urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Det bör alltså krävas att tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter enas om ett beslut att entlediga en ombudsman eller en ställföreträdande ombuds- man som inte har förtroende. En sådan bestämmelse skulle kunna tas in i 13 kap. 4 § RO. 260Jfr 2016/17:URF1 s. 110. Skyldighet att kvarstå i uppdrag och avgång Av 12 kap. 4 § RO följer att en ombudsman inte får lämna sitt uppdrag utan att medger det. En ombudsman som vill avgå måste alltså begära medgivande till att han eller hon entledigas. Även om det inte är troligt att kammaren skulle avslå en ombudsmans begäran att få avgå innebär nuvarande ordning att en ombudsman inte kan avgå med omedelbar verkan, utan måste invänta kammarens beslut om medgivande. Vid ett uppehåll i kammararbetet, exempelvis , kan det således uppstå en inte obetydlig tidsutdräkt innan beslut fattas och ombuds- mannen kan avgå . Det kan ifrågasättas om den nuvarande ordningen är alltigenom förenlig med synsättet att ombudsmännen ska vara självständiga och oberoende. Härtill kommer att det är tveksamt om bestämmelsen om skyldighet att kvarstå i uppdraget alls fyller någon praktisk funktion, i och med att regelmässigt medger en ombudsman som önskar avgå att göra detta. Mot en ändring talar dock att detta är en etablerad ordning, som gäller för alla som har valts till ett uppdrag av . Det har inte heller framkommit att den nuvarande ordningen skulle ha gett upphov till olägenheter för ombuds- männen eller att det skulle vara förenat med tillämpningssvårigheter. Samman- taget finns det inte tillräckliga skäl för att föreslå en ändring i nu gällande ordning. 5.2.12.6Konstitutionsutskottets beredning och behandling av JO:s ämbetsberättelse samt viss granskning Kommitténs förslag: I samband med att ämbetsberättelsen lämnas till ska få tillfälle att hos JO ta del av handlingar. Kommitténs bedömning: Det finns inte skäl att ändra nuvarande ordning i fråga om genomgång av handlingar hos JO. Författningstexten i JO-instruktionen bör dock anpassas så att den återger den ordning som tillämpas. Det finns inte behov av att i författning reglera ordningen med ombudsmännens muntliga redogörelser och ledamöternas möjlighet att ställa frågor i samband med ämbetsberättelsens överlämnande till . Det finns inte heller något behov av ytterligare eller ändrad författningsreglering i frågan om ämbetsberättelsens innehåll. Det saknas behov av någon annan systematisk granskning av regeringens behandling av framställningar och beslut från JO än den som redan sker inom ramen för allmänna granskning. Bestämmelsen i 25 § JO-instruktionen samt kontroll och uppföljning i övrigt I nuvarande 25 § JO-instruktionen anges att som ämbetsberättelsen lämnas till ska diarier, protokoll och registratur för den tid berättelsen avser lämnas till . JO-reform och fram till författningsreformen fanns ett , i författning reglerat, samband mellan utskottets beredning av justitieombudsmännens ämbets- berättelse, diarier, protokoll och registratur samt frågan om entledigande av en ombudsman. Något sådant samband uttrycks inte i bestämmelsen i dess nu gällande utformning. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 5.2.4 tillkom bestämmelsens nuvarande lydelse vid JO-reform. Konstitutions- utskottet anförde inte några närmare överväganden om att diarier, protokoll och registratur som lämnas till utskottet ska avse som ämbets- berättelsen.261 Den ordning som tillämpas och som innebär bl.a. att tjänstemän från besöker JO:s ombudsmannaexpedition för att ta del av diarier, protokoll och registratur överensstämmer inte helt med ordalydelsen i 25 § JO-instruktionen. Ur detta perspektiv är bestäm- melsen i dess nuvarande lydelse inte ändamålsenlig. Tjänstemännens genomgång utgör emellertid ett viktigt inslag i utskottets beredning av ämbetsberättelsen och bidrar till utskottets möjlighet till kontroll av att det inte förekommer några grundläggande formella