urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — I fråga om målet att JO ska hålla sig välinformerad om förhållandena i den offentliga verksamheten och om enskilda gruppers aktuella situation699 anges i årsredovisningen att JO gör detta genom bl.a. hanteringen av klagomålen samt genom inspektioner och andra initiativ. JO har också en särskild omvärldsbevakning för att hålla sig informerad om situationen för frihets- berövade personer. har JO vidare inrättat ett särskilt forum för dialog med företrädare för civilsamhället rörande situationen för frihets- berövade personer. I årsredovisningen anges att målet att JO:s beslut ska ha stor genomslags- kraft har, såvitt JO kan bedöma, uppnåtts. Bedömningen görs med hänvisning till bl.a. iakttagelser av förändringar som myndigheter genomfört i samband med t.ex. dialogmöten eller efter beslut. Vidare anges att rapporteringen om JO i medier och den totala medieexponeringen fortsätter att vara hög, vilket också får antas bidra till en ökad genomslagskraft för besluten. 6.8.2 Förtroendet för JO och förväntan på Kort om förtroendebegreppet och om mätning av institutionsförtroende Inom den samhällsvetenskapliga forskningen har det gjorts gällande att samhällen bygger på tilltro och att det därför är centralt att mäta och analysera förtroende, både horisontellt förtroende – alltså tillit mellan enskilda – och vertikalt förtroende – dvs. enskildas tilltro till samhällets institutioner.700 Institutionsförtroendets samhällsbyggande funktion har uttryckts bl.a. enligt följande:701 Institutionsförtroende bygger samhällen. Den operativa ingrediensen med ett högt institutionsförtroende är att det sänker alla transaktionskostnader. Allt blir snabbare, effektivare och kostnadsbesparande om människor har ett någorlunda högt förtroende för ett samhälles olika bärande institutioner. Ett högt och gärna ökande förtroende är bäst. Ett lågt förtroende är sämre, liksom ett minskande förtroende. I undersökningar av samhällsinstitutioner är det därför vanligt att mäta allmänhetens förtroende, eftersom förtroende förmodas ha betydelse för olika samhällsfenomen, som exempelvis en fungerande demokrati och ekonomisk tillväxt. Människors tillit till olika samhällsinstitutioner påverkas emellertid av många olika omständigheter. Inom forskningen har det hävdats att den 699Detta övergripande mål är formulerat på ett delvis annat sätt i verksamhetsplanen än i budgetpropositionen . Sålunda anges i verksamhetsplanen i detta hänseende att ”JO ska hålla sig välinformerad om allmänhetens behov och förhållandena i den offentliga verksamheten”. 700Se och (2020) s. 10. 701Se och (2017) s. 326 viktigaste är vilken institution det är fråga om, och vad som utmärker dess verksamhet, alternativt vilken betydelse människor tillskriver institutionen både för samhället och för sig själva.702 Vad som avses med förtroende har varit föremål för omfattande studier och diskussioner inom den samhällsvetenskapliga forskningen. Ett svar på den frågan har angetts vara att förtroende är en slags prognos och att det kan ses som skillnaden mellan förväntan och förverkligande.703 När det förväntade inträffar, stärks förtroendet. På motsvarande sätt minskar förtroendet om förväntan inte uppfylls. Förtroendebegreppets två huvudkomponenter skulle då vara subjekten, de som har förtroende, och objekten, det som man hyser eller inte hyser förtroende för. Subjekten är människor med olika grader av Objekten kan vara andra människor eller institutioner som man har eller inte har förtroende för. Som länk mellan subjekt och objekt kan det finnas dels förmedlande kanaler som transporterar information mer direkt – t.ex. massmedier, personliga erfarenheter och rykten – dels en kontext som både direkt och indirekt kan prägla hela relationen mellan subjekt, objekt och Det har också anförts att det är viktigt att skilja på vad som påverkar förtroendet för en institution och vad som bestämmer vilket förtroende enskilda individer har för en institution. Sålunda