urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — En grundläggande konstitutionell förklaring till denna skillnad mellan regeringens respektive roll som huvudman ligger i att regeringen är ansvarig inför för hur dess förvaltning fungerar. Regeringen måste därför kunna styra förvaltningen på ett annat sätt än vad som för del följer av uppdraget till exempelvis JO. Den styrning som regeringen utövar mot förvaltningen genom förordningar, regleringsbrev och uppdrag samt informella kontakter saknar egentlig motsvarighet i förhållandet mellan och JO. Den formella styrning som utövar sker genom lagstiftning och budgetbeslut. har dock möjlighet till kontakter med JO och insyn i myndighetens verksamhet.264 I fråga om JO föreskrivs i tilläggsbestämmelse 13.2.1 i riksdagsordningen att ”ska, på eget initiativ eller på begäran av någon av ombudsmän samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art”. Bestämmelsen innebär alltså en ömsesidig rätt att påkalla samråd. Enligt nuvarande 14 § andra stycket JO- instruktionen ska chefsJO samråda med i organisations- frågor av större vikt. I 14 § tredje stycket i samma bestämmelse anges att ”innan justitieombudsman påkallar samråd med skall han ha samrått med chefsjustitieombudsmannen”. Ett samråd torde förutsätta en möjlighet till dialog i den fråga som av- handlas, till skillnad mot information som kan vara en ensidig kommunikation i saken. Vilka kontakter som ska anses utgöra samråd mellan ombudsmännen och definieras emellertid inte i lag eller förarbeten. På motsvarande sätt anges varken i lag eller i förarbeten vad som ska anses utgöra frågor av organisatorisk art eller organisationsfrågor av större vikt. Kontakter mellan ombudsmännen respektive chefsJO och konstitutions- utskottet förekommer i olika sammanhang. Således har det utvecklats en praxis att samtliga fyra justitieombudsmän inställer sig till ett öppet respektive ett slutet utskottssammanträde i samband med det årliga avlämnandet av ämbetsberättelsen. Ombudsmännen lämnar då upplysningar om sin verksamhet. Vid ett utskottssammanträde lämnar chefsJO information om JO:s årsredovisning och förslag till anslag på statens budget. Vidare har utskottets presidium kontakt med chefsJO vid behov. Sedan /17 har presidiet också haft ett enskilt möte med chefsJO. På motsvarande sätt förekommer kontakter mellan utskottet och 263Se 2017/18:URF2 s. 102. 264I sammanhanget bör särskilt noteras att när det gäller finns ett särskilt råd, råd för , som har i uppdrag att följa granskningsverksamheten samt verka för samråd och insyn i verksamhet och organisation. ombudsmännen respektive chefsJO vid behov. Utskottet besöker också i regel i början av varje valperiod. Det kan ifrågasättas i vilken utsträckning upplysningar i frågor av organisatorisk art som ombudsmännen lämnar kan anses utgöra led i ett samråd enligt vad som anges i riksdagsordningen respektive JO-instruktionen, eller om de är att betrakta som enbart information. sammanhanget bör även noteras att t.ex. i JO:s ämbetsberättelse 2020/21 bilaga 4, avsnitt 2 redovisas under rubriken ”Samråd med konstitutions- utskottet m.m.” olika kontakter mellan ombudsmännen och utskottet som har ägt rum under det aktuella verksamhetsåret. Då används såväl begreppet samråd som information om dessa kontakter, utan någon uppenbar distinktion. Det förefaller därmed finnas ett behov av att tydliggöra i vilken utsträck- ning de kontakter som förekommer mellan ombudsmännen och utskottet utgör regelrätta samråd i enlighet med författningsbestämmelserna. klarläggas när kontakt mellan en ombudsman och utgör samråd i den bemärkelse som anges i tilläggsbestämmelse 13.2.1 i riksdags- ordningen och regleringen i JO-instruktionen. Det går inte att i författning uttömmande ange de olika förhållanden som skulle kunna bli föremål för samråd och någon författningsreglering vore inte ändamålsenlig i detta I stället får det vara ombudsmännens och utskottets uppgift att i