urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Det finns emellertid även andra myndig- heter inom olika sektorer som i någon grad bedriver internationell verksamhet, antingen som en del av sitt författningsreglerade uppdrag eller genom att de medgetts rätten att leverera tjänster till utländska intressen mot ersättning eller med stöd av medel från biståndsbudgeten. Nedan redovisas översiktligt exempel på sådan internationell verksamhet där det finns ett särskilt uttalat syfte med verksamheten. Det bör i sammanhanget dock framhållas att vid sidan av den verksamhet som beskrivs förekommer omfattande kontakter och utbyten av erfaren- heter mellan ett flertal myndigheter i och utländska myndigheter med motsvarande uppdrag och med olika internationella samarbetsorgan. Sådana kontakter är i regel inte reglerade i myndigheternas instruktioner utan utgör ofta en naturlig eller nödvändig del av myndighetens grunduppdrag. Enligt 1 § lagen (2002:1023) med instruktion för företräder som det nationella revisionsorganet i internationella sammanhang. I 22 § samma lag föreskrivs att ska bedriva internationellt utvecklingssamarbete i enlighet med vad har beslutat. av det internationella utvecklingssamarbetet ska beslutas av efter samråd med Sida. får även i övrigt inom sitt verksam- hetsområde utföra uppdrag och tillhandahålla tjänster på det internationella området. får ta betalt för sådana uppdrag och tjänster som inte utgör en del av det internationella utvecklingssamarbetet. bestämmer avgifternas storlek. internationella verksamhet omfattar bl.a. ett internationellt utvecklingssamarbete som syftar till att stärka kapaciteten hos revisions- myndigheter i utvecklingsländer så att dessa kan utföra revision i enlighet med internationella standarder. samarbetar med revisionsmyndig- heter i ett dussintal bilaterala projekt i , och östra revisionens internationella utvecklingssamarbete finansieras med ett eget anslag inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd, inom ramen för målen med biståndspolitik.692 är också medlem i flera internationella samarbetsorgan, såsom globala och europeiska paraplyorganisationer för nationella revisions- organ, och har därigenom täta kontakter med olika systerorganisationer. Riks- revisionen tar även emot internationella besök och förfrågningar.693 Detta är dock sådana aktiviteter som inte har reglerats i instruktionen för myndigheten. Det förekommer även att myndigheter under regeringen bedriver s.k. tjänste- export inom de områden där de verkar. Med tjänsteexport avses prestationer som inom och utom landet utförs åt utländska uppdragsgivare. Det före- kommer att exporten finansieras med medel från Sida. Motiven för att svenska myndigheter får exportera tjänster kan vara olika. Det kan röra sig om såväl utrikes- och biståndspolitiska mål som ekonomiska syften. Det kan också vara fråga om förvaltningspolitiska och personalpolitiska motiv, där tjänste- exporten är ett sätt att bygga internationella nätverk och utveckla kunskapen hos myndighetens medarbetare.694 Föreskrifter om att en myndighet får bedriva tjänsteexport som är direkt kopplad till myndighetens verksamhetsområde finns bl.a. i instruktionerna för , hydrologiska institut och . I regel anges även att myndigheten får bestämma och ta ut avgifter med anledning av exporten.695 I instruktionen för Sida finns ett särskilt uppdrag att samverka med andra statliga myndigheter och andra offentliga aktörer i syfte att skaffa och till- varata sakkunskap och förvaltningskompetens i genomförandet av inter- 691Se 2017/18:URF2 s. 33. 2020/21:1 utg.omr. 7 avsnitt 2.9.5 s. 55. anslogs för ändamålet. 