urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Det finns dock anledning att redan här lyfta fram en ombudsmans möjlighet att vända sig till och begära samråd om han eller hon bedömer att chefsJO:s beslut om t.ex. resursfördelning eller andra organisatoriska förhållanden inkräktar på ombudsmannens självständighet (se närmare om samråd i avsnitt 5.2.6 och 5.2.12.8). En sådan möjlighet är förstås viktig för att ombudsmännen ska ha möjlighet att lyfta frågor direkt med det utskott inom som ansvarar för . Det kan dock tänkas att ombudsmännen drar sig för att inleda ett sådant samråd med utskottet, mot bakgrund av att samrådet skulle kunna antyda att det finns en konflikt inom ämbetet eller att det skulle kunna upp- fattas som en kritik mot chefsJO:s sätt att leda verksamheten. inte uteslutas att sådant samråd enbart skulle inledas i ett sent skede eller vid grövre fall av oenighet. Redan den omständigheten att det finns en möjlighet för en ombudsman att påkalla ett sådant samråd kan dock ha en viss inverkan på det sätt som chefsJO utför sitt uppdrag som administrativ chef. Kommitténs förslag: Det ska inte längre föreskrivas i riksdags- ordningen och JO-instruktionen att chefsJO bestämmer inriktningen av verksamheten i stort. ChefsJO ska genom särskilt beslut få omfördela ett visst ärende eller en grupp av ärenden till sig själv eller till någon av de andra ombudsmännen endast om det finns särskilda skäl. Kommitténs bedömning: Den föreslagna författningsändringen att chefsJO inte längre ska bestämma inriktningen av verksamheten i stort utgör en anpassning och ett förtydligande av regelverket till hur chefsJO:s roll utövas . Enligt kommittén bör chefsJO:s roll, så som den nu utövas, inte förändras. Den föreslagna ändringen bör således inte medföra att chefsJO får en svagare ställning inom eller att tyngden i hans eller hennes uppdrag minskar. ChefsJO bör, vid sidan av sitt eget tillsynsuppdrag, även fortsättningsvis vara administrativ chef för ChefsJO bör som administrativ chef ha tydliga möjligheter att ensam, men i vissa fall efter samråd, fatta de beslut som är nödvändiga för att JO:s verksamhet ska kunna bedrivas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Inriktningen av tillsynsverksamheten hos JO bör inte bestämmas av chefsJO ensam. En sådan styrning skulle nämligen kunna anses inkräkta på de övriga ombudsmännens självständighet i sina Beslut om t.ex. fokusområden, kvantita- tiva målsättningar och inspektionsverksamhetens inriktning bör kunna fattas av chefsJO enbart efter samråd med övriga ombuds- män, varvid chefsJO bör förhålla sig till respektive ombudsmans ChefsJO bör i tillsynsverksamheten vara jämställd med de övriga Som följer av utgångspunkterna ovan är avsikten att behålla funktionen av en chefsJO hos JO. Det mest centrala för det uppdraget är att chefsJO är admini- strativ chef för den tjänstemannaorganisation som bistår ombudsmännen i Vad som ryms i den rollen är dock inte givet. ChefsJO:s roll formas i stor utsträckning av de uppdrag, de befogenheter och det ansvar som följer av JO-instruktionens bestämmelser. Omfattningen och innebörden av uppdragen, befogenheterna och ansvaret måste dock bestäm- mas med utgångspunkt i de förarbetsuttalanden som redovisats i avsnitt 8.2.1– 8.2.4.Det är en uppgift för kommittén att överväga dels om det finns anledning att göra några förändringar i regelverket när det gäller omfattningen eller innebörden av chefsJO:s roll och uppdrag, dels om det finns skäl att göra uttalanden om detta. Enligt 13 kap. 2 § RO ska chefsJO bestämma inriktningen av JO:s verksamhet i stort. Den närmare innebörden av denna bestämmelse klargörs varken i lag- text eller i förarbetsuttalanden. Stadgandet infördes genom JO-reform. lämnade en förhållandevis kortfattad motivering till sitt ställningstagande. Utskottet anförde att det anslöt sig delvis till JO-utrednings förslag att en av ombudsmännen skulle ha vissa chefsfunktioner samt att han eller hon förutom ansvaret