urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Det är ofta en byråchef eller en områdesansvarig föredragande som ansvarar för förberedelsearbetet hos JO och för att inspektionsobjektet under- rättas om en förestående inspektion. Det andra momentet motsvaras av själva inspektionen. Inspektionen leds oftast av justitieombudsmannen och genomförs av ett antal av hans eller hennes medarbetare, men den kan även ske utan att ombudsmannen själv deltar vid själva inspektionen. En inspektion kan gestalta sig något olika och variera från ett inspektionsobjekt till ett annat. Inspektionen inleds dock normalt med ett möte mellan JO och företrädare för inspektionsobjektet. Vid detta inledande möte ger företrädare för inspektionsobjektet vanligtvis en allmän orientering om verksamheten och lämnar övergripande information om den. Det brukar även ges tillfälle att lyfta frågor om exempelvis utmaningar i 844Se Swanström (2009) s. 348. KU 1986/87:2 s. 47. Förhållandet mellan de fyra justitieombudsmännen behandlas närmare i avsnitt 8.2. verksamheten eller specifika svårigheter i rättstillämpningen. JO å sin sida redogör vanligtvis för funktioner och inspektionens huvuddrag. Därefter granskar JO handlingar och andra underlag från inspektions- objektet, exempelvis akter i en viss ärendekategori från , beslut, domar, protokoll och dagboksblad som begärts fram inför besöket. Det rör sig oftast om slumpvis utvalda handlingar från t.ex. de äldsta pågående ärendena hos inspektionsobjektet. Iakttagelserna kan leda till att ytterligare handlingar rekvireras och till frågor som företrädare för inspektionsobjektet ombeds besvara. Vid inspektion av exempelvis anstalter, häkten och psykiatriska kliniker hålls i regel även samtal med de intagna som önskar tala med JO. Det förekommer också vid inspektioner att JO gör en rundvandring i lokalerna. Det som framkommit bearbetas i regel på plats, utifrån målsättningen att inspektionsobjektet ska få del av det övergripande inspektionsresultatet i samband med att JO:s granskning av inspektionsobjektets på plats avslutas. Den första återkopplingen sker därför normalt vid ett nytt möte som äger rum innan JO lämnar inspektionsobjektet, varvid JO kortfattat redovisar de iakttagelser som har gjorts och låter företrädare för inspektionsobjektet bemöta det som sägs.846 JO kan vid detta möte även göra påpekanden och uttala kritik. Det sista momentet i inspektionsverksamheten utgörs av efterarbetet. Inspektionsärendet fortsätter alltså efter det att själva inspektionen genomförts hos inspektionsobjektet, genom att det som framkommit bearbetas ytterligare och ett protokoll färdigställs. I 24 § tredje stycket JO-instruktionen anges att protokoll ska föras vid inspektioner. I protokollet sammanfattas JO:s iakt- tagelser och synpunkter. Där anges JO:s bedömning och även om inspektionen i någon del föranleder fortsatt granskning. Det övergripande ansvaret för protokollskrivningen tillfaller protokoll- föraren. I vissa fall upprättas också ett särskilt beslut med JO:s uttalanden med anledning av inspektionen. JO:s inspektioner är företrädesvis inriktade på formella fel eller brister i handläggningen, såsom ofullständig eller felaktig diarieföring eller dokumentation och avsaknad av eller bristfälliga beslutsmotiveringar. Vidare överväger JO regelmässigt frågor om bl.a. handlingsoffentlighet och sekretess, handläggningstider och dröjsmål i handläggningen. Allvarligare brister kan leda till att JO efter inspektionen lägger upp ett särskilt tillsynsärende – ett initiativärende – där myndigheten får yttra sig skriftligt innan JO tar ställning. Det kan också bli aktuellt att förutskicka en ny, uppföljande inspektion. Det har tidigare förekommit, och förekommer i viss utsträckning fort- farande, mer tematiskt inriktade inspektioner. Inom ramen för sådana projekt kan en mer systematisk granskning ske av hur lagstiftningen på ett visst område tillämpas. 