rfr · H90WRFR9 · 2022-01-01 00:00:00 — En förändring i en sådan riktning skulle kräva ett närmare samarbete mellan berörda myndigheter.110 107Skogsstyrelsen, Skypeintervju, . 108Folkhälsomyndigheten, Skypeintervju, . 110Boverket, Skypeintervju, . 5 DET PRAKTISKA ARBETET MED FRILUFTSPOLITISKA MÅL Mål 5 Attraktiv tätortsnära natur är enligt ett problematiskt mål då myndigheten inte har tillräckligt precisa verktyg för att följa upp målet på ett bra sätt. Liksom menar att målets tredje preci- sering är komplex och att den har visat sig svår att följa upp i praktiken. de första två preciseringarna till målet skulle tjäna på att kvantifieras för att kunna mätas ordentligt och följas upp över tid.111 Problemen kvarstår när det gäller mål 8 Ett rikt friluftsliv i skolan. vårdsverket menar att målet och de breda preciseringar gör att det blir svårt att följa upp.112 Det har enligt inte heller förts någon diskussion när det gäller behovet av förtydliganden eller förändringar av de preciseringar som Enligt har man inte heller lyft frågan och inte heller fört någon specifik diskussion med om friluftslivs- målet för skolan. Problem när det gäller målets utveckling har förts vid myn- dighetsövergripande möten, t.ex. vid de nätverksträffar som organiseras om friluftslivet, samt i interna ämnesbevakningsgrupp för idrott och 5.2 Det saknas statistik för att följa upp friluftsmålen fick i regleringsbrevet i uppdrag av regeringen att ta fram ett förslag till program för statistik om friluftsliv, Enligt uppdraget skulle efter samråd med berörda myndigheter, organisatio- ner, friluftsorganisationer och andra intressenter utarbeta ett förslag till pro- gram för att ta fram relevant statistik om friluftsliv. Uppdraget redovisades den 1 juni 2008.114 I rapporten föreslogs ett program för att samla in och samordna statistik om friluftsliv. Enligt har förslaget inte genomförts med undantag för den nationella översikten, som görs vart fjärde år.115 I sam- manhanget kan nämnas att förslaget var att göra årligt återkommande översik- ter. Programförslaget innehöll t.ex. besökarundersökningar, både i skyddad natur – som naturreservat och nationalparker – och i kommunala områden som är tillgängliga för allmänheten genom allemansrätten. Andra förslag var stu- dier om specifika målgrupper, som barn och ungdomar eller äldre människor, och deras friluftsvanor, studier om friluftslivets ekonomiska betydelse eller studier fokuserade på särskilda friluftsaktiviteter. Av rapporten framgår det att avsaknaden av statistik kan få stora negativa konsekvenser. konstaterar att de mätinstrument och den statistik som finns tillgänglig inte är tillräckligt för att på ett fullgott sätt kunna utvär- dera friluftslivsmålens utveckling.116 Bedömningen i den senaste uppfölj- ningen var också att tre av tio mål bedömdes som oklara på grund av otillräck- liga data.117 112 , Skypeintervju, . 113 , Skypeintervju, . 114 (2009), Statistikprogram för friluftslivet – ett förslag, rapport 5975, . 115 , mejl, . 116 , Skypeintervju, . 117 , mejl, . 5 DET PRAKTISKA ARBETET MED FRILUFTSPOLITISKA MÅL , och delar uppfattningen att ett problem alltsedan målens tillkomst är att det saknas underlag och sta- tistik för flera av målen. För att kunna följa upp målen på ett effektivt sätt krävs tillförlitlig, återkommande och representativ statistik.118 Enligt Folkhälsomyn- digheten har de målansvariga myndigheterna också olika utgångspunkt kring vilken statistik som är möjlig att användas.119 Enligt lämnade SCB in resultatet av en kartläggning av grönstrukturen i landets samtliga tätorter där tillgång till grönområden under- söktes efter senaste uppföljning.120 Hade den varit tillgänglig tidigare hade eventuellt något kunnat sägas i uppföljningen om målet Tillgång till natur för friluftslivets utveckling. Det har inte gjorts någon bedömning av SCB:s underlag, dvs. om det går att göra någon bedöm- ning av hur målet har utvecklats. En sådan bedömning kommer att göras först i samband med nästa stora