rfr · H90WRFR10 · 2022-05-04 00:00:00 — Sådana kostnader finns på de flesta marknader och skapar ”friktion” i marknadsmekanismen, men studier tyder på att dessa kan vara speciellt höga för vissa avfallsfraktioner, och tillräckligt höga för att göra den sekundära produktionen mindre attraktiv jämfört med den primära. kan det vara svårt att identifiera köpare och säljare på grund av höga sökkostnader, t ex i fallet med utbudet av byggnads- och rivningsavfall som tenderar att vara irreguljärt och geografiskt spritt. Sökkostnaderna kan vara speciellt höga i metallåtervinningsmarknader som domineras av många små aktörer, och olika studier argumenterar för att transaktionskostnaderna även kan vara höga i fallet med en del mindre frekvent förekommande innovationskritiska metaller. En vanlig åtgärd som privata aktörer ofta vidtagit för att reducera transaktionskostnaderna är att teckna långa kontrakt med leverantörer av metallskrot. I fallet med flertalet bulkmetaller har det även etablerats intermediärer, som bland annat kan fungera som inköpsorganisationer för ett större antal återvinnare.6 Sådana intermediära aktörer vara viktiga för säljare och köpare som kanske endast deltar i marknaden temporärt. Standardisering har också spelat en viktig roll för att reducera de kostnader som är förknippade med förhandlingar på metallskrotmarknader. För de flesta bulkmetaller är olika klassificeringar etablerade , och dessa utgör en viktig utgångspunkt för prisöverenskommelser. Motsvarande klassificeringar existerar dock inte för de innovationskritiska metallerna, vilket bidrar till ökad ”friktion” på dessa marknader. Ett annat potentiellt motiv för politisk styrning handlar om förekomsten av s k informationsmisslyckanden; dessa kan existera på såväl utbudssom efterfrågesidan av skrotmarknaderna. På utbudssidan av marknaden knyter denna form av marknadsmisslyckande an till att det ofta kan finnas en osäkerhet om det utbjudna materialets innehåll, kvalitet och därmed ekonomiska värde. Kvaliteten på metallskrot har normalt en mycket högre variation än de metallflödena som är baserade på primär produktion.7 6I görs exempelvis affärer i stålskrot ofta upp i ramavtal mellan skrotleverantörerna och JBF (AB Järnbruksförnödenheter), som utgör ett gemensamt inköpsorgan för landets stålindustri. Priserna i kontrakten baseras på den internationella prisutvecklingen. 7Denna osäkerhet kan vara så omfattande att miljöriskerna kopplade till metallåtervinning blir höga. Ett exempel är återvinning av metaller från nedlagda avfallsdeponier, något som BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN BILAGA 3 En viktig problematik är förekomsten av asymmetrisk information, det vill säga då en aktör inför en potentiell marknadstransaktion har ett informationsövertag gentemot en annan. Köpare kan ofta inte fullt ut bedöma egenskaperna i en given materialström, och säljarna har inte nödvändigtvis några tydliga incitament att delge information om olika produkters egenskaper (bl a eftersom detta kan gynna deras konkurrenter). Ett exempel är hemelektronikindustrin som kännetecknas av globala värdekedjor, och där information om produkternas metallinnehåll samt om hur metallerna är integrerade med andra material, normalt sett inte delges de aktörer som verkar nedströms. En viktig konsekvens av asymmetrisk information är att produkter/material med företrädesvis lägre kvalitet bjuds ut på marknaden. Även om köpare har en hög betalningsvilja för material med hög kvalitet kommer säljarna inte att kunna ta ut ett högt pris på grund av det informationsunderläge som köparna har. Det som kännetecknar god kvalitet kommer naturligtvis att variera beroende på material och produkt, och det kan t ex kopplas till materialets uthållighet samt förekomsten av spårämnen och föroreningar. Den ökande komplexiteten vad gäller metallinnehållet i olika produkter – t ex mobiltelefoner, bilar, och hemelektronik – innebär dock