rfr · H90WRFR13 · 2022-05-19 00:00:00 — Detta betyder att armén har större utmaningar i det fortsatta arbetet än övriga försvarsgrenar. Tillvaratagandet av erfarenheterna från de internationella insatserna på lägre nivå i Försvarsmaktens organisation i många fall ske muntligt och erfarenheterna finns hos enskilda medarbetare som deltagit i en insats. ARBETSGRUPPENS BEDÖMNINGAR OCH SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER Även om muntliga och verksamhetsnära erfarenhetsutbyten som äger rum i anslutning till internationella insatser är värdefulla menar arbetsgruppen att erfarenheter också behöver säkras på . Detta gäller både de lärdomar med relevans för Försvarsmaktens förmåga att försvara mot väpnat angrepp och de lärdomar som kan bli viktiga för kommande internationella insatser. Det är därför av stor vikt att erfarenheterna från internationella insatser tas tillvara och att Försvarsmakten ser till att detta arbete fortsätter att utvecklas för att undvika ett alltför stort personberoende och att viktiga erfarenheter försvinner när personal lämnar Försvarsmakten. 1.1 Utskottets arbete för uppföljning och utvärdering Av 4 kap. 8 § regeringsformen framgår att ”varje utskott följer upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde”. Uppföljning och utvärdering är därmed en grundlagsfäst uppgift för utskotten. utvärderings- och forskningssekretariat (RUFS) stöder utskotten och deras kanslier i detta arbete. beslutade att tillsätta en arbetsgrupp för uppföljning och utvärdering för att genomföra denna uppföljning av konsekvenserna av internationella militära insatser för Försvarsmaktens förmågeutveckling i ett nationellt perspektiv. I samband med 1989 och slut förändrades förutsättningarna för den svenska försvarspolitiken. Den globala avspänningen medförde att de militära hoten mot bedömdes som små och en omfattande omstrukturering av totalförsvaret och Försvarsmakten inleddes. Detta innebar bl.a. att invasionsförsvaret, som syftat till att skulle kunna motstå en invasion av en främmande makt, avvecklades och ersattes av ett insatsförsvar. Insatsförsvaret var storleksmässigt betydligt mindre men skulle vara högspecialiserat och kunna användas med kort varsel, också i internationella insatser. Försvarsmaktens verksamhet inriktades och det första dryga decenniet av i hög grad på internationella insatser. Genom det samarbete med andra länder som medverkan i internationella insatser innebar ökade behovet av interoperabilitet mellan Försvarsmakten och dess samarbetspartner, däribland medlemsländer i försvarsalliansen . invasion av 2008 och annekteringen av 2014 innebar en kraftig försämring av det säkerhetspolitiska läget i . Ett alltmer utmanande övningsmönster från underströk allvaret även för svensk del. En ny omsvängning i den svenska försvarspolitiska inriktningen kom genom försvarsbeslut genom vilket anslagen till försvaret ökade och fokus åter lades på det nationella försvaret av . Försvarsbeslutet innebar en fortsatt satsning på det nationella försvaret. I propositionen till bedömde regeringen att det säkerhetspolitiska läget i närområde och i försämrats och att ett väpnat angrepp mot inte kan uteslutas.1 Det säkerhetspolitiska läget för och förändrades i grunden genom invasion av . 1Se vidare avsnitt 1.7.2. deltagande i internationella militära insatser har således genomförts under olika säkerhets- och försvarspolitiska förutsättningar och har påverkat Försvarsmaktens nationella militära förmåga på olika sätt och också . För att undersöka hur Försvarsmakten påverkats i ett nationellt perspektiv har försvarsutskottet beslutat att genomföra denna uppföljning. I förstudien framkom att det även finns skäl att utvärdera Försvarsmaktens erfarenhetshantering. Uppföljningen omfattar därför även en undersökning av de system som Försvarsmakten haft för att tillvarata erfarenheterna från internationella insatser. Syftet med uppföljningen är att ge försvarsutskottet ett kunskapsunderlag inför