rfr · H90WRFR9 · 2022-01-01 00:00:00 — Av anslaget gick av bidragen till satsningar mot de tio friluftslivspolitiska må- len, till projekt mot nyanlända och integration och till barn och ungdomar.80 4.3.4 Största mottagare av bidrag De fem största mottagarna av statsbidraget till friluftsorganisationer analyse- ras nedan. Efter en sammanställning av samtliga mottagares bidrag under hela den undersökta perioden har sedan beräknats vilka fem organisationer som mottagit mest stöd. Dessa organisationer analyserades närmare och deras re- spektive andel av organisationsbidraget och verksamhetsbidraget separat har beräknats. I redovisningen ingår de medel som har avsatts för Svenskt Friluftslivs administration av de statliga medlen och för deras löpande verk- samhet. 80Svenskt Friluftsliv (2019a) Återredovisning av statsbidrag till friluftsorganisationer 2019 och Svenskt Friluftsliv (2020a) Återredovisning av statsbidrag till friluftsorganisationer 2020. 4 STÖD TILL FRILUFTSORGANISATIONER Diagram 2 De fem största bidragsmottagarnas andel av det totala organi- sationsbidraget 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Diagrammet ovan illustrerar de fem största mottagarnas andel av totalt utbetalt organisationsbidrag –2021. Som framgår av diagrammet har fått en stor andel av organisationsbidragen . beviljades organisationen av det totala organisationsbidraget . De fem största bidragsmottagarnas sammanlagda andel av organisationsbi- draget har minskat något från precis till . Det visar att ambitionen att minska snedfördelningen av orga- nisationsbidragen inte har fått det genomslag som man önskade när man tog över fördelningen. Det återstår alltså att se om de nya kriterier som arbetats fram för organisationsbidraget kommer att få avsedd effekt. De nya riktlin- jerna har använts . Diagrammet nedan visar de fem största mottagarnas andel av verksamhets- bidraget som betalats ut . har Sportfis- karna varit den organisation som har beviljats mest i verksamhetsbidrag. Svenska har beviljats en ökad andel av det totala verksamhetsbidraget . De fem största bidragsmottagarna 4 STÖD TILL FRILUFTSORGANISATIONER beviljades nästan hälften av det totala verksamhetsbidraget 2021. Andelen minskade från precis 2020. Diagram 3 De fem största bidragsmottagarnas andel av det totala verksam- hetsbidraget 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Sammantaget visar analysen att fem av drygt 30 organisationer får en majoritet av statsbidraget. är det viktigt att komma ihåg att organisationsbi- draget är baserat på medlemsantal, vilket delvis förklarar detta utfall. Av dia- grammen ovan framgår det att prioriteringsordningen för de utbetalda bidra- gen ligger relativt under hela perioden.81 81När respektive organisations andel av bidragen analyseras är det viktigt att ta i beaktande att de rapporterade beloppen skiljer sig något från vad som beskrivits kring de totala utbetalade bidragen. Enligt Svenskt Friluftsliv beror det på att beloppen i något fall har felrapporterats för en organisation, där bidraget ”skrivits in på fel rad”. För organisationsbi- dragen bör eventuella avvikelser vara skriv- eller summeringsfel då samtliga organisationer som tilldelats den delen rapporterat hela beloppet . När det gäller verksamhetsbi- dragen har några organisationer beviljats efter ansökan, fått förlängd dispositions- rätt, vilket gör att det kan skilja något mellan de båda rapporterade beloppen (Svenskt Fri- luftsliv, mejl, ). 