urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — I sitt betänkande uttalade att de personer som enligt utskottets mening kan komma i fråga som ställföreträdande ombudsmän enbart bör vara sådana som har varit verksamma som ombudsmän vid . Utskottet såg det som en väsentlig fördel att dessa personer redan hade granskats och godkänts av för att handha JO:s arbetsuppgifter. (Se bet. 1994/95:KU33 s. Kravet på svenskt medborgarskap enligt 12 kap. 6 § RF och 12 kap. 3 § RO gäller naturligtvis även för en ställföreträdande ombudsman. Liksom ombudsmännen väljs de ställföreträdande ombudsmännen var för sig (13 kap. 3 § första stycket RO). Valet av en ställföreträdande ombudsman gäller dock för av från valet eller den senare tidpunkt som bestämmer, att jämföras med en fyraårig mandatperiod för ombuds- männen (13 kap. 3 § tredje stycket RO). Valet bereds av (tilläggsbestämmelse 13.3.1 i riks- dagsordningen). I likhet med valet av en ombudsman, sker utskottets beredning av valet av en ställföreträdande ombudsman i utskottets beredningsdelegation. Eftersom ett lagstadgat kriterium för att bli vald till ställföreträdande ombudsman är att personen i fråga har tjänstgjort som justitieombudsman, blir urvalsprocessen och beredningsförfarandet förhållandevis begränsat. Beredningen går i korthet till så att utskottets kansli tar fram ett underlag, varefter ledamöterna kommer överens om vilken eller vilka tidigare justitie- ombudsmän som ska tillfrågas om vederbörande står till förfogande för uppdraget som ställföreträdande ombudsman. När delegationen har bestämt sig informeras utskottet på ett sammanträde om vem delegationen rekommenderar ska väljas till ställföreträdande ombudsman. Utskottet fattar sedan det formella beslutet om förslaget och en skrivelse med utskottets förslag expedieras till kammaren. Såväl justitieombudsmän som ställföreträdande ombudsmän väljs var för sig av (13 kap. 3 § första stycket RO). I den utskottsberedning som föregår ett val läggs stor vikt vid att valet ska vara enhälligt. Enligt praxis lägger inte fram ett förslag om inte samtliga partier i utskottet är eniga. I stället fortsätter beredningen tills samtliga partier har enat sig om en kandidat. Sålunda råder det i praktiken krav på enhällighet vid valet i utskottsberedningen. års författnings- reform kunde det förekomma att flera kandidater fördes fram av olika partier, men sedan enkammarreformen har valen genomförts med acklamation, dvs. genom bifallsrop av de närvarande ledamöterna.126 Valet av justitieombudsman eller ställföreträdande ombudsman ska alltså som huvudregel genomföras med acklamation (12 kap. 6 § första stycket RO). Om någon ledamot begär det, ska valet ske med slutna sedlar (12 kap. 6 § andra stycket RO). En sådan begäran kan framställas även om det bara finns Av 12 kap. 6 § tredje stycket RO följer att om konstitutions- utskottet har lagt fram ett enhälligt förslag till val av justitieombudsman eller ställföreträdande ombudsman, ska val med slutna sedlar ske först vid ett Bestämmelser om formalia vid val med slutna sedlar finns i tilläggs- bestämmelserna 12.8.1–12.8.3 och 12.8.5 i riksdagsordningen. regler för förfarandet, valsedelns form och ogiltighet, öppning och granskning av valsedlarna, förande av anteckningar över valet, fastställande och tillkänna- givande av valresultatet. Vid val med slutna sedlar tillämpas samma förfarande som vid val av tal- man enligt 3 kap. 4 § tredje stycket RO (13 kap. 3 § första stycket RO). gäller samma beslutsregler vid val med slutna sedlar av justitieombudsman eller ställföreträdande ombudsman som vid ett talmansval. Beslutsreglerna enligt 3 kap. 4 § tredje stycket RO innebär att den som får mer än hälften av rösterna blir vald. Om en sådan röstövervikt inte uppnås ska ett nytt val genomföras. Om inte heller då någon får mer än hälften av rösterna ska ett tredje val genomföras mellan de två som vid den andra omröstningen fick flest röster. Vid den tredje omröstningen är den vald som får de flesta Enligt