rfr · H90WRFR9 · 2022-01-01 00:00:00 — rfr 2021/22 RFR9 Uppföljning av delar av den svenska beslutade kulturutskottet att inleda en uppföljning på området friluftsliv. Utgångspunkten för arbetet var det riksdagsbundna målet för friluftslivspolitiken och de tio mätbara mål som har redovisats till riksda- gen. Under arbetets gång beslutades att uppföljningen skulle inriktas mot fyra av friluftslivspolitikens tio mål, nämligen Allemansrätten, Tillgång till natur för friluftsliv, Attraktiv tätortsnära natur och Ett rikt friluftsliv i skolan. Uppföljningen har genomförts av en arbetsgrupp inom kulturutskottet med stöd av utvärderings- och forskningssekretariatet vid utskottsavdel- ning. Underlaget till uppföljningen har utarbetats av vid ut- värderings- och forskningssekretariatet i samarbete med kanslichef och föredragande vid kulturutskottets kansli. I arbetet har även sekretariatschef medverkat. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen överlämnar härmed sin rapport där resultaten av uppföljningen redovisas. (M), arbetsgruppens ordförande Utskottets arbete med uppföljning och utvärdering............................. Syfte, frågeställningar och avgränsningar ........................................... Syfte och frågeställningar .............................................................. Det organiserade friluftslivet ............................................................... Andra aktörer som påverkar förutsättningarna för friluftslivet............ Myndighetsmöte för friluftsliv....................................................... Ett nätverk för friluftsliv ................................................................ Målen för den svenska friluftslivspolitiken............................................... Friluftslivspolitikens riksdagsbundna mål...................................... Fördelning av statsbidrag till friluftsorganisationer ....................... Preciseringar av några av målen..................................................... uppföljningar av målen.......................................... Stöd till friluftsorganisationer................................................................... Statsbidrag till friluftsorganisationer ................................................... Stödet till friluftsorganisationer har ökat ................................ Stödets fördelning 2010–2021............................................................. Stabilitet i vilka organisationer som har beviljats bidrag ............... Fördelningen mellan verksamhets- och organisationsbidrag ......... Största mottagare av bidrag............................................................ Statsbidragets andel av de totala intäkterna.................................... Utvärdering av Svenskt Friluftslivs fördelning av statsbidraget.......... Det praktiska arbetet med friluftspolitiska mål......................................... Problemen kring friluftslivsmål och preciseringar kvarstår................. Det saknas statistik för att följa upp friluftsmålen ............................... Mätbara mål vore önskvärda men är svåra att ta fram ........................... 5.4 Länsstyrelserna anser att målen och preciseringarna kunde ha Friluftsorganisationer anser att målen är otydliga ............................... Kunskap om miljömål är bättre än friluftslivsmål.......................... En forskarröst om friluftslivsmålet för skolan..................................... De viktigaste friluftslivsmålen enligt länsstyrelserna .......................... Utmaningar och lösningar när det gäller attraktiv tätortsnära natur och tillgång till natur ..................................................... De viktigaste friluftslivspolitiska målen enligt Bristen på tätortsnära natur påverkar det vardagliga utövandet av friluftsaktiviteter ................................................................. Samverkan och ansvar i friluftslivspolitiken............................................... Myndigheternas samverkan kan förbättras .......................................... Länsstyrelserna har kontakter med många aktörer .............................. Geografiska nätverk tillför tematisk samverkan............................. Samverkan mellan länsstyrelserna anses vara värdefullt................ Samverkan med flera myndigheter kan förbättras.......................... Kommunsamverkan är viktig men skiljer sig åt............................. Fler länsstyrelser planerar en regional strategi............................... Kostsamt och tidskrävande att utveckla en regional strategi.......... Ett alternativ är en intern strategi för ........................ Bra samarbete inom Svenskt Friluftsliv............................................... Bättre samverkan med fler myndigheter önskas ............................ Svenska folkets friluftsvanor .................................................................... Allemansrätten är viktig för friluftslivet ........................................ Kunskapen om allemansrätten är hög ............................................ Utövande av friluftsaktiviteter........................................................... Alltjämt fler ute i naturen och längre Små ändringar om friluftsaktiviteter ........................... miljöer och skogen är de mest besökta En majoritet har nära från bostaden till sitt närmaste Hinder för utövande av friluftsaktiviteter .......................................... Främst tre skäl till att aktiviteter inte utförts tillräckligt ofta........... Buller och nedskräpning stör mest ............................................... Friluftslivet och pandemin ...................................................................... Svenskarnas friluftsvanor under pandemin........................................ Tätortsnära natur är viktig för att utöva olika aktiviteter............. Pandemin har lett till förändrade friluftsvanor ............................. Flera skäl förklarar ändrade friluftsvanor..................................... De nya vanorna kommer att bestå efter pandemin ....................... Kommunernas friluftslivsarbete under pandemin.............................. Fler besökare i natur- och friluftsområdena under pandemin....... Fler besökare i den tätortsnära naturen under pandemin .............. Troligen fler förstagångsbesökare under pandemin ..................... Fler besökare har hittat nya områden under pandemin................. Behovet av kunskapsåtgärder ökar särskilt i de största Det ökade besökstrycket upplevs som positivt............................. Nedskräpning och parkeringsproblem har ökat under Vissa kommuners förvaltnings- och tillsynskostnader ökade under pandemin ........................................................................... Få kommuner beslutade om extrapengar till friluftsliv De flesta kommuner har medel för bidrag till lokala 8.2.11 Få kommuner har ansökt om LONA-bidrag på grund av extra insatser till följd av pandemin ....................................................... Länsstyrelsers friluftslivsarbete under pandemin .............................. Länsstyrelserna noterar också ett ökat besökstryck...................... Det ökade besökstrycket ger vissa problem ................................. Åtgärder har vidtagits för att lösa de uppkomna problemen ........ Pandemin minskade länsstyrelsernas möjlighet att arbeta Friluftsorganisationers arbete under pandemin.................................. Antalet medlemmar i friluftsorganisationerna har ökat................ Pandemin har påverkat friluftsorganisationernas ekonomier Pandemin och restriktionerna har bakbundit 9 Ett rikt friluftsliv i skolan........................................................................ Friluftslivsmålet i skolan utvecklas negativt ..................................... Några myndigheter om den negativa utvecklingen ........................... anser att det finns flera förklaringar till målets Skolinspektionen delar problembeskrivning ............ Andra myndigheter betonar bristen på tätortsnära natur .............. 9.2.4 Länsstyrelsernas syn på målet ..................................................... En forskares förklaring till målets negativa utveckling................ Skolinspektionens granskning av ämnet idrott och hälsa i pekade på vissa brister ......................................................... Delade meningar om vilken myndighet som ska ansvara för friluftslivsmålet i skolan ........................................................................... Vissa aktörer anser att målansvaret bör förändras........................ Farhåga att friluftslivet försvagas i nya läro- och Vissa aktörer delar denna farhåga ................................................ Antalet friluftsdagar i har sannolikt minskat................. Slopandet av obligatoriska friluftsdagar har försämrat elevernas kunskap om friluftsliv ............................................................ Friluftsorganisationernas arbete med målet....................................... Några exempel på verksamhetsprojekt som riktar sig mot 10 Iakttagelser och bedömningar ............................................................... Enkät om svenskarnas friluftsvanor bland befolkningen 2021 – Vilka friluftsvanor har du, och har pandemin påverkat dessa? Undersökning om friluftsvanor bland befolkningen 2021: Teknisk rapport – En beskrivning av genomförande och metoder ........................... Enkät till kommuner om friluftslivspolitiken i kommunen 2021................ Inkomna svar på enkäterna till kommunerna utifrån kommunstorlek Organisationer som fått bidrag –2021........................ kommentarer till kursplanen för idrott och hälsa i antog mål för friluftslivspolitiken (prop. 2009/10:238, bet. 2010/11:KrU3, rskr. 2010/11:37–38). Målet för friluftslivs- politiken är att stödja människors möjligheter att vistas ute i naturen och utöva friluftsliv där allemansrätten är en grund för friluftslivet. Alla människor ska ha möjlighet till naturupplevelser, välbefinnande, social gemenskap och ökad kunskap om natur och miljö. Regeringen beslutade om tio mål för friluftslivspolitikens genomförande . Utgångspunkten för friluftsmålen är att utveckla och genom- föra åtgärder för att förutsättningarna för friluftslivsutövandet ska förbättras. De olika målen har olika ingångar i detta övergripande syfte. beslutade att inleda en uppföljning av det mål för friluftspolitiken som har beslutat och de tio mätbara mål som har redovisats till . beslutades att uppföljningen skulle inriktas mot fyra av de mätbara målen, nämligen Allemansrätten, Tillgång till natur för friluftsliv, Attraktiv tätortsnära natur och Ett rikt friluftsliv i skolan. Uppföljningen inriktas på att beskriva och analysera följande: –Friluftslivspolitiken och hur den uppfattas av olika aktörer. Detta område omfattar dels hur målen är formulerade och om de är tillräckligt klara och därmed uppföljningsbara, dels samverkan och samarbetet mellan de olika aktörerna som arbetar med friluftslivsmålen. –Friluftsvanor bland befolkningen och om vanorna har förändrats under pe- rioden –2021. –Friluftslivspolitiken och coronapandemin, dels svenskarnas friluftslivsva- nor under coronapandemin, dels hur pandemin har påverkat kommunerna, länsstyrelserna och friluftsorganisationerna. –Ett rikt friluftsliv i skolan belyses specifikt eftersom det är det enda fri- luftsmålet som uppvisade en negativ utveckling vid senaste uppföljning av målen. Som ett stöd i arbetet med uppföljningen genomfördes två enkätundersök- ningar . En enkät hade syftet att fånga upp hur svens- karnas friluftslivsvanor har förändrats . Svenskarnas friluftsvanor har kartlagts och genom att återanvända vissa av frågorna går det att följa eventuella förändringar i friluftsutövandet . genomförde denna enkätundersökning på uppdrag av Riksdags- förvaltningen. En annan enkät skickades till samtliga kommuner i landet. Arbetet med en- käten stod utvärderings- och forskningssekretariatet för. Syftet var att under- söka friluftslivspolitiken i kommunerna och framför allt vilka förändringar som har uppstått i kommunerna till följd av pandemin. Totalt gjordes knappt 30 intervjuer med representanter från berörda sak- myndigheter, t.ex. , och , länsstyrelser, Svenskt Friluftsliv och några av medlemsorganisationerna. SAMMANFATTNING 2021/22:RFR9 Inledningsvis önskar kulturutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp (nedan gruppen) betona betydelsen av dels fastställda mål för fri- luftslivspolitiken, dels de tio fastställda mätbara målen för friluftslivspolitiken. Gruppen konstaterar att det finns ett starkt stöd för den svenska friluftslivspo- litiken bland myndigheter och friluftsorganisationer. Målen är viktiga då de underlättar det praktiska arbetet med att genomföra friluftslivspolitiken för myndigheter, och även på regional och nivå. Kommunernas nyckelroll för friluftslivet Enligt gruppen har samtliga svenska kommuner en nyckelroll när det gäller att bevara och utveckla förutsättningarna för friluftslivet. vill gruppen betona att den är medveten om att förutsättningarna för utövandet av frilufts- livet skiljer sig påfallande över landets kommuner. Även Kommuner och Regioner (SKR) är en viktig aktör i arbetet när det gäller att genomföra friluftslivspolitiken. Överlappande mål och otydliga målpreciseringar Det råder en samstämmighet bland berörda myndigheter, inklusive länsstyrel- serna, och friluftsorganisationerna att de friluftspolitiska målen fyller en viktig funktion. Målen är en viktig förutsättning för arbetet med att genomföra fri- luftslivspolitiken. bekräftar uppföljningen bilden att de brister som identifierade i de två tidigare uppföljningarna av målen för friluftslivspolitiken kvarstår. Målen, inklusive målpreciseringarna, upplevs som alltför oprecisa och delvis överlappande. Andra problem är att det saknas en s.k. basnivå att utgå från när man ska följa upp målen och att dessa inte heller är tidssatta. För att regeringen ska kunna bedöma måluppfyllelsen behöver fler bedömningsgrunder bli kvantifi- erade och tidssatta. Det vore också önskvärt att det är tydligt vilket utgångsläge man ska mäta mot. Enligt gruppen är det viktigt att målen för friluftslivspoli- tiken så långt som det är möjligt går att mäta, men också att dessa mätningar fokuserar på relevanta förhållanden. Tätare