urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Vilka andra ”särskilt viktiga frågor” chefsJO bör förbehålla sig själv fram- går inte av uttalandena i förarbetena. Liknande avvägningar behöver göras i myndigheter under regeringen som är skyldiga att tillämpa myndighetsförord- ningen (2007:515). I 4 § nämnda förordning anges vilka beslut myndighetens ledning ska fatta samt att ledningen även ska avgöra andra ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter. Andra frågor kan enligt 5 § myndighetsförordningen i regel delegeras till den som ledningen bestämmer. Det kan dock inte uteslutas att det vid tillämpningen av den motsvarande ordningen hos JO finns anledning för chefsJO att vid dele- gation av vissa frågor till kanslichefen eller andra tjänstemän förhålla sig till om besluten som tjänstemännen skulle fatta skulle kunna anses inkräkta på de övriga ombudsmännens självständighet i utförandet av tillsynsuppdraget. Frågan om gränserna för chefsJO:s delegation av beslutanderätt behand- lades av en arbetsgrupp inom JO som tillsatts i ljuset av det som framkommit i den organisationsstudie som genomfördes av 2013. Arbets- gruppen presenterade sin rapport, , i juni 2014.999 Inledningsvis noterade arbetsgruppen att regleringen i 15 § andra stycket JO-instruktionen gav chefsJO en långtgående delegationsmöjlighet och att chefsJO kunde delegera samtliga administrativa frågor till kanslichefen med undantag för anställning av byråchef. Arbetsgruppen konstaterade dock att det i JO-instruktionen inte fanns någon definition av vad som var en sådan admini- strativ fråga som kunde delegeras till kanslichefen och uttalade följande:1000 En administrativ fråga torde generellt beteckna en fråga vid en myndighet som inte direkt avser genomförandet/utövandet av myndighetens uppdrag, i JO:s fall tillsynsverksamheten. I förarbetena till JO-instruktionen nämns som exempel på administrativa frågor anställnings- och lönefrågor, anslags- och övriga ekonomiska frågor, lokalfrågor, registratur, telefon- växel och vaktmästeri (se SOU 1975:23 s. 178–179 och KU 1986/87:2 s. 42). Som en jämförelse kan också nämnas att enligt lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av och myndigheter utgör beslut om anställning och utlämnande av allmän handling administrativa beslut. ChefsJO:s uppdrag som avser den övergripande styrningen och led- ningen av JO:s verksamhet har tidigare behandlats i avsnitt 2.3. Detta är inte sådana administrativa frågor som enligt 15 § JO-instruktionen kan delegeras till kanslichefen. Åtskillnaden mellan övergripande styrning och ledning och administrativa frågor framgår av förarbetena till JO-instruk- tionen (se t.ex. SOU 1975:23 s.178–179, KU 1975/76:22 s. 64 och 73 och KU 1986/87:2 s. 48). I KU 1986/87:2 s. 48 anges t.ex. att 12 § ”[dels] innebär […] att chefsjustitieombudsmannen är administrativ chef för ämbetet, dels att han bestämmer inriktningen i stort av verksamheten.” Dessa frågor kan således inte delegeras till kanslichefen. Det innebär att frågor av detta slag som i JO-instruktionen direkt åläggs chefsJO självfallet JO:s ärende med dnr ADM 40-2021. 999Se JO:s ärende med dnr ADM 115-2014. 1000 (JO:s ärende med dnr ADM 115-2014) avsnitt 4.2.4. inte kan delegeras, t.ex. fastställande av arbetsordningen, verksamhets- plan, årsredovisning och anslagsframställan (12 §). Gränsdragningspro- blem kan däremot uppkomma i fråga om vad som i övrigt utgör en sådan lednings- och styrningsfråga som chefsJO exklusivt bör svara för och vad som utgör en administrativ fråga som kan delegeras till kanslichefen. I denna fråga kan vägledning sökas i annan lagstiftning som reglerar kompetensfördelningen mellan ett organ med i huvudsak övergripande beslutsansvar och sådana med huvudsakligen förvaltande uppdrag, t.ex. 3 kap. 9 § kommunallagen. Enligt vår uppfattning bör frågor som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för JO inte kunna delegeras. Exempel på frågor som bör beslutas av