urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Utskottet uttalade att resultatet av dessa utredningar inte skulle föregripas och att därför inte borde ta något initiativ till åtgärder.603 599Se (2001) s. 961 f. Se även 2003/04:URD8 s. 39 f. 600En redogörelse för behandling av dessa frågor –2014 finns i bet. 2014/15:KU11 s. 10 f. 2010/11:KU16 s. 8. 2013/14:KU1 s. 33. 2014/15:KU11 s. 15 och bet. 2015/16:KU7 s. 17. I likhet med tidigare uttalanden (jfr avsnitt 6.4.1) har utskottet även framhållit att den ordinarie tillsynen är en förut- sättning för att JO ska kunna utföra sin extraordinära tillsyn på ett tillfreds- ställande sätt.604 Vid sin behandling av JO:s ämbetsberättelse för /19 betonade på nytt att en tydlig, effektiv och väl- fungerande ordinarie tillsyn är nödvändig för den offentliga verksamhetens legitimitet samt att den ger bättre förutsättningar för JO att utföra sin extra- ordinära tillsyn. Utskottet konstaterade bl.a. att förändringar i den ordinarie tillsynsverksamheten kan få direkta implikationer för JO:s extraordinära tillsynsverksamhet, exempelvis på hälso- och sjukvårdsområdet.605 uttalade följande vid sin behandling av JO:s ämbets- berättelse för /21:606 Avslutningsvis vill utskottet återigen understryka att det är en grund- läggande utgångspunkt att JO:s tillsyn är extraordinär till sin karaktär. Den ska inte ersätta den ordinarie tillsynsverksamhet som bör finnas internt hos myndigheter eller hos särskilda tillsynsmyndigheter. Frånvaron av ordinarie tillsyn kan leda till att JO ägnar sin tillsyn åt ärenden som skulle behandlas bättre i andra sammanhang. Utskottet vill betona att en tydlig, effektiv och väl fungerande ordinarie tillsyn är nödvändig för den offentliga verksamhetens legitimitet. Den ger också bättre förutsättningar för JO att utföra sin extraordinära tillsyn. Enligt utskottet kan det finnas skäl att se över hur den ordinarie tillsynen fungerar inom vissa områden. Det är dock en fråga som inte kan tas om hand inom ramen för detta ärende. Utskottet noterar att det ingår i den pågående uppdrag att analysera i vilken utsträckning förutsättningarna för JO:s extraordinära till- synsverksamhet påverkas av förändringar i den ordinarie tillsynsverk- samheten och myndigheternas klagomålshantering. 6.4.3Begränsning i ordinär tillsyn och inskränkning i klagomålssystem – konsekvenser för JO:s uppdrag Förändringar som innebär begränsningar i den ordinära tillsynen inom den offentliga förvaltningen liksom åtgärder som leder till exempelvis inskränk- ningar i myndigheternas klagomålshantering eller i enskildas möjligheter att få myndigheternas beslut överprövade, kan få konsekvenser såväl för den enskilde som för JO:s extraordinära tillsynsverksamhet. För den enskilde innebär sådana förändringar att de kan påverka hans eller hennes möjligheter att få till stånd en oberoende prövning – exempelvis inom ramen för ett disciplinärende eller ett tillsynsärende – eller försvåra möjligheterna att få beslut överprövade. För JO:s del kan sådana förändringar medföra en begränsning i bl.a. möjligheten att hänvisa den enskilde till en ordinär tillsyns- myndighet. 2016/17:KU11 s. 19, bet. 2017/18:KU11 s. 21 och bet. 2018/19:KU11 s. 23. 2019/20:KU11 s. 23. 2021/22:KU11 s. 21. Som framgått av redogörelsen ovan förekommer stora variationer i utformningen av den ordinära tillsynen respektive klagomålshanteringen inom den offentliga förvaltningen. Utformningen av den ordinära tillsynen och av klagomålshanteringen är dessutom dynamisk, såtillvida att den kan ändras genom t.ex. författningsändringar eller strukturella och organisatoriska förändringar inom respektive verksamhet. En fullständig kartläggning av den nuvarande utformningen av ordinär tillsyn respektive klagomålshantering inom hela den offentliga förvaltningen är inte påkallad för den analys som kommittén ska genomföra enligt direktiven. I vilken utsträckning förutsättningarna för JO:s extraordinära