att problematiken är reell för såväl bulkmetallerna som de innovationskritiska metallerna. För att uppnå önskvärda egenskaper i produkter kan metaller förekomma i ren form, i mer eller mindre komplexa legeringar samt som kemiska föreningar. behövs även mer komplicerade materialstrukturer, t ex där olika metallegeringar kombineras med keramik och fiber. Alla orenheter i materialen kan inte alltid hanteras metallurgiskt. Sannolikheten att säljarna bjuder ut sämre kvaliteter på marknaden kommer att variera, och den beror bland annat på kostnaden för att gömma negativa egenskaper och/eller för att åtgärda dessa. Problemet med ”ogynnsamma urval” på marknaderna för återvunna metaller kan vara speciellt omfattande om möten mellan samma köpare och säljare inte är ofta förekommande, och där således inget förtroendekapital mellan dessa har byggts upp. Ett antal åtgärder kan vidtas för att reducera de negativa konsekvenserna av denna form av informationsmisslyckande. Erfarenheter från marknaderna för återvunna bulkmetaller visar exempelvis att en möjlighet är tester och provtagningar (ibland med stöd av standardiserade protokoll). Sådan kvalitetssäkring baseras i hög grad på erfarenhet, som byggts upp . I fallet med stålskrot kan det t ex ofta räcka med visuell inspektion samt kännedom om källan, men de innovationskritiska metallerna är ofta integrerade i mer komplexa material vilket komplicerar inspektionen. Även långa kontrakt kan utgöra en effektiv åtgärd eftersom sådana kontrakt reducerar säljarens incitament att dölja materialets verkliga egenskaper. En aktörs trovärdighet på marknaden byggs i regel upp gradvis ; studier har visat att marknaden för stålskrot till viss del har varit uppdelad mellan har avrått från på grund av en bristande kunskap om exakt vilka material som finns i sådana deponier. BILAGA 3 BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN tillfälliga säljare samt sådana säljare som agerar reguljärt på marknaden. verk har t ex inte möjlighet att minutiöst kontrollera alla skrotleveranser utan förlitar sig på att skrothandlarna med vilka man har långsiktiga kontrakt klarar av att leverera skrot enligt de specifikationer som är överenskomna. med de flesta innovationskritiska metaller finns inte i lika hög utsträck- ning en marknadsmognad i form av väl etablerade och tillitsbaserade relat- De informationsmisslyckanden som berör marknadens efterfrågesida hand- lar om ofullständig information om materialets användbarhet för givna syften. Det är en sak att känna till kvaliteten på en metallskrotleverans, men en annan sak om denna leverans fungerar för att producera vissa slutprodukter. produktionsprocesser är sekundära metaller så gott som perfekta substitut till de jungfruliga materialen men detta gäller inte alls för andra marknadsseg- Ett exempel på denna problematik är de fall där koppar blandas med stål Det kan t ex handla om koppar i elektriska kablar som finns kvar då metallerna från en bil ska återvinnas. Vissa kunder har krav på kopparhalten som ibland kan vara svåra att nå. Detta är ett skäl till att en hel del stålskrot i första hand har använts i relativt sett lågvärdiga applikationer, t.ex. för konstruktionsändamål. I tillverkningen av vissa stålprodukter, bland annat svetstråd och en del tunnplåtsapplikationer, är kraven på lågt kopparin- nehåll speciellt strikta, och denna produktion är därför baserad på primär pro- Ofta minskar osäkerheten om metallskrotets användbarhet , detta eftersom återvinnarna lär sig mer om hur materialen fungerar i deras produk- Detta har i hög grad skett i exemplet med stål och koppar ovan. För de innovationskritiska metallerna kan dock denna typ av informationspro- blem bidra till att underminera etablerandet av mer effektiva marknader, spe- ciellt i de situationer där dessa metaller är svåra eller till och med omöjliga att återvinna i ren form med dagens teknologier. Bland de åtgärder som kan vidtas för att