommelser om försvar samt pensioner. räknar myndigheten med andra prognosantaganden om bl.a. aktiv finanspolitik. Prognosjämförelse avseende det finansiella sparandet Både ESV och KI räknar med en utveckling av den offentliga sektorns finansiella sparande som innevarande år är relativt överensstämmande med regeringens (se tabell 8.15). räknar ESV med en något svagare utveckling av det finansiella sparandet. Framför allt rör avvikelsen inkomster från skatt på kapital och konsumtion. KI:s prognosantagande om aktiv finanspolitik utöver vad som aviserats innebär att det finansiella sparandet belastas i större utsträckning och uppvisar en svagare utveckling än vad regeringen räknar med. Vidare har KI räknat med att fler personer på flykt från väntas söka skydd i än vad regeringen räknat med i denna proposition. Kommissionens bedömningar gjordes under ett tidigare skede och bygger på väsentligt annorlunda information än inhemska bedömningar, t.ex. har åtgärder som beslutats eller aviserats efter den beslutade budgeten inte beaktats. Detta medför att en jämförelse inte är helt rättvisande. Tabell 8.15 Bedömningar av finansiellt sparande -0,5 -0,4 -0,1 -0,4 Anm.: Publiceringsdatum är för regeringen , () , () , och Europeiska kommissionen . Prognosjämförelse avseende det strukturella sparandet I tabell 8.16 redovisas olika bedömares prognoser för den offentliga sektorns strukturella sparande. Prognosskillnaden mellan regeringens och ESV:s beräkningar av det strukturella sparandet är relativt lik den skillnad som kan ses vid jämförelsen av det finansiella sparandet. I båda fallen är det bedömningen av skatteinkomsterna som förklarar skillnaden mellan regeringens och ESV:s prognoser där regeringen tror på en starkare utveckling av de underliggande skattebaserna. Den ytterligare aktiva finanspolitik och de ökade volymer i migrationen som KI räknar med slår relativt lika på det strukturella som på det finansiella sparandet. Följaktligen blir prognosskillnaden för det strukturella sparandet förhållandevis lik den som kan ses för det finansiella sparandet. Gentemot kommissionen är skillnaderna än större än vad som kan ses för det finansiella sparandet. Detta kan bero dels på olika bedömningar av ekonomins potentiella BNP-nivå, dels på skillnader i beräkningsmetoder. Tabell 8.16 Bedömningar av strukturellt sparande Procent av potentiell BNP -0,4 -0,4 -0,4 Anm.: Publiceringsdatum är för regeringen , () , () och Europeiska kommissionen . 8.8Uppföljning av offentliga sektorns finanser Finansiellt sparande jämfört med den beslutade budgeten Den offentliga sektorn redovisade 2021 ett underskott på ca eller av BNP. Jämfört med beräkningarna i den beslutade budgeten blev underskottet betydligt lägre (se tabell 8.17). Förändringen förklaras av en oväntat stark ekonomisk återhämtning, vilket inneburit både högre skatteinkomster och lägre utgifter. har prognosen för det finansiella sparandet reviderats upp något. I stort sett samtliga skattebaser beräknas växa starkare än enligt den beslutade budgeten , vilket medför högre skatteinkomster till den offentliga sektorn. Bland övriga inkomster har också utdelningar från statliga bolag reviderats upp kraftigt. har utgifterna reviderats upp med anledning av åtgärder som beslutats efter propositioner med förslag till ändringar i statens budget och efter initiativ Därutöver har utgifterna reviderats upp med anledning av förslag i propositionen Vårändringsbudget . Prognosen för inkomster från skatter har även reviderats upp 2023 och 2024, vilket i sig förstärker den förväntade utvecklingen av de offentliga finanserna. innebär de åtgärder som beslutats och som föreslås och aviseras i samband med denna proposition att utgifterna också väntas bli högre. Det finansiella sparandet i offentlig sektor har sammantaget reviderats upp . var det huvudsakligen statens inkomster och