urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — En konsekvens av kommitténs förslag är att de allmänna reglerna om åtalsplikt med tillhörande förundersökningsplikt inte ska gälla för JO. Kommittén anför att i de fallen där JO väljer att vidta en straffprocessuell åtgärd ska den enskildes rättigheter naturligtvis även fortsättningsvis fullt ut skyddas. JO som extraordinärt tillsynsorgan Enskildas möjligheter att vända sig till en tillsynsmyndighet eller att få klago- mål prövade kan påverkas av förändringar i den ordinära tillsynen, myndig- heternas klagomålshantering, klagomålssystemet och organiseringen av den offentliga förvaltningen. Även ändringar i gällande författningar på dessa områden kan leda till sådan påverkan. Förändringar av detta slag kan också inverka på JO:s förutsättningar att verka som extraordinärt tillsynsorgan. Kommittén bedömer att en välfungerande ordinär offentlig tillsyn och ett adekvat klagomålssystem är dels en fundamental del i en rättsstat, dels en grundläggande förutsättning för att JO ska kunna fullgöra sitt extraordinära tillsynsuppdrag på ett ändamålsenligt sätt. Enligt kommittén varken bör eller kan ordinär tillsyn och klagomålshantering ersättas av den extraordinära till- synsverksamhet som bedrivs av JO. Kommittén anför att det därför är av yttersta vikt att den offentliga tillsynen och klagomålssystemet är organiserade och reglerade på ett sådant sätt att allmänna, grundläggande rättssäkerhets- garantier och ordinära rättsmedel inte träds förnär eller sätts ur spel. Enskilda bör alltså kunna få sina klagomål prövade inom ramen för en ordinär tillsyn eller ett ordinarie klagomålssystem på respektive verksamhetsområde, vilket också är en förutsättning för att karaktär av extraordinärt tillsyns- organ ska kunna bibehållas. Enligt kommittén bör det tillsättas en utredning med uppdrag att göra en bred översyn av den offentliga tillsynen. Utredningen bör enligt kommittén kartlägga enskildas möjligheter till klagomålsprövning inom de olika verksamhetsområdena och analysera i vilken utsträckning det finns behov av förändringar också för att de extraordinära tillsynsorganen ska kunna bedriva sin verksamhet på ett ändamålsenligt sätt. Vid sidan av det traditionella tillsynsuppdraget har ombudsmännen även i upp- drag att vara s.k. nationellt besöksorgan enligt det fakultativa protokollet till konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (Opcat). Genom att underteckna och ratificera protokollet har gjort inter- nationella åtaganden för att inrätta ett nationellt besöksorgan som ska ha vissa uppgifter och befogenheter. Det finns även andra internationella rekommen- dationer för bl.a. hur ett sådant organ ska utformas. I svensk rätt har, utöver att ombudsmännen lämnats uppdraget att vara nationellt besöksorgan som sådant, inga särskilda föreskrifter intagits i regelverket som avser JO. Innehållet i upp- draget att vara nationellt besöksorgan följer i stället av Opcat. heter som sådant organ följer dock av de befogenheter som JO har i sin tradi- tillsynsverksamhet. Kommittén bedömer att den nuvarande ordningen ger JO de förutsättningar som krävs för att JO ska kunna verka som nationellt besöksorgan i enlighet med Opcat. internationella åtaganden kan därigenom också anses vara uppfyllda. Det krävs således inte några författningsändringar för att JO ska kunna utföra uppdraget enligt Opcat. Kommittén finner dock anledning att föreslå att det ska framgå tydligt av JO-instruktionen att ombudsmännen har i uppdrag att fullgöra de uppgifter som ett nationellt besöksorgan har. uppdrag på det medieetiska området Kommittén har behandlat frågan om chefsJO:s uppdrag på det medieetiska området. Enligt regelverket på det området ska chefsJO gemensamt med ord- föranden i utse tolv ledamöter som ska representera allmänheten i . Vidare ska bl.a. chefsJO delta i att utse Allmänhetens . Kommittén konstaterar att chefsJO:s uppdrag på det medieetiska området har sin grund i en reform som genomfördes