urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — JO tilldelades också ett utökat anslag för att kunna möta behovet av en förstärkt Opcat-enhet.644 Enheten har den organisation som beskrivs i avsnitt 6.5.3. Opcat-ärenden fick vidare en egen ärendeserie i JO:s diarium, i syfte att bl.a. förbättra upp- följningen av verksamheten. Under det följande verksamhetsåret genomfördes dubbelt så många inspektioner.645 Några författningsändringar har dock inte genomförts. 642Se utredningen som IMR? (2017) s. 91. 643Se utredningen som IMR? (2017) s. 93–95. Av internrevisionens rapport framgår att följande iakttagelser gjordes: bristande styrning av JO:s verksamhet enligt Opcat, bristande informationsutbyte mellan organisatoriska enheter, bristande styrning och uppföljning av Opcat-enheten samt bristande redovisning av prestationer i årsredovisningen (se Transcen- dent Groups rapport enligt FN-protokollet OPCAT, ). 2018/19:JO1 s. 40. Av åttonde periodiska rapport till mot tortyr (2018) framgår att Opcat-enheten bedömts underbemannad av Euro- peiska kommittén för förebyggande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (se även Report to the Swedish Government on the visit to carried out by or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 18 to 28 2015, s. 12 f.). 2019/20:JO1 s. 39. Opcat samt internationella principer och rekommendationer Det finns principer för och rekommendationer om hur stater bör utforma sina besöksorgan även i andra internationella överenskommelser än Opcat. Bland annat kan Parisprinciperna ha relevans för utformandet av nationella besöks- organ enligt Opcat. Av protokollet följer att staterna ska beakta principerna när de inrättar organen. har även i resolution 75/186 (2020) uppmanat medlemsstaterna att bl.a. ta vederbörlig hänsyn till principerna när en ombudsman tilldelas uppdraget att fungera som nationellt besöksorgan.646 Vidare anges i IOI:s riktlinjer (se avsnitt 4.4.2) att det när en ombuds- mannainstitution även är nationell rättigheter, eller nationellt besöksorgan enligt Opcat, är viktigt att uppdragen uppfyller kraven enligt Parisprinciperna. I rekommendationerna lyfts det fram att organen måste vara oberoende, ha tillgång till relevant expertis och bedriva sin verksamhet i förebyggande syfte. Vidare anges att en ombudsmannainstitution som också är ett nationellt besöksorgan enligt Opcat måste ha en tydlig avgränsning mellan de respektive funktionerna. De nämnda Parisprinciperna återfinns i en bilaga till en resolution som antog 1993 (resolution 48/134). Benämningen Parisprinci- perna härstammar från att de formulerades under en konferens i . Principerna utgör först och främst ett antal riktlinjer för hur stater ska utforma en nationell rättigheter. I principerna behandlas frågor om en sådan institutions legala grund, sammansättning, mandat och uppgifter. Som exempel kan nämnas att det i principerna rekom- menderas att den nationella institutionen ska bestå av företrädare för frivillig- organisationer som ansvarar bl.a. för frågor som rör mänskliga rättigheter samt fackföreningar och yrkesföreningar, olika filosofiska och religiösa inrikt- ningar, universitet och experter, parlamentet samt regeringen (i rådgivande funktion).647 Principerna är inte folkrättsligt bindande, och den resolution som bilagan är knuten till ger också staterna möjlighet att utforma institutioner för mänsk- liga rättigheter utifrån sina egna förutsättningar.648 Nationella besöksorgan i andra nordiska länder Som framgår av avsnitt 4.2 har ombudsmännen i , och utsetts till nationella besöksorgan enligt Opcat vid sidan av sina tillsynsupp- drag som parlamentariska ombudsmän. 646 Se FN:s generalförsamlings resolution 75/186 The role of Ombudsman and mediator institutions in the promotion and protection of human rights, good governance and the rule of law, antagen . 647För en närmare genomgång av innehållet i principerna kan hänvisas till Ds 2019:4 och bet. 2017/18:KU6. 