urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — närmare insyn i hur tillsynsobjekten sprider avgöranden och information om dessa i varje enskilt fall. Det allmänna intrycket hos JO är att statliga myndigheter och domstolar generellt sett har ett större förtroende för och att de följer JO:s avgöranden i större utsträckning än vad kommunala myndigheter gör. JO framstår det som att det förekommer en större variation på det kommunala området när det gäller förtroendet för JO och genomslagskraften för JO:s Beslutens spridning och genomslagskraft på det kommunala området försvåras av att det inte finns något centralt organ som skulle kunna ha ett övergripande ansvar för detta. JO har dock noterat att exponering i massmedier, i synnerhet lokala massmedier, kan ha stor effekt när det gäller spridning och genomslag av JO:s beslut i fråga om kommunala organ. Vid intervjun anfördes också att det finns anledning att skilja mellan å ena sidan förtroendet för JO och å andra sidan genomslagskraften för JO:s Sålunda förefaller det generellt sett finnas ett högt förtroende för ämbetet hos tillsynsobjekten, men ibland kan det ändå vara svårt att få genomslag för JO:s beslut. I de fall där tillsynsobjekten inte följer JO:s avgöranden är det inte ovanligt att de hänvisar till brist på resurser. När det inträffar skickar JO ibland det aktuella beslutet till regeringen. Det kan även förekomma att JO gör en framställning till regeringen. Det är emellertid inte en uppgift för JO att närmare överväga i vilken utsträckning det kan vara påkallat med exempelvis förändringar i myndighetsstyrningen eller medelstill- delningen i anledning av de omständigheter som lyfts fram i JO:s avgöranden. Det är inte heller en uppgift för JO att följa upp i vilken utsträckning regeringen har vidtagit åtgärder i anledning av JO:s avgöranden eller JO:s framställningar till regeringen. Detta är i stället en uppgift för . har också granskat regeringens behandling av framställningar och beslut från JO.741 Att tillsynsobjekten inte följer JO:s beslut beror också i vissa fall på okunskap om gällande regelverk. Det förekommer inte sällan att liknande anmälningar kommer in till JO exempelvis när det gäller hantering av allmänna handlingar, offentlighet och sekretess respektive behandling av frihetsberövade personer. Det noterades att det därför är viktigt att de ansvariga hos tillsynsobjekten säkerställer att medarbetarna har goda kunskaper om både gällande regelverk och grundläggande principer för offentlig förvaltning, vilket kräver såväl god utbildning som fortbildning. Vidare nämndes under intervjun att det även förekommer att följsamheten i förhållande till JO:s beslut brister hos vissa tillsynsobjekt på grund av rena systemfel vid ärendehanteringen, eller på grund av att tillgängliga arbets- metoder eller arbetsverktyg inte är lämpliga för eller anpassade till verksam- hetens behov. Det konstaterades att brister av detta slag kan avhjälpas endast genom konkreta och adekvata åtgärder hos tillsynsobjekten. Under intervjun anfördes att de medel som står till buds för att JO ska få genomslag för sina avgöranden – såsom inspektioner, uttalanden om att JO avser att följa upp ärendet, återrapporteringskrav och möjligheten att ta egna initiativ på tillsynsområdet – upplevs som tillräckliga för att JO ska kunna bedriva sin verksamhet på ett ändamålsenligt sätt. JO:s avgöranden uppmärk- sammas i regel av tillsynsobjekten även om det också förekommer att kritik från JO inte når ledningen utan ”försvinner i organisationen”. Det framfördes att det därför kan finnas skäl att överväga om det skulle kunna vara påkallat att ha någon form av formell reglering av exempelvis intern kontroll och hantering av klagomål från JO hos tillsynsobjekten eller publicering av uppgifter om JO-anmälningar i respektive tillsynsobjekts årsredovisning. De egna beslutens utformning är ett område som JO återkommande har anledning att begrunda i olika sammanhang. Vid intervjun