urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — I denna funktion bör chefsJO vara jämställd med de övriga ombudsmännen och således inte ha en juridiskt överordnad ställning. För att klargöra detta och även värna ombuds- männens inbördes självständighet föreslår kommittén att chefsJO endast ska få besluta att omfördela ärenden till honom eller henne eller till någon av de andra ombudsmännen om det finns särskilda skäl. Av JO-instruktionen följer bl.a. att chefsJO ska, efter samråd med de övriga ombudsmännen, i arbetsordningen besluta om organisationen av verksam- heten och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen, besluta om verksamhetsplan för myndigheten samt besluta om årsredovisning och förslag till anslag på statens budget för JO. Att chefsJO ska fatta besluten efter samråd innebär att de övriga ombudsmännens inställning till besluten måste inhämtas, men chefsJO har formellt sett en möjlighet att fatta beslut som går emot de övriga ombudsmännens vilja. I JO-instruktionen finns även andra bestämmelser om uppgifter för chefsJO, såsom att chefsJO för arbetet inom ombudsmannaexpeditionen får meddela de råd och anvisningar som behövs och att chefsJO bestämmer om personalens tjänstgöring. Det föreskrivs även bl.a. att chefsJO ansvarar inför för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att JO hushållar väl med statens medel. Enligt kommittén bör chefsJO även fortsättningsvis fatta beslut om arbets- ordning, verksamhetsplan, årsredovisning och förslag till anslag på statens budget för JO efter samråd med de övriga ombudsmännen. Ytterst beslutar chefsJO i dessa frågor. När det är relevant bör chefsJO vid utformningen av dessa beslut beakta de övriga ombudsmännens inbördes självständiga ställ- ning. I sina överväganden behandlar kommittén särskilt frågor som kan påverka ombudsmännens förutsättningar att bedriva sin tillsynsverksamhet och, beroende på hur chefsJO hanterar respektive fråga, även inkräkta på vad som kan anses utgöra den enskilda ombudsmannens självständighet. Att ett beslut inverkar på de övriga ombudsmännens självständighet behöver dock inte i sig innebära att beslutet är otillbörligt, utan ombudsmännen måste i vissa fall acceptera att deras självständighet inte är fullständig och i viss utsträckning anpassa sig till de övriga ombudsmännen och verksamhetens behov. I avsnittet behandlas vidare chefsJO:s verksamhetsansvar särskilt. Så som chefsJO:s ansvar är utformat i JO-instruktionen omfattar det hela JO:s verk- samhet. Ansvaret för de beslut och åtgärder som de enskilda ombudsmännen fattar eller vidtar i sin tillsynsverksamhet bör dock falla på respektive ombuds- man. I motsvarande utsträckning kan chefsJO inte hållas ansvarig för dessa beslut, vilket inte heller var avsikten när det uttryckliga verksamhetsansvaret infördes. För att förtydliga att chefsJO:s ansvar inte omfattar hela JO:s verk- samhet föreslår kommittén att det föreskrivs i JO-instruktionen att chefsJO:s ansvar för verksamheten inför är avgränsat till hans eller hennes uppgifter som administrativ chef. Som administrativ chef kommer dock chefsJO att även fortsättningsvis ha ett samordnande ansvar för att redovisa JO:s verksamhet i sin helhet och vara den person som ytterst företräder JO- ämbetet i externa sammanhang. Ombudsmännens samråd med chefsJO I JO-instruktionen föreskrivs att en ombudsman ska samråda med chefsJO innan han eller hon gör en framställning till eller regeringen, genomför inspektioner och andra undersökningar eller påkallar samråd med . Enligt kommitténs uppfattning bör avgörande för samrådskravet vara i vilken utsträckning en åtgärd leder till ett behov av samordning inom ämbetet, t.ex. om en åtgärd kräver resurser som kan påverka de andra ombudsmännens tillsynsverksamhet. Kommittén bedömer därför att ombudsmännen inte längre bör vara skyldiga att samråda med chefsJO inför framställningar till eller regeringen eller inför samråd med . Det