urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Ett beslutsförslag från en handläggare fungerar som en skriftlig föredragning. Även muntliga föredragningar före- kommer och det är upp till den enskilde ombudsmannen att tillsammans med sina medarbetare avgöra vilka rutiner som ska användas. Som framgått, kan byråchefer i vissa fall fatta avskrivningsbeslut på delegation. Byråchefer får således, efter särskilt beslut av vederbörande ombudsman, fatta beslut i ärenden som väckts genom klagomål i enlighet med vad som framgår av 22 § JO-instruktionen (jfr 7 § andra stycket arbets- ordningen). Sålunda avser delegationsmöjligheten s.k. avskrivningsärenden, alltså ärenden som varken föranleder kritiska uttalanden från JO eller har remitterats. I doktrinen har anförts att justitieombudsmännens delegationsrätt, som infördes , har öppnat för mer flexibla arbetsformer, som ger större utrymme för att tillvarata kompetensen hos JO:s medarbetare. Vidare har delegationsmöjligheten beskrivits enligt följande.820 Delegationsmöjligheten är tydligt avgränsad. Den omfattar inte beslut som innehåller kritik eller vägledande uttalanden, något som förstås är förbehållet JO själv. Den får inte heller användas när en myndighet eller tjänsteman på anmodan lämnat upplysningar eller yttrat sig skriftligen; det 819Se Axberger (2014) s. 79. 820Se Axberger (2014) s. 48 f. har på goda grunder ansetts att när JO använt sina befogenheter att infordra handlingar av detta slag ska ärendet slutligt bedömas av en ombudsman. Även andra åtgärder förutsätter beslut av ombudsmannen själv, t.ex. möjligheten att överlämna en anmälan till annan myndighet. Delegationsrätten tar i stället sikte på de ärenden som kan skrivas av direkt eller efter en relativt enkel utredning. Det ligger i sakens natur att den bara ska användas i ärenden där det utifrån JO:s praxis och vad som framkommit är helt klart att anmälan inte kan föranleda någon ytterligare åtgärd. Det får inte vara fråga om gränsfall; avskrivning med hänvisning till att det ”inte finns tillräckliga skäl” att utreda ärendet bör endast beslutas av JO. Andelen beslut som har fattats av en byråchef med stöd av delegation under senare verksamhetsår framgår av diagrammet nedan, hämtat från JO:s ämbets- berättelse för /20 (redog. 2020/21:JO1 s. 612). Av diagrammet framgår att andelen sådana beslut ökade under /19 efter att ha gått ned , och att det åter minskade under /20. Förklaringen till minskningen under det verksam- hetsåret är, enligt uppgifterna i ämbetsberättelsen, att de två ombudsmän som tillträdde sina tjänster delegerade beslutanderätt först från års- skiftet 2019/20.821 Andelen beslut som fattas efter delegation kan emellertid påverkas även av exempelvis förändringar i ombudsmännens ansvarsområden eller av arbets- och personalsituationen i övrigt. Diagram 1.4 Andel beslut i klagomålsärenden fattade med stöd av delegation enligt 22 § femte stycket i JO-instruktionen1 I de fall den ansvariga byråchefen inte fattar något avskrivningsbeslut på delegation i ärendet, granskar byråchefen handläggarens beslutsförslag och lämnar sedan ärendet vidare till justitieombudsmannen för avgörande. Ärendet föredras muntligt för ombudsmannen om det bedöms vara påkallat eller lämpligt på grund av ärendets karaktär eller om ombudsmannen begär muntlig föredragning. 2020/21:JO1 s. 14. En föredragande får, efter särskilt bemyndigande av vederbörande justitie- ombudsman, handlägga frågor om efterskrifter822 i avgjorda ärenden. Som redan har nämnts, avgör en justitieombudsman själv med utgångspunkt i sitt uppdrag hur klagomål från enskilda ska handläggas. Ombudsmannen har därvid en betydande frihet att välja vad som ska skrivas av utan mer ingående utredning och vad som bör granskas och utredas närmare. En justitieombudsman har varken skyldighet eller möjlighet att utreda varje anmälan om felaktig rättstillämpning. Att det sker en prioritering bland ärendena hos JO är såväl oundvikligt som nödvändigt med tanke