urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Vidare bör kommittén bedöma om balansen mellan JO:s klagomålshantering, inspektionsverksamhet och utnyttjande av sin initiativrätt är väl avvägd. Kommittén bör även analysera och bedöma om JO:s ekonomiska förut- sättningar är anpassade för att bedriva en effektiv och ändamålsenlig verk- samhet samt föreslå de eventuella författningsändringar som bedöms vara påkallade. Kommittén behandlar dessa frågeställningar under särskilda rubriker nedan. I fråga om ärendeutvecklingen och JO:s ärendehantering finns det anledning att inledningsvis särskilt uppmärksamma den ökade tillströmningen av klago- målsärenden och JO:s hantering av dessa ärenden. Av framställningen i avsnitt 7.2.4 och 7.2.5 framgår att det kom in fler klagomålsärenden till JO än under något annat år och att det är klago- målshanteringen som tar merparten av JO:s resurser i anspråk. Det står vidare klart att det stora antalet klagomålsärenden innebär utmaningar för JO:s verk- samhet. Det finns härvid skäl att betona att JO är ett extraordinärt tillsynsorgan och att justitieombudsmännen har en principiell frihet att själva avgöra vad som ska tas upp till granskning och vad granskningen ska omfatta. Ombudsmännen har alltså varken skyldighet eller möjlighet att utreda samtliga klagomål som kommer in till . Det är därför viktigt att det finns en fungerande ordinär tillsyn, inte minst på de tillsynsområden som genererar många klagomålsärenden hos JO. Som kommittén anför i sina överväganden i avsnitt 6.4.4 bör en utgångspunkt vara att enskilda ska kunna få sina klagomål prövade inom ramen för en ordinär tillsyn eller ett ordinarie klagomålssystem, vilket också är en förutsättning för att karaktär av extraordinärt tillsynsorgan ska kunna bibehållas. Det är sålunda av yttersta vikt att den offentliga tillsynen och klagomåls- systemet är organiserade och reglerade på ett sådant sätt att allmänna, grund- läggande rättssäkerhetsgarantier och ordinära rättsmedel inte träds förnär eller sätts ur spel. Det finns skäl att även i detta sammanhang uppmärksamma samspelet mellan ordinär och extraordinär tillsyn samt framhålla vikten av att se över och, vid behov, reformera den ordinära tillsynen. I sina överväganden i avsnitt 6.4.4 anger kommittén bl.a. att det bör tillsättas en utredning med uppdrag att göra en bred översyn av den offentliga tillsynen. Utredningen bör enligt kommittén kartlägga enskildas möjligheter till klagomålsprövning inom de olika verksamhetsområdena och analysera i vilken utsträckning det finns behov av förändringar, också för att de extraordinära tillsynsorganen ska kunna bedriva sin verksamhet på ett ändamålsenligt sätt. I utredningens uppdrag bör alltså ingå att identifiera behov av reformer och föreslå de ändringar som bedöms vara påkallade i den ordinära tillsynen och klagomåls- systemet inom respektive verksamhetsområde. Att vissa klagomålsärenden hos JO skrivs av utan en fördjupad utredning och granskning kan alltså vara en följd av att JO:s tillsynsverksamhet är extra- ordinär till sin natur. Ombudsmännen har en diskretionär prövningsrätt och behöver således inte utreda alla anmälningar. Som redovisas i avsnitt 6.8.2 om förväntan på förefaller det inte desto mindre som att det finns en diskrepans mellan anmälarnas förväntan på JO:s hantering av klagomålsanmälningar och förutsättningarna för JO:s uppdrag och verksamhet. Anmälarna har ofta högt ställda förväntningar på JO:s klagomålsprövning och på en ombudsmans möjligheter att vidta åtgärder om en felaktighet konstateras. Många ser JO som en ”yttersta rättviseinstans”, som ska ge enskilda upprättelse. Det framstår som att anmälarna inte sällan har en bristfällig eller felaktig föreställning om såväl omfattningen som inrikt- ningen av JO:s granskning och om de åtgärder som kan eller brukar vidtas. Utredningen visar att många anmälare förväntar sig en allsidig genomgång av deras anmälan, där JO tar ställning i frågor som avser både bevisvärdering och