bör inte heller finnas någon generell skyldighet för en ombudsman att samråda med chefsJO innan ombudsmannen inleder en undersökning på eget initiativ. Däremot föreslås att en ombudsman även fortsättningsvis ska samråda med chefsJO om inspektioner som han eller hon avser att genomföra samt att en ombudsman även ska samråda om andra undersökningar som han eller hon avser att genomföra om det finns särskilda skäl för det. Delegation av beslutanderätt i administrativa frågor ChefsJO kan enligt nuvarande reglering i JO-instruktionen bemyndiga kansli- chefen att fatta beslut i administrativa frågor, dock inte att fatta beslut om att anställa en byråchef. ChefsJO kan därutöver bemyndiga tjänstemän vid ombudsmannaexpeditionen att vidta åtgärder för ett ärendes beredning. Sedan den nuvarande bestämmelsen om delegation av beslutanderätt i administrativa frågor infördes har JO förändrats vad gäller såväl personal- styrkans omfattning som de administrativa funktioner som finns vid ombuds- mannaexpeditionen. Utvecklingen har vidare medfört en ökad arbets- belastning för kanslichefen. Som organisationen ser ut rapporterar vissa tjänstemän direkt till chefsJO och det kan inte uteslutas att även andra tjänste- män kommer att behöva tilldelas arbetsuppgifter under chefsJO:s ledning. Det skulle därför vara till fördel för verksamheten om chefsJO kunde bemyndiga också andra tjänstemän att fatta administrativa beslut. Kommittén bedömer att frågor som enligt regleringen i JO-instruktionen direkt anförtrotts åt chefsJO att hantera eller som rör övergripande styrning och ledning av JO:s verksamhet i regel inte bör kunna delegeras av chefsJO. Även andra beslut som är av principiell karaktär eller av generell eller större betydelse för JO bör vara förbehållna chefsJO. ChefsJO bör dock kunna delegera beslutanderätt i andra administrativa frågor än de som nämnts. Vissa frågor av administrativ karaktär kan dock ha en inverkan på hur ombuds- männen kan bedriva sin tillsynsverksamhet, vilket måste beaktas av chefsJO när han eller hon väljer att delegera beslutanderätt i en fråga. En sådan inverkan bör dock inte alltid utgöra ett hinder mot att chefsJO delegerar beslutanderätten. En förutsättning för delegation av en fråga bör därför vara att besluten inte kan inkräkta på ombudsmännens självständighet på ett otillbörligt eller omotiverat sätt. Kommittén föreslår mot denna bakgrund att chefsJO ska kunna bemyndiga kanslichefen och andra tjänstemän att fatta beslut i andra administrativa frågor än om fastställande av arbetsordningen, verksamhetsplanen, årsredovisningen, anslagsframställningen, de ställföreträdande ombudsmännens tjänstgöring och personalstyrkans utformning. Sådan delegation ska också kunna innefatta att anställa byråchefer och att vidta åtgärder för ett ärendes beredning. Av för- slaget följer vidare att chefsJO kan delegera till kanslichefen eller en annan tjänsteman att besluta om råd och anvisningar för arbetet inom ombudsmanna- expeditionen i de fall där chefsJO bedömer att det lämpligt. Särskilda föreskrifter om JO:s personalförhållanden I fråga om JO:s personal innehåller JO-instruktionen vissa relativt detaljerade bestämmelser. Enligt föreskrifterna ska det vid ombudsmannaexpeditionen finnas en kanslichef, byråchefer och övriga tjänstemän ”enligt personal- förteckning”. ChefsJO får vid behov och om det finns tillgängliga medel anlita annan personal samt experter och sakkunniga. ChefsJO bestämmer om personalens tjänstgöring. ChefsJO tillsätter dessutom tjänster vid ombuds- mannaexpeditionen och antar personal i övrigt, i den mån han eller hon inte överlåter dessa uppgifter på kanslichefen. Kommittén finner att det även fortsättningsvis finns anledning att före- skriva att det ska finnas en kanslichef vid ombudsmannaexpeditionen. Kom- mittén bedömer dock att det inte har framkommit att det finns något behov av att uttryckligen ange byråchefer som en särskild personalkategori vid