rfr · H90WRFR13 · 2022-05-19 00:00:00 — Av försvarsbesluten som fattade (2000 och 2004)162 framgick att Försvarsmakten skulle ställas om från ett invasionsförsvar med nationellt fokus mot ett insatsförsvar med ökat fokus på internationella insatser. Kraven på operativ förmåga för uppgiften invasionsförsvar ersattes därmed med ett insatsförsvar.163 Lättare och mindre förband Som ett resultat av försvarsbesluten utvecklades Försvarsmakten mot lättare och mindre förband. fanns det 32 brigader164 som vardera bestod av ca 5 000 soldater och som utgjorde självständiga stridsenheter med stöd av egna transporter, sjukvård, förplägnad (mat) och logistik. minskade antalet brigader och genom försvarsbeslut avskaffades de helt. Brigaderna ersattes av bataljoner om 800–1 000 soldater. Tanken var att detta skulle skapa större flexibilitet. Avskaffandet av brigaderna gjordes även mot bakgrund av att Försvarsmaktens uppdrag fick större tonvikt på att genomföra insatser utomlands. De internationella insatserna utgick från bataljonen som huvudsaklig förbandstyp, vilket bidrog till att bataljonen blev den huvudsakliga organisationsformen även för svenska krigsförband.165 Försvarsmakten lyfter fram att det genom försvarsbeslut följde att inriktningen för bataljonsstridsgrupper skulle vara kärnan i arméstridskrafterna i stället för brigader, förbanden skulle vara lättare i stället för tyngre, och att frivillighet i stället för värnplikt skulle utgöra grunden i Försvarsmaktens personalförsörjning.166 I uppföljningen framkom det att organiseringen med bataljonen som huvudsaklig förbandstyp i en nationell kontext skulle kunna innebära svårigheter om skulle angripas av en kvalificerad motståndare eftersom bataljonen inte kan agera självständigt utan nödvändigt stöd.167 Den svenska insatsen i kom att präglas av patrullverksamhet. Under andra hälften av insatsen motsvarade kontingenternas storlek i antal ungefär reducerade bataljoner. Vanan att se brigaden som taktisk enhet och bataljoner som delar av den, ersattes av uppträdande i grupps och plutons ram. Dessa utgick från centrala fältläger med förhållandevis omfattande bakre underhållsresurser.168 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU02, rskr. 1999/2000:168 och prop. 2004/05:5, bet. 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143. 163Möjligheten till framtida anpassning framhölls i beslutet som en viktig planeringsförutsättning. Detta innebar bl.a. att Försvarsmakten på lång sikt () skulle skapa en grund för att kunna utveckla förmåga mot flera olika typer av väpnade angrepp. 1999/2000:30 Det nya försvaret. 164SvD , Bara ett område kan försvaras. 2021/22:63 s. 17. 2008/09:140 s. 8 f. Se även svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 167Jfr t.ex. minnesanteckningar från möte . 168Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . Kraven på operativ förmåga sänktes Försvarsmakten menar sammantaget att kraven på Försvarsmaktens operativa förmåga nationellt sänktes för insatsen i . Detta var emellertid inte en kausal oönskad konsekvens av Afghanistaninsatsen utan ett resultat av den politiska styrningen. Även om insatsen i sammanföll med de sänkta kraven bedömer Försvarsmakten att den operativa förmågan påverkades mer av nedläggningarna av drygt 20 regementen och flottiljer samt de sista tolv brigaderna, än av insatsen.169 Även FOI menar att den minskande ekonomiska ramen för Försvarsmakten innebar konkurrens om resurser som påverkade tillgång till personal och materiel negativt, framför allt för de förband som inte skulle genomföra eller stå i beredskap för insats. Eftersom en mycket stor andel av de soldater som anställdes fick fokusera på insatser snarare än på övning för att utveckla den nya insatsorganisationen fördröjdes utvecklingen av denna. Det fanns t.ex. inte tid och fokus till samövning av förband på nivån över pluton/kompani. FOI menar att detta inte betyder att internationaliseringen var fel, men den kom på en övergripande nivå att – utifrån politiska beslut såväl som myndighetsavvägningar – drivas på ett vis som ibland innebar ett delvis fjärmande från vad som traditionellt setts som grundläggande när det gäller militär taktik, organisation och materiel men även krigföringsförmåga och avvägningen mellan de grundläggande förmågorna verkan, rörlighet, uthållighet, ledning, skydd samt underrättelser och information. Kraven på utbildning, övning och materiel kom i allt högre grad att utgå från specialfallet internationella insatser snarare än väpnad strid i hög konfliktnivå mot en reguljär motståndare. Detta innebar att förmåga till samordnad strid i högre förbandsram, men också vissa förmågor och funktioner, prioriterades ned, vilket resulterade i minskad förmåga till vissa typer av operationer som kan sägas vara knutna till det nationella försvaret.170 har det framkommit att Försvarsmakten fått nya insikter som beaktas i de operativa ramvillkoren171 för det nationella försvaret. Bland annat utgår dessa numera inte enbart från en reguljär traditionell krigföring (mellan stater) utan innefattar även att måste räkna med irreguljära angripare.172 Detta var något som Försvarsmakten erfor på bredare front i . 3.2.3 Färre övningar och mindre fokus på krig i Försvarsmakten uppger att då internationella insatser blev dimensionerande för Försvarsmaktens verksamhet inriktades de övningar som genomfördes –2014 i högre grad än tidigare mot de krav som ställdes i 169Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 170FOI (2016), Bilaga 1 till skr. FOI-2015-1631, Det är på riktigt nu! Hur det svenska Isaf- deltagandet har påverkat Försvarsmakten. 171De operativa ramvillkoren är krav på förmåga för operativ nivå , se bilaga 1. 172Minnesanteckningar från möte . Eftersom kraven på den nationella operativa förmågan sänktes, sänktes även kraven på att genomföra nationella övningar. Detta innebar sammantaget att några direkta resurskonflikter inte uppstod i förhållande till och regeringens krav på Försvarsmakten.173 Som framgår ovan påpekar FOI att det inte fanns tid eller fokus till samövning av förband på nivån över pluton/kompani, men att detta inte heller var tydligt efterfrågat.174 Liksom det svar som Försvarsmakten inkommit med framkommer i intervjuer som genomförts inom ramen för denna uppföljning att Försvarsmakten i minskad omfattning övade för ett krig i och i högre utsträckning började öva för internationella insatser. Detta innebar bl.a. att övningarna kom att innehålla moment om hur man hanterar vägspärrar, visitation och hanterar flyktingrörelser som ofta varit aktuella vid internationella insatser där deltagit.175 När det gäller i vilken mån insatsen i inneburit några större förändringar för Försvarsmaktens nationella utbildningar bedömer Försvarsmakten att planeringsmetoder som tillämpades i multinationella sammanhang vid den aktuella tiden infördes i såväl den grundläggande som i den högre officersutbildningen både på de insatsförberedande utbildningarna och på de större ledningsövningar som genomfördes. Förändringar när det gäller specifika multinationella metoder genomfördes även inom bl.a. radiosamband, procedurer för samordning av flyg samt ledning av indirekt eld. Att engelska användes som arbetsspråk påverkade delvis innehållet i utbildningarna. Även Försvarsmaktens tolkutbildningar förändrades i samband med insatsen. hade ryska varit dominerande språk, men som en följd av Af- ghanistaninsatsen utökades språkutbildningarna med arabiska och det persiska språket dari.176 3.2.4 Materiel för nationella behov prioriterades ned Insatsen i krävde mycket materiel. Materielen slets också hårt och i princip all materiel som användes behövde återställas i större eller mindre utsträckning och genomgå större underhållsöversyner. Försvarsmakten uppskattar att materielen slets tre till fyra gånger hårdare när den var insatt i Af- ghanistan jämfört med normal drift i . Det hårda slitaget berodde dels på att materielen användes mer intensivt, dels på den annorlunda miljön i Af- ghanistan. Även om svensk materiel ofta är mycket tålig mot t.ex. sträng kyla och regn är den sällan konstruerad för de ökenmiljöer där de användes i 173Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 174FOI (2016), Bilaga 1 till skr. FOI-2015-1631, Det är på riktigt nu! Hur det svenska Isaf- deltagandet har påverkat Försvarsmakten. 