det enskilda fallet fastslå när det är fråga om samråd. Härtill kommer att det är oklart hur ett samrådsförfarande ska ske. framgår varken i lagtexten eller i förarbetsuttalanden hur ett samråd ska påkallas och genomföras samt om och på vilket sätt det ska dokumenteras. torde dock ligga i såväl ombudsmännens som utskottets intresse att det tydlig- görs när ett samråd ska äga rum eller när det har ägt rum i en viss fråga. nuvarande regleringen bör rimligen förstås så att det finns en skyldighet att genomföra samråd dels i fråga om ”arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art” (tilläggsbestämmelse 13.2.1 i riksdagsordningen), dels i ”organisationsfrågor av större vikt” (14 § andra stycket JO-instruktionen). bör därmed ligga i såväl ombudsmännens som utskottets intresse att det säkerställs att samråd sker när så krävs. Hur ett samrådsförfarande ska ske behöver inte nödvändigtvis anges i en författning. Det finns tvärtom skäl att överlåta åt justitieombudsmännen och att komma överens om hur ett samrådsförfarande dem emellan ska ske. I syfte att ge viss ledning i detta avseende kan det här nämnas att det exempelvis skulle kunna framgå av utskottets kallelse till ett utskottssammanträde och av utskottets sammanträdesprotokoll att ett samråd ska ske respektive att det har ägt rum i en viss fråga. I sammanhanget noteras även att ordalydelsen i tilläggsbestämmelse 13.2.1 i riksdagsordningen inte är helt entydig. Det skulle nämligen kunna uppfattas som att bestämmelsen innefattar en skyldighet för att på eget initiativ samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. Uttalandena i förarbetena ger emellertid inte stöd för att bestämmelsen ska tolkas på detta sätt. tidigare lydelser ger underlag för bedömningen att det skulle varit lagstiftarens avsikt att föreskriva en sådan skyldighet för utskottet. Det vore dessutom förenat med tillämpningsproblem om utskottet skulle ha en sådan skyldighet, eftersom utskottet skulle behöva bevaka inte bara ändringar i JO:s arbets- ordning utan även ”andra frågor av organisatorisk art” när det gäller ämbetet. Det finns därför skäl att genom en ändring förtydliga ordalydelsen av tilläggs- bestämmelse 13.2.1 i riksdagsordningen. Även bestämmelsen i 14 § andra stycket JO-instruktionen är i viss utsträck- ning otydlig. Det framgår nämligen varken av lagtexten eller av förarbetena vad som avses med ”organisationsfrågor av större vikt”. Det har överlämnats åt chefsJO att göra sin tolkning och bedömning av behovet av samråd. JO-instruktion och fram till en lagändring som genomfördes före- skrevs i stället att samråd skulle ske innan arbetsordningen fastställdes och innan anslag för verksamheten begärdes (jfr avsnitt 5.2.6). Vid lagändringen konstaterades att det inte var nödvändigt att samråd skulle ske i fråga om varje ändring i arbetsordningen utan att samrådet borde kunna begränsas till att avse organisationsfrågor av större vikt. Vidare ansågs att föreskriften om samråd angående anslag för verksamheten skulle utgå. Vad som skulle utgöra organisationsfrågor av större vikt angavs inte närmare i förarbetena. Organisationsfrågor av större vikt kan vara av varierande slag och omfattning och avse olika verksamheter inom . De kan vara av principiell art men kan även av andra skäl bedömas vara av större vikt, exempelvis om den aktuella organisationsfrågan kan få en inte försumbar konsekvens för verksamheten. Det finns inte någon entydig definition eller klar gräns för vad som ska anses utgöra organisationsfrågor av större vikt. Det går inte heller att i författning uttömmande ange vad som ska anses utgöra sådana organisationsfrågor. En alltför detaljerad och långtgående reglering i detta hänseende skulle dessutom riskera att komma i konflikt med ombuds- männens oberoende och självständighet. Frågan om vad som ska anses utgöra organisationsfrågor av större vikt får i stället avgöras genom en bedömning i det enskilda fallet. Det får därmed även