rfr · H90WRFR9 · 2022-01-01 00:00:00 — Exploatering för boende och jobb- skapande står ibland i konflikt med friluftslivets behov av attraktiva natur- och kulturlandskap. Enligt precisering 2 ska andelen översiktsplaner som behandlar och visar tillgången till natur- och kulturlandskap med olika upplevelsevärden i hela kommunen öka och uppdateras kontinuerligt. Det fanns enligt Naturvårdsver- ket stora skillnader mellan olika kommuner och län i fråga om denna utveck- ling. Det gick därmed inte att fastslå en tydlig trend för utvecklingen. 3 MÅLEN FÖR DEN SVENSKA FRILUFTSLIVSPOLITIKEN Mål 5 Attraktiv tätortsnära natur Det fanns flera indikationer på att den oskyddade tätortsnära naturen tas i an- språk för bebyggelse och markanvändning och att de gröna ytorna därmed minskade. menade att det behövs bättre underlag för att kunna bedöma nåbarheten till och kvaliteten inom tätortsnära naturområden. Ett problem förknippat med precisering 1 och tillgång till tätortsnära natur är att det saknades statistik som visade på förändringarna av grönyta . Det saknades också underlag för att kunna bedöma hur precisering 2 om nåbarhet hade utvecklats. Mål 8 Ett rikt friluftsliv i skolan menade att det finns ett starkt stöd för friluftsliv i styrdoku- menten för förskola och skola men det finns ingen befintlig aktuell nationell uppföljning av friluftslivet i skolan. Detta problem hänger enligt Naturvårds- verket samman med att det inte fanns något uppdrag till en myndighet som har rådighet över målet. Det gick enligt inte att följa upp precisering 2 att barn och elever får kunskaper om förutsättningar för en god miljö och hållbar utveck- ling. Preciseringen ska genomsyra all undervisning i årskurserna 1–9. Ett pro- blem är att det inte går att sätta generella likhetstecken mellan undervisning i friluftsliv och utevistelse och undervisning i miljö och hållbar utveckling. menade att friluftsliv är en del i hållbar utveckling, men att preciseringen bör omformuleras för att göra kopplingen tydlig och för att göra den uppföljningsbar. Även precisering 3 att hänsyn ska tas till individens förutsättningar och be- hov att få tillgång till ett rikt friluftsliv borde omformuleras för att tydliggöra kopplingen till friluftsliv och göras uppföljningsbar. Enligt var preciseringen alltför bred och omfattade grundprinciper i svensk undervis- ning oavsett verksamhetsområde. Den senaste uppföljningen av friluftslivsmålen gjordes 2019.59 Uppföljningen genomfördes utifrån samma förutsättningar som den första uppföljningen, dvs. utifrån samma målsystem och samma preciseringar. noterar att det därmed kvarstår utmaningar som påpekades i förra uppföljningen, t.ex. att ett antal preciseringar var otydliga eller för breda för att de ska gå att följa upp utifrån en rimlig arbetsinsats, samt att en del gränsdragningsproblem mel- lan de olika friluftslivsmålen kvarstår. Fokus i rapporteringarna från de uppföljningsansvariga myndigheterna var vad som har hänt . Utgångspunkten i uppföljningen var befintlig dataförsörjning. Myndigheterna påpekade att det ofta saknas tillräckliga un- derlag i form av god statistik och data som är jämförbar . 59Naturvårdsverket (2019b). 3 MÅLEN FÖR DEN SVENSKA FRILUFTSLIVSPOLITIKEN är nödvändiga för att man ska kunna göra tillförlitliga bedömningar av hur arbetet med ett mål utvecklas. När det gäller precisering 1 om regler och tillsyn menade att det är svårt att hitta bra indikatorer för att mäta effektiviteten i de regelverk som är relevanta för allemansrätten och därtill för den tillsyn som i samman- hanget utövas av berörda myndigheter. poängterade återigen det oklara rättsläge som gäller för betalningsanläggningar i naturen. Precisering 2 om kunskapen om allemansrätten bedömdes fortfarande vara på hög nivå, men ett problem var att det är svårt att mäta effekterna av den praktiska tillämpningen av allemansrätten. Slutligen när det gäller precisering 3 och dialog med bl.a. intresseorgani- sationer, markägare, företag och myndigheter