rfr · H90WRFR10 · 2022-05-04 00:00:00 — Vissa studier har också pekat på de osäkerheter som präglar den geopolitiska situationen kopplat inte minst till dominans då det gäller produktionen av sällsynta jordartsmetaller. Hur skulle t ex agera om den sekundära produktionen av dessa metaller ökade väsentligt i och , t ex kopplat till landets förmåga att påverka de framtida priserna på sällsynta jordarts-metaller? Institutionerna utgör ”spelreglerna” i ekonomin; dessa består av såväl formella regler i form av lagstiftning som informella regler i form av normer och etablerad praxis i olika organisationer. Betydelsen av institutioner och institutionell förändring för ökad återvinning av de innovationskritiska metallerna har bland annat betonats av det . När det gäller de informella institutionerna pekar forskningen på en låg FoU-intensitet i den globala gruvindustrin, och detta innebär att många gruvföretag kan ha svårt att förhålla sig till och tillämpa ny kunskap och nya teknologier. Företagen har en låg s k ’mottagningsförmåga’ (absorptive capacity). Det finns även tecken på en brist på effektiv samverkan mellan aktörer 12Det finns forskning som argumenterar för att även i de fall där kapitalmarknaderna fungerar effektivt kan det finnas incitamentsproblem (s k principal-agentproblematik) på företagsnivån. Dessa bidrar till ett för starkt fokus på kortakontra långa investeringshorisonter. BILAGA 3 BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN med kompletterande kompetenser.13 Forskning har framhållit att innovations- arbetet inom den globala gruvindustrin har varit förhållandevis inåtvänt (”in- ward focus”), dvs karakteriserat av ett begränsat samarbete kring utvecklings- frågor med andra företag. I detta sammanhang har svensk gruvindustri till viss del utgjort ett undan- Svenska gruvbolag som och har haft en relativt hög nivå på sina FoU-investeringar, och även aktivt samarbetat med (i första hand) olika utvecklingsarbete kring utvinnande av fosfor samt sällsynta jordartsmetaller är ytterligare ett exempel, och involverar ett nära samarbete med bl a samt med jordbrukssektorn. påpekats att även svensk gruvindustri är i behov av att ytterligare utveckla sitt innovationssystem, t ex i form av ett ökat inslag av s k öppen innovation. senare handlar om att samverka bredare och öppna upp för möjligheten att hämta in nya idéer från många håll. När det gäller de formella institutionerna har olika studier pekat på problem med den nuvarande lagstiftningen, som riskerar att utgöra barriärer för ökad För det första är det viktigt att konstatera att precis som all industriell verksamhet är även metallåtervinningssektorn beroende av väl fun- gerande ramvillkor i form av transparent lagstiftning kring kontraktsfrågor, markanvändning, miljöpåverkan, avfallshantering, etc. Sådana ramvillkor är viktiga för att den typ av (B2B) samarbeten mellan tillverkare och återvinnare som beskrevs i avsnitt 3.2.3 ska bli av. En aktuell fråga i en svensk kontext är miljöbalksprövningen av industriell verksamhet, som ibland har bidragit till att öka investeringsriskerna, bl a i form av utdragna tillståndsprocesser och Även avfallslagstiftningen, som bygger på EU:s av- fallsdirektiv, kan skapa problem för metallåtervinning i vissa fall. utmaning i hur samhället bör reglera hantering och användning av ”avfall”, och när avfallet kan betraktas som en ”produkt” (och därmed kan handlas på en marknad). I detta sammanhang har exempelvis EU:s s k ’end-of-waste’ be- stämmelser fått kritik av forskare, inte minst eftersom det ofta i praktiken endast är avfall som redan cirkuleras som får klassificeras som en produkt. därför höjts för att bredda denna binära indelning av material, och tillåta mer Avfall utgör såväl en möjlighet som en risk för samhället, och kanske är det så att dagens lagstiftning fokuserar för lite på möjligheterna och relativt sett för mycket på de direkta hälso- och miljöriskerna. Ett annat exempel handlar om den lagstiftning som reglerar handeln med avfall och skrot mellan länder. Inom EU ökar metallåtervinningen från uttjänta Ett problem är dock den (ibland illegala) exporten av äldre fordon som sker till länder utanför unionen, vilket har inneburit en begränsad tillgång på använda katalysatorer för effektiv återvinning i moderna anläggningar. 