urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — uppgiften också om en bestämmelse om tystnadsplikt till skydd för sådana förhållanden skulle ha varit tillämplig i den verksamhet som ärendet får anses avse och det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs. Om en justitieombudsman eller Justitiekanslern i sin tillsynsverk- samhet får en uppgift som omfattas av en bestämmelse om tystnads- plikt från ett annat organ än en myndighet, ska den sekretess- bestämmelse som ligger till grund för tystnadsplikten vara tillämplig på uppgiften hos ombudsmannen eller Justitiekanslern. kommer uppgiften i en sådan handling som har upprättats med anledning av tillsynsverksamheten ska dock sekretessen hos ombudsmannen eller Justitiekanslern endast gälla om det kan antas att något allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. Kommitténs bedömning: Det finns inte anledning att föreslå någon ändring i de avvägningar som gjorts i fråga om sekretess för uppgifter som har hämtats in från en myndighet eller som lämnats av enskilda och får anses vara hänförliga till en myndighet. Det finns inte heller anledning att föreslå någon ändring i regel- verket för personuppgiftsbehandling. Sekretess i JO:s verksamhet Som framgår av redovisningen i avsnitt 7.4.1 finns det ett stort intresse för insyn i JO:s tillsynsverksamhet. Målsättningen är att JO:s verksamhet ska bedrivas under största möjliga öppenhet för att ämbetet ska kunna upprätthålla Inskränkningar i offentligheten hos JO bör inte göras annat än om det finns mycket starka skäl för det. En stor öppenhet hos JO ger allmänheten och massmedierna möjligheter till insyn i såväl hur JO bedriver sin verksamhet som de granskade tillsynsobjektens förehavanden. fråga om anmälningar av enskilda har offentlighetsintresset tillmätts stor Intresset för insyn i JO:s verksamhet har ställts mot bl.a. den enskildes intresse av att kunna göra en anmälan till JO utan att känsliga Offentlighetsintresset bör inte få medföra att den enskilde avhåller sig från att lämna en anmälan, och det har därför funnits skäl för att kunna skydda mycket känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden i JO:s verksamhet. Det har inte framkommit någon anledning att frångå dessa grundläggande principer för offentlighet i JO:s verksamhet, utan dessa bör ha fortsatt giltighet. Den restriktiva hållning till begränsningar av offentlighetsprincipen i fråga om JO:s tillsynsverksamhet som kommer till uttryck redan i den inledande bestämmelsen i 42 kap. OSL framstår därför också som befogad. Sekretess för uppgifter i JO:s tillsynsverksamhet bör således även fortsättningsvis endast gälla i den utsträckning som följer av 2–4 §§ i samma kapitel. Uppgifter som lämnas av enskilda i fråga om ärenden vid myndigheter Insynen i JO:s verksamhet är, som framgår av redovisningen av offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser i avsnitt 7.4.1, inte obegränsad. Även om det finns ett särskilt intresse för insyn i JO-anmälningar kan det finnas ett behov av ett visst grundläggande skydd för uppgifter som enskilda lämnar till JO. kompletterades därför den utrikes- och försvarssekretess som rått hos JO med bestämmelsen om att sekretess under vissa förhållanden även gäller till skydd för enskilds personliga förhållanden som en enskild lämnat till JO. Presumtionen är dock att uppgifterna är offentliga och det krävs att det kan antas att ett röjande av uppgifterna medför betydande men för att sekretessen ska gälla. Likväl ger bestämmelsen ett skydd för de mest känsliga uppgifterna, vars röjande annars skulle kunna få den enskilde att avstå från att lämna in en anmälan. Det är dock endast sådana uppgifter vilkas röjande kan antas leda till men av särskilt påtagligt slag för den enskilde som bör sekretessbeläggas. Andra känsliga uppgifter kan i vissa fall skyddas genom att sekretess för uppgiften överförs från den anmälda myndigheten till JO. Detta förutsätter dock att uppgiften i fråga