skulle förtroendet för en institution påverkas av individens personlighet eller sociala erfarenheter (subjektegenskaper), av hur olika institutioner sköter sig (objektegenskaper), av mediebilden (kanalegenskap) och av var eller när något äger rum (kontext- Förtroendet för en institution skulle emellertid bestämmas av samspelet mellan vad allmänheten anser om institutionen och dess karaktär och sätt att agera.704 Inom institutionsorienterad förtroendeforskning brukar det pekas på fem centrala byggstenar eller faktorer som påverkar hur förtroende uppstår och förändras.705 Dessa har att göra med hur subjekten (människor) uppfattar eller förväntar sig att objekten (institutionerna) agerar. Den första faktorn är en institutions kompetens eller förmåga att utföra sin Ett väl utfört arbete skapar förtroende, medan ett dåligt utfört arbete Den andra faktorn är integritet. För att skapa förtroende behöver en institution utföra sin uppgift opartiskt och rättvist. Den tredje faktorn är empati. Välvilja, medmänsklighet, medkänsla och byggandet av en positiv relation stärker förtroendet. Den fjärde faktorn är transparens. Öppenhet skapar förtroende. 702Se och (2017) s. 326. 703Se och (2013) s. 243. 704Se och (2013) s. 244. 705Se och (2013) s. 244. Den femte faktorn är värdegemenskap. Närhet, en gemensam värdegrund och överensstämmande värderingar, mellan människor och mellan människor och institutioner, befrämjar framväxten av förtroende. Dessa faktorer ses alltså som element i en sammanhållen teori om vad som bygger respektive raserar institutionsförtroende. Forskningen har visat att var och en av faktorerna har betydelse, dock att vissa – såsom kompetens eller förmåga och värdegemenskap – är mer centrala än andra.706 Inom forskningen har det även anförts att det inte förekommer någon kraftig förändring av institutionsförtroende mellan enskilda år, annat än i undantagsfall. Förändringarna sker i stället över längre tidsperioder och förändringsmönstret varierar mellan olika typer av institutioner.707 I avsnittet nedan redogörs för några grundläggande särdrag i SOM- institutets undersökningar och mätningar av institutionsförtroende. SOM-institutet708 är en oberoende undersökningsorganisation vid och har regelbundet genomfört vetenskapliga fråge- undersökningar bland den svenska befolkningen709. Undersökningarna bygger på ett slumpmässigt urval av den svenska befolkningen. Syftet med under- sökningarna är att kartlägga svensk opinion och belysa hur svenska folkets vanor och attityder förändras . Mätningar av institutionsförtroende har varit ett stående inslag i de nationella SOM-undersökningarna. Alltsedan starten har utgångs- punkten varit att mätningarna ska möjliggöra långsiktiga studier. Sålunda har avsikten varit att studera institutionsförtroendet inte enbart under enskilda år utan att följa det . Ett särskilt intresse har varit att undersöka hur förändringar i samhället, som exempelvis regeringsskiften eller fram- växten av nya typer av medier, påverkar allmänhetens förtroende för olika samhällsinstitutioner. mättes förtroendet för elva institutioner vid den årliga nationella SOM-undersökningen. Urvalet avsågs täcka samhällets centrala institutioner – politiska, mediala, ekonomiska och sociala. Efter hand har förtroendemätning utökats med ytterligare institutioner. Sålunda får svarspersonerna i den årliga nationella SOM-undersökningen numera, , ta ställning till i vilken utsträckning de har förtroende för 706Se och (2017) s. 326. 707Se och (2013) s. 249. 708SOM är en akronym för Samhälle, opinion och medier. Organisatoriskt är en centrumbildning vid . är knutet till , medier och kommunikation samt till statsvetenskapliga institutionen. 709Vid undersökningar utgörs urvalsramen av folkbokförings- register och innefattar därigenom alla svenska och utländska medborgare som har sin primära adress i . 