urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — hennes personal ska vidare vara bundna av självreglerande etiska regler. I JO-instruktionen har något förbud mot att ges eller ta emot instruktioner inte tagits in. Som nämnts vid behandlingen av Europeiska ombudsmannens ställning finns dock liknande bestämmelser i regeringsformen för förvalt- ningsmyndigheter och som kan omfatta ombudsmännen (jfr 12 kap. 2 § RF). JO kan även omfattas av regeringsformens bestämmelser om saklighet och Däremot omfattas inte ombudsmännen av lagen om offentlig anställnings bestämmelser om bisysslor eller förvaltningslagens bestämmelser JO har i stället genom att anta riktlinjer infört vissa etiska regler som omfattar såväl ombudsmännen som expeditionens personal (se avsnitt 2.5.5). JO förutsätts även bedriva sin verksamhet så att grundläggande principer för rättsstaten – såsom saklighet och opartiskhet – upprätthålls. I Venedigprinciperna finns flera principer som behandlar ombudsmannens ersättning och tillgång till resurser. Utformningen av regelverket kring dessa frågor kan ha en påverkan på en ombudsmans oberoende ställning och möjligheter att bedriva sin tillsynsverksamhet. Enligt Venedigprinciperna ska ombudsmannainstitutionen ges en lämpligt hög ställning, vilket också ska återspeglas i ombudsmannens lön och pensions- ersättning (punkt 3). Vad som anges om ombudsmannens lön och förmåner uppvisar vissa likheter med . I principerna anges dock inte någon särskild lönenivå eller något krav på att löneutvecklingen helst ska fastställas för hela mandatperioden i förväg. av till ombudsmän och riksrevisorn och deras tjänstepension följer av förordningen (2016:411) om tjänstepension, inkomst- garanti och avgångsvederlag till myndighetschefer om inte nämnden beslutar Som framgår av redogörelsen i avsnitt 2.5.8, var ett syfte med nämnden att justitieombudsmännens lön och övriga anställningsförmåner skulle bestäm- mas på ett sätt som inte riskerade att inkräkta på deras oberoende ställning. Enligt principerna ska det vidare säkerställas att det finns tillräckliga och oberoende budgetresurser tillgängliga för ombudsmannainstitutionen. ska föreskrivas att ombudsmannainstitutionens medelstilldelning i budgeten måste vara tillräcklig för att säkerställa ett fullständigt, oberoende och effektivt fullgörande av institutionens ansvar och funktioner. konsulteras och uppmanas att lägga fram ett budgetförslag för det kommande Den antagna budgeten för institutionen får inte minskas under budgetåret, om inte minskningen gäller generellt för andra statliga institu- Den oberoende finansiella revisionen av ombudsmannens budget ska endast ta hänsyn till lagligheten i ekonomiska förfaranden och inte till valet av prioriteringar vid genomförandet av mandatet. (Se punkt 21.) Principen att det i lag ska föreskrivas att det finns tillräckliga resurser tillgängliga för att fullgöra ombudsmannainstitutionens ansvar och funktioner saknar motsvarighet i den svenska rättsordningen. Däremot är det JO som lämnar ett budgetförslag för det kommande budgetåret till , utifrån vilket sedan beslutar om att tilldela medel (se avsnitt 2.5.9). har dock möjlighet att frångå förslaget när den fastställer budgeten vid behandlingen av budgetpropositionen. har också möjlighet att ändra budgeten för innevarande budgetår genom att fatta beslut om en ändringsbudget. Några bindande principer om att sådana ändringar ska träffa alla myndigheter inom statsförvaltningen lika finns inte. I fråga om finansiell revision är JO enligt 9 kap. 1 § BEA-lagen redo- visningsskyldig inför för bl.a. den verksamhet den bedriver och för de tillgångar som myndigheten förvaltar och förfogar över. Verksamheten granskas genom revision enligt bestämmelserna i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. och lagen (2002:1023) med instruktion för (9 kap. 5 § samma lag). Vidare ska JO redovisa för vilka åtgärder som myndigheten har vidtagit eller avser att vidta med anledning