urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Även om det inte går att med säkerhet fastställa ifall det rör sig om en trend enbart utifrån dessa två mätningar är det uppenbart att en sådan varaktig utvecklingsriktning skulle vara bekymmersam. Mot denna bakgrund vore det intressant att söka klarhet i den bakomliggande orsaken till en sådan eventuell utveckling och, i linje med uttalanden i den samhällsvetenskapliga forskningen om institutionsförtroende som en prognos, exempelvis undersöka i vilken utsträckning förtroendet påverkas av relationen mellan allmänhetens förväntningar på JO:s verksamhet och i vilken utsträckning dessa förväntningar förverkligas. 749Det har ännu inte publicerats något resultat från SOM-undersökningen 2021 såvitt avser mätningen av kännedomen om och förtroendet för JO som institution. vore dock att SOM-undersökningarna bygger på ett slumpmässigt urval av den Urvalet bygger alltså inte på att svarspersonerna faktiskt känner till JO, än mindre att de har haft någon kontakt med JO eller att de har egna erfarenheter av JO:s verksamhet. Det framstår därmed inte som görligt att utifrån resultat från SOM-undersökningar genomföra en studie av relationen mellan förväntan och förverkligande samt hur det förhåller sig till förtroendet för JO. Denna relation torde i stället kunna undersökas genom exempelvis brukar- Därvid skulle kunna inhämtas relevant information om exempelvis anmälarnas respektive tillsynsobjektens upplevelse av kontakterna med JO och om hur JO:s besked eller beslut uppfattas. sökningar skulle möjligen även kunna kartläggas t.ex. hur JO:s beslut omhändertas, används och sprids av tillsynsobjekten. Resultaten av brukarundersökningen skulle kunna användas för att identifiera potentiella förbättringsområden. Utfallet av undersökningen skulle också kunna ge värdefull information vid en analys av exempelvis hur JO:s avgöranden ska få störst genomslag hos mottagarna och hos andra berörda. Den övergripande målsättningen för den brukarundersökning som JO har aviserat att myndigheten har för avsikt att genomföra – dvs. anpassa utformningen av JO:s webbplats och den externa kommunikationen av JO:s avgöranden – är dock förhållandevis avgränsad. brukarundersökning som även skulle inbegripa frågeställningar av relevans för en vidare analys av förtroendet för JO och genomslagskraften för JO:s beslut skulle emellertid innefatta både metodologiska och praktiska svårigheter. skulle sannolikt också förutsätta en relativt omfattande arbetsinsats från i vart fall vissa medarbetare hos JO, även om undersökningen – helt eller delvis – troligen skulle kunna utföras av ett externt undersökningsföretag. emellertid i sin tur vara förenat med stora kostnader. Det finns inte heller förutsättningar för att genomföra en undersökning av denna art och omfattning inom ramen för denna utredning. Det får i stället överlåtas åt JO eller att efter en närmare behovs- och konsekvensanalys ta ställning till huruvida det bedöms vara motiverat att genomföra en under- sökning av detta slag och, i förekommande fall, under vilka former det ska Det noteras i detta sammanhang att av de undersökningar som har gjorts inom ramen för denna utredning och som redovisas i avsnitt 6.8.4 när det gäller under vilka former enskilda myndigheter eller organisationer omhändertar och sprider kunskap om avgöranden från JO framgår att det finns stora skillnader mellan hur de olika aktörerna agerar. Även om JO givetvis inte kan ge några anvisningar till enskilda myndigheter eller organisationer om hur de bör hantera avgöranden från JO, är det angeläget att JO t.ex. vid dialog och möten med berörda aktörer verkar för att uppnå största möjliga effekt och genomslag för sina beslut. Det är naturligtvis primärt en uppgift för tillsynsobjekten att hörsamma JO:s beslut och uttalanden. Det får också förutsättas att såväl regeringen som kommunala organ noggrant överväger i vad mån det behövs författnings- ändringar eller andra åtgärder