urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — •Ombudsmannen ska heta Allmänhetens pressombudsman – inte som i det tidigare förslaget pressens ombudsman. •Ombudsmannen ska utses gemensamt av JO, ordföranden i och ordföranden i – inte som tidigare av . Enligt efterlämnade anteckningar var det han som föreslog konstruktionen med ett tremannakollegium. •Två representanter för allmänheten ska utses av samma trio – inte som tidigare av . •Pressens opinionsnämnd ska få rätt att utdöma en ”expeditionsavgift” av klandrade tidningar med för första fällningen, för andra fällningen , för tredje fällningen, för fjärde och så vidare – en nytillkommen konstruktion med mera klös. Mötet tar och en kvart. Gruppen beslutar att justera protokollet vid en arbetslunch som samarbetsnämnden är kallad till . Målet är att det nya systemet ska kunna träda i kraft . Efter vissa justeringar godkändes förslagen av branschföreträdarna. utsågs Allmänhetens (), som tillträdde sitt uppdrag . presenterades de nyutnämnda ledamöterna i . behandlade motioner i sitt utlåtande nr 1970 i anledning av motioner om utredning angående pressetiska frågor. I sitt utlåtande anförde utskottet bl.a. att under ärendets beredning i utskottet hade ett par av de åtgärder som vidtagits i någon mån ändrat motionärernas förutsättningar. hade förstärkts med lekmannarepresentanter. Den bestod nu av sex ledamöter, av vilka endast tre utsågs av pressens organisationer. 666Se motion i Första kammaren, nr 1969 av och , och motion i Andra kammaren, nr 1969 av och om utredning angående pressetiska frågor. 667Se , och (2009) s. 37 f. lekmannarepresentanter utsågs av en av ombudsmän och Eftersom ordföranden, som inte tillhörde pressen, dessutom hade utslagsröst, kunde man enligt utskottet inte längre på samma sätt som tidigare beteckna nämnden som ett internt organ Den nya PO skulle vidare utses av ett tremannakollegium, där endast en person tillhörde pressen och de båda andra var samma personer som utsåg lekmannarepresentanterna i . Genom dessa åtgärder hade, enligt utskottet, motionärernas synpunkter i viss mån tillgodosetts. också om att SJF 1968 hade antagit en yrkeskodex och att nya stadgar hade Utskottet ansåg att motionerna var besvarade med det som utskottet hade anfört. beslutade i enlighet med utskottets förslag. meddelade Utgivarna, i en skrivelse till regeringen att de hade beslutat att inrätta ett nytt medieetiskt system för prövning av frågor om privatlivsintrång och rätt till genmäle oberoende av publiceringsplattform (Ku2018/00822/MF). infördes ett nytt, utvidgat självreglerande medieetiskt I samband med detta bytte PO och namn till Allmänhetens 6.6.3 Viss reglering på det medieetiska området I enlighet med vad som anförs ovan har en av ombudsmän – numera chefsJO – utsett ledamöter som ska representera allmänheten i MEN och deltagit i utseendet av medieombudsmannen , alltså . Som framgått ovan, har inte ålagt JO dessa uppdrag på det medie- etiska området. har dock inte haft några invändningar mot denna ordning, som har gällt . ChefsJO:s uppdrag på det medieetiska området regleras alltså inte i författning eller i det övriga regelverket för JO utan i stadgarna för MEN och i stadgarna för MEFO. Enligt § 10 i stadgarna för MEN ska chefsJO och ordföranden i gemensamt utse tolv ledamöter som ska representera allmän- heten i nämnden. Det framgår att dessa ledamöter ska representera en bred samhällserfarenhet och att de inte får stå i beroendeförhållande till ett mass- medium som är anslutet till det medieetiska systemet. Ledamöterna utses för av och den sammanlagda mandattiden för en ledamot får inte överstiga . I sammanhanget kan även nämnas att chefsJO även har en roll vid en eventuell ändring av stadgarna för MEN. Beslut om ändring av stadgarna får nämligen fattas först efter det att chefsJO och ordföranden i advokat- samfund har getts tillfälle att yttra sig (§ 20). Av § 11 i stadgarna för MEFO668 