fortsättningsvis vara upp till chefsJO att bedöma i vilken utsträckning exempelvis en ändring i arbetsordningen är av sådan art att den är att betrakta som en organisationsfråga av större vikt i vilken samråd med konstitutions- utskottet ska ske. I sammanhanget noteras särskilt att i fråga om anslaget har det, som framgått, utbildats en praxis som innebär att chefsJO redovisar förslaget till anslag på statens budget vid ett utskottssammanträde i . Det har inte framkommit att det skulle finnas något behov av att reglera detta i författning på motsvarande sätt som före lag- ändringen 1991. Sammantaget finns det inte skäl att ändra chefsJO:s samrådsskyldighet. Det finns dock skäl att framhålla, i linje med det som anförts ovan, att det bör vara chefsJO:s uppgift att i varje enskilt fall precisera när fråga är om samråd med enligt denna bestämmelse. En annan iakttagelse är att det inte finns någon sanktion kopplad till regleringen i riksdagsordningen och JO-instruktionen för den händelse att ett samråd inte påkallas eller genomförs. För det fall chefsJO skulle underlåta att påkalla samråd med utskottet i en ”organisationsfråga av större vikt” skulle det emellertid riskera att rubba förtroende för honom eller henne. Någon författningsreglerad sanktion framstår därmed inte som behövlig. En fråga av mer principiell karaktär är om det finns skäl att, i syfte att slå vakt om ombudsmännens självständighet, föreslå en återgång till den ordning som tidigare gällde och som innebar att samråd med skulle ske endast på initiativ av en ombudsman. inrättades underströks särskilt i förarbetena att dess existens inte i minsta mån fick uppfattas som ett avsteg från den grundläggande principen, att inte skulle påverka ombudsmännens handläggning av ärendena. lagändring, när JO-delegationen fick möjlighet att på eget initiativ genomföra ett samråd med ombudsmännen, uttalade att eftersom samrådet endast skulle avse administrativa frågor ansåg utskottet inte att det fanns bärande skäl till att initiativ till samråd inte också skulle kunna tas av möjlighet att ta initiativ till samråd med ombuds- männen omfattar frågor om arbetsordningen eller andra frågor av organisatorisk art (jfr tilläggsbestämmelse 13.2.1 i riksdagsordningen). kan visserligen inte uteslutas att utskottets utnyttjande av denna möjlighet, under vissa förutsättningar, skulle kunna medföra ett otillbörligt ingrepp i ombudsmännens oberoende och självständighet. Det har dock inte fram- kommit något som ger anledning att anta att utskottet skulle ha utnyttjat sin möjlighet att begära samråd med ombudsmännen på ett vidlyftigt eller annars Det finns därför inte skäl att föreslå en mer långtgående begränsning i utskottets möjlighet att kunna ta initiativ till samråd med ombudsmännen än vad som följer av nuvarande reglering. Det är inte heller motiverat att föreslå att utskottet inte ska ha någon möjlighet att ta initiativ till Samråd om arbetsordningen eller andra frågor av organisatorisk art ska således även fortsättningsvis kunna ske på initiativ av både en justitieombudsman och . upplysas om att ombudsmännen och får ta initiativ till Någon ändring i sak i förhållande till vad som gäller är emellertid inte avsedd i detta hänseende. 5.2.12.9 Finansiell kontroll och uppföljning av JO:s verksamhet Kommitténs bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl för att JO:s årsredovisning ska lämnas till som en redogörelse. Det bör säkerställas att revisionsberättelser respektive revisionsrapporter om JO kommer till del. Det bör vara uppgift att bestämma utformningen av en ordning som bedöms tillgodose utskottets behov av finansiell kontroll av JO:s verksamhet. JO:s årsredovisning diarieförs av som en till inkommen handling. Den anmäls vid ett utskotts- sammanträde och föranleder då normalt inte någon ytterligare åtgärd från utskottets sida. Utskottet bjuder dock in chefsJO till ett utskottssammanträde för information om årsredovisningen och JO:s förslag