för JO-institutionens administration borde ha till uppgift att ge allmänna riktlinjer för verksamheten och planlägga arbetet i stort, t.ex. inriktningen av inspektionsverksamheten. Utskottet avfärdade dock utred- ningens förslag att chefsJO skulle vara chef över de övriga ombudsmännen. Det som utredningen hade anfört skulle rymmas i uppdraget var emellertid betydligt vidare än så. Enligt utredningens förslag skulle chefsJO bl.a. plan- lägga verksamheten och överväga vilka delar av förvaltningen som behöver granskas mer än andra. Enligt utredningen skulle chefsJO även kunna ge allmänna direktiv för t.ex. urvalet av klagomål som ska avskrivas respektive prövas, för inspektionsverksamhetens omfattning och inriktning och för principer att formulera kritik i beslut. ChefsJO borde vidare verka för enhetlig praxis inom ämbetet. I chefsbefogenheterna borde enligt utredningens förslag ligga även att chefsJO kunde förbehålla sig rätten att själv handlägga stora eller principiellt viktiga ärenden samt kunna ta initiativ till och själv leda större utredningar eller ge i uppdrag åt någon annan ombudsman att göra större undersökningar inom sitt tillsynsområde. Eftersom valde att inte fullt ut ansluta sig till utred- ningens förslag är det tveksamt om och i så fall vilka av utredningens uttalan- den som kan läggas till grund för en tolkning av föreskriftens innebörd. Att utskottet uttalade att chefsJO bl.a. skulle bestämma inriktningen av inspek- tionsverksamheten talar likväl för att rollen avsågs innefatta ett beslutsfattande som kunde påverka hur de övriga ombudsmännen bedrev sin tillsynsverksam- het, dock utan möjlighet för chefsJO att ge de övriga ombudsmännen direktiv för hur de skulle avgöra ärendena. En fråga i sammanhanget är huruvida chefsJO:s roll bör avgränsas till rent administrativa frågor, såsom ärende- och resursfördelning, eller om det i rollen bör ingå även att bestämma den faktiska inriktningen av tillsynsverksamheten, t.ex. genom att ange fokusområden för tillsynen eller kvantitativa mål för hur många klagomål som ska utredas under ett visst år. Ett argument för en tydligare chefsroll med uttalad möjlighet för chefsJO att på egen hand besluta om en enhetlig intern styrning av inriktningen av till- synsverksamheten inom de fyra olika ansvarsområdena är att en sådan chefs- roll möjligen skulle kunna få positiva effekter på anseende och auktoritet i förhållande till externa aktörer. JO:s verksamhet är dock i stor utsträckning styrd av de klagomål som kommer in. verksamheten inom respektive ansvarsområde behöver därför kunna fast- ställas och anpassas med utgångspunkt i bl.a. klagomål som framförs till JO. Detta kräver både en förtrogenhet med klagomålen inom varje enskilt ansvars- område och en flexibilitet i tillsynsverksamheten som skulle vara svår att förena med en ordning baserad på enhetlig styrning från chefsJO. kommer att eventuella direktiv från chefsJO om inriktningen av tillsynsverk- samheten skulle behöva ställas i relation till den motsvarande begränsning som direktiven skulle innebära för de övriga ombudsmännens handlingsförmåga. Sådana direktiv från chefsJO skulle kunna få långtgående negativa konsekven- ser i förhållande till ombudsmännens grundläggande rätt att själva utforma sin Sammantaget bör därför beslut om t.ex. fokusområden, kvantitativa målsättningar och inspektionsverksamhetens inriktning kunna fattas av chefsJO enbart efter samråd med övriga ombudsmän, varvid chefsJO bör förhålla sig till respektive ombudsmans självständighet. Det kan vid dessa förhållanden ifrågasättas om det är nödvändigt och lämpligt att det föreskrivs särskilt att chefsJO ska bestämma inriktningen av verksamheten i stort (jfr 13 kap. 2 § andra stycket RO). ChefsJO bör, vid sidan av sitt eget tillsynsuppdrag, även fortsättningsvis vara administrativ chef för . Som administrativ chef har han eller hon de uppgifter och det ansvar som framgår av JO-instruktionen och av de övriga författningsregler om intern styrning