urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Förfaranderegler för val av justitieombudsmän och ställföreträdande ombuds- män finns i 13 kap. 3 §, 12 kap. 6 § och 3 kap. 4 § RO samt i tilläggs- bestämmelserna 12.8.1–12.8.3 och 12.8.5 i riksdagsordningen. Systematiken i riksdagsordningen när det gäller förfaranderegler för val av justitieombudsmän och ställföreträdande ombudsmän är svåröverskådlig. Det är också oklart varför bestämmelser om val av justitieombudsmän och ställ- företrädande ombudsmän är avhängiga bestämmelserna om talmansval.253 Detta är dock en etablerad ordning och det ingår inte i kommitténs uppdrag att nu föreslå alternativa författningstekniska lösningar för dessa förfaranderegler i riksdagsordningen. Som nämns i avsnitt 5.2.1, verkar det i ett hänseende finnas en oavsiktlig diskrepans mellan nuvarande reglering och tidigare reglering i 3 kap. 4 § RO när det gäller beslutsregler för val med slutna sedlar av justitieombudsmän eller ställföreträdande ombudsmän, trots att någon ändring i sak inte åsyftades i detta avseende när lagändringen om beslutsregler för talmansval genom- fördes 2018.254 Av regelverket i riksdagsordningen följer att valet av en ombudsman normalt sker med acklamation (jfr 13 kap. 3 § första stycket och 12 kap. 6 § första stycket RO). Om någon ledamot begär det, ska valet av en ombudsman ske med slutna sedlar (jfr 13 kap. 3 § första stycket och 12 kap. 6 § andra stycket RO). En sådan begäran kan framställas även om det bara finns en kandidat. Genom en hänvisning i 13 kap. 3 § första stycket RO till beslutsregeln om talmansval enligt 3 kap. 4 § tredje stycket RO gäller att vid val med slutna sedlar av en ombudsman ska samma beslutsregler tillämpas som vid talmansval med slutna sedlar. Beslutsregeln om talmansval med slutna sedlar enligt 3 kap. 4 § tredje stycket RO förutsätter emellertid numera enligt sin ordalydelse att det finns fler än en nominerad kandidat. Vid val av justitieombudsmän eller ställföreträdande ombudsmän föreslås dock i regel endast en kandidat. Vid val med slutna sedlar av en ombudsman blir hän- visningen i 13 kap. 3 § första stycket RO till beslutsregeln om talmansval enligt 3 kap. 4 § tredje stycket RO således missvisande om det inte finns fler än en nominerad kandidat till posten som ombudsman. 253I 2020/21:URF1 s. 160 f. finns en detaljerad beskrivning av nuvarande ordning när det gäller talmansval. I redogörelsen behandlas inte frågan om varför bestämmelser om val av justitieombudsmän och ställföreträdande ombudsmän är avhängiga bestämmelserna om talmansval. 2017/18:RS5 och bet. 2017/18:KU26. denna diskrepans ska dock inte överdrivas. Som framgår i avsnitt 5.2.1, innebär nuvarande berednings- och nomineringsförfarande vid val av en ombudsman att det i praktiken råder enighet om den kandidat som föreslås bli Enligt praxis lägger inte fram ett förslag om inte samtliga partier i utskottet är eniga, och val med slutna sedlar förekommer inte vid val av ombudsmän. Det finns därför inte tillräckliga skäl för att inom ramen för denna utredning föreslå en ändring av gällande regelverk enligt riksdagsordningen för val av ombudsmän med slutna sedlar. samlad översyn av riksdagsordningen kan det dock finnas anledning att närmare utreda alternativa författningstekniska lösningar i riksdagsordningen i de avseenden som nämns här. 5.2.12.4 Mandatperiodens längd och möjligheten till omval Kommitténs förslag: Mandatperioden vid val av en ny justitie- ombudsman ska ändras från nuvarande till . perioden vid omval av en justitieombudsman ska bestämmas till tre Ett val av en justitieombudsman till chefsJO ska utlösa en ny Kommitténs bedömning: Det finns inte anledning att ändra gällande ordning när det gäller möjligheten till omval av en justitie- ombudsman eller en chefsJO. Det finns inte anledning att ändra gällande ordning när det gäller mandatperiodens längd och möjligheten till omval av en ställ- Utgångspunkter och internationell utblick Gällande ordning innebär att justitieombudsmännen väljs för en mandatperiod om och de ställföreträdande ombudsmännen för av . justitieombudsmännen som de ställföreträdande ombudsmännen kan Även om de inte är garanterade omval sker detta regelmässigt när en justitieombudsman eller en ställföreträdande ombudsman står till förfogande för omval. Det finns inte någon begränsning av hur de kan omväljas till sina uppdrag. Det finns inte heller någon uttrycklig författningsreglering när det gäller omval av justitieombudsmän eller ställ- En justitieombudsman som inte omväljs slutar automatiskt den dag under fjärde året efter valet då en ny justitieombudsman tillträder. längd för en justitieombudsman är alltså i viss utsträckning avhängigt av när en ny ombudsman tillträder, men det finns en särskild reglering om att mandatperioden aldrig ska gälla än till utgången av det fjärde Den svenska ordningen avviker i viss utsträckning från vad som gäller för Europeiska ombudsmannen och det som anges i IOI:s riktlinjer respektive Venedigprinciperna. Europeiska ombudsmannen ska väljas efter varje val till för dess valperiod. Ombudsmannens mandatperiod är därmed nära knuten till parlamentets valperiod som i regel är . I fördraget och i stadgan anges uttryckligen att ombudsmannen kan omväljas till sitt uppdrag. Ombuds- mannen ska upphöra att utföra sina uppgifter antingen vid slutet av sin ämbetsperiod eller vid frivillig avgång eller avsättning. Ombudsmannen ska stanna i sitt ämbete till dess att en ny ombudsman har valts, utom vid avsättning. Av IOI:s riktlinjer framgår att de flesta ombudsmännen har fasta mandat- perioder. En alltför kort mandatperiod anses kunna påverka en ombudsmans möjlighet att på bästa sätt utveckla institutionen under hans eller hennes mandat, varför mandatperioder blir allt vanligare. Det anges att man bör undvika mandatperioder som är kortare än . I frågan om omval anges bl.a. att antalet möjliga tillfällen till omval bör begränsas och att möjligheten till omval vid endast ett tillfälle ofta anses lämpligt. Vidare anges att inför ett omval bör ombudsmannen utvärderas utifrån vissa, på förhand fastställda, formella kriterier. Enligt Venedigprinciperna ska ombudsmannens mandatperiod helst inte fastställas till en period som understiger och företrädesvis begränsas till en enda period, utan möjlighet till omval. Under alla omständigheter ska omval kunna ske endast en gång. Mandatperiodens längd vid val av en ny justitieombudsman I likhet med vad tidigare utredningar uttalat, är det angeläget att ombuds- mannabefattningarna så långt som möjligt görs oberoende av partipolitiska strömningar.255 Vidare ska ombudsmännens mandatperiod ha en sådan längd att den tillförsäkrar en trygghet och en möjlighet för ombudsmännen att organisera och utföra sitt uppdrag på bästa sätt. Inte minst ur ett internationellt perspektiv framstår den svenska ordningen med en mandatperiod som relativt snävt tilltagen.256 Även om justitieombudsmännen vid mandat- periodens slut som regel kan räkna med att bli omvalda för en ny fyraårsperiod, finns det inte några garantier för att så sker. En förlängning av mandatperioden från nuvarande till skulle bidra till att tillförsäkra ombudsmännen en ökad självständighet och trygghet och främja deras möjligheter att mer långsiktigt verka i sitt ämbete. Här noteras särskilt att till sin natur är av sådan karaktär att den bör präglas av en enhetlig och kontinuerlig praxis, 255Se t.ex. SOU 1937:7 s. 50 och SOU 1975:23 s. 208 f. 256Det kan här noteras att även regleringen i och avviker från de inter- nationella organens regelverk respektive rekommendationer såtillvida att de har 4-åriga mandatperioder med möjlighet till omval, men att mandatperioden i kan uppgå till maximalt . I uppgår mandatperioden till , med möjlighet till endast ett omval, alltså sammanlagt maximalt . vilket säkerställs bl.a. genom att ombudsmännen innehar sina ämbeten under en längre sammanhängande