urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — 2018/19:126–128. Även om , i likhet med som också utgör del av kontrollmakt, inte har en i författning skyddad särställning i förhållande till möjligheter att använda sin finansmakt bör givetvis vid sin beredning av budgeten säkerställa att JO- institutionens verksamhet inte undermineras. I fråga om ersättning till justitieombudsmännen noteras följande. Stadgan för Europeiska ombudsmannen, IOI:s riktlinjer och Venedigprinciperna innehåller uttalanden om ersättning till ombudsmän. Lönenivån för justitie- ombudsmännen är i linje med de högsta domarlönerna och fastställs efter årlig revision av en oberoende nämnd under (jfr avsnitt 2.5.8). Ett uttalat syfte med nämnden var också enligt förarbetena att justitieombudsmännens lön och övriga anställningsförmåner skulle bestämmas på ett sätt som inte riskerade att inkräkta på deras oberoende ställning. Den svenska ordningen ligger således i linje med de internationella rekommendationerna på detta område. Sammantaget bör gällande regelverk och etablerad praxis ge tillräckligt skydd för budget liksom ombudsmännens ersättningar, och det saknas skäl för utredningen att lämna förslag om föreskrifter om budget- resurser enligt vad som anges i stadgan för Europeiska ombudsmannen, IOI:s riktlinjer eller Venedigprinciperna. Kommittén påminner dock om vikten av att , vid bl.a. sin beredning av förslaget till anslag på statens budget för JO, säkerställer att JO:s självständighet och institutionella oberoende inte träds förnär. Reglering av saklighet, opartiskhet, jäv, intressekonflikter och bisysslor? Regelverket för Europeiska ombudsmannen, IOI:s riktlinjer och Venedig- principerna innehåller – i varierande utsträckning – föreskrifter om saklighet, opartiskhet, jäv, intressekonflikter och bisysslor. Dessa regler och rekommen- dationer syftar till att säkerställa att ombudsmännen agerar objektivt utan att ovidkommande hänsyn tas. Någon motsvarande författningsreglering för justitieombudsmännens del finns inte. Justitieombudsmännen omfattas inte uttryckligen av regeringsformens bestämmelser om saklighet och opartiskhet, lagen om offentlig anställnings () bestämmelser om bisysslor eller förvaltningslagens bestämmelser om jäv.243 gäller dock för anställda hos JO, som alltså inte får ha förtroendeskadande bisysslor och måste lämna uppgifter om bisysslor som kan vara förtroendeskadliga.244 När det gäller ombudsmännen finns inte heller någon annan lagstiftning angående 243I fråga om överväganden om förvaltningslagens tillämplighet i JO:s verksamhet, se avsnitt 244Med bisyssla förstås i princip varje syssla eller verksamhet som en arbetstagare har vid sidan av sin anställning och som inte är hänförlig till privatlivet. En bisyssla kan vara tillåten eller otillåten. De otillåtna bisysslorna brukar delas in i tre kategorier: förtroendeskadliga bisysslor, arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor. En och samma bisyssla kan falla in under alla tre kategorierna, dvs. vara på en gång förtroendeskadlig, arbetshindrande och konkurrerande med arbetsgivaren. I fråga om offentliganställda är det bara förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor som är lagfäst, i första hand genom 7 § . Förbuden mot arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor framgår inte av författning utan av kollektivavtal. bisysslor eller innehav av egendom och anmälan av finansiella instrument. har dock utarbetat egna riktlinjer om bl.a. jäv och bisysslor (se avsnitt 2.5.5). Genom att anta egna riktlinjer har JO alltså infört vissa etiska regler som omfattar såväl justitieombudsmännen som övrig personal. bl.a. att det är viktigt att JO:s medarbetare i alla situationer agerar på ett sätt som gör att förtroendet för JO:s saklighet och opartiskhet inte rubbas samt att det måste ställas mycket höga krav på verksamhetens objektivitet. anges att inte ens en ganska liten risk för förtroendeskada är