urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — Riksdagstryckeriet, , 2022 Riksdagsstyrelsen beslutade att sammankalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en översyn av ombudsmän (). Kommittén antog namnet JO-utredning. Ordförande i kommittén har varit f.d. domaren i Europeiska unionens domstol, . Ledamöter i utredningen har varit (S), (S), (S), (M), (M), (SD), (SD), (C) t.o.m. , Per Schöldberg (C) fr.o.m. , (V), Skånberg (KD), (L) och (MP). Säkerhetsstrategen , biträdande kanslichefen och f.d. kanslichefen i har biträtt kommittén som experter. Kommittén har också i vissa delar av uppdraget biträtts av en referensgrupp bestående av professor emeritus i statsvetenskap , f.d. hovrättspresidenten , justitierådet tillika ordföranden i och f.d. justitiekanslern . Sekreterare i utredningen har varit och . Kommittén har hållit 18 sammanträden. Kommitténs arbete redovisas i avsnitt 2.2. Kommittén överlämnar härmed betänkandet Översyn av . Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen ................................... Förslag till lag med instruktion för ombudsmän................ 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. .................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård ............................................................... Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .................................................................................................. Förslag till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659) ............ Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för myndigheter .................................. 2.1.2 Kommitténs direktiv ....................................................................... Kort om JO ........................................................................................... 2.4.1 Myndighetens verksamhet .............................................................. 2.4.2 Myndighetens organisation ............................................................. 2.4.3 Anslag och kostnader ...................................................................... 2.5.1 Bestämmelser i regeringsformen, tryckfrihetsförordningen 2.5.2 Bestämmelser i riksdagsordningen.................................................. 2.5.4 JO:s arbetsordning........................................................................... 2.5.5 Jäv och bisysslor ............................................................................. 2.5.8 Ersättning till ombudsmän ............................................ 2.5.9 Budgetprocessen och anslaget till JO .............................................. 2.5.10 Budget, ekonomiadministration samt intern styrning och 2.5.11 Överklagande av vissa administrativa beslut ................................ 2.5.12 Föreskrifter om tillämpliga författningar ...................................... 2.5.13 Registrering och arkiv ................................................................... 2.5.14 Disciplinansvar, åtalsanmälan och avsked .................................... Vissa andra myndigheter och organ under ........................... 2.6.2 råd för .................................................. Ombudsmannainstitutioner under regeringen....................................... 2.7.5 Barn- och elevombudet ................................................................. 3.2.1 Reformerna 1915, 1941, 1957 och 1967 ....................................... Ställföreträdande ombudsmän inrättas på nytt.................................... Verksamhetsförändringar och utredningar .............. 3.5.1 Viss delegationsmöjlighet införs................................................... 3.5.2 Opcat-verksamheten – en del av JO .............................................. 3.5.4 En nationell rättigheter .......................... 3.5.5 Internrevisorernas granskning ....................................................... 4 Nordiska ombudsmannainstitutioner och internationella organ – ett Vissa nordiska ombudsmannainstitutioner ......................................... 4.3.1 Rättslig reglering........................................................................... 4.3.2 Uppdrag och verksamhet............................................................... 4.3.3 Kansli och delegation .................................................................... 4.3.4 , mandatperiod och entledigande ............................................. 4.3.5 Oberoende och självständighet...................................................... 4.3.6 Rapportering och efterlevnad av ombudsmannens förslag............ 4.4.2 Riktlinjer för utveckling och reformering av 4.4.3 Policydokument om inverkan av privatisering .............................. 