urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Vidare bör JO, om han eller hon avstår från att inleda en förundersökning eller väcka åtal, ha kvar sin möjlighet att uttala sig om huruvida en befattnings- havares åtgärd strider mot lag eller annan författning eller på något annat sätt är felaktig eller olämplig. En särskild fråga som har uppmärksammats vid tidigare översyn av JO- ämbetet är den enskilda befattningshavarens ståndpunkt i åtalsfrågan, närmare bestämt i vilken utsträckning en befattningshavare ska ha möjlighet att begära att JO väcker åtal mot honom eller henne. JO-utredning ansåg att åtal borde väckas om tjänstemannen begärde det, dock endast under förutsättning att det påstådda felet ansågs vara straffbart. Däremot ansågs enligt den utredningen tjänstemännen inte med fog kunna kräva åtal om JO fann att tjänstemännen hade handlat fel men att felet inte var straffbart eller att tjänstemännen hade handlat olämpligt men inte felaktigt. Det anfördes att en tjänsteman måste tåla sådan kritik av JO som inte innefattade påstående om tjänstefel.547 anslöt sig till det som utredningen hade anfört och gjorde endast ett tillägg av innebörden att tjänstemannen i sist angivna situationer inte heller skulle kunna kräva att JO gjorde en disciplinanmälan mot honom.548 JO-utredning anslöt sig i princip till detta synsätt, med tillägget att om en misstänkt bestrider skuld och begär åtal bör JO också normalt väcka åtal.549 Det saknas anledning att nu göra en annan bedömning i denna fråga än den som har redovisats. Avslutningsvis kan i detta sammanhang noteras att det i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn finns en bestämmelse – 5 § – som motsvarar nuvarande bestämmelse i 6 § andra stycket JO-instruktionen. Det är dock inte en uppgift för kommittén att göra några närmare överväganden i detta hänseende. Handlingsoffentlighet i fråga om JO:s uppdrag som särskild åklagare Som framgår av redogörelsen i avsnitt 6.3.7 gäller för handlingar som fram- ställs utanför en myndighet att de blir allmänna när de anses inkomna till myndigheten, medan handlingar som framställs inom myndigheten blir allmänna när de anses upprättade. En handling anses upprättad bl.a. om den har expedierats eller det ärende som handlingen hänför sig till har slut- behandlats hos myndigheten. 547Se SOU 1975:23 s. 134 f. KU 1975/76:22 s. 57 och 62. 549Se SOU 1985:26 s. 197 f. Av de rättsfall som redovisas i avsnitt 6.3.7 torde följa att bedömningen av om handlingar i ett pågående ärende som utväxlas mellan JO och en allmän åklagare med uppdrag att biträda JO utgör allmänna handlingar är avhängig av uppdragets karaktär och åklagarens konkreta roll i det aktuella uppdraget. principiell fråga är således i vilken utsträckning den allmänna åklagaren i uppdraget intar en sådan fristående ställning i förhållande till JO att handlingar som utväxlas mellan honom eller henne och JO i det pågående ärendet ska anses vara inkomna till, respektive expedierade av JO. Med andra ord bör det i varje enskilt fall övervägas om en allmän åklagare som biträder JO i ett pågående ärende behåller en fristående ställning i förhållande till JO eller om åklagaren i sitt uppdrag anses utgöra en del av JO. Av regleringen i 13 kap. 6 § andra stycket RF följer såväl en generell rätt för en justitieombudsman att begära biträde av en allmän åklagare som motsvarande skyldighet för en allmän åklagare att biträda JO. Som framgår av framställningen i avsnitt 6.3.6 får JO regelmässigt biträde av allmän åklagare vid genomförandet av en förundersökning eller vid utförandet av ett åtal. I det löpande arbete som förekommer vid en sådan ärendehandläggning utväxlas normalt handlingar mellan JO och den allmänna När det gäller handlingsoffentlighet i ett sådant fall skulle det kunna hävdas att förhållandet mellan JO och den