av det själv- reglerande systemet på det dåvarande pressetiska området och att varken riks- dagen eller JO har haft några invändningar mot den ordning som har tillämpats . Uppdraget, som är unikt inom ett specifikt område, är inte personligt utan har anförtrotts den som innehar befattningen som chefsJO med det bakomliggande syftet att stärka det självreglerande systemets trovärdighet och legitimitet. Kommittén bedömer att det saknas anledning att ändra nuvarande ordning när det gäller chefsJO:s uppdrag på det medieetiska området. Kommittén framhåller dock att uppdraget har en särprägel och betonar dess särställning. Enligt kommittén bör det inte förekomma något annat område där chefsJO, eller någon annan av justitieombudsmännen, på motsvarande sätt skulle kunna anförtros uppdrag av privata aktörer. JO har bedrivit ett internationellt arbete där JO bl.a. tagit en aktiv del i att sprida ombudsmannainstitutet som modell för att därigenom skapa förutsättningar för en stärkt rättssäkerhet för enskilda i omvärlden. Arbetet består till stor del av mottagande av delegationer och besök samt deltagande i verksamhet inom olika internationella nätverk på ombudsmanna- området. Något författningsreglerat uppdrag att bedriva sådant arbete finns dock inte. Kommittén bedömer att det finns ett värde i att JO även fortsättningsvis medverkar i det internationella samarbetet på det sätt som sker . Det är av stor vikt att JO har möjlighet att delta i internationella sammanhang för bl.a. erfarenhetsutbyte till förmån för den egna verksamheten men även för att stärka ombudsmannainstitutet som sådant till förmån ytterst för enskilda i omvärlden. Av tydlighetsskäl och legalitetsskäl men även utifrån oberoende- och självständighetsaspekter bör ett sådant uppdrag dock lämnas i form av en föreskrift. Kommittén föreslår därför att uppdraget att bedriva internationellt arbete ska författningsregleras. Respekten för samt genomslagskraften för JO:s beslut inom ramen för tillsynsuppdraget I utredningens uppdrag har ingått att undersöka, analysera och bedöma i vilken utsträckning och beslut inom ramen för tillsynsuppdraget åtnjuter respekt och om besluten får genomslagskraft hos dem som granskas samt att vid behov lämna eventuella förslag till åtgärder och författnings- ändringar. I betänkandet redovisas vissa övergripande verksamhetsmål som JO själv har satt upp för sin verksamhet om bl.a. förtroende och genomslagskraft samt JO:s egen analys av sin måluppfyllelse. Det lämnas också viss grundläggande information om mätningar av institutionsförtroende i allmänhet och om förtroendet för JO samt förväntan på i synnerhet. Vidare behandlas frågor om allmänhetens kännedom om JO:s beslut inom ramen för tillsyns- uppdraget liksom frågor som rör genomslagskraften för JO:s beslut. Utöver denna kartläggning redovisar utredningen resultatet av en egen undersökning som utredningen har genomfört om respekten för JO och genomslagskraften för JO:s beslut. Utredningens undersökning har bestått av två delar: en muntlig intervju vid vilken medarbetare hos JO lämnade information om verksamheten och resonerade kring frågor om respekten för JO och genomslagskraften för JO:s beslut samt en enkätundersökning där ett skriftligt frågeformulär skicka- des till ett urval av myndigheter och en organisation som förmodades ha betydande erfarenhet av att i sin verksamhet hantera avgöranden från JO. Enligt kommittén visar utredningen bl.a. att det hos JO finns en tydlig medvetenhet om vikten av att slå vakt både om respekten för ämbetet och om genomslagskraften för JO:s avgöranden, samt att frågor om såväl allmänhetens som anmälarnas förtroende för JO och beslutens genomslagskraft regelmässigt övervägs i olika sammanhang inom . Kommittén noterar att det enligt uttalanden i den juridiska doktrinen har funnits en diskrepans mellan förväntan och förverkligande i fråga om JO:s verksamhet, inte minst när det gäller hanteringen av klagomåls- anmälningar. Vidare uppmärksammar kommittén att