på det stora antalet anmälningar som kommer in till myndigheten.823 Enligt JO:s praxis kan ärenden skrivas av på olika grunder. Vidare kan avskrivningsbeslut fattas i olika skeden av ärendehandläggningen. I fram- ställningen nedan ges en översiktlig beskrivning av dels vanliga avskrivnings- grunder hos JO, dels avskrivningsbeslut i sådana ärenden som JO har valt att inte remittera. I sammanhanget bör särskilt noteras följande. Att ett klagomåls- ärende skrivs av hos JO utan närmare motivering innebär inte med nödvändig- het att JO har bedömt att det inte funnits fog för klagomålet. Av ett sådant avskrivningsbeslut kan endast dras slutsatsen att JO, med utgångspunkt i tillsynsuppdragets omfattning och ombudsmannens egen uppfattning om hur tillsynsuppdraget bör utföras inbegripet överväganden om de prioriteringar som behöver göras, har valt att inte utreda ärendet närmare. Besluten i avskrivningsärenden är normalt enkla och kortfattade till sin utformning. Vissa sådana beslut sätts upp som brev till anmälaren, varvid de normalt inte expedieras till den som anmälts. bifogas standardiserat utformade informationsblad till avskrivningsbesluten. Där framgår bl.a. att ett avskrivningsbeslut inte behöver betyda att anmälan bedömts som grundlös. Skälet till avskrivningen kan vara av annat slag, t.ex. att anmälan gäller något som JO inte har tillsyn över eller som inte med tillgängliga resurser har bedömts kunna prioriteras.824 Det förekommer ett antal olika avskrivningsgrunder enligt JO:s praxis. En del av dessa grunder är formella, medan andra är av materiell karaktär. Till de formella avskrivningsgrunderna hör att den myndighet eller den person som anmälan avser inte står under JO:s tillsyn. Enligt JO:s handläggs de fall där det är uppenbart att den anmälda inte omfattas av JO:s tillsyn av sekreterare och beslutas av byråchefen på den 822Med efterskrifter avses skrivelser som kommer in i ett ärende efter det att beslut i ärendet har meddelats. 823Se Axberger (2014) s. 75. 824Se Axberger (2014) s. 82. administrativa avdelningen, medan övriga fall handläggs på tillsynsav- En annan formell avskrivningsgrund är den s.k. tvåårsregeln. JO-instruktionen bör en ombudsman inte ta upp förhållanden som ligger mer än , om det inte finns särskilda skäl för det. för ärendehandläggning anges att regeln tillämpas relativt strikt och i många fall även i fråga om händelser som ligger nära tvåårsgränsen. händelser som ligger så långt tillbaka i tiden av flera skäl är mindre lämpliga och mindre angelägna att utreda eftersom de t.ex. ofta är svårutredda, ansvariga personer kan ha slutat och handläggningsrutiner kan ha ändrats. är alltså oftast svårare för JO att utreda sådant som ligger längre tillbaka i tiden, och det anses typiskt sett mer angeläget att prioritera händelser som inträffat framför äldre förhållanden. Enligt 20 § JO-instruktionen krävs särskilda skäl för att äldre förhållanden ska tas upp och i handboken anges att regeln kan frångås om det är fråga om mycket allvarliga brister ”i princip på Det är dock den enskilde ombudsmannens sak att avgöra om det finns särskilda skäl. Ett exempel på en omständighet som kan föranleda undantag är att anmälaren varit förhindrad att höra av sig tidigare. anmälan avser såväl sådana händelser som inträffat för sedan som nyare händelser och det finns ett samband mellan händelserna, kan det också vara naturligt att låta utredningen hos JO omfatta även de omständigheter som ligger tillbaka.825 Undantaget för särskilda skäl ger också möjlighet att ta upp äldre förhållanden som ter sig särskilt angelägna för JO att granska, exempelvis på grund av deras allvarliga karaktär eller principiella Klagomål som avser missnöje med en myndighets beslut eller bedömning i sak skrivs i regel av. En avskrivningsgrund enligt JO:s praxis är således att frågor som är eller kan komma under rättslig prövning av en annan instans inte tas upp, eftersom JO som extraordinär tillsynsmyndighet inte ska träda i ordinarie