urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Som framgått ovan utövas den svenska konstitutionella kontrollen på olika sätt: av hela när det gäller misstroendeförklaring, av konstitutions- utskottet när det gäller granskning av regeringen och åtal mot statsråd, av de enskilda riksdagsledamöterna när det gäller interpellationer och frågor samt av särskilda funktionärer valda av – justitieombudsmännen och riks- revisorn – när det gäller den rättsliga och ekonomiska kontrollen av förvalt- ningen. JO är alltså ett av kontrollorgan och en del av den konstitutionella kontrollmakten. Uppdelningen av kontrollmakten innebär att JO, till skillnad mot vissa andra ombudsmannainstitut enligt andra länders rättsordningar, inte är folkrepresentationens kontrollant av regeringsmaktens utövande. och dess verksamhet utgör alltså en del av en konstitutionell kontext som utmärks bl.a. av grundläggande rättsstatliga principer, rätt- skipningens och förvaltningens grundlagsstadgade självständighet samt riks- dagens kontrollmakt. Utformningen av den svenska förvaltningsmodellen och den författningsreglerade avgränsningen av justitieombudsmännens tillsyns- uppdrag innebär att de svenska ombudsmännen inte befattar sig med frågor av samma politiska dignitet på det sätt som motsvarande ombudsmän kan göra i andra länder där ministerstyre förekommer. Detta förhållande minskar betydligt risken för att det uppkommer situationer som kan leda till att justitieombudsmännen utsätts för politiska påtryckningar. Regelverket för JO ingår i ett konstitutionellt system som bör betraktas i sin helhet. Det grundläggande skyddet för slås fast genom regleringen i regeringsformen och riksdagsordningen. Ytterligare bestämmelser om JO:s roll och funktion finns i lag, nämligen i JO-instruktionen. är inte helt oberoende av . Eftersom har såväl lagstiftningsmakten som finansmakten är överordnad alla JO:S ROLL OCH FUNKTION – TILLBAKABLICK, NULÄGE OCH REFLEKTIONER FÖR FRAMTIDEN andra statsorgan – även JO. har rätt att besluta lagar om JO:s ställning, uppgifter, organisation m.m. har självfallet även möjlig- heten att ändra grundlagen och är den som beslutar om statens budget. JO finansieras genom anslag via statens budget och är därmed, i likhet med som också utgör en del av kontrollmakt, finansiellt beroende av . JO upprättar emellertid sitt eget förslag till anslag på statens budget och tilldelas normalt de medel som begärs för verksamheten. Likväl kan det inte uteslutas att genom beslut om minskad finansiering och medelstilldelning skulle kunna påverka förut- sättningarna för och därmed utöva en viss styrning av verksam- het. Något beslut att minska JO:s budget har emellertid aldrig fattats av och än mindre under ett pågående budgetår. Ett sådant förslag skulle dessutom bli föremål för beredning och behandling i . Genom det författningsreglerade beredningskravet säkerställs en transparens som möjlig- gör opinionsbildning och en offentlig debatt. En påtaglig minskning av JO:s budget skulle därför inte kunna genomföras utan sådan uppmärksamhet. JO:s självständighet i tillsynsverksamheten är inte reglerad i grundlag, till skillnad mot vad som gäller för riksrevisorn som enligt en bestämmelse i regeringsformen ska vara självständig i sin granskning (13 kap. 8 § andra stycket RF). En sådan ställning för JO i tillsynsverksamheten förutsätter inte någon motsvarande uttrycklig författningsreglering utan kan uppnås genom en ändamålsenlig utformning av regelverket i övrigt, exempelvis i fråga om ansvarsförhållanden, befogenheter och förutsättningarna för entledigande av en ombudsman. Det är en given utgångspunkt att JO-ämbetets institutionella oberoende och ombudsmännens självständighet ska bevaras och värnas. De förändringar som kommittén föreslår i regelverket – exempelvis en förlängning av mandat- perioden vid nyval samt en särskild kvorumregel och en särskild beslutsregel för ett beslut om entledigande av en ombudsman – syftar till att säkerställa att ett adekvat skydd för ämbetets oberoende och självständighet bibehålls även framöver. Fyra inbördes självständiga justitieombudsmän Utredningen har inte haft i uppdrag att överväga frågor om förändringar i antalet justitieombudsmän eller att föreslå grundläggande förändringar i och verksamhetsstruktur. Utgångspunkten för kommitténs arbete har därför varit att antalet justitieombudsmän även framöver ska vara fyra och att en av ombudsmännen ska vara chefsJO med administrativt ansvar. Varken regeringsformen eller riksdagsordningen innehåller några detaljerade författningsbestämmelser om eller om ombuds- männens inbördes förhållande. De lagregler som finns om detta i JO- instruktionen är förhållandevis allmänt hållna och kompletteras genom en rad interna styrdokument. Det finns goda skäl att bibehålla denna grundstruktur i regelverket, inte minst på grund av att den främjar JO-ämbetets institutionella JO:S ROLL OCH FUNKTION – TILLBAKABLICK, NULÄGE OCH REFLEKTIONER FÖR FRAMTIDEN oberoende och för att den ger möjlighet till relativt långtgående flexibilitet i Det går inte att komma ifrån att och verksam- hetsstruktur, med bl.a. fyra ombudsmän som samtliga har ett personligt uppdrag från och som ska biträdas av en tjänstemannaorganisation som formellt sett står under chefsJO:s ledning, innebär utmaningar vid utformningen av regelverket och ger upphov till mer eller mindre komplexa intresseavvägningar i verksamheten. Utifrån dessa organisatoriska förutsättningar kräver en välfungerande verksamhet bl.a. att det görs rimliga avvägningar mellan å ena sidan chefsJO:s behov av att kunna fullgöra sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt och å andra sidan de övriga ombudsmännens anspråk på den egna självständigheten. Vidare är en ytterligare förutsättning för en välfungerande verksamhet att chefsJO och de övriga ombudsmännen har en ömsesidig förståelse och respekt för innebörden och omfattningen av varandras uppdrag. Ombudsmännen kommer alltid att vara tvungna att förhålla sig till bl.a. ramarna för uppdraget enligt bestämmelserna i riksdagsordningen och JO- instruktionen samt till tillgängliga finansiella och personella resurser. Sedan funktionen av en administrativ chef för – chefsJO – inrättades har det personliga momentet för ombudsmännen inneburit att ombudsmännen är självständiga i handläggningen och avgörandet av sina tillsynsärenden. Sålunda kan ingen, vare sig chefsJO eller någon utomstående part, ge en ombudsman instruktioner om vad han eller hon ska granska inom sitt ansvars- område, hur granskningen ska genomföras eller vilka uttalanden ombuds- mannen ska göra i sitt beslut. I likhet med vad som gäller bör chefsJO inte heller framöver kunna överpröva de beslut i tillsynsärenden som en ChefsJO bör emellertid även i fortsättningen ha möjligheter att som administrativ chef ensam, men i vissa fall efter samråd, fatta de beslut som är nödvändiga för att JO:s verksamhet ska kunna bedrivas på ett effektivt och Grunden för chefsJO:s beslutsbefogenhet bör även fortsättningsvis finnas i JO-instruktionens föreskrifter om de beslut om bl.a. arbetsordning, verksamhetsplan och andra föreskrifter för verksamheten som chefsJO ytterst själv ska fatta. Härtill kommer de befogenheter som i övrigt tillkommer chefsJO i egenskap av administrativ chef och ytterst ansvarig för verksamheten och dess personal. Ett extraordinärt tillsynsorgan med bibehållen relevans Verksamheten hos JO präglas av en ökning av den totala ärendemängden. Det är framför allt antalet klagomålsärenden som har ökat. har andelen fullt utredda ärenden hos JO minskat. har i olika sammanhang diskuterats på vilket sätt denna utveckling påverkar JO:s funktion som skydd för rättssäkerheten. för JO:s verksamhet som bör framhållas i det sammanhanget, men som inte JO:S ROLL OCH FUNKTION – TILLBAKABLICK, NULÄGE OCH REFLEKTIONER FÖR FRAMTIDEN alltid uppmärksammas, är dock att JO är ett extraordinärt tillsynsorgan. Justitieombudsmännen har en principiell frihet