21 samhällsinstitutioner.710 Det bör noteras särskilt att JO inte är en av dessa Institutionsförtroende mäts i SOM-undersökningen genom ett självklassi- ficerande, subjektivt mått där människor själva får avgöra hur mycket förtroende de har för olika institutioner. Svarspersonerna får alltså bedöma de enskilda institutionerna på en femgradig skala från ”mycket stort förtroende” till ”mycket litet förtroende”.712 Det finns olika sätt att analysera svars- personernas förtroendebedömningar. Att svarspersoner exempelvis väljer mittalternativet – ”varken stort eller litet förtroende” – kan ha flera för- klaringar. Inom forskningen har det anförts att den troligaste förklaringen till det är att man inte upplever sig tillräckligt insatt i den verksamhet som ska bedömas. Den tolkningen anges stödjas av det faktum att de som har ett större intresse inom ett visst område oftare har åsikter.713 Det oftast använda kriteriet på förtroende för en enskild institution är andelen som har ”mycket stort förtroende” eller ”ganska stort förtroende”. I forskningen uttalas dock att den omständigheten att en viss samhällsinstitution åtnjuter ”stort förtroende” hos delar av befolkningen är bara det ena perspektivet på förtroende, det andra är att samma institution i andra delar av allmänheten kan ha ett lågt förtroende. ”Litet förtroende” drar ned det samlade förtroende som en samhällsinstitution har i allmänhetens ögon. Höga andelar ”litet förtroende” anges vara ett uttryck för ett avståndstagande, även om det inte behöver vara detsamma som misstro. Det mått som traditionellt har använt för att väga samman stort och litet förtroende i analysen av samhällsförtroende kallas förtroende- balans. Utgångspunkten har varit att det förtroende en institution åtnjuter – dess förtroendebas – inte bara avgörs av andelen som har stort förtroende, utan även av hur stor andel det är som har ett litet förtroende. Enkelt uttryckt är förtroendebalansen ett mått där både andelen stort och andelen litet förtroende vägs in för varje institution genom att andelen stort förtroende minskas med andelen litet förtroende, vilket teoretiskt ger en skala mellan +100 och –100. En rangordning efter balansmåttet kommer att skilja sig från en rangordning efter enbart andelen högt förtroende, särskilt i de fall där det finns en hög andel med lågt förtroende.714 710Följande samhällsinstitutioner ingår i förtroendemätningen i den årliga nationella SOM- undersökningen: , regeringen, kommunstyrelserna, de politiska partierna, Europa- parlamentet, , (), sjukvården, universitet/högskolor, , polisen, domstolarna, , bankerna, försvaret, de fackliga organisationerna, radio och tv, dagspressen, storföretagen, kungahuset och . 711Frågor om allmänhetens kännedom om och förtroende för JO ingick dock SOM- undersökning (se underavsnittet med rubriken om kännedom om och förtroende för JO). 712Under åren 1986–2008 löd frågan ”Hur stort förtroende har Du för det sätt på vilket följande samhällsinstitutioner och grupper sköter sitt arbete?”. lyder frågan: ”Hur stort förtroende har du för det sätt på vilket följande institutioner och grupper sköter sitt arbete?” Respondenter har kunnat välja mellan följande fem svarsalternativ: mycket stort förtroende, ganska stort förtroende, varken stort eller litet förtroende, ganska litet förtroende och mycket litet förtroende. 713Se och (2013) s. 244. 714Se och (2012) s. 226. Redovisningen av utfallet i frågan om förtroende för samhällsinstitutioner i den nationella SOM-mätningen innehåller ett antal återkommande inslag. Sålunda gör institutet vissa analyser och diskuterar trender, såsom institutionsförtroendet i olika sociala och politiska grupper samt kartlägger interna förtroendesamband. Det har också gjorts olika typer av fördjupningar. Dessa har haft till syfte att försöka förstå dels grunden för institutions- förtroende, dels hur institutionsförtroendet påverkas av olika slag av omvärlds- förändringar. Därvid har specialgranskats bl.a. brukarrelationer, medie- bevakningens betydelse, valårseffekter samt påverkan från ekonomiska kriser och organisations- och policyförändringar. Enligt