domstolars eller myndigheters ställe. även tillämpas om förhållandena i anmälan har varit föremål för ordinarie rättslig prövning, varvid det förekommer att anmälaren påminns om att JO inte kan ändra domar och beslut.826 Om ett beslut är uppenbart felaktigt eller lagstridigt kan det dock finnas skäl för JO att granska ärendet närmare. beslut inte kan överklagas eller om praxis saknas är skälen för utredning I JO:s anges att ärenden där JO har särskild sakkunskap, som t.ex. i frågor om handlingsoffentlighet och sekretess, kan det också finnas anledning för JO att uttala sig även om frågan hade kunnat bli föremål för domstolsprövning. Om det visar sig att samma förhållanden som anmälts till JO utreds av någon annan, t.ex. av den anmälda myndigheten eller av ett annat tillsyns- organ, utreder JO normalt inte frågan utan skriver av ärendet. 825 Se Axberger (2014) s. 73. 826 Se Axberger (2014) s. 73. Som har framgått ovan, läggs uppenbart oprecisa eller otydliga skrivelser i regel inte upp som nya ärenden hos JO, utan hanteras i stället inom ramen för grindvaktsfunktionen. Det förekommer dock i vissa fall, när en skrivelse initialt har bedömts uppfylla kriterierna för en anmälan och ett nytt ärende har lagts upp, att det vid den närmare granskning som utförs på en tillsyns- avdelning visar sig att uppgifterna i anmälan är alltför oklara. När det gäller dessa fall anges i om ärendehandläggning att JO inte har någon skyldighet att ”fylla ut luckor i de uppgifter som en anmälare lämnar”, men att det kan finnas skäl att vidta utredningsåtgärder trots att anmälan är oklar vid misstanke om att ett allvarligare fel kan ha begåtts. Vidare noteras i handboken att ett alternativ är att skriva av ärendet med en upplysning till anmälaren om vilka uppgifter JO behöver för att kunna göra en utredning. Av uppgifterna i JO:s framgår även att det är förhållandevis vanligt att anmälningar görs av personer som varken direkt eller indirekt är berörda av det inträffade. Anmälaren kan sålunda vara exempelvis en släkting eller en person som har fått kännedom om händelsen genom medierna. Det anges att i sådana fall måste det beaktas vem anmälaren är och stor hänsyn tas till den berördes integritet. Det får enligt handboken avgöras i varje enskilt fall om JO ska utreda klagomålsärendet, ta upp ett eget initiativ utifrån uppgifterna i anmälan eller skriva av ärendet. Förfarandet hos JO i fråga om oprecisa eller ofullständiga anmälningar respektive anmälningar från någon som inte är direkt berörd av det som anmäls har beskrivits enligt följande i doktrinen.827 Om det med ledning av anmälan t.ex. inte går att identifiera relevanta handlingar och vilken myndighet som varit inblandad kan detta leda till att anmälan skrivs av, eftersom det inte är meningen att JO ska behöva börja sin utredning mer eller mindre i blindo. I så fall bör anmälaren emellertid ges möjlighet att precisera sig. I vissa fall tar JO på sig att utreda vad som hänt och vem som agerat. Om en anmälare t.ex. beskriver ett övergrepp från polisens sida utan att kunna ange vilka polismän som agerat och det saknas dokumentation över händelsen kan JO anmoda polisen att ta reda på vad saken gäller. Det är i själva verket en av JO:s viktigare uppgifter, dvs. att med stöd av sina befogenheter tvinga fram svar på frågor som medborgaren själv gått bet på att få klarlagda. Inte så få avskrivningar sker sedan JO:s medarbetare gjort kontroller av detta slag och då kunnat konstatera att den som anmälts trots allt agerat rättsenligt. Utredningen redovisas då endast kortfattat i beslutet genom en hänvisning till att ”handlingar har infordrats och granskats” eller liknande. En omständighet som oftast är av betydelse är huruvida anmälaren själv är berörd av det som anmäls eller inte. Anmälningar från ”vän av ordning”, t.ex. i anledning av något som framkommit massmedia, är jämförelsevis lågt prioriterade. Om det som påtalas är något som skulle kunnat föranleda ett initiativ av JO även utan