urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Det svenska konstitutionella systemet bygger på bl.a. legalitets- respektive objektivitetsprincipen samt rättskipningens och, som redan har framgått, förvaltningens självständighet. Legalitetsprincipen brukar framhållas som ett skydd mot en nyckfull och godtycklig maktutövning från det allmännas sida. Den är en av de principer som anses känneteckna en rättsstat, och den tillmäts en avgörande vikt i EU:s rättssystem liksom i . Legalitetsprincipen är inte enhetligt definierad men brukar vanligtvis uppfattas som ett krav på att ingripanden mot enskilda ska ha ett klart författningsstöd. I denna betydelse är legalitets- principen också grundlagsfäst genom bestämmelsen i 1 kap. 1 § RF om att den offentliga makten utövas under lagarna. Med uttrycket lagarna avses i detta sammanhang inte enbart sådana föreskrifter som har beslutat om, utan även andra författningar och t.ex. sedvanerätt.228 Principen gäller för myndigheternas verksamhet och ska hindra myndigheterna från att agera i strid med sina skyldigheter. Även objektivitetsprincipen kommer till uttryck i såväl Europakonven- tionen som och är på samma sätt som legalitetsprincipen ett grund- läggande kännetecken för en rättsstat. Principens kärna kan beskrivas som en skyldighet att agera sakligt och opartiskt. Bestämmelser som syftar till att garantera saklighet och opartiskhet inom den offentliga förvaltningen finns i såväl grundlag som vanlig lag. Enligt 1 kap. 9 § RF ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltnings- uppgifter i sin verksamhet ”beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet”. I fråga om anställningar inom den offentliga sektorn finns KU 1973:26 s. 59. ett uttryckligt förbud i regeringsformen (12 kap. 5 § andra stycket) mot att fästa avseende vid annat än sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Rättskipningens och förvaltningens självständighet Den statliga förvaltningens uppbyggnad har historisk hävd och kan i vissa grundläggande avseenden härledas tillbaka till 1600-talet. Uppdelningen mellan å ena sidan ett regeringskansli organiserat i skilda departement och å andra sidan fristående myndigheter stadfästes bl.a. genom regerings- form.229 Enligt 1 kap. 8 § RF finns för rättskipningen domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Rättskipningens självständighet regleras i 11 kap. 3 § RF. Av bestäm- melsen följer att ingen myndighet, inte heller , får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Enligt 11 kap. 4 § RF får rättskipningsuppgifter inte fullgöras av i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen. En motsvarande bestämmelse om förvaltningens självständighet finns i 12 kap. 2 § RF. Enligt denna bestämmelse får ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltnings- myndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighets- utövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. I 12 kap. 3 § RF slås fast att förvaltningsuppgifter inte får fullgöras av i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen. Som en väsentlig del i den svenska förvaltningsmodellen brukar förbudet mot ministerstyre lyftas fram särskilt. Det innebär att regeringen fattar sina beslut kollektivt (7 kap. 3 § RF) och ska följa reglerna om rättskipningens och förvaltningens självständighet enligt 11 kap. 3 § RF och 12 kap. 2 § RF. I andra länder förekommer det att ett enskilt statsråd har makt att genom beslut direkt ingripa i myndigheternas löpande arbete. I saknas sådana möjligheter. Regeringens kollektiva beslutsfattande och förbudet mot direktiv till domstolar respektive myndigheter i enskilda ärenden enligt nämnda bestämmelser i regeringsformen är således en grundbult i den svenska förvaltningsmodellen och avviker från vad som gäller i vissa andra länder. Den svenska modellens särdrag framhålls bl.a. i följande uttalande i doktrinen:230 Den svenska förvaltningsmodellen är ur ett internationellt perspektiv unik eftersom den utmärks av dess självständiga roll i förhållande till de politiska beslutsfunktionerna. Till skillnad från länder med minister- styrelse finns här således en organisatorisk tudelning mellan departement och förvaltningsmyndigheter. Ministerstyrelse, som är den i andra parla- mentariska system vanliga organiseringsprincipen för regeringars besluts- fattande, innebär att det är den enskilda ministern som fattar beslut för regeringens räkning och att de enskilda ministrarna kan fatta beslut i ärenden för de underlydande förvaltningsmyndigheterna. 