urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — förvar, som denna person inte har tillåtelse att lämna frivilligt, genom beslut av en rättslig, administrativ eller annan myndighet”.655 Vilka institutioner som står under JO:s tillsyn framgår av nuvarande 2 § JO- instruktionen. I huvudsak omfattas statliga och kommunala myndigheter, anställda och uppdragstagare vid dessa samt andra som innehar en tjänst eller ett uppdrag med vilken eller vilket det följer myndighetsutövning. Detta blir således också avgränsningen för JO:s möjligheter att utföra sitt uppdrag som nationellt besöksorgan. Som utgångspunkt gäller givetvis att JO ska ha möjlighet att besöka alla platser där personer kan hållas frihetsberövade i Opcats mening. Eftersom ett frihetsberövande som har sin grund i en författningsreglering i regel innefattar myndighetsutövning kommer en utförare som håller någon kvar mot sin vilja att stå under JO:s tillsyn. Den fråga som uppkommer är om personer kan hållas frihetsberövade på en plats eller institution som drivs av enskilda utan att verk- ställandet skulle anses utgöra myndighetsutövning och verksamhetens personal därmed skulle falla utanför JO:s tillsynskrets. Inom den sociala omsorgen saknas möjlighet att överlämna uppgifter som innefattar myndighetsutövning till privata rättssubjekt (se 2 kap. 5 § SoL och avsnitt 6.2.3). I den utsträckning personer hålls frihetsberövade inom ramen för den sociala omsorgen sker det vid statliga eller kommunala institutioner eller hem med stöd av bestämmelser i bl.a. lagen (1988:870) om vård av miss- brukare i vissa fall, förkortad LVM, eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU.656 Det kan dock förekomma att det vid t.ex. boenden för personer med demenssjukdom vilka beviljats inom ramen för socialtjänstlagen vidtas skyddsåtgärder som försvårar för den enskilde att skada sig. Sådana åtgärder kan i vissa fall även vidtas av privata utförare till skydd för den enskilde och omgivningen.657 Dylika skyddsåtgärder anses inte utgöra myndighetsutövning. Under förutsättning att den enskilde vistas på boendet med stöd av socialtjänstlagen och inte någon tvångslag, t.ex. lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, förkortad LPT, är placeringen där frivillig och det ska stå honom eller henne fritt att lämna boendet. Ett sådant boende torde därmed egentligen inte utgöra en sådan plats där personer kan hållas frihetsberövade i Opcats mening. Något krav på att det nationella besöksorganet ska besöka platsen torde därmed inte heller finnas. 655I den engelska språkversionen av artikel 4.2 anges följande (utredningens kursivering): ”For the purposes of the present Protocol, deprivation of means any form of detention or imprisonment or the placement of a person in a public or private custodial setting which that person is not permitted to leave at will by order of any judicial, administrative or other authority.” Jfr 2 § lagen (1988:695) med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m., enligt vilken följer att mot tortyr under vissa förutsättningar har rätt att i besöka varje plats där en person som har berövats sin frihet genom en myndighets åtgärd är placerad. 656Jfr 6 kap. 3 § SoL, i vilken anges bl.a. att staten ska tillgodose behovet av sådana hem som avses i 12 § LVU samt 22 och 23 §§ LVM. (Sis) leder verksam- heten vid hemmen. Sis får enligt samma bestämmelse, om det finns särskilda skäl för det, genom avtal uppdra åt en region eller en kommun att inrätta och driva ett sådant hem. 657Se Lagrådets yttrande över lagrådsremissen God vård och omsorg om personer med demenssjukdom samt regler för skydd och rättssäkerhet. går nedan kan det dock förekomma att personer de facto hålls frihetsberövade vid sådana boenden. Inom hälso- och sjukvården förekommer frihetsberövanden med stöd av lagen om psykiatrisk tvångsvård och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk Sådan vård ges vid myndigheter under JO:s tillsyn. Regeringen kan dock, om det finns synnerliga skäl, medge att vård enligt lagen om psykiatrisk tvångsvård ges vid en annan vårdinrättning (se 15 § LPT). I dessa fall är det dock fråga om ett överlämnande av en uppgift som innefattar myndighets- utövning, vilket medför att den privata utföraren kommer att omfattas av JO:s JO får därmed också möjlighet att i enlighet med Opcat granska platsen där personer hålls eller kan hållas frihetsberövade. Inom och Kriminalvårdens verksamhet förekommer olika former av frihetsberövanden, bl.a. i arrester, häkten och kriminalvårds- Som myndigheter omfattas all deras verksamhet av JO:s tillsyn. den utsträckning privata utförare inom område, t.ex. ordningsvakter eller skyddsvakter, griper eller omhändertar någon utför de i regel en uppgift som innefattar myndighetsutövning. utförare omfattas därför av JO:s tillsyn i den verksamheten, vilket därmed också gör att JO kan granska dem i egenskap av nationellt besöksorgan. De förvar där utlänningar kan hållas i avvaktan på bl.a. verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2005:716) drivs alla av och står under JO:s tillsyn som en del av myndig- JO kan således även granska förvaren inom ramen för Opcat-verksam- Vad som kan komma att falla utanför JO:s tillsynskrets, och därmed inte heller utgöra en sådan plats som JO kan inspektera som nationellt besöksorgan, är en privat institution som frihetsberövar en person utan att en myndighet överlämnat en sådan uppgift till institutionen eller att det finns annat för- fattningsstöd för frihetsberövandet. Exempelvis kan ett boende för personer med demenssjukdom som drivs i privat regi, som nämnts ovan, i regel inte överta förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. därmed inte heller överta en uppgift att för någon myndighets räkning frihets- beröva en person. Det kan dock inte uteslutas att det kan uppkomma situa- tioner där en institution, såväl i offentlig som i privat regi, vidtar åtgärder som utgör ett frihetsberövande utan att ha stöd för det, t.ex. att en institution går längre än nödvändigt för att undvika att den boende skadar sig.658 En privat institution som inte tar del i någon myndighetsutövning torde inte stå under JO:s tillsyn, vilket medför att det inte kan förekomma någon inspektion av institutionen där JO skulle kunna upptäcka eventuella frihetsberövanden. frihetsberövanden som omfattas av Opcat förutsätter att personen i 658 Jfr t.ex. NJA 2018 s. 1051 där en sjuksköterska vid ett kommunalt boende åtalades för olaga frihetsberövande för att ha förhindrat en demenssjuk boende att lämna sitt rum genom att sätta sig i en fåtölj utanför hennes dörr. Jfr även JO:s protokoll vid Opcat- inspektion av det kommunala LSS-boendet , JO:s ärende med dnr O 10-2020, där JO konstaterade att en brukare som inte kunnat lämna ett boende när han velat varit rent faktiskt frihetsberövad trots att lagen inte medgav det. fråga inte får lämna institutionen genom ett beslut av en rättslig, administrativ eller annan myndighet, vilket inte torde vara fallet när en privat institution frihetsberövar någon utan bemyndigande eller rättsligt stöd. Eftersom institu- tionen varken omfattas av JO:s traditionella tillsyn eller av den definition av platser där personer kan hållas frihetsberövade enligt Opcat, är det andra rätts- vårdande myndigheters uppgift att, i förekommande fall, beivra avsteg från gällande rätt. Sammantaget framstår det således som om JO har möjlighet att med sina befintliga befogenheter granska de platser där personer hålls frihetsberövade på ett sådant sätt som avses i Opcat. Det är följaktligen inte nödvändigt att utöka JO:s tillsynskrets för att JO ska kunna utföra sitt Opcat-uppdrag. Genom rätten till upplysningar och yttranden av alla som står under en ombudsmans tillsyn enligt 13 kap. 6 § andra stycket RF och möjligheten att genomföra inspektioner kan JO granska behandlingen av personer på de platser där de hålls frihetsberövade. JO kan även hämta in uppgifter om hur många personer som hålls frihetsberövade samt hur många förvar som finns och var de ligger. JO har också rätt till uppgifter om hur de frihetsberövade behandlas och under vilka förhållanden de hålls i förvar. Regelverket innebär således att förutsättningarna enligt artikel 19 a och 20 a–c och e i Opcat är uppfyllda. I Opcat anges att besöksorganet ska få tillfälle att föra enskilda samtal med frihetsberövade personer utan vittnens närvaro, samt med andra personer som kan lämna relevanta upplysningar (se artikel 20 d). Att frihetsberövade ska ha rätt att kommunicera skriftligen med JO utan inskränkningar följer bl.a. av nuvarande 17 § JO-instruktionen. Att sådana för- sändelser ska skyddas från granskning följer även av bl.a. 7 kap. 6 § fängelse- lagen (2010:610) och 22 a § LPT. Det framstår som självklart att JO inom ramen för sitt tillsynsuppdrag även ska få föra enskilda samtal med frihets- berövade. När det gäller förhållandena vid ett besök finns särskilda bestäm- melser i bl.a. fängelselagen. Enligt 7 kap. 2 § i den lagen får besök kontrolleras bl.a. genom övervakning om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. Det får förut- sättas att JO och den institution där personen hålls frihetsberövad samråder om säkerhetsförhållandena vid ett besök på ett sådant sätt att övervakning av besöket kan undvikas. De nu nämnda befogenheterna om uppgiftsinhämtande som JO har i sitt tillsynsuppdrag är tillräckliga för att JO ska kunna utföra sitt uppdrag som nationellt besöksorgan. I Opcat åtar sig staterna även att ge de nationella besöksorganen rätt att vidta vissa åtgärder med anledning av vad som kommer till deras kännedom. Enligt artikel 19 b i protokollet ska det nationella besöksorganet ha befogenhet att lämna rekommendationer till behöriga myndigheter. finns stöd för att göra sådana uttalanden i nuvarande 6 § första stycket JO- Enligt Opcat ska de behöriga myndigheterna med anledning av rekommendationerna inleda en dialog med besöksorganet om möjliga åtgärder för att dessa ska kunna genomföras. Någon motsvarande uttrycklig skyldighet för svenska myndigheter att inleda en dialog med JO finns inte. dock att myndigheterna samverkar och beaktar JO:s uttalanden. I protokollet anges även att det nationella besöksorganet ska ha rätt att över- lämna förslag och synpunkter om gällande eller föreslagen lagstiftning. rätt att lämna framställningar om ändringar i författningar till såväl som regeringen (se nuvarande 4 § JO-instruktionen; jfr artikel 19 c i Opcat). JO är ofta också en viktig remissinstans i lagstiftningsprocessen och är även oförhindrad att lämna synpunkter på remitterade förslag. har genom protokollet vidare åtagit sig att offentliggöra och sprida de nationella besöksorganens årsrapporter (se artikel 23). Opcat-verksamheten trycks och publiceras samt finns även tillgängliga på JO:s Årsrapporterna översätts även till engelska. Sammantaget medför de åtgärder som JO kan vidta inom ramen för sitt tillsynsuppdrag att JO också har möjlighet att vidta de åtgärder som anges i Enligt den svenska översättningen av Opcat ska konfidentiella uppgifter som hämtats in av det nationella besöksorganet vara sekretessbelagda. personuppgifter inte publiceras utan den berörda personens uttryckliga sam- (Se artikel 21.2.) Stadgandet i Opcat om skydd för konfidentiell information är allmänt Det anges t.ex. inte hur omfattande och starkt skyddet ska vara, på vilket sätt informationen ska skyddas eller gentemot vem sekretessen ska gälla. Dessa frågor är något som i stället får regleras i den nationella lagstiftningen utifrån respektive medlemsstats nationella förhållanden och ordning för skydd av känslig information. Vad som är avgörande bör enligt kommitténs mening i stället vara att t.ex. den som är frihetsberövad kan kommunicera med det nationella besöksorganet och känna sig trygg med att de uppgifter som lämnas har ett tillräckligt skydd och att informationen inte sprids