urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Att JO är en förvaltningsmyndighet när den utför förvaltningsuppgifter är också tydligt. JO fattar beslut i bl.a. anställnings- och utlämnandeärenden och ska här tillämpa de bestämmelser som gäller för sådana ärendeslag, med i vissa fall särregleringar för myndigheter och i vissa fall särregleringar för JO. Dessa förhållanden talar för slutsatsen att JO är en förvaltnings- myndighet som därmed ska tillämpa förvaltningslagen, om inte bestämmelser i en annan lag eller en förordning anger något annat. Med detta sagt måste JO:s särskilda roll lyftas fram. JO är en del av riks- dagens kontrollmakt och ett extraordinärt kontrollorgan som ligger utanför den övriga förvaltningen. väljer respektive ombudsman och det är ombudsmannen personligen som bemyndigas att utöva tillsyn, inte myndig- heten. Ombudsmannen fattar således beslut i eget namn och inte, som i t.ex. en domstol, myndighetens namn. Den tillsynsverksamhet som JO bedriver kan vidare inte anses utgöra vanlig förvaltningsverksamhet, även om den faktiska skillnaden mellan JO:s extraordinära tillsyn och den tillsyn som utförs av ordinarie tillsynsmyndigheter inte alltid är tydlig. Härtill kommer att det av regeringsformen framgår att tillsynsverksamheten ska utövas enligt vad som närmare anges i JO-instruktionen. JO:s tillsynsärenden avviker från den vanliga förvaltningsordningen också i det att JO helt själv bestämmer vad som ska utredas, antingen utifrån en anmälan eller helt på eget initiativ. lämnar in en anmälan till JO har inte någon rätt att få sin anmälan utredd.365 JO:s uttalanden enligt 6 § första stycket JO-instruktionen har vidare inte någon formell rättsverkan, även om beslutet såväl kan ge ledning för rättstillämp- ningen som medföra konsekvenser för t.ex. en kritiserad tjänste- Detta talar för att JO:s tillsynsverksamhet, till skillnad från vad som uttrycktes i förarbetena till förvaltningslag, inte direkt ska omfattas av förvaltningslagens bestämmelser i någon del. De förhållanden som lyfts fram visar att det finns uttalanden i förarbeten och andra förhållanden som talar för och emot att förvaltningslagen är tillämp- lig i JO:s tillsynsverksamhet. I praktiken har denna otydlighet haft en mindre påverkan på verksamheten eftersom JO bedömt att lagen inte är direkt tillämp- lig i tillsynsverksamheten. Någon självklar instans som kan överpröva detta ställningstagande finns inte i den svenska rättsordningen. förhållningssätt i stort har fungerat väl finns det en oklarhet i rättsläget som inte är tillfredsställande. Det finns därför anledning för kommittén att ta ställning till om förvaltningslagen ska vara tillämplig eller inte i JO:s tillsyns- Vid ett sådant ställningstagande finns det flera frågor som bör klargöras. En omständighet som talar för att JO:s tillsynsverksamhet bör regleras enbart av regeringsformen och JO-instruktionen är att JO är ett extraordinärt kontrollorgan som ligger utanför den ordinarie förvaltningen. Att föra in JO inom förvaltningslagens tillämpningsområde skulle kunna medföra att denna särställning påverkades på ett negativt sätt. Lagstiftaren har lämnat till JO att genom i viss utsträckning diskretionära bedömningar bestämma vilka anmäl- ningar som ska utredas närmare och vilka åtgärder som ska vidtas i dessa Avsikten får också anses ha varit att JO:s beslut i tillsynsverksam- heten inte ska gå att överklaga. Med den relativt utvecklade reglering av JO:s handläggning som finns i JO- instruktionen skulle även tydlighetsaspekter tala för att samtliga förfarande- bestämmelser bör samlas i JO-instruktionen. Man kan fråga sig vilka problem som skulle uppkomma om för- valtningslagens rättssäkerhetsprinciper och regler om god förvaltning skulle omfatta JO:s verksamhet, när JO ändå ska vara en garant för den enskildes Som redovisats i avsnitt 5.5.1 finns det vidare ett antal bestämmelser i förvaltningslagen som ändå inte skulle vara tillämpliga i JO:s tillsyns- verksamhet, eftersom de är subsidiära till bestämmelser i . risk är dock att det med tiden skulle uppstå förskjutningar när det gäller olika begrepp och definitioner, såsom vem som är part och vad som är en väsentlig påverkan, som skulle kunna medföra att bestämmelser i förvaltningslagen som tidigare inte bedömts omfatta JO blir tillämpliga. 