229Se SOU 1983:39 s. 8. 230Se (2020) s. 158 f. därför ansvarig inför parlamentet för förvaltningens beslut. I krävs att regeringsbeslutet ska fattas kollektivt av regeringens ledamöter (7:3). Eftersom förvaltningsorganen lyder direkt under regeringen (RF 12:1), och inte under departementen, kan enskilda statsråd inte ingripa i förvaltningsmyndigheternas beslut. I går det således en organisa- torisk gräns mellan departement och verk. Frågan om hur långt denna grundlagsreglerade självständighet sträcker sig har behandlats i flera statliga utredningar.231 Trots att den alltså är en central del av den svenska förvaltningsmodellen, råder det i viss mån osäkerhet i frågan om självständighetens omfattning. Som redan har nämnts, innefattar justitie- ombudsmännens uppdrag emellertid inte någon granskning av regeringen eller statsråden.232 I den svenska rättsordningen tillkommer denna gransknings- uppgift i stället , som också är en del av kontrollmakt (se nedan).233 Utformningen av den svenska förvaltningsmodellen och den i författning reglerade avgränsningen av justitieombudsmännens tillsynsuppdrag innebär att de svenska ombudsmännen inte befattar sig med frågor av samma politiska dignitet som motsvarande ombudsmän i andra länder. Detta förhållande minskar betydligt risken för att det uppkommer situationer som kan leda till att justitieombudsmännen utsätts för politiska påtryckningar. JO – en del av kontrollmakt kontrollmakt regleras främst i 13 kap. RF. Här finns bestämmelser om granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning (13 kap. 1 och 2 §§ RF), om åtal mot stats- råd för brott i tjänsten som beslutas av (13 kap. 3 § RF), om misstroendeförklaring mot statsråd (13 kap. 4 § RF), om riksdagsleda- möternas interpellationer och frågor till statsråden (13 kap. 5 § RF), om JO:s tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra före- skrifter (13 kap. 6 § RF) samt om granskning (13 kap. 7– 9 §§ RF). Kontrollen utövas således på olika sätt: av hela när det gäller misstroendeförklaringen, av när det gäller granskningen av regeringen och åtal mot statsråd, av de enskilda riksdagsledamöterna när det gäller interpellationer och frågor samt av särskilda, av valda funktionärer – justitieombudsmännen och riksrevisorn – när det gäller den rättsliga och ekonomiska kontrollen av förvaltningen. JO-institutionen är således ett av kontrollorgan, men i det svenska parlamentariska systemet innebär detta inte att JO ska ha rollen som folkrepresentationens kontrollant av regeringsmaktens utövande. JO:s huvuduppgift är i stället att tillvarata den enskildes intresse av en lagenlig och korrekt behandling från de 231Jfr (2020) s. 159 f. 232I detta sammanhang kan dock noteras att JO:s tillsyn omfattar statssekreterare och andra tjänstemän inom . 