urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — En spontan undring är självklart om alla uppgifter har hamnat på rätt plats, att chefens resurser används på rätt sätt. Det är påtagligt hur stor del det internationella arbetet och lottningen av ärenden tar av hans arbetsdag. Det finns också mycket som tyder på att viktiga områden inom det personaladministrativa arbetet har försummats till förmån för andra Se SOU 1955:50 s. 115. Se JO:s ärende med dnr ADM 339-2006 s. 7 f. Det är viktigt att även en mindre myndighet med stor uppmärk- samhet sköter frågor som gäller arbetsmiljö, jämställdhet, mångfald m.m. Det borde alltså vara en aktuell och angelägen uppgift för [dåvarande chefsJO, utredningens anm.] att begrunda arbetssituationen för chefen för det administrativa kansliet, särskilt i ljuset av åldrandets obeveklighet och den därmed sinande kraften. En sådan process kan också leda till en nyttig diskussion om ansvar och arbetsuppgifter för cheferna på den personal- och ekonomiadministrativa enheten samt den internationella enheten. Det bör också finnas utrymme för ett kontinuerligt intresse för biblioteksfunktionens framtid och om resurserna på expeditionen är väl avvägda. I studien rekommenderades att det skulle göras ”en ordentlig genomgång av kanslichefens ansvar och arbetsuppgifter”. Det anfördes att av särskilt intresse var om kanslichefens medverkan i tillsynsverksamheten och det inter- nationella arbetet hade rätt omfattning. Vidare förordades en ändring av ordningen för lottning av ärenden. Det anfördes också att myndighetens ledning borde pröva ”om det under kanslichefen bör samlas administrativ personal i syfte att förenkla situationen vid t.ex. ojämn arbetsbelastning”. Den sistnämnda rekommendationen följdes och en särskild funktion för de personaladministrativa frågorna inrättades. Någon översyn av kanslichefs- funktionen genomfördes inte. Den andra organisationsstudien, som utfördes av en extern utredare som hade anlitats av dåvarande chefsJO, innebar en genomlysning av organisation. I uppdraget ingick inte att ge förslag till förändringar.1024 I sin rapport konstaterade utredaren bl.a. att det fanns en organisatorisk och strukturell otydlighet samt en osäkerhet om vem som hade beslutanderätt i olika frågor. Utredaren anförde att detta tillmättes olika stor betydelse av olika personer. Somliga tyckte att det var ett allvarligt och klart besvärande problem, medan andra framstod som mer oberörda. Enligt utredaren fanns det två bilder av , dels den i regel- verket, dels den i verkligheten. Gapet mellan den förutsatta organisationen – i vilken chefsJO och kanslichefen ansvarade för JO:s administration – och den verkliga organisationen – där de fyra tillsynsavdelningarna i stort sett var autonoma – ansågs skapa en administrativ och organisatorisk otydlighet med oklara ansvarsförhållanden. Utredarens rekommendation var att ämbetet antingen skulle anpassa sig till regelverket, vilket bl.a. skulle innebära en betydligt starkare administrativ ställning för chefsJO och kanslichefen, eller se till att regelverket ändrades så att avdelningarna även formellt blev själv- ständiga med tydligt chefsansvar för respektive justitieombudsman. Utredaren illustrerade sina iakttagelser bl.a. genom en beskrivning av rutinerna för anställning av föredragande. Utredaren anförde att det enligt regelverket ankom på kanslichefen att på delegation från chefsJO anställa 1024 Rapport av , organisation – En genomlysning, JO:s ärende med dnr ADM 38-2013. föredragande och att det inte förutsattes någon medverkan från annat håll vid I praktiken genomfördes emellertid i princip hela rekryterings- processen av byråchefer och justitieombudsmannen på respektive tillsyns- I slutet av processen underrättades kanslichefen om vem som skulle anställas, varvid kanslichefen förhandlade om lönen samt ombesörjde annan Utredarens slutsats var alltså att det faktiska förfarandet inte stämde överens med regelverket. I fråga om kanslichefens roll och uppdrag noterade