framtida beredningar av ärenden med bäring på internationella militära insatsers konsekvenser för Försvarsmaktens förmågeutveckling i ett nationellt perspektiv. Uppföljningen omfattar följande fem internationella militära insatser som har genomförts –2020 (rotationsbeteckningarna anges inom parentes): •Bosnien-Hercegovina 1993–1999 (BA01–BA12/99) •Afghanistan –2014 (FS01–FS28) •Somalia 2009–2017 (ME01–ME05) •Libyen 2011 (FL01–FL02) •Mali 2014–2020 (Mali00–Mali12)2. Uppföljningen utgår från följande övergripande frågeställningar: •Hur påverkades Försvarsmakten av respektive insats när det gäller var och en av nedanstående förmågekomponenter? (Se vidare avsnitt 1.6.4 nedan.) oinsatsorganisationen (som beslutat om) o träning och utbildning o materiel o ledarskap o faciliteter/infrastruktur 2I medverkar även i två ytterligare pågående insatser: den EU-ledda insatsen EUTM och den Frankrikeledda insatsen Task Force Takuba. Dessa insatser ingår inte i uppföljningen. 2021/22:RFR13 INLEDNING •Vilka strukturer och system har Försvarsmakten haft för att tillvarata erfarenheterna från internationella insatser som är relevanta för den nationella förmågan? Uppföljningens fokus är de internationella militära insatsernas konsekvenser för Försvarsmakten i ett nationellt perspektiv. Uppföljningen är begränsad till konsekvenser för den nationella militära förmågan och beaktar därför inte konsekvenser för de civila delarna av totalförsvarsförmågan. Detta innebär att uppföljningen avgränsats till frågor som faller inom försvarsutskottets beredningsområde. Sådana aspekter av internationella insatser som är direkt kopplade till säkerhetspolitik har inte undersökts bl.a. då dessa även i stora delar faller inom utrikesutskottets beredningsområde. Bland annat har ingen utvärdering av resultatet av insatserna i de aktuella länderna genomförts utöver deras påverkan på den nationella förmågan. Inte heller har frågan om hur erfarenheter från internationella insatser tagits tillvara för att stärka Försvarsmaktens internationella förmåga behandlats. Frågor om materielförsörjning och infrastruktur ingår vidare i enlighet med gruppens förstudie endast översiktligt i uppföljningen. För att möjliggöra publicering omfattar uppföljningen inte uppgifter som skulle kunna omfattas av sekretess. 1.6 Metod och genomförande För att kunna belysa insatserna och kunna besvara de frågor som presenteras ovan har flera olika metoder och tillvägagångssätt använts. Dessa beskrivs nedan. Se även bilaga 4 där reflektioner och mer detaljer kring metoderna och genomförandet presenteras. 1.6.1 Dokument- och litteraturstudier Fördjupade dokument- och litteraturstudier har genomförts. har genomfört en litteratur- och artikelsökning i relevanta databaser för att hitta rapporter, vetenskapliga artiklar och nyhetsartiklar om de valda insatserna. Inom ramen för förstudien genomförde även Försvarshögskolans bibliotek en separat sökning på rapporter som getts ut av Försvarshögskolan och som behandlar svenska internationella insatser. Därutöver har RUFS fått tips på relevant litteratur i intervjuer samt fått fram relevanta källor genom egna sökningar på internet. 1.6.2 Intervjuer med myndigheter och organisationer I syfte att på ett systematiskt sätt inhämta uppgifter och erfarenheter från centrala aktörer har semistrukturerade intervjuer med utgångspunkt i uppföljningens frågeställningar genomförts med representanter för Försvarsmakten. Dessa intervjuer inkluderar chefer för och internationella utbildningsenheten, försvarsgrenschefer, nuvarande insatschef, logistikchef och ledningssystemchef samt tidigare insats- och produktionschefer, kontingentschefer, bataljonschefer och motsvarande. Dessutom har möten med forskare inom området på () och Försvarshögskolan (FHS) genomförts för att inhämta synpunkter på analysmodellen och de skriftliga frågorna till Försvarsmakten. En lista över intervjuade personer återfinns i rapportens referenslista. 1.6.3 Skriftliga svar och statistikuppgifter från Försvarsmakten Statistikuppgifter om kostnader och antalet årsarbetskrafter för de valda insatserna har inhämtats från Försvarsmakten. Försvarsmakten har också besvarat skriftliga frågor om insatserna och deras konsekvenser för Försvarsmakten i ett nationellt perspektiv. Frågorna är besvarade utifrån Försvarsmaktens egen värdering, vilket innebär att svaren speglar hur Försvarsmakten bedömer hur den nationella förmågan påverkats av de internationella insatserna. Synpunkter på utformningen av de skriftliga frågorna inhämtades från uppföljningens referenspersoner och en brigadgeneral.3 De skriftliga frågorna återfinns i bilaga 3. Den analys som genomförs i uppföljningen speglar i första hand de valda internationella militära insatserna utifrån de förmågekomponenter som bedömts vara mest relevanta för att kunna belysa vilka konsekvenser de fått för Försvarsmakten i ett nationellt perspektiv och för den nationella försvarsförmågan. Analysmodellen som tillämpas är baserad på Natos s.k. DOTMLPF-I- modell som Nato, Försvarsmakten, () m.fl. använder. Den engelska förkortningen DOTMLPF-I uttyds Doctrine, Or- ganization, Training, Materiel, Leadership and Education, Personnel, Facilities and Interoperability, dvs. doktrin, organisation, träning, materiel, ledarskap och utbildning, personal, faciliteter samt interoperabilitet. Modellens olika förmågekomponenter kan ses som ett sätt att operationalisera frågeställningen och säkerställer att alla erfarenheter från den internationella insatsen analyseras. I arbetet med uppföljningen har synpunkter på metodvalet inhämtats från forskare vid FHS och FOI.4 Bland annat har det framkommit att DOTMLPF-I är en vedertagen och bred analysmodell som kan anpassas till specifika behov och lämpar sig väl för analys av kopplingen mellan nationell 3Möten , och . 4Möten , och samt e-post . 2021/22:RFR13 INLEDNING försvarsförmåga och internationella insatser.5 Försvarsmakten beskriver också modellen i handboken för målsättningsarbete gällande förband.6 Definitioner av begrepp och anpassning av analysmodellen till uppföljningen redovisas nedan i tabell 1. Tabell 1 Beskrivning av förmågekomponenter i uppföljningens analysmodell Doktrin (D) Har den internationella insatsen förändrat centrala sty- rande dokument inom Försvarsmakten, t.ex. hand- böcker, instruktioner och reglementen? Hur i så fall? Har erfarenheterna från den internationella insatsen på- verkat/förändrat det praktiska arbetet inom Försvars- makten, exempelvis stridsteknik (hur man agerar i Organisation (O) Har den internationella insatsen förändrat Försvarsmak- Hur i så fall? Träning och utbildning (T) Har den internationella insatsen förändrat Försvarsmak- tens sätt att öva den nationella förmågan för insatsen och/eller på ? Hur i så fall? erfarenheterna från den internationella insatsen föränd- rat Försvarsmaktens nationella utbildningar? Materiel (M) Har den materiel som behövts i den internationella in- satsen påverkat prioriteringar och avvägningar på mate- riel nationellt för insatsen? Hur i så fall? Har materiel behövt anpassas eller återställas för att kunna användas nationellt? Hur i så fall? Ledarskap (L) Har erfarenheter från den internationella insatsen för- ändrat ledarskapet hos Försvarsmakten? Hur i så fall? Har ledarskapsutbildningar förändrats/påverkats? Personal (P) Har den internationella insatsen påverkat bemanning och kompetens med betydelse för nationellt försvar? Hur i så fall? 5Se även , (2020) Notes on Military Capability Concepts and Their Relevance for Analysis of System Characteristics. Författaren menar att DOTMLPF-I är en analysmodell som lämpar sig för att belysa ömsesidigt beroende mellan materiella och ickemateriella aspekter i förmågan. 6Försvarsmakten (2011), – Förband, s. 23 f. I handboken benämner Försvarsmakten de olika delarna av DOTMLPF-I-modellen påverkansfaktorer. Efter en diskussion med FOI om utformningen av analysmodellen för den här uppföljningen kommer i stället begreppet förmågekomponenter att användas. Orsaken till detta är att en bedömning gjorts att begreppet förmågekomponenter på ett tydligare sätt beskriver modellens olika delar (variabler) och hur de bidrar till helheten som ska undersökas, nämligen den nationella militära förmågan. Faciliteter/infrastruktur (F) Har den internationella insatsen påverkat den nationella infrastrukturen, it, kommunikation och logistik inräk- Hur i så fall? (Denna förmågekomponent är av mindre betydelse i uppföljningen.) Interoperabilitet (I) Har den internationella insatsen påverkat teknisk och konceptuell interoperabilitet7 med andra länder som Hur i så fall? I figur 1 nedan åskådliggörs de olika förmågekomponenterna i DOTMLPF-I- modellen, hur de ingår som delar i internationella insatser och hur förmågekomponenterna på olika sätt bidrar till den nationella militära förmågan. Figur 1 Förmågekomponenter i internationella insatser och deras inverkan på den nationella militära förmågan –2020 Utifrån analysmodellen DOTMLPF-I. Beskrivningarna i tabellen och figuren ovan utgår från ett teoretiskt antagande att var och en av insatserna på ett tydligt sätt direkt påverkar den nationella militära förmågan. I vissa fall kan detta också vara så, t.ex. om styrkebidrag till en internationell insats omfattar sådan spetskompetens som få i Försvarsmakten besitter och dessa kompetenser tillfälligt inte finns 7Exempel på teknisk interoperabilitet är samma standard på ammunitionen, likadant drivmedel, sambandssystem. Med konceptuell interoperabilitet menas användning av samma språk, begrepp, vokabulär. I uppföljningen beaktas även i viss mån andra aspekter av interoperabilitet, t.ex. mänskliga/kulturella aspekter, eftersom dessa aspekter har lyfts fram som betydelsefulla under intervjuer. 2021/22:RFR13 INLEDNING tillgängliga på plats i . Men orsakssambanden är i verkligheten ofta mer komplexa. Det finns fler påverkansfaktorer än internationella insatser som påverkar den nationella förmågan, t.ex. det globala säkerhetsläget, de totala resurser som Försvarsmakten har tillgång till och den nationella försvarsdoktrin som råder för en specifik insats. Ef- tersom verkligheten är komplex kan det på aggregerad nivå därför vara svårt att säkert slå fast orsakssambandet (kausaliteten) mellan en internationell insats och den nationella försvarsförmågan. Hur den nationella förmågan påverkas kan också variera . En insats där viktig kompetens som i exemplet ovan ingår i styrkebidrag kan på kort sikt försämra den nationella försvarsförmågan eftersom resurserna inte finns tillgängliga i landet. Men på lång sikt kan effekterna på den nationella förmågan i stället vara positiva eftersom t.ex. soldater och officerare får erfarenheter och utvecklar kompetens som svårligen kan förvärvas på annat sätt än i ett skarpt militärt läge. Detta innebär sammantaget att möjligheten att exakt slå fast varje enskild insats påverkan på den nationella förmågan är begränsad. I stället behöver insatsernas sammanvägda konsekvenser utifrån de olika förmågekomponenterna analyseras och ses mot bakgrund av den övergripande kontext som var och en av insatserna ägt rum i. Utöver att en systematisk genomgång med utgångspunkt i DOTMLPF-I- modellen av var och en av de fem internationella insatser som ingår i uppföljningen (kap. 3) genomförts, har även en övergripande analys av de internationella insatsernas påverkan på den nationella militära förmågan genomförts där hela den studerade tidsperioden beaktats (kap. 4). 1.6.5 Kvalitetssäkring och referenspersoner Utöver gängse rutiner för kvalitetssäkring som bl.a. inkluderar faktagranskning av underlaget i rapporten har även referenspersonerna , professor i krigsvetenskap vid FHS och filosofie doktor , förste analytiker vid läst och lämnat synpunkter på innehållet och analysen i uppföljningsrapporten. arbetsgrupp för uppföljning och utvärdering ansvarar för rapportens iakttagelser och bedömningar. 1.7Förutsättningar för Försvarsmaktens internationella insatser 1993–2020 Den första svenska fredsbevarande styrkan skapades 1956 för att övervaka det vapenstilleståndsavtal som träffats efter Suezkrisen. hade svenska trupper efter säkerhetsrådets rekommendation tjänstgjort under FN- flagg i . Efter insatsen vid Suez följde en fredsfrämjande insats i och därefter en rad insatser främst koncentrerade kring . grundar sig Försvarsmaktens internationella engagemang till stor del på samarbete inom olika internationella organ såsom (), Europeiska unionen (EU), försvarsalliansen inom ramen för Partnerskap för fred (PFF) och (). Dessa organisationer genomför såväl insatser och övningar som kurser och inspektioner.8 försvarspolitiska inriktning har varierat och har enligt Försvarsmakten påverkat deras verksamhet mer än de internationella insatserna. Förutsättningarna i form av försvarspolitiska inriktningar för det nationella försvaret, dvs. försvarsbesluten (propositionerna såväl som inriktningsbeslut) är enligt Försvarsmakten det som i första hand förändrat Försvarsmakten –2020, inte deltagandet i de internationella insatserna i sig. En försvarsmakts doktrin utformas – åtminstone i ett demokratiskt samhälle som – utifrån den säkerhets- eller försvarspolitiska strategi som den verkar inom. Doktrinen9 har också en viss inneboende tröghet. En förändrad politisk inriktning kan eller kommer inte att omsättas i nya metoder, ny materiel eller förändringar i organisationen.10 En annan viktig förutsättning som följer av försvarsbesluten är de ekonomiska resurserna som avsätts för det nationella försvaret och de internationella insatserna. I och med avvecklingen av invasionsförsvaret och övergången till det s.k. insatsförsvaret och de stora nedskärningar i Försvarsmakten som detta innebar, behövde Försvarsmakten enligt insatschefen prioritera viss kompetens. Utgångspunkten för denna prioritering blev de facto beslutet om beredskap för Nordic Battlegroup (NBG) som bidrog till och som inrättades inom ramen för EU:s försvarssamarbete. De förmågor som ingick i NBG var enligt insatschefen de förmågor som prioriterades. Vilka förmågor som kom att ingå skulle få en avgörande betydelse för den militära förmågeutvecklingen. På detta sätt kom NBG att utgöra en ”implicit doktrin” för Försvarsmaktens prioriteringar.11 Redovisade förändringar för varje insats bör således beaktas utifrån vilka förutsättningar som gällde för insatserna. Som och uttrycker sig12: Varje mission har sina egna förutsättningar och genomförs i sin egen tid med olika politiska spelplaner såväl utrikespolitiskt som inrikespolitiskt. För att åskådliggöra dessa förutsättningar följer därför en sammanfattning av regeringsformens bestämmelser, Försvarsmaktens instruktion, försvarsbesluten –2020, finansieringen av internationella insatser och utbildningen inför internationella insatser. 2009/10:160 s. 141–142. 9Se även bilaga 1. 10Svar från Försvarsmakten i PM (FM2021-11200:3), . 11Minnesanteckningar från möte . Jfr minnesanteckningar från möte . 12Henricsson, och , (2020). (Försvarshögskolan), Fort – och inte så fel, Starten av den första nordiska bataljonen (BA01) i Bosnien-Hercego- vina. 2021/22:RFR13 INLEDNING Bestämmelserna om beslut att skicka väpnade styrkor till andra länder regleras i grundlag. Enligt 15 kap. 16 § första stycket regeringsformen (RF) får regeringen sända svenska väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styrkor för att fullgöra en internationell förpliktelse som har godkänts av . Av bestämmelsens andra stycke följer att svenska väpnade styrkor i övrigt får sändas till andra länder eller sättas in om (1) det är medgett i lag som anger förutsättningarna för åtgärden eller (2) om medger det i ett särskilt fall. Eftersom någon internationell förpliktelse som kräver ett sändande av svensk väpnad styrka utomlands och som har godkänts av inte finns, är bestämmelsens första stycke inte tillämplig.13 Det finns tre lagar som i enlighet med 15 kap. 16 § andra stycket 1 RF medger att regeringen sänder svenska väpnade styrkor till andra länder: •Lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands. Enligt denna lag får regeringen på begäran av FN eller enligt beslut som fattats av () ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands. •Lagen (1994:588) om utbildning inom ramen för internationellt samarbete. Enligt denna lag får regeringen sända en väpnad styrka utomlands för att delta i övningar och annan utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete.14 •Lagen (2020:782) om operativt militärt stöd mellan och . Denna lag innebär bl.a. att regeringen får besluta om att sätta in svenska väpnade styrkor för att bistå t.ex. med att hindra kränkningar av finskt territorium eller för att möta ett väpnat angrepp mot Finland.15 har med stöd av bestämmelsen i 15 kap. 16 § andra stycket 2 RF i flera fall medgett att regeringen sänt svenska väpnade styrkor till andra länder, bl.a. de fem internationella insatser som behandlas i den här uppföljningen.16 (Se vidare i kap. 2015/16:12 s. 9, bet. 2015/16:CU5 och bet. 2015/16:FöU14. I propositionen framgår även följande: Enligt artikel 43 i är FN:s medlemsstater skyldiga att på säkerhetsrådets begäran och enligt särskilt tecknade avtal ställa väpnade styrkor som är nödvändiga för upprätthållande av internationell fred och säkerhet till säkerhetsrådets förfogande. Varken eller någon annan stat har dock ingått avtal med FN enligt artikel 43 i FN- stadgan. Bestämmelsen har därmed inte tillämpats i praktiken. 14Lagen kom till främst för att ge regeringen befogenhet att sända väpnad styrka till övningar inom ramen för PFF-samarbetet med Nato. 1993/94:244 men även prop. 2015/16:122 s. 12. 15Innan denna lag antogs krävdes att fattade beslut om att medge detta i det enskilda fallet. 2019/20:110, bet. 2019/20:UFöU5, rskr. 2020/21:3. 16Regeringsformen genomgick en revidering som trädde i kraft . Bestämmelserna som tidigare återfanns i regeringsformens 10 kap. 9 § om krig och krigsfara delades då upp i flera paragrafer (15 kap. 13, 14 och 16 §§). Revideringen av bestämmelserna som återfinns i 16 § RF var språkliga och redaktionella. Genom återkommande försvarsbeslut bestäms den övergripande inriktningen för försvaret under de nästkommande åren. som den här uppföljningen omfattar (1993–2020) har sex försvarsbeslut fattats: 1996, 2000, 2004, 2009, 2015 och 2020. Prioriteringen av det nationella försvaret liksom synen på medverkan i internationella militära insatser har varierat på ett betydande sätt . slut och förändrade det säkerhetspolitiska läget i . Den militära avspänningen innebar att det svenska försvarets roll omprövades. I propositionerna inför försvarsbeslutet (beslutet fattades i två etapper) tecknades en ljus bild av säkerhetsläget i . Regeringen bedömde att säkerhetspolitiska läge och de hot och risker landet kunde möta motiverade en besparing på försvarskostnaderna. Beslutet innebar att försvarets grundorganisation reducerades medan uppbyggnaden av resurser och förberedelser för att kunna göra internationella insatser fick en mer framträdande roll. Enligt regeringen skulle internationella insatser vid sidan av de traditionella uppgifterna vara en huvuduppgift för totalförsvaret.17 Som en följd av försvarsbesluten 200018 och 200419 upphörde i allt väsentligt planeringen för höjd beredskap och ytterst krig. I regeringens proposition inför försvarsbeslut bedömdes ett militärt väpnat angrepp enskilt mot som osannolikt (minst en tioårsperiod).20 Försvarsbeslutet innebar kraftiga nedskärningar av anslagen till Försvarsmakten och samtliga försvarsgrenar. Invasionsförsvaret för att kunna möta ett väpnat angrepp mot monterades ned och ersattes av ett insatsförsvar som skulle bestå av krigsförband med hög operativ rörlighet och kvalitet som vid behov skulle kunna delta i internationella konfliktdämpande insatser.21 I försvarsbeslutet betonades att engagemang i internationella fredsfrämjande insatser skulle fortsätta att vara stort och även borde öka.