urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — beslut påverkas i stor utsträckning av chefsJO:s beslut om förslag till anslag för JO, eftersom i regel har beslutat i enlighet med chefsJO:s förslag som tagits in i budgetpropositionen i oförändrat skick. Beslut om förslag till anslag på statens budget är även det ett sådant beslut som chefsJO ska samråda med de övriga ombudsmännen om innan det fattas. Den nuvarande ordningen som innebär att det är en uppgift för chefsJO att, efter samråd med de övriga ombudsmännen, besluta om förslag till anslag på statens budget bör gälla även fortsättningsvis. Målsättningen bör vara att det mellan ombudsmännen ska råda enhetlighet i fråga om resurser i förhållande till arbetsbörda. En enskild ombudsmans önskan om exempelvis ökade resurser bör därför endast tillgodoses i förslaget till anslag om det framstår som rimligt i förhållande till resurserna i övrigt hos JO. Det krävs således en samordnande och beslutsfattande funktion, vilken även bör fyllas av chefsJO. ChefsJO kan vid behov samråda med om utformningen och omfattningen av , inbegripet antalet med- arbetare vid ombudsmannaexpeditionen. Frågan avgörs ytterst av . Ombudsmännen måste således förhålla sig till den budget som har fattat beslut om. Det är en uppgift för chefsJO att fördela tillgängliga medel utifrån sakliga och rimliga grunder. Att en ombudsman inte tilldelas de ekonomiska eller personella resurser som han eller hon önskar och därmed inte kan genomföra all den granskning som ombudsmannen finner påkallad inne- bär inte med nödvändighet ett obefogat ingrepp i hans eller hennes själv- ständighet. De ekonomiska ramarna för JO:s verksamhet är begränsade och definieras av budgetbeslut. En förutsättning för att enskild ombuds- man ska kunna hävda att det har skett ett otillbörligt intrång i hans eller hennes självständighet vid resursfördelningen torde därför vara att det kan påvisas att det har förekommit en på objektiva grunder felaktig eller omotiverad fördel- ning av de personella eller ekonomiska resurserna. Förhållandet till ombudsmannaexpeditionens personal Vid sidan av frågan om resursernas storlek finns också frågan om hur resurserna i form av personal ska tillsättas och tjänstgöra, och därmed också vem som ska leda arbetet inom ombudsmannaexpeditionen. tillsätts alla tjänster av chefsJO, med den möjlighet han eller hon har att delegera rätten till kanslichefen (se nuvarande 15 § andra stycket och 28 § JO-instruktionen). Den senare leder, under chefsJO, arbetet inom ombudsmannaexpeditionen (se nuvarande 13 § andra stycket JO-instruktionen). ChefsJO bestämmer, utan något krav på samråd med övriga ombudsmän, om personalens tjänstgöring (se nuvarande 13 § första stycket JO-instruktionen). Ordningen medför att ombudsmannaexpeditionens personal inte står under ombudsmännens ledning, även om ombudsmännen ansvarar för hur tillsynsarbetet bedrivs. Beslut om personalens tjänstgöring kan ha en direkt effekt på ombuds- männens möjligheter att bedriva sin verksamhet, i likhet med vissa andra beslut om resurser. Hur personalen ska disponeras är även nära knutet till chefsJO:s beslut om arbetsordning och verksamhetsplan, där bl.a. JO:s organi- sation och mål fastställs. Det är därför naturligt att det är chefsJO som beslutar om anställningar och indelningar av personalen (om möjligheten till delega- tion, se avsnitt 8.2.5.6). Genom att det är chefsJO som har ansvaret för att tillsätta de tjänster som finns hos JO får chefsJO dessutom en sammanhållen bild över organisationens behov och tillgängliga resurser. Ordningen bör också betraktas i ljuset av att chefsJO är administrativ chef för och har det övergripande ansvaret för verksamheten. Ett alternativ till detta hade varit att varje ombudsman anställde den personal som han eller hon ansåg nödvändig för att bedriva tillsynsverksamhet inom det tilldelade ansvarsområdet. Detta skulle dock förutsätta att varje ombudsman tilldelades en budget med med- följande redovisnings-, personal- och verksamhetsansvar. Även om det i viss utsträckning skulle öka ombudsmännens inbördes självständighet skulle det medföra otydligare ansvarsförhållanden och också en ökad administrativ belastning för varje ombudsman. Det har inte framkommit att en sådan ordning skulle vara önskvärd. Det finns mot denna bakgrund inte anledning att frångå ordningen att tjänsterna hos JO tillsätts av chefsJO och att chefsJO ska ha möjlighet att delegera denna rätt (se även avsnitt 8.2.5.6). Av samma skäl bör det även fortsättningsvis vara chefsJO som beslutar om principerna för hur personalen ska disponeras. Det finns särskild anledning att uppehålla sig vid den omständigheten att de anställda vid ombudsmannaexpeditionen ytterst står under chefsJO:s ledning och ansvar och vad det innebär för ombudsmännens möjligheter att ta personalen i anspråk i sin respektive tillsynsverksamhet. I förhållande till personalen leder ombudsmännen arbetet med tillsynsverksamheten. Detta innebär bl.a. att ombudsmännen avgör hur ett ärende ska handläggas, vilka inspektioner som ska genomföras och vilka beslut som ska fattas i ett tillsyns- ärende. Ombudsmännen har dock inte något personalansvar för tjänstemännen på tillsynsavdelningarna eller Opcat-enheten, och ombudsmännen kan också vara begränsade i fråga om i vilken utsträckning de kan lägga arbetsuppgifter på personalen. I avsaknad av det personalansvar som i regel följer med rätten att instruera personalen måste ombudsmännen beakta att de inte kan utöva arbetsledning i begreppets vanliga bemärkelse. Arbetsledningen bör i stället utövas i samförstånd mellan ombudsmännen och den som har personal- ansvaret. I slutändan, om arbetsfördelningen inte kan lösas i samförstånd eller en ombudsman genom sina instruktioner skapar en för hög arbetsbelastning för en medarbetare, bör det vara chefsJO, eller den tjänsteman som han eller hon har delegerat ansvaret till, som måste avgöra om medarbetaren kan utföra en uppgift eller inte. Detta torde således medföra att den som har personal- ansvaret också kommer att få en möjlighet och en skyldighet att i vissa fall hindra en ombudsman från att genomföra vissa åtgärder som kräver insatser av den anställde vid ombudsmannaexpeditionen. ChefsJO ansvarar inför för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att ombudsmän hushållar väl med statens medel (se nuvarande 12 § första stycket JO-instruktionen). Som framgår av redovisningen i avsnitt 8.2.1 har föreskriften sin förebild i det regelverk som gäller för intern styrning och kontroll av myndigheter under regeringen och infördes i samband med reformen av dessa frågor i förhållande till myndigheter 2011. Det bör framhållas att det i samband med reform lyftes fram att JO var en liten myndighet och troligen inte skulle ha haft krav på sig att vare sig ha internrevision eller följa förordningen om intern styrning och kontroll om den hade legat under regeringen samt att processen för intern styrning och kontroll skulle kunna tillämpas även vid JO om den hanterades på ett sätt som var ändamålsenligt och anpassat efter myndighetens behov (se avsnitt 8.2.1). Ansvaret för chefsJO enligt nuvarande 12 § första stycket JO-instruktionen är begränsat till hans eller hennes uppdrag att vara administrativ chef och att bestämma inriktningen av verksamheten i stort. Detta framgick tidigare även av författningstexten.1005 Att chefsJO inte kan hållas ansvarig för de beslut som de övriga ombudsmännen fattar i sin tillsynsverksamhet följer av att ombuds- männen har ett personligt ansvar inför och inte inför chefsJO. Därutöver ansvarar chefsJO förstås själv inför för de beslut som han eller hon fattar i sin egen tillsynsverksamhet. Som nämnts (se avsnitt 8.2.5.2) bör det för de enskilda ombudsmännen finnas ett tydligt personligt ansvar för de beslut och åtgärder som de fattar i sin tillsynsverksamhet samt att detta följs upp av . På motsvarande sätt som chefsJO inte kan hållas ansvarig för dessa beslut bör de enskilda ombudsmännen inte hållas ansvariga vare sig för beslut som chefsJO har fattat eller för åtgärder som följt av t.ex. begränsningar i resurser utanför deras kontroll. ChefsJO:s ansvar för verksamheten kan således inte omfatta frågor som en enskild ombudsman har ett personligt ansvar för. På motsvarande sätt begränsas den enskilda ombudsmannens ansvar av att han eller hon ska bedriva sin tillsyn inom ramarna för gällande riktlinjer och tillgängliga resurser. Vid avgränsningen av ombudsmannens ansvar kan det också finnas andra förhållanden som bör vägas in, såsom i vilken utsträckning ombuds- mannen utnyttjat sin möjlighet att samråda med i organisatoriska frågor. För att förtydliga att chefsJO:s ansvar inte omfattar hela JO:s kärnverksam- het bör det på nytt föreskrivas i JO-instruktionen att chefsJO:s ansvar för 1005 angavs i 12 § första stycket JO-instruktionen att chefsJO var administrativ chef och bestämde inriktningen av verksamheten i stort samt att han eller hon därvid ansvarade inför för verksamheten m.m. I samband med riksdagsöversyn kom begränsningen av chefsJO:s ansvar, ”därvid”, att falla bort ur JO-instruktionen, utan att någon ändring i sak var avsedd. (Se avsnitt 8.2.2 .) verksamheten inför är avgränsat till hans eller hennes uppgifter som administrativ chef. Att chefsJO är administrativ chef innebär att han eller hon också har exempelvis ett samordnande ansvar för att redovisa JO:s verksamhet i sin helhet och är den person som ytterst företräder i externa samman- hang. Detta fråntar dock inte de övriga ombudsmännen deras ansvar för sina beslut. Att de övriga ombudsmännen enbart ansvarar för de beslut de fattar och de åtgärder de vidtar i övrigt följer av deras personliga uppdrag och av att de inte är formellt delaktiga i de administrativa beslut som chefsJO fattar och som avser JO som organ. Det behöver således inte uttryckas i författningstext. Sammantaget måste alltså processen för intern styrning och kontroll hos JO hanteras på ett sätt som är ändamålsenligt och anpassat efter JO:s behov. Detta bör vara något som beaktas vid framtagandet av verksamhetsplanen, intern- revisionen och utvärderingen av verksamheten gentemot eventuella mål. 8.2.5.5 Ombudsmännens samråd med chefsJO Kommitténs förslag: En ombudsman ska samråda med chefsJO om inspektioner som han eller hon avser att genomföra. En ombudsman ska också samråda om andra undersökningar som han eller hon avser att genomföra, om det finns särskilda skäl för det. Kommitténs bedömning: Ombudsmännen bör inte vara skyldiga att samråda med chefsJO inför framställningar till riks- dagen eller regeringen eller inför samråd med . I JO-instruktionen föreskrivs att ombudsmännen inför vissa beslut och åtgärder ska ha samrått med chefsJO innan beslutet fattas eller åtgärden vidtas. Det rör sig om beslut att lämna en framställning till eller regeringen, beslut att genomföra en inspektion eller inleda ett initiativärende samt inför påkallande av samråd med (se nuvarande 4 § andra stycket, 5 § andra stycket och 14 § tredje stycket JO-instruktionen). Nämnda samråd kan fylla olika funktioner. Det kan vara fråga om sam- ordning och resurstilldelning men också om att skapa enhetlighet inom JO, vilket kan ha betydelse vid såväl en intern som en extern kommunikation. Det kan inte uteslutas att samrådskravet i vissa fall kan uppfattas inverka menligt på ombudsmännens inbördes självständighet i utförandet av uppdraget eller att det anses vara omotiverat. Någon tydlig motivering till varför ombudsmännen ska samråda med chefsJO inför lämnandet av en framställning till eller regeringen gavs inte när detta samrådskrav infördes i samband med JO-reform. Detta samrådskrav torde utgöra ett led i generella strävan efter att stärka chefsJO:s position i förhållande till de andra ombudsmännen. Det finns vissa omständigheter som talar för att det finns skäl att behålla nuvarande ordning med samråd inför framställningar till eller Genom att en ombudsman lämnar