prop · H903179 · 2022-03-22 00:00:00 — Vad därefter gäller nuvarande krav på att en fondförvaltare, för att en ansökan om fondavtal ska bifallas, ska åta sig att inte ta ut vissa avgifter (64 kap. 17 c § andra stycket 4 och 5) saknas det behov av motsvarande lagkrav vid ett upphandlat förfarande. Vilka avgifter som accepteras kommer nämligen att regleras i fondavtalet och bör dessutom återspeglas i form av krav vid upphandlingarna (till exempel krav på att fond- förvaltaren inte tar ut några avgifter för inlösen av andelar). Vad gäller kravet att fondförvaltare ska lämna information som avses i och rådets förordning (EU) 2019/2088 av om hållbarhetsrelaterade upplysningar som ska lämnas inom den finansiella tjänstesektorn (64 kap. 17 c § andra stycket 2) föreslås i avsnitt 7.2.3 att denna informationsskyldighet ska införas i den nya lagen som reglerar upphandlingen av fonder till fondtorget. Vad slutligen gäller nuvarande krav på att en fondförvaltare, för att en ansökan om fondavtal ska bifallas, ska åta sig att lämna viss information om kostnader till (64 kap. 17 c § andra stycket 6) saknas det behov av motsvarande bestämmelser vid ett upphandlat för- farande. Myndigheten får i stället säkerställa att fondavtalen innehåller villkor om den information som myndigheten anser att den behöver för att kunna utföra sitt uppdrag. Av avsnitt 7.3.17 framgår att regeringen även föreslår att fondavtalen ska innehålla villkor om samarbetsskyldighet med . Med hänsyn till det anförda bör bestämmelserna i 64 kap. 17 c § upphävas. I 64 kap. SFB finns även bestämmelser om placering av premiepensionsmedel hos fondförvaltare. Bestämmelserna reglerar bland annat under vilka förutsättningar , för pensionsspararnas räkning, får placera premiepensionsmedel i fonder. Enligt regeringens förslag ska ingå fondavtal med fondförvaltarna och förvalta fondtorget. kommer på så sätt att tillhandahållas ett färdigt fondtorg. Det kommer vidare att vara en uppgift för att granska att fondförvaltarna och fond- erna löpande uppfyller villkoren i fondavtalet. Av den anledningen be- höver de bestämmelser i som reglerar under vilka förutsättningar får placera premiepensionsmedel i fonder hos fond- förvaltare ändras eller upphävas. I 64 kap. 18 § första stycket SFB anges att , när pensionsrätt för premiepension har fast- ställts, ska föra över medel som motsvarar pensionsrätten samt avkast- ningen på dessa medel till förvaltning i 1) värdepappersfonder eller fond- företag som avses i 64 kap. 19 §, eller 2) fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP- Enligt 64 kap. 19 § SFB får överföring enligt 18 § första stycket Prop. 2021/22:179 1 göras till en fond, om fondförvaltaren och fonden uppfyller villkoren i fondavtalet, och fondförvaltaren uppfyller vissa angivna krav som också måste vara uppfyllda för att en ansökan om fondavtal ska kunna bifallas. Regeringen anser att bestämmelserna i 64 kap. 18 § första stycket 1 bör ändras på så sätt att det i stället anges att ska föra över medel som motsvarar pensionsrätten samt avkastningen på dessa medel till förvaltning i fonder som omfattas av fondavtal. Som konstateras ovan ankommer det på den nya myndigheten att säkerställa att de fonder som upphandlas och som således kommer att er- bjudas på premiepensionens fondtorg utgör sådana fonder som premie- pensionsmedel får placeras i samt att fondförvaltarna och fonderna löpande uppfyller avtalsvillkoren. behöver således inte göra några kontroller i detta avseende innan premiepensionsmedel placeras i en fond som erbjuds på fondtorget. Som en konsekvens av detta bör 64 kap. 19–21 §§ SFB upphävas. Dessa bestämmelser anger under vilka förutsättningar och till vilka fonder premiepensionsmedel får överföras. I 64 kap. 20 § första strecksatsen SFB anges att premiepensionsmedel inte får placeras i fonder som, enligt de för fonden gällande bestämmel- serna, kan dela ut medel till andra än andelsägarna. Regeringen föreslår i avsnitt 7.3.2 att sådana fonder inte ska få upphandlas till fondtorget. 