uttrycktes att JO anser att det är en viktig förutsättning för beslutens genomslagskraft att de är skrivna enkelt och lättfattligt, men juridiskt stringent så att mot- tagaren kan ta till sig innehållet. Det är dock en utmaning för JO att formulera 741Se avsnitt 5.2.4. avgöranden som underlättar kommunikation och spridning av besluten i ärenden som inte sällan inbegriper komplexa juridiska överväganden. Ett annat fokusområde för JO uppgavs vara att besluten ska vara lättillgängliga och enkelt sökbara via webbplatsen. ämbetsberättelsen, innehåller emellertid endast ett urval av alla beslut som har meddelats av JO. Som ytterligare en svårighet i sammanhanget nämndes att en sökning, bevakning eller sammanställning av JO:s avgöranden utifrån exempelvis enbart de enskilda tillsynsobjektens respektive ansvarsområden – såsom t.ex. domstolar, polis, kriminalvård, vård, skola, omsorg etc. – inte omfattar all praxis från JO som är av relevans för tillsynsobjektens verksam- Digitala utskick inom ett visst område är alltså problematiska eftersom många viktiga frågor, t.ex. offentlighetsprincipen och hanteringen av allmänna handlingar, inte är myndighetsspecifika. Vid intervjun framfördes även uppfattningen att det inte heller primärt är en uppgift för JO att aktivt sprida avgöranden eller information om avgöranden till tillsynsobjekten, utan att det får anses vara tillsynsobjektens uppgift att själva hålla sig uppdaterade om relevant praxis från JO. JO hade dock för avsikt att genomföra s.k. brukarundersökningar för att bl.a. utreda i vilken utsträckning det krävs anpassningar eller förändringar av webbplatsen för att öka dels beslutens sökbarhet, dels JO:s kapacitet att kommunicera sina JO övervägde även att undersöka hur anmälarna upplever kontakterna med JO och om det finns skäl att göra justeringar exempelvis i det digitala anmälningsformulär som tillhandahålls på webbplatsen. Vid intervjun framhölls att en viktig aspekt i sammanhanget gäller frågan om anmälarnas förtroende för och att det får anses vara av grundläggande betydelse att anmälarna har rimliga förväntningar på vad JO- ämbetet är och vad JO kan göra, och att det därför är angeläget att JO bl.a. är tydlig i sin kommunikation om förutsättningarna för tillsynsverksamheten och hur den bedrivs. En annan kanal för information om JO:s avgöranden är dialog och möten som förekommer mellan de enskilda ombudsmännen och företrädare för olika Vid intervjun framkom att dessa dialoger och möten varierar i form och utförande. Sålunda kan de genomföras såväl som ett enskilt samtal om verksamheten mellan en ombudsman och en myndighetschef, eller så kan det vara fråga om ett strukturerat, protokollfört möte med en delegation i syfte att diskutera specifika frågor. Det har även förekommit att en ombudsman tillsammans med ett antal medarbetare har besökt ett tillsynsobjekt för diskussion om verksamheten och att JO då bl.a. har redogjort för de utmaningar eller problem som JO identifierat. JO har även ett särskilt forum för dialog med civilsamhället. dialogmöten ska äga rum . JO har löpande kontakter med aktörer i civilsamhället, bl.a. i syfte att hålla sig välinformerad om för- hållandena i den offentliga verksamheten och om enskilda gruppers aktuella situation, men också för att se till att JO:s funktion är väl känd i alla delar av Ombudsmännens förebyggande uppdrag som nationellt besöks- organ innebär att det finns ett behov av ett strukturerat och regelbundet informationsutbyte med civilsamhället om frågor som avser frihetsberövade personers situation. Som ytterligare ett led i undersökningen av respekten för och beslut inom ramen för tillsynsuppdraget samt genomslagskraften för JO:s beslut tog utredningen fram en skriftlig enkät med åtta frågor. Frågorna syftade till att kartlägga under vilka former enskilda myndigheter eller organisationer omhändertar och sprider kunskap om avgöranden från JO och löd: 1.Förekommer det hos myndigheten/organisationen någon bevakning av avgöranden från JO? Om ja, på vilket/vilka sätt och i vilken omfattning (t.ex. RSS-flöden, nyhetstjänster, juridiska rättsdatabaser etc.)? 2.På vilket sätt nås myndigheten/organisationen av information om för verk- samheten relevanta avgöranden från JO? 3.Finns det hos myndigheten/organisationen någon specifik avdelning eller befattningshavare med uppdrag att ta emot, bevaka, vidarebefordra information eller sprida kunskap om för verksamheten relevanta avgöranden från JO? 4.Finns det hos myndigheten/organisationen några regler eller riktlinjer om hur för verksamheten relevanta avgöranden från JO ska tas emot, bevakas vidarebefordras eller informeras om? Om ja, hur är dessa regler eller riktlinjer utformade? 5.Finns det hos myndigheten/organisationen en sammanställning med för verksamheten relevanta avgöranden från JO (t.ex. en praxisdatabas)? Om ja, hur tillämpas den i praktiken? 6.Förekommer det hos myndigheten/organisationen något arbete med upp- följning av avgöranden från JO? Om ja, i vilken form och har det gjorts någon utvärdering av detta arbete? 7.Har myndigheten/organisationen identifierat något förbättringsområde – inom den egna verksamheten och/eller hos JO – när det gäller information om och/eller spridning av JO:s avgöranden? Om ja, vilket? 8.Har myndigheten/organisationen några kommentarer i övrigt i frågan om respekten för och beslut inom ramen för tillsynsuppdraget samt beslutens genomslagskraft hos dem som granskas? Utredningen identifierade dels ett antal myndigheter vars enkätsvar bedömdes vara av särskilt intresse eftersom myndigheterna själva granskar utförare inom områden där JO bedriver omfattande tillsynsverksamhet, dels vissa myndig- heter vars verksamhet generar en större mängd ärenden hos JO. Vidare identifierades en organisation med viss samordnande funktion inom det kommunala och regionala området. De utvalda myndigheterna och organisa- tionen förmodades ha betydande erfarenhet av att i sin verksamhet hantera avgöranden från JO. Enkäten skickades till följande mottagare: –Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen –Inspektionen för socialförsäkringen –Inspektionen för vård och omsorg –Kommuner och Regioner I enkäten framhölls att svaren inte skulle ligga till grund för någon utvärdering av myndighetens eller organisationens hörsamhet eller efterlevnad av JO:s beslut i det enskilda fallet. Det anfördes också att avsikten i stället var att kartlägga i vilken utsträckning och under vilka former den aktuella myndig- heten respektive organisationen omhändertar och sprider kunskap om avgöranden från JO. Det framgick även av enkäten att det var av intresse för utredningen att få information om såväl den interna hanteringen inom myndighetens respektive organisationens egna verksamhet som eventuell kommunikation med externa aktörer i den mån sådan förekom. Enkäten besvarades av samtliga mottagare enligt följande: När JO fattar ett beslut som avser skickas beslutet med post till myndighetens huvudkontor. JO skickar beslutet med e-post till särskilt utsedda befattningshavare vid . Enligt myndighetens riktlinjer och rutiner tas beslut från JO emot av särskilt utsedda verksjurister vid . Uppgift om beslutet förs in i en statistikfil, varefter beslutet – med en kort kommentar om dess innebörd – vidarebefordras för kännedom och eventuella åtgärder till ledningsstab, presstjänst och den berörda avdelningen. Ledningen för den berörda avdelningen ser till att närmast berörd chef får del av beslutet, och han eller hon ska rapportera till avdelnings- ledningen vilka eventuella åtgärder som ska vidtas med anledning av beslutet. Åtgärder som är av stor vikt för myndigheten ska redovisas till Försäkrings- kassans ledning. Enligt riktlinjerna får det avgöras från fall till fall om redo- visning ska ske vid en föredragning för generaldirektören, vid en föredragning på avdelningen eller på annat sätt. På intranät finns en funktion som kallas Grupprum. I grupprummet ”JO-beslut och