urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Kommittén bedömer att det inte finns anledning att ändra gällande ordning när det gäller möjligheten till omval av en justitieombudsman. Däremot finns det enligt kommittén skäl att föreslå att det i författning regleras att mandat- perioden vid omval av en justitieombudsman ska bestämmas till . Enligt övergångsbestämmelserna ska bestämmelsen om en treårig mandat- period tillämpas på omval av en justitieombudsman som genomförs efter ikraftträdandet av författningsförslaget. Den föreslagna regleringen kommer därmed att leda till att mandatperioden vid omval av en justitieombudsman blir kortare än vad som skulle ha blivit fallet vid ett omval enligt nuvarande ordning, under förutsättning att omvalet sker efter ikraftträdandet. Kommittén föreslår att det ska införas en ny reglering i riksdagsordningen som innebär att ett val av en justitieombudsman till chefsJO ska utlösa en ny ordinarie mandatperiod , eftersom ombudsmannen som chefsJO anförtros en ny roll i av . Enligt kommittén bör en justitieombudsman som väljs till chefsJO också ha en obegränsad möjlighet till omval i taget. Kommittén bedömer att det inte finns anledning att ändra gällande ordning när det gäller mandatperiodens längd och möjligheten till omval av en ställ- företrädande ombudsman. Entledigande, skyldighet att kvarstå i uppdrag och avgång I riksdagsordningen föreskrivs att får entlediga en ombudsman eller en ställföreträdande ombudsman som inte har förtroende. En begäran om entledigande ska framställas av . Det finns inte någon författningsreglering av möjliga entledigandegrunder, utan riks- dagen avgör i det enskilda fallet om det finns grund för entledigande. Ett beslut om entledigande kan fattas med enkel majoritet. Eftersom det enligt nuvarande regler inte föreskrivs något krav på att ett visst antal riksdagsledamöter ska delta vid ett sådant beslut kan ett entledigande i praktiken beslutas av en minoritet av ledamöter. Kommittén bedömer att det inte finns behov av att ändra bestämmelsen i riksdagsordningen om grunderna för ett entledigande av en ombudsman eller en ställföreträdande ombudsman som inte har förtroende. I förtyd- ligande syfte ger dock kommittén vissa exempel på vad som skulle kunna anses medföra att en ombudsman inte längre har förtroende och därmed utgöra grund för entledigande. När det gäller beslutsprocedur i ett ärende om entledigande av en ombudsman föreslår kommittén att det ska införas en ny reglering i riks- dagsordningen om att det ska krävas att tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter enas om ett beslut att entlediga en ombuds- man eller en ställföreträdande ombudsman som inte har förtroende. Syftet med ett förslag om en sådan besluts- och kvorumregel är att stärka ombudsmännens konstitutionella ställning och uppnå en högre grad av likhet med internationella regler och rekommendationer om entledigande av ombudsmän. Kommittén anser att det inte finns tillräckliga skäl för att föreslå en ändring i nu gällande ordning när det gäller ombudsmännens skyldighet att kvarstå i uppdrag och avgång . En ombudsman som vill avgå kommer alltså även fortsättningsvis att behöva begära medgivande till att han eller hon ska entledigas och får inte lämna sitt uppdrag utan att medgett detta. beredning och behandling av JO:s ämbetsberättelse samt viss granskning Enligt regleringen i JO-instruktionen ska ombudsmännen lämna en ämbetsberättelse till . Ämbetsberättelsen lämnas i form av en redogörelse till . Den innehåller en detaljerad beskrivning av JO:s verksamhet och organisation under det gångna verksamhetsåret. I samband med överlämnandet av ämbetsberättelsen inställer sig justitieombudsmännen och kanslichefen till såväl ett offentligt som ett slutet sammanträde hos för att även muntligen redogöra för uppgifterna i ämbetsberättelsen och sina iakttagelser under det gångna verksamhetsåret och för att svara på frågor från utskottets ledamöter om verksamhet och organisation. Denna