urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — anförde vidare att det låg i sakens natur att JO ska ingripa främst när en enskilds rätt kränkts eller satts i fara. Detta bedömdes därför inte behöva anges i författningstexten i den nya instruktionen.379 Någon bestämmelse om vilka ärenden som bör avskrivas eller prioriteras togs följ- aktligen inte in JO-instruktion. Däremot infördes en bestämmelse i 20 § enligt vilken JO inte bör utreda förhållanden som ligger , om det inte från en allmän synpunkt är väsentligt att saken utreds (jfr 20 § i nu gällande instruktion). Tillsynsuppdraget så som det utformades JO-instruktion över- fördes till JO-instruktion utan några förändringar i sak. Vid sidan av de direktiv som lämnats i instruktionerna har lagstiftaren genom uttalanden i betänkanden lämnat ytterligare riktlinjer för bl.a. vad JO bör pröva och vilken inriktning granskningen bör ha. Exempelvis uttalade vid behandlingen av betänkandet års JO- utredning att det är angeläget att understryka att de ordinarie besvärs- möjligheterna bör ha utnyttjats innan saken prövas av JO i egenskap av extraordinär instans. JO har inte befogenhet att ändra meddelade beslut. Inte heller är det avsett att JO skall överpröva de ordinarie beslutsmyndigheternas avgöranden i sak. Den uppgiften ankommer på vederbörande besvärsmyndighet. Det bör i sammanhanget erinras om regeringsformens stadganden att ingen myndighet får bestämma över domstols eller förvaltningsmyndighets avgöranden i de enskilda fallen (11 kap. 2 och 7 §§ RF). Utskottet anser mot bakgrund härav det principiellt viktigt att understryka att JO inte bör utnyttja sin rätt att göra uttalanden i rättstillämpningsfrågor innan ett ärende slutligt avgjorts av ordinarie besvärsinstans. Däremot är JO givetvis skyldig att ingripa om en myndighet förfarit direkt olagligt eller på annat sätt kränkt enskilds rätt. 377Se bl.a. SOU 1975:23 s. 106 ff. För nuvarande utrednings behandling av handläggningen av klagomålsärenden, se avsnitt 7.2. KU 1975/76:22 s 52. KU 1975/76:22 s. 69. KU 1975/76:22 s. 53. Ett annat exempel är uttalande i samband med JO-reform att JO:s granskning av sådana kommunala och landstings- kommunala organ som har hand om uppgifter enligt statlig speciallagstiftning borde intensifieras. Utskottet ansåg det dock inte behövligt att reglera detta i instruktionen, utan den närmare inriktningen av JO:s verksamhet borde på detta område, liksom på andra tillsynsområden, enligt utskottet avgöras av JO själv. Utskottet ställde sig därför inte bakom en motion om att hos regeringen skulle begära förslag som syftade till att utvidga JO:s kontroll av primärkommunerna.381 Ett ytterligare exempel är uttalande att det normalt inte ska ingå i JO:s uppgifter att utan förekommen anledning ge vägledande råd och anvisningar om hur en viss lagstiftning ska tillämpas.382 Därutöver har uttalat sig om i vilken utsträckning JO ska prioritera klagomålshanteringen (se bet. KU 1975:76:22 s. 51 och bet. KU 1986/87:2 s. 19 f.).383 Den nu beskrivna utvecklingen har följaktligen medfört att den nuvarande JO-instruktionen lämnar förhållandevis begränsade anvisningar om vad JO ska utreda och vilka frågor tillsynen ska omfatta. Stadgandena i instruktionen är allmänt hållna och det överlämnas i stället åt JO att bestämma den närmare inriktningen inom de givna ramarna. Som framgår förekommer i stället vissa uttalanden om uppdraget från i betänkanden. Kommitténs förslag: JO:s uppgift att särskilt se till att regerings- formens bud om saklighet och opartiskhet följs ska omfatta all verksamhet som står under JO:s tillsyn. Kommitténs bedömning: Det finns inte anledning att föreslå någon ändring av ombudsmännens möjlighet att utifrån de befintliga ramarna i JO-instruktionen självständigt bestämma inriktningen på sina verksamheter. JO:s uppdrag och syfte är först och främst att utgöra en garant för den enskildes rättssäkerhet i förhållande till det allmänna. De mest grundläggande delarna i denna rättssäkerhet är legalitetsprincipen (1 kap. 1 § RF), objektivitetsprin- cipen (1 kap. 9 § RF) och de grundläggande fri- och rättigheterna (2 kap. RF och ). KU 1986/87:2 s. 20. KU 1986/87:2 s. 21. 