prop · H903131 · 2022-03-01 00:00:00 — Det är därför även i fortsättningen betydelsefullt att den parlamentariska kontrollen finns kvar och utövas på samma sätt som så att redovisningen finns Prop. 2021/22:131 allmänt tillgänglig. I sammanhanget kan också nämnas att statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning enligt 13 kap. 1 § regeringsformen granskas av , som har rätt att få del av protokollen över beslut i regeringsärenden enligt lagen och de handlingar som hör till dem. Kontrollen över de myndigheter och domstolar som handlägger frågor enligt lagen om särskild utlänningskontroll utövas vidare av Justitiekanslern och ombudsmän, som har rätt att i sin tillsyn få full insyn i verksamheten. Det finns alltså möjlighet till kontroll och insyn beträffande regeringens, myndigheternas och domstolarnas handläggning. Frågan är dock om det även bör införas en särskild möjlighet att utöva tillsyn över användningen av hemliga tvångsmedel. Tillsyn över användningen av hemliga Regeringens förslag: Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens till- syn ska omfatta Säkerhetspolisens hantering av hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen. Nämndens skyldighet att på begäran av en enskild kontrollera om användningen av hemliga tvångsmedel har varit författningsenlig ska omfatta även användning enligt den nya lagen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden, , ombudsmän, Civil , och Svenska Röda Korset Övriga remissinstanser har inga synpunkter på för- Skälen för regeringens förslag: Insynen i Säkerhetspolisens verksam- het är begränsad och måste förbli det med hänsyn bland annat till Den som utsätts för hemliga tvångsmedel har inte någon möjlig- het att reagera mot det och får inte heller någon underrättelse i efterhand om att hemliga tvångsmedel har använts. Mot bakgrund av att de hemliga tvångsmedel som rätten kan ge tillstånd till enligt lagen om särskild utlän- ningskontroll är desamma som förekommer i Säkerhetspolisens och Polis- myndighetens underrättelseverksamhet och vid brottsutredning är det naturligt att ha samma regler om tillsyn. Det bör därmed finnas en ordinär tillsyn över hur hemliga tvångsmedel används enligt den nya lagen (till skillnad från den extraordinära tillsyn som Justitiekanslern och Riks- dagens ombudsmän bedriver). I lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet, som reglerar Säkerhets- och integritets- skyddsnämndens tillsyn, bör det därför uttryckligen framgå att nämndens tillsyn även bör omfatta Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångs- medel enligt den nya lagen. Enligt 3 § nämnda lag är nämnden skyldig att på begäran av en enskild kontrollera om han eller hon har utsatts för hemliga tvångsmedel och om användningen av tvångsmedel, och därmed sammanhängande 2021/22:131 verksamhet, har varit i enlighet med lag eller annan författning. Skyldig- heten är direkt knuten till de tvångsmedel som nämnden utövar tillsyn över. Att nämnden utför en sådan kontroll innebär inte att enskilda får veta om hemliga tvångsmedel har använts. Nämnden underrättar bara denne om att kontrollen har utförts. När det gäller hemliga tvångsmedel hindrar som regel sekretessen enskilda från att själv kunna få inblick i om det har förekommit sådana tvångsmedel. När nämnden inrättades framhölls därför behovet av att vid sidan av underrättelseskyldigheten också ha ett fristående organ som på enskildas vägnar kan kontrollera att tvångs- medelsanvändningen har varit författningsenlig (Ytterligare rättssäker- hetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel, m.m., prop. 2006/07:133, s. 67). Eftersom utlänningens rätt till insyn är mer begränsad vid handlägg- ningen av kvalificerade säkerhetsärenden än vad som generellt är fallet vid användning av hemliga tvångsmedel är det särskilt viktigt att enskilda har möjlighet att begära kontroll av nu aktuellt slag. Nämnden bör därför vara skyldig att på begäran av en enskild utföra sådan kontroll. 12Gemensamma bestämmelser om handläggning 12.1Muntlig handläggning hos en förvaltningsmyndighet Regeringens förslag: Regleringen av vad den muntliga handlägg- ningen hos en förvaltningsmyndighet ska innehålla ska i huvudsak föras över från utlänningslagen till den nya lagen. Bestämmelserna i utlänningslagen om inställelse till en muntlig för- handling hos en förvaltningsmyndighet ska genom en hänvisning til- lämpas enligt den nya lagen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredaren föreslår också att det ska tas in en hänvisning till att det finns särskilda bestämmelser om muntlig förhandling vid förvar eller uppsikt. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Genom en hänvisning gäller bestäm- melserna i 13 kap. 3–7 §§ utlänningslagen om muntlig handläggning hos en förvaltningsmyndighet även vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt 13 kap. 3 § ska de omständigheter som behöver klarläggas noggrant utredas vid den muntliga handläggningen. Utlän- ningen ska få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Vid en muntlig förhandling ska utlänningen enligt 13 kap. 4 § första stycket höras. Myndigheten får bestämma att även andra personer än utlänningen ska höras vid förhand- lingen. I 13 kap. 5 § finns bestämmelser om kallelse till muntlig förhand- ling och om hämtning med hjälp av om utlänningen, eller någon annan som ska höras, uteblir från förhandlingen. till en muntlig förhandling som rör frågan om utlänningen ska hållas i för- Prop. 2021/22:131 var eller stå under uppsikt finns det enligt 13 kap. 6 § vissa möjligheter att få ersättning av allmänna medel. Andra personer som har kallats att inställa sig har rätt till skälig ersättning av allmänna medel. Ersättning och förskott på ersättning beslutas enligt 13 kap. 7 § av den myndighet som genomför den muntliga förhandlingen. Det finns även i fortsättningen behov av regler om muntlig handläggning i ärenden som handläggs av en förvaltningsmyndighet. I enlighet med den generella utgångspunkten att hänvisningar till utlänningslagen så långt som möjligt bör undvikas (se avsnitt 5.1) bör materiella bestämmelser tas in i den nya lagen. Vid muntlig handläggning ska fortsatt de omständigheter som behöver klarläggas noggrant utredas. Det bör gälla oavsett vilka skäl som utlän- ningen för fram. Under den muntliga handläggningen bör utlänningen också i fortsättningen få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Om det hålls en muntlig förhandling bör utlänningen höras. Det bör också finnas möjlighet att höra andra personer än utlänningen. Den myndighet som ska hålla den muntliga förhandlingen bör få bestämma om även andra personer ska höras. ska, som framgår av avsnitt 7.5, som huvudregel avgöra ett ärende om utvisning efter muntlig handläggning. Handlägg- ningen kan ske genom en muntlig förhandling eller i annan form. En ny prövning av ett beslut om förvar ska också alltid föregås av en muntlig förhandling (se avsnitt 8.8). En ny prövning av ett beslut om uppsikt ska vidare föregås av en sådan förhandling, om det inte med hänsyn till utred- ningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en muntlig förhandling saknar betydelse (se avsnitt 9.8). Även om den generella utgångspunkten är att hänvisningar bör undvikas finns det skäl att behålla hänvisningarna till utlänningslagens bestämmel- ser om kallelse, delgivning, hämtning och ersättning för inställelse till en muntlig förhandling hos en förvaltningsmyndighet. För de som berörs är det enklare om regleringen hålls samlad. Det skulle inte heller göra den nya lagen tydligare, utan snarare tynga den i onödan, om bestämmelser av aktuellt slag togs in i den. Hänvisningen bör dock förtydligas. 12.2Muntlig förhandling vid Migrationsöverdomstolen Regeringens förslag: Bestämmelserna om när Migrationsöverdom- stolen ska hålla en muntlig förhandling inför att den yttrar sig till rege- ringen och om formerna för en sådan förhandling ska i huvudsak föras över till den nya lagen. När Migrationsöverdomstolen håller en muntlig förhandling i ett ärende om förvar eller uppsikt som handläggs av regeringen ska rätten få bestå av en lagfaren ledamot. I övrigt ska de regler som allmänt gäller vid handläggningen av mål i kammarrätt tillämpas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. 2021/22:131 Skälen för regeringens förslag: I lagen om särskild utlänningskontroll finns vissa bestämmelser om handläggningen i Migrationsöverdomstolen. Innan Migrationsöverdomstolen yttrar sig ska domstolen hålla en muntlig förhandling och ska utlänningen höras. Utlänningen ska få tillfälle att ange sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Migrationsöverdomstolen får bestämma att även andra ska höras vid förhandlingen. När en muntlig förhandling hålls inför ett yttrande över ett överklagat beslut av om utvisning, inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd eller om anmälningsplikt och andra tvångsmedel ska Säkerhetspolisen och redogöra för omständigheterna i ärendet och ges tillfälle att ställa frågor till utlänningen och andra som hörs. Säkerhetspolisen och ska även lämna andra upplysningar som behövs för att genomföra förhandlingen. I vissa situationer behöver det emellertid inte hållas någon muntlig för- handling vid Migrationsöverdomstolen om en sådan är uppenbart obehöv- lig. Det gäller följande situationer: •När regeringen överväger att upphäva ett beslut om