uppföljning av friluftsmålen.121 har tagit initiativ för att förbättra statistiken, t.ex. genom att synkronisera uppföljningen av friluftslivsmålen och miljömålen.122 I rap- porten redovisas ett förslag till metoder, data, indikatorer och annat underlag som kan användas för uppföljning av friluftslivet i miljömålen och friluftslivs- målen. Syftet med förslaget var att utveckla en samlad och effektiv uppföljning av friluftslivet som ska fungera både för miljökvalitetsmålen och för frilufts- livsmålen. Rapporten ledde till utformningen av friluftsvaneenkäten. Vidare utgick rapporten från att verket bara fick använda befintliga data. För närva- rande pågår diskussioner om hur myndigheterna ska kunna förbättra underla- get till nästa uppföljning.123 Myndigheterna har tillsammans med sammanställt vilka be- hov av kunskap som finns för att följa upp målen, och friluftslivet generellt. En rapport med förslag på insatser beräknas vara färdig i slutet av första kvar- talet 2022. kommer att inom ramen för verkets ansvar samordna uppföljningen av friluftslivsmålen och arbeta vidare med frå- gan. Respektive målansvarig myndighet har också på egen hand bedrivit ar- bete för att ta fram underlag för respektive mål. Till exempel har Skogsstyrel- sen tagit fram statistik om föryngringsavverkning i tätortsnära natur, och Na- turvårdsverket har utrett möjligheterna att använda mobildata för att räkna hur många som rör sig i naturen.124 118Skypeintervju med , och Skogs- styrelsen . 119Folkhälsomyndigheten, Skypeintervju, . 120https:///hitta-statistik/statistik-efter-amne/miljo/markanvandning/gronytor-i- och-omkring-tatorter/. 121Skogsstyrelsen, Skypeintervju, . 122Naturvårdsverket (2014) Uppföljning av friluftsliv – Förslag till en samlad uppföljning av friluftsliv inom miljömålssystemet och friluftslivsmålen, rapport 6480, . 123Naturvårdsverket, mejl, . 124Naturvårdsverket, mejl 1, . 5 DET PRAKTISKA ARBETET MED FRILUFTSPOLITISKA MÅL Mål 4 Tillgång till natur för friluftsliv arbetar med att ta fram statistik när det gäller tillgång till skog. Ambitionen är att inkludera skogens kvalitet i statistiken. Mål 4 och 5 över- lappar varandra, så arbetet berör båda målen. samarbetar med både SCB, och . Framöver kan även fler myndig- heter komma att involveras i arbetet.125 publicerade statistik för tätortsnära föryngringsavverkning. Skogsstyrel- sens förhoppning är att kunna utveckla ytterligare statistiska un- derlag. Dessa underlag kommer förhoppningsvis att vara ett första steg som sedan behöver vidareutvecklas för att också inkludera naturens kvalitet.126 Mål 5 Attraktiv tätortsnära natur har huvudansvaret för uppföljningen av mål 5 Attraktiv tätortsnära natur. Som framgick ovan bedöms målet ha en oklar riktning, delvis beroende på att det saknas en nollmätning att relatera uppföljningen till. Flera indikato- rer pekar mot att det sker en positiv utveckling av tillgång till och tillgänglighet till den tätortsnära naturen. Det tas många initiativ som ökar tillgången till den tätortsnära naturen; t.ex. bildas det många nya naturreservat, och många LONA-projekt (Lokala Naturvårdsprojekt) genomförs i den tätortsnära natu- ren med upprustning av t.ex. leder, stigar och toaletter. Fler kommuner tar också fram grönplaner och andra planeringsunderlag. Enligt är kom- munernas vägledande översiktsplaner eller grönstrukturplaner där tätortsnära natur kan pekas ut ett viktigt styrmedel. Enligt (PBL) ska varje kommun ha en översiktsplan som omfattar hela kommunen.127 Över- siktsplanen ska vara vägledande för efterföljande planering, t.ex. detaljplane- ring. Grönstrukturplaner är frivilliga planeringsunderlag som kommunen kan ta fram för att få mer fördjupade analyser inom området. En sådan grönstruk- turplan kan, men behöver inte, beslutas av kommunpolitiker. Innehållet i dessa planer kan ge inspel till hur grönstrukturer ska utformas i detaljplaner. Cirka hälften av kommunerna har sådana dokument, men kvaliteten varierar och det varierar i vilken utsträckning dessa planer används.128 har tillsammans med publicerat en vägledning om varför och hur kommunen kan arbeta med grönplaneringen och ta fram en grönplan. Det strategiska dokumentet visar hur kommunen och andra aktörer kan bevara och utveckla grönstrukturen och dess ekosystemtjänster i städer, samhällen och landskapet som helhet.129 ser och att det sker en förändring av markanvändningen i tätortsnära naturområden. Dessa områden är utsatta för ett högt bebyggelsetryck och exploatering av naturen, vilket påverkar till- 125Skogsstyrelsen, Skypeintervju, . 