allmänna åklagaren i viss utsträckning är jämförbart med de omständigheter som var aktuella i rättsfallet HFD 2016 ref. 1 (se avsnitt 6.3.7). Alltså rör det sig om ett uppdragsför- hållande mellan JO och den allmänna åklagaren, i vilket JO – i egenskap av huvudman – har möjlighet att bestämma hur uppdraget ska utföras. kommer att JO, oaktat att JO biträds av en allmän åklagare, har kvar sin roll som särskild åklagare och förundersökningsledare samt fattar beslut i denna Den allmänna åklagaren har alltså, som biträde för JO, inte några Vidare är det underliggande syftet med uppdraget inte att den allmänna åklagaren ska göra en självständig analys av vissa problem grundad på hans eller hennes särskilda sakkunskap, utan att biträda JO i rättsprocessen. Den allmänna åklagarens uppdrag har därför vissa likheter med den roll som tillkommer ett ombud i en rättsprocess. utgångspunkt rättsfall skulle de omständigheter som har nämnts kunna anföras som argument för påståendet att en allmän åklagare som biträder JO vid genomförandet av en förundersökning eller vid utförandet av ett åtal inte bör anses inta en fristående ställning i förhållande till JO. konsekvens med detta skulle det kunna hävdas att handlingar som rör det aktuella ärendet, inbegripet handlingar som härrör från den allmänna åklagaren, ska anses vara framställda inom JO samt att den omständigheten att handlingar skickas mellan JO och den allmänna åklagaren inte medför att handlingarna ska anses som allmänna. Det finns emellertid en grundläggande skillnad mellan de omständigheter som var föremål för prövning rättsfall och den situation som normalt uppstår när JO biträds av allmän åklagare vid genomförandet av en förunder- sökning eller vid utförandet av ett åtal. Sålunda avsåg bedömningen i 2016 års rättsfall inte brottsutredande verksamhet. Det är därför inte självklart att det avgörandet kan appliceras på de förhållanden som blir aktuella hos JO. Härtill kommer följande. När en förundersökning genomförs av JO i egenskap av särskild åklagare är det, som redan har framgått, JO och inte den allmänna åklagare som biträder JO i genomförandet av förundersökningen som är förundersökningsledare. I rättsfallet RÅ 1987 not. 273 ansåg Högsta förvalt- ningsdomstolen att utredningsmaterial i en pågående förundersökning som en åklagare i egenskap av förundersökningsledare hade fått från polisen var att anse som inkommet till åklagaren och därmed allmänna handlingar. Det skulle kunna göras gällande att detta rättsfall ska tolkas så att även sådana handlingar som utväxlas mellan JO, i egenskap av förundersökningsledare, och den allmänna åklagare som biträder JO vid genomförandet av förundersökningen bör anses utgöra allmänna handlingar. I sammanhanget finns det anledning att även peka på att JO:s möjlighet att begära biträde av allmän åklagare inte är inskränkt till genomförande av förundersökning eller utförande av åtal. Exempelvis kan JO, som framgår av framställningen i avsnitt 6.3.6, begära biträde av allmän åklagare för att utreda andra frågor än sådana som leder till förundersökning. JO har således möjlighet att ”konsultera” en allmän åklagare i rättsliga frågor eller begära att åklagaren utför andra uppgifter åt JO. På så vis skulle JO alltså kunna anlita en allmän åklagare för att göra en självständig analys av vissa problem grundad på hans eller hennes särskilda sakkunskap. Med utgångspunkt i Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i rättsfallet RÅ 1987 ref. 1 torde den allmänna åklagaren i ett sådant fall inta en fristående ställning i förhållande till JO, och följaktligen torde handlingar som utväxlas mellan JO och en åklagare i det fallet utgöra allmänna handlingar. Det som har anförts illustrerar att det inte finns något entydigt svar på frågan om huruvida handlingar som utväxlas mellan JO och en allmän åklagare i ett pågående ärende är allmänna. Detta får i stället avgöras genom en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet vid den rätts- tillämpning som sker hos JO och berörda myndigheter samt, i förekommande fall, domstolarna. 