rfr · H90WRFR8 · 2022-04-12 00:00:00 — Förslag till riksdagsbeslut i sådana frågor som motsvarar riksdagsstyrelsens framställningsrätt och som inte förutsätter något riksdagsbeslut om en utredning kan också lämnas av ett utskott genom ett utskottsinitiativ – på grund av utskottens olika beredningsområden i praktiken av konstitutionsutskottet.36 Initiativ har dock ofta avsett tillkännagivanden till riksdagsstyrelsen om att en fråga som rör eller dess organ ska utredas. kan på eget initiativ också föreslå lagändringar i RO och andra lagar som reglerar bl.a. riksdagsarbetets bedrivande eller och dess organ.37 Sådana förslag är emellertid ovanliga och kartläggningen har inte visat en utveckling mot fler lagförslag genom utskottsinitiativ på detta område. granskar också dokument från EU, exempelvis om ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen (9 kap. 20 § RO). Sådana ärenden kan inte initieras på andra sätt än genom att dokumentet har skickats till från EU och talmannen efter samråd med gruppledarna bestämmer att dokumentet ska granskas av . 36Här kan också erinras om FiU:s rätt att i ekonomisk-politiskt syfte väcka förslag inom samtliga utskotts beredningsområden, 9 kap. 16 § andra stycket RO. 37Som exempel på när denna initiativrätt har utnyttjats av kan nämnas förslag om tystnadsplikt i (bet. 2017/18:KU7) och deltagande på distans vid sammanträden i utskotten och (bet. 2019/20:KU16). 3 KARTLÄGGNING OCH IAKTTAGELSER 3.3Tillämpningen av utskottsinitiativ i förhållande till uttalanden i förarbetena om den tänkta tillämpningen I samband med att bestämmelsen infördes om utskottens rätt att väcka förslag hos gjordes, som redovisats i avsnitt 2.6.3, vissa uttalanden i förarbetena om vilken funktion utskottsinitiativet skulle ha och hur bestämmelsen var tänkt att tillämpas. I det följande beskrivs hur tillämpningen av utskottsinitiativen kan sägas förhålla sig till dessa uttalanden. Även här kan vissa iakttagelser göras med anledning av resultatet av kartläggningen. De förarbeten som avses är Grundlagberedningens betänkande Ny utskottsorganisation (SOU 1969:62 s. 81 f.) och betänkande KU1970:27 s. 7.38 Bakgrunden till att initiativrätten infördes var den s.k. fackutskottsprincipen, som innebar att utskotten skulle ansvara för både anslags- och lagstiftningsfrågor inom sina respektive beredningsområden. Utskotten skulle därmed få en större överblick och sakkunskap inom ett ansvarsområde och kunde förväntas se behovet av åtgärder. Det ansågs därför naturligt att ett utskott i en sådan situation på eget initiativ skulle kunna väcka ett förslag till riksdagsbeslut. Kartläggningen visar att initiativmöjligheten har utnyttjats av i stort sett alla utskott och att utskottsinitiativ har beslutats under i princip alla riksmöten.39 Ärenden borde, även med en möjlighet till utskottsinitiativ, enligt fortfarande normalt väckas genom propositioner och motioner, möjligheten till utskottsinitiativ borde användas med varsamhet och politisk enighet borde eftersträvas i de fall där initiativrätten aktualiseras. Av kartläggningen framgår att utvecklingen går mot ett tydligt ökat antal utskottsinitiativ. Den uttalade ambitionen om politisk enighet återspeglas heller inte i kartläggningen av de beslutade initiativen: en stor andel av initiativen har beslutats av oeniga utskott, särskilt under den senare delen av perioden (figur 3). Särskilt tydligt är detta under det senaste , då närmare hälften av det ovanligt stora antalet utskottsinitiativ beslutats av oeniga utskott. Avsaknaden av en utredningsapparat inom och kunde enligt förarbetsuttalandena vidare förväntas verka hämmande för utskottens möjligheter att väcka egna förslag, och de initiativ som beslutades kunde därför förväntas i första hand avse tillkännagivanden till regeringen. Kartläggningen har också visat att de flesta beslutade utskottsinitiativ avser tillkännagivanden till regeringen och att det i mycket liten omfattning förekommer att utskotten på eget initiativ föreslår lagändringar som inte är av rättelsekaraktär eller sker efter samråd med , vilka normalt inte torde förutsätta särskilt omfattande utredningsåtgärder. Det är dock av kartläggningen tydligt att omfattande utredningsåtgärder vidtas inom utskotten 38Förslagen lämnas av regeringen i proposition nr 1970, som dock endast hänvisar till Grundlagberedningens förslag och motiveringar. 