inhibition. •Innan regeringen prövar en fråga om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd, när den verkställande myndigheten har funnit att ett beslut om utvisning inte kan genomföras. •Innan regeringen som första instans beslutar om anmälningsplikt. •När överklagandet avser endast ett beslut av om inhibition, tidsbegränsat uppehållstillstånd eller användning av tvångs- medel. Det har inte framkommit något skäl att ändra den nuvarande regleringen. Den bör därför oförändrad i sak föras över till den nya lagen. I lagen om särskild utlänningskontroll hänvisas vidare till 16 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen när det gäller handläggningen vid Migra- tionsöverdomstolen. Där föreskrivs att för förfarandet vid Migrationsöver- domstolen gäller vad som allmänt är föreskrivet om kammarrätt och rätts- skipningen i denna, om inte något annat följer av utlänningslagen. Det innebär att lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar och för- valtningsprocesslagen (1971:291) tillämpas av Migrationsöverdomstolen, om inte annat föreskrivs i utlänningslagen. Hänvisningen i lagen om sär- skild utlänningskontroll innebär alltså att samma regler om exempelvis domförhet gäller som i andra utlänningsärenden som handläggs av Migra- tionsöverdomstolen. I enlighet med den generella utgångspunkten att hänvisningar till utlänningslagen så långt som möjligt bör undvikas bör en materiell bestämmelse som motsvarar 16 kap. 1 § andra stycket utlän- ningslagen tas in i den nya lagen. Utgångspunkten är alltså att vad som är allmänt föreskrivet om kammar- rätt även ska gälla enligt den nya lagen. Det finns dock skäl att göra vissa undantag. Den muntliga förhandling som Migrationsöverdomstolen håller på uppdrag av regeringen när den handlägger en fråga om förvar är en relativt okomplicerad åtgärd. Domstolen vidtar nämligen åtgärden som ett led i regeringens handläggning. Migrationsöverdomstolen avgör inte ären- det i sak och lämnar inte heller något bindande yttrande till regeringen. Mot den bakgrunden är det rimligt att låta en domare ensam hålla förhand- I den nya lagen bör det därför anges att Migrationsöverdomstolen är domför med en lagfaren ledamot när den håller en muntlig förhandling Prop. 2021/22:131 i ett ärende om förvar som handläggs av regeringen. I avsnitt 9.8 har före- slagits att det i den nya lagen ges en möjlighet för det ansvariga statsrådet, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, att besluta om muntlig för- handling i ett ärende om uppsikt som handläggs av regeringen och då upp- dra åt Migrationsöverdomstolen att hålla förhandlingen. Samma reglering av Migrationsöverdomstolens sammansättning bör gälla när domstolen får i uppdrag att hålla en muntlig förhandling angående uppsikt i ett ärende som handläggs av regeringen. När ett offentligt biträde ska utses Regeringens förslag: Om det inte måste antas att utlänningen saknar behov av biträde, ska ett offentligt biträde förordnas i ärenden om utvisning, användning av tvångsmedel i vissa fall, verkställighet när ett beslut om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd har meddelats eller förvar i vissa fall. Därutöver ska ett offentligt biträde förordnas i vissa situationer för en utlänning som inte har fyllt och som saknar vårdnadshavare här i landet. ska fatta beslut om offentligt biträde i ärenden som handläggs av regeringen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att ett offentligt biträde ska förordnas om det inte kan antas att behov av ett sådant saknas. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i pekar på att utred- ningen har föreslagit att offentligt biträde ska förordnas om det ”inte kan antas” att sådant behov saknas i stället för ”inte måste” som och anför bland annat att det inte finns några skäl för detta begreppsbyte. ombudsmannen är positiv till förslaget, men anser att möjligheten till offentligt biträde bör gälla för alla barn. Övriga remissinstanser har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det framgår av lagen om särskild utlänningskontroll att om det inte måste antas att behov av biträde saknas ska ett offentligt biträde förordnas i ett antal i paragrafen uppräknade fall. Det gäller i ärenden om utvisning, anmälningsplikt, verkställighet av ett beslut om utvisning om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd har meddelats, verkställighet av ett beslut om utvisning, dock endast såvitt avser frågor om förvar och om utlänningen har hållits i förvar sedan mer än , samt i ärenden om tillämpning av tvångsmedel som beslutas av eller regeringen. I ärenden hos regeringen fattas beslut om offentligt biträde av . Det har inte framkommit något skäl att ändra