urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Enligt protokollets617 inledande artikel är syftet med protokollet att upprätta ett system för regelbundna besök som genomförs av oberoende internationella och nationella organ på platser där personer hålls frihetsberövade för att före- bygga tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (se artikel 1). För att genomföra dessa besök ska en underkommitté till mot tortyr inrättas som staterna på nationell nivå ska inrätta, utse eller upprätthålla ett eller flera besöksorgan för att förebygga tortyr m.m. (artikel 2 och 3). Ett sådant senare organ benämns även nationell förebyggande mekanism, förkortat NPM (national preventive mechanism). Parterna, dvs. de undertecknande staterna, ska tillåta att underkommittén och det nationella organet besöker de platser under landets jurisdiktion och kontroll där personer är eller kan hållas frihetsberövade. Besöken ska genom- föras i syfte att, om så behövs, förstärka skyddet för dessa personer mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Enligt protokollet avses med frihetsberövande ”varje form av kvarhållande, fängslande eller placering av en person i ett offentligt eller privat förvar, som denna person inte har tillåtelse att lämna frivilligt, genom beslut av en rättslig, administrativ eller annan myndighet”. (Se artikel 4.) Enligt artikel 18 ska staterna garantera de nationella besöksorganens funk- oberoende såväl som deras personals oberoende. Staterna ska vidare vidta alla nödvändiga åtgärder för att tillgodose att de sakkunniga i de nationella besöksorganen har den kompetens och det yrkeskunnande som krävs. De ska sträva efter att uppnå jämvikt mellan könen och att etniska grupper och minoritetsgrupper i landet är nöjaktigt företrädda. Staterna åtar sig att tillhandahålla nödvändiga resurser för drift av de nationella besöks- 616Se bl.a. ingressen och artikel 1 och 4 i Opcat samt Nationellt besöksorgan – NPM, Rapport från Opcat-enheten 2018 s. 9. 617En svensk översättning av protokollet finns tillgänglig i prop. 2004/05:107, bil. När de inrättar besöksorgan ska de vederbörligen beakta principerna om den rättsliga ställningen för nationella institutioner för främjande och skydd av de mänskliga rättigheterna.618 I protokollet föreskrivs även vilka grundläggande befogenheter de natio- nella besöksorganen ska ha. Enligt artikel 19 ska organen regelbundet få granska behandlingen av frihetsberövade personer där de hålls i förvar med sikte på att, om så är nödvändigt, förstärka skyddet för dem mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Organen ska också ha rätt att lämna rekommendationer till de behöriga myndigheterna med sikte på att förbättra behandlingen av och förhållandena för frihetsberövade personer och att förebygga tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning med beaktande av FN:s normer på detta område. Organen ska dessutom få överlämna förslag och synpunkter om gällande eller föreslagen lagstiftning. För att de nationella besöksorganen ska kunna fullgöra sitt uppdrag ska de enligt artikel 20 ha rätt till följande: –tillgång till alla uppgifter om hur många personer som hålls frihets- berövade i förvar enligt definitionen i artikel 4 samt om hur många sådana förvar det finns och var de ligger –tillgång till alla uppgifter om behandlingen av sådana personer och om under vilka förhållanden de hålls i förvar –tillträde till alla platser med tillhörande anläggningar där personer hålls frihetsberövade –tillfälle att föra enskilda samtal med frihetsberövade personer utan vittnens närvaro, antingen personligen eller med hjälp av en tolk om så behövs, samt med andra personer som organet anser kunna lämna relevanta upp- lysningar –frihet att utse platser som organen önskar besöka och personer de önskar intervjua –rätt att ha kontakt med underkommittén, att delge den uppgifter samt att sammanträffa med den. I protokollet åtar sig staterna även att inte straffa den