648Se artikel 12 i FN:s resolution 48/134 och rapporten som IMR? (2017) s. 100. I har besöksorganets uppgifter integrerats med ombudsmanna- kansliets övriga arbete. Den kanslipersonal vars uppgiftsområde omfattar verksamhetsställen som ingår i tillämpningsområdet för Opcat deltar också i det nationella besöksorganets arbete. Någon egen Opcat-enhet finns således Däremot finns ett team bestående av föredragande från den ordinarie I vissa fall anlitas utomstående Opcat-experter som har relevant sakkunskap med tanke på inspektionsuppdraget.649 I har det vid ombudsmannens kansli, utöver det nationella besöks- organet, även inrättats ett människorättscentrum, som tillsammans med ombudsmannens kansli och människorättscentrumets människorättsdelega- tion utgör en nationell människorättsinstitution. Det finländska besöksorganets uppdrag och befogenheter finns intagna i ett eget kapitel i lagen om justitieombudsman. I de fall där befogen- heterna sammanfaller med justitieombudsmannens befogenheter i laglighets- prövningsverksamheten hänvisas till bestämmelserna för den verksamheten (se 1 a kap. lagen om justitieombudsman). I genomförs besöken av ombudsmannens tillsynsavdelning eller barnavdelning, beroende på om besöket avser vuxna eller barn. barnområdet, eller när det av någon annan anledning är relevant, deltar en Uppdraget som nationellt besöksorgan genomförs i samarbete med den nationella människorättsinstitutionen for Menneskerettig- heder och den privata organisationen – , vilka bidrar med människorättslig och medicinsk expertis.650 Det danska besöksorganets befogenheter framgår av lagen om Med anledning av uppdraget har ombudsmannens verksam- hetsområde utökats till att även omfatta bl.a. privata institutioner där enskilda hålls frihetsberövade.651 Någon åtskillnad mellan ombudsmannens ordinarie verksamhet och uppdraget som nationellt besöksorgan görs dock inte i lagen. I har det vid inrättats en enhet (forebyggnings- enheten) som genomför besök på platser där enskilda hålls frihetsberövade. Uppdraget att utgöra nationellt besöksorgan framgår av 17 § sivilombuds- Enligt 19 § samma lag ska ombudsmannen även inrätta en rådgivande kommitté för arbetet som besöksorgan. I sivilombudslagen föreskrivs att besöksorganet ska ha de befogenheter som anges i artikel 19 och 20 i Opcat. Vissa av dess befogenheter räknas också upp i lagen. Vidare anges att ansvariga myndigheter ska behandla de rekom- mendationer som ombudsmannen lämnat i rollen som förebyggande meka- nism och inleda en dialog med ombudsmannen om möjliga genomförande- (Se 17 § andra stycket och 18 § andra stycket sivilombudslagen). 649 Se justitieombudsmans berättelse , s. 85–87. vidare att mot tortyr bl.a. rekommenderat att stärker det nationella besöksorganet med tillräckliga resurser för att organet ska kunna sköta sin uppgift själv- ständigt och effektivt samt att man överväger möjligheten att inrätta en separat enhet för uppgiften i anslutning till justitieombudsmannen. 650 Se Ombudsmands beretning 2019, s. 61. 651 Se 7 § lov om Ombudsmand och Forslag til Lov om ændring af lov om Ombudsmand (2008/1 LSF 213). Kommitténs förslag: Av regleringen i JO-instruktionen ska tydligt framgå att ombudsmännen har i uppdrag att fullgöra de uppgifter som ett nationellt besöksorgan har. Kommitténs bedömning: Det finns inte anledning att föreslå författningsändringar i övrigt för att åtaganden enligt Opcat ska vara uppfyllda. Vissa grundläggande likheter och skillnader mellan Opcat-verksamheten och JO:s tillsynsuppdrag JO har ett författningsreglerat uppdrag som nationellt besöksorgan enligt Opcat. Som framgår av redovisningen i avsnitt 6.5.2 var bedömningen före författningsregleringen att de tillsynsuppdrag som JO och JK hade vara tillräckliga för att åtaganden i fråga om nationella besöksorgan skulle vara uppfyllda. Som Opcat-uppdraget är utformat i JO-instruktionen fullgör JO ”de upp- gifter som ankommer på ett nationellt besöksorgan” enligt Opcat. Ledning för vad uppdraget innebär får därför hämtas från