126Skogsstyrelsen, mejl, . 1273 kap. 1–2 §§ PBL (2010:900). 128Boverket, Skypeintervju, . 129https:///sv/PBL-kunskapsbanken/teman/gronplan/ och turvardsverket.se/vagledning-och-stod/samhallsplanering/gronplanering/. 5 DET PRAKTISKA ARBETET MED FRILUFTSPOLITISKA MÅL gången till den tätortsnära naturen negativt. Enligt saknas det emel- lertid statistik på nationell nivå som gör det möjligt att följa hur tillgången till sådana naturområden utvecklas . Enligt myndigheterna är det endast en mindre andel av den tätortsnära naturen som har ett långsiktigt skydd. Det finns stora kommunala och regionala skillnader i landet i arbetet med naturen, vilket försvårar möjligheten att göra en nationell bedömning när det gäller till- gången till tätortsnära natur utifrån de preciseringar som finns. Vissa kommu- ner arbetar aktivt med att utveckla grönområden och skyddar naturen genom att bilda naturreservat medan andra kommuner inte har samma möjligheter och inte så mycket egen mark, resurser eller kunskap för att kunna arbeta på ett sådant sätt.130 Vid bägge uppföljningarna av målet (2015 och 2019) fanns inte tillräckligt med tillgängliga data. SCB gör regelbundet statistiska undersökningar av till- gång till grönområden i städer och tätorter. Men metodiken utvecklas ständigt, vilket gör att statistiken inte är direkt jämförbar mellan åren. Dessutom är det långt mellan undersökningarna. Undersökningen bygger på data och omfattar bara de 33 största tätorterna i . Den undersökning som publicerades , och som kom först efter det att Naturvårds- verkets uppföljning var slutförd, bygger på data och omfattar alla tätorter. Om denna statistik hade funnits tillgänglig hade det varit enklare att uttala sig om målets utveckling. förklarar att ambitionen har varit att ta fram nationell statistik som rör målet Attraktiv tätortsnära natur, men Na- turvårdsverket har tillsammans med SCB startat ett sådant arbete med fokus på attraktiv tätortsnära natur. , och Skogssty- relsen sitter med i referensgruppen.131 Enligt håller rapporten från på att färdigställas. Rap- porten består av flera delar och har flera syften. För det första vill man försöka ta fram bättre statistik som också tar med kvalitetsaspekter när det gäller den tätortsnära naturen. För det andra vill man försöka ta fram statistik som gör det möjligt att göra jämförelser mellan åren när det gäller förändringar i tillgång till tätortsnära natur. För det tredje vill man hitta ett verktyg som visar föränd- ringen av tillgång och tryck som kommunerna kan använda i sitt ar- bete. Statistiken förväntas enligt kunna användas i uppfölj- ning på framför allt lokal nivå, och verktyget ska kunna användas på lokal nivå för att följa förändringar och planera för tillgång till natur i tätort.132 har inte fått något specifikt regeringsuppdrag som rör framtagan- det av statistik som rör tätortsnära natur, och verket har inte heller tilldelats resurser för ett sådant arbete. har via (som repre- sentant i referensgruppen) framfört ett önskemål om att regeringen tilldelar resurser för att genomföra ett sådant arbete. För myndigheten är friluftslivsfrå- gorna ett viktigt arbete men ett relativt litet arbetsområde jämfört med andra arbetsområden.133 130Boverket, Skypeintervju, och , Skypeintervju, . 131Boverket, Skypeintervju, . 132Naturvårdsverket, mejl 2, . 