urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — 8.2.4 Vissa möjliga konsekvenser av nuvarande ordning och potentiella tillämpningssvårigheter Av redogörelsen i avsnitt 8.2.2 och 8.2.3 framgår att det finns flera frågor där chefsJO:s roll och uppdrag har beröringspunkter med de övriga ombuds- männens självständighet. Beroende på hur regelverket tillämpas skulle detta kunna ha konsekvenser såväl för chefsJO:s möjligheter att leda myndigheten som för de övriga ombudsmännens självständiga ställning vid genomförandet av tillsynsuppdraget. Det har även framförts i olika sammanhang, bl.a. i organisationsstudier i fråga om JO, att den administrativa och organisatoriska otydligheten hos JO skulle ha sin grund i oklarheter i gällande regelverk som kan medföra tillämpningssvårigheter för de berörda. Nedan redovisas några exempel på vissa möjliga konsekvenser av den nuvarande ordningen och potentiella tillämpningssvårigheter. ChefsJO som administrativ chef Utgångspunkten för chefsJO:s roll och uppdrag är att han eller hon ska vara myndighetens administrativa chef och bestämma inriktningen av verk- samheten i stort. Detta kan innefatta såväl omhändertagande av nödvändiga och rent administrativa frågor och resursfördelning som att ge allmänna rikt- linjer för verksamheten och att planlägga arbetet i stort. Som framgår av för- arbetsuttalandena till den nuvarande JO-instruktionen förespråkade lag- stiftaren en stark ställning för chefsJO i förhållande till de övriga ombuds- männen, där chefsJO skulle vara ensam beslutsfattare i administrativa frågor (se avsnitt 8.2.1). Vid en senare reform har det uttalats att chefsJO utgör myndighetens ledning. I samband med det infördes dock en skyldighet för chefsJO att samråda med de övriga ombudsmännen inför vissa beslut (se avsnitt 8.2.2). har varit tydligt med att justitie- ombudsmännen ska handlägga sina ärenden helt självständigt (se avsnitt 8.2.3). Att chefsJO är administrativ chef innebär inte att han eller hon är chef över de andra ombudsmännen. Dessa har valts av och har som uppdragsgivare. Lagstiftaren har tidigare också avvisat förslag om att chefsJO ska vara chef över de övriga justitieombudsmännen (se avsnitt 8.2.1). Den tidigare justitieombudsmannen har beskrivit de processer som ledde fram till den nuvarande regleringen av chefsJO:s roll och hans eller hennes förhållande till de övriga ombudsmännen. Enligt Axberger råder reform av den interna styrningen och kontrollen för myndigheter ingen tvekan om att chefsJO fungerar som myndighetschef med det administrativa ansvar som normalt följer en sådan befattning och inte heller om att ombudsmännen är självständigt ansvariga för sina respektive delar av kärnverksamheten, alltså tillsynsverksamheten. Axberger anför dock följande:992 Innebörden av att chefsjustitieombudsmannen ”bestämmer inriktningen av verksamheten i stort” kvarstår som något oklar. Befogenheten är i lag- texten inordnad bland organisationsfrågor och det ligger därvid nära till hands att uppfatta den som begränsad till det administrativa chefskapet. Det kan dock lika väl hävdas att den åtminstone innebär att för myndig- heten strategiska frågor som involverar både administrativa aspekter och tillsynsarbetets inriktning ska bestämmas av chefsjustitieombudsmannen. Mot detta kan anföras att ombudsmännen inte står under varandras tillsyn, liksom 11 § JO-instruktionen, som innebär att den egentliga verksamheten redovisas gemensamt till i ämbetsberättelsen, där varje ombuds- man framträder som ensam ansvarig för sitt. Mot denna bakgrund är min slutsats att till syvende og sidst bygger på en uppdelning i ett administrativt och ekonomiskt ledar- skap, som utövas av chefsjustitieombudsmannen, och ett tillsynsansvar, som ombudsmännen delar. Gränserna däremellan är inte alltid tydliga, och det torde de under rådande förutsättningar inte heller kunna bli. I praktiken finns det ett kollegialt inslag i myndighetsledningen som helhet. Det