233Konstitutionsutskottet tar emot anmälningar i vilka statsråd anklagas för att på ett otillbörligt sätt ha försökt styra myndigheter. offentliga organens sida.234 JO ska därmed bevaka att rättsstaten är väl- fungerande, och tjänar ur den aspekten både enskildas intressen och allmän- intresset. Detta innebär dock inte att JO behöver ta tillvara enskildas specifika intressen i varje individuellt fall. Denna uppdelning av kontrollmakten avviker från vad som gäller i vissa andra länder.235 Sålunda förekommer det i andra rättsordningar exempelvis att en ombuds- man kan väcka en fråga om huruvida en ministers ämbetsåtgärd är laglig. Detta är fallet t.ex. i . , som är den finländska motsvarig- heten till det svenska , har en central roll bl.a. i den process som för ett statsråd fram till riksrätt. Enligt 115 § i grundlag kan bl.a. föra fram krav till grundlagsutskottet att ministern ska åtalas för ”lagstridigt förfarande i ämbetet”. Det finns också exempel på rättsordningar där kontrollmakten i vissa fall kan utövas av bl.a. särskilda utskott. Exempelvis har förbundsdagen i möjlighet att tillsätta särskilda utredningsutskott – vid sidan av de permanenta utskotten och kontrollkommittéerna – för att utreda specifika frågor som kan avse bl.a. regeringens och de offentliga myndigheternas handlande. De tyska utredningsutskotten har således funktioner som i tillkommer respektive JO. Utöver detta har utrednings- utskotten befogenheter som går utöver dem som finns hos något parlamenta- riskt organ i Sverige.236 På liknande sätt har nationalförsamlingen i möjlighet att tillsätta granskningsutskott med uppdrag att granska en särskild fråga som kan ha sin grund i regeringens handlande, men kan även röra verksamheten vid myndigheter, företag, organisationer eller samhälleliga förhållanden i stort.237 , oberoendet och det svenska konstitutionella systemet och dess verksamhet utgör en del av en konstitutionell kontext som utmärks bl.a. av grundläggande rättsstatliga principer, rättskipningens och förvaltningens självständighet samt kontrollmakt. Regelverket för JO ingår alltså i ett konstitutionellt system som bör betraktas i sin helhet. Den rättsliga grunden för och ombudsmännens verksamhet utgår från den övergripande regleringen i 13 kap. 6 § RF. Detaljreglering sker genom framför allt bestämmelserna i riksdagsordningen och i JO- instruktionen. Här bör framhållas att huvudbestämmelser i riksdagsordningen har semikonstitutionell ställning. En ändring av dessa bestämmelser förutsätter samma ordning som en grundlagsändring, alternativt kan en ändring ske genom endast ett beslut, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för beslutet (se 8 kap. 17 § RF). KU 1975/76:22 s. 48. 235För en mer utförlig redogörelse i sammanhanget hänvisas till 2008/09:RFR14, bilaga 1 Granskningsformer i vissa andra länder, i vilken återges en tidigare sammanställd pro- memoria om konstitutionell kontroll i vissa andra länder. 236Se 2008/09:RFR14 s. 73. 237Se 2008/09:RFR14 s. 76. är inte helt oberoende av . Eftersom har såväl lagstiftningsmakten som finansmakten är överordnad alla andra statsorgan – även JO. har rätt att besluta lagar om JO:s ställning, uppgifter, organisation m.m. har självfallet även möjlig- heten att ändra grundlagen och är den som beslutar om statens budget. Sammantaget gör detta att det inte är möjligt att hävda att JO är ett helt oberoende organ. Det framstår därför inte som ändamålsenligt att diskutera i vad mån kan uppnå ett fullständigt oberoende från . En mer relevant fråga i sammanhanget torde i stället vara i vilken utsträckning makten att besluta över finansieringen, verksamheten och styrningen av JO ska, bör eller kan regleras och fördelas mellan och JO på ett annat sätt än vad som följer av gällande lagstiftning. Det bör också framhållas att det inte är enkelt att uppnå en reglering som på ett ändamålsenligt sätt tillgodoser balansen mellan å ena sidan vikten av att skydda JO mot en eventuell framtida riksdag som skulle vilja påverka JO på ett otillbörligt sätt och å andra sidan vikten av att upprätthålla traditionen och utgångspunkten att JO är – och ytterst folkets – förlängda arm med uppdrag att bevaka allmänintresset av en välfungerande rättsstat. Om det ställs upp ett stort antal regler till skydd för ombudsmännen riskerar utgångspunkten i förhållandet, nämligen att det bygger på ett förtroende, att påverkas. Det finns också en risk med att ge ombudsmännen ett alltför starkt skydd. Om med- borgarna uttrycker ett bristande förtroende för någon av ombudsmännen, medan helt saknar, alternativt har begränsad möjlighet att agera med anledning av klagomålen, skulle det kunna påverka och i förlängningen undergräva legitimiteten och förtroendet för JO som institution. Det finns i viss utsträckning skäl för kommittén att också förhålla sig till regleringen när det gäller och de överväganden som ligger till grund för den, även om och riksrevisorns uppdrag i stor utsträckning skiljer från och justitieombudsmännens. Båda institutionerna är ju en del av kontrollmakt, regleras genom bl.a. bestämmelser i regeringsformen och riksdagsordningen samt har ett flertal beröringspunkter. 5.2.12.2 Självständighet och institutionellt oberoende Kommitténs förslag: Ett förbud mot förtroendeskadliga bisysslor för justitieombudsmännen och de ställföreträdande ombudsmännen ska regleras i författning. Justitieombudsmännen och de ställföre- trädande ombudsmännen ska vara skyldiga att till anmäla anställning, uppdrag eller verksamhet som kan antas påverka utförandet av uppdraget som ombudsman. Kommitténs bedömning: Det finns inte något behov av att i författning uttryckligen reglera frågan om oberoende och själv- ständighet. Det finns inte anledning att föreslå några ändringar i regelverken för budget och ombudsmännens ersättningar. Det är inte påkallat att i författning reglera frågor om saklighet, opartiskhet, jäv och intressekonflikter för ombudsmännens del. Reglering av oberoende och självständighet? Även om utredningen inte ska lämna förslag som innebär eller skulle ge upphov till grundlagsändringar, finns det skäl att göra vissa reflektioner om gällande regler i regeringsformen och förhållandet till oberoende och ombudsmännens självständighet. Den grundläggande bestämmelsen om justitieombudsmännen finns i 13 kap. 6 § RF. Den innehåller inte någon uttrycklig reglering om oberoende eller självständighet och någon sådan reglering finns varken i grundlag eller i annan författning. Att JO är ett oberoende organ och att en justitieombudsman agerar helt självständig är och har varit en grundläggande utgångspunkt alltsedan ämbetets inrättande. har också i samband med flera tidigare utredningar av JO understrukit att tillgången till en utanför den offentliga förvaltningen stående helt självständigt verkande institution som har sin grund i folkrepresentationens förtroende och som de enskilda kan vända sig till med sina klagomål mot myndigheternas verksamhet bidrar till att stärka medborgarnas förtroende för rättsordningen. Vidare har framhållits att denna självständighet – som gäller även gentemot , som aldrig påverkar ombudsmännens handläggning av ärenden – är institutionens främsta känne- tecken och grunden för dess betydelse.238 I tidigare utredningar av har det inte framförts något förslag om att i grundlag eller i annan författning uttryckligen reglera frågan om ämbetets oberoende eller ombudsmännens självständighet. I IOI:s riktlinjer anges bl.a. att oberoende är centralt för en ombudsmans legitimitet och att ombudsmannens ställning bör slås fast i grundlagen. 238 Se bet. KU1LU 1967:1 s. 6 f., bet. KU 1975/76:22 s. 49 och SOU 1985:26 s. 141. punkt 2 i Venedigprinciperna anges bl.a. att ombudsmannainstitutionen, inklusive dess mandat, ska vila på en fast rättslig grund, företrädesvis på Även regelverket när det gäller Europeiska ombudsmannen innehåller bestämmelser om ombudsmannens oavhängighet. Som framhålls i avsnitt 5.2.12.1, förutsätts vid jämförelser med inter- nationella regelverk att det tas nationella hänsyn, och det betonas att det finns olika modeller för att befästa och stärka ombudsmannainstitutioner. Regeringsformen innehåller en uttrycklig reglering om självständighet när det gäller en annan myndighet under som också är en del av kontrollmakt, nämligen . 13 kap. 8 § andra stycket RF att en riksrevisor beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas samt att riksrevisorn beslutar självständigt hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Bakgrunden till regleringen är att när Riks- revisionen inrättades var en målsättning att säkerställa att den nya revisions- myndigheten skulle ha en hög grad av oberoende och att myndigheten inte skulle få försättas i en situation som innebar att det kunde straffa sig att inte anta externa förslag till granskningar. Centralt för oberoendet ansågs också vara att myndigheten skulle kunna agera självständigt under genomförandet av granskningen och själv kunna dra slutsatser av den genomförda gransk- ningen.239 Detta mot bakgrund av att granskar bl.a. regeringens Det går således inte att dra en direkt parallell mellan en justitieombudsman och en riksrevisor när det gäller granskningsverksamheten och frågan om Regeringsformens särskilda reglering om en riksrevisors självständighet kan inte tas till intäkt för att det skulle finnas motsvarande behov av en uttrycklig reglering för justitieombudsmännens del. I sammanhanget bör särskilt framhållas att en oberoende och självständig ställning inte i sig förutsätter en uttrycklig författningsreglering, utan detta kan uppnås genom en ändamålsenlig utformning av regelverket i övrigt, exempel- vis i fråga om ansvarsförhållanden, befogenheter och förutsättningarna för entledigande av en ombudsman. Den rättsliga grunden för oberoende och ombudsmännens självständighet tillgodoses genom nuvarande reglering i regeringsformen, regelverkets utformning i övrigt och förarbetsuttalanden. Det finns därför inte något behov av att i grundlag eller i annan författning uttryckligen reglera frågan om oberoende och självständighet. Detta innebär dock inte att det inte skulle vara påkallat att göra vissa anpassningar av nuvarande regelverk för att ytterligare stärka oberoende och ombudsmännens självständig- 2000/01:KU8 s. 17. Se även bet. 2002/03:KU9. Fråga om finansiellt oberoende JO finansieras genom anslag via statens budget och är därmed finansiellt beroende av . JO upprättar emellertid sitt eget förslag till anslag på statens budget och förslaget ger i regel inte anledning till några särskilda kontakter med . har det dock utvecklats en praxis som innebär att chefsJO informerar konstitutions- utskottet om verksamheten och om JO:s budgetäskande. De mål som anges för JO i budgetpropositionen är inte heller riksdagsbundna. tilldelas normalt de medel som begärs för verksamheten. Den anslagsfinansierade verksamheten och medelstilldelningen har därför, enligt vad som framkommit, inte gett upphov till några problem ur ett oberoendeperspektiv. Den praxis som har utbildats i budgetprocessen har tvärtom visat att ordningen med JO:s eget förslag till anslag på statens budget har varit välfungerande och att finansieringen och medelstilldelningen har motsvarat verksamhetens behov. Likväl kan det inte uteslutas att genom beslut om minskad finansiering och medelstilldelning skulle kunna påverka förutsättningarna för och därmed utöva en viss styrning av verksamhet. Ett sådant beslut skulle kunna fattas av såväl vid höstens behandling av budgetpropositionen som vid beredningen av en ändringsbudget. Vidare har möjlighet att när som helst under budgetåret genom ett utskottsinitiativ väcka förslag om finansiering och medelstilldelning till JO. Av bestämmelsen i 9 kap. 16 § andra stycket RO följer dessutom att ett sådant förslag kan väckas av finansutskottet. I artikel 16.1 i stadgan för Europeiska ombudsmannen anges att ombuds- mannen ska tilldelas en lämplig budget som är tillräcklig för att säkerställa ombudsmannens oberoende och utförandet av hans eller hennes uppgifter. Enligt IOI:s riktlinjer måste en ombudsman ges tillräckliga ekonomiska resurser för att kunna göra noggranna utredningar. Enligt punkt 21 i Venedigprinciperna ska det säkerställas att det finns tillräckliga och oberoende budgetresurser tillgängliga för ombudsmanna- institutionen. I lag ska föreskrivas att ombudsmannainstitutionens medelstill- delning i budgeten