utredaren specifikt att kanslichefen möjligen skulle ha ett särskilt ansvar för uppföljning och att det eventuellt redan följde av gällande regelverk. att det över huvud taget fanns ”ett behov av att göra kanslichefens roll och befogenheter klarare”. Utifrån det som hade kommit fram vid genomlysningen 2013 formulerade dåvarande chefsJO ett antal frågor för det fortsatta arbetet. inom JO fick i uppdrag att arbeta vidare för att lämna förslag som skulle leda till tydlighet vad gällde både och administrativa besluts- Som en utgångspunkt för det fortsatta arbetet angavs att eventuella förändringar av skulle rymmas inom ramen för den då Arbetsgruppen överlämnade sin rapport, , i (se JO:s ärende med dnr ADM 115-2014). I avsnitt 4 i rapporten presenterade arbetsgruppen sin analys, slutsatser och rekommendationer i fråga om bl.a. kanslichefens roll och uppdrag. Arbetsgruppen konstaterade inledningsvis att den praktiska innebörden av kanslichefens uppdrag hade förändrats . kommit att ges en allt större beslutanderätt i administrativa frågor som uppgifterna vid handläggningen av tillsynsärenden minskat, eller helt Arbetsgruppen noterade att det hade genomförts ett antal förändringar av JO:s administration efter organisationsstudierna och 2013 som inneburit en förstärkning av vissa centrala administrativa funktioner och medfört att kanslichefen fått ett mer renodlat ledningsansvar. fortfarande hantera vissa frågor som kanslichefen enligt arbetsordningen förutsattes ha endast ett övergripande ansvar för och som därför, enligt arbets- gruppen, borde handhas av andra medarbetare. I sammanhanget nämndes som exempel tjänsteresor, konferenser och företagskort. på den administrativa avdelningen i stort framstod som något diffus och i vissa delar även syntes vara person- snarare än funktionsanknuten påverkade enligt arbetsgruppen också förutsättningarna för kanslichefens arbete. gruppen fann även att utredningsrapporten också tydde på en osäkerhet bland medarbetarna om bl.a. kanslichefens faktiska befogenheter, inte minst i förhållande till tillsynsavdelningarna. Arbetsgruppens bedömning var att kanslichefens administrativa ansvar, enligt den då gällande arbetsordningen, motsvarade myndighetens behov. Det noterades att kanslichefen var direkt ansvarig för de strategiska och framåt- syftande administrativa frågorna och hade ett övergripande ansvar för den löpande administrationen och en omfattande delegation vad gällde beslut i administrativa frågor. noterades ett förbättringsområde när det gällde utförandet av de administrativa uppgifterna. Det framhölls att den omständigheten att kanslichefen är beslutsfattare med ett övergripande ansvar för den löpande administrationen inte innebär att kanslichefen ska delta i det konkreta utförandet av de administrativa uppgifterna eller svara för handlägg- ningen av administrativa ärenden. Tvärtom ansågs en förutsättning för ett fungerande övergripande chefsansvar vara att löpande verksamhet, beredning och verkställande av beslut utförs av andra medarbetare. Arbetsgruppen före- slog vissa förändringar, bl.a. av den administrativa avdelningens organisation, som bedömdes ge goda förutsättningar för kanslichefen i nu nämnt avseende. Vidare noterades en otydlighet i arbetsordningen i fråga om kanslichefens roll och befogenhet att fördela administrativa uppgifter till medarbetare vid tillsynsavdelningarna. Arbetsgruppen uttalade följande i avsnitt 4.2.4: Enligt 13 § JO-instruktionen leder kanslichefen, under chefsJO, arbetet vid ombudsmannaexpeditionen. Det innefattar ledning av samtliga anställda vid . Vad det innebär framgår dock inte av arbetsordningen. Det medför, som illustreras av [utredare organisations- studie, utredningens anm.] genomlysning, en osäkerhet i relationen mellan kanslichefen och medarbetarna vid tillsynsavdelningarna, framför allt byråcheferna. Här finns behov av att i arbetsordningen tydliggöra att kanslichefen är chef för övriga anställda vid . Detta är inte okomplicerat mot bakgrund av hur