rfr · H90WRFR13 · 2022-05-19 00:00:00 — 2017/18:180 s. 16. 111 Uppgift från , /sv/var-verksamhet/forsvarsmakten-utomlands/pagaende-internationella-insatser/mali- minusma/ Det svenska skyttekompaniet stationerades till , huvudort i Mi- nusmas östra sektor men skulle kunna användas i hela Minusmas insatsområde.112 Parallellt avvecklades det tidigare svenska förbandsbidraget med tillhörande infrastruktur i Timbuktu.113 ledde –2021 insatsen med en svensk styrkechef generallöjtnant Som framgår ovan har bidrag till insatsen i sin grund i de resolutioner som beslutat om och är en del i FN:s stabiliseringsinsats. har förlängt Minusmas mandat. Ett knappt sextiotal länder har bidragit till Minusmainsatsen.115 Sammanfattningsvis kan konstateras att Minusmas mandat har förändrats . Mandatet har bl.a. omfattat stabiliseringsinsatser, skydd av civila och att främja mänskliga rättigheter, stödja humanitär verksamhet och stödja den politiska övergångsprocessen, inklusive genomförande av kommande allmänna val.116 antog resolution (2021) som förlängde Minusmas mandat med t.o.m. . har sedan insatsen inleddes behandlat ett stort antal propositioner om det svenska deltagandet i insatsen i Mali.117 Den politiska utvecklingen i är fortsatt instabil. och genomfördes militärkupper. beslutade om att medge att regeringen skulle fortsätta att ställa en svensk väpnad styrka till förfogande för deltagande i Minusma till , under förutsättning att det även fortsättningsvis fanns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av FN:s säkerhetsråd.118 I propositionen till beslutet bedömer regeringen också att en avveckling av insatsen förutses vara avslutad senast . beslutade emellertid regeringen att det svenska styrkebidraget ska avslutas redan i juni 2023.119 I uppföljningen undersöks den svenska insatsen i mellan 2014–2020 (Mali00–Mali12). De svenska styrkebidragen varade i och kom från armén, amfibie och flygvapnet. Personellt omfattade insatsen 1 945 årsarbetskrafter.120 har ingen svensk omkommit.121 I tabell 9 nedan redovisas en översikt av det svenska styrkebidraget till Minusma. 112Den svenska campen i heter och är en del av camp som ägs och drivs av som också har det största truppbidraget till FN-insatsen Minusma i området. 2019/20:29, bet. 2019/20:UFöU3 och rskr. 2019/20:94. 114Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 115FOI (2020), Synergies Between Military Missions in . 2021/22:22. 2014/15:68, bet. 2014/15:UFöU3 och rskr. 2014/15:184, prop. 2015/16:119, bet. 2015/16:UFöU3 och rskr. 2015/16:231, prop. 2016/17:128, bet. 2016/17:UFöU3 och rskr. 2016/17:310, prop. 2017/18:180, bet. 2017/18:UFöU4 och rskr. 2017/18:395, prop. 2018/19:69, bet. 2018/19:UFöU3 och rskr. 2018/19:255 samt prop. 2021/22:22, bet. 2021/22:UFöU1, rskr. 2021/22:102. 2021/22:22, bet. 2021/22:UFöU1, rskr. 2021/22:102. 119Uppgift från , ten.se/sv/aktuellt/2022/03/svenska-fn-styrkan-i-mali-avslutas-2023/. 120Uppgifter från Försvarsmakten , PM FM2021-11200:1. 2021/22:RFR13 BAKGRUND OM INSATSERNA Tabell 9 Svenska styrkor i (Minusma) 2014–2020 ingenjörregemente (2) Livregementets husarer (K 3) Livregementets husarer (K 3) Livregementets husarer (K 3) Södra skånska regementet (P 7) Södra skånska regementet (P 7) (I 19) (I 19) Amfibieregementet (Amf 1) (P 4) (P 4) Trängregementet (T 2) Trängregementet (T 2) Källa: Försvarsmaktens webbplats, utomlands/pagaende-internationella-insatser/mali-minusma/ och webbplats, . 