till anslag på statens budget. Eftersom årsredovisningen inte lämnas i form av en redogörelse till blir den inte föremål för utskottsberedning eller behandling i kammaren. Andra riksdagsorgan, t.ex. , och Stiftelsen , lämnar sina årsredovisningar i form av redogörelser till . lämnar en framställning. Redogörelserna respektive framställningen bereds i utskott och behandlas i kammaren (jfr bl.a. 9 kap. 17 § tredje stycket RO och tilläggsbestämmelse 9.17.1i riksdagsordningen). årsredovisning bereds av i samband med att utskottet bereder budget- propositionen (utgiftsområde 1). svarar också för att revision sker av Riksrevisionen.265 JO:s årsredovisning granskas av i den årliga revisionen. revisionsberättelser respektive revisionsrapporter diarieförs hos och lämnas till ekonomienheten, där de läggs till handlingarna utan någon ytterligare åtgärd. får också genomföra effektivitetsrevision av JO:s verk- samhet. Effektivitetsrevisionen ska huvudsakligen inriktas på granskning av hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse. Som ett led i effektivitets- revisionen får förslag lämnas om alternativa insatser för att nå avsedda resultat. har inte genomfört någon effektivitetsrevision av JO:s verksamhet. Det är JO:s uppgift att i budgetpropositionen redovisa vilka åtgärder som har vidtagits eller avses att vidtas med anledning av iakttagelser inom ramen för den årliga revisionen. Den nuvarande ordningen i fråga om hanteringen av JO:s årsredovisning och revisionsberättelse respektive revisionsrapport har inte 265Se bilagan till riksdagsordningen tilläggsbestämmelse 7.5.1 punkt 1 e och 19 § lagen (2002:1023) med instruktion för . varit föremål för överväganden i tidigare JO-utredningar. heller av regelverk och förarbeten varför JO:s årsredovisning, i motsats till andra riksdagsorgan, inte lämnas som en redogörelse. En möjlig förklaring skulle kunna vara att JO lämnar sin ämbetsberättelse till och att den redogörelsen blir föremål för utskotts- och kammarbehandling. Det skulle kunna göras gällande att beredning och behandling av den redo- görelsen, i kombination med dels utskottets sammanträde med chefsJO om årsredovisningen och förslaget till anslag på statens budget, dels Riks- revisionens granskning av JO:s årsredovisning och dels den redovisning av vidtagna eller planerade åtgärder som JO ska lämna i budgetpropositionen, sammantagna innebär en tillräcklig kontroll och uppföljning av JO:s verksamhet och ekonomiska förvaltning. Till skillnad mot årsredovisningen innehåller emellertid ämbetsberättelsen inte någon finansiell information om JO:s verksamhet. befattning med årsredovisningen framstår som Utskottet får inte heller del av revisionsberättelser respektive revisionsrapporter. Det kan också ifrågasättas om , genom JO:s redovisning i budgetpropositionen av vidtagna eller planerade åtgärder med anledning av iakt- tagelser inom ramen för den årliga revisionen, i rimlig tid får kännedom om iakttagelser som gjort i den årliga revisionen eller om JO bör redovisa sådana åtgärder till utskottet i ett tidigare skede. Den nuvarande ordningen inger således vissa betänkligheter. säkerställas att – som har beredningsansvaret i riks- dagen för JO:s verksamhet och budget – på ett ändamålsenligt sätt får del av JO:s årsredovisning och revisionsberättelse respektive Att fastställa på vilket sätt detta ska uppnås är emellertid inte Ett förslag att JO:s årsredovisning ska lämnas till som en redogörelse skulle kunna få icke önskvärda konsekvenser, inte minst ur ett självständighets- och ett oberoendeperspektiv. Det kan inte uteslutas att det skulle kunna förekomma följdmotioner och/eller formuleringar i uttalanden från utskottet i samband med behandlingen av redogörelsen som skulle kunna uppfattas som en otillbörlig påverkan på ombudsmännen i deras verksamhet eller som en strävan att styra ombudsmännen i deras uppdrag. komma till rätta med detta finns emellertid inte eftersom det naturligtvis