en sådan framställning inleds ett ärende vid vederbörande organ som måste hantera framställningen i någon form av beslut. Framställningar bör därför inte lämnas lättvindigt. samråd ges ombudsmännen tillfälle till åsikts- och erfarenhetsutbyte samt möjlighet att diskutera en framställning i ljuset av andra framställningar som JO kan därigenom verka för en enhetlig utformning av ämbetets framställningar och undvika motstridiga eller överlappande förslag. har genom valet av en ombudsman anförtrott åt honom eller henne att efter eget omdöme och på eget ansvar använda sig av de verktyg som föreskrivs i JO-instruktionen. Även om samordning och samråd inför framställningar kan ha positiva effekter bör det stå en ombudsman fritt om han eller hon vill diskutera en framställning med chefsJO eller inte. ning torde inte heller kräva omfattande personella eller ekonomiska resurser, vilket annars skulle kunna motivera samråd med chefsJO. De fördelar som ett samråd kan medföra kan inte anses uppväga det intrång i den enskilda ombudsmannens självständighet som samrådet skulle kunna utgöra. taget finns det därför inte skäl för att en ombudsman ska samråda med chefsJO innan han eller hon gör en framställning till eller regeringen. dock förutsättas att ombudsmännen informerar varandra inför sådana fram- ställningar även om det inte finns någon formell skyldighet till samråd. Liknande överväganden kan göras i frågan om en ombudsmans skyldighet att samråda med chefsJO innan ombudsmannen påkallar samråd med konstitu- Samråd med torde inte kräva några nämnvärda resurser från JO:s sida och samordningsbehovet framstår som litet. En ombudsmans möjlighet att själv påkalla samråd med utskottet för att diskutera arbetsordningen eller andra frågor av organisatorisk art är en av de få möjligheter en ombudsman har att hos uppdragsgivaren slå vakt om sin självständighet gentemot chefsJO. Att under sådana förhållanden kräva att ombudsmannen först ska samråda med chefsJO framstår som en märklig Samrådet med chefsJO skulle förvisso kunna ha den effekten att oenigheter inom JO eventuellt skulle kunna lösas inom JO utan inblandning Det kan dock diskuteras om det är en tillräcklig grund för att föreskriva att den enskilda ombudsmannen måste ta upp frågan med chefsJO innan han eller hon vänder sig till . likt att ombudsmannen, oavsett vad som föreskrivs i JO-instruktionen, har upplyst chefsJO om den frågeställning som ombudsmannen har för avsikt att samråda om med utskottet. Det bör mot denna bakgrund inte heller föreskrivas att en ombudsman ska samråda med chefsJO innan ombudsmannen påkallar ett samråd med . Det får emellertid förutsättas att oenig- heter mellan ombudsmännen i första hand löses internt inom ämbetet. Desto större behov av samordning inom JO kan finnas inför genomförandet av inspektioner eller andra undersökningar som kräver omfattande resurser. En inspektion förutsätter i regel tillgång till såväl personal som finansiella resurser för att den ska kunna genomföras. Även andra undersökningar som inte innefattar en inspektion, t.ex. vissa större projekt inom ett tillsynsområde, kan kräva sådana resurser. En ombudsman måste i sin planering förhålla sig till de resurser som finns tillgängliga. Eftersom dessa resurser är begränsade blir samordning inför en inspektion eller vissa undersökningar nödvändig. Det framstår därför som motiverat att ombudsmännen i dessa fall samråder med chefsJO som har det yttersta ansvaret för att fördela resurserna. Detta innebär dock inte att chefsJO ska kunna neka en ombudsman att genomföra en inspektion enbart på den grunden att den inte framstår som relevant ur ett tillsynsperspektiv. Däremot kan det ifrågasättas om motsvarande behov av samordning alltid gör sig gällande inför en ombudsmans beslut att inleda ett initiativärende. Ett klagomålsärende kan kräva minst lika stora resurser som ett initiativärende att utreda. Att utredningen inleds på ombudsmannens eget initiativ och inte genom ett klagomål bör därför inte anses vara tillräcklig anledning för att ombudsmannen ska behöva samråda med chefsJO innan utredningen inleds. Vad som däremot skulle kunna uppkomma i undantagsfall är att två ombudsmän inleder initiativ i fråga om samma sak, ovetande om varandras ärenden. Eftersom det kan finnas frågor som delvis kan falla inom två olika ansvarsområden, och det vid initiativärenden inte finns ett enskilt klagomål som inleder ärendet, kan det finnas ett behov av samordning mellan ombudsmännen. Sådan samordning torde emellertid kunna ske ombuds- männen emellan utan en formell föreskrift om samrådskrav med chefsJO. Risken för överlappande initiativärenden är därför inte heller en tillräcklig anledning för att kräva att ombudsmannen ska samråda med chefsJO innan ett sådant ärende inleds. Det finns därför grund för att ändra den nuvarande ordningen på så sätt att ett sådant samråd fortsättningsvis inte ska krävas inför inledande av ett initiativärende. Sammanfattningsvis bör avgörande för samrådskravet således vara i vilken utsträckning en åtgärd leder till ett behov av samordning inom ämbetet, t.ex. om en åtgärd kräver resurser som kan påverka de andra ombudsmännens tillsynsverksamhet. Sålunda bör samrådsskyldighet råda endast inför en inspektion eller inför en annan undersökning om det finns särskilda skäl för det. Sådana skäl kan vara att undersökningen kräver omfattande resurser eller av annan anledning kan leda till begränsningar i en annan ombudsmans möjligheter att bedriva sin tillsynsverksamhet. 8.2.5.6 Delegation av beslutanderätt i administrativa frågor Kommitténs förslag: ChefsJO ska kunna delegera till kanslichefen eller till en annan tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att fatta beslut i andra administrativa frågor än om fastställande av arbetsordningen, verksamhetsplanen, årsredovisningen, anslags- framställningen, de ställföreträdande ombudsmännens tjänstgöring, personalstyrkans utformning och omfördelning av ärenden. Enligt gällande reglering i JO-instruktionen ska chefsJO fatta ett antal olika beslut av administrativ karaktär (se avsnitt 8.2.2). Det är fråga om beslut om arbetsordning, verksamhetsplan, årsredovisning och förslag till anslag på statens budget för JO. För arbetet inom ombudsmannaexpeditionen meddelar chefsJO även de råd och anvisningar som behövs utöver JO-instruktionen och det som föreskrivs i arbetsordningen. ChefsJO ska vidare tillsätta personalen och även bestämma om personalens tjänstgöring. Därutöver ska han eller hon bl.a. bestämma om öppettider för ombudsmannaexpeditionen. ChefsJO får bemyndiga kanslichefen att fatta beslut i administrativa frågor, dock inte om att anställa byråchefer (se nuvarande 15 § andra stycket Några ytterligare begränsningar av delegationsrätten finns Inte heller finns det några föreskrifter om att kanslichefen får vidare- delegera beslutanderätten till någon annan tjänsteman. ChefsJO:s möjlighet att delegera beslutanderätt i administrativa frågor är finns det beslut som kan fattas uteslutande av chefsJO. I regel är det sådana beslut som det normalt är upp till en myndighets ledning att fatta, då de är av principiell karaktär och generellt gällande för organisa- Som framgår av redovisningen under rubriken i avsnitt 8.2.4 kan den nuvarande ordningen ge upphov till gränsdragningssvårigheter i fråga om chefsJO:s möjligheter att delegera beslutanderätt. är alltså vilka beslut som bör anses förbehållna chefsJO att fatta och vilka beslut chefsJO kan delegera samt hur denna avgränsning ska ske. Vid bedömningen av om beslutanderätten kan delegeras i en fråga finns det anledning att särskilt väga in att det i förhållandet mellan chefsJO och de övriga ombudsmännen finns ett grundläggande behov av att respektera ombudsmännens inre självständighet. Många frågor av administrativ karaktär kan ha en inverkan på hur ombudsmännen kan bedriva sin tillsynsverksamhet, vilket måste beaktas av chefsJO när han eller hon väljer att delegera beslutanderätt i en fråga. En sådan inverkan bör dock inte alltid utgöra ett hinder mot att chefsJO delegerar beslutanderätten. Beslut som rör övergripande styrning och ledning av JO:s verksamhet bör inte kunna delegeras av chefsJO. Det innebär att frågor av detta slag som enligt regleringen i JO-instruktionen direkt anförtrotts åt chefsJO att hantera inte kan delegeras, t.ex. fastställande av arbetsordningen, verksamhetsplanen, årsredo- visningen och anslagsframställningen, dvs. de beslut som räknas upp i 12§ andra stycket JO-instruktionen. ChefsJO kan även fatta andra beslut som är av principiell karaktär eller av större betydelse för JO, såsom riktlinjer för verksamheten, budget, besluts- och delegationsordning och andra viktiga frågor om ekonomi och organisation. Även dessa beslut är sådana som det i normala fall är upp till en myndighets ledning att fatta och bör inte heller delegeras. ChefsJO bör dock kunna delegera beslutanderätt i andra administrativa frågor än de som nämnts under förutsättning att besluten inte kan inkräkta på ombudsmännens självständighet på ett otillbörligt eller omotiverat sätt. Det kan emellertid uppkomma gränsdragningsproblem i fråga om vad som är en sådan lednings- och styrningsfråga som faller inom chefsJO:s exklusiva beslutsbefogenhet och vad som är en administrativ fråga som kan delegeras. Ett exempel på detta är frågan om personalens tjänstgöring. anges i JO-instruktionen att chefsJO bestämmer i den frågan, vilket i huvudsak har sin grund i att i samband med JO-reform ville ändra den ordning där var och en av ombudsmännen självständigt disponerade över viss personal. Enligt utskottet skulle det i stället vara en uppgift för chefsJO att i arbetsordningen eller på annat sätt närmare utforma reglerna för hur personalen skulle disponeras (se under rubriken för ombuds- mannaexpeditionens personal i avsnitt 8.2.2). Att sådana principiella och generella riktlinjer för och för personalfördelningen ska fastställas av chefsJO får närmast anses vara själv- klart. Däremot bör beslutet om personalens faktiska indelning, t.ex. vilka före- draganden som ska tjänstgöra på en viss avdelning, vara ett sådant beslut som inte nödvändigtvis behöver fattas av chefsJO. kan kanslichefen bemyn- digas att tillsätta alla tjänster utom byråchefstjänsterna (jfr avsnitt 8.2.5.7). Av detta följer att kanslichefen också kan bestämma var inom organisationen en anställd ska vara placerad utifrån de riktlinjer och principer för fördelningen som chefsJO har meddelat. Kanslichefen kan i sin arbetsledande roll, där han eller hon på delegation av chefsJO kan besluta om tillsättningar och indelningsplan och även ha arbetsmiljöansvaret för de anställda, påverka ombudsmännens möjligheter att utföra sina uppdrag. Trots detta framstår dock den rådande ordningen som både nödvändig och ändamålsenlig. ChefsJO skulle omöjligt kunna ha en sådan arbetsledande roll vid ombudsmannaexpeditionen. Om uppgiften inte kunde delegeras till kanslichefen skulle också syftet med kanslichefens roll förfelas. Behovet av att kunna delegera beslutanderätten i personalfrågor är således ett exempel på en sådan administrativ fråga som bör kunna delegeras trots att besluten kan påverka ombudsmännens möjligheter att utföra sina uppdrag. Ett annat exempel där det kan uppkomma frågor om gränsdragningen mellan vad som bör vara förbehållet chefsJO att fatta beslut om och vad som kan delegeras är sådana handböcker som finns hos JO för kansliet, inspektions- verksamheten, registraturen m.m. Det skulle kunna hävdas att handböcker av detta slag utgör sådana råd och anvisningar som chefsJO meddelar enligt JO- Till sin karaktär är sådana handböcker emellertid i regel inte bindande dokument utan snarare praktiska verktyg för den dagliga verksam- Eftersom de dessutom torde ha en begränsad inverkan på ombuds- männens möjligheter att utföra sina uppdrag kan de inte anses vara av en sådan principiell karaktär att de behöver beslutas av chefsJO, utan bör kunna beslutas