tillsyn påverkas av förändringar i den ordinära tillsynen och i myndigheternas klagomålshantering kan i stället illustreras genom t.ex. de ändringar som har genomförts i klagomålssystemet på hälso- och sjukvårds- området. Nedan beskrivs förändringar på detta område. Klagomålssystemet på hälso- och sjukvårdsområdet – ett exempel gäller bestämmelser som ska bidra till ett mer ändamålsenligt klagomålssystem i hälso- och sjukvården.607 Ett syfte med de författningsändringar som gjorts har varit att effektivisera klagomåls- hanteringen på detta område. Det nya klagomålssystemet ska bl.a. bidra till att patienter snabbare kan få sina klagomål besvarade och till att stärka patient- säkerheten. Patientnämnderna ska tillsammans med vårdgivarna vara första linjen i klagomålssystemet. har i det nya klagomålssystemet ett begränsat ansvar för att hantera klagomål och ska i stället utveckla sin riskbaserade tillsyn så att den utförs där behoven är som störst. De nya reglerna innebär bl.a. att inte längre har utredningsskyldighet för klagomål inom hälso- och sjukvården. Den enskilde kan därför, om beslutar att inte utreda en anmälan, behöva vända sig till vårdgivare eller till patientnämnden med sitt klagomål. Klagomålssystemet på hälso- och sjukvårdsområdet har varit föremål för särskilda överväganden av såväl JO som . ChefsJO konstaterade i JO:s ämbetsberättelse för /18 bl.a. att den enskildes möjligheter att få till stånd en oberoende prövning inom ramen för ett disciplinärende eller ett tillsynsärende successivt hade minskat på hälso- och sjukvårdsområdet. Enligt chefsJO hade denna utveckling påverkat JO:s möjligheter att hänvisa anmälare till den ordinarie tillsyns- myndigheten för en oberoende prövning. Eftersom ombudsmännens extraordinära tillsyn är inriktad på rättslig kontroll har JO haft som huvudregel att inte utreda frågor om medicinska bedömningar eller behandlingar. JO saknar intern kompetens i sådana frågor och har i många fall kunnat hänvisa anmälare till den ordinarie tillsynsmyndigheten (numera ), samt även till Hälso- och 2016/17:122, bet. 2016/17:SoU16, rskr. 2016/17:259. 2018/19:JO1 s. 24. sjukvårdens av frågan om disciplinansvar för medlemmar av hälso- och sjukvårdspersonalen. En annan utgångspunkt för ombudsmännens tillsyn är att JO normalt inte utreder klagomål som avser missnöje med en myndighets beslut i sak, bl.a. därför att JO:s tillsyn inte ska ersätta eller föregripa en möjlig domstolsprövning av frågan. JO brukar som regel inte heller uttala sig om de bedömningar som en ordinarie tillsynsmyndighet har gjort i själva sakfrågan. Inom hälso- och sjukvårds- området har emellertid många typer av beslut inte ansetts överklagbara och den enskildes möjligheter att få till stånd en oberoende prövning inom ramen för ett disciplinärende eller ett tillsynsärende har successivt minskat. Det senaste steget i denna utveckling togs genom de lagändringar i 7 kap. patientsäkerhetslagen som innebär att IVO:s utredningsskyldighet i klago- målsärenden är ännu mer begränsad. Patienter som inte är föremål för tvångsvård har numera endast rätt att få sina klagomål utredda av om de gäller en allvarlig vårdskada eller en händelse som allvarligt och på ett negativt sätt påverkat eller hotat patientens självbestämmande, integritet eller rättsliga ställning. Det krävs också att vårdgivaren först ska ha fått tillfälle att besvara klagomålet. Den nu redovisade utvecklingen har givetvis också påverkat JO:s möjligheter att hänvisa anmälare till den ordinarie tillsynsmyndigheten för en oberoende prövning av sina klagomål. I min verksamhet som JO ser jag inte sällan exempel på att patienter upplever sig vara rättslösa, men även yrkesutövare i vården som blivit föremål för kritik i ett beslut från . Detta är enligt min mening mycket bekymmersamt, men inte ett problem som JO, i egenskap av extraordinär tillsynsmyndighet med fokus på rättslig kontroll, har möjlighet att lösa. Den allt