39Kartläggningen visar två riksmöten där inte några utskottsinitiativ beslutades. Kartläggningen omfattar –2003/04 vart tredje , varför det kan ha förekommit fler riksmöten utan beslutade utskottsinitiativ. 3 KARTLÄGGNING OCH IAKTTAGELSER med anledning av föreslagna utskottsinitiativ – även när dessa förslag inte vin- ner stöd av en majoritet i utskottet – trots att de flesta sådana förslag avser tillkännagivanden och det i dessa fall inte finns något formellt beredningskrav (jfr 10 kap. 4 § RO, som föreskriver ett beredningskrav när utskottet genom ett utskottsinitiativ väcker ett förslag om en lagändring). I förarbetena talades vidare om att det var viktigt för effektiviteten i reger- ingens verksamhet att möjligheter att påverka regeringspolitiken skulle bli begränsade så att inte vid vilket tillfälle som helst kan ingripa i den, och att detta kunde vara av betydelse för hur åtråvärd regerings- makten är utan riksdagsmajoritet. Kartläggningen ger inte underlag för en be- dömning i dessa frågor, och det är svårt att säga i vilken mån antalet utskotts- initiativ påverkar regeringens möjligheter att verka effektivt. som sagt konstateras att de flesta utskottsinitiativ avser tillkännagivanden och Slutligen anförs att om ett utskott tar initiativ till ett förslag i någon politiskt betydelsefull fråga i strid med regeringens önskan ”kan man nog anta att det parlamentariska läget förskjutits så, att regeringen ändock riskerar att bringas Utskottets aktion skulle alltså troligen vara ett av flera tänkbara symp- tom på en förtroendekris. Genom det nya kontrollinstitutet misstroendeförkla- ring har också fått möjlighet att praktiskt taget när som helst ingripa mot regeringen”. I detta sammanhang kan konstateras att det parlamentariska läget i nu är väldigt jämnt och att det under de senaste valperioderna har förekommit flera misstroendeomröstningar. Dessa har emellertid inte lett 40I kartläggningen har inte skarpa budgetförslag studerats närmare. 4 Reflektioner och slutsatser Den kartläggning som har genomförts inom ramen för denna uppföljning och utvärdering ger oss anledning att göra några reflektioner. Redovisningen av kartläggningen gör det tydligt att bestämmelserna om utskottsinitiativ till viss del har kommit att tillämpas på ett sätt som inte var avsett. Detta gäller framför allt de uttalade målen om varsamhet och enighet; antalet föreslagna och beslutade utskottsinitiativ har ökat kraftigt , och det var under det senaste nästan lika vanligt med icke enhälliga beslut som med enhälliga. Den tid och de resurser som utskotten lägger ned på utskottsinitiativ har också ökat. Kartläggningen har visat att utskott ofta kommit att såväl bereda föreslagna initiativ vid ett flertal sammanträdestillfällen som besluta om omfattande beredningsåtgärder. Detta gäller även förslag till utskottsinitiativ om tillkännagivanden, trots att det inte finns något beredningskrav för utskotten för denna typ av initiativ. Av kartläggningen framgår att den stora majoriteten av förslag till utskottsinitiativ och beslutade utskottsinitiativ rör just tillkännagivanden till regeringen. Det ursprungliga syftet med att ge utskotten en självständig initiativrätt var att utskotten med sin sakkunskap och överblick i sakfrågorna i undantagsfall skulle kunna agera för att vidta åtgärder på egen hand när ett sådant behov uppmärksammades eller uppmärksamma regeringen på en angelägen fråga som behöver utredas. Vi har av kartläggningen sett