urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Förtroendemätningen enligt SOM-undersökning innefattar såväl likheter som skillnader jämfört med undersökningen . I likhet med undersökning ställde frågan ”Vilket förtroende har du för följande institutioner?”. Som svarsalternativ angavs emellertid andra samhällsinstitutioner – polisen, sjukvården, universitet och högskolor, (), radio/tv, , domstolarna, och () – vid undersökning än 722Se (2009) s. 47. vad som varit fallet vid undersökning. och 2018 avsåg alltså olika samhällsinstitutioner. På samma sätt som 2007 bifogades även vid undersökningen 2018 en förtroendeskala i fem steg till frågan, med ytterpunkterna ”mycket stort förtroende” respektive ”mycket litet förtroende”. Alternativet ”ingen upp- fattning”, som fanns i undersökningen , kunde vid undersökningen 2018 anges endast i fråga om JO och SCB, alltså inte beträffande övriga samhälls- institutioner som ingick i mätningen. Till skillnad från vad som var fallet vid undersökningen 2007 fanns inte svarsalternativet ”känner inte till institutionen” vid mätningen 2018. Resultatet av förtroendemätningen redovisas i tabellrapporten för Ombudsmän, nr 2019:12. ingick uppgifter som i stor utsträckning var likvärdiga med eller jämförbara med de som var aktuella 2007. Dock förekom även vissa skillnader. underlagen för mätningarna inte var identiska medför att det inte kan göras en direkt jämförelse mellan resultaten respektive 2018. sammanhang kan även noteras att någon jämförelse med andra ombudsmanna- institutioner inte heller låter sig göras, eftersom undersökning – med undantag för JO – inte omfattade några ombudsmannainstitutioner. Av tabell 2 i framgår svarspersonernas förtroendenivåer i förhållande till de olika samhällsinstitutionerna enligt följande: Uppgifterna i tabellen ger underlag för följande noteringar. Vid mätningen 2018 uppgav av de sammanlagt 1 744 personer som besvarade frågan om vilket förtroende de hade för JO att de hade ”ingen uppfattning” om JO. Som redan har nämnts fanns det emellertid vid mätningen 2018 – till skillnad från undersökningen 2007 – inte något svarsalternativ ”känner inte till institutionen”. Det är därför oklart om det bland de svarspersoner som angav ”ingen uppfattning” även ingår personer som över huvud taget inte känner till JO, och som alltså skulle ha svarat ”känner inte till institutionen” om det hade funnits ett sådant alternativ 2018. Därför går det inte att med utgångspunkt i resultaten dra någon slutsats om andelen personer som känner till JO men som saknar uppfattning om JO har ökat eller inte jämfört med . Vidare framgår det av tabellen att av svarspersonerna vid mätningen 2018 hade en uppfattning om JO, vilket kan jämföras vid mätningen 2007.723 Det fanns alltså inte någon större avvikelse i detta hänseende mellan de statistiska utfallen för de två undersökningarna. Möjligen skulle dessa statistiska uppgifter kunna tolkas så att andelen personer som har en uppfattning om JO har ökat något. Av de som redovisade en uppfattning om JO vid mätningen 2018 uppgav att de hade ett mycket stort eller ett ganska stort förtroende för JO.724 Motsvarande procentsats var i princip densamma. Som framgår av den tabell som redovisas i avsnittet ovan om SOM-undersökningen 2007 uppgav nämligen av de svarspersoner som redovisade en upp- fattning om JO vid den undersökningen att de hade ett mycket stort eller ett ganska stort förtroende för JO. Det torde alltså inte finnas någon statistiskt signifikant förändring i detta hänseende. Vid undersökningen 2018 uppgav av de svarspersoner som redovisade en uppfattning om JO att deras förtroende för JO var ”varken stort eller litet”.725 Motsvarande procentsats vid undersökningen 2007 var . Det framstår därmed som att andelen personer med varken stort eller litet förtroende för JO har minskat med mellan mät- tillfällena och 2018. Andelen svarspersoner som redovisade en uppfattning om JO vid under- sökningen 2018 och som uppgav att deras förtroende