hantera denna form av informations- misslyckande finns möjligheten att införa olika generiska produktstandards, dvs standards som är likadana oavsett om produkterna är tillverkade av jung- fruliga eller återvunna metaller. Erfarenheterna från stålskrotmarknaden illu- strerar i sin tur hur skrotklassificeringarna kan utformas som en direkt följd av stålproducenternas erfarenheter av skrotanvändning i tillverkningen av olika Om en ståltillverkare är bekymrad över hur specifika spårelement och legeringar påverkar kvaliteten på dess slutprodukt, kan denna information inkorporeras i klassifikationerna av olika skrotkvaliteter. marknaden har t ex information om innehåll av koppar, fosfor och mangan inkorporerats på detta sätt. De erfarenheter som återvinnare bygger upp kring 8Även tenn och aluminium förekommer i olika legeringar, och i dessa fall kan metallerna inte alltid återvinnas för samma ändamål. Det mer lågvärdiga aluminiummaterialet används i produktionen av motorblock medan de renare aluminiumströmmarna kan ha betydligt bredare användningsområden. BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN BILAGA 3 olika material kan dessutom ibland utgöra en kollektiv nyttighet, dvs där andra användare i varje fall delvis kan tillgodogöra sig dessa erfarenheter och dra fördel av dem i den egna verksamheten. Detta kan motivera införandet av offentligt stöd till pilot- och demonstrationsprojekt som testar användarbarheten för olika skrotkvaliteter (se även avsnitt 4.5). 3.2.3 Externa effekter längs produktkedjan Externa effekter längs produktkedjan uppkommer då en produkt tillverkas på ett sätt som ökar kostnaderna för att återvinna materialet i produkten i en annan sektor eller industri. Det existerar i dessa fall inte något sätt för metallåtervinnaren att skapa incitament för tillverkarna att ändra produktens utformning samt återvinningsbarhet. Det är viktigt att notera att denna typ av extern effekt är väsensskild från den externa miljöeffekt som diskuteras ovan; att adressera negativa externa effekter rörande produktdesign bidrar inte nödvändigtvis till lägre miljöpåverkan per se men innebär att kostnaderna för att öka återvinningsgraden – som i sin tur leder till en lägre miljöpåverkan – kan reduceras. Problemet med bristande återvinningsbarhet är, som påpekats ovan vanligt på marknaderna för återvunna metaller; en väsentlig andel av den metall som samlas in kan inte återvinnas på grund av olika orenheter. I vissa fall kan även politisk lagstiftning bidra till att försvåra återvinning av metaller och andra material i senare led. Den Europeiska miljöbyrån har exempelvis pekat på hur olika länders lagstiftning kring byggbestämmelser har bidragit till detta. Det är inte alltid samhällsekonomiskt försvarbart med en produktdesign som underlättar materialåtervinning i senare led; ofta existerar en avvägning mellan en utformning som ökar produktens värde på marknaden å ena sidan och en som ökar återvinningsbarheten å den andra. Den viktiga poängen här är att ofta finns starka incitament att åstadkomma det förstnämnda men mycket få incitament att ta hänsyn till det sistnämnda.9 Det finns exempel på hur denna typ av negativa externa effekter kan internaliseras vid en direkt transaktion mellan den som tillverkar produkten och den som ska återvinna den (eller vid en situation där materialflödena sker inom ett vertikalt integrerat företag). I avsnitt 4.3 återkommer vi till några specifika exempel på detta. Den ekonomiska forskningen visar att i en situation där en parts (t ex ett företags) aktivitet har en negativ extern effekt på en annan part kan frivilliga överenskommelser leda till effektiva utfall (dvs den externa effekten internaliseras i parternas beslut), men detta gäller endast om: (a) det inte 9Ofta framhålls att denna brist på incitament för återvinningsbarhet utgör ett ”tekniskt” hinder, och att det därför krävs forskning kring nya teknologier. Statens huvudsakliga