ordning är inte författningsreglerad. Som ett ytterligare inslag i överlämnandet och utskottets beredning av redogörelsen besöker tjänstemän från JO:s ombudsmanna- expedition för att bl.a. ta del av handlingar. Enligt kommittén finns det inte något behov av ytterligare eller ändrad författningsreglering av ämbetsberättelsens innehåll. Kommittén anser också att ordningen med ombudsmännens muntliga redogörelser och möjligheten för ledamöter att ställa frågor i samband med ämbets- berättelsens överlämnande till bör bevaras samt att det inte finns något behov av en uttrycklig författningsreglering i detta avseende. Vidare bedömer kommittén att det inte finns skäl att ändra nuvarande ordning i fråga om tjänstemannagenomgång av handlingar hos JO. Författningstexten i JO-instruktionen bör dock anpassas så att den återger den ordning som tillämpas. I sitt betänkande över JO:s ämbetsberättelse gör numera regelmässigt uttalanden med anledning av ombudsmännens iakttagelser och verksamhet eller organisation. Kommittén konstaterar att uttalanden från av övergripande, principiell karaktär med anledning av JO:s ämbetsberättelse, varvid utskottet inte uttalar sig om ombudsmännens bedömningar eller ageranden i enskilda ärenden, i regel inte kan anses vara oförenliga med den grundläggande principen om ombudsmännens självständighet och ämbetets institutionella oberoende. Kommittén framhåller dock vikten av att utskottet, liksom enskilda riksdagsledamöter, avhåller sig från uttalanden och åtgärder som riskerar att ingripa i ombudsmännens självständighet och oberoende. Inom ramen för sin allmänna granskning har granskat regeringens behandling av framställningar och beslut från JO. och har också, vid den årliga beredningen av ämbetsberättelsen, möjlighet att informera sig om JO:s framställningar och beslut till regeringen. Enligt kommittén saknas det därför behov av någon annan systematisk granskning av regeringens behandling av framställningar och beslut från JO. Reglering av tillsynsuppgiften genom JO-instruktionen I regeringsformen föreskrivs att ska fastställa de generella rikt- linjerna för JO:s tillsynsuppgift och verksamhet genom regler i JO- instruktionen. Kommittén bedömer att nuvarande ordning med reglering av tillsynsupp- giften i JO-instruktionen inte innebär att utövar ett inflytande på JO:s tillsynsverksamhet som kommer i konflikt med JO:s självständighet och oberoende. Bestämmelserna om tillsynsuppgiften i JO-instruktionen är för- hållandevis allmänt hållna och det överlåts åt ombudsmännen att avgöra i princip helt självständigt på vilket sätt och med vilka medel de ska fullgöra sitt uppdrag och tillsynens inriktning. Till detta kommer att beredningskravet i lagstiftningsprocessen samt möjligheten till opinionsbildning och offentlig debatt innebär ett visst skydd mot genomförandet av ingripande förändringar i JO:s tillsynsuppgift genom ändringar i JO-instruktionen. Enligt kommittén överensstämmer dessutom det svenska regelverket i huvudsak med de inter- nationella rekommendationerna. Sammantaget saknas det enligt kommittén anledning att ändra ordningen med reglering av justitieombudsmännens till- synsuppgift genom JO-instruktionen. Av en tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen och en bestämmelse i den nuvarande JO-instruktionen följer en ömsesidig rätt för och justitieombudsmännen att påkalla samråd om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. I JO-instruktionen föreskrivs dessutom dels en skyldighet för chefsJO att samråda med i organisations- frågor av större vikt, dels en skyldighet för en justitieombudsman att samråda med chefsJO innan han eller hon påkallar ett samråd med utskottet. Kommittén bedömer att samråd även fortsättningsvis ska kunna hållas på initiativ av både en ombudsman och , men konstaterar att ordalydelsen i den aktuella tilläggsbestämmelsen i riksdagsordningen inte är helt entydig. Kommittén föreslår därför att bestämmelsen förtydligas så att det framgår att den inte innefattar