inte röjs i anmälan utan att anmälaren i stället hänvisar till att uppgiften förekommer i en handling som förvaras hos den anmälda myndigheten, och att JO sedan hämtar in uppgiften. Av regleringen i 42 kap. 4 § OSL följer att eventuell sekretess för uppgiften överförs från den anmälda myndigheten till JO. Sekretessen enligt 42 kap. 2 § OSL gäller vidare endast om en sekretessbestämmelse skulle ha varit tillämplig hos den myndighet som ärendet får anses avse. Den inskränkning i insynen i JO:s verksamhet som sekretesskyddet medför är följaktligen begränsad. Den avvägning som lagstiftaren gjort i denna del framstår fort- farande som relevant. Uppgifter som lämnas av myndigheter Om JO i sin tillsynsverksamhet får en sekretessreglerad uppgift från en myn- dighet blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos JO enligt 42 kap. 4 § OSL. Detsamma gäller om uppgiften kommer från ett sådant organ som jämställs med en myndighet enligt bilagan till offentlighets- och sekre- tesslagen och uppgiften avser sådan verksamhet som anges i bilagan. Till skydd för bl.a. den enskildes integritet omfattas således uppgifter i de handlingar som JO rekvirerar från myndigheter och sådana organ av samma sekretessbestämmelser, med samma rekvisit, som hos den myndighet eller det organ som lämnar handlingarna till JO. Genom denna ordning kan JO begära in och granska handlingar, t.ex. journalhandlingar, utan att den enskilde försätts i ett ur sekretessynpunkt sämre läge. Att JO har möjlighet att på så sätt effektivt granska den offentliga förvaltningen, vare sig det sker på plats eller på distans, utan att den enskilde lider men framstår som i hög grad ända- målsenligt. Om uppgiften förekommer i en handling som upprättats med anledning av JO:s tillsynsverksamhet gäller i stället sekretessbestämmelserna med ett rakt, kvalificerat skaderekvisit, med en presumtion för att uppgifterna är offentliga. Till skillnad från vad som gäller t.ex. rekvirerade journalhandlingar som utgör den dokumentation som tillsynsobjektet fört i ett visst ärende är det snarare fråga om insyn i skriftväxlingen och handläggningen av själva ärendet hos JO. Sekretessens styrka till skydd för enskildas intressen är densamma som för uppgifter som den enskilde själv lämnar till JO. I många fall är det också fråga om att de yttranden som en myndighet lämnar till JO föranletts av en anmälan från en enskild. Det kan därför framstå som naturligt att uppgifterna omfattas av motsvarande sekretess. Såväl JO som den myndighet som lämnar upp- gifterna har möjlighet att i någon mån beakta den enskildes integritet vid upp- rättandet av sådana handlingar. Genom att uppgifter i handlingar som upp- rättats för JO:s tillsynsverksamhet omfattas av en svagare sekretess, jämfört med om uppgifterna ingått i handlingar som JO rekvirerat, finns det bättre förutsättningar för allmänheten att följa ärendet hos JO och ta del av väsentlig information om hur tillsynsobjekten granskas och hur dessa handlagt sina ärenden. Även denna avvägning mellan offentlighet och sekretess bedöms fortfarande vara relevant och ändamålsenlig. Uppgifter som lämnas i ärenden som avser privata utförare Det kan hos JO även förekomma känsliga uppgifter som inte kan hänföras till en viss myndighet. Sålunda kan det förekomma att känsliga uppgifter lämnas till JO antingen av en enskild anmälare eller av en privat utförare som står under JO:s tillsyn och som uppmanats av JO att lämna uppgifter i ärendet. Som noterats i avsnitt 7.4.1 överförs inte någon sekretess eller tystnadsplikt när JO begär upplysningar från andra än myndigheter, såvida det inte är fråga om ett sådant organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. Inte heller omfattas uppgifter som hämtats in från privaträttsliga organ som inte anges i bilagan av skyddet för enskilds personliga förhållanden i 42 kap. 2 § första stycket 2 OSL, eftersom ärendet hos JO, när det är fråga om granskning av verksamheten hos en privat utförare, inte kan anses avse någon myndighet eller därmed jämställt organ där en sekretessbestämmelse skulle ha varit tillämplig. Uppgifterna skulle således enbart kunna skyddas av sekretess till skydd för rikets intressen, eller, om förundersökning inletts, förundersöknings- sekretess. Inte heller i de fall där den enskilde själv lämnat uppgifter till JO i en anmälan som avser en privat utförare kommer uppgifterna att omfattas av någon sekretessbestämmelse till skydd för den enskildes personliga för- hållanden.915 915I förarbetena till bestämmelsen konstaterades att anmälningar hos JO och JK ofta inte kan hänföras till någon myndighet och att uppgifterna i dessa fall liksom tidigare skulle bli offentliga med den lösning som föreslogs i förarbetena, se prop. 1986/87:160 s. 38. Avsaknaden av skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden som avser privata utförare kan väcka betänkligheter med beaktande av att det inte är ovanligt att mycket känsliga uppgifter om enskilda före- kommer i JO:s tillsynsverksamhet, i synnerhet på områdena för hälso- och sjukvård och social omsorg. JO har en grundlagsfäst rätt att ta del av upp- lysningar från alla tillsynsobjekt. Uppgifter som JO hämtat in eller som den enskilde själv lämnat skulle när de kommit in till JO kunna komma att lämnas ut i enlighet med offentlighetsprincipen om de inte skyddades av sekretess. Mot bakgrund av de senaste decenniernas utveckling, där en ökad andel av den offentliga förvaltningen inom t.ex. vård, skola och omsorg bedrivs i privat regi, kan det antas att sannolikheten för att enskilda anmäler privata utförare till JO har ökat. De privata utförare som är verksamma på dessa områden finns i regel inte intagna i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen och uppgifter som kan hänföras till sådan verksamhet omfattas därmed inte heller av 42 kap. 2 eller 4 § OSL. Detta kan tänkas medföra att det i JO:s tillsynsverksamhet förekommer en ökad mängd av uppgifter som är känsliga för enskilda och som inte omfattas av sekretess. Det kan därför finnas anledning att överväga om nuvarande sekretessbestämmelser även bör omfatta sådana uppgifter. I sammanhanget kan beaktas att en förutsättning för att ett privat rätts- subjekt ska stå under tillsyn, och därmed också vara skyldigt att lämna upp- lysningar till JO, är att verksamheten som bedrivs innefattar myndighets- utövning. Som redovisats i avsnitt 6.2 saknas möjlighet att överlämna förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning inom området för omsorg enligt socialtjänstlagen. Privata utförare på området står följaktligen inte under JO:s tillsyn och har således inte någon skyldighet att lämna upp- lysningar till JO enligt 13 kap. 6 § RF. Detta utesluter dock inte att en enskild i en anmälan till JO avseende en sådan utförare lämnar uppgifter som skulle kunna vara mycket känsliga för den enskilde om de spreds. Inom utbildningsområdet förekommer myndighetsutövning i enskilda ut- förares verksamhet i stor utsträckning, bl.a. genom fristående skolors exami- nation och betygsättning. De uppgifter som förekommer i sådan verksamhet torde i regel vara mindre känsliga, vilket också framgår av att de inte omfattas av tystnadsplikt enligt skollagen. I skollagen föreskrivs dock tystnadsplikt i fråga om bl.a. enskildas personliga förhållanden inom vissa elevstödjande verksamheter och i ärenden om tillrättaförande av en elev och skiljande av en elev från vidare studier (se 29 kap. 14 § skollagen). Åtminstone torde sådana disciplinära åtgärder innefatta myndighetsutövning, och verksamheten kan i den delen därmed omfattas av JO:s tillsyn. Uppgifter som JO begär in från en fristående skola i ett tillsynsärende skulle dock inte omfattas av sekretess hos JO. Inom hälso- och sjukvården finns möjlighet att överlämna förvaltningsupp- gifter som innefattar myndighetsutövning om det är särskilt föreskrivet i lag. Jämfört med skolområdet torde det dock ske i mindre omfattning. Det kan emellertid inte uteslutas att exempelvis en läkare vid en mottagning som drivs i privat regi upprättar ett vårdintyg eller ett annat intyg som skulle kunna anses utgöra ett led i myndighetsutövning. Om så är fallet skulle verksamheten kunna omfattas av JO:s tillsyn och den som bedriver verksamheten vara skyldig att lämna upplysningar till JO. Den tystnadsplikt som gäller enligt patientsäkerhetslagen skulle dock inte överföras vid granskningen. skulle någon annan sekretessbestämmelse vara tillämplig hos JO. Det kan framstå som om antalet fall där andra tillsynsobjekt än myndigheter och därmed jämställda organ är skyldiga att lämna upplysningar till JO är Detta förtar dock inte det faktum att det skulle kunna förekomma situationer där JO i sin granskning av ett sådant rättssubjekt får in uppgifter som skulle vara mycket känsliga för den enskilde om de spreds. uppgifter står utan skydd när motsvarande uppgifter från en myndighet skulle omfattas av sekretess framstår som obefogat. För att enskilda ska få ett lik- värdigt skydd för sina uppgifter om de anlitar en privat utförare för offentliga tjänster, och för att JO ska kunna bedriva en ändamålsenlig tillsyn, bör sekre- tess gälla hos JO på motsvarande sätt som om uppgifterna begärts in från en Den nuvarande bestämmelsen om sekretess för uppgifter som JO begär in från myndigheter bygger på att en befintlig sekretessbestämmelse hos myndig- heterna omfattar uppgifterna. Denna sekretessbestämmelse blir också tillämp- lig på uppgifterna hos JO om uppgifterna överlämnas dit. som nu berörs av övervägandena kan i stället ha att tillämpa en bestämmelse om tystnadsplikt som i regel består av ett förbud mot att obehörigen röja vissa Vad som ligger i begreppet obehörigen är inte reglerat, men ledning i fråga om bl.a. tystnadspliktens omfattning, styrka och undantag kan ofta hämtas från offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser om uppgifter hos myndigheter som är verksamma inom samma område. sådana uppgifter kommer in till JO blir de allmänna handlingar, och någon tystnadsplikt överförs som nämnts inte till JO. Det krävs i stället att en sekretessbestämmelse blir tillämplig för att uppgifterna ska åtnjuta skydd mot Mot bakgrund av att bestämmelser om tystnadsplikt i olika sektors- lagstiftningar har sin motsvarighet i offentlighets- och sekretesslagen bör det föreskrivas att den motsvarande sekretessbestämmelsen ska vara tillämplig En grundförutsättning bör således vara att uppgifterna omfattas av en bestämmelse om tystnadsplikt i den verksamhet som uppgiften avser. fall skulle sekretessen hos JO bli mer omfattande än det skydd som uppgiften har hos den privata utföraren. För att den enskilde ska få likvärdigt skydd för uppgifter som han eller hon själv lämnar till JO i t.ex. en anmälan mot en privat utförare bör sådana uppgifter åtnjuta motsvarande skydd som om anmälan avsåg en myndighet. Den upplysta anmälaren, som känner till att hans eller hennes känsliga per- sonuppgifter inte skulle kunna skyddas av sekretess utan skulle bli offentliga hos JO, skulle annars kunna dra sig för att göra en anmälan mot en privat skulle den anmälare som med eller utan kännedom om avsaknaden av sekretesskydd för uppgifterna anmäler en privat utförare riskera att hans eller hennes känsliga uppgifter blev offentliga. Detta skulle kunna medföra men för den enskilde. I sammanhanget bör vidare beaktas att det kan finnas betydande svårigheter för den enskilde att avgöra om en privat utförare bedriver verksamhet som innefattar myndighetsutövning och om verksamheten därmed omfattas av JO:s tillsyn. Det förekommer att enskilda anmäler privata utförare som utför offent- liga förvaltningsuppgifter men som inte omfattas JO:s tillsyn, t.ex. hem för vård eller boende som bedrivs i privat regi. Anmälarens tro att en utförare av sådana uppgifter omfattas av JO:s tillsyn kan i vissa fall framstå som befogad. Den enskilde kan förvisso få indikationer om hur JO i fråga om tillsynskretsen