resultaten av mätningar i två SOM- undersökningar av allmänhetens kännedom om och förtroende för JO visar att andelen personer med varken stort eller litet förtroende för JO har minskat, medan andelen personer med ganska litet eller mycket litet förtroende för JO har ökat. Kommittén konstaterar att även om det inte går att med säkerhet fast- ställa ifall det rör sig om en trend enbart utifrån de två aktuella mätningarna är det uppenbart att en sådan varaktig utvecklingsriktning skulle vara bekymmer- sam. Enligt kommittén vore det intressant att söka klarhet i den bakomliggande orsaken till en sådan eventuell utveckling, exempelvis genom en brukarunder- sökning. Kommittén konstaterar att det saknas förutsättningar för att genom- föra en sådan undersökning inom ramen för denna utredning. I stället får det överlåtas åt JO eller att efter en närmare behovs- och konsekvensanalys ta ställning till om det bedöms vara motiverat att genomföra en sådan undersökning och, i förekommande fall, under vilka former det ska utföras. Kommittén bedömer att det saknas anledning att lämna några författnings- förslag när det gäller respekten för samt genomslagskraften för JO:s beslut inom ramen för tillsynsuppdraget. Kommittén anför att det är primärt en uppgift för tillsynsobjekten att hörsamma JO:s beslut och uttalanden. Det får också förutsättas att såväl regeringen som kommunala organ noggrant överväger i vad mån det behövs författningsändringar eller andra åtgärder med anledning av ombudsmännens iakttagelser och hur dessa omhändertas hos tillsynsobjekten. Det som har framkommit vid utredningen talar dock enligt kommittén för att det finns skäl för JO att fortsätta att se över och utveckla t.ex. arbetet med både uppföljning av besluten, beslutens utform- ning och den externa kommunikationen genom framför allt JO:s webbplats, för att på ett ändamålsenligt sätt nå ut med och sprida kunskap om sin verk- samhet. Ärendeutvecklingen och ärendehanteringen hos JO Verksamheten hos JO präglas av en ökning av den totala ärendemängden. Denna ärendeutveckling beror framför allt på en stadig ökning av antalet klagomålsärenden. Det är klagomålshanteringen som tar merparten av JO:s resurser i anspråk, och det stora antalet klagomåls- ärenden innebär utmaningar för JO:s verksamhet. Kommittén betonar att JO är ett extraordinärt tillsynsorgan och att justitie- ombudsmännen har en principiell frihet att själva avgöra vad som ska tas upp till granskning och vad granskningen ska omfatta, med beaktande av de prioriteringar och rekommendationer som anges i JO-instruktionen. förefaller det finnas en diskrepans mellan anmälarnas förväntan på JO:s hantering av klagomålsanmälningar och förutsättningarna för JO:s uppdrag och verksamhet. Enligt kommittén finns det därför skäl att även i detta sammanhang framhålla vikten av att se över och vid behov reformera den ordinära tillsynen, samt att JO på ett effektivt och ändamålsenligt sätt informerar om förutsättningarna för sin verksamhet i allmänhet och klago- målshanteringen i synnerhet. I fråga om inriktningen av ärendehanteringen inom tillsynsverksamheten bedömer kommittén att klagomålsprövningen fortsatt bör vara en huvud- uppgift i JO:s tillsynsverksamhet, som också inspektioner fyller en viktig funktion. För en enskild som upplever sig ha blivit felaktigt behandlad i den offentliga verksamheten är det enligt kommittén viktigt att det finns en möjlighet att vända sig till med ett klagomål. Av detta följer emellertid inte någon rätt för en anmälare att få sin sak prövad av JO. Enligt kommittén har det inte framkommit någon anledning att föreslå en ändring i de prioriteringar och rekommendationer som anges i JO-instruk- tionen. Ombudsmännen bör alltså även i fortsättningen prioritera ärenden som rör brister i den offentliga verksamheten när det gäller tillämpning av regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet eller grundläggande fri- och rättigheter. Som huvudregel bör inte anonyma eller alltför