framgår bl.a. att MEFO bereder till- sättandet av medieombudsmannen och lämnar förslag till vem som bör utses till medieombudsman. Det anges även att under processen ska chefsJO och ordföranden i hållas informerade. I § 12 anges att till medieombudsman bör föreslås en person med erkänt gott omdöme och goda insikter i medieetiska frågor. Vikt bör fästas vid vederbörandes journalistiska bakgrund, juridiska kunskaper och erfarenhet av utgivarskap. Det anges i § 13 att medieombudsmannen utses av ett kollegium bestående av MEFO:s styrelseordförande, chefsJO och ordföranden i advokat- samfund. Vidare framgår att om någon i kollegiet motsätter sig föreslaget till medieombudsman ska en ny beredning inledas. Enligt § 14 är mandatperioden för medieombudsmannen . Har uppsägning inte skett senast mandatperiodens utgång förnyas uppdraget . Den sammanlagda mandattiden för medieombudsmannen får inte överstiga . Kommitténs bedömning: Det saknas anledning att ändra nuvarande ordning när det gäller chefsJO:s uppdrag på det medie- etiska området. ChefsJO:s uppdrag på det medieetiska området har sin grund i en reform som genomfördes av det självreglerande systemet på det dåvarande pressetiska området. Reformen föranleddes av motioner och en rättspolitisk debatt som ägde rum . Den ordning som infördes genom reformen, och som alltså ledde till att bl.a. JO fick ett uppdrag inom det självreglerande systemet, har inte ifrågasatts av eller av . Visserligen har uppdraget på det medieetiska området inte ålagts chefsJO av , inte heller regleras uppdraget i författning eller i det övriga regelverket för JO, men varken eller JO har haft några invändningar mot den ordning som har tillämpats . Det är inte en uppgift för kommittén att göra uttalanden om gällande ordning i fråga om det självreglerande medieetiska systemet. I sammanhanget bör dock noteras att sedan den nuvarande ordningen etablerades har vid upprepade tillfällen haft anledning att uttala sig om det självreglerande systemet. Någon invändning mot chefsJO:s uppdrag på detta område har inte framförts av utskottet. Uppdraget på det medieetiska området tillkommer den av ombudsmän som har ställning som chefsJO. Uppdraget är således inte personligt utan är kopplat till befattningen chefsJO. Det har inte framkommit att chefsJO:s uppdrag på det medieetiska området skulle ha inverkat menligt 668Stadgar antagna , ändrade . på eller kommit i konflikt med uppdraget som ombudsman eller att det skulle finnas ett behov av att reglera uppdraget i författning. kan inte heller anses vara en förtroendeskadlig bisyssla. Mot en ändring av nuvarande ordning talar även att det är svårt att överblicka konsekvenserna för det självreglerande medieetiska systemet om det skulle anses att chefsJO inte bör ha detta uppdrag. Det saknas därför anledning att föreslå någon ändring av den nuvarande ordningen när det gäller chefsJO:s uppdrag på det medieetiska Kommittén noterar i sammanhanget att uppdraget har en särprägel och att chefsJO:s uppdrag på det medieetiska området tillkom mot bakgrund av de parlamentariska diskussioner som fördes omkring 1970. därför om ett unikt uppdrag inom ett specifikt område som, med acceptans, har anförtrotts chefsJO med det bakomliggande syftet att stärka det självreglerande systemets trovärdighet och legitimitet. en särställning, och det bör inte förekomma något annat område där chefsJO, eller någon annan av justitieombudsmännen, på motsvarande sätt skulle kunna anförtros uppdrag av privata aktörer. JO är den äldsta parlamentariska ombudsmannainstitutionen i världen och fungerar som en förebild och en kunskaps- och inspirationskälla för andra liknande institutioner. finns oberoende ombudsmannainstitutioner i över 130 länder.669 Det internationella arbetet vid JO har pågått i liknande former . Noteringar om mer omfattande internationella kontakter återfinns åtminstone fr.o.m. ämbetsberättelsen för , då dåvarande JO redogjorde för