prop · H903157 · 2022-03-22 00:00:00 — Bättre förutsättningar för tillsyn skapas också genom andra förslag i denna lagrådsremiss, t.ex. att bestämmelser som innebär att det inte blir tillåtet att bedriva fristående verksamheter enligt skollagen med konfessionell inriktning om det inte har angetts i ansökan om godkännande som huvudman (nya huvudmän) eller i en anmälan till tillsynsmyndigheten (befintliga huvudmän), se avsnitt 8. Det bedöms däremot inte vara nödvändigt att definiera begreppet ickekonfessionell inriktning då det begreppet inte används i skollagen. I 1 kap. 6 § skollagen anges att utbildningen vid en skolenhet eller förskoleenhet med offentlig huvudman ska vara icke-konfessionell. På motsvarande sätt anges i 1 kap. 7 § skollagen att undervisningen vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem ska vara icke-konfessionell. Det framgår direkt av ordalydelsen att i en skola, förskola eller ett fritidshem där utbildningen är icke-konfessionell ska konfessionella inslag inte förekomma. Det bör därför räcka med en definition av konfessionella inslag och konfessionell inriktning. Vid de överväganden som görs nedan avseende införande av dessa två definitioner tillmäts barns och elevers religionsfrihet betydelse. När barns och elevers religionsfrihet nämns ska detta förstås mot bakgrund av vad som anges i avsnitt 5.1.2 och 5.2.1. Där anges bl.a. att barn är likställda med vuxna i fråga om de grundläggande fri- och rättigheterna i RF och att även det rättighetsskydd som föreskrivs i gäller oavsett ålder. åtagande att säkerställa de rättigheter som kommer till uttryck i såväl som innebär att dessa rättigheter ska säkerställas inte bara i förskolor, skolor och fritidshem med offentliga huvudmän utan även i fristående sådana verksamheter. I förarbetena till skollagen uttalas att för barn i förskolan och underåriga elever i övriga skolformer utövas bestämmanderätten i deras personliga angelägenheter enligt av deras vårdnadshavare, men att vårdnadshavarna enligt ska ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål i takt med stigande ålder och utveckling. Enligt 29 kap. 12 § skollagen har den som har fyllt rätt att själv föra sin talan i mål och ärenden enligt skollagen. Denna rätt gäller också ansökan till gymnasieskolan, gymnasiesärskolan eller vuxenutbildning och överklagande av beslut i fråga om sådan utbildning även om den sökande eller den klagande inte har uppnått . Av bestämmelserna om hänsyn till barnets bästa i 1 kap. 10 § skollagen följer vidare att barnet ska ha möjlighet att uttrycka sina åsikter bl.a. när det gäller deltagande i utbildning med konfessionella inslag och att åsikterna ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Det framgår vidare av förarbetena till denna bestämmelse att för att barnet ska kunna utöva sin rätt att komma till tals måste han eller hon få information om vad frågan gäller på ett sätt som är begripligt för barnet. När det gäller denna talerätt har uttalat att det är viktigt att barnets autonomi i förhållande till vårdnadshavarna respekteras och att också relativt unga barn ska ha rätt till befrielse från konfessionella inslag i skolan utan att vårdnadshavares samtycke ska krävas. Konfessionella inslag och gränsdragningen mot bland annat filosofiska aspekter Det finns ett klart stöd bland remissinstanserna för utredningens förslag att konfessionella inslag ska definieras som inslag som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion. Flera remissinstanser framhåller dock att det kan vara svårt att göra en strikt tolkning av vad som kan tolkas som konfessionella inslag. JO ställer sig positiv till att innebörden av konfessionella inslag definieras i lag, men påtalar att en sådan definition inte bli kan uttömmande utan endast tjäna som ett riktmärke för vad som kan anses utgöra ett konfessionellt inslag och vad som inte är det. JO understryker att det även med den föreslagna definitionen kan komma att uppstå svåra gränsdragningsfrågor avseende vad som utgör ett religiöst respektive ett sekulärt inslag. och Kristna friskolerådet påpekar att det av dom i målet , och mot (ansökningar nr 5095/71; 5920/72; 5926/72, dom den 7 december1976) framgår att det för många skolämnen inte går att fastställa någon värdeneutral undervisning, utan att filosofiska, religiösa och andra värdegrundade aspekter ingår i de flesta ämnen. Kristna friskolerådet anför vidare att det som räknas upp som skolans värdegrund i 1 kap. 5 § skollagen – t.ex. att utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor – är ett antal konfessionella grundsatser för den svenska skolan. Rådet