oprecisa anmälningar tas upp till prövning och JO bör inte heller ingripa mot en befattningshavare utan självständiga befogenheter, om det inte finns särskilda skäl för ett ingripande. Vidare bör en ombudsman inte ta upp förhållanden till utredning som ligger . Ombudsmännen bör dessutom överlämna ett ärende till ett annat organ för prövning när detta är möjligt och lämpligt. Enligt kommittén bör som utgångspunkt undvika att i detalj reglera eller göra långtgående uttalanden om inriktningen av JO:s verksamhet. Som ett led i strävan att värna JO-ämbetets institutionella oberoende och ombudsmännens självständiga ställning bör det i stället i så stor utsträckning som möjligt överlämnas åt JO att bestämma inriktningen av verksamheten och avvägningen mellan klagomålsprövningen, inspektionsverksamheten och utnyttjandet av initiativrätten utifrån de ramar som anges i JO-instruktionen. Vidare bör det enligt kommittén inte heller vara en uppgift för att närmare ange hur JO ska utforma och utföra sin tillsynsverksamhet eller vilka arbetssätt som ska tillämpas. I konsekvens med detta föreslår kommittén att regleringen i JO-instruktionen anpassas så att det framgår att det är de enskilda ombudsmännen som avgör om och i så fall vilka utredningsåtgärder som ska vidtas vid prövning av ärenden i tillsynsverksamheten. Någon ändring i sak i förhållande till nuvarande ordning är inte avsedd. Kommittén konstaterar att JO har vidtagit olika åtgärder och anpassat sina arbetsformer för att möta den ökade ärendemängden och ärendebalansen. Enligt kommittén står det klart att JO löpande behöver utvärdera och anpassa sitt arbetssätt utifrån ändrade förhållanden och förutsättningar hänförliga till exempelvis ärendetillströmningen, den egna organisationen eller samhälls- förändringar i allmänhet. Kommittén bedömer också att en kombination av en ökad användning av delegationsmöjligheten och en mer utvecklad initial granskningsfunktion skulle kunna bidra till att effektivisera handläggningen hos JO. Det krävs inte några författningsändringar för att åstadkomma detta. När det gäller de ekonomiska förutsättningarna för JO:s verksamhet anser kommittén att det även i fortsättningen bör vara en uppgift för JO att bedöma verksamhetens resursbehov och att avgöra hur verksamhetens resurser ska fördelas mellan klagomålshantering, inspektioner och initiativärenden. Digital utveckling och tillgång till uppgifter Den dokumentation som finns vid tillsynsobjekten är grundläggande för JO:s tillsyn över den offentliga förvaltningen. Dokumentationen kan vara avgörande för att JO ska kunna fastslå och bedöma hur ett tillsynsobjekt handlagt ett enskilt mål eller ärende samt hur dess verksamhet sköts i allmän- het. Det är således av stor vikt att JO även i fortsättningen kan ta del av hand- lingar och att denna möjlighet inte påverkas av i vilken utsträckning tillsyns- objektet har digitaliserat sin ärendehantering. Kommittén bedömer att tillsynsobjektens befintliga skyldigheter att bistå JO med handlingar och upplysningar medför att ombudsmännen, genom sin rätt att själva bestämma utformningen av granskningen, bör kunna bedriva sin tillsynsverksamhet på ett ändamålsenligt sätt. JO kan begära att domstolar och förvaltningsmyndigheter lämnar ut handlingar såväl elektroniskt som i pappersform och kan därigenom bedriva sin tillsyn på det sätt som framstår som mest ändamålsenligt för ombudsmännen. Den digitala utvecklingen inom den offentliga förvaltningen bedöms därför inte medföra att det är nödvändigt att utöka tillsynsobjektens skyldigheter eller JO:s befogenheter och inte heller att genomföra andra författningsändringar. Kommittén konstaterar emellertid att den digitala utvecklingen på olika sätt har inverkat på JO:s möjligheter att bedriva sin tillsyn, bl.a. genom att inne- hållet i elektronisk dokumentation kan ha en utformning som medför att ett ärendes gång kan bli svårare att följa även om handlingarna skrivs ut. Utveck- lingen kan även ha en inverkan på allmänhetens