rfr · H90WRFR10 · 2022-05-04 00:00:00 — frågan minskade , bl a på grund av en dämpad efterfrågan på dieselbilar (). Den ökade efterfrågan på rodium kunde därför inte mötas upp av ett ökat utbud av metallen, och som ett resultat ökade priset på rodium tiofalt . Ett sätt att hantera en sådan bristande tillgänglighet på metaller är substi- tution till andra mer tillgängliga (och mer priskänsliga) metaller. lighet är dock inte alltid stor. Den bästa substitutmetallen till en metall som produceras som biprodukt är i regel en annan biprodukt, som dock produceras tillsammans med samma huvudprodukt på grund av liknande fysikaliska och Ett annat sätt är att, t ex med hjälp av teknologisk ut- veckling, öka utbytet av biprodukter i den primära produktionen. dessa utbyten varit relativt låga. I andra fall har effektiviteten i produktionen inneburit tydliga ökningar i utbudet av biprodukter. Ett sådant exempel är in- dium, som produceras som biprodukt till zink, och vars produktion har ökat mångfalt mer än zinkproduktionen . Ytterligare ett sätt att öka det framtida utbudet av innovationskritiska metaller som produceras som biprodukter är naturligtvis att stimulera återvinning från uttjänta produkter. Det brist på flexibilitet som kännetecknar utbudet av innovationskritiska metaller från primär produktion kan till och med ses som en konkurrensfördel för den sekundära produktionen. Forskning visar dock tydligt att även utbudet av metallskrot tenderar att vara okänsligt för prisförändringar. En rad empiriska studier visar att detta gäller för exempelvis sekundärt aluminium samt bly- och kopparskrot. Motsvarande studier tillämpat på utbudet av innovationskritiska metaller är färre, men i en vetenskaplig artikel visas hur återvinningsgraden av metaller från uttjänta hemelektronikprodukter ökar då priserna ökar, men att storleken på denna effekt är blygsam. Denna brist på flexibilitet beror i detta fall på att utbudet av metallskrotet är mer eller mindre direkt relaterat till tidigare års konsumtionsmönster och BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN BILAGA 3 Utbudet av sådant metallskrot som uppstår efter användning av olika produkter och konstruktioner kommer under ett givet år att bero på både flödet av metallinnehållande produkter som tagits ur bruk , och den totala stocken av liknande produkter och konstruktioner som ännu inte återvunnits. Det skrot som inte återvinns kommer att bidra till en ökad framtida stock av skrot, som består av det ackumulerade flödet . Denna stock kommer således att öka i storlek om volymen återvunnen metall är lägre än det inkommande flödet, och – omvänt – med en hög nivå på återvinningen relativt detta flöde minskar i stället stocken. Eftersom tillgängligheten på skrot är en funktion av omfattningen av – och karaktären på – tidigare perioders konsumtion, kommer dagens flöde av metallskrot att bero på den ekonomiska tillväxten under dessa tidigare perioder. En hög tillväxt är i regel starkt kopplad till en hög användning av metaller. Inte minst av industrialisering och omfattande investeringar i byggnader och infrastruktur leder tillväxten till en ökad tillgång på metallskrot. Konstruktionernas och produkternas livslängd spelar naturligtvis också roll. Utbudet av metallskrot kommer givetvis även att – utöver priset på marknaden – påverkas av kostnaderna för insamling och bearbetning av avfallet. En viktig anledning till att effektiva återvinningsmarknader för de flesta bulkmetaller har växt fram är – utöver att dessa har ett relativt högt ekonomiskt värde – att det har varit förhållandevis lätt och billigt att samla in och bearbeta stora volymer rent material, t ex i samband med demonteringen av byggnader och infrastruktur. Som påpekats ovan är tillgängligheten på de flesta innovationskritiska metaller en mer komplex historia. Återvinningen av olika metaller från uttjänta bilar och hemelektronik påverkas av koncentrationen av