383JO:s handläggning av klagomålsärenden, inspektionsverksamheten m.m. hanteras i avsnitt 7.2. De nuvarande föreskrifterna beskriver väl de yttre ramarna för detta till- Stadgandet om att tillsynen ska omfatta att de som utövar offentlig verksamhet följer lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina skyldigheter ger JO möjlighet och skyldighet att inom vida ramar bevaka den enskildes rätt. Redan genom detta stadgande inkluderas såväl legalitets- principen som alla andra stadganden till skydd för den enskildes ställning, oavsett om det är en myndighet som bedriver verksamheten eller någon annan som står under JO:s tillsyn. Eftersom JO redan genom det grundläggande uppdrag som definieras i JO- instruktionen har vida möjligheter att granska den offentliga verksamheten är stadgandet i nuvarande 3 § JO-instruktionen att JO särskilt ska se till att dom- stolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet följer regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att de inte gör intrång i medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter förvisso inte en nödvändig föreskrift för att sådana frågor ska omfattas av uppdraget. JO ska granska dessa frågor i alla Objektivitetsprincipen och de grundläggande fri- och rättigheterna fram- står dock som så viktiga för den enskildes rättssäkerhet och ställning att det kan vara lämpligt att i instruktionen lyfter fram detta som särskilt viktiga områden även fortsättningsvis. Den offentliga maktutövningen har sedan bestämmelsen i 3 § om den särskilda tillsynsuppgiften infördes JO-instruktion i viss utsträck- ning överlämnats till privata aktörer, bl.a. inom skolväsendet. nuvarande 2 § första stycket 3 JO-instruktionen står även ”annan som innehar tjänst eller uppdrag varmed följer myndighetsutövning under JO:s tillsyn, såvitt avser denna hans verksamhet”. Detta medför att t.ex. anställda hos privata aktörer kan stå under JO:s tillsyn (se avsnitt 6.2.3). bör det vid utövande av den offentliga makten inte spela någon roll om utföraren är en myndighet eller en privat aktör. I vissa situationer kan det även vara oklart för enskilda i vilken utsträckning de har att göra med en offentlig eller privat aktör. Det särskilda stadgandet i 3 § JO-instruktionen om att följa regeringsformens föreskrifter om saklighet och opartiskhet omfattar dock bara verksamhet som utförs av domstolar och förvaltningsmyndigheter. främja den enskildes rättssäkerhet framstår det därför som lämpligt att utvidga JO:s särskilda uppgift att bevaka objektivitetsprincipen till att avse all verk- samhet som omfattas av JO:s tillsyn, dvs. även privata aktörers verksamhet i den del den innefattar myndighetsutövning. Att JO särskilt ska granska att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte åsidosätts i privata utförares verksamhet i den del den omfattas av JO:s tillsyn följer redan av JO- JO:s uppdrag att verka för att avhjälpa brister i lagstiftningen framstår fortfarande som ett relevant och lämpligt uppdrag. Den fråga som då uppkommer är om det finns anledning att på något sätt ytterligare definiera eller precisera JO:s tillsynsuppdrag. Det nuvarande tillsynsuppdraget har varit oförändrat och har, såvitt framkommit, varit ändamålsenligt. Som redovisats är de föreskrifter om tillsynsuppdragets omfattning som lämnats i instruktionen resultatet av en utveckling som gått i en riktning där föreskrifterna blivit än mer allmänt hållna än tidigare, vilket har gett JO frihet att själv bestämma inriktningen på sin verksamhet. Att definiera eller precisera tillsynsuppdraget ytterligare skulle i viss utsträckning innebära en återgång till tidigare ordning där JO skulle fokusera på mer specifika områden i sin granskning. Som följer av vad kommittén framfört i avsnitt 5.2.12.7 finns det även ett stort värde i