insyn i den offentliga förvalt- ningen och på andra myndigheters förutsättningar att granska förvaltningen. Mot denna bakgrund finner kommittén anledning att framhålla vikten av att behovet av insyn i den offentliga förvaltningen beaktas vid utformningen av elektronisk ärendehantering och av att och regeringen bevakar frågan om JO:s och ordinarie tillsynsmyndigheters förutsättningar för att bedriva en ändamålsenlig tillsyn när förvaltningen i ökad utsträckning digitali- seras. Skyddet för uppgifter om enskildas personliga förhållanden som lämnas till JO är begränsat eftersom de tillämpliga bestämmelserna innebär en presum- tion för offentlighet såvida det inte är fråga om vissa handlingar som JO hämtat in från en myndighet. I stort gäller bestämmelserna även motsvarande upp- gifter i Justitiekanslerns (JK) tillsynsverksamhet. Kommittén konstaterar att det finns ett stort intresse för att allmänheten har möjlighet till insyn i de granskningar som JO genomför och att tillsynsverk- samheten i möjligaste mån är transparent. Mot detta kan ställas att en enskild som lämnar en anmälan till JO kan ha ett intresse av att kunna lämna känsliga uppgifter utan att dessa sprids på ett otillbörligt sätt. JO kan också ha ett intresse av att kunna hämta in och granska information från tillsynsobjekten utan att uppgifterna därigenom blir offentliga till men för en enskild. rens förtroende för JO skulle kunna skadas av en för stor öppenhet när det gäller uppgifter i hans eller hennes ärende, som allmänhetens för- troende skulle kunna skadas om transparensen i tillsynsverksamheten var bristande. Kommittén bedömer att de avvägningar som gjorts i fråga om sekretessen fortfarande framstår som relevanta och ändamålsenliga. Det finns således inte något behov av att ändra balansen mellan intresset av insyn i tillsynsverk- samheten, tillgången till uppgifter och skyddet för uppgifter som den enskilde lämnar. Kommittén konstaterar dock att sekretessen i regel inte omfattar upp- gifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden som anses avse privata utförare eller som JO eller JK får från ett sådant rättssubjekt. För att den enskilde ska få ett motsvarande skydd när han eller hon anmäler en privat utförare föreslår kommittén att sekretess under vissa förhållanden även ska gälla sådana uppgifter i ärenden som anses avse andra organ än myndigheter eller som JO eller JK fått från sådana organ. Vidare är det utifrån JO:s roll som ett av kontrollorgan av stor vikt att JO har möjlighet att behandla personuppgifter på ett sådant sätt att JO kan fullgöra sitt tillsynsuppdrag, men också att JO som myndighet och arbets- givare kan utföra nödvändiga uppgifter och skyldigheter. JO omfattas av såväl dataskyddsförordningen, med tillhörande komplet- terande författningar, som brottsdatalagen. Kommittén bedömer att JO genom det rättsliga stöd för behandlingen och de undantag som intagits i olika författ- ningar kan utföra sitt uppdrag och även fullgöra andra krav som ställs på myndigheten. Såvitt framkommit medför inte det nuvarande regelverket några omedelbara begränsningar för JO att bedriva sin verksamhet som skulle behöva avhjälpas genom åtgärder från lagstiftarens sida. roll och uppdrag samt förhållandet till justitieombudsmännen Det har i olika sammanhang anförts att det finns en administrativ och organisa- torisk otydlighet hos JO, som åtminstone delvis torde vara en följd av att det är chefsJO:s uppgift att utöva ett administrativt och ekonomiskt ledarskap för verksamheten, medan tillsynsansvaret ska delas mellan samtliga justitie- ombudsmän. Av utredningsdirektiven följer bl.a. att befattningen som chefsJO ska bevaras och att förändringar i antalet justitieombudsmän inte ska utredas. Kommitténs målsättning har varit att skapa förutsättningar för en lång- siktigt hållbar ombudsmannainstitution, där regelverket ger tydliga ramar bl.a. för att tillförsäkra de enskilda ombudsmännen nödvändig och tillräcklig själv- ständighet för att utföra sina