dessa metaller i produkten, samt av i vilken mån metallerna ingår i vissa legeringar och således interagerar med varandra samt med andra spårelement och föroreningar. I vissa fall finns ingen effektiv teknologi för att ta hand om metallerna, och i vissa fall är det bara demontering som är möjlig. Många bulkmetaller – såväl primära som sekundära – säljs på stora öppna marknadsplatser, inte minst (), men även via långsiktiga bilaterala kontrakt. I det senare fallet utgör priserna på börserna en viktig utgångspunkt för de villkor som sätts i kontrakten. För de flesta innovationskritiska metaller saknas i regel öppna marknadsplatser (undantaget t ex kobolt och litium som båda säljs på LME); i sådana fall blir behovet av att etablera direkta industrikontakter större. Marknaderna för såväl primära som sekundära metaller är volatila, dvs priserna fluktuerar ofta relativt mycket . Detta kan kopplas till ovan diskuterade egenskaper på efterfråge- och utbudssidan av marknaderna, inte minst kombinationen av en inkomstkänslig efterfrågan och ett prisokänsligt utbud. Till detta kan adderas att ibland skiftar efterfrågan på metaller snabbt som ett resultat av produktinnovation. BILAGA 3 BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN tillväxt får vi en stor efterfrågeökning på metaller, och eftersom utbudet be- gränsas av såväl existerande produktionskapacitet som tillgången på skrot (i den sekundära produktionen), stiger priset på marknaden. till den långsamma anpassningen av utbudet är även att investeringar i nya gruvor är kapitalintensiva och etableringen av ny gruvverksamhet kan fördrö- jas på grund av utdragna tillståndsprocesser. I fallet med bulkmetaller är priserna på metallskrot typiskt sett mer volatila än motsvarande priser för metaller baserade på primär produktion. information om prisutvecklingen för de innovationskritiska metallerna är inte Den övergripande bilden är dock att priserna på olika innova- tionskritiska metaller från primär produktion har varit betydligt mer volatila än motsvarande priser för bulkmetallerna. Detta gäller om vi jämför prisut- vecklingen för kobolt med t ex dem för aluminium och koppar. olika sällsynta jordartsmetaller, t ex terbium (det senare en komponent i t ex lågenergilampor), har ibland förändrats med flera multipler på bara några få Detta kan – som vi redan har konstaterat – kopplas till att många innova- tionskritiska metaller produceras som biprodukter. naderna för återvunna innovationskritiska metaller är låg, bl a som en följd av att återvinningsnivåerna är blygsamma. I takt med att dessa marknader mognar är det dock sannolikt att även dessa priser även fortsatt kommer att uppvisa en hög volalitet. återvinning av innovationskritiska metaller kan bidra till att undvika de pris- fluktuationer som observerats för de primära alternativen men detta är långt ifrån självklart (se även avsnitt 2.5.2). 2.5 Barriärer för metallåtervinning De egenskaper som kännetecknar marknaderna för återvunnen metall – och i mångt och mycket marknader för återvunna material i allmänhet – skapar åtminstone tre viktiga barriärer för ökad återvinning av metaller. Dessa barriärer utgörs av – eller är en konsekvens av – mer eller mindre fysiska begränsningar, som bland annat kan kopplas till att tillgången på metallskrot är direkt relaterad till tidigare tidsperioders konsumtionsnivåer och mönster. 