anser att det är fråga om värderingar som inte bygger på vetenskapliga fakta, utan på en övertygelse. Rådet lyfter i detta sammanhang att , i det så kallade krucifixfallet, har konstaterat att ”sekularism” också är en övertygelse, en trosuppfattning, och därmed inte neutral (Lautsi m.fl. mot , ansökan nr 30814/06, dom ). Rådet menar att uppdraget att ge förslag på en definition av konfessionell respektive icke-konfessionell inriktning är omöjligt att utföra, eftersom konfessionella aspekter är en del av undervisningen vid alla skolor samt att formulera en definition som endast omfattar de inriktningar som tydligt deklarerar sin konfessionella grund, vore diskriminerande. Med den uppbyggnad som skollagen har, med ett särskiljande mellan konfessionella och icke-konfessionella skolor, anser dock rådet att det ändå finns ett behov av en definition. För att undvika att definitionen blir alltför snäv föreslår rådet att konfessionella inslag skulle kunna definieras som inslag som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion, filosofi eller livsåskådning. Rådet anser också att begreppen ”bekännande” och ”förkunnande” behöver definieras. Liknande synpunkter framförs också av bl.a. Ansgarskolorna, Banér- skolan, Broskolan/Kristna Skola och i /. När det gäller det Kristna friskolerådets synpunkt att det som räknas upp som skolans värdegrund i 1 kap. 5 § skollagen – t.ex. att utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor – är ett antal konfessionella grundsatser, kan konstateras att denna värdegrund utgår från de grundläggande värden som uttrycks i RF och i de internationella konventioner om mänskliga rättigheter som förbundit sig att följa, bl.a. . Denna värdegrund ska följas i all utbildning enligt skollagen, såväl sådan som bedrivs av offentliga huvudmän som utbildning med eller utan konfessionell inriktning som bedrivs av enskilda huvudmän. När det gäller frågan om konfessionell inriktning kan konstateras att det vid införandet i den dåvarande skollagen (1985:1100) av bestämmelser om att fristående skolor får ha en konfessionell inriktning inte gjordes något ställningstagande till vad konfessionell inriktning innebär (prop. 1995/96:200 s. 39 och 40.). I förarbetena till den nuvarande regleringen anges dock att i en skola med konfessionell inriktning kan det finnas utrymme för att inom ramen för utbildningen anordna andakter, bönestunder eller annan form av religionsutövning, t.ex. fördjupning i den egna trosläran som konfirmationsläsning. Det anges också att inget hindrar att det kan finnas inslag av religiösa symboler eller dylikt i inredningen (prop. 2009/10:165 s. 224 och 225.). Lagrådet anförde i sitt yttrande i det aktuella lagstiftningsärendet att bl.a. uttrycket ”konfessionella inslag” är av så avgörande betydelse för förståelsen av lagtexten att det borde definieras i lagen. Regeringen ansåg emellertid då att det handlade om väl etablerade begrepp som funnits skollag och läroplaner utan att vara definierade och utan att det skapat några större problem. Mot bakgrund av de tillämpningsproblem som bl.a. uppmärksammats i Skolinspektionens tillsyn bedömer dock regeringen att det finns ett behov av en definition av begreppet konfessionella inslag för att underlätta för de fristående förskolorna, skolorna och fritidshemmen med konfessionell inriktning att veta hur de ska tillämpa regleringen och för att skapa bättre förutsättningar för effektiv tillsyn. Det noteras vidare att även om den nuvarande regleringen infördes med anledning av artikel 2 i det första tilläggsprotokollet till – som anger att staten vid utövandet av den verksamhet som staten kan ta på sig i fråga om utbildning och undervisning ska respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn sådan utbildning och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse – så är de enda exempel på konfessionell verksamhet som nämns i förarbetena hänförliga till religionsutövning. Då definitionen av konfessionella inslag endast syftar till att underlätta tillämpningen av lagen och tillsynen handlar det här om vad som ska avses som konfessionella inslag i skollagens mening, inte vad som avses med konfessionella inslag i en bredare kontext. Bedömningen görs att det finns skäl att tydliggöra att den reglering som finns i 1 kap. 7 § skollagen avser fristående förskolor, fristående skolor och fristående fritidshem med religiös inriktning. Det finns enligt 2 kap. skollagen utrymme att starta fristående skolor även utan sådan inriktning. I den utsträckning huvudmannen för en sådan skola t.ex. har en sekulär inställning är huvudmannen ändå skyldig att se till att religionsundervisningen är pluralistisk, allsidig och saklig. Mot denna bakgrund görs bedömningen att utredningens förslag är en god utgångspunkt för en definition av konfessionella inslag i skollagen. anger att det finns risker med en alltför restriktiv definition av konfessionella inslag och att den av utredningen föreslagna 2021/22:157 definitionen medför en möjlighet för huvudmännen att utföra handlingar nära gränsen till att betraktas som konfessionella inslag. bedömer att utredningens förslag till definition av konfessionella inslag, som den beskrivs i betänkandet, är bred och medför att många aktiviteter kan komma att omvandlas till konfessionella inslag. betänkandet att om en morgonsamling innehåller såväl icke-konfessionella delar, t.ex. information om veckans provtillfällen, som bekännande eller förkunnande delar, t.ex. bön, kan det vara naturligt att se hela morgon- samlingen som ett konfessionellt inslag. Som närmare utvecklas i avsnitt 6.3 föreslås dock i denna lagrådsremiss, i linje med synpunkter som fram- förs av , att konfessionella inslag som huvudregel ska avgränsas från övrig utbildning. Exempelvis kan en förskola skilja mellan en morgonstund med ett konfessionellt inslag, t.ex. bön, som är frivillig, och en efterföljande morgonsamling utan konfessionella inslag som syftar till information och genomgångar. Utifrån detta ställningstagande bedömer regeringen att definitionen av konfessionella inslag ska göras ännu snävare. att konfessionella inslag ska definieras som bekännande eller förkunnande inslag som tillhör en viss religion. En sådan definition anknyter till för- arbetena till den nuvarande regleringen i skollagen där det anges att kravet på att utbildningen i verksamheter hos offentliga huvudmän och i under- visningen i fristående skola, förskola och fritidshem med konfessionell inriktning ska vara icke-konfessionell, innebär att det inte får förekomma inslag av bekännelsekaraktär (prop. 2009/10:165 s. 277). instanser – Kristna friskolerådet, Ansgarskolorna, Banérskolan, Bro- skolan, i /, Kristna Skola och – har anfört att även ”bekännande och förkunnande delar” bör definieras. Det görs dock här bedömningen att det räcker med att exemplifiera dessa begrepp. förkunnande inslag avses t.ex. trosbekännelse, bön eller predikan. avgränsning medför att t.ex. att vissa handlingar som ursprungligen hade en religiös koppling, men som anses som traditionella, t.ex. att tända adventsljus, faller utanför definitionen. verkansorganisation (FSO) uppfattar att förslagets avgränsning till förkunnelse och bekännelse är för snäv för att även omfatta religions- utövning kopplad till måltiden såsom kosher och halal. bedömningen att sådana måltider kan, liksom tändande av adventsljus, ses som tradition, men att förkunnande och bekännande delar som ingår i sådana traditioner utgör konfessionella inslag enligt den här föreslagna Som närmare utvecklas i avsnitt 6.3 föreslås där att det i en fristående verksamhet med konfessionell inriktning under vissa förutsätt- ningar ska få göras undantag från huvudregeln att konfessionella inslag ska avgränsas från övrig utbildning om ett sådan avgränsning gör att aktiviteten förlorar sin karaktär, t.ex. en viss typ av måltid som traditionellt innehåller vissa bekännande och förkunnande inslag. anser det skulle behöva klargöras om det är så att alla inslag som inte är konfessionella måste kännetecknas av pluralism, allsidighet och saklighet. Även Skolinspektionen anser att ytterligare för- tydliganden behövs och att det bl.a. behöver klargöras hur begreppet kon- fessionella inslag förhåller sig till skollagens krav på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Utredningen anför att utrymmet för ensidigt religiösa inslag vid verksamheter med konfessionell inriktning genom den Prop. 2021/22:157 av utredningen föreslagna definitionen begränsas till inslag med bekän- nande eller förkunnande delar och att andra moment med religiös koppling måste uppfylla de krav på saklighet, pluralism och allsidighet som gäller för utbildningen i stort. Som framgått görs det i 1 kap. 7 § skollagen ett undantag från bestämmelsen i 1 kap. 5 § tredje stycket skollagen om att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet, genom att det i 1 kap. 7 § skollagen anges att annan utbildning är undervisningen vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem får ha en konfessionell inriktning. Det föreslås här att det i skollagen anges att det i annan utbildning än undervisning i fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem endast får göras undantag från kravet på vetenskaplig grund i 1 kap. 5 § tredje stycket skollagen för det konfessionella inslaget. Det sagda innebär att det i en fristående förskola, skola eller fritidshem med konfessionell inriktning kommer att vara tillåtet att åtskilt från utbildningen i övrigt ha konfessionella inslag, t.ex. trosbekännelse, bön eller predikan. I övrigt ska utbildningen uppfylla kraven på saklighet, pluralism och allsidighet, såvida inte en viss aktivitet förlorar sin karaktär om inte konfessionella inslag får ingå (se ovan). I avsnitt 6.3 lämnas kompletterande förslag som innebär att en elev som inte vill delta i en aktivitet som innehåller konfessionella inslag ska erbjudas ett likvärdigt alternativ utan sådana inslag samt att en huvudman ska ha viss skyldighet att informera vårdnadshavare och elever bl.a. om när konfessionella inslag kommer att förekomma i utbildningen och att det är frivilligt att delta i sådana inslag. Konfessionella inslag, religionsutövning och gränsdragning mot kultur och tradition Flera remissinstanser, bl.a. , Idéburna skolors riksförbund och Judiska , framför att det finns utmaningar när det gäller att skilja mellan religion, kultur och tradition. Judiska anser att det som uppfattas som religion respektive kultur också påverkas av förhållandet mellan majoritets- och minoritetssamhällen. Synen på vad som är att se som en sekulär tradition eller religiös rit kan, vilket utredningen lyfter fram, skifta bland annat ur ett majoritetsrespektive minoritetsperspektiv. lyfter bl.a. att det är av stor vikt att den judiska gruppen själva bör kunna definiera vad som tillhör deras kulturarv och vad som tillhör den judiska religionen. Judiska åberopar i detta sammanhang bl.a. artikel 5 i ramkonventionen om nationella minoriteter. Enligt denna artikel åtar sig parterna att främja de förutsättningar som är nödvändiga för att personer som tillhör nationella minoriteter skall kunna bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen religion, språk, traditioner och kulturarv. Utan att inverka på de åtgärder som vidtas i enlighet med sin allmänna integrationspolitik ska parterna avhålla sig från åtgärder eller metoder som syftar till assimilering av personer som tillhör nationella minoriteter mot dessa personers vilja och ska skydda dem mot alla åtgärder som syftar till sådan assimilering. Den definition av konfessionella inslag som föreslås ovan tar, som nämnts, endast sikte på vad som ska anses vara konfessionella inslag i 2021/22:157 utbildning inom skolväsendet. Den syftar inte till någon avgränsning mellan religion, kultur eller tradition i en vidare bemärkelse. av rätten till religionsfrihet gör dock regeringen bedömningen att det är viktigt att såväl definitionen av konfessionella inslag i skolväsendet som skollagens reglering i övrigt lämnar utrymme för barns och elevers såväl positiva som negativa religionsfrihet (se avsnitt 5.2.1). sprungligen har haft en konfessionell innebörd men som med tiden har blivit en tradition, t.ex. tändande av adventsljus, faller utanför definitionen, så länge de inte innefattar eller kombineras med bekännande eller för- I den mån en tradition innehåller konfessionella inslag, t.ex. en traditionell måltid, ska det, som anges ovan, vara tillåtet att anordna en sådan måltid i en fristående förskola eller fristående skola under förutsättning att det lämnas information på förhand om att det kommer att ingå konfessionella inslag i aktiviteten och att det anordnas ett likvärdigt alternativ för elever som inte vill delta i aktiviteten. framgår av avsnitt 6.3 kan dock huvudmannen be om besked i förväg hur många som vill delta i aktiviteten så att huvudmannen kan förbereda aktiviteten utifrån lämnade önskemål. Om alla barn och elever har tackat ja behöver något alternativ inte anordnas. Regeringen bedömer att en sådan ordning lämnar utrymme för såväl kulturella traditioner som innefattar konfessionella inslag enligt skollagens definition i fristående förskolor och fristående skolor som elevers negativa religionsfrihet. det skulle uppstå gränsdragningsfrågor får sådana lösas i rättstillämp- När det gäller barns och elevers positiva religionsfrihet bedömer regeringen att det finns skäl att, i linje med Skolinspektionens förslag, göra ett tillägg till definitionen av konfessionellt inslag så att det framgår att det är fråga om inslag som initieras och genomförs av huvudmannen eller på uppdrag av denne. Definitionen av konfessionellt inslag föreslås därmed lyda ”bekännande eller förkunnande inslag som tillhör en viss religion och som initieras och genomförs av huvudmannen eller på dennes uppdrag”. Denna definition av konfessionellt inslag har den fördelen att det blir tydligt att barn och elever på eget initiativ kan utöva sin positiva religions- frihet såväl inom ramen för utbildningar som är icke-konfessionella med offentliga eller enskilda huvudmän som inom ramen för fristående förskolor och fristående skolor med konfessionell inriktning, genom att eleven t.ex. på eget initiativ ber en bön på rasten eller i samband med en När det gäller barns och elevers negativa religionsfrihet är, som framgått ovan, en viktig del i regleringen att det enligt 1 kap. 7 § skollagen ska vara frivilligt att delta i konfessionella inslag. Som nämnts är utgångspunkten att vårdnadshavaren förfogar över denna rätt, men att hänsyn ska tas till barnets egen inställning med hänsyn tagen till ålder och mognad. i syfte att säkerställa att deltagande i konfessionella inslag sker frivilligt lämnas i avsitt 6.3. Båda nu nämnda delar i den föreslagna regleringen, dvs. att definitionen av konfessionella inslag föreslås formuleras så att den inte omfattar sådan religionsutövning som barn och elever ägnar sig åt på eget initiativ och för det andra att enskilda huvudmän som bedriver verksamhet med konfessionell inriktning ska vidta åtgärder i syfte att säkerställa att deltagande i konfessionella inslag sker frivilligt, innebär att barn och elever kan utöva såväl sin positiva som negativa religionsfrihet. 2021/22:157 gäller för alla barn och elever, såväl barn och elever som tillhör majoritets- samhället som barn och elever som tillhör minoriteter och oavsett om huvudmannen är offentlig eller enskild. Förslaget hindrar inte barns och elevers egen religionsutövning Kammarrätten i efterlyser ett förtydligande av vad som gäller när huvudmannen i och för sig inte initierar eller genomför några konfessionella inslag, men exempelvis inrättar ett bönerum för att underlätta för elever att själva utöva sin religion. Att en skola inom ramen för aktiva åtgärder enligt diskrimineringslagen efter elevernas önskemål exempelvis tillhandahåller rum som kan användas för bön eller anpassar vilken kost som erbjuds ska inte betraktas som ett konfessionellt inslag enligt föreslagen definition. Inte heller är avsikten att en schemaläggning av undervisningen i syfte att underlätta för barns och elevers religionsutövning enligt deras önskemål ska betraktas som ett konfessionellt inslag enligt definitionen. Att enbart efter önskemål ställa ett rum till förfogande eller att servera viss av eleverna önskad mat eller vidta andra liknande åtgärder för att möjliggöra för eleverna att utöva sin religion kan inte anses innebära ett bekännande eller förkunnande inslag som tillhör en viss religion och som initieras och genomförs av huvudmannen eller på dennes uppdrag. anser att det behöver förtydligas att det för skolor är nödvändigt att försäkra sig om att barns och elevers religionsutövande inte strider mot skolans värdegrund. Av 1 kap. 5 § skollagen framgår att utbildningen ska utformas i enlighet med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna samt att var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling. Exempel på mänskliga rättigheter är religionsfriheten och yttrandefriheten. Som beskrivs i avsnitt 5.2.1 är religionsfriheten absolut och kan inte begränsas. Religionsfriheten är dock relativt snäv och omfattar inte alla uttalanden som någon gör oavsett sammanhang bara för att uttalandet ytterst emanerar från personens trosuppfattning. De moment i religionsfriheten som närmast är utflöden av andra friheter, exempelvis yttrandefrihet, kan också begränsas enligt vad som gäller för dessa friheter. Sådana begränsningar i t.ex. yttrandefriheten får dock göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan åskådning. När det gäller yttrandefrihet är exempel på sådana godtagbara begränsningar kriminaliseringen av förolämpning, förtal, grovt förtal och hets mot folkgrupp. Enligt 16 kap. 8 § är hets mot folkgrupp att uppsåtligen, i uttalande eller i annat meddelande som sprids, hota eller uttrycka missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt ursprung, etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller könsöverskridande identitet eller uttryck. Utgångpunkten är att alltså yttrandefrihet gäller med de begränsningar som följer av lag. Läroplanerna framhåller att elever ska få möta olika ställningstaganden i undervisningen samt att alla uttryck för värderingar som strider mot skolans värdegrund ska förebyggas och bemötas med 2021/22:157 kunskap och aktiva insatser. Skolpersonal ska även motverka diskriminering genom aktiva åtgärder.