med anledning av ombudsmännens iakttagelser och hur dessa omhändertas hos tillsynsobjekten. I detta sammanhang finns det dock skäl att notera att justitieombuds- männens uttalanden visserligen kan ha en stor påverkan på rättstillämpningen och indirekt även på den enskilda befattningshavaren eller tjänstemannen, men att uttalandena saknar formell rättslig verkan. Ombudsmännens uttalanden är inte bindande föreskrifter eller disciplinära sanktioner, utan bedömningar som ska vägleda tillsynsobjekten genom tyngden i den sakliga argumentationen. (Se kommitténs överväganden i avsnitt 5.5.3.2.) För att JO ska behålla sin ställning som en garant för medborgarnas rätts- säkerhet och för rättsstaten är det naturligtvis av grundläggande betydelse att frågor om respekt för ämbetet och om genomslagskraft för JO:s avgöranden ägnas fortsatt uppmärksamhet hos JO och att JO vidtar relevanta åtgärder för att säkerställa dels att verksamheten åtnjuter respekt såväl hos allmänheten som hos tillsynsobjekten, dels att JO:s avgöranden får stor genomslagskraft. Det finns inte anledning att lämna några författningsförslag på detta område. Det bör i stället vara en uppgift för JO att identifiera de konkreta åtgärder som bör vidtas hos JO i detta syfte. Det som har framkommit vid utredningen talar dock för att det finns skäl för JO att fortsätta att se över och utveckla t.ex. arbetet med både uppföljning av besluten, beslutens utformning och den externa kommunikationen genom framför allt JO:s webbplats, för att JO på ett ändamålsenligt sätt ska nå ut med och sprida kunskap om verksamheten. 7.1 Utredningsuppdraget och avgränsning I utredningsdirektiven konstateras att antalet nyregistrerade ärenden hos JO har ökat stadigt . Detta bekräftas även av den statistik över antalet nyregistrerade ärenden som redovisas i ombudsmännens ämbetsberättelse.750 I direktiven noteras att frågan om hur den ökade ärendemängden hos JO hanteras, liksom hur avvägningen mellan klagomålsprövningen å den ena sidan och inspektionsverksamheten å den andra sidan ska göras, har berörts tidigare i olika sammanhang. Mot bakgrund av att det inte finns några indikationer på att ärendetillströmningen skulle avstanna finns det enligt direktiven skäl att göra en strukturerad genomgång av JO:s ärende- hantering. Enligt utredningsdirektiven bör utredningen undersöka om de åtgärder som JO har vidtagit för att möta den ökade ärendemängden och ärendebalansen är effektiva och ändamålsenliga i förhållande till JO:s tillsyns- uppdrag. Vidare bör utredningen bedöma om balansen mellan JO:s klagomåls- hantering, inspektionsverksamhet och utnyttjande av sin initiativrätt är väl avvägd. I direktiven anges även att utredningen i detta sammanhang också bör analysera och bedöma om JO:s ekonomiska förutsättningar är anpassade för att bedriva en effektiv och ändamålsenlig verksamhet samt föreslå de eventuella författningsändringar som bedöms vara påkallade. Avsnitt 7.2 ägnas åt dessa frågeställningar. Framställningen i detta avsnitt avser endast den centrala verksamheten hos JO som följer av JO:s grundläggande uppgift enligt 13 kap. 6 § första stycket RF, att utöva tillsyn över rättsreglernas tillämpning i den offentliga verksam- heten, och som närmare definieras i JO-instruktionen. Sålunda behandlas enbart JO:s tillsynsverksamhet liksom den rättsvårdande verksamheten. Den administrativa verksamhet som förekommer hos JO behandlas därmed inte i utredningen. Inte heller behandlas i detta avsnitt den ärendehandläggning som sker inom ramen för JO:s uppdrag som särskild åklagare. I den delen hänvisas till redogörelsen i avsnitt 6.3. Av direktiven framgår vidare att den digitala utvecklingen bl.a. inom den offentliga förvaltningen har medfört ändrade förutsättningar för JO:s tillsyns- verksamhet , t.ex. när det gäller digital åtkomst eller fysisk tillgång till myndigheters handlingar vid inspektioner. Utredningen bör därför enligt direktiven kartlägga den digitala utvecklingens konsekvenser för JO:s verksamhet och föreslå de förändringar som bedöms vara nödvändiga, 750Se t.ex. tabell 1.1 i ämbetsberättelsen för /20 (redog. 