5 JO:s konstitutionella ställning.................................................................. Självständighet och institutionellt oberoende ..................................... Förhållandet till och samt 5.2.1 Val av justitieombudsmän och ställföreträdande ombudsmän ...... 5.2.2 Mandatperiodens längd och möjligheten till omval ...................... 5.2.3 Entledigande, skyldighet att kvarstå i uppdrag och avgång i 5.2.4 beredning och behandling av JO:s ämbetsberättelse samt viss granskning ...................................... 5.2.5 Reglering av tillsynsuppuppgiften genom JO-instruktionen ......... 5.2.6 Samråd med ............................................... 5.2.7 Finansiell kontroll och uppföljning av JO:s verksamhet ............... 5.2.8 Åtal mot justitieombudsmän ......................................................... 5.2.9 Europeiska ombudsmannen .......................................................... 5.2.10 Riktlinjer från ..................... 5.2.12 Kommitténs överväganden.......................................................... 5.3 Förhållandet till ............................................. 5.3.2 Riksdagsstyrelsens beslut i fråga om myndigheter...... 5.3.3 Administrativ samverkan .............................................................. 5.3.4 Kommitténs överväganden............................................................ 5.4 Förhållandet till vissa myndigheter med tillsynsfunktioner................ 5.4.5 Kommitténs överväganden............................................................ 5.5 Förvaltningslagens tillämplighet och besluts överklagbarhet ............. 5.5.1 Förvaltningslagens tillämplighet ................................................... 5.5.2 JO:s besluts överklagbarhet........................................................... 5.5.3 Kommitténs överväganden............................................................ 6 JO:s uppdrag ............................................................................................ 6.1 JO:s tillsynsuppdrag ........................................................................... 6.1.1 Förändringar i uppdraget .................................................. 6.1.2 Kommitténs överväganden............................................................ 6.2 JO:s tillsynsområde ............................................................................ 6.2.1 Bakgrund till nuvarande ordning................................................... 6.2.2 Privata aktörer inom offentligt finansierade 6.2.3 Privatiseringens konsekvenser för JO:s uppdrag........................... 6.2.4 Kommitténs överväganden............................................................ 6.3.1 Regleringen i JO-instruktionen ..................................................... 6.3.2 reform och bestämmelsen om tjänstefel ......................... 6.3.3 Utredning om utvidgat straffansvar för tjänstefel.......................... 6.3.4 regler om åtalsplikt, förundersökningsplikt, förundersökningsbegränsning och 6.3.5 Uttalanden i doktrinen om JO:s nuvarande uppdrag som 6.3.6 Handläggning och uppdragets utförande....................................... 6.3.7 Handlingsoffentlighet och sekretess.............................................. 6.3.8 Kommitténs överväganden............................................................ 6.4 JO som extraordinärt tillsynsorgan ..................................................... 6.4.2 Vissa uttalanden av justitieombudsmännen respektive 6.4.3 Begränsning i ordinär tillsyn och inskränkning i klagomålssystem – konsekvenser för JO:s uppdrag ............................... 6.4.4 Kommitténs överväganden............................................................ 6.5.1Förenta nationernas konvention och protokoll mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller 6.5.2 Uppdraget som nationellt besöksorgan ......................................... 6.5.3 Genomförande av uppdraget som nationellt besöksorgan ............. 6.5.4 Förhållandet mellan Opcat-verksamheten och tillsynsuppdraget samt internationella rekommendationer ..................... 6.5.5 Kommitténs överväganden............................................................ 6.6 uppdrag på det medieetiska 6.6.3 Viss reglering på det medieetiska området.................................... 6.6.4 Kommitténs överväganden............................................................ 6.7 Internationellt arbete........................................................................... 6.7.2 Ordningen för JO:s internationella arbete ..................................... 6.7.3 Vissa grundläggande särdrag för styrning av svensk 6.7.4 Exempel på andra myndigheter med internationell 6.7.5 Kommitténs överväganden............................................................ 