urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Besluten i remitterade ärenden fattas alltid av en justitieombudsman och har i allt väsentligt likadan utformning, oavsett vilken av ombudsmännen som fattat dem. Sålunda följer besluten i huvudsak samma struktur och innehåller vanligen huvudrubrikerna Bakgrund, Anmälan, Utredning, Rättslig reglering och Bedömning. Ett beslut i ett remitterat ärende inleds regelmässigt med en beskrivning av anmälan och andra bakgrundsupplysningar. Därefter redovisas den utredning som genomförts hos JO och även utredningens resultat. Om den myndighet eller befattningshavare som anmälts har yttrat sig återges eller refereras yttrandet. I den mån anmälaren har kommenterat yttrandet kan detta noteras, liksom det fallet att anmälaren har beretts tillfälle att yttra sig men inte hört av sig. Anmälan och utredningsunderlaget läggs sedan till grund för en beskriv- ning av rättsläget. I första hand återges innehållet i aktuella författningar, men även förarbetsuttalanden, prejudikat, doktrin och praxis från JO kan redovisas vid behov. Avslutningsvis redogör ombudsmannen för sin bedömning av det som anmälts med utgångspunkt i utredningen och den rättsliga regleringen. Enligt 6 § första stycket JO-instruktionen får en justitieombudsman i sitt beslut uttala sig om huruvida en åtgärd av en myndighet eller befattnings- havare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig samt göra sådana uttalanden som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning. Ombudsmännens bedömning i ett remitterat ärende behöver alltså inte vara begränsad till frågan om en lagöverträdelse har skett utan kan även omfatta utpräglade lämplighetsfrågor.833 Vissa beslut, exempelvis beslut som innefattar kritik eller innehåller principiella uttalanden, inleds med en sammanfattning där beslutet i korthet redovisas. Sammanfattningen utgör inte en del av det formella beslutet, utan den ger en överblick av huvudfrågorna i beslutet. I avsaknad av uttryckliga formkrav har ombudsmännen alltså en betydande frihet att utforma sina bedömningar och beslut efter eget tycke. Eftersom besluten inte fattas på vägnar skrivs de i jag-form, vilket är ett ytterligare uttryck för ombudsmannauppdragets personliga karaktär. Beslut i remitterade ärenden undertecknas av justitieombudsmannen. De kontrasigneras regelmässigt av handläggaren, som därigenom manifesterar sitt 833Se Ekroth (2001) s. 176. medansvar för att beslutet vilar på en fullgod utredning och att dess underlag även i övrigt är korrekt.834 svarar ensam för bedöm- ningen. Kritikbeslut efter utredning utan skriftlig kommunikation Om den anmälda händelsen är enkel att utreda och felet framstår som en mindre allvarlig engångsföreteelse kan ett särskilt förenklat förfarande tillämpas hos JO. Denna handläggningsform används enbart vid mindre allvarliga fel, där sakomständigheterna enkelt kunnat fastställas, oftast genom att de klart framgår av den ingivna dokumentationen. Ett kritikbeslut enligt ett sådant förenklat förfarande grundas på en utredning utan skriftlig kommunika- tion. Kritikbeslutet har alltså inte föregåtts av någon remiss, utan endast av ett telefonsamtal med en myndighetsrepresentant i chefsställning. Under den utredning som görs per telefon tillfrågas den ansvarige befattningshavaren – som alltså inte får vara en underordnad tjänsteman – om ärendet och under- rättas om att det som framkommer kan föranleda kritik från JO:s sida. En tjänsteanteckning upprättas och används sedan som beslutsunderlag. Förfarandet används inte om myndigheten önskar yttra sig skriftligt.835 I de ärenden som blir föremål för utredning hos JO varierar omfattningen av utredningen kraftigt. Vissa ärenden kan vara klara för avgörande efter en enklare rättslig analys, medan andra kan föranleda genomgång av ett omfattande material och flera omgångar av remisser till berörda myndigheter och befattningshavare. Av det följer att en del ärenden kan avslutas ganska omgående medan andra