urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Utvecklingen av register och databaser i elektronisk form har pågått under mer än ett halvt sekel. ningar och skriver beslutsdokument i elektroniska mål- och ärendehanterings- Vidare förs numera diarier, journaler och andra dagboksanteckningar i regel digitalt. Handläggningen av mål och ärenden har dock i många fall krävt bl.a. fysiska underskrifter och i vissa fall att handlingar finns i fysiska original. Kravet på bevarande har vidare ofta medfört att handlingar arkiverats i form av en akt med pappershandlingar. Även om det sålunda har förts ett elektro- niskt diarium och använts ett elektroniskt mål- eller ärendehanteringssystem har det därför förekommit att det för varje mål eller ärende ändå förts en pappersakt eller upprättats en sådan när målet eller ärendet avslutats och Den tekniska utvecklingen, tillsammans med anpassningar av regelverk och arbetsformer, har dock möjliggjort en ökad digitalisering av mål- och ärendehandläggningen inom den offentliga förvaltningen. decennierna har det allmänna vidare inrättat elektroniska tjänster för enskilda, vilket medfört ett minskat behov av hantering av handlingar i fysisk form. stor del av kommunikationen mellan myndigheterna och enskilda sker numera via olika webbaserade verktyg där enskilda kan hämta respektive lämna infor- mation och initiera ärenden. Den tekniska utvecklingen har bl.a. inneburit att enskilda kan identifiera sig elektroniskt vid kontakt med myndigheterna. Eftersom någon fysisk underskrift i många fall inte är nödvändig kan ärenden helt komma att hanteras elektroniskt. Inom den offentliga förvaltningens digitala ärendehandläggning förekom- mer även s.k. automatiserade ärendeprocesser och beslutsfattande, dvs. der som vidtas helt eller delvis på datoriserad väg, vilket i vissa fall innebär att tjänstemän inte alls eller endast i begränsad utsträckning är delaktiga i hand- På exempelvis skatte- och socialförsäkringsområdet finns ärende- typer som är helt automatiserade och där befattningshavare inte tar aktiv del i beslutsfattandet.858 Att myndigheterna får fatta helt automatiserade beslut framgår numera uttryckligen av 26 § förvaltningslagen (2017:900), förkortad I de fall det kommer in fysiska handlingar i ett ärende, t.ex. genom att den enskilde skickar in intyg i pappersformat som underlag, förekommer det att myndigheter har inläsningscentraler där handlingarna skannas in för att till- gängliggöras för myndighetens handläggare i ärendehanteringssystemet. sådan ordning tillämpas av bl.a. och . mindre myndigheter förekommer det att handlingar i stället skannas in av en 857 Med myndigheter avses i det följande såväl förvaltningsmyndigheter som domstolar. 858 Se SOU 2018:25 s. 143 f. Jfr även beslutsfattande i statsförvaltningen – effektivt, men kontroll och uppföljning brister (RiR 2020:22), där det vid undersökning framkom att det vid 13 myndigheter fattats 148 miljoner beslut gentemot enskilda, varav 137 miljoner ingick i automatiserade beslutsprocesser och 121 miljoner beslut fattades helt automatiserat. registrator, särskilda enheter eller handläggarna själva. Hos vissa myndigheter sker emellertid fortfarande all dokumenthantering i fysisk form. Det kan i sammanhanget noteras att akterna i JO:s ärenden finns i elektro- nisk form . Detta innebär att i princip samtliga handlingar som kommer in till eller upprättas hos JO ska registreras i och tillföras det elektro- niska ärendehanteringssystemet, med undantag för handlingar som JO rekvi- rerar från andra myndigheter.859 Den stora mängd elektroniska dokument som skapas vid den digitala ärendehanteringen leder till att det hos myndigheterna också förvaras en mängd allmänna handlingar i elektroniskt format, vilka fortfarande behöver arkiveras i den utsträckning de inte kan gallras.860 De myndigheter som har infört ett system för digital arkivering, ett s.k. e-arkiv, behöver inte skapa någon