för JO var ”ganska litet” eller ”mycket litet” uppgick till ca 15 procent.726 Motsvarande procentsats vid undersökningen 2007 var . Detta talar för att andelen personer med ganska litet eller mycket litet förtroende för JO hade nästan fördubblats mellan mättillfällena och 2018, alltså . I fråga om förtroendebalansen kan det noteras en nedgång mellan under- sökningen 2007 och 2018. När det sedan gäller förklaringar till förtroendet för JO på individnivå talar resultaten i för att undersökningen 2018 ger underlag för i princip samma slutsatser som undersökningen 2007. I likhet med 2007 framgår det av mätningarna 2018 att varken kön eller bostadsort har betydelse för förtroendet för JO. Förtroendet är alltså även enligt undersökning likvärdigt hos män och kvinnor samt hos personer som bor i storstäder och på 723Sålunda redovisade vid undersökningen 2018 drygt 924 svarspersoner, vilket alltså mot- svarar av 1 744 personer, en uppfattning om JO, att jämföras med 807 personer vid mätningen 2007. 724Av tabellen framgår att av 1 744 svarspersoner, dvs. drygt 453 personer, upp- gav att de hade ett mycket stort eller ett ganska stort förtroende för JO. Detta motsvarar alltså av de drygt 924 personer (av 1 744 svarspersoner) som redovisade en uppfattning om JO. 725Av tabellen framgår att av 1 744 svarspersoner, dvs. drygt 331 personer, uppgav att deras förtroende för JO var ”varken stort eller litet”. Detta motsvarar alltså ca 36procent av de 924 personer (av 1 744 svarspersoner) som redovisade en upp- fattning om JO. 726Av tabellen framgår att av 1 744 svarspersoner, dvs. ca 140 personer, uppgav att deras förtroende för JO var ”ganska litet” eller ”mycket litet”. 15procent av de 924 personer (av 1 744 svarspersoner) som redovisade en upp- fattning om JO. Däremot finns det enligt undersökningen 2018 – i likhet med undersökningen 2007 – en klar ålders- och utbildningsfaktor, som innebär att förtroendet för JO ökar med stigande ålder och högre utbildning. Likaså har de som oftare läser morgontidning högre förtroende för JO. När det gäller politiska förklaringar till förtroendet för JO visar mätningen 2018, i likhet med mätningen 2007, bl.a. att politiskt intresserade personer har ett högre förtroende för JO än de som är politiskt ointresserade samt att de svarspersoner som uppger att de har lägst tillit till andra människor – vilket skulle kunna jämföras med de svarspersoner undersökning som uppgav att de var mest missnöjda med demokratin i eller servicen i den egna kommunen – också har lägst förtroende för JO. Till skillnad års undersökning framgår det inte av resultaten vilken effekt eventuell erfarenhet eller kännedom om hur man kan anmäla en felaktig eller orättvis behandling av myndigheter haft på svars- personernas förtroende för JO. Deltagande i SOM-undersökningen 2021 Enligt uppgift har JO, i samverkan med , genomfört en tredje mätning av kännedomen om och förtroendet för JO som institution hos befolkningen i . Mätningen gjordes inom ramen för den årliga nationella SOM-undersökningen , och resultatet kommer att presenteras . Som ovan har nämnts, har det inom den samhällsvetenskapliga forskningen angetts att förtroende är ett slags prognos och att det kan ses som skillnaden mellan förväntan och förverkligande.727 När det förväntade inträffar stärks förtroendet. På motsvarande sätt minskar förtroendet om förväntan inte upp- fylls. Uttalanden i den juridiska doktrinen talar för att det har funnits en diskrepans mellan förväntan och förverkligande i fråga om JO:s verksamhet, inte minst när det gäller hanteringen av klagomålsanmälningar.728 Sålunda har i doktrinen anförts att anmälarna ofta har högt ställda förvänt- ningar på klagomålsprövningen och på en ombudsmans möjligheter att vidta åtgärder om en felaktighet konstateras. Många ser JO som en ”yttersta rätt- viseinstans”, som ska ge enskilda upprättelse.729 Anmälarna har inte sällan en bristfällig eller felaktig föreställning om såväl omfattningen som inriktningen av JO:s granskning och om de åtgärder som JO kan eller brukar vidta. Många anmälare förväntar sig en allsidig genomgång av deras anmälan, där JO tar ställning i frågor som avser både bevisvärdering och skönsmässiga över- väganden. Det finns vidare ibland en obefogad förväntan om att JO kan ändra beslut av domstolar eller myndigheter. Även det personliga inslaget i ombuds- 727Se och (2013) s. 243. 