som ”röjt en uppgift” för besöksorganet (se artikel 21.1). I den engelska språkversionen av protokollet anges dock ”for having communicated to the national preventive mechanism any information, whether true or false”. I den svenska språkversionen anges i stället ”för att till den förebyggande mekanismen ha röjt en uppgift” för besöksorganet. Eftersom uttrycket röja i regel avser utlämnande av hemliga uppgifter kan den svenska översättningen av Opcat ge intryck av att det är fråga om överlämnande av information som omfattas av sekretess. Detta kan inte anses överensstämma med den ursprungliga språkversionen av proto- kollet. Bestämmelsen bör därför ges ett bredare tillämpningsområde till att i 618 De principer som avses är de s.k. Parisprinciperna som anger riktlinjer för nationella institutioner med uppgift att främja och skydda de mänskliga rättigheterna. 2004/05:107 s. 9 och avsnitt 6.5.4. första hand avse att någon har kontakt eller kommunicerar med det nationella Vidare ska konfidentiella uppgifter som hämtats in av besöksorganet vara sekretessbelagda.619 Personuppgifter får inte publiceras utan den berörda personens uttryckliga samtycke. (Se artikel 21.2.) Behöriga myndigheter ska analysera de nationella besöksorganens rekom- mendationer och inleda en dialog med det berörda organet om möjliga åtgärder för att dessa ska kunna genomföras. Vidare ska staterna offentliggöra och sprida de nationella besöksorganens årsrapporter. (Se artikel 22 och 23.) 6.5.2 Uppdraget som nationellt besöksorgan anslutning och ratificering undertecknade det fakultativa protokollet . Regeringen föreslog därefter i propositionen Svenskt godkännande av fakultativt protokoll till FN:s konvention mot tortyr m.m. (prop. 2004/05:107) dels att skulle godkänna protokollet, dels vissa lagändringar som bedömdes nödvändiga för att uppfylla de krav som protokollet ställer.620 De lagändringar som bedömdes nödvändiga föreslogs införas i lagen (1988:695) med anledning av tillträde till den europeiska konven- tionen mot tortyr m.m.621 och lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. De ändringar som föreslogs införas berörde i huvudsak mot tortyr och dess befogenheter och tillgång till uppgifter m.m. vid inspektionsbesök i . Några föreskrifter om vilket organ i som skulle fungera som nationellt besöksorgan föreslogs emellertid inte. Regeringen bedömde att , genom de kontrollfunktioner som JO och JK har, redan uppfyllde de krav som protokollet ställer på det nationella besöksorganet. Såväl JO och JK hade vid remissförfarandet invänt mot motsvarande bedömning i den remitte- rade promemorian. Regeringen konstaterade dock i propositionen att JO, som bl.a. utför inspektioner för att kontrollera att frihetsberövade personer behand- las på ett korrekt sätt, har möjlighet att uttala kritik, lämna råd och förslag till myndigheterna samt kommentera lagstiftningen. Regeringen noterade att även JK har sådana möjligheter. Enligt regeringens mening fanns det därigenom redan ett välfungerande system för kontroll av att myndigheter och de tjänste- män som utövar myndighetsutövning fullgör sina skyldigheter på ett korrekt 619 I den engelska språkversionen av Opcat anges följande: ”Confidential information collected by the national preventive mechanism shall be privileged.” 620Som grund för förslagen låg remitterade promemoria Svenskt god- kännande av tilläggsprotokoll till FN:s konvention om tortyr m.m. (dnr Ju2002/5083/). 