förutsätter att chefsjustitieombudsmannen avstår från att peka med hela handen och att övriga ombudsmän i det interna arbetet hushållar med sina självständighetsanspråk. Gränserna för chefsJO:s ledarskap är inte alltid tydliga, vilket också konstaterats i en organisationsstudie av JO som genomfördes av den externa utredaren 2013. fann att den roll som chefsJO hade för utredningen var svagare än vad som förutsattes i regelverket och framförde bl.a. följande:993 Det är min uppfattning att ämbetet här står inför ett viktigt val mellan två alternativ. Antingen att välja och inrätta sig efter den organisation som finns i regelverket och som innebär bl.a. en betydligt starkare administrativ ställning för ChefsJO och kanslichefen än vad de har de facto. Eller också att ta initiativ till de regeländringar som krävs för att ge alla ombuds- män ett tydligt chefsansvar för sina respektive avdelningar och, när dessa är på plats, konsekvent genomföra en organisation enligt den principen. Enligt min mening brådskar frågan i den meningen att detta val styr många andra frågor. Det är dessutom, också av principiella skäl, angeläget att antingen anpassa verkligheten till regelverket eller regelverket till verklig- heten så att de stämmer överens med varandra. Ämbetet bör snabbt undan- röja skadliga organisatoriska oklarheter som blockerar en viktig förbätt- ringspotential. När det nödvändiga valet gjorts kommer nämligen åtskil- liga viktiga organisatoriska frågor att tämligen enkelt kunna finna sina lösningar. Utifrån sina samtal med personalen vid JO konstaterade i fråga om styrningen av verksamhetens inriktning följande: Många har vid samtalen med mig pekat på att det på detta område finns en betydande utvecklingspotential. JO-kollektivet borde starkare manifestera 992Se Axberger (2014) s. 63. 993Rapport av , organisation – En genom- lysning, JO:s ärende med dnr ADM 38-2013. Se även avsnitt 8.3.3. sig utåt och göra en större affär av sin roll och insats. Tydligare mål som kan ge fokus för gemensamma ansträngningar för hela myndigheten efter- lyses. ”Vi borde skapa en linje för vår verksamhet utifrån vad vi vill uppnå!” VP [verksamhetsplanen, utredningens anm.] som av många upplevs som ett dött dokument borde peka ut för myndigheten viktiga och intressanta områden att arbeta med. Kanske kunde man satsa på tematiska granskningar som bedrivs av flera tillsammans i projektform? VP är mer utvecklad än tidigare versioner och har inslag som svarar mot efterfrågan. Det finns således indikationer på att det finns en inneboende otydlighet i det gällande regelverket för bl.a. chefsJO:s roll och uppdrag och att detta också kan ha lett till att tillämpningen, åtminstone vid genomlysningen av myndig- heten 2013, inte låg i linje med regelverket. Det kan även diskuteras på vilket sätt chefsJO ska styra inriktningen av verksamheten och i vilken utsträckning det i regel sker sådan verksamhetsstyrning som vissa efterfrågar. Enligt direktiven för kommittén är det en av dess uppgifter att om möjligt tydliggöra dessa gränser för chefsJO:s ledarskap och vad det innebär för övriga ombuds- män. ChefsJO:s uppdrag att fatta vissa specifika beslut Nära chefsJO:s uppdrag att vara administrativ chef och bestämma inriktningen av verksamheten i stort ligger de uppgifter som räknas upp i 12 § andra stycket JO-instruktionen, nämligen att, efter samråd med de övriga ombudsmännen, i arbetsordningen meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen, besluta om verksamhetsplan för myndigheten samt besluta om årsredovisning och förslag till anslag på statens budget för JO. Vidare ska chefsJO enligt 14 § första stycket JO-instruktionen meddela de råd och anvisningar som behövs för arbetet inom ombudsmannaexpeditionen utöver JO-instruktionen och vad som föreskrivs i arbetsordningen. nämnda bestämmelser ger chefsJO mer specifika uppgifter och befogenheter, men även dessa skulle beroende på hur de tillämpas kunna medföra att gränserna för chefsJO:s ledarskap anses otydliga. ChefsJO:s beslut om arbetsordning för JO kan ha stor påverkan på ombuds- männens tillsynsverksamhet genom att arbetsordningen omfattar såväl utform- ningen av beredningsorganisationen, vilken ska bistå ombudsmännen, som vilka ärenden som ska falla inom respektive ombudsmans ansvarsområde. Exempelvis följde av omorganisationen 2019/20 att vissa av ombuds- männen inte längre har en egen tillsynsavdelning till förfogande, utan dessa får i stället dela de resurser som finns på vissa avdelningar med andra ombuds- män. Detta skulle kunna försvåra för en ombudsman att planera sin tillsyns- verksamhet och skulle även kunna medföra att ombudsmannen måste avstå från åtgärder som han eller hon bedömer vara nödvändiga. Som noteras nedan är dock tillgången på resurser något som alltid kommer att kunna påverka ombudsmännens möjligheter att bedriva sin tillsynsverksamhet självständigt, oavsett hur myndigheten organiserats. Genom chefsJO:s beslut om tilldelning av ansvarsområden styrs vilka ärenden en ombudsman kan pröva, såväl vad gäller inkommande klagomål som vad gäller inom vilka områden ombudsmannen kan inleda initiativ- ärenden. Av nu gällande arbetsordning följer också att ombudsmännen inte kan lämna över ärenden till varandra utan chefsJO:s medverkan. För chefsJO:s del förhåller det sig annorlunda eftersom han eller hon kan inleda initiativ- ärenden när det gäller samtliga tillsynsobjekt samt även ta klagomålsärenden som avser en annan ombudsmans ansvarsområde, med den begränsningen att chefsJO enligt uttalanden i förarbetena inte utan överenskommelse får ta över ärenden där andra ombudsmän redan har påbörjat handläggningen. ChefsJO är således ensam beslutsfattare för hur ärendena ska fördelas. Detta kan begränsa eller på annat sätt påverka en ombudsmans möjligheter att bedriva sin verksamhet. Såvitt framkommit har det dock inte hänt att chefsJO använt sig av möjligheten att själv ta t.ex. principiellt viktiga klago- mål på någon av de andra ombudsmännens ansvarsområde. Att chefsJO ska bestämma inriktningen av verksamheten i stort skulle, beroende på hur det utförs, kunna uppfattas som inkräktande på den enskilda ombudsmannens självständighet om det hade en styrande effekt på ombuds- mannens beslutsfattande. Vid bestämmandet av vad som ligger i detta uttryck kan gränsdragningsproblem uppkomma. Vid JO-reform uttalade bl.a. att chefsombudsmannen skulle kunna ge allmänna riktlinjer för verksamheten och planlägga arbetet i stort, t.ex. inriktningen av inspektionsverksamheten. Någon ändring i det avseendet synes inte ha varit avsedd vid reform.994 Som exempel på olika formuleringar i fråga om styrning av verksamhetens inriktning kan nämnas att det i verksamhetsplanen angavs att särskilt fokus skulle läggas på frågan om domstolars och andra myndigheters utformning av avgöranden samt att antalet klagomål som blir föremål för fullständig utredning skulle öka . I verksamhetsplanen anges inte något sådant fokusområde för tillsynsverksamheten. I den senare verksamhetsplanen lämnas således inte lika långtgående styrande instruktioner till ombudsmännen som i verksamhetsplanen . En konsekvens av den nu gällande ordningen är att det även är chefsJO som beslutar om de fördelade resurserna, i den utsträckning som t.ex. anställning och disposition av personal inte har delegerats till kanslichefen. Enligt 13 § första stycket JO-instruktionen är det chefsJO som bestämmer om personalens tjänstgöring. Som administrativ chef över verksamheten kan således chefsJO påverka t.ex. vilka utredningsresurser som ska finnas tillgängliga för utred- ningar inom ett visst sakområde, bl.a. utifrån de mål som satts upp i verksam- hetsplanen. KU 1975/76:22 s. 64. KU 1986/87:2 s. 41 f. Det kan i sammanhanget konstateras att den nuvarande organisationen bygger på att det är chefsJO som är administrativ chef för myndigheten och att arbetet ska ledas av kanslichefen under chefsJO (se vidare