av revisionens iakttagelser (9 kap. 6 § samma lag). (Se närmare avsnitt 2.5.10 och 5.2.7.) Av lagen om revision av statlig verksamhet m.m. följer att får genomföra såväl effektivitetsrevision (2 och 4 §§) som årlig granskning av redovisning och räkenskaper (3 och 5 §§). Effektivitetsrevisionen ska huvud- sakligen inriktas på granskning av hushållning, resursutnyttjande och målupp- fyllelse. Som ett led i effektivitetsrevisionen får förslag lämnas om alternativa insatser för att nå avsedda resultat (4 § andra stycket). Några begränsningar för att uttala sig om valet av prioriteringar vid ombudsmännens genomförande av sina mandat finns inte i nämnda författningar. (Se närmare avsnitt 2.6.1 och 5.2.7.) I principerna anges att ombudsmannainstitutionen ska ha tillräcklig personal och lämplig strukturell flexibilitet. Ombudsmannen kan ha en eller flera ersättare som han eller hon själv utser. Ombudsmannen ska själv kunna rekrytera sin personal. (Se punkt 22.) Om tillräckliga medel finns tillgängliga avviker inte regelverket för JO från principerna i fråga om ombudsmännens rätt och möjlighet att själv rekrytera sin personalstyrka (28 § JO-instruktionen). Ställföreträdande ombudsmän väljs däremot av (13 kap. 3 § RO). En justitieombudsman kan dock genom särskilt beslut bemyndiga en tjänsteman att på ombudsmannens vägnar dels verkställa inspektion, dels fatta vissa beslut i ärenden som väckts genom klagomål (22 § JO-instruktionen). I fråga om strukturell flexibilitet kan chefsJO, efter samråd med justitie- ombudsmännen, i en arbetsordning meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen (12 § andra stycket JO-instruktionen). Enligt tilläggsbestämmelse 13.2.1 i riksdagsordningen ska dock , på eget initiativ eller på begäran av någon av ombudsmän, samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. I principerna anges även att ombudsmännen och vissa anställda ska åtnjuta ett rättsligt skydd för gärningar som de begått i tjänsten. Enligt punkt 23 ska ombudsmannen, ställföreträdande ombudsmän och tjänstemän med besluts- befogenheter åtnjuta rättslig immunitet beträffande såväl vidtagna åtgärder som muntliga och skriftliga yttranden i tjänsteutövningen (verksamhets- Sådan immunitet ska enligt principen gälla även efter att de lämnat För justitieombudsmännen och anställda vid myndigheten finns det inte någon sådan uttrycklig immunitet. Den begränsning som finns i möjligheterna att ställa en ombudsman till svars för sina gärningar är riksdags- ordningens stadgande att åtal mot en ombudsman för ett brott begånget i utövningen av hans eller hennes uppdrag endast får beslutas av konstitutions- utskottet (13 kap. 24 § RO). För tjänstemän vid ombudsmannaexpeditionen finns särskilt reglerat att beslut om åtalsanmälan enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning ska fattas för kanslichefens och byråchefernas del av och för övriga anställdas del av arbetsgivaren (se I principerna anges att ombudsmannen ska väljas eller utses enligt förfaranden som i största möjliga utsträckning stärker institutionens anseende, opartiskhet, oberoende och legitimitet. Enligt principen ska ombudsmannen företrädesvis väljas av parlamentet med tillbörlig kvalificerad majoritet. (Se punkt 6.) Vid rekrytering av ombudsman ska tjänsten utlysas. offentligt, transparent, meritbaserat, objektivt och reglerat i lag. att utses till ombudsman ska vara tillräckligt breda för att uppmuntra ett brett urval av lämpliga kandidater. De väsentliga kriterierna är hög moral, integritet samt lämplig professionell expertis och erfarenhet, även inom området mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. (Se punkt 7 och 8.) Justitieombudsmännen väljs av , vilket överensstämmer med Det är dock tillräckligt med en enkel majoritet av de avgivna rösterna för att välja en ombudsman. Det finns inte heller någon Ordningen för att rekrytera en ny JO har vidare till stor del I riksdagsordningen anges att bereder val av