akt i pappersform för att tillgodose kravet på att bevara de elektroniska handlingarna. Genom användningen av en e-arkivlösning kan myndighetens digitala handlingar överföras elektroniskt till en databas för arkivering på ett sätt som uppfyller kraven i det regelverk som är tillämpligt. Många myndig- heter har dock inte infört en e-arkivlösning, vilket medför att handlingar som ska arkiveras måste framställas i pappersform om det inte har gjorts under handläggningen. Vissa elektroniska handlingar, som t.ex. ljudinspelningar, kartor och ritningar, kan vara omöjliga eller mindre lämpade att skriva ut. Sådana handlingar kan således behöva förvaras i digitalt format i myndig- hetens verksamhetssystem eller på ett medium för automatiserad behandling fram till dess att de kan arkiveras elektroniskt. Den översiktliga redogörelsen ovan för vissa särdrag i den digitala ärende- hanteringen gör på intet sätt anspråk på att beskriva alla de frågor som den digitala handläggningen väcker. Den digitala utvecklingen kan förväntas fortsätta. Det torde därför finnas fog för antagandet att ärendehandläggningen kommer att vara elektronisk i ännu större utsträckning än vad som är fallet och att handläggning av vissa ärenden i pappersform kommer att vara undantag. Utlämnande av handlingar som förvaras elektroniskt En konsekvens av den elektroniska ärendehanteringen kan exempelvis vara att det enbart finns allmänna handlingar i elektronisk form att ta del av i ärendena när en enskild besöker en myndighet som fullt ut har digitaliserat sin ärende- hantering. En grundläggande princip för handlingsoffentligheten är dock att den ska vara teknikoberoende, dvs. att den som önskar ta del av en allmän handling ska kunna göra så oavsett om handlingen förvaras i pappersform eller elektroniskt som en upptagning. Den som begär att få ta del av en allmän handling som får lämnas ut ska enligt 2 kap. 15 § TF genast eller så snart det är möjligt få ta del av handlingen på stället på ett sådant sätt att den kan läsas 859Se (JO:s ärende med dnr ADM 52-2014), s. 6 f. 860Med gallra avses här att när ett ärende avslutas eller , i enlighet med arkivlagen och andra föreskrifter förstöra allmänna handlingar. eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. En myndighet ska vidare enligt 6 kap. 6 § OSL på begäran ge en enskild tillfälle att själv använda tekniska hjälpmedel för automatiserad behandling som myndigheten förfogar över för att ta del av upptagningar för automatiserad behandling (en s.k. allmänhetens Detta gäller dock inte om den enskilde därigenom skulle få tillgång till upptagningar som inte är allmänna handlingar hos myndigheten, om det finns risk för förvanskning eller förstöring, eller om det möter något hinder på grund av en bestämmelse om sekretess eller arbetets behöriga gång. myndigheten inte kan ge sådan tillgång torde myndigheten således behöva framställa en version av handlingen i pappersform. Den som önskar ta del av en allmän handling har enligt 2 kap. 16 § TF även rätt att få en avskrift eller kopia av handlingen till den del handlingen får En myndighet kan således behöva skriva ut elektroniska handlingar om den enskilde så önskar. torde en stor del av utlämnanden av allmänna handlingar ske elektro- Ett sådant utlämnande kan ske exempelvis genom att handlingen sänds elektroniskt till mottagaren, t.ex. som bilaga till ett e-postmeddelande, eller genom att handlingen lämnas ut på ett medium för automatiserad behandling, t.ex. ett s.k. usb-minne. Genom dessa tekniska lösningar finns också förut- sättningar för att lämna ut stora mängder information, t.ex. genom att en kopia av ett helt register lämnas ut på ett medium för automatiserad behandling eller överförs via ett elektroniskt kommunikationsnät. För att hindra att utlämnade uppgifter behandlas automatiserat på ett sätt som kan medföra otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet föreskrivs i 2 kap. 16 § TF att