6.8 Respekten för samt genomslagskraften för JO:s beslut inom ramen för tillsynsuppdraget .................................................. 6.8.1 JO:s övergripande verksamhetsmål och verksamhetsstrategier 2020 samt JO:s måluppfyllelse 2020 .................. 6.8.2 Förtroendet för JO och förväntan på .......................... 6.8.3 Kännedom om JO:s beslut inom ramen för tillsynsuppdraget och genomslagskraften för besluten ....................................................... 6.8.4 Utredningens undersökning .......................................................... 6.8.5 Kommitténs överväganden............................................................ 7 JO:s verksamhet....................................................................................... 7.1 Utredningsuppdraget och avgränsning ............................................... 7.2 Ärendeutvecklingen och ärendehanteringen hos JO ........................... 7.2.1 Redovisning av JO:s ärendestatistik samt några begrepp och 7.2.2 Historisk tillbakablick – ärendeutvecklingen fram till 7.2.3 Överväganden och uttalanden om JO:s ärendehantering från reform till JO-utredning ............................................ 7.2.4 Ärendeutvecklingen under verksamhetsåren 2010/11– 2019/20 .................................................................................................. 7.2.5 Handläggningen av klagomålsärenden.......................................... 7.2.8 Framställningar till eller till regeringen och översändande av beslut för kännedom ................................................... 7.2.10 Kommitténs överväganden.......................................................... 7.3 Digital utveckling och tillgång till uppgifter ...................................... 7.3.2 Digitalisering inom den offentliga förvaltningen .......................... 7.3.4 Den digitala utvecklingens konsekvenser för JO:s 7.3.5 Kommitténs överväganden............................................................ 7.4 Sekretess och personuppgiftshantering............................................... 7.4.3 Kommitténs överväganden............................................................ 8.2 roll och uppdrag samt förhållandet 8.2.2 Omfattningen och innebörden av chefsJO:s uppdrag.................... 8.2.3 Justitieombudsmännens inbördes självständighet ......................... 8.2.4 Vissa möjliga konsekvenser av nuvarande ordning och 8.2.5 Kommitténs överväganden............................................................ 8.3 Kanslichefens roll och uppdrag .......................................................... 8.3.2 Omfattningen och innebörden av kanslichefens uppdrag.............. 8.3.3 Vissa konsekvenser av nuvarande ordning.................................... 8.3.4 Kommitténs överväganden............................................................ 8.4 De ställföreträdande ombudsmännens tjänstgöring ............................ 8.4.1 Bakgrund och gällande ordning .................................................... 8.4.2 Beslut och omfattning ................................................................... 8.4.3 Kommitténs överväganden............................................................ 9 Ny lag med instruktion för ombudsmän ............................... 9.2 En ny lag med instruktion för ombudsmän ..................... 9.3 Ändringar av vissa föreskrifter vid införandet av en ny JO- 9.3.2 Besked om handläggningen och vissa beslut ................................ 9.3.3 Ärendenas avgörande .................................................................... 9.3.4 Diarier och viss dokumentation..................................................... 9.3.6 Återlämnande av handlingar ......................................................... 10 JO:s roll och funktion – tillbakablick, nuläge och reflektioner för 10.1 Tillbakablick och nuläge .................................................................. 10.2 Reflektioner för framtiden ................................................................ 11 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.......................................... 11.1 Kommitténs överväganden ............................................................... 12 Konsekvenser av utredningens förslag................................................... 12.1 Förslagen i korthet och deras konsekvenser ..................................... 13.1 Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen ............................ Förslaget till lag med instruktion för ombudsmän......... Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. ................................