bestämmelserna om när offentligt biträde ska förordnas. Utredningen har föreslagit att uttrycket ”inte kan antas” ska användas i stället för uttrycket ”inte måste antas”. Eftersom någon ändring i sak inte är avsedd och uttrycket ”inte måste antas” används även i till exempel lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall bör 2021/22:131 utredningens förslag i den delen inte genomföras. Det bör vidare förtydli- gas i den nya lagen att ett offentligt biträde endast ska förordnas i ärenden om tvångsmedel som handläggs av en förvaltningsmyndighet eller rege- ringen. När sådana frågor handläggs i allmän domstol tillämpas i stället regler om offentlig försvarare (se 10.16, jfr också 10.11). Även bestämmelserna om när ett offentligt biträde ska förordnas i ärenden om verkställighet av utvisning bör förtydligas. Genom en hänvisning gäller bestämmelserna i 18 kap. 1 § andra och tredje styckena utlänningslagen om offentligt biträde för barn också vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Av bestämmel- serna framgår att ett offentligt biträde alltid ska förordnas i ärenden hos om avvisning eller utvisning av ett ensamkommande asylsökande barn och när ny prövning har beviljats ett ensamkommande barn. För ett barn som hålls i förvar och som saknar en vårdnadshavare här i landet ska ett offentligt biträde också alltid förordnas. Rätten till ett offentligt biträde förutsätter att barnet har ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande (i fråga om övrig skydds- behövande, se avsnitt 5.3.1). Eftersom det är oklart vilka delar av para- grafen som är tillämpliga vid handläggningen enlig lagen om särskild utlänningskontroll, bör hänvisningen till utlänningslagen ersättas med en egen bestämmelse i den nya lagen (se avsnitt 5.1). Även om det kan antas vara i mycket få fall som ett barn är föremål för åtgärder enligt den föreslagna lagen, kan det inte uteslutas att det kan inträffa. Det bör därför tas in en bestämmelse i den nya lagen om när ett offentligt biträde ska förordnas för ett barn. Ett barn ska ha samma rätt till ett offentligt biträde som en vuxen utlänning har enligt den nya lagen. Där- utöver ska ett offentligt biträde fortsatt alltid förordnas för ett barn som inte har någon vårdnadshavare här i landet, om barnet hålls i förvar eller har ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skydds- behövande. Det finns inte skäl att utvidga rätten till ett offentligt biträde till att omfatta alla barn i enlighet med önskemål, då det inte framkommit att det finns något sådant behov. 12.3.2Kraven på offentliga biträden skärps Regeringens förslag: Endast den som är advokat ska som huvudregel kunna förordnas till offentligt biträde i ärenden enligt den nya lagen. Har utlänningen själv föreslagit någon som är behörig för uppdraget som offentligt biträde, ska han eller hon förordnas om det inte finns särskilda skäl mot det. Ett offentligt biträde ska inte få sätta någon annan i sitt ställe. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , Svenska Röda Korset och Sveri- ges advokatsamfund välkomnar förslaget. Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i anser att förslaget om förbud mot substitution inte bör genomföras då det kan innebära att biträdet i vissa situationer kan behöva entledigas och bytas ut, exempelvis vid sjukdom, och föreslår att även en biträdande jurist på advokatbyrå ska kunna förordnas som ett offentligt biträde. är positiv till förslagen, men anser att kraven bör vara än starkare, likt de som gäller för särskild företrädare för barn. Asylrättscentrum och anser att offentliga biträden inte bör inskränkas till advokater. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I lagen om särskild utlänningskontroll ställs det inga särskilda krav på den som ska utses till offentligt biträde. Det görs inte heller i utlänningslagen. Det innebär att regleringen i lagen (1996:1620) om offentligt biträde gäller. Den lagen hänvisar till 26 § rätts- hjälpslagen (1996:1619) om förordnande och byte av rättshjälpsbiträde. Enligt den paragrafen får till rättshjälpsbiträde förordnas en advokat, en biträdande jurist på advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för upp- draget. Har den rättssökande själv föreslagit någon som är lämplig ska han eller hon förordnas, om det inte finns särskilda skäl mot det. Ett rättshjälps- biträde får sätta en advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå i sitt ställe (substitution), om det inte medför en beaktansvärd ökning av kost- naderna. I övrigt kräver substitution ett särskilt tillstånd. Dagens reglering innebär att det ställs andra krav på den som ska vara ett offentligt biträde än på en offentlig försvarare. Den som förordnas till offentlig försvarare ska enligt 21 kap. 5 § vara advokat och lämplig för uppdraget. Om det finns särskilda skäl får någon annan, som har avlagt de kunskapsprov som är föreskrivna för behörighet till domaranställning, förordnas. Har den som är misstänkt föreslagit någon som är behörig för uppdraget ska han eller hon förordnas, om det inte finns särskilda skäl mot det. En offentlig försvarare får enligt 21 kap. 6 § andra stycket inte utan rättens tillstånd sätta någon annan i sitt ställe. Även om den nya lagen i många avseenden bygger vidare på den regle- ring som redan finns, är den betydligt mer detaljerad än den nuvarande lagen och innebär bland annat att tvångsmedel får användas i större utsträckning än . Regleringen, som är komplex, har inslag av både utlänningsrätt och annan förvaltningsrätt. har den stora likheter med reglering av straffprocessuella tvångsmedel. Processen är omgärdad av betydande sekretess och hänsyn till säkerhet. Dessutom hanteras ärendena i en särskild instansordning där beslut överklagas till regeringen. Det är fråga om ett fåtal ärenden som i flera avseenden skiljer sig från andra ärendetyper. Av rättssäkerhetsskäl bör det därför ställas särskilt stora krav på de som före- träder utlänningarna. Mot den bakgrunden är det, trots Asylrättscentrums och påpekanden, rimligt att i den nya lagen ha samma reglering för offentliga biträden som gäller för offentliga försva- rare. Det finns dock inte skäl att ställa än högre krav än så vad gäller utbildning och liknande, så som efterfrågar. Detta innebär sammantaget att det offentliga biträdet ska vara advokat och lämp- lig för uppdraget. Om det finns särskilda skäl bör någon annan, som har avlagt de kunskapsprov som krävs för behörighet till domaranställning, kunna förordnas. Har utlänningen själv föreslagit någon som är behörig för uppdraget bör han eller hon förordnas till offentligt biträde, om det inte finns särskilda skäl mot det. Med hänsyn till de säkerhetsaspekter som aktualiseras och de känsliga uppgifter som kan förekomma i ärendena bör ett offentligt biträde i dessa ärenden vidare inte ges möjlighet att tillfälligt sätta någon annan i sitt 2021/22:131 ställe. Så som Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i anför kan det innebära att ett offentligt biträde i vissa situationer kan behöva entledigas och bytas ut, exempelvis vid sjukdom. Som framgår rör det sig om ett fåtal mål och ärenden . De konsekvenser som Kam- marrätten i och Förvaltningsrätten i framhåller får därför anses som godtagbara. I övrigt bör allmänna regler om entledigande och byte av och ersättning till offentliga biträden gälla. 12.4Skyldighet att lämna uppgifter Regeringens förslag: Det ska i den nya lagen tas in en hänvisning till skyldigheterna i utlänningslagen för socialnämnder och hälso- och sjuk- vårdsmyndighet att lämna uppgifter. Skyldigheten ska i vissa fall även gälla i förhållande till regeringen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Genom en hänvisning gäller bestäm- melserna i 17 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen även vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. I 17 kap. 1 § föreskrivs att socialnämnden ska lämna uppgifter om en utlännings personliga förhål- landen om , , eller Migrationsöverdomstolen begär det. Det förutsätter att uppgifterna behövs för att avgöra ett ärende om uppehållstillstånd eller ett ärende om ställning som varaktigt bosatt i eller för att verkställa ett beslut om avvis- ning eller utvisning. Det gäller även när fråga har uppkommit om utlän- ningen har uppehållsrätt. Om en utlänning i ett ärende enligt utlännings- lagen åberopar ett intyg om sin psykiska eller fysiska hälsa, ska enligt 17 kap. 2 § en hälso- och sjukvårdsmyndighet på begäran av den myndig- het eller domstol som handlägger ärendet lämna de upplysningar som behövs för att bedöma uppgifterna i intyget. Enligt lagen om särskild utlänningskontroll gäller skyldigheten enligt 17 kap. 1 § utlänningslagen även i förhållande till regeringen. Även om den generella utgångspunkten är att hänvisningar till utlän- ningslagen bör undvikas finns det här skäl att behålla hänvisningarna till utlänningslagens bestämmelser om uppgiftsskyldighet i vissa fall. För de som är skyldiga att lämna uppgifter är det enklare om regleringen hålls samlad. Det skulle inte heller göra den nya lagen tydligare, utan snarare tynga den i onödan, om bestämmelser av aktuellt slag togs in i den. Hän- visningen bör dock förtydligas. 12.5Dokumentation och motivering av beslut Regeringens förslag: Beslut enligt den nya lagen ska vara skriftliga. Vidare ska det tas in en upplysning om förvaltningslagens reglering om motivering av beslut.