ansvarsfördelningen ser ut enligt JO-instruktionen (se avsnitt 2). Det bör dock tydligt framgå att kanslichefen är överordnad såväl byråchefer som andra anställda i administrativa frågor, men att kanslichefen inte har någon arbetsledande funktion vad gäller tillsyns- arbetet på avdelningarna. En särskild fråga är kanslichefens befogenhet att fördela administrativa uppgifter till medarbetare vid tillsynsavdelningarna. Här kan det inte råda någon tvekan om att kanslichefen har en sådan befogenhet så länge som det inte i någon väsentlig omfattning påverkar de resurser som chefsJO har tilldelat en avdelnings tillsynsverksamhet. Mot bakgrund av att det vid återkommande tillfällen finns behov av att ta viss kompetens vid tillsynsavdelningarna i anspråk för olika administrativa frågor, är det angeläget att kanslichefens mandat för detta anges i arbetsordningen. Arbetsgruppen rekommenderade alltså att det tydliggjordes i arbetsordningen att kanslichefen är chef för övriga anställda vid och överordnad såväl byrå- chefer som andra anställda i administrativa frågor, men att kanslichefen inte har någon arbetsledande funktion vad gäller tillsynsarbetet på avdelningarna. Vidare borde det, enligt arbetsgruppens rekommendation, i arbetsordningen anges att kanslichefen har befogenhet att fördela administrativa uppgifter till medarbetare vid tillsynsavdelningarna så länge det inte i någon väsentlig omfattning påverkar de resurser som chefsJO har tilldelat en avdelnings tillsynsverksamhet. I fråga om innebörden av kanslichefens uppdrag enligt JO-instruktionen att lämna ombudsmännen erforderligt biträde uttalade arbetsgruppen följande i avsnitt 4.2.4: Kanslichefen ska som nämnts enligt JO-instruktionen lämna ombuds- männen erforderligt biträde. Detta uppdrag, som avser tillsynsverksam- heten, har tidigare inneburit bl.a. att kanslichefen handlagt egna tillsyns- ärenden och i övrigt varit involverad i handläggningen av enskilda tillsyns- ärenden samt genomfört inspektioner. förekommer detta i princip inte, men arbetsordningens bestämmelser om kanslichefen är fortfarande uppbyggda med denna utgångspunkt, se 4.2.1 ovan. De dubbla roller som kanslichefen har enligt arbetsordningen, dels som administrativ chef och dels som direkt involverad i tillsynsverksamhetens ärendehandläggning, torde vara svåra att förena. Risken är stor att den för JO centrala uppgiften att långsiktigt leda det administrativa arbetet kan få stå tillbaka. Enligt vår uppfattning finns det ett behov av att renodla kanslichefens roll vad gäller biträdet till ombudsmännen. Mot bakgrund av kanslichefens uppgift att leda arbetet vid ombudsmannaexpeditionen, bör detta biträde framförallt lämnas genom att kanslichefen som administrativ chef till- handahåller resurser, både personellt och tekniskt, för tillsynsverksam- hetens bedrivande. Vidare bör kanslichefen ha ett ansvar för att nödvändig planering och samordning av tillsynsverksamheten vid behov tillhanda- hålls chefsJO och ombudsmännen. Dessa två uppgifter bör tydligt framgå av arbetsordningen. Som en följd av förslaget bör de skrivningar som finns i arbetsordningen om kanslichefens uppgifter i tillsynsverksamheten utgå. Det sagda hindrar naturligtvis inte att ombudsmännen vid behov rådgör med kanslichefen i frågor som uppstår i tillsynsverksamheten eller att kanslichefen deltar i praxisdiskussioner m.m. Det hindrar inte heller att kanslichefen ges beslutanderätt i vissa tillsynsfrågor som bör avgöras vid den administrativa avdelningen. Enligt arbetsgruppens rekommendation borde det således framgå av arbets- ordningen att kanslichefens biträde åt ombudsmännen lämnas genom att kanslichefen tillhandahåller resurser, både personella och tekniska, för till- synsverksamhetens bedrivande och att kanslichefen ansvarar för att nödvändig planering och samordning av tillsynsverksamheten vid behov tillhandahålls chefsJO och ombudsmännen. Vidare rekommenderade arbetsgruppen att skrivningarna i arbetsordningen om kanslichefens uppgifter i tillsynsverksam- heten