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård ............................................................. Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ................................................................................................ Förslaget till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659) ................................................................................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för myndigheter .......................... Direktiv för en parlamentarisk utredning om översyn av ombudsmän ()......................................................................................... Jämförande tabell – Ärendestatistik för vissa nordiska Jämförelsetabell: Lag (1986:765) med instruktion för ombudsmän/Ny lag med instruktion för ombudsmän .............. Jämförelsetabell: Ny lag med instruktion för ombudsmän/Lag (1986:765) med instruktion för Avgränsning och utgångspunkter för utredningsuppdraget Av utredningsdirektiven och redogörelsen om bakgrunden till denna utredning (avsnitt 2.1.1) framgår att det primära skälet till utredningen har varit att det har gått förhållandevis sedan den senaste översynen av JO genom- fördes , och att såväl JO:s verksamhet som dess förut- sättningar förändrats i flera avseenden . I direktiven uttalas också att JO i grunden är en välfungerande institution och att utredningen bör ha som utgångspunkt att bevara grundläggande uppdrag och struktur. Vidare har en viktig principiell avgränsning i uppdraget varit att utredningen inte har haft i uppgift att överväga förändringar i antalet justitieombudsmän. Kommittén har genomfört en bred översyn av . Kommitténs förslag syftar till att få till stånd ett ändamålsenligt regelverk för att säkerställa att även framöver ges goda förutsättningar för att bedriva sin verksamhet. Nedan redovisas huvuddragen i kommitténs överväganden och förslag. Förhållandet till och samt internationell jämförelse I underavsnitt 5.2.12.1 redovisas vissa allmänna utgångspunkter av relevans för kommitténs överväganden när det gäller samtliga de frågeställningar om JO:s konstitutionella ställning som kommittén behandlar. Kommittén slår fast att en given utgångspunkt för utredningen är att JO- ämbetets institutionella oberoende alltjämt bevaras och värnas. Ett oberoende JO-ämbete är ett av fundamenten i vårt demokratiska samhälle, och det är av synnerlig vikt att allmänheten känner förtroende för att JO är oberoende och att det inte finns någon risk för exempelvis politisk påverkan när det gäller JO:s bedömningar i enskilda ärenden. Kommittén noterar att när det gäller internationella rekommendationer och regelverk för ombudsmannainstitutioner är utländska eller internationella lösningar ibland svåra eller rent av olämpliga att överföra till ett svenskt sammanhang. En grundläggande orsak är att den konstitutionella och institutionella ordningen samt utformningen av kontrollmakten skiljer sig åt mellan olika länder. Enligt kommittén bör därför internationella rekommen- dationer appliceras med viss försiktighet, inte minst med hänsyn till de variationer som kan förekomma i bl.a. konstitutionella och förvaltnings- rättsliga system, skillnader i uppdrag och olikheter i rättstraditioner. Kommittén redovisar vissa grundläggande särdrag i den svenska rätts- ordningen. Sålunda redogörs för JO:s roll i den konstitutionella kontroll- makten, som innebär bl.a. att justitieombudsmännens uppdrag inte innefattar granskning av regeringen. Vidare utvecklas innebörden av att det svenska konstitutionella systemet bygger på bl.a. legalitets- respektive objektivitets- principen samt rättskipningens och förvaltningens självständighet. Dessa särdrag medför enligt kommittén att det inom vissa områden inte är påkallat med någon författningsreglering för del jämfört med vad som är fallet för ombudsmannainstitutioner i andra länder. Självständighet och institutionellt oberoende och dess verksamhet utgör en del av en konstitutionell kontext som utmärks bl.a. av grundläggande rättsstatliga principer, rättskipningens och förvaltningens självständighet samt kontrollmakt. Regelverket för JO ingår alltså i ett konstitutionellt system som bör betraktas i sin helhet. Den rättsliga grunden för och ombudsmännens verksamhet utgår från den övergripande regleringen i 13 kap. 6 § regeringsformen (RF). Detaljreglering sker genom framför allt bestämmelserna i riksdagsordningen och JO-instruktionen. I sina överväganden diskuterar kommittén bl.a. i vilken utsträckning makten att besluta över finansieringen, verksamheten och styrningen av JO på ett annat sätt än vad som följer av gällande lagstiftning ska, bör eller kan regleras och fördelas mellan och JO. Kommittén bedömer