694Se myndigheters tjänsteexport (RiR 2011:24) s. 15 och 695Se t.ex. 12 § förordningen (2017:154) med instruktion för , 7 § förordningen (2009:974) med instruktion för samt 5 och 15§§ förordningen (2016:822) med instruktion för . nationellt utvecklingssamarbete, exempelvis genom tjänsteexport (se 5 § för- ordningen [2010:1080] med instruktion för Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete [Sida]). Kommitténs förslag: Av regleringen i JO-instruktionen ska framgå att ombudsmännen får verka för spridning av ombudsmanna- institutet som modell genom internationell samverkan och informa- tionsinsatser och även i övrigt får medverka i internationella erfaren- JO är det äldsta ombudsmannaämbetet av sitt slag, och det har funnits ett stort internationellt intresse för ämbetet. mannainstitutionerna har fått stå modell vid inrättandet av ett stort antal andra finns olika former av sådana institutioner i över 130 länder. Spridandet av ombudsmannainstitutet som modell har därmed medfört ökade möjligheter till stärkt rättssäkerhet för en stor del av världens Det internationella intresset för har krävt insatser av JO för att tillgodose omvärldens behov av att ta del av information om ämbetet och JO:s En stor del av informationsverksamheten bedrivs genom de delegationer och besök som JO tar emot. Verksamheten har således i viss utsträckning bedrivits för att bemöta den efterfrågan som finns hos externa Det internationella arbetet är omfattande men har likheter med sådana informationstjänster som också andra myndigheter tillhandahåller som en del av sin verksamhet, även om det inte är en uttalad del av myndigheternas Delar av det internationella arbetet bedrivs emellertid på eget initiativ. medlemskap i och deltagande i institutets aktiviteter torde vara sådana Det finns också ett uttalat ändamål med själva besöksverksamheten i , vilket tyder på att det finns en avsikt att informations- verksamheten ska vara mer omfattande än vad som är brukligt vid andra Det finns därför anledning att närmare bedöma de olika syften som kan finnas med de internationella kontakterna. Det grundläggande uppdrag på det internationella området som JO föresatt sig är enligt budgetpropositionen – så som JO formulerat uppdraget – att ”sprida idén om rättslig kontroll genom oberoende ombudsmanna- Uppdraget är inte närmare definierat och saknar direkt koppling till JO:s författningsreglerade uppdrag att i utöva tillsyn över tillämpningen av lagar och andra föreskrifter i offentlig verksamhet. för ökad rättslig kontroll i omvärlden skulle därför kunna anses ha ett utrikes- politiskt eller biståndsmässigt syfte. Det praktiska utförandet av uppdraget – exempelvis anordnandet av arrangemang, mottagandet av delegationer och besök samt deltagande i olika forum – kan dock även tillgodose andra behov och syften som är vanligt förekommande i en myndighets informations- verksamhet eller utvecklingsarbete. I det internationella arbetet finns ett erfarenhetsutbyte som också gynnar JO:s tillsynsverksamhet och Opcat-verksamheten. Även om ombudsmanna- institutioner i regel ska tillämpa nationell lagstiftning inom olika rätts- traditioner, kan ombudsmän i sina verksamheter möta frågeställningar som är gemensamma, t.ex. när det gäller behandlingen av personuppgifter, privatise- ringens effekter på tillsynen och genomförandet av inspektioner. Genom de formella och informella kontakter som JO har på det internationella planet får JO möjlighet att ta del av andra ombudsmannainstitutioners erfarenheter av och inställningar i sådana frågor. Vidare kan kontakterna tillföra JO kunskap om olika frågeställningar och mekanismer som myndigheter och andra som står under JO:s tillsyn möter när de i en ökad utsträckning verkar i en inter- nationell kontext. Detta erfarenhets- och informationsutbyte kan ge ledning för, främja och utveckla JO:s egen tillsynsverksamhet. Sådant utbyte ligger också i linje med uppmaningen från till medlemsstater och ombudsmannainstitutioner att utbyta erfarenheter, i samarbete med bl.a. IOI och andra internationella och regionala ombudsmannaorganisationer (se avsnitt 6.7.2). Den verksamhet som bedrivs inom organisationer som IOI kan dessutom innefatta framtagandet av internationella standarder för ombudsmanna- institutioner. Riktlinjer finns även för nationella besöksorgan