13Tidigare studier har visat att i har det funnits en brist på samverkan mellan skrothandlare och stålproducenter, bl a kopplat till oviljan att delge information om varandras processer (t ex kring specifikationskrav och eventuella problem) eftersom sådant utbyte av kunskap ger den andra parten ett överläge i prisförhandlingarna. BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN BILAGA 3 denna punkt finns därför ett behov av att reformera lagstiftningen i form av att dels klargöra när ett fordon nått dess slutliga livslängd (’end-of-life’) i det EU- direktiv som reglerar hantering av uttjänta fordon (2000/53/EG), dels lägga större ansvar och bevisbörda på exportörerna. Ett annat sätt att reducera problemen med illegal hantering av uttjänta produkter är att reducera de administrativa kostnaderna för att leva upp till lagstiftningen, t ex de aktuella EU-direktiven. Som en följd av den s k avfallstransportsförordningen (EG 1013/2006) är det t ex administrativt krångligt att transportera metallavfall mellan länder inom EU och ännu krångligare om handeln sker med icke-OECD länder. De metaller som klassas som ”farligt avfall” inbegriper framförallt sådana som är vanligt förekommande i legeringar, t ex bulkmetallerna koppar och nickel samt de innovationskritiska metallerna kobolt, och sällsynta jordartsmetaller. De regler som finns kring handeln med farligt avfall, inklusive de administrativa kostnader som följer av att följa dessa, påverkar möjligheterna att utveckla en konkurrenskraftig återvinning av metaller.14 Inte minst riskerar sådana handelshinder att reducera utsikterna för att återvinningsindustrin ska kunna dra nytta av stordriftsfördelar i produktionen. 4.Vägval för den politiska styrningen: fem övergripande lärdomar Detta kapitel utgör ett försök att – med utgångspunkt i de marknadsmisslyckanden som diskuterades i kapitel 3 – syntetisera ett antal generella lärdomar för utformningen av en politik som syftar till att främja en ökad återvinning av innovationskritiska metaller. Med stöd i tidigare forskning identifieras samt diskuteras fem övergripande lärdomar för den politiska styrningen på området. Även om viktiga poänger emellanåt exemplifieras med hänvisningar till specifika styrmedel, har kapitlet inga ambitioner att ta fram detaljerade rekommendationer om valet av styrmedel. Ett viktigt skäl till detta är att forskningen om erfarenheter av existerande styrmedels effekter på återvinningen av olika innovationskritiska metaller är i sin linda. 4.1 Anamma ett produktsnarare än ett materialperspektiv Den ökade komplexiteten i moderna produkter har försvårat återvinningen av metaller, och återvinningen av innovationskritiska metaller från andra källor, t ex gruvavfall, innebär också viktiga utmaningar. Överlag är det därför viktigt att politiken tar explicit hänsyn till de specifika kontexter i vilka olika metaller finns tillgängliga. I praktiken handlar detta om att gå bortom ett fokus på 14OECD:s bedömning är att av dagens handel med kopparskrot påverkas av exportbegränsningar medan motsvarande andel för stålskrotet är . Det finns dock inga liknande uppgifter om i vilken mån exportbegränsningar påverkar handeln med olika innovationskritiska metaller. BILAGA 3 BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN material, och i stället fokusera på – inte minst – värdekedjorna för de produkter som innehåller innovationskritiska metaller. skiljer sig åt mellan olika metaller, men normalt sett i än högre grad baserat på i vilka produkter metallerna ingår. Trenden