att den rättsliga grunden för oberoende och ombudsmännens självständighet tillgodoses genom nuvarande reglering i regeringsformen, regelverkets utformning i övrigt och förarbetsuttalanden. Det finns därför enligt kommittén inte något behov av att i författning uttryckligen reglera frågan om oberoende, inbegripet finansiellt oberoende, eller frågan om självständighet. Kommittén påminner om vikten av att , vid bl.a. sin beredning av förslaget till anslag på statens budget för JO, säkerställer att JO:s självständig- het och institutionella oberoende inte träds förnär. Gällande regelverk och etablerad praxis ger dock enligt kommittén tillräckligt skydd för budget liksom för ombudsmännens ersättningar. Kommittén anser att det inte är påkallat att i författning särskilt reglera frågor om saklighet, opartiskhet, jäv och intressekonflikter för ombuds- männens del. Däremot menar kommittén att en författningsreglering med innebörden att en justitieombudsman eller en ställföreträdande ombudsman inte får ägna sig åt förtroendeskadliga bisysslor skulle bidra till såväl ökad legitimitet och ökat förtroende för som en högre grad av likhet med internationella regler och rekommendationer. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att det införs en ny reglering i en huvudbestämmelse i riksdagsordningen om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor för justitie- ombudsmännen och de ställföreträdande ombudsmännen. Vidare föreslår kommittén att det i en ny tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen föreskrivs en anmälningsskyldighet för justitieombudsmännen och de ställföreträdande ombudsmännen till om anställning, uppdrag eller verksamhet som kan antas påverka utförandet av uppdraget som ombudsman. Val av justitieombudsmän och ställföreträdande ombudsmän Justitieombudsmän och ställföreträdande ombudsmän väljs av . Det är som bereder val av justitieombudsmän och Vid val av en justitieombudsman inleds bered- ningsförfarandet med ett öppet annonseringsförfarande om att konstitutions- utskottet inleder sin beredning av valet. Utskottets beredning av val av ombudsmän är inte offentlig och det råder sekretess i ett ärende om val av justitieombudsman. Kommittén bedömer att det inte finns anledning att ändra ordningen för beredning av val av justitieombudsmän och ställföreträdande ombudsmän. Kommittén konstaterar att ombudsmannauppdraget är ett förtroende- uppdrag och att det ställs så pass specifika krav på en justitieombudsman att ett författningsreglerat förfarande som innefattar annonsering med uppdrags- beskrivning och kravprofil inte skulle utgöra något stöd i urvalsprocessen. Det framstår enligt kommittén inte heller som ändamålsenligt att i författning reglera kvalifikationskrav vid val av justitieombudsmän. Enligt kommittén har den ordning som tillämpas dessutom visat sig vara välfungerande. Nomineringsförfarandet vid val av justitieombudsmän har också förhållandevis varit föremål för utredning, varvid nu gällande ordning inrättades. Kommittén anser att såväl behovet av öppenhet och transparens vid val av en justitieombudsman som intresset av att lämpliga kandidater ges möjlighet att delta i urvalsprocessen tillgodoses i tillräcklig utsträckning genom annonseringsförfarande. Genom sekretessregleringen säkerställs att lämpliga kandidater inte avstår från att lämna in en intresse- anmälan. När det gäller de ställföreträdande ombudsmännen förutsätts de i regel tjänstgöra med kort varsel och . För att kunna fullgöra uppdraget är det därför en nödvändig förutsättning att vederbörande är väl förtrogen med verksamhet och rutiner. En ställföreträdande ombudsman måste dessutom i avgörandet av de enskilda ärendena förutsättas verka med samma tyngd och auktoritet som en ordinarie justitieombudsman. Enligt kommittén är det därför enbart sådana personer som har varit verk- samma som ombudsmän vid som kan komma i fråga för uppdraget som ställföreträdande ombudsman. Mandatperiodens längd och möjligheten till omval Kommittén föreslår att mandatperioden vid val av en ny justitieombudsman ska ändras från nuvarande till . En förlängning av mandatperioden från nuvarande till skulle enligt kommittén bidra till att tillför- säkra ombudsmännen en ökad självständighet och trygghet och främja deras möjligheter att mer långsiktigt verka i sitt ämbete. Genom förslaget uppnås även en högre grad av likhet med internationella regler och rekommendationer om mandatperioden för ombudsmän. Enligt övergångsbestämmelserna ska den sexåriga mandatperioden tillämpas vid val av nya justitieombudsmän som genomförs efter ikraft- trädandet av författningsförslaget. Den föreslagna ändringen påverkar därför inte mandatperioden för de nuvarande justitieombudsmännen.