anmälan kan det leda till fortsatt utredning, men annars skrivs ärendet i allmänhet av. En annan avskrivningsgrund enligt JO:s praxis är att anmälan inte ger till- räcklig anledning för utredning. Så kan vara fallet om uppgifterna i anmälan 827Se Axberger (2014) s. 73 f. eller det som har kommit fram vid en s.k. liten utredning (se avsnittet nedan) tyder på att en myndighet eller en person visserligen inte har agerat helt korrekt, men att det eventuella felet inte är så allvarligt att det behöver utredas ytterligare. Det kan också vara av betydelse om ett anmält missförhållande är bestående eller om det har rättats till och skadan har reparerats. I det senare fallet har saken lägre prioritet från JO:s synpunkt. I sådana fall skrivs ärendet av med formuleringen ”inte tillräcklig anledning” att utreda ärendet vidare, förutsatt att anförda omständigheter inte tyder på systematiska brister eller är av principiellt intresse. Denna formulering kan rymma även andra över- väganden, t.ex. att de utredningsinsatser som skulle krävas inte står i pro- portion till det resultat som de skulle kunna leda till. Ett avskrivningsbeslut av det här slaget fattas alltid av en ombudsman. Direktavskrivning och avskrivning efter ”liten utredning” De flesta av JO:s ärenden skrivs av med endast själva anmälan och en rätts- utredning som underlag. Detta kallas för direktavskrivning. behövs en s.k. liten utredning för att kunna ta ställning till om ärendet kan skrivas av eller om det bör remitteras. En sådan genomförs om det inte går att redan utifrån anmälan avgöra om ärendet ska skrivas av eller remitteras. En liten utredning består vanligen i att handlingar begärs in för granskning eller att muntliga upplysningar hämtas in genom telefonsamtal med den anmälda myndigheten, varvid en tjänsteanteckning ska upprättas över de inhämtade upplysningarna. I JO:s anges bl.a. att det är viktigt att hand- läggaren noga överväger vilka handlingar som ska hämtas in och att begränsa begäran för att undvika att få in material som inte är relevant för JO. Efter dessa åtgärder kan ärendet, beroende på vad som har kommit fram, antingen skrivas av eller remitteras till myndigheten. Enligt handboken innehåller avskrivningsbeslut efter en liten utredning ofta en kortare motivering. Avskrivningsbeslut kräver emellertid formellt ingen motivering och kan inte överprövas av någon annan. JO:s uppgift att för räkning bedöma enskilda klagomål tas dock på stort allvar. Sålunda görs en noggrann bedömning av anmälan även i ärenden som sedermera skrivs av. Eftersom många anmälningar liknar varandra kan erfarna medarbetare förhållandevis snabbt avgöra hur de ska handläggas utifrån den praxis som har etablerats hos JO.828 I vissa fall skrivs ärenden av med en erinran om aktuellt regelverk eller praxis och med en viss tillrättavisande innebörd. Enligt JO:s handläggning kan ett sådant s.k. erinransbeslut användas om det av upp- gifterna i anmälan och/eller av uppgifter i handlingar eller upplysningar som hämtats in framgår att myndigheten inte har handlagt ärendet helt korrekt, men där det eventuella felet inte är så allvarligt att det behöver utredas ytterligare. Det kan också finnas andra skäl för JO att påminna om gällande rätt. 828Se Axberger (2014) s. 72. Enligt handboken ska ett erinransbeslut som regel innehålla en kort redogörelse för vad anmälaren påstått och vad som kommit fram i övrigt. Beslutet ska även innehålla en upplysning om regelverket eller praxis. Det ska däremot inte innehålla något uttryckligt uttalande om att myndigheten har gjort fel. Avskrivning mot tidigare eller pågående ärende I de fall JO får ta emot ett stort antal klagomål mot samma förhållanden hos en myndighet, s.k. massanmälningar, är det vanligt att klagomålen inte utreds individuellt. I stället utreds de aktuella förhållandena på ett mer övergripande plan i ett enda ärende.829 Ärenden med klagomål som avser dessa förhållanden skrivs av med hänvisning till att den anmälda frågan har