skönsmässiga överväganden. Vidare finns ibland en obefogad förväntan om att JO kan ändra beslut av domstolar eller myndigheter. Härtill kommer att anmälarna inte är medvetna om de begränsningar i klagomålshanteringen som följer av JO:s uppdrag som extraordinärt tillsynsorgan och av regleringen i JO- instruktionen. Anmälarna känner inte heller till de prioriteringar och rekommendationer för JO:s granskning som anges i JO-instruktionen. Detta medför att anmälarnas förväntningar på klagomålsprövningen inte alltid infrias, vilket kan påverka uppfattningen om JO:s tillsynsverksamhet och – i förlängningen – legitimitet. Orealistiska förväntningar kan också få direkta konsekvenser för JO:s ärendehantering. De kan exempelvis föranleda upprepade muntliga eller skriftliga kontakter och s.k. efterskrifter, vilket kan medföra merarbete för medarbetarna. Det finns därför anledning att även i detta sammanhang framhålla vikten av att JO fortsätter att se över och utveckla bl.a. beslutens utformning och sin externa kommunikation, för att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt informera om förutsättningarna för sin verksamhet i allmänhet och klagomålshanteringen i synnerhet (jfr kommitténs överväganden i avsnitt 6.8.5). Inriktningen av ärendehanteringen inom tillsynsverksamheten Av regleringen i nuvarande 5 § första stycket JO-instruktionen följer att det står var och en av justitieombudsmännen fritt att inom ramen för ett klago- målsärende, inspektionsärende eller initiativärende vidta de åtgärder och inleda den granskning som ombudsmannen anser vara påkallad utifrån egna behovs- och lämplighetsöverväganden i det enskilda fallet. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 7.2.3 fick denna bestämmelse sin nuvarande lydelse vid JO-reform, varvid uttalade bl.a. att klagomåls- prövningen var ”det väsentligaste inslaget i ombudsmännens tillsyn”. Vidare framgår av framställningen i det avsnittet att uttalade såväl vid 1975 års JO-reform som vid JO-reform att klagomålsprövning från enskilda ska ha prioritet i förhållande till andra arbetsuppgifter eftersom den var mest ägnad att uppfylla syftet med JO:s verksamhet i stort. visningen i avsnitt 7.2.3 framgår även att vid flera tillfällen i samband med utskottets årliga behandling av JO:s ämbetsberättelse har uttryckt att detta synsätt är giltigt, som utskottet också har framhållit värdet av inspektionsverksamheten. ning är alltså i korthet att JO ska prioritera klagomålshanteringen, men att även inspektioner ska förekomma. Kommittén anser att det inte finns anledning att nu frångå detta synsätt. Klagomålsprövningen bör fortsatt vara en huvuduppgift i JO:s tillsyns- verksamhet, som också inspektioner fyller en viktig funktion. enskild som upplever sig ha blivit felaktigt behandlad i den offentliga verksamheten är det viktigt att det finns en möjlighet att vända sig till JO- ämbetet med ett klagomål. Av detta följer emellertid, som ovan framgår, inte någon rätt för en anmälare att få sin sak prövad av JO. Som anges i kommitténs överväganden i avsnitt 5.2.12.1 ska JO bevaka att rättsstaten är välfungerande, och tjänar ur den aspekten både enskildas intressen och allmänintresset, men detta innebär inte att JO behöver ta till vara enskildas specifika intressen i varje Det är i stället upp till JO att avgöra vilka anmälningar som ska tas upp till granskning inom ramen för JO:s extraordinära tillsyn, med beaktande av de prioriteringar och rekommendationer som anges i JO- Enligt kommittén har det inte framkommit någon anledning att föreslå en ändring i de prioriteringar och rekommendationer som anges i Ombudsmännen bör alltså även i fortsättningen prioritera ärenden som rör brister i den offentliga verksamheten när det gäller tillämpning av regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet eller grundläggande fri- och rättigheter. Detta inbegriper även ärenden om sådana fel eller brister som i övrigt hör till de grundläggande rättsstatliga principerna i regeringsformen, såsom