protokollet. Likheterna mellan tillsynsuppdraget och Opcat-verksamheten är bety- dande. JO ska inom ramen för respektive uppdrag granska relationen mellan den offentliga makten och enskilda och se till att lagar och skyldigheter följs. I detta ingår att beakta att de regelverk om mänskliga rättigheter som anslutit sig till och ratificerat följs. Uppdragen förutsätter inhämtande av information och inspektionsbesök vid olika inrättningar. Vad som fram- kommit kan leda till uttalanden från JO och även framställningar om ändringar i gällande eller föreslagen lagstiftning. Opcat-verksamheten bedrivs också med stöd av samma föreskrifter om befogenheter m.m. som tillsynsverksam- heten. Genom sitt tillsynsuppdrag utgör JO en garant för den enskildes rätts- säkerhet. Detta uppnås bl.a. genom den granskning som JO genomför utifrån klagomål och som kan medföra kritik eller, för en befattningshavare, mer ingripande åtgärder. Genom denna rättsvårdande funktion verkar JO också för ett välfungerande rättssystem i samhället, med en god förvaltningspraxis, vilket i sig kan medföra en stärkt rättssäkerhet för enskilda. Bortsett från JO:s roll som remissinstans under beredningsförfarandet inom lagstiftningsprocessen verkar JO i sitt tillsynsuppdrag till stor del på före- kommen anledning, dvs. utifrån inträffade händelser som framkommit bl.a. i klagomål och vid inspektioner. Uppdraget som nationellt besöksorgan har en mer uttalat proaktiv karaktär, vilket också framgår av den alternativa benäm- ningen för organet, nationell förebyggande mekanism. Besöken på inrätt- ningar där personer hålls frihetsberövade liknar förvisso till sin funktion de inspektioner som JO genomför inom ramen för sitt tillsynsuppdrag. Det uttalade syftet för besöksorganet är dock att förstärka skyddet för den omhändertagne och att förebygga tortyr m.m. Syftet är således inte i första hand att ingripa mot begångna fel utan att verka för att de över huvud taget inte uppkommer eller – i förekommande fall – att de inte upprepas. JO genomför som nationellt besöksorgan exempelvis dialogmöten med institu- tioner och myndigheter som håller personer frihetsberövade men även med andra tillsynsmyndigheter, för att därigenom verka för att sådan behandling som protokollet är avsett att förebygga inte uppkommer. Som framgått i avsnitt 6.5.3 kan missförhållanden som framkommit vid Opcat-inspektioner leda till att JO inleder initiativärenden inom ramen för sitt traditionella tillsynsuppdrag. I Opcat-verksamheten kan vidare andra bedömningar än rent rättsliga förekomma, t.ex. hur frihetsberövande påverkar den intagnes hälsa. Enligt protokollet ska det nationella besöksorganet ha den kompetens och det yrkes- kunnande som krävs (artikel 18.2). Vid finns därför numera expertis inom medicin och psykologi. Ytterligare en skillnad mellan uppdraget som nationellt besöksorgan och JO:s tillsynsuppdrag är att Opcat förutsätter att besöksorganets inspektioner är regelbundna (jfr artikel 19 a). I fråga om inspektionsverksamheten inom ramen för tillsynsuppdraget väljer JO i stället helt fritt i vilken omfattning inspek- tioner ska göras och vilka tillsynsobjekt som ska granskas. Enligt mot tortyrs riktlinjer för de nationella besöks- organen ska besöksplanen omfatta alla platser där personer hålls frihetsberövade.652 Det framgår dock inte av Opcat hur frekvent besök ska genomföras. Inte heller framgår det vad som ska bedömas utgöra tillräckliga resurser. Enligt riktlinjerna ska besöken vara tillräckligt frekventa för att de ska bidra effektivt till det förebyggande arbetet. I finns drygt 320 institutioner av olika slag där personer hålls frihetsberövade. Eftersom alla dessa borde besökas enligt underkommitténs riktlinjer kommer ett besök på respektive institution, med den nuvarande besöksfrekvensen, att kunna äga rum cirka . Det bör dock beaktas att det kan förekomma behov av återbesök och att vissa institutioner kan behöva inspekteras mer frekvent, med den följden att vissa andra institutioner besöks mer sällan än . för förebyggande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning bedömde efter ett besök i att Opcat-enheten var underbemannad för sin uppgift. Enheten har utökats med såväl handläggare som expertis inom medicin och psykologi. Antalet genomförda besök har vidare ökat markant. De förändringar som har 652Se artikel 33 i för förebyggande av tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffnings riktlinjer för nationella förebyggande mekanismer (publicerade ). genomförts framstår som tillräckliga för att åtaganden i fråga om besökens regelbundenhet och besöksorganets resurser ska anses vara upp- fyllda. Detta ställningstagande kan givetvis behöva omvärderas utifrån fram- tida utvärderingar av de förändringar som skett under senare år.653 I Opcat finns vissa åtaganden för staterna vid inrättandet av nationella besöks- organ, bl.a. vad gäller organens oberoende, resurser och sammansättning. Även Parisprinciperna, som medlemsstaterna enligt Opcat ska ge vederbörlig hänsyn vid inrättande av nationella besöksorgan, och innehåller riktlinjer som kan vara relevanta vid utformningen av nationella besöksorgan. Vid jämförelser mellan JO:s Opcat-verksamhet och vad som anges i de internationella rekommendationerna bör det beaktas att rekommendationerna inte är bindande och att de medger att staterna vid tillämpningen beaktar sina nationella förutsättningar. Vissa principer är vidare inte alltid relevanta för Opcat-verksamheten. Ett exempel på att det funnits behov av att göra sådana anpassningar är utformningen av JO som nationellt besöksorgan. I Paris- principerna, som i första hand avser en sådan nationell liga rättigheter som inrättades i (se avsnitt 3.5.4), anges att institutionen ska bestå av medlemmar som utses på ett sätt som garanterar en bred representation, antingen direkt eller indirekt, av frivillig- organisationer som ansvarar bl.a. för frågor som rör mänskliga rättigheter samt fackföreningar och yrkesföreningar, olika filosofiska och religiösa inrikt- ningar m.fl. Denna riktlinje torde inte kunna anses fullt ut beaktad genom valet av JO som nationellt besöksorgan. Principen om organets sammansättning är således en sådan riktlinje som är svår att tillämpa på svenska förhållanden när JO utgör det nationella besöksorganet. bör det noteras att det i förutsätts att en ombudsman även kan vara nationellt besöksorgan samt att ombudsmannainstitutionerna i , och också är nationella besöksorgan. I fråga om utformningen av Opcat-verksamheten kan det konstateras att det är chefsJO som, efter samråd med övriga ombudsmän, i arbetsordningen ska meddela bestämmelser om bl.a. den interna organiseringen av verksamheten och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen. Det är också chefsJO som för arbetet inom ombudsmannaexpeditionen meddelar de råd och anvisningar som behövs utöver vad som föreskrivs i JO-instruktionen och arbetsordningen. I organisationsfrågor av större vikt ska chefsJO samråda med . (Se nuvarande 12 och 14 §§ JO-instruktionen.) 653Med anledning av frågor som mot tortyr hade ställt redovisade i sin åttonde periodiska rapport till kommittén vilka åtgärder som vidtagits i fråga om bl.a. tillgängliga resurser för ombudsmännen som nationellt besöksorgan. Frågan om de till- gängliga resurserna berördes inte av kommittén i dess sammanfattande observationer över rapporten. (Se åttonde periodiska rapport till mot tortyr [2018] och kommitténs dokument Concluding observations on the eighth periodic report of , antaget av kommittén vid dess sjuttioandra session (–). följer att det i första hand får anses vara en uppgift för chefsJO att avgöra hur JO ska organisera Opcat-verksamheten, vilka arbetsformer som är lämpliga och hur JO vid planeringen ska samordna de olika delarna av sin verksamhet. Det är då naturligtvis av vikt att JO ges de förutsättningar och verktyg som behövs för att organisera verksamheten och genomföra uppdraget på ett sätt som inom de givna ramarna uppfyller de riktlinjer som