365 Se bl.a. prop. 2016/17:180 s. 103. Enligt uttalanden i samma proposition är en enskild anmälare inte part i ett tillsynsärende (s. 295). Ett annat exempel på förändringar av bestämmelsers innebörd är att begreppet myndighetsutövning mot enskild redan utmönstrats genom förvalt- ningslagens tillkomst, vilket medför att den tidigare motiveringen – att till- synsbesluten inte utgör myndighetsutövning mot enskild – kan användas vid frågor om varför inte JO motiverar sina avskrivningsbeslut. ska ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. Det kan dock diskuteras i vilken utsträckning JO:s beslut att avskriva ett ärende kan antas påverka någons situation på det sätt som föreskrivs i förvaltnings- lagen. Om man skulle finna att förvaltningslagen även bör omfatta JO:s tillsyns- verksamhet kommer man även kunna få svårigheter att motivera avsaknaden av möjligheten att överklaga JO:s beslut, såvida inte ett över- klagandeförbud uttryckligen tas in i JO-instruktionen. Förvaltningsrätten, som i det nämnda målet fann att förvaltningslagen omfattade tillsynsverksamheten, motiverade sitt avvisningsbeslut med att JO:s kritik inte kunde antas få faktiska konsekvenser som kan leda till en väsentlig påverkan på den kriti- serade tjänstemannen. Med beaktande av de konsekvenser som ett kritikbeslut indirekt kan leda till är en sådan bedömning inte självklar. Kammarrätten behövde aldrig ta ställning till den frågan eftersom domstolen i den nationella lagstiftningen enbart prövade målet utifrån JO-instruktionen och Europa- konventionen, inte om vilka beslut som kan överklagas. Om förvaltningslagen skulle anses vara tillämplig på tillsynsverksamheten skulle således, med förvaltningslagens partsbegrepp där den granskade tjänste- mannen eller befattningshavaren kan vara part enligt uttalanden i förarbetena till förvaltningslagen366, frågor om t.ex. partsinsyn, motiveringsskyldighet och rätt att överklaga beslut uppkomma. Enligt kommitténs uppfattning är det inte önskvärt att dessa rättigheter och skyldigheter börjar gälla i JO:s tillsyns- verksamhet, än mindre att det sker utan närmare överväganden från lag- stiftaren. Vid en samlad bedömning framstår det därför som lämpligare att de förfaranderegler som ska gälla för JO:s tillsynsverksamhet är samlade i JO- instruktionen. En sådan ordning är också i linje med ordalydelsen i 13 kap. 6 § RF. För att detta tydligt ska framgå bör det i JO-instruktionen införas en bestämmelse som innebär att det är instruktionen och inte förvaltningslagen som ska gälla i JO:s tillsynsverksamhet. En utgångspunkt för en sådan ordning bör givetvis vara att JO agerar på ett sådant sätt att de principer som ligger till grund för förvaltningslagen och god och rättssäker handläggning inte åsidosätts. Förvaltningslagens föregångare var ursprungligen i stora delar en kodifiering av vad som var förvalt- ningsrättsliga grundsatser. Det torde därför vara naturligt för JO att i sin verk- samhet följa merparten av bestämmelserna. Det finns således anledning för JO 2016/17:180 s. 295. att även tillämpa relevanta bestämmelser i förvaltningslagen analogiskt i sin tillsynsverksamhet. JO handlägger även ärenden som inte omfattas av vad som kan anses utgöra tillsynsverksamhet, i vilka ärenden förvaltningslagen ska tillämpas i vanlig I fråga om vad som ska anses utgöra tillsynsverksamhet och vad som är sådan annan verksamhet där förvaltningslagen ska tillämpas kan bestäm- melserna i 13 kap. 6 § RF och 5 § JO-instruktionen ge viss ledning när det gäller omfattningen av begreppet tillsynsverksamhet. följer att JO ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra föreskrifter genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar som ombudsmännen Detta innebär att samtliga tillsynsärenden hos JO utgör en del av tillsynsverksamheten, oavsett om de inleds genom anmälan eller på ombudsmannens eget initiativ eller om det är fråga om genomförandet av en JO:s uppdrag och verksamhet som nationellt besöksorgan bör i det hänseendet anses vara så nära knutna till JO:s tillsynsverksamhet att de vid tillämpning av förvaltningslagen bör anses utgöra en del av densamma. bör samtliga åtgärder som är nödvändiga för denna ärendehantering anses utgöra en del av tillsynsverksamheten, vilket torde innefatta exempelvis registrering, kommunicering, beslutsfattande, publicering, rapportering, behandling av eventuella efterskrifter samt annan handläggning. vidare innefatta åtgärder som ärendena kan leda till i form av åtal och förande av talan om disciplinåtgärder. Vad som däremot klart torde falla utanför tillsynsverksamheten är JO:s administrativa verksamhet i form av bl.a. ekonomi- och personaladministration samt ärenden om utlämnande av allmän Vidare bör annan verksamhet som inte har någon direkt koppling till ett tillsynsärende, såsom JO:s internationella verksamhet och hantering av lagstiftningsremisser, inte omfattas av förslaget om undantag från förvalt- Kommitténs bedömning: JO:s beslut i tillsynsärenden bör inte vara Vad gäller JO:s tillsynsbeslut råder samsyn i doktrin och domstolspraxis att dessa inte kan överklagas. Det kan dock argumenteras för att ett kritikbeslut kan få konsekvenser för en enskild tjänsteman och att det därför borde finnas en möjlighet för honom eller henne att få beslutet prövat av en högre instans. En sådan möjlighet finns t.ex. för revisorer som fått en erinran från (se 32 och 36 §§ revisorslagen [2001:883]). Någon naturlig sådan instans till vilken vederbörande skulle kunna överklaga JO:s tillsynsbeslut finns emellertid inte, och kan svårligen inrättas med hänsyn till JO:s extraordinära ställning. torde ligga närmast till hands att skulle kunna anses utgöra en sådan instans, men utskottet överprövar inte enskilda beslut. kan vissa av JO:s administrativa beslut faktiskt överklagas, närmare bestämt till . JO:s tillsynsbeslut är dock av en annan karaktär än t.ex. anställningsbeslut, eftersom JO i sina till- synsbeslut verkar som en av lagens högsta övervakare och inte som arbets- givare. De uttalanden som JO gör kan ha en stor påverkan på rättstillämpningen och indirekt även på den enskilde befattningshavaren eller tjänstemannen. Uttalandena saknar dock formell rättslig verkan. Ombudsmännens uttalanden är inte bindande föreskrifter eller disciplinära sanktioner, utan bedömningar som ska vägleda tillsynsobjekten genom tyngden i den sakliga argumenta- tionen. Ombudsmannens uppdrag och ställning bygger vidare på att han eller hon har förtroende. Ombudsmannen måste därför använda sig av den makt och de befogenheter som förlänats honom eller henne under ansvar och med försiktighet. gör förvisso inte någon överprövning i JO:s beslut i enskilda ärenden. Om ombudsmannen genom uttalanden eller andra åtgärder i handläggningen av tillsynsärenden förbrukar förtroende kan detta emellertid bli en fråga för utskottet, och i förlängning för , vid den granskning som följer av JO:s ställning under utskottet och . Vid dessa förhållanden framstår det inte som nödvändigt eller lämpligt att införa en möjlighet att överklaga JO:s beslut i tillsynsärenden. Kommittén har ovan föreslagit att förvaltningslagen inte ska gälla i JO:s tillsynsverksamhet. Förvaltningslagens bestämmelser om överklagande blir således inte tillämpliga på JO:s tillsynsbeslut. Några andra bestämmelser som skulle kunna ligga till grund för överklagande av JO:s beslut i tillsynsärenden finns inte. Det saknas därför anledning att föreslå några författningsändringar i fråga om överklagande med anledning av kommitténs ställningstagande i