ombudsmän och ställföreträdande ombudsmän (se Det förfarande som tillämpas vid konstitutions- utskottet är offentligt såtillvida att utskottet tillkännager att rekryterings- förfarandet har inletts. Den praxis som har utvecklats när det gäller beredningsförfarande vid valet av en justitieombuds- man redovisas i avsnitt 5.2.1. Mandatperiodens längd och omval Enligt principerna ska ombudsmannens mandatperiod vara längre än mandat- perioden för det organ som utnämnt honom eller henne. Mandatperioden ska företrädesvis begränsas till en enda period utan möjlighet till omval. Under alla omständigheter ska ombudsmannens mandat kunna förnyas endast en gång. Den enskilda mandatperioden bör enligt principerna inte fastställas till en period som understiger . (Se punkt 10.) Justitieombudsmännen väljs i regel för en period (13 kap. 3 § RF), vilket är kortare än den minimiperiod som förespråkas i principen. Ombudsmännen kan däremot omväljas utan begränsningar. Flertalet av de ombudsmän som varit verksamma efter 1980 har också omvalts. Möjligheten till omval, särskilt upprepade sådana, avviker från Venedigprinciperna. Av principerna följer att en ombudsman ska kunna entledigas från sin tjänst endast utifrån en uttömmande och lagfäst förteckning över tydliga och rimliga grunder för entledigande. Dessa grunder ska enbart avse grundläggande omständigheter, som oförmåga att utföra uppdraget, felaktigt uppförande eller misskötsel. Kriterierna ska tolkas snävt. Den parlamentariska majoriteten som krävs för entledigande – av parlamentet självt eller av en domstol på begäran av parlamentet – ska vara lika med, eller lämpligen högre , den som krävs för att välja en ombudsman. Förfarandet för entledigande ska vara offentligt, transparent och lagfäst. (Se punkt 11.) Någon sådan uttömmande förteckning som anges i Venedigprinciperna över grunder som kan föranleda ett entledigande av en ombudsman har inte tagits in i de författningar som reglerar JO. För att entlediga en ombudsman krävs att han eller hon förlorat förtroende (13 kap. 4 § RO). Ett entledigande av en ombudsman beslutas med samma majoritetskrav som vid valet, i enlighet med vad som förespråkas i principerna. Enligt Venedigprinciperna ska ombudsmannens uppdrag omfatta före- byggande och rättelse av missförhållanden samt skydd och främjande av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Ombudsmannens behörig- het ska omfatta all offentlig förvaltning och uppdraget ska inbegripa samtliga offentliga tjänster som tillhandahålls allmänheten, oavsett om de tillhandahålls av staten, kommunerna eller av statliga eller privata organ. I fråga om den dömande verksamheten ska ombudsmannens behörighet begränsas till att säkerställa processuell effektivitet och administrativ funktion. (Se punkt 12 och 13.) JO:s främsta uppdrag är att ha tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet följer lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina skyldigheter, med särskilt beaktande av att domstolar och förvaltningsmyndig- heter i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och av att medborgarnas fri- och rättigheter inte åsidosätts (1 och 3 §§ JO-instruktionen). I detta ingår att beakta mänskliga rättigheter och grundläggande friheter enligt bl.a. konventioner som anslutit sig till. JO:s tillsynsområde är dock i viss mån begränsat. Under JO:s tillsyn står bl.a. statliga och kommunala myndigheter samt tjänstemän och befattnings- havare vid dessa. Även andra som innehar tjänst eller uppdrag varmed följer myndighetsutövning står under JO:s tillsyn, när det gäller den verksamheten (2 § första stycket JO-instruktionen). Privata organ som utövar offentlig verksamhet men som inte befattar sig med myndighetsutövning står således inte under JO:s tillsyn (jfr avsnitt 6.2). Inte heller omfattas de organ och befattningshavare som uttryckligen undantas från tillsynen, som ledamöter, vissa organ under , regeringen och dess statsråd, justitie- kanslern samt beslutande kommunala församlingar (2 § tredje stycket JO- Någon avgränsning vad gäller tillsynen över domstolarnas verksamhet finns dock inte. Ombudsmannen ska enligt Venedigprinciperna förbehållas rätten att på eget initiativ eller på grundval av ett klagomål utreda ärenden, varvid till- gängliga förvaltningsrättsliga rättsmedel ska beaktas. ska kunna bedriva sin tillsynsverksamhet föreskrivs i Venedigprinciperna Ombudsmannen ska enligt principerna ha befogenhet att begära att enskilda eller organisationer som kan vara behjälpliga i ombudsmannens utredningar samarbetar med honom eller henne. Ombudsmannen ska ha en rättsligt verkställbar rätt att få obegränsad tillgång till alla relevanta dokument, databaser och material, inklusive sådana som annars kan vara föremål för sekretess. Detta inkluderar rätten till obegränsad tillgång till byggnader, institutioner och individer, inklusive personer som är Ombudsmannen ska ha befogenhet att intervjua eller kräva skriftliga yttranden från tjänstemän och myndigheter och ska dessutom särskilt uppmärksamma och skydda visselblåsare inom den offentliga sektorn. punkt 16.) JO:s tillsyn bedrivs genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar, som ombudsmännen finner påkallade (5 § JO-instruktionen). En ombudsman ska verkställa de utrednings- åtgärder som fordras för prövning av klagomål och andra ärenden (21 § JO- JO utreder i regel inte klagomål på materiella beslut där andra instanser har eller har haft möjlighet att pröva beslutet. Till stöd för JO:s utredningsverksamhet föreskrivs i 13 kap. 6 § andra stycket RF att domstolar och förvaltningsmyndigheter samt anställda hos staten eller kommuner ska lämna de upplysningar och yttranden som en Sådan skyldighet har även andra som står under en En ombudsman har enligt bestämmelsen vidare rätt att få tillgång till domstolars och förvaltningsmyndigheters protokoll och hand- Sekretess utgör inte ett hinder för tillsynsobjekten att lämna ut hand- lingarna eller lämna upplysningar till JO. När JO enligt regeringsformens föreskrifter begär upplysningar och yttranden i andra ärenden än dem där han eller hon har beslutat att inleda förundersökning, får han eller hon med stöd av 21 § JO-instruktionen förelägga vite om högst . JO kan själv döma ut detta vite. Även utan vitesföreläggande finns det dock en allmän skyldighet för den som står under ombudsmännens tillsyn att på begäran av en ombudsman sanningsenligt uppge alla sakförhållanden som rör tjänsten. En offentliganställd person som inte efterföljer ombudsmannens begäran eller dröjer med att svara kan därigenom anses åsidosätta sin tjänsteplikt. Skyldigheten att bistå JO med upplysningar och yttranden är således begränsad till organ och enskilda som står under JO:s tillsyn. Skyldigheten att lämna ut protokoll och handlingar är ytterligare begränsad till förvaltnings- myndigheter och domstolar. Det finns inte någon allmän skyldighet för enskilda och organ som inte omfattas av JO:s tillsyn att bistå JO med informa- tion. Varken regeringsformen eller JO-instruktionen reglerar i vilken utsträck- ning som ombudsmännen ska ha tillgång till tillsynsobjektens lokaler för sin tillsynsverksamhet. Däremot framgår av 5 § JO-instruktionen att tillsynen bl.a. bedrivs utifrån inspektioner. De åtgärder som föreskriver om ombudsmannen vid sin utredning finner att det råder ett missförhållande är i huvudsak att lämna rekommendationer till tillsynsobjektet eller framställningar till lag- stiftaren. I principerna föreskrivs att ombudsmannen ska ha befogenhet att rikta individuella rekommendationer till alla organ eller institutioner som omfattas av ombudsmannainstitutionens behörighet. Ombudsmannen ska ha en rättsligt verkställbar rätt att kräva att tjänstemän och myndigheter yttrar sig inom en rimlig tidsfrist som fastställts av ombudsmannen. (Se punkt 17.) JO får enligt 6 § första stycket JO-instruktionen uttala sig om huruvida en åtgärd av en myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. JO får enligt samma lagrum även göra sådana uttalanden som avser att främja en enhetlig och ändamåls- enlig rättstillämpning. JO:s uttalanden är visserligen inte rättsligt bindande, men följs i regel. JO:s möjligheter att vidta åtgärder i förhållande till tillsynsobjekten sträcker sig emellertid längre än till att meddela kritik och göra andra uttalanden. JO kan inleda förundersökning och väcka åtal mot befattningshavare samt verka för att befattningshavare påförs disciplinpåföljder eller avskedas. JO kan även överklaga myndigheters beslut i vissa sådana disciplin- eller anställnings- ärenden. (Se 6 § andra–fjärde stycket och 7 § JO-instruktionen.) I principerna anges även att ombudsmannen lämpligen ska ha rätt att intervenera hos relevanta dömande organ och domstolar (punkt 19 andra stycket). Någon sådan rätt att intervenera i en klagandes mål finns dock inte för JO:s del. Enligt Venedigprinciperna ska ombudsmannen, inom ramen för sin övervakning av implementeringen av ratificerade internationella rättsliga dokument avseende mänskliga rättigheter och grundläggande friheter och av harmoniseringen av den nationella lagstiftningen i enlighet med dessa doku- ment, ha befogenhet att offentligt framföra rekommendationer till parlamentet eller till regeringen, inbegripet rekommendation om att ändra lagstiftning eller att anta ny lagstiftning (punkt 18). I principerna föreskrivs vidare att ombudsmannen vid en utredning lämp- ligen ska ha befogenhet att pröva lagars och förordningars eller allmänna förvaltningsrättsliga föreskrifters förenlighet med grundlagen (punkt 19 första JO ska verka för att brister i lagstiftningen avhjälps och har därför en allmän framställningsrätt till när det gäller frågor som uppkommit i hans eller hennes tillsynsverksamhet (tilläggsbestämmelse 9.17.5 i riksdags- ordningen och 4 § JO-instruktionen). JO kan även vända sig till regeringen med en sådan framställan. JO har inte något uttalat uppdrag att övervaka implementeringen av internationella rättsliga dokument eller harmoniseringen av den nationella lagstiftningen utifrån dessa. Inte heller har JO något uttryck- ligt uppdrag att övervaka olika författningars grundlagsenlighet. JO oförhindrad att i sina uttalanden beakta författningars förenlighet med såväl ratificerade internationella rättsliga dokument som grundlag och vid behov nyttja sin framställningsrätt. I sammanhanget kan även noteras att i svensk rättsordning finns ett grundlagsstadgat beredningskrav. I 7 kap. 2 § RF anges bl.a. att vid beredningen av regeringsärenden ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter och, i den omfattning som behövs, från kommuner. är ett karakteristiskt inslag i svensk Ordningen med remisser från regeringen är ett viktigt led i beredningsarbetet, där JO har en betydelsefull roll som remissinstans och har möjlighet att påtala exempelvis brister i författningar. Enligt Venedigprinciperna ska ombudsmannen minst en gång lämna en rapport om ombudsmannainstitutionens verksamhet till parlamentet. I rapporten kan ombudsmannen informera parlamentet om brister inom den Ombudsmannen ska också rapportera om specifika frågor, enligt vad ombudsmannen anser vara lämpligt. rapporter ska offentliggöras. (Se punkt 20.) JO ska lämna en tryckt ämbetsberättelse till med en redo- görelse för bl.a. de framställningar som gjorts till och regeringen, de åtal som väckts och de förundersökningar som inletts samt för andra viktigare beslut som ombudsmännen har meddelat (11 § JO-instruktionen). har JO möjlighet att vid behov lämna framställningar till såväl som 5.2.12 Kommitténs överväganden 5.2.12.1 Allmänna utgångspunkter I detta avsnitt redovisas allmänna utgångspunkter av relevans för kommitténs överväganden när det gäller samtliga frågeställningar om JO:s konstitutionella ställning som behandlas i avsnitt 5.2.12.2–5.2.12.10 nedan. En given utgångspunkt för utredningen är att JO-ämbetets institutionella oberoende