som har i upp- drag att bedriva verksamhet enligt Opcat. Internationella riktlinjer kan ibland utgöra en referens vid utvärderingar av verksamheten och ge perspektiv på de nationella förhållandena. Sådana riktlinjer är framtagna för att tillämpas inom vitt skilda rättstraditioner och samhällsstrukturer. Det finns därför ett behov av att JO medverkar som aktiv deltagare i arbetet med sådana riktlinjer, i syfte att se till att riktlinjerna i så stor utsträckning som möjligt anpassas även till svenska förhållanden. JO:s insatser på området kan i sin tur därigenom bidra till att stärka . Sammantaget finns det mot den bakgrunden ett värde i att JO även fort- sättningsvis medverkar i det internationella samarbetet på det sätt som sker . Det är av stor vikt att JO har möjlighet att delta i internationella samman- hang för erfarenhetsutbyte till förmån för den egna verksamheten men även för att stärka ombudsmannainstitutet som sådant. Det framstår också som främmande att JO inte skulle delta i IOI:s eller de regionala nätverkens arbete i dessa delar. Vad gäller JO:s egen informationsverksamhet har det inte framkommit något som tyder på att intresset för JO kommer att minska . Det får därför antas att JO även fortsättningsvis kommer att behöva ta emot bl.a. internationella delegationer och besökare som önskar fördjupad information om JO och ämbetets tillsynsverksamhet. Genom dessa informationsinsatser får JO tillfälle att sprida kunskapen om institutionen, vilket kan driva utveck- lingen av rättssäkerheten i världen framåt och i längden leda till förbättringar Även om ändamålet med verksamheten inte i första hand är att utveckla den svenska tillsynsverksamheten kan det också ligga i intresse att JO bistår med sådan information. Att JO medverkar i sådan besöks- verksamhet kan även gynna andra svenska myndigheter och organ, vilket framgår av att en stor del av besöken anordnas i samarbete med andra. Den fråga som då uppkommer är om det finns anledning att reglera det internationella arbetet i ett särskilt uppdrag. Enligt direktiven för utredningen bör författningsförslag lämnas i denna del. Som nämnts i avsnitt 6.7.1 har JO:s internrevision även rekommenderat att inriktningen på och omfattningen av den internationella verksamheten framgår av JO-instruktionen. Det internationella erfarenhetsutbytet torde till stor del rymmas inom ramen för JO:s tillsynsuppdrag. Att en myndighet vidtar åtgärder som syftar till att utveckla verksamheten är en naturlig del av driften av en myndighet. utvecklingsarbete kan bedrivas bl.a. genom att myndigheten tar del av erfarenheter och information från andra myndigheter och organ i omvärlden. Likaså kan informationsinsatser om den egna verksamheten i viss utsträckning falla inom ramen för vad en myndighet kan göra utan att det uttryckligen behöver anges i uppdraget. Det kan dock diskuteras om alla delar av det internationella uppdrag som JO utför följer av det uppdrag som lämnat JO. ”sprida idén om rättslig kontroll genom oberoende ombudsmannainstitu- tioner” i omvärlden torde inte i första hand syfta till att utveckla tillsyns- Något sådant uppdrag framgår inte av de författningar som reglerar JO:s verksamhet. Inte heller har på annat sätt lämnat några uttryckliga instruktioner för hur eller i vilken omfattning JO bör verka på den internationella arenan. Däremot har regelbundet tillstyrkt de förslag som JO lämnat i budgetpropositionen. Så har även skett när JO äskat ytterligare medel för att anställa en internationell samordnare och för att anordna en internationell konferens. Det får därigenom anses framgå att den internationella verksamheten bedrivits i enlighet med önskemål. JO har vidare bedrivit internationell informationsverksamhet i åtminstone utan att verksamheten varit författningsreglerad. Det har inte fram- kommit att avsaknaden av författningsreglering skulle ha medfört några påtagliga negativa konsekvenser för . Det kan inte heller uteslutas att en författningsreglering