större andel av hälso- och sjukvården som bedrivs av privata aktörer ligger också utanför JO:s kompetensområde. Jag har dock för avsikt att följa utvecklingen. Vid sin behandling av ämbetsberättelsen konstaterade med tillfredsställelse att chefsJO avsåg att följa utvecklingen och att regeringen hade gett Statskontoret i uppdrag att bl.a. utvärdera det nya klagomålssystemet på hälso- och sjukvårdsområdet.609 beslutade regeringen att ge Statskontoret i uppdrag att följa upp och utvärdera det nya klagomålssystemet inom hälso- och sjukvården. I uppdraget ingick att följa upp införandet av reformen och utvärdera om den hade lett till förväntade effektivitetsvinster för berörda aktörer samt att utvärdera reformen ur ett patientperspektiv. Vidare ingick i uppdraget att föreslå hur de grupper som inte omfattades av patientnämndernas verksamhet skulle få stöd i klagomålsprocessen. Inom ramen för uppdraget redovisade Statskontoret inledningsvis del- rapporten av det nya klagomålssystemet inom hälso- och sjuk- vården – Delrapport (2018:26) och promemorian Stöd i klagomålsprocessen till patientgrupper som inte omfattas av patientnämndernas verksamhet (2018:106). överlämnade Statskontoret slutrapporten av det nya klagomålssystemet inom hälso- och sjukvården – 2018/19:KU11 s. 23. Slutrapport (2019:18) till regeringen. Statskontoret bedömde att det nya systemet hade lett till effektivitetsvinster i form av kortare svarstider och bättre förutsättningar för vårdgivarna att vidta tidiga åtgärder för att förebygga brister och vårdskador. Enligt Statskontoret hade systemet emellertid ännu inte lett till förväntade effekter för patienterna och patientsäkerheten. om IVO:s tillsynsverksamhet och regeringsuppdrag till IVO:s tillsynsverksamhet har granskats av . Resultatet av granskningen redovisas i granskningsrapporten för vård och omsorg – en tillsynsverksamhet med förhinder (RiR 2019:33), som beslutades . Syftet med granskning var att ta reda på om IVO:s till- synsverksamhet bedrivs strategiskt, effektivt och på ett enhetligt sätt i enlighet med de intentioner som formulerades inför myndighetens bildande . slutsats är dels att inte helt har levt upp till sin roll som tillsynsmyndighet i dessa tre delar, dels att regeringen inte har gett stabila och långsiktiga förutsättningar för sitt uppdrag. lämnar ett antal rekommendationer till såväl regeringen som . Regeringen har behandlat i skrivelse 2019/20:121 om Inspektionen för vård och omsorg. Regeringen instämmer delvis i övergripande iakttagelser. Regeringen delar dock inte bedömning att regeringens ekonomiska styrning inte har varit konsekvent eller långsiktig. Regeringens skrivelse har behandlats av . I betänkande 2019/20:SoU18 om Inspektionen för vård och omsorg uttalade socialutskottet bl.a. följande:610 granskning innehåller enligt utskottet värdefulla iakt- tagelser om IVO:s arbete med uppföljning av tillsynsverksamheten. Utskottet noterar att regeringen – i enlighet med rekommendation – avser att följa de insatser som myndigheten tar initiativ till med syfte att utveckla uppföljningen av tillsynens resultat för att få uppföljningen mer jämförbar . Det är positivt att regeringen avser att föra en dialog med när det gäller hur myndigheten kan utveckla sin uppföljning så att den i större utsträckning även tar sikte på vilka åtgärder som har vidtagits i vården och omsorgen efter genomförda tillsynsinsatser och hur olika tillsynsstilar påverkar tillsynen. beslutade regeringen (dnr S2020/07838) att ge i uppdrag att bl.a. lämna förslag på hur myndigheten kan utveckla sin tillsyn utifrån de risker som bristande tillgänglighet i hälso- och sjukvården kan medföra för patientsäkerheten samt andra konsekvenser ur ett patientperspektiv. För att belysa området ytterligare skulle myndigheten göra en internationell utblick, främst till de nordiska grannländerna, för att beskriva hur tillsyn av tillgäng- lighet i hälso- och sjukvården bedrivs i andra närliggande länder. 