JO-inspektionsprotokoll” publiceras samtliga beslut från JO som avser och som har fattats . Publicering sker direkt efter det att ett beslut från JO har nått , och grupprummet är öppet för samtliga medarbetare. har inte gjort någon analys eller utvärdering av hur många medarbetare som tar del av JO:s beslut genom att gå in i det aktuella grupp- rummet. Beslut från JO redovisas även i olika vägledningar, exempelvis i vägledning (2004:7) Förvaltningsrätt i praktiken. Avsikten är att denna vägledning ska ge en god överblick över gällande rätt och vad som kännetecknar god förvaltning. I detta sammanhang anses JO:s beslut givetvis ha stor betydelse. skriver även en årlig rapport om JO:s granskning av verksamhet i vilken det bl.a. redogörs för samtliga beslut som JO fattat under det föregående året. Den årliga föredras för ledningsgrupp i början av . Det har framkommit signaler om att information om JO:s avgöranden inte når ut till hela organisationen och att arbetet med det kan behöva förstärkas. Det kan också finnas anledning att förstärka arbetet med uppföljning av JO:s avgöranden. kommer att göra en rättslig kvalitetsuppföljning och en uppföljning av hur ”tar hand om impulser från bland annat JO”. Hos finns även tillgång till juridiska rättsdatabaser. Genom rättsdatabaserna finns det möjlighet att ta del av beslut från JO som rör andra än den egna myndigheten. Vidare levererar en daglig mediesammanfattning som samtliga medarbetare kan prenumerera på. I den sammanfattningen nämns sådana avgöranden från JO som det har rapporterats om i medierna. För de medarbetare vid som ansvarar för styrning och stöd i rättsliga frågor är det en viktig arbetsuppgift att bevaka relevanta uttalanden av JO. Det framhålls att regelmässigt anpassar den rättsliga styrningen och det rättsliga stödet utifrån JO:s uttalanden samt att JO:s granskning är mycket värdefull för arbetet att utveckla verksamheten och säkerställa att myndigheten alltid agerar enligt lagarna. JO:s beslut är vidare av stor betydelse för verksamhetsstyrning och verksam- hetsstöd, inte minst i förvaltningsrättsliga frågor. Myndighetens interna rutiner och processer syftar till att säkerställa detta och att JO:s granskningar och beslut får det genomslag i enskilda ärenden som krävs. Enligt Försäkrings- kassans bedömning är respekten för och beslut generellt sett mycket stor på myndigheten. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) ansvarar för tillsynen över arbetslöshetskassorna. Därutöver har IAF tillsyn över en viss avgränsad del av Arbetsförmedlingens verksamhet, främst kontrollfunktionen inom arbetslös- hetsförsäkringen samt över sanktionerna inom bl.a. aktivitetsstödet. ansvarar även för tillsynen över den del av sistnämnda hantering som ligger Det är IAF:s uppgift som tillsynsmyndighet att hålla sig uppdaterad om avgöranden från JO inom relevanta områden. Däremot ingår det enligt IAF:s bedömning inte i uppdraget att sprida information om JO:s avgöranden till Dessa har ett eget ansvar för att hålla sig informerade om JO:s uttalanden och får återkoppling direkt från JO när deras handläggning är föremål för JO:s granskning. I sin tillsyn ska IAF verka för en rättvis och likformig tillämpning av regelverket inom området och i det arbetet ska IAF vid behov få stöd av eller kunna hänvisa till relevanta avgöranden från bl.a. I sin tillsynsroll har IAF därmed också ansvar för att kontrollera om och vilken hänsyn som tillsyns- objekten tar till JO:s avgöranden. hanterade IAF beslut från JO huvudsakligen genom att ta om hand och analysera de beslut som JO skickade till IAF för kännedom. de beslut som på detta sätt kom in till IAF från JO spreds till tillsynsobjekten via regelsamlingarna och skrivelsen IAF informerar742. Det förekom också att IAF fick yttra sig i ärenden som rörde framför allt arbetslöshetskassornas är det mindre vanligt att IAF får beslut direkt från JO. år har IAF endast mottagit enstaka beslut för kännedom från JO och JO avger relativt få beslut totalt