och kontroll som gäller för JO. I den utsträckning det finns ett behov av t.ex. allmänna riktlinjer för verksam- heten och planläggning av arbetet i stort ingår det således i chefsJO:s uppdrag som administrativ chef att meddela sådana utifrån det regelverket. chefsJO måste beakta den självständighet som de övriga ombudsmännen har i utövandet av tillsyn, finns det redan genom chefsJO:s uppgift att fatta beslut om bl.a. en verksamhetsplan en formell möjlighet för honom eller henne att även ägna sig åt målstyrning. I fråga om chefsJO:s befogenheter att fatta nödvändiga beslut som administrativ chef är således föreskriften om att chefsJO bestämmer inriktningen av verksamheten i stort närmast en överflödig Det kan vidare konstateras att innebörden av att chefsJO ska bestämma inriktningen av verksamheten i stort inte är uppenbar, vilket leder till svårig- heter vid tillämpningen av bestämmelsen och gränsdragningen för chefsJO:s befogenheter och uppdrag. Det står dock klart att avsikten när bestämmelsen infördes var att chefsJO skulle bestämma bl.a. inriktningen av inspektions- ChefsJO:s roll har emellertid en mer administrativ karak- tär än vad som förefaller ha varit avsikten vid införandet av föreskriften i samband med JO-reform. En ordning som skulle innebära att chefsJO ensidigt skulle kunna bestämma vad de övriga ombudsmännen ska granska eller inspektera framstår som främmande. En sådan styrning skulle nämligen kunna anses inkräkta på de övriga ombudsmännens självständighet i deras respektive tillsynsuppdrag. Inriktningen av tillsynsverksamheten hos JO bör därför inte kunna bestämmas av chefsJO ensam. I ljuset av förarbetsuttalandena vid JO-reform kan det konstateras att föreskriften om att chefsJO bestämmer inriktningen av verksamheten i stort inte alltigenom har fått det genomslag i JO:s verksamhet som förutsattes enligt förarbetena. Föreskriften ger inte heller uttryck för en roll som kommittén bedömer att chefsJO bör ha, i den bemärkelsen att chefsJO ensam skulle ha rätt att bestämma inriktningen av tillsynsverksamheten hos JO. Mot denna bakgrund finns det enligt kommittén anledning att föreslå att denna föreskrift utgår. Detta innebär dock inte att chefsJO:s roll bör förändras i förhållande till den praxis som tillämpas hos JO. Förslaget om författningsändring är således enbart en anpassning och ett förtydligande av regelverket till hur chefsJO:s roll utövas . Den föreslagna ändringen bör följaktligen inte uppfattas som en inskränkning av chefsJO:s nuvarande ställning inom JO- ämbetet eller som en begränsning av tyngden i hans eller hennes uppdrag. ChefsJO bör även i fortsättningen ha tydliga möjligheter att som administrativ chef ensam, men i vissa fall efter samråd, fatta de beslut som är nödvändiga för att JO:s verksamhet ska kunna bedrivas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Grunden för chefsJO:s beslutsbefogenhet bör även fortsättningsvis finnas i JO-instruktionens föreskrifter om de beslut som chefsJO ytterst själv ska fatta. Härtill kommer de befogenheter som i övrigt tillkommer chefsJO i egenskap av administrativ chef och ytterst ansvarig för verksamheten och dess personal. En överordnad juridisk ställning? Utöver frågan om omfattningen av chefsJO:s administrativa uppgifter och uppdraget att bestämma inriktningen av verksamheten i stort finns det även skäl att överväga om han eller hon också ska ha en mer överordnad ställning vid utförandet av tillsynsuppdraget. utövar chefsJO, i likhet med de övriga ombudsmännen, tillsyn och har ett eget ansvarsområde. Möjligheten finns också för chefsJO att ta klagomålsärenden som tillhör någon annan ombudsmans ansvarsområde. I förarbetena uttalades även att chefsJO skulle få inleda initiativärenden inom samtliga . Dessa möjlig- heter synes dock inte användas av chefsJO. Att ge chefsJO en överordnad juridisk ställning i förhållande till de övriga ombudsmännen skulle kunna ge en tydligare ledning utåt och även kunna ge JO större auktoritet