175Minnesanteckningar från möte . 176Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . Slitaget på materielen blev därför både annorlunda och mer om- FOI pekar på de kostnader som återställandet och ersättandet av materiel För viss materiel var det svårt att få fram resurser för återställandet, och den kapacitet som fanns tillgänglig för att hantera behoven av bl.a. verk- Försvarsmakten uppger att det i samband med insatsen i upp- stod en undanträngningseffekt mellan behovet av materiel för det nationella försvaret och de behov som insatsen i medförde. bedömer sammanfattningsvis att den materiel som Försvarsmakten förfogade över inte räckte för att ha materiel tillgänglig i insatsen i Afghanis- tan, för insatsförberedelser för nästa kontingent och för nationellt bruk och därmed kunna tillgodose de nationella behoven. För att alla dessa behov skulle ha kunnat tillgodoses hade det krävts ett överskott av materiel, menar I uppföljningen har det framkommit att Försvarsmakten nästan helt fokuserade på de internationella insatsernas behov av materiel, inte minst de behov som fanns i Afghanistaninsatsen. Fordon som skulle fungera i Ett exempel är , vars A- och B- versioner fungerade i , men de byggdes om till en C-version som bl.a. gav ett bättre skydd mot de angrepp som de svenska soldaterna i riskerade att utsättas för. De mer bepansrade skyddsfordonen var dock dyrare. Kostnaderna för ombyggnationerna ledde till att färre stridsfordon kunde an- Arbetet med specialfordonen till insatserna medförde dessutom att FMV kom att fokusera på dessa fordon i stället för att fortsätta att tekniskt utveckla materiel för nationellt bruk.180 som undanträngningseffekter uppstod framhåller Försvarsmak- ten att insatsen i även medförde positiva konsekvenser för delar av materielanskaffningen som också kom det nationella försvaret till godo. Beslutet att anskaffa 15 amerikanska (i be- nämnd ) påverkades på ett påtagligt sätt. Jämfört med andra anskaff- ningar av helikoptrar gick processen från beslut till det att helikoptrarna var operativa mycket snabbt. Försvarsmakten uppger att skälet till detta var beho- vet av snabba sjukvårdstransporter för svenska soldater i . svarsmakten bedömer också att de aktuella helikoptrarna alltjämt utgör en vik- tig del i det nationella försvaret i dag.181 Utöver uppgifter inom Försvarsmak- ten används helikoptrar för att bistå det civila samhället vid krissituationer, t.ex. vid eftersökningar av försvunna personer och vid bränder. tens helikoptrar står även i beredskap för att hjälpa polisen med transporter.182 177Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 178FOI (2016), Bilaga 1 till skr. FOI-2015-1631, Det är på riktigt nu! Hur det svenska Isaf- deltagandet har påverkat Försvarsmakten, s. 37. 179Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 180Minnesanteckningar från möte . 181Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 182Uppgift från , . Liksom när det gäller insatsen i Bosnien menar att ledarskapet och synen på principerna för hur svenska militära chefer leder sina förband och de grundläggande uppfattningarna om människor, värderingar och gruppdynamik m.m. inte förändrades med anledning av insatsen. Försvarsmakten menar att insatsen tvärtom bekräftar att de principer som präglat det svenska militära ledarskapet så som det beskrivits i Försvarsmaktens styrdokument Le- darskap 1976183 och framåt och som bygger på förtroende mellan chefer och underställda, på ansvarskultur och på tydliga strukturer har visat sig fungera väl även i skarpa situationer. har erfarenheterna från enligt Försvarsmakten bidragit till och blivit en naturlig och värdefull del av ledarskapsutbildningen.184 Se vidare avsnitt 4.3.2. 