2019/20:SoU18 s. 8. även lämna förslag på hur myndigheten kan redovisa och följa upp iakttagelser har redovisat uppdraget till . I en rapport som lämnades till departementet , Tillsyn av tillgänglighet i hälso- och sjukvården (2021-7), presenterar en rad iakttagelser och bedöm- Nedan nämns ett urval av dessa. Sålunda konstaterar exempelvis att den lagstiftning som styr hälso- och sjukvården ger individen få möjligheter till ansvarsutkrävande genom Den statliga tillsynen är därmed ett viktigt verktyg enligt för att se till att vårdens skyldigheter i förhållande till patienterna iakttas. Vidare bedömer att det finns rättsliga möjligheter att inom ramen för myndighetens nuvarande befogenheter utveckla och utöka omfattningen av tillsynen av hur huvudmän, vårdgivare och hälso- och sjukvårdspersonal säkerställer hög patientsäkerhet när tillgängligheten brister. saknar befogenheter att besluta om rättsligt bindande åtgärder bedömer att tillsynen inte har tillräckliga rättsliga möjlig- heter att agera mot huvudmän, i de fall frivillig rättelse inte sker. lämnar åt lagstiftaren att utreda frågan. anför att för att kunna utveckla monitoreringen av risker med bristande tillgänglighet behöver bl.a. befogenheter att ta del av uppgifter från andra aktörer än verksamheter och personal inom hälso- och sjukvården. att återkomma till regeringen i denna fråga. Slutligen bedömer att det är angeläget att fortsätta att utveckla möjlig- heterna att kunna följa patienternas väg genom vården. ge tillsynen bättre förutsättningar att granska och följa upp kvalitet, säkerhet och sammantagna väntetider ur ett patientperspektiv inom hälso- och sjuk- Kommitténs bedömning: En grundläggande förutsättning för att JO ska kunna fullgöra sitt extraordinära tillsynsuppdrag på ett ändamålsenligt sätt är att det finns en välfungerande ordinär offentlig tillsyn och ett adekvat klagomålssystem. Det bör tillsättas en utredning med uppdrag att göra en bred översyn av den offentliga tillsynen för att identifiera behov av reformer och föreslå de ändringar som bedöms vara påkallade i den ordinära tillsynen och klagomålssystemet inom respektive verksam- En korrekt, välfungerande och ändamålsenlig offentlig tillsyn är en funda- mental del i en rättsstat. Som inledningsvis anges i avsnitt 6.4.1 är den offentliga tillsynen viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter som och regeringen har fattat beslut om. Tillsynen bidrar även till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom legalitet, demokrati och effektivitet. Av legalitetsprincipen följer att en myndighet måste ha stöd i lag eller annan författning för den verksamhet som utövas och de beslut som fattas i verksamheten (jfr 1 kap. 1 § tredje stycket RF). Tillsynen utgör en central kontrollfunktion i detta hänseende. Ur ett demokratiskt perspektiv kan tillsyn beskrivas som ett sätt att upprätthålla respekten för folkviljan så som den kommer till uttryck i lagar och förordningar. Tillsynen kan också ge underlag för återkoppling till politiker och lagstiftare om hur regelverken fungerar och om de i praktiken tillämpas som avsetts.611 Som framgår av redogörelsen i avsnitt 6.4.1 har stora delar av den offentliga tillsynen varit föremål för utredningar och reformåtgärder av olika slag och omfattning . Utredningarna har visat bl.a. att organisatoriska och strukturella förändringar, avregleringar, bolagiseringar och privatiseringar har ändrat förutsättningarna för den offentliga tillsynen.612 Även lagstiftning av relevans för tillsynen eller klagomålssystemet inom olika verksamhets- områden har ändrats, nya tillsynsmyndigheter har bildats och befintliga tillsynsmyndigheter har fått ändrade uppdrag. Olika tillsynsorgans uppdrag, funktion, organisation och mandat skiljer sig åt. Den offentliga tillsynen har kommit att utvecklas på varierande sätt inom olika verksamhetsområden. Förändringar i organiseringen av den offentliga