3 Påverkan på Försvarsmakten I detta kapitel besvaras uppföljningens första övergripande fråga om hur Försvarsmakten har påverkats av var och en av de fem internationella insatserna med utgångspunkt i analysmodellen DOTMLPF-I. (Se vidare avsnitt 1.6.4.) Sammanfattning: De fem internationella insatserna har genomförts . Insatserna har därför ägt rum under olika försvarsbeslut och omvärldssituationer. Mot bakgrund av dessa skilda förutsättningar har de olika internationella insatserna fått olika konsekvenser för Försvarsmakten och den nationella försvarsförmågan. Några av iakttagelserna som framkommit i uppföljningen är följande. : Det nordiska samarbetsforumet för internationella insatser (Nordcaps) inrättades, enskilda soldater utvecklades professionellt. : Förmågor bibehölls då Försvarsmakten krympte, brist på kompetens i vissa funktioner uppstod nationellt när internationella insatser prioriterades, materiel slets hårt, erfarenheter förvärvades som Försvarsmakten som organisation inte alltid kan tillämpa i en svensk miljö men var erfarenheterna professionellt utvecklande för enskilda soldater och officerare, behovet av interoperabilitet med samarbetspartner aktualiserades. : En insats där marinen i större omfattning än tidigare fått bidra med styrkebidrag och verka i skarpt läge, samarbete med fungerade och ledde till en effektiv och lyckad insats, tillfällig minskning av tillgängliga logistikresurser, ökad bordningsförmåga. : En av få internationella insatser där flygvapnet fått erfarenheter, interoperabiliteten med flera länder prövades och utvecklades, t.ex. behövde flygbränslet anpassas och behovet av att få tillgång till kryptonycklar blev uppenbart. : Minskad tillgång till underrättelsepersonal nationellt, nya erfarenheter när det gäller vapenhantering, erfarenhet av att hantera civil administration, särskilda förhållanden som inte går att tillvarata nationellt. Enligt Försvarsmakten gav insatsen i på ett övergripande plan positiva effekter för myndigheten. Svenska förband med svensk taktik och materiel fick värdefulla erfarenheter och gjorde nytta för säkerheten i insatsområdet, som insatsen inte påverkade den nationella försvarsförmågan negativt.122 Dessutom bidrog den svenska insatsen i Bosnien, enligt insatsens första rotation (BA01) befälhavare till att stärka För- svarsmaktens självförtroende.123 Med undantag från insatsen i på 1960- talet var insatsen mer skarp och våldsam än de tidigare internationella insatser som medverkat i. De svenska förbanden verkade enskilt vid sidan av andra länders bidrag, dvs. man arbetade parallellt med andra försvarsmakter.124 Eftersom man inte arbetade så tätt tillsammans aktualiserades inte behovet av interoperabilitet fullt ut. Logistikchefen bedömer att behovet av en förbättrad interoperabilitet mellan och samarbetspartner inte blev uppenbar förrän runt 2010 i samband med insatsen i Afghanistan.125 3.1.1 Doktrinen påverkades inte nämnvärt Insatsen i Bosnien hade enligt Försvarsmakten ingen nämnvärd påverkan på svensk militär doktrin. deltog med förband som i stor utsträckning var organiserade och uppträdde i enlighet med de doktriner och procedurer som gällde för lätta mekaniserade svenska förband även nationellt.126 understryker Försvarsmakten att konflikten i det sönderfallande var mer intensiv än många av de FN-insatser som tidigare deltagit i och kan till del sägas ha förstärkt gällande svensk doktrin. Detta gäller t.ex. när det visade sig värdefullt att kunna använda stridsvagnar för att momentant höja våldsnivån på ett sätt som annars var ovanligt i FN-insatser men naturligt i den mekaniserade striden enligt svensk doktrin.127 (Den första skriftliga militärstrategiska doktrinen upprättades , se avsnitt 3.2.1.) Vidare anför Försvarsmakten att FN efter insatserna i förändrade sin syn på nödvändigheten av militärt våld i fredsinsatser i syfte att skydda civilbefolkningen, bl.a. utifrån slutsatserna i den s.k. Srebrenicarapporten.128 Den nya synen fastställdes i FN-doktrinen för fredsbevarande operationer, den s.k. Capstonedoktrinen.129 I doktrinen redogjordes för olika perspektiv på de svenska förbandens uppträdande som beskrevs som det sätt som FN menar att militära förband ska kunna användas.130 När det gäller frågan om doktrin i mer övergripande bemärkelse, menar BA01:s befälhavare att det inför själva insatsen i Bosnien saknades en specifik svensk doktrin utöver FN:s resolutioner som angav insatsens syfte och inriktning.131 122 Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 123 Minnesanteckningar från möte . 124 Minnesanteckningar från möte . 