roll på detta område skulle då vara att (del)finansiera forskning och demonstration för förbättrad produktdesign och ökad återvinningsbarhet. Även om detta kan vara nog så viktiga statliga åtgärder (se vidare avsnitt 4.5), adresserar de dock inte det underliggande problemet med negativa externa effekter i produktlivscykeln. Forskningen kan givetvis bidra till att tillhandahålla ny teknologi (se avsnitt 3.3), men tillverkarna av de produkter som innehåller potentiellt återvinningsbara metaller måste också ha incitament att implementera dessa teknologier. BILAGA 3 BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN finns några transaktionskostnader (eller att dessa är tillräckligt låga); samt att (b)äganderätterna (över materialet) är väl definierade. Forskning visar tydligt att sannolikheten för att dessa former av frivilliga lösningar förekommer är högre om de ekonomiska transaktionerna sker mellan två företag (s k business- to-business, B2B). Ett område som är speciellt intressant är möjligheterna att återvinna den sällsynta jordartsmetallen neodym från magneter till elmotorer. I detta fall finns dock i stort sett alla magnettillverkare i vilket försvårar möjligheterna till samarbeten som kan bidra till att förenkla återvinningsprocessen. I många andra sammanhang är det betydligt svårare för de inblandade parterna att internalisera de negativa externa effekterna, inte minst då det gäller metallåtervinning från produkter som ägs (eller har ägts) av privata konsumenter (business-to-consumer, B2C). Starka incitament för återvinningsbarhet kan uppstå om återvinnaren känner till vilket företag som sålt de produkter som den handhar, men på en marknad för konsumentprodukter är de administrativa kostnaderna för att implementera ett sådant förfarande sannolikt höga. Transparensen i metallflödena är låg (bland annat på grund av internationell handel), och metallen byter ägare vid varje ekonomisk transaktion. I de situationer där vi kan förvänta oss en hög återvinningsgrad från konsumentprodukter även utan politisk styrning handlar det därför ofta om metaller med höga ekonomiska värden, t ex guld och silver i smycken. Höga priser är inte någon garanti för att produkttillverkarna har tillräckliga incitament att ta hänsyn till produkters återvinningsbarhet; forskning visar t o m på en okunskap bland tillverkare om metallvärdet i deras produkter. Att återvinningen av innovationskritiska metaller, t ex litium från bilbatterier, är på en låg nivå beror dels på bristande incitament att utnyttja de möjligheter till metallåtervinning som dagens teknologi erbjuder (se avsnitten 3.1–3.2), dels på avsaknaden av effektiv teknologi. Ett exempel är bristen på en automatiserad och kommersiellt gångbar teknologi för demontering av elektroniska komponenter; i detta fall är demontering fortfarande nödvändig. Ny kunskap – t ex kring olika metallurgiska processer – är också viktig för att möjliggöra framtida metallåtervinning från komplexa produkter och materialflöden (t ex gruvavfall), samt för att spåra produkter över livscykeln och koppla detta till en databas över produkternas innehåll och egenskaper. Forskning har, bland annat baserat på kvantitativa analyser av patentdata, pekat på en något vikande innovationsaktivitet inom återvinnings- och avfallssektorn. Behovet av teknologisk utveckling inom metallåtervinningen är starkt kopplat till betydelsen av skalfördelar och produktivitetsförbättringar i konkurrensen med primär metallproduktion. Forskningen visar att historiskt sett har dessa varit omfattande i den primära produktionen, och de har på så sätt bidragit med lägre produktionskostnader trots överlag lägre malmhalter i t ex BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN BILAGA 3 koppar- och järnmalmsfyndigheter. Förutsättningarna för en hög produktivitet och storskalighet i den sekundära produktionen är sannolikt goda. Ett skäl till detta är att den stock av