är också att många produkter kon- tinuerligt får bättre prestanda och nya funktioner, och detta åstadkoms genom introduktionen av mindre och mindre komponenter, fler integrerade material och nya metallegeringar. Att anamma ett produktsnarare än ett materialfokus innebär inte nödvän- digtvis att det behövs olika typer av styrmedel för olika produktkategorier; många länder – inklusive – har exempelvis separata producentansvar för bl a elektronik, batterier, samt uttjänta fordon. Den viktiga poängen är sna- rare att först då vi förstår de incitament som möter aktörerna längs hela pro- duktkedjan är det möjligt att utforma lämpliga styrmedel eller styrmedelskom- Det är också uppenbart att ett styrmedel som passar bra för att främja materialåtervinning av t ex sällsynta jordartsmetaller i en kontext inte nödvändigtvis är lämpligt i en annan kontext. Och även om det finns produ- centansvarssystem för olika produktgrupper kan det finnas ett behov av att utforma och implementera dessa på olika sätt eftersom förutsättningarna för en effektiv återvinning kan skilja sig åt mellan olika produkter. En viktig del av den politiska styrningen handlar även om vilka mål som formulerats för metallåtervinningen. Sådana mål finns på såväl nationell nivå som på EU-nivå. Ett exempel på det senare är EU-direktiven för uttjänta bilar respektive elektronikskrot samt det s k produktdesigndirektivet. fastställts för dessa har dock svagheter utifrån ett metallåtervinningsperspek- EU:s direktiv för uttjänta fordon föreskriver en 85 procents återvinnings- grad mätt som vikt, men detta skapar ett för trubbigt incitament för att ta hand om de innovationskritiska metaller som förekommer i små mängder. svarande sätt visar forskning hur viktbaserade återvinningskrav för batterier har inneburit att många företag endast återvinner batteriernas skal av stål ef- tersom detta utgör den tyngsta delen. På så sätt reduceras incitamenten att t ex försöka återvinna litium och aluminium, inklusive att utveckla och testa ny teknologi som underlättar sådan återvinning. Av denna anledning har forskare diskuterat om producentansvarssystemen (för t ex elektronik) behöver bli mer metallspecifika; denna fråga har bl a väckts i . Ett mer utpräglat produktfokus i politiken är även viktigt för att hantera marknadsmisslyckandet med återvinningsbarhet. Det är överlag centralt att åstadkomma en balans mellan åtgärder som förbättrar produktdesignen vid tillverkningen och åtgärder som förbättrar återvinningssektorns förmåga att ta hand om material när väl produkterna nått sin slutliga livslängd. fokuserar på det senare steget i syfte att underlätta för avfallshanterare att ta hand om komplexa material, minskar incitamenten för produkttillverkarna att öka återvinningsbarheten även om en mer balanserad fördelning mellan dessa åtgärder vore mer kostnadseffektiv. Dagens situation präglas överlag av en obalans i detta avseende; fokus ligger i regel på förbättrad avfallshantering snarare än på produktdesign samt återvinningsbarhet. BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN BILAGA 3 En av de mest centrala uppgifterna för politiken är därför att öka incitamenten för återvinningsbarhet. Utmaningarna är dock många, och de nuvarande incitamenten tenderar att vara relativt svaga på denna punkt. Traditionellt har såväl ekonomiska intressen som politiska styrmedel främjat materialsubstitution. Om ett givet material eller grundämne stiger i pris eller att dess användning regleras på grund av miljö- och hälsoskäl, har strategin handlat om att byta ut det materialet mot ett annat. Detta har inneburit en minskad användning av farliga substanser och grundämnen (t ex kvicksilver), men ofta har inte tillräcklig hänsyn tagits till hur sådan materialsubstitution påverkar såväl materialförluster som möjligheterna till materialåtervinning. Forskningen visar också att existerande styrmedel på återvinningsområdet, t