kan pågå under lång tid.836 På anges att en större utredning tar normalt cirka sex–beroende på hur komplicerat ärendet är, medan en mindre utredning tar cirka en–till beslut. Enligt var målet för de remitterade ärendena att skulle ha en handläggningstid som understeg och skulle ha en handläggningstid som understeg 18 månader. I årsredovisningen anges att av de remitterade ärenden som avgjordes hade en handläggningstid som understeg . Målen hade alltså inte nåtts. När det gäller avskrivningsärenden var målet att skulle vara avslutade från det att ärendet kom in. Av de ärenden som skrevs av utan utredning eller efter en s.k. liten utredning avslutades från det att ärendet kom in. Enligt årsredovisningen hade alltså det målet nåtts. Enligt verksamhetsplanen skulle ärenden som rör långa handlägg- ningstider hos myndigheterna och myndigheternas hantering av utlämnande- 834Se Axberger (2014) s. 82. 835Se Axberger (2014) s. 79. 836Se Axberger (2014) s. 78. frågor prioriteras, särskilt om klagomålet rörde en ännu inte vidtagen åtgärd. I årsredovisningen anges att JO har haft ett arbetssätt där sådana ärenden, inom de flesta ärendegrupper, handläggs med förtur. Inom vissa ärendegrupper rör dock majoriteten av klagomålen långsam handlägg- ning, vilket i praktiken omöjliggör prioritering av samtliga sådana ärenden . Enligt uppgifterna i årsredovisningen gör JO därför bedömningen att denna målsättning har uppfyllts inom de flesta ärendegrupperna, dvs. Det förekommer att JO:s beslut föranleder en skrivelse från anmälaren med kommentarer, nya uppgifter, önskemål om förnyad prövning eller med kritiska synpunkter mot beslutet. Sådana s.k. efterskrifter kan hanteras av den som handlagt ärendet, allt efter de rutiner den enskilde ombudsmannen tillämpar. Det ankommer på handläggaren att ta ställning till om skriften ska betraktas som en inlaga i det avslutade ärendet eller som en ny anmälan. Efter en tids tjänstgöring kan en föredragande få delegation att fatta beslut om efterskrifter (se 8 § första stycket arbetsordningen). I annat fall lämnas efterskriften till byråchefen med ett åtgärdsförslag. Om de omständigheter som anförs är desamma som framförts i ärendet beslutas som regel att någon ytterligare åtgärd inte ska vidtas. föranleder alltså i ett sådant fall inte någon annan åtgärd än att anmälaren meddelas att JO:s beslut står fast. Eftersom JO:s beslut inte vinner laga kraft kan emellertid ett ärende i och för sig återupptas om något nytt tillkommer, som påtagligt förändrar underlaget för den ursprungliga bedömningen. Enligt JO:s ska anmälaren vid första efterskriften som huvudregel underrättas om att efterskriften inte föranlett någon åtgärd hos JO. Om de omständigheter som anförs inte är desamma som i det avslutade ärendet betraktas skriften normalt som en ny anmälan och ett nytt ärende läggs upp. I tveksamma fall diskuterar handläggaren frågan om det ska läggas upp ett nytt ärende eller inte med byråchefen. Vid behov sker samråd med JO. Enligt ärendehandläggningshandboken ska efterskriften visas för en ombudsman om anmälaren riktar sig direkt till honom eller henne. Om efter- skriften är ställd till en tidigare ombudsman eller en ställföreträdande ombuds- man som inte är på plats visas efterskriften för den ordinarie ombudsmannen. Ombudsmannen markerar att han eller hon har tagit del av efterskriften. I de fall beslutet i tillsynsärendet fattats av byråchefen bör ombudsmannen få del av efterskriften. Utmaningar i tillämpade arbetssätt till följd av coronapandemin Fram till coronapandemins utbrott var JO:s policy att med- arbetarna tilläts arbeta hemifrån endast i undantagsfall. Således förutsattes medarbetarna utföra sina arbetsuppgifter företrädesvis i . min medförde dock i viss utsträckning ändrade förutsättningar för JO:s verk- samhet, däribland klagomålshanteringen. I JO:s årsredovisning anges att påverkan på JO:s verksamhet av coronapandemin har varit särskilt tydlig i fråga om bl.a. remitterade ärenden, delvis på grund