en myndighet inte är skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift.861 Myndigheterna har därför i stor utsträckning själva möjlighet att avgöra om en begäran om utlämnande av en allmän handling i digital form ska medges. Myndigheten måste då beakta de begränsningar som dataskyddsförordningen kan medföra för elektroniska utlämnanden. registerförfattningar finns även särskilda bestämmelser för i vilka fall upp- gifter ur register får lämnas ut elektroniskt (se t.ex. 20 § lagen [2006:378] om lägenhetsregister och 7 § förordningen [2007:108] om lägenhetsregister). Genom att en myndighet använder sig av elektronisk ärendehantering kan det även finnas tekniska möjligheter att ge andra tillgång till uppgifter hos myndigheten genom s.k. direktåtkomst. Med direktåtkomst avses vanligtvis att exempelvis en myndighet har teknisk tillgång till en annan myndighets register eller databas och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna påverka innehållet i registret eller databasen. I begreppet direktåtkomst ligger vidare att den som är personuppgiftsansvarig för registret eller databasen inte har kontroll över 861 Se prop. 1973:33 s. 85 f. vilka uppgifter mottagaren vid ett visst söktillfälle tar del av. Den myndighet som lämnar ut uppgifter genom direktåtkomst fattar således inte beslut om utlämnande av de uppgifter som den mottagande myndigheten som har direkt- åtkomst tar del av i varje enskilt fall. I stället måste en förhandsprövning göras av förutsättningarna för utlämnande i samband med att uppgifterna tillgänglig- görs för den mottagande myndigheten. En sådan prövning innefattar alla de uppgifter som myndigheten har möjlighet att ta del av genom sin direkt- åtkomst.862 Ett exempel på direktåtkomst är vissa myndigheters direkta tillgång till vissa uppgifter i folkbokföringsdatabas, där uppgifterna kan hämtas utan att myndigheten begär ut dem eller att prövar utlämnandet i det enskilda fallet. Att det får förekomma sådan direktåtkomst framgår av 2 kap. 8 § lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet. Ett annat exempel är Kronofogdens och direktåtkomst till vissa uppgifter i beskattnings- databas (se 2 kap. 8 § lagen [2001:181] om behandling av uppgifter i Skatte- verkets beskattningsverksamhet). Även om det inte finns något uttryckligt krav på författningsreglering för att direktåtkomst ska kunna medges, har det, mot bakgrund av de integritets- skyddsaspekter som ett sådant informationsutbyte kan medföra, ansetts krävas uttryckliga bestämmelser för att direktåtkomst ska vara tillåten, t.ex. i en registerförfattning. har tidigare uttalat att det bör vara uppgift att ta ställning till i vilka fall direktåtkomst bör medges, dvs. att det bör ske i lagform.863 Genom ändringar i regeringsformen infördes vidare i 2 kap. 6 § ett andra stycke, enligt vilket var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga för- hållanden. Begränsningar av detta skydd får enligt 2 kap. 20 § RF göras genom lag. Om direktåtkomst kan medföra ett sådant intrång krävs således att riks- dagen tar ställning till dess tillåtlighet. Utöver allmänna lämplighetsaspekter har lagstiftaren då att beakta bl.a. dataskyddsförordningen och Europakonven- tionens stadgande om rätten till skydd för privat- och familjeliv (se artikel 8 i europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna). En myndighet får bara göra ingrepp i detta skydd om det sker med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till vissa ändamål som anges särskilt i konventionen. Innan ett organ får direktåtkomst till en myndighets register eller ärende- hanteringssystem bör den påverkan som direktåtkomsten kan ha på skyddet av den enskildes integritet följaktligen prövas. Om påverkan kan bedömas vara av sådan art och omfattning som anges i 2 kap. 6 § andra stycket RF krävs att det föreskrivs i lag att sådan åtkomst ska få medges. I andra fall, där sådant 862Se bl.a. prop. 2009/10:85 