att initiativrätten fortfarande används också i detta syfte, exempelvis för att på ett snabbt sätt rätta till uppenbara felaktigheter i lagstiftningen som orsakats av förbiseenden eller genom enhälliga tillkännagivanden uppmärksamma ett behov av utredning. Här kan också nämnas sådana fall av lagstiftningsåtgärder som vidtagits efter samråd med . I dessa fall har initiativrätten använts på det sätt som var avsett; när man har bedömt att det funnits ett behov av snabba åtgärder och det inte råder någon oenighet i frågan kan mycket vinnas av att ett utskott föreslår kammaren ett beslut på eget initiativ. Den beskrivna tillämpningen av utskottsinitiativ har många fördelar och det saknas anledning att i detta sammanhang beröra den ytterligare. Kartläggningen har emellertid också visat att många utskottsinitiativ av ett annat slag numera både föreslås och beslutas. Kartläggningen har inte närmare analyserat de enskilda initiativen i sak, men den kraftiga ökningen av antalet initiativ och den stora andelen icke enhälliga initiativ ger ändå bilden av att utskottsinitiativen används också för att, som det uttrycktes i förarbetena, föra fram förslag i politiskt betydelsefulla frågor i strid med regeringens önskan. Till detta kommer som nämnts att det ibland förekommer att förslag till utskottsinitiativ väcks som den allmänna motionstiden pågår, att flera förslag till utskottsinitiativ som rör i stort sett samma fråga behandlas och att förslag till utskottsinitiativ väcks i en fråga trots att ett mot- 4 REFLEKTIONER OCH SLUTSATSER svarande förslag redan har väckts i ett ärende som är föremål för beredning i utskottet, t.ex. i en motion som hänvisats till utskottet. Det nuvarande parlamentariska läget kan säkert utgöra en förklaring till det ökade utnyttjandet av utskottens initiativrätt. Det kan uppstå en berättigad otå- lighet i i de fall regeringen inte vidtar åtgärder i en fråga som en majoritet av står bakom. kan ha beslutat om ett tillkän- nagivande som regeringen inte tillgodosett inom rimlig tid. het från regeringens sida kan således vara en förklaring till det ökade antalet Enskilda initiativ kan möjligen också vara en följd av bristande för- Man kan konstatera att har haft minori- tetsregeringar under stora delar av den undersökta perioden utan att detta har återspeglats i antalet utskottsinitiativ. Bristande följsamhet eller förankrings- arbete torde inte heller vara de enda förklaringarna till den utveckling vi ser när det gäller både antalet initiativ och graden av enighet i utskotten. drag för är möjligen att trots flera misstroendeförklaringar mot regeringen har något regeringsskifte inte åstadkommits i den meningen att oppositionspartier kommit i regeringsställning. Det har således funnits en majoritet för att avsätta regeringen men inte ett tillräckligt stöd för att tolerera en annan regering. Regeringen har inte heller valt att utlysa extra val med an- ledning av misstroendeförklaringarna. Som tidigare nämnts togs i förarbetena upp det då nya kontrollinstitutet misstroendeförklaring som en möjlighet för att tillgripa i politiskt avgörande frågor. Att ett föreslaget utskottsinitiativ ofta ägnas betydligt mer uppmärksamhet, både inom utskottet och utanför i exempelvis medierna, än ett lik- nande förslag som väcks genom en motion, kan möjligen leda till att utskotts- initiativen uppfattas som ett attraktivt politiskt verktyg för en opposition. väckt förslag till initiativ kan också innebära att utskottet relativt omgående beslutar att lämna ett förslag – och om inte annat att förslagsställaren uppmärk- sammas för förslaget – medan en motion väckt under allmänna motionstiden inte behandlas förrän många månader senare och då tillsam- mans med ett stort antal andra motioner. I detta sammanhang kan erinras om fördelarna med en viss tröghet i syste- met för beslutsfattandet för att skapa utrymme för nödvändig eftertanke, pla- nering och