2020/21:JO1 s. 607). exempelvis när det gäller verksamhetsformer, arbetsmetoder och regelverk. Dessa frågor behandlas i avsnitt 7.3. Enligt direktiven bör utredningen även undersöka om gällande regelverk för bl.a. personuppgiftsbehandling och sekretess i JO:s verksamhet är adekvata eller om anpassningar är påkallade samt, i förekommande fall, lämna förslag på författningsändringar. Framställningen i avsnitt 7.4 tar sikte på dessa fråge- ställningar. 7.2Ärendeutvecklingen och ärendehanteringen hos Justitieombudsmännens grundlagsfästa uppdrag, att utöva tillsyn över tillämp- ningen i offentlig verksamhet av lagar och andra föreskrifter, bedrivs i olika former hos JO. Merparten av tillsynen bedrivs genom prövning av klagomål från allmän- heten samt genom inspektioner och andra undersökningar, som ombuds- männen finner påkallade, liksom genom Opcat-verksamheten (se avsnitt 6.5). Vidare verkar justitieombudsmännen för att brister i lagstiftningen avhjälps genom framställning om författningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida till eller till regeringen. I sin verksamhet besvarar ombudsmännen även remisser över lagförslag och utredningsförslag. Härtill kommer justitieombudsmännens uppdrag som särskild åklagare (se avsnitt 6.3), liksom annan disciplinär verksamhet. JO:s verksamhet omfattar samtliga nu nämnda uppdrag. Härutöver bedrivs även annan verksamhet hos JO, exempelvis det internationella arbetet (se avsnitt 6.7). Som framgår av avgränsningen i avsnitt 7.1 ovan, behandlas inte all verksamhet som förekommer hos JO i avsnitt 7.2. Framställningen är uppbyggd enligt följande. Inledningsvis presenteras i avsnitt 7.2.1 några av huvuddragen för redo- visningen av JO:s ärendestatistik liksom vissa begrepp och definitioner. Som ett led i utredningens strukturerade genomgång av JO:s ärendehante- ring och för att belysa ärendeutvecklingen också ur ett historiskt perspektiv, redovisas i avsnitt 7.2.2–7.2.4 dels statistiska uppgifter om ärendeutveck- lingen, dels överväganden och uttalanden om JO:s ärendehantering från bl.a. tidigare utredningar och ämbetsberättelser. Framställningens disposition i dessa avsnitt följer alltså den historiska utvecklingen. En historisk tillbaka- blick över ärendeutvecklingen i sammandrag finns i avsnitt 7.2.2.I avsnitt 7.2.3 redogörs för tidigare överväganden och uttalanden om ärendehanteringen hos JO års reform till JO-utredning. Ärendeutvecklingen –2020 behandlas i avsnitt 7.2.4. I sammanhanget noteras följande. Coronapandemin som bröt ut har inverkat även på JO:s verksamhet, såväl när det gäller ärendeutvecklingen som ärende- hanteringen. De särskilda förhållanden som har präglat tiden under pandemin har påverkat både ärendetillströmningen och JO:s arbetssätt. mot denna bakgrund valt att i redovisningen av ärendeutvecklingen inte inkludera de statistiska uppgifter som redovisas i JO:s senaste ämbets- berättelse avseende /21 (redog. 2021/22:JO1). samma anledning redovisas inte heller de senaste uppgifterna om bl.a. verksamhetsmål enligt verksamhetsplanen . I avsnitt 7.2.5–7.2.9 behandlas specifika frågor om ärendehanteringen när det gäller vissa ärendekategorier. Kommitténs överväganden, inbegripet frågan om de ekonomiska förutsätt- ningarna för JO:s verksamhet, redovisas i avsnitt 7.2.10. Det bör även noteras särskilt att sådan verksamhet som inte har en direkt koppling till ärendehanteringen och JO:s tillsynsverksamhet, exempelvis den internationella verksamheten, deltagande i konferenser, seminarier och utbild- ningsverksamhet m.m., inte behandlas i detta avsnitt. 