4 STÖD TILL FRILUFTSORGANISATIONER 4.3.5 Statsbidragets andel av de totala intäkterna Tabellen nedan visar statsbidragets andel av organisationens totala intäkter för de fem största bidragsmottagarna 2020.82 Andelen ger en indikation om hur stor betydelse statsbidraget har för respektive organisation. Tabell 3 Statsbidragets andel av organisationernas totala intäkter 2020 Det kan konstateras att statsbidragets andel av organisationernas totala intäkter hos de fem analyserade medlemmarna i Svenskt Friluftsliv varierar kraftigt. Statsbidraget är av stor betydelse för Svenskt Friluftsliv; bidraget står för av organisationens intäkter 2020. För Svenska Naturskyddsför- eningen är förhållandet det omvända och statsbidraget utgör av organisationens intäkter. För övriga organisationer utgör statsbidraget 14– av respektive organisations intäkter . Statsbidraget ekonomiska betydelse för organisationerna varierar, från mycket betydelsefullt till mindre betydelsefullt. Trots att statsbidraget ibland är förhållandevis litet i förhållande till medlemsorganisationernas årliga om- sättning är det viktigt. Dels fungerar bidraget som ett kitt som håller samman medlemsorganisationerna, trots att de i realiteten skiljer sig åt i ganska så hög utsträckning, dels kan friluftsorganisationerna satsa på områden eller initiera projekt som de annars inte hade haft resurser att genomföra.83 Scouterna brukar återkommande ansöka om verksamhetsbidrag. Projekten är ofta framåtriktade, utforskande och med en inriktning som de lokala kårerna inte har resurserna att genomföra. Den röda tråden hos projekten har varit att öppna upp för nya grupper som normalt sett inte är medlemmar i scouterna.84 Enligt är organisationsbidraget betydelsefullt även om det endast utgör en mindre andel av vad koncernen omsätter. Bidraget har säkerställt att föreningen har kunnat satsa på nya områden, t.ex. demokra- tiutveckling i organisationen och utveckling av lokalavdelningarna, och säker- ställt den digitala förmågan. Verksamhetsbidragen har främst använts för att utveckla ny verksamhet. Föreningen utvecklade materialet Allemansrättssko- lan, som främst riktades till barn i mellanstadiet. Materialet används av lokal- 82Siffrorna avser stödet till friluftsorganisationer. Många friluftsorganisationer får också andra statsbidrag, vilket innebär att samtliga statsbidrags andel av den totala omsättningen är högre. 83Svenska , Skypeintervju, , och Svenskt Friluftsliv, Skypeinter- vju, . 84Scouterna, Skypeintervju, . 4 STÖD TILL FRILUFTSORGANISATIONER avdelningarna så att de kan genomföra aktiviteter riktade mot barn och barn- familjer, som information vid föreningens boenden och som undervisnings- material inom skolan.85 4.4Utvärdering av Svenskt Friluftslivs fördelning av statsbidraget gjorde 2016 en utvärdering av Svenskt Friluftslivs fördel- ning av statsbidraget till friluftslivets organisationer.86 kon- staterade att de flesta verkar vara nöjda med hur Svenskt Friluftsliv sköter för- delningen av statsbidraget till de ideella friluftsorganisationerna. Riktlinjer och principer om vem som bör och/eller får tilldelas statsbidrag har till viss del förändrats sedan Svenskt Friluftsliv tog över besluten. Enligt Naturvårds- verket har två mer kontroversiella förändringar gjorts. Svenskt Friluftslivs sty- relse anser dels att fördelningskommittén ska prioritera de organisationer som har till huvudändamål att bedriva eller främja långsiktigt hållbart friluftsliv, dels att fördelningskommittén inte har mandat att bevilja organisationsbidrag till fler organisationer än de som tidigare åtnjutit organisationsbidrag. Det första ställningstagandet om att organisationen måste ha friluftsliv som huvudändamål diskuterades redan under tid (upplöstes ), även om i slutändan beslutade annorlunda. kon- staterade att de tidigare medlemmarna i inte hade något att invända mot Svenskt Friluftslivs ställningstagande. När det gäller det andra ställningstagandet konstaterade likaledes att flertalet respondenter, t.ex. regeringen, myndigheter, friluftsorga- nisationer och andra intressenter, även hade förståelse för det andra beslutet och att ställningstagandet hade gjorts öppet och kommunicerats tydligt. Det andra ställningstagandet var dock borttaget i riktlinjerna då anslaget till friluftsorganisationerna hade ökat. Svenskt Friluftsliv konstaterar också att det ställningstagandet inte längre gäller i och med att anslaget öka- des.87 Det framgår av utvärdering att ett flertal respondenter anser att det