urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Vidare kan han eller hon inom ramen för sitt uppdrag företa de undersökningar som han eller hon finner berättigade, antingen på eget initiativ eller på grundval av de klagomål som framförs till honom eller henne, under förutsättning att de påstådda förhållandena inte är eller har varit föremål för ett domstolsförfarande. (Se artikel 228.1 i FEUF.) I likhet med Europeiska ombudsmannen har JO i uppdrag att bedriva sin tillsynsverksamhet utifrån klagomål från allmänheten och även möjlighet att 226I sammanhanget kan noteras att den omständigheten att JO, t.ex. på grund av sjukdom, inte längre uppfyller kraven för att vara ombudsman inte utgör en grund i sig för att entlediga honom eller henne. på eget initiativ inleda tillsynsärenden utifrån vad som kommit honom eller henne till del. Ombudsman ska verkställa de utredningsåtgärder som fordras för prövning av klagomål och andra ärenden (21 § JO-instruktionen). tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet följer lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina skyldigheter (1 § JO-instruktionen). ska särskilt se till att tillsynsobjekten i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte åsidosätts i den offentliga verksamheten (3 § JO-instruk- JO har tillsyn över i huvudsak samtliga statliga och kommunala myndigheter, inklusive domstolar, med undantag för beslutande församlingar och vissa andra organ som räknas upp i 2 § JO-instruktionen. tjänstemän står under JO:s tillsyn. Som redovisas nedan medför detta personliga ansvar att ombudsmannainstitutionernas funktion i viss utsträck- ning skiljer sig åt, eftersom JO, till skillnad från Europeiska ombudsmannen, kan vidta åtgärder mot enskilda befattningshavare. För Europeiska ombudsmannen finns en uttalad målsättning att så långt det är möjligt försöka att tillsammans med institutionen eller organet i fråga nå en lösning som undanröjer det administrativa missförhållandet (artikel 2.10 i stadgan och artikel 5.1 i genomförandebestämmelserna). I viss mån har således Europeiska ombudsmannen en medlande funktion mellan den klagande och tillsynsobjektet. Även om det inte finns någon uttrycklig begränsning för JO:s del finns det inte någon sådan målsättning för JO:s Den enskildes möjligheter att uppnå materiellt riktiga förvalt- ningsbeslut ska i regel i stället tillgodoses av andra instanser. Europeiska ombudsmannen har rätt att i sin verksamhet ta del av information och handlingar från gemenskapsinstitutioner och -organ samt från Om ombudsmannen inte får den hjälp som han eller hon begär får ombudsmannen underrätta , som ska agera ”i enlighet med detta”. Tjänstemän och övriga anställda vid unionens institutioner, organ och byråer ska på ombudsmannens begäran höras om sakförhållanden som rör en pågående undersökning av ombudsmannen. artikel 5 och 7.1 i stadgan samt artikel 4 i genomförandebestämmelserna). Att JO har rätt att ta del av handlingar och upplysningar framgår av 13 kap. 6 § andra stycket RF. I stadgandet anges att domstolar och förvaltnings- myndigheter samt anställda hos staten eller kommuner ska lämna de upp- lysningar och yttranden som en ombudsman begär. Sådan skyldighet har även andra som står under en ombudsmans tillsyn. En ombudsman har enligt stadgandet vidare rätt att få tillgång till domstolars och förvaltningsmyndig- heters protokoll och handlingar. JO kan med stöd av 21 § JO-instruktionen vitesförelägga tillsynsobjekt att inkomma med upplysningar eller yttranden. Även utan vitesföreläggande finns det dock en allmän skyldighet för den som står under ombudsmännens tillsyn att på begäran av en ombudsman sannings- enligt uppge alla sakförhållanden som rör tjänsten. som inte efterföljer ombudsmannens begäran eller dröjer med att svara kan därigenom anses åsidosätta sin tjänsteplikt. Om Europeiska ombudsmannen skulle konstatera att ett administrativt missförhållande har förekommit och det inte har lösts, ska han eller hon meddela institutionen eller organet i fråga och, när det är lämpligt, lämna rekommendationer. Institutionen eller organet ska sända ett detaljerat yttrande till ombudsmannen. I yttrandet ska det fastställas huruvida institutionen har genomfört eller avser att genomföra rekommendationen och i så fall hur. Ombudsmannen ska vidarebefordra yttrandet till den klagande som kan lämna in kommentarer om det inom en månad. Ombudsmannen ska därefter lämna en rapport till och den institution, det organ eller den byrå som berörs. (Se artikel 228.1 i FEUF och artikel 4 i stadgan och artikel 6.3 i genomförandebestämmelserna.) De åtgärder som Europeiska ombudsmannen kan vidta omfattar således att medla mellan den klagande och tillsynsobjektet samt att lämna synpunkter och rekommendationer för hur ett fel eller missförhållande ska avhjälpas. JO:s befogenheter är mer långtgående, inte minst genom det personliga ansvar som enskilda tjänstemän som står under JO:s tillsyn kan ha. Av 6 § JO- instruktionen framgår att JO kan framföra synpunkter och även kritik. Det framgår vidare att JO får inleda förundersökning och väcka åtal mot enskilda befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget har begått annan brottslig gärning än tryck- frihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott. JO har enligt bestämmelsen även möjlig- het att i vissa fall göra en anmälan till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd eller återkallelse av vissa yrkeslegitimationer eller den som har befogenhet att föreskriva prövotid för vissa yrkesutövare. Anser JO att det är motiverat att befattningshavare avskedas eller avstängs från sin tjänst på grund av brottslig gärning eller grov eller upprepad tjänsteförseelse, får han eller hon göra anmälan härom till den som har befogenhet att besluta om sådan åtgärd. En myndighets beslut i vissa disciplin- eller anställningsärenden kan överklagas av JO till domstol (7 § JO-instruktionen). Därutöver har JO sär- skilda skyldigheter och befogenheter i fråga om bl.a. förundersökningar och åtal mot ledamöter i , och statsråd m.fl. (11 kap. 8 § RF och 10 § JO-instruktionen). Såväl Europeiska ombudsmannen som JO ska lämna en årlig rapport om sin verksamhet till respektive . Båda institu- tionerna har även möjlighet att i särskilda fall vända sig till respektive parla- ment för att upplysa om olika förhållanden. För JO:s del är detta utsträckt till en framställningsrätt när det gäller frågor som uppkommit i hans eller hennes tillsynsverksamhet. (Se artikel 228.1 i FEUF, artikel 4.5 i stadgan och artikel 7.3 i genomförandebestämmelserna jämförda med tilläggsbestämmelse 9.17.5 i riksdagsordningen samt 4 och 11 §§ JO-instruktionen.) I avsnitt 4.4.2. redovisas IOI:s riktlinjer för utveckling och reformering av ombudsmannainstitutioner. I många frågor ligger det svenska regelverket för JO nära vad som förespråkas i riktlinjerna, men i vissa avseenden avviker ordningen från de rekommendationer som lämnas. Nedan redogörs för huvuddragen av de riktlinjer som är särskilt intressanta för en jämförelse med den konstitutionella ställning som justitieombuds- männen har, samt för hur det svenska regelverket förhåller sig till riktlinjerna i dessa delar. Enligt riktlinjerna måste ombudsmannainstitutionen vara oberoende från alla organ inom sitt verksamhetsområde. Det är enligt riktlinjerna att föredra om ombudsmannens roll fastslås i grundlagen och att det tydligt framgår att ombudsmannen inte står under den verkställande maktens, dvs. Om det inte är möjligt att fastslå detta i grundlag bör det i stället regleras i lag. Under alla förhållanden bör ombudsmannen lyda under parla- mentet och inte under regeringen eller ett departement. Justitieombudsmännen väljs av och svarar inför . männen väljs och entledigas av är grundlagsreglerat (13 kap. 6 § JO:s förhållanden i övrigt regleras i huvudsak i riksdagsordningen och i Som nämnts i relation till regelverket för den europeiska ombudsmannainstitutionen finns det i den svenska rättsordningen inte några uttryckliga stadganden om att JO ska vara oberoende från inflytandet från En oberoende och självständig ställning kan dock uppnås genom utformningen av regelverket i övrigt, exempelvis i fråga om ansvarsförhållan- den och förutsättningarna för ett entledigande av ombudsmannen. Ombudsmannens oberoende påverkas även av de resurser som han eller hon har tillgång till. I riktlinjerna anges att ombudsmannen måste ges till- räckliga resurser för att kunna göra noggranna utredningar. möjligheten att kunna anställa en tillräckligt stor och kvalificerad personal- Ombudsmannen bör vidare kunna rekrytera sin egen personal. Budgeten bör inte kunna påverkas av något organ som står under ombuds- Ombudsmannen bör ha möjlighet att förbereda en årlig budget och presentera den för den valda församlingen för övervägande och Ombudsmannen bör granskas av en oberoende revisor, för att säkerställa att verksamhet bedrivs effektivt och ändamålsenligt. JO lämnar ett eget förslag till budget utifrån vilket fattar beslut om att anvisa medel (se avsnitt 2.5.9). Det är vidare JO själv som utifrån anvisade medel anställer sin personal (se 28 § JO-instruktionen), i enlighet med vad som förespråkas i riktlinjerna. JO:s årsredovisning granskas av som också har möjlighet att genomföra en effektivitetsrevision av verksamheten (se avsnitt 2.5.10 och 5.2.7 samt 2–5 §§ lagen [2002:1022] om revision av statlig verksamhet m.m.). Uppdragets tyngd bör enligt IOI avspegla sig i ombudsmannens lön, vilken bör vara på en nivå som attraherar kandidater med lämplig erfarenhet och I riktlinjerna anges att lönen för en erfaren domare ibland används Lönen bör inte kunna sänkas eller ändras av något organ som ingår i ombudsmannens verksamhetsområde. En fast löneskala bör tillämpas för hela mandatperioden. Den ordning där justitieombudsmännens löner sätts av en särskild nämnd (se avsnitt 2.5.8) avviker från IOI:s rekommendation att lönen uttryckligen kopplas till den för en erfaren domare och att löneutvecklingen är förut- bestämd för mandatperioden. Som nämnts i relation till Europeiska ombuds- mannen (avsnitt 5.2.9) är dock den rådande lönenivån för justitieombuds- männen i linje med de högsta domarlönerna. I sammanhanget bör även noteras att som framgår av redogörelsen i avsnitt 2.5.8, var ett syfte med nämnden att justitieombudsmännens lön och övriga anställningsförmåner skulle bestämmas på ett sätt som inte riskerade att inkräkta på deras oberoende ställning. I riktlinjerna rekommenderas även att ombudsmannen bör vara skyddad mot anklagelser om ärekränkning som kan uppkomma med anledning av uttalanden som ombudsmannen gjort i ett tillsynsärende. Något motsvarande förbud mot åtal mot en av ombudsmän för förtal eller förolämpning finns inte i den svenska rättsordningen. Åtal mot en ombudsman för ett brott begånget i utövningen av hans eller hennes uppdrag får dock endast beslutas av (13 kap. 24 § RO). Ett sådant åtal får endast prövas av (3 kap. 3 § RB). I riktlinjerna anges att det är att föredra om det är det parlament som ombuds- mannen svarar inför som också har ansvaret för att utse ombudsmannen, antingen självt eller genom ett statsöverhuvud, efter att parlamentet röstat i frågan. För att undvika politisk partiskhet bör valet enligt riktlinjerna genomföras med stor kvalificerad majoritet, t.ex. två tredjedelar av alla röst- berättigade. Justitieombudsmännen väljs av , vilket också är den ordning som förespråkas i riktlinjerna. Även om det i praktiken ofta råder stor uppslutning kring den föreslagna ombudsmannen, är det vid omröstning i kammaren tillräckligt med en enkel majoritet av de avgivna rösterna för att välja honom eller henne (jfr 13 kap. 3 § och 3 kap. 4 § RO). Något krav på kvalificerad majoritet finns således inte. Det finns inte heller någon kvorumregel. I riktlinjerna lämnar IOI detaljerade rekommendationer för hur rekryte- ringen av en ny ombudsman ska genomföras. Rekryteringsprocessen bör enligt IOI vara öppen och tjänsten bör utannonseras. Kandidater bör ges möjlighet att själva ansöka om tjänsten utifrån en tydlig uppdragsbeskrivning och kravprofil. Rekryteringsprocessen bör ledas av en kommitté vid parlamentet. Denna kommitté kan hämta stöd från bl.a. HR-specialister, experter på ombudsmannaverksamhet eller IOI:s egen expertpanel. Någon uttrycklig rekommendation om att formerna för rekryteringen ska framgå av författning finns dock inte i riktlinjerna. Av riksdagsordningen framgår att bereder val av justitieombudsmän och ställföreträdande ombudsmän (se tilläggsbestämmelse Hur utskottet ska gå till väga vid rekryteringen har lämnats oreglerat i den svenska rättsordningen. I förarbetsuttalanden till riksdagsordningen uttalas dock att ska annonsera att processen att rekrytera en ny ombudsman inletts, för att öka öppenheten och transparensen.227 Ordningen möjliggör för intresserade att lämna intresseanmälningar eller för andra att nominera kandidater. Den praxis som har utvecklats när det gäller beredningsförfarande vid valet av en justitieombuds- man redovisas i avsnitt 5.2.1. För de länder där ombudsmännen kan väljas om har IOI i sina riktlinjer lämnat flera rekommendationer. Bland annat föreslås att proceduren för omval och grunderna och kriterierna för en utvärdering fastställs innan eller i samband med att en ombudsman väljs. Utvärderingen bör ske innan mandatperioden löper ut så att det finns tid för att vid behov välja en ny Utvärderingen bör genomföras på ett sätt som inte undergräver Enligt riktlinjerna finns det vidare grund för att begränsa antalet gånger som en ombudsman kan bli omvald. Det anges att möjligheten till omval vid endast ett tillfälle ofta anses vara lämpligt. Några begränsningar för omval av en ombudsman finns inte i de författ- ningar som reglerar JO. En ombudsman kan således väljas om , men kan inte räkna med att bli omvald. Inte heller finns det någon särskilt reglerad ordning för hur en ombudsman ska utvärderas eller väljas om. IOI:s rekommendation i fråga om längden på en mandatperiod är att den inte Om perioden är för kort är det IOI:s bedömning att det kan påverka ombudsmannens möjligheter att på bästa sätt utveckla institu- tionen under hans eller hennes mandattid. I de fall där ombudsmannens mandatperiod är knuten till parlamentets valperiod bör urvalsprocessen genomföras på ett sådant sätt att man undviker en politisering av valet av Justitieombudsmännen har i förhållande till en kort mandatperiod då den i regel är , dvs. rekommenderade minimitiden (13 kap. 3 § RO). Som nämnts ovan i jäm- förelsen med Europeiska ombudsmannen saknar justitieombudsmännens mandatperiod koppling till valperiod. Även om perioderna är lika långa sammanfaller de i regel inte. En ombudsman får enligt inte entledigas av andra skäl än arbetsoförmåga, misskötsel eller andra goda grunder. 227 Se bet. 2013/14:KU46 s. 17. grunder som kan motivera ett entledigande bör alltid anges i lag. Endast det organ som utnämner en ombudsman bör ha rätt att entlediga ombudsmannen. För att entlediga ombudsmannen bör det vidare enligt IOI övervägas om det ska krävas en kvalificerad majoritet eller åtminstone den majoritet som krävdes för att välja honom eller henne. Det är vidare av avgörande betydelse att ingen som står under ombudsmannens tillsyn ska ha rätt att entlediga honom eller henne. Några sådana särskilda grunder som IOI hänvisar till har inte tagits in i de författningar som reglerar JO. För att entlediga en ombudsman krävs att han eller hon förlorat förtroende (13 kap. 4 § RO; se även avsnitt 5.2.3). Ett entledigande av en justitieombudsman beslutas dock av samma församling som valt honom eller henne, med samma majoritetskrav som vid valet, i enlighet med vad som förespråkas i riktlinjerna. Däremot krävs det inte en kvalificerad majoritet för att entlediga en av ombudsmän. Enligt IOI:s riktlinjer bör ombudsmannen ha rätt att behandla alla klagomål inom sitt verksamhetsområde och avgöra vilka klagomål som ska granskas närmare. På motsvarande sätt bör ombudsmannen enligt riktlinjerna när som helst kunna avbryta en utredning. Ombudsmannen bör också ha möjlighet att genomföra utredningar på eget initiativ. Ombudsmannen bör vidare kunna vidta alla nödvändiga åtgärder för att uppnå en lösning i ett ärende, exempelvis träffa överenskommelser eller medla. Justitieombudsmännen bedriver sin tillsynsverksamhet utifrån de klagomål som inkommer till JO och från inspektioner och andra undersökningar. De har möjlighet att fritt inleda initiativärenden. JO ska verkställa de utrednings- åtgärder som fordras för prövning av klagomål och andra ärenden (21 § JO- instruktionen). Några uttryckliga begränsningar för vilka klagomål som JO får utreda finns inte, så länge klagomålen avser organ eller tjänstemän som står under JO:s tillsyn. Däremot anges i 20 § JO-instruktionen att förhållanden som ligger inte bör tas upp till utredning, om det inte finns särskilda skäl. Ett klagomål bör vidare inte lämnas anonymt (17 § JO- instruktionen). Ombudsmännen avgör i övrigt själva om vad som framkommit ger anledning till att inleda en utredning och om en utredning motiverar särskilda uttalanden från JO:s sida. Någon bestämmelse om att JO efter fritt skön avgör vilka klagomål som ska prövas har dock inte tagits in i regelverket. För att kunna bedriva sin verksamhet bör ombudsmannen enligt IOI:s riktlinjer kunna kräva samarbete med alla som kan bistå ombudsmannen i hans eller hennes utredningar. Ombudsmannen bör få tillgång till samtliga relevanta handlingar, även handlingar som annars är föremål för rättsligt förbehåll. Tjänstemän hos ombudsmannens kansli bör få tillträde till lokaler vid behov. De bör också kunna kräva samarbete med alla organ inom ombudsmannens verksamhetsområde. Att JO har rätt att ta del av handlingar och upplysningar framgår av 13 kap. 6 § andra stycket RF. I stadgandet anges att domstolar och förvaltnings- myndigheter samt anställda hos staten eller kommuner ska lämna de upp- lysningar och yttranden som en ombudsman begär. Sådan skyldighet har även andra som står under en ombudsmans tillsyn. Myndigheter och enskilda som står under ombudsmännens tillsyn har således en skyldighet att på begäran av en ombudsman sanningsenligt uppge alla sakförhållanden som rör tjänsten. offentliganställd person som inte efterföljer ombudsmannens begäran eller dröjer med att svara kan därigenom anses åsidosätta sin tjänsteplikt. En ombudsman har enligt 13 kap. 6 § andra stycket RF vidare rätt att få tillgång till domstolars och förvaltningsmyndigheters protokoll och hand- Varken regeringsformen eller JO-instruktionen reglerar dock i vilken utsträckning som ombudsmännen för sin tillsynsverksamhet ska ha tillgång till Däremot framgår av 5 § JO-instruktionen att till- synen bl.a. bedrivs utifrån inspektioner. I IOI:s riktlinjer slås fast att en ombudsman bör granska förvaltningens lagenlighet och regelefterlevnad, men också arbeta för att främja mänskliga rättigheter och god förvaltning. Vidden av ombudsmannens uppdrag bör framgå av lagstiftning. Enligt riktlinjerna bör en ombudsman kunna lämna rekommendationer för att gottgöra oförrätter och få till stånd nödvändiga När gottgörelse ska fastställas bör utgångspunkten vara att individen ska försättas i den situation som han eller hon skulle ha befunnit sig i, om oförrätten inte hade inträffat. Detta bör enligt riktlinjerna inbegripa ekonomisk gottgörelse för all form av förlust. JO:s väsentliga uppdrag är att ha tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet följer lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina skyldigheter, med särskilt beaktande av regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och av att medborgarnas fri- och rättigheter inte åsidosätts (1 och 3 §§ JO-instruktionen). I detta ryms också att beakta mänskliga rättig- heter och grundläggande friheter som framgår av bl.a. konventioner som anslutit sig till. Någon målsättning att JO ska uppnå en lösning i ett förvaltningsärende, t.ex. genom medling mellan den klagande och tillsyns- objektet, finns dock inte. Inte heller finns det någon målsättning eller något sätt för JO att verka för att en skada ska gottgöras, än mindre genom att rekommendera ekonomisk gottgörelse. De åtgärder som JO:s utredning kan resultera i är i huvudsak de som anges i 6 § JO-instruktionen. andra uttalanden kan JO bl.a. inleda förundersökning och väcka åtal mot befattningshavare samt verka för att befattningshavare påförs disciplin- påföljder eller avskedas. Den gottgörande funktionen fylls i den svenska rätts- ordningen i stället av skadeståndsrätten. I sammanhanget kan noteras att JK har möjlighet att på frivillig väg reglera vissa skadeståndsanspråk som riktas IOI lämnar i sina riktlinjer också ett antal exempel på hur en ombudsman kan säkerställa att hans eller hennes rekommendationer följs. För JO:s del är kritik och andra uttalanden som görs med stöd av 6 § första stycket JO- instruktionen inte bindande och det finns inte någon reglerad skyldighet för den kritiserade myndigheten att följa beslutet eller i förekommande fall motivera varför beslutet inte följs. JO:s beslut kan dock få en stor spridning och ohörsamhet kan uppmärksammas i bl.a. medierna. Möjlighet finns även att nya ärenden inleds hos JO där tidigare meddelad kritik vägs in vid utformningen av beslut och val av eventuella andra åtgärder. Enligt riktlinjerna måste ombudsmannen också ha befogenhet att lämna rekommendationer om ändringar i lagstiftning, praxis eller riktlinjer. Att JO har en sådan framställningsrätt till när det gäller frågor som upp- kommit i hans eller hennes tillsynsverksamhet framgår av tilläggsbestämmelse 9.17.5i riksdagsordningen och 4 § JO-instruktionen. JO kan även vända sig till regeringen med en sådan framställan. JO ska vidare, vilket också före- språkas i riktlinjerna, lämna en tryckt ämbetsberättelse till (11 § JO-instruktionen). Även de principer för att skydda och främja ombudsmannainstitutioner som (se avsnitt 4.5) antog 2019 behandlar flera frågor som rör ombudsmannainstitutionernas konstitutionella ställning och oberoende. Nedan redovisas hur regelverket för JO förhåller sig till dessa punkter. För en fullständig redovisning av huvuddragen i principerna hänvisas till avsnitt 4.5.2. Skyddet av ombudsmannainstitutionens oberoende lyfts fram redan i den inledande punkten i Venedigprinciperna. I punkt 1 anförs att ombudsmanna- institutionerna har en viktig roll när det gäller att stärka demokrati, rättsstats- principen, god förvaltning samt skyddet och främjandet av mänskliga rättig- heter och grundläggande friheter. Medlemsstaterna uppmanas att stödja och skydda ombudsmannainstitutionen och avstå från alla åtgärder som under- gräver dess oberoende. Enligt principerna ska ombudsmannainstitutionen, inklusive dess mandat, baseras på en fast rättslig grund, helst på grundlagsnivå, medan dess särdrag och funktioner kan utvecklas ytterligare i lag (punkt 2). Detta överensstämmer i stora delar med regleringen för JO där grunderna för ombudsmännen och huvuddragen av deras mandat tagits in i regeringsformen men även i tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. De närmare bestämmel- serna om JO finns i riksdagsordningen och JO-instruktionen, dvs. reglerade i lag. Här bör framhållas att huvudbestämmelser i riksdagsordningen har semi- konstitutionell ställning. En ändring av dessa bestämmelser förutsätter samma ordning som en grundlagsändring, alternativt kan en ändring ske genom endast ett beslut, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för beslutet (se 8 kap. 17 § RF). I principerna fastslås att ombudsmannen inte får ges eller följa någon instruktion från några myndigheter (punkt 14). enligt punkt 9 under sin mandatperiod inte delta i aktiviteter eller verksamheter av politisk, administrativ eller yrkesmässig karaktär som är oförenliga med hans eller hennes oberoende eller opartiskhet. Ombudsmannen och hans eller