7.2.1 Redovisning av JO:s ärendestatistik samt några begrepp och definitioner JO redovisar sin ärendestatistik dels i den årliga ämbetsberättelsen, dels i års- redovisningen. Ämbetsberättelsen lämnas till och avser det gångna verksamhetsåret (juli–juni), medan årsredovisningen avlämnas över det gångna räkenskapsåret som sammanfaller med kalenderåret. Viss ärendestatistik redovisas även i budgetpropositionen.751 I sin ärendestatistik använder JO några begrepp och definitioner som är centrala för förståelsen och tolkningen av de statistiska uppgifterna. Sålunda används följande begrepp och definitioner i JO:s statistik.752 – Klagomål: JO-anmälningar från allmänheten. – Initiativ: utredningar som respektive ombudsman har inlett på eget initiativ. – Inspektioner: inspektioner genomförda i den ordinarie tillsynsverk- samheten. – Opcat-inspektioner: inspektioner genomförda av Opcat-enheten inom ramen för uppdraget som nationellt besöksorgan (National Preventive Mechanism, NPM). – Tillsynsärenden: klagomål, initiativ och inspektioner sammantaget. – Lagstiftningsremisser: remisser, vanligen från , där JO ges tillfälle att yttra sig över förslag till ändrad lagstiftning. – Avslutat ärende: ett klagomåls- eller initiativärende är avslutat när beslut har fattats. En inspektion är avslutad när inspektionsprotokollet har justerats. – Avslutat ärende utan utredning: ärendet har bedömts och avslutats utan annat underlag än det som redovisas i anmälan. 751 Se t.ex. prop. 2020/21:1 utg.omr. 1 avsnitt 6. 752 Se redog. 2020/21:JO1 s. 606. –Avslutat ärende efter viss utredning: visst underlag har inhämtats om ärendet, t.ex. genom att en akt begärts in och granskats eller genom muntliga uppgifter från den berörda myndigheten. –Avslutat ärende efter fullständig utredning: innebär normalt att anmälan remitteras, dvs. att JO begär att den berörda myndigheten ska komma in med ett skriftligt yttrande och bedömning av det som har hänt i ärendet. Ärendestatistiken och ärendeutvecklingen hos JO har varit föremål för ingående analys och överväganden även i tidigare utredningar. De statistiska uppgifter som redovisas i detta avsnitt har inhämtats dels från JO:s egen redovisning av sin ärendestatistik, dels från tidigare utredningar. 7.2.2Historisk tillbakablick – ärendeutvecklingen års JO-utredning efter tillkomst utövade JO sin verksamhet främst genom egna initiativ. Klagomål och framställningar från enskilda förekom i en ganska blygsam omfattning. Sålunda inkom under en stor del av ett 50-tal klagomål till JO och det var först som antalet inkomna klagomål passerade 100 . uppgick det sammanlagda antalet inkomna klagomål hos JO till ca 7 000.753 Ärendeutvecklingen –1971 har redovisats enligt följande i en tabell sammanställd av tidigare ställföreträdande JO 2009/10:RS5 s. 20. 754Tabellen ingår i en promemoria med synpunkter på verksamheten hos JO. Promemorian utgör bilaga 3 till JO:s ämbetsberättelse 1973, se redog. 1973:2 s. 611 f. Av tabellen framgår bl.a. att antalet inkomna klagomålsärenden till JO ökade markant från omkring 1960 till 1971. En bidragande orsak till denna ökning var JO-reform, varvid JO:s tillsyn på det kommunala området utvidgades (se avsnitt 3.2.1). Främst mot denna bakgrund tillsattes JO-utredning, som fick i uppgift att föreslå åtgärder för att öka effektiviteten i ombudsmännens tillsynsverksamhet (se avsnitt 7.2.3). Ärendeutvecklingen , som visade på en kontinuerlig ökning av antalet klagomålsärenden och ärendebalanser, analyserades ingående av såväl JO-utredning som JO-utredning. JO-utredning konstaterade att JO:s arbetsbörda hade ökat dels på grund av den betydande ökningen av antalet klagomålsärenden till följd av att antalet tjänstemän under JO:s tillsyn ökat markant vid JO-reform, dels på grund av att vissa typer av ärenden – i synnerhet förvaltningsrättsliga ärenden – hade blivit mer vidlyftiga och svårbedömda. Utredningen fann att arbetsbelastningen hade ökat också genom att ombudsmännen, , i större utsträckning än tidigare motiverade sina beslut även i ärenden i vilka klagomålen lämnades utan åtgärd.755 Tiden till mitten av JO-utredning uppfattade sitt uppdrag så att dess viktigaste uppgift var att söka komma till rätta med ombudsmännens stora arbetsbörda.756 Utred- ningen gjorde därför en noggrann genomgång av JO:s ärendehantering och lät 755Se SOU 1965:64 s. 55. 