en lagändring som trädde i kraft (SFS 2018:605) när det gäller 3 kap. 4 § RO anges numera i bestämmelsens andra stycke att valet av talman ska genomföras med acklamation om det bara finns en nominerad kandidat. Vidare framgår av 3 kap. 4 § tredje stycket RO att vid ett talmansval förutsätter beslutsreglerna i den bestämmelsen att det finns fler än en nominerad kandidat. Innan lagändringen genomfördes saknade antalet kandidater betydelse för förfarandet och beslutsreglernas tillämpning. kunde såväl val med acklamation som val med slutna sedlar genomföras även enligt tidigare regler, och processen var inte avhängig av antalet kandidater. Bakgrunden till lagändringen var i korthet att en konsekvens av tidigare gällande ordning var att det kunde krävas att genomförde upp till tre valomgångar med slutna sedlar vid ett talmansval om en riksdagsledamot begärde att valet skulle ske med slutna sedlar, även i de fall då det endast fanns en nominerad kandidat och det således stod klart från början att kandidaten i fråga skulle bli vald. Enligt förarbetena till lagändringen var det meningslöst att i en sådan situation hålla tre valomgångar med slutna sedlar, och i stället ansågs att talmansvalet i sådana fall skulle genomföras med acklamation.127 126 Se (2020) s. 409 f. 127 Se framst. 2017/18:RS5 s. 10 och bet. 2017/18:KU26 s. 6 f. I samband med lagändringen gjordes även en följdändring i 13 kap. 3 § första stycket RO till bestämmelsen i 3 kap. 4 § RO. Någon ändring i sak i förhållande till vad som tidigare gällde för beslutsreglernas tillämpning vid val av justitieombudsmän och ställföreträdande ombudsmän var inte avsedd. 5.2.2 Mandatperiodens längd och möjligheten till omval –1941 fanns ett direkt samband mellan sammanträden och justitieombudsmännens mandatperiod. Således skulle enligt 96 § regeringsform i dess ursprungslydelse en justitieombudsman förordnas av ständer ”vid varje riksdag”, varvid beteckningen ”riksdag” användes i betydelsen sammanträde eller möte.128 fanns en uppdelning mellan lagtima och urtima riksdag, sedermera lagtima och urtima . Lagtima riksdag eller var ordinarie mötesperiod. Därutöver kunde samlas till urtima riksdag eller , om kungen – sedermera regeringen eller talmannen – beslutade om det. Denna uppdelning upphörde genom lag- ändringar som trädde i kraft den 1 januari 1995.129 Med uttrycket ”vid varje riksdag” i 96 § regeringsform avsågs såväl lagtima som urtima riksdag. Enligt 49 § regeringsform angavs ursprungligen att ständerna skulle ”sammankomma enär ifrån den sist hållna slut förflutit”, vidare angavs att kungen var oförhindrad att kalla ständerna till urtima riksdag. Denna bestämmelse ändrades 1815 så att ständerna skulle sammanträda , och 1844–1845 så att de skulle sammanträda . Mandatperioden var alltså beroende av dessa stadganden. På grund av att val av justitieombudsman skulle äga rum vid varje riksdag, såväl lagtima som urtima, kunde emellertid funktionstiden komma att väsentligen förkortas. Så länge en justitieombudsman skulle väljas även vid urtima riksdagar var hans ämbetsperiod således helt obestämd.130 I samband med att RO antogs ändrades 96 § regerings- form så att i stadgandet fastslogs att endast lagtima riksdag skulle förordna en justitieombudsman. Sedan det RO hade fastställts att riksdag skulle hållas blev mandatperioden i taget. Det var uppenbart att JO:s verksamhet skulle försämras om ämbetet nytillsattes , och det väcktes ett flertal motioner fram om en lagändring att val av justitieombudsman i stället skulle förrättas . 128Termen ”riksdag” kunde tidigare avse såväl statsorganet som ett . Sedan 1974 års författningsreform används ”riksdag” bara som beteckning på statsorganet. 129Numera pågår ett till dess att nästa inleds, se 3 kap. 7 § RO. 130Se SOU 1939:7 s. 40. förslag, eftersom utskottet ansåg att det var viktigt att fick behålla sin möjlighet att varje gång den sammanträffade återkalla den ”fullmakt” som ombudsmannen kunde sägas ha enligt utskottet. Vidare ansåg utskottet att de höga kompetenskrav som ställdes på ombudsmannen medförde att det inte fanns någon risk för alltför täta byten av justitieombudsman.131 Vid riksdag väcktes flera motioner om JO:s, militieombuds- mannens och JK:s ämbetsställning. , som behandlade motionerna, förklarade i ett utlåtande132 att det torde finnas förutsättningar för en utredning i syfte att ge de ifrågavarande ämbetsmännen större möjlighet att ”under mer stadigvarande innehav av ämbetena med kraft utöva dem”.133 Regeringen tillkallade i anledning av detta en grupp sakkunniga för att se över ett antal frågeställningar om nämnda ämbeten. De sakkunniga övervägde bl.a. om justitieombudsmannens mandatperiod skulle föreslås förlängas till tre eller och uttalade följande:134 Vid övervägande av de skäl som tala för den ena eller andra tidslängden ha de sakkunniga stannat vid att föreslå en fyraårig period, d. v. s. nytt val av ombudsmän skall verkställas en gång under varje valperiod till andra kammaren. Den längre tidsperioden fyller nämligen bättre syftet med den av de sakkunniga påkallade reformen utan att i nämnvärt högre grad än treårsperioden öka olägenheterna därav. Påpekas må även att åtskilliga av de utav Kungl. Maj:t tillsatta högre tjänstemän, vilka intaga en med förtroendeämbetsmännen jämförlig ställning, förordnas för en så pass som . De sakkunnigas ståndpunktstagande har däremot icke influerats av den omständigheten att man vid accepterandet av en fyraårs- period kan vidtaga sådana anordningar att valet alltid kommer att äga rum vid den första inom valperioden till andra kammaren, såsom nu sker beträffande val av opinionsnämnd och tryckfrihetskommitterade. De sakkunniga anse nämligen att ombudsmannabefattningarna äro av den natur att de böra så mycket som möjligt göras oberoende av partipolitiska strömningar. Det synes överhuvud taget icke erforderligt att binda valet till någon viss riksdag. En bidragande orsak till de sakkunnigas inställning härutinnan är, att en ombudsman även i fortsättningen kan tänkas komma att lämna befattningen innan den period, för vilken han blivit vald, tillända- lupit. Skulle man alltid ha nyval vid en viss riksdag , finge man i berörda fall utse en annan ombudsman för allenast den tid som återstode till nämnda riksdag. Därigenom skulle emellertid syftet med reformen i viss mån förfelas. Komme så kanske därtill att den förutvarande ombudsmannens avgång skett mellan riksdagarna, bleve det, därest man icke ville förläna fullmäktige i och rätt att å vägnar besluta även för ganska avsevärda tidsrymder, en ytter- ligare uppdelning av perioden. De sakkunniga föreslå därför, att ombuds- man alltid utses för en fyraårsperiod – regeln modifieras något för det fall, att tidigare ombudsman avgått mellan riksdagarna, varom mera i motive- ringen till de särskilda författningsförslagen – samt att valet icke bindes till någon viss riksdag inom varje andrakammarperiod. 131Se SOU 1939:7 s. 40 f. och (2003) s. 51. 132Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20 vid lagtima riksdag, i anledning av väckta motioner om åtgärder för stärkande av justitiekanslerns samt justitieombudsmannens och militieombudsmannens ställning. 133Se SOU 1939:7 s. 23. 134Se SOU 1939:7 s. 50. Utredningens förslag, som utmynnade i propositioner från regeringen om vissa ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen och ledde till JO- reform (jfr avsnitt 3.2.1), innebar bl.a. en förlängning av justitieombuds- mannens mandatperiod, från ett till . Ombudsmännens mandatperiod ändrades inte i samband med partiella författningsreform varigenom enkammarriksdagen med då treårig valperiod infördes. I proposition 1968:27, som innehöll förslag om den partiella författningsreformen, anförde departementschefen följande (s. 227): Som grundlagberedningen har föreslagit bör ombudsmän i fortsättningen utses i samma ordning som gäller för val av talman. Val- perioderna för ombudsmännen kan utan olägenhet även i fortsättningen vara . Eftersom nytt val av ombudsman före