2.5.1 Tillgången på metallskrot vid olika tidsperioder En viktig begränsning för ökad återvinning av metaller är att tillgången på återvinningsbart material är betydligt lägre än nuvarande användning av metaller. har efterfrågan på t ex stål och aluminium men även en rad innovationskritiska metaller varit hög, inte minst som en konsekvens av den exceptionella makroekonomiska utvecklingen i . De metaller som återvinns kommer ofta från primär produktion som skedde på slutet av1900-talet. Ett exempel är stål där av det uppkomna stålskrotet återvinns , men där likväl av stålproduktionen baseras på jungfrulig järnmalm. Detta innebär att med fortsatt BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN BILAGA 3 ekonomisk utveckling – och därmed ökad metallanvändning – kommer det även framgent att finnas ett behov av primär metallproduktion. I har ökad användning av inte minst stål varit viktig för att möta efterfrågan i ekonomin som helhet; stålet har använts i byggnader, infrastruktur, och maskiner, dvs konstruktioner med långa livslängder. Detta innebär dock att det kommer att dröja innan den metallen är tillgänglig för återvinning.4 Den dynamik som kännetecknar de flesta marknader för metallskrot för också med sig att förhållandet mellan utbud och efterfrågan på skrot kan komma att se annorlunda ut , dvs om cirka tre-fyra decennier då dagens konstruktioner nått sin fulla livslängd. Vissa forskare har gjort bedömningen att omkring kan utbudet av t ex stålskrot överstiga den totala efterfrågan på stål i samt . Detta innebär dock inte per automatik att det återvunna stålet kommer att helt konkurrera ut den primära stålproduktionen. För att detta ska kunna ske måste bland annat skrotet i betydligt högre utsträckning användas för andra ändamål, t ex i nya maskiner samt i biltillverkning, och detta innebär stora utmaningar givet dagens teknologi. Att producera högkvalitativt stål från sekundära källor är svårt eftersom olika spårelement (t ex koppar och tenn) ackumulerats i det återvunna materialet, något som i sin tur sänker kvaliteten på detta. Inte minst för bilindustrin är det viktigt med högkvalitativt stål. De flesta studier, t ex av och svenska Material Economics, tyder dock på en ökad andel återvinning för de flesta bulkmetaller. Material Economics gör t ex bedömningen att 2050 kommer cirka hälften av den totala globala användningen av stål att kunna baseras på sekundär produktion av stål, och kommer fram till att av användningen av aluminium i världen kan komma att vara baserad på sekundär produktion (jämfört med cirka en tredjedel ). Motsvarande bedömningar för olika innovationskritiska metaller är inte lika lätt att identifiera. Helt klart är att även den framtida användningen av dessa metaller kommer att vara starkt avhängig vilken kvalitet som det framtida utbudet av metallskrot har samt i vilka produkter och konstruktioner metallerna behövs (se vidare kapitel 3). pekar flertalet studier på att den framtida användningen av innovationskritiska metaller kommer att öka i en hög takt under de kommande tre decennierna, inte minst som ett resultat av utbyggnaden av vindkraft och solenergi samt an ökad användning av elfordon. Detta innebär att efterfrågan på bl a grafit, litium, indium, kobolt och sällsynta jordartsmetaller kan komma att öka med 300–fram . Även om dessa siffror är osäkra bedömningar tyder de på en kraftig tillväxt i efterfrågan; detta innebär i sin tur att de absoluta volymer av metallskrot som kan återvinnas också kommer att öka , men så länge som användningen av innovationskritiska metaller ökar kan 4Forskare har noterat att den uppbyggnad av en stock av metaller i kinesiska konstruktioner som skett liknar motsvarande utveckling i närmast efter . av den årliga globala produktionen av koppar kanaliserades då till användning i relativt sett långlivade konstruktioner i . BILAGA 3 BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN andelen sekundär produktion av total användning förbli relativt låg och beho- vet av primär produktion kvarstå. I kapitel 3 diskuteras i mer detalj vilka omständigheter som kan motivera införandet av politisk styrning för att öka återvinningen av metaller. budskap i rapporten är att det inte finns något direkt sätt för politiken att öka volymerna av metallskrot eftersom utbudet i hög grad är en funktion tidigare konsumtionsnivåer och mönster. Däremot finns ett utrymme för att stärka åter- vinningsaktörernas incitament att öka kvaliteten och tillgängligheten på detta skrot för att då kunna ta vara på en större andel av det i ny tillverkning (eller direkt återanvändning). 2.5.2 Volatila priser på metallskrotet Det ekonomiska värdet av metallåtervinning är naturligtvis viktigt för industrins incitament att investera i sekundär produktion, och detta värde bestäms i sin tur av marknadspriset samt av kostnaderna för att samla in, demontera och förädla metallen. Ofta är de enbart de metaller som finns i stora volymer samt betingar ett högt värde per kg som återvinns. I ett uttjänt fordon utgör t.ex stål, aluminium och koppar av det totala metallvärdet, och relativt stora volymer av dessa metaller kan återvinnas på ett förhållandevis enkelt sätt. För andra metaller är det ekonomiska värdet lägre och demonteringen mer komplex; därför är det i regel ett fåtal metaller utöver de ovan nämnda som återvinns från uttjänta fordon (t ex guld, silver, platina och ). Förutsättningarna för investeringar i metallåtervinning påverkas även av osäkerheten om den framtida metallprisutvecklingen, och i forskningslitteraturen är det vanligt att de kraftiga prisfluktuationerna för metallskrot pekas ut som ett viktigt hinder för sådana investeringar. tas den höga prisvolatiliteten som intäkt för att metallskrotmarknaderna fungerar ineffektivt, och att det behövs en ökad politisk styrning för att stabilisera priserna. Det finns historiska exempel på sådana interventioner. Ett exempel är hur införde priskontroller på stålskrot under samt i samband med Ko- reakriget. Även priserna för jungfruliga råvaror (t ex tenn) har varit föremål för olika former av prisstabiliseringsmekanismer. Det är osannolikt att sådan politisk styrning skulle kunna bidra till att förbättra marknadernas funktionssätt. En hög prisvolalitet utgör en dålig indikator på marknadseffektivitet. Även om vissa marknadsmisslyckanden, t ex höga transaktionskostnader (se kapitel 3), i princip kan bidra till ökade prisfluktuationer, är det rimligt att i första hand hänföra dessa till interaktionen mellan utbud och efterfrågan, dvs en kombination av en inkomst- och innovationskänslig efterfrågan samt ett prisokänsligt utbud. I den mån det finns marknadsmisslyckanden är dessa dessutom produktsnarare än materialspecifika. Att stabilisera prisnivån på ett visst metallskrot blir med andra ord ett alldeles för trubbigt politiskt instrument; eventuella marknadsmisslyckanden bör hanteras mer direkt. Ett annat skäl till att avstå från olika prisstabiliseringsmekanismer BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN BILAGA 3 är att de historiska erfarenheterna av sådana avskräcker. Ett problem har varit kopplat till svårigheterna att bestämma den jämviktsnivå kring vilken priserna borde stabiliseras . Snarare bör marknadsaktörerna på egen hand nyttja de olika möjligheter till prissäkring som de finansiella marknaderna redan erbjuder. Vi har ovan konstaterat att även de primära innovationskritiska metallerna uppvisar en hög prisvolatilitet eftersom de produceras som biprodukter. Ef- tersom de återvunna metallerna uppvisar en minst lika hög prisvolatilitet är det inte givet att detta ökar konkurrenskraften för de sekundära alternativen. Un- der vissa förutsättningar kan detta dock vara fallet. I kapitel 4 beskrivs t ex hur användare av industriella katalysatorer (t ex oljeraffinaderier, kemifabriker, etc.) tillämpar en affärsmodell där de behåller äganderätten över metallerna i katalysatorerna efter att dessa nått sin slutliga livslängd. Främst handlar det om platina, rodium och . På så sätt, och givet de stora prisfluktuationerna för dessa metaller, har dessa aktörer starka incitament att bibehålla metallernas ekonomiska värde . En viktig barriär för ökad metallåtervinning kan kopplas till olika teknologiska restriktioner. Ett konkret exempel är avsaknaden av en automatiserad och kommersiellt gångbar teknologi för demontering av elektroniska komponenter. Här behövs fortfarande demontering. Den primära metallproduktionen har gynnats av ekonomiska skalfördelar, dvs låga styckkostnader till följd av produktion i stor skala medan den sekundära produktionen i stället har dominerats av små, decentraliserade företag. Under stora delar av var återvinningsbranschen relativt arbetsintensiv och low-tech även i industrialiserade länder som , och i många länder globalt – inklusive – står småskalig produktion (insamling) fortfarande för en stor del av de inhemska marknaderna. Den framtida konkurrensen mellan den primära och sekundära metallproduktionen kommer att vara starkt avhängig möjligheterna att dra fördelar av skalekonomi i produktionen, men likaså av produktivitetsförbättringar i stort. De teknologiska barriärer som gäller på kort sikt kan dock övervinnas med hjälp av investeringar i FoU samt pilot och demonstrationsprojekt, som bidrar till att öka potentialen för metallåtervinning på lång sikt. Teknologisk utveckling har redan lett till stordriftsfördelar, nya teknologier och en konsolidering av skrotmarknaden i många länder. En viktig uppgift för forskningen om metallåtervinningsmarknader har varit att öka förståelsen för vilka incitament som de aktörer som verkar på dessa marknader har att investera ytterligare i sådan utveckling. I avsnitt 3.3 diskuteras dessa incitament (och eventuella brist på incitament), och i kapitel 4 resonerar vi kring hur politiken kan bidra till att främja teknologisk utveckling. BILAGA 3 BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN Motiv till politisk styrning: misslyckanden på skrotmarknaderna Forskningslitteraturen pekar ut ett stort antal faktorer som tenderar att motverka återvinningen av metaller. I detta kapitel riktar vi uppmärksamheten mot de s k marknadsmisslyckanden som riskerar att underminera förutsättningarna för framväxten av effektiva återvinningsmarknader, och där den politiska styrningen kan spela en viktig roll för att förbättra den incitamentsstruktur som möter aktörerna längs värdekedjan. Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv existerar de starkaste motiven till politisk styrning i de fall där de incitament som de enskilda aktörerna i återvinningsbranschen möter inte sammanfaller med det som är önskvärt för samhället i sin helhet. I kapitlet identifierar vi tre breda kategorier av marknadsmisslyckanden (avsaknad av incitament), som alla riskerar att hämma framväxten av mer effektiva skrotmarknader för olika innovationskritiska metaller: • negativa externa miljöeffekter där åtgärder för att öka materialåtervinningen – under vissa förutsättningar – kan utgöra ett medel för att internalisera olika miljökostnader (se avsnitt 3.1); • icke-miljörelaterade marknadsmisslyckanden som utöver miljöargumentet kan försvåra framväxten av effektiva marknader för återvunnen metall, t.ex. transaktionskostnader, olika former av informationsbrist, samt externa effekter kopplade till olika produkters återvinningsbarhet (avsnitt 3.2); och • marknadsmisslyckanden kopplade till utvecklingen av ny teknologi som kan underlätta framtida återvinning (t ex genom mer en effektiv och automatiserad demontering av produkter), t ex kunskapsläckage samt brister på kapitalmarknaderna (avsnitt 3.3). Angående den sista punkten ovan är det centralt att notera att den teknologiska utveckling som är nödvändig inom metallåtervinningen i hög grad kännetecknas av en socioteknisk förändring. Det innebär att den även handlar om framväxten av nya aktörsnätverk, samverkansformer, och värdekedjor samt institutionell förändring (t ex ny och reviderad lagstiftning). 