728Se (2005) s. 85 f. och Ekroth (2001) s. 186 och 335 f. med hänvisningar. 729Se Ekroth (2001) s. 342. mannauppdraget liksom justitieombudsmännens ledande ställning bland landets högsta jurister kan ha betydelse för anmälarnas förväntan på JO- ämbetet. Dessutom är anmälarna inte medvetna om de begränsningar i klago- målshanteringen som följer av JO:s uppdrag som extraordinärt tillsynsorgan och av regleringen i JO-instruktionen (jfr avsnitt 7.2.5). Detta medför att anmälarnas förväntningar på klagomålsprövningen inte alltid infrias. I doktrinen har anförts att när anmälarna väl blir medvetna om begräns- ningarna i JO:s klagomålsprövning är det ”av största betydelse att anmälarna förstår varför dessa begränsningar finns, annars föreligger en risk för att JO- ämbetets legitimitet kan ta skada”.730 Någon systematisk undersökning av anmälarnas, allmänhetens eller myndigheternas förväntningar på och/eller erfarenheter av JO:s verksamhet har inte gjorts. Ett led i att undersöka sådan förväntan och förverkligande av förväntan samt – i förlängningen – förtroendet för JO:s verksamhet skulle kunna vara att genomföra s.k. brukarundersökningar. I budgetpropositionen äskade JO också medel bl.a. för att låta en extern part genomföra en brukarundersökning:731 Som nämnts är det en förutsättning för JO:s verksamhet att den åtnjuter högt förtroende hos såväl allmänheten som de domstolar och myndigheter som JO granskar. JO:s verksamhet ska utgöra en förebild för offentlig verksamhet. Konkreta undersökningar av anmälarnas, allmänhetens och myndigheternas syn på JO:s verksamhet (så kallade brukarundersök- ningar), har inte utförts i någon omfattning. För att få ytterligare kunskap om behovet av åtgärder för att säkerställa att verksamheten är väl känd och åtnjuter högt förtroende samt att JO:s beslut har stor genomslagskraft behöver brukarundersökningar genomföras med viss regelbundenhet. JO har för avsikt att anlita en extern part för att bistå i arbetet med sådana undersökningar. Sammantaget görs bedömningen att de undersökningar och ytterligare åtgärder som bör vidtas inom kommunikationsområdet, vissa av dem regelbundet, och de ytterligare översättningar som behöver göras, medför en kostnadsökning motsvarande och JO:s anslag bör där- för förstärkas med det beloppet . beslutade i enlighet med anslagsbegäran.732 I (dnr ADM 31-2020) anges i avsnitt 5.3, som bl.a. handlar om JO:s externa kommunikation, att brukarundersökningar ska genomföras i syfte att få ytterligare kunskap om behovet av åtgärder för att säkerställa att verksamheten är väl känd och åtnjuter högt förtroende samt att JO:s beslut har stor genomslagskraft. Detta upprepas i JO:s verksamhets- plan (dnr ADM 31-2021), dock med den begränsningen att brukar- undersökningar ska genomföras i förhållande till myndigheter. 730Se Ekroth (2001) s. 336. 2020/21:1 utg.omr. 1 avsnitt 6.5.1 s. 41. 2020/21:KU1 och rskr. 2020/21:91. 6.8.3Kännedom om JO:s beslut inom ramen för tillsynsuppdraget och genomslagskraften för besluten Informationsvägar för publicering och annan spridning av JO:s beslut Det finns olika informationsvägar för publicering och annan spridning av de beslut som JO fattar inom ramen för tillsynsuppdraget. Beslut i JO:s tillsynsärenden expedieras – skickas – naturligtvis i första hand till anmälaren. I remitterade ärenden skickas beslutet även till den anmälda myndigheten. Vid inspektioner skickas beslutet, med tillhörande inspektionsprotokoll, till inspektionsobjektet. Det förekommer även att beslut skickas till andra som på något sätt kan ha ett intresse av beslutet. Vissa ärenden hos JO är