personliga uppdrag som de anförtrotts av riks- dagen, som behovet av ändamålsenlig styrning av JO tillgodoses. Kommittén har också haft som utgångspunkt att i möjligaste mån värna JO- ämbetets självständighet och institutionella oberoende och att undvika alltför detaljerad författningsreglering av de inre förhållandena hos JO. Kommittén konstaterar att nuvarande organisationsform ofrånkomligen ger upphov till mer eller mindre komplexa intresseavvägningar i verksamheten. En välfungerande verksamhet torde därför förutsätta bl.a. att det görs rimliga avvägningar mellan å ena sidan chefsJO:s behov av att kunna fullgöra sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt och å andra sidan de övriga ombudsmännens anspråk på den egna självständigheten. Vidare torde en ytter- ligare förutsättning för en välfungerande verksamhet vara att chefsJO och de övriga ombudsmännen har en ömsesidig förståelse och respekt för innebörden och omfattningen av varandras uppdrag. En ombudsman väljs av och kan entledigas om förlorar förtroendet för honom eller henne. Uppdraget innehåller således ett tydligt personligt moment som i praktiken inneburit att ombudsmännen är själv- ständiga i handläggningen och avgörandet av sina tillsynsärenden. Följakt- ligen kan ingen ge en ombudsman instruktioner om vad han eller hon ska granska inom sitt ansvarsområde, hur granskningen ska genomföras eller vilka uttalanden ombudsmannen ska göra i sitt beslut. Enligt kommitténs uppfattning bör denna grundläggande självständighet för ombudsmännen vara en självklarhet även fortsättningsvis. I likhet med vad som gäller bör chefsJO inte heller framöver kunna överpröva de beslut i tillsynsärenden som en ombudsman har fattat. Ombudsmännen bör även i fort- sättningen ha full frihet att utifrån tillgängliga resurser bereda ärenden och fatta beslut efter eget omdöme och på sitt eget ansvar i de ärenden som har tilldelats dem enligt den ordning som gäller hos JO. Kommittén framhåller dock att en stark inre självständighet mellan ombudsmännen torde förutsätta ett tydligt personligt ansvar för ombudsmännen och att detta också följs upp av uppdragsgivaren. Ombudsmännens självständighet kan leda till att JO:s praxis inte blir enhetlig. Det kan enligt kommittén inte uteslutas att en motsägelsefull praxis kan ha en negativ inverkan på respekten för ämbetet. JO:s beslut i tillsyns- ärenden har inte någon rättsligt bindande verkan utan är personliga yttranden från ombudsmännen. Det kan därför framstå som naturligt att JO:s praxis inte alltid är helt enhetlig och att ombudsmännen inte är bundna av tidigare avgöranden. En ombudsmans möjlighet att utifrån sitt eget omdöme och tidigare praxis lämna sin syn på ett förhållande är enligt kommittén också en av styrkorna med . Det saknas därför anledning att frångå den ordning som gällt. ChefsJO:s roll är enligt riksdagsordningen att vara administrativ chef och bestämma inriktningen av verksamheten i stort. Utifrån denna grundläggande föreskrift behandlar kommittén i sina överväganden frågan om vilken roll chefsJO ska ha . Utgångspunkten är att chefsJO även fortsättningsvis ska vara administrativ chef för verksamheten hos JO. Kommittén föreslår dock att det inte längre ska föreskrivas att chefsJO bestämmer inriktningen av verksamheten i stort. Den föreslagna författningsändringen utgör en anpassning och ett förtydligande av regelverket till hur chefsJO:s roll utövas . Enligt kommittén bör chefsJO:s roll, så som den nu utövas, inte förändras. Den föreslagna ändringen bör således inte medföra att chefsJO får en svagare ställning inom eller att tyngden i hans eller hennes uppdrag minskar. ChefsJO bör som admini- strativ chef ha tydliga möjligheter att ensam, men i vissa fall efter samråd, fatta de beslut som är nödvändiga för att JO:s verksamhet ska kunna bedrivas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Vid sidan av sitt administrativa uppdrag ska chefsJO i likhet med de övriga ombudsmännen bedriva egen tillsynsverksamhet.