skulle utgå. Arbetsgruppen behandlade även frågor om delegation till kanslichefen och möjligheten till vidaredelegation. Arbetsgruppens överväganden redovisas under rubriken i avsnitt 8.2.4. I korthet anförde arbetsgruppen bl.a. att chefsJO borde kunna delegera beslutanderätt till andra tjänstemän utöver kanslichefen och att kanslichefen borde kunna vidaredelegera sin beslutande- rätt. Mot denna bakgrund föreslog arbetsgruppen att JO:s besluts- och delega- tionsordning skulle ses över. beslutade dåvarande chefsJO om vissa justeringar av JO:s organisation.1025 De beslutade justeringarna avsåg andra förändringar än de 1025 Beslut i JO:s ärende med dnr ADM 115-2014. förslag och rekommendationer som arbetsgruppen hade presenterat i fråga om kanslichefens roll och uppdrag. Kommitténs förslag: Kanslichefen ska, om det medges i chefsJO:s bemyndigande av kanslichefen, genom särskilt beslut få bemyndiga en tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att fatta beslut i kanslichefens ställe. Kommitténs bedömning: Det bör inte i författning föreskrivas en skyldighet för kanslichefen att lämna ombudsmännen biträde. JO-instruktionens föreskrifter om kanslichefens roll och uppdrag bör vara av övergripande karaktär och ge chefsJO omfattande möjligheter att utforma ett ändamålsenligt internt regelverk för kanslichefens roll och uppdrag. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 8.3.2 är de bestämmelser i instruktionen som uttryckligen tar sikte på kanslichefens roll och uppdrag förhållandevis övergripande. Av nuvarande 13 § JO-instruktionen följer att det ska finnas en kanslichef vid ombudsmannaexpeditionen som, under chefsJO, ska leda arbetet vid expeditionen ”och i övrigt lämna ombudsmännen erforderligt biträde”. Enligt nuvarande 15 § andra stycket JO-instruktionen får chefsJO, i arbetsordningen eller genom ett särskilt beslut, bemyndiga kanslichefen att besluta i administrativa frågor, dock inte att anställa en byråchef. Av regleringen i 13 § framgår inte närmare vad som avses med att kansli- chefen ska leda arbetet vid ombudsmannaexpeditionen under chefsJO. Inte heller preciseras innebörden av att kanslichefen ”i övrigt ska lämna ombuds- männen erforderligt biträde”. Genom regleringen i 15 § har chefsJO möjlighet att överlåta beslutanderätt i samtliga administrativa frågor till kanslichefen, med undantag för beslut om att anställa en byråchef. I regleringen anges dock inte vad som avses med ”administrativa frågor”. Det har i olika sammanhang anförts att det hos JO finns en administrativ, organisatorisk och strukturell otydlighet, som har föranlett en osäkerhet om ansvarsfördelning och beslutanderätt i olika frågor. Den otydlighet och osäkerhet som identifierats i bl.a. organisationsstudier och som redovisas i avsnitt 8.3.3 tar inte sikte enbart på kanslichefens roll och uppgifter. I stället har de administrativa och organisatoriska oklarheter som lyfts avsett olika delar av ämbetet, såsom JO:s ledningsstruktur och chefsJO:s uppdrag samt ombudsmännens verksamhetsansvar. Nedan behandlas enbart tillämpningssvårigheter som har identifierats i fråga om kanslichefens roll och uppdrag. Principiella utgångspunkter – tidigare förarbetsuttalanden och utvecklingen av kanslichefens roll och uppdrag Det har , när kanslichefsbefattningen inrättades, genomförts ett antal organisatoriska förändringar och verksamhetsför- ändringar hos JO. Förändringarna har genomförts huvudsakligen för att möta en ökande ärendetillströmning hos ämbetet, i fråga om såväl tillsyns- ärenden som administrativa ärenden (jfr avsnitt 7.2). Sålunda har JO med tiden utvecklats från ett mindre ämbete där en ensam justitieombudsman hade ett begränsat antal medarbetare till sitt förfogande, till dagens organisation med fyra justitieombudsmän och ca 80 anställda varav ungefär 60 är jurister.1026 I ombudsmannaexpeditionen ingår numera en administrativ avdelning som är uppdelad i flera enheter (se organisationsskissen i avsnitt 2.4.2). Denna utveckling har haft en avgörande inverkan även på kanslichefens roll och uppdrag. Kanslichefsbefattningen inrättades för att avlasta justitieombudsmannen i fråga om såväl ärendeberedning som administrativa arbetsuppgifter. Enligt uttalanden i förarbetena var en principiell utgångspunkt att justitieombuds- mannen i allt väsentligt själv skulle få bestämma ramarna för kanslichefs- uppdraget och hur arbetet lades upp inom ämbetet. Denna principiella utgångspunkt vidhölls även när befattningen som chefsJO infördes vid reform. Sålunda anfördes i förarbetena till den reformen att det borde ankomma på chefsJO att närmare precisera kansli- chefens befogenhet. I tidigare förarbetsuttalanden har det alltså uttryckts att chefsJO ska ges långtgående flexibilitet och möjlighet att utforma kanslichefens roll och upp- drag på det sätt som chefsJO finner ändamålsenligt. Följaktligen har det inte införts någon detaljerad reglering i JO-instruktionen om kanslichefens roll och uppdrag. ChefsJO har i stället getts stor frihet att – inom vissa ramar – själv definiera innehållet i kanslichefsuppdraget i huvudsak genom bestämmelser i arbetsordningen och genom delegationsbeslut. Ursprungligen skulle kanslichefen framför allt ägna sig åt att bereda ärenden, lämna förslag till skrivelser och fatta beslut i mer komplicerade ärenden samt fördela ärenden inom ämbetet. Rollen utvecklades dock med tiden och ändrade delvis karaktär, i och med att kanslichefen utöver sina tidigare arbetsuppgifter sedermera också fick i uppdrag att – under chefsJO – leda arbetet inom ombudsmannaexpeditionen. var kanslichefen således involverad såväl i handläggning av tillsynsärenden och genomförande av inspektioner som i det administrativa arbete som förekom hos ämbetet. ägnar sig kanslichefen uteslutande åt arbetsledning och administration. Det är kanslichefens uppgift att hantera en mängd administrativa arbetsuppgifter av varierande slag och omfattning. Eftersom de administrativa arbetsuppgifterna upptar kanslichefens hela 1026 Se redog. 2020/21:JO1 bil. 8 s. 643 f. arbetstid involveras kanslichefen inte längre i den ärendehandläggning som förekommer inom ramen för JO:s tillsynsverksamhet. Behov av förändringar i regelverket Som redan har nämnts har det i olika sammanhang anförts att det hos JO finns en administrativ, organisatorisk och strukturell otydlighet, som har lett till en osäkerhet om ansvarsfördelning och beslutanderätt i olika frågor. Det har gjorts gällande bl.a. att gränsdragningsproblem uppstår på grund av att regel- verket är otydligt och otidsenligt. När det gäller kanslichefen har det särskilt lyfts fram att det inte framgår av regelverket exempelvis hur gränsen ska dras mellan sådana verksamhets- och arbetsledningsbeslut som bör vara förbehållna chefsJO:s exklusiva behörighet respektive sådana administrativa beslut som kan fattas av kanslichefen (se redogörelsen under rubriken i avsnitt 8.2.4). Det har anförts bl.a. att det är svårt att avgöra var gränsen går mellan å ena sidan rent administrativa beslut och å andra sidan beslut av administrativ karaktär med potentiell inverkan på verksamheten som kan hävdas få konsekvenser för justitie- ombudsmännens självständighet, t.ex. frågor om rekrytering eller fördelning av personella resurser. Vidare har det angetts att regleringen i nuvarande 13 § första stycket JO-instruktionen, att chefsJO bestämmer om personalens tjänstgöring, innebär en otydlighet i förhållande till kanslichefens personal- ansvar samt att det kan finnas olika uppfattningar eller förväntningar, såväl hos ombudsmännen som hos medarbetarna vid ombudsmannaexpeditionen, på vad kanslichefen ska, får eller bör göra. En annan fråga som har lyfts avser osäkerheten kring vilken roll kansli- chefen har i förhållande till verksamheten och medarbetarna vid tillsyns- avdelningarna. Enligt nuvarande 13 § JO-instruktionen leder kanslichefen, under chefsJO, arbetet vid ombudsmannaexpeditionen, som ju även omfattar tillsynsavdelningarna. I 6 § första stycket arbetsordningen anges emellertid