vore ändamålsenligt att ändra två aspekter av den nuvarande för- ordningen (2010:2008) om statsbidrag till friluftslivets organisationer. Vissa organisationer har verksamheter och därmed organisationsbidrag riktade mot både idrott och friluftsliv. Enligt nuvarande regler får en organisation som be- viljats ett statligt organisationsbidrag för en viss del av verksamheten inte söka ett annat organisationsbidrag, även om bidraget avser en annan del av verk- samheten. konstaterade att de flesta respondenter anser att det borde vara tillåtet att få två olika organisationsbidrag under förutsättning att de inte avser samma del av organisationen. 85Svenska , Skypeintervju, . 86Naturvårdsverket (2016). 87Svenskt Friluftsliv, mejl, . 4 STÖD TILL FRILUFTSORGANISATIONER Enligt Svenskt Friluftsliv gäller denna begränsning fortfarande (9 § förord- ningen), dvs. bidrag ges som organisationsbidrag eller verksamhetsbidrag. ganisationsbidrag får dock inte ges till den som har fått ett annat statligt orga- nisationsbidrag för samma bidragsår. Svenskt Friluftsliv har inte framfört nå- gon synpunkt på detta i diskussioner med representanter för regeringen under Den andra önskade ändringen i förordningen handlar om att kunna tillåta en bredare grupp av organisationer att söka verksamhetsbidrag. ningen framgår det att respondenterna anser att verksamhetsbidraget även borde vara avsett för verksamheter riktade mot att uppfylla de friluftslivspoli- tiska målen och inte begränsas till organisationer med en viss typ av struktur, vare sig organisatorisk eller geografisk.89 Svenskt Friluftsliv konstaterar att förordningen inte har ändrats sedan den infördes och de känner inte heller till att någon ändring planeras.90 uppger att Svenskt Friluftsliv enligt förordningen har ett stort handlingsutrymme när det kommer till fördelningen av statsbidraget. har en egen prioriteringsordning där de bl.a. prioriterar barn och unga samt Bidraget är relativt begränsat och det är enligt svårt att fördela bidraget till de olika friluftsmålen. uppföljning av hur pengarna används men endast på generell nivå. verket för inte några diskussioner med Svenskt Friluftsliv om hur de väljer att Flera aktörer hanterar fördelningen av statsbidraget, från Miljödepartemen- tet via , Svenskt Friluftsliv, fördelningskommittén och slutli- gen till friluftsorganisationerna. Styrelsen för Svenskt Friluftsliv är involverad i vissa delar av arbetet genom att exempelvis sätta kriterier för fördel- ningen av anslaget. Styrelsen påverkar fördelningskommitténs arbete genom att tolka den inriktning som kommer med anslaget från regeringen och sedan göra bedömningar utifrån de fokusområden som styrelsen sätter för anslaget. Svenskt Friluftsliv säkerställer och kvalitetssäkrar även uppföljningen av hur anslaget har använts, vilken skickas till via Naturvårds- Det är en balansgång när det gäller styrningen med kriterier och tilliten till organisationernas förmåga att utnyttja de finansiella medel som tilldelas på ett så bra sätt som möjligt. Enligt en tidigare styrelseledamot i Friluftsliv så fungerar styrkedjan i stort sett bra och effektivt och man har upp- nått en balans där styrningen varken är för stark eller för svag.92 Enligt en tidigare ordförande i fördelningskommittén kan det skönjas en viss förutsägbarhet när det gäller fördelningen av statsbidraget. linje med fördelningskommitténs arbetsinriktning. Statsbidraget är en bety- dande del av vissa organisationers inkomst, och förutsägbarhet i fördelningen poängterar att förordningens 4 § 5 alltid måste gälla, nämligen att orga- nisationen i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering när det gäller organisationens verksamhet och syfte. Svenskt Friluftsliv, mejl, . , Skypeintervju, . , Skypeintervju, . också tidigare styrelseledamot i . 