av att JO:s digitaliseringsnivå medförde vissa utmaningar i hanteringen av klagomålsärendena. I de remitterade ärendena är t.ex. inlånade handlingar, som efter avslutad granskning returneras till den granskade myndigheten, i regel inte inskannade i JO:s ärendehanteringssystem. Med- arbetarna hade därför, av informationssäkerhetsskäl, behövt vara på plats i för att arbeta med dessa ärenden. En konsekvens av att med- arbetarna huvudsakligen behövde arbeta hemifrån under pandemin blev därmed att effektiviteten sjönk avsevärt i arbetet med de remitterade ärendena. Enligt JO:s årsredovisning noterades att de remitterade ärendena inte kunde handläggas lika effektivt som tidigare hos JO. Flera ombudsmän valde därvid att remittera något färre ärenden, i syfte att i så hög grad som möjligt avsluta redan remitterade ärenden inom godtagbara handläggningstider. Sammanlagt remitterades färre ärenden, men trots detta ökade antalet äldre remitterade ärenden i balans . Vissa åtgärder för att möta den ökande tillströmningen av klagomålsärenden m.m. kom det in fler klagomålsärenden till JO än . Enligt JO:s årsredovisning låg tyngdpunkten i verksamheten fort- satt på hanteringen av inkomna klagomålsärenden. Att klagomålshanteringen tar merparten av JO:s resurser i anspråk är inte någon ny företeelse och är en konsekvens bl.a. av att har uttalat att JO bör prioritera klagomålshandläggningen framför inspektionsverksamheten (se avsnitt 7.2.3). Det har i doktrinen anförts att det stora antalet klagomålsärenden får tydliga negativa konsekvenser för JO:s verksamhet. Sålunda gör tidigare chefsJO vissa uttalanden om bl.a. JO:s klagomålshantering i sin uppsats – en blick mot framtiden, som publicerades i fest- skriften JO – Lagarnas väktare.837 Enligt leder den stora ärendetillströmningen när det gäller klago- målsärenden till alltför långa handläggningstider och till att JO i hög grad tvingas att rationalisera handläggningen av de klagomålsärenden som inte tas upp till prövning. lyfter också fram att utvecklingen innebär att inspektioner inte kan komma till stånd i den utsträckning som vore önskvärd och att det stora antalet klagomål kan utgöra en återhållande faktor för justitie- ombudsmännen i fråga om att inleda granskningar på eget initiativ. framhåller även att utrymmet för att utveckla ombudsmännens arbetsmetoder 837 Se (2009) s. 280 f. Det kan i sammanhanget noteras att antalet nyregistrerade klagomålsärenden hos JO under /09 uppgick till ca 7 000 ärenden, att jämföras med ca 9 600 nyregistrerade klagomålsärenden under /20. eller att pröva nya sådana blir mer begränsat om verksamheten helt domineras Enligt kan det grundläggande problemet – att antalet klagomål ökar medan JO:s personella resurser knappast kan öka i samma omfattning – angripas endast genom åtgärder som kan minska tillflödet av klagomål eller genom att JO får möjlighet att arbeta ännu mer effektivt med de anmälningar som kommer in till . I frågan om det är möjligt att begränsa inflödet av klagomål till JO konstaterar att det är av betydelse i vilken utsträckning en enskild kan vända sig till exempelvis ett ordinärt tillsynsorgan eller till ett annat granskningsorgan av mer extraordinärt slag med sin anmälan. möjligheten att vända sig till ett ordinärt tillsynsorgan naturligtvis förutsätter att det finns ett sådant tillsynsorgan att tillgå. Enligt är det ur ett medborgarperspektiv inte godtagbart att JO med sitt uppdrag som extra- ordinärt tillsynsorgan, vid sidan av det likaledes extraordinära tillsynsorganet JK, i praktiken är det enda fungerande tillsynsorganet på viktiga områden för I sammanhanget nämner han som exempel tillsynen på När det sedan gäller möjligheten för enskilda att vända sig till ett annat granskningsorgan av mer extraordinärt slag med sin anmälan konstaterar att JK:s verksamhet knappast i någon nämnvärd utsträckning kan begränsa tillflödet av klagomål hos JO, eftersom JK tar en mer begränsad befattning med klagomål från enskilda än vad JO gör.838 I