i de ärenden som chefsJO prövar. skulle en överflyttning av ett ärende till chefsJO, utan samråd med veder- börande ombudsman, inkräkta på den andra ombudsmannens självständighet. Ombudsmännen har efter samråd fått ansvarsområden tilldelade där de ensamma bestämmer hur ett ärende ska handläggas och vilka beslut som ska fattas i ärendet. Om chefsJO väljer att ta över ett ärende från en annan ombuds- mans ansvarsområde bryts den naturliga kopplingen mellan ombudsmannens personliga uppdrag, arbetsordningens indelning av ansvarsområden och ombudsmannens rätt att överväga en fråga inom det tilldelade området. Det framstår vid dessa förhållanden inte som motiverat att ge chefsJO en överordnad juridisk ställning i förhållande till de övriga ombudsmännen. sådan ordning skulle förvisso som nämnts kunna stärka såväl chefsJO:s position och ställning som auktoritet. Dessa fördelar skulle dock vara begränsade i förhållande till det intrång som chefsJO:s beslut skulle kunna utgöra i de övriga ombudsmännens rätt att fatta självständiga avgöranden i de ärenden som ingår i ansvarsområdet. Ett beslut att ta över en annan ombudsmans ärende skulle därigenom skapa en onödig motsättning mellan intresset av självständiga ombudsmän med personliga uppdrag och intresset av att höja chefsJO:s och anseende utåt. grunden finns det anledning att begränsa chefsJO:s möjligheter att omfördela ärenden eller ärendegrupper till endast de fall då det finns särskilda skäl för en Sådana skäl skulle exempelvis kunna vara att en ombuds- man är jävig, att ett ärende faller inom mer än ett ansvarsområde eller att ett ärende har ett nära samband med ett ärende som handläggs av en annan Kommitténs förslag: Det ska av JO-instruktionen framgå att chefsJO:s ansvar för den interna styrningen och kontrollen är begränsat till hans eller hennes uppdrag som administrativ chef. Kommitténs bedömning: Det finns inte anledning att ändra chefsJO:s uppgift att besluta om arbetsordning, verksamhetsplan, årsredovisning och förslag till anslag på statens budget för JO efter samråd med de övriga ombudsmännen. Det finns inte heller anledning att ändra ordningen att chefsJO har det yttersta ansvaret för personalen vid ombudsmannaexpeditionen. Uppdraget att fatta vissa beslut efter samråd ChefsJO ska i arbetsordningen meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen, besluta om verksamhetsplan för myndigheten samt besluta om årsredovisning och förslag till anslag på statens budget för JO (se nuvarande 12 § andra stycket JO-instruktionen). Samtliga beslut utgör i stort sådana beslut som det normalt är en uppgift för en myndighets ledning att fatta, med den skillnaden att chefsJO:s beslut ska fattas efter samråd med de övriga ombudsmännen. Eftersom besluten i fråga ska fattas efter samråd måste chefsJO hämta in de övriga ombudsmännens inställning till besluten. Detta medför dock inte att det är fråga om ett kollegialt beslutsfattande om JO:s administrativa för- hållanden. ChefsJO har formellt sett en möjlighet att fatta beslut som går emot de övriga ombudsmännens vilja. I praktiken torde det dock vara svårare för chefsJO att med framgång genomföra vissa beslut som saknar stöd i ombuds- mannakretsen. Det kan även framstå som mindre effektiv styrning att fatta vissa beslut i strid med vad de övriga ombudsmännen framfört vid samrådet. Vid oenighet är det dock chefsJO som bestämmer i dessa frågor. Verksamhetsplan och mål för verksamheten Ett exempel på ett område där det kan finnas skäl att särskilt beakta de övriga ombudsmännens inställning är i det fall där chefsJO i verksamhetsplanen fastställer särskilda mål för verksamheten, t.ex. specifika fokusområden eller vilken andel av klagomålen som ska utredas. JO:s arbete med vissa fokus- områden enligt verksamhetsplanen torde försvåras om inte hela ombuds- mannakollektivet skulle stödja de angivna prioriteringarna. I fråga om verksamhetsplanen i allmänhet och mål för verksamheten i synnerhet finns det anledning att