principen om likhet inför lagen och att myndigheters åtgärder ska ha stöd i lag eller annan författning. Som huvudregel bör inte anonyma eller alltför oprecisa anmälningar tas upp till prövning och JO bör inte heller ingripa mot en befattningshavare utan självständiga befogenheter, om det inte finns särskilda skäl för ett ingripande. Vidare bör en ombudsman inte ta upp förhållanden till utredning som ligger . Ombudsmännen bör dessutom överlämna ett ärende till ett annat organ för prövning när detta är möjligt och lämpligt. I sammanhanget finns det skäl att betona att det kan förekomma skillnader mellan de olika ansvarsområdena i fråga om inriktningen av verksamheten när det gäller klagomålshantering, inspektioner och initiativ. Ombudsmannauppdraget är av utpräglad förtroendekaraktär. punkt bör därför undvika att i detalj reglera eller göra långtgående uttalanden om inriktningen av JO:s verksamhet (jfr kommitténs överväganden i avsnitt 6.1.2). Som ett led i strävan att värna JO-ämbetets institutionella oberoende och ombudsmännens självständiga ställning bör det i stället i så stor utsträckning som möjligt överlämnas åt JO att bestämma inriktningen av verksamheten och avvägningen mellan klagomålsprövningen, inspektions- verksamheten och utnyttjandet av initiativrätten utifrån de ramar som anges i JO-instruktionen. Mot denna bakgrund finner kommittén inte anledning att föreslå någon grundläggande förändring av de författningsreglerade priori- teringarna och rekommendationerna. Det finns inte heller skäl att föreslå någon ytterligare författningsreglering eller att göra andra uttalanden om inriktningen av JO:s ärendehantering utöver det som ovan anförs. Anpassade arbetssätt i tillsynsverksamheten, delegation och initial granskningsfunktion Av redogörelsen i avsnitt 7.2.5–7.2.9 om JO:s ärendehantering avseende vissa ärendekategorier framgår att JO har vidtagit olika åtgärder och anpassat sina arbetsformer för att möta den ökade ärendemängden och ärende- balansen. Som exempel kan nämnas den initiala granskningsfunktionen och JO:s ändrade arbetssätt, vilket innebär bl.a. att utredning på ett övergripande plan görs i ett ärende och att det hänvisas till detta ärende i andra individuella ärenden, att JO endast erinrar om gällande bestämmelser och praxis i vissa beslut där det finns misstanke om att det förekommit brister samt att JO minskat sin remitteringsfrekvens. I utredningen har det inte framkommit annat än att dessa åtgärder har haft viss effekt och varit ändamålsenliga i förhållande till JO:s tillsynsuppdrag. står det klart att JO löpande behöver utvärdera och anpassa sitt arbetssätt utifrån ändrade förhållanden och förutsättningar hänförliga till exempelvis ärendetillströmningen, den egna organisationen eller samhälls- förändringar i allmänhet. Sålunda har exempelvis coronapandemin medfört att JO har behövt införa nya arbetssätt bl.a. i inspektionsverksamheten, såsom genomförande av s.k. skrivbordsinspektioner och digitala möten samt användning av enkäter vid granskningen. Det får antas att JO, som ett led i att identifiera effektiva och ändamålsenliga arbetssätt, överväger och tar ställning till i vad mån det finns anledning att stadigvarande tillämpa något eller några av de nya arbetssätt som har införts under pandemin. I sammanhanget noteras att i nuvarande 21 § första stycket JO- instruktionen anges att en ombudsman ”ska verkställa de utredningsåtgärder som fordras för prövning av klagomål och andra ärenden”. Bestämmelsen har haft samma ordalydelse sedan den ursprungligen infördes JO- instruktion. Det finns anledning att göra en viss anpassning av regleringen i JO-instruktionen så att det tydligt framgår att det är de enskilda ombuds- männen som avgör om och i så fall vilka utredningsåtgärder som ska vidtas vid prövning av ärenden i tillsynsverksamheten. Någon ändring i sak i förhållande till nuvarande ordning är emellertid inte avsedd. I likhet med det som ovan anförs om att inte i detalj ska reglera inriktningen av JO:s