4 STÖD TILL FRILUFTSORGANISATIONER underlättar föreningarnas arbete. Genom att förändringarna respektive år är begränsade tar det innan de minskade bidragen slår igenom och en förening har därmed tid att ställa om och anpassa verksamheten.93 Alla de intervjuade anser att fördelningskommittén arbetar på ett bra och effektivt sätt, t.ex. genom snabb bidragshantering och en transparent process.94 93Svenska , Skypeintervju, . Scouterna, Skypeintervju, , Sportfiskarna, Skypeintervju, , Svenska , Skypeintervju, , , Skypein- tervju, och , Skypeintervju, . 5Det praktiska arbetet med friluftspolitiska mål Det råder en samstämmighet bland berörda myndigheter, inklusive länsstyrel- serna, och friluftsorganisationerna att de friluftspolitiska målen fyller en viktig funktion. Målen är en viktig förutsättning för arbetet med att genomföra fri- luftslivspolitiken. Det faktum att har en friluftslivspolitik som är bred lämnar spelrum för att samverka med olika aktörer och flera målansvariga myndigheter menar emellertid att det finns problem med alltför oprecisa och delvis överlappande mål, att det saknas en basnivå att utgå från när man ska följa upp målen samt att bedöm- ningen av målutvecklingen försvåras av alltför komplexa och otydliga målpre- ciseringar. Ett annat problem är bristen på uppföljningsbar statistik. Den primära sta- tistikkällan är den nationella uppföljningen av friluftslivsmålen, som görs . anser att tillgängliga mätinstrument och statistik inte räcker till för en fullgod uppföljning av målens utveckling. Flera andra myndigheter delar verkets uppfattning. Eftersom målen varken är tidssatta eller utgår från en basnivå (s.k. nollmät- ning) fokuserar på utvecklingsriktningen för målen. Verket anser att det vore önskvärt om det fanns mätbara friluftsmål med tillhörande etappmål. Enligt verket har det inte heller funnits någon dialog mellan Natur- vårdsverket och regeringen om att etablera en nollmätning mot vilka målen kan följas upp. har i egenskap av samordnande myndighet för uppföljningen av friluftslivspolitiken framfört invändningar till regeringen , men dessa har inte lett till några korrigeringar av målen eller preciseringarna. Länsstyrelsernas friluftssamordnare anser att mål och preciseringar kunde ha varit tydligare, en uppfattning som i princip delas av friluftsorganisationer och en forskare. Flera friluftsorganisationer beklagar särskilt att det saknas både en basnivå (se ovan) och ett slutmål för de friluftspolitiska målen. Dessa mål borde enligt Svenskt Friluftsliv ha lika stor tyngd som miljömålen. De flesta länsstyrelser och friluftsorganisationer är ense om att målen om allemansrätten, om tillgång till natur samt om attraktiv tätortsnära natur är bland de mest centrala målen för arbetet med friluftslivsfrågor. 5.1Problemen kring friluftslivsmål och preciseringar kvarstår Det råder en samstämmighet bland berörda myndigheter att de friluftspolitiska målen är viktiga och positiva för utvecklingen av friluftslivet. Mer specifikt menar myndigheterna att det är positivt att har en friluftslivspolitik som är bred och inte enbart en angelägenhet för naturvården. 5 DET PRAKTISKA ARBETET MED FRILUFTSPOLITISKA MÅL målen så har det praktiska arbetet med friluftslivspolitiken också underlättats, Målen beskriver vad som är viktigt för friluftslivet och vilka faktorer som be- höver säkerställas för att man ska få ett friluftsliv som gäller alla.95 har gjort två uppföljningar, 2015 respektive 2019, av må- len för friluftslivspolitiken. I båda uppföljningarna riktades viss kritik mot må- len och de tillhörande preciseringarna (se avsnitt 3.3). Frågan är om denna kritik kvarstår ? har en central roll eftersom verket är samordnande myn- dighet för uppföljningen av friluftslivspolitiken.96 Enligt myndighetsinstruktion ska verket dels verka för att förutsättningarna för fri- luftslivet bevaras och utvecklas, dels samordna myndigheternas arbete när det gäller friluftsliv och samverka med andra berörda i sådana frågor. Regeringen beslutade om ett förtydligande i instruktion . Verket ska redovisa en samlad uppföljning av de friluftslivsmål som regeringen fastställt och lämna förslag i syfte att målen ska