s. 168, prop. 2011/12:45 s. 133, SOU 2012:90 s. 198 och SOU 2015:39 s. 390 f. 2001/02:KU3 s. 31. lagstöd inte bedöms nödvändigt, kan direktåtkomst medges genom föreskrifter i förordningsform (jfr t.ex. 7 a § förordningen [2006:196] om register över hälso- och sjukvårdspersonal). Att en myndighet enligt en registerförfattning får ha direktåtkomst till en annan myndighets elektroniska handlingar och databaser medför dock i regel inte i sig en skyldighet för den andra myndigheten att lämna ut eventuella Direktåtkomsten som sådan utgör således inte en rättslig grund för att bryta eventuell sekretess som kan gälla för de tillgängliga uppgifterna (jfr 10 kap. 28 § OSL). Däremot förekommer det bestämmelser om direktåtkomst som också utformats som en uppgiftsskyldighet (se t.ex. 6 § lagen [2012:484] om en databas för övervakning av och tillsyn över finans- marknaderna), vilket kan ge en sekretessbrytande verkan.864 I avsaknad av en sådan uppgiftsskyldighet kan det sålunda krävas att det finns en annan sekretessbrytande bestämmelse som är tillämplig för att eventuella sekretess- belagda uppgifter ska kunna lämnas ut genom direktåtkomst. En konsekvens av att en myndighet har direktåtkomst till en annan myndig- hets handlingar är att de tillgängliggjorda handlingarna kan anses utgöra all- männa handlingar hos den mottagande myndigheten, om de tekniska lös- ningarna är sådana att handlingarna kan anses inkomna och förvarade där. Elektroniska handlingar, vilka i tryckfrihetsförordningen benämns upptag- ningar, anses förvarade hos en myndighet om de är tillgängliga för myndig- heten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att de kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt (se 2 kap. 6 § TF). Sådana upptagningar anses ha kommit in till myndigheten när någon annan har gjort dem tillgängliga för myndigheten (se 2 kap. 9 § TF). Vid sådan tillgång blir upptagningarna allmänna handlingar hos den myndig- het som har direktåtkomst till dem.865 Detta gäller allt material som tillgänglig- gjorts genom direktåtkomsten och oavsett om den mottagande myndigheten har tagit del av uppgifterna eller inte.866 Av att handlingarna är allmänna hos den mottagande myndigheten följer att enskilda kan begära att få ta del av dem såväl hos den mottagande myndigheten som hos den myndighet som ursprung- ligen förvarat dem. Vid direktåtkomst till en uppgift som är sekretessreglerad blir dock sekretessbestämmelsen tillämplig även hos den mottagande myndig- heten (se 11 kap. 4 § OSL). Vid direktåtkomst behöver den mottagande myndigheten emellertid inte registrera de handlingar som den har åtkomst till eftersom det är tillräckligt att den myndighet som tillgängliggjort handlingarna registrerar dem. behöver inte heller den mottagande myndigheten arkivera alla handlingar och 864 Se SOU 2015:39 s. 405 f. Jfr prop. 2013/14:161 s. 56, där regeringen ansåg att föreskrifter om sekretessgenombrott och föreskrifter om på vilket sätt uppgifter ska lämnas ut, exempel- vis genom direktåtkomst, bör ges i olika bestämmelser. 865 Se prop. 2002/03:135 s. 90 och SOU 2015:39 s. 121 f. Jfr även HFD 2015 ref. 61 där fann att det avgörande för om det förelåg direktåtkomst var om upptagningen kunde anses förvarad hos den mottagande myndigheten enligt 2 kap. 6 § TF (tidigare 2 kap. 3 § TF). 866 Se , Tryckfrihetsförordningen 2 kap. 6 §, Karnov () (besökt ) och SOU 2012:90 s. 71 f. upptagningar som den har tillgång till genom direktåtkomst, eftersom det räcker att arkivet bildas hos den myndighet som svarar för huvuddelen av samlingen. Däremot måste varje mottagande myndighet informera om direkt- åtkomsten i sina respektive beskrivningar av myndighetens allmänna hand- lingar. Skulle myndigheten använda sig av en uppgift ur en handling i hand- läggningen av ett mål eller ärende ska handlingen vidare tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om det inte finns särskilda skäl mot det. (Se 4 kap. 2 och 