avsnitt 8.3). handläggande personalen vid tillsynsavdelningarna står således ytterst under chefsJO:s och kanslichefens ledarskap och ansvar, som ombuds- männen inom sina respektive ansvarsområden styr handläggningen av Det kan inte uteslutas att detta kan leda till motsättningar inom myndigheten i fråga om bl.a. i vilken utsträckning ombudsmännen kan belasta tjänstemännen när t.ex. arbetsmiljöansvaret ligger på chefsJO och kansli- I fråga om resurser är chefsJO också den som ensam beslutar om myndig- hetens förslag till anslag på statens budget. Storleken på tillgängliga resurser för myndighetens verksamhet kan således komma att påverkas av chefsJO:s Även om ombudsmännen skulle ha tillgång till egna staber av hand- läggare skulle ombudsmännens möjlighet att bedriva tillsynsverksamhet påverkas av chefsJO:s beslut. Om chefsJO mot förmodan skulle föreslå en minskning av myndighetens anslag skulle ombudsmännen således var tvungna att rätta sig därefter. Det kan även tänkas att de verksamhetsplaner, inspektionsplaner och resursfördelningar som finns i verksamheten medför att den enskilda ombuds- mannen inte har möjlighet att utföra mer akuta inspektioner och under- sökningar, eftersom dessa kanske inte ryms inom den gällande planen eller utifrån de tillgängliga resurserna. Besluten om arbetsordning, verksamhetsplan och förslag till anslag på statens budget ska alla fattas efter samråd med de övriga ombudsmännen.995 Verk- samhetens mål och inriktning, organisationen av myndigheten, ombuds- männens ansvarsområden samt budgetförslaget är således något som chefsJO måste diskutera med de andra ombudsmännen. Detta medför dock inte att chefsJO är bunden av de andra ombudsmännens ställningstaganden i diskussionerna.996 En ombudsman som känner sig förfördelad eller finner att chefsJO:s beslut inkräktar på ombudsmannens självständighet i ärendehand- läggningen har däremot möjlighet att vända sig till . som framkommer vid ett sådant samråd med utskottet skulle kunna påverka utskottets och förtroende för chefsJO. Beroende på hur samråden mellan chefsJO och ombudsmännen genomförs och i vilken utsträckning chefsJO följer vad som framkommit i diskussionerna med de övriga ombudsmännen skulle JO kunna ha inslag av att vara såväl en 995 ChefsJO fattar även ensam beslut om årsredovisningen för JO, men efter samråd med de övriga ombudsmännen, se 12 § andra stycket JO-instruktionen. Det kan i det sammanhanget noteras att det i fråga om ämbetsberättelsen för JO föreskrivs att det är ombudsmännen som ska lämna berättelsen till (se 11 § JO-instruktionen). 996 Det kan noteras att besluten ska fattas efter samråd med de övriga ombudsmännen och inte i samråd (jfr 12 § andra stycket JO-instruktionen). enrådighetsmyndighet som en myndighet där besluten i praktiken fattas kollegialt av ombudsmännen. Den senare beslutsordningen vore emellertid inte alltigenom förenlig med nuvarande regelverk, såtillvida att det är chefsJO som ytterst ansvarar för verksamheten inför , medan de övriga ombudsmännen enbart ansvarar för sin egen tillsynsverksamhet. Som framgår av redovisningen i avsnitt 8.2.2 är chefsJO myndighetens ledning och har det övergripande verksamhetsansvaret. Han eller hon ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Ett kollegialt beslutsfattande inom myndigheten skulle därmed kunna medföra att de övriga ombudsmännen fick en alltför stor beslutanderätt i förhållande till det formella ansvar som ligger på chefsJO enligt regelverket. Enligt den gällande ordningen finns det även en samrådsskyldighet för ombudsmännen gentemot chefsJO. Som framgår av avsnitt 8.2.3 ska ombuds- männen samråda med chefsJO inför vidtagande av inspektion, inledande av initiativärende, framställning till eller regeringen samt påkallande av samråd med . Även om regelverkets nuvarande utformning inte hindrar att de andra ombudsmännen vidtar vissa åtgärder oavsett vad som framkommer vid samråden med chefsJO skulle samråden i sig kunna uppfattas som en begränsning av ombudsmännens egna handlings- utrymme. Särskilt vad gäller åtgärder som i stort sett saknar resursmässiga konsekvenser för JO och därmed inte behöver samma praktiska samordning och fördelning, såsom framställningar och samråd med , skulle ombudsmännen kunna ifrågasätta syftet med att de ska hämta in chefsJO:s inställning. Även behovet av samråd inför väckande av initiativ- ärenden skulle kunna ifrågasättas eftersom det står ombudsmännen helt fritt att utan samråd utreda ett ärende som inletts med anledning av ett klagomål från en enskild. En enskild ombudsmans beslut att genomföra en inspektion eller att inleda ett omfattande initiativärende skulle kunna medföra konsekvenser som påverkar hela ämbetet. Om en ombudsman skulle ta en hel tillsynsavdelning i anspråk för en inspektion eller en annan utredning skulle det kunna medföra att en annan ombudsman skulle sakna handläggare för delar av sitt ansvars- område då vissa ombudsmän delar på tillsynsavdelningarnas resurser. Den andra ombudsmannen skulle därigenom kunna få svårt att utreda ett brådskande ärende eller svara på en lagstiftningsremiss. Det kan inte heller uteslutas att anseendet och respekten för JO som ämbete och myndighet skulle skadas om en ombudsman exempelvis genomförde en inspektion på ett sådant sätt att allmänheten skulle kunna uppfatta det som vidlyftigt eller slösaktigt. Även i sådana fall kvarstår det faktum att det är chefsJO som ansvarar inför för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. I fråga om chefsJO:s verksamhetsansvar kan det i förhållande till de övriga ombudsmännens ansvar för deras respektive tillsynsverksamheter finnas oklara gränser, bl.a. i fråga om i vilken utsträckning som chefsJO kan hållas ansvarig för de prioriteringar som andra ombudsmän gör i verksamheten samt om de enskilda ombudsmännen kan stå ansvariga för beslut som föranletts av begränsningar eller prioriteringar från chefsJO:s sida. Den enskilda ombudsmannens självständighet i beslutsfattandet skulle i praktiken kunna leda till motstridiga avgöranden inom myndigheten. Om JO meddelar beslut som står i strid med varandra skulle det kunna påverka myndighetens anseende. I verksamhetsplanen anges förvisso att arbetet på JO ska präglas av bl.a. enhetlighet, men detta synes i första hand ta sikte på handläggningsrutinerna vid tillsynsavdelningarna. Ombudsmännen själva anser sig inte nödvändigtvis vara bundna av vare sig JO:s handlägg- ningsrutiner eller andra justitieombudsmäns avgöranden. männens beslut inte kan överklagas och chefsJO inte kan ”överpröva” en annan ombudsmans beslut finns det således risk för att avgörandena brister i enhetlighet. berörde vid sin behandling av plenums funktion även frågan om enhetligheten i beslutsfattandet och anförde följande:997 Namnet till trots är plenum normalt sett inte ett forum för praxis- diskussioner. förekom undantagsvis diskussioner kring hur enskilda ärenden borde bedömas i ljuset av tidigare JO-praxis, men det var alltså sällsynt. Skälet var nog framför allt att varje ombudsman har att själv ta ställning; det är aldrig fråga om ett kollegialt beslutsfattande. Ombuds- männen är därför mycket försiktiga med att lägga sig i varandras ärenden, och får ju enligt instruktionen inte heller göra det. Samråd mellan enskilda ombudsmän förekommer dock ofta i informella samtal. När det gäller risken för spretande beslut förebyggs den bäst av att ombudsmännen respekterar varandras tidigare avgöranden och förhåller sig till dem. Till sin hjälp har de därvid tillsynsavdelningarnas medarbetare, och även kanslichefen, som förvaltar praxis. En viss variation mellan olika ombudsmäns synsätt är därutöver hälsosam och för övrigt en avsiktlig konsekvens av JO-uppdragets personliga karaktär. Som JO-instruktionen är utformad kan chefsJO bemyndiga kanslichefen att besluta i administrativa frågor, dock inte om att anställa en byråchef. ChefsJO får vidare bemyndiga en tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att vidta åtgärder för ärendes beredande. Bestämmelsen om delegation är placerad i JO-instruktionens avsnitt om myndighetens organisation. (Se 15 § andra stycket.) Därutöver kan chefsJO, som andra ombudsmän, bemyndiga tjänstemän att vidta åtgärder och fatta vissa beslut i tillsynsverksamheten (se 22 § JO- instruktionen). Denna senare delegation är inte något som chefsJO nyttjar i sin roll som administrativ chef för och behandlas därför inte ytterligare i detta sammanhang. 