godtagbar. riktlinjen framgår även att förvaltningslagens bestämmelser kan ligga till grund för en bedömning av vad som ska anses utgöra jäv och det ges exempel på tillåtna respektive otillåtna bisysslor. Vidare är ombudsmännen enligt kollektivavtal skyldiga att lämna uppgifter till riksdagsstyrelsen om och i vilken omfattning de innehar eller avser att åta sig bisysslor. dessutom att riksdagsstyrelsen får fatta beslut om att en ombudsman helt eller delvis ska upphöra med en bisyssla, eller avstå från att åta sig en bisyssla som inverkar hindrande på arbetet. Enligt JO-instruktionen ska ombudsmännen bl.a. särskilt se till att tillsyns- objekt iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet (jfr 1 kap. 9 § RF). Det är också en självklar utgångspunkt att JO även förutsätts bedriva sin egen verksamhet så att grundläggande principer för rättsstaten – såsom saklighet och opartiskhet – upprätthålls. Att så ska ske framgår även av ovan Att det i den svenska rättsordningen inte finns någon författningsreglering för JO på ovan nämnda områden innebär alltså inte att frågorna skulle vara I sammanhanget noteras särskilt att något krav på författnings- reglering inte följer av internationella regler eller rekommendationer. inte heller framkommit något som ger skäl att anta att JO i sin verksamhet skulle ta ovidkommande hänsyn och att det av den anledningen skulle finnas ett behov av en författningsreglering på dessa områden. Mot detta skulle emellertid kunna ställas det förhållandet att det finns uttryckliga författningsbestämmelser om saklighet, opartiskhet, jäv, intresse- konflikter och bisysslor för en annan myndighet under som också är en del av kontrollmakten, nämligen . Således gäller för Riks- revisionen förvaltningslagens bestämmelser om bl.a. saklighet och opartiskhet (5 § andra stycket FL) samt jäv (16–18 §§ FL). Regler om bisysslor som gäller för medarbetare i finns i , och för riksrevisorn och riksrevisionsdirektören finns särskilda regler om bisysslor i riksdagsordningen (13 kap. 5 § RO). Där finns också bestämmelser om att riksrevisorn och riksrevisionsdirektören ska anmäla innehav och ändring i innehavet av vissa Instruktionen för omfattar också sär- skilda bestämmelser om förbud för riksrevisorn och riksrevisionsdirektören att inneha egendom som medför ett ekonomiskt intresse i ett statligt aktiebolag som ska revideras av och om anmälningsskyldighet i vissa fall för personal med särskild insynsställning. I tilläggsbestämmelse 13.6.2 i riks- dagsordningen föreskrivs också att riksrevisorn och riksrevisionsdirektören skriftligen ska anmäla innehav och ändring i innehavet av vissa finansiella instrument och avtal av ekonomisk karaktär. Utöver lagregleringen har Riks- revisionen, liksom andra myndigheter under , beslutat om interna föreskrifter om tillämpningen av bl.a. regler om jäv. En direkt jämförelse mellan å ena sidan justitieombudsmännen och å andra sidan riksrevisorn och riksrevisionsdirektören riskerar emellertid att bli något missvisande. Ombudsmännen kan exempelvis, till skillnad mot riksrevisorn, entledigas redan på den grunden att de inte längre har förtroende. Enligt 13 kap. 8 § RF får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Vidare finns det grundläggande skillnader mellan justitieombudsmännens och riksrevisorns granskningsuppdrag, även om båda uppdragens karaktär och kravet på självständighet i sig kräver en viss återhållsamhet när det gäller bisysslor. Det är t.ex. otänkbart att en riksrevisor skulle kunna ha en ledande ställning eller vara styrelseledamot i ett statligt aktiebolag eller stiftelse som ska eller får granska, medan en justitieombudsman får anses ha en större frihet i ett sådant hänseende. Mot bakgrund av regelverkens utformning i övrigt och uppdragens karaktär kan det således anses finnas en skillnad mellan JO och när det gäller behovet av författningsreglering på de aktuella områdena. Även om behovet av författningsreglering inte gör sig lika starkt gällande i fråga om justitieombudsmännen som när det gäller riksrevisorn i samtliga ovan redovisade avseenden, framstår nuvarande ordning med en reglering i kollektivavtal i fråga om justitieombudsmännens bisysslor inte som ändamåls- enlig. De höga krav på saklighet och opartiskhet som allmänt sett ställs på den offentliga verksamheten gör sig särskilt gällande beträffande justitieombuds- männen liksom de ställföreträdande ombudsmännen. Att ombudsmännen upprätthåller högt ställda krav på förtroende, oberoende och opartiskhet är vidare en grundläggande förutsättning för deras uppdrag och utövningen av deras ämbete. Frågor om förtroendeskadliga bisysslor är centrala ur såväl legitimitets- som tilltrosperspektiv och bör därför även för justitieombuds- männens och de ställföreträdande ombudsmännens del regleras i författning. En författningsreglering med innebörden att en ombudsman inte får ägna sig åt förtroendeskadliga bisysslor skulle bidra till såväl ökad legitimitet och ökat förtroende för som en högre grad av likhet med inter- nationella regler och rekommendationer. Det bör därför införas ett förbud mot förtroendeskadliga bisysslor för justitieombudsmännen och de ställföre- trädande ombudsmännen i en huvudbestämmelse i riksdagsordningen. Sålunda bör det i nuvarande 13 kap. 2 § RO införas ett nytt tredje stycke med innebörden att en justitieombudsman eller en ställföreträdande ombudsman inte får inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för ombudsmannens opartiskhet i arbetet eller som kan skada verksamhetens anseende. Kommittén noterar här att justitieombudsmän av tradition har intagit en restriktiv inställning till bisysslor. Kommittén ser positivt på ombudsmännens förhållningssätt och framhåller att den reglering som föreslås inte syftar till att i grunden ändra den ordning som av tradition har tillämpats av ombuds- männen i fråga om bisysslor. För att möjliggöra en kontroll av en ombudsmans bisysslor bör det även införas en skyldighet för justitieombudsmännen och de ställföreträdande ombudsmännen att på eget initiativ skriftligen till anmäla anställ- ning, uppdrag eller verksamhet som kan antas påverka utförandet av uppdraget En sådan reglering bör lämpligen tas in i en ny tilläggs- bestämmelse till 13 kap. 2 § RO. Det är naturligtvis av avgörande betydelse att det också finns ett system för att underrättas om en Bisysslor kan vara av många olika slag. Det är inte möjligt att i författning uttömmande ange var gränsen ska gå mellan tillåtna respektive otillåtna bisysslor för ombudsmännens del. En uppräkning av olika slag av bisysslor skulle inte heller ge någon konkret ledning för bedömningen i det enskilda fallet och skulle riskera att leda tanken fel. I likhet med vad som är fallet, blir det därför även fortsättningsvis i första hand den enskilde ombudsmannen som får ta ställning till om bisysslan i fråga kan anses vara förtroendeskadlig I sammanhanget påminner kommittén om att ombudsmännen också har möjlighet att vid behov påkalla samråd med (jfr tilläggs- bestämmelse 13.2.1 i riksdagsordningen). som kan bli aktuella i fråga om bisysslor torde i viss utsträckning kunna behandlas även inom ramen för ett sådant samråd. Det har i övrigt inte framkommit att det skulle vara påkallat att reglera frågor om saklighet, opartiskhet, jäv och intressekonflikter i författning för 5.2.12.3 Val av justitieombudsmän och ställföreträdande ombudsmän Kommitténs bedömning: Det finns inte anledning att ändra ordningen för beredning av val av justitieombudsmän och ställföre- Beredningen av val av justitieombudsmän Nomineringsförfarandet vid val av bl.a. justitieombudsmän var föremål för en grundlig utredning senast i samband med översyn av riksdags- Den s.k. gjorde då en analys av nominerings- förfarandet.245 I analysen gjordes såväl internationella jämförelser som en 245 Se 2012/13:URF3 s. 216 f. genomgång av ordningen för tillsättning av andra tjänster och ämbeten samt offentliga rekryteringsförfaranden. uttalade att utgångspunkten borde vara att nomine- ringsförfarandet ska vara så öppet som möjligt som lämpliga kandidater inte ska avskräckas från att anmäla intresse för uppdragen.246 Kommittén anförde bl.a. att för att ombudsmännens auktoritet i gransk- ningen av myndigheter inte ska ifrågasättas bör snarlika krav på självständig- het och oberoende ställas på dem som ställs på domare. Det borde även förutsätta ett utnämningsförfarande som innebär att självständigheten inte kan ifrågasättas. De ska, precis som domare, med andra ord inte bara vara själv- ständiga utan också ”synas vara det”. Deras självständiga ställning är alltså beroende av ett utnämningsförfarande av hög kvalitet och utan risk för ovid- kommande hänsyn.247 Vidare konstaterade kommittén att faktorerna transparens och ovid- kommande hänsyn återkommer såväl i utredning om domares självständighet som i rekommendationer om utnämning av ombudsmän, (2011)079. Kommittén noterade även granskning av bl.a. utnämning av riksrevisorerna (Assessment: – Motståndskraft, oberoende, integritet. Kan det svenska samhället stå emot korruption? s. 339). Transparens i utnämningen är ett återkommande argument för att öka allmänhetens förtroende även för andra offentliga maktpositioner. Enligt kommittén är därför en hög grad av öppenhet i samband med utnämningar av ombudsmän av stor vikt. Kommittén konstaterade också att regeringens erfarenheter sedan till- sättningen av myndighetschefer i många fall hade öppnats genom ett anmälningsförfarande var att man fick in många intresseanmälningar som en konsekvens av annonseringen. Flera av intressenterna skulle man inte ha hittat, eller haft i åtanke, om inte anställningen hade varit föremål för en intresse- anmälan. Detsamma gällde tjänster som högre domare. För att öka öppenheten och rekryteringsunderlaget vid tillsättningen av justitieombudsmän föreslog kommittén att beredningen av val av dessa skulle inledas med ett förfarande med annonsering om att beredningen av nytt val inleds. Förslaget krävde enligt kommitténs bedömning i denna del ingen ändring av riksdagsordningen. Vidare föreslogs att en ny sekretess- bestämmelse skulle införas i OSL. Riksdagsstyrelsen delade kommitténs uppfattning och beslutade sedan i enlighet med förslaget.248 Enligt gällande ordning, som alltså bygger på förslag, tillämpas därför ett annonseringsförfarande i kombination med att det råder sekretess i ett ärende om val av justitieombuds- man. 246Se 2012/13:URF3 s. 223. 247Jfr SOU 2008:125 s. 325. 2013/14:RS3 s. 174, bet. 2013/14:KU46, rskr. 2013/14:351–352. Annonseringsförfarandet ökar allmänhetens möjlighet till insyn och stärker legitimiteten i förfarandet samt möjliggör för lämpliga kandidater att anmäla sitt intresse eller för andra att nominera kandidater. säkerställs att lämpliga kandidater inte avstår från att lämna in en intresse- anmälan och beredning av valet är inte offentligt. Några formella författningsreglerade krav på kandidaters egenskaper och kvalifikationer finns inte i den svenska rättsordningen, utöver att ombuds- männen ska vara svenska medborgare (12 kap. 6 § RF). krav finns dock i andra rättskällor, däribland i förarbetena till regeringsformen vad gäller juridisk utbildning (se prop. 1973:90 s. 432). Det bör noteras att inte heller vid utnämning till ordinarie domare ställs särskilda författningsreglerade kvalifikationskrav, annat än att en lagfaren domare ska vara svensk medborgare och ha avlagt för behörighet till domar- ämbete föreskrivna kunskapsprov (jfr 4 kap. 1 § RB och 11 kap. 11 § RF). kunskapsprov som ska ha avlagts är juristexamen eller motsvarande äldre examen t.ex. juris kandidatexamen. I sammanhanget kan även noteras följande. 2009/10:43 Utnämningspolitiken redovisar regeringen utvecklingen av utnämningspolitiken när det gäller chefer för myndigheter som lyder omedel- bart under regeringen med utgångspunkt i s.k. verksledningsbeslut 1987 där vissa grundläggande principer för myndighetschefernas anställnings- förhållanden lades fast. I skrivelsen (s. 22) anger regeringen att för två specifika befattningar där cheferna anställs med fullmakt – justitiekansler respektive riksåklagare – finns det så pass specifika anställningskrav att annonsering inte kan anses utgöra något stöd i rekryteringsprocessen. vid anställning av överbefälhavare finns det enligt regeringen speciella Han eller hon rekryteras ur en begränsad krets. bedömningen att den har tillgång till den kunskap om potentiella kandidater som krävs för att kunna rekrytera personer till denna befattning utan att komplettera sökförfarandet med intresseannonsering. gäller enligt regeringen också för chefen för säkerhetspolisen. behandlades i betänkande 2009/10:KU13. Den svenska ordningen för beredning av val av en justitieombudsman avviker i vissa avseenden från IOI:s riktlinjer, Venedigprinciperna och regel- verket för Europeiska ombudsmannen. I såväl IOI:s riktlinjer som i Venedigprinciperna finns relativt långtgående rekommendationer om hur rekryteringen av en ny ombudsman ska genom- Enligt IOI:s riktlinjer bör tjänsten utannonseras med en tydlig uppdrags- beskrivning och kravprofil, och rekryteringsprocessen bör ledas av en kommitté vid parlamentet. I Venedigprinciperna anges bl.a. vissa s.k. väsentliga kriterier för att utses till ombudsman, och kandidater till posten som Europeisk ombudsman nomineras av ledamöter. krav på författningsreglering finns inte enligt IOI:s riktlinjer, medan Venedig- principerna anger att förfarandet ska vara reglerat i lag. Enligt 13 kap. 6 § RF tillsätts justitieombudsmän genom val av . Ämbetet utgör inte en vanlig statlig tjänst utan är ett förtroendeuppdrag. I likhet med exempelvis uppdraget som justitiekansler finns det så pass specifika krav på en justitieombudsman att ett författningsreglerat förfarande som innefattar annonsering med uppdragsbeskrivning och kravprofil inte skulle utgöra något stöd i urvalsprocessen. Det saknas vidare anledning att uppställa några formella kompetenskrav när det gäller val av justitieombuds- män. Att en justitieombudsman måste vara en synnerligen skicklig jurist är, som också framgår av tidigare förarbetsuttalanden, en sådan självklarhet som inte behöver regleras i författning. Härutöver behöver en person också natur- ligtvis besitta en rad andra kvalifikationer för att komma i fråga som justitie- ombudsman när det gäller exempelvis analysförmåga, integritet, engagemang, omdöme och auktoritet. Det framstår inte som ändamålsenligt att i författning reglera dylika kvalifikationskrav, inte minst mot bakgrund av den tolknings- och tillämpningssvårighet en sådan reglering skulle ge upphov till. Den ordning som tillämpas, där s.k. berednings- delegation tar fram kandidater med lämplig kompetens för uppdraget som justitieombudsman, har dessutom visat sig vara välfungerande. Nominerings- förfarandet vid val av justitieombudsmän har också förhållandevis varit föremål för utredning, varvid nu gällande ordning inrättades. beredning av val av ombudsmän hanteras enligt riksdagsordningens bestämmelser av . Genom ordningen med konstitutions- utskottets annonseringsförfarande, varvid upplyses om att utskottet har påbörjat sin beredning av val av justitieombudsman, tillgodoses i tillräcklig utsträckning såväl behovet av öppenhet och transparens, som intresset av att lämpliga kandidater ges möjlighet att delta i urvalsprocessen. Det bör här även anmärkas att utskottet också kan skapa legitimitet för rekryteringsprocessen genom att, som skedde i samband med valet av riksrevisorer , efter att förslaget lagts fram offentligt redovisa hur arbetet i utskottets bered- ningsdelegation har gått till. Därigenom skapas ökad öppenhet kring rekryteringsprocessen.249 I sammanhanget kan även noteras följande. När det gäller de kvalifikations- krav som skulle ställas på riksrevisorerna uttalade i principbetänkandet