särskilt resurskrävande eller principiellt viktiga. I den digitala praxisdatabas som tillhandahålls på JO:s webbplats publiceras principiellt viktiga beslut. Enligt JO:s årsredovisning publicerades 106 beslut på webbplatsen , vilket anges vara marginellt fler än . Beslut som bedöms ha ett större allmänt intresse publiceras också som en nyhet på webbplatsen. På publiceras också Opcat-rapporter och protokoll från inspektioner och besök. Det förekommer även att Opcats rapporter skickas direkt till olika aktörer inom civilsamhället. JO:s årliga ämbetsberättelse – som också publiceras på JO:s webbplats – utgör ytterligare en informationsväg för publicering av JO:s beslut. Ämbets- berättelsen lämnas till i form av en redogörelse och ingår i riksdags- trycket. Information om JO:s beslut sprids också genom behand- ling och beredning av redogörelsen, vilket bl.a. inne- fattar ett offentligt sammanträde där ombudsmännen muntligen redogör för uppgifterna i ämbetsberättelsen, sina iakttagelser under det gångna verksam- hetsåret och svarar på frågor från utskottets ledamöter. (Se avsnitt 5.2.4.) Det förekommer även att beslut eller ärenden som bedöms ha ett större allmänt intresse särskilt lyfts fram i JO:s årsredovisning. JO:s beslut, liksom information om ärenden hos JO, sprids naturligtvis också genom massmedierna. JO:s diarium bevakas av nyhetsbyråer, som löpande får information inte bara om meddelade beslut utan också om inkomna anmälningar till JO, remisser och remissyttranden. kontaktas också frekvent av journalister och massmedier i specifika ärenden. I vissa fall skriver JO särskilda pressmeddelanden, som distribueras bl.a. genom en pressmeddelandetjänst. Besluten från JO sprids även genom att olika företag tillhandahåller juridiska nyhetstjänster och/eller rättsdatabaser på sina webbplatser. I sammanhanget noteras även följande. JO:s webbplats erbjuder möjlighet till s.k. RSS-flöden, alltså informationsflöden som användarna kan koppla upp sig mot och kontinuerligt se vad nytt som hänt på webbplatsen. Vissa beslut och pressmeddelanden från JO publiceras också på Twitterkonto, i syfte att öka kunskapen om JO:s beslut och tillsynsverksamhet. berättelsen för /20 anges följande om JO:s egna åtgärder för att bl.a. sprida information om JO:s funktion:733 ChefsJO fattade ett beslut om att inrätta ett särskilt forum för dialog med civilsamhället. Avsikten är att dialogmöten ska äga rum och JO kommer bjuda in ett antal aktörer i civilsamhället inom ramen för det särskilda forumet. JO har löpande kontakter med aktörer i civilsamhället, bl.a. i syfte att hålla sig välinformerad om förhållandena i den offentliga verksamheten och om enskilda gruppers aktuella situation, men också för att se till att JO:s funktion är väl känd i alla delar av samhället. Ombudsmännens före- byggande uppdrag som nationellt besöksorgan innebär att det finns ett behov av ett strukturerat och regelbundet informationsutbyte med civil- samhället om dessa frågor. Ett första möte ägde rum och tolv företrädare för olika organisationer deltog, bl.a. Röda Korset och . I anges i avsnitt 5.3, som bl.a. handlar om JO:s externa kommunikation, att en målbild för JO:s externa kommunikation ska tas fram. Målbilden ska utgöra grund för arbetet med att ta fram en kommunikationsplan. Av den planen ska bl.a. framgå vilka kommunikations- processer som ska utvecklas. Vidare anges att JO ska upphandla en ny platt- form för webbplatsen. Genomslagskraften för JO:s beslut Frågan om genomslagskraften för JO:s beslut har berörts i olika sammanhang i såväl förarbeten som i den juridiska doktrinen, men har inte varit föremål för någon omfattande behandling eller undersökning. Det har alltså inte genom- förts någon systematisk, strukturerad eller vetenskaplig undersökning av genomslagskraften för JO:s beslut. De uttalanden som har gjorts har i stället varit av förhållandevis kortfattad och allmän karaktär. Sålunda uttalade vid sin behandling av JO-utrednings betänkande exempelvis att