inte går att begränsa motionsrätten eller på förhand avgränsa eller definiera ramarna för utskottets uttalanden i ett riksdagsärende. uppkommer också vid utskottets beredning och behandling av ämbetsberättelsen, som lämnas som en redogörelse och utlöser motionsrätt. I sammanhanget bör även beaktas följande. Enligt IOI:s riktlinjer bör ombudsmannen granskas av en oberoende revisor för att säkerställa att verksamheten bedrivs effektivt och ändamålsenligt. Venedigprinciperna anges att den oberoende finansiella revisionen av ombudsmannens budget endast ska ta hänsyn till lagligheten i ekonomiska förfaranden och inte till valet av prioriteringar vid genomförandet av mandatet. Den nuvarande ordningen, enligt vilken JO:s årsredovisning granskas av som också har möjlighet att genomföra en effektivitetsrevision av verksamheten, torde ligga i linje med IOI:s riktlinje. Någon uttrycklig begränsning för att, i likhet med vad som anges i Venedig- principerna, uttala sig om valet av prioriteringar vid ombudsmännens genom- förande av sina mandat finns visserligen inte. Av bestämmelserna i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följer emellertid att den årliga revisionen ska ha till syfte att bedöma om redovisningen och under- liggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. Vidare framgår att effektivitetsrevisionen huvudsakligen ska inriktas på granskning av hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse. Att i sin revision skulle göra uttalanden om ombuds- männens val av prioriteringar vid genomförandet av sina tillsynsuppdrag framstår som osannolikt. Vidare bör det i fråga om effektivitetsrevision särskilt noteras att det inte finns några riksdagsbundna verksamhetsmål för JO. I stället har JO fastställt sina egna verksamhetsmål (jfr avsnitt 2.5.9). JO:s verksamhetsmål – som i stor utsträckning är av övergripande karaktär och syftar bl.a. till att främja rättssäkerheten och höja den rättsliga kvalitetsnivån i myndighetsutövningen – lämpar sig inte för en måluppfyllelsebedömning ur ett ekonomiskt effektivitetsperspektiv. En effektivitetsrevision av JO:s mål- uppfyllelse i tillsynsverksamheten vore därför varken meningsfullt eller önskvärt. Något behov av en reglering enligt Venedigprincipen kan därför inte anses finnas. En effektivitetsrevision med huvudsaklig inriktning på granskning av JO:s hushållning och resursutnyttjande av offentliga medel i verksamheten torde dock inte kunna anses stå i strid med ombudsmännens oberoende och själv- ständighet eller internationella riktlinjer och regler. Om JO:s årsredovisning, utöver granskning, också skulle utlösa en motionsrätt för riksdagsledamöterna samt vara föremål för utskotts- beredning och behandling i kammaren kan det inte uteslutas att en sådan ordning skulle kunna anses leda till risk för otillbörligt intrång i ombuds- männens självständighet eller oberoende och därmed komma i konflikt med internationella riktlinjer och rekommendationer. Vid en sammantagen bedömning av det som har anförts finns det inte tillräckliga skäl för att lämna ett förslag som innebär att JO:s årsredovisning ska lämnas till i form av en redogörelse. Däremot bör det säkerställas att revisionsberättelser respektive revisions- rapporter om JO kommer till del på ett ändamålsenligt sätt. En möjlig ordning vore exempelvis om handlingarna hanterades på motsvarande sätt som görs i fråga om JO:s årsredovisning. Det kan dock inte anses vara en uppgift för kommittén att i detalj ange formerna för hur detta lämpligast sker. Det ankommer i stället på att bestämma utformningen av en ordning som bedöms tillgodose utskottets behov av och möjlighet till finansiell kontroll av JO:s verksamhet. 