621I lagen hade ursprungligen meddelats föreskrifter med anledning av åtaganden enligt den europeiska konventionen till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Enligt konventionen ska inter- nationella besökskommittéer inrättas, i likhet med vad som föreskrivs i Opcat. Till skillnad från Opcat ska staterna dock inte inrätta nationella besöksorgan enligt den europeiska konventionen. Lagen innehåller därför enbart bestämmelser som är avsedda att möjliggöra för de internationella kommittéerna att bedriva inspektionsverksamhet i . Den oro som uttryckts under remissförfarandet över att JO och JK inte skulle prioritera besöksverksamheten i tillräcklig grad för att skulle uppfylla protokollets krav bemötte regeringen med att den befintliga inspek- tionsverksamhet mer än väl uppfyllde dessa krav. Regeringen fann vidare att protokollets krav på sekretess för inhämtade uppgifter och skyldighet för institutionerna att tillhandahålla de nationella besöksorganen med uppgifter redan uppfylldes genom den befintliga sekretessreglering som gäller hos JO och JK samt den uppgiftsskyldighet som råder för deras tillsynsobjekt. Regeringen bedömde, bl.a. mot bakgrund av att den nationella kontroll- funktionen som utförs av JO och JK ingår i myndigheternas ordinarie verk- samhet, att godkännande av protokollet inte skulle medföra några ekonomiska konsekvenser.622 Förslagen behandlades av utrikesutskottet, som gav tillfälle att yttra sig i ärendet. underströk vikten av att JO:s handlingsfrihet inte begränsas och konstaterade att JO själv avgör vilka former den egna verksamheten kräver. Utskottet noterade också att rege- ringens förslag inte innebar att JO fick något särskilt ansvar för att fungera som nationellt besöksorgan. Utskottet fann inte att det fanns anledning att begära att regeringen återkom med ett nytt förslag om särskilda nationella besöksorgan.623 konstaterade att utrett frågan om huruvida JO och JK kan fungera som nationella besöksorgan och gjort bedöm- ningen att dessa instanser redan hade de uppgifter och befogenheter som proto- kollet kräver. hade ingen annan uppfattning och tillstyrkte regeringens förslag som sedan antogs av . Utrikesskottet noterade i sammanhanget att i fråga om JO uppfylls protokollets krav på offentliggörande och spridning av de nationella besöksorganens årsrapporter genom den årliga ämbetsberättelse som ombudsmännen lämnar till riksdagen.624 meddelade FN att JO och JK hade utsetts till nationella besöksorgan enligt Opcat.625 Efter protokollets och de nationella lagändringarnas ikraftträdande lyfte dåvarande chefsJO fram vissa förhållanden i fråga om Opcat och JO:s roll som enligt honom utgjorde skäl för en översyn av reformen med inriktning på att överväga hur en oberoende, reguljär tillsyn skulle kunna anordnas. redovisade i JO:s ämbetsberättelse för /08 vad som förevarit inför godkännande av protokollet och antagandet av de föreslagna lagändringarna samt anförde följande:626 2004/05:107 s. 18–20. 2004/05:UU13 s. 37. En motion om att skulle lämna ett sådant tillkänna- givande hade väckts med anledning av regeringens proposition. 2004/05:UU13 s. 1, 10 och 20 samt rskr. 2004/05:283. 625Se memorandum av , överlämnat av FN- representation till FN:s generalsekreterare . 2008/09:JO1 s. 19–21. JO har således inte – genom en ändring av den lagstiftning (JO-instruk- tionen) som reglerar vårt arbete – ålagts uppgiften att utgöra en svensk NPM enligt protokollet. Situationen är därför den att kommit att ansluta sig till det fakultativa protokollet utan att, som jag uppfattar det, utse ett sådant nationellt övervakningsorgan. Eftersom staterna är skyldiga att inrätta, utse eller vidmakthålla (set up, designate or maintain) ett över- vakningsorgan kan det knappast heller i och för sig finnas något krav på att utse ett sådant om staten anser att en redan existerande inrättning fyller uppgiften. Men jag anser att betydande invändningar däremot kan resas mot att anse JO:s inspektionsverksamhet vara ett verksamt medel för att uppfylla våra internationella åtaganden i detta avseende. Dessa är av såväl prin- cipiell som mera praktisk natur. hänvisade till vissa uttalanden som hade gjort i samband med JO-reform och anförde bl.a. följande: Det är angeläget att JO inte åläggs reguljära tillsynsuppgifter. JO är – och ska vara – en extraordinär institution som är oberoende av övriga stats- organ också på så sätt att JO i princip har fria händer att välja vad som ska tas upp till prövning och vad tillsynen ska inriktas på. Att anse JO utgöra en svensk NPM – med de krav på bl.a. regelbunden tillsyn som den upp- giften ställer – är inte väl förenligt med detta oberoende. lyfte vidare fram att tyngdpunkten i JO:s arbete ligger i att pröva klago- mål från enskilda och att JO saknar de resurser som krävs för att genomföra de regelbundna inspektioner som förutsätts i protokollet. konstaterade också att JO:s inspektioner väsentligen är inriktade på hur lagar och förord- ningar följs. I denna verksamhet tas t.ex. inte hjälp av medicinsk och psyko- logisk expertis, vilket innebär att JO inte är skickad att bedöma hur t.ex. långa häktningstider under vilka den intagne är underkastad restriktioner påverkar en enskild häktad. noterade också att mot tortyr – med anledning bl.a. av granskningen av tillämpning av det fakultativa protokollet – rekommenderat att på nytt överväga hur den nationella övervakningsfunktionen var anordnad. Den rekommendation som kommittén hade lämnat ledde emellertid inte till någon annan bedömning hos regeringen än att det fortfarande var regeringens uppfattning att JO:s och JK:s roller och uppgifter passade väl in i den roll för nationella besöksorgan som anges i protokollet.627 De förhållanden som rådde vid tiden, där JO bl.a. upplevde ett ökat inter- nationellt tryck att redovisa sina aktiviteter som nationellt besöksorgan och att delta i ett växande internationellt samarbete mellan besöksorgan i många länder, ledde till diskussioner mellan JO och presidium och även vissa nordiska ombudsmannakollegor.628 Detta mynnade ut i att JO under /11 lämnade en framställan till om att det i JO- instruktionen bör klargöras att JO även har i uppgift att genomföra gransk- ningar enligt Opcat.629 627Se Replies from to the recommendations and questions of the Subcommittee On Prevention Of Torture in its report on the first periodic visit to (). 2010/11:JO1 s. 17. 2010/11:JO2 s. 1. tillstyrkte JO:s förslag med vissa redaktionella ändringar i den föreslagna författningstexten. Efter godkännande trädde den föreslagna bestämmelsen, 5 a § JO-instruktionen, i kraft den 1 juli 2011.630 Bestämmelsen lyder: ”Ombudsmännen fullgör därutöver de uppgifter som ankommer på ett nationellt besöksorgan enligt det fakultativa protokollet till konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning”. JO:s anslag kom vidare att tillföras medel med anledning av uppdraget.631 Det kan konstateras i sammanhanget att JK inte fick något motsvarande uppdrag, vilket medför att JO är det enda det nationella besöksorganet.632 Genom bestämmelsen i 5 a § JO-instruktionen finns det således ett författ- ningsreglerat uppdrag till JO att fullgöra de uppgifter som ett nationellt besöksorgan enligt Opcat har. Liksom tidigare finns det dock inte några närmare nationella bestämmelser om uppdragets utformning eller besöks- organets befogenheter m.m. I fråga om bl.a. befogenheter och sekretess tillämpas i stället ordinarie regelverk för JO. 6.5.3 Genomförande av uppdraget som nationellt besöksorgan inrättades hos JO en särskild enhet, Opcat-enheten, som ska biträda justitieombudsmännen i arbetet som nationellt besöksorgan. I organi- satoriskt hänseende hör enheten enligt JO:s arbetsordning till ansvars- område 2, dvs. det område som tillhör chefsJO. Enheten utgör dock inte en del av någon av de fyra tillsynsavdelningarna utan är en egen enhet inom ombuds- mannaexpeditionen. Med den nuvarande organisationen av JO bedriver Opcat- enheten verksamhet inom samtliga ombudsmäns ansvarsområden. Beroende på vilket område ett tillsynsobjekt tillhör rapporterar enheten till vederbörande ombudsman. Vid enheten finns en enhetschef, en biträdande enhetschef och fyra föredragande.633 finns vid enheten även en medicinsk expert och en expert i psykologi.634 Enligt 5 § arbetsordningen för ombudsmän beslutar chefsJO efter samråd med berörda justitieombudsmän om riktlinjer för Opcat-enhetens verksamhet och plan för inspektionsverksamheten. Enhetschefen eller annan tjänsteman får enligt arbetsordningen på uppdrag av vederbörande ombuds- man verkställa inspektion, dock utan rätt att vid denna framställa anmärk- 2010/11:KU17 och rskr. 2010/11:196. 2010/11:1 utg.omr. 1 anslaget 2.3 ombudsmän (), bet. 2010/11:KU1, rskr. 2010/11:84. 632Det kan noteras att det av information på webbsidan för Kontoret för FN:s hög- kommissarie för mänskliga rättigheter framgår att såväl JO som JK är anmälda som nationella besöksorgan. Den informationen är således inaktuell. 633Se Nationellt besöksorgan – NPM, rapport från Opcat-enheten 2018 s. 10. 634Se Nationellt besöksorgan – NPM, rapport från Opcat-enheten 2019 s. 10. ningar eller göra sådan uttalanden som avses i 6 § första stycket JO- instruktionen. I arbetsordningen anges vidare att enhetschefen utövar den löpande arbets- ledningen på enheten och utför de administrativa uppgifter på enheten som chefsJO bestämmer. Vid enhetschefens frånvaro fullgör den biträdande enhetschefen dessa uppgifter. Opcat-enhetens verksamhet redovisas i såväl årsrapporter635 som tematiska rapporter636. Rapporterna översätts till engelska. Verksamheten redovisas även översiktligt, tillsammans med särskilt viktiga beslut och uttalanden av JO, i ett eget avsnitt i JO:s ämbetsberättelse. Därutöver publicerar JO de protokoll som upprättas vid Opcat-inspektioner på sin webbplats, . Iårsrapporten –2017 beskrivs Opcat-enhetens arbetsmetod enligt följande:637 Som regel får JO:s medarbetare i uppdrag av en ombudsman att genomföra en inspektion. leder berörd ombudsman själv inspektionen. En inspektion kan antingen vara föranmäld eller oanmäld. Erfarenheten från perioden –2014 var att en föranmäld inspektion kan genomföras effektivt. För att öka bl.a. trovärdigheten i inspektionsverksamheten ansågs det finnas ett behov av att öka andelen oanmälda inspektioner. –2014 var cirka en tredjedel av inspektionerna oanmälda. Denna andel har –2017 ökat till nästan hälften () av genomförda inspek- tioner. De iakttagelser som görs i samband med en inspektion dokumenteras i ett protokoll och redovisas för ansvarig ombudsman. Om det vid inspek- tionen uppmärksammas någon fråga som behöver utredas särskilt fattar ombudsmannen beslut om att göra det i ett initiativärende [– – –]. Det vanligaste är dock att ombudsmannen i protokollet kommenterar de iakt- tagelser som gjorts i samband med inspektionen. En ombudsman kan i sina uttalanden även be myndigheten att inom återrapportera i en fråga till JO. Systemet med återrapportering har visat sig vara ett effektivt verktyg för att kunna följa upp vilket genomslag som ombudsmännens uttalanden och rekommendationer har. Möjligheten till krav på återrapportering har kommit till användning framförallt under den senare delen av perioden. Olika typer av återrapportering kommer även fortsatt att vara ett viktigt inslag i inspektionsverksamheten eftersom de kan utgöra ett viktigt komplement till uppföljande inspektioner. I JO:s ämbetsberättelse för /19 framkommer att enheten sedan den inrättades har genomfört över 200 inspektioner och under det aktuella verksamhetsåret 34 inspektioner, vilket var en fördubbling mot före- 635Inledningsvis avsåg rapporterna , 2011–2014 respektive 2015–2017, men rapporterna avser enskilda kalenderår. Rapporternas tidsomfång följer således inte JO:s verksamhetsår i den övriga tillsynsverksamheten. 636De rapporter som publicerats är (2019), Tema isolering av intagna i häkte (2020), Frihetsberövades situation under coronapandemin (2020) och av frihetsberövade personer (2021). 