utredning. Det kan finnas skäl för såväl regeringen som att hålla emot den förväntan som synes finnas i det rådande samhälls- och me- dieklimatet på snabba reaktioner på opinionsyttringar. Ett ökat användande av initiativrätten – även om det främst rör sig om tillkännagivanden – väcker också frågor om balansen och ansvarsfördelningen mellan den styrande och den lagstiftande makten och kan riskera att påverka hur åtråvärd regerings- makten är utan en riksdagsmajoritet. Som uttalas i förarbetena kan det sägas vara viktigt för effektiviteten i regeringens verksamhet att möjlig- heter att påverka regeringspolitiken blir begränsad i varje fall på det sättet att inte vid vilket tillfälle som helst kan ingripa i denna. tillämpning av initiativrätten väcker även frågor om förhållandet till övriga förslagsrätter, inte minst motionsrätten och den allmänna motionstiden. 4 REFLEKTIONER OCH SLUTSATSER kan som nämnts också noteras att möjligheten att väcka motioner med anledning av en händelse av större vikt inte har utnyttjats alls under pandemin men att många utskottsinitiativ med koppling till pandemin har föreslagits och beslutats. Utöver de mer principiella aspekterna av en ökad användning av utskottens initiativrätt finns det i detta sammanhang också anledning att nämna de mer praktiska. Det omfattande utnyttjandet av initiativrätten torde påverka förutsättningarna både för planeringen av riksdagsarbetet och för resursutnyttjandet inom främst utskottskanslierna. Till skillnad från de flesta riksdagsärenden som behandlas i ett utskott – såsom propositioner, skrivelser och framställningar, där utskotten genom bl.a. propositionsförteckningen får information om kommande ärenden, och de motioner från allmänna motionstiden som hänvisats till utskottet och som ska behandlas senare under eller till och med under nästa – väcks frågor om utskottsinitiativ ofta med mycket kort varsel och med en förväntan om omedelbara och ibland inte obetydliga utredningsåtgärder. I arbetet har vi också uppmärksammat några frågeställningar som rör tilllämpningen av bestämmelserna om utskottsinitiativ i förhållande till vissa budgetfrågor. Det gäller bl.a. omfattningen av finansutskottets särskilda initiativrätt, initiativrättens förhållande till rambeslutsprocessen och vilken betydelse följdmotionsrätten vid extra ändringsbudgetar har för utnyttjandet av initiativrätten. Det har emellertid inte funnits utrymme att inom ramen för detta uppföljnings- och utvärderingsuppdrag fördjupa sig i dessa frågor. Utskottens initiativrätt fyller en viktig funktion som enligt vår mening är angelägen att behålla och värna. Kartläggningen tydliggör emellertid en utveckling som väcker frågor om hur bestämmelsen har kommit att tillämpas. Mot bakgrund av vad kartläggningen har visat, våra iakttagelser med anledning av kartläggningen och hur den nuvarande tillämpningen av initiativrätten förhåller sig till förslagsrätten i övrigt och till den tänkta tillämpningen kan det finnas anledning att på nytt erinra om den varsamhet med vilken denna initiativrätt var avsedd att utnyttjas. En tillämpning utan denna varsamhet riskerar att negativt påverka både fördelningen av befogenheter mellan och regeringen samt arbets- och planeringsförutsättningarna i . Kartläggning av tillämpningen av utskottsinitiativ – metodbeskrivning I uppföljnings- och utvärderingsarbetet har en kartläggning genomförts av de utskottsinitiativ som har föreslagits respektive beslutats sedan bestämmelserna om utskottsinitiativ infördes. Kartläggningen, som har bestått i en genomgång av främst utskottens protokoll och betänkanden, har i enlighet med utskottets beslut syftat till att belysa bl.a. följande frågeställningar: –hur har förslag till utskottsinitiativ väckts, diskuterats och protokollförts , –hur många av dessa förslag har lett till ett utskottsinitiativ, –hur har förslag till utskottsinitiativ väckts; skriftligen eller muntligen, genom