urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Enligt förarbetena ligger det i linje med denna uppgift att såväl anmälaren som allmänheten i övrigt ska ha möjlighet att utan kostnad få del av de beslut som JO fattar och de handlingar som ligger till grund för beslutet när JO utövar sin tillsyn. Det har inte framkommit att det finns anledning att frångå ordningen att JO får ta ut sådana avgifter endast om det finns särskilda skäl. Av principiella skäl bör inte insynen i JO:s tillsynsärenden vara förknippad med avgifter. Även i fortsättningen bör därför sådana avgifter kunna tas ut endast om det finns särskilda skäl, t.ex. vid s.k. okynnesbeställningar. Vid bedömningen av vad som utgör särskilda skäl bör beaktas det samband som handlingarna har med tillsynsverksamheten och den påverkan som kravet skulle kunna ha på insynen i denna. Principen om avgiftsfrihet bör således inte kunna göra sig lika gällande i fråga om insynen i t.ex. JO:s egna personalärenden. Det kan dock ifrågasättas om det är ändamålsenligt att avgiftsbestämmelsen för JO är intagen i JO-instruktionen när motsvarande bestämmelse för Riks- dagsförvaltningen och finns intagen i BEA-lagen. Bortsett från kravet på särskilda skäl för att ta ut en avgift överensstämmer regelverket för avgifter för kopior m.m. i BEA-lagen i sak med bestämmelsen i JO-instruk- tionen. Avgifterna ska således bestämmas med ledning av de regler som gäller för statliga myndigheter i allmänhet, vilket i regel innebär att de ska utgå från avgiftsförordningens nivåer. Myndigheterna får vidare disponera avgifts- inkomsterna och deras beslut får inte överklagas. I syfte att förenkla regel- 1072 I REA-lagen hade angetts att avgiften skulle bestämmas med ledning av de regler som gäller för myndigheter under regeringen (se 17 § andra stycket). 1073 Se framst. 2015/16:RS5 s. 126 f. 1074 Se bet. 2016/17:KU4 s. 12. NY LAG MED INSTRUKTION FÖR OMBUDSMÄN verket bör någon bestämmelse om avgifter inte tas in i den nya JO- I stället bör BEA-lagens bestämmelser om avgifter för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar även omfatta JO. vad som gäller enligt den nuvarande JO-instruktionen bör JO emellertid få ta ut sådana avgifter endast om det finns särskilda skäl. 9.3.6 Återlämnande av handlingar Kommitténs förslag: En handling i ett ärende hos JO ska få åter- lämnas till den som har gett in handlingen om det är lämpligt med hänsyn till allmänna arkivsynpunkter. ska få ersättas med en kopia eller, om en kopia inte kan framställas, med en anteckning eller annan dokumentation om handlingens Bakgrund och gällande ordning Enligt 23 § andra stycket JO-instruktionen får en handling som har getts in till JO i ett ärende återlämnas när ärendet har avgjorts. finns hos någon myndighet får återlämnandet förenas med villkor om att en bestyrkt kopia av handlingen ges in. Bestämmelsen i 23 § andra stycket JO-instruktionen infördes på initiativ av JO genom en lagändring som trädde i kraft . var att dåvarande chefsJO i en skrivelse till hade före- slagit en författningsreglering motsvarande en reglering som gällde för dom- stolar och statliga myndigheter under regeringen enligt dåvarande 6 § första och andra meningen i förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet m.m.1075 Enligt den bestämmelsen kunde allmänna hand- lingar som hade getts in till domstolar och andra statliga myndigheter i mål eller ärenden under vissa förutsättningar återlämnas till den som hade gett in handlingen sedan målet eller ärendet i fråga hade avslutats. handlingen inte fanns hos någon myndighet, fick återlämnandet förenas med villkor om att en bestyrkt kopia av handlingen skulle ges in. ärendet hade avgjorts av domstol fick handlingen inte återlämnas innan avgörandet hade vunnit laga kraft, om inte domstolen medgav det och en bestyrkt kopia gavs in eller redan fanns bland handlingarna. I betänkande 1994/95:KU19 angavs bl.a. följande om dåvarande chefsJO:s skrivelse till utskottet. 