6.4 JO som extraordinärt tillsynsorgan Inriktningen för översynen av JO:s extraordinära tillsynsverksamhet anges i utredningsdirektiven. I direktiven konstateras att det är en grundläggande utgångspunkt att JO:s tillsyn är extraordinär till sin karaktär. Den ska alltså inte ersätta den ordinarie tillsyn som förekommer hos myndigheterna. Det anförs att en tydlig, effektiv och välfungerande ordinarie tillsyn är nödvändig för den offentliga verksamhetens legitimitet. Den ger också bättre förut- sättningar för JO att utföra sin extraordinära tillsyn. Vidare noteras i direktiven att förändringar som innebär begränsningar i den ordinarie tillsynsverksam- heten inom den offentliga förvaltningen liksom åtgärder som leder till exempelvis inskränkningar i myndigheternas klagomålshantering eller i enskildas möjligheter att få myndigheternas beslut överprövade kan få direkta implikationer för JO:s extraordinära tillsynsverksamhet. utredningen, enligt direktiven, analysera i vilken utsträckning förutsättning- arna för JO:s extraordinära tillsynsverksamhet påverkas av förändringar i den ordinarie tillsynsverksamheten och myndigheternas klagomålshantering. Av utredningsdirektiven följer således inte att utredningen ska göra en bred kartläggning och analys av hela den offentliga tillsynen. stället fokusera på JO:s extraordinära tillsynsverksamhet med utgångspunkt i den avgränsade frågeställning som redovisas i utredningsdirektiven. en sådan avgränsad analys behövs emellertid en genomgång av vissa grund- läggande förutsättningar för den offentliga tillsynen. därför i avsnitt 6.4.1 övergripande för vissa utgångspunkter för den offentliga I avsnitt 6.4.2–6.4.4 behandlas den frågeställning som anges i Kort om den offentliga tillsynen och utredningar Den offentliga tillsynen har gamla anor i . började staten utöva tillsyn över bl.a. väghållning, sjukvård, gruvor och fyrväsende.550 Tillsynen har ansetts viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter som och regeringen har fattat beslut om. Därigenom bidrar tillsynen till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom legalitet, demo- krati och effektivitet. Tillsyn över regelefterlevnad i olika verksamheter utgör således ett centralt offentligt åtagande. De offentliga tillsynsmyndigheterna är verksamma inom i stort sett alla områden i samhället. Tillsyn utövas över enskilda, kommuner och regioner samt statliga myndigheter.551 Den offentliga tillsynen, som alltså avser många skilda verksamheter och bedrivs företrädesvis av en stor mängd statliga och kommunala myndigheter med olika tillsynsuppgifter, har kommit att betraktas som ett allt viktigare förvaltningspolitiskt styrmedel. Under har den också varit föremål för omfattande utredningar, analyser, överväganden, uppfölj- ningar, utvärderingar och studier. Någon uttömmande uppräkning av dessa låter sig inte göras och är inte heller påkallad inom ramen för denna utredning. Det kan dock konstateras att de har avsett centrala frågeställningar om bl.a. på vilket sätt den offentliga tillsynen ska organiseras, vad den ska omfatta och hur den ska vara utformad. Det har också genomförts en rad reformåtgärder på tillsynsområdet. 550 Se SOU 2002:14 s. 32. 