846Se Axberger (2014) s. 89. Coronapandemin och anpassningar i arbetssätt Coronapandemin medförde ändrade förutsättningar för planering och genom- förande av JO:s inspektioner. Nya inspektionsmetoder användes där det var möjligt och lämpligt.847 I JO:s årsredovisning anges att påverkan på JO:s verksamhet av coronapandemin har varit särskilt tydlig i fråga om bl.a. inspektioner. Med hänsyn till ansvariga myndigheters föreskrifter och råd, har inspektioner på plats hos inspektionsobjekten genomförts i väsentligt mindre utsträckning än vad som varit planerat. Till följd av pandemin har JO alltså behövt anpassa sitt arbetssätt, bl.a. genom att utveckla inspektionsmetoderna för att kunna genomföra inspektioner utan fysiska möten. Av JO:s årsredovisning framgår att anpassningarna har inneburit att det har genomförts ett mindre antal sedvanliga inspektioner på plats. Inspektionsverksamheten har i stället i huvudsak genom- förts genom s.k. skrivbordsinspektioner, enkätundersökningar, video- och telefonintervjuer samt i viss mån intervjuer utomhus. Inledande och avslutande dialoger med berörda myndigheter har varit skriftliga eller hållits via video. De delvis nya metoderna bedöms ha gett tillräckligt underlag för kvalitativa bedömningar men har, enligt uppgifterna i årsredovisningen, begränsat möjligheterna att genomföra sådana breda granskningar som annars regel- mässigt brukar äga rum och har inte fullt ut motsvarat det underlag som skulle ha inhämtats vid en inspektion på plats. I årsredovisningen anges även att de nya metoderna fortsättningsvis kommer att användas som komplement till den ordinarie inspektionsverksamhet som sker på plats. Som en del i tillsynsverksamheten kan justitieombudsmännen bl.a. genomföra de undersökningar som ombudsmännen finner påkallade (se 5 § första stycket JO-instruktionen). Dessa granskningar, som alltså kallas initiativärenden, behöver inte ha någon direkt anknytning till något förhållande som har varit föremål för en anmälan. De utgör inte heller en inspektion. Initiativärenden kan ha sin grund i exempelvis en omständighet som har kommit fram vid JO:s utredning av en anmälan eller under en inspektion, men även i något som har uppmärksammats i massmedia eller som har kommit till JO:s kännedom på annat sätt. I framställningen nedan redogörs för JO:s handläggning av initiativ- ärenden. I ett särskilt avsnitt behandlas s.k. återrapporteringsärenden, som handläggs på samma sätt som initiativärenden. I likhet med framställningen om JO:s inspektionsverksamhet, behandlas i detta avsnitt de initiativ som tas av respektive justitieombudsman på de fyra tillsynsavdelningarna och som har sin grund i JO:s tillsynsuppdrag enligt 2020/21:JO1 s. 13. regleringen i 5 § JO-instruktionen. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 6.5 förekommer initiativärenden även hos , som ett led i genom- förandet av uppdraget som nationellt besöksorgan (jfr 5 a § JO-instruktionen). Genomförandet av det uppdraget och de initiativ som tas inom Opcat-enheten behandlas närmare i avsnitt 6.5. Av regleringen i 5 § JO-instruktionen följer att det står var och en av justitie- ombudsmännen fritt att inom ramen för ett initiativärende inleda den gransk- ning som ombudsmannen anser vara påkallad utifrån egna behovs- och lämplighetsöverväganden i det enskilda fallet. Följaktligen anges också i 1 § i JO:s arbetsordning att ombudsmännen inom sina respektive ansvarsområden tar de initiativ som de finner påkallade. Enligt 5 § andra stycket JO- instruktionen ska dock justitieombudsmännen samråda med chefsJO om de undersökningar som de avser att genomföra. Enligt uttalanden i förarbetena är denna bestämmelse i första hand avsedd att underlätta samordningen av arbetet inom JO-ämbetet.848 Enligt om ärendehandläggning ska den frågeställning som är tänkt att behandlas inom ramen för ett initiativärende liksom initiativets omfattning noggrant övervägas innan ett ärende inleds. Av framställningen framgår att i detta inledande skede är det ofta nödvändigt att inhämta mer information och att innan ett ärende har lagts