förvaltningen, i den ordinära tillsynen, i myndigheternas klagomålshantering och i klagomåls- systemet, liksom ändringar i gällande författningar på dessa områden, kan påverka dels enskildas möjligheter att vända sig till en tillsynsmyndighet eller att få klagomål prövade, dels förutsättningarna för JO som extraordinärt tillsynsorgan. Inskränkningar i den ordinära tillsynen och förändringar i klagomålssystemet inom ett verksamhetsområde kan således medföra begränsningar såväl i enskildas möjligheter att få sin sak utredd eller prövad inom ramen för en ordinär tillsyn eller ett klagomålssystem, som i JO:s möjlighet att hänvisa den enskilde till en ordinär tillsynsmyndighet eller att överlämna ett ärende till en annan myndighet. Detta illustreras av exempelvis de ändringar som har genomförts i klagomålssystemet på hälso- och sjukvårdsområdet. Det är därför angeläget att utvecklingen på detta område följs, och kommittén noterar dels att hos JO har uttryckts att man avser att följa utvecklingen, dels att regeringen har gett i uppdrag att bl.a. lämna förslag på hur myndigheten kan utveckla sin tillsyn utifrån de risker som bristande tillgänglighet i hälso- och sjukvården kan medföra för patientsäker- heten samt andra konsekvenser ur ett patientperspektiv. Liknande förändringar i den ordinära tillsynen eller i klagomålssystemet förekommer emellertid eventuellt även på andra verksamhetsområden. 611Se SOU 2013:42 s. 61. 612Se Statskontoret (2012) s. 38. De ordinära tillsynsorganen fyller även en viktig funktion när det gäller att omhänderta respektive sprida kunskap om bl.a. JO:s beslut och uttalanden. begränsning av ordinära tillsynsorgan kan därför leda till negativa konsek- venser också för genomslagskraften för JO:s beslut (jfr avsnitt 6.8). En utveckling som innebär en inskränkning i den offentliga tillsynen eller i klagomålssystemet är bekymmersam, eftersom den i förlängningen riskerar att inverka menligt på demokratiska värden som är grundläggande i en rättsstat. Av redogörelsen i avsnitt 6.4.2 framgår att det vid tidigare reformer av JO- ämbetet har framhållits att JO är ett extraordinärt tillsynsorgan. det av den redogörelsen att i olika sammanhang har framhållit vikten av en fungerande ordinär tillsyn, bl.a. som en förutsättning för att JO ska kunna fullgöra sitt extraordinära tillsynsuppdrag på ett ända- Utskottet har också särskilt understrukit att det är mycket olyckligt att frånvaron av ordinära tillsynsorgan innebär att JO, som är avsett att vara ett extraordinärt tillsynsorgan, inte kan fullfölja sin uppgift på det sätt som är meningen. Utskottet har vidare särskilt lyft fram tillsynsfrågor på såväl kriminalvårdens område som migrations- och socialförsäkringsområdena. Det har således i flera sammanhang framhållits bl.a. att såväl förändringar i den ordinära tillsynen och klagomålssystemet som en avsaknad av ordinära tillsynsorgan kan få negativa konsekvenser både för enskilda och för JO:s förutsättningar att verka som ett extraordinärt tillsynsorgan. De tidigare uttalanden om JO som ett extraordinärt tillsynsorgan som redovisas i avsnitt 6.4.2 gäller fortfarande. Den ordinära tillsynen och klago- målssystemet varken bör eller kan ersättas av den extraordinära tillsyn som utövas av JO. Det är därför av yttersta vikt att den offentliga tillsynen och klagomålssystemet är organiserade och reglerade på ett sådant sätt att allmänna, grundläggande rättssäkerhetsgarantier och ordinära rättsmedel inte träds förnär eller sätts ur spel. Enskilda bör alltså kunna få sina klagomål prövade inom ramen för en ordinär tillsyn eller ett ordinarie klagomålssystem på respektive verksamhetsområde, vilket också är en förutsättning för att JO- ämbetets karaktär av extraordinärt tillsynsorgan ska kunna bibehållas. I detta sammanhang noterar kommittén särskilt dels att frågan om tillsyn över polisen och Kriminalvården utreddes av som lämnade sitt slutbetänkande , dels att slutbetänkandet fortfarande bereds inom (se avsnitt 6.4.1). Mot denna bakgrund bör det tillsättas en utredning med uppdrag att göra en bred översyn av den offentliga tillsynen. Utredningen bör kartlägga enskildas möjligheter till klagomålsprövning inom de olika verksamhetsområdena och analysera i vilken utsträckning det finns behov av förändringar också för att de extraordinära tillsynsorganen ska kunna bedriva sin verksamhet på ett ända- I utredningens uppdrag bör alltså ingå att identifiera behov av reformer och föreslå de ändringar som bedöms vara påkallade i den ordinära tillsynen och klagomålssystemet inom respektive verksamhetsområde. Enligt en särskild bestämmelse i JO-instruktionen fullgör JO de uppgifter som ankommer på ett nationellt besöksorgan enligt det fakultativa protokollet till konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (Optional Protocol to the Convention against Torture, Opcat). Uppdraget som nationellt besöksorgan uppvisar många likheter med JO:s tillsynsuppdrag i övrigt, bl.a. eftersom JO genomför inspek- tioner av platser där personer hålls frihetsberövade. Opcat-verksamheten bedrivs vidare med stöd av samma befogenheter som JO:s ”vanliga” tillsyns- uppdrag. Uppdraget som nationellt besöksorgan skiljer sig emellertid från vad som karakteriserar JO:s uppdrag i övrigt, bl.a. på så sätt att besöken bör genomföras regelbundet enligt Opcat. Det har också i olika sammanhang uttryckts att JO:s Opcat-verksamhet förutsätter vissa verksamhetsförändringar och förtydliganden av regelverket. Enligt direktiven för utredningen bör den mot denna bakgrund analysera hur JO:s Opcat-verksamhet förhåller sig till JO:s tillsynsuppdrag samt i vilken utsträckning den nuvarande ordningen uppfyller de krav som föreskrivs i det fakultativa protokollet. Utredningen bör också lämna förslag på eventuella författningsändringar. 6.5.1Förenta nationernas konvention och protokoll mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning Enligt konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (tortyrkonven- tionen), har de anslutna staterna förbundit sig att vidta effektiva legislativa, administrativa, rättsliga eller andra åtgärder för att förhindra tortyrhandlingar inom varje territorium under dess jurisdiktion.613 Tortyrkonventionen gäller i sedan den 26 juni 1987.614 De länder som skrivit på konventionen granskas av en särskild kommitté, kommitté mot tortyr (Committee against Torture, CAT). Konven- tionsstaterna ska regelbundet rapportera hur de lever upp till konventionen. Om en anslutande stat tillåtit det kan även enskilda klaga till kommittén. tillåter sådana klagomål615. Tortyrkonventionen i sig ger inte CAT mandat att genomföra besök i anslutna stater. För att möjliggöra bl.a. sådan internationella besök antog det fakultativa protokollet till konventionen. Protokollet trädde i kraft . 613Se artikel 2 i FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning från , undertecknad av den 1985/86:17, bet. UU 1985/86:11, rskr. 1985/86:38. 615Se deklaration enligt artikel 22.1 i konventionen och prop. 1985/86:17 s. 12 och Arbetet enligt Opcat ska genomföras med målsättningen att – om så behövs –förstärka skyddet för frihetsberövade mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Ett förebyggande arbete kan utföras på flera sätt, bl.a. genom tillsyn i de miljöer där risken för uppkomst av övergrepp och kränkningar är särskilt hög. En annan del av det före- byggande arbetet är att identifiera och analysera faktorer som direkt eller indirekt kan öka eller minska risken för tortyr m.m. Arbetet ska vara framåt- syftande och ägnat att systematiskt minska eller undanröja riskfaktorer samt att förstärka förebyggande faktorer och skyddsmekanismer. Vidare ska arbetet ha ett långsiktigt perspektiv och fokusera på att åstadkomma förbättringar genom konstruktiv dialog, förslag till skyddsmekanismer och andra åtgärder.616 Protokollet och dess artiklar om nationella besöksorgan