756Se SOU 1975:23 s. 31. även genomföra en statistisk undersökning av ett urval ärenden hos JO.757 Enligt den undersökningen fanns ett tidsmässigt och logiskt samband mellan ökningen i antalet klagomål och tillväxten av den offentliga verksamheten. Härutöver ansågs bl.a. att en ökad massmediebevakning och en förbättrad skolutbildning hade bidragit till spridning av information om möjligheten att klaga hos JO, vilket i sin tur lett till ett ökat antal klagomål. Vidare ansågs det troligt att den ökade klagomålsfrekvensen kunde härledas till en mer samhälls- kritisk och mindre auktoritetspräglad inställning till myndigheter och förvalt- ning samt till konkreta rapporteringar i massmedierna om vissa för- hållanden.758 En detaljerad redogörelse för ärendeutvecklingen presenterades även JO-utrednings betänkande. Utredningen redovisade bl.a. följande tabell över utvecklingen av samtliga ärenden hos JO för perioden –1984:759 Av uppgifterna i tabellen framgår bl.a. att antalet klagomål hade ökat från drygt 3 000 nyinkomna klagomålsärenden , dvs. års JO-reform, till knappt 3 400 ärenden /84, samt att ärendebalanserna hade ökat med mellan verksamhetsåren 1975 och 1983/84. Vidare kan det av tabellen utläsas att sådana initiativ- ärenden som JO inlett vid inspektioner hade gått ned kraftigt JO-reform, från 384 ärenden till 40 ärenden /84. 757Se SOU 1975:23 s. 236 f. 758Se SOU 1975:23 s. 277. 759Se SOU 1985:26 s. 74. var förklaringen till denna nedgång dels att inspektionsverksamheten hade gått ned något, dels en ändring i JO:s registreringsrutiner.760 Tiden till mitten av Ärendeutvecklingen från /85 till 1988/89 präglades av en varierande utveckling, med omväxlande ökning respektive minskning av antalet nyregistrerade klagomålsärenden och lagstiftningsremisser samt Från /90 till 1995/96 ökade antalet nyregistrerade klagomålsärenden och lagstiftningsremisser kontinuerligt, medan initiativärendena alltjämt fluktuerade i antal. nyregistrerades sammanlagt ca 5 000 klagomålsärenden och lagstiftnings- remisser hos JO per verksamhetsår, och antalet initiativärenden uppgick då till Den här utvecklingen illustreras i följande tabell från JO:s ämbets- berättelse för /96:761 Som framgår av en tabell som presenteras nedan – hämtad från JO:s ämbets- berättelse för /08 – följde en nedgång i antalet klago- målsärenden och lagstiftningsremisser mellan verksamhetsåren 1996/97 och 2001/02.762 En kontinuerlig ökning ägde dock rum från verksamhetsåret 760I utredningen anges att JO reform i ökad utsträckning hade avgjort ”frågor och problem i samband med inspektionerna utan att något särskilt initiativärende lagts upp” (se SOU 1985:26 s. 75). 1996/97:JO1 s. 21. 2008/09:JO1 s. 562. 2002/03 till /08, med undantag för en mindre nedgång i antalet nyregistrerade klagomålsärenden och lagstiftningsremisser under /07. Av tabellen framgår även att antalet initiativärenden fortsatte att fluktuera , alltså under verksamhetsåren 1996/97–2007/08. Efter /08 fortsatte ökningen av antalet nyregistrerade klagomålsärenden och lagstiftningsremisser. Antalet ärenden i dessa kate- gorier uppgick sålunda till 6 850 under /09 och till 7 398 under /10. Antalet initiativärenden minskade i sin tur till 68 under /09 och till 46 under /10.763 När det sedan gäller antalet avslutade ärenden hos JO kan det konstateras att till /09 avslutades i princip lika många klagomålsärenden per verksamhetsår som antalet inkomna ärenden, vilket illustreras i följande tabell:764 2010/11:JO1 s. 655. 