upp kan JO endast inhämta upplysningar som är allmänt tillgängliga eller ta del av allmänna handlingar. Den faktiska handläggningen av ett initiativärende inleds genom att en justitieombudsman, efter samråd med chefsJO, beslutar att ett initiativ ska tas inom ett visst område och att ett nytt ärende ska läggas upp. I ärendehand- läggningshandboken anges att av beslutet ska framgå att samråd med chefsJO har ägt rum. Beslutet om initiativ ska dokumenteras, och det blir den första handlingen i initiativärendet. Om initiativet är en följd av något som har kommit fram i samband med en inspektion och om beslutet om initiativ har dokumenterats i inspektionsprotokollet blir i stället protokollet den första handlingen i initiativärendet. Initiativärendenas karaktär – några exempel Initiativärenden inleds i regel på förekommen anledning, i sådana fall där det framkommit skäl att misstänka att det förekommer eller kan förekomma vissa fel eller brister. Andelen beslut som utmynnar i kritik, erinran eller andra uttalanden är därför stor i dessa ärenden jämfört med vad som är fallet när det gäller klagomålsärendena. Initiativärendena kan variera i art och omfattning. Vissa initiativ kan kräva ett mycket omfattande arbete. I syfte att åskådliggöra initiativärendenas KU 1986/87:2 s. 47. Förhållandet mellan de fyra justitieombudsmännen behandlas närmare i avsnitt 8.2. skiftande karaktär, redovisas nedan ett par exempel på initiativ som ombuds- männen har tagit inom sina respektive tillsynsområden under verksamhetsåret 2019/20.849 Av ämbetsberättelsen för detta verksamhetsår, redogörelse 2020/21:JO1, framgår således bl.a. följande. Ett av JO initiativärenden avsåg Kriminalvården. grunden var att myndigheten bestämde att med kort varsel inte längre tillåta insättningar av privata medel till intagna i häkte och anstalt. kom det in ett mycket stort antal klagomål till JO som på ett direkt eller indirekt sätt riktade sig mot beslutet. JO tog därför initiativ att utreda Kriminalvårdens överväganden inför beslutet, det rättsliga stödet för åtgärden och de konsekvenser som beslutet kan komma att få för intagna. Initiativärendet handlade inte bara om intagnas rätt att förfoga över sin egendom, utan också om penningtvättslagstiftningen och andra frågor, såsom intagnas sysselsättning och deras möjlighet att köpa telefonkort och handla i de kiosker som finns på vissa verksamhetsställen. initiativ om bl.a. en rådmans kontakter med en åklagare i en privat angelägenhet och en överförmyndares handläggning av ett godmansärende. Bland de frågor som aktualiseras i de initiativärenden som inleddes av dåvarande chefsJO under verksamhetsåret nämns i ämbets- berättelsen särskilt förutsättningarna för uppgiftslämnande från en rätts- psykiatrisk klinik till Kriminalvården i fråga om patienter som vårdas vid kliniken under avtjänande av fängelsestraff. I ämbetsberättelsen redovisar JO att han i ett initiativ- ärende beslutade att granska bl.a. utfärdande av s.k. informationsmeddelande med ändrade anvisningar för handläggningen av ärenden om sjukpenning med anledning av covid-19. området anför JO att JO hade tagit emot anmälningar mot olika arbetslöshetskassor med klagomål om långsam handläggning. beslutade därför att i ett särskilt ärende inleda en mer övergripande under- sökning av arbetslöshetskassornas handläggning av ärenden med inriktning på frågan om handläggningstider. Inom ramen för detta initiativ undersökte JO även utformningen av arbetslöshetskassornas beslut. I ämbetsberättelsen anges vidare att JO Per Lennerbrant tog initiativ om att granska bl.a. transporten av en minderårig flicka till ett av Statens institutions- styrelses särskilda ungdomshem. I väntan på att transporten skulle genomföras 849 Som nämnts inledningsvis, behandlas inte i detta avsnitt de initiativ från ombudsmännen som handläggs hos Opcat-enheten inom ramen för JO:s uppdrag som nationellt besöksorgan. Det bör likväl i detta sammanhang noteras att beslutade ombudsmännen att inom sina