urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — 2017/18:105 s. 53 f. i fråga om huruvida en myndighets behandling enligt myndighetens uppdrag även kan ha sin rättsliga grund i fullgörandet av en rättslig förpliktelse. 919Se artikel 6.1 b och c i dataskyddsförordningen och 2 kap. 1 § dataskyddslagen. Vid nu nämnda förhållanden har JO rättslig grund för sin personuppgifts- behandling. Författningsändringar i gällande regelverk är således inte på- kallade i detta hänseende. Särskilda kategorier av uppgifter I såväl tillsynsverksamheten och åklagarverksamheten som den administrativa verksamheten kan behandling av känsliga personuppgifter förekomma, liksom behandling av personnummer och samordningsnummer. Det kan inte heller uteslutas att det förekommer uppgifter om t.ex. brottmålsdomar. I JO:s tillsynsverksamhet finns det stöd för att göra undantag från förbudet mot behandling av känsliga personuppgifter genom dataskyddsförordningens och dataskyddslagens stadganden om behandling av sådana uppgifter för ett viktigt allmänt intresse, i den utsträckning sådan personuppgiftsbehandling krävs enligt lag eller är nödvändig för handläggningen av ett ärende.920 Vad gäller personnummer och samordningsnummer får JO behandla sådana utan samtycke om det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl.921 Det kan således finnas stöd för JO att behandla sådana uppgifter i den utsträckning det är motiverat på ett sådant sätt som anges i dataskyddslagen. Att myndigheter får behandla uppgifter om lagöverträdelser följer av 8 § dataskyddslagen. Inom den verksamhet som omfattas av brottsdatalagen får JO behandla känsliga personuppgifter bara om de utgör ett komplement till andra uppgifter som får behandlas och det är absolut nödvändigt för ändamålet med behand- lingen. Beroende på omständigheterna kan det således finnas stöd för behand- ling av sådana känsliga personuppgifter i JO:s brottsbeivrande verksamhet.922 Varken i dataskyddsdirektivet eller i brottsdatalagen finns några särskilda föreskrifter om att personnummer eller samordningsnummer enbart får behandlas under vissa förutsättningar. Inte heller finns några sådana före- skrifter om uppgifter om lagöverträdelser. Regelverket för den berörda verk- samheten begränsar således inte behandlingen av sådana uppgifter. Något särskilt stöd för att behandla sådana uppgifter i den del av JO:s verksamhet som omfattas av brottsdatalagen krävs således inte. Däremot finns det krav på att den som behandlar uppgifter som rör olika kategorier av registrerade ska göra åtskillnad mellan personuppgifter beroende på bl.a. om de har sin grund i fakta eller bedömningar samt om den registrerade är misstänkt eller dömd för brott.923 Detta krav kan omfatta även JO. I den mån JO behöver behandla känsliga personuppgifter i sin administra- tiva verksamhet torde det i första hand röra sig om att behandla uppgifter om hälsa i den personaladministrativa verksamheten. Stöd för sådan behandling 920Se artikel i dataskyddsförordningen och 3 kap. 3 § dataskyddslagen. 921Jfr 3 kap. 10 § dataskyddslagen. 922Jfr 2 kap. 11 § brottsdatalagen. 923Se 2 kap. 9 och 10 §§ brottsdatalagen. finns om behandlingen är nödvändig för att JO ska kunna fullgöra sina skyldig- heter och utöva sina särskilda rättigheter inom arbetsrätten.924 För JO:s behandling i den administrativa verksamheten av personnummer och samordningsnummer gäller dataskyddsförordningens och dataskydds- lagens bestämmelser, i enlighet med vad som redovisats ovan. De undantag från förbuden mot behandling av känsliga personuppgifter och de särskilda stadgandena om behandling av andra särskilda kategorier av uppgifter kan således, beroende på omständigheterna, utgöra stöd för JO att behandla uppgifterna. Det har inte framkommit att nu gällande regelverk skulle utgöra ett hinder i denna del för JO att bedriva sin verksamhet på de olika områdena. Det saknas således anledning att överväga att införa ytter- ligare undantag eller författningsstöd för att JO ska kunna utföra sitt uppdrag. Dataskyddsförordningens bestämmelser om den registrerades rättigheter, med den personuppgiftsansvariges motsvarande skyldigheter, gäller i JO:s tillsyns- verksamhet och administrativa verksamhet med de undantag som föreskrivs i 5 kap. dataskyddslagen, i likhet med hur de i regel gäller för andra myndig- heter. Några särskilda föreskrifter som avser just JO finns inte i fråga om dessa rättigheter och skyldigheter. JO är således skyldig att tillhandahålla viss information i samband med att personuppgifter samlas in. Sådan information lämnas bl.a. på JO:s webbplats i anslutning till det formulär som enskilda kan använda för att göra en JO- anmälan (se avsnitt 7.4.2). Informationsskyldigheten gentemot en registrerad person som inte själv lämnat uppgiften till JO är dock begränsad, eftersom JO har ett författningsreglerat uppdrag att ta emot anmälningar och rätt att få upp- gifter från tillsynsobjekten, och då det finns bestämmelser om sekretess för att skydda den enskildes berättigade intressen (jfr artikel 14.5 c i dataskydds- förordningen). Under förutsättning att uppgifterna inte är föremål för sekretess kan den registrerade vidare ha rätt att få bekräftelse på vilka personuppgifter om honom eller henne som JO behandlar samt även en kopia av dessa uppgifter, såvida det inte är fråga om t.ex. personuppgifter i löpande text. (Se artikel 15 i dataskyddsförordningen.) Den registrerade kan vidare ha rätt att få felaktiga uppgifter rättade och under vissa förutsättningar även få personuppgifter raderade eller få JO att begränsa behandlingen av uppgifterna. Vad gäller radering av uppgifter behöver sådan dock inte verkställas t.ex. om uppgifterna behövs för att JO ska kunna uppfylla sina skyldigheter enligt gällande arkivföreskrifter. (Se artikel 16–18 i dataskyddsförordningen.) Eftersom JO behandlar personuppgifter med stöd av såväl artikel 6.1 e som f i dataskyddsförordningen kan det även finnas en rätt för den registrerade att invända mot behandlingen av uppgifterna, förutsatt att personuppgiftsbehand- 924Se artikel 9.2 b i dataskyddsförordningen och 3 kap. 2 § dataskyddslagen. lingen grundas enbart på någon av dessa bestämmelser. Mot den registrerades intresse i dessa fall får ställas de skäl som JO har att behandla uppgifterna. Om dessa skäl väger tyngre än den registrerades intressen, rättigheter och friheter, behöver hanteringen inte upphöra. (Se artikel 21 i dataskyddsförordningen.) Den registrerades rättigheter enligt brottsdatalagen gäller även vid JO:s behandling av personuppgifter som omfattas av den lagen. Inte heller i denna del finns några begränsningar som avser JO särskilt. Rättigheterna enligt brottsdatalagen är dock mer begränsade än dataskyddsförordningens rättig- hetskapitel. Brottsdatalagens bestämmelser om den registrerades rätt till information om behandlingen och rätt att få ta del av de aktuella uppgifterna hos JO mot- svaras i stort av dataskyddsförordningens motsvarande bestämmelser. JO:s skyldighet att lämna ut sådan personrelaterad information kan begränsas bl.a. av hänsyn till intresset av att utreda eller lagföra brott, och det finns stöd för det i t.ex. offentlighets- och sekretesslagen. Informationsskyldigheten gäller vidare i regel inte uppgifter i löpande text som inte fått sin slutgiltiga utform- ning när den registrerade begärde att få ta del av uppgifterna.925 Som framgår av redovisningen i avsnitt 7.4.2 följer av brottsdatalagen att den registrerade kan ha rätt att begära att JO rättar eller kompletterar person- uppgifter som rör honom eller henne och även att JO raderar uppgifter som behandlas i strid med vissa bestämmelser. Om uppgifterna hanteras i strid med dessa bestämmelser kan JO, i stället för att radera uppgifterna, välja att begränsa behandlingen av dem, i de fall där uppgifterna behöver vara kvar av bevisskäl. I likhet med vad som gäller enligt dataskyddsförordningen har arkivföreskrifter vidare företräde framför skyldigheten att radera uppgifter.926 Det kan i sammanhanget noteras att JO:s beslut i fråga om nu nämnda rättigheter för den registrerade inte går att överklaga.927 Det kan också noteras att det under vissa förutsättningar finns möjlighet för lagstiftaren att begränsa den enskildes rättigheter enligt dataskyddsförord- ningen (se artikel 23). Det har inte framkommit att rättigheterna i förevarande fall skulle utgöra ett hinder för JO att bedriva sin verksamhet. Det torde därför inte finnas någon anledning att överväga några sådana ytterligare begränsningar. Andra bestämmelser och förhållanden som kan motivera särskilda överväganden En stor del av de stadganden som redovisas i avsnitt 7.4.1 är sådana som i första hand riktar sig direkt till personuppgiftsbehandlaren och där den natio- nella lagstiftaren har begränsade möjligheter att meddela särskilda föreskrifter eller där det inte finns ett behov av att lagstiftaren meddelar sådana föreskrifter för att viss behandling ska vara författningsenlig. Detta gäller särskilt data- skyddsförordningens bestämmelser som är direkt tillämpliga i . 925Se 4 kap. 1–3, 5 och 6 §§ brottsdatalagen. 926Se 2 kap. 17 § och 4 kap. 9–11 §§ brottsdatalagen. 927Se 7 kap. 2 § tredje stycket dataskyddslagen och 7 kap. 2 § andra stycket brottsdatalagen. framgår av övervägandena ovan kan det dock krävas nationellt författnings- stöd t.ex. för att det ska finnas rättslig grund eller undantag från förbud för att en viss behandling ska vara tillåten. Av övervägandena framgår vidare att sådana nödvändiga stöd och undantag för JO:s verksamhet har meddelats av lagstiftaren genom de regler som gäller för myndigheter i allmänhet och myndigheter som är verksamma på det brottsbeivrande området. Även nationella bestämmelser som 2 kap. 6 § andra stycket RF om skydd mot betydande intrång i den personliga integriteten kan medföra att det krävs att lagstiftaren har meddelat föreskrifter för att viss personuppgiftsbehandling, såsom vissa former av direktåtkomst, ska vara tillåten. I avsnitt 7.3.5 behandlas frågan om JO ska få ha sådan åtkomst till tillsynsobjektens ärende- hanteringssystem. Eftersom kommittén inte funnit anledning att föreslå en sådan ordning, eller andra former av personuppgiftsbehandlingar som för- utsätter lagstöd, finns det inte något behov av att överväga några särskilda föreskrifter i den delen. Den tekniska utvecklingen medför att stora mängder personupp- gifter kan lämnas ut till JO på medier för automatiserad behandling. En sådan ordning skulle t.ex. kunna förenkla för JO att inspektera tillsynsobjekt på distans (s.k. skrivbordsinspektion). Med en sådan hantering skulle följa att personuppgifter, inklusive känsliga sådana, i större utsträckning behandlades elektroniskt med den möjliga påverkan på skyddet av den personliga integri- teten och informationssäkerheten som det kan medföra. genomförs sådana skrivbordsinspektioner i regel genom att relevanta handlingar hämtas in i pappersform till JO. Om de allmänna förutsättningarna för behandlingen är uppfyllda och gällande föreskrifter om säkerhetsåtgärder m.m. tillgodoses, torde det inte krävas några författningsändringar för att elektronisk behandling ska vara tillåten, vare sig utifrån 2 kap. 6 § andra stycket RF eller utifrån dataskyddsförordningen. För tillsynsobjekten finns en rättslig förpliktelse att lämna ut uppgifterna oavsett format och därmed också en rättslig grund för tillsynsobjektets behandling vid utlämnandet (jfr artikel 6.1 c i dataskydds- förordningen och 2 kap. 1 § dataskyddslagen). Behandlingens lämplighet och konsekvenser för informationssäkerheten är något som i första hand ankom- mer på JO att bedöma och vid behov samråda med tillsynsmyndigheten om (jfr artikel 35 och 36 i dataskyddsförordningen). Det kan vidare inte uteslutas att handlingar rekvirerade från tillsynsobjekten kan komma att hanteras i större utsträckning i det elektroniska ärendehanteringssystemet hos JO. I tillsynsärenden kan det förekomma att rekvirerade handlingar kommer in till JO elektroniskt eller i pappersform. Sådana handlingar har i regel inte förts in i den elektroniska akten för tillsyns- ärendet. De rekvirerade handlingarna, efter att de vid behov skrivits ut, har i stället förvarats i den pappersakt som kompletterar den egentliga, elektroniska akten, fram till dess att ärendet avslutats då de i regel förstörts (se avsnitt 7.3.4). Ordningen medför att obehöriga inte kan komma åt uppgifterna på distans, vilket kan ha säkerhetsmässiga fördelar som det kan medföra att JO:s tjänstemän måste hantera materialet på plats hos JO. digitalisering i detta hänseendet skulle kunna minska organisationens sår- barhet och öka möjligheterna till distansarbete. Under coronapandemin har det också förekommit att sådana handlingar lagts in i ärendehanteringssystemet för att möjliggöra sådana arbetsformer. I likhet med vad som anförts om att hämta in större mängder handlingar i elektroniskt format kan en sådan digitalisering kräva särskilda överväganden om de konsekvenser behandlingen kan få för skyddet av personuppgifter. Något särskilt behov av åtgärder från lagstiftarens sida för att möjliggöra en sådan ordning finns dock inte för när- varande. Det kan inte uteslutas att det även kan uppkomma andra behov av för- ändringar av personuppgiftshanteringen än de som nämnts. I den mån sådan hantering inte bedöms kunna genomföras inom ramarna för den nu gällande ordningen kan det uppkomma behov av framtida anpassningar av regelverket. Sådana anpassningar kommer dock att behöva behandlas i ett annat samman- hang än i detta betänkande. Avslutningsvis kan noteras att dataskyddsförordningen inte ska tillämpas om det skulle stå i strid med tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihets- grundlagen. Dataskyddsförordningen medger vidare att uppgifter bevaras för arkivändamål av allmänt intresse. De nu behandlade regelverken för person- uppgiftsbehandling utgör således inte någon begränsning av JO:s möjligheter att uppfylla sina skyldigheter enligt offentlighetsprincipen eller de föreskrifter som finns på arkivområdet i fråga om bevarandet av allmänna handlingar. Vid behandling av personuppgifter omfattas JO av såväl dataskyddsförord- ningen, med tillhörande kompletterande författningar, som brottsdatalagen. JO tillämpar dessa och har bl.a. upprättat register över behandlingen, utsett data- skyddsombud och, i förekommande fall, anmält personuppgiftsincidenter. Utredningen har inte visat annat än att JO bedriver ett strukturerat person- uppgiftsskyddsarbete. Såvitt framkommit medför inte det nuvarande regel- verket till skydd för den enskildes integritet några omedelbara begränsningar för JO att bedriva sin verksamhet som skulle behöva avhjälpas genom åtgärder från lagstiftarens sida. Genom det rättsliga stöd för behandlingen och de undantag som intagits i bl.a. dataskyddslagen och brottsdatalagen synes JO kunna utföra sitt uppdrag och även fullgöra andra krav som ställs på myndig- heten i fråga om t.ex. handlingsoffentlighet och bevarande av handlingar. Ansvaret för att uppgifterna behandlas i enlighet med dataskyddsbestäm- melserna, t.ex. att uppgifterna behandlas för berättigade ändamål och inte bevaras än nödvändigt för ändamålen (jfr artikel 5 i data- skyddsförordningen), ligger på JO som personuppgiftsansvarig. Vid föränd- ringar av formerna för personuppgiftsbehandlingen har JO således att förhålla sig till de bestämmelser som gäller till skydd för den enskildes integritet . Det har inte framkommit att det skulle finnas något behov av att överväga anpassningar av regelverket. Varken regeringsformen eller riksdagsordningen innehåller några detaljerade författningsbestämmelser om . De lagregler om organisa- tionen som finns i JO-instruktionen är förhållandevis allmänt hållna och kompletteras genom en rad interna styrdokument. Närmare bestämmelser om och de anställdas arbetsuppgifter meddelas sålunda i arbets- ordning, besluts- och delegationsordning, befattningsbeskrivning samt råd och anvisningar. Det har i olika sammanhang anförts att det finns en administrativ och organisatorisk otydlighet hos JO, som åtminstone delvis torde vara en följd av att det är chefsJO:s uppgift att utöva ett administrativt och ekonomiskt ledar- skap för verksamheten, medan tillsynsansvaret ska delas mellan samtliga justitieombudsmän.928 Mot denna bakgrund har det i utredningsdirektiven konstaterats ett behov av att analysera och tydliggöra innebörden av chefsJO:s administrativa upp- drag och roll samt ansvarsförhållandena och arbetsfördelningen i förhållandet till övriga ombudsmän. Vidare anförs i direktiven att om det bedöms ange- läget, får utredningen i detta sammanhang även överväga frågor som rör kanslichefens respektive byråchefernas roll och uppdrag samt frågor om arbetsledning. I direktiven anges även att utredningen bör kartlägga och analysera i vilken utsträckning det finns behov av förtydliganden av eller förändringar i regelverket för de ställföreträdande ombudsmännen och deras tjänstgöring. Enligt direktiven ska utredningen lämna de förslag som resultatet av analysen bedöms ge anledning till. I sammanhanget finns det skäl att framhålla att det inte ingår i utredningens uppdrag att föreslå grundläggande eller omvälvande förändringar i och verksamhetsstruktur. Enligt utredningsdirektiven ska frågor om förändringar i antalet justitieombudsmän inte utredas. Vidare följer det av direktiven att befattningen som chefsJO, kanslichef respektive byråchef ska bevaras. I framställningen nedan analyseras chefsJO:s roll och uppdrag samt för- hållandet till de övriga justitieombudsmännen (avsnitt 8.2), kanslichefens roll och uppdrag (avsnitt 8.3) och de ställföreträdande ombudsmännens tjänst- (avsnitt 8.4). 928Jfr Axberger (2014) s. 63. 8.2Chefsjustitieombudsmannens roll och uppdrag samt förhållandet till justitieombudsmännen I regeringsformen föreskrivs att väljer en eller flera ombudsmän (justitieombudsmän), som i enlighet med den instruktion som beslutar ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra föreskrifter (se 13 kap. 6 § RF). Regeringsformen anger således inte annat än att det ska vara minst en ombudsman. Inte heller anges hur ombuds- männen ska förhålla sig till varandra om väljer flera ombudsmän. Bestämmelser om ombudsmännens antal finns i stället i 13 kap. 2 § andra stycket RO, där det anges att ombudsmän ska vara fyra, en chefs- justitieombudsman och tre justitieombudsmän, samt att chefsjustitieombuds- mannen är administrativ chef och bestämmer inriktningen av verksamheten i stort. Vidare får välja en eller flera ställföreträdande ombudsmän. Närmare bestämmelser om chefsJO:s uppdrag finns bl.a. i 12 § första stycket JO-instruktionen där det anges att chefsJO ansvarar inför för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att JO hushållar väl med statens medel. I 12 § andra stycket JO-instruktionen föreskrivs att chefsJO ska efter samråd med övriga ombudsmän i en arbetsordning meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen, besluta om verksamhetsplan för myndig- heten samt besluta om årsredovisning och förslag till anslag på statens budget för JO. I direktiven för utredningen konstateras att den närmare innebörden av denna reglering inte framgår av lagtexten. Uttalandena i förarbetena är relativt allmänt hållna och innehåller inte någon djupgående analys av eller vägledning vad gäller t.ex. hur regelverket om chefsJO:s administrativa uppdrag och roll förhåller sig till ombudsmännens inbördes oberoende. Härtill kommer att en av iakttagelserna i en organisationsstudie som genomfördes var att det fanns en administrativ och organisatorisk otydlighet hos JO. Mot bakgrund av bl.a. detta har kommittén i uppdrag att analysera och tydliggöra innebörden av chefsJO:s administrativa uppdrag och roll samt ansvarsförhållandena och arbetsfördelningen i förhållandet till övriga ombuds- män. I avsnitt 8.2.1 redovisas därför bl.a. vad som förevarit vid och JO-reformer i fråga om inrättandet av rollerna som chefsombudsman och senare chefsjustitieombudsman, utifrån de uttalanden som gjordes av respektive utredning och . I avsnitt 8.2.2 redovisas närmare JO-instruktionens stadganden som särskilt rör chefsJO:s roll och uppdrag som administrativ chef för myndigheten. Den närmare innebörden av justitieombudsmännens individuella självständighet och inbördes oberoende beskrivs i avsnitt 8.2.3. I avsnitt 8.2.4 redovisas vissa konsekvenser som den nuvarande regleringen kan medföra och vilka tillämpningssvårigheter som kan uppkomma i relation till ombudsmännens självständighet. Kommitténs över- väganden återfinns i avsnitt 8.2.5. Uppdraget som chefsjustitieombudsman har sitt ursprung i den befattning som administrativ chef som en av justitieombudsmännen fick efter förslag års JO-utredning, eftersom en chef för ämbetet saknades vid tiden. Vid reform hade de två ämbetena justitieombudsmannen och militie- ombudsmannen förenats i ett JO-ämbete med tre justitieombudsmän och en gemensam expedition. Ombudsmännen var likställda JO-instruktion och beslutade gemensamt i organisatoriska frågor. Ombudsmännen bestämde sålunda tillsammans arbetsordningen och öppettiderna för expeditionen, där tjänsterna tillsattes gemensamt av ombudsmännen. När ombudsmännen fattade beslut gemensamt skulle det ske genom omröstning där eventuella skiljaktiga meningar dokumenterades. (Se 19–22 §§ JO-instruk- tion.) Som motiv till förslaget att en av ombudsmännen även skulle vara administrativ chef anförde JO-utredning bl.a. följande:929 Om främsta uppgift är att ge auktoritativa uttalanden till ledning för rättstillämpningen inom offentlig verksamhet, är det av stor vikt att dess verksamhet präglas av enhetlighet och kontinuitet. Detta talar enligt utredningens mening för att det bör finnas en chef för ämbetet. finns det tre ordinarie ombudsmän och två ställföreträdande JO, varav ingen har särskild chefsställning. Om arbetsuppgifterna fortsätter att öka och man håller fast vid att alla ärenden skall avgöras av ombuds- männen själva, måste man ytterligare öka antalet ombudsmän. Det blir då allt svårare att dra gränsen mellan dessas ansvarsområden och ökar risken för oenhetlig praxis inom ämbetet. Enligt utredningens mening synes det i stället för flera likställda ombudsmän vara att föredra att riks- dagen utser en av ombudsmännen till chef med uppgift att planera arbetet och i stora drag ge riktlinjer för verksamheten. Åt denne ombudsman bör även anförtros den administrativa ledningen. Därigenom bör de övriga ombudsmännen få ökad möjlighet att ägna sig åt den egentliga tillsyns- verksamheten, varvid var och en av dem självfallet bör ansvara för ett eget tillsynsområde. Chefen bör ej kunna ge de andra ombudsmännen direktiv för hur de skall avgöra enskilda ärenden. Utredningen föreslog att ombudsmannen med administrativt ansvar även skulle vara chef över de andra ombudsmännen. I betänkandet utvecklade utredningen vad som skulle innefattas i denna roll och anförde bl.a. följande:930 Utredningen föreslår att den ombudsman som är chef skall planlägga verk- samheten och överväga vilka delar av förvaltningen som behöver granskas mer än andra. Han skall överväga behovet av utredningar som omspänner flera förvaltningsområden och behovet av att ändra lagstiftningen på sådana punkter som visat sig försätta medborgarna i särskilda svårigheter. Han skall kunna ge allmänna direktiv för t. ex. urvalet av klagomål som skall avskrivas resp. prövas, för inspektionsverksamhetens omfattning och inriktning och för principer att formulera kritik i beslut. Han bör verka för enhetlig praxis inom ämbetet. Vidare skall han – efter samråd med JO- 929Se SOU 1975:23 s. 84 f. 930Se SOU 1975:23 s. 179.