potentiellt återvinningsbart material som lagrats i samhället har vuxit i snabb takt under de , och detta gör det mer ekonomiskt lönsamt med storskaliga investeringar i metallåtervinningsanläggningar.10 Det finns dock utmaningar, bl a kopplat till att utformningen av och innehållet i olika produkter med korta livslängder förändras, och ibland i mycket snabb takt. Detta kan göra det svårt att skapa ett kontinuerligt lärande i produktionen. Resterande delar av detta avsnitt diskuterar potentiellt viktiga marknadsmisslyckanden, som kan leda till försvagade incitament till investeringar i metallåtervinningssektorns teknologiska utveckling. En viktig utgångspunkt är att utvecklingen av ny teknologi sker i flera iterativa steg, från grundläggande kunskapsutveckling, optimering, uppskalning och vidareutveckling (i pilotanläggningar), marknadsformering i form av etableringen av nya värdekedjor samt institutionell förändring, och – slutligen – kommersiell spridning och användning på marknaden. En annan central komponent i utvecklingen av nya teknologier är den täta interaktion som normalt finns mellan aktörer, nätverk, och institutioner. För etablerade teknologier har dessa interaktioner i regel hunnit etablerats men motsvarande interaktioner år typiskt sett mindre utvecklade i fallet med mer omogna teknologier. Detta kan bidra till att snedvrida konkurrensen mellan etablerade och nya teknologier och industrier, t ex mellan den primära och sekundära produktionen av metaller. Forskningen har visat att styrmedel vars syfte är att öka materialåtervinningen, t ex producent-ansvar, även kan stimulera utveckling av ny återvinningsteknologi (t ex sådan som underlättar demonteringen av uttjänta bilar). Studier har även visat att den ökade återvinningen av bl a bly, tenn, silver och guld från elektronikskrot möjliggjorts av nya innovation, som EU:s direktiv för elektronikskrot stimulerat fram. Såsom antytts ovan finns dock marknadsmisslyckanden som specifikt kan hänföras till förutsättningarna för teknologisk utveckling. I resten av detta avsnitt diskuteras två sådana misslyckanden, och som en tredje punkt tar vi även upp hur institutionell tröghet – dvs lagstiftning, normer – kan utgöra barriärer för utvecklingen och introduktionen av ny teknologi. 3.3.1 Ny kunskap är en kollektiv nyttighet Ett marknadsmisslyckande handlar om att ny kunskap ofta utgör en kollektiv nyttighet, dvs en nyttighet som när den väl tillhandahållits kan användas av flertalet aktörer till en låg kostnad. Ett företag som utvecklar ny 10Ett exempel på en modern, storskalig återvinning av ädelmetaller samt en rad olika innovationskritiska metaller från elektroniska produkter är Umicores anläggning i . I denna återvinns guld, av platinagruppens metaller, silver och totalt av andra metaller. Produktionen av guld motsvarar den årliga volym som den tredje största guldgruvan i världen genererar. BILAGA 3 BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN teknologi kan då inte tillgodogöra sig alla fördelar av sin investering utan dessa ”spiller över” och gynnar även andra aktörer. Den privata avkastningen blir lägre än den samhällsekonomiska, och de privata incitamenten att investera i sådan kunskap blir därmed för låga. Sådana positiva externa effekter kan upp- stå som ett resultat av FoU under konceptutvecklingsfasen men även uppstå som ett resultat av olika lärandeprocesser under den s k marknadsformerings- Detta lärande (t ex ’learning-by-doing’) leder till en kontinuerlig effek- tivisering och prestandaökning i nya produktionsprocesser och produkter. Denna form av kunskapsspill finns givetvis i många sektorer, men det är sannolikt att metall- och mineralindustrin, inklusive metallåtervinningssek- torn, hör till en av de sektorer där sådana effekter är framträdande och där således företagen har underinvesterat i ny kunskapsutveckling. mineralindustrins FoU-intensitet har varit låg jämfört med andra industrisek- torer