utgifter som svarade för den kraftiga prognosavvikelsen jämfört med bedömningen i den beslutade budgeten . Innevarande år beräknas statens finansiella sparande bli lägre än i den beslutade budgeten , medan sparandet i stort sett prognostiseras vara oförändrat kommande år. Kommunsektorns och ålderspensionssystemets finanser bedöms förstärka det finansiella sparandet samtliga prognosår i förhållande till den beslutade budgeten. Tabell 8.17 Offentliga sektorns inkomster och utgifter. förändringar jämfört med beslutad budget Miljarder kronor om inte annat anges. Utfall 2021, prognos 2022–2024 Finansiellt sparande i den beslutade budgeten -1,8 -0,7 Förändring av finansiellt sparande -0,2 -0,5 1 Inkl. utgifter för kapitalavkastning på pensionsskulden. Källor: och egna beräkningar. Konsoliderad bruttoskuld och den finansiella nettoförmögenheten jämfört med den beslutade budgeten Utfallet för den finansiella nettoförmögenheten 2021 har reviderats upp kraftigt i förhållande till beräkningarna i den beslutade budgeten (se tabell 8.18). Det är framför allt värdet på tillgångarna i ålderspensionssystemet som underskattades. De högre tillgångarna i pensionssystemet 2021 påverkar också prognosen 2022–2024, vilket i huvudsak ligger bakom revideringarna dessa år i förhållande till den beslutade budgeten . Tabell 8.18 Offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet. Aktuell prognos och förändringar jämfört med den beslutade budgeten Miljarder kronor om annat inte anges. Utfall 2021, prognos 2022–2024 Källor: och egna beräkningar. Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld har reviderats ned samtliga år. Det är framför allt lånebehovet i staten som blev mindre än beräknat. Även kommande år är det revideringar av statens lånebehov som innebär att bruttoskulden prognostiseras bli lägre än vid föregående beräkning. Kommunsektorns finanser jämfört med den beslutade budgeten Sedan den beslutade budgeten har inkomsterna reviderats ned något 2021 och upp efterföljande år (se tabell 8.19). Nedrevideringen 2021 beror på att utfallet för statsbidragen blev lägre 2021 än i prognosen. Upprevideringen av inkomsterna beror delvis på ökade statsbidrag. Även skatteintäkterna har reviderats upp, vilket främst beror på att lönesumman har utvecklats starkare än i föregående prognos. Jämfört med den beslutade budgeten har de kommunala utgifterna reviderats ned 2021, vilket bl.a. beror på att utfallet för investeringarna blev lägre än väntat. Investeringarna har därefter reviderats ned samtliga år på grund av utfallet . –2025 har utgifterna reviderats upp, vilket beror på en uppreviderad konsumtion. Utgiftsrevideringarna är dock mindre än inkomstrevideringarna –2025 och 2021 har utgifterna reviderats ned mer än inkomsterna. Det finansiella sparandet har därför reviderats upp under hela prognosperioden. Även resultatet är uppreviderat utom , då det reviderats ned. Tabell 8.19 Kommunsektorns finanser. Förändringar jämfört med den beslutade budgeten Utfall 2021, prognos 2022–2024 Statsbidrag, exkl. mervärdesskatt Anm.: Beräkningarna är baserade på publicerad statistik , utfall i enlighet med publicerad statistik . Källor: och egna beräkningar. 8.9Sveriges återhämtningsplan inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens Europeiska faciliteten för återhämtning och resiliens Vid träffades en överenskommelse mellan Europeiska unionens stats- och regeringschefer om att inrätta en facilitet för återhämtning och resiliens (RRF). Den ska finansiera reformer och investeringar i syfte att stödja medlemsstaterna som påverkats negativt med anledning av covid-19. Överens- kommelsen blev en del i överenskommelsen om unionens långtidsbudget. Faciliteten är en del av återhämtningsinstrumentet . Av återhämtnings- instrumentets totala omslutning anslås (lån och bidrag sammanräknade) till att finansiera RRF. och rådets förordning (EU) 2021/241 av om inrättande av faciliteten för återhämtning och resiliens trädde i kraft . Syftet med RRF är att stödja medlemsstaterna i sina genomföranden av reformer och investeringar inom prioriterade områden; områden som har identifierats inom unionens ekonomisk-politiska samarbetsprocesser och som främjar medlemsstatens tillväxtpotential, sysselsättningsskapande förmåga och ekonomiska och sociala motståndskraft och som bidrar till den gröna och digitala omställningen. Faciliteten ska även bidra till att modernisera EU:s ekonomier och till att stärka en hållbar återhämtning i unionen i linje med unionens prioriteringar. beslutade regeringen om att ansöka om i bidrag från RRF. Det är hela den preliminära tilldelningen för . Det slutgiltiga beloppet fastställs . Ansökan lämnades in till kommissionen, som därefter inledde en granskning. Under kommissionens granskning har regeringen fattat beslut om att ändra delar i planen, eftersom förutsättningarna för att genomföra den förändrats i och med beslut om statens budget . Kommissionen lämnade ett positivt förslag till rådets genomförandebeslut för den svenska planen. I budgetpropositionen redovisades de medel som förväntas få från RRF som finansiering av åtgärder i propositionen. Planen består av 26 åtgärder fördelade på följande fem fokusområden: –utbildning och omställning –bättre förutsättningar att möta den demografiska utmaningen och säkra integriteten i det finansiella systemet –utbyggnad av bredband och digitalisering av offentlig förvaltning –investeringar för tillväxt och bostadsbyggande. Valet av områden har styrts av de krav som ställs i den förordning som reglerar RRF. Åtgärderna är hämtade från budgetpropositionerna samt ändringar i statens budget som lades fram . 9Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet I detta avsnitt redovisar regeringen en bedömning av om finanspolitiken är långsiktigt hållbar. Bedömningen görs utifrån en framskrivning av makroekonomin och de offentliga finanserna på lång sikt, givet antaganden om bl.a. befolkningsförändringar, sysselsättning och tillväxt. Syftet är att uppfatta om finanspolitiken inte är hållbar så att åtgärder för att återställa hållbarheten kan vidtas . –Finanspolitiken bedöms vara långsiktigt hållbar. Försvagningen av det offentliga sparandet 2020–2022 är temporär och äventyrar inte finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. –De offentliga finanserna påverkas i hög utsträckning av demografiska trender. Den demografiska utvecklingen gör att behovet av framför allt vård och omsorg ökar . Det innebär att personalförsörjningen i delar av de kommunala verksamheterna kommer att vara en utmaning framöver. 9.1Vad avses med att finanspolitiken är hållbar? Bedömningen av om finanspolitiken är hållbar bygger på en framskrivning av den offentliga sektorns inkomster och utgifter långt fram i tiden. Om finanspolitiken är hållbar kan de regler som styr de offentliga inkomsterna och utgifterna vara oförändrade på lång sikt, utan att det resulterar i växande underskott och en alltför stor offentlig skuldsättning. Syftet med analysen är att bedöma under vilka förut- sättningar som dagens regelverk är hållbart, och under vilka det är ohållbart, dvs. Analysen i detta avsnitt bygger på att finanspolitiken är oförändrad och bortser från att den i verkligheten ständigt anpassas för att klara kvantitativa mål och restriktioner som överskottsmålet och utgiftstaket. Om finanspolitiken i stället anpassas så att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn är i linje med överskottsmålet är den offentliga sektorns finansiella ställning stabil som andel av BNP. Det innebär att ett offentligt sparande i linje med överskottsmålet i sig säkerställer att den offentliga bruttoskulden inte utvecklas på ett ohållbart sätt. 9.2Långsiktiga utmaningar för finanspolitiken