respektive ansvarsområden granska vissa myndigheter där människor kan hållas frihetsberövade, för att undersöka vilka konsekvenser utbrottet av covid-19 fått för de inledde JO ett initiativärende gentemot Kriminalvården. april inledde JO en granskning av Statens institutionsstyrelses åtgärder i förhållande till de särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen och JO Per Lennerbrant en granskning av förvar. Slutligen beslutade dåvarande chefsJO att utreda åtgärder vid verkets två rättspsykiatriska Ombudsmännens iakttagelser och uttalanden i dessa initiativärenden sammanställdes i en särskild tematisk rapport från Opcat-enheten, Frihetsberövades situation under coronapandemin – JO:s granskning av fyra myndigheters var flickan omhändertagen av . Omhändertagandet drog ut eftersom polisen och var oense om huruvida en social- sekreterare skulle närvara vid transporten. Initiativet berörde bl.a. frågan om myndigheters samverkan i sådana situationer. JO Lennerbrant redovisar även att många klagomål mot gällde åtgärder enligt lagen om omhändertagande av berusade personer m.m. Frågeställningar om tillämp- ningen av lagen, bl.a. i fråga om hur föreskriven förmansprövning av omhändertaganden görs, aktualiserades också vid en av hans inspektioner av . JO Lennerbrant beslutade därför att ta ett initiativ om detta. Det förekommer att JO i ett beslut eller i ett protokoll anger att en viss fråga som behandlas i avgörandet ska följas upp. Det kan då exempelvis röra sig om att den aktuella myndigheten anmodas att återkomma med besked om hur myndigheten har hanterat de frågor eller förhållanden som JO uppmärk- sammat. I de fall JO beslutar att begära en återrapportering läggs det upp ett återrapporteringsärende. Enligt handläggs ett återrapporterings- ärende på samma sätt som ett initiativärende. Ärendet avslutas med ett beslut, som antingen innebär att JO antingen finner att de åtgärder som har vidtagits är tillräckliga eller att ytterligare åtgärder behöver vidtas. I det senare fallet kan det öppnas ett initiativärende och handläggningen kan fortsätta inom ramen för det ärendet. En begäran om återrapportering brukar i regel avse de åtgärder som den granskade myndigheten har vidtagit eller avser att vidta med anledning av brister som uppmärksammats vid JO:s granskning. Det kan t.ex. handla om brister i handläggningen, i den fysiska miljön eller strukturella brister. En begäran om återrapportering underlättar JO:s uppföljning av den granskade verksamheten och kan bidra till att den granskade myndigheten vidtar förbättrande eller förebyggande åtgärder. Sålunda kan den granskade myndig- heten i en återrapportering redogöra för exempelvis vidtagna, pågående eller planerade förbättringsåtgärder. Det förekommer att myndigheter även redo- visar andra åtgärder som vidtagits efter JO:s granskning. Det kan t.ex. gälla förtydligandet av interna beslutsprocesser och styrdokument m.m. Återrapportering utgör även ett verktyg för att följa upp genomslagskraften för ombudsmännens uttalanden och rekommendationer. Sålunda kan effekten av JO:s granskning framgå av exempelvis de förbättringsåtgärder som redo- visas i myndigheters återrapporteringar. Olika typer av återrapportering kan vara ett viktigt inslag bl.a. i inspektionsverksamheten, eftersom de kan utgöra ett komplement till uppföljande inspektioner. Återrapporteringar förekommer såväl i ärenden som handläggs hos Opcat- enheten, som i ärenden som handläggs hos någon av tillsynsavdelningarna.850 850Enligt vissa statistiska uppgifter som redovisas i ämbetsberättelsen för /20 nyregistrerades under det verksamhetsåret 24 initiativärenden och återrapporterings- I likhet med initiativärenden kan återrapporteringsärenden vara av varierande art och omfattning. 7.2.8 Framställningar till eller till regeringen och översändande av beslut för kännedom Enligt 9 kap. 17 § RO får vissa riksdagsorgan, däribland JO, väcka förslag i i frågor som rör riksdagsorganets kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer. Vidare anges i tilläggsbestämmelse 9.17.5 i riks- dagsordningen att var och en av ombudsmän får göra fram- ställningar hos med anledning av frågor som har uppkommit i hans eller hennes tillsynsverksamhet samt att ytterligare föreskrifter om sådana framställningar finns i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. Föreskrifter om ombudsmännens framställningsrätt finns i 4 § JO- instruktionen. Enligt regleringen i 4 § första stycket ska ombudsmännen verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Det anges även att om det under tillsynsverksamheten uppkommer anledning att väcka fråga om en författningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida, får en ombudsman göra framställning i ämnet till enligt tilläggs- bestämmelse 9.17.5 i riksdagsordningen eller till regeringen. Av 4 § andra stycket JO-instruktionen framgår att en justitieombudsman ska samråda med chefsjustitieombudsmannen innan han eller hon gör framställning enligt första stycket. Framställningar om författningsändringar görs i en mycket begränsad omfattning. I något större utsträckning förekommer det att ombudsmännen översänder sina beslut till ett departement inom , annan myndighet eller för att fästa deras uppmärksamhet på förhållanden som framkommit under ärendets utredning eller för kännedom. Som framgår av beskrivningen av ärendeutvecklingen i avsnitt 7.2.4 överlämnade ombudsmännen i princip inte något beslut med framställ- ning om lagändring till regeringen under verksamhetsåren 2010/11–2014/15. Under verksamhetsåren 2015/16–2019/20 överlämnade ombudsmännen i genomsnitt fyra beslut per verksamhetsår till regeringen med framställning om lagändring. Antalet ärenden som översänts av ombudsmännen för kännedom till departement inom , annan myndighet eller uppgick till i genomsnitt ca 21 ärenden per verksamhetsår under de angivna tio åren. ärenden, exklusive ärenden hos Opcat-enheten (se redog. 2020/21:JO1 s. 13). I tabell 1.1 i bilaga 1 till ämbetsberättelsen anges att det under verksamhetsåret nyregistrerades 33 initiativärenden, inklusive ärenden hos Opcat-enheten, varav fyra ärenden avsåg åter- rapportering från myndighet (se avsnitt 7.2.4 ovan och redog. 2020/21:JO1 s. 607). Varje verksamhetsår besvarar JO ett förhållandevis stort antal lagstiftnings- remisser (se tabell 1.1 i avsnitt 7.2.4). Lagstiftningsremisserna skickas vanligen från och innebär som regel att JO – i likhet med andra remissinstanser – ges tillfälle att yttra sig över förslag till ny eller ändrad lagstiftning. Till skillnad från myndigheter under regeringen har JO emellertid inte någon skyldighet att yttra sig. En lagstiftningsremiss som kommit in till JO fördelas till en föredragande av respektive byråchef. Normalt får även berörd ombudsman del av remissen i anslutning till att den kommer in till JO.851 Enligt ska JO prioritera lagstiftnings- remisser som behandlar frågor av central betydelse för JO:s uppdrag. I JO:s anges att vid en inledande gransk- ning av lagstiftningsremissen bör föredraganden bilda sig en övergripande uppfattning om dess innehåll och kontrollera ett antal förhållanden. Sålunda anges att det bör kontrolleras: –om det finns förslag som rör JO:s kärnuppgifter, dvs. att bevaka kravet i regeringsformen på saklighet och opartiskhet och de grundläggande fri- och rättigheterna –om det finns förslag som handlar om tillsyn, tjänsteansvar och liknande frågor –om det finns förslag som rör handläggningsregler –om det finns förslag som rör sådana frågor som aktualiseras i tillsyns- arbetet inom avdelningens ansvarsområde –om remissen gäller något som JO har uttalat sig om –om det finns tidigare remissvar från JO inom det sakområde remissen rör. Remissen studeras ingående i relevanta delar i det fall att något eller några av förhållandena enligt ovan förekommer. Om remissen avser frågor som hanteras på en annan tillsynsavdelning eller på Opcat-enheten sker i regel samråd mellan avdelningarna eller enheten. Föredraganden redogör sedan vid