551 Se skr. 2013/14:155 s. 25. Ett antal utredningar och rapporter uppmärksammade under 1980- och 90- talen att den statliga tillsynen var svag på många områden och att det rådde oklarheter kring vad tillsyn innebär. har tillsynen utvecklats i syfte att bli starkare, tydligare och effektivare. Utvecklingen har följt de förvalt- ningspolitiska trenderna generellt, som har kännetecknats av bl.a. renodling av myndigheters olika funktioner, mål- och resultatstyrning och en stark tilltro till granskning och kontroll som styrmedel.552 För att i viss utsträckning åskådliggöra den utveckling på tillsynsområdet som har ägt rum nämns nedan några utredningar och andra publikationer om den offentliga tillsynen som har presenterats . föreslog Förvaltningspolitiska kommissionen i sitt slutbetänkande I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) att den statliga tillsynen skulle ses över. Även regeringen bedömde i propositionen Statlig förvaltning i medborgarens tjänst (prop. 1997/98:136) att den statliga tillsynen av myndigheter, kommuner och företag borde ses över i syfte att göra den mer ändamålsenlig och ge den en tydligare innebörd. tillkallades en särskild utredare för att utreda hur den statliga tillsynen kunde göras till ett tydligare och effektivare förvaltnings- politiskt instrument som bättre skulle kunna bidra till kontrollen och genom- förandet av demokratiskt fattade beslut (dir. 2000:62). I direktiven angavs att arbetet skulle bedrivas i två etapper. I den första delen av uppdraget skulle utredaren bl.a. kartlägga den statliga tillsynen och de problem som före- kommer i denna. Utredningen, som antog namnet , redo- visade denna del av sitt uppdrag i delbetänkandet Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14). Enligt den andra delen av upp- draget skulle utredaren lämna förslag till hur den statliga tillsynen kunde göras tydligare och effektivare (dir. 2003:70). Denna del av uppdraget redovisades i slutbetänkandet Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100). En del av uppdrag var att analysera för- och nackdelar med att kommunerna bedriver tillsyn på statens uppdrag. Frågor om uppgifts- fördelningen mellan staten och kommunerna ingick även i den parla- mentariska utredning som tillkallades (dir. 2003:10) och som tog namnet . I en första etapp skulle kommittén identifiera, belysa och övergripande analysera de samhällsförändringar som inverkar på och som skulle kunna föranleda förändringar av strukturen och uppgifts- fördelningen i relationen mellan staten, de dåvarande landstingen och kommunerna. I en andra etapp skulle kommittén göra en fördjupande analys och bedömning av strukturen och uppgiftsfördelningen samt i de delar där den fann det motiverat föreslå förändringar. 552Se SOU 2018:47 s. 256. uppdrag i betänkandet Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10). beslutade regeringen att inrätta en delegation, den s.k. Tillits- delegationen, med uppdrag att inom ramen för befintliga regelverk vidare- utveckla en tillitsfull styrning av och statlig verksamhet (dir. 2016:51).553 Uppdraget utvidgades . Tillitsdelegationen har lämnat fem delbetänkanden och ett slutbetänkande: –Jakten på den perfekta ersättningsmodellen – Vad händer med med- arbetarnas handlingsutrymme? (SOU 2017:56) –Styra och leda med tillit – Forskning och praktik (SOU 2018:38) –Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn (SOU 2018:47) –En lärande tillsyn – Statlig granskning som bidrar till verksamhets- utveckling i vård, skola och omsorg (SOU 2018:48) –Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten (SOU 2019:43) –En gemensam utbildning inom statsförvaltningen (SOU 2020:40). Även inom myndighets- och forskningsvärlden har den offentliga tillsynen granskats och studerats ur olika perspektiv. Till exempel har Statskontoret behandlat tillsyn ur olika aspekter i ett flertal av sina publikationer. publicerade Statskontoret rapporten till om tillsynen – Om utformningen av statlig tillsyn (nedan benämnd rapport), vars syfte samman- fattningsvis var att öka kunskapen om hur den statliga tillsynen övergripande borde utformas för att ge önskat resultat. Studien fokuserade på regeringens utformning av tillsynen. har