uppehålla sig vid följande. Kommittén före- slår ovan att det inte längre ska föreskrivas att chefsJO ska bestämma inrikt- ningen av verksamheten i stort (se avsnitt 8.2.5.3). kan frågor om bl.a. målstyrning rymmas inom de uppgifter och befogenheter som ledningen för en myndighet normalt har enligt regelverket för intern styrning och kontroll. Kravet på verksamhetsplan för JO infördes genom reform av den interna styrningen och kontrollen av myndigheter. Dessför- innan ansågs framtagandet av en verksamhetsplan för JO kunna inkräkta på den oberoende ställning som respektive justitieombudsman har i sin tillsyns- verksamhet (se avsnitt 8.2.2 underrubrik Verksamhetsansvarets innehåll och ansvaret för intern styrning och kontroll). JO:s verksamhet har vidare en särskild karaktär såtillvida att den påverkas i stor utsträckning av bl.a. de klagomål som kommer in till JO. Ombudsmännen bestämmer själva i vilken utsträckning de anmälda förhållandena ska granskas. Vid införandet av kravet på en verksamhetsplan framhölls särskilt i förarbetena bl.a. att processen för kontroll och styrning måste anpassas till JO:s behov samt att verksamhets- planen inte fick inkräkta på den oberoende ställning som respektive ombuds- man har i sin tillsynsverksamhet. Införandet av chefsJO:s samrådsskyldighet inför ett sådant beslut var ett sätt att försöka balansera chefsJO:s roll som myndighetsledning och därmed som verksamhetsansvarig mot intresset av att övriga justitieombudsmäns autonomi i deras tillsynsverksamhet inte träds för- när. (Se avsnitt 8.2.1 underrubrik Reformer av den interna styrningen och kontrollen av myndigheter och avsnitt 8.2.2 underrubrik Verksam- hetsansvarets innehåll och ansvaret för intern styrning och kontroll.) Framtagandet av en verksamhetsplan är således en relativt ny företeelse för JO, vars verksamhet tidigare inte ansetts lämplig att inordna i en sådan planeringsprocess. Det finns emellertid skäl för JO att även arbeta strukturerat med planering för vissa delar av verksamheten. Vid framtagandet av en verksamhetsplan för JO:s del måste dock hänsyn tas till att en sådan inte kan utformas på motsvarande sätt som vid andra myndigheter utan att planen måste anpassas till JO:s särskilda karaktär och de behov som kan finnas hos JO. Särskilt i fråga om målstyrning av tillsynsverksamheten kan det vara tvek- samt om sådana mål bör kunna bestämmas ensidigt av chefsJO. Skrivningar i verksamhetsplanen som syftar till att styra ombudsmännens agerande inom ramen för tillsynsverksamheten kan inverka på sådana förhållanden som i grunden bör omfattas av ombudsmännens självständighet. Vid framtagandet av sådana verksamhetsmål bör chefsJO eftersträva enhällighet och förhålla sig till respektive ombudsmans självständighet genom att undvika detaljstyrning. Ett annat exempel där det bör finnas särskild anledning för chefsJO att i möjligaste mån beakta de övriga ombudsmännens synpunkter på de admini- strativa besluten är vid fördelningen av ansvarsområden för de respektive ombudsmännen. Ombudsmännen är förvisso inte valda av för att hantera ärenden inom särskilda områden, utan ansvarsområdena är avsedda att fördelas just genom chefsJO:s beslut, efter samråd med ombudsmännen och vid behov även med . Fördelningen av ansvarsområden har förstås stor påverkan på ombudsmännens tillsynsverksamhet eftersom den anger ramarna för vilka ärenden ombudsmannen kan granska, liksom vilka ärenden som faller utanför ombudsmannens möjlighet till granskning. Sam- tidigt måste det göras en fördelning av samtliga ansvarsområden bland ombudsmännen och då bör en lämplig arbetsbelastning eftersträvas. Ansvaret för detta ligger på chefsJO. Detta medför att de enskilda ombudsmännen inte kan ha något slutgiltigt bestämmande om vad deras respektive ansvarsområde ska omfatta. Vid fördelningen av områden krävs därför att chefsJO och de övriga ombudsmännen är lyhörda gentemot varandras inställningar och tar ansvar för att åstadkomma en ändamålsenlig uppdelning av