om allemansrätten menade att länsstyrelsernas pågående arbete med att samordna frilufts- livet regionalt, där dialog och kompetensutveckling kring allemansrätten lyfts fram, var viktigt. Detta arbete hade precis inletts och kräver tid för att effek- terna ska kunna mätas. Mål 4 Tillgång till natur för friluftsliv Enligt försvårades möjligheten att följa upp målet av dels kunskapsbrist, dels oklara mål. Ett problem är att friluftslivsfrågorna får alltför låg prioritet inom markanvändning och samhällsplanering. Vidare saknades uppföljningsunderlag om motverkande processer som leder till förlust av fri- luftsmiljöer. När det gäller precisering 1 som rör antalet områden som är av intresse för friluftsliv saknades statistik när det gäller hur många län och kommuner som arbetar med denna typ av kartläggning. konstaterade när det gäller precisering 2 (som rör att an- delen översiktsplaner i kommunen ska öka) att av kommu- nerna hade en översiktsplan med ett avsnitt om friluftsliv eller ett planerings- underlag om grön- eller blåstruktur för hela eller delar av kommunen. Uppgif- ter saknades i dessa översiktsplaner dels om tillgången till natur- och kultur- landskap med olika upplevelsevärden, dels om planeringsunderlagen behand- lade just tillgång till natur för friluftsliv. Det saknades tillräckligt med underlag för att kunna avgöra om hänsyn till friluftsliv i brukandet eller den fysiska planeringen (precisering 3) har genom- gått några förändringar av betydelse sedan uppföljningen 2015. Det fanns en- ligt oklarheter när det gäller lagstiftning och mål samt en komplex ansvarsfördelning, vilket medförde att friluftslivet ofta blir nedprio- riterat. Det finns modeller för konfliktlösning (precisering 4) men det saknades i stort underlag om hur vedertagna modellerna är och hur väl lämpade de är för att lösa målkonflikter. 3 MÅLEN FÖR DEN SVENSKA FRILUFTSLIVSPOLITIKEN Mål 5 Attraktiv tätortsnära natur Det saknades tillräckligt bra underlag för att kunna följa upp förändringen i tillgången, tillgängligheten till och kvaliteter i den tätortsnära natur som finns. Det gick därmed enligt inte att bedöma utvecklingen för må- let. När det gäller precisering 1 lyfte fram dels risken att den oskyddade tätortsnära naturen tas i anspråk för bebyggelse och annan markan- vändning, dels risken att de befintliga tätortsnära grönområdena utsätts för högre tryck till följd av den ökande befolkningen i många av tätorterna. För precisering 2 och nåbarheten till och inom tätortsnära områden konsta- terade att det saknas underlag för att se både hur tillgängliga de befintliga tätortsnära områdena är och förändringen . menade att precisering 3 som tar upp kvaliteten hos det tätortsnära natur- och kulturlandskapet var otydlig och komplex. Preciseringen blir därmed svår att följa upp. Därtill saknades statistik och underlag kopplade till användningen av marken för att kunna bedöma tillståndet för den tätorts- nära naturen i stort. Mål 8 Ett rikt friluftsliv i skolan konstaterade att trots ett starkt stöd för natur och utevistelse samt friluftsliv i styrdokumenten och positiva insatser ses inga effekter i prak- tiken. Friluftsliv och utevistelse i skolan har inte en stark ställning i realiteten. konstaterade att det saknas aktuell, nationell uppföljning av natur, utevistelse och friluftsliv i skolan. Verket anförde vidare att en utvär- dering av skolornas friluftsverksamhet är nödvändig samt att det behövs en uppföljning av utfallet av fler timmar i ämnet idrott och hälsa samt uppdraget om mer rörelse i skolan. Ett annat problem som uppmärksammade är att Statis- tiska centralbyråns kartläggning av skolgårdar och skolnära natur behöver uppdateras regelbundet samt utvidgas till att vara rikstäckande. En sådan upp- datering är viktig för att kunna ge en bild av tillgången samt visa på förändring när det gäller tillgången till skolgårdar och skolnära natur. Ett av skolans mål är att elever efter genomgången grundskola har kun- skaper om förutsättningarna för en god miljö och hållbar utveckling (precise- ring 2). Denna precisering är enligt svår att följa upp och kan därför förtydligas genom en koppling till friluftsliv. Det går inte att följa upp precisering 3 att hänsyn ska tas till individens förut- sättningar och behov att få tillgång till ett rikt friluftsliv. ansåg att preciseringen är bred och omfattar grundprinciper i svensk undervisning oav- sett verksamhetsområde. Av den anledningen borde preciseringen tydliggöra kopplingen till friluftsliv och göras uppföljningsbar, ansåg verket. 