ombuds- mannaexpeditionen. Kommittén understryker dock att detta inte innefattar någon bedömning av byråchefsbefattningen som sådan. Kommittén konstaterar vidare att föreskrifterna om en personalförteckning och att anlita annan personal är obsoleta. Det bör enligt kommittén i stället vara en uppgift för chefsJO att bestämma vilken annan personal som, utöver kanslichefen, ska finnas hos JO. Att en myndighet har möjlighet att vid behov anlita uppdragstagare som experter och sakkunniga faller vidare naturligt inom myndighetens grundläggande befogenheter. Kommittén föreslår mot den bakgrunden att det ska föreskrivas i JO- instruktionen att en kanslichef och den övriga personal som chefsJO bestäm- mer ska vara anställda vid ombudsmannaexpeditionen. Vilka övriga personal- kategorier som ska vara anställda eller få anlitas vid ombudsmannaexpedi- tionen bör däremot inte längre anges i JO-instruktionen. Kommittén finner vidare att det inte bör anges att chefsJO bestämmer om personalens tjänstgöring. Att chefsJO ska fastställa de mer generella och principiella regler som bl.a. rör hur personalen ska disponeras kan anses rymmas i föreskrifterna om att chefsJO ska besluta om i arbetsordningen och råd och anvisningar för arbetet inom ombudsmanna- expeditionen. Att det är chefsJO som ytterst beslutar i personalfrågor följer även av att chefsJO är administrativ chef. Mot denna bakgrund finns det inte anledning att fortsättningsvis föreskriva i JO-instruktionen att chefsJO bestämmer om personalens tjänstgöring. Kommittén framhåller dock att någon ändring i sak inte är avsedd. Således bör personalen vid ombudsmanna- expeditionen även i fortsättningen stå under ledning av chefsJO eller den som chefsJO har delegerat ansvaret till. I den nuvarande JO-instruktionen föreskrivs att ombudsmannaexpeditionen ska hållas öppen för allmänheten under tid som chefsJO bestämmer. Kommittén bedömer att det fortsättningsvis inte bör finnas någon föreskrift om öppethållande intagen i JO-instruktionen. Enligt kommittén framstår bestämmelsen som överflödig, bl.a. mot bakgrund av andra regelverk som JO har att förhålla sig till. Det har enligt kommittén vidare inte framkommit någon anledning att i JO-instruktionen föreskriva att beslutet om öppettider ska fattas av chefsJO. Beslut om öppethållande och andra former av tillgänglighet för allmänheten bör i stället behandlas som andra administrativa beslut hos JO. Kanslichefens roll och uppdrag Kommittén konstaterar att det i olika sammanhang har anförts att det hos JO finns en administrativ, organisatorisk och strukturell otydlighet, som har lett till en osäkerhet om ansvarsfördelning och beslutanderätt i olika frågor. När det gäller kanslichefen har det särskilt lyfts fram bl.a. att det inte framgår av regelverket exempelvis hur gränsen ska dras mellan sådana verksamhets- och arbetsledningsbeslut som bör vara förbehållna chefsJO:s exklusiva behörighet respektive sådana administrativa beslut som kan fattas av kanslichefen. Tillämpningssvårigheter har noterats även i relationen mellan kanslichefens och byråchefernas ansvarsområden. Vidare har noterats att det inte framgår tydligt av regelverket i vilken utsträckning kanslichefen har möjlighet att vidaredelegera uppgifter. Kommittén bedömer att en principiell utgångspunkt bör vara att kansli- chefsbefattningen ska utgöra en resurs under chefsJO som chefsJO i egenskap av administrativ chef och ytterst ansvarig för den administrativa verksamheten hos JO kan förfoga över. Enligt kommittén bör det därför vara en uppgift för chefsJO att närmare bestämma kanslichefens roll och uppdrag på det sätt som chefsJO finner mest lämpligt. JO-instruktionens föreskrifter bör därmed vara av övergripande karaktär och ge chefsJO omfattande möjligheter att utforma ett ändamålsenligt internt regelverk för kanslichefens roll och uppdrag. Kommittén anför att det i JO-instruktionen även fortsättningsvis bör slås fast att en kanslichef