125 Minnesanteckningar från möte . 126 Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 128 Report of the Secretary-General pursuant to the General 53/35(1999), The fall of [A54/59]. 129 United Nations Peacekeeping Operations Principles and Guidelines (2008). Capstone betyder hörnsten på svenska. 130 Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 131 Minnesanteckningar från möte . Vid tiden för insatsen i Bosnien hade ett invasionsförsvar med en stor organisation både när det gällde soldater, officerare och materiel. Den ordinarie linjeorganisationen fick ansvaret att sätta samman utlandsstyrkan,132 dvs. i det här fallet bataljonschefen. I samband med BA01 inrättade Försvarsmakten även för utbildning av dem som skulle delta i internationella insatser.133 Se avsnitt 1.8 ovan. Då Försvarsmaktens organisation var stor fanns kapacitet för att kunna delta i internationella insatser utan att försämra den nationella förmågan. Enligt Försvarsmakten förändrade därför insatsen inte Försvarsmaktens nationella målsättningar eller krav på förmåga för operativ nivå.134 3.1.3 Nationella utbildningar påverkades Utöver den insatsförberedande utbildning och övning som de förband som var på väg att sättas in alltid deltar i, menar att insatsen i Bosnien för insatsen inte medförde någon påverkan på Försvarsmaktens sätt att öva den nationella förmågan. Eftersom majoriteten av personalen (soldaterna) i insatsen rekryterades bland redan grundutbildade soldater påverkades inneliggande grundutbildningsförband endast måttligt.135 Ett konkret resultat av insatserna i Bosnien var emellertid att Nordcaps (Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support) inrättades 1997. Nordcaps var en gemensam nordisk samarbetsform för internationella insatser som senare uppgick i det nordiska försvarssamarbetet Nordefco (Nordic Defence Cooperation). Nordcaps innebar bl.a. en ansvarsfördelning mellan de nordiska länderna inom förberedande utbildning. Samarbetet medförde stordriftsfördelar genom att varje land inte behövde skapa resurser för egna utbildningar inom alla områden. Uppdelningen var en viktig grund för den kursverksamhet om FN som än bedriver vid . En del ytterligare utbildningar bedrevs också inom ramen för Nato Partnership for Peace (PFP), som anslöt sig till 1994. Balkaninsatserna kan enligt Försvarsmakten också ha bidragit till utvecklingen av utbildningarna inom PFP. Ett annat exempel på hur insatsen påverkade Försvarsmaktens utbildningar var att insatsregler (Rules of Engagement) fick en mer framträdande roll i officers- och soldatutbildningen. Medan det klassiska nationella försvaret utgår från ett fullskaligt väpnat angrepp där den militära våldsanvändningen egentligen bara begränsas av de allmänna grundläggande reglerna i krigets lagar (att inte avrätta fångar, förbud mot att medvetet förorsaka onödigt lidande, att inte angripa civila m.m.), visade på ett tydligt sätt hur politisk vilja skulle komma att påverka handlandet ända ned till de enskilda soldaterna. 132Minnesanteckningar från möte . 133Minnesanteckningar från möte . 134Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . Därmed blev insatsreglerna och försvarsbesluten något som varje officer och soldat var tvungen att beakta och därmed utbildas i.136 3.1.4 Materielen påverkades endast marginellt I fråga om tillgången till materiel påverkades den nationella förmågan endast marginellt av insatsen i Bosnien, enligt befälhavaren för BA01. Endast en del mindre anpassningar behövde göras, t.ex. luftkonditionering av ammunitionsdepåer för att klara den varma sommaren i Bosnien.137 Försvarsmakten uppger att de inte har några uppgifter om att återställningen av materiel efter insatsen i Bosnien skulle ha fått någon nämnvärd påverkan på möjligheterna att använda materielen i eller i närområdet. Försvarsmakten framhåller att man för insatsen hade mer materiel än vid senare insatser eftersom exempelvis arméns krigsorganisation vid inledningen av var stor och bestod av 