inom IAF:s verksamhetsområde, uppskattningsvis något eller några beslut . fångas därför JO:s avgöranden främst upp genom bevakning av JO:s webbplats och via olika rättsdatabastjänster som myndigheten prenumererar på. IAF tittar på möjligheterna att prenumerera på JO:s beslut via RSS-prenumerationer. Ansvaret för att ta om hand, bevaka och sprida information och kunskap om JO:s beslut på IAF:s område ligger hos rättsenheten. ska ett avgörande eller en remiss till IAF från JO fördelas av registrator till en jurist på rättsenheten. Den jurist som sålunda har tilldelats ett avgörande eller en remiss från JO, eller som har uppmärksammat ett beslut genom egen bevakning, ska föra informationen vidare till enheten genom en föredragning på ett enhetsmöte. Därefter ska han eller hon se till att informationen sprids på ett lämpligt sätt till övriga vid myndigheten. Det sker normalt genom att beslutet läggs ut på IAF:s intranät och att det vid behov presenteras muntligen exempelvis på ett personalmöte. När det gäller avgöranden av principiell betydelse ska den ansvariga juristen medverka till att ett referat av eller en hänvisning till beslutet förs in i relevant regelsamling, och publiceras under fliken rättspraxis på IAF:s webbplats. Enligt IAF:s rutin för riskanalys ska JO:s avgöranden finnas med bland underlagen för bedömning av inriktningen på IAF:s tillsyn. 742 IAF använde sig av skrivelsen IAF informerar för att uppmärksamma arbets- löshetskassorna på exempelvis lagändringar, ändringar i IAF:s föreskrifter och på nya domar. kommit att granskningar har utgått från och byggt på uttalanden från JO. IAF har också hänvisat till JO-beslut i sina tillsynsrapporter. Det har noterats att IAF:s rutiner för hantering av JO:s avgöranden bör uppdateras och anpassas till bl.a. nya arbetssätt. Enligt IAF:s bedömning bör en uppdatering av rutinerna kunna säkerställa en hantering som medverkar till att samtliga avgöranden från JO fångas upp på ett systematiskt sätt. Hos Inspektionen för socialförsäkringen (nedan ISF) bevakar chefsjuristen avgöranden från JO som gäller exempelvis förvaltningslagen, allmänna hand- lingar, sekretess och diarieföring. Chefsjuristen har också en viss bevakning när det gäller beslut från JO som rör och Pensionsmyndig- heten. Enhetscheferna för kärnverksamheten bevakar avgöranden från JO inom sina respektive verksamhetsområden. Vidare bevakar vissa medarbetare avgöranden från JO inom sina respektive verksamhetsområden. Bevakningar sker via RSS-flöde och genom egna, sökningar på JO:s webbplats. Information om avgöranden från JO som är relevanta för verksamheten skickas vid behov via e-post till medarbetarna. Detta förekommer dock sällan. Hos ISF finns en digital samlingsmapp med avgöranden från JO som avser ISF:s tillsynsobjekt och . Samlings- mappen, som används i ISF:s projektverksamhet där medarbetare kan söka efter relevanta avgöranden med bäring på specifika projekt, är inte uttömmande och inte heller helt uppdaterad. ISF har identifierat detta som ett förbättringsområde. Inspektionen för vård och omsorg Inspektionen för vård- och omsorg (nedan ) nås av information om relevanta avgöranden från JO genom omvärldsbevakning och genom att JO skickar beslut till myndigheten i de ärenden där har yttrat sig. Omvärldsbevakning bedrivs på flera olika sätt, bl.a. genom att samtliga chefer och medarbetare bevakar sina områden och att rättsenheten bevakar information som har principiell juridisk betydelse för IVO:s tillsynsområde, exempelvis beslut från JO. Utöver det kan samtliga anställda som för sitt arbete behöver tillgång till rättsdatabaser få sådan tillgång. Beslut från JO som tillställs myndigheten via e-post eller per post kommer in via registraturen för myndighetens övergripande avdelningar. Beslutet vidarebefordras därefter till rättsenheten och ansvarig huvudhandläggare. Samtliga chefer och medarbetare bevakar sina områden, däribland beslut från JO. Information om relevanta JO-beslut sprids hos