utgången av en fyraårs- period avser ny fyraårsperiod är det inte sörjt för samordning mellan ombudsmännens valperioder och , och samordningsskäl kan alltså inte åberopas till stöd för en förkortning av ombudsmännens val- perioder. Inte heller den totala författningsreformen, varvid den nu gällande regerings- formen och RO antogs, medförde någon ändring av ombudsmännens mandatperiod. Frågan berördes inte heller i förarbetena.135 Ordningen med en fyraårig mandatperiod för justitieombudsmännen har inte heller ändrats vid senare JO-reformer, även om den har varit föremål för överväganden. Således uttalade JO-utredning följande i fråga om justitieombudsmännens mandatperiod:136 I likhet med sakkunniga anser utredningen det angeläget att ombudsmannabefattningarna så långt som möjligt görs oberoende av parti- politiska strömningar. Det finns ingen anledning att ombudsmännens valperiod skall sammanfalla helt med valperiod, utan varje ombudsman bör utses för ett visst antal år i taget. Man kan emellertid fråga sig om det bör vara som eller som valperiod. sakkunniga menade att ombudsmännen ej borde ha än som motsvarade dåvarande andrakammarens, eftersom varje andrakammaruppsättning borde få åtminstone en gång fritt delta i utseendet av dem. Med detta resonemang borde mandatperioden nu förkortas till . Å andra sidan ansåg departementschefen att ombudsmännens valperiod utan olägenhet kunde vara även i fortsättningen, och någon annan åsikt yppades inte under utskotts- behandlingen. Även den antagna riksdagsordningen föreskriver en fyraårsperiod. För egen del ansluter utredningen sig till departements- chefens bedömning. Det finns inga praktiska olägenheter med en fyra- årsperiod, medan en förkortning av valperioden minskar tryggheten för ombudsmännen och den kan även öka risken för en politisering. Argumentet att varje riksdagsuppsättning bör få fritt utse ombudsmän synes inte böra tillmätas så stor betydelse, eftersom det står varje riksdag fritt att entlediga ombudsman som ej har dess förtroende. Utredningen föreslår således att valperioden ej ändras. När det sedan gäller mandatperioden för en ställföreträdande ombudsman – ursprungligen justitieombudsmannens efterträdare – innebar regelverket i 135Se SOU 1975:23 s. 208. 136Se SOU 1975:23 s. 208 f. regeringsformen och riksdagsordningen att dennes mandatperiod sammanföll med justitieombudsmannens års JO-reform. ombudsmannens efterträdare, sedermera ställföreträdare, hade alltså under samma mandatperiod som en justitieombudsman. Som framgår av avsnitt 3.4 och 8.4 avskaffades ordningen med ställföre- trädande ombudsmän vid JO-reform. Den återinfördes dock 1995 varvid det även infördes en reglering om att de ställföreträdande ombuds- männens mandatperiod skulle uppgå till . med tvåårig mandatperiod för de ställföreträdande ombudsmännen. Gällande ordning innebär således att justitieombudsmännen väljs för en I 13 kap. 3 § andra stycket RO anges att valet av en justitieombudsman gäller från valet eller den senare tidpunkt som bestämmer till dess att ett nytt val har genomförts under fjärde året därefter och den då valde har tillträtt uppdraget. Valet ska aldrig gälla längre än till En justitieombudsman som inte omväljs slutar automatiskt den dag under fjärde året efter valet då en ny justitieombudsman tillträder.137 Mandat- periodens längd för en justitieombudsman är alltså i viss utsträckning avhängigt av när en ny ombudsman tillträder, men det finns en särskild reglering om att mandatperioden aldrig ska gälla än till utgången av det fjärde året. Att valet av en ställföreträdande ombudsman gäller för av från valet eller den senare tidpunkt som bestämmer anges numera i 13 kap. 3 § tredje stycket RO. Alltsedan inrättande har en justitieombudsman eller en ställföre- trädande ombudsman kunnat bli omvald av för en ny mandatperiod. Ursprungligen framgick möjligheten till omval av en justitieombudsman uttryckligen av ordalydelsen i 97 § regeringsform. fråga om omval i bestämmelsens ursprungslydelse och : Den, åt hwilken detta Embete blifwit anförtrodt, kan wid påföljande Riksdagar, i den nu föreskrifne ordning, dertil åter wäljas. Av 98 § regeringsform följde att regleringen om omval gällde även för justitieombudsmannens efterträdare. I samband med att RO infördes ändrades bestämmelsen i 97 § i regeringsform och regleringen om omval togs bort. Vid JO-utredning framfördes till utredningen synpunkten att en ombudsman inte bör inneha sitt ämbete under en alltför . att med hänsyn till den betydelse som ombudsmannens personliga läggning får vid ärendenas avgörande bör inte en och samma person dominera bedömningen av JO-ärenden inom sina rättsområden samt att det därför skulle 137 Se (2020) s. 410. vara lämpligt att i grundlagen begränsa en persons innehav av till högst två perioder, dvs. Utredningen delade inte denna uppfattning och uttalade följande:138 Ett förbud mot omval av en person, som innehaft ett visst antal år, begränsar möjlighet att utse den person, som den helst önskar se på posten. Utredningens förslag att skall ledas av en högt kvalificerad person som inför skall svara för enhetlighet i ämbetets praxis är ett uttryck för att utredningen tillmäter enhetlighet och kontinuitet stor betydelse. Enligt utredningens mening kan det inte vara någon nackdel att en duglig person, som önskar ge fortsatt förtroende som JO, kvarstannar på tjänsten längre än två perioder. Skulle anse det vara angeläget att byte sker, står möjligheten öppen att utse annan person till ny JO, även om någon begränsning ej föreskrivs i grundlagen eller annan lag. Även om de synpunkter som framförts kan vara värda beaktande vill utredningen till följd av det sagda ej föreslå att man inför någon begränsning av den tid som en person skall få tjänstgöra som JO. Utredningen lämnade således inte något förslag när det gäller reglering av omval. Det har alltså inte funnits någon uttrycklig lagreglering om omval av justitieombudsmän eller av ställföreträdande ombudsmän sedan införandet av RO. Gällande ordning innebär således att omval av en justitieombudsman eller en ställföreträdande ombudsman är möjligt, eftersom det inte finns någon gräns för hur en justitieombudsman eller en ställföreträdande ombudsman kan väljas. Vid beredning av valet av en justitieombudsman tas som regel höjd för att den nya justitieombudsmannen ska kunna omväljas åtminstone en gång.139 Som ovan har redovisats, har det sedan införandet av RO inte funnits någon uttrycklig lagreglering när det gäller omval av justitieombuds- män eller ställföreträdande ombudsmän. Vid omval tillämpas samma regler som vid ett ordinarie val av en justitie- ombudsman eller en ställföreträdande ombudsman (jfr avsnitt 5.2.1). Frågan om omval av en justitieombudsman eller en ställföreträdande ombudsman bereds, i likhet med ordinarie val, av . Några lagregler för utskottets förfarande vid omval finns inte, däremot har det utbildats en praxis i detta avseende. Sålunda beskrivs förfarande vid omval enligt följande av utskottets kanslichef:140 När mandatperioden går mot sitt slut är det brukligt att berednings- delegationen inom KU hör efter hos den aktuella JO:n om han eller hon står till förfogande för ännu en period. Om så är fallet föreslås omval. Att inte omvälja en JO som önskar bli omvald torde endast förekomma om denna har uppvisat reella brister i ämbetsutövningen eller på något annat 138Se SOU 1975:23 s. 209. 139Se (2020) s. 410. 140Se (2020) s. 410. sätt agerat klandervärt så att förtroendet för honom eller henne inte går att upprätthålla. En JO som inte omväljs slutar automatiskt den dag under fjärde året efter valet då en ny JO tillträder. Liksom vid ordinarie val av en justitieombudsman eller en ställföreträdande ombudsman krävs alltså att ombudsmannen har förtroende för att bli omvald. En justitieombudsman eller en ställföreträdande ombudsman kan således inte med säkerhet utgå ifrån att han eller hon blir omvald. Som framgått omväljer dock normalt sett en ombudsman som har uppgett att han eller hon står till förfogande för omval.141 , då mandatperioden för en justitieombudsman utökades från ett till , har omkring två tredjedelar av justitieombudsmännen blivit omvalda minst en gång. var omval ännu vanligare. Vanligast har varit att en justitieombudsman blir omvald en gång, men såväl två som tre omval har förekommit. Den genomsnittliga tid som en justitieombudsman innehar ämbetet uppgår till sju år.142 Mandatperiodens längd vid val av ordinarie justitieombudsman till chefsjustitieombudsman En särskild i fråga om mandatperiodens längd avser den händelse att väljer en ordinarie justitieombudsman till chefsJO. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 8.2.1, har uppdraget som chefsJO sitt ursprung i den roll som administrativ chef som en av justitieombuds- männen fick efter förslag års JO-utredning. har valt en ordinarie justitieombudsman till chefsJO.143 Av uttalanden i förarbetena följer att det ska börja löpa en ny mandatperiod när väljer en ordinarie justitieombudsman till chefsJO.144 5.2.3Entledigande, skyldighet att kvarstå i uppdrag och avgång Som framgår av redogörelsen i avsnitt 5.2.2 väljs justitieombudsmännen sedan 1941 års JO-reform för en mandatperiod . Eftersom förlängningen av ombudsmännens mandatperiod 1941 medförde att inte längre hade kvar sin möjlighet att bestämma om ombudsmännen skulle vara kvar i sitt ämbete, föreslogs i samma reform en ny regel som innebar att en ombudsman skulle kunna entledigas under pågående mandatperiod, om 141Jfr SOU 1939:7 s. 48. 142Se (2020) s. 412. 143Så skedde 1976 när dåvarande justitieombudsmannen blev vald till justitie- ombudsman tillika administrativ chef, och 2011 när dåvarande justitieombudsmannen blev vald till chefsJO. KU 1975/76:22 s. 66 f. ombudsmannen inte längre hade förtroende. hade nämligen, enligt det regelverk som dittills hade gällt, inte någon möjlighet att avlägsna en ombudsman under pågående mandatperiod för vilken ombuds- mannen hade blivit vald. Av uttalanden i förarbetena framgår att syftet var att ett entledigande av en ombudsman skulle kunna ske endast om det fanns ”exceptionella omständig- heter”145. Bakgrunden till bestämmelsen och dess utformning utvecklades enligt följande:146 De sakkunniga övergå härefter till att behandla frågan om rätt för riks- dagen att entlediga en ombudsman även under de år, då nyval ej sker. Det skulle kunna synas som vore en lagregel härutinnan överflödig; en påstöt- ning under hand eller ett uttalande i vederbörande utskotts utlåtande över ombudsmannens ämbetsförvaltning skulle väl i allmänhet vara tillfyllest för att föranleda honom att ställa sin plats till förfogande. Emellertid kan det under särskilda omständigheter tänkas att en ombuds- man, som ej längre förtjänar förtroende, likväl avböjer att frivilligt avgå före utloppet av den period för vilken han blivit vald. För ett dylikt exceptionellt fall bör det, om icke en lucka skall uppstå i det konstitutionella systemet, finnas en särskild legal anordning, varigenom perioden må kunna av brytas. Det återstår därefter att bestämma huru denna makt skall utövas. Då anordningen närmast är tänkt som en säkerhetsventil, synes den böra tekniskt utformas så enkelt som möjligt. Vid övervägande av de olika möjligheter som erbjuda sig ha de sakkunniga för sin del stannat vid att föreslå den regel, att ombudsman må, där han icke längre åtnjuter riks- dagens förtroende, kunna av entledigas, dock endast efter hemställan av det utskott, som granskat hans ämbetsförvaltning. Någon kvalificerad majoritet inom kamrarna för ombudsmannens entledigande skulle icke erfordras. Såsom av den redogörelsen framgår uttalade vid riksdag betänkligheter mot att över- lämna avgörandet av dechargefrågan åt kamrar, därvid utskottet förmenade att svårigheter skulle uppstå, därest kamrarna stannade i olika beslut, så att den ena kammaren beviljade, men den andra vägrade ombudsmannen ansvarsfrihet. De sakkunniga vilja emellertid erinra om att dylika svårigheter förefinnas jämväl på andra områden.