5.2.12.10 Åtal mot justitieombudsmän Kommitténs bedömning: Det finns inte anledning att införa åtals- immunitet för justitieombudsmännen eller för tjänstemän med Det är inte påkallat att reglera hur ett eventuellt åtal som beslutats av mot en justitieombudsman ska väckas och Gällande ordning i fråga om åtal mot en justitieombudsman tillkom vid Bakgrunden till regleringen var bl.a. att det bedömdes vara en brist att det praktiskt sett inte fanns någon möjlighet att göra gällande ett rättsligt ansvar för justitieombudsmännen. I förarbetena övervägdes inte i vilken utsträckning en reglering som medger åtal av en justitieombudsman för brott som ombudsmannen begår i sitt uppdrag kan anses utgöra ett otillbörligt intrång i justitieombudsmännens oberoende. För Europeiska ombudsmannen samt tjänstemännen och övriga anställda vid ombudsmannens kansli gäller åtalsimmunitet mot rättsliga förfaranden när det gäller handlingar som de begått i sin tjänsteutövning. principerna ska ombudsmän, ställföreträdande ombudsmän och tjänstemän med beslutsbefogenheter åtnjuta rättslig immunitet i fråga om såväl vidtagna åtgärder som muntliga och skriftliga yttranden i tjänsteutövningen (verksam- Sådan immunitet ska gälla även efter att de lämnat I den svenska rättsordningen är det enbart statschefen som har absolut Det finns följaktligen inte någon bestämmelse om full immunitet för exempelvis justitieombudsmännen, riksrevisorn, statsråd, riks- dagsledamöter, riksrevisionsdirektören, riksdagsdirektören, justitieråd eller andra i ledande samhällspositioner. Inte heller tjänstemän hos JO har åtals- Däremot föreskrivs särskilda åtalsregler som ger ett visst immunitetsskydd i straff- och processrättsligt hänseende för bl.a. dessa En ordning med åtalsimmunitet för justitieombudsmännen och byråchefer hos JO i deras egenskap av beslutsfattare inom ramen för JO:s tillsynsuppdrag skulle innebära en särreglering för i förhållande till andra Ett förslag med denna innebörd skulle givetvis förutsätta ett tydligt behov av en sådan ändring i gällande regelverk. har dock inte fattat något beslut om åtal mot Det har inte heller i övrigt framkommit någon omständighet som ger skäl att anta att nuvarande ordning i fråga om åtal av justitieombudsmän skulle utgöra ett otillbörligt intrång i deras oberoende, eller att det av något annat skäl skulle finnas anledning för kommittén att föreslå en ändring när det gäller åtal mot ombudsmännen och/eller tjänstemän med beslutsbefogenhet hos . Det finns därför inte anledning att lämna något förslag om åtalsimmunitet. I sammanhanget kan emellertid konstateras att det finns en viss otydlighet i gällande ordning. Det framgår nämligen inte hur en eventuell förunder- sökning respektive ett åtal mot en justitieombudsman ska utföras. Enligt förarbetsuttalanden266 torde få förordna åklagare eller begära att regeringen förordnar åklagare i fråga om förundersökning eller åtal mot en justitieombudsman. Det kan noteras att regleringen i 13 kap. 24 § första stycket 2 RO inte bara avser beslut om åtal mot justitieombudsmän, utan även beslut om åtal mot en ledamot av riksdagsstyrelsen, eller , mot riksrevisorn, riksrevisions- direktören eller riksdagsdirektören. När det gäller åtal mot andra än justitie- ombudsmän finns det emellertid en särskild författningsreglering. I nuvarande 10 § JO-instruktionen finns nämligen regler för justitieombudsmännen i fråga om förundersökning och åtal mot ett statsråd och åtal som ett riksdagsutskott har beslutat mot en befattningshavare hos eller dess organ. I bestämmelsen anges att en ombudsman är skyldig att väcka och utföra åtal som enligt 13 kap. 3 § RF har beslutat mot ett statsråd samt åtal som ett riksdagsutskott enligt vad som är föreskrivet har beslutat mot en befattningshavare hos eller dess organ, dock inte åtal mot en annan ombudsman (10 § första stycket). En ombudsman är även skyldig att biträda ett utskott med förundersökningen mot en sådan befattningshavare som nämns i första stycket och med en sådan särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget som avses i 13 kap. 7 § andra stycket RO (10 § andra stycket). Det är alltså justitie- ombudsmännen som ska väcka och utföra åtal samt biträda utskotten i dessa fall.