myndigheten via flera kanaler. Medarbetare på rättsenheten sprider information om JO-beslut i ärenden där har yttrat sig till berörda befattningshavare, till övriga medarbetare på rättsenheten samt till avdelningsjuristgruppen. Avdelnings- juristerna sprider information om besluten till berörda chefer och medarbetare på respektive avdelning. har en rutin som anger att relevanta avgöranden från JO ska publiceras på IVO:s externa webbplats och på intranätet. Som regel skickas besluten ut till berörda chefer och medarbetare via e-post och diskuteras i relevanta forum. Hos finns både en processbeskrivning avseende bevakning av relevant rätt och följsamhet, och en rutinbeskrivning för hantering av yttranden till bl.a. Såväl processbeskrivningen som rutinbeskrivningen beskriver hur information om JO:s beslut ska spridas i organisationen. Enligt finns det behov av att se över process- och rutinbeskrivningen samt att revidera dessa. har inte genomfört någon systematisk uppföljning av samtliga avgöranden från JO. Däremot analyseras alltid beslut som rör IVO:s verksam- het. Besluten leder i förekommande fall till att myndigheten vidtar kvalitets- höjande åtgärder. JO-besluten tas löpande upp i samband med IVO:s verksam- hetsuppföljningar på myndighetsnivå. Enligt är JO:s beslut en viktig källa som bidrar med information och vägledning för att ska kunna stärka det interna utvecklingsarbetet. JO:s avgöranden har lett till att utvecklat processer och arbetssätt. Aktuella granskningar från JO är ett viktigt underlag i arbetet där nu initierar en bred översyn av myndighetens rättstillämpning, bl.a. med avstamp i gransk- ningar av Sis-hem samt området tvångspsykiatri. anför att myndigheten traditionellt har arbetat främst med kvalitativ kunskap om ”hur det ser ut på regional nivå”, och i alltför liten utsträckning samlad och kvantitativ kunskap i ett helhetsperspektiv. driver därför ett utvecklingsarbete för att bl.a. stärka tillgången till data vad gäller kvalitet och säkerhet i vård och omsorg för att ska kunna vara träffsäker i sin tillsyn och agera effektivt på de största riskerna. anger att myndigheten har stor respekt för och anser att JO:s beslut ger värdefulla bidrag till myndighetens verksamhetsutveckling. ”lutar sig ofta mot JO:s bedömningar” inom ramen för sin tillsyn och har enligt egen uppgift ofta anledning att bidra till att JO:s beslut får genom- slagskraft hos tillsynsobjekten genom att refererar till dem i sina beslut. Beslut från JO som avser Kriminalvårdens verksamhet expedieras, enligt överenskommelse med JO, till det verksamhetsställe som varit föremål för granskning och bl.a. till Kriminalvårdens rättsenhet som svarar för den övergripande bevakningen av JO-beslut. Information om avgöranden från JO inhämtas också av enskilda medarbetare från exempelvis JO:s webbplats och ämbetsberättelser eller genom rättsdatabaser. 743Under 2016 stärkte Kriminalvården den interna styrningen och kontrollen, bl.a. genom att inrätta en tillsynssektion, vars uppdrag är att samlat granska verksamheten och ge myndig- hetsledningen underlag som visar på eventuella brister och utvecklingsområden. (Se prop. 2017/18:1 utg.omr. 4 avsnitt 2.4.6 s. Kriminalvårdens rättsenhet är organisatoriskt placerad inom myndighetens anstalts- och häktesavdelning. Enligt arbets- ordning ska den avdelningen löpande bevaka och analysera trender och händelser i omvärlden som kan ha betydelse för avdelningens ansvarsområde. Arbetsordningen föreskriver även bl.a. att rättsenheten har till uppgift att utveckla arbetssätt och metoder för myndighetens behov av enhetlig och effektiv rättslig styrning och rättsligt stöd med utgångspunkt i den lagstiftning som reglerar Kriminalvårdens verksamhet. Rättsenheten lämnar stöd och råd i rättsliga frågor och ärenden till alla nivåer i myndigheten. Enheten har därutöver ett processansvar för klientjuridiska frågor och har till uppgift att koordinera och följa upp rättstillämpningen nationellt, regionalt och lokalt.