det är av största vikt att JO:s beslut har tyngd och genomslagskraft.734 I den mån JO-utredning alls berörde genom- slagskraften var det i anslutning till överväganden om organisation och frågan om antalet justitieombudsmän.735 I uppsatsen påverkan på lagstiftningen, som publicerades i festskriften JO – Lagarnas väktare, frågar sig författaren, numera justi- tierådet , om JO får genomslag i lagstiftningen i den utsträck- ning som han menar är motiverat.736 Von anför att det är svårt att ha någon bestämd uppfattning om detta, då lagstiftning tar tid och många olika hänsyn måste tas och beaktas. Det är därför, enligt honom, svårt att avgöra om och i så fall i vilken grad olika lagändringar har sin grund i de uttalanden som gjorts av JO. 2020/21:JO1 s. 41 f. KU 1986/87:2 s. 11. 735Som redan har nämnts (se t.ex. avsnitt 3.3), föreslog JO-utredning en organisation med en ensam justitieombudsman. Detta förslag kom dock inte att genomföras. 736Se (2009) s. 134. I artikeln Justitieombudsmännens framställningar om författningsänd- ringar, publicerad i Förvaltningsrättslig tidskrift, konstaterar JO att en förutsättning för JO:s verksamhet är att den åtnjuter högt förtroende hos såväl allmänheten som de domstolar och myndigheter som JO granskar.737 En fråga i sammanhanget är enligt hur JO ska nå ut med sina beslut för att skapa det förtroende som eftersträvas. Han anför att det är ett långsiktigt arbete som förutsätter att JO:s beslut inte bara får stort genomslag i rättstillämpningen utan även i lagstiftningen. det sannolikt förenat med vissa svårigheter att mäta t.ex. hur effektivt JO kommunicerar innehållet i besluten och i vilken utsträckning besluten verk- ligen får de avsedda effekterna, dvs. främjar rättssäkerheten och bidrar till att höja den rättsliga kvalitetsnivån i myndighetsutövningen. Han anger att i JO:s verksamhetsplan har införts ett övergripande mål som innebär att JO:s beslut ska ha stor genomslagskraft.738 Verksamhetsmålet fokuserar enligt i första hand på tillämparna som det syftar till att stärka rättssäkerheten och medborgarnas förtroende för rättsordningen. att det förstås är svårt att avgöra när JO har uppfyllt ett sådant mål. frekvent påtalade brister i en myndighets ärendehandläggning enligt förvalt- ningslagen (2017:900) upphör helt att återkomma i anmälningarna till JO, är det enligt honom antagligen möjligt att påstå att JO:s kritik eller vägledande uttalanden har haft avsedd effekt. Mer säker på den saken bör man i vart fall kunna vara om dessa fel och brister inte längre uppträder vid efterföljande inspektioner hos den myndigheten. Men helt säker kan man nog aldrig vara, Han noterar att förutsättningarna för god förvaltning hos myndigheterna varierar och att ”gamla meriter räknas inte i det här På motsvarande sätt kan det, enligt , vara svårt att avgöra om JO:s framställningar om författningsändringar får det genomslag som de bör ha. Han konstaterar att i dessa fall handlar det om att avhjälpa brister i själva lagstiftningen och inte i tillämpningen. I fråga om genomslags- kraften för ombudsmännens framställningar om författningsändringar är sammanfattande slutsats, bl.a. efter en genomgång av viss granskning från avseende regeringens hantering av vissa fram- ställningar från JO739, att ombudsmännens framställningar om författnings- ändringar fått visst genomslag och att lagstiftningsåtgärder också vidtagits i den utsträckning som de bedömts nödvändiga för att minska risken för rätts- osäkerhet och en bristande enhetlighet i tillämpningen.740 Som nämnts ovan anges såväl i budgetpropositionen som i JO:s verksamhetsplan att JO planerade att genomföra en brukarunder- 737 Se (2019) s. 509. 