brister i JO:s verksamhet och ärendehantering. Att utskottet alltjämt bibehålls en sådan möjlighet till insyn framstår därför som angeläget, som det bör säkerställas att insynen inte kommer i konflikt med ombudsmännens själv- ständighet och oberoende. En tjänstemannagenomgång hos JO enligt nu etablerad praxis framstår alltså som en tillfredsställande ordning och det finns inte något behov av att handlingar också lämnas till i enlighet med nuvarande lydelse i 25 § JO-instruktionen. Det bör dock fram- hållas att genomgång av handlingar i tillsynsärenden hos JO företrädesvis bör avse formaliafrågor – med utgångspunkt i principen om god offentlighetsstruktur – och inte ombudsmännens materiella bedöm- ningar samt att utskottets genomgång inte heller i övrigt får medföra en begränsning av ombudsmännens självständighet och oberoende. Vidare bör rätt att ta del av handlingar enligt JO- instruktionen inte avse enbart den tid som ämbetsberättelsen avser. En sådan avgränsning framstår inte som ändamålsenlig och riskerar att uppfattas som missvisande i förhållande till den granskning som faktiskt genomförs. Det bör därför framgå att utskottet har en generell rätt att ta del av handlingar hos JO i samband med att ämbetsberättelsen lämnas till . Det finns anledning att här särskilt framhålla att avsikten med en sådan ändring inte är att utvidga utskottets kontroll av JO:s verksamhet. KU 1975/76:22 s. 65 f. och 76. Mot bakgrund av det som har anförts, bör regleringen i JO-instruktionen ändras så att det anges att i samband med att ämbetsberättelsen lämnas till ska få tillfälle att hos JO ta del av handlingar. En annan iakttagelse i sammanhanget är att enligt en praxis som har utvecklats inställer sig samtliga justitieombudsmän och kansli- chefen till såväl ett offentligt som ett slutet sammanträde hos konstitutions- utskottet i samband med överlämnandet av ämbetsberättelsen till . Denna ordning är inte uttryckligen författningsreglerad. Ombudsmännens muntliga redogörelser för dels uppgifterna i ämbetsberättelsen, dels iakt- tagelserna under det gångna verksamhetsåret och besvarandet av frågor från utskottets ledamöter utgör en central del i utskottets beredning av redo- görelsen. Det offentliga sammanträdet, som också sänds via medierna, fyller dessutom en viktig funktion för att sprida kunskap om och ge allmänheten insyn i JO:s verksamhet. Det är därför naturligtvis av avgörande betydelse att ordningen med ombudsmännens muntliga redogörelser och ledamöternas möjlighet att ställa frågor bevaras. Det har inte framkommit att det skulle finnas behov av en uttrycklig författningsreglering i detta avseende. Det finns tvärtom skäl att överlåta åt utskottet och justitieombudsmännen att komma överens om kontakterna dem emellan. Ämbetsberättelsens innehåll och disposition I nuvarande 11 § JO-instruktionen anges bl.a. vad ämbetsberättelsen ska innehålla. I bestämmelsen anges dels ett antal specifika uppgifter som ska framgå av redogörelsen, dels en generell hänvisning till ”viktigare beslut” och ”en översikt över verksamheten i övrigt”. Ämbetsberättelsen, som alltså lämnas i form av en redogörelse, har haft huvudsakligen samma innehåll . Redogörelsen, som är omfångsrik, innehåller en detaljerad beskrivning av JO:s verksamhet och organisation under det aktuella verksamhetsåret. Genom de uppgifter som lämnas i redogörelsen ges och ett gott berednings- respektive beslutsunderlag i ärendet. Redogörelsens disposition motsvarar således lagstiftningens krav och utskottets respektive behov av information om JO:s verksamhet och organisation. Med utgångs- punkt i redogörelsens nuvarande utformning kan det således inte anses finnas något behov av ytterligare eller ändrad författningsreglering i frågan om ämbetsberättelsens innehåll. JO-instruktionen begränsar inte heller JO:s möjlighet att disponera informationen i ämbetsberättelsen på ett annorlunda sätt än om JO skulle se skäl för det. Före /11 föranledde JO:s ämbetsberättelse i