rfr · H90WRFR10 · 2022-05-04 00:00:00 — Ovan nämnda exempel illustrerar hur en ökad återvinning kan växa fram mer eller mindre på frivillig basis utifrån ömsesidigt fördelaktiga ekonomiska transaktioner mellan två eller flera företag (dvs B2B).17 Forskningsstudier visar att förutsättningarna för framväxten av innovativa affärsmodeller där olika företag samverkar kring metallåtervinning är speciellt gynnsamma om äganderätterna är väl definierade (och gärna oförändrade), samt om de transaktionskostnader som aktörerna möter är tillräckligt låga. I praktiken är detta ofta kopplat till geografisk närhet; flera studier betonar hur komplexa globala värdekedjor ökar transaktionskostnaderna för återvinning. I många situationer är det därför svårare för de inblandade parterna att internalisera de negativa externa effekterna kopplade till återvinningsbarhet; det gäller bl a metallåtervinning från olika produkter som ägs (eller har ägts) av privata konsumenter och dessutom bytt ägare över livscykeln. Teknologiutvecklingen kan komma att förändra förutsättningarna för en mer marknadsdriven metallåtervinning och återvinningsbarhet. Ett exempel är att en ökad spårbarhet av material genom hela produktlivscykeln kan ge konsumenterna mer makt att driva igenom förändringar i produkters utformning. Avslutningsvis är det också viktigt att upprepa att vissa barriärer för ökad återvinning är svåra att hantera såväl politiskt som av företagen själva. Det har att göra med karaktären på metallmarknaderna där vissa metaller (inte minst de innovationskritiska) produceras som biprodukter, och utbudet av metallskrot begränsas av tidigare konsumtions- och investeringsmönster. Detta genererar i regel stora prisfluktuationer, som är svåra att hantera på ett effektivt sätt med hjälp av politiska styrmedel. 4.4Kom ihåg att ibland utgör konventionell miljöpolitik den mest effektiva styrningen Vi har ovan pekat på att flera av de styrmedel som dominerar dagens avfallspolitik – t ex deponiskatten och avfallförbränningsskatten – bygger på att det bedömts svårt att på ett träffsäkert sätt internalisera alla diffusa externa effekter som kan kopplas till olika avfallsströmmar. Detta ställer dock stora krav på avfallspolitiken; det blir viktigt att säkerställa att det återvunna alternativet inte innebär mer negativ miljöpåverkan än exempelvis deponi och förbränning. Att bestämma i vilka situationer undantag från avfallshierarkin är motiverad ur miljösynpunkt är ofta ingen enkel uppgift. Det finns flertalet omständigheter som illustrerar denna komplexitet, samt behovet av att inte tillämpa avfallshierarkin för strikt. Studier har bland annat argumenterat för att styrmedel som styr bort från deponi även riskerar att styra bort metaller från den sekundära produktionen, och i har (silver, guld), medan teknologin inte gör det lönsamt att återvinna andra innovationskritiska metaller. 17 Erfarenheter finns även från andra industrier, t ex då återtillverkare började sätta press på kopiatorproducenten att börja återvinna uttjänta bläckpatroner. Företagets arbete med att åstadkomma detta inkluderade förändringar i produktens utformning. BILAGA 3 BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN återvinningsindustrin varnat för sådana utfall. Detta problem har uppmärksam- mats även i ; metaller (t ex från bilar) hamnar i avfallsförbränningen och är därefter svåra att utvinna. Ett annat exempel handlar om existerande undantag från den svenska deponiskatten. Avfallet från gruvindustrin i står för en hög andel (cirka tre fjärdedelar) av den totala avfallsmängden (i ton), men denna avfallsfraktion är undantagen från deponiskatten. har argumenterat för att detta undantag snedvrider konkurrensen mellan pri- mär och sekundär metallproduktion. Reducerade deponivolymer utgör dock inget självändamål; styrmedel som baseras på den s k avfallshierarkin bör ”härma” sådana styrmedel som mer direkt skulle