utretts i ett tidigare ärende eller är under utredning i ett pågående ärende. förenas ett sådant avskrivningsbeslut med en erinran om aktuellt regelverk. Överlämnande till annan myndighet Som inledningsvis har nämnts, har ombudsmännen enligt 18 § JO- instruktionen också möjlighet att i vissa fall överlämna ett ärende till en annan myndighet eller – i förekommande fall – till för prövning. En förutsättning för att ett ärende ska kunna överlämnas till en annan myndighet är dels att ärendet är av sådan beskaffenhet att det lämpligen kan utredas och prövas av den andra myndigheten, dels att den myndigheten inte har prövat saken. Inför ett beslut om överlämnande ska det således göras en lämplighetsavvägning i det enskilda fallet. Överlämnande till en annan myndighet kan ske framför allt i de fall när det finns en ordinarie tillsynsfunktion som är till för att utreda frågor av det slag som JO-anmälan gäller.830 Som framgår av redogörelsen i avsnitt 7.2.4 har antalet ärenden som överlämnats till en annan myndighet för prövning och avgörande eller till en åklagarmyndighet för fullföljande av en av JO inledd förundersökning minskat som omfattar verksamhetsåren 2010/11–2019/20. Under /20 överlämnades endast 16 klagomålsärenden till en annan myndighet på dessa grunder. Remittering av ärenden m.m. Att ett ärende remitteras innebär att det skickas till den anmälda myndigheten för yttrande. En anmälan kan innehålla uppgifter som leder till omedelbar remiss. Vanligare är dock att det är uppgifter som kommit fram efter en s.k. liten utredning som föranleder remissen. Enligt JO:s kan det vara befogat att remittera ett ärende även om det kan misstänkas att den anmälda händelsen inte kommer att leda till kritik från JO:s sida. En remiss kan nämligen vara 2020/21:JO1 s. 14. 830Se Axberger (2014) s. 76. värdefull exempelvis i preventivt syfte. Det kan också finnas behov av vägledande JO-uttalanden på det aktuella området. Av ärendestatistiken i avsnitt 7.2.4831 framgår att antalet ärenden som avslutas efter fullständig utredning, dvs. en utredning som innebär bl.a. att den granskade myndigheten har yttrat sig i ärendet, har minskat. /20 uppgick andelen sådana ärenden till , medan andelen ärenden som avslutats efter en viss utredning eller överlämnade till en annan myndighet uppgick till . Resterande ärenden, , skrevs av utan någon annan utredning än det underlag som anmälaren hade gett in till Enligt var ett av verksamhetsmålen att antalet klagomålsärenden som blev föremål för en fullständig utredning skulle Enligt årsredovisningen hade drygt 600 av de ärenden som avslutats under det året varit föremål för fullständig utredning, jämfört med drygt 800 ärenden . bedömdes därmed inte ha uppnåtts. Ärendeutvecklingen innebär att andelen helt eller delvis utredda tillsyns- ärenden har minskat , medan andelen ärenden som har avslutats utan utredning har ökat. Sålunda remitteras ärenden i mindre utsträckning numera än vad som varit fallet. En bidragande förklaring till detta är att JO har ändrat sitt arbetssätt.832 Huvuddelen av JO:s handläggningsresurser tas i anspråk av prövningen av klagomålsärenden. Eftersom tyngdpunkten i JO:s arbete ligger i klagomålshanteringen styrs verksamhetens innehåll, åtminstone till sin omfattning och fördelning mellan ärendegrupper, delvis av externa faktorer. Under /20 nyregistrerades fler klagomålsärenden än För att kunna möta den stora ärendetillströmningen har JO utvecklat sina rutiner och arbetssätt. grupper rör många klagomål likartade frågeställningar. I de fall JO får ta emot ett stort antal klagomål mot samma förhållanden hos en myndighet är det vanligt att klagomålen inte utreds individuellt. I stället utreds de aktuella för- hållandena på ett mer övergripande plan i ett enda ärende, och det individuella klagomålet avslutas med hänvisning till detta ärende. , förekommer det också att JO i stället för att utreda en anmälan där det finns skäl att misstänka att en myndighet brustit i handläggningen, i sitt beslut endast erinrar om gällande bestämmelser och Sådana erinransbeslut kan meddelas där det påstådda felet är vanligt förekommande och då JO anser att saken kan bero med en påminnelse om hur myndigheten ska agera i den situation som beskrivits i anmälan. Beslut om remiss fattas av den ansvarige byråchefen eller av en områdes- Vid behov diskuteras frågan med ombudsmannen. 