princip inte något särskilt uttalande från det granskande utskottets sida. Sedan /11 gör emellertid i sitt betänkande över JO:s ämbets- berättelse regelmässigt uttalanden med anledning av ombudsmännens iakt- tagelser i de ärenden som behandlas i ämbetsberättelsen, men också i andra frågor som avser verksamhet eller organisation. uttalanden om JO:s tillsynsärenden har närmast varit av övergripande, principiell karaktär och utskottet har inte uttalat sig om ombudsmännens bedömningar eller ageranden i enskilda ärenden. Så länge utskottets uttalanden i anledning av JO:s ämbetsberättelse avser förhållanden på ett principiellt plan, kan de inte anses vara oförenliga med den grundläggande principen om ombudsmännens självständighet och ämbetets institutionella oberoende. Utskottet ska emellertid inte uttala sig om bedöm- ningen i enskilda ärenden. Vidare riskerar uttalanden från utskottets sida om ombudsmännens verk- samhet – såsom exempelvis inriktningen av ombudsmännens granskning eller frågor om prioriteringar och avvägningar i övrigt – att komma i konflikt med ombudsmännens självständighet och oberoende. Det finns därför anledning att uppmärksamma på dessa risker och att framhålla vikten av att utskottet, liksom enskilda riksdags- ledamöter, avhåller sig från uttalanden och åtgärder som riskerar att ingripa i ombudsmännens självständighet och oberoende. granskning av regeringens behandling av framställningar och beslut från JO Inom ramen för sin allmänna granskning har granskat regeringens behandling av framställningar och beslut från JO. Utskottet har inte fastställt några bestämda tidsintervaller för denna granskning, som har ägt rum med i genomsnitt mellanrum . Som framgår av redogörelsen i avsnitt 5.2.4, sker denna granskning på utskottets eget initiativ. Det står utskottet fritt att fastställa vilka områden som ska bli föremål för dess granskning i fråga om statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Några närmare författ- ningsbestämmelser om utskottets granskningsområde eller om granskningens inriktning finns inte. I utskottets granskningsärende redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av ombudsmännens framställningar och beslut. Regeringens redovisning föranleder särskilda uttalanden från utskottets sida. Uttalandena tar sikte på utvecklingstendenser och resultat på en övergripande nivå. Syftet med granskningen är inte att bedöma regeringens hantering i enskilda fall. Det skulle kunna göras gällande att regeringens behandling av JO:s fram- ställningar och beslut borde vara föremål för en mer frekvent eller regelbunden granskning av än vad som är fallet. Detta för att säkerställa att viktiga reformbehov som har uppmärksammats av ombuds- männen inte försummas och att åtgärder som ombudsmännen har bedömt vara påkallade vidtas. I sin årliga ämbetsberättelse hänvisar emellertid ombudsmännen bl.a. till framställningar som har gjorts till regeringen om en författningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida samt redovisar viktiga beslut. med ämbetsberättelsens överlämnande har utskottets ledamöter också möjlighet att ytterligare informera sig om dels de framställningar som ombuds- männen har gjort, dels de beslut som ombudsmännen har fattat under Sålunda kan ledamöterna exempelvis ställa frågor till ombudsmännen under de utskottssammanträden vid vilka ombudsmännen och får således med viss regelbundenhet upplysningar om regeringens behandling av ombudsmännens framställningar Även om varken ombudsmännen, eller gör en årlig, systematisk uppföljning av regeringens behandling av framställningar och beslut från JO kan det konstateras att konstitutions- utskottet vid behov kan ta initiativ till en sådan granskning. behov av någon annan systematisk granskning än den som redan sker inom ramen för allmänna granskning. 5.2.12.7 Reglering av tillsynsuppgiften genom JO-instruktionen Kommitténs bedömning: Regleringen av tillsynsuppgiften i JO- instruktionen innebär inte att utövar ett inflytande på JO:s tillsynsverksamhet som kommer i konflikt med JO:s självständighet Det svenska regelverket överensstämmer också i huvudsak med de internationella rekommendationerna. taget saknas det anledning att ändra ordningen med reglering av justitieombudsmännens tillsynsuppgift genom JO-instruktionen. Inledningsvis noteras att den fråga som övervägs i detta avsnitt är hur den nuvarande regleringen av tillsynsuppgiften genom JO-instruktionen förhåller sig till ombudsmännens självständighet och oberoende. avsnitt avgränsas således till denna frågeställning. Som anges i inledningen till avsnitt 5.2.12 Kommitténs överväganden, görs i avsnitt 5.2.12.1 vissa generella uttalanden som är av relevans också för övervägandena i detta avsnitt. De generella uttalandena avser bl.a. jämförelser med internationella rekommendationer och regelverk, konstitutionell kontroll samt i det svenska konstitutionella systemet. rättsliga grunden för oberoende och ombudsmännens själv- ständighet behandlas särskilt i avsnitt 5.2.12.2. det svenska regelverket för JO med IOI:s riktlinjer görs i avsnitt 5.2.10 och med Venedigprinciperna i avsnitt 5.2.11. En given utgångspunkt är att justitieombudsmännens självständighet är helt avgörande för tillsynsuppdragets trovärdighet och legitimitet. dagen exempelvis aldrig kunna påverka JO:s befattning med enskilda ärenden eller ta initiativ till att JO tar upp sådana ärenden. Alltsedan inrättande har fastställt de generella riktlinjerna för JO:s tillsynsuppgift och verksamhet genom bestämmelserna i . Det kan ifrågasättas om den gällande regleringen av tillsynsuppgiften i instruktionen innebär att utövar ett inflytande på JO:s tillsyns- verksamhet som kommer i konflikt med, eller riskerar att komma i konflikt med, JO:s självständighet och oberoende. Frågan har, enligt vad som fram- kommit, inte uppmärksammats särskilt i förarbeten eller i doktrinen. I sammanhanget noteras dock att i de internationella rekommendationerna förutsätts att det finns en reglering i lag av verksamheten. Bestämmelserna i när det gäller JO:s tillsynsuppgift och verksamhet är förhållandevis allmänt hållna. Utöver att ombudsmännen i sin tillsyn särskilt ska granska iakttagandet av budet om saklighet och opartiskhet samt bevaka den enskildes grundläggande fri- och rättigheter, lämnas i instruktionen inte några närmare riktlinjer för tillsynens inriktning. Inte heller anges i instruktionen i vilken omfattning verksamheten ska bedrivas genom granskning av klagomål, inspektioner eller s.k. initiativärenden. Det är alltså inte fråga om någon detaljreglering av tillsynsuppgiften. Vidare avgör ombudsmännen i princip helt självständigt på vilket sätt och med vilka medel de ska fullgöra sitt uppdrag samt tillsynens inriktning. Den nuvarande ordningen kan därför inte anses träda ombudsmännens självständighet och oberoende förnär. skulle emellertid genom att ändra i JO-instruktionen, som ju har ställning av lag, kunna styra alternativt påverka JO:s tillsynsverksamhet. Riks- dagen skulle också, genom en lagändring, kunna förändra JO:s tillsynsuppgift i grunden. Denna ordning kan förefalla betänklig ur ett självständighets- och oberoendeperspektiv. I sammanhanget bör dock beaktas att alltsedan JO- ämbetet inrättades 1809 har haft möjlighet att genom regleringen i instruktionen i detalj definiera förutsättningarna för JO:s tillsynsuppgift. Någon sådan detaljreglering, som skulle kunna innebära en direkt påverkan eller styrning av ombudsmännens tillsynsuppgift, har dock inte skett. Tvärtom har konsekvent bibehållit en övergripande reglering av tillsyns- uppdraget samt framhållit och betonat ombudsmännens självständighet och oberoende i detta hänseende. Det ska här särskilt framhållas att genom det författningsreglerade beredningskravet i lagstiftningsprocessen säkerställs dessutom en transparens som möjliggör opinionsbildning och en offentlig debatt. En ingripande förändring av JO:s tillsynsuppgift genom