sina informationsinsatser i och under en resa 1966.670 Genom resor, föredrag och artiklar spreds kännedomen om det svenska under 1960-talet.671 JO:s internationella arbete i form av mottagande av utländska besök, egna besök utomlands och deltagande i konferenser m.m. har därefter regelmässigt redovisats i ämbetsberättelserna. Det internationella arbetet består av dels sådant internationellt informations- och erfarenhetsutbyte vars motsvarighet förekommer hos många andra svenska myndigheter, dels den internationella verksamhet som JO bedriver med det uttalade syftet att sprida ombudsmannainstitutet som modell. I gällande regelverk saknas emellertid bestämmelser om JO:s inter- nationella arbete. Det finns således inte ett tydligt uppdrag att bedriva verk- samheten. Vid sin granskning av JO:s verksamhetsstyrning och uppföljning 669 Se (2009) s. 267. 670 Se redog. 1967:JO s. 13 f. 671 Se SOU 1975:23 s. 61. (se avsnitt 3.5.5) noterade internrevisorer denna avsaknad och rekom- menderade att JO – tillsammans med uppdragsgivaren (dvs. ) – tydliggjorde den önskade inriktningen på och omfattningen av den inter- nationella verksamheten samt att detta fördes in i JO-instruktionen.672 Enligt direktiven bör utredningen beskriva det arbete av internationell karaktär som bedrivs hos JO. Vidare bör utredningen bedöma hur och i vilken utsträckning JO bör engagera sig och delta i internationellt arbete. Utredningen bör även föreslå en författningsreglering. 6.7.2 Ordningen för JO:s internationella arbete Som konstaterats har inte lämnat något tydligt uppdrag till JO att verka för att ombudsmannainstitutioner inrättas i omvärlden eller i övrigt bedriva olika former av internationellt arbete. Varken i regeringsformen, riksdagsordningen eller JO-instruktionen finns några föreskrifter om detta. Vid JO-utrednings behandling av JO:s arbetsuppgifter berördes det internationella arbetet högst översiktligt i anslutning till JO:s rådgivnings- och upplysningsverksamhet. Utredningen bedömde att de nationella infor- mationsinsatserna hade åtskilliga positiva inslag, som dock behövde vägas mot de kostnader och personalresurser som verksamheten tar i anspråk. Utred- ningen ansåg att det fick bli lednings uppgift att avgöra i vilken utsträckning utrymme finns för sådan verksamhet. anförde inte några invändningar mot utredningens bedömning.673 I arbetsordningar för JO har det angetts att det vid ombuds- mannaexpeditionen hos JO finns personal för internationellt samarbete och handläggning av andra ärenden som rör internationella kontakter. Åren 2010– 2015 fanns det vid den administrativa avdelningen en internationell enhet som leddes av en enhetschef. Av 4 § i JO:s nuvarande arbetsordning framgår i stället att det finns en internationell samordnare vid samma avdelning.674 Att JO bedriver internationell verksamhet framgår vidare av JO:s förslag till budget samt av årsredovisningen och ämbetsberättelsen. I budgetpropositionen för 2022675 anges att JO deltagande i internationellt samarbete syftar till att sprida idén om rättslig kontroll genom oberoende ombudsmannainstitutioner och till erfarenhetsutbyte. Som framgår av avsnitt 2.5.9 är det JO själv som upprättar detta förslag till budget. I anges att JO ska ta emot besök och delta i internationella möten som bedöms kunna bidra till utvecklingen av JO:s verksamhet eller av ombudsmannaskapet globalt. I det internationella arbetet 672Se JO:s ärende med dnr ADM 11-2017. 673Se SOU 1985:26 s. 72 och 176 och bet. 1986/87:KU2 s. 19 f. 2003/04:JO1 s. 463, redog. 2010/11:JO1 s. 683 f. och redog. 2015/16:JO1 s. 716. 