3 §§ och 5 kap. 1 § andra stycket OSL samt 3 § första stycket arkivlagen [1990:782]). Oberoende av i vilken utsträckning ett tillsynsobjekt handlägger sina mål eller ärenden i elektronisk form är tillsynsobjektet skyldigt att föra dokumentation över handläggningen och beslutsfattandet. I 27 § FL anges bl.a. att en myndighet som får uppgifter på något annat sätt än genom en handling ska dokumentera dem, om de kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Det kan t.ex. vara fråga om information som någon ger muntligen. Bestämmelsen är tillämplig i alla slags ärenden och avser alla beslut som kan aktualiseras inom ramen för handläggningen av ett ärende. Däremot faller s.k. faktiskt handlande867 utanför bestämmelsens tillämpnings- område, eftersom sådan verksamhet inte avser handläggning av ärenden. Vidare ska det för varje skriftligt beslut finnas en handling som visar dagen för beslutet, vad beslutet innehåller, vem eller vilka som har fattat beslutet, vem eller vilka som har varit föredragande, och vem eller vilka som har medverkat vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet. Om det förekommer avvikande meningar vid avgörandet ska dessa antecknas. (Se 30 och 31 §§ FL.) Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska dessutom innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart att det inte behövs. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka före- skrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande. Under vissa förutsättningar som särskilt anges i lagen får en sådan motivering helt eller delvis utelämnas. (Se 32 § FL.) I fråga om upptagningar finns i offentlighets- och sekretesslagen före- skrifter om i vilken form dessa ska tillföras ett mål eller ärende. Enligt 4 kap. 3 § OSL ska en myndighet som för handläggning av ett mål eller ärende använder sig av en upptagning för automatiserad behandling tillföra upp- tagningen till handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om det inte finns särskilda skäl mot det. Bestämmelsen i offentlighets- och sekretesslagen har tillkommit för att säkerställa att den som granskar ett mål eller ärende i efterhand ska kunna göra 867Med faktiskt handlande avses att myndigheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd, t.ex. kör spårvagn, hämtar sopor eller undervisar. För en närmare beskrivning av begreppet, se avsnitt 5.5.1. klart för sig vilka uppgifter som påverkat beslutet i målet eller ärendet. Att upptagningarna överförs till läsbar form är, enligt förarbetena, dessutom en förutsättning för att myndigheten ska kunna ge en part insyn i utrednings- materialet i enlighet med förvaltningslagens bestämmelser. Som ett särskilt skäl att underlåta en överföring bör kunna räknas att upptagningen finns lätt tillgänglig, t.ex. via en bildskärm.868 JO har i anslutning till att bestämmelsen behandlades i ett granskningsärende uttalat följande:869 Det är från rättssäkerhetssynpunkt av största vikt att en redovisning görs i ärendet av uppgifter som ligger till grund för beslutsfattandet och som belyser handläggningen i övrigt. En sådan redovisning är en förutsättning för insyn i och kontroll av verksamheten både från myndighetens ledning och från utomstående tillsynsorgan. Givetvis är dokumentationen även viktig för att beslutet skall fattas på ett fullgott underlag. Vidare är den en förutsättning för parters och allmänhetens insyn i myndighetens verksam- het och för att ärendet skall kunna handläggas även i den ordinarie hand- läggarens utevaro. I förarbetena till förvaltningslag konstaterade regeringen att JO i flera fall har ställt högre och mer långtgående krav på myndigheter än vad som uttryckligen följde av förvaltningslag och som även skulle följa av den nya lagen. Regeringen sammanfattade de allmänna krav som har kommit till uttryck genom JO:s granskningsuttalanden bl.a. på så sätt att en myndig- het – utöver alla uppgifter som kan komma att ligga till grund för olika slags beslut – även bör dokumentera allt som krävs för att man ska kunna följa gången i ett ärende. Sådana anteckningar om andra åtgärder kan gälla exempelvis hur ett ärende har inletts, särskilda händelser som har förekommit under handläggningen, utredningsåtgärder som i och för sig inte har lett till avsett resultat och eventuella klagomål från den enskilde på handläggningen och hur dessa har hanterats av myndigheten. Regeringen instämde i detta men fann det vid en avvägning mindre lämpligt att lagreglera det som kan anses vara god förvaltningsstandard i fråga om dokumentation. Regeringen framhöll vidare att JO:s granskningsuttalanden om sådant som formellt faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde inte påverkades av förslaget utan skulle komma att gälla på samma sätt som tidigare.870 Regeringen anförde att kravet på dokumentation inte ska tolkas alltför vidsträckt och att det inte ställs något krav på att det som i det enskilda fallet ska dokumenteras återges i detalj. Det ställs inte heller något krav på att en särskild handling upprättas. Enligt regeringen skulle dokumentations- skyldigheten således inte hindra att uppgifter kan återges i sammandrag och genom en tjänsteanteckning på ett dagboksblad eller en befintlig handling i akten.871 1973:33 s. 141 f. i fråga om motsvarande bestämmelse som tidigare fanns i den numera upphävda datalagen (1973:289). 2003/04:JO1 s. 412. 2016/17:180 s. 176 f. 2016/17:180 s. 177. Utöver vad som redovisats om de allmänna dokumentationskrav som myndigheter ska uppfylla kan det förekomma sektorsspecifika dokumenta- tionsskyldigheter i andra författningar. 7.3.4Den digitala utvecklingens konsekvenser för JO:s verksamhet Vid sin granskning av en myndighet begär JO regelmässigt att få ta del av handlingar som antingen sänds till JO eller som JO tar del av på plats hos tillsynsobjektet. Vid en inspektion innebär detta att ombudsmannen och hans eller hennes tjänstemän granskar de akter, diarier och andra handlingar som bedöms vara relevanta för inspektionen. JO begär i regel i samband med en föranmälan om den kommande inspektionen att tillsynsobjektet ska ta fram bl.a. akterna i vissa ärenden samt andra handlingar som JO önskar ta del av.872 Urvalet kan göras efter olika kriterier, t.ex. olika typer av ärenden under vissa tidsperioder. Vid inspektion av tillsynsobjekt som helt eller delvis har övergått till elektronisk ärendehantering behöver JO antingen ta del av utskrifter av hand- lingar i de digitala ärendehanteringssystemen eller ges tillgång till systemen. I regel begär JO att de handlingar som ska granskas tillhandahålls i pappers- form. Tillsynsobjektet måste därför vid behov skriva ut t.ex. de akter som JO önskar ta del av. Systemens förutsättningar att skapa kompletta och lätt- förståeliga utskrifter kan variera, vilket kan påverka bl.a. JO:s möjligheter att vid sin granskning följa hur ett ärende har handlagts. Det förekommer också att JO vid inspektionen begär att även få tillgång till de digitala ärendehanteringssystemen, oftast för att skapa sig en bild av hur tillsynsobjektet arbetar digitalt och för att göra avstämningar och komplette- ringar av de handlingar som lämnats till JO i fysisk form.873 För att kunna granska ärendehandläggningen i de digitala systemen på ett ändamålsenligt sätt torde krävas att JO kan hantera det aktuella systemet och har inblick i bl.a. tillsynsobjektets dokumentstruktur. Det förekommer olika ärendehanterings- system inom respektive sektor, och JO kan inte ha detaljkunskap om exempel- vis hur varje system är uppbyggt och utformat. Granskningen kan även förut- sätta att det skapas användarkonton för JO:s tjänstemän i tillsynsobjektets ärendehanteringssystem, vilket kan vara tidsödande och vid en oanmäld inspektion fördröja JO:s möjligheter att utföra sin tillsynsuppgift. Det som framkommit vid en inspektion bearbetas i första hand på plats hos tillsynsobjektet.