rfr · H90WRFR8 · 2022-04-12 00:00:00 — Uppföljning och utvärdering av tillämpningen av Som ett led i arbete med uppföljning och utvärdering utsågs en grupp inom utskottet för att genomföra en uppföljning och utvärdering av tillämpningen av riksdagsordningens bestämmelse om utskottsinitiativ. Uppföljningen och utvärderingen skulle avse hur den faktiska tillämpningen förhåller sig till aktuella bestämmelser och förarbetsuttalanden. I uppföljnings- och utvärderingsarbetet har en kartläggning genomförts av de utskottsinitiativ som har föreslagits respektive beslutats sedan den nuvarande ordningen för utskottsinitiativ infördes. Kartläggningen har syftat till att belysa frågor om bl.a. hur förslag till utskottsinitiativ har väckts , hur många av dessa förslag som har lett till att utskottet har beslutat att utnyttja sin förslagsrätt, ifall utskottet har vidtagit några utredningsåtgärder med anledning av ett förslag om utskottsinitiativ och i vilken utsträckning utskottsinitiativ har beslutats av ett enigt utskott. I arbetsgruppen har följande ledamöter ingått: , ordf. (S), (M), (SD), (C), (V), Skånberg (KD), (L) och (MP). Arbetsgruppen har biträtts av föredraganden och biträdande kanslichefen samt i kartläggningsarbetet av dåvarande riksdagsstipendiaten . Arbetsgruppen gör vissa iakttagelser och reflektioner med anledning av kartläggningen. Arbetsgruppen har överlämnat sin rapport till som behandlar rapporten i betänkandet arbetsformer (2021/22:KU35). 2 Gällande rätt och förarbetsuttalanden .......................................................... Förhållandet mellan och regeringen ....................................... 2.1.1 Statsskickets grunder och parlamentarism ........................................ 2.1.2 Ansvarsfördelningen mellan och regeringen .................... 2.1.3 Lagstiftningsprocessen och utredningsmakten.................................. 2.1.4 Särskilt om lagstiftning i frågor som gäller och 2.2.2 Ärenden som väcks av regeringen genom propositioner och 2.2.3 Ärenden som väcks av riksdagsledamöter genom motioner ........... 2.2.4 Ärenden som väcks av riksdagsorgan och genom dokument från EU m.m............................................................................................. Beredningen och behandlingen av riksdagsärenden ............................. Minoritetsskydd i utskotten .................................................................. Närmare om utskottsinitiativ ................................................................ 2.6.1 Gällande ordning............................................................................. 2.6.2 Bakgrund till bestämmelsens införande .......................................... 2.6.3 Uttalanden om den tänkta tillämpningen av utskottsinitiativ .......... 2.6.4 Särskilt om finansutskottets initiativrätt och budgetrelaterade 2.6.5 Något om den praktiska hanteringen av förslag till 3 Kartläggning och iakttagelser .................................................................... Resultatet av kartläggningen ................................................................ Tillämpningen av utskottsinitiativ i förhållande till förslagsrätten 3.2.2 Propositioner och skrivelser............................................................ 3.2.4 Framställningar, redogörelser och ärenden som väcks genom dokument från EU.................................................................................... Tillämpningen av utskottsinitiativ i förhållande till uttalanden i förarbetena om den tänkta tillämpningen ................................................... 4 Reflektioner och slutsatser......................................................................... Kartläggning av tillämpningen av utskottsinitiativ – metodbeskrivning........ Varje utskott ska enligt 4 kap. 8 § regeringsformen (RF) följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. Utskottet gav en grupp inom utskottet, bestående av en ledamot per partigrupp, i uppdrag att genomföra en uppföljning och utvärdering av vissa frågeställningar kring tilllämpningen av utskottsinitiativ.1 Syftet med uppföljningen och utvärderingen har varit att dels klargöra och redovisa hur tillämpningen av utskottsinitiativ förhåller sig till förslagsrätten i övrigt samt hur den faktiska tillämpningen av utskottsinitiativ förhåller sig till förarbetsuttalandena om den tänkta tillämpningen, dels analysera och utvärdera resultatet av denna redovisning och ta ställning till om det finns skäl att föreslå eller vidta några åtgärder. I uppföljnings- och utvärderingsarbetet har en kartläggning genomförts av de utskottsinitiativ som har föreslagits respektive beslutats sedan bestämmelserna om utskottsinitiativ infördes. Kartläggningen, som har bestått i en genomgång av främst utskottens protokoll och betänkanden, har syftat till att belysa frågor bl.a. om hur förslag till utskottsinitiativ har väckts , hur många av dessa förslag som har lett till att utskottet har beslutat att utnyttja sin förslagsrätt, vem som har väckt frågan om utskottsinitiativ, om utskottet har vidtagit några utredningsåtgärder med anledning av ett förslag om utskottsinitiativ och i vilken utsträckning utskottsinitiativ har beslutats av ett enigt utskott.2 Uppföljnings- och utvärderingsgruppen gör vissa iakttagelser och reflektioner med anledning av kartläggningen. 1I uppföljningsgruppen har följande ledamöter ingått: , ordf. (S), (M), (SD), (C), (V), Skånberg (KD), (L) och (MP). 2Även () har gått igenom och i rapporter redovisat antalet utskottsinitiativ för riksmötena /85–2018/19. Dessa redovisningar bygger i sin tur på en indelning och kartläggning som publicerats i en artikel i (, Riksdagsutskottens initiativrätt i den nya enkammarriksdagen – Syfte, praxis och funktion, Statsvetenskaplig tidskrift, 1988, s 75 ff.). Kategoriseringen av utskottsinitiativ och vissa andra metodfrågor skiljer sig i viss mån åt mellan dessa kartläggningar och den kartläggning som har genomförts i denna uppföljning och utvärdering. 2 Gällande rätt och förarbetsuttalanden 2.1 Förhållandet mellan och regeringen 2.1.1 Statsskickets grunder och parlamentarism har ett demokratiskt, representativt och parlamentariskt statsskick. Folksuveräniteten och representativiteten följer av att all offentlig makt i utgår från folket och att är folkets främsta företrädare (1 och 4 §§ RF). Parlamentarism innebär att makten ligger hos folkrepresentationens majoritet och att regeringen ska ha folkrepresentationens stöd. I den svenska parlamentarismen räcker det för ett sådant stöd att regeringen inte har majoritet emot sig, s.k. negativ parlamentarism; så länge inte en majoritet av ledamöter saknar förtroende för regeringen kan regeringen sitta kvar. Man brukar tala om att regeringen ska tolereras av . Ytterst kan majoritet tvinga regeringen att avgå genom en misstroendeförklaring (13 kap. 4 § och 6 kap. 7 § RF). 2.1.2 Ansvarsfördelningen mellan och regeringen I RF regleras också ansvarsfördelningen mellan och regeringen. Av 1 kap. 4 § följer att stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer om hur statens medel ska användas. granskar också rikets styrelse och förvaltning. Härutöver kan besluta om icke rättsligt bindande uttalanden, såsom tillkännagivanden, principbeslut och riktlinjer. Regeringen styr enligt 1 kap. 6 § RF riket, och den är ansvarig inför . Till sitt förfogande har regeringen den statliga förvaltningen (12 kap. 1 § RF).3 Innebörden av att regeringen styr riket är inte närmare reglerad men kan utläsas av olika bestämmelser i . Regeringen har exempelvis enligt 4 kap. 4 § RF rätt att väcka förslag till riksdagsbeslut. Enligt 8 kap. 3–8 §§ RF har regeringen vidare ett eget normgivningsområde. Regeringen kan inom detta område utfärda förordningar; den kan även efter delegation av utfärda förordningar på andra områden. Enligt 9 kap. 8 § RF förvaltar och förfogar regeringen som huvudregel över statens tillgångar. Av 8 kap. 6 § RF följer emellertid också att kan bestämma att föreskrifter som har meddelats av regeringen ska underställas prövning. Av 8 kap. 8 § RF följer vidare att alltid har lagstiftningskompetens; att regeringen får meddela föreskrifter i ett visst ämne hindrar inte att meddelar föreskrifter i samma ämne. En lag får enligt 8 kap. 18 § RF vidare inte ändras eller upphävas på annat sätt än genom lag, den s.k. formella 3Med undantag för de förvaltningsmyndigheter som är myndigheter under , såsom bl.a. ombudsmän (), och . 2 GÄLLANDE RÄTT OCH FÖRARBETSUTTALANDEN lagkraftens princip.4 Principen ger uttryck för den hierarki som gäller mellan olika föreskrifter och innebär att lagar är överordnade förordningar. En särskild fråga om relationen mellan och regeringen är i vilken utsträckning kan förmå regeringen att vidta en åtgärd som regeringen inte själv önskar vidta men som majoritet efterfrågar. Det är visserligen regeringen som styr riket, men den är ju beroende av tolerans för att kunna sitta kvar. har den yttersta lagstiftningskompetensen, förfogar över finansmakten och kontrollmakten och kan rikta tillkännagivanden till regeringen. kan i tillkännagivanden uppmana regeringen att vidta åtgärder, exempelvis att efter ett utredningsarbete återkomma till med en efterfrågad lagstiftningsprodukt.5 Regeringen har inte någon konstitutionell skyldighet att följa ett tillkännagivande från . Det har dock utvecklats en konstitutionell praxis om tillkännagivanden och om regeringens behandling av dem, bl.a. genom uttalanden i betänkanden som behandlar regeringens skrivelse med redovisning av åtgärder med anledning av skrivelser (skrivelse 75).6 Utgångspunkten bör enligt denna praxis vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande. Om det visar sig finnas omständigheter som hindrar ett genomförande eller om regeringen gör en annan bedömning än måste regeringen dock kunna underlåta att vidta de åtgärder som tillkännagivandet avser. En förutsättning är då enligt utskottet att regeringens bedömningar i detta avseende redovisas för . Om regeringen inte följer ett tillkännagivande har möjlighet att utnyttja sin finansmakt eller normgivningsmakt för att åstadkomma det resultat som tillkännagivandet syftar till. Att beslutar om hur statens medel ska användas innebär att kan vägra finansiering och besluta om anslagsdirektiv. I vissa fall måste regeringen också ha godkännande av försäljning av allmän egendom (9 kap. 8 § RF och 8 kap. budgetlagen [2011:203]). Som nämnts finns det vidare ingen formell begränsning av normgivningsmakt. Mot bakgrund av hur ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan och regeringen är utformad i RF torde det emellertid endast i undantagsfall bli aktuellt att på egen hand tar fram lagstiftning (se vidare nedan i avsnitt 2.1.3). Ytterst kan majoritet, om den är missnöjd med regeringens agerande eller brist på agerande, framtvinga regeringens avgång genom en misstroendeförklaring (13 kap. 4 § och 6 kap. 7 § RF). Misstroendeinstrumentet är utformat efter den negativa parlamentarismens principer: regeringen kan sitta kvar så länge inte en majoritet av ledamöter röstar för en 4För ändring eller upphävande av grundlag eller finns särskilda bestämmelser. 5Det förekommer också att i ett tillkännagivande uppmanar regeringen att inte vidta en åtgärd, ibland kallat negativa tillkännagivanden. 6Se bl.a. bet. 2020/21:KU21 s. 22. Regeringens behandling av tillkännagivanden har också varit föremål för granskning, se bl.a. bet. 1994/95:KU30, bet. 2014/15:KU20 s. 57 f. och bet. 2020/21:KU10 s. 117 f. 2 GÄLLANDE RÄTT OCH FÖRARBETSUTTALANDEN Regeringens ”motmedel” mot en misstroendeförkla- ring är att den inom kan utlysa extra val och på så sätt hänskjuta frågan om förtroende till väljarna (6 kap. 7 § RF). hang kan också regeringens möjlighet att ställa en s.k. kabinettsfråga nämnas, att regeringen inför en votering förklarar att den avgår om den inte får igenom ett visst beslut i . Möjligheten att ställa en kabinettsfråga är inte särskilt reglerad. En regering är inte formellt bunden av att ha ställt en kabinettsfråga och är därmed inte skyldig att avgå även om den förlorar voter- Möjligheten till misstroendeförklaring är en del av kontroll- Genom sin kontroll av regeringen kan få information och un- derlag för bedömningen av om den har förtroende för regeringen och den kan genom kontrollen försöka förmå regeringen att agera som önskar. Andra kontrollinstrument är granskning (13 kap. 1 § RF), frågeinstitutet (interpellationer samt skriftliga och muntliga frågor till statsråd, 13 kap. 5 § RF och 8 kap. riksdagsordningen [RO]) samt den granskning som utförs av myndigheter ombudsmän () och Riksre- visionen (13 kap. 6–9 §§ RF). 2.1.3 Lagstiftningsprocessen och utredningsmakten I normalfallet är det alltså regeringen som ansvarar för att ta fram förslag till lagstiftning och statens budget. Regeringen har, i likhet med ledamöter, rätt att väcka förslag i fråga om allt som kan komma under prövning, om inte annat anges i RF (4 kap. 4 § RF). Enligt utgör rätten att lämna förslag till och att verkställa riksdagsbeslut de främsta delarna i uppgiften att styra riket (SOU 1963:17 s. 153). I propositionen med förslag till regeringsform anförs vidare att regeringens medverkan i lagstiftningsprocessen genom utarbetande av lagförslag som den överlämnar till ”framstår som naturlig och ändamålsenlig och kan förutsättas bli ett normalt led i lagstiftningsproceduren också enligt den nya regeringsformen” (prop. 1973:90 s. 203). Det framhålls också här att en av regeringens viktigaste uppgifter är att utarbeta förslag som prövas av (prop. s. 258). I rätten att väcka förslag ligger också rätten att återkalla ett förslag som redan lämnats till (9 kap. 26 § RO). Av 7 kap. 2 § RF följer ett beredningskrav för regeringen: vid beredningen av propositioner och andra regeringsärenden ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter och i den omfattning som behövs från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs beredas tillfälle att yttra sig. Till sitt förfogande för beredningen har regeringen dels ett regeringskansli, dels ett omfattande kommittéväsende. I förarbetena till 7 kap. 2 § RF anförs: ”[…] det förhållandet att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen av och innebörden i förslag som läggs fram för bör föra med sig att det ytterst får ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning 2 GÄLLANDE RÄTT OCH FÖRARBETSUTTALANDEN bör bedrivas som anses behövlig som grundval för förslagen. På regeringen får alltså ligga att avgöra sådana frågor som om utredning skall ske genom en särskild kommitté eller anförtros annan från departementen fristående utredningsman och vidare att ange de riktlinjer efter vilka arbetet i så fall skall bedrivas.” (prop. 1973:90 s. 288). Lagstiftningsprocessen kan översiktligt beskrivas på följande sätt. Normalt tillsätts en utredning av regeringen, där en särskild utredare eller en kommitté får i uppdrag att utreda en fråga och ofta också att lämna författningsförslag. En fråga kan också utredas internt inom . Utredningsuppdraget redovisas i ett betänkande eller en promemoria, som remitteras till myndigheter och organisationer för synpunkter. Utredningens förslag och eventuella remissynpunkter bearbetas innan regeringen beslutar om en proposition som lämnas till . I många fall ska lagförslagen också ha varit föremål för Lagrådets granskning (8 kap. 21 och 22 §§ RF). ligger ansvaret för ett lagstiftningsärende i ett departement. Regeringens kollektiva beslutsfattande präglar dock också beredningen av regeringsärenden; ärenden som berör något annat departements ansvarsområde eller något annat statsråd i det egna departementet ska beredas i samråd med övriga berörda statsråd, och omfattande avstämningar görs på både tjänstemannanivå och politisk nivå innan ett beslut fattas. finns en intern kompetens vad gäller både aktuella sakfrågor och författningsarbete. Dessutom finns tillgång till extern kompetens genom upparbetade kontakter med bl.a. tjänstemän vid förvaltningsmyndigheterna. När förslaget har lämnats till hänvisas det till ett utskott för beredning (10 kap. 2 § RO). Utskottet lämnar efter beredning av propositionen och eventuella följdmotioner ett förslag till riksdagsbeslut i ett betänkande (10 kap. 3 § RO). Förslaget kan innebära bl.a. bifall eller avslag på propositionen. Ut- skottet kan också föreslå att beslutar om tillkännagivanden eller ändringar av regeringens lagförslag. Som utvecklas nedan kan riksdagsbeslut också föreslås av andra än regeringen. 2.1.4Särskilt om lagstiftning i frågor som gäller och dess myndigheter Det är således en av regeringens huvudsakliga uppgifter att utreda och lämna förslag till lagstiftning. Vad gäller lagstiftning i frågor som gäller och dess myndigheter gäller emellertid som praxis och överenskommelse att regeringen avstår från att lämna förslag.7 Sådana förslag lämnas i stället normalt av riksdagsstyrelsen, ofta på förslag av . Detta gäller främst ändringar i RO och i lagar med särskild koppling till , såsom regleringen av myndigheter och ekonomiadministration. Dessa förslag grundas antingen på underlag som tagits fram på initiativ av 7Se SOU 1972:15 s. 264 och prop. 1973:90 s. 258. 2 GÄLLANDE RÄTT OCH FÖRARBETSUTTALANDEN riksdagsstyrelsen själv eller på underlag som tagits fram efter ett tillkännagi- Riksdagsstyrelsen kan besluta att ge en utredare eller en kommitté i uppdrag att utreda en viss fråga och att redovisa uppdraget och eventuella lagförslag i Riksdagsstyrelsen tar sedan fram en framställning som kan vara mer eller mindre omfattande och som innehåller förslag till riksdagsbe- Framställningen lämnas till och hänvisas av kammaren till ett utskott, typiskt sett , för beredning. Utskottet lämnar i ett betänkande ett förslag till kammaren. Från gäller ett beredningskrav även för riksdagsstyrel- sen: innan styrelsen gör en framställning hos ska den inhämta be- hövliga upplysningar och yttranden.8 har också som vilande antagit bestämmelser i och RO som innebär att riksdagsstyrelsen under vissa för- hållanden ska inhämta Lagrådets yttrande över lagförslag innan den gör en framställning hos riksdagen.9 Det ska dock enligt det vilandeförklarade försla- get vara möjligt för riksdagsstyrelsen att avstå från att inhämta Lagrådets ytt- rande, om styrelsen bedömer att ett sådant yttrande i stället bör inhämtas av ett utskott inom ramen för beredningen av framställningen. I 9 kap. RO regleras hur riksdagsärenden väcks. Ärenden kan väckas i huvudsak av – regeringen genom propositioner och skrivelser – ledamöter genom motioner – riksdagsorgan genom bl.a. framställningar och av utskott genom utskottsinitiativ. Härutöver kan ärenden väckas också genom dokument från EU och genom bl.a. en anmälan av vilande beslut om grundlagsändring för slutligt beslut. Förslag som lämnas i propositioner, motioner och framställningar avser främst lagändringar och anslag. Det förekommer också bl.a. att regeringen föreslår att godkänner ett internationellt avtal eller bemyndigar regeringen att vidta en viss åtgärd. Tillkännagivanden till regeringen syftar oftast till att regeringen ska utreda eller driva en viss fråga eller till att regeringen ska återkomma till med förslag i någon fråga.10 Propositioner, skrivelser, framställningar och motioner blir riksdagsärenden i samband med att de lämnas till . De anmäls i kammaren och hänvisas till utskott för beredning. Utskottet lämnar sedan ett förslag till kammaren om att bifalla, delvis bifalla eller avslå det väckta förslaget. 8 9 kap. 17 a § RO, framst. 2020/21:RS5, bet. 2021/22:KU3, rskr. 2021/22:34 och 44. 9 8 kap. 21 § RF och 9 kap. 17 b § RO (framst. 2020/21:RS5, bet. 2021/22:KU3, rskr. 2021/22:34 och 44). Bestämmelserna föreslås träda i kraft . 10 Motsvarande tillkännagivanden kan också riktas till riksdagsstyrelsen. 