alltjämt bevaras och värnas. Ett oberoende JO-ämbete är ett av fundamenten i vårt demokratiska samhälle, och det är av synnerlig vikt att allmänheten känner förtroende för att JO är oberoende och att det inte finns någon risk för exempelvis politisk påverkan när det gäller JO:s bedömningar i enskilda ärenden. Det finns också exempel på skeenden i historien som visar att demokratiska institutioner under vissa förutsättningar kan komma att utmanas eller utsättas för påfrestningar, vilket kan leda till att de försvagas eller urholkas. Vid en internationell utblick kan det vidare konstateras att utvecklingen i vissa länder ger särskild anledning att överväga om skyddet för det svenska är tillräckligt eller om det finns behov av åtgärder för att säker- ställa ett adekvat skydd för ämbetet. Enligt direktiven ska utredningen inte lämna förslag som innebär eller skulle ge upphov till grundlagsändringar. ska utredningen analysera och bedöma om JO:s oberoende och ombudsmännens självständighet till- godoses genom gällande regelverk och ta ställning till om det är påkallat med författningsändringar samt särskilt beakta vikten av att säkerställa JO:s konstitutionella uthållighet. Det är också utredningens uppgift att beskriva och analysera hur gällande svenska regelverk och ordning förhåller sig till rekom- mendationer från och från internationella ombuds- mannaorgan. Det är därmed ofrånkomligt för utredningen att åtminstone på ett principiellt plan överväga i vilken utsträckning den nuvarande regleringen, i såväl grundlag som i lag, är ändamålsenlig utifrån frågeställningarna enligt direktiven. Jämförelser med internationella rekommendationer och regelverk Att jämföra nationella regler med internationella rekommendationer och regel- verk är generellt sett vanskligt och förenat med vissa begränsningar. Olika länder kan ha skilda utgångspunkter, ambitioner och målsättningar med den verksamhet som är föremål för jämförelsen. Dessutom kan det finnas grund- läggande skillnader mellan rättsordningar som inte framgår vid tvärsnitts- jämförelser. När det gäller internationella rekommendationer och regelverk för ombuds- mannainstitutioner är utländska eller internationella lösningar ibland svåra eller rent av olämpliga att överföra till ett svenskt sammanhang. Det har flera orsaker. En grundläggande orsak är att den konstitutionella och institutionella ordningen samt utformningen av kontrollmakten skiljer sig åt mellan olika länder. Internationella rekommendationer bör därför appliceras med viss försiktighet, inte minst med hänsyn till de variationer som kan förekomma i bl.a. konstitutionella och förvaltningsrättsliga system, skillnader i uppdrag och olikheter i rättstraditioner. Vikten av att ta nationella hänsyn betonas också i exempelvis punkt 25 i Venedigprinciperna. Där framgår att principerna ska läsas, tolkas och användas för att befästa och stärka ombudsmannainstitutionen, samt att det ska beaktas att det finns varierande modeller, system och rättsliga ställningar i fråga om ombudsmannainstitutioner och deras anställda. Ett exempel på ett grundläggande särdrag i den svenska rättsordningen är att justitieombudsmännens uppdrag inte innefattar granskning av regeringen. Denna uppgift tillkommer i stället . Vidare utmärks den svenska offentliga förvaltningen av fristående myndigheter under regeringen. Till skillnad mot andra konstitutionella traditioner är de svenska myndig- heterna således inte en del av regeringsapparaten utan är i stället självständiga i sin rättstillämpning, som utövas under personligt straffrättsligt tjänste- felsansvar och under insyn enligt offentlighetsprincipen. Den svenska konstitutionella ordningens särdrag, som behandlas mer utförligt nedan, medför att det inom vissa områden inte är påkallat med någon författnings- reglering för del jämfört med vad som är fallet för ombudsmanna- institutioner i andra länder. Vissa grundläggande rättsstatliga principer i den svenska rättsordningen