637Se Nationellt besöksorgan – NPM, rapport från Opcat-enheten 2015–2017 s. 16 f. JO beslutade under verksamhetsåret att inleda sam- manlagt nio initiativärenden med anledning av iakttagelser som gjorts vid Opcat-inspektioner.638 Det förekommer även att medarbetare från Opcat-enheten deltar vid inspektioner som JO:s tillsynsavdelningar genomför av platser där människor kan hållas frihetsberövade.639 I riktlinjerna för JO:s verksamhet enligt Opcat anges följande:640 JO:s traditionella tillsynsverksamhet och JO:s uppdrag enligt Opcat har många beröringspunkter. Det är därför viktigt att information och kunskap delas mellan avdelningarna och Opcat-enheten, i syfte att främja metod- och kompetensutveckling, liksom ett samordnat synsätt på frågor kring behandlingen av frihetsberövade. Mot denna bakgrund är det ofta lämpligt att Opcat-enheten är representerad vid planering och genomförande av tillsynsavdelningarnas inspektioner av platser där människor hålls frihets- berövade. Det är också värdefullt om tillsynsavdelningarna på mot- svarande sätt ges möjlighet att delta vid Opcat-enhetens inspektioner. Sam- verkan mellan tillsynsavdelningarna och Opcat-enheten i dessa avseenden bör normalt ske. Hänsyn måste dock tas till enhetens och tillsyns- avdelningarnas övriga arbetsuppgifter. Utöver inspektioner och uttalanden i protokoll kan arbetet också bedrivas genom att iakttagelser kommuniceras i dialog med berörda myndigheter. Sådana dialogmöten kan hållas med t.ex. myndigheter som bedöms kunna bidra till en förbättring på området. Exempelvis hölls ett sådant möte med under 2019.641 Det behöver således inte vara fråga om myndigheter som själva håller personer frihetsberövade. Av JO:s riktlinjer för verksamheten framgår att Opcat-enheten även ska ta initiativ till och delta i sådana dialoger med det civila samhället. I årsrapporten uppskattades att det i fanns följande institutioner av olika slag där det förekommer frihetsberövanden: –45 kriminalvårdsanstalter (ca 4 500 platser) –32 häkten (ca 2 200 platser) –124 polisarrester (ca 1 300 platser) –23 särskilda ungdomshem (ca 700 platser) –11 LVM-hem (ca 400 platser) –minst 80 institutioner för psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård (ca 4 000 platser) –6 migrationsförvar (528 platser). 2019/20:JO1 s. 39 f. 639Se Nationellt besöksorgan – NPM, rapport från Opcat-enheten 2019 s. 15. 640Se JO:s ärende med dnr ADM 95-2019. 641Se Nationellt besöksorgan – NPM, rapport från Opcat-enheten 2018 s. 3 och 64. 6.5.4Förhållandet mellan Opcat-verksamheten och tillsynsuppdraget samt internationella rekommendationer Som framgår av redovisningen i avsnitt 6.5.2 fann tidigare chefsJO att ordningen med ett regelbundet tillsynsuppdrag inte var väl förenlig med uppdraget som JO. har JO fått ett författningsreglerat ansvar för att verka som nationellt besöksorgan. I samband med behandlingen av en annan fråga, nämligen den om en nationell rättigheter (förkortat IMR) skulle bli en del av JO, gav en utredare, professorn och tidigare justitie- ombudsmannen , i uppdrag att överväga och analysera lämpligheten i en sådan ordning. I sin utredning, JO som IMR? (Riksdags- förvaltningens dnr 1214-2016/17) behandlade Axberger, utöver IMR och det s.k. Parisprotokollet, även Opcat och vissa erfarenheter av genomförandet av Opcat i . Axberger återgav den process som lett fram till att uppdraget att utgöra nationellt besöksorgan infördes i JO-instruktionen och anförde följande:642 JO hade därmed ålagts uppdraget. Lagen om vissa internationella åtaganden mot tortyr m.m. hade dock inte ändrats, dvs. JO har inte givits några befogenheter eller uppgifter enligt den lagen. Inte heller i övrigt har någon transformering eller inkorporering skett. Det betyder att JO agerar NPM inom ramen för sina befogenheter enligt regeringsformen och JO- instruktionen. Protokollet (OPCAT) kan därvid ges betydelse tolkningsvis men inte tillämpas direkt. Det kan tilläggas att både JO och JK synes kvarstå som representanter enligt tilläggsprotokollet. Axberger redovisade även synpunkter på införlivandet som han fått från justitieombudsmännen och kanslichefen vid samt de iakttagelser som framkommit vid myndighetens internrevision.643 JO har därefter slutfört ett översynsarbete av Opcat-verksamheten. Med anledning av översynen genomfördes förändringar i JO:s arbetsordning och i riktlinjerna för Opcat-verksamheten.