rfr · H90WRFR13 · 2022-05-19 00:00:00 — deltagande i fem internationella militära insatser – en uppföljning av konsekvenserna för den nationella försvarsförmågan beslutade att inleda en uppföljning av de internationella militära insatsernas konsekvenser för Försvarsmaktens förmågeutveckling i ett nationellt perspektiv. Därefter genomförde försvarsutskottets arbetsgrupp för uppföljning och utvärdering en förstudie i vilken bl.a. inriktningen för en huvudstudie presenterades. fastställde arbetsgruppen förstudien. Arbetsgruppen består av följande ledamöter: (M), ordförande, (S), ClasGöran (S), (M), Sven- (SD) t.o.m. och därefter (SD) fr.o.m. , (V) och (L). utvärderings- och forskningssekretariat (RUFS) stöder tillsammans med utskottskansliet arbetsgruppen i uppföljningsarbetet. Underlaget till uppföljningen har tagits fram av utvärderarna och vid RUFS i samråd med föredragande vid försvarsutskottets kansli. Även sekretariatschef och försvarsutskottets kanslichef har deltagit i arbetet. Arbetsgruppen för uppföljning och utvärdering överlämnar härmed sin rapport till utskottet. (M), ordförande ClasGöran (S) Arbetsgruppens bedömningar och sammanfattande iakttagelser .................... Utskottets arbete för uppföljning och utvärdering.............................. Metod och genomförande .................................................................. Förutsättningar för Försvarsmaktens internationella insatser 1993–2020.................................................................................................. Utbildning inför internationella insatser............................................. Bakgrund om insatserna .......................................................................... Påverkan på Försvarsmakten ................................................................... 3.1.1 Doktrinen påverkades inte nämnvärt............................................ Nationella utbildningar påverkades .............................................. 3.1.4 Materielen påverkades endast marginellt ..................................... 3.1.5 Ledarskapet och dess principer hållbara....................................... 3.1.6 Personal: Insatsen gav professionell utveckling ........................... 3.1.7 Infrastrukturen påverkades inte nämnvärt .................................... 3.1.8 Den konceptuella interoperabiliteten påverkades ......................... 3.2.1 Doktrinen förändrades ................................. 3.2.2 : Sänkt operativ förmåga nationellt men inte på grund av insatsen .................................................................. 3.2.3 Färre övningar och mindre fokus på krig i ...................... 3.2.4 Materiel för nationella behov prioriterades ned............................ Personal- och kompetensbristen tilltog ........................................ 3.2.7 Infrastruktur och stödsystem anpassades till internationella 3.2.8 Ökad interoperabilitet och internationalisering ............................ 3.3.1 Doktrinen påverkades – marinens sjöfartsskydd och 3.3.2 operativa ramvillkor påverkades inte ........ 3.3.3 Övningar ersattes med medverkan i insatsen ............................... 3.3.4 Viss materiel slets hårt och behövde mer underhåll ..................... 3.3.6 Personalförsörjningen för sjöstridskrafterna påverkades inte ......... 3.3.7 Infrastruktur på land behövdes som stöd ...................................... 3.3.8 Den konceptuella interoperabiliteten har ökat .............................. 3.4.1 Doktrinen påverkades av samarbetet med Nato ........................... 3.4.3 Påverkan på nationella övningar och utbildningar ....................... 3.4.4 Materiel för underrättelse behövde återställas .............................. 3.4.6 Personalens erfarenheter positiva för nationella förmågan........... Infrastruktur: Nationella kommunikationsnätverk 3.4.8 Flyget konceptuellt interoperabelt ............................ 3.5.1 Maliinsatsen har inte förändrat doktrinen..................................... 3.5.2 Ökat hot från terrorister har påverkat insatsorganisationen .......... 3.5.3 Nationella övningar har påverkats av insatsen ............................. 3.5.4 Stort återställningsbehov av viss materiel .................................... 3.5.5 Civil administration viktig dimension i ledarskapet i .......... 3.5.6 Brist på personal med underrättelsekompetens ............................ 3.5.7 Infrastruktur: Nationella lednings- och sambandssystem 3.5.8 Interoperabiliteten har inte varit i fokus ....................................... 4 Övergripande påverkan på Försvarsmakten............................................. Fler förän nackdelar ......................................................................... 4.2 Samarbetet med andra länder ............................................................. 