ett enskilt förslag av en eller flera partigrupper eller genom diskussion inom utskottet, –har utskottet vidtagit några utredningsåtgärder med anledning av ett förslag till utskottsinitiativ, –vilket riksdagsbeslut har föreslagits (tillkännagivande, beslut om lagstiftning eller bemyndigande), –när utskottsinitiativ har beslutats, var utskottet enhälligt i sitt ställningstagande, –har utskottsinitiativet tagits i ett ”eget” betänkande eller i ett betänkande som även behandlar andra frågor. Kartläggningen har omfattat de utskottsinitiativ som har föreslagits sedan initiativrätten infördes fram till och med /21. För perioden –2003/04 har en genomgång gjorts av protokollen från samtliga utskott vart tredje . För perioden /05–2020/21 har en genomgång gjorts av utskottens protokoll, betänkanden och register för samtliga utskott och riksmöten med hjälp av sökningar på webbplats. Eftersom kartläggningen har genomförts med två delvis olika metoder för de två kartläggningsperioderna bör slutsatser som bygger på jämförelser mellan de två perioderna dras med viss försiktighet. Nedan följer en kortfattad beskrivning av hur kartläggningen under respektive period har genomförts. Metod för kartläggning av utskottsinitiativ – 2003/04 För den tidiga kartläggningsperioden har genomgången av utskottens protokoll gjorts manuellt eftersom protokollen inte finns tillgängliga via webbplats. Sökningar har i första hand gjorts efter uttryckliga hänvisningar till KARTLÄGGNING AV TILLÄMPNINGEN AV UTSKOTTSINITIATIV – METODBESKRIVNING BILAGA ordet ”utskottsinitiativ” eller motsvarande skrivningar (exempelvis ”utnyttjande av initiativrätt”). Där det av protokollet inte tydligt har framgått huruvida ett förslag har lämnats genom ett utskottsinitiativ eller i exempelvis en motion har ytterligare undersökningar gjorts med hjälp av det aktuella betänkandet eller register. När ett förslag om ett utskottsinitiativ första gången har noterats i ett utskottsprotokoll har vidare processen för varje utskottsinitiativ följts genom protokollen, från det att frågan om ett initiativ har väckts till det att utskottet har beslutat om initiativet, för att exempelvis kunna notera antal beredningstillfällen och beslutade beredningsåtgärder. Denna kvalitativa och djupgående genomgång har klara fördelar, men också vissa nackdelar. Eftersom termen ”utskottsinitiativ” inte institutionaliserades i samband med reformen utan först successivt började användas mer konsekvent i krävs en sådan kvalitativ ansats för att få en så korrekt bild som möjligt av tillämpningen av protokollförda utskottsinitiativ. Nackdelen med en sådan ansats är att reliabiliteten – dvs. möjligheten att vid en upprepad genomgång få exakt samma resultat – blir något försvagad jämfört med om enbart uttryckliga hänvisningar till exempelvis termen ”utskottsinitiativ” i protollen hade kodats. Noterbart är vidare att sökningar för den tidiga undersökningsperioden inte primärt gjorts i betänkanden. Utskottsinitiativ som beslutats i ett betänkande men där beredningen i utskottet inte alls har protokollförts har därmed inte kunnat inkluderas i kartläggningen. Icke protokollförda utskottsinitiativ är därmed en möjlig felkälla, och resultaten bör därför tolkas utifrån detta faktum. Bedömningen är emellertid att det inte torde röra sig om mer än ett begränsat antal initiativ som av denna anledning inte omfattas av kartläggningen. Eftersom genomgången endast har avsett vart tredje är det vidare rimligt att anta att det faktiska antalet föreslagna och beslutade utskottsinitiativ varit betydligt större. Metod för kartläggning av utskottsinitiativ under riksmöten /05—2020/21. För den senare kartläggningsperioden har sökningar gjorts i utskottens protokoll och betänkanden via offentliga arkiv (webbplats) och i register genom användandet av sökord.1 De sökord som har använts är ”utskottsinitiativ”, ”initiativ” och ”initiativrätt”.2 Om ett föreslaget eller beslutat utskottsinitiativ i ett protokoll eller betänkande inte har använt några av dessa termer har det inte fångats upp av kartläggningen. När ett förslag om ett utskottsinitiativ första gången har noterats i ett utskottsprotokoll 1En genomgång har gjorts av protokollen för vissa utskott under vissa riksmöten då dessa protokoll vid tiden för genomgången inte fanns tillgängliga på webbplatsen. Detta gällde protokollen för det tidigare bostadsutskottet under /05, justitieutskottet under riksmötena /04 och 2004/05 samt arbetsmarknadsutskottet under riksmötena /05 och 2005/06. 2En sökning på specifika lagrum har inte varit möjligt eftersom webbplats inte tillåter angränsade sökningar med specialtecken (som exempelvis punkt). BILAGA KARTLÄGGNING AV TILLÄMPNINGEN AV UTSKOTTSINITIATIV – METODBESKRIVNING har vidare processen för varje utskottsinitiativ följts genom protokollen, från det att frågan om ett initiativ har väckts till det att utskottet har beslutat om initiativet, för att exempelvis kunna notera antal beredningstillfällen och be- Att använda sökord snarare än att gå igenom samtliga protokoll manuellt har bedömts möjligt då användandet av framför allt termen ”utskottsinitiativ” på ett mer genomgripande sätt institutionaliserades i protokollföringen under Den potentiella risken att en betydande mängd fö- reslagna och beslutade utskottsinitiativ systematiskt skulle falla utanför kart- läggningen får därmed anses begränsad. Det kan emellertid inte uteslutas att enskilda initiativ inte har inkluderats. Öppen utfrågning om den aktuella penningpolitiken Seminarium om livslångt lärande Regeringens resultatredovisning för UO15 och UO16 – utbildningsutskottets uppföljningar 2012–2018 Hur påverkas den finansiella stabiliteten av cyberhot, fintech och En översikt av forskning, aktörer och initiativ Uppföljning av beslutet att bilda export- och investerings- Öppen utfrågning om finansiell stabilitet . tech och cyberhot – Hur påverkas den finansiella stabiliteten? ARBETSMARKNADSUTSKOTTET, KULTURUTSKOTTET, SOCIALFÖRSÄKRINGSUTSKOTTET, SOCIALUTSKOTTET, Offentlig utfrågning på temat psykisk hälsa i ett Agenda Öppen utfrågning inför den forskningspolitiska propositionen Mobilitet på landsbygder – forskningsöversikt och nuläges- Forskarhearing om den representativa demokratins utmaningar i po- offentliga utfrågning om överskuldsättning Öppen utfrågning om den aktuella penningpolitiken Öppen utfrågning om den aktuella penningpolitiken Uppföljning av tillämpningen av gymnasiereglerna samhällsuppdrag om markförsäljning – en uppföljning Artificiell intelligens – Möjligheter och utmaningar för och Punktlighet för persontrafik på järnväg – en uppföljning Digitalt seminarium om uppföljningen av tillämpningen av gymna- Lantbrukets sårbarhet – en uppföljning Öppen utfrågning om finansiell stabilitet – Risker i kölvattnet efter Digital offentlig utfrågning med anledning av delbetänkande om äldreomsorgen under pandemin Öppen utfrågning om den aktuella penningpolitiken Uppföljning av lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter – hur har lagen fungerat för resenärerna? Offentlig utfrågning om järnvägens punktlighet Öppen utfrågning om för Offentlig utfrågning om rapporten – Öppen utfrågning om Finanspolitiska rådets rapport Digital offentlig utfrågning om sjukdomen ME/CFS och infektions- Nyheter i sociala medier – en forskningsöversikt av användning och effekter ur ett medborgarperspektiv Öppen utfrågning om den aktuella penningpolitiken den offentliga utfrågning om precisionsmedicin Öppen utfrågning om finansiell stabilitet – Sårbarheter och mot- ståndskraft i ekonomin i ljuset av ökande skulder hos hushåll och Utvärdering av penningpolitik 2015–2020 Evaluation of the Riksbank’s Monetary Policy 2015–2020 Öppen utfrågning om den aktuella penningpolitiken Uppföljning av nyanländas etablering – arbetsmarknadsstatus med särskilt fokus på kvinnorna