måste vara tillräcklig för att säkerställa ett fullständigt, oberoende och effektivt fullgörande av institutionens ansvar och funktioner. Vidare får den antagna budgeten för institutionen inte minskas under budget- året, om inte minskningen gäller generellt för andra statliga institutioner. Som framhålls i avsnitt 5.2.12.1, har stadgan för Europeiska ombuds- mannen, IOI:s riktlinjer och Venedigprinciperna tillkommit i en internationell kontext. Vid jämförelser med dessa regelverk förutsätts att det tas nationella hänsyn, och det betonas att det finns olika modeller för att befästa och stärka ombudsmannainstitutioner. En liknande generell föreskrift om tillräckliga budgetresurser som den som anges i stadgan för Europeiska ombudsmannen, IOI:s riktlinjer eller Venedig- principerna skulle möjligen kunna hävdas bidra till att öka finansiella oberoende. kan det ifrågasättas varför en sådan reglering skulle införas för enbart JO och hur en sådan särreglering skulle förhålla sig till övriga myndigheter under . Frågan är vidare på vilken författ- ningsnivå och hur en sådan reglering skulle utformas respektive definieras. allmän bestämmelse som innebär att det ska säkerställas att tilldelas tillräckliga och oberoende budgetresurser får närmast anses vara av sådan grundläggande och övergripande karaktär att den bäst lämpar sig för en reglering i grundlag, dvs. för JO:s del i 13 kap. 6 § RF. inte lämna förslag som innebär eller skulle ge upphov till grundlagsändringar. Det kan också med fog ifrågasättas vilken betydelse och effekt en sådan bestämmelse skulle få i praktiken, oavsett om den skulle införas på grund- lagsnivå eller på lagnivå. Det torde till att börja med vara förenat med betydande svårigheter att fastställa vilken finansieringsnivå som skulle kunna anses utgöra en tillräcklig medelstilldelning och vilket organ som ska göra den bedömningen samt på vilken grund. Härtill kommer att det är oklart om bestämmelsen alls skulle få den avsedda effekten, alltså ett ökat finansiellt oberoende för JO, i synnerhet eftersom den inte skulle kunna förenas med När det gäller frågan om skydd mot indragning av JO:s finansiella resurser under ett pågående budgetår konstateras att den ordning som gäller nu innebär att det inte finns något formellt hinder mot att fattar ett beslut om att minska JO:s medelstilldelning under ett pågående budgetår. minska JO:s budget har emellertid aldrig fattats av och än mindre under ett pågående budgetår. Det framstår som högst osannolikt att så skulle Ett sådant förslag skulle dessutom bli föremål för beredning och Genom det författningsreglerade beredningskravet säkerställs en transparens som möjliggör opinionsbildning och en offentlig En genomgripande minskning av JO:s budget skulle därför inte kunna genomföras utan sådan uppmärksamhet. Den praxis som har etablerats i budgetprocessen och den ordning som tillämpas när det gäller JO:s budget är, som redan har angetts, välfungerande – inte minst ur ett oberoende- perspektiv – och det har inte framkommit att det skulle finnas något behov av en reglering motsvarande den som anges i punkt 21 i Venedigprinciperna. I sammanhanget bör följande noteras. gäller en ordning som innebär att bereder såväl förslaget till anslag på statens budget för som årsredovisning och upp- handlingen av årlig revision av myndigheten.240 Denna ordning har sin grund i förslag års riksrevisionsutredning, som ansåg att det skulle inne- bära en betydande långsiktig fördel att en sammanhållen beredning av anslags- frågorna för kontrollmakt i dess helhet samlades hos konstitutions- utskottet.241 Utredningen lämnade därför förslag i enlighet härmed. antogs sedan av riksdagen.242 Enligt riksrevisionsutredning var det alltså önskvärt med en reell prövning och vägning av anslag mot varandra inom ramen för utgiftsområdet. 240 Detta hörde tidigare till finansutskottets beredningsområde. 241 Se 2017/18:URF2 s. 122. 242 Se bet. 2018/19:KU14 och rskr.