på ett otillbörligt sätt. Uppgifter som JO får från myndigheter omfattas i regel av samma sekretess hos JO som hos myndigheterna själva (se 42 kap. 4 § OSL och avsnitt 2.5.6). Något behov av att uppgifterna ska ha ett starkare skydd hos JO än hos myndigheterna finns inte. För uppgifter som kommer från en enskild gäller sekretess till skydd för en enskilds personliga förhållanden endast om en sekretessbestämmelse till skydd för sådana förhållanden skulle ha varit tillämplig hos den myndighet som ärendet får anses avse och det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider betydande men om uppgiften röjs (se 42 kap. 2 § OSL). Detta medför att skyddet för uppgifter som inhämtats från en frihetsberövad person kan vara svagare än om samma uppgift hade kommit från tillsynsobjektet. Vid bedömningen av i vilken utsträckning uppgifter som lämnas till JO som nationellt besöksorgan kan skyddas bör man beakta att uppgifter som ned- tecknas kan komma att ingå i allmänna handlingar. Om det inte finns någon tillämplig sekretessbestämmelse kan uppgifterna därmed behöva lämnas ut på begäran. Det kan därför finnas anledning för JO att ta hänsyn till sekre- tesskyddets omfattning och den enskildes integritet vid exempelvis ned- tecknandet av uppgifter i de protokoll som förs över besöken och sedan publiceras samt i andra allmänna handlingar hos JO. Det bör också beaktas att uppgifter som kommit fram i samband med besök på platser där personer hålls frihetsberövade kan leda till att initiativärenden inleds hos JO och i vissa fall även en förundersökning samt i slutändan att åtal väcks. Någon garanti för absolut konfidentialitet kan således inte lämnas. Det ligger givetvis i rättssäkerhetsintresset att det finns möjlighet att beivra brott som har begåtts, något som också gagnar det förebyggande arbetet enligt Opcat. Stöd för att bryta sekretessen kan finnas i bestämmelsen om myndig- heters nödvändiga röjande i 10 kap. 2 § OSL, eftersom t.ex. förundersökningar och åtal är en del av JO:s verksamhet. Även s.k. absolut sekretess kan brytas med stöd av den nämnda bestämmelsen. Den skulle således också vara tillämp- lig om sekretessen för uppgifter som lämnats till JO inom ramen för Opcat förstärktes. Konfidentiella uppgifter som JO hämtar in som nationellt besöksorgan kommer således att omfattas av sekretess men i olika utsträckning beroende på vem eller vad som är källan till uppgifterna. Uppgifterna kan också i vissa fall komma att lämnas ut. Detta torde dock i första hand aktualiseras när JO bedömer att det är nödvändigt för att JO ska kunna uppfylla sitt uppdrag, dvs. när JO finner att det är motiverat. Det skydd som uppgifterna därmed har framstår som välavvägt och också tillräckligt för att uppgifterna ska behandlas konfidentiellt i enlighet med vad som anges i Opcat. Kontakter med mot tortyr Några hinder för JO att, som föreskrivs i protokollet, ha kontakt och träffa underkommittén torde inte finnas i den svenska rättsordningen (jfr artikel 20 f i protokollet). De nämnda sekretessbestämmelserna kan med- föra begränsningar av vilken information JO kan lämna till FN:s under- kommitté mot tortyr. Av 8 kap. 3 § OSL följer att en uppgift för vilken sekretess gäller inte får röjas för en mellanfolklig organisation, om inte utlämnandet sker i enlighet med en särskild föreskrift i lag eller förordning eller uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den mellanfolkliga organisationen. Avgörande för om sekretesskyddade uppgifter kan lämnas ut till under- kommittén kan således vara bl.a. om det finns en tillämplig sekretessbrytande bestämmelse. En sådan bestämmelse finns för situationer där den som ansvarar för en frihetsberövad person ska lämna uppgifter till underkommittén (se 3 § andra stycket lagen [1988:695] med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m.). Någon motsvarande uttrycklig bestämmelse finns inte för JO:s utlämnande av uppgifter till kommittén. Som nämnts får en myndighet