uppföljningar är en fördel I uppföljningen framkom att man kan ifrågasätta om det är tillräckligt att det enbart görs en nationell uppföljning av friluftslivsmålen . Av den anledningen välkomnar utskottet att regeringen har för- tydligat instruktion. Enligt instruktionen ska verket vartan- nat år redovisa en samlad uppföljning av de friluftslivsmål som regeringen fastställt och lämna förslag i syfte att målen ska nås. 2021/22:RFR9 SAMMANFATTNING Vid senaste uppföljning av friluftslivspolitiken 2019 be- dömdes tre av tio mål som oklara på grund av otillräckliga data. Utan tillgång till statistik går det inte med säkerhet att uttala sig om målen och hur de ut- vecklas . Gruppen anser att statistiken främst kan förbättras via stati- stikansvariga myndigheter och därför är det regeringens uppgift att initiera ett utvecklingsarbete hos dessa. En annan brist hos statistiken är att det inte har funnits någon dialog mellan och regeringen om att etablera en nollmätning mot vilken målen kan följas upp. Myndigheters samarbete och styrningen av dessa kan förbättras Av uppföljningen framgår det att flera av myndigheterna skulle kunna samar- beta och arbeta mer aktivt när det gäller genomförandet av friluftslivspolitiken, såväl internt som externt. Det är inte minst viktigt att skolmyndigheterna blir aktivare när det gäller arbetet med målet Ett rikt friluftsliv i skolan. Enligt gruppen tyder mycket på att det skulle kunna finnas flera fördelar med att tydliggöra myndigheternas arbete med de friluftspolitiska målen i t.ex. instruk- tioner och/eller regleringsbrev. Sådana explicita styrsignaler skulle även förmedla en tydlig signal att myndigheterna ska prioritera arbetet med målen. Svenska folkets friluftsvanor vad gäller utförandet är i huvudsak oförändrade men de påverkades av pandemin och dess restriktioner Som framgått ovan har () på uppdrag av Riks- dagsförvaltningen gjort en enkätundersökning med syftet att fånga upp hur svenskarnas friluftslivsvanor har förändrats . Enkätundersökningen visar att vanorna har förändrats i relativt begränsad utsträckning i jämförelse med motsvarande undersökning 2018. Till exempel vistas fler svenskar allt- jämt ute i naturen och längre ledigheter jämfört med på vardagar. Vidare dominerar det s.k. enkla friluftslivet fortfarande, t.ex. promenader, vistelser ute i skog och mark, bad, trädgårdsarbete och cykling. Funktions- nedsättning är genomgående ett hinder för att genomföra många frilufts- aktiviteter. Den tätortsnära naturen har stor betydelse för svenskarnas ute- vistelse , men även skogen är viktig. Det framgår också av uppföljningen att den pågående pandemin och de restriktioner som har varit i kraft har påverkat möjligheten att utöva olika friluftsaktiviteter. Buller och nedskräpning stör mest Uppföljningen visar att buller och nedskräpning upplevs orsaka mest besvär för friluftslivsutövare. kan konstateras att dessa båda problem har minskat i omfattning jämfört med undersökning. SAMMANFATTNING 2021/22:RFR9 Enligt SCB:s enkätundersökning anser svenskarna att tillgängligheten har för- sämrats . Det är troligt att den försämrade tillgängligheten beror på pandemin samt dess restriktioner. Andelen som upplever att de inte har kunnat utöva olika friluftsaktiviteter i önskvärd utsträckning har minskat något . Tre skäl till att aktiviteter inte har kunnat utföras tillräckligt ofta uppges dominera, nämligen tid, tillgång till lämpliga platser/områden och någon att utöva aktiviteter med. Slutligen visar enkätundersökningen att svenskarna an- ser att allemansrätten är viktig för deras friluftsaktiviteter och att den är värd att försvara. Den tätortsnära naturen var viktig under pandemin SCB:s enkätundersökning visar också att nästan en tredjedel av svenskarna har ändrat sina friluftsvanor på grund av pandemin. En majoritet av de svarande uppger att de vistas i naturen oftare jämfört med tidigare. Nästan två tredjede- lar av de svarande uppger att de framför allt har besökt naturområden i sitt omedelbara närområde under coronapandemin. Även här bekräftas bilden att de förändrade förutsättningarna att utöva olika friluftsaktiviteter har påverkat personer med funktionsnedsättning mer negativt jämfört med personer utan funktionsnedsättning. En positiv bild är att två tredjedelar av de svarande upp- ger att de tror att deras nya vanor kommer att fortsätta efter pandemin. Kommuners verksamhet och kostnader påverkades av pandemin Svenskarnas förändrade friluftsvanor bekräftas i enkäten som skickades till samtliga kommuner. Nästan fyra femtedelar av kommunerna uppger att det under pandemin har varit en stor ökning av antalet besökare i kommu- nens natur- och friluftsområden, t.ex. naturreservat och leder, inklusive en ök- ning av antalet förstagångsbesökare. Det har orsakat