frågan om det är möjligt att effektivisera handläggningen av klagomåls- ärendena lyfter fram handläggningen av de ärenden i vilka klagomålen resulterar i att den enskilde får beskedet att JO inte finner skäl att utreda ärendet vidare eller att uttala sig i saken. Han noterar att hur dessa ärenden hanteras i stor utsträckning påverkar vilket utrymme som finns för att pröva de mer komplicerade ärenden som kommer att leda fram till ett kritiskt och vägledande uttalande från JO:s sida. Han nämner två möjliga inslag i en mer Det ena inslaget skulle enligt vara att förändra rekryteringen av föredraganden för att kunna koncentrera insatser av före- draganden med domarkompetens till de ärenden som fordrar sådan kompetens. Det andra inslaget avser möjligheten till delegation, vilket saknades vid den tidpunkt då framförde sina synpunkter om detta. Genom ändringen i JO- instruktionen infördes emellertid den delegationsmöjlighet för justitie- ombudsmännen som alltjämt gäller (se avsnitt 3.5.1). En effektivisering av delvis annat slag kunde enligt bestå i att koncentrera ämbetets insatser på klagomål som gäller aktuella händelser. 20 § JO-instruktionen följer att ombudsmännen inte bör utreda förhållanden som ligger , om det inte finns särskilda skäl. 838 Av regleringen i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn och förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern följer att JK har en mer begränsad tillsyn än Sålunda ska ett klagomål prövas av JK endast om frågans beskaffenhet ger JK anledning att ta upp saken till prövning. På uttrycks detta så att JK har en mer övergripande tillsyn som främst är inriktad på att upptäcka systematiska fel i den offentliga noterar att i vissa länder är . Han framhåller att ombudsmännen har en diskretionär rätt att avgöra vad som bör tas upp till prövning och att det förekommer att ärenden som är äldre än tas upp till prövning. anför att det inte kan uteslutas att den ökande klagomålstillströmningen kan ge ombudsmännen anledning att i högre grad koncentrera sin prövning till mer aktuella händelser. Han hävdar att det knappast finns någon anledning att befara att en sådan koncentration från JO:s sida skulle kunna medföra att ”allvarliga fel av något äldre datum förblir obeivrade”. I sina avslutande synpunkter framhåller att det måste bli möjligt för JO att disponera sina resurser så att även mer omfattande granskningar av viktiga samhällsfunktioner kan genomföras tillräckligt snabbt och effektivt, oavsett om det gäller en avgränsad fråga eller en mer övergripande studie av ett sammansatt problemområde. Det är då enligt av särskild vikt att det finns välfungerande ordinära tillsynsorgan inom flertalet centrala områden för myndighetsutövning. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 3.5.1 föreslog i en skrivelse till att en utredning skulle tillsättas med uppdrag att föreslå de ändringar i JO-instruktionen som krävdes för att möjliggöra en anpassning av JO:s handläggnings- och beslutsformer till den ökade till- strömningen av klagomål. JO-utredning tillsattes mot denna bak- grund. En utgångspunkt för utredningen var alltså den växande arbetsbördan för ombudsmännen och för hela organisationen på grund av den fortgående ökningen av antalet klagomålsärenden. Utredningen konstaterade att det inte fanns något som tydde på att tillströmningen skulle minska eller ens stabiliseras på den dåvarande nivån. Vidare noterade utredningen att det var ett mer eller mindre förhållande att ambitionerna när det gällde inspektioner inte hade kunnat fullföljas.839 Enligt utredningen var den åtgärd som på skulle kunna medverka till en minskning av tillströmningen av klagomålsärenden hos JO en förbättring av den statliga och kommunala tillsynen på många områden, dvs. generella åtgärder på tillsynsområdet och införande av rättslig tillsyn. Utredningen fann vidare att de åtgärder som tidigare hade vidtagits – och som innebar att organisationens resurser hade ökats genom att fler ombudsmän