3.1 Negativa externa miljöeffekter Negativa externa miljöeffekter utgör bieffekter av aktörers konsumtion eller produktion i form av försämrad miljö, och som drabbar en tredje part på ett sätt som inte reflekteras i existerande marknadspriser. I mineral- och metallindustrin uppstår dessa effekter längs hela värdekedjan, dvs såväl uppströms som nedströms. Utvinningen av primära råvaror, inklusive efterföljande bearbetning, kan ofta ha en betydande påverkan på miljön, och sådan miljöpåverkan leder till en situation där de privata kostnaderna för utvinning, bearbetning och avfallshantering överlag är lägre än de samhällsekonomiska kostnaderna. En viktig uppgift för miljöpolitiken är därför att internalisera – synliggöra – BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN BILAGA 3 dessa negativa externa effekter för de aktörer som ger upphov till dem, detta exempelvis genom skatter på utsläpp och avfall eller andra former av regleringar såsom teknikkrav eller gränsvärden för utsläpp. I många situationer är dock kunskapen om olika aktörers effekter på miljön begränsad, och det gör det svårt att införa en träffsäker politik. Den miljöpåverkan som orsakas av produkter som blir avfall samt även det beteende som genererar utsläpp i naturen (t ex nedskräpning), bland såväl hushållen som företagen, är i regel diffusa samt svåra att kontrollera och reglera. Flertalet produkter, t ex hemelektronik, produceras i andra länder, och ökad återvinning av material från sådana kan även vara ett sätt att (indirekt) adressera de externa miljökostnader som uppstår i samband med produktion, transport och användning av dessa produkter. är svårigheterna med att implementera en träffsäker miljöpolitik av politisk – snarare än av praktisk – karaktär. Ett exempel är svårigheterna att etablera en effektiv prissättning av utsläpp av koldioxid på global nivå; på grund av farhågor för s k koldioxidläckage kan enskilda nationer vara obenägna att beskatta sin industri för högt. Att – i linje med den s k avfallshierarkin – stödja återvinning av innovationskritiska metaller kan i detta avseende ses som en form av ’näst-bästa’ politik för att hantera (i varje fall vissa) negativa externa miljöeffekter. En sådan politik bygger givetvis på premissen att miljöpåverkan av sekundär metallproduktion är lägre än motsvarande påverkan från den primära värdekedjan. Forskningen visar att detta är ett rimligt antagande. Det kan exempelvis noteras att den sekundära produktionen av metaller överlag har en lägre klimatpåverkan än den primära, inte minst på grund av en lägre användning av fossilbaserade energikällor. Utsläppen av koldioxid från produktionen av återvunnet stål är exempelvis cirka 10–av utsläppen från primär stålproduktion och motsvarande andel för sekundärt aluminium är 5–20 procent.5 Forskare har därutöver dragit slutsatsen att även om återvinningsgraderna för de innovationskritiska metallerna är betydligt lägre än motsvarande nivåer för bulkmetaller som koppar och aluminium, är miljöpåverkan av primärproduktionen typiskt sett högre för den förstnämnda kategorin. Att öka återvinningen av miljöskäl tenderar med andra ord att vara än mer motiverat för de flesta innovationskritiska metaller jämfört med bulkmetallerna. Medan föregående avsnitt noterade att förekomsten av negativa externa miljöeffekter utgör ett centralt motiv för att främja en ökad återvinning handlar detta avsnitt om andra faktorer som kan försvåra framväxten av effektiva marknader för metallskrot. Det bör noteras att forskningen om dessa marknadsmisslyckanden är långt ifrån omfattande då det handlar om återvinning av olika 5De exakta andelarna i dessa intervall beror i hög grad på vilka energikällor som används för att producera den elektricitet som krävs i produktionsprocesserna för såväl primär som sekundär produktion. BILAGA 3 BARRIÄRER OCH STYRMEDEL FÖR ÅTERVINNING AV INNOVATIONSKRITISKA METALLER: LÄRDOMAR FRÅN FORSKNINGSLITTERATUREN Därför är det meningsfullt att basera delar av re- sonemanget på – och dra lärdom av – erfarenheter från andra metaller, t ex stål Transaktionskostnader är de kostnader som marknadsaktörerna måste bära för att genomföra transaktioner, t ex kostnader för att identifiera en motpart samt teckna och upprätthålla ett avtal.