chefsJO är mål och riktlinjer för verksamheten, budget och andra viktiga ekonomiska frågor samt väsentliga organisationsfrågor. Avslutningsvis kan nämnas att chefsJO:s beslut avseende den över- gripande styrningen och ledningen av JO:s verksamhet i stor utsträckning påverkar vad som utgör en administrativ fråga. Genomförandet av ett styr- dokument torde i flera delar innefatta administrativa frågor som kan dele- geras till kanslichefen, t.ex. att utifrån beslutade prioriteringar fördela personalresurser mellan olika tillsynsområden. Av utformningen av bestämmelsen om delegation i administrativa frågor torde följa att rätten att fatta beslut endast kan delegeras till kanslichefen, eftersom andra tjänstemän enbart kan bemyndigas att vidta åtgärder för ett ärendes beredande. Av detta torde också följa att kanslichefen inte heller kan vidare- delegera beslutanderätten till en annan tjänsteman. Inte heller finns det möjlig- het att delegera till en ombudsman att fatta beslut i de administrativa frågorna.1001 Att beslutanderätten i administrativa frågor är begränsad till kanslichefen skulle kunna medföra begränsningar som inte gynnar verksamheten. Den administrativa styrningen av JO kräver ett stort antal beslut, vilket torde förut- sätta att kanslichefen kan vidaredelegera beslutanderätten (se närmare avsnitt 8.3.2). Vidare framgår det av arbetsordningen och av besluts- och delegationsord- ningen för JO bl.a. att det hos JO finns en biträdande kanslichef som får fatta beslut i vissa upphandlingsärenden. Den biträdande kanslichefen är i vissa frågor underställd chefsJO och i andra frågor kanslichefen. Detta talar för att den gällande utformningen av JO-instruktionen i fråga om delegations- möjligheter inte motsvarar JO:s befintliga behov. I fråga om vidaredelegation noterade den interna arbetsgruppen i sin rapport att JO-instruktionen inte rymde någon möjlighet för chefsJO att delegera beslutanderätt i administrativa frågor till någon annan än kansli- chefen eller för kanslichefen att vidaredelegera beslutanderätten. Enligt arbets- gruppen talade dock ändamålsskäl för att delegation borde kunna ske även till en annan tjänsteman och anförde följande:1002 har en sådan ordning gällt vid statliga myndigheter (se myndighetsförordningen och den tidigare gällande verksförordningen). 1001 Jfr avsnitt 3.5.1 och 5.2.3 i ombudsmäns rapport (JO:s ärende med dnr ADM 115-2014). Se även avsnitt 8.3.3 i detta betänkande. 1002 Se (JO:s ärende med dnr ADM 115-2014) avsnitt 5.2.3. JO-instruktionens delegationsbestämmelse är vidare av äldre datum och utgår från att chefsJO och kanslichefen mäktar med alla de administrativa frågor som berör ämbetet. De ökade krav som ställs på ämbetets admini- stration gör att regelverket framstår som förlegat. JO-instruktionens delegationsbestämmelser bör därför enligt vår uppfattning ändras. Innan det skett måste dock verksamheten utgå från det regelverk som finns. Vad som utgör ett formellt beslut, som kräver stöd i de nämnda delegationsbestämmelserna, ska dock inte övertolkas. Varje åtgärd som omfattar någon form av ställningstagande kan inte rimligen hanteras inom en sådan ordning. Bedrivande av den löpande verksamheten och ställ- ningstaganden av mindre vikt inom fastslagna ramar, t.ex. vissa inköp, kan inte gärna behöva beslutas av kanslichefen. 8.2.5.1 Utgångspunkter för övervägandena Som nämnts i avsnitt 8.1 och som framgår särskilt av redovisningen i avsnitt 8.2.4har det i olika sammanhang anförts att det finns en administrativ och organisatorisk otydlighet hos JO, som åtminstone delvis torde vara en följd av att det är chefsJO:s uppgift att utöva ett administrativt och ekonomiskt ledar- skap för verksamheten, medan tillsynsansvaret ska delas mellan samtliga justitieombudsmän. Det är mot denna bakgrund som kommittén har fått i uppdrag att bl.a. analysera och tydliggöra innebörden av chefsJO:s administra- tiva uppdrag och roll samt ansvarsförhållandena och arbetsfördelningen i för- hållande till övriga ombudsmän. Utgångspunkten är dock, som anges i avsnitt 8.1, att det inte ingår i utredningens uppdrag att föreslå grundläggande eller omvälvande förändringar i och verksamhetsstruktur. Av detta följer bl.a. att befattningen som chefsJO ska bevaras och att förändringar i antalet justitieombudsmän inte ska utredas. Vid utformningen av regelverket för och förhållandena mellan chefsJO och de övriga ombudsmännen finns det skäl att särskilt beakta att varje innehavare av ämbetet väljs respektive omväljs av för ett personligt uppdrag . ChefsJO och de övriga ombuds- männen har alltså tidsbegränsade mandat, varför såväl sammansättningen av ombudsmän som exempelvis ombudsmännens individuella eller gemensamma visioner respektive målsättningar för ämbetet varierar . Relationen mellan de enskilda ombudsmännen kan påverkas av förändringar i samman- sättningen. Även JO:s inre organisation och arbetssätt kan förändras och utvecklas över tiden. Målsättningen vid utformningen av de instruktioner som uppdragsgivaren lämnar till JO i form av föreskrifter måste därför vara att skapa förutsättningar för en långsiktigt hållbar ombudsmannainstitution, där regelverket ger tydliga ramar bl.a. för att tillförsäkra de enskilda ombudsmännen nödvändig och till- räcklig självständighet för att utföra sina personliga uppdrag som de anförtrotts av , som behovet av ändamålsenlig styrning av JO tillgodo- ses. Det finns även anledning att i möjligaste mån värna själv- ständighet och institutionella oberoende (jfr avsnitt 5) och följaktligen undvika alltför detaljerad författningsreglering av de inre förhållandena hos JO. Sådan detaljstyrning skulle även kunna framstå som ineffektiv och kortsiktig, efter- som JO:s inre organisation lämpligast utformas av den eller dem som leder verksamheten utifrån rådande verksamhetsförutsättningar och behov. Utform- ningen av de inre förhållandena skulle dock kunna medföra en påtaglig påverkan på de enskilda ombudsmännens inbördes självständighet eller på chefsJO:s möjligheter att fullgöra sina skyldigheter som administrativ chef med verksamhetsansvar. Det kan i sådana fall finnas anledning för lagstiftaren att meddela närmare föreskrifter om bl.a. organisationen av JO. En grundläggande utgångspunkt för en författningsreglering av JO:s orga- nisation bör sålunda vara att ange ändamålsenliga ramar för den interna styr- ningen. Det som bör regleras i författning är således t.ex. hur arbetsordningen beslutas, i ljuset av den inverkan som arbetsordningen har på organisationens utformning och fördelningen av ansvarsområden, snarare än hur JO ska orga- niseras i detalj. Motsvarande gäller även vid t.ex. resurstilldelningen – det är alltså själva processen för besluten om tilldelning av resurser som bör regleras i författning, snarare än storleken på respektive ombudsmans tjänstemanna- stab. nuvarande organisationsform, med bl.a. fyra ombudsmän som har personliga uppdrag från och som ska biträdas av en tjänste- mannaorganisation som formellt sett står under chefsJO:s ledning, ger ofrån- komligen upphov till mer eller mindre komplexa intresseavvägningar i verk- samheten. Utifrån de nuvarande organisatoriska förutsättningarna torde en välfunge- rande verksamhet förutsätta bl.a. att det görs rimliga avvägningar mellan å ena sidan chefsJO:s behov av att kunna fullgöra sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt och å andra sidan de övriga ombudsmännens anspråk på den egna själv- ständigheten. Vidare torde en ytterligare förutsättning för en välfungerande verksamhet vara att chefsJO och de övriga ombudsmännen har en ömsesidig förståelse och respekt för innebörden och omfattningen av varandras uppdrag. Det bör även beaktas att förutsättningarna för ombudsmännens inbördes självständighet är annorlunda vid utförandet av deras uppdrag att vara natio- nellt besöksorgan enligt Opcat. Verksamheten har många likheter med till- synsverksamheten och kan i vissa delar jämställas med denna (jfr avsnitt Hela verksamheten enligt Opcat är dock uppbyggd kring en gemensam enhet, vilket medför att samordningsbehovet är påtagligt. Styr- ningen av verksamheten sker i många delar separat från tillsynsverksamheten i övrigt, med utgångspunkt i bl.a. inspektionsplaner och förutbestämda fokus- områden. Ombudsmännens inbördes självständighet kan därmed inte göras gällande i samma utsträckning som inom den traditionella tillsynsverksam- heten. Vad som anförs nedan om bl.a. gränserna för chefsJO:s uppdrag och de övriga ombudsmännens självständighet har därför i första hand bäring på den traditionella tillsynsverksamheten. Det bör dock noteras att en enskild ombudsman vid utförandet av uppdraget att vara nationellt besöksorgan behåller sin grundläggande självständighet. Sålunda kan ingen, vare sig chefsJO eller någon utomstående part, ge en ombudsman instruktioner om vad han eller hon ska granska, hur granskningen ska genomföras eller vilka uttalanden ombudsmannen ska göra i sitt beslut. Det är alltså med beaktande av dessa förhållanden som kommittén – som har att förhålla sig till nuvarande organisationsform – nedan behandlar chefsJO:s roll och uppdrag och förhållandet till de övriga ombuds- Den centrala utgångspunkten för kommitténs överväganden är JO:s kärnverksamhet, dvs. de oberoende ombudsmännens tillsynsverksamhet över den offentliga förvaltningen. Vid utformningen av chefsJO:s roll och uppdrag är det alltså nödvändigt för kommittén att som ett första led överväga inne- börden och omfattningen av ombudsmännens inbördes självständighet. Kommitténs överväganden redovisas under särskilda rubriker nedan. 8.2.5.2 Justitieombudsmännens inbördes självständighet Ombudsmännens självständighet kan av naturliga skäl inte vara fullständig. Även om uttalat att JO är en helt självständigt verkande institution som står utanför den offentliga förvaltningen1003 och ombuds- männen har personliga uppdrag från kommer de enskilda ombuds- männen alltid att vara tvungna att förhålla sig till bl.a. ramarna för uppdraget enligt bestämmelserna i riksdagsordningen och JO-instruktionen samt till till- Det finns dock anledning att lyfta fram vissa områden där ombudsmännens självständighet särskilt gör sig gällande. Av betydelse för en ombudsmans självständighet är dels det yttre, institu- oberoende som ska eftersträvas för JO som ämbete, dels det personliga uppdrag som ombudsmannen fått av . Det yttre, institutionella oberoendet behandlas i avsnitt 5. När det gäller det personliga uppdraget konstateras följande. Sedan funktionen av en administrativ chef för – chefsJO – inrättades har det personliga momentet för ombudsmännen i praktiken inneburit att ombuds- männen är självständiga i handläggningen och avgörandet av sina tillsyns- Sålunda kan ingen, var sig chefsJO eller någon utomstående part, ge en ombudsman instruktioner om vad han eller hon ska granska inom sitt ansvarsområde, hur granskningen ska genomföras eller vilka uttalanden ombudsmannen ska göra i sitt beslut. Detta bör vara en självklarhet även I likhet med vad som gäller bör chefsJO inte heller framöver kunna överpröva de beslut i tillsynsärenden som en ombudsman 1003 Se bet. KU 1975/76:22 s. 49. Enhetlighet i beslutsfattande och handläggning En konsekvens av ombudsmännens personliga uppdrag och inbördes själv- ständighet är att det kan uppkomma situationer där JO:s avgöranden inte är helt enhetliga. En ombudsman kan i praktiken meddela ett beslut som avviker från JO:s tidigare praxis och även från beslut som hans eller hennes kollegor meddelat. Beslutsfattandet hos JO är inte kollegialt, vare sig i administrativa frågor eller i tillsynsärenden. I doktrinen (se avsnitt 8.2.4 under rubriken ) har förts fram att ombudsmännen är mycket försiktiga med att lägga sig i varandras ärenden men att det ofta förekommer samråd mellan enskilda ombudsmän i informella samtal samt att risken för ”spretande” beslut bäst förebyggs genom att ombudsmännen respekterar varandras tidigare avgöranden och förhåller sig till dem. Det kan inte uteslutas att en motsägelsefull praxis från JO kan ha en negativ inverkan på respekten för ämbetet. JO:s beslut i tillsynsärenden har inte någon rättsligt bindande verkan utan är personliga yttranden från ombuds- männen. Det kan därför framstå som naturligt att JO:s praxis inte alltid är helt enhetlig och att ombudsmännen inte är bundna av tidigare avgöranden. En ombudsmans möjlighet att utifrån sitt eget omdöme och tidigare praxis lämna sin syn på ett förhållande är en av styrkorna med . Det saknas därför anledning att frångå den ordning som gällt. Det bör alltså inte inrättas en ordning som innebär att ombudsmännen måste uppnå enhetlighet i beslutsfattandet. I fråga om den process som leder fram till ett beslut finns det anledning att framhålla att enhetlighet i handläggningen allmänt sett kan ha positiva effekter för en verksamhet. Sådan enhetlighet torde kunna främja effektiviteten även inom JO, förbättra förutsättningarna för den handläggande personalen att utföra sitt arbete samt öka möjligheten till flexibilitet i organisationen. Det finns därför goda skäl att eftersträva sådan enhetlighet också hos JO. Det bör dock beaktas att sådana handläggningsrutiner inte alltigenom kan anses vara bindande för de enskilda ombudsmännen när de utför sitt tillsynsuppdrag. I det personliga uppdraget och ombudsmännens rätt att verkställa de utrednings- åtgärder som de bedömer vara påkallade (jfr nuvarande 21 § JO-instruktionen) ligger ju bl.a. att ombudsmännen avgör själva hur ett ärende ska utredas och hur dessa åtgärder ska utformas. Det kan också finnas skäl att utforma och anpassa arbetssätt och rutiner utifrån de särskilda behoven inom respektive ansvarsområde. De enskilda ombudsmännen bör därför tillåtas visst utrymme att påverka även handläggningen av sina tillsynsärenden. Utförande av uppdraget, resurstilldelning m.m. Ombudsmännens självständighet är i vissa avseenden inte helt olik den som enskilda domare har i relation till domstolsledningen.1004 En domare står dock 1004 Jfr SOU 2000:99 s. 262 där bl.a. följande angavs: ”Det är således ett viktigt medborgar- intresse att principen om domarnas självständighet i dömandet upprätthålls. Häri ligger i själva verket grunden till varför denna princip måste hävdas. under domstolschefens arbetsledning och administrativa styrning. uppgifter är i stor utsträckning också styrd av de mål som kommer in till domstolen och som efter handläggning ska avgöras. Detta kan ställas mot ombudsmännens fria prövningsrätt samt möjlighet att inleda initiativärenden och genomföra inspektioner. JO är ett extraordinärt till- synsorgan och ombudsmännens fria prövningsrätt innebär att en enskild ombudsman kan välja t.ex. vilka klagomål som ska utredas. inte någon rätt för en enskild anmälare att få sitt klagomål prövat av en Ombudsmännen kan även vidta andra åtgärder än vad domare kan göra, exempelvis väcka åtal eller lämna framställningar till eller rege- Härtill kommer att ombudsmännen har ett uppdrag som i grunden bygger på förtroende, där förlusten av förtroendet kan leda till att En ordinarie domare står visserligen under bl.a. straffrättsligt ansvar, men har en fullmaktsanställning vilket ger en stark Mot bakgrund av bl.a. dessa skillnader går det inte att dra direkta paralleller mellan innebörden och omfattningen av ombuds- männens respektive domarnas roll och självständiga ställning. finns det anledning att, på motsvarande sätt som för domare, hålla isär ombudsmännens självständighet i handläggning och beslutsfattande i till- synsverksamheten från de inneboende begränsningar som kan följa av t.ex. resursfördelning, administrativa riktlinjer och instruktioner. Ombudsmännen bör givetvis även i fortsättningen ha full frihet att utifrån tillgängliga resurser bereda ärenden och fatta beslut efter eget omdöme och på sitt eget ansvar i de ärenden som har tilldelats dem enligt den ordning som gäller hos JO. Ärenden som faller inom en ombudsmans ansvarsområde bör vidare inte kunna tas ifrån honom eller henne om det inte finns särskilda skäl för en omfördelning (se vidare avsnitt 8.2.5.3). Att ombudsmännen har möjlighet att fatta beslut i tillsynsärenden, väcka åtal, lämna framställningar m.m. samt utforma sina beslut efter eget omdöme är kärnan i deras självständighet. I handläggningen och beslutsfattandet bör självständigheten även innefatta att en ombudsman har full rätt att själv bestämma i vilken utsträckning han eller hon utifrån tillgängliga resurser vill Ombudsmannen har valts av för att granska rätts- tillämpningen i den offentliga verksamheten och bör därför själv ha möjlighet att avgöra om en anmälan bör leda till någon åtgärd från ombudsmannen. ombudsmans fria prövningsrätt och självständighet i utformningen av tillsyns- verksamheten ger honom eller henne också möjlighet att anpassa bl.a. fokus för tillsynen och arbetsmetoder utifrån vad han eller hon bedömer vara mest effektivt och ändamålsenligt för att uppnå målet med JO:s granskning inom ett I sammanhanget noteras att ombudsmännens förutsättningar att inskränkning i chefskapet när domaren befattar sig med ett enskilt mål. handläggningen och i avgörandet råder domaren självständigt. Intill gränsen för självständig- heten i dömandet är emellertid domaren – liksom övriga anställda – underkastad lydnadsplikt i förhållande till domstolschefen och domstolens ledning.” inom sina respektive ansvarsområden planera och utveckla sina arbetssätt för att främja enskildas rättssäkerhet på bästa sätt torde förbättras ytterligare om kommitténs förslag om för ombudsmännen genomförs (jfr avsnitt 5.2.12.4). En aspekt av ombudsmännens självständighet som bör lyftas fram i detta sammanhang är att det inte kan uteslutas att en anmärkningsvärt låg utred- ningsfrekvens inom en ombudsmans ansvarsområde skulle kunna få en negativ inverkan på allmänhetens förtroende för i sin helhet. En mycket hög utredningsfrekvens skulle å andra sidan sannolikt medföra längre handläggningstider, vilket också skulle kunna skada ämbetets anseende. Konsekvenser av detta slag torde få hanteras i den enskilda ombudsmannens relation till uppdragsgivaren, dvs. Det är alltså inte något som primärt faller inom chefsJO:s ansvar. En stark inre själv- ständighet mellan ombudsmännen torde därför förutsätta ett tydligt personligt ansvar för ombudsmännen och att detta också följs upp av uppdragsgivaren. På motsvarande sätt gäller detta i förhållande till andra utredningsåtgärder som en ombudsman kan vidta. I fråga om t.ex. frekvensen för genomförande av inspektioner har ombudsmannen i första hand att förhålla sig till eventuella styrsignaler som uppdragsgivaren lämnat, inte till vilka önskemål chefsJO uttryckt. Åtgärder som kräver resurser medför, till skillnad från t.ex. en låg utrednings- eller inspektionsfrekvens, att ombudsmannen måste förhålla sig till i vilken utsträckning sådana resurser finns tillgängliga. Ombudsmannens beslut om en åtgärd kan i det hänseendet även påverka de övriga ombuds- männens möjligheter att bedriva sin tillsynsverksamhet. Tillgången till t.ex. handläggande personal och andra resurser kommer dock alltid att kunna ha en påverkan på ombudsmännens möjligheter att bedriva sin tillsynsverksamhet och på de beslut som de fattar i beredningen. Ombudsmännens självständighet kommer därför alltid att i viss mån vara avhängig av resurstillgången. Ombudsmännen kommer således även i fortsättningen att behöva anpassa sig till de resurser som finns tillgängliga för antingen ombudsmannakollektivet, eller för de enskilda ombudsmännen om det görs en individuell resurstilldel- ning, utan att det kan anses inkräkta på deras självständighet. En central fråga i förhållande till ombudsmännens självständighet är hur de beslut som påverkar ombudsmännens verksamhet fattas samt i vilken utsträck- ning chefsJO kan påverka övriga ombudsmäns utförande av sitt uppdrag. Dessa frågor behandlas i det följande.