4 Stöd till friluftsorganisationer har Svenskt Friluftsliv fördelat statsbidraget till friluftslivets or- ganisationer. har anslaget legat på . Antalet friluftsorganisationer som tilldelas organisations- och/eller verk- samhetsbidrag ligger runt ett drygt tjugotal –2021. Vilka organisationer som har tilldelats bidrag har förändrats i begränsad ut- sträckning . Fördelningen av statsbidraget har varierat men har legat på till organisationsbidrag och till verksamhetsbi- drag. har satsningar fokuserat mot de tio friluftslivspolitiska målen, men även andra inom friluftslivet underrepresenterade grupper som t.ex. barn och ungdomar och nyanlända gäller verksamhetsbidrag. Regeringen har ge- nomgående i budgetpropositionen gjort bedömningen att de verksamhetsbidrag som har beviljats har bidragit positivt till att uppnå målen för friluftslivspolitiken. De fem största bidragsmottagarnas sammanlagda andel av organisationsbi- draget ligger på ungefär samma nivå . De beviljades av det totala organisationsbidraget 2021. Den största enskilda mottagaren är , som beviljas av organisations- bidraget . De fem största bidragsmottagarna av verksamhetsbidrag minskade till 2021. Sportfiskarna är den organisation som har beviljats mest i verksamhetsbidrag . beviljades organisationen av det totala verksamhetsbidraget. Statsbidragets andel av organisationernas totala intäkter hos de fem största bidragsmottagarna 2020 varierade kraftigt. 4.1 Statsbidrag till friluftsorganisationer Svenskt Friluftsliv har fördelat statsbidraget till fri- luftslivets organisationer. Fördelningen görs i enlighet med lagen (2010:1539) om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till den ideella föreningen och förordningen (2010:2008) om statsbidrag till frilufts- organisationer.60 Enligt 2 § ovannämnda förordning är syftet med statsbidraget att stödja att människor organiserar sig för vistelse i naturen med allemansrätten som grund samt att ge alla människor möjlighet att genom friluftsliv få naturupplevelser, välbefinnande, social gemenskap och ökad kunskap om naturen och miljön. Med friluftsliv avses vistelse utomhus i natur- eller kulturlandskapet för väl- befinnande och naturupplevelser utan krav på tävling. 60Anslagsposten 13:3 Stöd till friluftsorganisationer i utgiftsområde 17 Kultur, medier och trossamfund. 4 STÖD TILL FRILUFTSORGANISATIONER Statsbidrag kan enligt 9 § förordningen lämnas antingen som organisations- bidrag (stöd i förhållande till medlemsantal och aktivitetsnivå) eller som verk- samhetsbidrag (stöd för en specifik verksamhet eller särskild prövning, som är förenat med resultatkrav). Statsbidrag till friluftsorganisationer får enligt 4–6 §§ endast ges till orga- nisationer som uppfyller ett antal förutsättningar. Ett krav som begränsar vilka organisationer som kan få bidrag är att de måste vara riksomfattande med ett lokalt eller regionalt förankrat föreningsliv i minst tio län eller bedriva en verk- samhet som är av allmänt intresse för hela samhället och inte endast lokalt. Organisationer som beviljas bidrag, dvs. organisations- och/eller verksam- hetsbidrag, ska lämna in en ekonomisk redovisning av bidragsmedlen och re- dovisa vad bidraget har använts till (13 §). Enligt 14 § förordningen ska Svenskt Friluftsliv göra en samlad redovisning av organisationernas inläm- nade underlag i sin årsredovisning. Av redovisningen ska det framgå vilka som har fått bidrag, med vilka belopp och för vilka ändamål. ska