tillsynsverksamhet, bör det inte vara en uppgift för att närmare ange hur JO ska utforma och utföra sin tillsynsverk- samhet eller vilka arbetssätt som ska tillämpas. I stället bör det i så stor utsträckning som möjligt överlåtas åt JO att göra de avvägningar och vidta de åtgärder som bedöms vara påkallade i detta hänseende med utgångspunkt i de ramar som anges i JO-instruktionen. Mot bakgrund av den ständigt ökande ärendemängden hos JO finner kommittén likväl skäl att göra vissa uttalanden om JO:s arbetssätt med anledning av några iakttagelser som kommittén har gjort när det gäller dels delegation, dels den initiala granskningsfunktionen hos JO. I fråga om delegation konstaterar kommittén följande. delegation enligt den nuvarande regleringen i 22 § femte stycket JO- instruktionen avser samtliga tjänstemän vid ombudsmannaexpeditionen och är alltså inte inskränkt till enbart byråchefer. Bestämmelsen ger alltså möjlighet för ombudsmännen att, efter särskilt beslut, ge i uppdrag åt samtliga tjänste- män vid ombudsmannaexpeditionen att fatta beslut i ärenden som väckts genom klagomål i enlighet med vad som framgår av 22 § JO-instruktionen. Enligt JO:s arbetsordning – som beslutas av chefsJO – i dess nuvarande utformning är det dock endast byråchefer vid ombudsmannaexpeditionen som efter delegation får fatta beslut i pågående klagomålsärenden. det möjlighet att delegera till föredraganden eller områdesansvariga föredraganden vid ombudsmannaexpeditionen att fatta avskrivningsbeslut i Vidare får bara områdesansvariga föredragande, och alltså inte ordinarie föredragande, besluta om remisser och annat ut- redningsförfarande efter särskilt bemyndigande av vederbörande ombudsman. Den begränsning i delegationsmöjligheten som följer av nuvarande bestämmelser i arbetsordning går alltså i viss mån utöver regleringen i Handläggarna hos JO – föredraganden och områdesansvariga före- draganden – är kvalificerade jurister med domarutbildning eller likvärdig bak- Områdesansvariga föredragande, liksom vissa erfarna föredragande, torde därför vara väl så skickade som byråcheferna att fatta avskrivningsbeslut i enkla ärenden där det står klart att anmälan inte kan föranleda någon ytterligare åtgärd utifrån gällande regelverk och JO:s praxis. även kanslichefen ges möjlighet att fatta sådana beslut, dock att kanslichefen numera inte involveras i den praktiska klagomålshanteringen i tillsyns- verksamheten (se närmare om kanslichefens roll och uppdrag i avsnitt 8.3). Det interna regelverket hos JO är emellertid utformat så att ombudsmännen saknar möjlighet att efter särskilt beslut uppdra åt även dessa tjänstemän att fatta avskrivningsbeslut i enkla klagomålsärenden. Bestämmelserna i arbetsordningen medger inte heller att ombudsmännen, efter särskilt beslut, uppdrar åt föredragande att besluta om remisser och annat Erfarna föredragande som är väl förtrogna med JO:s praxis torde dock ha goda förutsättningar att avgöra hur ett klagomålsärende bör handläggas och vilka utredningsåtgärder som ska vidtas. instruktionen ger också utrymme för att en ombudsman fattar särskilt beslut om sådan delegation till föredragande. Däremot begränsas alltså ombuds- männens möjligheter i detta hänseende av nuvarande bestämmelser i arbets- ordningen. Sålunda tillämpar JO inte fullt ut den delegationsmöjlighet som medges i JO-instruktionen. Delegationsrätten öppnar emellertid för flexibla arbets- former och ger större utrymme att ta till vara tjänstemännens kompetens. En ändamålsenligt ordnad och utnyttjad delegationsmöjlighet skulle också kunna bidra till att frigöra tid och resurser för ombudsmännen att ägna sig åt mer krävande ärenden. Enligt kommittén bör det därför vara möjligt för varje enskild ombudsman att kunna utnyttja den delegationsmöjlighet som medges enligt den nuvarande bestämmelsen i 22 § JO-instruktionen i den utsträckning som ombudsmannen finner lämpligt och utan ytterligare begränsningar än de som anges i instruktionen. När det sedan gäller den initiala granskningsfunktionen