såsom olja, gas, papper och massa. Ett skäl är att kunskapsspill ofta är frekvent förekommande i fallet med komplexa teknologier och produktions- processer, dvs sådana som bygger på ett stort antal komponenter med tillhö- Dessa egenskaper innebär i sin tur att företagen ofta finner det mindre meningsfullt att patentera nya innovationer. Ett annat skäl till de rela- tivt svaga incitamenten till FoU är att för företag i metall- och mineralindustrin är möjligheterna till produktdifferentiering låg.11 med betydligt högre återvinningsgrader för de innovationskri- tiska metallerna kan förutsättningarna för kunskapsspill komma att se an- norlunda ut, men det är svårt att detta skulle innebära försvagade motiv till politisk styrning, t ex i form av stöd till FoU och demonstration. framtida sekundära metallproduktionen kommer att vara beroende av kom- plexa och storskaliga produktionsprocesser, samt på affärsmodeller som byg- ger på täta samarbeten mellan flera aktörer med olika kompetenser. förändring är att andelen små företag med specialistkompetens (t ex kopplat till specifika metallurgiska metoder) ökar. att kunskapsspill kan vara speciellt framträdande för små företag som samver- kar med större företag; mindre företag kan uppleva det svårt att försvara sina immateriella tillgångar gentemot de större. 3.3.2Kapitalmarknadens förmåga att hantera risker kopplade till nya teknologier Det andra marknadsmisslyckandet knyter an till att privata aktörer är ovilliga att acceptera de investeringsrisker som är kopplade till utvecklingen av nya teknologier, åtminstone i en sådan omfattning som är önskvärd utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Med risker avses här risker kopplad till den teknologi som utvecklas, t ex rörande uppskalning och optimering av teknologin. Riskerna kan också handla om den framtida marknadens storlek, vilka 11Här åsyftas inte de produkter i vilka många metaller ingår (t ex mobiltelefoner, datorer) – där är produktdifferentieringen i regel hög – utan snarare på de olika skrotkvaliteter som återvinningsindustrin producerar och säljer. BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN BILAGA 3 produkter som kommer att efterfrågas, samt formerna för arbetsdelning mellan aktörer i värdekedjan. En tredje typ av risk berör den framtida utformningen av politiska styrmedel och institutioner. De finansiella aktörerna på kapitalmarknaderna (låneinstituten) kan dessutom ofta ha svårigheter att bedöma dessa risker, inte minst på grund av en avsaknad av empirisk information och data baserat på vilka de kan göra adekvata riskbedömningar.12 Metallåtervinningsindustrin har några egenskaper som kan göra det svårt för privata aktörer att ta sig an höga långsiktiga investeringsrisker. De nya produktionsprocesser som är nödvändiga för effektiv metallåtervinning från komplexa produkter, t ex genom automatisk demontering, är ofta på konceptutvecklingsstadiet och de behöver därför verifieras, optimeras och skalas upp. Utfallet av detta är osäkert. Teknologier med hög komplexitet, t ex sådana som bygger på ett stort antal komponenter med tillhörande expertis, tenderar också att möta relativt höga risker, och effekterna kommer att vara speciellt negativa i samband med kapitalintensiva investeringar. Betydelsen av höga risker för gröna investeringar understryks ytterligare av den kontext i vilken sådana investeringar ganska ofta sker: en omogen marknad, stor osäkerhet kring teknikval samt till stabiliteten i de relevanta politiska styrmedlen. Forskare framhåller att förekomsten av en kombination av negativa externa miljöeffekter och innovationsmisslyckanden stärker behovet av politisk styrning för att stödja teknologiutvecklingen. Detta blir speciellt viktigt då centrala styrmedel som syftar till att internalisera de externa miljökostnaderna inte finns på plats eller är ineffektivt utformade, t ex avsaknaden av högt pris på koldioxid på global nivå.