ska vara anställd vid ombudsmannaexpeditionen. Kansli- chefen bör som högsta tjänsteman under chefsJO vara chef för övriga anställda vid ombudsmannaexpeditionen och överordnad såväl byråchefer som andra anställda i administrativa frågor. Relationen mellan kanslichefen och byrå- cheferna på tillsynsavdelningarna bör enligt kommittén däremot övervägas och regleras av chefsJO inom ramen för JO:s interna regelverk. Kommittén bedömer att det inte längre ska föreskrivas en allmän skyldighet för kanslichefen att biträda ombudsmännen. Enligt kommittén får det i stället vara en uppgift för chefsJO att genom bestämmelser i arbetsordningen, besluts- och delegationsordningen eller i andra interna styrdokument ange på vilket sätt kanslichefen ska biträda ombudsmännen. Vidare föreslår kommittén att det uttryckligen ska framgå av JO- instruktionen att kanslichefen, om det medges i chefsJO:s bemyndigande av kanslichefen, genom ett särskilt beslut får bemyndiga en tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att fatta beslut i kanslichefens ställe. De ställföreträdande ombudsmännens tjänstgöring Kommittén noterar att det finns indikationer på att behovet av de ställföre- trädande ombudsmännens tjänstgöring har varit betydligt mer om- fattande än vad som möjligen rymts i nuvarande regelverk. Kommittén konstaterar att det grundläggande syftet med systemet med ställföreträdande ombudsmän är att säkerställa att JO:s löpande verksamhet kan fortgå utan allvarliga störningar även när en justitie- ombudsman – helt eller delvis – är förhindrad att utföra sitt uppdrag. För att på ett adekvat sätt kunna tillgodose detta syfte bör regelverket medge att ställ- företrädande ombudsmän anlitas för tjänstgöring vid sjukdom, vakanser när en ordinarie ombudsman har avslutat sitt uppdrag och den nya ombudsmannen ännu inte har tillträtt samt vid semestrar. Enligt kommittén står det också klart att det i vissa fall, under begränsade perioder av extraordinär karaktär, kan vara motiverat att en ställföreträdande ombudsman tjänstgör parallellt med en ordinarie justitieombudsman, exempelvis om den ordinarie justitieombuds- mannen på grund av ett exceptionellt arbetsläge tillfälligt inte kan utföra samtliga sina tillsynsuppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Kommittén föreslår att det som har anförts om en ställföreträdande ombudsmans tjänstgöring ska framgå av regleringen i JO-instruktionen. Kommittén bedömer att det även fortsättningsvis ska vara en uppgift för chefsJO att besluta om en ställföreträdande ombudsmans tjänstgöring. Ny lag med instruktion för ombudsmän Kommittén föreslår att det införs en ny JO-instruktion som utgår från den nuvarande instruktionen. Vid utformningen av förslaget till den nya JO- instruktionen har kommittén beaktat såväl de ändringar som föreslås i betänkandet som de förändringar som har skett i fråga om språkbruk och författningsskrivning sedan 1986 års JO-reform. En målsättning med förslaget har varit att den nya JO-instruktionen ska vara mer överblickbar, tydlig och lättillgänglig genom användningen av bl.a. rubriker och uppdelning av paragrafer. Kommittén föreslår vidare att ett antal föreskrifter JO-instruktion inte ska föras in i den nya instruktionen, eftersom bestämmelserna i fråga antingen är obsoleta eller överflödiga eller av annan anledning inte bör ingå i den nya instruktionen. Kommittén föreslår dessutom att föreskriften om avgiftsuttag för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar i lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för myndig- heter även ska omfatta JO. JO:s roll och funktion – tillbakablick, nuläge och reflektioner för framtiden I ett avslutande avsnitt gör kommittén vissa sammanfattande noteringar om JO:s roll och funktion utifrån de konstitutionella och samhälleliga förändringar som har skett sedan ämbetet inrättades 1809. Där behandlar kommittén, i ljuset av de överväganden som kommittén redovisar i betänkandets övriga delar, den centrala frågan om roll och funktion i en modern, demokratisk rättsstat. Lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration Myndigheten för digital förvaltning Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Förvaltningslagen (2017:900) Hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) (tidigare Datainspektionen) Inspektionen för vård och omsorg Lagen (1986:765) med instruktion för ombuds- Kommunallagen (2017:725) Lagen (1994:260) om offentlig anställning Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- Lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av Fakultativt protokoll till konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (eng. Optional Protocol to the Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment) Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Regeringsformen (1974:152) Riksdagsordningen (2014:801) Socialtjänstlagen (2001:453) Tryckfrihetsförordningen (1949:105) Visselblåsarlagen Lag (2021:890) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden Yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469) Förvaltningslagen (1986:223) 1.1 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen dels att 13 kap. 2, 3 och 4 §§ och tilläggsbestämmelserna 9.17.5 och 13.2.1 ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny tilläggsbestämmelse, 13.2.2, och närmast före tilläggsbestämmelse 13.2.2 en ny rubrik av följande lydelse. Var och en av ombuds- Var och en av ombuds- män får göra framställningar hos män får göra framställningar hos med anledning av frågor med anledning av frågor som har uppkommit i hans eller som har uppkommit i hans eller ligare föreskrifter om sådana fram- ligare föreskrifter om sådana fram- ställningar finns i lagen (1986:765) ställningar finns i lagen (2023:000) ska enligt 13 kap. 6 § regeringsformen välja ombudsmän som ska utöva tillsyn över tillämpningen av lagar och andra författningar i offentlig fyra, en chefsjustitieombudsman och fyra, en chefsjustitieombudsman och ombudsmannen är administrativ chef och bestämmer inriktningen av verk- får även välja en samheten i stort. eller flera ställföreträdande ombuds- utöver välja en eller flera ställföre- man ska ha tjänstgjort som riks- trädande ombudsman ska ha tjänst- gjort som ombudsman. ställföreträdande ombudsmän får inte eller utöva verksamhet som kan rubba Valet av en ny ombudsman gäller från valet eller den senare tidpunkt som bestämmer till dess att ett nytt val har genomförts under sjätte året därefter och den som då valts har tillträtt uppdraget. Valet ska aldrig gälla längre än till utgången av det året.Valet av en ombudsman som väljs om gäller från det valet eller den senare tidpunkt som bestämmer till dess att ett nytt val har genomförts under tredje året därefter och den som då valts har tillträtt upp- draget. Valet ska aldrig gälla längre än till utgången av . opartiskhet i arbetet eller som kan skada verksamhetens anseende. ska, på eget initiativ eller på begäran av någon av begär det, samråda med en ombuds- med en ombudsman om arbets- man om arbetsordningen eller i andra ordningen eller i andra frågor av frågor av organisatorisk art. Sådant samråd får även hållas på initiativ av Tilläggsbestämmelse 13.2.2 ombudsmän samt ställ- företrädande ombudsmän ska till riks- dagen skriftligen anmäla anställning, uppdrag eller verksamhet som kan antas påverka utförandet av upp- draget som ombudsman. ombudsmän samt ställföreträdande ombudsmän väljs var för sig. Vid val med slutna sedlar tillämpas samma förfarande som vid val av talman enligt 3 kap. 4 § tredje stycket. Valet av en ombudsman gäller från valet eller den senare tidpunkt som bestämmer till dess att ett nytt val har genomförts under fjärde året därefter och den då valde har tillträtt uppdraget. Valet ska aldrig gälla längre än till utgången av . 1Senaste lydelse 2018:605. Vid val av en ombudsman till chefsjustitieombudsman gäller andra stycket. Valet av en ställföreträdande ombudsman gäller för av från valet eller den senare tidpunkt som bestämmer. får på begäran av entlediga en ombuds- man eller en ställföreträdande ombudsman som inte har förtroende. Minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riks- dagens ledamöter måste enas om ett beslut att enligt första stycket entlediga en ombudsman eller en Om en ombudsman avgår , Om en ombudsman avgår , ska välja en efter- ska välja en efter- trädare för en ny fyraårsperiod. trädare för en ny sexårsperiod. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Bestämmelserna i 13 kap. 3 § i den nya lydelsen tillämpas första gången ifråga om val som genomförs efter ikraftträdandet. I fråga om val som genom- förts före ikraftträdandet ska bestämmelserna i 13 kap. 3 § i den tidigare lydelsen tillämpas. 1.2Förslag till lag med instruktion för ombudsmän Härigenom föreskrivs följande. Grundläggande bestämmelser och organisation 1 § väljer enligt 13 kap. 6 § regeringsformen en eller flera ombuds- män (justitieombudsmän), som ska utöva tillsyn över tillämpningen av lagar och andra föreskrifter i offentlig verksamhet i enlighet med den instruktion som beslutar. 2 § ombudsmän ska enligt 13 kap. 2 § riksdagsordningen vara fyra, en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän. får dessutom välja en eller flera ställföreträdande ombudsmän. 3 § är enligt 13 kap. 2 § riksdagsordningen administrativ chef. ansvarar i det avseendet inför för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att ombudsmän hushållar väl med statens medel. 4 § Efter samråd med övriga ombudsmän ska chefsjustitieombudsmannen 1.i en arbetsordning besluta om verksamhetens organisation och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen, 2.besluta om verksamhetsplan, 3.besluta om årsredovisning, och 4.besluta om förslag till anslag på statens budget för ombuds- 5 § När chefsjustitieombudsmannen har semester eller är förhindrad att utöva sin tjänst ska den av de andra ombudsmännen som har varit ombudsman längst tid tjänstgöra i hans eller hennes ställe. Om två eller flera ombudsmän har varit ombudsmän , har den som är äldst företräde. 6 § beslutar om en ställföreträdande ombuds- mans tjänstgöring som ombudsman. En ställföreträdande ombudsman får tas i anspråk för tjänstgöring om någon ombudsman är förhindrad att utöva sin tjänst på grund av sjukdom eller semester. En ställföreträdande ombudsman får också tas i anspråk för tjänstgöring då en ombudsman har avslutat sitt uppdrag och en ny ombudsman ännu inte har tillträtt, eller om det av något annat särskilt skäl finns behov av en ställföreträdande ombudsman. 7 § Det ska finnas en expedition för verksamheten (ombudsmanna- expeditionen). Där ska en kanslichef vara anställd liksom den övriga personal som chefsjustitieombudsmannen bestämmer. Kanslichefen ska under chefsjustitieombudsmannen leda arbetet inom ombudsmannaexpeditionen. 8 § beslutar om råd och anvisningar för arbetet inom ombudsmannaexpeditionen. 9 § ska samråda med i organisationsfrågor av större vikt. 10§ En ombudsman får enligt tilläggsbestämmelse 13.2.1 i riksdagsordningen ta initiativ till samråd med om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. Av bestämmelsen följer att sådant samråd får hållas även på initiativ av utskottet. 11 § Ombudsmännen har i den omfattning som anges i 14–16 §§ tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet följer lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. 12 § Ombudsmännen ska särskilt se till att de som står under ombudsmännens tillsyn följer regeringsformens föreskrifter om saklighet och opartiskhet och att det inte görs intrång i medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter i den offentliga verksamheten. Vid tillsyn över kommunala myndigheter ska ombudsmännen beakta de former i vilka den kommunala självstyrelsen utövas. 13 § Ombudsmännen ska verka för att brister i lagstiftningen avhjälps.