en föredragning för förslagen, gjorda reflektioner och huvuddragen i de synpunkter som JO föreslås lämna. Om det bedöms att remissen inte avser frågor som är av relevans från de synpunkter som JO har att beakta, föranleder remissen normalt inte några ytterligare uttalanden från JO. 851Som nämnts under rubriken kontroll och registrering i avsnitt 7.2.5, anges i 2 § arbetsordningen att ett ärende som berör mer än ett ansvarsområde handläggs av den ombudsman till vars ansvarsområde ärendet huvudsakligen hör. I tveksamma fall bestämmer chefsJO vilken ombudsman som ska handlägga ärendet. Har ärenden som tillhör olika ansvarsområden nära samband med varandra, bestämmer chefsJO vem som ska handlägga ärendena. Om en ombudsman på grund av jäv eller av annan anledning inte kan handlägga ett ärende som hör till hans eller hennes ansvarsområde bestämmer chefsJO vem som ska överta ärendet. Enligt uttalanden i JO:s årsredovisning är JO:s bedömning att besvarandet av lagstiftningsremisser under det året har bidragit till att bl.a. belysa viktiga rättssäkerhetsaspekter i ett betydande antal pågående lagstift- JO:s remissyttranden tillmäts regelmässigt stor betydelse. remissyttranden kan dock ta betydande resurser i anspråk, då dessa ärenden kan vara både omfattande och tidskrävande. Det har i doktrinen uttalats att arbetet med att avge väl genomarbetade remissvar är ”så pass betungande att detta numera ofta måste prioriteras ned”.852 852Se Axberger (2014) s. 40. Kommitténs förslag: I JO-instruktionen ska det anges att en ombudsman ska vidta de utredningsåtgärder som han eller hon bedömer vara nödvändiga för att pröva klagomål och andra ärenden. Kommitténs bedömning: Klagomålsprövningen bör fortsatt vara en huvuduppgift i JO:s tillsynsverksamhet, som också inspektioner fyller en viktig funktion. Prioriteringen mellan klagomålsprövningen och inspektioner bör inte författningsregleras. bör inte heller i detalj reglera inriktningen av JO:s till- synsverksamhet. Vidare bör inte närmare ange hur JO ska utforma och utföra sin tillsynsverksamhet eller vilka arbetssätt som ska tillämpas. Det bör även i fortsättningen vara en uppgift för JO att bedöma verksamhetens resursbehov och att avgöra hur verksamhetens resurser ska fördelas mellan klagomålshantering, inspektioner och initiativärenden. Ombudsmännen har varken skyldighet eller möjlighet att utreda samtliga klagomål som kommer in till . Det är upp till JO att avgöra vilka anmälningar som ska tas upp till granskning inom ramen för JO:s extraordinära tillsyn, med beaktande av de prioriteringar och rekommendationer som anges i JO-instruktionen. JO behöver löpande utvärdera och anpassa sitt arbetssätt utifrån ändrade förhållanden och förutsättningar hänförliga till exempelvis ärendetillströmningen, den egna organisationen eller samhällsför- ändringar i allmänhet. En kombination av en ökad användning av delegationsmöjligheten och en mer utvecklad initial gransknings- funktion kan bidra till att effektivisera handläggningen hos JO. Det är viktigt att JO på ett effektivt och ändamålsenligt sätt informerar om förutsättningarna för sin verksamhet i allmänhet och klagomålshanteringen i synnerhet. Samspelet mellan ordinär och extraordinär tillsyn bör uppmärk- sammas, liksom vikten av att se över och vid behov reformera den ordinära tillsynen. I kommitténs överväganden i avsnitt 6.4.4 anges bl.a. att det bör tillsättas en utredning med uppdrag att göra en bred översyn av den offentliga tillsynen. Verksamheten hos JO präglas av en ökning av den totala ärendemängden. Denna ärendeutveckling beror framför allt på en stadig ökning av antalet klagomålsärenden. JO har vidtagit olika åtgärder för att möta den arbetsbelastning och de ärendebalanser som varit konsekvensen av den ökade ärendetillströmningen. Enligt utredningsdirektiven bör kommittén undersöka om de åtgärder som JO har vidtagit för att möta den ökade ärendemängden och ärendebalansen är effektiva och ändamålsenliga i förhållande till JO:s tillsynsuppdrag.