7.4.2Undantag från vissa bestämmelser i förvaltningslagen Regeringens förslag: Bestämmelserna om partsinsyn och kommun- ikation i förvaltningslagen (2017:900) ska inte tillämpas i ett ärende om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i frågan. Skälen för regeringens förslag Förvaltningslagen och offentlig upphandling Förvaltningslagen (2017:900) gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna och handläggning av förvaltningsärenden hos domstolarna. Eftersom den nya myndigheten kommer att vara en förvaltningsmyndighet kommer förvaltningslagen att bli tillämplig även i ärenden om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Förvaltningslagen trädde i kraft . Enligt förvaltnings- lagen i dess äldre lydelse var flera förfarandebestämmelser i den lagen inte tillämpliga vid upphandling. Anledningen till detta var att ett flertal av förfarandebestämmelserna tidigare innehöll begreppet myndighets- utövning. Beslut som fattas i samband med upphandling, som innebär att ett ärende avgörs genom att myndigheten ingår ett civilrättsligt avtal med enskild, anses inte innefatta myndighetsutövning mot enskild (se till exempel prop. 2006/07:128, s. 142 f. och prop. 2017/18:235, s. 128). De förfarandebestämmelser i förvaltningslagen som gällde i ärenden som innefattade myndighetsutövning mot enskild blev således inte tillämpliga i upphandlingsärenden. I den nuvarande förvaltningslagen har begreppet myndighetsutövning tagits bort. För att detta inte skulle förändra den rådande ordningen på upphandlingsområdet infördes avvikande regleringar i fråga om rätten till partsinsyn och om krav på kommunikation innan en myndighet fattar beslut i ett ärende (prop. 2017/18:235, s. 128). Befintliga upphandlings- lagar innehåller därför bestämmelser (bland annat 1 kap. 3 a § ) som anger att upphandlande myndigheter inte ska tillämpa bestämmelserna om partsinsyn och kommunikation i förvaltningslagen. Den som är part i ett ärende har enligt 10 § förvaltningslagen rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter gäller dock med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. I 10 kap. 3 § OSL anges vad som ska gälla vid konflikt mellan bestämmelser om partsinsyn och sekretess. Som huvudregel hindrar sekretess inte att den som är part i ett ärende, och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i ett ärende. En handling i ett ärende får dock inte lämnas ut till en part om det med hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i handlingen inte röjs. I sådana fall ska myndigheten i stället lämna parten upplysningar om innehållet i handlingen, om det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Om bestämmelserna om partsinsyn är tillämpliga, är således möjligheten att begränsa en parts rätt att ta del av handlingarna i ett ärende mycket liten. I 19 kap. 3 § OSL finns bestämmelser om sekretess i upphandlings- ärenden. Sekretessen enligt andra stycket nämnda paragraf för uppgifter i anbud och liknande är absolut mot alla andra än den anbudsgivare som har lämnat anbudet fram till dess att alla anbud och liknande offentliggörs eller beslut om leverantör och anbud fattats eller ärendet har slutförts. Bestämmelserna om anbudssekretess i upphandlingsärenden i 19 kap. 3 § OSL blir tillämpliga även vid upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg, se avsnitt 10.3.1. Utan ett särskilt undantag från rätten till partsinsyn i sådana ärenden skulle bestämmelserna om anbuds- sekretess få ge vika för insynsintresset enligt 10 kap. 3 § OSL. Mot den bakgrunden föreslår regeringen att det i lag införs bestämmelser som föreskriver att bestämmelserna om partsinsyn i förvaltningslagen inte ska tillämpas vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Enligt 25 § förvaltningslagen ska en myndighet innan den fattar beslut i ett ärende underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet, om det inte är uppenbart obehövligt (kommunikation). underrättelseskyldighet gäller, i likhet med rätten till partsinsyn, med de Prop. 2021/22:179 begränsningar som följer av 10 kap. 3 § OSL. Upphandlingslagarna innehåller, förutom ett undantag från förvaltnings- lagens bestämmelser om rätt till partsinsyn, även ett undantag från förvaltningslagens bestämmelser om kommunikationsskyldighet. Enligt förarbetena till 1 kap. 3 a § var ett sådant undantag inte absolut nöd- vändigt, mot bakgrund av att det föreslogs att rätten till partsinsyn inte skulle gälla i upphandlingsärenden (prop. 2017/18:235 s. Om en part inte har rätt till partsinsyn är myndigheten inte heller skyldig att kommunicera handlingar i ett sådant ärende. Emellertid ansågs det väsentligt att lagstiftningen på upphandlingsområdet är tydlig och att avvikelser från förvaltningslagen är lättillgängliga och enkla att förstå såväl för individer och leverantörer som för upphandlande myndigheter och enheter (prop. 2017/18:235 s. 130). Av den anledningen infördes i upphandlingslagarna undantag från bestämmelserna om kommunikation i förvaltningslagen. Regeringen föreslår att det av samma skäl som redovisats ovan i den föreslagna lagstiftningen om upphandling av fonder införs en motsvarande reglering när det gäller upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Detta innebär att bestämmelserna om kommunikation i förvaltningslagen inte blir tillämpliga vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Övriga förfarandebestämmelser i förvaltningslagen Förvaltningslagen är subsidiär. Det innebär att förfarandebestämmelserna i förvaltningslagen inte blir tillämpliga om det finns avvikande bestämmelser i någon annan författning. Huruvida en specialförfattning innebär en avvikelse från förvaltningslagen får avgöras med tillämpning av sedvanliga tolkningsmetoder. Av särskild betydelse torde då ofta vara vilket syfte specialregleringen har och hur fullständigt den reglerar förfarandet. För det fall det inte finns avvikande bestämmelser i det regel- verk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg som regeringen föreslår kommer således förvaltningslagens bestämmelser att bli tillämpliga i sådana upphandlingsärenden. Regeringen anser att det inte finns skäl att göra undantag från ytterligare bestämmelser i förvaltningslagen utöver bestämmelserna om partsinsyn och kommunikation. De flesta av bestämmelserna i det föreslagna regel- verket för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg kommer att ha företräde framför förfarandereglerna i förvaltningslagen. Det gäller till exempel de föreslagna bestämmelserna om kommunikationsformer under en upphandling, dokumentation, motivering av och information om beslut samt överprövning. Huruvida en bestämmelse i regelverket för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ska ges företräde framför förvaltningslagen får ytterst avgöras i rättstillämpningen. 2021/22:179 8 Hantering av pensionsmedel när Likvärdig fond om spararen inte själv väljer ny Regeringens förslag: När ett fondavtal som har ingåtts av eller löper ut, sägs upp eller hävs ska följande gälla. De pensionssparare som har medel placerade i fonden ska ges möjlighet att bestämma att medlen ska placeras i en eller flera fonder som omfattas av ett annat fondavtal. Om en pensionssparare inte bestämmer hur medlen ska placeras, ska de placeras i en fond som i väsentliga avseenden är likvärdig med den tidigare fonden. Finns det inte någon likvärdig fond, ska medlen placeras i förvalet. Om det finns särskilda skäl, får medlen placeras i förvalet utan att pensionsspararen först har getts möjlighet att bestämma hur medlen ska placeras. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissopinionen är blandad. att medlen bör föras över till ny fond om spararen väljer och till förvalet om spararen inte gör ett val. och anser att det finns skäl att överväga att direkt placera kapitalet i förvalsalternativet i stället för i den mest likvärdiga fonden. () menar att frågan inte ens skulle behöva hanteras om det var förvaltare och inte fonder som upphandlades, eftersom kapitalet då skulle placeras i en likvärdig fond hos samma förvaltare. avstyrker förslaget eftersom behovet av förutsägbarhet är grundläggande för deltagande fondbolag. avstyrker förslaget och anser att fonderna som har fondavtal ska få finnas kvar i premiepensionssystemet även när det nya fondtorget införts vilket möjliggör ett långsiktigt sparande som effekten av att falla ur fondtorget för en fondförvaltare inte blir lika omfattande. Några remissinstanser, bland andra och Seniorerna, anser att förslaget innebär betydande inskränkningar i val- friheten. Svensk Värdepappersmarknad (tidigare ) och ifrågasätter förslaget eftersom medel flyttas från en fond som spararen valt till en fond som spararen inte valt och att spararnas val därmed ”överprövas”. Skälen för regeringens förslag Fondmedel bör överföras till en likvärdig fond om spararen inte gör ett nytt val Det finns flertal olika sätt att hantera premiepensionsmedel som finns i de fonder som inte längre omfattas av fondavtal. Ett sätt är att samtliga pensionsmedel förs över till förvalet. De sparare som vill kan sedan välja bland de fonder som finns på fondtorget. En sådan hantering skulle uppfattas som en nystart av premiepensionssystemet där alla börjar om från början eftersom det skulle krävas ett aktivt val av spararen att välja andra fonder än förvalet. Det skulle kunna uppfattas som ett under- kännande av tidigare val och bedöms därför som mindre lämpligt. En mer rimlig hantering, som förordas av bland andra , skulle vara att pensionsmedel i fonder som inte längre omfattas av fondavtal förs över till förvalet. Regeringen anser att ett sådant förfarande skulle svara upp mot den i pensionsöverenskommelsen nämnda principen att förvalet ska vara utgångspunkten i premiepensionssystemet. Mot en sådan ordning står principen om valfrihet som är en central del av premiepensions- systemet (se avsnitt 5.2 och 7.2.2). I avvägningen mellan förvalet som utgångspunkt och att värna valfriheten och de val som spararna gjort föreslår regeringen att man så långt möjligt ska värna tidigare gjorda val och att denna princip bör komma till uttryck även vid bestämmande av formerna för hur premie- pensionsmedel ska hanteras när fondavtal upphör. I så stor utsträckning som möjligt bör det därför beaktas vad spararen genom sitt tidigare fond- val har gett uttryck för i fråga om risknivå och placeringsinriktning. Hanteringen blir särskilt aktuell vid övergången från det befintliga fondtorget till det nya upphandlade fondtorget avseende pensionsmedel som har placerats i fonder som efter upphandling inte kommer att omfattas av nytt fondavtal. De föreslagna reglerna bör alltså tillämpas både när fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg inte tilldelas fondavtal i en upphandling och när fonder av någon annan anledning inte längre ska erbjudas på fondtorget. Initialt bör reglerna således i stor utsträckning tillämpas i övergången från det befintliga till det upphandlade fondtorget. I avsnitt 9 föreslås att en ny myndighet inrättas med uppgift att förvalta premiepensionens fondtorg, vilket inkluderar upphandling av fonder till fondtorget. Myndigheten föreslås heta . Fortsättnings- vis benämns därför den myndighet som ska förvalta fondtorget som . När en fond utgår ur utbudet bör spararen ges möjlighet att välja en eller flera nya fonder inom en viss angiven tid. Om spararen gör ett sådant val ska medlen placeras på det sätt som spararen angett. Detta bör regleras i lag. Samma förfarande bör gälla även när ett fondavtal löper ut, sägs upp eller hävs. Det är även på så sätt hanteringen sker när fonder avregistreras från fondtorget, alltså att pensionsspararna informeras och ges möjlighet att göra nya fondval. Spararna bör ges möjlighet att välja nya fonder när det står klart att fondavtalet kommer att upphöra, exempelvis så snart fondavtalet sagts upp. Den efterföljande tidsfristen för när ett nytt fondval ska vara gjort bör bestämmas så att spararna ges rimlig tid att överväga situationen. Förvaltningslagens bestämmelser om kommunikation gäller, och ska när den bestämmer vad som är en rimlig tid beakta praxis och JO:s granskningsuttalanden avseende förvaltningslagens bestämmelser om kommunikation. Om spararen inte gör något nytt fondval inom angiven tid, bör enligt regeringens uppfattning spararens medel föras över till en fond som är 2021/22:179 likvärdig med den tidigare valda fonden. Om det inte finns någon likvärdig fond eller om det av andra skäl är svårt att utse en likvärdig fond, ska medlen föras över till förvalet. Även detta bör regleras i lag. förordar att tidigare placerade premiepensionsmedel ska behållas i befintliga fonder oavsett om dessa fonder efter en upphandling finns på fondtorget eller inte. Regeringen konstaterar att en sådan ordning i praktiken skulle innebära att det gamla fondtorget för premiepensionen finns kvar och stänger för placering av nya pensions- Spararnas tidigare val avseende fond skulle i sådant fall gälla även efter att det reformerade fondtorget införts. nackdelar med en sådan ordning. Ett av syftena med ett upphandlat fondtorg är att erbjuda fonder som bedöms bättre kunna leda till att målen för premiepensionssystemet uppnås. Detta syfte skulle med den lösning som förordar inte uppnås . lösning innebär också att kapital placerat före respektive efter införandet av det upphandlade fondtorget skulle omfattas av olika villkor, vilket leder till högre kostnader för avtalsuppföljning och administration. ningen av fondtorget skulle alltså bli både komplicerad och dyr. anser att det är bra att så långt som möjligt säkerställa att spararens val av risknivå och placeringsinriktning beaktas, men att kriterierna för vad som ska utgöra en likvärdig fond tydligt måste framgå för spararna samt att dessa uppmärksammas på när medel i fonden kommer att föras över till en likvärdig fond. Det är den myndighet som kommer att upphandla fonder, Fondtorgs- nämnden, som också kommer att ha i uppgift att bedöma vilka fonder som är likvärdiga och fastställa hur pensionsspararnas premiepensionskapital ska fördelas på de fonder som i upphandlingen bedöms likvärdiga, om det finns flera likvärdiga fonder inom en viss kategori, se avsnitt 8.2. dock i egenskap av fondandelsägare och hand- läggande myndighet av fondbyten som i praktiken genomför överföringen av kapital i enlighet med vad som anges om likvärdig fond i fondavtalet. Det är också den myndigheten som sköter kommunicering och övriga kontakter med de pensionssparare som berörs. anser att behovet av förutsebarhet är grundläggande för fondbolagen och att förslaget bland annat innebär en risk för överraskande ändringar i kapitalflöden, vilket i förlängningen går ut över pensionsspararna. Regeringen anser också att det är viktigt att behovet av förutsebarhet tillgodoses. Det föreslagna regelverket för upphandlingarna innebär enligt regeringen att fondförvaltarna kommer att ges rimliga förutsättningar att bedöma vad som krävs för att erbjudas fondavtal men även vad som löpande behöver vara uppfyllt för att bibehålla ett sådant avtal. OFR konstaterar att om det var kapitalförvaltningstjänster som upphandlades i stället för fonder skulle de föreslagna reglerna inte Regeringen delar inte OFR:s bedömning utan anser att liknande frågor bör uppkomma även i system där det är kapitalförvaltningstjänster som upphandlas och där en kapitalförvaltare som tidigare omfattats av ett avtal inte längre gör det. Oavsett detta är det dock regeringens bedömning att det är fonder som ska upphandlas till premiepensionens fondtorg, inte kapitalförvaltningstjänster (se avsnitt 6). Spararnas val beaktas, det är dock inte alltid självklart vad som är en likvärdig fond Regeringen anser att det är centralt att premiepensionssystemet erbjuder spararna reell valfrihet på ett fondtorg med låga avgifter. För att åstadkomma ett sådant fondtorg måste det bland annat beaktas att fondförvaltning är en verksamhet med betydande stordriftsfördelar. Ju mer premiepensionskapital som finns placerat på fondtorget efter övergången till ett upphandlat fondtorg, desto mer intressant torde det vara för fondförvaltarna att deras fonder erbjuds där. Omvänt gäller att vid små eller mycket osäkra volymer kommer det att vara svårare att skapa ett upphandlat fondtorg med låga avgifter och reell valfrihet. En viktig uppgift för blir att avgöra vilka fonder som i väsentliga avseenden är likvärdiga med varandra, se avsnitt 8.2. Den nya fonden ska vara så lik den tidigare valda fonden som möjligt avseende till exempel placeringsinriktning, avgiftsnivå, risknivå och riskspridning. Sådana överväganden görs av och av andra aktörer som tillhandahåller fondtorg, inte minst inom tjänste- pensionen. Även om de flesta av spararna genom detta förslag sannolikt kommer att få sitt premiepensionskapital placerat i fonder som liknar de fonder som de har valt, kan det ändå finnas skillnader mellan fonderna. Skillnaderna är troligtvis mindre mellan till exempel globala aktie- indexfonder än mellan till exempel aktivt förvaltade branschfonder. Beroende på indelningen av fonder och hur i övrigt väljer att dela upp och kravställa upphandlingen av fonder kan även risknivån i fonder av samma typ eller med samma placeringsinriktning skilja sig åt. Det kan även finnas andra parametrar som spararen lagt vikt vid som inte beaktats i upphandlingen, vilket medför att det utifrån spararens perspektiv inte i varje detalj är likvärdiga fonder. En naturlig följd av att utbudet av fonder på fondtorget är dynamiskt och förändras kontinuerligt är att pensionsspararens önskemål om placering av fondmedlen inte alltid kan garanteras i detalj. Regeringen anser dock att förslaget säkerställer att spararens val av risknivå och placeringsinriktning beaktas, vilket enligt regeringen är fondtorgets roll för att dels uppnå målet för premiepensionssystemet, dels upprätthålla principen om valfrihet, se avsnitt 5.2 och 7.2.2. Till det kommer möjligheten för sparare som inte vill få sitt kapital placerat i en likvärdig fond att när som helst välja en annan fond på fondtorget eller förvalet. anser att förslaget innebär att spararna inte får möjlighet till reell valfrihet. SPF Seniorerna anser att förslaget medför betydande inskränkningar i pensionssparares egna val och preferenser. Svensk Värdepappersmarknad ifrågasätter förslaget eftersom medel flyttas från en fond som spararen valt till en fond som spararen inte valt. menar att förslaget leder till att spararnas val ”överprövas” och att många av de val som gjorts inte längre kommer att gälla. Föreningen anför att spararen tvingas till ett omval vilket medför en kostnad i form av engagemang och ny informationsinhämtning. För dem som inte uppfattar att deras val är gällande, eller inte har tid eller möjlighet att göra ett omval, kommer myndigheten att flytta medlen till något annat alternativ, endera till en ”likvärdig” fond eller till någon 2021/22:179 annan fond. Detta är inte kännetecknande för ett system som ska ge spararen en ”reell valfrihet”. Det kommer att leda till valtrötthet och en känsla av att någon annan tar över det egna valet och därmed ansvaret. Regeringen instämmer inte i dessa remissinstansers uppfattning att förslaget skulle leda till att rätten till valfrihet inte infrias. anförts anser regeringen att principen om valfrihet är central i utformningen av premiepensionssystemet och att denna princip bör