2009/10:RS5 s. 27. Figur 1: Klagomålsärenden /96-2008/09 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 Verksamhetsår Verksamhetsåret därefter, 2009/10, avslutades fler ärenden än vad som nyregistrerades och ärendebalanserna minskade, trots den höga ärendetill- strömningen under det året.765 De statistiska uppgifterna för JO:s verksamhetsår 1995/96–2009/10 ger anledning till bl.a. följande iakttagelser i fråga om ärendeutvecklingen. Till att börja med visar de statistiska uppgifterna att JO, trots upprepad ökning i tillströmningen av klagomålsärenden, kunnat bemästra arbetsbelastningen utan att ärendebalanserna ökat annat än tillfälligt- vis. Detta skedde dock på bekostnad av JO:s inspektioner och ledde till en minskning av antalet initiativärenden. Vidare kan av tabellen nedan, hämtad års JO-utredning, dras slutsatsen att andelen klagomålsärenden som föranledde kritik, uttalanden eller sanktionsåtgärder låg någorlunda stabilt på en nivå kring /96–2008/09.766 Enligt JO-utredning tydde detta inte på att prövningen av klago- målsärendena, trots den stora mängden, skulle ha gjorts mindre noggrant. Inte heller ansågs förhållandet tyda på att de nytillkomna klagomålsärendena inte skulle ha varit lika välgrundade – eller lika ogrundade – som de som hade kommit in tidigare. Att betydligt fler ärenden avvisades eller avskrevs än som utreddes efter /02 ansågs däremot vara ett tecken i den riktningen av JO-utredning. Lika troligt ansågs dock vara att tröskeln för att utreda ett ärende hade höjts under trycket av ärendetillströmningen. På så sätt kunde, enligt utredningen, den ökade avskrivningsfrekvensen ha bidragit till att öka genomströmningen av ärenden. 765Antalet avslutade ärenden detta verksamhetsår uppgick till 7 727 och av de avslutade ärendena var 96 lagstiftningsremissärenden, 64 inspektionsärenden eller andra initiativ- ärenden samt 7 567 klagomålsärenden (se redog. 2010/11:JO1 s. 16). 2009/10:RS5 s. 28. Figur 2: Utgången av de avgjorda ärendena /96-2008/09 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 7.2.3Överväganden och uttalanden om JO:s ärendehantering års reform till JO-utredning Som framgår av redogörelsen i avsnitt 7.2.2 har ärendestatistiken och ärende- hanteringen hos – inbegripet uppgifter om bl.a. ärendeutveck- lingen och särskilt ärendetillströmningen – liksom effektiviteten i ombuds- männens tillsynsverksamhet varit föremål för ingående analys och över- väganden i tidigare utredningar av JO. Det har också förekommit olika författningstekniska lösningar för att underlätta arbetsbelastningen och för- bättra arbetsläget hos JO. Nedan ges ett par exempel på uttalanden som har gjorts och åtgärder som har vidtagits i detta syfte års reform till JO-utredning. Som nämns i avsnitt 7.2.2 ledde den utvidgning av JO:s tillsynsområde som genomfördes vid reform (se avsnitt 3.2.1) till en ökad ärende- tillströmning hos JO. JO-utredning, som sedermera ledde till reform, fick därför i uppdrag att göra en översyn av och verksamhetsformer ”med syfte att möjliggöra en intensifiering av tillsynen”.767 Utredningen skulle bl.a. föreslå åtgärder för att öka effektiviteten i ombuds- männens tillsynsverksamhet. Som framgått i avsnitt 3.2.1 avskaffades genom reform militie- ombudsmannen och antalet justitieombudsmän utökades till tre. För de tre ombudsmännen skulle det finnas två ställföreträdare. Detta skedde mot bakgrund av den starkt ökande tillströmningen av klagomål. 1963:Kubul1u1 s. 16. 2009/10:RS5 s. 21. Vid utskottsbehandlingen av utredningens förslag övervägdes också särskilt den principiella frågan om ombudsmännens prövningsskyldighet.769 Enligt utskottets uppfattning fanns det inte någon formell skyldighet för ombudsmännen att pröva inkomna ärenden och det borde, med tanke på ämbetets utpräglade förtroendekaraktär, överlämnas till ombudsmännen själva att efter eget omdöme avgöra i vilken utsträckning ärenden skulle tas upp till infördes en bestämmelse i JO-instruktionen – en s.k. generalklausul – enligt vilken JO borde lämna klagomål utan åtgärd, om det från allmän och enskild synpunkt var av ringa betydelse att saken prövades. Utskottet uttalade bl.a. att det ansåg det särskilt angeläget att en avsevärd utökning av inspektionsverksamheten kom till stånd, och framhöll att en alltför stark belastning av rutinmässiga eller annars mindre betydelsefulla uppgifter