finns. Det kan i sammanhanget noteras att det hos JO, sedan det bl.a. i intern- revisionens rapport framförts behov av vissa verksamhetsförändringar, har skett förändringar i bl.a. arbetsordningen och redovisningen av Opcat-verk- samheten. Sammantaget saknas det anledning för kommittén att lämna förslag om utformningen av Opcat-verksamheten. I Opcat anges att staterna ska garantera såväl de nationella besöksorganens funktionella oberoende som deras personals oberoende (artikel 18.1). Även i IOI:s riktlinjer framhålls att ett nationellt besöksorgan ska vara oberoende. I riktlinjerna anges vidare att en ombudsmannainstitution som också är ett nationellt besöksorgan måste ha en tydlig avgränsning mellan de respektive funktionerna. Också i underkommitténs riktlinjer, i den del de riktar sig till de nationella besöksorganen, finns rekommendationer om att de besöksorgan som även har andra funktioner bör bedriva besöksverksamheten inom en egen enhet eller avdelning.654 Som framgår av redogörelsen i avsnitt 5 åtnjuter JO långtgående själv- ständighet och institutionellt oberoende i den svenska rättsordningen. JO är en myndighet under och lyder således inte under regeringen eller något annat organ som, efter vad som är av intresse, är ansvarigt för de platser där personer hålls frihetsberövade. Ombudsmännen väljs av för en bestämd mandatperiod och kan entledigas endast under vissa förutsättningar. JO föreslår i princip sin egen budget och anställer sin egen personal. Grunderna för JO:s verksamhet och befogenheter anges i både grundlag, semikonstitutionell lag och annan lagstiftning. Genom att bestämma att JO ska utgöra nationellt besöksorgan har således gett uppdraget till ett av sina kontrollorgan som i hög utsträckning är funktionellt oberoende. Ombuds- männen svarar, som bekant, enbart inför och . Det kan noteras att Opcat-verksamheten vid JO organiserats på så sätt att en särskild enhet hos JO bedriver verksamheten, under inseende av och ansvar inför vederbörande ombudsman och där ombudsmännen fattar nödvändiga beslut. Riktlinjer för Opcat-enhetens verksamhet och plan för inspektions- verksamheten beslutas av chefsJO. Verksamheten har en egen ärendeserie och enhetens rapporter publiceras separat. Även om samordning och samarbeten 654Med anledning av att verksamheten vid det finländska nationella besöksorganet integrerats i justitieombudsmannens kansli i övrigt har mot tortyr rekommenderat att möjligheten att inrätta en separat enhet för Opcat-verksamheten övervägs (se justitieombudsmans berättelse s. 86). sker med JO:s tillsynsverksamhet i övrigt och förhållanden som framkommit vid Opcat-enhetens besök kan leda till att JO inleder initiativärenden framstår den nuvarande Opcat-verksamheten som avskild från JO:s verksamhet i övrigt, i den utsträckning som förutsätts enligt Opcat. Den nuvarande organisationen torde i det avseendet således vara i linje med de redovisade rekommenda- tionerna. Genom den nuvarande ordningen framstår det sammantaget som att JO kan verka som nationellt besöksorgan med tillräckligt stort oberoende för att internationella åtaganden ska vara uppfyllda. Det saknas därför anledning att föreslå ändringar i denna del. Enligt artikel 18.2 i Opcat ska staterna bl.a. vidta alla nödvändiga åtgärder för att tillgodose att de sakkunniga i det nationella besöksorganet har den kom- petens och det yrkeskunnande som krävs. För att möjliggöra detta krävs att uppdragsgivaren tillför tillräckligt med resurser. Efter besöket av för förebyggande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning 2015 har ytterligare resurser tillförts JO för att möjliggöra en förstärkning av Opcat-enheten. Enheten har utökats med fler handläggare och experter. Vid enheten finns nu sakkunniga inom juridik, medicin och psykologi. Det har inte framkommit att det finns någon brist på kompetens vid enheten. I den finländska författningen för ombudsmannen anges att ombudsmannen i sin Opcat-verksamhet får anlita sakkunniga. I anges i 19 § sivil- ombudslagen att Sivilombudet ska ha en rådgivande kommitté för arbetet som förebyggande mekanism. I genomförs uppdraget som nationellt besöksorgan i sig i samarbete med andra organ som bistår med medicinsk och människorättslig expertis. Formerna för inhämtande av expertkunskap har således en tydligare utformning i dessa nordiska länder. För svensk del finns det inte några hinder för att JO knyter experter till Opcat-enheten, antingen som anställda eller som uppdragstagare. Som sådana torde de ingå i verksamheten ur bl.a. ett offentlighets- och sekretessperspektiv (se 2 kap. 1 § OSL). Det är därför inte nödvändigt att särskilt reglera att JO i sin Opcat-verksamhet får eller ska anlita sakkunniga vid utförande av upp- draget. Som redan nämnts utför JO uppdraget som nationellt besöksorgan med stöd av de befogenheter som JO har i tillsynsuppdraget, dvs. de befogenheter som föreskrivs i regeringsformen och JO-instruktionen. Opcat ställer inte några krav på att det nationella besöksorganets befogen- heter ska särregleras. Som framgår av redovisningen ovan av förhållandena i de nordiska länderna i avsnitt 6.5.4 har i bestämmelser om utförandet av Opcat-uppdraget införts som ett eget kapitel i lagen om justitie- ombudsman. I fråga om befogenheter anges i kapitlet vissa särskilda sådana för Opcat-uppdragets utförande; i övrigt hänvisas till de befogenheter som ombudsmannen har som laglighetsövervakare. har valt att låta ombudsmannen utföra sitt uppdrag som nationellt besöksorgan med stöd av samma befogenheter som ombudsmannen har i sitt vanliga tillsynsuppdrag, vilka vid behov kompletterats för att Opcat-uppdraget ska kunna genomföras. I hänvisas i sivilombudslagen i stället till de befogenheter som anges i vissa artiklar i Opcat. Den fråga som uppkommer för del är om det finns några hinder mot eller nackdelar med att JO är hänvisad till att använda de befogenheter m.m.som han eller hon har i tillsynsuppdraget för att utföra uppdraget som nationellt besöksorgan. Lagstiftarens bedömning var tidigare att JO:s tillsynsuppdrag i sig upp- fyllde de åtaganden som gjort vid anslutningen till Opcat. Tillsyns- uppdraget bedömdes således omfatta även de uppgifter som det nationella besöksorganet skulle utföra. Någon särreglering bedömdes därför inte vara nödvändig. (Se avsnitt 6.5.2.) Som anförts tidigare är JO:s uppdrag och verksamhet som nationellt besöksorgan så nära knutet till JO:s tillsynsverksamhet att det vid tillämpning av förvaltningslagen bör anses utgöra en del av detsamma (se avsnitt 5.5.3.1). Uppdraget är intaget i nuvarande 5 a § JO-instruktionen. Bestämmelsen är beskrivande snarare än befallande, vilket skulle kunna tas till intäkt för att uppdraget är en del av det tillsynsuppdrag som lagstiftaren lämnat till JO i regeringsformen (jfr 13 kap. 6 § första stycket RF). Varken grundlags- regleringen eller regleringen i JO-instruktionen begränsar JO:s befogenheter till JO:s traditionella tillsynsuppdrag. Vid dessa förhållanden framstår det inte som nödvändigt att reglera de befogenheter m.m. som kan vara nödvändiga för att utföra Opcat-uppdraget särskilt. Det kan emellertid övervägas om det inte tydligare borde framgå av JO-instruktionen att uppdraget också har sin grund i denna. Inte heller ett sådant förtydligande medför ett behov av en särreglering av uppdraget i övrigt. En fråga som dock uppkommer är om JO:s befogenheter behöver kom- pletteras för att uppdraget som nationellt besöksorgan ska kunna genomföras. Denna frågeställning behandlas i det följande. En grundläggande förutsättning för att JO ska kunna utföra uppdraget som nationellt besöksorgan är att den institution där enskilda kan hållas frihets- berövade står under JO:s tillsyn. Enligt Opcat ska staterna tillåta besök på varje plats under sin jurisdiktion eller kontroll där personer är eller kan hållas frihetsberövade. Med frihetsberövande avses i protokollet ”varje form av kvarhållande, fängslande eller placering av en person i ett offentligt eller privat