738 Som framgår av redogörelsen i avsnitt 6.8.1 fanns ett motsvarande övergripande mål även 739 Som framgår av redogörelsen i avsnitt 5.2.4 har granskat regeringens behandling av framställningar och beslut från JO. ärendena redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av justitie- ombudsmännens framställningar och beslut. Det som där framkommer kan föranleda särskilda uttalanden från utskottets sida. 740 Se (2019) s. 521. sökning för att få ytterligare kunskap om behovet av åtgärder för att säkerställa att verksamheten är väl känd och åtnjuter högt förtroende samt att JO:s beslut har stor genomslagskraft. Enligt ska sådana brukarundersökningar genomföras i förhållande till myndigheter. Utöver den kartläggning som redovisas i avsnitt 6.8.1–6.8.3 har utredningen genomfört en egen undersökning av respekten för JO och genomslagskraften för JO:s beslut. Utredningens undersökning har bestått av två delar: –En muntlig intervju, vid vilken medarbetare hos JO lämnade information om verksamheten och resonerade kring frågor om respekten för JO och genomslagskraften för JO:s beslut. –En enkätundersökning, där ett skriftligt frågeformulär skickades till ett urval av myndigheter och en organisation som förmodades ha betydande erfarenhet av att i sin verksamhet hantera avgöranden från JO. Nedan redovisas utredningens undersökning. Intervju med medarbetare hos JO Som ett led i utredningens undersökning av respekten för och beslut inom ramen för tillsynsuppdraget samt genomslagskraften för JO:s beslut intervjuade utredningen några medarbetare hos JO. Det grundläggande syftet med intervjun var att ta del av justitieombuds- männens och tjänstemännens erfarenheter från olika tillsynsområden i fråga om dels respekten för och beslut inom ramen för tillsyns- uppdraget, dels beslutens genomslagskraft hos dem som granskas. Genom intervjun skulle också JO:s arbete med uppföljning av besluten inom ramen för tillsynsuppdraget kartläggas och, om möjligt, eventuella utvecklings- eller förbättringsområden identifieras. Inför intervjun tog utredningen fram ett formulär med förslag till frågor, tillika diskussionsunderlag, som skickades till JO. Följande medarbetare hos , som samtliga hade arbetat en förhållandevis hos myndigheten, var närvarande vid intervjun: –den informationsansvarige. Vid intervjun anfördes sammanfattningsvis följande. JO genomför inte någon generell, strukturerad uppföljning av beslutens De uppföljningar som genomförs avser i stället specifika fall och tar sikte på hur JO:s avgöranden har omhändertagits samt i vilken ut- sträckning åtgärder har vidtagits i anledning av JO:s uttalanden. av detta slag görs dels vid inspektioner, dels genom att JO i ett enskilt ärende begär återrapportering av tillsynsobjektet. Sålunda går JO inför inspektioner i regel igenom tidigare meddelade kritik- beslut som gäller tillsynsobjektet i fråga. exempelvis om tillsynsobjektet har åtgärdat de brister som JO har Vid återrapportering ålägger JO ett tillsynsobjekt att lämna en redogörelse för vilka åtgärder som har vidtagits i anledning av JO:s uttalanden. rapporteringskrav används inte i särskilt stor utsträckning av JO. har det använts i sammanlagt 25 ärenden, varav 18 ärenden avsåg Opcat och 7 ärenden den ordinarie tillsynsverksamheten. Det anfördes att det huvudsak- liga skälet till detta är att återrapporteringskrav dels medför en ökad arbets- börda för JO, dels kan leda till oklarhet ifall ett tillsynsobjekt inte följer JO:s uttalanden eller beslut. Likväl är det ganska vanligt att tillsynsobjekten spontant lämnar en återrapport till JO och redovisar de åtgärder som de har vidtagit till följd av JO:s beslut. Det förekommer också att ett tillsynsobjekt vidtar åtgärder redan när en anmälan mot tillsynsobjektet handläggs hos JO och alltså innan JO har fattat ett beslut i ärendet. Vid intervjun framkom att det finns skillnader både i fråga om tillsyns- objektens hantering av JO:s avgöranden, och i fråga om vilken utsträckning tillsynsobjekten följer besluten. Exempelvis har större myndigheter bättre förutsättningar att omhänderta och sprida information om JO:s avgöranden än Vissa tillsynsobjekt har också särskilda avdelningar, enheter eller kontaktpersoner som hanterar avgöranden från JO, vilket naturligtvis underlättar kontakter och beslutens spridning.