kunna internalisera de nega- tiva externa miljöeffekterna. I fallet med de stora mängderna gruvavfall – som mestadels består av bergrester – styr emellertid avfallshierarkin fel. vårdsverket har konstaterat att i detta fall är ett undantag från deponiskatten Även om avfallshierarkin ofta representerar en rimlig tumregel, som bidrar till en överlag lägre miljöpåverkan, existerar ofta svåra avvägningar. nebär i sin tur att – i sådana fall där avfallshierarkin leder fel – bör politiken vara öppen för alternativa styrmedel. Dessa kan också vara relativt trubbiga men likväl mer träffsäkra än en strikt tillämpning av avfallshierarkin. exempelvis handla om teknikkrav, begränsningsvärden och/eller förbud för farliga ämnen i produkter. Förutsättningarna för en sådan alternativ politik kan förändras ,19 inte minst i takt med teknologisk utveckling, och en viktig roll för politiken kan – och bör – också handla om att stödja ny teknologi som gör det mer praktiskt och ekonomiskt möjligt att implementera en mer träffsä- ker miljöpolitik, t ex genom att kunna spåra och mäta förekomsten av kemi- kalier och andra farliga ämnen i produkter. är det ofta oklart vilka incita- ment som existerar för ekonomins aktörer att investera i ny teknologi som un- derlättar miljöpolitikens genomförande, inklusive tillsynen. Även alternativa styrmedel kan dock leda till svåra avvägningar, och inci- tamentsstrukturer som riskerar att leda fel. Den svenska kemikalieskatten på hemelektronik är ett intressant exempel. Syftet med skatten har bl a varit att minska förekomsten av farliga kemikalier i hemmiljöer men i praktiken är skatten en produktskatt; enda sättet för konsumenten att undvika kemikalierna är att inte köpa produkten överhuvudtaget. Skatten riskerar också att ge lägre andrahandsvärden på begagnad elektronik samt att mer elektronik skrotas och/eller säljs utomlands. Det är därför långt ifrån självklart att kemikalieskat- ten leder till en totalt sett lägre miljöpåverkan. 18Naturvårdsverket motiverar detta med att konstatera att de stora volymerna bergrester genereras i norra där gruvorna finns men avsättningsmarknaden för dessa restprodukter finns i huvudsak i söder. Eftersom transport på järnväg är begränsad befaras det att en deponiskatt skulle leda till att transporten skulle ske med miljömässigt sämre alternativ. Deponering sker dessutom i princip uteslutande i anslutning till gruvorna, och bedöms bl a därför vara en miljömässigt lämplig lösning. 19Den miljöavgift som lägger på utsläppen av kväveoxidutsläpp från energipannor blev t ex möjlig först då teknologi utvecklades för att mäta kväveoxidhalten i pannornas rökgaser. BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN BILAGA 3 Såsom påpekas i avsnitt 3.2 finns det även politiska hinder för införandet av t ex en mer effektiv klimatpolitik, framförallt på global nivå. Sekundär metallproduktion har överlag tydliga klimatfördelar jämfört med primär produktion. Att åstadkomma en global prissättning på koldioxid skulle därför innebära en tydligt ökad konkurrenskraft för den sekundära metallproduktionen, men en sådan global politik har visat sig svår att driva igenom. Studier visar dessutom att de globala subventionerna till fossilbaserade industrier har varit – och är – betydande. Detta gäller framförallt om hänsyn tas till inte bara de direkta subventionerna utan även till indirekta subventioner i form av skattenedsättningar som fossilindustrin i många länder gynnas av. () argumenterar exempelvis för att en effektiv prissättning av fossila bränslen skulle leda till 50-procentiga ökningar i priserna på petroleumprodukter och naturgas. Detta illustrerar hur en viktig roll för staten är att verka för en effektiv prissättning av koldioxid på internationell nivå, t ex på det sätt som den drivit på införandet av den s k marknadsstabilitetsreserven i det europeiska utsläppshandelssystemet EU ETS, samt avskaffandet av olika direkta och indirekta subventioner, inklusive nationella nedsättningar av koldioxidskatter. Sådana politiska åtgärder underlättar den globala klimatomställningen, men ökar även lönsamheten i investeringar för återvinning av innovationskritiska metaller. 4.5Bidra till utvecklingen av ny återvinningsteknologi genom riktade styrmedel Motiven till att stödja en hållbar teknologiutveckling och främja framväxten av ny industri och nya värdekedjor handlar bl a om förekomsten av höga investeringsrisker och kunskapsläckage, och i metallproduktionen är dessa marknadsmisslyckanden överlag frekvent förekommande. I detta avsnitt diskuteras kort vilken styrmedelskombination som kan behövas för att stimulera teknologisk utveckling; fokus är på områden där denna utveckling är transformativ och radikal, och således hänger ihop med framväxten av nya aktörsnätverk och värdekedjor samt inbegriper institutionell förändring. Det bör påpekas att en riktad teknikpolitik innebär en rad svåra avvägningar, bland annat kopplat till vilka specifika teknikfält och teknologier som ett land (t ex ) eller en region (t ex EU) skulle kunna satsa på givet vad som redan görs i andra delar av världen. Ambitionen i detta avsnitt är därför i första hand att peka ut den generella inriktningen på en sådan teknikpolitik snarare än att ge rekommendationer rörande specifika styrmedelsval. Det går att identifiera tre övergripande områden där staten potentiellt kan spela en viktig roll för att stödja utvecklingen av ny återvinningsteknologi. För det första behövs teknikstödjande styrmedel för att stimulera grundläggande kunskapsutveckling, t ex i form av forskningsstöd till universitet och institut samt via skattelättnader för privat FoU. Forskningen visar att det ofta är en fördel för metallåtervinningen att – som – ha tillgång till bred expertis inom den primära produktionen, t ex inom processmetallurgi. BILAGA 3 BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN t.ex. geologiska undersökningar (SGU) har dock pekat på att det även kan behövas ny tvärvetenskaplig kompetens i form av samarbeten mellan t ex geologer och olika materialforskare. De teknikstödjande styrmedlen inbegri- per även (del)finansiering av olika pilot- och demonstrationsanläggningar. viktigt syfte med sådana anläggningar är att verifiera, testa och optimera den nya teknologin, samt att undersöka hur den fungerar vid produktion i full skala. Forskningen har framhållit att pilot- och demonstrationsanläggningar spe- lar en speciellt viktig roll för att främja den teknologiska utvecklingen rörande återvinningen av innovationskritiska metaller. Ett aktuellt exempel är Northvolts utvecklingsarbete kring återvinning av litium från batterier, och där nu en större pilotanläggning planeras för att undersöka förutsättningarna för att skala upp den aktuella processen. Internationellt finns ett flertal exempel, t.ex i kopplat till återvinning av sällsynta jordartsmetaller från skriv- För det andra behövs marknadsdrivande styrmedel för att bidra till mark- nadsformering, dvs stödja lärandet i produktion och användning av ny tek- nologi genom att skapa en efterfrågan på, och om nödvändigt en nischmarknad för, denna. Såsom påpekas ovan kan detta åstadkommas genom de tradition- ella avfallspolitiska styrmedlen, t ex producentansvar och pantsystem, men för vissa nya teknologier kan det krävas ett mer riktat stöd. teknologier växer inte alltid fram spontant utan dessa skapas i ett samspel mel- lan aktörer med olika kompetens, etc., och ibland behövs därför specifika, tem- porära stöd i form av t ex investeringssubventioner, prispremier eller kvotplik- Kvotplikter, som i finns både inom t ex elproduktionen (i form av elcertifikat) och transportsektorn (i form av inblandningskrav för biodriv- medel), diskuteras alltmer frekvent i anslutning till cirkulära lösningar, t ex i den svenska handlingsplanen för en cirkulär ekonomi. Ett konkret exempel är återvinningscertifikat, som innebär att de som använder ett visst återvunnet material i tillverkningen av nya produkter kan få certifikat motsvarande den mängd återvunna material som man använt. Certifikaten kan sedan handlas på Efterfrågan på certifikaten säkerställs genom att myndigheterna fastställer en kvotplikt på användarsidan som anger hur hög andel av den totala materialanvändningen som ska baseras på återvunnet material. har svårt att leva upp till den fastställda kvotplikten kan köpa certifikat från En nackdel med dessa system är dock att kostnaden för att uppfylla målet är osäker och svår att förutsäga. Eftersom utbudet av återvunnet material ofta är prisokänsligt skulle priserna på certifikaten kunna tvingas upp till mycket höga nivåer för att en ambitiös kvotplikt ska kunna uppfyllas.20 Kvotplikter är framförallt samhällsekonomiskt motiverade i situationer där ut- budet av återvunnet material är känsligt för prisförändringar samt där miljö- 20 För att adressera detta kan man införa en fast avgift som betalas av de som inte har tillräck- ligt många certifikat (ett pristak). Detta skapar en möjlighet att köpa sig fri från plikten att köpa certifikat, och på så sätt inför man en maxgräns för priset på certifikaten. vis även att införa ett prisgolv, som garanterar att systemet skapar tillräckliga incitament även om kostnaderna för metallåtervinning faller . BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN BILAGA 3 vinsterna av att återvinna uppvisar tydliga tröskeleffekter. Dessa förutsättningar är dock normalt sett inte uppfyllda på avfallsområdet. Forskningen har även framhållit hur offentlig upphandling kan utgöra ett potentiellt effektivt marknadsdrivande styrmedel. Det finns dock utmaningar kopplat till en sådan form av politisk styrning. Syftet med marknadsdrivande styrmedel är att skapa ett lärande i produktionen samt användningen av ny återvinningsteknologi, och detta skapas bäst om den offentliga sektorn står för en stor andel av den relevanta marknaden, t ex specifika produkter där olika metaller ingår. Det är också viktigt att det lärande som genereras av en ökad användning och produktion av ny teknologi inte sker isolerat från de insatser som görs i form av olika teknikstödjande styrmedel. För det tredje kan staten även behöva använda sig av s k systemövergripande styrmedel för att stödja olika former av generella funktioner i innovationssystemet, t ex kompletterande åtgärder som syftar till att stärka de aktörsnätverk som behövs för att stödja den nya tekniken (s k nätverksstyrning). Detta kan bl a handla om skapandet av nya plattformar för aktörssamverkan, samt om olika organisatoriska lösningar (inklusive hur olika företags anspråk på immateriella rättigheter ska hanteras). En framgångsrik teknologisk utveckling för ökad metallåtervinning behöver bygga på nya aktörsnätverk längs hela produktkedjan, t ex ett ökat samarbete mellan materialforskare och de ingenjörer som utformar motorsystemen i nya fordon. Staten kan potentiellt spela en viktig roll för att stimulera ett sådant samarbete; i skulle detta kunna ske inom ramen för det så kallade strategiska innovationsprogrammen (t ex Re-Source och Innovation). I har METI (landets industridepartement) verkat för att stimulera regelbundna möten mellan tillverkningsindustrin och återvinningsföretagen för att resonera kring produktdesign för ökad återvinningsbarhet. Forskning om återvinning från uttjänta fordon och elektronikskrot har pekat på hur det svenska innovationssystemet skulle kunna stärkas på en rad punkter. Det handlar bland annat om att stärka kompetensuppbyggnaden, både genom stöd till FoU och pilotanläggningar, men även genom att erbjuda fördelaktiga lån i form av t ex statliga kreditgarantier. Det är även viktigt med ett tydligt ansvarstagande och en transparens från statens håll, t ex i form av visioner, en tydlig riktning (för de relevanta myndigheternas insatser), och att inte ”gömma” de teknik- och industripolitiska målen i den generella miljö- och klimatpolitiken. Vissa har även pekat på ett behov av att inrätta en separat myndighet med utpekat ansvar för materialeffektivisering. En vanlig kritik mot en aktiv – riktad – teknikpolitik är att moderna stater inte är väl utrustade för en sådan, inte minst då det gäller att peka ut relevanta teknologier. I praktiken behöver dock politiken bygga på såväl teknikneutrala som teknikspecifika styrmedel, och där beslut kring politikens utformning och implementering inte ska ske oberoende av all den kompetens och erfarenhet som finns i den berörda industrin. Detta är nödvändigt för att kunna överbrygga det kunskapsglapp som normalt finns mellan industri och stat, inte minst rörande frågan kring vilka centrala teknikutvecklingsspår som är mest BILAGA 3 BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN Å ena sidan måste staten vara autonom och stå upp för samhälls- intresset men å andra sidan är det viktigt att skapa stort utrymme för kunskaps- överföring från industrin utan att industrin tar över (kidnappar) policyutform- De teknikspecifika insatserna bör bygga på en samfinansiering mellan industri och stat. När det gäller den tekniska utvecklingen inom metallåtervin- ningsområdet är det sannolikt mest relevant att EU – snarare än – utgör utgångspunkten för en sådan aktiv teknikpolitik, men där likväl kan identifiera viktiga nischer som landet tar ett extra ansvar för (t.ex. återvinning från gruvavfall). Detta – i kombination med samarbeten med länder även ut- anför EU – ökar möjligheterna att åstadkomma ett mer omfattande kunskaps- utbyte längs produktkedjorna. En av de absolut största utmaningarna kopplat till att åstadkomma en ökad återvinning av såväl bulksom innovationskritiska metaller är förbättrad produktdesign och ny teknologi för ökad återvinnings- Behov av fortsatt lärande Det huvudsakliga syftet med denna rapport har varit att – med utgångspunkt i tidigare forskning – identifiera och diskutera olika typer av barriärer för ökad återvinning av innovationskritiska metaller, samt redogöra för några viktiga lärdomar för utformningen av politiska styrmedel som kan främja återvinningen av dessa metaller. Vi har fokuserat på olika marknadsmisslyckanden som kan motverka en ökad metallåtervinning, och framväxten av nya marknader för återvunnen metall där sådana inte finns . En viktig lärdom från sammanställningen är att utsikterna för en ökad återvinning skiljer sig åt mellan metaller och inte minst mellan olika produkter. Vissa marknadsmisslyckanden är därför sannolikt mer framträdande i vissa fall jämfört med andra; detta blir extra tydligt då vi jämför förutsättningarna för återvinning mellan bulkmetaller och innovationskritiska metaller, men det finns även sannolikt stora skillnader mellan de olika innovationskritiska metallerna. En viktig uppgift för det framtida lärandet är därför att genomföra fallstudier av förutsättningarna för framväxten av mer effektiva marknader för olika metaller. Vilka marknadsmisslyckanden och institutionella barriärer finns i de olika specifika fallen (metaller och produkter), och hur ser förutsättningarna ut för att adressera dessa, antingen på frivillig väg av marknadens aktörer eller via politisk styrning? En potentiellt intressant fallstudie är att ta avstamp i Tillväxtanalys undersökningar av olika värdekedjor för innovationskritiska metaller, t ex kopplat till litium-jon batterier. Dessa studier fokuserar i första hand på förutsättningarna för primär produktion (i ), men skulle kunna breddas och även analysera förutsättningarna för återvinning av innovationskritiska metaller. En viktig satsning i detta sammanhang är batteriföretaget arbete med att utveckla en hydrometallurgisk process för återvinning av litium från batterier. I en ny anläggning (den s k Revolt Ett) som planeras i ska BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN BILAGA 3 företaget säkerställa att denna process även fungerar i stor skala. En annan intressant fallstudie är återvinning av sällsynta jordartsmetaller samt andra material från gruvavfall (se ovan om utvecklingsprojekt ). Ett annat område för fortsatt lärande handlar om att dra lärdom av olika initiativ och styrmedel i andra länder. Vi har ovan konstaterat att det finns få utvärderingar av de – än så länge relativt få – styrmedel som syftar till ökad återvinning av innovationskritiska metaller. Svenska myndigheter (t ex Tillväxtanalys) har kartlagt vilka politiska initiativ som olika länder har tagit på detta område, men det är nu viktigt att ta nästa steg och öka kunskapen om vilka specifika effekter som dessa initiativ och styrmedel har haft. Denna rapport har bidragit med ett analytiskt ramverk – ett sätt att tänka kring barriärer och styrmedel – som tillsammans med annan kunskap kan utgöra en relevant utgångspunkt för sådana fördjupade studier. BILAGA 3 BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN Relevant litteratur för fördjupade studier , M., M. , och B. (2019). of recycling multiple scarce metals: the case of Swedish and WEEE re- Resources Policy 63, Artikel 101403. Denna artikel beskriver förutsättningar och barriärer för återvinning av inno- vationskritiska metaller från uttjänta fordon och elektronik i . identifierar och resonerar kring viktiga barriärer med utgångspunkt i en in- novationssystemansats, och diskuterar även några lärdomar för politiken. , M., M. , och B. (2017). a century of innovating car recycling value chains. and Societal Transitions 25, 142–157. Artikeln beskriver hur innovationssystemet kring stålåtervinning från uttjänta bilar har växt fram i under , och belyser vilka funktioner som varit viktiga för att utveckla detta system i olika faser. denna historia kan bidra med viktiga insikter för hur motsvarande system kan växa fram – och stödjas – även för andra metaller, exempelvis de innovations- Compañero, R. J., A. Feldmann, och A. (2021). Circular steel: how information and actor incentives impact the recyclability of scrap. Sustainable Metallurgy 7, 1654-1670. Denna nya artikel innehåller en ingående analys av den svenska stålskrot- marknaden, och med fokus på betydelsen av information kopplat till skrotkva- Analysen bygger bl a på intervjuer med relevanta aktörer på marknaden. () (2015). ing Rare Earths Supply-chain: Challenges and Policy Options, Denna rapport handlar om hur behov av sällsynta jordartsmetaller ska kunna säkras, vilka utmaningar som finns samt hur politiken kan bidra för att överkomma dessa. Fokus ligger både på primär och sekundär produktion av sällsynta jordartsmetaller. Gaustad, G., M. Krystofik, M. Bustamente, och K. Badami (2018). economy strategies for mitigating critical material supply issues. Conservation and Recycling 135, 24-33. Denna artikel baseras på en genomgång av forskningslitteraturen samt egna fallstudier, och innehåller en analys av hur företag kan använda olika cirku- lära lösningar för att reducera de risker som finns kring utbudet av kritiska BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN BILAGA 3 (2016). : for the Implementation of resource extraction from waste deposits. I denna doktorsavhandling undersöks de institutionella förutsättningarna för ökad utvinning av resurser från deponier, inklusive gruvavfall. Författaren argumenterar för att de institutionella villkoren tenderar att snedvrida incitamenten i valet mellan återvinning och gruvbrytning, till förmån för det . , M., och E. (2014). Användning och återvinning av potentiellt kritiska material. Rapport 2014:20, . Denna rapport innehåller en kunskapssammanställning rörande: (a) användningen av olika kritiska material i olika produkter och ekonomiska sektorer; samt (b) de befintliga återvinnings-möjligheterna för de olika materialen.