3.2.6 Personal- och kompetensbristen tilltog Bemanningen av Afghanistaninsatsen påverkades av värnpliktsbeslut Insatsen i pågick och säkerhetssituationen i landet varierade. Försvarsmakten uppger att bemanningen av insatsen varierat för de olika rotationerna. Från början av insatsen 2002 bestod ca 30–av kontingenten av Försvarsmaktens befintliga personal (tillsvidareanställd) och 65–rekryterades externt. var proportionerna det omvända tillsvidareanställd personal. Försvarsmakten påpekar att förändringen är logisk eftersom värnplikten ersattes av ett försvar med anställd personal 2010185 och förändringen av bemanningen av insatsen därmed låg i linje med den politiska viljan att använda anställda soldater i internationella insatser.186 Tilltagande negativa konsekvenser för den nationella förmågan Kompetensbristen i Försvarsmakten tilltog som insatsen i Af- ghanistan pågick och kom att påverka det nationella försvaret allt mer. Under den tidigare delen av insatsen i kunde den alltjämt stora volymen av redan grundutbildade värnpliktiga fortsätta att användas som rekryteringsbas. Detta gjorde enligt Försvarsmakten att konsekvenserna för den nationella förmågan inte var nämnvärda, i synnerhet som insatsen då också var mindre när det gällde personalvolym. Som en följd av försvarsbesluten minskade kraven på den nationella förmågan och ersattes med kravet på att Försvarsmakten skulle hålla personal ute i insatser på ett uthålligt sätt.187 183Försvarsmakten (1976), Ledarskap, fastställd av ÖB 1976. 184Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 185Värnplikten återaktiverades 2017. 186Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . Försvarsmakten bedömer att de negativa konsekvenser som uppstod främst märktes inom s.k. funktionsområden. Där var mängden personal med efterfrå- gad specialkompetens så begränsad att redan om enstaka individer tjänstgjorde i en internationell insats (inklusive förberedelsetid och ledighet efter insatsen) fick det direkt negativ påverkan på de uppgifter som dessa individer annars skulle ha löst i Sverige.188 Försvarsmakten uppger vidare att det fanns en ambition att kunna sända ut i princip kompletta förband med både tillsvidareanställd och tjänstgö- rande personal till de internationella insatserna. De nationella förbanden nådde emellertid aldrig den höga bemanningsgrad som skulle ha möjliggjort detta. I stället fick insatsförband ofta bemannas med personal från andra förband, och detta ledde i sin tur till att det hos dessa nationella förband uppstod vakan- Att Försvarsmakten inte kunde skicka kompletta förband till de internatio- nella insatserna förtog också delvis den positiva gemensamma nyttan av att ha varit i en insats. Om ett förband som deltagit i löstes upp efter insatsen kunde inte de gemensamma erfarenheter man gjort tas tillvara.189 Denna bild bekräftas i de intervjuer som genomförts inom ramen för uppfölj- (Se vidare avsnitt 4.3.1.) Försvarsmakten påpekar att de negativa konsekvenserna var mindre under av insatsen i eftersom kraven på nationell för- måga då hade sänkts och i princip inskränkte sig till att vara något som skulle Försvarsmaktens interna målsättningar påverkades dock av insatsen. Flera förband uppgav att de inte nådde sina nationella mål- sättningar på grund av att personal och materiel saknades för att den användes Mot slutet av Afghanistaninsatsen började kraven på nationell förmåga att växa och den s.k. insatsorganisation 14 (IO 14) utvecklades i syfte att kunna vara på plats . var det framför allt inom de två perso- nalkategorierna yrkesofficerare och specialistofficerare som resurskonflikten mellan bemanningen av det nationella försvaret och internationella insatser Ett exempel som illustrerar kompetensbristen är Försvarsmaktens Denna förmåga fanns i ett förband i Fjärde sjöstridsflottiljen. I det nationella försvaret används röjdykare för att oskadliggöra sjöminor. dykarna har mycket