urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Ett initiativärende kan ha sin grund i något som har kommit fram vid utredningen av en anmälan eller vid en inspektion, men det kan också vara en fråga som har uppmärksammats av en ombudsman exempelvis genom uppgifter i massmedierna.193 Axberger sammanfattar JO:s tillsynsuppgift enligt följande:194 -JO:s allmänna uppgift: tillsyn över att gällande rättsregler tillämpas korrekt samt att domstolar och myndigheter även i övrigt gör vad de ska och iakttar en god myndighetsetik. -JO:s särskilda uppgift: tillsyn över att den offentliga verksamheten utövas sakligt och opartiskt samt över att medborgarnas fri- och rättigheter respekteras. -JO:s rättsvårdande uppgift: att verka för att avhjälpa brister i Reglerna innebär en prioritering. Tyngdpunkten ligger på grundläggande rättsprinciper och det medborgerliga perspektivet. När JO utövar tillsyn över domstolar och myndigheter ska grundläggande rättssäkerhetsfrågor komma i första hand. JO:s rättsvårdande roll är kompletterande, eftersom den bygger på det som kommer fram i tillsynsverksamheten. Till den rollen kan också den traditionella uppgiften att besvara remisser över lag- och andra utredningsförslag räknas. Uppgiften är viktig. Eftersom JO:s remiss- yttranden regelmässigt tillmäts stor betydelse är den också meningsfull. Att avge väl genomarbetade remissvar är dock så pass betungande att detta numera ofta måste prioriteras ned. Genom skyldigheten att ta sig an medborgarnas klagomål fungerar JO som en klagomur i rättsliga angelägenheter. JO bör därvid bl.a. kunna fungera som ”medborgarnas förlängda arm” och kontrollera sådant som den enskilde själv inte lyckas reda ut eller förvägras inblick i. Det kan ombudsmännen och deras medarbetare göra genom att ställa frågor till myndigheters företrädare, begära in handlingar för KU 1975/76:22 s. 48 och 54 samt SOU 1985:26 s. 143 f. 193Se Axberger (2014) s. 44. 194Se Axberger (2014) s. 39. utan sekretessbegränsningar och andra hinder som myndigheter kan resa upp inför den enskilde. JO bör emellertid inte uppfattas som ”den enskildes advokat” och kan inte, det visar även erfarenheten, lita på att allt en anmälare framför är korrekt. JO tjänar i stället allmänintresset av en väl fungerande rättsstat och företräder därvid varken myndigheter eller medborgare. Således har JO:s tillsyn reglerats genom instruktionen och varit såväl repressiv, genom efterhandskontrollen, som preventiv genom JO:s vägledande uttalanden i rättsfrågor och påpekanden till lagstiftaren. Några ytterligare regler om JO:s tillsynsuppgift utöver vad som har redovisats finns varken i instruktionen eller i annan författning. I förhållande till JO:s självständighet och institutionella oberoende har den omständigheten att JO:s tillsynsuppgift regleras genom instruktionen inte uppmärksammats särskilt i förarbeten eller doktrinen. Däremot har frågan om tillsynskretsen och tillsynsområdets omfattning varit föremål för över- väganden (se avsnitt 6.2).195 I tilläggsbestämmelse 13.2.1 i riksdagsordningen föreskrivs att konstitutions- utskottet, på eget initiativ eller på begäran av någon av justitieombudsmännen, ska samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. Även JO-instruktionen innehåller bestämmelser om samråd mellan ombudsmännen och (14 § JO-instruktionen). Som noteras i utredningsdirektiven får utskottet och därmed härigenom anses dels ha ett visst ansvar för ämbetets inre organisation, dels få en möjlighet till insyn i densamma. I direktiven framhålls att det är angeläget att formerna för konstitutions- utskottets samråd med och stöd till JO är adekvata och välfungerande som de inte inkräktar på ombudsmännens självständighet och JO:s institutionella oberoende. Redogörelsen nedan syftar till att klarlägga dessa frågeställningar. Samrådsbestämmelsen i tilläggsbestämmelse 13.2.1 i riksdagsordningen har sitt ursprung JO-reform, som innebar bl.a. att den dåvarande justitie- ombudsmannens och militieombudsmannens arbetsuppgifter skulle utföras i ett gemensamt ämbete av tre justitieombudsmän. I sitt betänkande angav det sammansatta konstitutions- och första lagutskottet bl.a. vissa huvudprinciper för arbetsfördelningen mellan de tre ombudsmännen och konstaterade följande:196 Arbetsordningen och vidtagna ändringar i denna bör meddelas i samband med den årliga redovisningen av ämbetets verksamhet. 195Se t.ex. SOU 1985:26 s. 144 f. KU1LU 1967:1 s. 15. som gäller arbetsordningen kan det också vara av värde om samråd kan ske med ett organ för , särskilt i mera principiella angelägenheter eller där ombudsmännen inte är ense. Genom reformen inrättades således ett samrådsorgan inom som ombudsmännen på eget initiativ kunde överlägga med i organisatoriska frågor. I förarbetena finns följande uttalande om bakgrunden till bestämmelsen:197 Utskottet har som förut antytts övervägt om det kan vara av värde att inrätta ett samrådsorgan inom för att stå ombudsmännen till buds för överläggning om vissa frågor av organisatorisk art. Främst har utskottet avsett spörsmål om arbetsfördelning, om arbetsordningen och om ställ- företrädarnas tjänstgöring. Ombudsmännen har själva inför utskottet uttalat sig för ett sådant samrådsorgan. Utskottet har funnit lämpligt att föreslå att ett sådant inrättas. Det bör emellertid särskilt understrykas att dess existens inte får i minsta mån uppfattas som ett avsteg från den grundläggande principen, att inte skall påverka ombudsmännens handläggning av ärendena. Samråd förutsätts komma till stånd endast på initiativ av ombudsman. Organet bör vara litet; sex ledamöter synes utgöra en lämplig storlek. Utskottet föreslår att de utses inom de båda utskott som handlagt förevarande ärende, tre från vartdera och tre från det lagutskott som granskar ombudsmännens ämbetsberättelser. En bestämmelse om samrådsorganet, som sedan antog namnet JO-delega- tionen, togs in i 71 § riksdagsstadga.198 Enligt den bestämmelsen skulle från öppnande, utse en delegation bestående av sex ledamöter i utskottet, för att då någon av riks- dagens ombudsmän påkallade det ”samråda med ombudsmännen om arbets- fördelningen eller arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art”. Genom bestämmelsen föreskrevs alltså en rättighet, inte en skyldighet, för ombudsmännen att påkalla samråd med delegationen. Motsvarande reglering togs sedan in i tilläggsbestämmelse 8.10.1 RO. Enligt tilläggsbestämmelsens ursprungslydelse skulle konstitutions- utskottet från det att utskottet blivit tillsatt, utse JO-delega- tionen ”för att då ombudsman påkallar det samråda med ombuds- man om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art”. I för- hållande till den tidigare bestämmelsen i riksdagsstadgan innehöll regleringen i tilläggsbestämmelsen en annan tidsfrist inom vilken JO-delegationen skulle utses, vidare nämndes inte arbetsfördelningen i lagtexten. Även tilläggs- bestämmelsen innefattade en rättighet, inte en skyldighet, för ombudsmännen att påkalla samråd med delegationen. Tilläggsbestämmelsen ändrades sedan på förslag av . Utskottet föreslog att JO-delegationen skulle utses för att ”på delegationens eget initiativ eller på begäran av någon av ombudsmän, samråda med ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art”. Utskottets förslag avvek från det förslag som lämnades av JO- utredning, som innebar en fortsatt ordning enligt vilken endast justitieombuds- KU1LU 1967:1 s. 24. KU1LU 1967:1 s. 26 och mem. männen skulle kunna påkalla samråd med JO-delegationen.199 I förarbetena angavs följande skäl till utskottets ändringsförslag:200 Beträffande JO-delegationen anser utskottet att den bör bestå som ett samrådsorgan mellan ombudsmännen och i administrativa frågor. Eftersom samrådet endast avser sådana frågor anser utskottet inte att det föreligger bärande skäl till att initiativ till samråd inte också skall kunna tas av JO-delegationen. Utskottet föreslår en ändring av tilläggs- bestämmelsen 8.10.1 RO i enlighet härmed. Även för framtiden bör varje ombudsman vara oförhindrad att begära sammanträffande med delega- tionen. Begäran om sådant sammanträffande av justitieombudsman bör dock föregås av samråd med chefsjustitieombudsmannen. beslutade i enlighet med utskottets förslag. Genom denna lag- ändring, som trädde i kraft , infördes alltså en möjlighet också för delegationen att på eget initiativ genomföra ett samråd med ombuds- männen. Någon skyldighet att påkalla samråd föreskrevs inte heller genom denna ändring. Ibetänkande 1990/91:KU8 föreslog att JO-delega- tionen skulle avskaffas och att dess uppgifter skulle övertas av utskottet. Utskottet lade också fram följande förslag till ändring i tilläggsbestämmelse 8.10.1 RO: skall, på eget initiativ eller på begäran av någon av ombudsmän, samråda med ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. beslutade i enlighet med utskottets förslag. Vid översyn av riksdagsordningen togs samrådsbestämmelsen – med några mindre språkliga justeringar – in i tilläggsbestämmelse 13.2.1 och har varit oförändrad . Som framgått innebär alltså den ordning som har tillämpats att samråd kan initieras såväl av ombudsmännen som av (tidigare JO-delegationen). I sammanhanget noteras att ordalydelsen i tilläggsbestämmelse 13.2.1 i riksdagsordningen inte är helt entydig och kan ge utrymme för en tolkning som inte synes ha varit avsedd av lagstiftaren. Därmed skulle det kunna anses att bestämmelsen innefattar en skyldighet för att på eget initiativ samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. Varken bestämmelsens tidigare ordalydelser eller uttalanden i förarbeten tyder på att det skulle ha varit lagstiftarens avsikt att föreskriva en sådan skyldighet för utskottet. Enligt 14 § andra stycket JO-instruktionen ska chefsJO samråda med konstitu- tionsutskottet i organisationsfrågor av större vikt. Av 14 § tredje stycket i 199Se SOU 1985:26 s. 265. KU 1986/87:2 s. 44. samma bestämmelse framgår att en ombudsman som vill påkalla samråd med först måste samråda med chefsJO. En liknande samrådsbestämmelse fanns tidigare i 14 § JO- instruktion (SFS 1975:1057), som tillkom vid JO-reform. I frågan om justitieombudsmännens samråd med dåvarande JO-delegationen anförde JO-utredning bl.a. följande:201 Utredningen anser det mycket värdefullt med samråd mellan ombuds- männen och JO-delegationen. Därigenom får större inblick i ombudsmännens verksamhet och bättre underlag för att bedöma bl.a. JO- ämbetets anslagsframställningar. Ombudsmännen får möjlighet att få närmare kännedom om hur några riksdagsmän ser på deras verksamhet. Med den nya föreslagna organisationen med en ombudsman som chef synes ett samrådsförfarande än mer angeläget. Utredningen föreslår därför att samråd även i fortsättningen skall förekomma mellan och . Det är därvid självfallet inte meningen att JO-delega- tionen skall befatta sig med avgörandet av enskilda ärenden eller på annat sätt ingripa i tillsynsverksamhet. Samrådet bör liksom gälla endast frågor av organisatorisk art. Gentemot bär ombuds- männen det fulla ansvaret för sin verksamhet. För att inte rubba på principen om ombudsmännens självständighet gentemot bör samråd även få påkallas endast av ombudsman. Enligt utred- ningens mening bör samråd få påkallas endast av den ombudsman som är chef för . Däremot bör samtliga ombudsmän normalt vara när- varande vid sammanträdet med delegationen. För att understryka vikten av att samråd kommer till stånd i de mer väsentliga frågorna bör instruktionen föreskriva att chefen skall samråda med JO-delegationen innan han beslutar arbetsordning och avger skrivelse med begäran om anslag. I övrigt bör chefen själv få bestämma när samråd är lämpligt. Utredningen förutsätter emellertid att ett betydligt utvidgat samrådsförfarande kommer till stånd. I specialmotiveringen till bestämmelsen uttalade bl.a. följande:202 Utskottet anser det värdefullt med samråd mellan ombudsmännen och JO- delegationen. Härigenom får bättre inblick i ombudsmännens verksamhet och bättre underlag för att bedöma bl.a. anslags- framställningar. Det är därvid självfallet inte meningen att JO-delega- tionen skall befatta sig med avgörandet av enskilda ärenden eller på annat sätt ingripa i tillsynsverksamhet. Detta har redan framhållits under den allmänna motiveringen. För att inte rubba principen om ombudsmännens självständighet gentemot bör samråd även få påkallas endast av ombudsman. I motsats till utredningen anser utskottet att samråd bör få påkallas av envar av ombudsmännen. beslutade i enlighet med utskottets förslag. Av 14 § andra meningen JO-instruktion framgick alltså att den ombudsman som var administrativ chef skulle samråda med JO-delegationen och övriga ombudsmän innan han fastställde arbetsordningen eller begärde anslag för verksamheten. Enligt regleringen i denna bestämmelse var alltså 201Se SOU 1975:23 s. 180. KU 1975/76:22 s. 73. den ombudsman som var administrativ chef skyldig att påkalla samråd med dels JO-delegationen, dels övriga ombudsmän i två situationer: innan han fastställde arbetsordningen och innan han begärde anslag för verksamheten. Av tredje meningen i samma bestämmelse framgick att det stod samtliga ombudsmän fritt att påkalla samråd med JO-delegationen. Bestämmelsen ändrades genom JO-översyn och införandet av den senaste JO-instruktionen (SFS 1986:765) som fortfarande gäller.203 I ett nytt andra stycke i 14 § i JO-instruktionen föreskrevs – i likhet med den tidigare regleringen i 14 § andra meningen JO-instruktion – att chefsJO skulle samråda med JO-delegationen innan han fastställde arbetsordning eller begärde anslag för verksamheten. Vidare föreskrevs i 14 § tredje stycket JO- instruktionen en skyldighet för en justitieombudsman att samråda med chefsJO innan han påkallade samråd med JO-delegationen. Således kvarstod enligt ursprungslydelsen av 14 § andra stycket i nu gällande JO-instruktion en uttrycklig skyldighet för chefsJO att samråda med JO-delegationen innan han fastställde arbetsordningen eller begärde anslag för verksamheten. I betänkande 1990/91:KU16 Justitieombudsmännens redovisning av sin verksamhet till 1990/m.m. föreslog en ändring i 14 § i JO-instruktionen och anförde bl.a. följande: Enligt utskottets mening kan det inte anses vara nödvändigt att samråd sker i fråga om varje ändring i arbetsordningen utan samrådet bör kunna begränsas till att avse organisationsfrågor av större vikt. Vidare anser utskottet att den nuvarande föreskriften om samråd angående anslag till ombudsmän bör utgå. Utskottet får beträffande denna fråga erinra om att det ankommer på utskottet att behandla anslag till olika myndigheter. beslutade i enlighet med utskottets förslag. Bestämmelsen fick därmed sin nuvarande lydelse genom denna lagändring, som trädde i kraft . omfattar chefsJO:s skyldighet att samråda med enligt 14 § andra stycket JO-instruktionen organisa- tionsfrågor av större vikt. Vad som ska anses utgöra sådana organisations- frågor anges inte närmare i förarbetena. 5.2.7 Finansiell kontroll och uppföljning av JO:s verksamhet JO:s verksamhet finansieras via statens budget. Som framgår av redogörelsen för budgetprocessen i avsnitt 2.5.9 upprättar JO sitt eget förslag till anslag på statens budget. Medelstilldelning sker genom beslut om statens budget. Vidare framgår av framställningen i avsnitt 2.5.10 att JO har till uppgift att lämna en årsredovisning till och i avsnitt 2.6.1 redovisas vissa bestämmelser om granskningsuppdrag. KU 1986/87:2. I direktiven framhålls att det är angeläget att formerna för konstitutions- utskottets kontroll och uppföljning av JO:s verksamhet är adekvata och välfungerande som de inte inkräktar på ombudsmännens själv- ständighet och JO:s institutionella oberoende. I redogörelsen nedan behandlas Hanteringen av JO:s förslag till anslag på statens budget, årsredovisningen och viss revision Bestämmelser om JO:s årsredovisning finns i lag. Sålunda ska JO, enligt reglerna i BEA-lagen, lämna en årsredovisning till för det senast avslutade räkenskapsåret. skrivas under av myndighetens ledning och ska bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och noter. ska i årsredovisningen även lämna information om andra förhållanden av väsentlig betydelse för uppföljning och prövning av verksamheten. (Se 9 kap. 3 och 4 §§ i BEA-lagen.) Av 12 § andra stycket JO-instruktionen följer att det är chefsJO som fattar beslut om såväl årsredovisning som förslag till anslag på statens budget för JO:s årsredovisning diarieförs av som en till lämnas i form av en redogörelse till hänvisas den inte till av kammaren, utan är alltså en inkommen handling hos Följaktligen blir JO:s årsredovisning, till skillnad mot årsredo- visningar från andra riksdagsorgan, inte föremål för utskottsberedning eller JO:s årsredovisning anmäls till vid ett utskotts- sammanträde och leder därvid normalt inte till någon ytterligare åtgärd från Sedan /17 tillämpas dock en ordning som innebär att bjuder in chefsJO till ett utskottssamman- träde för information om JO:s årsredovisning och förslag till anslag på statens Informationen lämnas av chefsJO i regel vid ett utskottssammanträde JO:s verksamhet granskas av genom revision enligt bestämmelserna i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. och lagen (2002:1023) med instruktion för (jfr 9 kap. 5 § BEA- JO:s årsredovisning granskas således av i den årliga bedömer, i enlighet med god revisionssed, om årsredovisningen är tillförlitlig, om räkenskaperna är rättvisande och om 204 Jfr 9 kap. 17 § RO och tilläggsbestämmelse 9.17.1 i riksdagsordningen. förvaltningen, och Stiftelsen lämnar sina års- redovisningar i form av redogörelser till . revisionens redogörelser bereds i . fonds redogörelse bereds i utbildningsutskottet. ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och beslut. Riks- revisionens granskning ska avslutas med en revisionsberättelse.205 (Se 3 och 5 §§ lagen [2002:1022] om revision av statlig verksamhet m.m.) Av regleringen i 3, 10 och 11 §§ lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följer inte uttryckligen att ska lämna sin revisionsberättelse över den årliga revisionen av JO:s årsredovisning till riksdagen.206 ska emellertid följa god revisionssed i sin revisionsverksamhet. Enligt internationell revisionsstandard207, som är ett led i god revisionssed, följer bl.a. att revisorn ska avrapportera uppdraget till sin huvudman. har därför som rutin att skicka sin revisions- berättelse över den årliga revisionen av JO:s årsredovisning till , med en kännedomskopia till JO. revisionsberättelse diarieförs hos och lämnas till ekonomienheten, där den läggs till handlingarna utan någon ytterligare åtgärd. De revisionsberättelser som har lämnat , när bildades, i fråga om JO:s årsredovisningar har varit s.k. rena revisionsberättelser som har lämnats med standardutformning. En standard- utformad revisionsberättelse lämnas när bedömer att årsredo- visningen i allt väsentligt är upprättad enligt gällande regelverk och ger en rättvisande bild samt att resultatredovisningen är förenlig med övriga delar i årsredovisningen och stödjer en rättvisande bild i årsredovisningen som helhet. I granskningen av JO:s årsredovisning för uppmärk- sammade att det saknades en sida med notupplysningar i JO:s årsredovisning.208 Den saknade sidan bedömdes inte påverka revisionsberättelse. skickades till JO med en kännedomskopia till . Revisionsrapporten diariefördes hos Riks- dagsförvaltningen och lämnades till ekonomienheten, där den lades till handlingarna utan någon ytterligare åtgärd.209 Det är JO:s skyldighet att redovisa för vilka åtgärder som har vidtagits eller avses att vidtas med anledning av revisionens iakttagelser (jfr 9 kap. 6 § BEA-lagen). I förekommande fall redovisas i budgetproposi- tionen JO:s redogörelse för åtgärder med anledning av iakttagelser inom ramen för den årliga revisionen. I avsnitt 2.4.2. i Planerings- direktiv för förslag till anslag och underlag till budgetpropositionen för 2021210 205I revisionsberättelsen redovisas bedömning av om årsredovisningen i allt väsentligt är tillförlitlig, om den ger en rättvisande bild av myndighetens ekonomiska resultat, finansiering och finansiella ställning samt om lämnad resultatredovisning och information i övrigt är förenlig med och stödjer en rättvisande bild i årsredovisningen som helhet. För det fall bedömer att det finns betydande brister, lämnar en skriftlig revisionsrapport. I revisionsrapporten beskrivs de identifierade bristerna, vilka eventuella effekter dessa kan få samt förslag på lämpliga åtgärder. 2001/02:190 s. 105. 207Regler om avrapportering finns i International Standard on Auditing () 700 (Revised), Forming an Opinion and Reporting on Financial Statements. Av punkt 22 och tillämpnings- anvisning A16 i 700 följer bl.a. att en revisionsberättelse ska avrapporteras till den som revisionsberättelsen är upprättad för. 208Riksrevisionens ärende med dnr 3.1.2-2017-0628. 209Riksdagsförvaltningens ärende med dnr 1559-2017/18. 210Riksdagsförvaltningens ärende med dnr 1400-2019/20. anges alltså att en redogörelse för vidtagna åtgärder med anledning av extern- revisionens iakttagelser i samband med den årliga revisionen ska lämnas i Det framgår att avsnittet är obligatoriskt i de fall det finns revisionsberättelser med reservation eller avvikande mening. att även upplysningar i revisionsberättelser bör kommenteras. JO:s årsredovisning liksom den årliga revisionens iakttagelser när det gäller JO redovisas under utgiftsområde 1 i budgetpropositionen. bereder anslag inom utgiftsområde 1 Rikets styrelse (se bilagan till riksdagsordningen, tilläggsbestämmelse 7.5.1 punkt 1 j). Som redovisas i avsnitt 2.6.1 granskar inom ramen för sin effektivitetsrevision hur effektiv den statliga verksamheten är. Av 2 § i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följer att ska granska bl.a. den verksamhet som bedrivs av JO. 4 § i den lagen ska granskningen främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verk- samhet och åtaganden i övrigt. Granskningen ska främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser (effektivitetsrevision). inriktas på granskning av hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse. Som ett led i effektivitetsrevisionen får förslag lämnas om alternativa insatser för att nå avsedda resultat. Resultatet av en granskning ska redovisas i en lämnas granskningsrapporter som rör den verksamhet som bedrivs av och andra myndigheter under – däribland JO – som redogörelser till riksdagen.211 De anmäls vid ett samman- träde med kammaren efter det att de har gjorts tillgängliga för ledamöterna. (Se 9 kap. 18 § RO.) I och med att granskningsrapporter lämnas till som redogörelser föranleder de motionsrätt, utskottsberedning och behandling i kammaren. har inom ramen för sin effektivitetsrevision inte lämnat någon granskningsrapport som avser verksamheten hos JO. 5.2.8 Åtal mot justitieombudsmän Justitieombudsmännen har fullt straffrättsligt ansvar för sina åtgärder i uppdraget.212 Ombudsmännen saknar alltså åtalsimmunitet när det gäller åtgärder som de vidtar inom ramen för sitt uppdrag. emellertid för exempelvis ledamöter i och för Europeiska Det brukar anföras att åtalsimmuniteten inte ska betraktas 2011/12:RS3, bet. 2012/13:KU5 och rskr. 2012/13:31. 212 Jfr SOU 1972:15 s. 304. som ett personligt privilegium, utan som en garanti för att den som åtnjuter sådan immunitet fritt ska kunna utöva sitt mandat utan att riskera att utsättas för påtryckningar eller repressalier. Åtalsimmunitet anses därmed utgöra en garanti för ett ämbetes institutionella oberoende. I utredningsdirektiven framhålls bl.a. att JO:s oberoende och ombuds- männens självständighet ska värnas samt att JO:s konstitutionella uthållighet, dvs. förmågan att utföra den i regeringsformen grundade kontroll- funktionen, ska säkerställas.