Statskontoret publicerat ett stort antal rapporter som på olika sätt berör tillsyn. I flera rapporter, t.ex. Tillsyn och klagomålshantering inom migrationsområdet (2014:32) och Myndighets- analys av (2017:3), har Statskontoret utvärderat till- synen inom en myndighet eller ett område. Statskontoret har också utvärderat samordningen av tillsynen inom flera områden, t.ex. i rapporterna En förbättrad samordning av tillsynen och tillsynsvägledningen inom överför- myndarområdet (2019:8) och Delat tillsynsansvar enligt konsumentkredit- lagen – för- och nackdelar (dnr 2017/281-5). Vidare har Statskontoret beräknat kostnader för tillsyn i bl.a. rapporterna Tillsyn enligt NIS-direktivet – kostnader och finansiering (2018:7) och En förbättring av tillsynen inom djurens hälso- och sjukvård (2016:29). Slutligen har Statskontoret berört tillsyn i två egeninitierade skrifter: Renodling av statlig verksamhet (2016) och Förvaltningspolitik i förändring – långsiktiga utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov (2019). 553 Inrättandet av Tillitsdelegationen var ett led i den s.k. tillitsreformen. På regeringens webbplats, , anges att tillitsreformen syftar till att utveckla formerna för den statliga styrningen genom att balansera behovet av kontroll med förtroende för medarbetarnas verksamhetsnära kunskap och erfarenhet. Vidare anges att reformen är ett led i regeringens arbete för att skapa mer effektiva offentliga verksamheter samt större nytta för medborgarna. kom Statskontorets rapport väg mot en bättre tillsyn? En studie av den statliga tillsynens utveckling (nedan benämnd rapport). Rapporten syftar till att dels fördjupa kunskapen om tillsyn som förvaltnings- politiskt instrument, dels beskriva hur den statliga tillsynen har utvecklats . I rapporten lyfter Statskontoret också fram ”lärdomar som bedöms vara till nytta för regeringen samt för tillsynande och tillsynade myndigheter och kommuner”.554 Den offentliga tillsynen analyseras också regelbundet i olika sammanhang av . slutsatser presenteras bl.a. i en årlig redo- görelse till i vilken de viktigaste iakttagelserna från effektivitets- revisionen och den årliga revisionen anges (jfr 9 kap. 18 § RO och 12 § lagen [2002:1022] om revision av statlig verksamhet m.m.). Till exempelvis anförs det i Riksrevisorns årliga rapport bl.a. att även i tidigare års granskningar har konstaterat att statens tillsyn inte alltid fungerar på ett tillfredsställande sätt, och att även detta år har uppmärksammat flera områden där tillsynen skulle behöva bli mer effektiv och ändamåls- enlig.555 Tillsynsbegreppet och vissa utgångspunkter för den offentliga tillsynen hade i uppdrag att bl.a. belysa tillsynsbegreppets inne- börd.556 I sitt delbetänkande anförde sammanfattningsvis att statlig tillsyn tillämpas företrädesvis i sammanhang där statsmakterna genom lagstiftning har gett uttryck för en utfästelse om att vissa särskilda villkor eller förhållanden ska råda i ett tillsynsobjekts relation till en enskild medborgare eller en grupp av medborgare samt uttalade bl.a. följande:557 Tillsyn är en administrativ process genom vilken offentliga organ vakar över efterlevnaden av demokratiskt fattade beslut. Tillsynen baseras på ett omfattande normsystem vilket omfattar mer än 200 lagar inom förvalt- ningsrätten. Med stöd av lagarna har regeringen och myndigheter beslutat om kompletterande bestämmelser i form av förordningar och föreskrifter, allmänna råd m.m. Tillsynens syfte är att skydda medborgarnas gemensamma intressen, särskilt inom områden som omfattar den enskilde individens rättigheter, trygghet och säkerhet samt upprätthållandet av goda livsmiljöer och olika marknaders funktionssätt. Den statliga tillsynsverksamheten syftar till att övervaka efterlevnaden av offentliga regleringar av förhållanden inom olika samhällssektorer. De normer som styr tillsynen avser att värna rättssäkerhet och effektivitet i verksamheter som är av stor betydelse för medborgarna eller grupper av medborgare. Genom tillsynen har medborgarna givit offentliga organ en rätt – och en skyldighet – att vid behov ingripa mot förhållanden, handlingar, processer m.m. vilka strider mot medborgarnas intressen som de har 554Se Statskontoret (2020) s. 9. 