goda kunskaper om ammunitions- och minröjning i all- mänhet, även på land. Eftersom sprängattentat var ett av de största hoten mot personalen i var förmåga att oskadliggöra denna typ av vapen central i insatsen. Mot denna bakgrund var ett fåtal officerare med kompetens inom ammunitions- och minröjning under nästan helt sysselsatta med att tjänstgöra i fyramånadersperioder i . förmåga endast fanns vid ett förband (singulärförband) innebar detta att det inte fanns något annat förband som kunde bibehålla den nationella förmågan 188 Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . Att Försvarsmakten krympt och blivit liten förstärkte alltså de negativa konsekvenserna för det nationella försvaret av den internationella insatsen. Försvarsmakten bedömer sammantaget att den nationella förmågan och övningarna med de förbanden i röjdykarnas huvuduppgift gick ned till ett minimum. konstateras att kompetensen inom förmågan att oskadliggöra reguljära och egenkonstruerade sprängladdningar (s.k. Improvised Explosive Device, IED) utvecklades mycket starkt under insatsen i . Försvarsmakten bedömer att nu bl.a. som ett resultat av detta är en internationell auktoritet inom ammunitionsröjningsområdet.191 (Se vidare kap. Viktig erfarenhet för den individuella professionella utvecklingen Försvarsmakten konstaterar att insatsen i bidrog till att enskilda medarbetares kompetens kunde upprätthållas och sannolikt också till att Försvarsmakten lyckades behålla många officerare som präglades av neddragningar. Att viss kompetens bibehållits i Försvarsmakten är nu till nytta efter de senaste försvarsbesluten som innebär att den nationella försvarsförmågan åter prioriteras och Försvarsmakten ska återuppbyggas. Även om deltagande i insatsen i fick direkta negativa konsekvenser för den nationella förmågan anser Försvarsmakten att insatsen även förde med sig flera positiva konsekvenser med inverkan på den nationella förmågan; deltagande i insatsen i medförde att flera tusen enskilda soldater och officerare fick personlig erfarenhet från skarpa insatser. Stridstekniska färdigheter prövades och metoder utveck- Bland annat utvecklades stridstekniken med vapen på korta avstånd.193 Även ledarskapet utvecklades.194 På individnivå vittnar också enskilda medarbetare i Försvarsmakten som tjänstgjort i och som intervjuats inom ramen för den här uppföljningen om att erfarenheten varit en av de viktigaste och mest utvecklande erfarenheterna i karriären. (Se vidare avsnitt 4.3.1.) 3.2.7Infrastruktur och stödsystem anpassades till internationella insatser Försvarsmakten bedömer att insatsen i bidragit till att it-lednings- system för internationella insatser för uppgifter med sekretess har utvecklats. Sådana system skapades under Afghanistaninsatsen och används fortfarande. Stridssjukvårdssystemet anpassades vidare efter den multinationella indelningen. I detta sammanhang understryker Försvarsmakten att nedmonteringen av det nationella krigssjukvårdssystemet inte berodde på någon resurskonflikt 191Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 193Minnesanteckningar från möte . 194Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . med internationella insatser. I stället var detta ett resultat av nedprioriteringen av den nationella försvarsförmågan. När det gäller logistikområdet inrättades i samband med Afghanistaninsat- sen funktionen Försvarsmaktens logistik (Support, FMLOG Detta är en central funktion för att hantera materiel i och transporter till och från internationella insatser.195 bedömer i en rapport att det fram till 2015 inte fanns några starka skäl att upprätthålla redundans och logistiskt stöd till förbandens verksamhet kopplat till nationellt försvar eftersom det inte bedömdes finnas någon risk för ett väpnat angrepp mot . skulle skickas utomlands, t.ex. till utrustades och fick med sig det logistiska stöd de behövde. I övrigt nedprioriterades logistiken. påpekar att logistiken också centraliserades utan hänsyn till förbandens behov vid ett väpnat angrepp mot Sverige.196 3.2.8 Ökad interoperabilitet och internationalisering Vid tidigare insatser, t.ex. i Bosnien hade svenska förband verkat mer som enskilda enheter vid sidan av andra nationers förband.197 Insatsen i innebar en stor förändring. Under Natos ledning genomförde de svenska soldaterna insatsen tätt tillsammans med soldater från de länder som var samarbetspartner. Det nära samarbetet ökade enligt logistikchefen behovet av interoperabilitet.198 Försvarsmaktens interoperabilitet med samarbetspartner inom försvarsområdet utvecklades på ett betydande sätt som ett resultat av Afghanistaninsatsen. Mycket av utvecklingen av den tekniska interoperabiliteten utgick från kraven i insatsen. Försvarsmakten pekar på att utvecklingsarbete med bäring på den nationella förmågan kommit i andra hand.199 Försvarsmakten framhåller att det genom insatsen i blev en naturlig del för svenska förband att uppträda och verka integrerat med andra nationers förband, att ha multinationella staber och en blandning av nationaliteter i befälskedjan.200 Den internationella insatsen ISAF i leddes av Nato. Genom medverkan i blev behovet av att utveckla och harmonisera det svenska försvaret till de länder som vi vill ha ett säkerhetspolitiskt 195 Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 196 RiR 2021:23. fattade beslut om att delar av försvarslogistiken skulle flyttas från Försvarsmakten till . 2011/12:86, bet. 2011/12:FÖU9, rskr. 2011/12:291). Därmed saknade Försvarsmakten full rådighet över driftstyrningen av sin materiel såväl som över förråd, service och verkstäder. I och med försvarsbeslutet beslutade regeringen även om en översyn av materiel- och logistikförsörjningen, som utmynnade i att försvarslogistiken återfördes till Försvarsmakten fr.o.m. . 197 Minnesanteckningar från möte . Se även avsnitt 3.1. 198 Minnesanteckningar från möte . 199 Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . samarbete med tydligt.201 Insatsen i innebar därmed ett doktrinskifte när det gäller synen på interoperabilitet och behovet av att Försvarsmakten anpassade sig till Natostandard.202 Erfarenheterna från insatsen Operation i har enligt Försvarsmakten i huvudsak bidragit till att utveckla den nationella förmågan. En stor nytta ligger i att delar av den delvis bortglömda förmågan till sjöfartsskydd och sjötrafikledning av civila fartyg återtogs. Det taktiska samarbetet med spaningsflyg har också bidragit med goda erfarenheter.203 En minskning av tillgängliga logistikresurser i innebar dock en tillfällig konsekvens nationellt, enligt kontingentschefen för De svenska internationella insatserna (ME01–03) genomfördes som separata insatser under korta tidsperioder, vilket enligt en innebar att uppstart och avrustning tog mycket resurser i anspråk i förhållande till tiden i insats. Detta stod i tydlig kontrast mot andra svenska markinsatser i exempelvis och på Balkan.205 3.3.1Doktrinen påverkades – marinens sjöfartsskydd och bordningsförmåga återskapades Försvarsmakten menar att insatserna i (ME01–05) är ett exempel på hur en internationell insats hjälper till att återskapa en nationell förmåga som delvis fallit i glömska: sjöfartsskydd. I svenska doktriner från det är skydd av sjöfart en viktig förmåga som bl.a. innehåller deluppgifterna eskortering, sjötrafikledning och konvojering. Alla dessa funktioner tillämpades i ME-insatserna och återskapade på så sätt en del av medvetenheten för behovet av dem och hur man praktiskt tillämpar dessa förmågor. Erfarenheterna från Operation återskapade på detta sätt förmågor som är till nytta nationellt.206 Utifrån ett marint perspektiv har doktrinen enligt marinchefen påverkats av de internationella insatserna och har anpassats till Natos system. Detta har inneburit att en del av det nationella systemet har förändrats, vilket har lett till både positiva och negativa konsekvenser. En negativ konsekvens är att Natos system är mer administrativt tungt än de svenska system som tidigare användes.