hos JO, som alltså syftar till att fastställa om en inkommen skrivelse ska leda till att ett ärende läggs upp hos JO, konstaterar kommittén att denna funktion utgör ett viktigt led i JO:s bedömning av inkomna skrivelser i tillsynsverksamheten. Den minskar arbetsbelastningen hos tillsynsavdelningarna såtillvida att en rad skrivelser som inte uppfyller förutsättningarna för att handläggas som tillsyns- ärenden hanteras redan inom ramen för den initiala granskningen. En nog- grann och väl avvägd bedömning i den initiala granskningen ger emellertid möjlighet att i ett tidigt skede i hanteringen identifiera inte enbart sådana skrivelser som inte ska handläggas som tillsynsärenden, utan även skrivelser i vilka exempelvis liknande missförhållanden påtalas eller som av andra skäl lämpligen bör handläggas i ett sammanhang. En mer utvecklad och ändamåls- enligt utformad samverkan mellan den initiala granskningsfunktionen och tillsynsavdelningarna torde därför kunna bidra till att effektivisera hand- läggningen och underlätta viss samordning i ärendehanteringen hos tillsyns- avdelningarna. Det skulle i sin tur kunna ytterligare avlasta inte bara ombuds- männen utan också byråcheferna och den övriga handläggande personalen på tillsynsavdelningarna. Därigenom skulle arbetsinsatserna i högre utsträckning kunna koncentreras till andra handläggningsåtgärder i tillsynsverksamheten. Sammanfattningsvis torde en kombination av en ökad användning av delegationsmöjligheten och en mer utvecklad initial granskningsfunktion kunna bidra till att effektivisera handläggningen hos JO. Det krävs inte några författningsändringar för att åstadkomma detta. Som redovisas i avsnitt 2.5.9 upprättar JO sitt eget förslag till anslag på statens budget. JO:s budgetäskande – dvs. förslag till anslag på statens budget – tas fram av JO:s administrativa direktör853 och kanslichefen. Underlagen för budgetäskandet utgörs av de strategier som JO har beslutat när det gäller långsiktiga mål för verksamheten och de eventuella åtgärder som ska vidtas efter uppföljningen av den riskanalys som utförs i verksamheten. 853Denna funktion har numera i huvudsak ersatts av en ekonomichefsfunktion. äskandet beräknar JO hur stora utgifterna väntas bli och hur de ska finansieras samt redovisar uppgifter om bl.a. investeringar. samtliga ombudsmän men beslutas av chefsJO. JO:s årliga förslag till anslag på statens budget leder i regel inte till några särskilda kontakter med . utvecklats en praxis som innebär att chefsJO informerar om verksamheten och om JO:s budgetäskande. tilldelas normalt de medel som begärs för verksamheten. framkommit har ordningen med JO:s eget förslag till anslag på statens budget varit välfungerande varvid finansieringen och medelstilldelningen har mot- svarat verksamhetens behov. (Se kommitténs överväganden i avsnitt 5.2.12.2.) Det bör även i fortsättningen vara en uppgift för JO att bedöma verksam- hetens resursbehov och att avgöra hur verksamhetens resurser ska fördelas mellan klagomålshantering, inspektioner och initiativärenden. sättas att det därvid görs relevanta avvägningar för att ombudsmännen ska kunna fullgöra sina uppdrag och uppgifter på ett effektivt och ändamålsenligt 7.3 Digital utveckling och tillgång till uppgifter JO bedriver sin tillsynsverksamhet främst genom granskning av handlingar och yttranden som begärts in från tillsynsobjekten. JO bedriver också sin verk- samhet genom inspektioner på plats hos tillsynsobjekten, såväl inom den traditionella tillsynsverksamheten som inom verksamheten enligt Opcat. Granskningen förutsätter att JO kan ta del av handlingar och information. Enligt 13 kap. 6 § RF har en ombudsman rätt att få tillgång till domstolars och förvaltningsmyndigheters protokoll och handlingar. Rätten är vidsträckt och omfattar även handlingar som inte är allmänna. Att skyldigheten att lämna över handlingar är grundlagsreglerad medför att sekretessbestämmelser i vanlig lag inte kan åberopas mot ombudsmännen.854 Motsvarande skyldighet att lämna ut handlingar finns inte för andra som står under JO:s tillsyn (se avsnitt 6.2.3). Privata aktörer som ingår i JO:s tillsynskrets med anledning av att de t.ex. utför en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning behöver således inte lämna ut handlingar till JO. Däremot är alla som står under JO:s tillsyn skyldiga att enligt 13 kap. 6 § RF lämna de upplysningar och yttranden som en ombudsman begär. Allmänt gäller vidare enligt 10 kap. 17 § OSL att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas till JO om uppgifterna behövs där för tillsyn över den myn- dighet där uppgifterna förekommer. Denna bestämmelse medför att sekre- tessen kan brytas även i de fall då det inte råder någon uppgiftsskyldighet, under förutsättning att uppgiften behövs för JO:s tillsyn. 854 Se Hirschfeldt, Regeringsformen 13 kap. 6 §, Lexino (). När en handling kommer in till JO, oavsett om den är en allmän handling eller om det är JO som begärt att den lämnas in, blir den i regel en inkommen och därmed allmän handling hos JO enligt 2 kap. 4 och 9 §§ TF. Genom att den är allmän kan vem som helst begära att få ta del av den, varvid en sedvanlig sekretessprövning görs (om omfattningen av sekretess för upp- gifter hos JO, se avsnitt 2.5.6 och 7.4). De bestämmelser som redovisats medför att JO:s möjligheter att ta del av en handling kan vara begränsade om handlingen förvaras hos ett privat rättssubjekt. Handlingar kan också komma att hanteras annorlunda eller få olika status beroende på om JO tar del av dem på plats hos tillsynsobjektet eller om de hämtas in av JO från tillsynsobjektet. Förändringar inom den offentliga förvaltningens handläggningsformer kan också påverka hur JO kan ta del av information i sina granskningar. Till följd av den digitala utvecklingen hanterar domstolar och förvaltningsmyndigheter i allt större utsträckning ärenden och mål elektroniskt. Denna utveckling har medfört ändrade förutsättningar för JO:s tillsynsverksamhet , t.ex. när det gäller digital åtkomst eller fysisk tillgång till handlingar vid inspektioner. Enligt utredningsdirektiven bör kommittén kartlägga den digitala utveck- lingens konsekvenser för JO:s verksamhet och föreslå de förändringar som bedöms vara nödvändiga, exempelvis när det gäller verksamhetsformer, arbetsmetoder och regelverk. Avsnitt 7.3.2–7.3.4 ägnas åt dessa frågeställ- ningar. Kommitténs överväganden presenteras i avsnitt 7.3.5. 7.3.2 Digitalisering inom den offentliga förvaltningen Elektronisk mål- och ärendehantering – utveckling och vissa särdrag Den digitala855 utvecklingen inom den offentliga förvaltningen drivs av såväl medborgarnas behov och förväntningar att myndigheterna ska tillhandahålla s.k. e-tjänster som statens, regioners och kommuners uttalade strategier att digitalisera verksamheten i syfte att bl.a. effektivisera förvaltningen och för- bättra servicen för enskilda. Uttalade mål för digitaliseringen av den offentliga förvaltningen finns bl.a. i budgetpropositioner, och satsningar har gjorts för att digitala alternativ ska vara förstahandsval i den offentliga sektorns kontakter med enskilda när det är mjöligt och relevant. Regeringen har vidare bl.a. presenterat en digital strategi, enligt vilken ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.856 855I den följande texten används begreppen digital, elektronisk och automatiserad behandling utan någon åtskillnad i innebörd. 856För en beskrivning av it-politik och strategier kan hänvisas till Informationshanterings- utredningens slutbetänkande Myndighetsdatalag (SOU 2015:39) s. 55–60, Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänsters delbetänkande digitalforvaltning.nu (SOU 2017:23) s. 51–74 och betänkande Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25) s. 47–51. Se även t.ex. prop. 2020/21:1 utg.omr. 22 avsnitt 4.5 s. 108 samt regeringens publikation För ett hållbart digitaliserat – en digitaliseringsstrategi (dnr N2017/03643/D). Inslag av automatiserad behandling har funnits inom den