997Se Axberger (2014) s. 70. Grundläggande för frågan om chefsJO:s delegation av beslutanderätt i administrativa frågor är vilka frågor som anses vara förbehållna chefsJO och vad som kan anses utgöra en administrativ fråga. Som framgår av redo- visningen i avsnitt 8.2.2 uttalades i förarbetena att chefsJO borde kunna dele- gera åt kanslichefen att avgöra de flesta administrativa frågorna, men inte att anställa byråchef, samt att även andra särskilt viktiga frågor bör vara för- behållna chefsJO. Den närmare preciseringen av kanslichefens befogenhet skulle enligt förarbetena vara en uppgift för chefsJO. ChefsJO ska enligt JO-instruktionen fatta beslut om arbetsordning, verk- samhetsplan, årsredovisning och förslag till anslag på statens budget (se 12 § andra stycket). ChefsJO bestämmer även om personalens tjänstgöring (13 § första stycket). För arbetet inom ombudsmannaexpeditionen meddelar chefs- JO enligt 14 § de råd och anvisningar som behövs utöver JO-instruktionen och det som föreskrivs i arbetsordningen. Därutöver följer det av 15 § att chefsJO själv måste fatta beslut om anställning av byråchefer samt att chefsJO beslutar om de ställföreträdande ombudsmännens tjänstgöring. ChefsJO ska också besluta om ombudsmannaexpeditionens öppettider (se 26 §). Var gränsen går mellan nu nämnda beslut och administrativa frågor som kan delegeras till kanslichefen är inte alltid tydligt. I enlighet med 14 § JO- instruktionen har chefsJO bl.a. beslutat om en besluts- och delegationsordning och riktlinjer för Opcat-verksamheteten samt fastställt en processplan för planering och uppföljning av verksamheten. Kanslichefen har å sin sida fast- ställt myndighetens kanslihandbok som skulle kunna anses utgöra riktlinjer för den praktiska handläggningen av vissa frågor vid tillsynsavdelningarna, men utgöra en administrativ fråga såtillvida att den på en praktisk nivå beskriver kansliernas göromål utan att det nödvändigtvis påverkar handlägg- ningen av tillsynsärendena. Ett annat exempel där det kan var otydlig i vilken utsträckning en fråga kan delegeras till kanslichefen enligt gällande ordning är chefsJO:s föreskrivna beslutanderätt i fråga om personalens tjänstgöring (se 13 § första stycket JO- instruktionen). Av redovisningen av förarbetena i avsnitt 8.2.2 framgår att avsikten med föreskriften var att chefsJO skulle besluta om hur ombuds- mannaexpeditionens personal skulle disponeras och att var och en av ombudsmännen inte skulle disponera självständigt över viss personal. Sam- tidigt kan noteras att kanslichefen ska, under chefsJO, leda arbetet vid ombudsmannaexpeditionen (se 13 § andra stycket JO-instruktionen). Kansli- chefen kan också bemyndigas att rekrytera samtliga personalkategorier utom byråchefer (se 15 § andra stycket och 28 § JO-instruktionen). Det är inte uppenbart om nuvarande reglering i JO-instruktionen även medger att chefsJO bemyndigar kanslichefen att besluta om personalens tjänstgöring. Kansli- chefen leder arbetet vid expeditionen och indelningen av personalen på till- synsavdelningarna, vilka formellt sett inte är kopplade till en viss ombudsman, kan anses vara en administrativ fråga. anger 13 § första stycket JO-instruktionen att det är chefsJO som bestämmer om personalens tjänstgöring. är det dock kanslichefen som fattar beslut om placeringen av den personal som hon har bemyndigats att anställa, t.ex. föredragandenas placeringar på de olika tillsynsavdelningarna.998