2021/22:1 utg.omr. 1 avsnitt 5.1. ska JO prioritera det nordiska och baltiska ombudsmannasamarbetet, det nordiska NPM-nätverket676 och Europeiska ombudsmannens nätverk.677 I sammanhanget kan noteras att i resolution 75/186 (2020) har uppmanat medlemsstater och ombudsmannainstitutioner att utbyta erfarenheter av institutionernas verksamhet och funktionssätt, i samarbete med bl.a. IOI och andra internationella och regionala ombudsmannaorganisa- Från och med årsredovisningen redovisar inte JO kostnaden för det internationella arbetet särskilt. Kostnaden fördelas i stället på övriga Av årsredovisningen framgår att i genomsnitt ca kostnadsförts för den internationella verksamheten De kostnader som bokföringsmässigt belastat den internationella verksamheten har företrädesvis utgjorts av kostnader för den personal som har anställning inom verksamheten. JO:s internationella arbete noteras i betänkanden över JO:s ämbetsberättelser och budgetpropositionerna.679 Konstitutions- utskottet brukar i regel inte uttala sig särskilt i frågan i sina ställningstaganden. Ett undantag är utskottets uttalande i samband med behandlingen av budget- propositionen i vilken medel hade äskats av JO för att inrätta en ny tjänst med huvudsaklig inriktning på administrationen av myndighetens inter- Utskottet framförde vid behandlingen av förslaget att utskottet inte hade några invändningar mot JO:s önskan.680 När JO senare önskade ytterligare medel för att organisera i 2009 tillstyrkte förslaget utan att göra några särskilda uttalanden om det internationella arbetet.681 Översiktlig beskrivning av det internationella arbetet Det internationella arbetet består till stor del av mottagande av delegationer och besök samt deltagande i verksamhet inom olika internationella nätverk på Omfattningen av verksamheten och ombudsmännens respektive tjänste- männens deltagande i aktiviteterna kan variera . mannen noterar i sin utredning JO som IMR? framstår som om såväl deltagandet i internationella evenemang som mot- tagandet av besök minskat 2015/16 jämfört med . 676 Med NPM avses nationella besöksorgan enligt Opcat (national preventive mechanism), se 677 Se JO:s ärende med dnr ADM 31-2021. I verksamhetsmålet för den internationella verk- samheten finns intaget ett förbehåll för att besök och deltagande i möten ska vara möjligt med hänsyn till coronapandemin. 678 Se FN:s generalförsamlings resolution 75/186 The role of Ombudsman and mediator institutions in the promotion and protection of human rights, good governance and the rule of law, antagen . 679 Se t.ex. bet. 2018/19:KU1 s. 26. 680 Se prop. 1999/2000:1 utg.omr. 1 avsnitt 5.4 anslaget B3 ombudsmän, ombudsmannen och bet. 1999/2000:KU1 s. 12 f. 681 Se bet. 2008/09:KU1 s. 22 f. med de ombudsmän som tjänstgjorde framkom att det fanns olika uppfattningar om verksamhetens vikt och vilken prioritet som skulle ges till de internationella frågorna. Enligt Axberger återspeglade detta att ombuds- mannarollen har ett personligt inslag, som ger varje ombudsman frihet att tolka sitt uppdrag inom ramen för det mandat som ges av riksdagen.682 Det kan i sammanhanget noteras att ombudsmännens ansvarsområden ändrades , bl.a. i syfte att ge chefsJO nödvändigt utrymme för arbete med ämbetets internationella verksamhet.683 Nedan redovisas exempel på vad som kan ingå i det internationella arbetet. Ombudsmännens och tjänstemäns deltagande i aktiviteterna kan som nämnts variera och mellan ombudsmän. Mottagande av delegationer och besök JO tar i regel emot ett antal delegationer och besök, i genomsnitt 15– 25 , från såväl nationella som internationella organisationer som önskar veta mer om JO. En betydande del arrangeras i samarbete med bl.a. , (Sida), Utrikes- departementet, internationella kansli och . Ett arrangemang kan pågå i eller , beroende på syftet. Den internationella samordnaren tar en aktiv del i arrangemangen, men även ombudsmän, byråchefer och föredragande kan komma att involveras vid behov. Som exempel på delegationer och besök som JO har tagit emot kan nämnas representanter från länder i som arbetar med att förbättra situationen för frihetsberövade i sina hemländer och därför var intresserade av att få information om Opcat-enhetens och JO:s arbete på detta område. Andra exempel är mottagande av