16 brigader. Att då utrusta en reducerad bataljon för en internationell insats innebar därför en mycket mindre resurskonflikt jämfört med hur det skulle komma att bli senare under 2000- talet då antalet brigader minskade till två.138 3.1.5 Ledarskapet och dess principer hållbara Ledarskapet och synen på principerna för hur svenska militära chefer leder sina förband och de grundläggande uppfattningarna om människor, värderingar, gruppdynamik m.m. förändrades enligt Försvarsmakten inte med anledning av insatsen i . Tvärtom är det rimligt att påstå att insatsen bekräftade att de principer som präglat det svenska militära ledarskapet (som det beskrivits från Ledarskap 1976139 och framåt) och som bygger på förtroende mellan chef och underställda, på ansvarskultur och på tydliga strukturer, visade sig vara giltiga även i skarpa situationer. De viktigaste förändringarna som internationella insatser medfört för Försvarsmaktens arbete med ledarskap har enligt Försvarsmakten varit att aktivt använda erfarenheterna från personer som varit i skarpa och farliga insatser som en del i ledarskapsutbildningen (se vidare avsnitt 4.3.2).140 har det framkommit i ett debattinlägg om svenskt militärt ledarskap med utgångspunkt i en studie med två fallstudier från insatser i Bosnien att bl.a. många chefer har haft svårigheter med ledarskapet.141 136Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 137Minnesanteckningar från möte . 138Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 139Försvarsmakten (1976), Ledarskap, fastställd av ÖB 1976. 140Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 141Andersson, (2001) Svenskt militärt ledarskap vid internationella insatser, s. 13. 3.1.6 Personal: Insatsen gav professionell utveckling För de insatser i där Försvarsmakten kunnat ta fram data var det ganska ca 12–befintlig personal (tillsvidareanställd) och reservofficerare och soldater eller civila som rekryterades externt för det specifika uppdraget. Insatserna i Bosnien gjordes i huvudsak med truppförband, dvs. förband med en stor andel soldater. Dessa soldater rekryterades ur den mycket stora mängd värnpliktiga med fullgjord grundutbildning som fanns i samhället; 1993 när BA01 startade fanns det omkring en miljon inskrivna värnpliktiga, varav en halv miljon värnpliktiga som grundutbildats under de senaste tio åren.142 På officerssidan fanns det också ett väl utbyggt och aktivt reservofficerssystem med tusentals reservofficerare med aktuell kompetens på förbandsnivån. Detta i kombination med det större antalet yrkesofficerare (som uppgick till drygt 17 000 att jämföras med 9 000 ) gjorde att det inte uppstod besvärande resurskonflikter i någon nämnvärd utsträckning. Soldatuttagets påverkan och nyttjandet av reservofficerare i insatserna var positivt för Försvarsmakten i och med att de soldater som deltog i en utlandsinsats vidmakthöll sin användbarhet och därmed kunde de fortsätta att tillföra relevant kompetens som krigsplacerade i de nationella krigsförbanden.143 Enligt befälhavaren för BA01 var det mycket utvecklande för enskilda soldater att delta i internationella insatser.144 En tidigare chef på menar också att de soldater som åkte till (BA01 och BA02) helt klart blev bättre soldater och höjde sin kompetens eftersom de exponerades för skarpa krigshandlingar och därmed fick erfarenheter som inte på samma sätt går att förvärva genom övning. Däremot menar han att allt deltagande i internationella insatser inte per automatik ger soldaterna en höjd kompetens som de inte skulle kunna ha fått genom övning i om de inte deltar i strider.145 3.1.7 Infrastrukturen påverkades inte nämnvärt Erfarenheterna från Bosnieninsatserna ledde inte till några nämnvärda större systemförändringar av den nationella infrastrukturen, enligt Försvarsmakten.146 Emellertid menar en tidigare ledningssystemchef att insatserna i innebar att behovet av utveckling av moderna ledningssystem blev lättare att upptäcka än tidigare, när man inte hade erfarenhet från internationella insatser. Det beror på att erfarenheterna från skarpa lägen ställde större krav än vad man dittills övat för i det nationella försvaret. Insatserna synliggjorde även behovet av att förbättra signalskydd och 142Observera att värnpliktig här används i sin egentliga betydelse: någon som är inskriven för värnplikt, inte som beteckning på en person som gör sin grundutbildning. 143Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 144Minnesanteckningar från möte . 145Minnesanteckningar från möte . 146Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . Insatserna genomfördes med digitaliseringen, vilket även innebar att systemen behövde utvecklas digitalt.147 3.1.8 Den konceptuella interoperabiliteten påverkades Enligt befälhavaren för BA01 fungerade det bra för Försvarsmakten att samarbeta med kontingenter från andra länder under insatsen i Bosnien-Hercego- vina. Den svenska materielen var redan då till viss del densamma som den Nato hade, med undantag för viss ammunition.148 Försvarsmakten uppger att det gjordes få tekniska förändringar av materiel för Bosnieninsatsen och huvudsakligen användes standardmateriel och standardmetoder inom den svenska styrkan.149 Under den första Bosnieninsatsen var en stor utmaning att arbeta på engelska och lära sig rätt begreppsapparat, enligt befälhavaren för BA01. Under BA01 fungerade samarbetet med danskarna bra, däremot var det mer problematiskt med norrmännen, men det berodde inte på nationella kulturskillnader utan att de stod för helikoptrar och sjukvård som hade en annan yrkeskultur.150 Ett sätt att uppnå interoperabilitet är att utgå från principen att man ska vara ”Firm, Fair and Friendly” (bestämd, rättvis och vänlig). Principen fungerade bra att arbeta efter under BA01. Befälhavaren för BA01 anser att svenska soldater generellt sett är bra på de två sistnämnda förhållningssätten (fair and friendly), men behöver öva på det första (firm).151 medverkan i den Natoledda ISAF-insatsen i var under mer än den internationella insats som var dominerande för Försvarsmakten och som sådan också den främste företrädaren för internationaliseringen. som de minskade resurserna till försvaret präglade utvecklingen påverkade Afghanistaninsatsen enligt FOI otvetydigt Försvarsmakten.152 som insatsen i pågick förändrades den svenska militärstrategiska doktrinen på flera sätt. Sambandet mellan förändringarna i doktrinen och insatsen är dock komplext. Försvarsmakten bedömer att organisationens doktrin –2014 enbart med försiktighet kan knytas till Afghanistaninsatsen eller andra internationella insatser under samma 147Minnesanteckningar från möte . 148Minnesanteckningar från möte . 149Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 150Minnesanteckningar från möte . 152FOI (2016), Bilaga 1 till skr. FOI-2015-1631, Det är på riktigt nu! Hur det svenska Isaf- deltagandet har påverkat Försvarsmakten, s. 2. Det är snarare så att insatsen i var ett resultat av förändringarna i den försvarspolitiska inriktningen, som innebar en stor minskning av Försvarsmakten, en omorganisering från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar samt ett ökat fokus på internationella insatser.153 Erfarenheterna från insatsen i kom emellertid att påverka det perspektiv som Försvarsmakten anlade på vissa frågor. Insatsen i påverkade Försvarsmaktens uppträdande som försvarsbeslut och krympande anslag präglade Försvarsmakten menar myndigheten att man är en lärande organisation som utformar sin verksamhet efter det som kallas ”de tre tidlösa faktorerna”, nämligen uppgiften, fienden och insatsområdet. Alla dessa tre faktorer var mycket annorlunda i Afghanistaninsatsen jämfört med i det nationella kontext. Insatsmiljön i präglades av en s.k. omvänd hotbild med en kvalitativt underlägsen motståndare men med överlägsen lokalkännedom. Det som tidigare utgjort det dimensionerande hotet för Försvarsmakten i form av reguljära stridskrafter från en stormakt tonades ned och ersattes av en hotbild med irreguljära upprorsgrupper och