2 GÄLLANDE RÄTT OCH FÖRARBETSUTTALANDEN kan utskottet i detta sammanhang föreslå exempelvis ett tillkännagivande om ytterligare utredning eller ändringar av det lagförslag som lämnats i det ursprungliga förslaget. Ett förslag som lämnas till kammaren på utskottets eget initiativ (ett s.k. utskottsinitiativ) är inte ett riksdagsärende förrän utskottet beslutar om initiativet genom justering av det betänkande där frågan behandlas. Att frågan lyfts inom utskottet om ett eventuellt beslut, efter förslag av en eller flera ledamöter eller genom en diskussion inom hela utskottet, medför därmed inte att ett riksdagsärende är väckt. Här lämnas först en kortfattad beskrivning av hur ärenden väcks i propositioner, motioner, framställningar m.m. Sedan följer en utförligare beskrivning av regleringen av utskottsinitiativ och hur denna förslagsrätt enligt förarbetsuttalanden var tänkt att användas. 2.2.2Ärenden som väcks av regeringen genom propositioner och skrivelser Regeringen lämnar enligt 9 kap. 2 § RO förslag till genom propositioner. I RO finns bestämmelser om den närmare utformningen av propositioner och formerna för deras överlämnande till . Särskilda bestämmelser finns om propositioner om statens budget. Normalt bygger förslaget på ett betänkande av en statlig utredning (en kommitté eller en särskild utredare) eller en departementspromemoria som tagits fram inom eller på initiativ av . Innan regeringen lägger fram ett förslag för ska förslaget enligt 7 kap. 2 § RF beredas. Beredningskravet innebär att regeringen ska inhämta behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. är ett sådant remissförfarande skriftligt, men det förekommer att regeringen hämtar in synpunkter muntligen. Regeringen ska under vissa förutsättningar inhämta ett yttrande av Lagrådet enligt bestämmelserna i 8 kap. 21 och 22 §§ RF. Regeringen bearbetar utredningsförslaget och de synpunkter som har lämnats av remissinstanser och i förekommande fall av Lagrådet och lämnar sitt förslag till i form av en proposition. Regeringen får enligt 9 kap. 7 § RO lämna information till genom skrivelser. I skrivelserna lämnas inga förslag till riksdagsbeslut. I RO nämns särskilt den skrivelse i vilken regeringen redovisar vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av riksdagsskrivelser som överlämnats till regeringen (9 kap. 8 § RO, den s.k. skrivelse 75) och den s.k. kommittéberättelsen där regeringen redovisar verksamheten inom de kommittéer som har tillsatts av regeringen (9 kap. 9 § RO). Det förekommer härutöver även många andra skrivelser, varav vissa är årligt återkommande. 2 GÄLLANDE RÄTT OCH FÖRARBETSUTTALANDEN 2.2.3 Ärenden som väcks av riksdagsledamöter genom motioner Riksdagsledamöters möjlighet att genom motioner initiera ärenden i följer redan av RF. Av 4 kap. 4 § RF följer att varje ledamot får väcka förslag i fråga om allt som kan komma under prövning i enlighet med vad som närmare regleras i RO. I RO görs skillnad mellan motioner utan samband med ett ärende, följdmotioner och motioner med anledning av en händelse av större vikt. Motioner utan samband med ett ärende – allmän motionstid Enligt 9 kap. 11 § RO får motioner utan samband med ett ärende väckas per (allmän motionstid). Den enda begränsningen i motionsrätten under den allmänna motionstiden är att yrkandet ska avse något som kan komma under prövning. Den allmänna motionstiden pågår, om inte på förslag av talmannen bestämmer annat, från öppnande och så länge som motioner får väckas med anledning av budgetpropositionen. När det inte är ett valår innebär detta normalt att den allmänna motionstiden pågår i tre–. Under ett som följer efter ett riksdagsval blir den allmänna motionstiden ofta längre – hur lång kan bero på hur regeringsbildningen tar, men en budgetproposition ska under alla förhållanden lämnas till senast den 15november11 (tilläggsbestämmelse 9.5.1). Efter valet öppnade och budgetpropositionen lämnades . Den allmänna motionstiden pågick därmed detta .