denna del. Bestämmelserna om JO:s uppdrag är förhållandevis allmänt hållna. Enligt utredningsdirektiven har frågan väckts om det finns ett behov av att ge justitieombudsmännen närmare vägledning om var tillsynsuppdragets huvudsakliga fokus och tyngd bör ligga. Utredningen bör enligt direktiven vidare analysera och bedöma om det finns skäl att utveckla och precisera till- synsuppdraget samt föreslå eventuella författningsändringar. I avsnitt 6.1 nedan behandlas främst frågan om utformningen av tillsynsuppdraget, dvs. vad JO ska granska, målsättningen med granskningen samt hur detta utformas i lagstiftningen. I utredningsdirektiven anges även att utredningen också bör undersöka, analysera och redovisa konsekvenserna för JO:s uppdrag av att offentlig verk- samhet i allt större utsträckning bedrivs i privat regi, särskilt i förhållande till JO:s uppgift att främja rättssäkerheten och det medborgerliga perspektivet. Utredningen bör enligt direktiven även överväga och – i den utsträckning det bedöms påkallat – föreslå anpassningar av såväl JO:s tillsynsområde som gällande regelverk till nuvarande förhållanden. Dessa frågor, som utgår från den grundläggande frågan om vilka som står under JO:s tillsyn, behandlas i avsnitt 6.2. I utredningsuppdraget ingår också att behandla JO:s uppdrag som åklagare och att identifiera eventuella behov av förändringar samt lämna nödvändiga åtgärdsförslag. Frågor som avser JO:s roll som åklagare behandlas i avsnitt 6.3. Vidare ska utredningen enligt direktiven analysera i vilken utsträckning förutsättningarna för JO:s extraordinära tillsynsverksamhet påverkas av för- ändringar i den ordinarie tillsynsverksamheten och myndigheternas klago- målshantering. En sådan analys görs i avsnitt 6.4. Av direktiven följer även att utredningen ska granska dels JO:s Opcat-verk- samhet, dels JO:s internationella arbete i förhållande till bl.a. JO:s tillsynsupp- drag. Det särskilda tillsynsuppdraget inom Opcat-verksamheten behandlas i avsnitt 6.5, och i avsnitt 6.7 behandlas frågor som avser JO:s internationella arbetet. I avsnitt 6.6 redogörs för ett särskilt uppdrag som tillkommer chefsJO på det medieetiska området. I direktiven uttalas även att det är angeläget att och beslut åtnjuter respekt och att besluten får genomslagskraft hos dem som granskas. Utredningen ska därför enligt direktiven undersöka och analysera hur det för- håller sig med detta. Avsnitt 6.8 ägnas åt dessa frågor. JO:s tillsynsuppdrag har alltsedan ämbetet inrättades bestämts genom en grundläggande reglering i regeringsformen med närmare definition av upp- draget i instruktionerna för JO. I regeringsformen anges följaktligen i fråga om uppdraget enbart att JO ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verk- samhet av lagar och andra föreskrifter samt att tillsynen ska utövas i enlighet med den instruktion som beslutar (13 kap. 6 § RF). I avsnitt 5.2.5 finns en redovisning av tillsynsuppdraget i JO-instruktionen och en jämförelse med det uppdrag som lämnades i den ursprungliga instruk- tionen för ämbetet. Som framgår av redovisningen har JO kvar ett flertal av de uppgifter som ämbetet gavs instruktion. JO ska ha tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet följer lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina skyldigheter (1 § andra stycket JO-instruktionen). Ombudsmännen ska vidare särskilt se till att domstolar och förvaltnings- myndigheter i sin verksamhet följer regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte åsido- sätts i den offentliga verksamheten (3 § första stycket). Ombudsmännen ska vidare verka för att brister i lagstiftningen avhjälps genom framställningar till eller regeringen (4 §). Utöver att JO i sin tillsyn särskilt ska granska att föreskriften om saklighet och opartiskhet följs samt bevaka den enskildes grundläggande fri- och rättigheter lämnas i instruktionen inte några närmare riktlinjer för tillsynens inriktning. Ombudsmännen lämnas i