en skyldighet för att på eget initiativ samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. Vidare föreslår kommittén att det i JO- instruktionen upplyses om att enligt tilläggsbestämmelsen i riksdagsordningen får ombudsmännen och ta initiativ till samråd om arbets- ordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. Kommittén anför att det torde ligga i såväl ombudsmännens som intresse att det tydliggörs när ett samråd ska äga rum eller när det har ägt rum i en viss fråga och att det får vara ombudsmännens och utskottets uppgift att i det enskilda fallet fastslå när det är fråga om samråd samt hur samrådsförfarandet ska ske. Kommittén noterar att bestämmelsen i JO-instruktionen om chefsJO:s skyldighet att samråda med innefattar ett visst mått av otydlighet eftersom det varken av lagtexten eller förarbetena framgår vad som avses med organisationsfrågor av större vikt. Vad som ska anses utgöra sådana frågor får i stället avgöras genom en bedömning i det enskilda fallet. Kommittén bedömer inte att det finns något behov av att ändra eller förtydliga denna bestämmelse. Finansiell kontroll och uppföljning av JO:s verksamhet JO:s årsredovisning lämnas inte som en redogörelse till . Den blir därför inte föremål för utskottsberedning eller behandling i kammaren. Den anmäls vid ett utskottssammanträde i . ChefsJO infor- merar om årsredovisningen, liksom JO:s förslag till anslag på statens budget, vid ett utskottssammanträde i . Denna ordning avviker från vad som gäller för årsredovisningar från andra riksdagsorgan. JO:s årsredovisning granskas av i den årliga revisionen. har också möjlighet att genomföra effektivitetsrevision av JO:s verksamhet. Någon sådan revision har inte genomförts. Riks- revisionens revisionsberättelser respektive revisionsrapporter diarieförs hos och lämnas till ekonomienheten, där de läggs till handlingarna utan någon ytterligare åtgärd. Vid en sammantagen bedömning, där kommittén beaktar bl.a. risken för otillbörligt intrång i ombudsmännens självständighet eller oberoende, anser kommittén att det inte finns tillräckliga skäl för att JO:s årsredovisning ska lämnas till som en redogörelse. Däremot bör det enligt kommittén säkerställas att revisionsberättelser respektive revisions- rapporter om JO kommer till del. Kommittén anser att det bör vara uppgift att bestämma utformningen av en ordning som bedöms tillgodose utskottets behov av finansiell kontroll av JO:s verksamhet. Åtal mot en justitieombudsman för ett brott begånget i utövningen av hans eller hennes uppdrag får beslutas endast av . Justitie- ombudsmännen har fullt straffrättsligt ansvar för sina åtgärder i uppdraget. Ombudsmännen saknar alltså åtalsimmunitet när det gäller åtgärder som de vidtar inom ramen för sitt uppdrag. Sådan immunitet gäller emellertid för exempelvis ledamöter i och för Europeiska ombudsmannen. Enligt kommittén har det inte framkommit någon omständighet som ger skäl att anta att nuvarande ordning för åtal av justitieombudsmän skulle utgöra ett otillbörligt intrång i deras oberoende, eller att det av något annat skäl skulle finnas anledning för kommittén att föreslå en ändring när det gäller åtal mot ombudsmännen och/eller tjänstemän med beslutsbefogenhet hos . Kommittén bedömer att det därför inte finns anledning att lämna något förslag om åtalsimmunitet. Det är enligt kommittén inte heller påkallat att i författning reglera hur ett eventuellt åtal som beslutats av mot en justitieombudsman ska väckas och utföras. har ett författningsreglerat uppdrag att bl.a. utfärda anvisningar för utarbetandet av förslag till anslag på statens budget för vissa av myndigheter, upprätta anslagsdirektiv över de finansiella villkor som ska gälla för JO, betala ut löner m.m., ansvara för centrala kollektivavtal och företräda bl.a. JO som arbetsgivare i tvister om dessa. Riksdagsförvalt- ningen meddelar även föreskrifter om bl.a. personaladministration, registre- ring och gallring av allmänna handlingar samt arkivfrågor. Utöver dessa för- fattningsreglerade uppgifter har JO och ingått överens- kommelser om administrativ samverkan i fråga om bl.a. ekonomiadministra- tion, säkerhet, it-tjänster och tryckeritjänster. JO hyr dessutom sina lokaler av . Kommittén bedömer att det inte finns anledning att ändra det författnings- reglerade uppdrag som har i förhållande till JO, bl.a. mot bakgrund av att det framstår som nödvändigt och lämpligt att ett organ under meddelar centrala föreskrifter för exempelvis budgetpro- cessen. I de fall där det i och för sig skulle kunna finnas en möjlighet för JO att själv utföra en uppgift såsom omhändertagande av kollektivavtals- och arkivfrågor har det inte framkommit att det skulle vara en önskvärd uppgift för JO. Den inverkan som dessa frågor skulle kunna ha på JO:s oberoende ställning bedöms vidare vara begränsad. Inte heller i fråga om den administrativa samverkan mellan myndigheterna bedömer kommittén att det finns anledning att föreslå en ändring. Att tjänsterna utförs av medför förvisso att JO till viss del är beroende av . Det framstår dock som osannolikt att det skulle uppkomma en situation där rådande förhållanden har en negativ effekt på JO:s tillsynsverksamhet. Som en myndighet under , med befogenhet att meddela bl.a. direktiv och föreskrifter, är JO ändå inte helt självständig och oberoende i relation till Riksdags- förvaltningen. Detta förhållande skulle inte förändras av att de administrativa tjänsterna utfördes i egen regi eller upphandlades av privata utförare. Förhållandet till vissa myndigheter med tillsynsfunktioner Under regeringen finns flera myndigheter som har tillsynsuppdrag som omfattar bl.a. personuppgiftsbehandling, arbetsmiljö och diskriminering. När JO agerar som t.ex. arbetsgivare eller behandlar personuppgifter kommer även JO att stå under sådana myndigheters tillsyn. Detta innebär att myndigheterna i fråga kan granska och vidta åtgärder gentemot JO, trots att utgångspunkten bör vara att det enbart är genom som ska granska JO:s verksamhet. I betänkandet behandlas detta förhållande i fråga om (), , Diskriminerings- ombudsmannen (DO) och . Kommittén bedömer att den nuvarande tillsyn som utövas av Arbetsmiljö- verket, DO och inte inkräktar på JO:s oberoende och självständiga ställning på ett sådant sätt att det finns anledning att föreslå en ändring i myndigheternas nuvarande tillsynsområden eller befogenheter. Den påverkan som skulle kunna uppstå skulle kunna försvåra för JO att bedriva sin verksamhet. Den skulle dock vara av indirekt och begränsad karaktär. JO skulle också kunna vända sig till eller överklaga ett inkräktande tillsynsbeslut till domstol. Kommittén finner att det inte kan uteslutas att den tillsyn som utövar skulle kunna ha en direkt påverkan på JO:s tillsynsverksamhet genom att skulle kunna förbjuda JO att använda vissa personuppgifter vid handläggningen av tillsynsärenden. De rättsliga förutsättningarna medger dock inte att JO undantas från tillsyn enligt dataskyddsförordningen, varför kommittén inte lämnar något förslag i den delen. Kommittén bedömer vidare att det vid dessa förhållanden inte heller finns skäl att undanta JO från den tillsyn som kan utövas enligt brottsdatalagen. Förvaltningslagens tillämplighet och besluts överklagbarhet Av 13 kap. 6 § RF följer att ombudsmännen ska bedriva sin tillsyn i enlighet med den instruktion som beslutar. JO tillämpar inte förvaltnings- lagen direkt, men däremot tillämpar JO relevanta bestämmelser i lagen I förarbetena till den första förvaltningslagen uttalades dock att lagen skulle tillämpas av JO. Den förvaltningsrättsliga regleringen och vad som anförts i relevanta för- arbeten skulle kunna anses ge underlag för bedömningen att JO är en förvalt- ningsmyndighet som därmed ska tillämpa förvaltningslagen, om inte bestäm- melser i en annan lag eller en förordning anger något annat. har JO en särskild roll, där JO är en del av kontrollmakt och ett extra- ordinärt kontrollorgan som ligger utanför den övriga förvaltningen. Den