ex det svenska producentansvaret som inbegriper metallförpackningar men även bl a elutrustning och batterier, överlag har inneburit svaga incitament till ökad återvinningsbarhet. I fallet med förpackningar betalar producenterna en avgift per kg förpackning; visserligen skapar detta ett incitament att rationalisera bort onödiga förpackningar men återvinningsbarhet är en betydligt mer komplex fråga som inrymmer långt fler aspekter än vikten. Dessutom bygger producentansvarssystemen på ett kollektivt ansvar där det ofta inte behöver existera något informationsutbyte mellan det företag som producerar produkten och den aktör som skulle kunna återvinna materialen i denna. Ett viktigt första steg för att öka förutsättningarna för förbättrad produktdesign (inte minst ökad återvinningsbarhet) är att ställa krav på ökad information om produkters ursprung och innehåll längs hela värdekedjan. Ett sätt är införa s k produktpass. Ett sådant kan ge bättre information om de material som ingår i produkter samt om hur de kan repareras och/eller återvinnas. Studier har också argumenterat för att en enkel märkning av bilmotorer med information om vilka typer av magneter som ingår i bilens elmotorer, skulle vara ett enkelt sätt att öka förutsättningarna för återvinning av t ex neodym. Den anger i sin handlingsplan för en cirkulär ekonomi att ska verka för att EU inför produktpass. EU har redan tagit initiativ till att industribatterier och batterier för eldrivna fordon förses med ett unikt och individuellt pass som ska vara tillgängligt digitalt; den s k batteriförordningen träder i kraft . Det är också viktigt att bibehålla separata producentansvarssystem för olika produkter. Forskare har även identifierat en del andra former av politisk styrning, som också kan förbättra villkoren för ökad metallåtervinning längs specifika värdekedjor. En potentiellt viktig åtgärd är att ta fram och implementera tydliga kriterier för bästa möjliga teknik i materialåtervinningssystemet. Detta kan kombineras med krav på att avfallsströmmar måste gå till en anläggning som använder en certifierad teknologi. Staten kan även överväga regler rörande produktdesign som underlättar återvinning; i har t ex ett förbud mot att integrera litium-jonbatterier i mobil elektronik på ett som försvårar återvinning övervägts. En annan roll för staten handlar om att bidra till att stärka de aktörsnätverk som behövs för att öka återvinningen längs produktkedjan. BILAGA 3 BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN kan handla om att skapa nya plattformar för aktörssamverkan samt att föreslå nya organisatoriska lösningar (se även avsnitt 4.5). 4.2 Nyttja kombinationer av olika typer av styrmedel En viktig lärdom som följer direkt på diskussionen om marknadsmisslyckanden i kapitel 3 är att politiken behöver adressera flera marknadsmisslyckanden, och den behöver därför – i många fall – baseras på en kombination av olika typer av styrmedel. För det första är det viktigt påpeka att en politik som syftar till att stödja återvinning i enlighet med den s k avfallshierarkin utgör i hög grad ett substitut till en mer träffsäker – men praktiskt ogenomförbar – politik, t ex i form av skatter och regleringar direkt på utsläpp i vatten och luft. Ekonomisk forskning visar att en politik som aspirerar på att utgöra ett sådant substitut bör bygga på styrmedelskombinationer som genererar (åtminstone) två viktiga incitament: (a) en outputeffekt, t ex genom en skatt/avgift på de produkter som genererar avfall i senare led; samt (b) en substitutionseffekt, t ex genom subvention av återvinning (bl a i form av tillhandhållande av infrastruktur för återlämning) och/eller krav på sortering av olika avfallsströmmar. Producentansvars- och pantsystem ger – rätt utformade – upphov till såväl en outputsom en substitutionseffekt. Ett pantsystem innebär exempelvis att konsumenter har incitament att först hushålla med den