enligt 10 kap. 2 § OSL dock lämna en uppgift för vilken sekretess gäller om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Det kan diskuteras i vilken utsträckning det är nödvändigt för JO att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till underkommittén för att uppfylla sitt uppdrag som nationellt besöksorgan. Det är således inte tydligt att sekretess för vissa uppgifter kan brytas på denna grund. Däremot kan det tänkas att behovet av att skydda uppgifter som JO fått från en institution där någon hålls frihetsberövad är mindre gentemot kom- mittén, eftersom kommittén med stöd av lagen med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. själv har möjlighet att begära uppgifterna från den som håller personen frihetsberövad. Sekretess för uppgifter hos en institution som håller någon frihetsberövad gäller som nämnts inte mot kommittén. Om det inte är nödvändigt för JO att lämna sekretesskyddade uppgifter till underkommittén för att utföra sitt uppdrag torde det nuvarande sekre- tesskyddet inte utgöra någon nämnvärd begränsning av JO:s möjligheter att kommunicera med underkommittén. Det saknas mot den bakgrunden anledning att föreslå en särskild sekretessbrytande bestämmelse för uppgifts- lämnande till underkommittén. I anslutning till frågan om uppgiftsskydd finns även åtagandet i Opcat om att den som lämnat uppgifter till det nationella besöksorganet inte får utsättas för påföljder från det allmännas sida (se artikel 21.1). Motsvarande skydd gäller för den som lämnat uppgifter till under- kommittén. Vid behandlingen av rätten att lämna uppgifter till kommittén i propositionen om godkännande av Opcat konstaterade regeringen att rätten är en del av yttrandefriheten som är en grundläggande fri- och rättighet (se 2 kap. 1 § RF). Det är således en grundläggande princip att den som utnyttjar sin yttrandefrihet inte ska bli utsatt för någon sanktion. Regeringen föreslog mot den bakgrunden inte något uttryckligt förbud mot repressalier mot den som lämnar uppgifter till underkommittén. Yttrandefriheten kan dock begränsas av bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen. Regeringen föreslog därför den nu gällande sekretessbrytande bestämmelsen i 3 § andra stycket lagen med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m.som medför att sekretesskyddade uppgifter får röjas av tillsynsobjekten för underkommittén utan att det utgör brott mot tystnadsplikten.659 En uppgiftslämnare får givetvis i grunden inte utsättas för någon sanktion för att han eller hon lämnar information till JO. Om uppgifterna är skyddade av sekretess och uppgiftslämnaren omfattas av tystnadsplikt skulle dock upp- giftslämnandet kunna utgöra brott mot tystnadsplikten. Av 10 kap. 17 § OSL följer emellertid att uppgifter kan lämnas till JO om uppgiften behövs där för tillsyn hos den myndighet där uppgiften förekommer. Alltså får en befattnings- havare på eget initiativ lämna sekretesskyddade uppgifter till JO, t.ex. i anslut- ning till en anmälan om missförhållanden inom en myndighet. Det krävs dock att uppgiftslämnandet kan anses försvarligt, vilket följer av att uppgiften ska behövas för tillsynen.660 Genom den rätt som befattningshavare har att lämna uppgifter till JO bedöms det finnas ett tillräckligt skydd för uppgiftslämnare. Andra, som inte omfattas av någon tystnadsplikt, står det fritt att utifrån yttrandefriheten lämna uppgifter till JO. Det saknas därför anledning att föreslå en sekretessbrytande bestämmelse eller ett uttryckligt förbud mot repressalier mot en person som lämnar uppgifter till det nationella besöksorganet. 