urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Den lag- stiftande makten delades mellan kung och riksdag när det gäller grundlag samt civil- och strafflag, medan den ekonomiska och administrativa lagstiftningen förblev kungens område. fick makten över skatter och budget. Den dömande makten tillkom domstolarna. När det gäller kontrollmakten tillkom den i huvudsak och det nya . I senare förarbeten105 har uttalats att inrättandet av otvivelaktigt ska ses i ljuset av lagstiftarens allmänna strävan att, mot bakgrund av erfaren- heterna från frihetstidens ständervälde och det gustavianska enväldet, söka säkerställa en maktdelning och en maktbalans. Enligt de senare förarbets- uttalandena utgjorde misstro mot den styrande makten och dess förvaltnings- myndigheter säkerligen en betydelsefull faktor, vilket belyses bl.a. genom att 101Se (1935) s. 32 f. och SOU 1939:7 s. 25. 102Justitiekanslersämbetet, som ursprungligen betecknades den Högste ombudsmannen, inrättades 1713 enligt en kansliordning som utfärdades av kung när han befann sig utomlands, hos den turkiske sultanen på , dit han hade förts efter den s.k. kalabaliken i . Enligt kansliordningen och en instruktion som även den tillkom 1713, skulle den Högste ombudsmannen bl.a. kontrollera att förvaltningen följde gällande regler och förordningar, samt att ämbets- och tjänstemännen skötte sina arbetsuppgifter. Han hade även rätt att väcka åtal och att ta lagstiftningsinitiativ i vissa fall. 103Se (2003) s. 46 f., Ekroth (2001) s. 49 f. och Ekroth (2009) s. 104 f. 104Se (2020) s. 406. 105Se t.ex. bet. KU1LU 1967:1 s. 5. reglerna om ombudsmannen placerades efter regeringsformens stadganden om lagstiftningsmakten och före dem om Högsta domstolens och statsrådets ansvar inför och riksrätten. Genom inrättandet av skulle ges ett medel att kontrollera den under regeringen lydande ämbetsmannakåren och därmed skulle ställning i det konstitutionella systemet stärkas.106 Ett av de främsta syftena med det nya ombudsmannaämbetet var således att få till stånd en tillsyn i medborgarnas intresse som var helt oberoende och självständig i förhållande till den styrande makten.107 Regler för fanns i 96–100 §§ regeringsform. I ursprungslydelsen av 96 § angavs följande om : Riksens ständer skola vid hvarje riksdag förordna en för lagkunskap och utmärkt redlighet känd man att såsom deras ombud efter den instruktion, de för honom komma att utfärda, hafva tillsyn öfver lagarnes efterlefnad af domare och embetsmän samt att vid vederbörliga domstolar i laga ordning tilltalla dem, som uti sina embetens utöfning af väld, mannamån eller annan orsak någon olaglighet begå eller underlåta att sina ämbets- plikter behörigen fullgöra. Vare dock han i all måtto underkastad samma ansvar och pligt, som allmän lag och rättegångsordning för aktorer utstaka. Ombudsmannens uppgift blev alltså att på vägnar övervaka myndigheternas efterlevnad av lagar och rättsenligheten av deras handlande. Verksamheten skulle ursprungligen bestå i att utöva tillsyn och beivra uppdagade felaktigheter genom åtal. Man tänkte sig närmast att ombuds- mannen skulle granska rättstillämpningen i stort och beivra allvarligare miss- förhållanden.108 Enligt uttalanden i förarbetena och i doktrinen torde () i dess utformning under senare delen av frihetstiden (1718– 1772) ha varit en föregångare till och i viss utsträckning en förebild för JO- ämbetet.109 Som exempel på likheter mellan så som det var utformat under senare delen av frihetstiden och vid dess inrättande 1809 kan nämnas att JK valdes av ständerna genom elektorer, att bestämmelser om verksamhet föreskrevs i en instruktion och att JK avlade ämbetsberättelser till ständerna.110 Ändrad funktion, men bevarat oberoende och självständighet Efter hand växte ett annat statsskick fram. första decennier genomfördes demokratiseringen av statsskicket i etapper, och över- gick till parlamentarism.111 Genom parlamentarismens 106Se SOU 1975:23 s. 77. 107Se (1935) s. 29. KU1LU 1967:1 s. 5. 109Se SOU 1939:7 s. 25, (2003) s. 46 och Ekroth (2009) s. 102. 110JK valdes av ständerna genom elektorer –1772. I och med stats- välvning blev JK åter uteslutande en kungens ämbetsman (se SOU 1939:7 s. 75). 111Det brukar sägas att parlamentarismen fick sitt definitiva genombrott 1917 med till- komsten av en koalitionsregering mellan liberaler och socialdemokrater. införande ändrades regeringsformens maktbalanssystem. Vidare ökade såväl samhällets komplexitet som den offentliga sektorn. Även ombudsmannainstitutionen kom att förändras väsentligt, både när det gäller funktioner och verkningssätt. Åklagarfunktionen trädde tillbaka, medan antalet kritiska uttalanden ökade och ersatte beivrandet inför domstol. Bredare, allmänna undersökningar av myndigheternas praxis på olika områden kom att utgöra viktiga inslag i ombudsmännens arbete, och de blev på så sätt ”mera av vägledare för myndigheterna än åklagare”.112 I sitt betänkande KU1LU 1967:1 om omorganisation av ombudsmannaämbeten noterade det sammansatta konstitutions- och första lagutskottet även följande (s. 6 f.):113 Samhällets snabba föränderlighet och de växande svårigheterna för de enskilda medborgarna att överblicka författningsregleringen och bevaka sina rättigheter har medfört nya rättssäkerhetsproblem liksom svårig- heterna att fylla alla de nya förvaltningsfunktionerna med kvalificerade tjänstemän. Denna utveckling har skapat en ny motivering för ombuds- mannainstitutionen. Existensen av en utanför den offentliga förvaltningens hierarki stående, helt självständigt verkande institution, som har sin grund i folkrepresentationens förtroende och fria val och som de enskilda kan vända sig till med sina klagomål mot myndigheterna, bidrar verksamt till att stärka medborgarnas förtroende för rättsordningen. Denna självständig- het – som gäller även gentemot , som aldrig påverkar ombuds- männens handläggning av ärendena – är institutionens främsta känne- tecken och grunden för dess betydelse. Vidare uttrycktes JO-utredning bl.a. att var kontrollorgan för att medborgarnas fri- och rättigheter inte åsidosattes, för att myndigheterna i sin verksamhet följde lagarna samt att med tiden kommit att få en väsentligt vidgad funktion och att det alltmer har kommit att uppfattas som ett värn för rättssäkerheten i samhället.114 Även JO-utredning betonades bl.a. att utgjorde ett skydd för rättssäkerheten och att det var av stor vikt att medborgarna hade tillgång till en från den offentliga förvaltningen i övrigt fristående myndighet, som just genom sin fristående och oberoende ställning och genom att innehas av högt kvalificerade personer kunde på ett effektivt sätt motverka fel i den offentliga verksamheten.115 oberoende och självständighet även framöver JO har således alltsedan ämbetets inrättande varit och är än en garant för medborgarnas rättssäkerhet och för rättsstaten. Som också anges i utrednings- direktiven, måste JO-ämbetets institutionella oberoende alltjämt bevaras och värnas. Enligt direktiven ska JO stå fri från den offentliga förvaltningen i KU1LU 1967:1 s. 5 f. 113Se även bet. KU 1975/76:22 s. 49. 114Se SOU 1975:23 s. 77 f. 115Se SOU 1985:26 s. 140. övrigt, och oberoendet ska även i fortsättningen gälla i förhållande till riks- dagen. Det anförs även att ombudsmännens självständighet är helt avgörande för tillsynsuppdragets trovärdighet och legitimitet. ska exempelvis aldrig kunna påverka JO:s befattning med enskilda ärenden eller ta initiativ till att JO tar upp sådana ärenden.116 Det har också anförts i olika sammanhang, bl.a. inom den juridiska doktrinen, att inte anses kunna ge en ombudsman direktiv när det gäller hanteringen av ett enskilt ärende, och kan inte heller i efterhand framföra synpunkter på handläggningen av och beslutet i ett visst ärende. Den fristående ställning som JO intar i förhållande till regeringen och samt avsaknaden av politiska moment i granskningen har ansetts vara en central utgångspunkt för JO:s verk- samhet.117 Som framhålls i direktiven är det av avgörande betydelse att värna JO:s oberoende och ombudsmännens självständighet samt att säkerställa JO:s konstitutionella uthållighet, dvs. förmågan att utföra den i regerings- formen grundade kontrollfunktionen. Vidare följer det av direktiven att även om det inte har framkommit några grundläggande brister i gällande ordning finns det skäl att analysera och bedöma om JO:s oberoende och ombuds- männens självständighet alltigenom tillgodoses genom gällande regelverk och ta ställning till om det finns behov av författningsändringar. Enligt direktiven ska vikten av att säkerställa JO:s konstitutionella uthållighet särskilt beaktas. styrning av JO:s verksamhet sker genom föreskrifterna i JO- instruktionen och behandlingen av JO:s budget. Av direktiven följer att det därför finns anledning att i utredningen särskilt överväga regleringen av tillsynsuppdraget genom JO-instruktionen liksom budgetförfarandet. Eftersom självständighet och institutionella oberoende också är avhängigt av formerna för samråd med JO liksom av utskottets kontroll av JO:s verksamhet finns det enligt direktiven skäl att utreda även detta, för att bedöma om gällande ordning är ändamålsenlig eller om det finns behov av förändringar. Likaså kan samarbetet mellan JO och , förhållandet till vissa andra myndigheter samt förvaltningslagens tillämplighet och besluts överklagbarhet i JO:s tillsynsverksamhet påverka det institutionella oberoendet, varför det enligt direktiven också finns anledning att undersöka och bedöma i vilken utsträckning det behövs förändringar i dessa hänseenden. Härtill kommer att har och inter- nationella ombudsmannaorgan tagit fram rekommendationer på ombuds- mannaområdet. Mot bakgrund av denna utveckling finns det enligt direktiven anledning att beskriva och analysera också hur gällande svenska regelverk och ordning förhåller sig till rekommendationer från och från internationella ombudsmannaorgan när det gäller självständighet och oberoende. KU 1986/87:2 s. 43 f. 117Se (2009) s. 9. I avsnitt 5.2–5.5 behandlas dessa frågeställningar och andra frågor som avser ombudsmännens självständighet och institutionella oberoende. 5.2 Förhållandet till och samt internationell jämförelse Regleringen av justitieombudsmännens förhållande till och till har sin grund regeringsform och riksdagsordning, som sedan ersattes av riksdagsordning. genomfördes en total författningsreform, varvid regeringsform ersattes av den nu gällande regeringsformen. antogs en ny riksdagsordning (1974:153), riksdagsordning. En genom- gripande översyn av riksdagsordningen genomfördes – 2014.118 Översynen ledde till att beslutade om den nu gällande riksdagsordningen (2014:801) som trädde i kraft . I avsnitt 5.2.1–5.2.3 och 5.2.5 behandlas frågeställningar som avser ombudsmännens förhållande framför allt till , och i avsnitt 5.2.4 och 5.2.6–5.2.8 redogörs för frågor som rör förhållandet till främst konstitutions- utskottet. finns en ombudsman som väljs av och som utövar tillsyn över Europeiska unionens institutioner, organ och byråer (se avsnitt 4.3). I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och i stadgan för ombudsmannen har såväl skyddet av ombudsmannens oberoende och självständighet som hans eller hennes förhållanden i övrigt reglerats. har internationella organisationer som (), se avsnitt 4.4, och Europeiska kommissionen för demokrati genom lag (även benämnd ), se avsnitt 4.5, antagit rekommendationer och principer som syftar till att främja skyddet av ombudsmannainstitutioner och värna deras oberoende. Regelverket som styr Europeiska ombudsmannen medför inte någon skyldighet för medlemsstaterna att tillämpa bestämmelserna i relation till sina egna ombudsmän eller implementera motsvarande bestämmelser i den nationella lagstiftningen. De rekommendationer som tagits fram av de inter- nationella organen är vidare inte juridiskt bindande, utan är just rekommen- dationer. Enligt utredningsdirektiven bör det dock analyseras hur gällande svenska regelverk och ordning förhåller sig till Europeiska ombudsmannens regelverk och rekommendationerna från de internationella organen, särskilt i frågor som rör självständighet, oberoende, val, omval respektive entledigande av ombudsmännen och mandatperiodens längd. En sådan internationell jäm- 118 Se 2012/13:URF3, framst. 2013/14:RS3, bet. 2013/14:KU46. förelse görs i avsnitt 5.2.9–5.2.11. Det bör enligt direktiven också övervägas om det kan finnas anledning att föreslå författningsändringar för att i det svenska regelverket för JO stärka de principer som kommer till uttryck i rekommendationerna eller i regelverket för Europeiska ombudsmannen. I avsnitt 5.2.12 tar kommittén ställning till om gällande ordning är ändamålsenlig eller om det finns behov av förändringar. I förekommande fall lämnar kommittén nödvändiga förslag, inbegripet förslag till eventuella författningsändringar. 5.2.1Val av justitieombudsmän och ställföreträdande ombudsmän Ordningen att justitieombudsman väljs av har, som framgått, tillämpats sedan inrättades och har alltså sin grund regeringsform. regeringsform reglerades val av justitieombudsman i 96 och För att bli vald till justitieombudsman krävdes enligt ursprungslydelsen av 96 § att vederbörande var en ”för lagkunskap och utmärkt redlighet känd Man”. Kriteriet ”Man” ändrades 1941 till ”medborgare”. Av 97 § följde att valet skulle ske genom elektorer, lika många för vart och ett av de fyra stånden. En elektor skulle undantas genom lottning, varefter övriga elektorer skulle genomföra voteringen med slutna sedlar. Det namnförslag som vid omröst- ningen fick en majoritet av rösterna förordnades till ombudsman. Samma förfarande skulle tillämpas vid val av en efterträdare för justitieombuds- mannen (ursprungslydelsen av 98 § regeringsform). Reglerna om val av en efterträdare för justitieombudsmannen – som skulle träda i justitie- ombudsmannens ställe om justitieombudsmannen avled under sin ämbets- period – ändrades sedan till val av en ställföreträdande ombudsman (jfr avsnitt 5.2.2). Även föregångarna till den nu gällande riksdagsordningen innehöll bestäm- melser om val av justitieombudsman och ersättare respektive ställföreträdande ombudsman. Således fanns regler för valet i ursprungslydelserna av 63 § riksdagsordning, 68 § riksdagsordning och 8 kap. 10 § riksdagsordning. Enligt tilläggsbestämmelse 8.10.2 i ursprungs- lydelsen av riksdagsordning skulle val av ombudsman och ställ- företrädare beredas av JO-delegationen, som skulle samråda med de av parti- grupperna utsedda ledamöterna i talmanskonferensen.119 119Enligt tilläggsbestämmelse 8.10.1 och 8.10.2 i ursprungslydelsen av riksdags- ordning utsåg från det att utskottet hade blivit tillsatt en delegation, JO-delegationen, bestående av sex ledamöter i utskottet, för att, på begäran av någon av ombudsmän, samråda med ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. Val av ombudsman bereddes av JO-delegationen, som därvid samrådde med de av partierna utsedda ledamöterna i talmanskonferensen. Denna ordning avskaffades sedan och JO-delegationens uppgifter övertogs i sin helhet av konstitutions- utskottet (se bet. 1990/91:KU8). Enligt nu gällande regler väljer en eller flera justitieombudsmän (13 kap. 6 § första stycket RF och 13 kap. 2 § första stycket RO). I 13 kap. 2 § andra stycket RO anges att ombudsmän ska vara fyra, en chefsJO och tre justitieombudsmän. Vidare anges att härutöver får välja en eller flera ställföreträdande ombudsmän och att en ställföreträdande ombuds- man ska ha tjänstgjort som ombudsman. Av 12 kap. 6 § RF framgår att ombudsmän ska vara svenska medborgare och i 12 kap. 3 § RO finns en bestämmelse om att endast den som är svensk medborgare får inneha uppdrag som tillsätts genom val av . Ordningen för val av justitieombudsmän och ställföreträdande ombudsmän anges i 13 kap. 3 § RO och tilläggsbestämmelse 13.3.1 i riksdagsordningen. Av regleringen framgår i huvudsak följande. Samtliga ombudsmän väljs var för sig. Valet av en justitieombudsman gäller från valet eller den senare tidpunkt som bestämmer till dess att ett nytt val har genomförts under fjärde året därefter och den då valde har tillträtt uppdraget. Valet ska aldrig gälla längre än till utgången av . Valet av en ställföreträdande ombudsman gäller för av från valet eller den senare tidpunkt som bestämmer. bereder val av justitieombuds- män och ställföreträdande ombudsmän. Förfaranderegler för val av justitieombudsmän och ställföreträdande ombudsmän finns i 13 kap. 3 §, 12 kap. 6 § och 3 kap. 4 § RO samt i tilläggs- bestämmelserna 12.8.1–12.8.3 och 12.8.5 i riksdagsordningen (se redogörelse för dessa bestämmelser nedan). beredning av valet av justitieombudsman När det gäller beredning av valet av justitieombudsman finns det inga författningsbestämmelser utöver tilläggsbestämmelse 13.3.1 i riksdagsordningen. Ämbetet som justitieombudsman omfattas inte av lagen (1994:260) om offentlig anställning. Det är således inte fråga om något anställningsärende och det finns därför inte några krav på dokumentation av förvaltningsåtgärder vid förfarandet. beredning av valet av justitieombudsman är inte offentligt. Vid översyn av riksdagsordningen anfördes att utgångspunkten borde vara att nomineringsförfarandet ska vara så öppet som möjligt som lämpliga kandidater inte ska avskräckas från att anmäla intresse för uppdragen.120 Det ansågs därför att beredning av val av ombudsmän borde inledas med en annonsering om att beredningen av ett nytt val ska inledas och överlämnades åt utskottet att ansvara för den närmare utformningen av annonsen. Avsikten med ett annonseringsförfarande angavs 2013/14:RS3 s. 171. vara att öka allmänhetens möjlighet till insyn, och därmed stärka legitimiteten i förfarandet. Vidare uttrycktes att en annonsering kunde leda till att fler lämpliga kandidater anmälde sitt intresse. bedömdes att det kunde befaras att ett offentliggörande av kandidaterna skulle kunna leda till att vissa avstod från att lämna in intresseanmälningar. Mot denna bakgrund föreslogs att sekretess skulle gälla i ett ärende om val av justitieombudsman. Sekretessen skulle avse uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. En bestämmelse med denna innebörd infördes sedan i 39 kap. 5 c § OSL. Ett annonseringsförfarande tillämpas således numera när konstitutions- utskottet inleder sin beredning av valet av justitieombudsman. Beredningen går sedan till så att utskottets kanslichef gör ett s.k. eftersök och inhämtar förslag om lämpliga kandidater från ordförandena i de högsta domstolarna, överrättspresidenter, riksåklagaren, samt företrädare för respektive de juridiska fakulteterna. Därefter presenteras en lista på ett antal personer för utskottets s.k. beredningsdelegation121 som kommer överens om ett namn, vanligtvis efter en referenstagning. Sedan intervjuar berednings- delegationen kandidaten och enas därefter om att gå vidare till utskottet för beslut. ChefsJO ombeds att informera övriga ombudsmän om kandidaten och framföra eventuella invändningar till kanslichef. (Se framst. 2013/14:RS3 s. Beredningsförfarandet beskrivs enligt följande i en artikel skriven av utskottets kanslichef:122 Även om det numera således är hela KU som lägger fram förslag till ny JO utförs själva rekryteringsarbetet av den inom utskottet utsedda berednings- delegationen. Delegationen består av en ledamot per parti, däribland utskottets ordförande och vice ordförande. låter utskottet offentliggöra att arbetet med att rekrytera en ny JO har inletts. Därigenom underlättas för den som är intresserad för egen del eller som vill lämna förslag på någon annan person att ta kontakt med utskottet. Kanslichefen i utskottet gör även ett s.k. eftersök för att få in namn på lämpliga personer. Det går som regel till så att kontakt tas med ordförandena i båda de högsta domstolarna, presidenterna i samtliga hovrätter och kammarrätter, riks- åklagaren, generalsekreterare och dekanerna vid de juridiska fakulteterna för att efterhöra deras uppfattning om vilka som skulle kunna passa som JO. Ett underlag tas fram av utskottets kansli som diskuteras i beredningsdelegationen. Delegationen träffar sedan en eller flera kandidater. Själva förfarandet kan sägas innehålla ett moment av utvaldhet genom att beredningsdelegationen kommer fram till vem man vill träffa varpå denna blir kontaktad. När delegationen har bestämt sig informeras utskottet på ett sammanträde om vem delegationen rekommen- derar ska väljas till ny JO. Utskottet fattar sedan det formella beslutet om förslaget. expedieras en skrivelse med förslaget från utskottet till kammaren och i samband med det offentliggörs vem som föreslås. 121I beredningsdelegation ingår utskottets presidium, dvs. utskottets ordförande och vice ordförande, samt en ordinarie ledamot från vardera ett av de övriga riksdagspartierna. 122Se (2020) s. 409. sittande ombudsmännen är inte involverade i rekryteringsprocessen. Dock får de i processens slutskede information om det tänkta förslaget. Skulle det finnas omständigheter som med fog kan tänkas ha negativ inverkan på relationen mellan någon av dem och den tilltänkta JO:n finns därvid möjlighet att omtala dessa för delegationen. Att har full kontroll över tillsättningsprocessen är en given utgångs- punkt i ljuset av att uppdraget som justitieombudsman är ett förtroendeuppdrag med särskild karaktär och att den som väljs blir hela ombudsman. Den på förtroende grundade auktoriteten liksom ämbetets personliga karaktär har framhållits av i olika samman- hang, bl.a. vid de reformer av som genomfördes (jfr avsnitt 3.2 och 3.3). Kriterier för att bli vald till justitieombudsman Som det har framgått ovan, gällde tidigare att den som valdes till justitie- ombudsman skulle vara en för lagkunskap och utmärkt redlighet känd man. Kriteriet ”man” ändrades dock till ”medborgare”. Begreppet ”lagkunskap” ansågs inte innebära ett formellt krav på juristexamen, utan tolkades i praktiken enligt sin ordalydelse. Den första att väljas till justitie- ombudsman, , saknade juridisk utbildning, men alla justitieombudsmän efter honom har haft en juristexamen.123 följer av 12 kap. 6 § RF och 12 kap. 3 § RO att ombuds- män ska vara svenska medborgare. Utöver kravet på svenskt medborgarskap finns det inte några andra lagfästa kriterier för att en person ska kunna bli vald till justitieombudsman. Det avgörande är i stället bedömning att den tilltänkte är lämplig att utöva uppdraget och har nödvändiga egenskaper för att upprätthålla ämbetets auktoritet. Det finns dock förarbetsuttalanden som tar sikte på justitieombudsmännens kompetens. Således anges i proposition 1973:90 (s. 432) att det är en självklar- het som inte behöver utsägas i lagtexten att endast den som har juridisk utbildning kan utöva ombudsmannaämbetet. I sammanhanget anförs även att det inte finns något behov av att i regeringsformen införa krav på lagkunskap för kompetens som JO. I sin bok – i anger tidigare justitieombudsmannen att det är självklart att det ska vara fråga om ”en person som är känd för integritet, redbarhet och hög rättslig kompetens”124. Vidare har anförts att en justitieombudsman bör ha ett engagemang för rättssäker- hetens upprätthållande och värnande av fri- och rättigheter samt att av betydelse är även en vilja och förmåga att genom sina avgöranden vägleda myndigheterna i rättsligt hänseende och i förlängningen bidra till en offentlig förvaltning präglad av en god rättstillämpning.125 123Se (2003) s. 58 f. 124Se Axberger (2014) s. 60. 125Se (2020) s. 408. Val av ställföreträdande ombudsmän Av regleringen i 13 kap. 2 § andra stycket RO framgår bl.a. att en ställföre- trädande ombudsman ska ha tjänstgjort som ombudsman. Bestämmelsen har sin grund i en lagändring som genomfördes på förslag av och som innebar att ordningen med ställföreträdande ombudsmän återinfördes (se avsnitt 3.4 och 8.4).