urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — delegationen (se 11.3.6) och de andra ombudsmännen – besluta om arbets- ordning, uppdelningen på tillsynsområden och fördelningen av områdena mellan de övriga ombudsmännen samt fördelningen av personal. Han bör vidare bestämma om delegation av beslutanderätt till underlydande tjänste- män. Däremot bör han inte ha något eget avgränsat tillsynsområde, utan de övriga ombudsmännen bör svara var och en för sitt tillsynsområde. I JO:s chefsbefogenheter bör ligga att han kan förbehålla sig att själv handlägga stora eller principiellt viktiga ärenden. Däremot bör han, som sagts, inte kunna ge de övriga ombudsmännen direktiv för hur de skall avgöra ett enskilt ärende. Han bör även kunna ta initiativ till och själv leda större utredningar eller uppdra åt någon annan ombudsman att företa större undersökningar inom sitt tillsynsområde. valde dock att inte gå vidare med författningsförslaget att ombudsmannen som valts till chef även skulle vara chef över de andra ombudsmännen.931 Vid behandlingen av frågan anförde i sitt betänkande bl.a. följande:932 Vad sedan gäller kompetensfördelningen mellan ombudsmännen och i samband därmed frågan om en av ombudsmännen skall ha chefsfunktioner över de andra ombudsmännen vill utskottet erinra om att i samband med reform, då JO- och MO-ämbetena samordnades till en gemensam institution, särskilt underströks att det var av stor vikt att man även i ett samordnat ämbete bibehåller ett personligt ansvar för envar av ombuds- männen beträffande bestämda ärendegrupper. Utskottet anser att man även i fortsättning bör hålla fast vid denna princip men förordar större flexibilitet beträffande ärendefördelningen för att i görligaste mån utjämna arbetsbördan mellan ombudsmännen. En sådan ordning är enligt utskottet påkallad av flera skäl. Det är sålunda inte möjligt att förutse ärendetill- strömningen inom de olika tillsynsområdena på förhand. Vid arbetstoppar inom ett tillsynsområde kan det sålunda vara rationellt att kunna föra över ärendet till en av de andra ombudsmännen. En sådan ordning torde vara nödvändig i samband med ombudsmans sjukdom, semester eller annan frånvaro när inte längre ställföreträdande ombudsmän finns att tillgå.933 Utskottet ansluter sig till utredningens förslag att en av ombudsmännen skall ha vissa chefsfunktioner. Denne bör förutom ansvaret för JO-institu- tionens administration ha till uppgift att ge allmänna riktlinjer för verksam- heten och planlägga arbetet i stort, t. ex. inriktningen av inspektionsverk- samheten. Även den ombudsman som utövar chefsfunktionen bör enligt utskottet ha ett eget tillsynsområde, som dock med hänsyn till hans andra uppgifter bör vara mindre omfattande än övriga ombudsmäns. I enlighet med vad som sagts om önskvärdheten att åstadkomma större flexibilitet mellan tillsynsområdena bör det ankomma på verksam- hetens chef att i samråd med övriga ombudsmän göra erforderliga omdis- positioner beträffande ärendefördelningen. Över huvud taget anser ut- skottet att det är av vikt att ombudsmännen samråder i principiellt viktiga frågor, vilket är ägnat att främja en enhetlig praxis inom ämbetet. Som utredningen föreslagit bör vidare samråd äga rum med JO- delegation i frågor om arbetsordning och anslag för ämbetets verksamhet. Utskottet har därför inte funnit anledning att göra något närmare uttalande 931Se SOU 1975:23 s. 24 och bet. KU 1975/76:22 s. 73. KU 1975/76:22 s. 64. 