områdena. I det fall att samförstånd likväl inte kan nås framstår ett formellt, kollegialt besluts- fattande, med den omröstning som en sådan beslutsform skulle innefatta, som mindre lämplig. Det måste följaktligen även fortsättningsvis vara chefsJO:s uppgift att i sådana fall fatta ett slutligt beslut om fördelningen. I chefsJO:s ansvar för att besluta om arbetsordningen ingår även att ta ställning till frågan om hur JO ska organiseras. Före den omorganisation som genom- fördes hos JO 2019/20 (se avsnitt 8.2.3 underrubriken och 8.2.4underrubriken att fatta vissa specifika beslut) hade de enskilda ombudsmännen haft egna tillsynsavdelningar som handlade ärenden och genomförde inspektioner inom respektive ombudsmans ansvarsområde. uttalade vid JO-reform att det dock var viktigt att personalen kan utnyttjas för ämbetet i sin helhet och framhöll att personalens faktiska bundenhet till en viss ombudsman och hans eller hennes tillsynsområde borde upphöra (se avsnitt 8.2.1). Sedan omorga- nisationen 2019/20 arbetar vissa tillsynsavdelningar mot såväl två som tre I fråga om verksamheten enligt Opcat arbetar den handläggande enheten gentemot samtliga fyra ombudsmän. Som följer av utgångspunkterna för detta avsnitt är avsikten att inte närmare reglera den inre organisationen hos JO utan att i stället överlåta åt JO – i för- längningen chefsJO – att utifrån de föränderliga förhållandena bestämma utformningen av sin egen organisation. Det finns därför skäl att inte göra uttalanden av det slag som gjorde i samband med reform. kan JO:s nuvarande organisation, som sedan omorganisationen 2019/20 i viss utsträckning är i linje med uttalande, medföra en ökad risk för motsättningar mellan chefsJO:s rätt att leda verk- samheten i stort och de övriga ombudsmännens möjlighet att självständigt utforma sin tillsynsverksamhet när ombudsmännen inte förfogar över egna tillsynsavdelningar. Detta skulle kunna tala för att det likväl, i syfte att värna ombudsmännens inbördes självständighet, finns skäl att förorda en ordning som innebär att ombudsmännen, i likhet med den ordning som gällde före omorganisationen 2019/20, ges på förhand mer eller mindre fastställda ramar för sina handläggarresurser för den ordinarie tillsynsverksamheten. Särskilt avdelade tillsynsavdelningar för respektive ombudsmans ansvarsområde skulle kunna öka de enskilda ombudsmännens möjligheter att planera och utforma sin ordinarie tillsynsverksamhet på det sätt som de finner ändamåls- enligt. I sammanhanget bör dock framhållas att JO:s personal är anställd vid ombudsmannaexpeditionen som ytterst leds av chefsJO. Personalen är alltså formellt sett inte knuten till de enskilda ombudsmännen (jfr nedan under- rubriken till ombudsmannaexpeditionens personal). Vidare utgör en ordning där ombudsmännen har särskilt avdelade tillsynsavdelningar inte något hinder mot att personalen vid dessa emellanåt byter avdelning. Tvärtom kan sådana avdelningsbyten bidra till en positiv utveckling för såväl de enskilda medarbetarna som organisationen i sin helhet. I fråga om bör det också lyftas fram att kommittén före- slår att ombudsmännens första mandatperiod ska förlängas för att därigenom bidra till att tillförsäkra ombudsmännen en ökad självständighet och trygghet och främja deras möjligheter att mer långsiktigt verka i sitt ämbete (se avsnitt 5.2.12.4). Även en sådan åtgärd skulle förbättra respektive ombudsmans lång- siktiga planeringsförutsättningar. Beslut om ansvarsområden, organisation och resurstilldelning är grund- läggande för ombudsmännens möjligheter att utföra sina uppdrag på ett ända- målsenligt sätt. Även om ombudsmännen skulle ha egna tillsynsavdelningar kommer frågan om antalet medarbetare som står till ombudsmännens för- fogande och andra resurser som tilldelas ombudsmännen att påverka ombuds- männens verksamhet. Tilldelningen av resurser till de enskilda ombudsmännen är i grunden givet- vis avhängig av de sammanlagda resurser som tilldelas JO genom budgetbeslut.