prop · H903105 · 2022-02-11 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2021/22:105 om polisens och Skr. åklagarnas arbete mot internetrelaterade sexuella 2021/22:105 övergrepp mot barn Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort och den rekommendation som riktats till regeringen i sexuella övergrepp mot barn – stora utmaningar för polis och åklagare (2021:25). anser att det finns flera brister i och arbete mot internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn. lämnar flera rekommendationer till de båda myndigheterna. Vidare rekommenderar regeringen att säkerställa att verksamheten vid barnahusen blir mer enhetlig, håller hög kvalitet och är tillgänglig för alla utsatta barn och unga. Regeringen välkomnar granskning och instämmer i huvudsak i de redovisade iakttagelserna. Regeringen har vidtagit åtgärder i enlighet med rekommendationen riktad till regeringen. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Iakttagelser som rör och interna styrning och stöd ................ Iakttagelser som rör och 2.3Iakttagelser som rör samverkan med och socialtjänst......................... Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... Ärendet och dess beredning har granskat om polisens och åklagarnas arbete mot internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn bedrivs effektivt. Granskningen har redovisats i rapporten sexuella övergrepp mot barn – stora utmaningar för polis och åklagare (2021:25), se bilagan. överlämnades av till regeringen . Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser och . Rapporten innehåller också en rekommendation till regeringen. Regeringen har inhämtat underlag från myndigheterna om hur de ser på rapportens slutsatser och rekommendationer. I denna skrivelse behandlar regeringen iakttagelser. De rekommendationer som riktar sig till myndigheterna redovisas men behandlas inte ytterligare i skrivelsen. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. har granskat om polisens och åklagarnas arbete mot internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn (isöb) bedrivs effektivt. I sin motivering till granskningen pekar på att internet har gett förövare tillgång till arenor där de kan söka kontakt för att begå sexuella övergrepp och utbyta övergreppsmaterial i större skala. Detta har enligt radikalt ökat riskerna för sexualbrott mot barn. 2.1Iakttagelser som rör och interna styrning och stöd gör flera iakttagelser i sin granskning av om polis och åklagare har en ändamålsenlig styrning och organisering av verksamheten för att hantera internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn. brott räknar framför allt barnpornografibrott, utnyttjande av barn för sexuell posering, kontakt för att träffa ett barn i sexuellt syfte och utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling. anser att det finns brister i den nationella styrningen och att Nationella operativa avdelningen inom , , har dröjt med att ta fram riktlinjer för internetrelaterade sexuella övergrepp Bristen på riktlinjer har skapat otydlighet och öppnat för omotiverade regionala variationer i hur verksamheten organiseras. Riktlinjerna började tas fram 2016 men beslutades först . anser också att ärenden om internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn ofta är omfattande vilket låser resurser . Ärendena utreds inte enhetligt eller med samma kvalitet över hela landet. 2021/22:105 Generellt tar det för it- och de så kallade isöb-grupperna att vidta viktiga utredningsåtgärder än de flesta andra grupper och de har även lägre redovisningsgrad. Det kan enligt delvis bero på att grupperna är under uppbyggnad och fortfarande saknar personal samt att metodstöden för deras arbete har dröjt. Enligt är insatser mot att barn utnyttjas genom köp av sexuell handling kraftigt eftersatta i hela landet. Dessa brott förutsätter ett aktivt spaningsarbete för att upptäckas men det nedprioriteras när inflödet av andra ärenden är stort. Bristen på tydlig organisatorisk hemvist kan också vara en bidragande orsak till att dessa ärenden inte prioriteras, anser . Vidare anser att uppföljning styr mot att begränsa ärendebalanserna snarare än att främja brottsutredningar av hög kvalitet eller förebyggande arbete. Myndigheten utvärderar inte heller effektiviteten i olika metoder och organisationslösningar av verksamheten som hanterar internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn. Enligt är åklagarkamrarna sårbara för omfattande ärenden om internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn. Det är inte ovanligt att förundersökningarna omfattar ett stort material och låser personal . saknar etablerade rutiner för att hantera sådana situationer. 