forskningen visar resultaten från de årliga SOM-undersökningar som har genomförts sammantaget att den långsiktiga utvecklingen har inneburit att förtroendet för samhällsinstitutioner i har försvagats något under dessa . Sett ur ett kortare tidsperspektiv har det dock noterats en mindre uppgång för institutionsförtroendet på vissa områden –2016.715 Långsiktiga förtroendeförändringar nedåt är alltså vanligare än uppåt. Vidare är det allmänna mönstret att det finns en förhållandevis stor samstämmighet i allmänhetens förtroendebedömningar av de institutioner som ingår i den årliga SOM-undersökningen, som det finns vissa återkommande mönster i bedömningarna mellan olika demo- grafiska grupper. Således har kvinnor överlag ett något större förtroende för samhällsinstitutioner än män, yngre något större förtroende än äldre och universitetsutbildade har generellt ett högre förtroende för samhällsinstitu- tioner än lågutbildade.716 Som anges i uttalandet nedan av och i rapporten i svenskt institutionsförtroende, kan det finnas många olika förklaringar till förtroendeförändringar:717 Det finns givetvis ett stort antal förklaringar till förtroendeförändringar. Det kan vara faktorer som har att göra med hur en enskild institution fungerar, exempelvis verksamhetens kvalitet, eller faktorer i omvärlden som den politiska exponeringen ett valår eller effekten av ekonomiska kriser som ändrar verksamhetens villkor. En tredje typ av faktorer är hur institutionerna exponeras i medierna. Vi har endast pekat på några av de mest uppenbara. Men mycket mer systematisk kunskap om mediebevak- ning och de olika institutionernas verksamhet behövs innan man kan genomföra en fullödig förklaringsanalys av varför olika institutioners förtroende går upp eller ned. Vi har mätt medborgarnas förtroende , nu måste andra ta sig an frågan om vilken betydelse olika institutioners verksamhetskvalitet har haft. Och vilken roll media spelat. Staffettpinnen [sic!] överlämnas till förvaltningsforskare, policyforskare och inte minst till medieforskare. 715Se och (2017) s. 340. 716Se och (2017) s. 333. 717Se och (2017) s. 341. Isammanhanget bör dessutom noteras att förtroendemät- ningar har, i likhet med andra statistiska mätningar, såväl styrkor som begränsningar. Dessa har beskrivits enligt följande:718 SOM-undersökningarna innehåller vidare mycket relevanta uppgifter kring olika subjektorienterade förklaringsfaktorer. Vi har exempelvis mått på människors personlighet, socioekonomiska grupptillhörighet, ideo- logiska orientering, diverse brukarrelationer och kontakter. Det gör att vi i viss utsträckning kan studera betydelsen av värdegemenskap och närhet. [fotnot här utelämnad, utredningens anm.] Men några systematiska mått på människors perceptioner/förväntningar när det gäller institutionernas kompetens, integritet, empati eller transparens har vi inte. Enstaka mätningar för vissa institutioner finns dock. Vi kan heller inte enkelt analysera olika objekt- eller kanalorienterade förklaringar. mäter inte mediers innehåll eller hur olika institutioner sköter sin uppgift. Dylika analyser kräver stora resurser och data insamlade av medieforskare och policyforskare. [fotnot här ute- lämnad, utredningens anm.] Däremot har SOM-undersökningarna unika möjligheter att analysera betydelsen av kontexten i temporal mening. SOM täcker in , snart tre decennier. Tidsandans inverkan kan vi ta hänsyn till. Vi kan dessutom studera hur yttre faktorer som exempelvis valår och ekonomiska konjunkturer påverkar olika typer av samhällsinstitutioner. Dessa styrkor och begränsningar bör man bära med sig när man tar del av våra analyser. Fokus ligger på den beskrivande sidan – vilka institutioner i har ett stort respektive ett litet förtroende hos allmänheten och i olika central sociala och politiska grupper? Och hur har förtroendet förändrats sedan SOM började mäta ? Till detta kommer att resultat från urvalsundersökningar alltid är förknippade med en osäkerhet som kan uttryckas i form av en felmarginal. I framställningen nedan behandlas två undersökningar som har utfört om kännedom om och förtroende för JO. SOM-undersökningar om kännedom om och förtroende för JO Med anledning av 200-års jubileum utförde sin första mätning av den svenska befolkningens kännedom om och förtroende för JO som institution. Mätningen gjordes inom ramen för den årliga SOM-undersökningen – Riks-SOM 2007 – där frågorna om JO ingick i det material som skickades till ett slumpmässigt urval av 3 000 svenskar719 . Nettourvalet blev 2 726 personer, där 1 666 personer svarade, vilket motsvarade en svarsfrekvens på . För att kunna relatera mätningarna mättes även kännedom och förtroende- nivåer för fyra andra ombudsmän; Justitiekanslern (), Konsumentombuds- 718Se och (2013) s. 244 f. 719Vid undersökningar utgörs urvalsramen av folkbok- föringsregister och innefattar därigenom alla svenska och utländska medborgare som har sin primära adress i . mannen (KO) samt dåvarande (JämO) och Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO).720 Resultaten av mätningen analyseras ingående i artikeln ”Förtroendet för JO och andra ombudsmän”, publicerad i festskriften JO – Lagarnas väktare.721 Artikelns huvudsyfte är att kartlägga förklaringar till allmänhetens förtroende för JO. Ett led i denna kartläggning utgörs av att visa hur JO:s ställning är relaterad till andra ombudsmannaroller. ställde frågan ”Vilket förtroende har du för följande institutioner?” och angav fem olika ombudsmän – JO, JK, KO, JämO och DO –som svarsalternativ. En förtroendeskala i fem steg fanns bifogad, med ytterpunkterna ”mycket stort förtroende” respektive ”mycket litet förtroende”. Dessutom kunde man svara att man hade ”ingen uppfattning” eller ”känner inte till institutionen”. Av artikeln framgår inledningsvis att svarspersonerna hade förhållandevis begränsade möjligheter att alls besvara frågor om förtroendet för dessa fem ombudsmän. Mellan av svarspersonerna uppgav nämligen att de saknade uppfattning om de fem ombudsmännen. Detta har tolkats som att dessa personer visserligen känt till ombudsmanna- institutionerna i fråga, men att de ”inte kan säga att de känner till vad ombudsmännen gör”. Vidare framgår av de uppgifter som redovisas i artikeln att endast hälften, , av svarspersonerna uppgav att de hade en uppfattning om JO och att av de tillfrågade inte kände till JO. Resultaten var ungefär desamma för JK och DO. Sålunda uppgav av svarspersonerna att de hade en uppfattning om JK och DO samt att de inte kände till dessa ombudsmannainstitutioner. I jämförelse hade en betydligt större andel av svarspersonerna – – en uppfattning om KO och JämO, och av svars- personerna uppgav att de inte kände till de institutionerna. I artikeln anges att en sammantagen slutsats av dessa resultat skulle kunna vara att ”allmänheten i relativt hög grad känner till ombudsmännen till namnet, men att endast mellan är beredda att tycka till om dem”. När det sedan gäller de mellan av svarspersonerna som uttryckte en uppfattning om de fem ombudsmannainstitutionerna presenteras följande uppgifter om allmänhetens förtroendenivåer i förhållande till de olika ombudsmannainstituten. 720 () bildades . När myndigheten bildades avvecklades fyra tidigare ombudsmannainstitutioner mot diskriminering: Jämställd- hetsombudsmannen, mot etnisk diskriminering, och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning. 721Se (2009) s. 33 f. Enligt uppgifterna i tabellen hade svarspersonerna högst förtroende för KO och lägst förtroende för DO, bland de fem ombudsmannainstituten. För- troendet för JO och JK var i princip lika högt och hamnade på en ”mellannivå”. Artikeln innehåller en kartläggning av olika förklaringar som kan stå i relation till förtroendet för JO med utgångspunkt i de svar som har lämnats av svarspersonerna. Bland annat prövas betydelsen av kännedom om hur man anmäler en felaktig eller orättvis behandling av myndigheter samt om man själv har utsatts för eller känner någon som har blivit utsatt för en sådan felaktig eller orättvis behandling. Även olika individförklaringar, yrkes- relaterade förklaringar samt politiska förklaringar prövas. Resultaten av mätningarna ger underlag för ett antal slutsatser. En slutsats är att förtroendet för JO ökar något i de fall där svarspersonerna har egna erfarenheter av att ha blivit utsatta för felaktig eller orättvis behandling av myndigheter. De som har lägst förtroende för JO har inte heller någon egen erfarenhet av sådan behandling. Detta bedöms tyda på att ”de som har drabbats av myndigheternas övertramp också har uppfattat att JO spelar den roll han/hon ska”. En annan slutsats är att förtroendet för JO ökar även i de fall där man har kännedom om hur man kan anmäla en felaktig eller orättvis behandling av myndigheter. Kännedom om ”hur anmälan görs vid ett myndighetsfel” påverkar alltså förtroendet för JO i positiv riktning. När det sedan gäller förklaringar till förtroendet för JO på individnivå dras följande slutsatser. Såväl kön som bostadsort saknar betydelse för förtroendet för JO. Förtroendet är alltså likvärdigt hos både män och kvinnor samt hos personer som bor i storstäder och på mindre orter. Däremot finns det en klar ålders- och utbildningsfaktor, som innebär att förtroendet för JO ökar med stigande ålder och högre utbildning. Likaså har de som oftare läser morgon- tidning högre förtroende för JO. I fråga om yrkesrelaterade förklaringar till förtroendet för JO dras slutsatsen att högst förtroende har de som är utbildade inom samhällsvetenskap och juridik och som är medlemmar i , medan LO-medlemmar har ett tydligt lägre förtroende för JO. När det gäller politiska förklaringar till förtroendet för JO visar mät- ningarna bl.a. att politiskt intresserade personer har ett högre förtroende för JO än de som är politiskt ointresserade samt att de som är mest missnöjda med demokratin i eller servicen i den egna kommunen också har lägst förtroende för JO. Sammanfattningsvis anges följande om undersökningen och mät- resultaten:722 Denna undersökning har visat att av dem som känner någon eller själva har utsatts för myndighetsfelbehandling, av dessa vet inte vart de ska vända sig. Detta är en relativt hög siffra som tål att funderas på. Särskilt viktigt kan det tyckas att JO når ut med informa- tion till de personer som minst sannolikt har förtroende för JO, vi kan kalla dessa idealpersoner för och . De är lågutbildade och unga, är inte särskilt politiskt intresserade och om någon frågar så är de båda ganska missnöjda såväl med servicen i kommunerna där de bor och med hur den svenska demokratin fungerat . Kanske, men inte säkert, är och , och det är även möjligt att de arbetar inom handel, industri eller studerar. Det är bland dessa grupper i första hand som förtroendet för JO kan stärkas, eventuellt genom kampanjer och riktade informationsinsatser. I artikeln anges även att allmänheten behöver öka sin kännedom både om vad är, och om vad det inte är. Vidare uttalas att JO mer aktivt bör försöka identifiera de grupper som har lägst kunskap om och förtroende för JO, för att också mer aktivt informera om sin verksamhet i dessa grupper. I samverkan med genomförde sin andra mätning av allmänhetens kännedom om och förtroende för JO som institution. Mätningen gjordes inom ramen för den årliga nationella SOM- undersökningen. Undersökningen skickades till ett systematiskt sannolikhetsurval av den svenska befolkningen. Urvalsramen innefattade alla svenska och utländska medborgare som enligt folkbokföringsregister har sin primära adress i och som är . ingick 21 000 personer i det totala urvalet. Den totala urvalsstorleken delades in i sex jämn- stora grupper om 3 500 personer vardera, till vilka olika editioner av SOM- undersökningen 2018 skickades. Varje edition hade ett eget frågeformulär, där vissa frågor var unika medan andra överlappade mellan editionerna. Frågorna om kännedom om och förtroende för JO ställdes i ett av dessa frågeformulär, som alltså skickades ut till 3 500 personer.