delegationer och besök från Central- och med fokus på frågor om yttrandefrihet. Ett ytterligare exempel är besök av en delegation bestående av franska kommundirektörer som önskade allmän information om JO:s uppgifter, särskilt om tillsynen över bl.a. området socialtjänst. Ett annat möte med internationell koppling som kan nämnas är att JO 2019 tog emot dåvarande ambassadör i för samtal om hur JO kunde hjälpa till med stöd vid upprättandet av ett ombudsmannaämbete i Afghanistan.684 Internationella samarbetsorgan och kontaktytor JO är även verksam inom flera internationella nätverk. På global nivå finns organisationen där JO är medlem (se avsnitt 4.4). Organet verkar bl.a. för att ombudsmannainstitutioner ska inrättas i länder där sådana inte finns. Vidare arbetar IOI för att främja informations- och erfarenhetsutbyte genom internationella konferenser och utbildningsinsatser samt finansierar forskning och regionala projekt. I regel hålls en ombudsmannakonferens , 682Se JO som IMR? (2017) s. 81 f. 2020/21:JO1 s. 11. 2019/20:JO1 s. 47 och redog. 2020/21:JO1 s. 52. där de flesta medlemsländerna brukar vara representerade. JO deltar även i seminarier, workshoppar och andra erfarenhetsutbyten som IOI arrangerar. Inom EU finns Europeiska ombudsmannanätverket som inrättades 1996. Nätverket kopplar samman Europeiska ombudsmannen och nationella och regionala ombudsmän för att se till att klagande får hjälp på rätt nivå. Nät- verkets syfte är också att sprida information om EU:s lagstiftning och hur den påverkar EU:s medlemsstater och därigenom underlätta för ombudsmän att samarbeta och skydda EU-medborgarnas och enskilda personers rättigheter i enlighet med EU:s lagstiftning. Medlemmarna i nätverket kan ställa frågor till Europeiska ombudsmannen om problem som har identifierats under under- sökningarna och som rör EU. Syftet med frågeförfarandet, där Europeiska ombudsmannen hjälper nätverkets medlemmar med att hämta in expertsvar från EU:s institutioner, är att lösa nationella och regionala utredningar på ett sätt som annars inte hade varit möjligt. Inom nätverket anordnas också bl.a. konferenser för de nationella ombudsmännen inom unionen.685 På en mer regional nivå finns ett nära erfarenhetsutbyte mellan de nordiska ombudsmannainstitutionerna. turas respektive land om att anordna ett nordiskt ombudsmannamöte. Vid mötena kan såväl ombudsmän som vissa tjänstemän från JO delta. Vid mötet behandlades bl.a. frågor om ombudsmannens behörighet, förslag till rekom- mendationer om ombudsmannainstitutioner, barn och unga som parter i förvaltningsärenden och i klagomål hos ombudsmannen, EU:s dataskyddsför- ordning, övergången från till digital förvaltning samt hur ombuds- mannainstitutionerna ska möta det ökande antalet klagomål.686 har även ett utökat regionalt samarbetsforum vuxit fram i form av det årliga baltisk-nordiska ombudsmannamötet. I första hand deltar före- trädare för ombudsmannainstitutionerna i de baltiska staterna och i , och . JO stod värd för mötet då ämnen av gemen- samt intresse diskuterades , bl.a. bästa metoder för inspektions- verksamhet, mänskliga rättigheter i det dagliga arbetet och ombudsmannens roll i lagstiftningsprocessen.687 Även inom Opcat-verksamheten förekommer ett internationellt erfaren- hetsutbyte, utöver den kommunikation som kan förekomma mellan JO och mot tortyr. Bland annat finns ett nordiskt där de nationella besöksorganen delar erfarenheter av sin verksamhet. Utöver dessa samarbetsformer deltar ombudsmän och tjänstemän från JO även i andra erfarenhetsutbyten, bl.a. vid Nordiskt administrativt möte där administrativa frågor av gemensamt intresse för de nordiska länderna behandlas.688 Även mer ämnesspecifika nätverk finns, såsom ’ Network (IPCAN), som bl.a. anordnar kon- ferenser där ombudsmän och tjänstemän vid JO deltar.689 685Se Europeiska ombudsmannens webbplats . 2019/20: JO1 s. 47. 2018/19:JO1 s. 46. 2019/20:JO1 s. 47. 2020/21:JO1 s. 53. Exempel på internationella organisationers påverkansarbete Inom organisationer som IOI pågår även ett arbete för att främja ombuds- mannainstitutioner på annat sätt än enbart genom erfarenhetsutbyte. IOI bevakar exempelvis förhållandena för ombudsmannainstitutioner i vissa länder och lyfter fram fall där IOI bedömer att det finns ett hot mot ombuds- mannens ställning.690 IOI vidtar även åtgärder för att stärka ombudsmannainstitutet på ett generellt plan. Dåvarande chefsJO har till kommittén för kännedom över- lämnat en skrivelse av från IOI, i vilken JO och andra ombudsmän uppmanas att kontakta sina respektive ständiga representationer vid FN och överlämna en skrivelse författad av IOI, i syfte att få representa- tionerna att stödja IOI:s allmänna strävan att göra ombudsmannainstitutioner mer synliga. Av chefsJO:s skrivelse till kommittén framgår att IOI:s skrivelse, mot bakgrund av att JO:s mandat på det internationella området inte är författ- ningsreglerat och frågan är under utredning av kommittén, inte gav anledning till någon annan åtgärd från hennes sida än att den översändes till , och kommittén för känne- dom. 6.7.3Vissa grundläggande särdrag för styrning av svensk utrikespolitik Genom sitt deltagande i internationella organisationer kan det inte uteslutas att JO ställs inför situationer där frågeställningar om gränserna för JO:s mandat på den internationella arenan aktualiseras. Nedan redovisas därför översiktligt vissa grundläggande särdrag för styrningen av den svenska utrikespolitiken. Den svenska utrikespolitiken och relationer med andra stater och mellanfolkliga organisationer formas och bestäms gemensamt av och regeringen. I första hand är det dock regeringen som har ansvaret för de utrikespolitiska relationerna. Av 10 kap. 1 § RF följer att det är regeringen som ingår överenskommelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Under vissa förhållanden får regeringen även ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en sådan överenskommelse (se 10 kap. 2 § RF). Enligt 10 kap. 3 § RF krävs emellertid godkännande innan rege- ringen ingår en internationell överenskommelse som är bindande för riket och som förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas eller i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om. godkännande krävs även innan regeringen ingår en internationell överenskommelse som är bindande för riket, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock avstå från att hämta in godkännande i dessa senare fall om rikets intresse kräver det. Regeringen ska då i stället överlägga med innan överenskommelsen ingås. 690Se t.ex. IOI Annual Report 2018/2019 s. 21–23. är ett samrådsorgan mellan och regeringen. Nämnden består av talmannen samt nio andra ledamöter, och suppleanter för dessa, som väljer inom sig. Ordförande vid sammanträden med nämnden är statschefen eller, om han eller hon har förhinder, statsministern. (Se 10 kap. 12 § RF och 13 kap. 9 § RO.) Regeringen ska enligt 10 kap. 11 § RF fortlöpande hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta som det behövs. ärenden av större vikt ska regeringen före avgörandet om möjligt överlägga Det löpande arbetet med att verkställa den svenska utrikespolitiken bedrivs av utrikesförvaltningen som består av och de svenska utlandsmyndigheterna (dvs. ambassader, konsulat m.m.). departementet som utrikesrepresentationen är utrikesministern. presenterar vidare för regeringens utrikesdeklaration som anger vilken politik ska driva i olika frågor. Av 10 kap. 13 § RF följer att utrikesministern ska hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellan- folklig organisation uppkommer hos en statlig myndighet. 6.7.4 Exempel på andra myndigheter med internationell verksamhet Utöver utrikesförvaltningen finns ett antal myndigheter i som har som sin huvudsakliga uppgift att verka inom den internationella sfären. Ett av de främsta exemplen på detta är Sida.