hanterat liknande anmälningar tidigare, men några bindande förhandsbesked lämnas inte. Det torde vidare inte vara särskilt sannolikt att en enskild som överväger att göra en anmälan mot en privat utförare till JO inför en anmälan skulle undersöka särskilt i vilken utsträckning hans eller hennes uppgifter skulle skyddas av sekretess hos JO. För att den enskildes uppgifter inte ska stå utan skydd bör uppgifterna även i dessa fall omfattas av motsvarande sekretess som om uppgifterna ingått i en anmälan mot en myndighet. Intresset för offentlighet och insyn i JO:s verksamhet är lika stort vad gäller uppgifter som begärts in från privata rättssubjekt som för de uppgifter som kommer från en myndighet. Detsamma gäller uppgifter hänförliga till myn- digheter respektive privata utförare som den enskilde själv lämnar till JO. Den begränsning som de nu föreslagna ändringarna av sekretessen skulle medföra kan mot den bakgrunden framstå som motiverad och går inte längre än nödvändigt för att skydda den enskildes integritet. Intresset för insyn i JO:s verksamhet kan därmed inte anses trädas förnär. Som utgångspunkt bör JO och JK likställas när det gäller sekretess.916 Det kan inte uteslutas att det i JK:s tillsynsverksamhet från enskilda och andra organ än myndigheter kommer in liknande uppgifter som behandlats vilka inte omfattas av någon sekretessbestämmelse. Samma behov av skydd av uppgifter om enskildas personliga förhållanden bör dock göra sig gällande för sådana uppgifter hos JK. Det framstår inte som om det finns någon anledning att i nu aktuellt hänseende frångå principen om att JO och JK ska likställas när det gäller sekretess. De föreslagna utvidgningarna av sekretessen bör således även omfatta motsvarande uppgifter i JK:s tillsynsverksamhet. Genom införandet av förundersökningssekretess hos JO gäller numera samma sekretess för uppgifter i brottsutredningar oavsett om utredningen genomförs av JO, polis eller allmän åklagare. JO anlitar i regel en allmän åklagare för att genomföra förundersökningen, och det framstår som lämpligt att samma sekretess ska gälla i ärendet hos såväl JO som den allmänna åklagaren. Sekretessen träder in först efter att JO fattat ett formellt beslut om att inleda förundersökning. De uppgifter som kommit in i ärendet fram till dess kommer 1979/80:2 Del A s. 298. således att kunna ha skyddats av JO:s vanliga sekretess i tillsynsärenden, vilken i många fall kan vara svagare än förundersökningssekretessen. undvika att uppgifter som brukar omfattas av förundersökningssekretess blir offentliga är det angeläget att skyndsamt pröva om förundersökning ska Om JO senare beslutar att lägga ned förundersökningen och fortsätta att utreda ärendet som ett vanligt tillsynsärende kommer sekretessen att kvarstå för uppgifter som ingår i förundersökningen. sekretessen medför en presumtion för att uppgifterna omfattas av sekretess, medan den grundläggande sekretessen i JO:s tillsynsverksamhet innebär att det råder presumtion för offentlighet, kommer det att råda olika skydd för upp- gifterna i ett och samma ärende. Detta gäller dock redan för uppgifter i ett vanligt tillsynsärende, då skyddet kan vara avhängigt av om uppgifterna kommer från den granskade myndigheten eller den enskilde. på JO att avgöra i vilken utsträckning det är påkallat att använda sekre- tesskyddade uppgifter ur förundersökningar i sina beslut, trots att uppgifterna enligt 42 kap. 1 § andra stycket OSL inte kommer att omfattas av sekretess när de ingår i beslutet.917 Såväl JO som har emellertid lyft fram att den nuvarande ordningen med presumtion för sekretess för uppgifter i ned- lagda förundersökningar medför en oönskad begränsning av insynen i JO:s tillsynsärenden, eftersom den kan leda till att insynen i det material hos JO som förekommit i förundersökningen och som ligger till grund för beslutet i förslag att det ska råda ett rakt skaderekvisit, dvs. en presumtion för offentlighet, för uppgifter i nedlagda för- undersökningar