nås,98 tar upp två skrivelser som har författats efter verkets båda uppföljningar av friluftslivspolitiken. I skrivelserna efterfrågades förtydligan- den om målpreciseringarna från regeringen. Av skrivelsen framgår det att fyra av preciseringarna har varit för otydliga för att helt eller delvis kunna följas upp. föreslår i skrivelsen att dessa ska ses över och ändras till kommande uppföljningar. Även vissa förändringsförslag fram- förs i skrivelsen om exempelvis målen om folkhälsa då målet fokuserar enbart på fysiska hälsoaspekter och inte täcker in psykiska hälsoaspekter.99 I skri- velsen 2019 konstateras att vissa preciseringar av målen behöver förtydligas för att kunna vara uppföljningsbara.100 har haft relativt begränsad kontakt med regeringen när det gäller arbetet med friluftslivet. De invändningar om mål och preciseringar som har framfört till regeringen har inte lett till några åtgärder.101 anser att målen för friluftslivspolitiken är relativt opre- cisa, t.ex. finns det inte något specifikt mål att utövandet av friluftslivsaktivi- teter ska öka till ett fastställt slutdatum. Ett annat problem är att vissa mål är delvis överlappande, t.ex. målen om tillgänglig natur, tillgång till natur och tätortsnära natur. Betydande sakkunskap krävs för att förstå preciseringarnas innebörd och för att kunna följa upp dem. Enligt fungerar de mer som ett sätt att ringa in vad respektive mål handlar om. Preciseringarna ska fungera som ett stöd i arbetet men täcker inte målen. Preciseringarna pekar alltså på vad regeringen tycker är viktigt när det gäller friluftslivspolitiken, och sedan får myndigheterna identifiera olika sätt att göra uppföljningar och skapa 95Bland annat Skypeintervjuer, gjorda med , , och . 96Det står inget i instruktion eller regleringsbrev att verket ska följa upp målen. Denna fråga tas enbart upp i regeringens skrivelse (skr. 2012/13:51). 97Förordning (2012:989) med instruktion för . 99Naturvårdsverket (2015b) Skrivelse – Uppföljning av de tio målen för friluftslivspolitiken. 100Naturvårdsverket (2019c) Skrivelse – Den andra uppföljningen av de tio målen för fri- luftslivspolitiken. 101Naturvårdsverket, Skypeintervju, . 5 DET PRAKTISKA ARBETET MED FRILUFTSPOLITISKA MÅL underlag med stöd utifrån det. Dessutom menar att det kan förekomma skillnader i hur preciseringarna tolkas och används både mellan olika handläggare inom en och samma myndighet och mellan olika myndig- Enligt kan preciseringarna främst betraktas som ett stöd vid en uppföljning, men kan andra myndigheter tolka precise- ringarna som mer bokstavligt uppföljningsbara.102 Ett annat problem är att preciseringarna kan vara svåra att mäta. t.ex. preciseringar tre i mål 4 Tillgång till natur för friluftsliv och mål 5 At- traktiv tätortsnära natur. När det gäller att andelen av det tätortsnära natur- och kulturlandskapets kvaliteter och upplevelsevärden ska öka kan man förvisso tala om var olika slags natur är belägna i . Dock finns det lite kunskap om vilken kvalitet som olika områden har. Det är inte heller klart vilken bas- nivå på naturen som man ska utgå från vid en uppföljning av målet. gäller att friluftslivets behov av tillgång till attraktiva natur- och kulturland- skap ska säkerställas genom hållbart brukande, fysisk planering och bevarande menar att det är svårt att följa upp preciseringen. enligt verket på att det saknas kunskap om vad som är friluftslivets behov. annan komplicerande faktor är att kunskap om friluftsliv inte nödvändigtvis innebär att man agerar i enighet med denna kunskap. lifierar med att kunskapen om allemansrätten är god men att många personer agerar på ett felaktigt sätt ute i naturen.103 Även lyfter fram att den oklara utvecklingen för mål 4 Tillgång till natur för friluftsliv beror på att det saknas kunskap om naturens kvalitet, dvs. vad naturen kan användas till De målansvariga myndigheterna har diskuterat målen och inte minst preci- seringarna alltsedan de tillkom. Diskussionen har genomgående intensifierats