att JO inom de givna ramarna behåller sin rätt att själv bestämma inriktningen, eftersom detta är en viktig del i upprätthållandet av JO:s självständighet och oberoende. har vid upprepade tillfällen uttalat att JO:s självständighet – som gäller även gentemot , som aldrig ska påverka ombudsmännens handläggning av ärenden – är institutionens främsta känne- tecken och grunden för dess betydelse.384 Utskottet har också uttalat att den närmare inriktningen på JO:s verksamhet bör avgöras av JO själv.385 Detta är uttalanden som även kommittén ställer sig bakom. Så som JO-utredning har anfört bör styra JO:s verksam- het genom bestämmelser i lag.386 Att i författningstext uttömmande reglera vilka särskilda områden JO ska granska låter sig knappast göras, eftersom debatten och förhållandena i samhället förändras. Möjligheten att reglera tillsynen är också i viss utsträckning inskränkt genom att JO måste bedriva sin granskning utifrån vad som framkommit i klagomål, vid inspektioner, i medier m.m.Även detta talar för att JO bör ha möjlighet att själv bestämma inriktningen på sin granskning utifrån de ramar som fastställt i lag. Sammantaget bedöms nuvarande bestämmelser om JO:s tillsynsuppdrag i allt väsentligt vara lämpligt utformade och motsvara det uppdrag som JO bör ha. Utifrån utpräglade förtroendekaraktär bör undvika att mer detaljerat ange inriktningen på JO:s granskning och i stället även fortsättningsvis låta JO självständigt avgöra vad som ska granskas utifrån rådande förhållanden. Däremot finns det anledning att utvidga JO:s uppdrag att särskilt granska att objektivitetsprincipen följs till att avse all verksamhet som omfattas av JO:s tillsyn och således även privata aktörers verksamhet i den del den innefattar myndighetsutövning. Enligt 13 kap. 6 § RF ska JO utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verk- samhet av lagar och andra föreskrifter i enlighet med den instruktion som beslutar. I förarbetena till bestämmelsen anförde departements- chefen följande:387 Frågan om JO:s tillsynsområde torde höra till dem som [JO- utredning, utredningens anm.] kommer att behandla. Att märka är emeller- 384Se bl.a. bet. KU 1975/76:22 s. 49. KU 1986/87:2 s. 20. 386Jfr SOU 1985:26 s. 142. 1973:90 s. 431. tid att JO:s tillsyn inte gärna kan komma att avse annat än rättstillämp- ningen inom offentlig verksamhet. Åt detta bör RF alltså kunna ge uttryck. bör emellertid klargöras att tillsynsområdet inom den angivna ramen skall preciseras i JO:s instruktion, varvid det kan ges en större eller mindre omfattning. Jag föreslår därför att det i paragrafen föreskrivs att JO i enlighet med instruktion som utfärdar skall utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Den yttre gränsen för tillsynsområdet i grundlagen är således rättstillämp- ningen i offentlig verksamhet. Det är uppgift att inom denna gräns i lag närmare definiera vilka som står under JO:s tillsyn. Utöver bl.a. statliga och kommunala myndigheter föreskrivs i JO-instruk- tionen att ”annan som innehar tjänst eller uppdrag varmed följer myndighets- utövning står under tillsyn såvitt avser denna hans verksamhet” (2 § första stycket 3). Tillsynen kan således komma att omfatta även privata aktörer men under förutsättning att de bedriver verksamhet som innefattar myndighets- utövning. Tillsynen får i sådana fall enbart avse den verksamheten. I JO-instruktionen anges även att vissa myndigheter och befattningshavare undantas från JO:s tillsyn, såsom organ under samt regeringen och justitiekanslern. Vidare finns en föreskrift om att tillsynen i fråga om befatt- ningshavare vid försvarsmakten endast omfattar befäl av lägst fänriks grad och dem som innehar motsvarande tjänsteställning. (Se 2 § andra och tredje stycket.) Det kan i sammanhanget noteras att JO:s tillsynsområde i huvudsak sammanfaller med JK:s tillsynsområde, med undantag för att myndigheter, anställda och uppdragstagare helt faller utanför JK:s tillsyns- område (se 1–4 §§ lagen [1975:1339] om justitiekanslerns