tillsatts, de ställföreträdande ombudsmännen utnyttjats vid vakanser, semestrar och annan längre frånvaro samt att antalet handläggare ökats – inte kunde användas ytterligare. Mot denna bakgrund föreslog utredningen att det skulle införas en reglering i JO-instruktionen som gav viss delegationsmöjlighet för justitieombudsmännen. Som framgår av avsnitt 3.5.1 kom den bestämmelse om delegationsmöjlighet som sedermera infördes i 22 § femte stycket JO-instruktionen att utformas enligt en delvis annan modell än den som utredningen hade föreslagit. Delegationsmöjligheten är tydligt avgränsad. Den omfattar inte beslut som innehåller kritik eller vägledande uttalanden, vilket alltså är förbehållet JO själv. Den får inte heller användas när en myndighet eller tjänsteman på anmodan lämnat upplysningar 2009/10:RS5 s. 31. eller yttrat sig skriftligen, dvs. i remitterade ärenden. Även andra åtgärder förutsätter beslut av ombudsmannen själv, t.ex. möjligheten att göra fram- ställning till eller regeringen, inleda förundersökning, väcka åtal, vidta disciplinära åtgärder och överlämna en anmälan till annan myndighet. För att utöva sin tillsyn har justitieombudsmännen möjlighet att bl.a. genom- föra inspektioner (se 5 § första stycket JO-instruktionen). Som framgår av redogörelsen i avsnitt 7.2.3 har inspektionsverksamhetens viktiga funktion för fullgörandet av JO:s tillsyn framhållits i olika sammanhang, bl.a. vid tidigare översyner av . En återkommande, central frågeställning har därvid varit avvägningen mellan å ena sidan klagomålsprövningen och å andra sidan inspektionsverksamheten. Vikten av JO:s inspektionsverksamhet har betonats även i olika uttalanden i doktrinen. Det har därvid framhållits bl.a. att det är under inspektioner som JO har förutsättningar att upptäcka väsentliga och mer systematiska fel.840 chefsJO har sammanfattat betydelsen av JO:s inspektioner enligt följande.841 JO:s inspektioner är värdefulla från flera synpunkter. De ger ombuds- mannen och hans eller hennes medarbetare värdefulla insikter i myndig- heternas faktiska verksamhet. Eftersom iakttagelserna vid en inspektion redovisas i ett protokoll som alltid blir offentligt kan också medborgare och beslutsfattare få sådana insikter. Inspektionerna förser vidare myndig- hetschefer och andra anställda med en genomlysning av den egna verksamheten som kan ligga till grund för ett nödvändigt förändrings- arbete. Slutligen, inspektioner har – åtminstone om de bedrivs med någon regelbundenhet – en preventiv verkan. Det bör rimligen vara en myndig- hetslednings strävan att bedriva verksamheten så att den medför så få anmärkningar som möjligt från JO:s sida efter en genomförd inspektion. JO har uttalat bl.a. att inspektioner bedöms allmänt inom JO som en effektivare och mer ändamålsenlig tillsynsform än vad klagomålsgranskningen generellt sett är. Enligt Axberger är en erfarenhet också att myndigheter som inspekteras inte sällan ser positivt på den genomgång som JO:s besök leder till, liksom på möjligheten att få råd och upplysningar från JO om vilka regler som gäller och hur de ska tillämpas.842 chefsJO har pekat på att inspektionerna – och initiativ föranledda av iakttagelser vid inspektioner (se avsnitt 7.2.7) – ger JO möjlighet att finna systematiska fel i myndigheternas rutiner och brister i lagstiftningen som bör avhjälpas. Också frågor som gäller myndigheternas resurser och sätt att organisera sitt arbete kan uppmärksammas på detta sätt. 840Se Ekroth (2001) s. 194. 841Se (2009) s. 281 f. 842Se Axberger (2014) s. 89. Inspektionerna har enligt också den positiva betydelsen att såväl myndigheter som allmänhet kan se JO i arbete och få bättre förståelse för JO:s verksamhet som JO:s personal får bättre kunskap om myndig- heternas verksamhet och arbetsvillkor.843 I detta avsnitt behandlas den inspektionsverksamhet som bedrivs av respektive justitieombudsman på de fyra tillsynsavdelningarna och som har sin grund i JO:s ursprungliga tillsynsuppdrag enligt regleringen i 5 § JO- instruktionen. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 6.5 bedriver justitie- ombudsmännen en betydande inspektionsverksamhet även inom ramen för , som ett led i genomförandet av uppdraget som nationellt besöksorgan (jfr 5 a § JO-instruktionen). Genomförandet av det uppdraget och den inspektionsverksamhet som genomförs inom Opcat-enheten beskrivs närmare i avsnitt 6.5. Urval av inspektionsobjekt och beslut Som framgår av de statistiska uppgifterna i avsnitt 7.2 har ärendeutvecklingen inneburit en minskning av antalet inspektionsärenden. Inte desto mindre genomförs ett flertal inspektioner och per tillsynsavdelning hos JO. Enligt skulle minst 50 inspektioner, för- delade på de fyra tillsynsavdelningarna och Opcat-enheten, avslutas under . I verksamhetsplanen angavs även att inspektionsärenden skulle vara avslutade efter det att inspektion genomfördes, dock att särskilda skäl kunde föranleda en längre handläggningstid. Av JO:s års- redovisning framgår att dessa verksamhetsmål inte hade uppnåtts. En bidragande orsak till den bristande måluppfyllelsen var coronapandemin som bröt ut . Som redan har framgått, har JO traditionellt genomfört dels inspektioner på förekommen anledning – exempelvis med anledning av omständigheter som framkommer i nyhetsflödet, i ett klagomålsärende eller som uppföljning av ett tidigare beslut – dels rutinmässiga inspektioner. Det har även förekommit att JO har gjort mer systematiska undersökningar, s.k. projektverksamhet. I JO:s anges att inspektionsarbetet bör ha en långsiktig inriktning, men att inspektioner också kan genomföras på förekommen anledning. Det är den enskilde justitieombudsmannen som fattar beslut om inspektionsobjekt. Ombudsmannen måste emellertid samråda med chefsJO om de inspektioner som han eller hon avser att genomföra (se 5 § andra stycket JO-instruktionen). Det har i doktrinen anförts att bestämmelsen om samrådsplikt inte torde innebära något annat än att chefsJO som ytterst ansvarig för ekonomi ska ha en möjlighet att bedöma om 843Se (2005) s. 96. inspektionsplanerna är förenliga med den aktuella budgetsituationen.844 Enligt uttalanden i förarbetena är denna bestämmelse i första hand avsedd att under- lätta samordningen av arbetet inom JO-ämbetet.845 Enligt ärendehandläggningshandboken ska beslutet om inspektion doku- menteras i en särskilt upprättad handling eller i förordnandet till den tjänste- man som ska leda inspektionen. Sålunda kan såväl byråchefer som före- draganden få verkställa inspektion på uppdrag av vederbörande ombudsman, dock utan rätt att vid denna framställa anmärkningar eller göra kritiska uttalanden (se 7 § andra stycket och 8 § första stycket arbetsordningen). Av beslutet om inspektion ska framgå att samråd med chefsJO har ägt rum. Ärendet fördelas sedan till den föredragande som utsetts till protokollförare. Det arbetssätt som traditionellt har tillämpats vid genomförandet av JO:s inspektioner har bestått i tre huvudsakliga delmoment; förarbete, genom- förande av inspektionen hos tillsynsobjektet och efterarbete. De olika arbets- momenten kan i korthet beskrivas enligt följande. Det första momentet utgörs av det förarbete som en inspektion kräver. Inspektionen förbereds i regel genom att de medarbetare hos JO som ska delta i inspektionen inhämtar viss grundläggande information om inspektions- objektets verksamhet. Det rör sig ofta om att studera relevanta författningar och annat material hänförligt till inspektionsobjektet, såsom regleringsbrev, årsredovisningar, instruktioner eller arbetsordningar. Vidare fastställs inspektionens huvudsakliga inriktning mer i detalj. En tid innan inspektionen ska äga rum underrättas inspektionsobjektet om den förestående inspektionen och ombeds att dels ta fram de handlingar som JO önskar ta del av, dels se till att det finns medarbetare tillgängliga för att besvara frågor från JO under inspektionen. Inspektionsobjekt är skyldiga att efterkomma JO:s begäran (jfr 13 kap. 6 § andra stycket RF).