stället en betydande frihet att själva bestämma hur de vill utforma sina respektive verksamheter.367 6.1.1 Förändringar i uppdraget över tid Även om flera av de grundläggande uppgifterna för JO har kvarstått mer eller mindre oförändrade i sak sedan ämbetet inrättades har tillsynsuppdraget inte varit helt oförändrat . Direktiv för inriktningen på gransk- ningen har tillkommit i instruktionerna för JO som andra har tagits bort. Redogörelsen nedan är en exemplifiering över hur uppdraget såsom det uttryckts i instruktionen har förändrats.368 I texten redovisas även exempel på uttalanden i utskottsbetänkanden som skulle kunna ha viss effekt på JO:s tillsyn. Utformningen av den grundläggande tillsynsuppgiften i den nuvarande instruktionen – att utöva tillsyn över efterlevnaden av lagar och andra författ- ningar samt över fullgörandet av åligganden – härstammar delvis års JO-instruktion. Uppdraget att granska efterlevnaden av lagar och andra författningar har förvisso varit detsamma sedan 1810 års instruktion. 367 JO:s handläggning av klagomålsärenden, inspektionsverksamheten m.m. hanteras i avsnitt 7. 368 För en mer ingående redovisning av respektive instruktion kan hänvisas till (2003). tillägg som infördes JO-instruktion ska JO emellertid granska att den som står under tillsyn ”i övrigt fullgör sina åligganden”. gades tillsynen till att även omfatta att tjänsteåligganden över huvud taget fullgörs, t.ex. att allmänna rättsgrundsatser, praxis och sedvana iakttas.369 Axberger har med utgångspunkt i detta tillägg beskrivit vidden av JO:s tillsynsuppdrag enligt följande:370 Tillsynsuppgiften stannar därmed inte vid rättslig granskning utan man- datet är vidare än så. JO har således befogenhet att redovisa lämplighets- bedömningar, dock företrädesvis sådana som har sin utgångspunkt i en rättslig reglering. JO är därvid fri att ge uttryck för vad god förvaltningssed och allmän myndighetsetik kräver. I dagens samhälle, där etiska regler och uppförandekoder av olika slag är vanligt förekommande, kan JO-praxis sägas fungera som en uppförandekod för det allmännas institutioner och företrädare. Uppgiften att särskilt se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet följer regeringsformens föreskrift om saklighet och opartiskhet samt att de inte gör intrång i medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter, infördes genom JO-instruktion. Bestämmelsen anknyter till stad- gandet om objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § RF samt de fri- och rättigheter som intagits i 2 kap. RF. I samband med JO-reform kunde flera tidigare särskilda tillsyns- uppgifter uteslutas ur författningstexten eftersom dessa skulle komma att omfattas av JO:s bevakning av de grundläggande fri- och rättigheterna. Genom omnämnandet i 2 kap. RF av tryck- och yttrandefriheten och rätten att ta del av allmänna handlingar kunde ett tidigare särskilt stadgande om att ombuds- männen särskilt skulle överväga efterlevnaden av bestämmelser om tryckfrihet och allmänna handlingars offentlighet tas bort. Inte heller överfördes den tidigare instruktionens stadgande att JO särskilt skulle granska efterlevnaden av bestämmelserna om frihetsberövanden371 och om krigsmäns behandling och omvårdnad (jfr 3 § första stycket JO-instruktion), med motive- ringen att dessa uppgifter endast utgjorde en precisering av grundläggande fri- och rättigheter.372 I grundläggande fri- och rättigheter innefattas även vad som följer av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, även benämnd (jfr 2 kap. 19 § RF). 1967:32 s. 58 f. I tidigare instruktioner skulle dock JO granska att den som står under tillsyn inte underlät att ”behörigen fullgöra sina ämbetsplikter”; se bl.a. 1 § instruktion. 370Se Axberger (2014) s. 38. 371JO hade enligt 17 § instruktion i uppdrag att även granska till JO inskickade fånglistor från häkten och straffanstalter, för att utröna grunderna och tiden för frihets- berövandena; se Ekroth (2001) s. 60. 