period. Det finns därför anledning att föreslå en ändring av mandatperioden från nuvarande till vid val av en ny justitieombudsman. Sålunda föreslås att det i 13 kap. 3 § andra stycket RO föreskrivs att valet av en ny ombudsman – som genomförs efter ikraftträdandet av detta lagförslag – ska gälla från valet eller den senare tidpunkt som bestämmer till dess att ett nytt val har genomförts under sjätte året därefter och den då valde har tillträtt uppdraget. Valet ska aldrig gälla längre än till utgången av . Motsvarande ändring föreslås införas i 13 kap. 4 § andra stycket RO. I den bestämmelsen bör följaktligen anges att om en ombudsman avgår , ska välja en efterträdare för en ny sexårsperiod. Mandatperioden för nuvarande justitieombudsmän påverkas inte av lag- förslaget, eftersom förslaget enbart avser val av en ny ombudsman som genomförs efter ikraftträdandet. Omval av justitieombudsmän och mandatperiodens längd Frågan om möjligheten till omval har behandlats bl.a. vid JO- utredning. Till den utredningen anfördes synpunkten att en ombudsman inte bör inneha sitt ämbete under en alltför . Det anfördes att med hänsyn till den betydelse som ombudsmannens personliga läggning får vid ärendenas avgörande bör inte en och samma person dominera bedömningen av JO- ärenden inom sina rättsområden samt att det därför skulle vara lämpligt att i grundlagen begränsa en persons innehav av till högst två perioder, dvs. Utredningen delade inte denna uppfattning. Enligt utredningen skulle ett förbud mot omval begränsa möjlighet att utse den person som den helst önskar se på posten. Utredningen anförde även att det inte kan vara någon nackdel att en duglig person, som önskar ge fortsatt förtroende som JO, stannar kvar på tjänsten längre än två perioder. Skulle anse det vara angeläget att byte sker, står möjligheten öppen att utse annan person till ny JO, även om någon begränsning inte föreskrivs i grund- lagen eller annan lag. Det saknas anledning att nu göra en annan bedömning än den som JO-utredning har gjort. Ordningen med möjlighet till omval ger utrymme att välja den person till sin ombudsman som bedömer vara mest lämplig för uppdraget och bör därför inte ändras. Det har inte heller framkommit att det skulle finnas ett behov av en uttrycklig författnings- reglering av omval. Inte heller en eventuell förlängning av mandatperioden från fyra till skulle i sig motivera en författningsreglering. En förläng- ning av mandatperioden med fortsatt möjlighet till omval kan inte heller anses ge anledning att i författning begränsa en persons innehav av till ett visst antal mandatperioder. bör även vid en förlängning av mandatperioden vara bibehållen sin rätt att genom omval anförtro uppdraget som ombudsman till den person som anser vara bäst lämpad för detta. Däremot finns det skäl att i författning reglera en kortare mandatperiod efter omval än den ursprungliga mandatperioden. En förlängning av mandat- perioden till med motsvarande rätt till omval skulle innebära en sammanlagd mandattid efter endast ett omval. Det kan inte uteslutas att en så pass lång sammanlagd mandattid skulle motverka sitt eget syfte, inte minst i ljuset av att den genomsnittliga mandattiden för en justitieombudsman uppgår till . Det torde alltså finnas en inte obetydlig risk för att ombuds- mannen inte skulle stå till förfogande för ett omval, alternativt skulle lämna sitt uppdrag efter ett sådant omval, vilket vore mindre lämpligt bl.a. ur ett kontinuitetsperspektiv. Härtill kommer att vid beredning av valet av en justitieombudsman är utgångspunkten i regel att den nya justitieombudsmannen ska kunna omväljas åtminstone en gång. Med en sådan ambition skulle en presumtiv sammanlagd mandattid efter ett omval kunna leda till en icke önskvärd begränsning av utskottets möjlighet att identifiera lämpliga kandidater till uppdraget. Det finns därför skäl att lämna ett lagförslag om att mandatperioden efter omval ska anges till , som lämpligen bestäms till , dock utan någon begränsning i övrigt av möjligheten till omval. En sådan ordning skulle tillgodose ombudsmännens behov av trygghet och främja deras möjlig- heter att verka långsiktigt, som det skulle ge möjlighet till större flexibilitet för såväl ombudsmännen som än ett omval för en ny mandatperiod . Kommittén föreslår således att det införs en ny bestämmelse i 13 kap. 3 § RO med innebörden att valet av en justitieombudsman som väljs om ska gälla från det valet eller den senare tidpunkt som bestämmer till dess att ett nytt val har genomförts under tredje året därefter och den då valde har tillträtt uppdraget. Valet ska aldrig gälla längre än till utgången av . På motsvarande sätt som föreslås gälla i fråga om ändringen av mandatperiod vid val av en ny ombudsman, ska även denna bestämmelse tillämpas på omval av ombudsman som genomförs efter ikraftträdandet av lagförslaget. I sammanhanget noteras att det inte är påkallat att införa en ordning som innebär att det inför ett omval ska göras en utvärdering av ombudsmannen utifrån på förhand fastställda formella kriterier. Ett uppdrag som justitie- ombudsman är ett förtroendeuppdrag. Huruvida vederbörande alltjämt åtnjuter förtroende eller inte kan inte fastställas utifrån vissa formella kriterier för uppdragets utförande. En ordning som förutsätter en sådan utvärdering skulle inte vara ändamålsenlig. Den skulle dessutom vara förenad med betydande tolknings- och tillämpningssvårigheter. Mandatperiodens längd vid val av justitieombudsman till chefsjustitieombudsman Som framgår av redogörelsen i avsnitt 5.2.2, avser en särskild i fråga om mandatperiodens längd den händelse att väljer en justitieombuds- man till chefsJO. har valt en justitieombudsman till chefsJO.257 Det ska även i fortsättningen stå fritt att när som helst under en justitieombudsmans mandatperiod kunna välja honom eller henne till chefsJO. Enligt tidigare förarbetsuttalanden ska det börja löpa en ny mandatperiod när väljer en justitieombudsman till chefsJO.258 Detta bör vara utgångspunkten även fortsättningsvis. Mot bakgrund av kommitténs förslag i fråga om mandatperiodens längd och omval – dvs. att mandatperioden vid val av en ny justitieombudsman ska ändras från nuvarande till och att mandatperioden vid omval av en justitieombudsman ska bestämmas till – finns det skäl att särskilt framhålla att när väljer en justitie- ombudsman till chefsJO bör en ny mandatperiod börja löpa. Detta bör gälla oavsett hur justitieombudsmannen innehaft sitt uppdrag och även om han eller hon tidigare varit föremål för omval. Uppdraget som chefsJO skiljer sig nämligen i flera grundläggande hänseenden från uppdraget som justitieombudsman. När en ombudsman väljs till chefsJO är det alltså inte fråga om en förlängning av hans eller hennes uppdrag, utan om att han eller hon av anförtros en ny roll inom . Ett val av en justitie- ombudsman till chefsJO bör därför utlösa en ny ordinarie mandatperiod , med en obegränsad möjlighet till omval i taget enligt vad som ovan angetts. Kommittén föreslår därför att det införs en författningsreglering om detta i riksdagsordningen. Ställföreträdande ombudsmän – mandatperiod och omval Som redan har angetts, innebär gällande ordning att en ställföreträdande ombudsman väljs för av från valet eller den senare tidpunkt som bestämmer. En ställföreträdande ombudsman kan väljas om för en ny mandatperiod . I likhet med vad som gäller för en justitieombuds- man finns det inte någon begränsning i hur en ställföreträdande ombudsman kan väljas om. Gällande ordning i fråga om mandatperiod och möjligheten till omval av en ställföreträdande ombudsman är välfungerande. Det har inte framkommit att det skulle finnas något behov av att föreslå en ändring i dessa avseenden. Det finns inte heller några internationella rekommendationer eller riktlinjer på detta område som skulle kunna medföra att en ändring vore påkallad. Nuvarande ordning bör därför bestå. En riksrevisor har en fast mandatperiod , utan möjlighet till omval. Vid en översyn av konstaterades att har gällt sedan myndigheten bildades och att det inte har framkommit någon 257Så skedde 1976 när dåvarande justitieombudsmannen blev vald till justitie- ombudsman tillika administrativ chef, och 2011 när dåvarande justitieombudsmannen blev vald till chefsJO. KU 1975/76:22 s. 66 f. allvarlig kritik mot dess längd.259 I frågan om omval anfördes att en möjlighet till omval otvivelaktigt innebär en risk för att riksrevisorns självständighet försvagas eller framstår som försvagad. Det ansågs att blotta misstanken att en riksrevisor skulle avstå från befogade slutsatser eller rekommendationer, för att stärka sina möjligheter att bli omvald, allvarligt skulle kunna rubba förtroendet för . Det bör dock inte dras en parallell mellan justitieombudsmännen och riks- revisorn i fråga om regleringen av mandatperiodens längd och omval. JO och har i grunden olika uppdrag, även om de båda är en del av kontrollmakt. Justitieombudsmännen närmar sig inte politiken på samma sätt som en riksrevisor gör. En riksrevisor avgör också självständigt vad han eller hon ska granska, medan JO:s granskning i större utsträckning är avhängig av de klagomål som lämnas in till JO av enskilda, låt vara att JO också kan ta egna granskningsinitiativ. Om det skulle finnas en möjlighet för en riksrevisor att bli omvald kan det inte uteslutas att det skulle medföra en risk för att han eller hon skulle anpassa sin granskning och sitt förhållningssätt –medvetet eller omedvetet – på ett sätt som skulle underlätta ett omval. En liknande risk finns inte i förhållande till justitieombudsmännen, vars granskningsverksamhet är inriktad på tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra föreskrifter. 5.2.12.5Entledigande, skyldighet att kvarstå i uppdrag och avgång Kommitténs förslag: Det ska införas en ny reglering i en huvud- bestämmelse i riksdagsordningen att det ska krävas att tre fjärde- delar av de röstande och mer än hälften av ledamöter enas om ett beslut att entlediga en ombudsman eller en ställföre- trädande ombudsman som inte har förtroende. Kommitténs bedömning: Det finns inte behov att ändra bestämmelsen i riksdagsordningen om grunderna för ett ent- ledigande av en ombudsman eller en ställföreträdande ombudsman som inte har förtroende. Det bör dock göras vissa uttalanden i förtydligande syfte. Det finns inte tillräckliga skäl för att föreslå en ändring i nu gällande ordning när det gäller ombudsmännens skyldighet att kvarstå i uppdrag och avgång . Enligt gällande lydelse i 13 kap. 4 § första stycket RO får på begäran av entlediga en ombudsman eller en ställföreträdande ombudsman som inte har förtroende. 259Se 2017/18:URF2 s. 66 f. Av uttalanden i förarbetena till bestämmelsen, som ursprungligen infördes i regeringsformen vid JO-reform, framgår att syftet var att ett entledigande av en ombudsman skulle kunna ske endast under ”exceptionella I förarbetena anges inte närmare vad som kan utgöra sådana När ska fatta beslut om entledigande av en ombudsman är utgångspunkten att beslutsproceduren ska inledas med acklamation och att omröstning ska ske endast om någon ledamot begär det. krav på enkel majoritet och eftersom det inte föreskrivs något krav på att ett visst antal riksdagsledamöter ska delta vid beslutet om entledigande kan ett entledigande i praktiken beslutas av en minoritet av ledamöter. Denna ordning skiljer sig från vad som gäller för riksrevisorn. 8 § första stycket RF får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. melsen anges även en särskild besluts- och kvorumregel för entledigande av en riksrevisor enligt vilken det krävs att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter måste enas om beslutet att skilja en riksrevisor från uppdraget. Till skillnad från den svenska ordningen är det som på talan entledigar Europeiska ombudsmannen om han eller hon inte uppfyller de krav som ställs eller gör sig skyldig till allvarlig Parlamentets hantering sker enligt specifika procedurregler och ska följa särskilda kvorum- och beslutsregler. En ombudsman får enligt inte entledigas av andra skäl än arbetsoförmåga, misskötsel eller andra goda grunder. grunder som kan motivera ett entledigande bör enligt IOI:s riktlinjer alltid anges i lag. Endast det organ som utnämner en ombudsman bör ha rätt att För att entlediga ombudsmannen bör det vidare enligt IOI övervägas om det ska krävas en kvalificerad majoritet eller åtminstone den majoritet som krävdes för att välja honom eller henne. Av Venedigprinciperna följer att en ombudsman ska kunna entledigas från sin tjänst endast utifrån en uttömmande och lagfäst förteckning över tydliga och rimliga grunder för entledigande. Dessa grunder ska enbart avse grund- läggande omständigheter, som oförmåga att utföra uppdraget, felaktigt upp- förande eller misskötsel. Kriterierna ska tolkas snävt. majoriteten som krävs för entledigande – av parlamentet självt eller av en domstol på begäran av parlamentet – ska vara lika med, eller lämpligen högre än, den som krävs för valet av en ombudsman. ska vara offentligt, transparent och lagfäst. Att skilja en ombudsman från sitt uppdrag är ett mycket ingripande beslut. De handlingar och omständigheter i övrigt som ligger till grund för ett sådant beslut måste givetvis vara klart belagda. I den svenska regleringen finns inte någon lagfäst förteckning över möjliga entledigandegrunder. uttömmande ange på vilka grunder och i vilka situationer en ombudsman eller en ställföreträdande ombudsman inte skulle ha förtroende låter sig inte göras. Det ankommer ytterst på att när en fråga om entledigande prövas avgöra om ett visst handlande eller en underlåtenhet att handla innebär att ombudsmannen därigenom har förlorat förtroende. I avsaknad av förtydligande uttalanden i förarbetena och i ljuset av ovan nämnd internationell reglering och rekommendationer finns det skäl att – i syfte att konkretisera och söka förtydliga bestämmelsen om entledigande av ombudsmän – här ange ett par exempel som skulle kunna anses medföra att en ombudsman inte längre har förtroende och därmed utgöra grund för entledigande. Sådana exempel skulle kunna vara att en ombudsman gjort sig skyldig till allvarlig misskötsel genom att ha grovt åsidosatt sina uppgifter, eller att ombudsmannen gjort sig skyldig till brottslighet relaterad till eller annan brottslighet av allvarligare art som kan medföra bristande förtroende för JO. När det gäller brott bör ett lagakraftvunnet avgörande krävas.260 Även bristande arbetsförmåga som beror på sjukdom eller något jämförligt förhållande och som hindrar en ombudsman från att utföra sitt uppdrag skulle under vissa förutsättningar kunna leda till bristande förtroende samt grund för entledigande. Det bör framhållas att nu angivna exempel inte utgör någon uttömmande uppräkning. Det finns naturligtvis andra i hög grad klandervärda beteenden som kan medföra att en ombudsman inte längre har förtroende. När det sedan gäller beslutsprocedur i ett ärende om entledigande av en ombudsman finns det, i synnerhet då utredningen enligt direktiven ska särskilt beakta vikten av att säkerställa JO:s konstitutionella uthållighet och mot bakgrund av den internationella reglering och de rekommendationer som har angetts för entledigande av ombudsmän, skäl att föreslå att det införs en särskild kvorumregel och en särskild beslutsregel för ett beslut om entledigande. Ombudsmännen bör beredas ett förstärkt skydd mot t.ex. kraftfulla men tillfälliga opinionsyttringar som kan påverka riks- dagens ställningstagande. För att stärka ombudsmännens ställning gentemot en knapp riksdagsmajoritet bör det därför – i likhet med vad som gäller för riksrevisorn (jfr 13 kap. 8 § RF) – införas ett krav på kvalificerad majoritet för ett beslut om entledigande och att ett visst minsta antal riksdagsledamöter är närvarande för att ska vara beslutsmässig.