933I samband med reform avskaffades de ställföreträdande ombudsmännen till- fälligtvis. om hur tillsynsområdena närmare skall avgränsas utan förutsätter att dessa frågor kan lösas av ombudsmännen själva i samråd med JO-delegationen. Befattningen som justitieombudsman, tillika administrativ chef, kom att regleras i 8 kap. 10 § i den dåvarande riksdagsordningen, där det bl.a. angavs att justitieombudsmännen skulle vara fyra och att en av dessa också skulle vara administrativ chef och bestämma inriktningen i stort av verksamheten. Vidare angavs att den ombudsman som skulle vara administrativ chef skulle väljas för sig och övriga ombudsmän skulle väljas var för sig. Befattningen var samman- hållen på så sätt att om en ordinarie ombudsman valdes till chefsbefattningen skulle en ny mandatperiod börja löpa.934 Vidare angavs i 12 § JO-instruktion att den av ombudsmännen som valt till administrativ chef bestämmer inriktningen i stort av verksamheten. I instruktionen fanns även bestämmelser som i stora delar motsvarar 14–16 §§ i den nuvarande JO-instruktionen, vad gäller bl.a. den administrativa chefens fastställande av arbetsordning och fördelning av ärenden samt ersättare för ombudsman. I vissa andra bestämmelser i instruktionen benämndes befattningen chefsombudsmannen. Ordningen med en ombudsman som administrativ chef utvärderades av JO-utredning. Utredningen konstaterade i sitt betänkande att chefsombuds- mannens roll inte blivit den tänkte sig vid antagandet av reform och anförde följande:935 Således har chefsombudsmannen knappast alls kommit att utfärda några allmänna riktlinjer för JO-verksamheten eller planlagt arbetet i stort, t.ex. såvitt gäller inspektionsverksamheten. torde inte heller ha förordnat om några personalomflyttningar mellan de avdelningar som finns för de olika tillsynsområdena, betingade av tillfällig arbets- anhopning på en avdelning el. likn., utan var och en av ombudsmännen synes i princip helt självständigt ha disponerat över personalen på sin avdelning. Den nuvarande chefsombudsmannen synes vidare ha ett till- synsområde som är mera omfattande än vad KU förutsatte. Slutsatsen blir att JO-reform, när det gäller ledning, i praktiken inte inneburit några större förändringar, om man bortser från att antalet ombudsmän ökat från tre till fyra och att ställföreträdarna avskaffats. I realiteten synes nämligen i huvudsak gälla att var och en av ombuds- männen, liksom , har förestått var sitt ämbete. Utredningen fann vidare att en organisation med flera i det närmaste likställda ombudsmän hade svagheter och anförde bl.a. följande:936 Enligt utredningens mening är den nuvarande ordningen med ett JO- ämbete, som i praktiken utgörs av fyra självständiga enheter, behäftad med flera svagheter. En av dessa har redan nämnts, nämligen nödvändigheten av att vid en mera markant ökning av arbetsbördan ytterligare utöka antalet ombudsmän. Härtill kommer, såsom också JO-utredning fram- KU 1975/76:22 s. 66 f. 935Se SOU 1985:26 s. 244. 936Se SOU 1985:26 s. 246. höll, att en organisation med flera chefer i sig synes medföra risk för vissa spänningar, vilka kan leda till att ombudsmännen avskärmar sig från var- andra och blir obenägna att ta initiativ som påverkar varandras arbetsför- hållanden. Såsom den utredningen likaledes framhöll finns det med ett JO- ämbete, som snarare består av skilda enheter än en sammanhållen organi- sation, en risk att det utbildas olika praxis inom olika tillsynsområden; om ombudsmän uttalar olika åsikter i samma fråga ter sig det förvirrande för allmänheten och myndigheterna och är ägnat att minska ombudsmanna- institutionens auktoritet (jfr SOU 1975:23 s. 175). Ytterligare kan fram- hållas följande. Dagens organisation är inte flexibel. Ombudsmännens avdelningar fungerar, som nämnts, i praktiken som skilda enheter och det förekommer i allmänhet inte att de specialinriktade föredragandena förs över för tjänstgöring hos annan ombudsman. Det finns risk för att ombuds- man tenderar att låta antalet föredragande på sin avdelning bestämmas av det antal, som fordras för att klara av de värsta arbetstopparna . Vid mindre arbetstyngda arbetsperioder finns då en outnyttjad kapacitet som ämbetet inte kan dra fördel av. Bland annat mot den bakgrunden föreslog utredningen att enbart skulle utgöras av en justitieombudsman som stöddes i sin verksamhet av tre rättschefer, tillsatta av ombudsmannen. För att ombudsmannen skulle få en rimlig arbetsbörda föreslog utredningen vidare att delar av beslutanderätten i tillsynsärendena skulle delegeras till tjänstemän hos JO. Vid behandling av utredningens organisationsförslag937 fann att just delegationen av beslutanderätt utgjorde en grund för att inte godta förslaget om att minska antalet ombudsmän till en. Utskottet begärde i stället att den befintliga ordningen skulle behållas, att rollen för justitieombudsmannen med administrativt ansvar skulle stärkas och att befatt- ningen skulle benämnas chefsjustitieombudsmannen. Utskottet anförde bl.a. följande:938 Ett särskilt problem med utredningens förslag är emellertid den omfattande delegation av beslutanderätt till tjänstemän som förslaget förutsätter. Lik- som flera remissinstanser ifrågasätter utskottet om inte utredningens för- slag i denna del t.o.m. är för snävt med hänsyn till den arbetsbörda JO själv skulle få. En vidgad delegationsmöjlighet skulle å andra sidan leda till att JO själv tog befattning med endast en mindre del av ärendena. Därmed skulle enligt utskottets mening alltför mycket av särskilda karaktär gå förlorad. Detta leder enligt utskottets mening till att JO måste biträdas i sitt arbete av personer som valts till sina ämbeten av . De bör lämpligen vara tre till antalet. I fråga om benämningarna av ombudsmännen har utskottet beslutat förorda att ombudsmannen med den ledande ställningen kallas chefsjustitieombudsmannen och att de övriga kallas justitieombudsmän. I fråga om chefsjustitieombudsmannens uppgifter och förhållandet mellan ombudsmännen anförde utskottet följande:939 huvuduppgift bör vara att ha det över- gripande ansvaret både för verksamheten och ämbetets organisation. 937 Utredningens betänkande överlämnades till av talmanskonferensen i förs. 1985/86:6. KU 1986/87:2 s. 41. KU 1986/87:2 s. 41 f. Utskottet skall i det följande utveckla vad detta enligt utskottets mening närmare innebär. För att uppnå det nyssnämnda målet att ombudsmanna- ämbete verkligen får den eftersträvade auktoriteten och genomslagskraften är det enligt utskottet av största vikt att chefsjustitieombudsmannen har befogenhet att bestämma vilken inriktning verksamheten skall ha i stort. När det gäller frågan om hur verksamheten i praktiken skall bedrivas bör det ankomma på chefsjustitieombudsmannen att i arbetsordning bestämma hur ärenden skall fördelas och handläggas mellan honom och de övriga ombudsmännen och mellan dessa inbördes. För att det skall bli möjligt att tillgodogöra ämbetet de särskilda kunskaper och erfarenheter som justitie- ombudsmännen har eller förvärvar, är det både naturligt och lämpligt att de får ansvaret för vissa ärenden eller grupper av ärenden. Chefsjustitie- ombudsmannen skall givetvis kunna göra ändringar i en sålunda bestämd fördelning t.ex. genom att besluta sig för att själv handlägga ett nyin- kommet ärende. Beträffande förhållandet mellan chefsjustitieombudsmannen och de övriga ombudsmännen vill utskottet särskilt understryka att varje ombuds- man liksom skall handlägga sina ärenden helt självständigt. Det bör inte få förekomma att chefsjustitieombudsmannen annat än efter överens- kommelse med den handläggande ombudsmannen övertar ett ärende där handläggningen redan påbörjats. Däremot bör chefsjustitieombudsmannen i samband med fördelningen av inkommande ärenden givetvis vara oför- hindrad att besluta sig för att själv handlägga ett ärende, oavsett den inbördes fördelningen mellan ombudsmännen. I chefsjustitieombuds- mannens beslutsfunktioner ligger att han själv kan avgöra om han skall ha ett eget ansvarsområde. Liksom skall ombudsman, om under tillsynsverksam- heten uppkommer anledning att väcka fråga om författningsändring eller annan åtgärd från statens sida, få göra framställning i ämnet till eller regeringen. För justitieombudsman bör därvid gälla att han skall sam- råda med chefsjustitieombudsmannen innan han gör en sådan framställ- ning. När det gäller inspektioner och projekt skall chefsjustitieombuds- mannen kunna ta initiativ över hela fältet. Justitieombudsmännen bör ha samma befogenhet inom de ansvarsområden som tilldelats dem. De bör emellertid samråda med chefsjustitieombudsmannen om sina planer i dessa hänseenden. Med den självständiga ställning samtliga ombudsmän skall ha bör det enligt utskottets mening inte få förekomma någon form av ”överprövning” från chefsjustitieombudsmannens sida av de övriga ombudsmännens beslut. En missnöjd klagande skall således inte kunna få sin sak prövad av chefsjustitieombudsmannen efter hänvändelse till denne. Återkommer en klagande i ett ärende skall ärendet återigen – liksom – hand- läggas av samma ombudsman, om inte denne av något skäl anser sig för- hindrad att behandla ärendet. berörde organisationen av ombudsmanna- expeditionen och anförde följande:940 Som framgått av det föregående delar utskottet utredningens uppfattning att en svaghet med den nuvarande organisationen är att den tenderat att utvecklas till skilda ämbetsverk vart och ett med en ombudsman som chef. Detta innebär i första hand nackdelar när det gäller förfogandet över KU 1986/87:2 s. 42. Men givetvis är en sådan strikt uppdelning också ägnad att påverka ärendebehandlingen och ämbetets praxis. Enligt utskottets mening är det viktigt att personalen kan utnyttjas för ämbetet i sin helhet. Det bör ankomma på chefsjustitieombudsmannen att i arbetsordning eller på annat sätt närmare utforma reglerna för hur personalen skall disponeras. Ut- skottet vill endast framhålla, att personalens nuvarande faktiska bundenhet till viss JO och hans tillsynsområde bör upphöra. Utskottets syn på chefsjustitieombudsmannens administrativa roll innebär att han är ensam beslutsfattare i administrativa frågor. Givetvis bör han samråda med övrig personal om problem av administrativ natur på sätt som normalt sker på arbetsplatser inom medbestämmandelagstiftningens ramar. Beträffande hithörande frågor bör i sammanhanget erinras om möj- lighet för ombudsman att påkalla samråd med JO-delegation. beslutade i enlighet med förslag,941 som medförde begränsade förändringar av den då gällande riksdagsordningen och JO-instruktionen i dessa delar. En klar förändring var dock att chefsJO inte längre skulle ha någon formell skyldighet att samråda med de övriga ombuds- männen inför vissa beslut. Reformer av den interna styrningen och kontrollen av myndigheter JO-reform har bl.a. föreskrifter om chefsJO:s ansvar för verk- samheten och redovisningsplikt tagits in i 12 § JO-instruktionen. Ett stadgande om att chefsJO svarar för att det utförs intern revision av myndigheten infördes , i samband med en reform av revisionen av myndigheter under riksdagen.942 Bestämmelsen kompletterades 2003 med föreskrifter om vad revisionen ska avse, hur den ska bedrivas samt hur revisionsplanen ska fast- ställas.943 De nu nämnda tilläggen till JO-instruktion kom att ersättas 2011 av bestämmelser i lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestäm- melser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och Riks- revisionen (även benämnd REA-lagen944) genom en reform som föreslogs av (se bet. 2010/11:KU9) med anledning av riksdags- styrelsens framställning Intern styrning och kontroll av myndig- heter (framst. 2009/10:RS6). En hänvisning till REA-lagen infördes i stället i 12 § tredje stycket JO-instruktionen. Framställningen byggde på en utredning som tagits fram av en expertgrupp under ledning av (se 2008/09:URF4). reform syftade i huvudsak till att det i allt väsentligt skulle ställas samma krav på intern styrning och kontroll för myndigheter som för myndigheterna under regeringen. Reformen innebar bl.a. att bestämmelser om ledningens övergripande verksamhetsansvar och ledningens ansvar för 1986/87:3. 942Internrevisionen av JO utfördes tidigare av revisionsenhet. 1998/99:KU16 s. 3 f. 2001/02:190, bet. 2002/03:KU12, rskr. 2002/03:22. 944REA-lagen har ersatts av lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för myndigheter (BEA-lagen). arbetsordning, verksamhetsplan m.m. kom att regleras i myndigheternas instruktioner samt att bestämmelser om internrevision samt intern styrning och kontroll fördes in i REA-lagen. För JO:s del innebar reformen särskilt bl.a. att det föreskrevs att chefsJO skulle ansvara inför för verksamheten och se till att den bedrevs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisades på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att JO hushållade väl med statens medel. ChefsJO:s ansvar begränsades till hans eller hennes uppdrag att vara administrativ chef och bestämma inriktningen av verksamheten i stort. Reformen medförde även att det återinfördes en samrådsskyldighet för chefsJO inför beslut om arbetsordningen samt att arbetsordningen även skulle innehålla bestämmelser om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen. Därutöver föreskrevs att chefsJO, efter samråd med de övriga ombuds- männen, skulle besluta om verksamhetsplan för myndigheten samt besluta om årsredovisning och förslag till anslag på statens budget för JO. Vid sin behandling av riksdagsstyrelsens framställning sammanfattade riksdagsstyrelsens förslag om processen för intern styrning och kontroll av myndigheter enligt följande:945 Beträffande processen intern styrning och kontroll föreslår riksdagsstyrel- sen att med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sitt verksamhetsansvar samt att i denna process ska ingå momenten riskanalys, kontrollåtgärder, upp- följning och dokumentation. , och har var för sig beslutat att följa förordningen om intern styrning och kontroll. En reglering för dessa av intern styrning och kontroll motsvarande förordningens bestämmelser skulle därmed innebära dels en kodifiering av gällande ordning, dels att tydligt markerar att dessa myndigheter ska ha krav på sig om intern styrning och kontroll. För JO:s del finns enligt riks- dagsstyrelsen ännu ingen tydlig process för intern styrning och kontroll motsvarande den som regleras i förordningen. JO är en liten myndighet och skulle troligen inte haft krav på sig att ha vare sig internrevision eller följa förordningen om intern styrning och kontroll om den legat under regeringen. Även vid en mindre myndighet finns det enligt riksdagsstyrel- sen risker som behöver identifieras och åtgärdas. Detta görs oftast på olika sätt vid alla myndigheter. Förordningens bestämmelser innebär att denna process behöver vara något mer strukturerad och att den ska dokumenteras. Vidare anför riksdagsstyrelsen att om detta hanteras på ett sätt som är ändamålsenligt och anpassat efter myndighetens behov bör, menade expertgruppen, processen kunna tillämpas även vid JO. tillstyrkte i allt väsentligt riksdagsstyrelsens samtliga förslag till lagändringar.946 Som delvis redan har framgått infördes de nu nämnda JO-specifika ändringarna i 12 § JO-instruktionen. Den närmare bak- grunden till och innebörden av ändringarna behandlas närmare i avsnitt 8.2.2 2010/11:KU9 s. 13. 2010/11:KU9 s. 15. lämnade ett eget förslag till ändring i 2§ lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen. under rubriken innehåll och ansvaret för intern styrning 8.2.2 Omfattningen och innebörden av chefsJO:s uppdrag ChefsJO:s uppdrag enligt JO-instruktionen Riksdagsordningens föreskrift om antalet ombudsmän upprepas i JO-instruk- tionen. I 1 § första stycket anges att ombudsmän är fyra enligt 13 kap. 2 § RO, en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän, samt att det härutöver kan finnas en eller flera ställföreträdande ombudsmän. Vidare anges i 12 § att chefsjustitieombudsmannen enligt 13 kap. 2 § RO är administrativ chef och bestämmer inriktningen av verksamheten i stort. Uppdraget i denna del för den ombudsman som är administrativ chef, alltså chefsJO, har varit detsamma och reformer, varför ledning för vad som ryms i uppdraget i denna del får hämtas i de förarbetsuttalanden som refereras i avsnitt 8.2.1. För JO:s del innebar ändringarna vid reform bl.a. att det i 12 § första stycket JO-instruktionen infördes en föreskrift om att chefsJO ansvarar inför för verksamheten och att han eller hon ska se till att verk- samheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att ombudsmän hushållar väl med statens medel. En avsikt med ändringen var att tydliggöra att det är chefsJO som utgör JO:s ledning och att chefsJO har det övergripande verksamhetsansvaret samt att stadgandet ger en grund för regleringen av ledningens ansvar för intern styrning och kontroll i REA-lagen, sedermera BEA-lagen.947 Stadgandet har sin förebild i 3 § myndighetsförordningen (2007:515), som gäller för förvalt- ningsmyndigheter under regeringen.948 JO hade i sitt yttrande över expertgruppens betänkande särskilt lyft fram att det var betydligt mer långtgående att ha ansvar för verksamheten i sin helhet än det då befintliga ansvaret för att bestämma inriktningen i stort av verksam- heten. En så extensiv definition av myndighetsledningens, dvs. chefsJO:s, verksamhetsansvar var enligt JO svårförenlig med organisationsmodellen med fyra justitieombudsmän som var och en självständigt beslutar om och ansvarar för sin del av kärnverksamheten. På förslag från JO infördes därför ett förtyd- ligande att ansvaret för verksamheten inför var knutet till uppdraget som administrativ chef och bestämmandet av inriktningen av verksamheten i 947 Se framst. 2009/10:RS6 s. 25 f. 948 Enligt 3 § myndighetsförordningen ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de för- pliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. stort enligt riksdagsordningen och JO-instruktionen.949 Stycket kom således att lyda enligt följande (utredningens kursivering): Enligt 8 kap. 11 § riksdagsordningen är chefsjustitieombudsmannen admi- nistrativ chef och bestämmer inriktningen i stort av verksamheten. Chefs- justitieombudsmannen ansvarar därvid inför för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redo- visas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att ombuds- män hushållar väl med statens medel. I samband med införandet av den nuvarande riksdagsordningen kom emeller- tid den särskilda avgränsningen av verksamhetsansvaret till chefsJO:s roll som administrativ chef och uppgiften att bestämma inriktningen av verksamheten i stort att upphävas genom att ”därvid” ströks. Någon ändring i sak synes dock inte ha varit avsedd.950 Hänvisningen till riksdagsordningen ändrades sam- tidigt till 13 kap. 2 §. Bestämmelsen i 12 § första stycket JO-instruktionen har därefter behållit samma lydelse. Verksamhetsansvarets innehåll och ansvaret för intern styrning och kontroll Vid reformen av den interna styrningen och kontrollen av myndig- heter (se bet. 2010/11:KU9) föreskrevs även att det är chefsJO som, efter samråd med de övriga ombudsmännen, i arbetsordningen ska meddela bestäm- melser om organisationen av verksamheten och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen, besluta om verksamhetsplan för myndigheten samt besluta om årsredovisning och förslag till anslag på statens budget för Riks- dagens ombudsmän (se 12 § andra stycket JO-instruktionen). Även detta nya stadgande har sin förebild i myndighetsförordningen, där det i 4 § bl.a. föreskrivs att myndighetens ledning ska besluta en arbetsordning och verksamhetsplan för myndigheten. Myndighetens ledning ska vidare enligt den nämnda paragrafen avgöra bl.a. andra ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse. I detta innefattas exempelvis ärenden om års- redovisning och budgetunderlag.951 särskilda ställning och ansvarsförhållandena mellan ombuds- männen avspeglas dock i 12 § andra stycket JO-instruktionen. Enligt expert- gruppens förslag skulle samråd med de övriga ombudsmännen äga rum inför chefsJO:s beslut om verksamhetsplan, budgetförslag och årsredovisning men inte inför beslut om arbetsordningen och fördelningen av ansvarsområden.