372Se SOU 1975:23 s. 219 f. och bet. KU 1975/76:22 s. 69. JO:s allmänna rättsvårdande uppdrag – att verka för att brister i lagstift- ningen avhjälps genom framställningar till eller regeringen – har haft sina motsvarigheter i samtliga tidigare instruktioner.373 Vad som däremot inte tagits med JO-instruktioner är stadgande om att JO i sin redogörelse till även skulle påpeka brister och lämna förbättringsförslag om den allmänna hushållningen. Sådana fram- ställningar kunde även lämnas till ”Kungl. Det fanns således en möjlig- het för JO att engagera sig i rikets finanser och fungera som ett kontrollorgan av den ekonomiska lagstiftningen.374 Före införandet av JO-instruktion fanns även ett stadgande att JO skulle verka för att enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning främjas (se bl.a. 1 § första stycket JO-instruktion). I nuvarande instruktion anges i stället att JO får göra sådana uttalanden som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning (se 6 § JO-instruktionen). I tidigare instruk- tioner var detta således tydligare uttryckt som en uppgift för JO, till skillnad från den nuvarande instruktionen där sådana uttalanden ingår som en åtgärd som JO får vidta. instruktioner – fram års JO-instruktion – har innehållit stadganden om vilka typer av fel som särskilt bör beivras, t.ex. för att felen varit av visst allvarligt slag eller för att de tjänstemän som gjort felen haft vissa motiv med sitt handlande. Som exempel kan nämnas att JO-instruktion angav att JO framför allt borde uppmärksamma och beivra sådana överträdelser som antingen ”härröra från egennytta, wrångvisa, wäld och grof försumlighet”375 (2 §). Om felet i stället begåtts av oaktsamhet och utan ond avsikt kunde JO enligt instruktionen nöja sig med att informera JK om vad som förevarit (3 §). Det kan i detta sammanhang beaktas att JO ursprungligen i stor utsträckning utgjorde ett åklagarämbete och att JK, till skillnad från JO, hade andra förutsättningar att kräva rättelse av begångna fel.376 Stadgandet att JO:s främsta fokus bör vara fel som synes härröra från ”egennytta, vrångvisa, väld eller grov försumlighet” behölls JO- instruktion, med tillägget att även fel som medför en allmän osäkerhet för medborgares rättigheter särskilt bör uppmärksammas och beivras (2 §). JO-instruktion föreskrevs att JO främst bör ingripa när en enskilds rättssäkerhet kränkts eller satts i fara eller när någon åsidosatt sin tjänsteplikt av egennytta, mannamån eller grov försummelse. Vidare före- skrevs att JO borde lämna klagomål utan åtgärd, om det från allmän och enskild synpunkt är av ringa betydelse att pröva saken (3 och 8 §§). 373Se bl.a. 14–16 och 20 §§ instruktion, 14, 15, 17 och 18 §§ instruktion och 1 och 2 §§ instruktion. 374Se (2003) s. 57 och 64. 375Enligt torde med vrångvisa och väld i sammanhanget avses orättvisa respektive partiskhet. 376Se (2003) s. 43 f. och 55. Frågan om vilka ärenden som JO ska ta upp till prövning och vilka fel som ska beivras har i senare utredningar behandlats utifrån behovet av att hantera den ökade tillströmningen av klagomål.377 Vid behandlingen av JO- utrednings förslag om en generalklausul för vilka ärenden som JO bör avskriva för att bemöta denna ökning uttalade följande:378 Utskottet vill erinra om att i samband med reform framhölls att någon generell skyldighet för JO att pröva inkomna ärenden inte förelåg. Någon sådan bestämmelse är enligt utskottets mening inte heller påkallad. Den frågan kan då ställas om det är nödvändigt att instruktionen innehåller bestämmelser om att JO under vissa omständigheter skall underlåta att pröva en anmälan från enskild. Utskottet anser det tvivelaktigt om en sådan bestämmelse är av något värde. Det bör framhållas att i ett organ av så utpräglad förtroendekaraktär som förefaller det mer ändamåls- enligt att helt överlämna sådana bedömningsfrågor som om ett ärende skall upptas till prövning eller ej till JO:s eget avgörande.