831 Se tabell Beslut i tillsynsärenden, verksamhetsåren 2010/11–2019/20, i underavsnittet med 832 Se redog. 2020/21:JO1 s. 14. Enligt JO:s ska det alltid övervägas om anmälan ska remitteras i sin helhet eller om remissen ska riktas in på någon särskild fråga i anmälan. Utgångspunkten för prövningen bör normalt vara det som anmälaren har anfört, dock kan utredningen i vissa fall avse även andra fel eller brister än de som gjorts gällande i anmälan. Så kan vara fallet exempelvis om utredningen ger anledning att misstänka att det har förekommit andra uppenbara, allvarliga eller väsentliga felaktigheter än de som anmälaren har tagit upp i sin anmälan och det finns skäl för JO att utreda dessa utifrån de generella principerna för JO:s granskning. Följaktligen kan en myndighet i en remiss behöva besvara både frågor som avser förhållanden som anges i anmälan och andra frågor från JO. I remissen anges ibland uttryckligen att berörd befattningshavare ska få tillfälle att yttra sig. Innan ett ärende remitteras ska handläggaren kontrollera att inte någon annan tillsynsmyndighet, t.ex. JK, utreder samma fråga. Remissen undertecknas av föredraganden och av ansvarig byråchef eller områdesansvarig föredragande. Myndigheten får normalt på sig att komma in med svar. Inför längre ledigheter, såsom jul- och sommarledigheter, kan remisstiderna behöva förlängas. I regel underrättas anmälaren om att ärendet har remitterats. Det före- kommer att anmälaren ger in kompletteringar i ärendet under handläggningens gång. Om det under pågående remisstid uppstår nya frågeställningar kan JO skicka en s.k. efterremiss till myndigheten i fråga. Beslut om efterremiss fattas av den ansvarige byråchefen eller av en områdesansvarig föredragande. Det remissvar som kommer in till JO från den aktuella myndigheten granskas av föredraganden. Syftet är att undvika att utredningen ska behöva kompletteras i ett senare skede. Det ankommer därför på föredraganden att kontrollera t.ex. att myndigheten har besvarat samtliga frågor, att yttrandet har lämnats av någon som är behörig att företräda myndigheten och att berörd befattningshavare har beretts tillfälle att yttra sig. Utfallet av denna granskning kan ge anledning till en förnyad kontakt med myndigheten, eller föranleda behov av att återremittera ärendet med exempelvis ett förtydligande av någon frågeställning. När föredraganden bedömer att myndighetens remissvar och eventuella kompletteringar är fullständiga ankommer det på honom eller henne att ta ställning till om utredningsmaterialet ska kommuniceras med, i första hand, anmälaren. Om så sker, får anmälaren i regel på sig att avge sitt yttrande i ärendet. I de flesta fallen är ärendet klart för avgörande när anmälaren antingen har yttrat sig över myndighetens remissvar eller har avstått från att göra detta. Anmälarens yttrande – eller omständigheter som på annat sätt kommer fram i ärendet – kan emellertid ibland föranleda att en ny remiss behöver skickas till myndigheten. Beslut i remitterade ärenden Remitterade ärenden avslutas normalt genom ett utförligt beslut som kan utmynna i kritik mot den anmälda myndigheten. Om utredningen inte ger stöd för kritik kan detta anges i beslutet. Det finns inga regler om hur JO:s beslut ska vara utformade, med det anges i 6 § JO-instruktionen att en ombudsman i sitt beslut får uttala sig om huruvida en åtgärd av en myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. I den bestämmelsen anges även att en ombudsman också får göra sådana uttalanden som avser att främja en enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning.