rfr · H90WRFR8 · 2022-04-12 00:00:00 — Att sådana initiativ tas av beror på den praxis som innebär att regeringen i stor utsträckning avstår från att lägga fram förslag i frågor som gäller arbetsformer m.m. (jfr avsnitt 2.1.4). I kategorin Budget redovisas initiativ med direkt koppling till budgeten, dvs. förslag till beslut om anslag, bemyndiganden m.m. En särskild fråga är i vilken utsträckning utskotten har utnyttjat sin initiativrätt för att lämna s.k. skarpa lagförslag som inte är av rättelsekaraktär eller som inte synes ha varit resultatet av önskemål från eller samråd med . Enligt metoden för kartläggningen har det inte ingått att titta på enskilda ärenden i sak. Vid en översiktlig genomgång av de ärenden som upptas i kategorierna Rättelser och andra enhälliga lagförslag respektive Övriga lagförslag framgår dock att sådana utskottsinitiativ inte förekommit annat än i mycket få fall. Några skarpa lagförslag som utskott har tagit initiativ till har tagits inom ramen för ett ärende som hänvisats till utskottet. De utgör således inte ett utskottsinitiativ enligt 9 kap. 16 § RO.32 Det har också förekommit att ett utskott har beslutat att tillsätta en utredning med en extern utredare.33 Av figur 8 framgår att andelen beslutade utskottsinitiativ som avser rättelser och andra enhälliga lagförslag har minskat . 32Se civilutskottets betänkande 2019/20:CU22 Större komplementbyggnader och justitieutskottets betänkande 2020/21:JuU31 Omständigheter som särskilt ska beaktas som skäl för livstids fängelse för mord. 33Socialutskottets protokoll 2020/21:57. 3 KARTLÄGGNING OCH IAKTTAGELSER Figur 7 Beslutade utskottsinitiativ (förslagstyp) Kommentar: Figuren visar antalet beslutade utskottsinitiativ under de undersökta riksmötena –2020/21 fördelat på om det föreslagna riksdagsbeslutet har inneburit ett tillkännagivande till regeringen, rättelse av en lag eller ett annat lagförslag som beslutats enhälligt, lagförslag som inte är hänförliga till någon annan kategori (Övriga lagförslag), lagstiftning eller tillkännagivanden till riksdagsstyrelsen i frågor som rör och dess organ (Riksdagsfrågor) respektive anslag, bemyndiganden och andra frågor med direkt koppling till budgeten (Budget) (N=210). Figur 8 Beslutade utskottsinitiativ (Rättelse och andra enhälliga lagförslag respektive Övriga kategorier i figur 7) Rättelser och andra enhälliga lagförslag Övriga kategorier i figur 7 Kommentar: Figuren visar antalet beslutade utskottsinitiativ per undersökt –2020/21 fördelat på om förslaget har avsett en rättelse av en lag eller ett annat lagförslag som beslutats enhälligt eller om det har avsett någon annan kategori enligt figur 7 (N=210). 3 KARTLÄGGNING OCH IAKTTAGELSER De flesta utskottsinitiativ beslutas i egna betänkanden De flesta utskottsinitiativ tas inte i samband med beredningen av propositioner, motioner eller budget utan i betänkanden som bara avser initiativet eller, i vissa fall, också behandlar enstaka motioner från allmänna motionstiden (figur 9). Av figur 10 framgår att det under de flesta riksmöten, dock inte alla, varit vanligast att utskottsinitiativ inte har beslutats i samband med beredningen av andra ärenden. Figur 9 Beslutade utskottsinitiativ fördelat på om de beslutats i ett huvudsakligen eget betänkande eller i samband med beredningen av ett annat ärende Kommentar: Figuren visar i vilken typ av betänkande utskottsinitiativ har beslutats under de undersökta riksmötena –2020/21 (N=210). I kategorin Huvudsakligen eget ingår betänkanden som enbart behandlat ett utskottsinitiativ och utskottsinitiativ som har behandlats tillsammans med ett fåtal motioner från allmänna motionstiden. I Motion ingår betänkanden som i huvudsak behandlar motioner från allmänna motionstiden och i Proposition m.m. betänkanden i vilka utöver propositioner också exempelvis skrivelser och redogörelser har behandlats. I Budget ingår betänkanden som i huvudsak behandlar budgetpropositioner och ändringsbudgetar samt vissa andra frågor med direkt koppling till budgeten. 3 KARTLÄGGNING OCH IAKTTAGELSER Figur 10 Beslutade utskottsinitiativ (Huvudsakligen eget och Övrigt) Kommentar: Figuren visar i vilken utsträckning utskottsinitiativ under de undersökta riksmötena – 2020/21 har beslutats i ett ”eget” betänkande som behandlade bara utskottsinitiativet eller i ett betänkande som också behandlade ett fåtal motioner från allmänna motionstiden (Huvudsakligen eget) respektive i samband med beredningen av andra ärenden (Övrigt) (N=210). I den senare kategorin ingår budgetbetänkanden, motionsbetänkanden och betänkanden där propositioner m.m. bereds (jfr figur 9). Antalet beredningstillfällen med anledning av förslag om utskottsinitiativ ökar och även förslag som inte vinner majoritet föranleder beredningsåtgärder När en fråga väcks i ett utskott om att utskottet ska väcka ett förslag med utnyttjande av sin initiativrätt kan utskottet besluta att bordlägga frågan och ta upp den på nytt vid ett eller flera sammanträdestillfällen. Av figur 11 framgår utvecklingen av antalet sådana protokollförda beredningstillfällen. Att antalet beredningstillfällen har ökat kraftigt under de två senaste riksmötena är en naturlig följd av att antalet förslag till initiativ har ökat . Av figur 12 framgår det genomsnittliga antalet beredningstillfällen , fördelat på om förslaget ledde till att utskottet tog ett initiativ eller inte. Av figuren följer att förslag som resulterar i att utskottet beslutar att ta ett initiativ ofta i genomsnitt bereds vid fler tillfällen än de förslag som inte får stöd av utskottets majoritet. Under några riksmöten är förhållandena dock de motsatta, så att förslag som inte sedan resulterar i ett beslut om utskottsinitiativ i genomsnitt bereds vid fler tillfällen, och under några riksmöten är fördelningen relativt jämn. 3 KARTLÄGGNING OCH IAKTTAGELSER Figur 11 Protokollförda beredningstillfällen för föreslagna utskottsinitiativ 14 16 12 16 10 7 17 7 Kommentar: Figuren visar det totala antalet protokollförda beredningstillfällen för utskottsinitiativ per undersökt –2020/21 (N=1 075). Figur 12 Genomsnittligt antal beredningstillfällen fördelat på Beslutade och Ej beslutade utskottsinitiativ Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet protokollförda beredningstillfällen per utskottsinitiativ under undersökta riksmöten –2020/21 baserat på om utskottet beslutade att ta ett utskottsinitiativ (Beslutade) respektive om utskottet inte beslutade att ta ett initiativ (Ej beslutade). Uppgifterna baseras på antalet föreslagna utskottsinitiativ där respektive utskott har beslutat att ta ett initiativ eller att inte göra det (jfr figur 2 där N=454). 3 KARTLÄGGNING OCH IAKTTAGELSER Den vanligaste beredningsåtgärden är att utskottet inhämtar information, ofta genom att bjuda in statsråd eller representanter för t.ex. , myndigheter eller organisationer (figur 13). Av figur 14 framgår att även förslag som inte resulterar i att utskottet sedermera beslutar att väcka ett förslag genom utskottsinitiativ i stor utsträckning föranleder sådan informationsinhämtning. Figur 13 Protokollförda beredningsåtgärder med anledning av föreslagna utskottsinitiativ Utredningar, remisser, Kommentar: Figuren visar vilken typ av beredningsåtgärder som har protokollförts under de undersökta riksmötena –2020/21 (N=122). I kategorin Information ingår de tillfällen då utskottet med hänvisning till ett föreslaget utskottsinitiativ har inhämtat information t.ex. genom att bjuda in företrädare för regeringen, eller en myndighet till ett sammanträde. I kategorin Utredningar, remisser, utfrågningar m.m. ingår de mer omfattande beredningsåtgärder som har vidtagits av utskottet med anledning av ett förslag till utskottsinitiativ, exempelvis när utskottet har hållit en offentlig utfrågning, begärt ett utredningsunderlag från en extern aktör eller inhämtat remisssynpunkter på ett förslagsutkast. I kategorin Yttranden m.m. ingår de tillfällen där utskotten har gett andra utskott tillfälle att yttra sig över ett förslag till utskottsinitiativ, vilket oftast kombineras med andra beredningsåtgärder. 