5 DET PRAKTISKA ARBETET MED FRILUFTSPOLITISKA MÅL 5.3Mätbara mål vore önskvärda men är svåra att ta fram har valt att fokusera på utvecklingsriktningen för målen. An- ledningen till det är att det inte finns någon fastställd tidpunkt för när målen ska ha nåtts. Etappmålen i miljömålssystemet är enligt mer konkreta jämfört med målen och preciseringarna som finns för friluftslivspo- litiken. anser att om målen och indikatorerna formulerades på rätt sätt skulle det kunna vara värdefullt med etappmål också för frilufts- livspolitiken, även om det är svårt att genomföra för alla målen. Det stora pro- blemet enligt är att man behöver fastställa en basnivå för målen som förändringarna av målen sedan jämförs med . Ett problem med att fastställa en basnivå är att de data som skulle vara aktuella ofta endast tas fram på nivå, dvs. det finns inga motsvarande nationella data. För att fastställa kvaliteten på naturen måste man göra markinventeringar kom- binerat med intervjuer, vilket är en tidskrävande process, och alla kommuner gör inte sådana markinventeringar. Det är ett arbete som uppmuntrar bl.a. kommunerna att göra för att ha underlag till sin fysiska pla- nering och annat kommunalt friluftslivsarbete.134 Även menar att det är svårt att följa upp målen och precisering- arna då det inte finns någon basnivå att utgå från. Till exempel saknas det kun- skap om andelen tätortsnära natur, vilka kvaliteterna är och hur de ska värde- ras. Ett annat problem är att det inte är fastställt någon tydlig nivå när målen kan anses ha uppnåtts.135 menar att kvantifierbara mål skulle underlätta arbetet med att bedöma utvecklingen och om ytterligare insatser krävs. En uppföljning utan tydligt angivna mål är problematisk då det kompli- cerar styrprocessen. I realiteten innebär det att det inte har gjorts något ställ- ningstagande kring var arbetet befinner sig i förhållande till målen.136 Enligt regeringens skrivelse om målen för friluftslivspolitiken137 ska upp- följningen av politiken bygga i huvudsak på tillgängliga mätinstrument. Sam- tidigt ska uppföljningen kunna utvecklas till att bli mer ändamålsenlig och ge större stöd till friluftslivspolitiken. Regeringen betonar att en grundförutsätt- ning för en lyckad uppföljning är en nollmätning. Enligt skrivelsen skulle re- geringen se över frågan om hur relevanta underlag och statistik kan tas fram för att ge större stöd till friluftslivspolitiken.138 Enligt har det inte förts någon diskussion mellan verket och regeringen om att etablera en nollmätning mot vilka målen kan följas upp. En nollmätning diskuterades i samband med diskussionen om att ha en samlad uppföljning av friluftsliv inom miljömålssystemet och friluftslivsmålen. Re- sultaten blev som beskrevs ovan att man enades om att mäta friluftslivet ge- nom en enkät och ha denna som bas i arbetet för att mäta just friluftslivets utveckling. har inte varit direkt involverat när det gäller 134Naturvårdsverket, Skypeintervju, . 135Boverket, Skypeintervju, . 136Skogsstyrelsen, Skypeintervju, . 137Regeringens skrivelse (skr. 2012/13:41 s. 36–37) Mål för friluftslivspolitiken. 138Ibid, s. 36–37. 5 DET PRAKTISKA ARBETET MED FRILUFTSPOLITISKA MÅL vilka data som ska tas fram för att mäta friluftslivet. betonar att de har regelbundna avstämningar med om det på- gående arbetet. Verket utesluter inte att frågan kommer att diskuteras i framti- den.139 Däremot har de berörda myndigheterna diskuterat en nollmätning av själva friluftslivsutövandet – alltså det övergripande målet med arbetet. Resultatet av denna diskussion blev den enkät om svenskarnas friluftslivsvanor som Natur- vårdsverket har låtit genomföra och som har modifierats . Enligt har emellertid inte alla myndigheter velat använda resultatet på grund av metodvalet och svarsfrekvensen.140 Flera myn- digheter har valt att använda enbart SCB:s data i uppföljningen av sitt eget mål och valt bort de mer fördjupade resultaten från enkät. Ef- tersom varje målansvarig myndighet själv beslutar om texten för sitt mål, och för de inledande avsnitten, så har båda enkäterna ändå kom- mit med i undersökningen.141 Det har inte förekommit någon gemensam dis- kussion om nollmätning av respektive mål. Enligt har flera målansvariga myndigheter arbetat med att ta fram basdata att mäta sitt mål från; dock har man utgått från att leta bland befintliga data och inte gjort nya basmätningar utifrån målet. Bristen på tillräckliga data har också framförts i uppföljningsrapporterna, dvs. att det saknas en hel del underlag för att kunna bedöma målens utveckling. Man har t.ex. framfört att det saknas uppdrag till myndigheterna att ta fram data/statistik, att målen/preciseringarna är så över- gripande att det är svårt att veta vad man ska mäta eller att det saknas resurser och metoder för att följa upp målen i tillräcklig utsträckning.142 betonar att en annan viktig basmätning är SCB:s Under- sökning av levnadsförhållandena () som görs . Frågorna handlar bl.a. om fritid, sysselsättning, hälsa och boende. är bara en fråga kopp- lad till friluftsliv. Från början var det ungefär ytterligare sex frågor.143 5.4Länsstyrelserna anser att målen och preciseringarna kunde ha varit tydligare De intervjuade friluftssamordnarna är i stort sett ense om att målen och deras preciseringar är behäftade med vissa problem. Per definition är friluftslivet en bred fråga som spänner över många områ- den. i menar att målen och deras preciseringar är relativt ändamålsenliga, även om inte arbetar lika mycket med alla målen. Det beror inte på brister i målen i sig utan snarare att det saknas styrmedel. Målen är breda och överlappar varandra i relativt hög utsträckning, vilket i sig kan skapa vissa problem när det gäller hur länsstyrelserna ska or- ganisera sitt arbete och vilka aktiviteter som ska genomföras. Arbetet kompli- ceras ytterligare av det faktum att myndigheterna fokuserar på sina mål och 139Naturvårdsverket, mejl 3, . 140Naturvårdsverket, mejl, . 141Naturvårdsverket, Skypeintervju, . 143Naturvårdsverket, mejl 3, . 5 DET PRAKTISKA ARBETET MED FRILUFTSPOLITISKA MÅL det saknas en ”röd linje” för arbetet med de friluftspolitiska målen.144 Frilufts- samordnaren vid i menar också att målen ofta över- lappar varandra, vilket skapar problem med att arbeta enskilt med varje mål Att målen hänger samman gör det svårare att hantera arbetet konkret och förklara målen för andra.145 Samordnaren vid i hänvisar till Natur- vårdsverkets uppföljning av friluftslivspolitiken 2019 och slutsatsen att fri- luftslivsmålen är relativt oprecisa, dvs. att de inte är kvantifierbara. underlätta om det var möjligt att bryta ned målen på mätbara – och därmed mer uppföljningsbara –- delmål. Det påverkar enligt samordnaren i första hand möjligheterna till uppföljning på nationell nivå och kan indirekt påverka arbe- tet på regional nivå genom att försvaga stödet för satsningar på friluftsliv. Samtydligt understryker samordnaren att problemet är större för de myndig- heter som ansvarar för de olika målen. Det är en stor brist att målen är formu- lerade på ett sådant sätt att de egentligen inte går att följa upp och att utvär- Även i län och i anser att en begränsning är att målen är svåra att följa upp, men ger målen en god förståelse för vad friluftslivet är och en inriktning för arbetet Trots att friluftslivsmålen är breda så anser frilufts- livssamordnarna vid länsstyrelserna att målens preciseringar underlättar i det långsiktiga arbetet med målen. Friluftssamordnaren vid i Västra anser att det har varit bra att målen är breda i sin beskrivning och precisering eftersom då inte blir alltför styrd i sitt arbete. finns olika förutsättningar för att arbeta med målen, och samordnaren anser att deras bredd lämnar spelrum för att samverka med olika aktörer.147 Enligt friluftssamordaren vid i ger frilufts- livsmålen inte så mycket vägledning om vad man borde satsa på i länet speci- fikt och det är i stället upp till varje län att avgöra vad länet ska fokusera arbetet ger jättebra stöd i arbetet med målen och skapar dialog mellan myndigheter och erfarenhetsutbyte med andra län. I finns det inte några uttalade mål