enbart att kanslichefen är chef för den administrativa avdelningen. Tillsyns- avdelningarna nämns alltså inte uttryckligen i detta sammanhang. Regleringen i 6 § arbetsordningen ger därför upphov till otydlighet i fråga om kanslichefens chefsansvar och befogenheter när det gäller medarbetarna vid tillsyns- avdelningarna. Tillämpningssvårigheter har noterats även i relationen mellan kansli- chefens och byråchefernas ansvarsområden. Det har konstaterats att så som regelverket är utformat är det inte givet om eller i vilken utsträckning kansli- chefen har arbetsledande funktioner när det gäller tillsynsavdelningarna, alternativt om dessa funktioner är förbehållna byråcheferna och ombuds- männen på tillsynsavdelningarna. Av såväl arbetsordningen som befattnings- beskrivningen för byråchefer vid tillsynsavdelningarna följer att samtliga byråchefer har arbetsledande funktioner i någon utsträckning. Sålunda är det byråchefernas uppgift att fördela nya ärenden och säkerställa att ärendena blir handlagda på ett tillfredsställande sätt och med den skyndsamhet som krävs. Byråcheferna ska också regelbundet följa upp hur byrån ligger till i förhållande till mål som myndigheten satt upp, analysera konstaterade risker för att målen inte kommer att kunna nås och vidta nödvändiga åtgärder. Härtill kommer att det är en uppgift för byråchefer med administrativa uppgifter att ansvara för den löpande arbetsledningen på tillsynsavdelningarna i förhållande till områdesansvariga föredragande, föredragande och sekreterare. Ansvarsför- delningen är därför inte i alla delar självklar i relationen mellan kanslichefen och byråcheferna. I arbetsordningen anges inte heller i vilken omfattning kanslichefen får ta i anspråk medarbetare vid tillsynsavdelningarna. Det har hävdats att avsaknaden av ett tydligt mandat i detta hänseende kan inverka på kansli- chefens möjligheter att fördela administrativa uppgifter till medarbetare vid tillsynsavdelningarna. Kanslichefen har omfattande administrativa uppgifter av varierande slag, men det framgår inte tydligt av regelverket i vilken utsträckning kanslichefen har möjlighet att vidaredelegera dessa uppgifter. Det anges exempelvis inte uttryckligen i JO-instruktionen att kanslichefen får delegera arbetsuppgifter till andra medarbetare. Det har dock hävdats att om avsikten är att kanslichefen ska ha utrymme att ägna sig åt verksamhetsutveckling och ha en mer generell, övergripande arbetsledande funktion inom , behöver regelverket uttryckligen ge kanslichefen möjlighet att kunna delegera arbetsuppgifter. En förutsättning för ett fungerande övergripande chefsansvar har nämligen ansetts vara att löpande verksamhet, beredning och verkställande av beslut utförs av andra medarbetare. Kommitténs förslag till förändringar JO:s nuvarande organisation och verksamhetsstruktur – med bl.a. fyra justitie- ombudsmän, varav en chefsJO som administrativ chef, en kanslichef som under chefsJO leder arbetet inom ombudsmannaexpeditionen och byråchefer respektive byråchefer med administrativa uppgifter vid tillsynsavdelningarna –innebär ofrånkomligen utmaningar vid utformningen av regelverket för exempelvis verksamhets- och arbetsledning samt personalansvar. Som redo- visas i avsnitt 8.3.3 kan otydlighet i regelverket medföra tillämpnings- svårigheter och gränsdragningsproblem, vilket i förlängningen kan leda till spänningar och motsättningar samt inverka negativt på arbetsklimatet. I avsnitt 8.1 framhålls att det inte ingår i kommitténs uppdrag att föreslå grundläggande eller omvälvande förändringar i och verk- samhetsstruktur. Enligt utredningsdirektiven ska förändringar av antalet justitieombudsmän inte utredas. Vidare följer det av direktiven att befattningen som chefsJO, kanslichef respektive byråchef ska bevaras. Det är med utgångspunkt i dessa förutsättningar som kommittén ska över- väga kanslichefens roll och uppdrag samt lämna förslag. Som framgått inrättades kanslichefsbefattningen för att avlasta justitie- ombudsmannen, sedermera chefsJO.