till- synsverksamhet som JO bedriver kan vidare inte anses utgöra vanlig förvalt- ningsverksamhet och det är ombudsmannen personligen som bemyndigas att utöva tillsyn, inte myndigheten. Kommittén konstaterar utifrån redovisningen att det finns en oklarhet i rättsläget som inte är tillfredsställande. I sina överväganden redogör kommittén för de för- och nackdelar och möjliga konsekvenser som en tillämpning av förvaltningslagen i JO:s tillsyns- verksamhet skulle kunna medföra. Vid en samlad bedömning finner kom- mittén att det framstår som mer lämpligt att de förfaranderegler som ska gälla för JO:s tillsynsverksamhet är samlade i JO-instruktionen. För att detta tydligt ska framgå föreslås att det i JO-instruktionen införs en bestämmelse om att förvaltningslagen inte ska vara tillämplig i JO:s tillsynsverksamhet. I ärenden som inte omfattas av vad som kan anses utgöra tillsynsverksamhet ska förvalt- ningslagen emellertid tillämpas i vanlig ordning. Det finns inte någon rättslig grund för att överklaga JO:s beslut i tillsyns- verksamheten. Vad gäller dessa beslut råder också samsyn i förarbeten, dom- stolspraxis och doktrin om att dessa inte kan överklagas. Mot bakgrund av bl.a. att JO:s uttalanden kan ha en stor påverkan på rättstillämpningen och indirekt även på den enskilda befattningshavaren, resonerar kommittén i sina överväganden om huruvida det finns anledning att införa en möjlighet för den enskilde att få beslut i ett tillsynsärende prövat av en högre instans. Kommittén konstaterar emellertid att någon sådan instans till vilken vederbörande skulle kunna överklaga JO:s tillsynsbeslut inte finns och svårligen kan inrättas med hänsyn till JO:s särskilda ställning. Kommittén konstaterar också att JO:s uttalanden saknar formell rättslig verkan och att de är bedömningar som ska vägleda tillsynsobjekten genom tyngden i den sakliga argumentationen. Det noteras vidare att ombudsmannens uppdrag och ställ- ning bygger på att han eller hon har förtroende samt att detta för- troende kan förbrukas. Vid dessa förhållanden framstår det enligt kommittén inte som nödvändigt eller lämpligt att införa en möjlighet att överklaga JO:s beslut i tillsynsärenden. I regeringsformen anges i fråga om JO:s uppdrag att ombudsmännen ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra före- skrifter samt att tillsynen ska utövas i enlighet med den instruktion som riks- dagen beslutar. Enligt JO-instruktionen ska JO ha tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet följer lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina skyldigheter. Ombudsmännen ska vidare särskilt se till att dom- stolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet följer regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet, dvs. vad som benämns objektivitets- principen, och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte åsido- sätts i den offentliga verksamheten. Ombudsmännen ska vidare verka för att brister i lagstiftningen avhjälps genom framställningar till eller regeringen. Några närmare riktlinjer för tillsynens inriktning finns inte i regel- verket, utan ombudsmännen lämnas en betydande frihet att själva bestämma hur de vill utforma sina respektive verksamheter. Kommittén finner att nuvarande bestämmelser om JO:s tillsynsuppdrag i allt väsentligt är lämpligt utformade och motsvarar det uppdrag som JO bör ha. Utifrån utpräglade förtroendekaraktär bör undvika att mer detaljerat ange inriktningen på JO:s granskning och i stället även fort- sättningsvis låta JO inom vida ramar självständigt avgöra vad som ska granskas utifrån rådande förhållanden. Däremot finner kommittén anledning att lämna ett förslag om att utvidga JO:s uppdrag att särskilt granska att objektivitetsprincipen följs till att avse all verksamhet som omfattas av JO:s tillsyn och således även privata aktörers verksamhet i den del den innefattar myndighetsutövning. Under JO:s tillsyn står som huvudregel alla myndigheter och deras befatt- ningshavare, men även privata rättssubjekt när de utför uppgifter som inne- fattar myndighetsutövning. När sådana organisationer eller befattningshavare utför offentliga förvaltningsuppgifter som inte innefattar myndighetsutövning omfattas de dock inte av JO:s tillsyn. I takt med att en ökad andel av den offentliga förvaltningen utförs av privata rättssubjekt kommer området för JO:s tillsyn därför att krympa, som den enskilde som väljer en privat utförare för en sådan tjänst inte alltid kan få till stånd en granskning av utföraren som motsvarar JO:s granskning av myndigheter. Kommittén bedömer att det inom det offentligfinansierade välfärdsområdet kan finnas anledning att stärka skyddet av den enskildes grundläggande fri- och rättigheter genom att låta viss privat verksamhet omfattas av JO:s tillsyn även i det fall det formellt sett inte är fråga om myndighetsutövning. Enligt kommitténs uppfattning skulle dock ett generellt stadgande som exempelvis bygger på kriterier som offentlig finansiering eller offentliga förvaltnings- uppgifter få en alltför omfattande räckvidd i förhållande till det syfte som ska uppnås med utvidgningen. En utökning av JO:s tillsynskrets bör därför ske genom en reglering av vilka specifika verksamhetsområden som ska omfattas av JO:s tillsyn. En sådan reglering skulle kräva bl.a. en noggrann genomgång av varje specifikt område samt överväganden om vilka verksamheter och typer av utförare som ska omfattas samt om hur de regelverk aktörerna ska följa kan behöva kompletteras. Att göra en sådan genomgång och sådana specifika överväganden ligger inte i kommitténs uppdrag. Kommittén föreslår dock att regleringen i JO-instruktionen ska utformas så att det framgår att JO:s tillsyn över privata utförare omfattar fysiska och juridiska personer såvitt avser den verksamhet som utgör myndighetsutövning. Förslaget är en anpassning till hur motsvarande bestämmelse i den nuvarande JO-instruktionen har tillämpats. När det kommer till JO:s tillsyn över befattningshavare vid försvarsmakten finns det en särreglering i JO-instruktionen som innebär att tillsynen omfattar endast befäl av lägst fänriks grad och dem som innehar motsvarande tjänsteställning. Detta medför bl.a. att ett inte obetydligt antal statsanställda befattningshavare faller utanför JO:s tillsynskrets. Kommittén bedömer att en sådan ordning framstår som omotiverad och föreslår därför att dessa befatt- ningshavare inte längre ska undantas från JO:s tillsyn. Enligt nuvarande ordning är en justitieombudsman som särskild åklagare likställd med en allmän åklagare vid tillämpningen av de lagregler om åklagare som finns i . Av regleringen i JO-instruktionen följer att rätte- gångsbalkens regler blir tillämpliga hos JO när en ombudsman har beslutat att ta upp ett klagomål till utredning eller har inlett en utredning på eget initiativ och utredningen i ärendet ger ombudsmannen anledning att anta att en befattningshavare har begått vissa brott i tjänsten eller uppdraget. Beviskravet för att inleda en förundersökning är lågt och det har i såväl förarbeten som doktrin diskuterats i vilken utsträckning regelverket innebär en förundersök- ningsplikt för JO. Kommittén konstaterar att åtalsbefogenheten är ett viktigt komplement till ombudsmännens möjligheter att genom uttalanden ingripa mot fel som begås i den offentliga verksamheten. Enligt kommittén är dock JO:s extraordinära tillsyn och den diskretionära prövningen av klagomål svåra att förena med den omfattande förundersöknings- och åtalsplikt som följer av nuvarande reglering i JO-instruktionen. Med hänsyn till JO:s särskilda ställning föreslår kommittén att regleringen i JO-instruktionen av JO:s uppdrag som särskild åklagare utformas så att den ger möjlighet för JO att välja i vilken utsträckning en förundersökning ska inledas respektive åtal ska väckas i ett ärende hos JO. Vidare ska en ombuds- man, utöver det som föreskrivs i , få lägga ned en förunder- sökning eller underlåta att väcka åtal om han eller hon bedömer att det finns skäl för det.