2019/20:RR5 s. 7. 556Se dir. 2000:62 och Ju 2000:06. 557Se SOU 2002:14 s. 11 och 138 f. reglerats i lag. Tillsynen spelar på detta sätt en viktig roll för medborgarnas förtroende för såväl staten som för andra vitala funktioner i samhället. I sitt slutbetänkande lämnade bl.a. ett förslag till legal- definition av begreppet tillsyn. Enligt utredningen skulle med tillsyn avses en oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige.558 I den s.k. tillsynsskrivelsen – regeringens skrivelse 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn – anförde regeringen att den offentliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter som bl.a. och regeringen har beslutat. Den bidrar enligt regeringen till att upprätthålla grund- läggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. Medborgarna ska genom tillsynen vara förvissade om att deras intressen tas till vara.559 Vidare konstaterade regeringen bl.a. att det inte fanns någon enhetlig definition eller användning av tillsynsbegreppet.560 Regeringen bedömde att begreppet tillsyn främst bör användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objekts- ansvarige. Regeringen anslöt sig således i huvudsak till förslag till definition av tillsyn, med den enda substantiella skillnaden jämfört med utredningens förslag att ordet ”oberoende” hade utelämnats. Vidare ansåg regeringen, till skillnad mot , att det inom vissa områden kunde finnas skäl att göra avsteg från en mer strikt och enhetlig definition av tillsynen om det ledde till en mer ändamålsenlig tillsyn inom ett verksamhets- område.561 I tillsynsskrivelsen noterade regeringen vidare att tillsynen inom olika sektorer av samhället reglerades av fler än 230 lagar och att fler än 90 statliga myndigheter – inklusive länsstyrelserna – hade tillsynsuppgifter. Till detta kom landets 290 kommuner.562 Sammanlagt fanns alltså ungefär 380 offent- liga tillsynsorgan. Vid sin beredning av tillsynsskrivelsen delade finansutskottet regeringens bedömning att tillsynen bör bli tydligare och mer enhetlig och bygga på ett enhetligt tillsynsbegrepp för att bli mer effektiv och rättssäker.563 ställde sig bakom skrivelsen.564 558Se SOU 2004:100 s. 13. 2009/10:79 s. 5. 2009/10:79 s. 16. 2009/10:79 s. 13 och Statskontoret (2020) s. 19 f. 2009/10:79 s. 5. 2009/10:FiU12 s. 18. 2009/10:210. I den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175) bedömde regeringen att tillsynen för att bli mer effektiv och rättssäker bör vara tydligare och mer enhetlig. Tillsynsregleringar bör som regel utformas utifrån de bedömningar som regeringen har redovisat i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79). Regeringen bedömde där också att det inte är möjligt att göra en samlad översyn av en stor mängd olika tillsyns- lagar.565 rapport anförde Statskontoret bl.a. följande:566 Tillsyn utgör ett medel för att se till att demokratiskt fattade beslut genomförs på det sätt som statsmakterna har avsett. Sett ur ett bredare demokratiskt perspektiv ska tillsynen bidra till att upprätthålla respekten för folkviljan. Tillsynen ska omöjliggöra, eller i vart fall försvåra, att brott mot lagar och förordningar förblir oupptäckta. En fungerande tillsyn bidrar till att skapa förtroende för staten. Medborgaren ska kunna lita på att de regler som beslutats också gäller i praktiken. En viktig aspekt blir då enhetlighet. Reglerna ska tolkas på ett likartat sätt var i landet än verksamheten äger rum.