i samband med de utvärderingar som har gjorts. Det handlar inte minst om att vissa preciseringar är svåra att följa upp, vilket gör målen svåra att följa upp. Det är enkelt att inledningsvis formulera konkretiseringar, men det är först ef- ter som eventuella brister och problem blir uppenbara.105 I myndighetsinstruktionen framgår tydligt ansvar för att samordna arbetet med mål 4 Tillgång till natur för friluftsliv.106 Enligt Skogs- styrelsen skulle uppdrag med fokus på målet i regleringsbrevet säkerställa en prioritering som skulle underlätta för myndigheten att arbeta med målet. sida har man uppfattat att det är som i hu- vudsak har fört talan i frågan om förändring av målen. att den huvudsakliga kommunikationen går genom vid dis- kussioner med departementen och att myndigheten därför inte för någon egen diskussion i dessa frågor. Ett problem är att mål 4 och mål 5 överlappar Ett annat problem med mål 4 Tillgång till natur för friluftsliv är att , Skypeintervju, . , Skypeintervju, , , Skypeintervju, och , Skypeintervju, . Förordning (2009:1393) med instruktion för . 5 DET PRAKTISKA ARBETET MED FRILUFTSPOLITISKA MÅL preciseringarna i realiteten saknar betydelse. Den tredje preciseringen, ”Fri- luftslivets behov av tillgång till attraktiva natur- och kulturlandskap säkerställs genom hållbart brukande, fysisk planering och bevarande”, är helt avgörande i sammanhanget och de övriga två preciseringarna bidrar till preciseringen. Den tredje preciseringen är så pass bred och svår att kvantifiera jämfört med de två andra preciseringarna. Det är också den precisering som anser är deras primära ansvar, eftersom de två första preciseringarna huvud- sakligen är ansvar. Ansvaret för den fjärde preciseringen delas mellan olika myndigheter och kommuner. Enligt saknas det underlag för att bedöma i vilken utsträckning som det finns modeller för att lösa målkonflikter mellan olika intressenter.107 understryker att de friluftslivspolitiska målen inte kan ses isolerade, utan de hänger ihop. Ett problem är att tolkningen av be- greppet friluftsliv ibland blir för snäv, med fokus på de storslagna naturupple- velserna och inte det vardagsnära friluftslivet. Enligt myndigheten är det vik- tigt att åtgärder vidtas för att sänka tröskeln för att få människor att bege sig ut i naturen. Den tätortsnära naturen får då en nyckelroll.108 Enligt behöver såväl målen som preciseringarna ses över och det vore önskvärt med mål som är mät- och uppföljningsbara. Be- dömningen av hur målen utvecklas görs av respektive myndighet. Det vore önskvärt med fastställda bedömningskriterier för att underlätta jämförelse mellan olika målansvariga myndigheters bedömningar. En konkretisering av målen och preciseringarna skulle kunna göras så att de blev mätbara och tids- bundna.109 hänvisar till uppföljningar och de diskussioner som har förts om målens uppföljningsbarhet. Enligt är målen i sig relativt tydliga och det är lätt att förstå vad man ska sträva efter. går det inte att bortse från att det rör sig om övergripande mål. Uppföljningsbara mål ska dels kunna mätas, dels mäta rätt saker. Målen måste också kunna kom- municeras ut för att de ska spegla en vision av något slag. konstaterar att det faktum att myndigheterna samarbetade med att ta fram målformule- ringar bidrog till den komplexa målstrukturen. De olika myndigheternas fokus skulle på olika sätt tas om hand i friluftslivsmålen och inte minst i de tillhö- rande preciseringarna. Enligt är det något som kan avspeglas i pre- ciseringarna, t.ex. den tredje strecksatsen för det femte målet där många para- metrar ingår. En annan kritik som lyfter fram är att varje mål följs upp var för sig. Det vore enligt verket bra om man försökte att ta ett helhets- grepp på friluftslivmålen, vilket man gör med miljömålsuppföljningarna. Det skulle innebära att alla aktörer fick en bättre bild över området samt underlätta samordning av och beslut om prioriterade åtgärder för att påverka utveck- lingen av de olika målen.