om inrättandet av att de måste sättas mycket högt.250 Den person som är riksrevisor ska ha stor integritet och åtnjuta högt anseende både inom förvaltning och hos politiska företrädare eftersom riksrevisorn kommer att verka i gränslandet mellan förvaltning, ekonomi och politik. Enligt innebar detta att riksrevisorn måste ha goda såväl professionella som personliga egenskaper, sannolikt förvärvade under lång tjänstgöringstid på hög nivå inom statsförvaltningen. Regeringen anförde att det i likhet med vad som gäller vid val av ombudsmän blir som i samband med valet avgör om en riksrevisor uppfyller de krav 249Se 2018/19:URF1 s. 95. 1999/2000:RS1 s. 42. som den anser bör ställas på honom eller henne, och mot den bakgrunden föreslogs inte några i lag fastslagna positivt formulerade krav för uppdraget.251 Det kan vidare framhållas att valet av riksrevisor sker på ett i avgörande delar likartat sätt som valet av en justitieombudsman. Sammantaget saknas skäl att föreslå någon ändring i ordningen för valet av en justitieombudsman. Beredningen av val av ställföreträdande ombudsmän I likhet med valet av en ombudsman, sker beredning av valet av en ställföreträdande ombudsman i utskottets beredningsdelegation. Eftersom ett lagstadgat kriterium för att bli vald till ställföreträdande ombudsman är att vederbörande har tjänstgjort som justitieombudsman (13 kap. 2 § andra stycket RO), blir urvalsprocessen och beredningsför- farandet förhållandevis begränsat. En ställföreträdande ombudsman förutsätts normalt tjänstgöra med kort varsel och . För att kunna fullgöra uppdraget är det därför en nödvändig förutsättning att vederbörande är väl förtrogen med JO- ämbetets verksamhet och rutiner. Härtill kommer att uppdraget som justitieombudsman är ett personligt förtroendeuppdrag. JO har alltid i första hand verkat genom kraften i sina uttalanden. En ställföreträdande ombudsman måste i avgörandet av de enskilda ärendena förutsättas verka med samma tyngd och auktoritet som en ordinarie justitieombudsman. Det är därför, som också har framhållit,252 enbart sådana personer som har varit verksamma som ombudsmän vid som kan komma i fråga för ett uppdrag som ställföreträdande ombudsmän. Som utskottet också har uttalat är det en väsentlig fördel att dessa personer redan har granskats och godkänts av för att handha JO:s arbetsuppgifter. Som utgångspunkt bör därför även fortsättningsvis enbart en sådan person som har varit verksam som justitieombudsman kunna komma i fråga för ett uppdrag som ställföreträdande ombudsman. En potentiell svårighet i sammanhanget är emellertid att nuvarande ordning förutsätter att tidigare justitieombudsmän de facto har möjlighet att stå till förfogande för ett uppdrag som ställföreträdande ombudsmän. Så torde regel- mässigt vara fallet när justitieombudsmannens uppdrag upphör på grund av ordinarie pensionsavgång. har det emellertid förekommit att justitieombudsmän har övergått i annan statlig tjänst efter avslutat uppdrag som ombudsman. Ur ett principiellt perspektiv framstår det emellertid som betänkligt om en ställföreträdande justitieombudsman ena dagen skulle kunna inneha en tjänst som var underkastad tillsyn och själv verka i JO:s ställe. Dessutom är det inte givet att den som har fått en ny tjänst eller ett nytt uppdrag också skulle ha möjlighet att åta sig ett uppdrag som ställföre- trädande ombudsman. 2001/02:190 s. 109. 1994/95:KU33 s. 6. Nuvarande ordning är alltså inte helt okomplicerad och det kan inte uteslutas att det framöver kan bli ett problem att fullt ut tillgodose ett behov av ställföreträdande ombudsmän om tidigare justitieombudsmän på grund av andra uppdrag inte kan väljas som ställföreträdande ombudsmän. Detta utgör dock inte i sig ett skäl för att föreslå någon ändring i ordningen för val av ställföreträdande ombudsmän. Det har inte heller i övrigt framkommit något avgörande skäl för att föreslå en ändring av förfarandet vid val av ställ- företrädande ombudsmän.