3 KARTLÄGGNING OCH IAKTTAGELSER Figur 14 Protokollförda beredningsåtgärder fördelat på Beslutade och Utredningar, remisser, Kommentar: Figuren visar vilken typ av beredningsåtgärder som enligt protokollen för de undersökta riksmötena –2020/21 har vidtagits med anledning av förslag om utskottsinitiativ, fördelat på om utskottet beslutade att ta initiativ (Beslutade) eller inte (Ej beslutade) (N=112). Utskottsinitiativ som föreslogs under /21 men där utskottet när kartläggningen avslutades ännu inte hade fattat beslut om att ta ett initiativ eller inte omfattas av figur 13 men inte av figur 14. De flesta utskottsinitiativ föreslås av ledamöter från enstaka partigrupper som inte är regeringspartier, men dessa förslag får ofta inte stöd av utskottet I figur 15 och 16 studeras närmare vem eller vilka ledamöter som enligt utskottens protokoll har väckt en fråga om att utskottet ska ta ett utskottsinitiativ. Av figurerna framgår att flest förslag till initiativ har väckts av ledamöter från partigrupper som inte är regeringspartier. Detta gäller inte minst under de två senaste riksmötena. Det är också relativt vanligt att frågan om utskottsinitiativ väcks gemensamt inom ett utskott utan att någon viss ledamot står som förslagsställare. Sådana förslag har också alltid resulterat i att utskottet har tagit initiativ i frågan (figur 18). När frågan inte har väckts gemensamt inom ett utskott är det vanligare att frågan väcks av ledamöter som tillhör en enskild partigrupp än att ledamöter från flera partigrupper går samman om ett gemensamt förslag (figur 17). Förslag som väcks av ledamöter från en partigrupp får mer sällan stöd av utskottets majoritet, medan förslag som väckts gemensamt av ledamöter från fler partigrupper i högre utsträckning resulterar i att utskottet beslutar att ta ett initiativ (figur 18). 3 KARTLÄGGNING OCH IAKTTAGELSER Figur 15 Initiativtagare föreslagna utskottsinitiativ fördelat på typ av Regering och ej Regeringspartier Kommentar: Figuren visar initiativtagare till föreslagna utskottsinitiativ under de undersökta riksmötena –2020/21 (N=468). I kategorin Enhälligt utskott/inget parti ryms de utskottsinitiativ där det framgår av protokollen eller betänkandet att en fråga om ett utskottsinitiativ har väckts gemensamt inom ett utskott och de gånger utskottet har beslutat att ta ett initiativ utan att det anges om förslaget väcktes av ett enskilt parti. Inom kategorin Framgår ej ryms de förslag till utskottsinitiativ som enligt protokollet har väckts av ett eller flera enskilda partier men där det inte anges vilket eller vilka. Figur 16 Initiativtagare till föreslagna utskottsinitiativ (Ej regeringspartier respektive Övriga) Kommentar: Figuren visar initiativtagare till föreslagna utskottsinitiativ under de undersökta riksmötena –2020/21 baserat på om förslaget kom från ett parti eller flera partier som inte var en del av regeringen (Ej regeringsparti) eller om det kom från någon av de övriga klassificeringarna i figur 15 (N=468). 3 KARTLÄGGNING OCH IAKTTAGELSER Figur 17 Initiativtagare till föreslagna utskottsinitiativ (Enhälligt, Enskilt, Flera partier, Framgår ej) Kommentar: Figuren visar om förslag till utskottsinitiativ under de undersökta riksmötena –2020/21 har väckts gemensamt inom ett utskott eller utan att det anges om förslaget väcktes av något enskilt parti (Enhälligt/inget parti), av ett enskilt parti, av flera partier eller om det av protokollen går att utläsa att förslaget väcktes av ett eller flera partier men inte vilket eller vilka (Framgår ej) (N=468). Figur 18 Initiativtagare till föreslagna utskottsinitiativ (Beslutade och Ej beslutade) Kommentar: Figuren visar om ett förslag till utskottsinitiativ under de undersökta riksmötena –2020/21 har väckts gemensamt inom ett utskott eller utan att det anges om förslaget väcktes av något enskilt parti (Enhälligt/inget parti), av ett enskilt parti, av flera partier eller om det av protokollen framgår att förslaget väcktes av ett eller flera partier men inte vilket eller vilka, fördelat på om utskottet beslutade att ta ett initiativ (Beslutade) eller inte (Ej beslutade) (N=454). Av figur 19 framgår vilken partigrupp eller partigruppskonstellation som väckt förslag om utskottsinitiativ under de två senaste riksmötena. Av figuren framgår att när ledamöter från endast en partigrupp väckte ett förslag var förslagsställarna oftast ledamöter från , eller . Ledamöter från förekommer också i flest fall som förslagsställare tillsammans med ledamöter från andra partigrupper. 3 KARTLÄGGNING OCH IAKTTAGELSER Figur 19 Initiativtagare till utskottsinitiativ /2020 och 2020/21 (parti och Kommentar: Figuren visar vilket parti, huvudsakliga partikonstellationer eller övriga som har väckt ett förslag till utskottsinitiativ under riksmötena /20 och 2020/21 (N=205). Med Övriga avses andra, mer sällan förekommande partikonstellationer. Många utskottsinitiativ under de två senaste riksmötena har haft en koppling till coronapandemin Slutligen framgår av figur 20 att de flesta förslag till utskottsinitiativ som väcktes under /20 hade en koppling till den pågående coronapandemin. Andelen pandemirelaterade föreslagna initiativ var fortfarande hög under /21, men då var fördelningen mer jämn mellan förslag med respektive utan uttrycklig pandemikoppling. Figur 20 Föreslagna utskottsinitiativ med koppling till covid-19 Koppling till Covid -19 Kommentar: Figuren visar antalet föreslagna utskottsinitiativ under coronapandemin (från och med mitten av ) klassificerat på om förslaget hade en tydlig koppling till pandemin (Covid-19), om det var otydligt huruvida förslaget var kopplat till pandemin (Oklart) samt om utskottsinitiativet inte hade någon koppling till pandemin och/eller pandemihanteringen (Ej Covid-19) (N=189). 3 KARTLÄGGNING OCH IAKTTAGELSER 3.2Tillämpningen av utskottsinitiativ i förhållande till förslagsrätten i övrigt Riksdagsärenden kan, som redovisats mer i detalj ovan, enligt 9 kap. RO väckas utöver av utskotten genom utskottsinitiativ av regeringen genom propositioner och skrivelser, av riksdagsledamöter genom motioner och av vissa riksdagsorgan genom framställningar och redogörelser. Dessutom kan ärenden väckas bl.a. genom dokument från EU. I det följande beskrivs hur utskottsinitiativen och dessa andra förslagsmöjligheter kan sägas förhålla sig till varandra, och vissa iakttagelser görs med anledning av resultatet av kartläggningen. 3.2.2 Propositioner och skrivelser De flesta lagar som antas av har föreslagits av regeringen i propositioner. Den grundläggande ansvarsfördelningen mellan och regeringen innebär att regeringen styr riket och att beslutar om bl.a. lagstiftning, beslut som alltså till övervägande del har föreslagits av regeringen. I den mån antar lagar på förslag av utskott som har utnyttjat sin initiativrätt skulle denna initiativrätt kunna sägas påverka regeringens förslagsrätt –och ytterst till och med förhållandet mellan och regeringen. Det skulle dessutom kunna få konsekvenser på kvaliteten av lagstiftningen med hänsyn till att utskotten inte har tillgång till utredningsresurser eller biträde av ett regeringskansli med sakkompetens, rutiner och erfarenhet av att bereda lagstiftningsärenden. Som kartläggningen har visat innebär de allra flesta utskottsinitiativ emellertid inte förslag på lagändringar, och av de som gör det avser merparten ändringar av rättelsekaraktär eller ändringar som synes ha tagits fram efter kontakter med . Sådana förslag torde inte kunna anses påverka regeringens möjligheter att driva sin politik genom att lämna förslag på lagändringar till . I detta sammanhang kan erinras om de förarbetsuttalanden som förutsåg att utskotten skulle få begränsade möjligheter att lägga fram mer övergripande förslag: ”Det kan emellertid betvivlas att just en rätt för utskotten att föra fram fristående förslag skulle nämnvärt försvaga regeringsmakten. […] Redan avsaknaden av den utredningsapparat, som krävs för tillkomsten av varje mera omfattande förslag, kommer att verka avsevärt hämmande på utskottens egna initiativ. Dessa kan väntas ofta bestå i förslag till framställningar om utredning i viss angelägenhet genom regeringens försorg.” (SOU 1969:62 s. 82). I skrivelser lämnar regeringen information till (9 kap. 7 § RO). Skrivelserna innehåller inte förslag till riksdagsbeslut. 3 KARTLÄGGNING OCH IAKTTAGELSER ledamöter kan väcka förslag till genom motioner på följande sätt: –under allmänna motionstiden –med anledning av en proposition, skrivelse, framställning eller redogörelse (följdmotion) –med anledning av en händelse av större vikt. Den allmänna motionstiden pågår normalt varje höst. Un- der får motioner väckas i fråga om allt som kan komma under prövning (9 kap. 11 § RO). Den allmänna motionstiden infördes med hänsyn bl.a. till förutsättningarna för riksdagsarbetet, och har avstyrkt motionsyrkanden om en friare motionsrätt med hänvisning bl.a. till utskottens redan höga arbetsbelastning och behov av utrymme även för beredningen av andra frågor. Det får vidare enligt utskottet förutsättas att ledamöterna använder motionsinstitutet med eftertanke (bl.a. bet. 2008/09:KU15). Frågan om en kontinuerlig motionsrätt har också varit föremål för flera utredningar, som emellertid inte har lett till någon ändring av ordningen med allmänna motionstiden.34 Ledamöter som vill väcka ett förslag hos i en fråga som inte är föremål för prövning genom exempelvis en proposition kan sägas ha att välja mellan att väcka en motion under allmänna motionstiden och att försöka få stöd av en utskottsmajoritet för att utskottet ska väcka förslaget med utnyttjande av sin initiativrätt. Allmänna motionstidens begränsning ligger framför allt i tiden: någon allmän motionsrätt finns inte under resten av . Utskottsinitiativens begränsning ligger i viss mån i de olika utskottens beredningsområden; ett utskott kan med utnyttjande av sin initiativrätt bara väcka ett förslag hos i ett ämne som hör till utskottets beredningsområde. I den mån en fråga om att föreslå ett utskottsinitiativ väcks inom en partigrupp kan dock frågan tas om hand av en ledamot som sitter i det berörda utskottet. Det skulle kunna hävdas att möjligheten att väcka förslag till utskottsinitiativ under hela innebär en kontinuerligt pågående ”motionstid”. Skillnaden ligger dock i vissa begränsningar, dels att ett förslag endast kan väckas av en ledamot i det aktuella utskottet, dels att ett förslag inte utgör ett ärende som utskottet måste behandla. Det kan i sammanhanget noteras att det har förekommit att förslag till utskottsinitiativ har väckts som den allmänna motionstiden pågår, att flera förslag till utskottsinitiativ som rör i stort sett samma fråga behandlats och att förslag till utskottsinitiativ väckts i en fråga som redan väckts i ett ärende som bereds i utskottet, t.ex. i en motion som hänvisats till utskottet. 34Se bl.a. Grundlagberedningens betänkande Ny regeringsform, ny riksdagsordning (SOU 1972:15) och betänkande i en ny tid (förs. 2005/06:RS5). 3 KARTLÄGGNING OCH IAKTTAGELSER Det kan vidare noteras att ett föreslaget utskottsinitiativ ofta ägnas relativt mycket tid och uppmärksamhet jämfört med ett yrkande i en motion. Av kartläggningen framgår att förslag som vinner bifall i utskotten ofta bereds vid i genomsnitt tre–fem tillfällen i utskottet, och att motsvarande siffror för förslag som inte vinner bifall ofta är två–tre beredningstillfällen (figur 12). Också förslag som inte vinner stöd i utskottet resulterar ofta i att utskottet vidtar olika beredningsåtgärder; av figur 14 framgår att information från exempelvis regeringen eller myndigheter inhämtas till och med oftare med anledning av ett föreslaget initiativ som inte vinner stöd av utskottet än med anledning av ett förslag som resulterar i ett utskottsinitiativ. Följdmotionsrätten innebär en rätt att väcka ett förslag inom ramen för det ärende som följer av en proposition, skrivelse, framställning eller redogörelse (9 kap. 12 § RO). En följdmotion ska väckas senast den femtonde dagen efter den dag då ärendet anmäldes i kammaren. Teoretiskt kan man tänka sig att en ledamot som önskar väcka ett motförslag med anledning av ett sådant huvuddokument men som missar följdmotionstiden (om det inte råkar vara allmänna motionstiden) föreslår att ett utskott med utnyttjande av sin initiativrätt väcker samma motförslag. Det är i sådana situationer dock inte nödvändigt att tala om utskottsinitiativ; utskottets majoritet kan inom ramen för det aktuella ärendet föreslå kammaren de ändringar i huvudförslaget som den finner lämpliga. I den mån en snäv bedömning av vilka yrkanden som ska anses ligga inom ramen för ärendet gör att ett följdmotionsyrkande inte godkänts kan det dock ses som ett alternativ att föreslå för ett utskott att det med utnyttjande av sin initiativrätt ska väcka samma förslag hos . En särskild fråga är i detta sammanhang följdmotionsrätten vid extra ändringsbudgetar. Utredningen redovisade praxis för bl.a. följdmotionsrätten med anledning av ändringsbudgetar och anförde då att ett yrkande kan avse att en höjning eller sänkning av ett anslag helt eller delvis kan avslås, men att yrkandet inte får innebära ett förslag om höjning eller sänkning utöver vad som föreslås i propositionen (2012/13:URF3 s. 135 f.). Detta gäller enligt kommittén också i förhållande till föreslagna förändringar på inkomstsidan. Det har gjorts gällande att tolkningen av vad som anses vara inom ärendets ram är alltför snäv.35 Motioner med anledning av en händelse av större vikt är mycket ovanliga. Normalt väcks inte mer än något enstaka sådant motionsförslag per . Minst tio ledamöter måste stå bakom en sådan motion och händelsen ska inte ha kunnat förutses eller beaktas under den allmänna motionstiden eller någon annan motionstid som anges i 9 kap. RO (9 kap. 15 § RO). Det kan noteras att inte någon motion med anledning av en händelse av större vikt har väckts under coronapandemin – däremot har vi sett att antalet föreslagna utskottsinitiativ har ökat under de två riksmöten som sammanfallit med pandemin och att många av dessa har haft en uttrycklig koppling till pandemin (figur 1 och 20). För att ett förslag till utskottsinitiativ ska väckas fordras inte tio 35Se motion 2020/21:596 av m.fl. (V). 3 KARTLÄGGNING OCH IAKTTAGELSER ledamöter eller att händelsen inte ska ha kunnat förutses eller beaktas under Ett förslag till utskottsinitiativ innebär emellertid inte att det blir ett ärende i utskottet som måste behandlas, till skillnad från en motion med anledning av en händelse av större vikt som har godkänts och hänvisats till ett utskott för beredning. 3.2.4 Framställningar, redogörelser och ärenden som väcks genom dokument från EU Framställningar med förslag till riksdagsbeslut lämnas främst av riksdagsstyrelsen. Styrelsen får göra framställningar hos dels i frågor som gäller riksdagsarbetets bedrivande, hör till styrelsens handläggning eller gäller den ekonomiadministrativa lagstiftningen för , ombudsmän och , dels i frågor som rör styrelsens kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer (9 kap. 17 § RO och tilläggsbestämmelse 9.17.2). Styrelsen får även i andra fall göra framställningar hos i frågor som gäller eller dess organ om framställningarna grundar sig på förslag från utredningar som styrelsen har tillsatt på uppdrag (se avsnitt 2.1.4 ovan). fullmäktige och direktion, ombudsmän samt har också en framställningsrätt, som dock är mer begränsad. I redogörelser lämnas redovisningar av exempelvis vidtagna åtgärder. De innehåller inga förslag till riksdagsbeslut.