2.2Iakttagelser som rör och interna stöd och kompetensutveckling har granskat huruvida och tillhandahåller ändamålsenliga stöd för medarbetarna. anser att det finns brister i polisens metodstöd för dessa ärenden, men noterar att nya stöd håller på att utvecklas vid det nationella it-brottscentrumet på . Vidare anser att inte i tillräcklig utsträckning har tillvaratagit den metodutveckling som sker på regional och lokal nivå inom myndigheten. har inte heller tillhandahållit det it-stöd eller de utbildningar som krävs för en effektiv verksamhet kopplat till internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn. Vad gäller bedömer att myndigheten i allt väsentligt har tillhandahållit det metodstöd och de utbildningar som personalen efterfrågar för arbetet mot internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn. Däremot efterfrågar personalen ökade möjligheter till kollegialt utbyte och lärande. 2.3 Iakttagelser som rör PolismyndighetensSkr. 2021/22:105 samverkan med och har granskat hur polis och åklagare samverkar med varandra och med kommunernas socialtjänst. Sammanfattningsvis konstateras att den operativa samverkan mellan polis och åklagare generellt sett fungerar bra. Samverkan underlättas om det finns särskilt utpekade utredare och åklagare för de aktuella brotten. En annan framgångsfaktor är att polis och åklagare ger de gemensamma ärendena samma prioritet. anser dock att polis och åklagare inte alltid är överens om vilka utredningsåtgärder som bör vidtas i samband med internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn. Det gäller bland annat om allt övergreppsmaterial måste granskas eller om det räcker med ett riskbaserat urval. anser att samverkan med kan förbättras. Barnahusen och regionkoordinatorerna kan skapa samarbetsvägar men har dessa möjligheter inte utnyttjats särskilt mycket. anser att det finns effektivitetsbrister i polis och åklagares arbete för att motverka och hantera internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn. bedömer att det har tagit för att implementera nationella riktlinjer, och att det alltjämt saknas viktigt stöd för verksamheten i form av utbildningar och it-stöd. För att komma till rätta med problemen bör stärka sitt stöd och sin nationella styrning av verksamheten och satsa mer på det brottsförebyggande arbetet. ger följande rekommendationer till : •Säkerställ att medarbetare har tillgång till de it-stöd och de utbildningar som krävs för att isöb-arbetet ska kunna bedrivas effektivt och rättssäkert. Det inbegriper bland annat en effektivare beslutsordning för hur verksamhetens behov prioriteras och tillgodoses på ett samordnat sätt. •Stärk processägarskapet för isöb-processen. Exempelvis bör processägaren i större utsträckning kvalitetssäkra polisregionernas metoder samt utveckla uppföljning och utvärdering av verksamheten och dess organisering. •Ge högre prioritet åt det förebyggande arbetet mot isöb-brott. Det kan handla om att utveckla samverkan med andra berörda myndigheter och organisationer. Men det kan även handla om att involvera lokalpoliser och att patrullera på internet. Vidare anser att bör stärka stödet till åklagarkamrarna, exempelvis genom att inrätta en ämnesspecialist för isöb och att inrätta en stödresurs som kan stötta kamrarna vid omfattande och kan också stärka sin 2021/22:105 samverkan genom att ha utpekad personal för brottstypen och gemensamma prioriteringar. ger följande rekommendationer till : •Effektivisera utredningsarbetet i samverkan med , exempelvis genom att ta fram nationella principer för gemensamma prioriteringar av ärendena och hur omfattande övergreppsmaterial ska granskas. •Stärk stödet till åklagarkamrarna, exempelvis genom att inrätta en ämnesspecialist för isöb-brott och stödresurser som kan ge temporärt stöd till åklagarkamrarna vid omfattande ärenden. anser att både regering och riksdag genom en rad insatser har betonat vikten av att skydda barn och unga från sexuell exploatering. Som exempel lyfter att regeringen har utarbetat olika strategier och handlingsplaner för att komma till rätta med sexuell exploatering av barn och unga. Vidare har en mängd lagskärpningar skett på området. Flera statliga utredningar har legat till grund för strategierna och för de ovan nämnda lagskärpningarna. Ett kommande exempel är utredningen som ska ligga till grund för en ny nationell strategi för att förebygga och bekämpa våld mot barn där även sexuellt våld ingår. konstaterar också att regeringen kontinuerligt har gett uppdrag till olika myndigheter för att öka kunskapen och skydda barn och unga. Bland annat har i uppdrag att vara nationell rapportör i frågor som rör prostitution och människohandel. har också fått uppdrag att stärka kompetensen att utreda it-relaterade brott samt att förstärka förmågan att bekämpa sexualbrott mot barn. gav regeringen i uppdrag att följa upp tillämpningen av lagstiftningen kring sexköpsbrott. ger följande rekommendation till regeringen: •Säkerställ att verksamheten vid barnahusen blir mer enhetlig, håller hög kvalitet och är tillgänglig för alla utsatta barn och unga. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning. Sexualbrott mot barn tillhör de allvarligaste brotten och kampen mot dessa brott har hög prioritet för regeringen. Det är därför av största vikt att polisens och åklagarnas arbete mot internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn bedrivs effektivt. Granskningen visar att det finns effektivitetsbrister i båda myndigheternas arbete. Regeringen delar denna bild. Regeringen noterar att och anser att rekommendationerna till största delen är relevanta. Det är viktigt att myndigheternas brottsbekämpande förmåga fortsätter att utvecklas på ett positivt sätt. Emellertid konstaterar regeringen att det är myndigheterna som är bäst lämpade att avgöra hur de ska organisera sig och hur resurserna på bästa sätt ska fullgöra Skr. Regeringen delar bedömning att det finns anledning att se över hur barnahusverksamheten kan utvecklas. vidtar åtgärder för att säkerställa att deras arbete mot internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn bedrivs effektivt. Regeringen kommer noga att följa arbetet. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen har vidtagit flera åtgärder för att förbättra möjligheterna att bekämpa internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn. En viktig del av regeringens politik har varit att stärka myndigheterna i rättskedjan. har exempelvis fått ökade anslag för att kraftigt öka antalet polisanställda och stärka möjligheterna att förebygga, utreda och beivra brott. Regeringens kraftfulla satsning på att bygga ut har bland annat inneburit att myndigheten har kunnat förstärka den resurs som arbetar med bland annat utredning av brott mot barn. har cirka 350 nya utredare rekryterats som är särskilt inriktade på våldtäkt, brott i parrelation och brott mot barn. Regeringen har även gett stora resurstillskott för att myndigheten ska kunna möta ett ökat antal och särskilt resurskrävande ärenden samt öka antalet åklagare. Detta för att myndigheten fortsatt ska kunna vara en effektiv del av rättskedjan. Särskilt sexualbrott innefattar i stor utsträckning brott av mer komplicerat slag som hanteras i åklagarledda förundersökningar. I regleringsbreven uppmanade regeringen och att redovisa hur det brottsutredande arbetet och dess resultat har utvecklats på bland annat området brott mot barn. Regeringen begärde också särskild återrapportering om utvecklingen och arbetet gällande internetrelaterade sexualbrott mot barn. Myndigheterna skulle därtill säkerställa tillräckligt med resurser och kompetens i hanteringen av dessa ärenden för att fortsatt förstärka utredningsförmågan på området. Regeringen följer utvecklingen noga. I de båda myndigheternas regleringsbrev begär regeringen särskild redovisning av det brottsutredande arbetet avseende brott mot barn. Många viktiga förändringar för att säkerställa barnets rätt till skydd mot alla former av våld och övergrepp har skett. En stor förändring är den gradvisa övergången till att vissa former av våld mot barn utreds på barnahus. Även om mycket har gjorts utsätts många barn och mörkertalet är sannolikt stort. Regeringen anser att det behövs ett sammanhållet, långsiktigt och strategiskt arbete som syftar till att säkerställa barnets rättigheter och att åtgärda det som inte fungerar i praktiken. Regeringen har därför tillsatt en utredning som ska lämna förslag på en nationell strategi för att förebygga och bekämpa våld mot barn (dir. 2021:29). Utredaren ska ta fram förslag till mål för det långsiktiga arbetet att 2021/22:105 förebygga och bekämpa våld mot barn. Utredaren ska även identifiera brister och möjliga åtgärder. Enligt kommittédirektiven till utredningen ska utredaren bland annat lämna förslag på hur barnahusverksamheten kan utvecklas, exempelvis när det gäller att ge likvärdig tillgång till stöd till barn under hela brottmålsprocessen och genom nationell samordning. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag . Genom denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn –stora utmaningar för polis och åklagare är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-608-1 rir 2021:25 omslagets originalfoto: caluvafoto tryck: interntryckeri, 2021 EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN TILL RIK SDA GE N BESLUTA D : 2 0 2 1 - DN R: 3 . 1 - 2 0 2 0 - 0 8 0 9 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn –stora utmaningar för polis och åklagare har granskat om polisens och åklagarnas arbete mot internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn bedrivs effektivt. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisionsdirektör , revisionsledare och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. IN TERN ET RELA XUE LLA ÖVE RGRE P P M OT BA RN EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn Anmälda isöb-brott utreds och upp i stor utsträckning Lagstiftningen har skärpts och utvecklats 2.5Riksdag och regering har betonat vikten av att skydda barn och unga från De statliga myndigheternas uppdrag, organisering och samarbete Polisens uppdrag och organisering Olika aktörers roll vad gäller isöb Verksamhetens styrning och organisering Brister i den nationella styrningen av isöb-verksamheten Isöb-brotten utreds av flera olika utredningsgrupper Utredningarna bedrivs inte enhetligt och resultaten varierar Uppsökande och förebyggande arbete bedrivs sällan Det finns brister i metodstödet Polisens samverkan med åklagare och socialtjänst Samverkan mellan polis och åklagare fungerar i regel bra Polisens samverkan med kan förbättras Polisens arbete med isöb är inte effektivt och enhetligt Polisens nationella styrning behöver stärkas Stödet till isöb-verksamheten behöver stärkas Samverkan kan ges bättre förutsättningar Åklagarkamrarna behöver bli mindre sårbara Polisen kan utveckla sina brottsförebyggande insatser IN TERN ET RELA XUE LLA ÖVE RGRE P P M OT BA RN EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Internet har gett förövare tillgång till arenor där de kan söka kontakt för att begå sexuella övergrepp och utbyta övergreppsmaterial på en helt ny skala. Detta har radikalt ökat riskerna för sexualbrott mot barn. har granskat om polis och åklagare bedriver ett effektivt arbete för att motverka och hantera internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn, så kallade isöb-brott. Granskningen visar att det finns effektivitetsbrister. För att komma till rätta med problemen bör stärka sitt stöd och sin styrning av isöb-verksamheten. bör öka åklagarkamrarnas förmåga att hantera omfattande ärenden. Landets sju polisregioner har valt varierande lösningar för sin isöb-verksamhet. Bland annat utreds brotten på olika nivåer och av olika grupper. Detta kan öka risken för omotiverade skillnader i resultat och att vissa brott faller mellan stolarna. Brottet utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling faller ofta mellan stolarna. För att upptäcka och hantera detta brott krävs aktiv spaning och uppsökande verksamhet, som dessutom behöver ske i nära samverkan med kommunernas socialtjänst. Risken att detta inte kommer till stånd är uppenbar när isöb-grupperna har ett stort inflöde av barnpornografi- och gromningsbrott. Utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling utgör en mycket låg och sjunkande andel av de anmälda isöb-brotten, från 2016–2020. Antalet anmälda brott beräknas endast utgöra en bråkdel () av det faktiska antalet brott. Det finns också brister i den nationella styrningen, vilket öppnar för den variation som finns på regional nivå. Det har tagit för att ta fram och implementera nationella riktlinjer, och uppsatta tidsramar har inte hållits. Arbetet inleddes och skulle vara klart , men tidigast beräknas samtliga regioner i huvudsak ha organiserat sin verksamhet i enlighet med de nationella riktlinjerna. Det saknas också metodstöd för delar av isöbområdet, och modell för uppföljning riskerar att medföra en styrning som inte gynnar kvalitet i utredningsarbetet. Isöb-verksamheten har haft betydande svårigheter att få det stöd som krävs av it- och HR-avdelningarna. På it-sidan handlar det framför allt om att effektivisera arbetet med barnpornografibrott, där olika program kan underlätta granskning och kategorisering av övergreppsmaterial. När det gäller utbildning har haft svårt att prioritera och tillgodose de mest grundläggande krav som isöb-verksamheten ställer. Myndigheten har inlett ett arbete för att komma till rätta med dessa problem. IN TERN ET RELA XUE LLA ÖVE RGRE P P M OT BA RN Åklagare leder ofta förundersökningar om isöb-brott medan polisen utför själva utredningsarbetet. Detta förutsätter ett gott samarbete på såväl myndighetsnivå som mellan enskilda