ändringar i JO- instruktionen skulle därför inte kunna genomföras utan sådan uppmärksamhet. Beredningskravet i lagstiftningsprocessen samt möjligheten till opinions- bildning och offentlig debatt innebär alltså ett visst skydd mot genomförandet av ingripande förändringar i JO:s tillsynsuppgift. Härtill kommer att gällande svensk ordning i fråga om regleringen av till- synsuppgiften genom JO-instruktionen överensstämmer i huvudsak med IOI:s riktlinjer och rekommendationerna enligt Venedigprinciperna. I samman- hanget noteras särskilt att av dessa internationella riktlinjer och rekommen- dationer följer att regleringen av tillsynsuppgiften kan ske genom vanlig lag, och att den inte behöver ske på grundlagsnivå (jfr avsnitt 5.2.10 och 5.2.11). Vidare noteras att vid jämförelser med internationella regelverk förutsätts att det tas nationella hänsyn och att det finns olika modeller för ombudsmanna- institutioner (jfr avsnitt 5.2.12.1). Sålunda anges i IOI:s riktlinjer att ombudsmannen bör ha rätt att behandla alla klagomål inom sitt verksamhetsområde och avgöra vilka klagomål som ska granskas närmare. På motsvarande sätt bör ombudsmannen enligt rikt- linjerna när som helst kunna avbryta en utredning. ha möjlighet att genomföra utredningar på eget initiativ. Enligt Venedigprinciperna ska ombudsmannens uppdrag omfatta före- byggande och rättelse av missförhållanden samt skydd och främjande av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. het ska omfatta all offentlig förvaltning och uppdraget ska inbegripa samtliga offentliga tjänster som tillhandahålls allmänheten, oavsett om de tillhandahålls av staten, kommunerna eller av statliga eller privata organ. I fråga om den dömande verksamheten ska ombudsmannens behörighet begränsas till att säkerställa processuell effektivitet och administrativ funktion. mannen ska förbehållas rätten att på eget initiativ eller på grundval av ett klagomål utreda ärenden, varvid tillgängliga förvaltningsrättsliga rättsmedel Ombudsmannen ska ha befogenhet att begära att enskilda eller organisationer som kan vara behjälpliga i ombudsmannens utredningar sam- arbetar med honom eller henne.262 Ombudsmannen ska ha en rättsligt verk- ställbar rätt att få obegränsad tillgång till alla relevanta dokument, databaser och material, inklusive sådana som annars kan vara föremål för sekretess. Detta inkluderar rätten till obegränsad tillgång till byggnader, institutioner och individer, inklusive personer som är frihetsberövade. befogenhet att intervjua eller kräva skriftliga yttranden från tjänstemän och myndigheter och ska dessutom särskilt uppmärksamma och skydda vissel- blåsare inom den offentliga sektorn. Av JO-instruktionen följer att justitieombudsmännens främsta uppdrag är att ha tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet följer lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden, med särskilt beaktande av att regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet följs och av att medborgarnas fri- och rättigheter inte åsidosätts. I detta ingår att beakta mänskliga rättigheter och grundläggande friheter enligt bl.a. konventioner som anslutit sig till. JO:s tillsynsområde är dock i viss utsträckning begränsat i förhållande till vad som anges i Venedigprinciperna och omfattar inte de organ och befattningshavare som uttryckligen undantas från tillsynen eller privata organ som utövar offentlig verksamhet men som inte befattar sig med myndighetsutövning (jfr avsnitt 6.2). Venedigprincipernas rekommendationer vad gäller tillsynen över domstolar- 262 Det får förutsättas att härmed avses enbart enskilda eller organisationer med offentlig- nas verksamhet finns dock inte. Som nämns i avsnitt 4.5.2 anges i punkt 13 i Venedigprinciperna att i fråga om den dömande verksamheten ska ombuds- mannens behörighet begränsas till att säkerställa processuell effektivitet och administrativ funktion. Även om det i den svenska ordningen inte finns någon motsvarande särreglering om tillsynen över domstolarna, utövas tillsynen i praktiken på ett sätt som är förenligt med punkt 13 i principerna. I JO-instruktionen anges att JO:s tillsyn bedrivs genom prövning av klago- mål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar, som ombudsmännen finner påkallade. Av JO-instruktionen följer att ombuds- männen har möjlighet att fritt inleda initiativärenden och vidta utrednings- åtgärder för prövning av klagomål och andra ärenden. Några uttryckliga begränsningar för vilka klagomål justitieombudsmännen får utreda finns inte, så länge klagomålen avser organ eller tjänstemän som står under deras tillsyn. Däremot anges i JO-instruktionen att förhållanden som ligger inte bör tas upp till utredning, om det inte finns särskilda skäl. Ett klagomål bör vidare inte lämnas anonymt. Ombudsmännen avgör i övrigt själva om det som framkommit ger anledning till att inleda en utredning och om en utredning föranleder särskilda uttalanden från JO:s sida. Genomgången av det svenska regelverket i fråga om JO:s tillsynsuppgift ger underlag för bedömningen att det överensstämmer i huvudsak med de internationella rekommendationerna. Sammantaget saknas det anledning att föreslå en ändring i regelverket i fråga om regleringen av justitieombudsmännens tillsynsuppgift genom JO- instruktionen. Kommitténs förslag: En tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen ska förtydligas så att det framgår att bestämmelsen inte innefattar en skyldighet för att på eget initiativ samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av I JO-instruktionen ska upplysas om att en ombudsman får ta initiativ till samråd med om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. Kommitténs bedömning: Samråd ska även fortsättningsvis kunna hållas på initiativ av både en ombudsman och konstitutions- Vid kontakt mellan ombudsmännen och bör det klarläggas när kontakten utgör samråd i den bemärkelse som anges i riksdagsordningen och JO-instruktionen. Det finns inte något behov av att ändra eller förtydliga regleringen av när chefsJO ska samråda med . Inledningsvis bör det framhållas att det finns grundläggande skillnader mellan roll som huvudman och ansvar för att styra sina myndigheter jämfört med vad som gäller för regeringen. Enligt regeringsformen styr regeringen riket och är ansvarig inför (1 kap. 6 § RF). Under regeringen lyder den statliga förvaltningen med undantag för de myndigheter som är myndigheter under (12 kap. 1 § Förvaltningsmyndigheterna är regeringens viktigaste instrument för att genomföra sin politik. Det råder ett principiellt lydnadsförhållande mellan de statliga förvaltningsmyndigheterna och regeringen. Enligt 12 kap. 2 § RF får dock ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. I bestämmelsen fastställs alltså förvaltningens självständighet i myndighetsutövning och rättstillämpning. Regeringen är ytterst ansvarig inför för myndigheternas verksamhet, dock med den begränsning som följer av 12 kap. 2 § RF. Regeringen behöver därför kunna utöva ett huvudmannaskap för stats- förvaltningen som säkerställer att myndigheterna fungerar väl. kontrollera statens myndigheter utgör också en stor del av regeringens och Det finns även en organisation under regeringen som deltar i ledningen och styrningen med olika former av under- stöd, utvärdering och tillsyn. Direktiv ges via formella styrmedel såsom förordningar och regleringsbrev. Även chefstillsättningar utgör ett formellt Därtill förekommer informella kontakter och en mer institutiona- liserad myndighetsdialog, som syftar till återkoppling från vederbörande departement och en diskussion om verksamheten i ett framåtriktat perspektiv. Dialogen är också tänkt att rymma ett enskilt personligt samtal mellan myndighetschefen och statsrådet eller statssekreteraren med inriktning på myndighetschefens arbetssituation, anställningsvillkor och utvecklings- behov.263 har inte en motsvarande kontroll- och styrfunktion i förhållande till sina myndigheter.