avfallsgenererande produkten, och sedan återlämna denna för återvinning på ett miljömässigt acceptabelt sätt. Forskning om styrmedel för ökad materialåtervinning visar på de svårigheter som uppstår då avfallspolitiken enbart adresserar ett av dessa incitament. Skatter på jungfruliga råvaror gör t ex användningen av återvunnet material mer ekonomiskt attraktiv, men på grund av den låga priskänsligheten för det ekonomiska utbudet av sådant material blir effekterna på återvinningen liten om skatterna inte kan kombineras med åtgärder som stimulerar detta utbud (t ex i form av krav på sortering).15 I sådana fall genereras främst incitament till en outputeffekt medan substitutionseffekten blir blygsam. Det är inte heller effektivt att enbart fokusera på att stimulera utbudet av återvunnet material, t ex genom att på olika sätt subventionera insamling och sortering. Dels riskerar en sådan isolerad politik att inte vara verkningsfull på grund av ett prisokänsligt och begränsat utbud, dels leder det till en s k rekyleffekt; priset på materialet sjunker och incitamenten att minska efterfrågan på detta försvagas som en följd. Outputeffekten blir med andra ord positiv (dvs i form av ökad användning) snarare än negativ. 15Forskning om den svenska skatten på naturgrus visar att den framförallt drivit på en ökning i användningen av krossad sten medan effekterna på mängden återvunnet material varit liten. Liknande skatter i andra länder (t ex ) har kombinerats med utbudsstimulerande åtgärder i form av krav på sortering av byggnads- och rivningsavfall, och där har effekterna på materialåtervinningen varit tydligare. Motsvarande krav på sortering i infördes först . BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN BILAGA 3 Såsom påpekas ovan utgör olika producentansvarssystem en viktig del av avfallspolitik. Det bör dock finnas ett utrymme för att utveckla dessa system på olika sätt. Ett sätt är att bredda tillämpningen av dessa system till att omfatta nya produkter. På internationell nivå har det t ex funnits ett intresse av ett nytt producentansvar för vindkraftsturbiner, och vissa länder (bl a ) har övervägt pantsystem för mobiltelefoner. Det finns dock utmaningar kopplade till införandet av nya styrmedel eftersom samma produktgrupper (t ex batterier) kan innehålla olika typer av bl a sällsynta jordartsmetaller; denna heterogenitet kan göra det svårare att uppnå skalfördelar i hanteringen. Den forskning som lett fram till slutsatsen om behovet av styrmedelskombinationer antar dock – oftast implicit – att existerande marknader för de återvunna materialen fungerar effektivt, dvs utan någon förekomst av andra former av marknadsmisslyckanden. Politiska styrmedel för att överbrygga informationsproblem (t ex genom standardisering), reducera transaktionskostnader (t ex genom mer transparent lagstiftning) samt för att förbättra produkters återvinningsbarhet (t ex genom att införa s k produktpass) utgör alla potentiella komplement till traditionella avfallspolitiska styrmedel såsom olika producentansvars- och pantsystem. Forskning visar dock även att det finns en betydande heterogenitet mellan olika marknader och metaller; på marknaderna för flera bulkmetaller har aktörerna t ex till stora delar överkommit de informationsrelaterade misslyckandena, b la i fallet med stålskrot. Dessa erfarenheter har dock även illustrerat vikten av att finna lösningar på hur aktörerna ska hantera eventuella informationsasymmetrier och reducera transaktionskostnaderna. Detta är sannolikt problem som kommer att behöva hanteras för att öka återvinningen av innovationskritiska metaller, och politiken behöver uppmärksamma i vilken utsträckning det finns goda förutsättningar för de industriella aktörerna att på egen hand adressera dessa misslyckanden (t ex internalisera eventuell asymmetrisk information) eller om det finns ett behov av politiskt stöd (t ex på EU-nivå kopplat till standardisering och/eller krav på information om produkters innehåll). I avsnitt 4.3 fördjupar vi diskussionen om hur de industriella aktörerna tillsammans – på frivillig basis – kan bidra till etablerandet av mer effektiva metallåtervinningsmarknader. Nedan – i avsnitt 4.5 – diskuteras även hur styrmedelkombinationer ofta är nödvändiga för att stimulera teknisk utveckling på återvinningsområdet. Där betonas exempelvis hur s k marknadsdrivande styrmedel såsom producentansvaret då behöver kompletteras med offentligt stöd till FoU, pilot- och demonstrationsprojekt, samt s k systemövergripande styrmedel. 4.3Tänk på att rätt incitament ibland kan existera även i frånvaro av styrmedel Såsom påpekas ovan visar forskningen på många exempel där marknadsaktörerna själva har klarat av att adressera olika marknadsmisslyckanden på ett bra BILAGA 3 BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN Vissa skrotklassificeringar och standards (t ex för test av skrotkvaliteter) har initierats av branschorganisationer, och detta har reducerat informations- misslyckandena på utbudssidan. I andra fall har vertikal integration också mot- verkat denna problematik. Det finns också exempel B2B-samarbeten där an- vändare av produkter innehållande metaller samverkar med återvinnare, och bl a bibehåller äganderätten över metallen. Sådana samarbeten har skapat in- citament för förbättrad produktdesign, och gör det även möjligt för företagen att undvika att exponera sig för kraftiga prisfluktuationer på vissa innovations- Ett svenskt exempel på detta är hur återvinningsföretaget har samarbetat med biltillverkare. har skett i nära dialog med inte minst . varit väsentligt inte bara för utformningen av dessa anläggningar utan även för biltillverkarnas produktionsprocesser och materialval. Samarbetet har lett till framväxten av en affärsmodell där de samverkande företagens ingenjörer har getts stort utrymme att tillsammans identifiera effektiva lösningar för ökad återvinningsbarhet av fordon, inklusive processinnovation. Ett annat intressant exempel är metallåtervinning av framförallt platina, och rodium från katalysatorer. Katalysatorer används bland annat inom processindustrin (t ex raffinaderier) för rening av gaser och vätskor. digare sändes förbrukade katalysatorer iväg för destruktion, en förhållandevis har dock återvinningen av metaller från katalysatorer ökat betydligt och den når ibland återvinningsgra- der som närmar sig . Detta kan kopplas till framväxten av en af- färsmodell där användare av katalysatorer, t ex en kemifabrik, samverkar med Detta företag utför återvinningen som en tjänst åt ke- mifabriken, som dock behåller äganderätten till metallen genom hela denna En studie visar exempelvis att utav den totala användningen av platina i oljeraffinaderisektorn samt den kemiska processindustrin står den återvunna platinametallen för . Katalysatorer används även i fordon, och det finns samarbeten mellan olika biltillverkare och återvinningsföretag som liknar exemplet med industriella Återvinningen av metaller från bilkatalysatorer är dock mer komplex och svårkontrollerad; katalysatorerna måste samlas in från ett stort antal användare och de flyttas till nya platser i samband med ägarbyten. Trots detta har de involverade aktörerna lyckats åstadkomma ökad återvinning av metaller från bilkatalysatorer, inte minst platinagruppens metaller, främst och rodium, men även en handfull sällsynta jordartsmetaller. viktig förutsättning för detta har varit dessa metallers höga ekonomiska vär- Detta gäller även guld och silver som, tillsammans med bland annat ko- bolt, molybden och mangan, kan återvinnas från exempelvis fordonens smörj- medel och olika magnetiska komponenter.16 16Vid smältverk i återvinns elektronikskrot (kretskort från datorer och mobiltelefoner), och även där är fokus på högvärdiga metaller såsom koppar och ädelmetaller BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN BILAGA 3