regionalt eller från chefer och ledning på den egna om vad den ska fokusera på när det gäller friluftslivsmålen eller en samlad strategi för samlade arbete med natur för friluftsliv. Det blir därmed mycket upp till friluftssamordnaren att avgöra vad man ska fokusera på, och därför är det ofta svårt att få med andra i arbetet som i sina verksamhetsplaner naturligt- vis gjort sina egna prioriteringar. Att friluftsmålen är breda ger möjligheter till regionala prioriteringar och anpassningar, vilket är positivt, men det finns en- ligt samordnaren behov av tydligare styrning framför allt på regional nivå så 144Länsstyrelsen i , Skypeintervju, . 145Länsstyrelsen i , Skypeintervju, . 146Länsstyrelsen i , Skypeintervju, . 147Länsstyrelsen i län, Skypeintervju, och i Västra Göta- lands län, Skypeintervju, . 5 DET PRAKTISKA ARBETET MED FRILUFTSPOLITISKA MÅL att arbetet koordineras i högre utsträckning. Tydligare preciseringar av målen samt kvantifierbara mål skulle också underlätta arbetet.148 Preciseringarna som finns nedskrivna tillsammans med målen hjälper enligt friluftssamordnaren vid i i viss mån till att för- tydliga de förhållandevis vaga målen. Vissa mål har utförligare preciseringar än andra; exempelvis är preciseringarna för skolmålet fortfarande relativt otydliga. understryker samordnaren att friluftslivsmålen antagligen inte skulle gynnas av att preciseras med procentsatser, som t.ex. miljömålens formulering, eftersom friluftslivet ofta inte kan mätas. Fler, tydliga och kon- kreta preciseringar av varje friluftslivsmål skulle vara ett bra stöd.149 Även friluftssamordnarna vid två andra länsstyrelser gör en jämförelse mel- lan friluftslivsmålen och miljömålen. Miljömålen är enligt i mer precisa och har fått större genomslag jämfört med frilufts- livsmålen. Friluftssamordnaren i länet har funderat över om det skulle vara ett bra arbetssätt för friluftslivsmålen att arbetar på ett liknande sätt som med miljömålen, men har valt att anordna en friluftsgrupp som arbetar med alla mål . Det faktum att friluftslivsmålen är otydliga innebär enligt vid en utmaning eftersom otyd- ligheten gör dem aningen svårare att ta till sig, till skillnad från exempelvis miljömålen.150 5.5 Friluftsorganisationer anser att målen är otydliga Överlag anser många friluftsorganisationer att de friluftspolitiska målen fyller en viktig funktion men att målens breda formuleringar försvårar utvärderingen av måluppfyllelsen.151 Svenskt Friluftsliv menar att det saknas tydliga avgränsningar mellan flera av målen, dvs. det blir en fråga om när en fråga upphör att röra ett mål och övergår till att röra ett annat mål. Till exempel är målen Tillgång till natur för friluftsliv och Attraktiv tätortsnära natur till viss del överlappande. Svenskt Friluftsliv konstaterar att vid de två tillfällen då målen har utvärderats visade uppföljningarna att mycket arbete återstår innan målen har uppnåtts.152 Samti- digt understryker flera organisationer betydelsen av att det har fattats beslut om ett övergripande mål för hur friluftslivspolitiken ska utvecklas.153 Ett pro- blem som organisationerna lyfter är att målen inte är tillräckligt precisa, vilket har lett till att är det svårt att utvärdera målen trots de preciseringar som finns . Ett annat grundläggande problem som organisationerna lyfter fram är att det inte finns en basnivå mot vilken man kan följa utvecklingen . 148Länsstyrelsen i , Skypeintervju, . 149Länsstyrelsen i , Skypeintervju, . 150Länsstyrelsen i , Skypeintervju, och i , Skypeintervju, . 151Friluftsfrämjandet, Skypeintervju, , , Skypeintervju, , , Skypeintervju, och Svenskt Fri- luftsliv, Skypeintervju, 152Svenskt Friluftsliv, Skypeintervju, . 153Friluftsfrämjandet, Skypeintervju, och Svenskt Friluftsliv, Skypeintervju, . 5 DET PRAKTISKA ARBETET MED FRILUFTSPOLITISKA MÅL Dessutom är dagens mål inte tidssatta, vilket gör att organisationerna inte kan utvärdera om målen nås eller inte.154 Svårigheterna med att följa upp målen indikerar att det krävs fler åtgärder