av uppdraget i viss utsträckning skulle medföra en inskränkning i JO:s huvuduppdrag, som ju är att utöva nationell tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra föreskrifter. har den internationella verksamheten, med syftet att sprida ombudsmannainstitutet som modell, utvecklats till en inte obetydlig del av Även om delar av verksamheten ändå skulle kunna utföras som en naturlig del av en myndighets allmänna verksamhet talar tydlighetsskäl för att uppdraget bör lämnas i form av en föreskrift. I den mån det internationella uppdraget inte skulle falla inom ramen för JO:s uppdrag i övrigt talar även legalitetsskäl för att uppdraget bör regleras. Likaså talar oberoende- och själv- ständighetsaspekter för att JO:s uppdrag även på det internationella området bör regleras i lag (jfr avsnitt 6.1.2). Det bör mot den bakgrunden i JO-instruktionen föreskrivas att JO genom internationell samverkan och informationsinsatser får verka för spridning av ombudsmannainstitutet som modell samt att JO även i övrigt får medverka i internationella erfarenhetsutbyten. Det kan i detta sammanhang framhållas att det inte framkommit att det finns ett behov av att utöka omfattningen av det internationella arbete som JO bedriver. Denna verksamhet bör vidare vara ett sekundärt uppdrag till JO:s huvuduppdrag att utöva tillsyn över den offentliga förvaltningen. Oavsett om ger JO ett sådant författningsreglerat uppdrag eller inte finns det gränser för vad som bör innefattas i JO:s uppgift att verka inter- nationellt. JO kan i första hand bara representera ämbetet. relationer till andra stater och mellanfolkliga organisationer styrs och bedrivs av andra organ enligt de grunder som anges i avsnitt 6.7.3. De organisationer och nätverk som JO är medlem i eller verksam inom lär förvisso inte vara mellanfolkliga i den mening som avses i folkrätten. Det är inte fråga om att JO genom sitt medlemskap anslutit som stat till organisationer som IOI eller det nordiska ombuds- mannanätverket.696 Detta medför dock inte att det inte kan uppkomma situationer där JO kan behöva överväga var gränserna går för myndighetens möjligheter att agera och verka på det internationella planet. Även om JO inte deltar i verkställandet av den svenska utrikespolitiken kan det inte uteslutas att JO uppfattas som en representant för . Skulle JO, i syfte att t.ex. stärka en ombudsmannainstitutions ställning i ett specifikt land, uttala sig eller agera på ett sätt som kan uppfattas som kritik mot landet i fråga, är det möjligt att relationer till landet påverkas. Sådana åtgärder bör i första hand vara förbehållna gängse organ inom utrikesförvaltningen. Det bör därför inte vara aktuellt för JO att i eget namn ta aktiv ställning till förhållan- den i ett specifikt land. Även den motsatta situationen kan uppstå där det kan finnas risk för att andra länder försöker utnyttja JO med målsättningen att förbättra sitt renommé. Detta skulle kunna skada såväl som anseende. kan JO i egenskap av medlem i exempelvis IOI komma att omfattas av de uttalanden och ageranden som institutet gör som organisation. IOI:s bevakning av förhållandena för olika ombudsmannainstitutioner i världen fyller en viktig funktion i arbetet med att stärka institutionerna och försvara de principer som ligger till grund för institutionernas verksamhet. Det kan således finnas ett värde i att JO deltar i sådana samfällda åtgärder. Det kan vidare tänkas att sådana åtgärder har en mindre påverkan på relationen mellan och exempelvis en stat vars tillkortakommanden lyfts fram i IOI:s 696Däremot har som stat anslutit sig till FN, de protokoll som reglerar CAT och Opcat. De betänkligheter som finns kring att JO agerar i relation till enskilda länder gör sig därmed inte gällande i samma utsträckning. förhållanden bör det stå JO fritt att delta i de gemensamma aktiviteterna. Var gränsen bör dras för vad som faller inom ämbetets mandat kommer i slutändan att vara en omdömesfråga som det är upp till JO att ta ställning till. En sådan avgränsning låter sig inte göras i författningstext. kan noteras att det inte har framkommit att den nuvarande verksamheten gett anledning att ifrågasätta JO:s agerande på det internationella planet. Det torde inte finnas några formella hinder för JO att i enskilda fall inhämta råd från organ inom utrikesförvaltningen om vad JO kan behöva beakta bl.a. vid kontakter med internationella organisationer. I sammanhanget kan även erinras om möjligheten för JO att påkalla samråd med (jfr avsnitt 5.2.6.) Avslutningsvis kan noteras att JO i sitt internationella uppdrag inte agerar inom ramen för den svenska biståndspolitiken. Till skillnad från t.ex. Riks- revisionen, som har ett eget anslag inom statens budget för internationellt bistånd, syftar JO:s verksamhet inte till att bygga upp och stödja enskilda, specifika institutioner i andra länder. Sådan verksamhet torde ligga utanför det uppdrag som framgår av budgetpropositionen och vad som kan finansieras med medel på myndighetens förvaltningsanslag. Det har inte framkommit någon anledning att ändra på detta förhållande. Sådana tydliga uppgifter av biståndskaraktär torde också kunna kräva närmare samarbete med Sida, vilket skulle kunna väcka betänkligheter, bl.a. då Sida står under JO:s tillsyn. internationella verksamhet, som bl.a. består av att genom informationsinsatser verka för att oberoende ombudsmannainstitutioner inrättas i omvärlden och därigenom förbättra situationen för enskilda i andra länder, kan förvisso ha inslag av biståndsmässiga bevekelsegrunder. En inte obetydlig del av insatserna skulle kunna utföras för att t.ex. genom erfarenhetsutbyte utveckla den egna verksamheten. De insatser som inte kan motiveras av att de gynnar den egna verksamheten torde vara begränsade. anledning att föreslå några ändringar i förhållande till vilket anslag som den internationella verksamheten ska belasta. 6.8Respekten för samt genomslagskraften för JO:s beslut inom ramen för tillsynsuppdraget I direktiven anges att det är angeläget att och beslut inom ramen för tillsynsuppdraget åtnjuter respekt och att besluten får genomslags- kraft hos dem som granskas. Enligt direktiven ska utredningen undersöka, analysera och bedöma hur det förhåller sig med den saken samt – i den utsträckning det bedöms påkallat – lämna förslag till åtgärder och eventuella författningsändringar. Detta avsnitt ägnas åt dessa frågor. I linje med vad som anges i direktiven avses med JO:s beslut i framställningen nedan JO:s beslut inom ramen för tillsynsuppdraget. I vilken utsträckning en institution åtnjuter respekt hos exempelvis allmän- heten, myndigheter och domstolar samt i vad mån avgöranden eller uttalanden från institutionen får genomslagskraft beror bl.a. på graden av förtroende som tillmäts institutionen i fråga. Inom ramen för utredningens undersökning av respekten för och genomslagskraften för JO:s beslut behöver därför även frågan om förtroendet för JO:s verksamhet övervägas. Framställningen inleds med en redovisning av vissa övergripande verksam- hetsmål som JO själv satte upp för sin verksamhet 2020 i frågan om bl.a. förtroende och genomslagskraft samt JO:s egen analys av sin måluppfyllelse enligt årsredovisningen (avsnitt 6.8.1). I avsnitt 6.8.2 lämnas viss grundläggande information om mätningar av institutionsförtroende i allmän- het och om förtroendet för JO samt förväntan på i synnerhet. I avsnitt 6.8.3 behandlas frågor om allmänhetens kännedom om JO:s beslut inom ramen för tillsynsuppdraget liksom frågor som rör genomslagskraften för JO:s beslut. Utöver den kartläggning som redovisas i avsnitt 6.8.1–6.8.3 har utredningen genomfört en egen undersökning av respekten för JO och genomslagskraften för JO:s beslut. Resultatet av utredningens undersökning redovisas i avsnitt 6.8.4. Kommitténs överväganden presenteras i avsnitt 6.8.5. 6.8.1JO:s övergripande verksamhetsmål och verksamhetsstrategier 2020 samt JO:s måluppfyllelse 2020 I (dnr ADM 101-2019) redovisas bl.a. ett antal övergripande mål för verksamheten. Det slås fast att en förutsättning för JO:s verksamhet är att den åtnjuter högt förtroende hos såväl allmänheten som de domstolar och myndigheter som JO granskar. Det anges att JO:s verksamhet ska utgöra en förebild för offentlig verksamhet. För att säkerställa detta har JO satt upp ett antal övergripande mål för sin verksamhet. Enligt dessa ska verksamheten bl.a. kännetecknas av hög kvalitet och effektivitet. Vidare ska JO:s funktion vara väl känd i alla delar av samhället och det ska vara lätt att komma i kontakt med JO. Ett annat övergripande mål är att JO ska hålla sig välinformerad om förhållandena i den offentliga verksamheten och om enskilda gruppers aktuella situation, samt att JO:s beslut ska ha stor genom- slagskraft.697 I syfte att genomföra sitt uppdrag och uppnå verksamhetsmålen har JO utarbetat fyra specifika verksamhetsstrategier som redovisas i JO:s verksam- hetsplan . En av dessa strategier är att arbetet hos JO ska präglas av samarbete, effektivitet och enhetlighet. JO:s samlade kompetens ska tas till vara och användas effektivt. Erfarenhets- och informationsutbyte ska vara ett 697Dessa övergripande verksamhetsmål redovisas även i budgetpropositionen , prop. 2020/21:1 utg.omr. 1 avsnitt 6.1. kontinuerligt inslag inom myndigheten. Samarbete och samverkan mellan avdelningarna ska uppmuntras i syfte att nå de myndighetsgemensamma JO:s handläggningsrutiner ska, om inte särskilda skäl motiverar något annat, vara enhetliga. Möjligheterna att ytterligare effektivisera ärendehand- läggningen genom digitalisering ska tas till vara. En annan strategi är att JO aktivt ska arbeta för att via olika kanaler sprida kunskap om verksamheten och om JO:s beslut. informationsutbyte som JO har med myndigheter ska ett motsvarande utbyte utvecklas också med andra relevanta aktörer. JO:s förhållningssätt till mass- medier ska utvecklas. I verksamhetsplanen anges även att för att uppnå målen för JO:s verksamhet ska det, utöver allt löpande arbete som utförs vid myndigheten, genomföras särskilda aktiviteter . Bland annat ska aktiviteter som bidrar till bättre extern kommunikation prioriteras särskilt. att uppnå målet om en verksamhet som är tillgänglig, välkänd och där besluten har stor genomslagskraft anges att JO:s informationsansvarige i samarbete med ombudsmännen ska formulera en målbild för JO:s externa kommuni- Målbilden ska utgöra grund för arbetet med att ta fram en Planen ska ange vilka kommunikationskanaler som ska utvecklas, på vilket sätt det ska göras och vilket innehåll som ska prioriteras i Vidare ska ett antal medarbetare erbjudas utbildning i hur man JO konstaterar i sin årsredovisning att JO:s övergripande mål inte är mätbara i alla delar. Det anges att slutsatserna rörande måluppfyllelsen baseras på tillgängliga fakta, men också på uppskattningar och bedömningar från JO:s sida. Sålunda anförs att arbetssättet hos JO bidrar till hög kvalitet i Arbetssättet innefattar bl.a. att alla ärenden som rör någon som står under JO:s tillsyn granskas av minst två jurister, att föredragandenas beslutsförslag i utredda ärenden granskas av en byråchef innan de föredras för JO och att ombudsmännen följer upp de beslut som byråcheferna fattat på JO gör därför bedömningen att kvalitetsmålet har nåtts.698 När det gäller målet att JO:s funktion ska vara väl känd i alla delar av samhället och att det ska vara lätt att komma i kontakt med JO anges i årsredo- visningen att JO har arbetat med att bl.a. förbättra innehållet på sin webbplats. Det anförs att det ökade antalet klagomål kan tyda på att JO:s funktion är väl känd, liksom den ökade trafiken på JO:s webbplats. 2020 drygt 160 000 användare och ca 1,1 miljoner sidvisningar. att användningen av webbformuläret för anmälan har ökat avsevärt och att JO kommer att fortsätta arbetet med att uppnå detta övergripande mål. 698 Effektivitetsmålen redovisas särskilt i årsredovisningen men behandlas inte i denna framställning.