prop · H903134 · 2022-02-24 00:00:00 — Till att börja med kan det finnas anledning att göra undantag från försörjningskravet med hänsyn till såväl anknytningspersonens som sökandens situation. Det ska också göras en individuell bedömning av varje sökandes situation (jfr prop. 2009/10:77 s. 26 och prop. 2020/21:191 s. 105). Som anges ovan tar utredningen som exempel på särskilda skäl upp den situationen att en asylsökande barnfamilj kommit till tillsammans och en familjemedlem fått uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 15 a § UtlL. Om försörjningskravet inte uppfylls i ett sådant fall skulle en utvisningssituation kunna uppstå för övriga familjemedlemmar, vilket enligt utredningen kan utgöra skäl för undantag. Utredningens resonemang innebär emellertid att det regelmässigt skulle finnas skäl för undantag. I de fall familjemedlemmarna redan befinner sig i vid ansökan om uppehållstillstånd, enligt utredningens exempel, kommer 2021/22:134 konsekvensen nämligen alltid att bli att de riskerar att utvisas om försörjningskravet inte är uppfyllt. Det bör även beaktas att utgångspunkten är att den som fått ett slutligt avslag på sin asylansökan ska återvända till i sitt hemland. Regeringens avsikt är därför att undantag endast ska kunna göras i vissa fall där det framstår som orimligt att ett försörjningskrav uppställs (jfr prop. 2020/21:191 s 112). Det skulle kunna handla om att försörjningskravet i ett enskilt fall bedöms stå i strid med internationella åtaganden, t.ex. associeringsavtalet mellan och (beslut nr 1/80 av om utveckling av associeringen, se även t.ex. dom i mål C-379/20). Om en arbetskraftsinvandrare efter en viss tids arbete i , t.ex. efter en arbetsplatsolycka, skulle bli delvis arbetsoförmögen, som en familjemedlem ansöker om uppehållstillstånd på anknytning, skulle det i ett enskilt fall också kunna finnas skäl att åtminstone delvis efterge försörjningskravet (jfr prop. 2009/10:77 s. 34). Detsamma skulle kunna vara fallet i en situation när två makar med medföljande barn ansöker om arbetstillstånd och har anställningar med löner som var för sig men inte sammantaget understiger försörjningskravet (jfr även rättsliga ställningstagande RS 081/2021). En bedömning bör alltså göras i varje enskilt fall av om det finns särskilda skäl att göra undantag från försörjningskravet och, i den mån det finns skäl för ett sådant undantag, om undantaget bör medges helt eller delvis. Vid alla ärenden som rör barn ska även en bedömning av barnets bästa i första hand beaktas (artikel 3 och 1 kap. 10 § UtlL). Försörjningskravet bör inte förenas med ett bostadskrav Vid införandet av försörjningskravet enligt de allmänna reglerna om anhöriginvandring anfördes bl.a. att om anknytningspersonen redan har integrerats i samhället genom att han eller hon är egenförsörjande och har en bostad främjas även de nyanlända familjemedlemmarnas integration (prop. 2009/10:77 s. 19). Regeringen anser i och för sig att det är en självklar utgångspunkt att utländska arbetstagare som tar med sin familj till kan leva och bo under rimliga förhållanden. Syftet att anknytningspersonen – i det här fallet arbetskraftsinvandraren – redan ska ha integrerats i samhället genom att bl.a. ha en bostad för att på så sätt även främja familjemedlemmarnas integration gör sig dock inte gällande på samma sätt vid anhöriginvandring till arbetskraftsinvandrare, som söker uppehållstillstånd från sitt hemland och kanske bara har för avsikt att arbeta en begränsad tid i . Som utredningen anför är dessutom svårigheten att i förväg skaffa en bostad en anledning till att det kan vara svårt att rekrytera arbetskraft hit. För en arbetskraftsinvandrare, som ansöker om uppehållstillstånd före inresan i landet, kan det vara svårt att ha en bostad av tillräcklig storlek och standard klar. Det kan därtill konstateras att det saknas beredningsunderlag i det här lagstiftningsärendet för att förena försörjningskravet med ett bostadskrav. I slutbetänkandet föreslås däremot att om en arbetsgivare har tillhandahållit arbetskraftsinvandraren en bostad ska vissa villkor vara uppfyllda, bl.a. i fråga om boendets standard och hyreskostnaden, och att Prop. 2021/22:134 en sanktionsavgift kan tas ut om arbetsgivaren överträder dessa regler. 14.2Återkallelse av uppehållstillstånd för familjemedlemmar Regeringens förslag: Ett uppehållstillstånd som har beviljats en familjemedlem till en utlänning med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna för arbetskraftsinvandring eller s.k. spårbyte eller med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet ska få återkallas, om anknytningen bryts eller utlänningens tillstånd återkallas. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna yttrar sig inte särskilt om förslaget eller har inte några invändningar mot det. välkomnar förslaget men efterfrågar ett förtydligande av om förutsättningarna för familjemedlemmarnas tillstånd upphör att gälla om arbetskraftsinvandraren inte längre klarar av att försörja dem. efterfrågar en analys av vad förslaget innebär för barnets rätt att skyddas från alla former av våld i en situation där familjemedlemmen är beroende av sin partner och inte kan lämna ett förhållande där det t.ex. förekommer våld. Skälen för regeringens förslag Det saknas en särskild reglering om återkallelse av familjemedlemmars uppehållstillstånd i vissa fall En grundläggande förutsättning för att en familjemedlem ska beviljas ett uppehållstillstånd på grund av anknytning är att anknytningspersonen har beviljats ett uppehållstillstånd. Detta gäller även en familjemedlem till en utlänning som har beviljats ett uppehållstillstånd för arbete eller näringsverksamhet. Giltighetstiden för familjemedlemmarnas tillstånd ska vara densamma som för anknytningspersonens tillstånd (4 kap. 4 a och 4 b §§ UtlF). Om anknytningen bryts eller anknytningspersonens uppehållstillstånd återkallas och han eller hon utvisas från , saknas det dock i dessa fall uttryckligt författningsstöd för att även återkalla en familjemedlems uppehållstillstånd. Däremot finns det regler för återkallelse av en familjemedlems uppehållstillstånd i vissa andra situationer. Enligt 7 kap. 3 § UtlL kan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats med stöd av vissa bestämmelser om familjeåterförening i 5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL återkallas om förhållandet upphör. Återkallelse kan då även ske av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som har beviljats makens eller sambons barn (propositionen Genomförande av EG-direktivet om rätt till familjeåterförening samt vissa frågor om handläggning och DNA-analys vid familjeåterförening [prop. 2005/06:72 s. 49]). Även för familjemedlemmar som beviljats uppehållstillstånd på anknytning till en utlänning med EU-blåkort eller ICT-tillstånd finns särskilda regler för när 2021/22:134 sådana tillstånd kan återkallas, t.ex. om anknytningen till den som har ett EU-blåkort eller ICT-tillstånd bryts eller om ett sådant tillstånd återkallas (6 a kap. 13 § och 6 b kap. 18 § UtlL). Detsamma gäller för familjemedlemmar till t.ex. forskare (5 b kap. 24 §). En möjlighet till återkallelse bör införas om anknytningen bryts… Enligt regeringens mening är det inte en rimlig ordning att det i vissa fall saknas en särskild reglering om återkallelse av en familjemedlems tillstånd när de grundläggande förutsättningarna för det beviljade tillståndet inte längre föreligger. Det finns inte heller några sakliga skäl för att särbehandla just familjemedlemmar till utlänningar med uppehållstillstånd för arbete eller näringsverksamhet i detta avseende. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att det även bör finnas en möjlighet att återkalla uppehållstillståndet för en familjemedlem till en utlänning som har ett uppehållstillstånd för arbete eller näringsverksamhet om anknytningen bryts, t.ex. om ett äktenskap eller ett samboförhållande upphör. efterfrågar en analys av den situationen att familjemedlemmen är beroende av sin partner och inte kan lämna ett förhållande där det t.ex. förekommer våld, av det skälet att förutsättningarna för uppehållstillståndet då upphör. Regeringen vill framhålla att återkallelsebestämmelsen föreslås vara fakultativ, dvs. att familjemedlemmens tillstånd får återkallas. Det innebär att det måste göras en bedömning i varje enskilt fall om tillståndet också ska återkallas (jfr prop. 2005/06:72 s. 49 och 50). I alla ärenden som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3 och 1 kap 10 § UtlL). Vid bedömningen av om återkallelse ska ske bör beaktas bl.a. hur som återstår av tillståndstiden, om det inverkar på barns skolgång eller det annars finns skäl att låta familjemedlemmen stanna kvar i till dess tillstånden löper ut (jfr prop. 2019/20:9 s. 113 och 114, prop. 2017/18:34 s. 101 och 102 och prop. 2012/13:148 s. 96). En familjemedlem som utsätts för våld i relationen under pågående tillståndstid kan också på ansökan av en förundersökningsledare beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om det behövs för att en förundersökning eller en huvudförhandling i ett brottmål ska kunna genomföras (5 kap. 15 § UtlL). Om ett uppehållstillstånd inte kan ges på någon annan grund, får ett tillstånd också beviljas om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i (5 kap. 6 § UtlL). Med hänsyn till detta anser regeringen att de skyddsaspekter som lyfter fram är tillgodosedda både i den nuvarande lagstiftningen och med det nu aktuella förslaget. Regeringen vill understryka att det är en prioriterad fråga för regeringen att mäns våld mot kvinnor och barn och våld i nära relationer ska upphöra. Regeringen har därför presenterat ett kraftfullt åtgärdsprogram med 99 åtgärder för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor. I programmet konkretiseras de åtgärder som presenterades i regeringens åtgärdspaket tillsammans med de åtgärder som regeringen aviserat i budgetpropositionen . Åtgärderna omfattar såväl insatser för att förebygga att våld utövas som att ge stöd och skydd till utsatta. Det innehåller även insatser för att skärpa lagstiftningen. …och om anknytningspersonens tillstånd återkallas Utredningen föreslår därtill att ett uppehållstillstånd för en familjemedlem ska få återkallas om förutsättningarna för tillståndet upphör. Regeringen ansluter sig till utredningens förslag, men med den justering som beskrivs i det följande. efterfrågar ett förtydligande av om förutsättningarna för familjemedlemmarnas tillstånd upphör att gälla t.ex. om arbetskraftsinvandraren inte längre klarar av att försörja dem. Regeringen föreslår i avsnitt 14.1 ett försörjningskrav vid anhöriginvandring kopplat till arbetskraftsinvandring och att det bör utformas så likt det krav som gäller vid anhöriginvandring enligt de allmänna reglerna i 5 kap. UtlL som möjligt. I samband med att det försörjningskravet infördes anfördes bl.a. att försörjningskravet endast ska prövas vid ansökningstillfället och att det inte är rimligt att den som en gång beviljats ett uppehållstillstånd i ska behöva riskera att senare fråntas det om det skulle visa sig att försörjningskravet är uppfyllt. Någon prövning i efterhand av om försörjningskravet är uppfyllt ska alltså inte göras och uppehållstillståndet för den anhörige följaktligen inte heller återkallas om anknytningspersonen inte längre uppfyller försörjningskravet som gäller vid anhöriginvandring enligt de allmänna reglerna i utlänningslagen (jfr prop. 2020/21:191 s. 163, prop. 2015/16:174 s. 76 och prop. 2009/10:77 s. 27). Regeringen menar att detsamma bör gälla i fråga om det nu föreslagna försörjningskravet för familjemedlemmar till arbetskraftsinvandrare. Regeringen anser mot denna bakgrund, till skillnad från utredningen som kopplar återkallelsen till att förutsättningarna för uppehållstillståndet är uppfyllda, att bestämmelsen bör utformas som att en familjemedlems tillstånd får återkallas om utlänningens tillstånd återkallas. En sådan lydelse motsvarar också vad som gäller för familjemedlemmar till forskare eller en utlänning med EU-blåkort eller ICT-tillstånd. Den föreslagna bestämmelsen kan aktualiseras om anknytningspersonen har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för t.ex. arbete som inte längre uppfyller förutsättningarna för ett arbetstillstånd (7 kap. 7 e § UtlL) eller om han eller hon medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få ett uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet (7 kap. 1 § UtlL). Om anknytningspersonens tillstånd återkallas och han eller hon utvisas från är det enligt regeringens mening rimligt att det även finns en möjlighet att återkalla familjemedlemmarnas uppehållstillstånd. I förtydligande syfte föreslår regeringen att det av bestämmelsen också ska framgå enligt vilka lagrum anknytningspersonens tillstånd ska ha beviljats, dvs. för arbete enligt 5 kap. 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket eller enligt 5 kap. 15 a § eller för att bedriva näringsverksamhet enligt den nya föreslagna 5 kap. 10 a § UtlL. Den föreslagna bestämmelsen bör införas i 7 kap. UtlL. Vidare föreslår regeringen i avsnitt 9.3 att det ska införas en möjlighet att återkalla ett befintligt tillstånd i vissa ytterligare situationer i syfte att 2021/22:134 underlätta rörlighet mellan olika tillståndsgrunder. Om en utlänning med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för t.ex. arbete under pågående tillståndstid vill byta grund för sitt tillstånd till näringsverksamhet och begär att det första tillståndet återkallas, behöver även eventuella familjemedlemmar ha en möjlighet att byta anknytningsgrund för att ha rätt tillstånd – i det här fallet från uppehållstillstånd på grund av anknytning till en utlänning med uppehållstillstånd för arbete till näringsverksamhet. Även i en sådan situation bör den nu föreslagna bestämmelsen användas för att återkalla en familjemedlems befintliga tillstånd och därefter bevilja ett nytt med anledning av anknytningspersonens nya tillståndsgrund. I avsnitt 9.1 föreslås också att en familjemedlem till en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete eller för att bedriva näringsverksamhet ska kunna få sin ansökan beviljad efter inresan i samma omfattning som anknytningspersonen. 15En utvidgning av brottet organiserande av människosmuggling Regeringens förslag: Den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till med tillstånd som har utfärdats på grundval av osanna uppgifter ska kunna dömas för organiserande av människosmuggling, om uppgiftslämnandet har främjats inom ramen för verksamheten. Medhjälpsregeln ska också förtydligas och omfatta även de utvidgade brottsrekvisiten. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag omfattar inte medhjälp till brott enligt de utvidgade brottsrekvisiten. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bl.a. i (LO), , , och (), är positiva till förslaget eller har inte några invändningar mot det. anser att det är positivt att tillämpningsområdet för brottet utvidgas och att förslaget ger myndigheterna ytterligare ett verktyg för att komma åt de som inriktat sig på att smuggla in tredjelandsmedborgare i eget vinstsyfte. , som tillstyrker förslaget, efterfrågar liksom även Juridiska fakultetsstyrelsen vid vissa förtydliganden. avstyrker förslaget i dess nuvarande utformning. lyfter, liksom , också frågan om hur förslaget förhåller sig till andra straffrättsliga bestämmelser av motsvarande innehåll. , , och undrar hur förslaget förhåller sig till paragrafens fjärde stycke som reglerar medhjälpsansvar. Skälen för regeringens förslag Framväxten av brottet organiserande av människosmuggling Sedan 1937 års utlänningslag har det varit straffbart att hjälpa en utlänning att resa in i i strid mot gällande bestämmelser. infördes en särskild bestämmelse om straff för den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till utan pass eller tillstånd till inresa i landet. Som motiv till att bestämmelsen infördes angav lagstiftaren bl.a. att det från början av 1980- talet hade blivit allt vanligare att utlänningar tog sig till genom att betala stora summor till olika organisatörer för att sedan söka asyl eller uppehållstillstånd på annan grund. Lagstiftaren konstaterade också att om de inte beviljades uppehållstillstånd så måste de sedan återvända till vanligtvis mycket svårare förhållanden än dem de lämnat och att de ofta tvingats sälja allt de ägde för att kunna betala organisatören. Det ansågs således vara fråga om ett hänsynslöst utnyttjande i vinstsyfte av människor i ett utsatt läge. Det konstaterades vidare att hjälpen som utlänningen fick för de pengar som betalats oftast bestod i att han eller hon försågs med förfalskade handlingar och ibland även transport till den svenska gränsen och illegal inresa i landet. Det hade visat sig vara mycket svårt att nå ut med information om utnyttjandet som togs på allvar i de berörda länderna. Det ansågs också nödvändigt att kunna straffa dem som medverkade till sådan organiserad verksamhet (propositionen Skärpta åtgärder mot människosmuggling [prop. 1993/94:52 s. 11]). var det högsta straffet som kunde dömas ut för denna verksamhet fängelse. höjdes straffmaximum till fängelse. blev även vissa former av medhjälp till brottet straffbara. Med hänsyn till den omfattning verksamheten har haft och de allvarliga konsekvenser som den medfört för såväl enskilda som samhället har brottslighet av detta slag betraktats som allvarlig. Straffnivån har därför höjts ytterligare såväl 1997 som 2004 (prop. 1996/97:25 och prop. 2003/04:35). I stället för den dittills mer allmänt hållna brottsbenämningen ”brott mot utlänningslagen” infördes också brottsrubriceringarna människosmuggling och, såvitt nu är aktuellt, organiserande av människosmuggling, som båda brotten graderades. I gällande rätt regleras brottet organiserande av människosmuggling i 20 kap. 9 § UtlL. Det tar sikte på att någon i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i . Brottet är indelat i ett brott av normalgraden samt ett grovt och ett ringa brott. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen innefattar ett systematiskt utnyttjande av utlänningars utsatta situation, eller innefattar livsfara eller annan hänsynslöshet gentemot utlänningarna. Straffsatserna är fängelse lägst och högst för grovt brott, fängelse högst för brott av normalgraden och böter eller fängelse högst för ringa brott. Även medhjälp till brott av normalgraden, grovt brott och ringa brott är straffbart. För att bestämmelsen om organiserande av människosmuggling ska bli tillämplig krävs det inte att utlänningen också tar sig in i eller har för avsikt att ta sig in i illegalt. Det saknar också betydelse om utlänningen efter inresan har rätt att stanna här, exempelvis därför att han eller hon är 2021/22:134 skyddsbehövande. Vad som är relevant är i stället, utöver om utlänningen saknar pass och sådana tillstånd som krävs för inresa, om resan ingår i en planerad eller organiserad verksamhet i syfte att främja att utlänningar kommer till utan erforderliga handlingar. Begreppet organisera har avsetts få en vid tolkning (prop. 1983/84:144 s. 117). Straffansvar kan således inträda även om verksamheten inte avser hjälp till hela resan från hemlandet utan endast en etapp. En förutsättning torde dock vara att det för den som främjat utlänningens resa stod klart att målet för resan var (prop. 1993/94:52 s. 9). Bestämmelsen tar vidare sikte endast på sådan verksamhet som bedrivs i vinstsyfte. Det är således inte straffbart att som ett led i en ideell verksamhet hjälpa någon att komma till för att här söka asyl eller annat uppehållstillstånd (prop. 1996/97:25 s. 225 och prop. 2003/04:35 s. 66). När det gäller ansvar för medhjälp till brott är det en förutsättning att det varit fråga om en organiserad verksamhet och att medhjälparen insåg eller hade skälig anledning att anta att det var fråga om sådan verksamhet i vinstsyfte. Däremot krävs det inte att medhjälparen själv haft något vinstsyfte. I första hand avses den som hjälper till med själva transporten. Det kan gälla såväl den som tillhandahåller transportmedlet som den som utför själva transporten. Även hjälp i andra former kan dock tänkas falla in under bestämmelsen, t.ex. den som tillhandahåller förfalskade handlingar som ska underlätta resan till (prop. 1993/94:52 s. 19 och 20). Behovet av en lagändring har funnit att uppehålls- och arbetstillstånd som erhållits på grundval av oriktiga uppgifter som organisatören av verksamheten tillhandahållit inte kan anses utgöra organiserande av människosmuggling enligt 20 kap. 9 § UtlL (NJA 2017 s. 189). Det strider enligt mot straffbestämmelsens ordalydelse att tillämpa den på ett sådant sätt att en utlänning anses sakna tillstånd i sådana fall där han eller hon faktiskt har ett formellt giltigt tillstånd som ger rätt till inresa i . Det saknar också betydelse i vilken utsträckning bestämmelsen i 20 kap. 9 § UtlL bidrar till att uppfyller de förpliktelser att straffbelägga vissa gärningar knutna till olovlig vistelse och inresa som följer av unionsrätten och av andra internationella överenskommelser (se bl.a. EU- domstolens dom i mål C-83/12 PPU och artikel 3 i internationella arbetsorganisationens, , konvention nr 143 om missbruk i samband med migration och om främjande av migrerande arbetstagares likställdhet). Även om svensk rätt normalt bör tolkas så att den kommer att stå i överensstämmelse med relevanta unionsrättsliga och internationella instrument, har bedömt att en sådan tolkning inte kan drivas så långt att en straffbestämmelse i strid med legalitetsprincipen tillämpas på situationer som inte omfattas av bestämmelsens ordalydelse. Av myndighetsrapporter framgår att kriminella aktörer använder sig av osanna arbetserbjudanden som grund för ansökningar om arbetstillstånd som sedan används för att föra in personer till och att de kriminella aktörerna kräver betalning av de personer som får dessa arbetstillstånd (se t.ex. En myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet Frågan har även uppmärksammats på EU-nivå och enligt den Prop. 2021/22:134 europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån Frontex specialiserar sig den organiserade brottsligheten i allt större utsträckning på att olovligen föra in människor i EU genom att erbjuda möjlighet till inresa med hjälp av tillstånd som är falska eller utverkade på basis av oriktiga uppgifter. Regeringen kan alltså konstatera att det hänsynslösa utnyttjandet av människor som ofta befinner sig i ett utsatt läge fortgår och dessutom blir alltmer organiserat. Som framgår av utredningens betänkande upptäcks inte så många fall av organiserande av människosmuggling . Enligt regeringens mening framstår det emellertid som orimligt att en person som har organiserat en verksamhet, som är inriktad på att främja att utlänningar reser in i med stöd av tillstånd som organisatören har skaffat genom oriktiga uppgifter, ska kunna freda sig från ansvar med hänvisning till att det har funnits ett formellt giltigt tillstånd. Sådant anskaffande av tillstånd – när organisatören genom osanna uppgifter förmår att utfärda felaktiga tillstånd – får anses vara ett led i en integrerad brottsplan för att främja att utlänningar reser in i utan att egentligen ha rätt till det. Att det genom rättsfallet NJA 2017 s. 189 slagits fast att 20 kap. 9 § UtlL i sin nuvarande ordalydelse inte omfattar dylika fall innebär enligt regeringens mening att det finns ett uppenbart behov av att utvidga tillämpningsområdet för brottet organiserande av människosmuggling.