tjänstemän. Samverkan mellan enskilda åklagare och utredare fungerar generellt sett bra, även om det kan förekomma olika uppfattningar om hur ärenden ska prioriteras och utredas. Poliser och åklagare är samstämmiga i att en tydlig framgångsfaktor för att utreda isöb-brott är att det finns särskilt utsedd och utbildad personal som kan prioritera samma ärenden. Det finns ett betydande utrymme att utveckla och förbättra övrig samverkan som krävs i samband med isöb-brotten. Här finns framför allt anledning att se över vilken roll och uppgift som de så kallade barnahusen ska ha. Generellt sett behöver polisen utveckla sin samverkan med kommunernas socialtjänst. •Säkerställ att medarbetare har tillgång till de it-stöd och de utbildningar som krävs för att isöb-arbetet ska kunna bedrivas effektivt och rättssäkert. Det inbegriper bland annat en effektivare beslutsordning för hur verksamhetens behov prioriteras och tillgodoses på ett samordnat sätt. •Stärk processägarskapet för isöb-processen. Exempelvis bör processägaren i större utsträckning kvalitetssäkra polisregionernas metoder samt utveckla uppföljning och utvärdering av verksamheten och dess organisering. •Ge högre prioritet åt det förebyggande arbetet mot isöb-brott. Det kan handla om att utveckla samverkan med andra berörda myndigheter och organisationer. Men det kan även handla om att involvera lokalpoliser och att patrullera på internet. •Effektivisera utredningsarbetet i samverkan med , exempelvis genom att ta fram nationella principer för gemensamma prioriteringar av ärendena och hur omfattande övergreppsmaterial ska granskas. •Stärk stödet till åklagarkamrarna, exempelvis genom att inrätta en ämnesspecialist för isöb-brott och stödresurser som kan ge temporärt stöd till åklagarkamrarna vid omfattande ärenden. •Säkerställ att verksamheten vid barnahusen blir mer enhetlig, håller hög kvalitet och är tillgänglig för alla utsatta barn och unga. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN 1.1 Motiv till granskning Med internet har den sexuella exploateringen av barn fått nya förutsättningar. Förövare har numera tillgång till nya arenor där de kan hitta övergreppsmaterial och söka kontakt med barn. Sociala medier, appar och spelplattformar är exempel på platser där många barn rör sig på internet. De utforskar, lär sig nya saker och knyter nya kontakter. Men nätets anonymitet gör att barnen riskerar att utsättas för vuxna som tar kontakt med dem i sexuellt syfte. En förövare kan närma sig hundratals barn. Genom smicker och bekräftelse, men även hot och utpressning, förmår de barnen att skicka bilder eller filmer där de utsätter sig själva eller andra barn för övergrepp. Förövare kan dessutom försöka träffa barnen i den fysiska världen och utsätta dem för övergrepp även där. I vissa fall erbjuds barnen gåvor eller pengar som ersättning för övergreppen. Mörkertalen för sexualbrott är stora. Brotten är svåra att utreda och förövarna går ofta fria.1 När det gäller barn och unga som utnyttjas genom att de förmås ha sex mot ersättning så upptäcks de sällan.2 Inte heller barn som förmås skicka bilder eller filmer av sexuella övergrepp – offer för gromning3 – är lätta att hitta. Det finns flera skäl till att dessa brott inte upptäcks. Det handlar bland annat om att de unga brottsoffren bär på skuld och skam och inte vill eller vågar anmäla själva. För barnpornografibrotten gäller däremot det omvända: där kommer ett ständigt ökande inflöde av tips, bland annat via Europol som sammanställer rapporter om misstänkta övergrepp. FN:s särskilda rapportör om sexuell exploatering av barn rapporterade om hur covid-19-pandemin har förvärrat situationen ytterligare för barn och unga.4 Även EU lyfte hur pandemin har förvärrat en redan allvarlig situation.5 Men ökningen av internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn kom redan innan pandemin, vilket gör det angeläget att granska rättsväsendets arbete med att hantera dessa brott. 1Brottsförebyggande rådet, Indikatorer på sexualbrottsutvecklingen –2017, 2019. 2Nilsson & , Kunskapsöversikt om stöd och behandling för barn som utsatts för sexuella övergrepp och fysisk misshandel, 2017. 3Med gromning avser vi kontakt för att träffa ett barn i sexuellt syfte (6 kap.10 a § BrB) men också utnyttjande av barn för sexuell posering (6 kap. 8 § BrB). 4UN , “Impact of coronavirus disease on different manifestations of sale and sexual exploitation of children.”, Report of the Special Rapporteur on the sale and sexual exploitation of children, including child prostitution, child pornography and other child sexual abuse material, Mama , A/HRC/46/31, 2021.