4.2.1 Erfarenheter från Natorespektive FN-ledda insatser skiljer sig åt ............................................................................................. 4.2.2 uppfattas som en pålitlig samarbetspartner ..................... 4.2.3 Försvarsmaktens interoperabilitet med andra länder har 4.3 Skarpa insatser kontra nationella övningar......................................... 4.3.1 Delar av det militära försvaret har prövats i skarpa lägen ............ 4.3.2 Exempel från insatserna används i ledarskapsutbildningen ......... 4.3.3 Nationella övningar har fått stå tillbaka ....................................... 4.4.1 Brist på vissa personalkategorier.................................................. 4.4.2 Försvarsmakten finansierar till viss del civila polisiära 4.4.3 Insatsförsvaret och internationella insatser krävde bredare 4.4.4 Internationella insatser kan underlätta rekrytering ....................... 4.4.5 Förändrade arbetsuppgifter kan påverka officerares 4.4.6 Efterfrågade funktioner i internationella insatser har 4.4.7 Reservofficerare en viktig extraresurs.......................................... Officersutbildningen har förändrats ............................................. Tillgången på materiel........................................................................ 4.5.1 Materiel till nationellt bruk har prioriterats ned ........................... 4.5.2 Materiel till insatserna har anpassats till nationellt bruk .............. 4.6.1 Officerskåren har olika erfarenhet................................................ 4.6.2 Riskbenägenheten i det nationella försvaret kan ha minskat ........ 4.6.3 Vissa soldaters jargong har påverkats negativt............................. 5 Försvarsmaktens uppföljningssystem ...................................................... 5.1.1 Flygvapnet och marinen har haft sökbara system......................... 5.1.2 En systematiserad erfarenhetshantering saknades ........................ 5.2.1 Erfarenheter försvann då Försvarsmakten krympte...................... 5.3.1 Insatsledningens avdelning för erfarenhetsanalys inrättades ........ 5.4.1 Erfarenheter söktes mer aktivt upp............................................... 5.5.1 Implementering av erfarenheterna kan förbättras....................... Förkortningar och ordförklaringar .............................................................. Skriftliga frågor till Försvarsmakten........................................................... försvarspolitiska inriktning har varierat och har varit kopplat till hur det säkerhetspolitiska omvärldsläget bedömts. och det första dryga decenniet av kom Försvarsmaktens verksamhet att i hög grad inriktas på internationella insatser, och det nationella försvaret prioriterades ned. En omsvängning i den svenska försvarspolitiska inriktningen kom genom försvarsbeslut , genom vilket anslagen till försvaret ökade och fokus åter lades på det nationella försvaret av . Mot denna bakgrund och för att ge försvarsutskottet ett kunskapsunderlag inför framtida beredningar av ärenden med bäring på Försvarsmaktens förmågeutveckling i ett nationellt perspektiv beslutade försvarsutskottet att genomföra denna uppföljning. Uppföljningen omfattar de fem militära insatserna i , , , och (Minusmainsatsen) –2020. Insatserna har således sträckt sig över och har därför ägt rum under olika försvarsbeslut och omvärldssituationer. Mot bakgrund av dessa skilda förutsättningar har de olika insatserna haft konsekvenser för Försvarsmaktens förmåga nationellt. Exempelvis skapades det nordiska samarbetsforumet för internationella insatser Nordcaps som ett resultat av insatsen i . Insatsen i resulterade bl.a. i att förmågor bibehölls då Försvarsmakten krympte, brist uppstod dock inom vissa singulärkompetenser och materiel slets hårt. Operation utanför ledde både till en tillfällig minskning av logistikresurser och en ökad interoperabilitet med . Insatsen i som är en av få internationella insatser där flygvapnet fått erfarenheter resulterade bl.a. i att interoperabiliteten med flera länder prövades. Minusmainsatsen i bidrog bl.a. inledningsvis till såväl minskad tillgång till underrättelsepersonal som erfarenheter kring FN:s diplomati. I uppföljningen framkommer även effekter som är mer övergripande och som gäller mer generellt . En konsekvens är att den militära förmågan har fått testas skarpt och att officerare och soldater som deltagit i internationella insatser har utvecklats professionellt. En annan konsekvens som framförts är att erfarenheter från Natoledda insatser varit mer utvecklande än FN-ledda insatser. Ett annat exempel är att nationell verksamhet har fått stå tillbaka då det nationellt varit brist på vissa personalkategorier och materiel. När det gäller uppföljningens andra frågeställning har Försvarsmakten gjort framsteg och utvecklat sina uppföljningssystem . Även om systematiken i arbetet med att tillvarata erfarenheter har förbättrats finns bl.a. behov av att utveckla rutiner och metoder för att bättre beakta erfarenheterna i utvecklingsarbetet och i interna processer. Arbetsgruppens bedömningar och sammanfattande iakttagelser Det är inte primärt genomförandet av de enskilda internationella insatserna eller insatsernas samlade effekt som påverkat Försvarsmakten och den nationella förmågan . I stället är det myndighetens implementering av försvarsbeslut som innebar kraftigt minskade resurser och omprioriteringar mot ett försvar med internationella insatser som en huvuduppgift som påverkat den nationella försvarsförmågan mest. Sammantaget framträder en tydlig bild av att en majoritet av dem som intervjuats i denna uppföljning uppfattar att såväl soldater och officerare som Försvarsmakten som organisation genom deltagande i internationella insatser fått erfarenheter som är värdefulla för att utveckla det nationella militära försvaret. Men de internationella insatserna har också medfört vissa negativa konsekvenser nationellt. I det följande redovisar arbetsgruppen sin bedömning av vilka erfarenheter som gjorts och även vilka konsekvenser som de internationella insatserna fått för det nationella försvaret. bör fortsätta att ha förmåga att delta i internationella insatser Försvarsmaktens uppdrag omfattar både det nationella försvaret och uppgiften att bidra till internationella insatser där medverkar. De fem militära insatserna som ingår i uppföljningen har ägt rum och har varierat i tids- och resursåtgång, vilket behöver beaktas vid bedömningen av insatsernas påverkan på den nationella förmågan. Arbetsgruppen konstaterar att i det försvarspolitiska inriktningsbeslutet för perioden –2025 biföll regeringens förslag att målet för det militära försvaret bl.a. skulle vara att ha förmåga att försvara mot väpnat angrepp och att ha förmåga att delta i internationella fredsfrämjande insatser. I propositionen som låg till grund för beslutet framhölls även att svenskt deltagande i internationella militära insatser måste övervägas noga och utifrån en bred analys. Regeringen menade att i varje enskilt fall måste noggranna bedömningar göras av kostnader samt de sammantagna konsekvenserna för Försvarsmaktens nationella förmåga och möjligheter att genomföra planerad tillväxt. Arbetsgruppen gör ingen annan bedömning än den regeringen gjorde i ovannämnda proposition och anser därmed att bör fortsätta att ha förmåga att delta i internationella militära insatser. vill arbetsgruppen betona att man i högre utsträckning än tidigare bör överväga insatsernas konsekvenser för den nationella militära förmågan vid beslut om eventuellt deltagande i framtida insatser. Detta gäller i synnerhet i planeringen av insatser som utgör mer långsiktiga politiska åtaganden. ARBETSGRUPPENS BEDÖMNINGAR OCH SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER Undanträngningseffekter när Försvarsmakten krympte deltagande i de internationella insatserna har tidigare prioriterats framför det nationella militära försvaret av . Prioriteringen har legat i linje med de försvarsbeslut som gällde vid tidpunkterna för de undersökta insatserna. Under insatsen i uppstod inga undanträngningseffekter eftersom Försvarsmakten var så stor och kunde avvara materiel och personal till den internationella insatsen utan att det påverkade det nationella försvaret i någon större omfattning. Extern rekrytering till insatserna, dvs. personal med tidsbegränsade anställningar förekom också. När Försvarsmakten krympte uppstod undanträngningseffekter för det nationella militära försvaret. Materielen slets extra hårt när den användes i insatserna, vilket ledde till en högre materielomsättning och ett ökat behov av underhåll. Försvarsmaktens dåvarande begränsade personalstyrka, i synnerhet inom vissa funktioner (bl.a. singulärkompetenser), fick en hög arbetsbelastning eftersom de fick åka på täta och återkommande rotationer och även fick fler uppgifter och mer ansvar när de var hemma i . Materiel till de internationella insatserna prioriterades också framför de strikt nationella behoven. Materielen kunde efter underhåll och anpassningar i de flesta fall användas även i , vilket har gjort att den aktuella materielen tillfört ett mervärde, inte minst i Försvarsmaktens fredstida verksamhet. I vissa fall anskaffades dock materiel som inte var helt ändamålsenlig för det nationella försvaret. Oaktat detta vill arbetsgruppen framhålla att den insatsspecifika materiel som anskaffades i huvudsak gällde mindre system och volymer. Gruppen konstaterar vidare att ju mindre Försvarsmakten blivit, desto tydligare har undanträngningseffekterna blivit eftersom resurserna när det gäller t.ex. materiel och personal varit knappa och hårda prioriteringar krävts. I dessa lägen har de internationella insatsernas behov prioriterats. De knappa resurserna ledde bl.a. till att övningsverksamheten inte kunde genomföras på det sätt som var planerat. konstaterar gruppen att de internationella insatserna då Försvarsmakten krympte sannolikt bidragit till att vissa för det nationella försvaret viktiga förmågor bibehölls och utvecklades som annars hade avvecklats. Värdefulla erfarenheter från skarpa insatser Uppföljningen visar att erfarenheterna som förvärvats i en internationell insats finns kvar länge hos dem som deltagit. I intervjuer framkommer att erfarenheterna bedöms på ett betydande sätt ha bidragit till officerarnas och soldaternas professionella utveckling. Inte minst de som själva deltagit i skarpa lägen uppger att de utvecklats mycket. finns nu en yngre generation officerare med erfarenheter från skarpa internationella insatser som saknar erfarenheter från att agera i brigadstruktur. Att kunna agera i större grupp är en central förmåga för att det nationella försvaret ska klara att möta ett väpnat angrepp från en kvalificerad motståndare. Här är äldre officerares erfarenheter ARBETSGRUPPENS BEDÖMNINGAR OCH SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER från invasionsförsvaret och tiden före insatsförsvarets införande värdefull, inte minst när Försvarsmakten nu växer. Arbetsgruppen bedömer att erfarenheter från såväl internationella insatser som från det tidigare invasionsförsvaret är värdefulla och behöver tas tillvara. Vidare har Försvarsmakten i och med deltagande i internationella insatser övat och genomfört strid i bebyggelse och i områden där man i hög grad behövt beakta civilbefolkningens situation och utsatthet. värdefullt för den nationella förmågan även i eftersom moderna krig i allt högre grad torde utkämpas i städer än tidigare krig. närstrid har förbättrats som ett resultat av de internationella insatserna. skapsutbildningen har också påverkats. Bland annat har exempel från de inter- nationella insatserna använts i utbildningen. Andra erfarenheter som känne- tecknar angrepp från en irreguljär motståndare (t.ex. väpnade grupper) kan vara svåra att tillämpa mot en reguljär och mer kvalificerad motståndare (t.ex. ett annat lands stridskrafter). I intervjuer har vidare framkommit att de skarpa insatserna bidragit till att Försvarsmakten som organisation blivit mindre riskbenägen och att man är ovillig att ta förluster utomlands. Den minskade riskbenägenheten har påver- kat såväl val av materiel som styrkornas agerande och det taktiska uppträdan- Försvarsmakten bedömer att strävan efter riskminimering och den militära överlägsenheten som de internationella styrkorna hade i , där man stred mot en irreguljär motståndare, ledde till en mer omfattande och detaljerad planering av insatsen. Detta ledde även till högre skyddskrav på materiel och snabb tillgång till kvalificerad stridssjukvård. I intervjuer har framkommit att synen på stridsförlopp även nationellt delvis kan ha förändrats när man började utgå från att dessa går att detaljplanera, snarare än att krig per definition kom- mer att vara oförutsägbart. Även om de fem internationella insatserna som följts upp medfört erfaren- heter som till del varit insatsspecifika har det sammantaget framkommit i upp- följningen att dessa erfarenheter varit övervägande positiva för den nationella Natoledda insatser har bidragit mer till den nationella förmågan än FN-ledda insatser I uppföljningen har det framkommit att Natoledda insatser har gett fler erfarenheter som varit till nytta för den nationella militära förmågan än FN-ledda insatser. Den tekniska och konceptuella interoperabiliteten som Försvarsmakten utvecklat i förhållande till andra länders försvar gäller, med undantag för , i huvudsak Natoländer. De FN-ledda insatserna har ofta ställt krav på ett större mått av personliga underhandskontakter på diplomatisk nivå samt förmåga att hantera civil administration än Natoinsatserna som följer ett mer strikt militärt regelverk. I detta sammanhang konstaterar arbetsgruppen att FN- resolutioner har varit en viktig grund för medverkan i samtliga undersökta insatser, både dem som letts av FN och dem som letts av Nato. ARBETSGRUPPENS BEDÖMNINGAR OCH SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER Av uppföljningen framkommer att Försvarsmakten anpassat sig efter Nato i den militärstrategiska doktrinen som har utvecklats mot att bli mer lik Natostandarder. En del hävdar dock att insatserna inte påverkat den svenska doktrinen medan andra menar att doktrinen påverkats i hög grad. Arbetsgruppen konstaterar att det förefaller finnas flera tolkningar av begreppet doktrin. Interoperabiliteten med samarbetspartner har ökat Försvarsmakten har kommit långt med utvecklingen av interoperabiliteten med de länder som är samarbetspartner på försvarsområdet. Arbetsgruppen anser att denna utveckling är positiv. har det framkommit i uppföljningen att graden av interoperabilitet varierar mellan de olika försvarsgrenarna. Marinen har t.ex. varit anpassad till Natos metoder som tillämpas inom multinationella styrkor, och även av EU. Flygvapnet har också varit konceptuellt interoperabelt, t.ex. sker all kommunikation på engelska. Armén har inte kommit lika långt när det gäller den konceptuella interoperabiliteten, men har däremot utvecklat teknisk interoperabilitet som t.ex. användning av samma standard på ammunition som de länder samarbetar med. Försvarsmakten bedömer att det ömsesidiga förtroendet mellan militära organisationer har stärkts genom deltagande i internationella insatser. Utöver ren teknisk och konceptuell interoperabilitet kan de ömsesidiga erfarenheterna av att lösa uppgifter tillsammans med andra länder i internationella insatser vara central för våra samarbetspartners bild av att utgör en trovärdig samarbetspartner och har förmåga att ta emot stöd om blir angripet. Arbetsgruppen delar Försvarsmaktens bedömning att deltagande i internationella insatser bidragit till att uppfattas som en trovärdig samarbetspartner. Insatserna påverkade delvis kompetensförsörjningen Internationella insatser kan ha underlättat rekryteringen till Försvarsmakten. Av uppföljningen framgår att det i vissa fall har varit svårt att behålla personal bl.a. på grund av hård arbetsbelastning och hög efterfrågan på singulärkompetenser. En del medarbetare har även slutat som ett resultat av att arbetsuppgifter förändrats och inte längre motsvarat de uppgifter som de aktuella individerna anställdes för. Arbetsgruppen framhåller att deltagande i de internationella insatserna varit särskilt betydelsefulla för rekryteringen av personal då Försvarsmakten krympte. Möjligheten att åka på en internationell insats motiverade vissa personer att söka sig till Försvarsmakten. konstaterar arbetsgruppen att personal med efterfrågade singulärkompetenser valt att ARBETSGRUPPENS BEDÖMNINGAR OCH SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER lämna Försvarsmakten bl.a. på grund av hård arbetsbelastning och krav på att återkommande åka iväg på rotationer i internationella insatser, vilket kan ha påverkat kompetensförsörjningen negativt. Reservofficerare har behövts som en kompletterande resurs för att klara be- manningen under de tidiga internationella insatserna som undersökts. anlitades de i mindre utsträckning eftersom Försvarsmaktens organisation och verksamhet krympte och volymen yrkesofficerare då var tillräcklig för att till- godose myndighetens behov. I och med att Försvarsmaktens organisation och verksamhet växer och att det nationella försvaret åter är i fokus ökar behovet Som en konsekvens av detta har reservofficersutbild- ningen nu återupptagits. Uppföljningen visar att det emellertid är svårt att nyttja reservofficerare för alla typer av befattningar inom Försvarsmakten. Det är särskilt svårt att ta in reservofficerare i specialistfunktioner som använder modern teknik och it. Vissa befattningar som t.ex. stridspiloter kan inte alls ersättas med reservoffi- Arbetsgruppen vill dock framhålla att reservofficerare i tidigare insat- ser har fyllt och också kan fylla en viktig funktion och bidra med värdefulla erfarenheter i befattningar som bl.a. kräver civil kompetens. Den personal och de förmågor som har prioriterats är de som har behövts för de internationella insatserna. Detta har fört med sig att Försvarsmakten t.ex. har utbildat fler minröjare och ammunitionsröjare än vad man haft behov av för det nationella försvaret. Dessa förmågor har dock varit en kompetens som civila myndigheter har efterfrågat. Exempelvis har polisen kunnat dra nytta av dessa kompetenser i sitt arbete med att hantera explosiva ämnen, vil- ket betyder att Försvarsmaktens anslag till viss del finansierar ett civilt behov. Arbetsgruppen ser det som positivt ur ett övergripande perspektiv att den uppbyggda kapaciteten och kompetensen inom det aktuella området kommer det civila samhället till nytta. finns det skäl till att närmare analysera frågan om hur kompetenser dimensioneras, finansieras och belastar olika an- slag i statsbudgeten. Erfarenheter från insatserna måste omhändertas bättre Arbetsgruppen konstaterar att Försvarsmakten har förbättrat och utvecklat sina uppföljningssystem som studerats, men mer kan göras för att dokumentera, implementera och tillvarata erfarenheter för att utveckla den nationella militära förmågan. Flygvapnet och marinen har kommit längre än armén i detta arbete, vilket bl.a. beror på att flygvapnet och marinen ständigt är insatta och att flygvapnet har ett lagreglerat säkerhetsfokus.