krigsherrar. ISAF, som den svenska insatsen var en del av, hade ett materiellt och tekniskt överläge och t.ex. totalt luftherravälde, vilket var det motsatta mot de typsituationer som det nationella försvaret hade utformats för. Insatsen i kom därmed att påverka Försvarsmaktens uppträdande.154 Insatsen påverkade synen på risker Afghanistaninsatsen påverkade även synen på säkerhet inom Försvarsmakten. Egna förluster sågs i högre grad som risker som skulle undvikas än vad som sannolikt skulle ha varit fallet vid ett krig i . För att minska riskerna för de svenska förbanden vidtogs flera åtgärder för att höja skyddsnivån. Kravet på snabb tillgång till kvalificerad stridssjukvård blev t.ex. en del i planeringen av uppdrag.155 Synen på möjligheten att planera insatser påverkades Försvarsmakten bedömer att den militära överlägsenheten och strävan efter riskminimering ledde till en mer omfattande och mer detaljerad planering av insatsen i . Delvis ändrades även synen på stridsförlopp då man började utgå från att dessa går att planera i detalj, snarare än att krig per definition kommer att vara oförutsägbart, vilket präglar synen i det nationella försvaret. Detta avspeglade sig bl.a. genom att övergick till att i huvudsak använda Natos operativa planeringsmetod OPP ur 153Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 154Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 155Minnesanteckningar från möten och . (senare COP-D)156 i stället för de nationella metoderna.157 Införandet av Natos planeringsmetod har också inneburit att möjlighet att ta emot militär hjälp från andra länder som tillämpar samma metod förbättrats, vilket i sin tur kan bidra till att stärka den nationella försvarsförmågan.158 Se vidare Internationella insatser dimensionerande för förmågor som skulle Liksom i Försvarsmaktens skriftliga svar framhåller nuvarande och tidigare medarbetare i Försvarsmakten som intervjuats inom ramen för uppföljningen samstämmigt att den förändrade försvarspolitiska inriktningen och de mins- kade resurserna till det militära försvaret som försvarsbesluten runt millennie- skiftet innebar som central för hur Afghanistaninsatsen och efterföljande in- satser kom att påverka den nationella förmågan. ten krympte prioriterades de internationella insatserna och kom därigenom att bli dimensionerande för vilka förmågor som skulle bevaras och utvecklas. tidigare insatschef och produktionschef sammanfattar innebörden av de för- svarspolitiska besluten och ett drygt decennium framåt som att skulle ha ett insatsförsvar som i första hand skulle kunna sättas in i internationella insatser snarare än ett invasionsförsvar med fokus på att försvara territorium.159 Insatsförsvarets centrala roll illu- streras bl.a. av volymmålet försvarsbeslut med ett volymmål som innebar att upp till 2 000 personer ur olika stridskrafter skulle kunna hållas insatta nationellt och internationellt.160 Internationella insatser ökade betydelsen av skriftlig doktrin Enligt den nuvarande insatschefen har det tagit tid för Försvarsmakten att mogna när det gäller att arbeta med och förhålla sig till skriftliga doktriner. Även om det givetvis också har funnits övergripande målsättningar kom den första skriftliga doktrinen, den militärstrategiska doktrinen, först 2002, dvs. som den svenska insatsen i inleddes. ökade tonvikten på internationell krishantering kom att påverka processen med att utveckla doktrinen. När det gäller utformningen av reglementen och anvis- ningar fanns en direkt effekt av insatsen i , t.ex. när det gäller ut- formningen av skjututbildningen för enskilda soldater där erfarenheterna från 156OPP: Operational Planning Procedure, : , COP- D: Comprehensive Operational Planning Directive. 157Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 158Uppgift från professor , FHS, . 159Minnesanteckningar från möte . 2008/09:140. 161Minnesanteckningar från möte . 3.2.2Insatsorganisationen: Sänkt operativ förmåga nationellt men inte på grund av insatsen insats i inleddes .