tillsyn). En stor del av den verksamhet som tidigare endast bedrevs i offentlig regi drivs nu även av privata företag. Den ökade privatiseringen av den offentliga verksamheten – t.ex. inom de områden som i dagligt tal benämns vård, skola och omsorg – har också i viss utsträckning medfört en begränsning av JO:s tillsynsområde. Enligt direktiven för utredningen bör utredningen med anled- ning av detta undersöka, analysera och redovisa konsekvenserna för JO:s upp- drag av att offentlig verksamhet i allt större utsträckning bedrivs i privat regi, särskilt i förhållande till JO:s uppgift att främja rättssäkerheten och det med- borgerliga perspektivet. Utredningen bör även överväga och – i den utsträck- ning det bedöms påkallat – föreslå anpassningar av såväl JO:s tillsynsområde som gällande regelverk till nuvarande förhållanden. 6.2.1 Bakgrund till nuvarande ordning Enligt 96 § regeringsform, i den lydelse som gällde före ikraft- trädandet av regeringsform, utgjordes JO:s tillsynsobjekt av de som 388För en mer utförlig beskrivning av ämbetsansvaret, se SOU 1975:23 s. 143 f. ”i allo äro underkastade ämbetsansvar”.389 Bestämmelsen motsvarades av 1 § JO-instruktion, där det bl.a. angavs att ombudsmän har tillsyn över tjänstemän och andra som är underkastade fullständigt ämbets- ansvar. Det kan noteras att det i fråga om militieombudsmannen (MO), vars ämbete sammanfördes med 1967, följde av 1 § JO-instruktion att MO skulle utöva allmän tillsyn över tillämpningen av lagar, författningar och instruktioner av ämbets- och tjänstemän inom dåvarande försvarsväsendet och av de som under ämbetsansvar fullgjorde uppgifter inom sammanslut- ningar eller stiftelser som samverkade med försvarsväsendet. Någon sådan särskild reglering om tillsynskretsen i fråga om försvarsväsendet togs dock inte in JO-instruktion. Med ämbetsansvar avsågs det straffrättsliga ansvaret för offentligt anställda som gällde före ämbetsansvarsreformen som genomfördes den 1 januari 1976.390 Som s.k. självständiga ämbetsbrott räknades tjänstemissbruk, tagande av muta eller av otillbörlig belöning, brott mot tystnadsplikt och tjänstefel. För tjänstefel kunde den dömas som av försummelse, oförstånd eller oskicklighet åsidosatte vad som ålåg honom eller henne enligt lag, instruktion, annan författning, särskild föreskrift eller tjänstens beskaffenhet. Det fanns två ytter- ligare ämbetsbrott i det fall en tjänsteman begått ett allmänt brott och däri- genom åsidosatt sin tjänsteplikt eller genom brottet visat sig vara uppenbar- ligen inte skickad att inneha sin befattning eller skadat det anseende som innehavaren av befattning bör ha. Den som begått ett ämbetsbrott kunde dömas till fängelse eller böter, men det fanns även särskilda ämbetsstraff – suspension och avsättning. Under fullständigt ämbetsansvar stod i princip alla som var anställda som tjänstemän inom staten eller en kommun. En nedre gräns för ansvaret drogs dock så att det inte omfattade tjänster som endast innefattade osjälvständig verksamhet, t.ex. expeditionsbiträden. Undantag från denna avgränsning fanns bl.a. om tjänsten innefattade offentlig maktutövning. Under partiellt ämbetsansvar stod bl.a. ledamöter i beslutande statliga eller kommunala församlingar. Dessa kunde dömas för ämbetsbrott men inte för ämbetsbrotten tjänstemissbruk eller tjänstefel. Eftersom de enbart stod under partiellt ansvar stod de inte under JO:s tillsyn. Offentliga tjänstemän med helt osjälvständiga arbetsuppgifter och tjänste- män vid statliga eller kommunala bolag var således i regel inte ställda under ämbetsansvar, inte heller enskilda företag och sammanslutningar samt privat- personer. Dessa stod därmed inte heller under JO:s tillsyn. Genom ämbetsansvarsreformen avskaffades de särskilda ämbetsstraffen som färre handlingar och underlåtelser skulle vara straffbara. 389I regeringsforms ursprungliga lydelse föreskrevs i 96 § att JO skulle ha tillsyn över lagarnas efterlevnad av domare och ämbetsmän. 390Reformen grundades på betänkanden Ämbetsansvaret (SOU 1969:20) och Ämbetsansvaret II (SOU 1972:1). Regeringens förslag till finns i prop. Riksdagsbehandlingen redovisas bl.a. i justitieutskottets betänkande 1975:22. straffrättsliga ansvaret för brott i tjänsten blev mer begränsat. en tjänsteman dömas för myndighetsmissbruk om han eller hon i myndig- hetsutövning åsidosatte vad som till följd av lag eller annan författning gällde för myndighetsutövningen, om gärningen för det allmänna eller någon enskild medförde förfång eller otillbörlig förmån som inte var ringa.391 Ansvaret knöts däremot inte till en särskild personkrets. Genom att det var fråga om ansvar i myndighetsutövning skulle även tjänstemän vid privaträttsliga subjekt, t.ex. bolag, som anförtrotts sådana uppgifter stå under ansvar. Genom reformen övergick vidare de offentliga tjänsterna, med vissa undan- tag, till att ha sin grund i avtalsrättsliga förhållanden, i likhet med arbets- marknaden i övrigt. Ansvaret för handlingar som varit straffbara ersattes till stora delar av ett disciplinansvar som för statligt anställda reglerades i föregångaren till lagen om offentlig anställning. regeringsform hade ämbetsansvaret strukits som grund för vilka objekt som skulle stå under JO:s tillsyn. I stället skulle JO utöva tillsyn över rättstillämpningen i offentlig verksamhet i enlighet med den instruktion Uttrycket offentlig verksamhet omfattade även det ämbetsansvar som utgjorde den närmare avgränsningen för tillsynen i då Avskaffandet av ämbetsansvaret medförde dock att det även krävdes förändringar av JO:s tillsynsområde i instruktionen. fram sådana förslag blev en av JO-utrednings huvuduppgifter. JO:s tillsynskrets enligt huvudregeln I betänkandet års JO-utredning övervägdes flera olika alternativ för hur gränserna skulle dras för JO:s tillsynsområde, utifrån om tillsynen skulle utgå från vem som i tjänsten omfattades av straff- eller disciplinansvar eller om tillsynsområdet i stället skulle utgå från uppräknade myndighetsslag eller Utredningen uttalade att eftersom myndighetsutövning typiskt sett är den offentliga verksamhet som mest påtagligt berör de enskilda medborgarna är det givet att var och en som utövar offentlig myndighet ska stå under JO:s tillsyn i denna sin verksamhet, oavsett om utövandet sker i en traditionellt organiserad myndighet eller ett enskilt rättssubjekt. området till offentlig myndighetsutövning skulle dock enligt utredningen medföra att alltför många viktiga samhällsfunktioner skulle komma utanför den rättssäkerhetsgaranti som JO:s tillsyn utgör. Inte heller det lagreglerade disciplinansvaret skulle vara tillräckligt som grund för avgränsningen, efter- som en stor del av ansvaret inom den kommunala sektorn enbart var reglerat i De som enbart stod under ett avtalsreglerat disciplinansvar 391 Brottet myndighetsmissbruk motsvarade det tidigare brottet tjänstemissbruk som inte förutsatte att brottet begicks i myndighetsutövning. vad som benämns tjänstefel (se 20 kap. 1 § BrB). Enligt den nuvarande lydelsen kan dock tjänstefel begås vid myndighetsutövning, vilket medför att fler handlingar och underlåtelser omfattas av bestämmelsen. skulle därmed inte omfattas av tillsynen. Utredningen föreslog därför att även vissa grupper av anställda och uppdragstagare skulle omfattas av tillsynen, oavsett om tjänstemännen omfattades av straffansvar eller lagreglerat disciplinansvar. I första hand skulle anställda inom staten och kommunerna omfattas. Även ledamöter av bl.a. styrelser och nämnder kom därmed att omfattas, vilket innebar att tillsynsområdet utökades eftersom vissa av dessa ledamöter tidigare enbart stått under partiellt ämbetsansvar.392 Utredningen fann dock att det inte fanns anledning att låta JO:s tillsyns- område omfatta sådana uppdragstagare som trots att de har sina uppdrag reglerade i författning och är förordnade av offentliga organ, är att anse som uppdragstagare hos privata rättssubjekt eller som får anses representera enskilda intressen. Utredningen anförde vidare att det var en självklarhet att området inte skulle omfatta dem vars uppdrag har sin grund i ett enskilt avtal och som således har ett privaträttsligt mellanhavande med staten eller kommunen. Verksamheten hos de statliga och kommunala myndigheterna erbjuder JO en så stor arbetsbörda att det kan ifrågasättas om man bör öka den genom att ha en stor mängd offentliga uppdragstagare, som inte är nära anknutna till myndighetsorganisationen, under JO:s tillsyn. Det kan vidare erinras om att utredningen redan uttalat att alla uppdragstagare som utövar offent- lig myndighet bör stå under JO:s tillsyn. Behovet av tillsyn över uppdrags- tagare som varken utövar myndighet eller har en verksamhet som har ett nära samband med myndigheternas verksamhet kan starkt ifrågasättas. Utredningen vill därför föreslå att JO:s tillsyn får endast omfatta sådan uppdragstagare som är så nära knuten till den statliga eller kommunala myndighetsorganisationen att de kan sägas ha något slags befattning vid myndigheterna. På liknande grund föreslog utredningen att samhällsägda bolag, som t.ex. och kommunala bostadsbolag, inte skulle omfattas av JO:s tillsyn. Som tidigare skulle vissa grupper som stått under partiellt ämbetsansvar, såsom ledamöter i eller beslutande kommunala församlingar, liksom justitiekanslern, även stå utanför JO:s tillsynsområde. Däremot skulle sådana lägre befattningshavare som inte omfattats av något ämbetsansvar med utredningens förslag komma att omfattas av JO:s tillsynsområde, eftersom JO enligt utredningen borde ha befogenhet att utifrån sitt eget omdöme ingripa mot alla befattningshavare. Utredningen föreslog dock att det i instruktionen skulle tas in en rekommendation om att JO inte borde ingripa mot lägre befattningshavare med osjälvständig verksamhet om det inte var påkallat av särskilda skäl.394 392Se SOU 1975:23 s. 148–151. 393Se SOU 1975:23 s. 151 f. 394Se SOU 1975:23 s. 154. Genom att det JO-instruktion inte hade tagits in någon särreglering av i vilken utsträckning befattningshavare inom försvarsmakten stod under JO:s tillsyn (jfr regleringen av tillsynen över försvarsväsendet i 1 § JO-instruktion) kom tillsynskretsen även på detta område att utgå från dem som stod under fullständigt ämbetsansvar.395 I fråga om krigsmän stod befäl av lägst överfurirs grad samt de som innehade motsvarande tjänsteställning under ämbetsansvar.396 JO-utredning bedömde att det var lämpligt att efter ämbetsansvarsreformen ha en regel som direkt angav att dessa befäls- grupper skulle stå under tillsyn av JO, även om de inte intog en sådan ställning att de kunde anses vara befattningshavare vid en statlig myndighet eller inrättning. Till sådana myndigheter eller inrättningar fick räknas dels krigs- maktens centrala förvaltningsmyndigheter och andra institutioner, dels militära staber och förband. Värnpliktiga som inte hade uppnått överfurirs grad skulle enligt utredningen normalt inte vara ställda under tillsyn.397 I utredningens förslag till JO-instruktion angavs följande i 2 § första stycket: Under ombudsmännens tillsyn står l. statliga och kommunala myndigheter och inrättningar, 2.tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter och inrättningar, 3.annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndig- hetsutövning, såvitt avser denna hans verksamhet, samt 4.officerare och annat befäl inom försvarsmakten av lägst överfurirs grad samt annan krigsman som innehar motsvarande tjänsteställning. I andra och tredje stycket i samma paragraf föreslog utredningen vilka myndigheter och befattningshavare som skulle undantas från JO:s tillsynkrets. behandling av JO-utrednings betänkande Vid behandlingen av JO-utrednings betänkande ställde sig konstitu- tionsutskottet i huvudsak bakom förslaget om vilka som enligt huvudregeln ska ingå i tillsynskretsen i fråga om statliga och kommunala myndigheter och deras befattningshavare samt vissa andra som tar del i myndighetsutövning (jfr 2§ första stycket 1–3 JO-instruktionen).