hos JO och JK behandlas fortfarande inom . Enligt kommittén vore det ur såväl ett offentlighetsperspektiv som ett rätts- vårdande perspektiv av intresse att förslag fick sin slutliga Enligt direktiven för utredningen bör kommittén bl.a. undersöka om gällande regelverk för personuppgiftsbehandling i JO:s verksamhet är adekvat eller om anpassningar är påkallade samt, i förekommande fall, lämna förslag på för- Det ligger således inte i kommitténs uppdrag att göra en allmän utvärdering av eller uttala sig om i vilken utsträckning JO uppfyller ställda krav i gällande regelverk. Ansvaret för att uppgifterna behandlas med stöd av och i enlighet med gällande regelverk ligger i första hand på JO som Kommittén ska i stället bedöma om JO genom den nuvarande ordningen ges de rättsliga förutsättningar som krävs för att kunna fullgöra sitt uppdrag eller om det finns anledning att överväga anpassningar av gällande rätt, i den mån sådana anpassningar medges i de grundläggande regelverken på området. Nationella föreskrifter kan i första hand krävas för att det ska finnas en rättslig grund för behandlingen av personuppgifter och för 917 Jfr Lenberg m.fl. (2020) kommentaren till 42 kap. 1 § andra stycket OSL. att det ska vara tillåtet att behandla vissa särskilda kategorier av uppgifter. Det kan vid behov även meddelas nationella föreskrifter som närmare reglerar bl.a. vissa av den registrerades rättigheter. Det finns rättslig grund för JO att behandla personuppgifter i sin tillsyns- verksamhet. JO har ett grundlagsreglerat uppdrag att utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra föreskrifter. Närmare reglering av uppdraget finns i JO-instruktionen. Stödet för behandlingen är i första hand således att den är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av lag. Det finns också en rättslig grund i att behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som ligger på JO.918 JO har därigenom ett starkt stöd för att i sin tillsynsverksamhet, utan samtycke från den registrerade, behandla personuppgifter om såväl en anmälare som andra personer som förekommer i t.ex. ärenden som granskas. I de fall där ett ärende inom tillsynsverksamheten övergår till att utgöra en del av JO:s brottsbeivrande verksamhet får grunden för behandlingen i stället hämtas i brottsdatalagen. Enligt 2 kap. 1 § brottsdatalagen får personuppgifter behandlas bl.a. för att brott ska kunna utredas och lagföras av en behörig myn- dighet, dvs. en myndighet som har en sådan uppgift. Att en sådan uppgift ingår i JO:s uppdrag följer av 6 § andra stycket JO-instruktionen. JO är således en sådan behörig myndighet som behandlar personuppgifter för de syften som anges i brottsdatalagen och får behandla personuppgifter om det är nödvändigt för de syften som anges i den lagen. Som nämnts i avsnitt 7.4.2 behandlar JO även personuppgifter i sin eko- nomi- och personaladministrativa verksamhet. Uppgifter kan förekomma om t.ex. medarbetare vid myndigheten och deras anhöriga, men även om referens- personer i anställnings- eller upphandlingsärenden. Sådan personuppgifts- behandling kan vara nödvändig för att fullgöra avtal där den registrerade är part eller för att fullgöra en rättslig förpliktelse som ligger på JO och som följer av lag eller annan författning eller av kollektivavtal.919 Att det kan finnas ett behov av att behandla personuppgifter om referenspersoner som inte står i något avtalsrättsligt förhållande till JO kan följa av såväl arbetsrättsliga som upphandlingsrättsliga regelverk. Sådan behandling kan även vara nödvändig för ett sådant ändamål som rör berättigade intressen som väger tyngre än den registrerades intressen eller grundläggande rättigheter och friheter (jfr artikel 6.1f i dataskyddsförordningen). Det senare kan även gälla behovet av att i personaladministrativ verksamhet behandla uppgifter om medarbetarnas anhöriga. 918Se artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen och 2 kap. 2 § dataskyddslagen. Se även prop.