6.6Chefsjustitieombudsmannens uppdrag på det medieetiska området Enligt utredningsdirektiven får kommittén, utöver de frågeställningar som redovisas särskilt i direktiven, bl.a. analysera andra sammanhängande frågor som rör . I kommittén har diskuterats frågan om chefsJO:s uppdrag på det medie- etiska området. I detta avsnitt redovisas bakgrunden till uppdraget, nuvarande ordning och kommitténs överväganden. Den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten kompletteras av ett frivilligt etiskt regelverk som har inrättats av branschföretagen på medie- området. Sålunda innehåller de s.k. Publicitetsreglerna etiska regler för press, radio och tv. Publicitetsreglerna består av 17 etiska riktlinjer för publicering. I reglerna definieras innebörden av att ge korrekta nyheter, att bemöta kritik mot etiken och sakuppgifter, att respektera den personliga integriteten, att vara varsam med bilder så att de inte vilseleder, att vara objektiv och lyfta fram flera åsikter samt att vara försiktig med att publicera namn. 2004/05:107 s. 13 och 15. 660Se Lenberg m.fl. (2020) kommentaren till 10 kap. 17 § OSL. () och Allmänhetens (medieombudsmannen)661 behandlar ärenden som gäller tillämpningen av Nämnden består av en ordförande, en första, en andra och en tredje vice ordförande, en sekreterare samt 28 ledamöter. medieombudsmannen står mediernas huvudorganisationer och företag: TU ‒ Medier i , Tidskrifter, TV4, , Radio, , () och Ett gemensamt organ för dessa åtta organisationer och företag är Medieetikens Förvaltningsorgan (MEFO). Enligt regelverket på det medieetiska området är det chefsJO:s och ordföranden i advokatsamfunds uppgift att gemensamt utse tolv ledamöter som ska representera allmänheten i MEN.662 Vidare ska bl.a. chefsJO delta i utseendet av medieombudsmannen. Nedan redogörs för bak- grunden till denna ordning och för viss reglering på det medieetiska området. har en lång historia när det gäller behandling av pressetiska frågor. PK bildades , och 1900 kom PK:s första skriftliga rekommendationer till landets tidningsredaktioner om hur dessa borde agera i etiska frågor. har de pressetiska reglerna reviderats och utvecklats. inrättades () av PK, och . var således en organisation för självgranskning inrättad av tidningsbranschen och bestod ursprungligen av tre branschrepresentanter samt en framstående jurist som ordförande.663 väcktes flera motioner i i vilka den då gällande ordningen för granskning av pressen och hantering av klagomål mot tidningarna ifrågasattes.664 beslöt att inte vidta någon åtgärd med anledning av motionerna utan att avvakta förslag från den s.k. som hade tillsatts av och som skulle överväga olika möjligheter för att effektivisera PON.665 väcktes på nytt motioner i om de pressetiska frågorna. Motionärerna menade sammantaget att de förslag som hade lämnat inte innebar en tillfredsställande lösning från allmän- 661 Allmänhetens förkortas normalt MO, men för att undvika samman- blandning med militieombudsmannen används i denna utredning benämningen medie- ombudsmannen. 662 Övriga 16 ledamöter utses av huvudmännen för MEFO. Vardera huvudman får utse två ledamöter (jfr § 10 första stycket i stadgarna för MEN). 663 Se , och (2009) s. 12. 664 Se motion i Första kammaren, nr 1967 av m.fl. och motion i Andra kammaren, nr 1967 av herrar i och i , om upprätthållandet av pressetiska krav. 665 Se utlåtande nr 1967 i anledning av motioner angående upprätthållande av pressetiska krav. I utlåtandet redogjorde utskottet utförligt för bl.a. , , och inhämtade remissyttranden. Motionärerna föreslog att de pressetiska frågorna skulle behandlas i en offentlig utredning i vilken bl.a. frågan om en övergång från det självgranskande systemet till ett offentligt granskningssystem skulle övervägas.666 Diskussionerna om de pressetiska frågorna ledde till ett visst förändrings- arbete, och ett specifikt möte har beskrivits enligt följande i litteraturen:667 träffas åtta personer i Tidningsutgivarnas sammanträdesrum vid kansliet på . Runt bordet sitter för sanktionskommittén ordförande , , ledamöterna , och , DN, sekreterare och för , och . Protokollet förs av . Det är , just vid detta möte, som pressen flyttar positionerna i den riktning S-politikerna begärt. Det sker i form av rekommendationer till PK, TU och SJF om snabba beslut med följande innebörd: