urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Beredningen behåller i sitt förslag systemet med särskilda myndigheter (verk) som är knutna till , ehuru de har förvaltningsuppgifter, som riktar sig ”utåt”, alltså andra uppgifter än att handha egen administration (jfr 10 kap. 4 § första stycket RF). Av förslaget till RF fram- går att , ombudsmän och deras kansli samt riks- dagens revisorer och deras kansli utgör sådana myndigheter. Det nämnda lagrummet motsvarar 12 kap. 1 § RF. poängterade att regeringsformens regler om ombuds- män i stället finns i kapitlet om kontrollmakten. Denna skulle tidigare utövas av bl.a. , ombudsmän och av valda revisorer. lyfte fram att inget av dessa organ omnämndes i regerings- formen eller annan lag som myndigheter, till skillnad från som uttryckligen var en myndighet under (jfr 9 kap. 13 § RF). framhöll att i stället omtalas som bl.a. ombudsmannainstitutionen, kontrollorgan och organ i den svenska rättsordningen i förarbetena till bl.a. regeringsformen och JO-instruktionerna. Lagstiftaren hade enligt således undvikit att tala om som en myndighet. När uttrycket myndigheter användes i författningstext med hänsyftning också på var det – om man bortser från stadganden i 8 kap. RF om att vissa föreskrifter som meddelats av regeringen inte får avse eller dess myndigheter – inte de av valda ombudsmännen utan ombuds- mannaexpeditionen, dvs. myndigheten ombudsmän, som avsågs.328 Det kan i fråga om regeringsformens struktur noteras att det i kapitel 12 Förvaltningen har tagits in en bestämmelse om att ombudsmän ska vara svenska medborgare (12 kap. 6 § RF). års reform av RF följde 325Se (1996) s. 209. 326Se t.ex. SOU 1972:15 s. 207. Det kan noteras att var sekreterare i utred- ningen. 327Se SOU 1972:15 s. 301. 328Se (1996) s. 207 och 210. Genom en grundlagsändring som trädde i kraft den 1juli 2003 i samband med inrättandet av anges numera i 13 kap. 7 och 8 §§ RF att är en myndighet under och att den leds av en eller flera riksrevisorer som väljs av . I fråga om benämningar av JO anges bl.a. i 12 § JO- instruktionen bl.a. att chefsjustitieombudsmannen är administrativ chef och ska besluta om verksamhetsplan för myndigheten. infördes ett numera ändrat stadgande i lagrummet enligt vilket chefsjustitieombudsmannen också skulle svara för att intern revision av myndigheten sker (se SFS 1999:204). I de föregående bestämmelserna (1–11 §§) behandlas enbart justitieombudsmännen och deras ställning och verksamhet. Först i den följande bestämmelsen, dvs. 13 §, finns ett stadgande om att det för verksamheten ska finnas en expedition (ombudsmannaexpeditionen). av motsvarande bestämmelse (dåvarande 11 kap. 9 § RF), att det krävdes svenskt medborgarskap för tjänst eller uppdrag som tillsätts genom val av riks- Omständigheten att denna bestämmelse, som även omfattade justitie- ombudsmännen, var införd i kapitlet för förvaltningen berördes inte av Någon problematisering av JO i relation till myndighetsbegreppet synes inte ha förevarit vid utformandet av regeringsformen eller den nuvarande organisationen av JO. Det har dock i olika källor förts fram att Grundlag- beredningen utgått från att det finns tre typer av myndigheter – regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndigheterna.329 Beredningen hade anfört att begreppet myndighet omfattar alla statliga och kommunala organ förutom och beslutande kommunala församlingar samt att andra myndig- heter än domstolar betecknas förvaltningsmyndigheter. nade dock, av tekniska skäl, inte regeringen som en förvaltningsmyndighet. Till myndighet hänförde beredningen också organ som är organiserade i privaträttsliga former men som har till uppgift att utöva offentlig makt.330 Vid behandlingen av beredningens förslag om förvaltningsmyndigheter anförde departementschefen att de organisatoriska termerna myndighet och förvaltningsmyndighet har i departementsförslaget till regeringsformen samma innebörd som i beredningens förslag med den skillnaden att han under begreppet myndighet inte för in rättssubjekt som är organiserade i privat- Departementschefen konstaterade vidare att de flesta förvalt- ningsmyndigheter lyder under regeringen, men att det även finns förvalt- Departementschefen anförde vidare att med den snabba utveckling som samhället befann sig i skulle det vara opraktiskt att närmare försöka reglera förvaltningsorganisationen i grundlag. Han fann därför att det var tillräckligt att det av regeringsformen framgick att de viktigaste förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen, att en del statliga förvaltningsmyndigheter sorterar under samt att förvalt- ningsuppgifter även kan anförtros åt kommuner och privaträttsliga objekt.331 Som påpekat benämns inte JO särskilt som myndighet i propo- sitionen till regeringsformen. Vid behandlingen av JO omnämnde departe- mentschefen ombudsmannainstitution som en garanti av extra- ordinär natur för medborgarnas rättssäkerhet och anförde att det med tanke på JO:s ställning som ett kontrollorgan borde vara uppgift att förbereda reformer när det gäller ämbetet. sig därför till att behandla frågor som var av direkt betydelse för grund- lagstexten, med beaktande av den då pågående . mentschefen föreslog i fråga om JO:s tillsynsområde, med hänsyn till att området bör bestämmas i JO-instruktionen, att det i regeringsformen enbart 329 Se bl.a. och (2010) s. 53 och Ekroth (2001) s. 162. (2014) s. 24 f. benämner dock JO vid behandlingen av och då som en 330 Se SOU 1972:15 s. 123. 331 Se prop. 1973:90 s. 233 och 396. anges att JO i enlighet med den instruktion som utfärdar ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra för- fattningar.332 menade att lagstiftarens avsikt har varit att förfarandet i tillsyns- ärenden i sin helhet ska regleras i JO-instruktionen. Denna slutsats drog han utifrån regeringsformens stadgande att justitieombudsmännen ska utöva till- syn i enlighet med den instruktion som beslutar (se 13 kap. 6 § RF). Stöd för att instruktionen uttömmande skulle reglera verksamheten fann han även i bl.a. förarbetena till instruktionerna. Han lyfte särskilt fram att 21 § JO- instruktionen anger att en ombudsman ska verkställa de utredningsåtgärder som fordras för prövning av klagomål och andra ärenden, med syftet att det ska överlämnas till varje ombudsmans eget omdöme att avgöra vilka åtgärder som bör vidtas under handläggningen av ett tillsynsärende. inställ- ning kan uppfattas som att förvaltningslagen över huvud taget inte skulle tillämpas och inte heller i det fall där det inte fanns någon bestämmelse som trädde i förvaltningslagens ställe. I det publicerade svar som lämnat som JO och som utgjorde ursprunget till diskussionen mellan honom och , noterades att hand- läggningsrutinerna för JO redovisats i betänkandena från såväl JO- utredning som JO-utredning, utan att möjligheten att för- valtningslag skulle vara tillämplig på verksamheten nämndes. tolkade det som att utredningarna utgått från att ämnet författningsmässigt var uttöm- mande reglerat i JO-instruktionen samt att inte framfört någon avvikande uppfattning i sina betänkanden. Den nuvarande utformningen av JO-institutionen härstammar till stor del års reform. Från att JO ursprungligen varit ett enmansämbete hade det funnits två ombudsmannaämbeten, dels JO, dels militieombuds- mannen (MO) som båda hade var sin ställföreträdare. Med anledning av den ökade arbetsbördan hade antalet ombudsmän års reform i praktiken blivit tre då mer eller mindre dubblerats av ställ- företrädaren. För att möta det ökande antalet ärenden och möjliggöra en flexiblare fördelning av arbetsbördan infördes en ordning med tre likställda ombudsmän med samma titel, justitieombudsman, med ett gemensamt ämbete. Det sammansatta konstitutions- och första lagutskottet anförde i sitt betän- kande angående den föreslagna omorganisationen av ombuds- mannaämbeten följande:333 Utskottet har vid sin prövning av de olika alternativ som föreligger stannat för lösningen med ett gemensamt ämbete. inte bibe- hålls i dess nuvarande form enligt utskottets förslag, synes nämligen en 1973:90 s. 430 f. KU1LU 1967:1 s. 14. sådan konstruktion bäst svara mot den principiella syn på ombudsmännen och deras ställning och uppgifter som utskottet i det föregående utvecklat. Fråga är inte om tre skilda funktioner utan om en. Att handhavandet av denna uppgift i dagens samhälle befunnits kräva tre ombudsmän i stället för en, som ursprungligen var fallet, ändrar inte detta förhållande. Utskottet avvek därigenom från det underliggande betänkandet års JO-utredning där det föreslagits att varje ombudsman skulle ha ett eget ämbete –vilket beskrevs av utskottet som om att de skulle bilda var sitt särskilt riks- dagens verk – men att de skulle ha en gemensam expedition. Det sammansatta utskottet betonade att det var av stor vikt att man även i ett samordnat ämbete bibehöll ett personligt ansvar för envar av ombudsmännen för bestämda ärendegrupper. Utskottet påminde om att det personliga momentet i ombudsmännens ämbetsutövning alltid tillmätts stor betydelse. Utskottet fann att en utveckling, enligt vilken de reella avgörandena i flertalet ärenden kommer att åvila underlydande befattningshavare, därför måste betraktas som otillfredsställande och att en omvandling av ombuds- mannainstitutionen till ett ämbetsverk bestämt måste undvikas.334 De förslag som JO-utredning lämnade i sitt betänkande 1975 medförde inte några avsevärda skillnader i fråga om ämbetets ställning som myndighet eller särskilt organ, utöver att antalet ombudsmän ökades till fyra och en av ombudsmännen blev administrativ chef, som ordningen med ställföreträdande ombudsmän avskaffades. Utredningen hade dock före- slagit en chefsjustitieombudsman med mer omfattande befogenheter som chef för ämbetet.335 instämde i sitt betänkande att en av ombudsmännen skulle ha vissa chefsfunktioner. Utöver ansvaret för JO-institutionens admini- stration skulle ombudsmannen ha till uppgift att ge allmänna riktlinjer för verksamheten och planlägga arbetet i stort. När det gäller ärendefördelning, kansliets organisation och principiellt viktiga frågor fann utskottet emellertid att ombudsmannen med chefsfunktioner borde samråda med de övriga ombudsmännen.336 avstyrkte ett förslag från utredningen om att införa en möjlighet att bemyndiga tjänstemän vid kansliet att fatta beslut om avvisning eller avskrivning i klagomål. Utskottet motiverade detta ställ- ningstagande med att det för allmänhetens förtroende för var ange- läget att de som klagar hos JO verkligen når fram till vederbörande tjänste- man.337 När det gäller JO:s ställning anförde utskottet bl.a. följande:338 Som framhölls i samband med antagandet av den nya grundlagen vill utskottet understryka att är och bör förbli ett organ av extraordinär natur för medborgarnas rättssäkerhet och att institutionen KU1LU 1967:1 s. 8. 335Se SOU 1975:23 s. 178 f. KU 1975/76:22 s. 64 f. KU 1975/76:22 s. 64 f. KU 1975/76:22 s. 49. sålunda inte är avsedd att ersätta den tillsyn och rättstillämpning som ankommer på andra organ i samhället. Detta följer redan av att JO saknar befogenhet att ändra eller upphäva felaktiga beslut. JO-institutionen skiljer sig därmed väsentligt från andra organ i den svenska rättsordningen. Utskottet vill erinra om att i samband med reform av underströk att tillgången till en utanför den offentliga förvalt- ningen stående helt självständigt verkande institution som har sin grund i folkrepresentationens förtroende och som de enskilda kan vända sig till med sina klagomål mot myndigheternas verksamhet bidrar till att stärka medborgarnas förtroende för rättsordningen. Denna självständighet – som gäller även gentemot , som aldrig påverkar ombudsmännens handläggning av ärenden – är institutionens främsta kännetecken och grunden för dess betydelse. Enligt utskottet har detta riksdagsuttalande full giltighet även . JO-utredning anslöt sig till detta uttalande. Utredningen föreslog emellertid flera förändringar i organisation, bl.a. att det enbart skulle finnas en justitieombudsman som biträddes av tre rättschefer som han eller hon skulle kunna delegera beslutanderätten till.339 Även återgav uttalandet vid behandlingen av JO-utrednings förslag och instämde i vad utskottet tidigare anfört.340 Vad gällde utredningens förslag fann utskottet att en ordning med enbart en justitieombudsman biträdd av rättschefer skulle förutsätta en så omfattande delegering av beslutanderätten att alltför mycket av särskilda karaktär skulle gå förlorad. Enligt utskottets mening måste JO i stället biträdas av personer som har valts till sina ämbeten av . Utskottet föreslog därför att det övergripande ansvaret för verksamheten och ämbetets organisa- tion skulle ligga hos en chefsjustitieombudsman som skulle biträdas av tre justitieombudsmän. Utskottet noterade att den dåvarande organisationen tenderat att utvecklas till skilda ämbetsverk, vart och ett med en justitie- ombudsman som chef, och framhöll att personalens koppling till en viss JO och ett visst tillsynsområde borde upphöra. Utskottet lämnade även exempel på andra åtgärder för att uppnå ett mer sammanhållet JO-ämbete. Med hänsyn till justitieombudsmännens självständiga ställning kunde det dock inte bli fråga om någon form av överprövning av ombudsmännens beslut från chefs- justitieombudsmannens sida. Utskottet underströk att varje ombudsman skulle handlägga sina ärenden helt självständigt.341 organisationsförslag antogs av och ordningen med ett JO-ämbete som leds av en chefsjustitieombudsman som biträds av tre självständiga justitieombudsmän råder även . har dock möjligheten för att välja ställföreträdande ombudsmän åter- införts. framhöll att avståndstagande från förslaget att införa en möjlighet att delegera sin beslutanderätt till tjänstemän innebar att den på 339Se SOU 1985:26 s. 140 f. och 249. KU 1986/87:2 s. 11. KU 1986/87:2 s. 41–43. ett tydligt sätt markerade åtskillnaden mellan justitieombudsmännen, å den ena sidan, och ombudsmannaexpeditionen, å den andra.342 slutsatser med utgångspunkt i justitieombudsmännens ställning å sin sida fann att JO:s särställning i det svenska rättssystemet och vad som uttalades om institutionens särart i betänkande vid JO-reform, inte medförde att ombudsmännen inte var bundna av de tidigare förvaltningslagarna. fann utifrån vad som framkommit vid tillkomsten av dessa att lagstiftarens avsikt var tydlig. Om JO inte var en förvaltningsmyndighet hade statsmakterna begått misstag när förvaltnings- lagen förklarades omfatta JO:s tillsynsärenden och sedan gjort samma misstag igen 1986, om än mer indirekt. tog vidare fasta på att lag- stiftaren vid förvaltningsrättsreform uttryckligen förklarat att begreppet förvaltningsmyndighet ska ha samma innebörd som i RF där begreppet används som en organisatorisk term. Eftersom RF utöver regeringen enbart räknar med två sorters myndigheter – domstolar och förvaltnings- myndigheter – fann det svårt att placera JO i en egen kategori. Med de likheter som råder mellan JO och JK borde i så fall även JK enligt placeras i denna kategori. Att dessa två statsorgan skulle vara att betrakta som förvaltningsmyndigheter i vissa ärenden och i andra inte fann han egen- domligt.343 I sin kommentar till förvaltningslag vidhöll , tillsammans med sin medförfattare departementsrådet , att det kunde hävdas att även JO – och inte bara ombudsmannaexpeditionen – i princip föll under lagens tillämpningsområde.344 Andra uttalanden om förvaltningslagens tillämplighet på justitieombudsmännens verksamhet Andra källor inom doktrinen och även rättstillämpningen har behandlat frågan om förvaltningslagens tillämplighet på ombudsmännens verksamhet. ordföranden i Regeringsrätten345 anförde i sin bok i att det i fråga om utredningens bedrivande vid JO fanns föreskrifter i RF, RO, JO-instruktionen och arbetsordningen. menade att JO inte var formellt bunden av men noterade att föreskrifterna om kommunikation vanligen tillämpades.346 I sin avhandling – En offentligrättslig studie kommenterade den diskussion som fördes mellan och och 342Se (1996) s. 208. har emellertid justitieombudsmännen möjlighet att genom särskilt beslut bemyndiga en tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att på ombudsmannens vägnar fatta vissa beslut i ärenden som väckts genom klagomål, se avsnitt 3.5.1. 343Se (1996) s. 137 f. När det gäller möjligheten till en tredje typ av organ med offentligrättslig ställning har det lyfts fram i doktrinen att statschefen tycks falla utanför begreppen politisk församling och myndighet (se redovisning i Ekroth [2001] s. 163, fotnot 168). 344Se och (2010) s. 59. var föredragande i Lagrådet vid ÄFL:s tillkomst. 346Se (1995) s. 69 f. fann utifrån uttalanden i Grundlagberedningens betänkande och regeringens proposition att det finns en utpräglat organisatorisk syn på begreppet förvalt- ningsmyndighet i RF. Hade man från lagstiftarens sida i stället önskat sig ett funktionellt myndighetsbegrepp fanns möjlighet att föranstalta om detta vid grundlagsreformen. Att så inte skett talade enligt Ekroth för att ombuds- männen var att betrakta som förvaltningsmyndigheter. Mot detta kunde ställas att man i förarbetena till 1975 och JO-instruktioner inte explicit betraktar ombudsmännen som förvaltningsmyndigheter utan att man är mer fokuserad på JO:s ställning som konstitutionellt kontrollorgan. Ekroth fann dock att vad som framkommit i RF:s förarbeten om den offentliga organisa- tionens struktur vägde tyngre.347 I likhet med fann tidigare justitieombudsmannen i sin bok – i att ombudsmannaexpeditionen utgjorde en myndighet (ombudsmän), men att ombudsmännen formellt sett inte var en del av denna. Axberger betonade ombudsmännens personliga uppdrag, i det att det är fråga om en person som ska ha förtroende och som är oberoende och fattar sina beslut helt självständigt i eget namn. Axberger fann att det utifrån den gällande ordningen inte rådde någon tvekan om att chefsJO fungerar som myndighetschef med det administrativa ansvar som följer av en sådan befattning, medan ombudsmännen är själv- ständigt ansvariga för sina respektive delar av kärnverksamheten. Axberger anförde sammanfattningsvis följande:348 Mot denna bakgrund är min slutsats att till syvende og sidst bygger på en uppdelning i ett administrativt och ekonomiskt ledar- skap, som utövas av chefsjustitieombudsmannen och ett tillsynsansvar, som ombudsmännen delar. Gränserna däremellan är inte alltid tydliga, och det torde de under rådande förutsättningar inte heller kunna bli. I praktiken finns det ett kollegialt inslag i myndighetsledningen som helhet. Det förutsätter att chefsjustitieombudsmannen avstår från att peka med hela handen och att övriga ombudsmän i det interna arbetet hushållar med sina självständighetsanspråk. Vid behandlingen av JO:s handläggning av ärenden berörde inte Axberger ÄFL. I stället anförde han att JO-instruktionen innehåller ett antal bestäm- melser om JO:s handläggning och att bestämmelserna, som inte är hel- täckande, fylls ut av arbetsordningen och etablerade rutiner.349 Frågan om JO:s ställning har behandlats i ett mål där en tjänsteman till allmän förvaltningsdomstol överklagat ett beslut i vilket JO uttalat allvarlig kritik mot henne. I sitt beslut i mål nr 12697-18 om att avvisa överklagandet fann Förvaltningsrätten i att JO omfattas av förvaltningslags bestämmelser. Domstolen baserade sitt ställningstagande bl.a. på att regeringsformen enbart angav tre olika former av myndigheter – regeringen, domstolar och förvaltningsmyndigheter – samt att ombudsmännen inte kunde anses utgöra enskilda som utför en förvaltningsuppgift med stöd av 347Se Ekroth (2001) s. 163. 348Se Axberger (2014) s. 53 f. och 62 f. 349Se Axberger (2014) s. 71. 12 kap. 4 § RF, eftersom förarbetena till JO-instruktionen beskriver verksam- heten som ett fristående organ. Domstolen anförde bl.a. följande: uppdrag är till sin natur extraordinärt. Justitie- ombudsmannen måste också vara självständig och oberoende i förhållande till den verksamhet som ombudsmannen utövar tillsyn över. Även om lyder under , och uppdraget är personligt, menar emellertid förvaltningsrätten att starka skäl talar för att Justitie- ombudsmannen organisatoriskt inte kan stå utanför den struktur för offent- lig verksamhet med beslutande församlingar och myndigheter som fast- ställs i regeringsformen. Någon annan form av myndighet än de tre som anges i Regeringsformen bör inte heller kunna förekomma. Bland dessa tre kan bara förvaltningsmyndighet komma ifråga. Eftersom ÄFL skulle tillämpas av förvaltningsmyndigheter drog domstolen slutsatsen att JO omfattas av . Domstolen noterade även att när förvaltningslagens tillämpningsområde behandlas av lagstiftaren reform av förvaltningslagen anges ombudsmän som ett exempel på en förvaltningsmyndighet under . Förvaltningsrätten avvisade dock överklagandet på andra grunder. Kammarrätten i , dit förvaltningsrättens beslut överklagades, fann att JO-instruktionen är den författning som enligt 13 kap. 6 § första stycket RF ska styra JO:s tillsynsverksamhet och som närmare reglerar den verksamheten. Kammarrätten behandlade inte förvaltningslagen eller ÄFL i sin dom utan konstaterade utifrån avsaknaden av överklagandebestämmelse i JO-instruktionen och utifrån uttalanden i förarbeten, att de nationella bestäm- melserna innebär att JO:s tillsynsbeslut inte får överklagas. (Se Kammarrätten i dom i mål nr 6956-18; se även avsnitt 5.5.2 nedan). Bestämmelsers tillämplighet ifall förvaltningslagen anses omfatta JO:s tillsynsverksamhet Som nämnts ovan anges i propositionen till förvaltningslagen att kan ge förvaltningsmyndigheter under , med bl.a. ombudsmän som exempel, i uppdrag att fullgöra offentliga förvaltningsupp- gifter. Som förvaltningsmyndighet skulle JO därmed omfattas av förvaltnings- lagens tillämpningsområde. Någon distinktion mellan förvaltningsuppgifter och tillsynsverksamhet görs inte i propositionen vad gäller lagens allmänna tillämplighet.350 Om förvaltningslagen skulle vara tillämpbar på JO:s hela verksamhet, och således även omfatta tillsynsverksamheten, skulle det emellertid inte nöd- vändigtvis innebära att samtliga bestämmelser skulle gälla. Förvaltningslagen är subsidiär till lagar och förordningar. Om det i sådana författningar finns avvikande bestämmelser ska dessa tillämpas i stället (se 4 § FL). För JO:s del finns sådana bestämmelser främst i JO-instruktionen. 2016/17:180 s. 25 f. Även om man skulle bedöma att JO-instruktionen inte i sig kan ersätta hela förvaltningslagen finns det ett antal bestämmelser i instruktionen som ersätter bestämmelser i förvaltningslagen. Förvaltningslagens bestämmelser om inled- ningen av ärenden och mottagningsbekräftelse (19 och 21 §§ FL) skulle inte gälla JO:s tillsynsverksamhet eftersom 17 § JO-instruktionen reglerar samma frågor. Förvaltningslagens bestämmelser om samverkan, utgångspunkter för handläggningen, brister i framställan, utredningsansvar och remittering (8, 9, 20, 23 och 26 §§ FL) skulle inte omfatta tillsynsverksamheten eftersom JO enligt 21 § JO-instruktionen ska verkställa de utredningsåtgärder som fordras för prövning av klagomål och andra ärenden. Vidare skulle förvaltningslagens bestämmelser om beslutsfattande, omröstning och reservationer (28–30 §§ FL) ersättas av bestämmelsen om JO:s beslutsfattande i 28 § JO-instruktionen. Förvaltningslagens dokumentationskrav (27 och 31 §§ FL) skulle ersättas av dokumentationskraven i 24 § JO-instruktionen. JO-instruktionen innehåller även en tillgänglighetsbestämmelse (26 §) som till viss del går längre än motsvarande bestämmelse i förvaltningslagen (7 § FL). Bestämmelser som förutsätter att det finns en part i ärendet En stor del av förvaltningslagens bestämmelser avser en enskild parts rättig- heter och skyldigheter, varför en anmälare eller en anmäld befattningshavare måste ha egenskap av part i ärendet för att bestämmelserna ska omfatta honom eller henne.