1075 Förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet m.m. upphävdes finns bestämmelser om återlämnande av handlingar för domstolar samt hyres- och arrendenämnderna i föreskrifter (RA-MS 2019:51) om återlämnande och gallring av handlingar hos de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna samt hyres- och arrendenämnderna. myndigheterna meddelar myndighetsspecifika föreskrifter om gallring och annan arkivhantering, inbegripet återlämnande. NY LAG MED INSTRUKTION FÖR OMBUDSMÄN Anmälare hos ombudsmän framför, enligt skrivelsen, ofta önskemål om att återfå originalhandlingar (såväl video- resp. ljudupp- tagningar som skriftliga handlingar) som de ingett i ett klagoärende. En sådan begäran skulle i många fall kunna tillmötesgås utan att de intressen åsidosätts som tillgodoses genom arkivlagens föreskrifter om arkiv- bildning och arkivvård. Det anses därför angeläget att ombuds- män ges samma författningsenliga rätt som myndigheter under regeringen att återlämna ärendeanknutna handlingar efter det att ärendet i fråga avslutats. förordade att en bestämmelse som möjliggjorde ett sådant återlämnande skulle införas i JO-instruktionen. Utskottet lämnade därför ett författningsförslag som motsvarade den nuvarande regleringen i 23 § andra stycket JO-instruktionen. beslutade i enlighet med utskottets förslag. I riksdagsstyrelsens föreskrift (RFS 2014:3) om registrering och arkiv för och dess organ finns bestämmelser om registrering och gallring av allmänna handlingar samt arkiv- och dokumenthantering. Föreskriften ska tillämpas på och dess organ utom , , Stiftelsen och (1 § andra stycket).1076 I föreskriften hänvisas till bestämmelser i arkivlagen (1990:782), offentlig- hets- och sekretesslagen samt föreskrifter och allmänna råd i författningssamling (RA-FS). I 2 § i föreskriften anges att grundläggande bestämmelser om myndig- heternas och vissa andra organs arkiv finns i arkivlagen. Vidare upplyses om att bestämmelserna i 3–6 och 10 §§ arkivlagen enligt 1 § andra stycket arkiv- lagen ska tillämpas också på statliga beslutande församlingar. I 3 § i föreskriften upplyses om att bestämmelser om registrering av allmänna handlingar finns i 5 kap. OSL. Enligt 2 kap. 2 § OSL ska jämställas med en myndighet. Enligt 5 § i föreskriften finns bestämmelser om arkivbildningen och dess syften i 3 § arkivlagen. I bestämmelsen anges även att och dess organs arkiv bildas av allmänna handlingar från och dess organs verksamheter och handlingar som avses i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen och som enligt beslut av riksdagsorganet eller arkiv och registratur ska arkiveras. I 3 § andra och tredje stycket arkivlagen anges att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet och att arkiven ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser 1.rätten att ta del av allmänna handlingar 2.behovet av information för rättskipningen och förvaltningen och 1076 I avsnitt 2.5.13 finns ytterligare uppgifter om gällande regler om registrering och arkiv för och dess organ. NY LAG MED INSTRUKTION FÖR OMBUDSMÄN I sammanhanget noteras att regelverket om handlingsoffentlighet och rätten att ta del av allmänna handlingar behandlas i avsnitt 6.3.7. Det kan ibland finnas ett behov för JO att återlämna inkomna handlingar till den som har lämnat in dem. En sådan möjlighet ska därför finnas även framöver. Enligt nuvarande reglering i 23 § andra stycket JO-instruktionen är emellertid en förutsättning för att en handling i ett ärende ska kunna återlämnas att JO har avgjort ärendet. Bestämmelsen fick sin utformning med utgångs- punkt i en tidigare reglering om återlämnande av handlingar som är upphävd. Det finns anledning att i samband med utredningens allmänna översyn av JO-instruktionen föreslå en anpassning av bestämmelsens lydelse. Nuvarande reglering framstår inte som alltigenom ändamålsenlig. Sålunda bör JO ges möjlighet att i vissa fall kunna återlämna en handling även under en pågående handläggning av ett ärende. Det finns skäl att betona att syftet med bestämmelsen även fortsättningsvis ska vara att ge JO en möjlighet att i vissa fall återlämna handlingar. I likhet med den nuvarande regleringen i 23 § andra stycket JO-instruktionen ska alltså bestämmelsen inte innefatta någon skyldighet för JO att återlämna handlingar. Det ska i stället fortsatt stå JO fritt att i varje enskilt fall avgöra i vilken utsträckning det finns förutsättningar för att återlämna handlingar. En grundläggande förutsättning för ett återlämnande är att det är förenligt med syftena i regelverket om arkivbildning. Av regleringen bör därför framgå att en handling i ett ärende hos JO får återlämnas till den som har gett in handlingen om det är lämpligt med hänsyn till allmänna arkivsynpunkter. I linje med regelverket om handlingsoffentlighet och rätten att ta del av allmänna handlingar bör det i bestämmelsen också anges att den återlämnade handlingen får ersättas med en kopia eller, om en kopia inte kan framställas, med en anteckning eller annan dokumentation om handlingens innehåll. Ett författningsförslag i enlighet med detta bör lämnas. 10 JO:s roll och funktion – tillbakablick, nuläge och reflektioner för framtiden I kommitténs uppdrag ingår att behandla olika frågeställningar om och justitieombudsmännens verksamhet. Sålunda behandlas i betänkandet en rad frågor om JO:s konstitutionella ställning, uppdrag, verksamhet och organisation. I de föregående avsnitten i betänkandet har kommittén emellertid inte i ett sammanhang behandlat den centrala frågan om roll och funktion i en modern, demokratisk rättsstat. Kommittén gör därför i detta avslutande avsnitt vissa sammanfattande noteringar om JO:s roll och funktion utifrån de konstitutionella och samhälleliga förändringar som har skett sedan ämbetet inrättades 1809. 10.1 Tillbakablick och nuläge Ståndsriksdagens ombud med ställning som åklagare inrättades genom regeringsform som byggde på en makt- delningsprincip. Kungen hade den styrande makten, och statsrådens roll var enbart rådgivande. Den lagstiftande makten delades mellan kungen och riks- dagen när det gällde grundlag och civil- och strafflag, medan den ekonomiska och administrativa lagstiftningen förblev kungens område. fick makten över skatter och budget. Den dömande makten tillkom domstolarna, men enligt den dåvarande konstitutionella ordningen fanns kungens yttersta domsrätt kvar.1077 Även om debatten i i samband med tillkomsten av regeringsform hade starka inslag av maktdelningsdoktrin kom såväl domstolarna som förvaltningen att lyda under Kungl. Maj:t. Kontrollmakten tillkom i huvudsak och det nya samt dåvarande revisorer.1078 Inrättandet av ska ses som ett led i en allmän strävan att, mot bakgrund av erfarenheterna från frihetstidens ständervälde och det gustavianska enväldet, försöka säkerställa en maktdelning och en maktbalans. Ämbetet skulle därför ”utgöra en av garantierna för maktbalans mellan kung och riksdag och vara ett värn mot maktfullkomlighet från de under kungen lydande myndigheternas sida”.1079 Genom inrättandet av skulle alltså ges ett medel att kontrollera den under regeringen lydande ämbetsmannakåren och därmed skulle ställning i det konstitutionella systemet stärkas.1080 Ett av de främsta syftena med det nya ombudsmannaämbetet var således att få till stånd 1077 Se (2009) s. 269. 1078 Bestämmelser om revisorer tillkom riksdagsordning. 1079 Se SOU 1975:23 s. 35. 1080 Se SOU 1975:23 s. 77. JO:S ROLL OCH FUNKTION – TILLBAKABLICK, NULÄGE OCH REFLEKTIONER FÖR FRAMTIDEN en tillsyn i medborgarnas intresse som var helt oberoende och självständig i förhållande till den styrande makten.1081 Ombudsmannens uppgift blev alltså att på vägnar övervaka myndigheternas efterlevnad av lagar och rättsenligheten av deras handlande. Verksamheten skulle ursprungligen bestå i att utöva tillsyn och beivra uppdagade felaktigheter genom åtal. Avsikten var närmast att ombudsmannen skulle granska rättstillämpningen i stort och beivra allvarligare missför- Sammanfattningsvis kunde roll och funktion beskrivas som ståndsriksdagens ombud med ställning som åklagare och uppgift att bevaka den nya författningens maktbalans mellan kungen och . Ett skydd för rättssäkerheten i samhället Efter hand växte ett annat statsskick fram. ersattes 1867 av tvåkammarriksdagen. genomfördes demokratiseringen av statsskicket i etapper, och över- gick till parlamentarism. gäller en ny regerings- Den svenska konstitutionella ordningen och förvaltningsmodellen utmärks bl.a. av grundlagens reglering om rättskipningens självständighet. att ingen myndighet, inte heller , får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall (se 11 kap. 3 § RF). Vidare föreskrivs i regeringsformen att rättskipningsuppgifter inte får fullgöras av i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen (se 11 kap. 4 § RF). En motsvarande bestämmelse om förvaltningens självständighet finns i 12 kap. 2 § RF. Enligt denna bestämmelse får ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltnings- myndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighets- utövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av I regeringsformen slås också fast att förvaltningsuppgifter inte får full- göras av i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdags- ordningen (se 12 kap. 3 § RF). Förbudet mot ministerstyre enligt regeringsformen är ett annat särdrag i den svenska ordningen och innebär att regeringen fattar sina beslut kollektivt och ska följa reglerna om rättskipningens och förvaltningens självständighet. I fråga om konstitutionella och förvaltningsrättsliga förändringar under kan framhållas att utvecklingen även innebar en expansion av offentliga åtaganden i staten och kommunerna med tillhörande förvaltning. Det genomfördes också omfattande förändringar i den offentliga förvalt- Exempelvis medförde ämbetsansvarsreformen en begränsning av det straffrättsliga ansvaret för brott i tjänsten och förvaltningsrättsreformen ledde 1081 Se (1935) s. 29. 1082 Se bet. KU1LU 1967:1 s. 5. JO:S ROLL OCH FUNKTION – TILLBAKABLICK, NULÄGE OCH REFLEKTIONER FÖR FRAMTIDEN till att förvaltningens beslut som huvudregel kan överprövas i förvaltnings- domstol. Vidare bör nämnas att regeringsformens bestämmelser om skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna etappvis har utökats väsentligt. blev även JO:s tillsynsområde mer omfattande. Sålunda var exempelvis den kommunala förvaltningen av begränsad omfattning och blev inte föremål för justitieombudsmannens kontroll, men vid reform fick JO en begränsad tillsyn över kommunalförvaltningen. JO:s tillsynsområde kom sedermera att utvidgas ytterligare. Vid reformer av konstaterades bl.a. att samhällets föränderlighet och de växande svårigheterna för de enskilda medborgarna att överblicka författningsregleringen och bevaka sina rättigheter liksom svårigheterna att fylla alla de nya förvaltningsfunktionerna med kvalificerade tjänstemän hade medfört nya rättssäkerhetsproblem. Såväl samhällets komplexitet som den offentliga sektorn hade ökat. Denna utveckling, som i stor utsträckning präglar samhällsutvecklingen än , hade skapat en ny situation för ombudsmannainstitutionen. Det anfördes att existensen av en utanför den offentliga förvaltningens hierarki stående, helt självständigt verkande institution, med grund i folkrepresentationens förtroende och fria val och som de enskilda kunde vända sig till med sina klagomål mot myndigheterna, bidrog effektivt till att stärka medborgarnas förtroende för rättsordningen. Denna självständighet – även gentemot riks- dagen, som inte får påverka ombudsmännens handläggning av ärendena – ansågs vara institutionens främsta kännetecken och grunden för dess betydelse.1083 Detta synsätt gäller även . Utvecklingen medförde alltså betydande förändringar även för roll och funktioner. JO:s åklagarfunktion trädde tillbaka, medan antalet kritiska uttalanden ökade. Ombudsmännens uttalanden har kommit att bli ett markant framträdande inslag i JO:s tillsynsverksamhet. JO- ämbetet har med tiden fått en väsentligt vidgad funktion och har blivit organ för kontroll av att medborgarnas fri- och rättigheter inte åsidosätts och att tillsynsobjekten i sin verksamhet följer lagarna. Ombuds- männen har blivit ”mera av vägledare för myndigheterna än åklagare”.1084 JO- ämbetet har också alltmer kommit att uppfattas som ett skydd för rättssäker- heten i samhället.1085 Till skillnad mot den ordning som gällde när inrättades är dagens svenska samhälle alltså en demokratiskt styrd rättsstat i vilken riks- dagen är den högsta normgivande makten. Som framgått var avsikten när JO- ämbetet inrättades 1809 att ge ett medel att kontrollera den under kungamakten lydande ämbetsmannakåren och att därigenom stärka ställning i det konstitutionella systemet. Införandet av parlamentarismen, som alltså skedde successivt första decennier och som kommer till uttryck genom bestämmelser regeringsform, har 1083 Se bet. KU1LU 1967:1 s. 6 f. 1084 Se bet. KU1LU 1967:1 s. 5 f. 1085 Se SOU 1975:23 s. 77 f. och SOU 1985:26 s. 140. JO:S ROLL OCH FUNKTION – TILLBAKABLICK, NULÄGE OCH REFLEKTIONER FÖR FRAMTIDEN emellertid haft en inverkan på, såvitt nu är av intresse, grundvalarna för JO- ämbetet som institution. När regeringsform infördes framhölls i regeringens proposition att det i ett statsskick som står på parlamentarismens grund är naturligt att riks- dagen har som en huvuduppgift att bedriva en kontrollerande verksamhet genom att granska regeringens allmänna politik.1086 I propositionen anfördes att också bör ha som uppgift att övervaka regeringens funktion som högsta förvaltningsmyndighet samt att det ligger i intresse att bevaka att myndigheter och offentliga funktionärer lojalt och effektivt förverk- ligar de direktiv för samhällsverksamheten som har getts i lagar och andra Vidare angavs att en insyn på olika förvaltningsområden också kan ge underlag för nya beslut. I propositionen konstaterades att ett visst moment av kontroll för nu angivna syften kan sägas ligga i allmänna ställning i förhållande till regeringen. regeringens förslag kan sålunda anses höra till dess kontrollmakt i vid Det noterades emellertid att med kontrollmakt avses vanligtvis särskilda rättsliga institut, där kontrollfunktionen är den Dessa förarbetsuttalanden är fortfarande relevanta. makt är en grundläggande förutsättning för en folkstyrelse som bygger på granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handlägg- ning, institutet misstroendeförklaring, interpellationer och frågor från en riks- dagsledamot till ett statsråd, JO:s tillsynsverksamhet och granskning av statlig verksamhet. utövar därmed – själv eller genom sina organ – konstitutionell kontroll av regeringen och dess kansli, parlamentarisk kontroll, rättslig kontroll av offentlig verksamhet och kontroll av användningen av medel i verksamhet som bedrivs av staten. viktig del i ett kontrollsystem i vid bemärkelse är den grundlagsskyddade åsiktsfriheten, yttrandefriheten och tryckfriheten samt offentlighetsprincipen som bidrar till att möjliggöra insyn i den offentliga verksamheten. slås det fast i regeringsformen bl.a. att är folkets främsta företrädare, att lagstiftningsmakten tillkommer och att regeringen är Grundlagen garanterar också enskilda vissa grund- läggande fri- och rättigheter mot det allmänna. konstitutionella system på bl.a. legalitets- respektive objektivitetsprincipen samt rättskipningens och förvaltningens självständighet. JO utgör en viktig del i kontrollmakt. Det är från folkstyrelse- principens synpunkt av väsentlig betydelse att har ett särskilt organ för att kontrollera att medborgarnas fri- och rättigheter inte kränks och att myndigheterna i sin verksamhet tillämpar lagar och föreskrifter på ett korrekt behöver också ett organ som förmedlar kunskap om hur lagarna verkar i samhället och om huruvida det finns några brister som bör 1086 Se prop. 1973:90 s. 414. JO:S ROLL OCH FUNKTION – TILLBAKABLICK, NULÄGE OCH REFLEKTIONER FÖR FRAMTIDEN JO har möjlighet att uppmärksamma missförhållanden och behov av lagändringar, både inom ramen för sin tillsynsverksamhet och som remiss- instans. JO får också göra framställningar hos , bl.a. med anledning av frågor som har uppkommit i ombudsmännens tillsynsverksamhet. Det är angeläget att det finns ett fungerande samband mellan JO och . JO lämnar en omfattande ämbetsberättelse till . Regelverket ger också utrymme för kontakter i andra avseenden, företrädesvis genom föreskrifterna om samråd mellan JO och . En möjlighet till kontakter mellan JO och är en nödvändig förutsättning för att säkerställa en ordning där välfungerande informations- utbyten kan komma till stånd utan att det kan anses komma i konflikt med JO:s institutionella oberoende. Ett betydelsefullt inslag i ombudsmännens uppdrag är att de ska verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Ombudsmännens framställningsrätt ger dem en långtgående möjlighet att fästa eller regeringens upp- märksamhet på förhållanden som har framkommit i JO:s tillsynsverksamhet och att väcka frågor om författningsändringar eller behov av andra åtgärder från statens sida. JO fyller en viktig funktion också genom sina vägledande uttalanden. Därigenom uttrycks exempelvis vad som utgör god förvaltningsstandard. JO:s uttalanden kan även ha viss preventiv verkan. Uttalandena kan emellertid också betraktas ur ett bredare, demokratiskt perspektiv. Sålunda bidrar uttalandena såväl till samhällsdebatten som till att öka det allmänna rätts- medvetandet om grundläggande rättsliga principer. Kritiska beslut från JO kan också innebära en viss känsla av upprättelse för en enskild som blivit förfördelad vid utövningen av den myndighet som ytterst härrör från . Rättssäkerheten för enskilda tillgodoses numera i första hand genom till- gången till domstolsprövning. Den har byggts ut i avsevärd omfattning på förvaltningsrättens område. JO:s ursprungliga uppdrag som åklagare har utvecklats till att på uppdrag – till största del genom vägledande uttalanden – verka för att normsystemet tillämpas på ett rättsenligt sätt. JO- ämbetet består därför som en garant av extraordinär natur för enskildas rättssäkerhet. JO:s verksamhet som vårdare av rättssäkerheten i samhället gagnar medborgarna allmänt. Verksamheten gynnar även genom att förmedla kunskap om rättslivets utmaningar och brister. Arvet lever därmed vidare även i den nuvarande konstitutionella och förvaltningsrättsliga ordningen. JO:S ROLL OCH FUNKTION – TILLBAKABLICK, NULÄGE OCH REFLEKTIONER FÖR FRAMTIDEN 10.2 Reflektioner för framtiden En fortsatt självständig och oberoende institution Historien utvisar att demokratiska institutioner under vissa förutsättningar kan komma att utmanas eller utsättas för påfrestningar, vilket kan leda till att de försvagas eller urholkas. Vid en internationell utblick har utvecklingen i vissa länder gett särskild anledning att överväga frågor om det svenska konstitutionella ställning, självständighet och institu- oberoende. JO är en garant för medborgarnas rättssäkerhet och för rättsstaten. Ett oberoende JO-ämbete tillhör fundamenten i vårt demokratiska samhälle. En central utgångspunkt för JO:s verksamhet är att JO intar en fristående ställning i förhållande till regeringen och samt att det inte förekommer några politiska moment i JO:s granskning. Ombudsmännens självständighet är helt avgörande för tillsynsuppdragets trovärdighet och legitimitet. Det är av synnerlig vikt att allmänheten känner förtroende för att JO är oberoende och att det inte finns någon risk för exempelvis politisk påverkan när det gäller JO:s bedömningar i enskilda ärenden.