enligt 15 § förordningen redovisa för reger- ingen hur bidraget har använts. Redogörelsen ska också innehålla en bedöm- ning av i vilken utsträckning ändamålen med bidragen har nåtts samt, om det är möjligt, en bedömning av de samlade bidragens effekter i förhållande till syftet med bidragen. I samband med att Svenskt Friluftsliv fick ansvaret för att fördela statsbi- draget framfördes kritik, t.ex. från Statskontoret, främst med hänvisning till risken för jäv.61 För att minska denna risk har Svenskt Friluftsliv delegerat besluten till en fördelningskommitté bestående av fem ledamöter utsedda av, men oberoende från, Svenskt Friluftsliv. Kommittén fördelar statsbidraget ut- Till sin hjälp har kommittén personal från Svenskt Frilufts- Svenskt ger ytterligare direktiv och förfinar de ramar som ska gälla för hur fördelningskommittén ska hantera de ansökningar som Styrelsens uppgift har också varit att vägleda kommittén när det handlar om fördelningen mellan organisations- och verksamhetsbidrag. nisationsbidragen är lite mer ”tillåtande”, eftersom dessa bidrag finansierar bi- Verksamhetsbidragen är mer eller mindre projektbidrag, vilka visserligen kan vara mer eller mindre kortsiktiga.63 4.2 Stödet till friluftsorganisationer har ökat över tid –uppgick anslaget Stöd till friluftsorganisationer till per år.64 Anslaget ökade med till 47,8 2009/10:238 s. 55. 62 (2016) Svenskt Friluftslivs fördelning av statsbidraget till friluftslivets organisationer och . 63 , Skypeintervju, . 2010/11:1 s. 181, prop. 2011/12:1 s. 187, prop. 2012/13:1 s. 189, prop. 2013/14:1 s. 193 och prop. 2014/15:1 s. 198. hette 13:4 Stöd till friluftsorganisationer fram till budgetpropositionen 2018. 4 STÖD TILL FRILUFTSORGANISATIONER 65 Anslaget låg kvar på samma nivå under de tre därpå följande åren.66 I enlighet med budgetpropositionen tillkom en tillfällig ökning av anslaget med för planering av Friluftslivets . Ansla- get uppgick till . Friluftslivets år ska lyfta friluftslivet och få fler människor att vara ute och visa upp alla de värden som friluftslivet har. Friluftslivets år är ett stort samarbetsprojekt mellan alla de organisationer och personer som vill delta.67 Enligt budgetpropositionen återgick anslagsnivån till nivån som gällde . Anslaget 13:3 Stöd till friluftsorganisationer var i budgetpropositionen för 2021.68 Svenskt Friluftsliv konstaterar att anslagsnivån inte har ändrats samt att friluftslivet till skillnad från idrotten inte har fått något riktat stöd från staten under den pågående pandemin. Enligt Svenskt Friluftsliv befinner sig medlemsorganisationerna i en försämrad ekonomisk situation på grund av den pågående pandemin.69 Regeringen föreslog en förstärkning av anslaget . Motiveringen var att regeringen bedömer att statsbidraget till friluftsor- ganisationer ger goda effekter för samhället och för folkhälsan.70 4.3 Stödets fördelning 2010–2021 Nedan redogörs för hur anslaget till friluftsorganisationer har fördelats –2021.71 De enskilda årens återredovisning skiljer sig något åt när det gäller utformning och vad som rapporteras. Ett par organisationer har bytt namn , vilket har gjort att de i sammanställningen har re- dovisats som olika organisationer.72 Svenskt Friluftsliv namnger redovisning- arna efter redovisningsår men redovisar anslaget . Därför re- dovisas fördelning i redovisningen Svenskt Friluftsliv (2021) Återre- dovisning av statsbidrag till friluftsorganisationer 2021. var som själva fördelade bidragen, och återredovisningen ser något annorlunda ut det året jämfört med de efter- följande årens rapporter. 2015/16:1 s. 207. 2016/17:1 s. 192, prop. 2017/18:1 s. 209 och prop. 2018/19:1 s. 162. 2019/20:1 utg.omr. 17 s. 192. 2020/21:1 utg.omr. 17 s. 180. 69Svenskt Friluftsliv (2020b) Underlag – Det statliga anslaget som det ser ut till fri- luftslivet och skäl till att utöka statsanslaget – för att gynna friluftslivet och samhällsnyttan. 2021/22:1 utg.omr. 17 s. 172. 71Informationen har inhämtats från (2011) Redovisning av hur statsbidrag till friluftsorganisationer från har använts, Svenskt Friluftslivs återredovisning av statsbidrag till friluftsorganisationer för perioden –2020 och proto- koll från Svenskt Friluftslivs fördelningskommittés möte om fördel- ningen av bidrag . 72Den främsta anledningen till valet att redovisa på det sättet är att materialet inte tillåter en närmare granskning över huruvida det endast är ett namnbyte av samma organisation eller om det är en ny organisation med snarlik verksamhet med liknande namn: Svenska Scoutrå- det fick bidrag –2012. får organisationen bidrag. fick bidrag 2010. får Sport- fiskarna bidrag. 4 STÖD TILL FRILUFTSORGANISATIONER I Svenskt Friluftslivs återredovisningar beskrivs att arbetet med statsbi- dragsfördelningen utgår från förordningen (2010:2008) om statsbidrag till fri- Vidare har fördelningskommittén haft instruktioner från Svenskt att förhålla sig till vid bedömningarna av ansök- När kommittén fördelar bidraget ska förordningen följas tillsam- mans med eventuella avvägningar i aktuell budgetproposition och propositio- nen (prop. 2009/10:238). Dessutom får kommittén några områden som ska 4.3.1 Stabilitet i vilka organisationer som har beviljats bidrag Antalet organisationer som tilldelas bidrag varierar något. An- talet ligger runt ett drygt tjugotal organisationer , med undantag då en handfull färre organisationer tilldelades bidrag. tilldelades 24 organisationer bidrag, lika många organisationer som året innan. Några organisationer försvinner medan andra tillkommer. Det finns även ett antal organisationer som endast vissa år tilldelas bidrag, men generellt sett är det samma organisationer som tilldelas bidrag . I bilaga 5 redogörs för vilka organisationer som har beviljats endera bidrags- form –2021. över hela tidsperioden är det 34 organisationer som fått ta del av stats- bidraget. Fördelningarna varierar; den tydligaste variationen är då statsbidraget ökade med och det avspeg- lar sig i samtliga organisationers bidragsandel. Det finns även betydande skill- nader i fördelningen – beloppen spänner mellan ett tiotal tusen och miljonbelopp. Till exempel kan nämnas fördelning där Frilufts- främjandet fick medan Svenska fick . Beloppen skiljer sig inte nämnvärt utan ligger på ungefär samma nivå. När anslaget höjdes med ökade bidragen till de enskilda organisationerna med näst intill en fördubbling av bidragen, vilket sedan har upprätthållits. Av återredovisningarna framgår det t.ex. att inte har fått del av statsbidraget . framgår det av redovisningarna att föreningen ingår i projekt som drevs åren därefter av andra organisationer, t.ex. och Sportfiskarna. I återredovisningen av bidrag så framgår det att fördelningen av anslaget överstiger det tillgängliga beloppet. Det beror på att ett antal organi- sationer var tvungna att på grund av den pågående pandemin skjuta sina verk- samheter framåt i tiden. Svenskt Friluftsliv beviljade förlängd dispositionsrätt för delar av verksamhetsbidragen med förhoppningen att projekten kan återstarta så snart omständigheterna medger det.73 73Svenskt Friluftsliv (2021) Återredovisning av statsbidrag till friluftsorganisationer 2021. 4 STÖD TILL FRILUFTSORGANISATIONER 4.3.2 Fördelningen mellan verksamhets- och organisationsbidrag Under det decennium som sammanställts har fördelningen mellan verksam- hetsbidrag och organisationsbidrag varierat. Fram fördelades unge- fär till organisationsbidrag och till verksamhetsbidrag. har fördelningen skiftat så att andelen verksamhetsbidrag har ökat. Fördelningen är nu ungefär lika mellan de olika bidragsformerna även om skillnaden mellan bidragsformerna ökade 2021. Diagrammet nedan visar fördelningen mellan de två bidragsformerna . Diagram 1 Fördelningen av de två bidragsformerna –2021 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Källa: Svenskt Friluftslivs återredovisning av statsbidrag till friluftsorganisationer för de olika åren. En konsekvens av den förändringen är att insynen i vad bidragen har använts till har ökat, eftersom det till verksamhetsbidragen kommer en redovisnings- skyldighet av hur medlen har använts, till skillnad från organisationsbidragen. Av återredovisningarna framgår det inte explicit varför denna förändring har uppkommit, men en möjlig förklaringsfaktor är att det in- kom nästan dubbelt så många ansökningar om verksamhetsbidrag jämfört . Denna nivå har sedan bibehållits . Enligt åter- redovisningen av anslaget 2020 ska det totala belopp som utbetalas som orga- nisationsbidrag uppgå till max av totalbeloppet.74 Beskrivningen är resultatet av ett arbete internt inom Svenskt Friluftsliv för att se över kriteri- erna för organisationsbidraget och tillämpas fr.o.m. . fördelade Svenskt Friluftsliv statsbidraget till sammanlagt 24 organisationer; 5 fick organisationsbidrag, 8 fick verksamhetsbidrag och 11 fick båda bidragsformerna. Svenskt Friluftsliv anger i återredovisningarna översökningsgraden för bi- draget till friluftsorganisationer . Översökningsgraden Svenskt Friluftsliv ansvarade för bidragen, 2011, var , men den sjönk åren därefter. Av återredovisningen av det statsbidrag 4 STÖD TILL FRILUFTSORGANISATIONER som betalades ut framgår det att översökningsgraden var nästan 50 pro- Översökningsgraden minskade till 2021. är det satsningar mot de tio friluftslivspolitiska målen och barn och unga i friluftslivet som har prioriterats, vilket ligger i linje med budget- propositionerna . I enlighet med gällande förordning fick fördelningskommittén i sin instruk- tion i uppdrag att prioritera ansökningar vars huvudsakliga ändamål bidrar till eller främjar ett friluftsliv som är långsiktigt hållbart. Av återredovisningen när det gäller fördelningen av anslaget 2020 framgår det att man fortsätter att prioritera satsningar som strävade mot att uppfylla de 10 friluftspolitiska må- len samt grupper som är underrepresenterade inom friluftslivet som t.ex. barn och ungdomar och nyanlända när det gäller verksamhetsbidrag.75 Regeringen gör också bedömningen att de verksamhetsbidrag som har beviljats också har bidragit positivt till att uppnå de tio friluftslivsmålen.76 Svenskt Friluftsliv har inte fått några signaler från regeringen eller i bud- getpropositionen om att vissa specifika fritidspolitiska mål ska prioriteras när det gäller användningen av anslaget. Det är enligt Svenskt Friluftsliv inte helt oproblematiskt att friluftsorganisationernas arbete sorterar under Miljödepar- tementet och . Genom att friluftslivet får medel via Natur- vårdsverket uppfattas det i alltför hög utsträckning som att friluftsfrågorna är nära knutna till miljövården. Enligt Svenskt Friluftsliv bör det årliga anslaget till friluftsorganisationerna i stället utbetalas via Kammarkollegiet. Svenskt Friluftsliv anser att eftersom det politiska beslutet om medel till friluftslivet fattas i kulturutskottet vore det därför lämpligare att frågorna hanteras av kul- turministern.77 Enligt en medlem i Svenskt vore det möjligt att för- stärka kopplingen mellan anslaget och vissa specifika mål , även om det skulle ta tid att åstadkomma en sådan förändring. Ett problem skulle kunna vara att en sådan öronmärkning av medel skulle kunna bidra till en för- bättring av ett prioriterat mål, men att minskade resurser till projekt skulle ris- kera att leda till en negativ utveckling av andra mål. Anslaget är ett viktigt instrument, men sett för hela friluftslivspolitiken är betydelsen begränsad ef- tersom anslaget är begränsat.78 Av de verksamhetsbidrag som utbetalades gick något mer än hälften () till satsningar mot barn och ungdomar, till de tio friluftslivspolitiska målen och resterande till satsningar mot ny- anlända.79 Enligt återredovisningen av anslag gick till satsningar mot barn och ungdomar, till de tio friluftslivspolitiska målen och 2020/21:1 utg.omr. 17 s. 177. 77 Svenskt Friluftsliv, Skypeintervju, . 78 , Skypeintervju, . 79 Svenskt Friluftsliv (2021). 4 STÖD TILL FRILUFTSORGANISATIONER till satsningar mot nyanlända och integration.