att själva avgöra vad som ska tas upp till granskning och vad granskningen ska omfatta. Ett viktigt särdrag för ombudsmännens ställning är just friheten att själv välja inriktning för den egna tillsynen. Ombudsmännen förväntas ha en kvalificerad överblick över rättslivet och förmåga att urskilja svagheter i hur rättsreglerna förverkligas i samhället. Ombudsmännen har alltså varken skyldighet eller möjlighet att utreda samtliga klagomål som kommer in till . Det är vidare ofrånkomligt att ombudsmännen gör prioriteringar utifrån tillgängliga utredningsresurser. Som utgångspunkt bör enskilda i stället kunna få sina klagomål prövade inom ramen för en ordinär tillsyn eller ett ordinarie klagomålssystem. En väl- fungerande ordinär tillsyn eller ordinarie klagomålssystem är också en av förutsättningarna för att karaktär av extraordinärt tillsynsorgan ska kunna bibehållas och för att ämbetet även fortsättningsvis ska framstå som relevant. Dessa frågor bör därför prioriteras av lagstiftaren. Klagomålsprövningen bör även i fortsättningen vara en huvuduppgift i JO:s tillsynsverksamhet, som också inspektioner fyller en viktig funktion. För en enskild som upplever sig ha blivit felaktigt behandlad i den offentliga verksamheten är det viktigt att det finns en möjlighet att vända sig till JO- ämbetet med ett klagomål. Av detta följer emellertid inte någon rätt för en anmälare att få sin sak prövad av JO. Det är därför viktigt att det vidtas åtgärder för att komma till rätta med den eventuella diskrepans som förekommer mellan anmälarnas förväntningar på JO:s hantering av klagomålsanmälningar och förutsättningarna för JO:s verksamhet. Om anmälarnas förväntningar på klagomålsprövningen inte infrias kan det påverka bl.a. uppfattningen om JO:s tillsynsverksamhet och – i förlängningen – legitimitet. Det finns därför anledning att framhålla vikten av att JO fortsätter att se över och utveckla bl.a. beslutens utformning och sin externa kommunikation, för att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt informera om förutsättningarna för sin verksamhet i allmänhet och klagomålshanteringen i synnerhet. JO har vidtagit olika åtgärder och anpassat sina arbetsformer för att möta den ökade ärendemängden och ärendebalansen. Som exempel kan nämnas den initiala granskningsfunktionen och JO:s ändrade arbetssätt, vilket innebär bl.a. att utredning kan göras i ett ärende och att det hänvisas till detta ärende i andra likartade ärenden, att JO endast erinrar om gällande bestämmelser och praxis i vissa beslut där det finns misstanke om att det förekommit brister samt att JO minskat sin remitteringsfrekvens. Det har inte framkommit annat än att dessa åtgärder har haft viss effekt och varit ändamålsenliga i förhållande till JO:s tillsynsuppdrag. står det klart att JO löpande behöver utvärdera och anpassa sitt arbetssätt utifrån ändrade förhållanden och förutsättningar hänförliga till exempelvis ärendetill- strömningen, den egna organisationen eller samhällsförändringar i allmänhet. har t.ex. den digitala utvecklingen inverkat på olika sätt på JO:s möjligheter att bedriva sin tillsyn. Utvecklingen kan även på ett generellt JO:S ROLL OCH FUNKTION – TILLBAKABLICK, NULÄGE OCH REFLEKTIONER FÖR FRAMTIDEN plan ha en påverkan på allmänhetens insyn i den offentliga förvaltningen och andra myndigheters förutsättningar att granska förvaltningen. anledning att framhålla vikten av att behovet av insyn i den offentliga för- valtningen beaktas vid utformningen av elektronisk ärendehantering samt av att och regeringen bevakar frågan om JO:s och ordinarie tillsyns- myndigheters förutsättningar för att bedriva en ändamålsenlig tillsyn när förvaltningen i ökad utsträckning digitaliseras. Härtill kommer att även teknikutvecklingen i övrigt kan ge anledning till förändrade arbetssätt hos JO Som ett led i strävan att värna JO-ämbetets institutionella oberoende och ombudsmännens självständighet bör det i så stor utsträckning som möjligt överlämnas åt JO att bestämma hur JO ska utforma och utföra sin tillsyns- verksamhet samt vilka arbetssätt som ska tillämpas med utgångspunkt i de ramar som anges i JO-instruktionen. Likväl finns det skäl att uppmärksamma att JO inte fullt ut tillämpar den delegationsmöjlighet som medges i JO-instruktionen och att det i JO:s interna regelverk föreskrivs begränsningar i delegationsmöjligheten som går utöver regleringen i JO-instruktionen. Delegationsrätten öppnar emellertid för flexibla arbetsformer och ger större utrymme att ta tillvara tjänstemännens En ändamålsenligt ordnad och utnyttjad delegationsmöjlighet skulle också kunna bidra till att frigöra tid och resurser för ombudsmännen att ägna sig åt mer krävande ärenden. Det kan inte uteslutas att det kan komma att uppstå behov av att på nytt se över bestämmelserna i för att möjliggöra exempelvis ytterligare anpassningar i den initiala granskningsfunktionen eller delegations- rätten hos JO. Det får förutsättas att JO uppmärksammar på de eventuella reformbehov som JO bedömer vara påkallade för att kunna bedriva en ändamålsenlig tillsynsverksamhet. I sammanhanget finns det även anledning att uppmärksamma att såväl grundläggande fri- och rättigheter enligt bestämmelserna i 2 kap. RF som fri- och rättigheter enligt har haft en ökad aktualitet i svensk Frågor om bl.a. det allmännas skadestånds- ansvar och ideellt skadestånd vid överträdelser av fri- och rättigheter enligt regeringsformen respektive har behandlats i statliga utredningar, och infördes en bestämmelse i 3 kap. 4 § skadeståndslagen (1972:207) enligt vilken en svensk domstol under vissa förutsättningar kan döma ut skadestånd vid överträdelser av fri- och rättigheter enligt som begås av det allmänna (se prop. 2017/18:7, SOU 2010:87 och SOU 2020:44). har också under 2000- talet i ett antal avgöranden haft anledning att ta ställning till hur överträdelser av fri- och rättigheter enligt regeringsformen respektive kan gottgöras.1087 Det kan inte uteslutas att JO:s roll och funktion framöver 1087 Se t.ex. NJA 2005 s. 462, NJA 2007 s. 295, NJA 2007 s. 584, NJA 2009 s. 463, NJA 2014 s. 323, NJA 2014 s. 332 och NJA 2018 s. 103. JO:S ROLL OCH FUNKTION – TILLBAKABLICK, NULÄGE OCH REFLEKTIONER FÖR FRAMTIDEN kan komma att påverkas av rättsutvecklingen inom fri- och rättighetsområdet, i den bemärkelsen att ett kritiskt uttalande från JO kan anses innefatta ett visst mått av upprättelse vid en överträdelse. Fråga om utvidgning av JO:s tillsynsområde En stark trend under har varit privatisering av den offentliga sektorn. Offentligfinansierad verksamhet som utförs av privata aktörer förekommer numera i stor utsträckning i det svenska samhället. När offentliga förvaltningsuppgifter som inte innefattar myndighetsut- övning överlämnas till privata aktörer kommer den delen av förvaltningen att falla utanför JO:s tillsyn med nuvarande avgränsning av tillsynsområdet enligt JO-instruktionen. I takt med att fler offentliga förvaltningsuppgifter utförs av privata aktörer minskar således i praktiken JO:s tillsynsområde i motsvarande utsträckning. Den privat utförda verksamheten kan komma att kvarstå under tillsyn av sektorsspecifika myndigheter, som offentliga aktörer står under såväl de sektorsspecifika myndigheternas som JO:s tillsyn. Detta skapar i viss mån olika förutsättningar för privata respektive offentliga aktörer att bedriva sin verksamhet som den tillsyn som syftar till att främja den enskildes rättssäkerhet varierar utifrån hans eller hennes val av utförare. Härtill kommer att rättssäkerhetsaspekter gör sig särskilt gällande vid verk- samhetens utförande inom offentligt finansierade välfärdstjänster såsom vård, skola och omsorg. Det framstår därför som särskilt angeläget att privata utförare inom välfärdsområdet omfattas av JO:s tillsyn när de utför offentliga förvaltningsuppgifter. En enskild som väljer en privat utförare av sådana tjänster ska i så stor utsträckning som möjligt omfattas av ett likvärdigt skydd av bl.a. hans eller hennes grundläggande fri- och rättigheter som om han eller hon hade valt en offentlig utförare. En utökning av JO:s tillsynskrets bör ske genom en reglering av vilka specifika verksamhetsområden som ska omfattas av JO:s tillsyn. En sådan reglering skulle kräva bl.a. en noggrann genomgång av varje specifikt område samt överväganden om vilka verksamheter och typer av utförare som ska omfattas samt av hur de regelverk aktörerna ska följa kan behöva kompletteras. Det har inte legat i kommitténs uppdrag att göra en sådan genomgång och sådana specifika överväganden. Det kan emellertid finnas goda skäl att låta privata utförare inom välfärdsområdet omfattas av JO:s tillsyn när dessa utför offentliga förvaltningsuppgifter. En sådan utvidgning av tillsynskretsen bör enbart omfatta de områden eller sektorer där det bedöms relevant och befogat efter en översyn av respektive område. Dessa frågor bör beaktas vid kommande utredningar av respektive sektor. Kommitténs förslag: Den nya lagen med instruktion för Riks- dagens ombudsmän ska träda i kraft , då lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän ska upp- höra att gälla. De övriga föreslagna ändringarna ska träda i kraft . Bestämmelserna i 13 kap. 3 § riksdagsordningen i den nya lydelsen ska tillämpas första gången i fråga om val som genomförs efter ikraftträdandet. I fråga om val som genomförts före ikraft- trädandet ska bestämmelserna i 13 kap. 3 § i den tidigare lydelsen tillämpas. Kommitténs förslag syftar till att förstärka och vidmakthålla JO:s institutionella oberoende samt förbättra JO:s förutsättningar för att bedriva sin verksamhet på ett ändamålsenligt sätt. Ändringarna i fråga om skydd av uppgifter om enskildas personliga förhållanden hos JO och JK syftar till att stärka skyddet för den enskildes integritet. Samtliga föreslagna författningar bör träda i kraft . Kommittén föreslår ändringar i riksdagsordningen, vilka ska beslutas enligt särskild ordning. Det bör dock finnas förutsättningar för att anta dessa ändringar med kvalificerad majoritet i ett och samma beslut enligt vad som föreskrivs i 8 kap. 17 § första stycket andra meningen RF. Det kan noteras att förslaget till ny lag med instruktion för ombudsmän även kräver att följdändringar beslutas av regeringen i flera förordningar. Med de sedvanliga tidsfrister som finns för lagstiftningsprocessen och kungörande av beslutade författningar bör den föreslagna lagen och de föreslagna ändringarna kunna träda i kraft tidigast . Den nuvarande JO-instruktionen, lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän, bör upphöra att gälla . Kommittén föreslår att en justitieombudsmans första mandatperiod ska uppgå till och att mandatperioden vid omval av en justitieombudsman ska uppgå till . De justitieombudsmän som valts eller omvalts före ikraft- trädandet av de nu föreslagna ändringarna har dock valts för mandatperioder Dessa har således valts till och tillträtt en befattning med utgångs- punkten att uppdraget skulle bestå . Det framstår därför som rimligt att de ombudsmän som valts eller omvalts före ikraft- trädandet ska behålla den mandatperiod som förutsattes vid det valet. Om en sådan ombudsman omväljs efter ikraftträdandet bör han eller hon dock omfattas av den nu föreslagna lydelsen av 13 kap. 3 § RO, och alltså omväljas för en mandatperiod . Med beaktande av att föreslås behålla möjligheten att omvälja en ombudsman bör utformningen av den nu föreslagna övergångsbestämmelsen ha en begränsad inverkan på förhållandena för de ombudsmän som ursprung- ligen valts till ämbetet före ikraftträdandet av de nu föreslagna ändringarna. 12 Konsekvenser av utredningens förslag Enligt direktiven för utredningen ska kommittén analysera och redovisa konsekvenserna av de förslag som den lämnar. De förslag som lämnas i detta betänkande redovisas därför kortfattat i avsnitt 12.1, tillsammans med de kostnadsmässiga konsekvenser och andra möjliga resultat och följder som förslagen bedöms kunna ha. 12.1 Förslagen i korthet och deras konsekvenser Det övergripande syftet med kommitténs förslag är att förstärka och vidmakt- hålla JO:s institutionella oberoende samt att förbättra JO:s förutsättningar för att bedriva sin verksamhet på ett ändamålsenligt sätt. Ändringarna i fråga om skydd av uppgifter om enskildas personliga förhållanden hos JO och JK syftar till att stärka skyddet för den enskildes integritet. Ett viktigt syfte är också att åstadkomma en modernisering, ett förtyd- ligande och en förenkling av regelverket samt att kodifiera praxis som tillämpas hos JO. Kommitténs förslag är av förhållandevis begränsad karaktär. De bedöms, med något undantag, sakna kostnadsmässiga konsekvenser. Till följd av kommitténs förslag kommer JO att behöva göra vissa anpass- ningar i sitt interna regelverk. De kostnadsmässiga konsekvenser som det interna arbetet kommer att föranleda torde dock kunna hanteras inom de befintliga finansiella ramarna för JO:s verksamhet. Avsnitt 5.2 Förhållandet till och samt internationell jämförelse I avsnitt 5.2.12.2 föreslås att det i riksdagsordningen ska införas ett förbud mot förtroendeskadliga bisysslor för justitieombudsmännen och de ställföre- trädande ombudsmännen. Vidare föreslås att justitieombudsmännen och de ställföreträdande ombudsmännen ska vara skyldiga att till anmäla en anställning, ett uppdrag eller en verksamhet som kan antas påverka utförandet av uppdraget som ombudsman. Regler om bisysslor finns enligt nuvarande ordning i JO:s interna riktlinjer och i ett kollektivavtal (se avsnitt 2.5.5). Förslagen om en författningsreglering av dels ett förbud mot förtroendeskadliga bisysslor för justitieombudsmännen och de ställföreträdande ombudsmännen, dels en anmälningsskyldighet för ombudsmännen bedöms bidra till såväl ökad legitimitet och ökat förtroende för som en högre grad av likhet med internationella regler och KONSEKVENSER AV UTREDNINGENS FÖRSLAG Förslagen bedöms inte inverka på ombudsmännens förut- sättningar för att utföra sina uppdrag i jämförelse med vad som gäller enligt nuvarande ordning. I avsnitt 5.2.12.4 föreslås att mandatperioden vid val av en ny justitie- ombudsman ska ändras från nuvarande till . Därutöver föreslås att mandatperioden vid omval av en justitieombudsman ska bestämmas till . Vidare föreslås att ett val av en justitieombudsman till chefsJO ska utlösa en ny ordinarie mandatperiod . Förslaget om en förlängning av mandatperioden vid val av en ny justitie- ombudsman bedöms bidra till att tillförsäkra justitieombudsmännen en ökad självständighet och trygghet samt främja deras möjligheter att mer långsiktigt verka i sitt ämbete. Genom förslaget uppnås även en högre grad av likhet med internationella regler och rekommendationer i fråga om mandatperioden för ombudsmän. Enligt övergångsbestämmelserna ska den sexåriga mandatperioden tillämpas vid val av nya justitieombudsmän som genomförs efter ikraft- trädandet av författningsförslaget. Den föreslagna ändringen påverkar därför inte mandatperioden för de nuvarande justitieombudsmännen. När det gäller omval följer det av nuvarande ordning att ombudsmännen kan omväljas till sina uppdrag. Förslaget att i författning reglera att mandat- perioden vid omval av en justitieombudsman ska bestämmas till innebär inte någon annan förändring än att mandatperioden vid omval blir kortare än vad som gäller. Förslaget bedöms inte ha någon annan inverkan på justitieombudsmännens möjligheter till omval i förhållande till nuvarande ordning. Förslaget innebär alltså inte någon begränsning i hur en ombudsman kan omväljas till sitt uppdrag. Enligt övergångsbestämmelserna ska bestämmelsen tillämpas på omval av en justitieombudsman som genomförs efter ikraftträdandet av författnings- förslaget. Den föreslagna regleringen kommer därmed att leda till att mandat- perioden vid omval av en justitieombudsman blir kortare än vad som skulle ha blivit fallet vid ett omval enligt nuvarande ordning, under förut- sättning att omvalet sker efter ikraftträdandet.