lokala problem i form av främst nedskräpning och parkeringsproblem trots kommunernas vidtagna åt- gärder för att fördela besökarna till nya områden. De intervjuade friluftslivs- samordnarna vid länsstyrelserna bekräftar denna bild. Till följd av det ökade besökstrycket har kommunernas förvaltnings- och tillsynskostnader ökat under pandemin, men utan motsvarande ökning av bud- geten för dessa kostnader. Uppföljningen visar att friluftsorganisationerna har spelat en viktig roll under pandemin. Antalet medlemmar har ökat i många friluftsorganisationer och de har åtminstone i viss utsträckning kunnat tillgodose svenskarnas efterfrågan på olika friluftsaktiviteter. Pandemin har inneburit en stor negativ ekonomisk påverkan för delar av friluftsorganisationerna, och förstärkningen av anslaget 13:3 Stöd till friluftsorganisationer med 2022 framstår som viktigt. 2021/22:RFR9 SAMMANFATTNING Åtgärder för bättre friluftsliv i skolan är viktiga I uppföljning 2019 var det enbart målet Ett rikt friluftsliv i skolan som uppvisade en negativ utveckling. Ett problem som är tydligt i denna uppföljning är den svaga styrningen när det gäller målet för friluftslivet i skolan. Gruppen anser att det är viktigt att åtgärder vidtas för att vända den negativa utvecklingen. Det är problematiskt att och inte skolmyndigheterna ansvarar för målet då verket inte har någon väglednings- eller tillsynsrätt när det gäller skolan. En annan brist är att skolmyndigheterna, dvs. och Skolinspektionen, inte har uppdrag i vare sig myndighets- instruktion eller regleringsbrev som gäller arbete med friluftslivet i skolan el- ler krav på samverkan med andra myndigheter i frågan. Även kommunernas och andra myndigheters (t.ex. ) arbete för att skapar förutsättningar för att bedriva friluftslivsaktiviteter i skolans regi är viktiga, inte minst när det gäller tillgång till tätortsnära natur. Av uppföljningen framgår det att några myndigheter, t.ex. Naturvårdsver- ket och Skolinspektionen, och också andra aktörer, inte minst friluftsorgani- sationerna, befarar att friluftslivet kommer att försvagas i nya läro- och kursplaner som träder i kraft . Det finns t.ex. en farhåga att allemansrättens ställning kommer att försvagas i ämnet idrott och hälsa. menar att oinsatta organisationer har fått ett slags tolk- ningsföreträde när det gäller läroplanens genomförande. På grund av osäker- heten i denna fråga är det viktigt att i samråd med andra myndig- heter och aktörer följer upp om friluftslivets ställning förändras till följd av nya läro- och kursplaner. De intervjuade aktörerna är ense om att antalet friluftsdagar i sannolikt har minskat. Av uppföljningen framgår det emellertid att det saknas robust kunskap i frågan. Av den anledningen vore det önskvärt att en lämplig myndighet ges i uppdrag att följa upp denna fråga, dvs. om det finns skillnader mellan skolor geografiskt eller mellan skolor i tätort respektive glesbygd. Oro för exploateringstryck i tätorterna Gruppen vill även lyfta fram den tätortsnära naturens betydelse. Det finns en oro att exploateringstryck riskerar att skapa problem vad gäller tillgången till tätortsnära natur, inte minst i de större städerna i . Bristen på statistik gör det dessutom svårt att följa hur exploateringstrycket utvecklas. Gruppen välkomnar därför att leder ett utvecklings- projekt för att förbättra statistiken om tätortsnära natur och utveckla ett verktyg för kommuner att följa tillgången till natur i tätorter samt förändringar . Statsbidraget till friluftsorganisationer fördelas på ett bra sätt Av uppföljningen framgår det att Svenskt Friluftslivs fördelning av statsbidrag till friluftsorganisationer fungerar på ett bra sätt, inte minst eftersom man pri- oriterar satsningar för att uppfylla de tio friluftspolitiska målen samt grupper SAMMANFATTNING 2021/22:RFR9 som är underrepresenterade inom friluftslivet. Uppföljnings- och utvärde- ringsgruppen noterar att att regeringens ambition är att den förstärkning av anslaget Stöd till friluftsorganisationer som nämns ovan ska permanentas. 1.1Utskottets arbete med uppföljning och utvärdering Av 4 kap. 8 § regeringsformen framgår att varje utskott följer upp och utvär- derar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. Den här uppföljningen är en del av kulturutskottets arbete med denna uppgift. antog propositionen Framtidens friluftsliv mål (prop. 2009/10:238, bet. 2010/11:KrU3, rskr. 2010/11:37–38). Målet för fri- luftslivspolitiken är att stödja människors möjligheter att vistas ute i naturen och utöva friluftsliv där allemansrätten är en grund för friluftslivet. Alla män- niskor ska ha möjlighet till naturupplevelser, välbefinnande, social gemenskap och ökad kunskap om natur och miljö. Regeringen beslutade om tio mål för friluftslivspolitikens genomförande .