urf · H9A5URF2 · 2022-05-18 00:00:00 — individen inte kan försättas i den situation som han eller hon skulle ha befunnit sig i om oförrätten inte hade inträffat. också möjlighet att rekommendera gottgörelse för lidande och dröjsmål. NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL I riktlinjerna redovisas ett antal exempel på hur en ombudsman kan säkerställa att hans eller hennes rekommendationer följs. Det anges bl.a. att ett organ som vägrar att följa ombudsmannens rekom- mendation bör ha en skyldighet att utförligt motivera sina skäl för detta. Vidare nämns att rätten att publicera resultatet av ombudsmannens gransk- ning är viktig eftersom den allmänna opinionen, genom massmedierna, kan medverka till att ombudsmannens rapport beaktas av organet i fråga. Som ett alternativ anförs att ombudsmannen kan ges rätt att föra talan i domstol, vid vilket tillfälle ombudsmannen företräder klaganden mot det allmänna. Det anförs i riktlinjerna att ombudsmannen måste ges tillräckliga ekonomiska resurser för att kunna göra noggranna utredningar. I detta ingår möjligheten att anställa kvalificerad personal och ha tillgång till lämpliga lokaler, teknologi etc. Ombudsmannen bör vidare kunna anställa sin egen personal. Budgeten bör inte kunna påverkas av något organ som står under ombuds- mannens tillsyn. Ombudsmannen bör kunna förbereda en årlig budget och presentera den för den valda församlingen för godkännande. Ombudsmannen bör granskas av en oberoende revisor för att säkerställa att verksamhet bedrivs effektivt och ändamålsenligt. Enligt riktlinjerna ska ombudsmannen avge en rapport till den valda församlingen. Den årliga rapporten bör bli föremål för diskussion, antingen vid ett plenarsammanträde eller, vilket är mer vanligt, i ett utskott. Ombudsmannen bör vid behov också kunna presentera rapporter för andra utskott, liksom lämna särskilda rapporter när organ inte accepterar ombuds- mannens rekommendationer. I riktlinjerna finns ett avsnitt om omval. Det konstateras att i vissa fall väljs en ombudsman på en fast mandatperiod, med möjlighet till omval. Det görs gällande att detta kan leda till svårigheter för omvalet. IOI har därför tagit fram en policy som uppmuntrar ett offentligt förfarande för omval. Det innebär att det organ som utnämner ombudsmannen bör, vid utnämningen eller , fastställa på vilka grunder omvalet ska ske. Det bör således slås fast formella kriterier som ska ligga till grund för en utvärdering av ombudsmannen inför omvalet. Utvärderingen bör ske på ett sådant sätt att ombudsmannainstitutionens oberoende inte undergrävs. NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL För det fall att en ombudsman inte omväljs, bör detta fastställas så att ett rekryteringsförfarande kan genomföras och en ny ombudsman kan tillträda utan att det uppstår en lucka i ombudsmännens tjänstgöring. I den mån en ombudsman kan omväljas bör antalet möjliga tillfällen till Det anges att möjligheten till omval vid endast ett tillfälle ofta anses vara lämpligt. Riktlinjerna innehåller även ett avsnitt med en diskussion om i vilken utsträckning en ombudsman bör åta sig andra uppdrag utöver klagomåls- Det framhålls att en förutsättning för sidouppdrag är att det inte kommer i konflikt med ombudsmannens kärnverksamhet och att det finns tillräckliga resurser för det. Det anges exempelvis att i den mån en ombudsmannainstitution även är nationell rättigheter (jfr avsnitt 3.5.4), eller nationellt besöksorgan enligt Opcat (jfr avsnitt 3.5.2) är det viktigt att uppdragen uppfyller kraven enligt Parisprinciperna. De måste bl.a. vara oberoende, ha tillgång till relevant expertis och bedriva sin verksamhet i förebyggande syfte. Vidare måste en ombudsmannainstitution som också är ett nationellt besöks- organ enligt Opcat ha en tydlig avgränsning mellan de respektive funk- I riktlinjerna lämnas ytterligare exempel på andra uppdrag för ombuds- 4.4.3 Policydokument om inverkan av privatisering I ett policydokument94 behandlar IOI frågan om vilken inverkan privatisering av offentlig verksamhet har på ombudsmän. I policydokumentet slås det bl.a. fast att offentlig verksamhet kan omfatta en rad olika områden såsom vård och omsorg, utbildning, socialtjänst, beskatt- ning, allmänna färdmedel, energi- och vattenförsörjning samt kriminalvård. Det konstateras att utformningen och organisationen av offentlig verksamhet varierar bland IOI:s medlemsländer. Sålunda utövas i vissa länder många eller alla offentliga verksamheter av staten eller av lokala eller regionala myndig- heter, medan det i andra länder är privata aktörer som utför offentliga uppgifter för det allmännas räkning. Av dokumentet framgår att allt fler offentliga verksamheter har utkontrak- terats , ibland till statligt ägda företag och ibland till privata företag eller till icke-statliga organisationer. En utkontraktering eller privati- sering kan begränsa en nationell eller en regional ombudsmans möjlighet att utöva tillsyn över verksamheten i fråga. Det anges att i vissa fall skapas ett nytt, oberoende tillsynsorgan vid en sådan utkontraktering, men att det också 94 How Privatisation Affects Ombudsmen (2015). NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL förekommer att möjligheten till en oberoende tillsyn helt går förlorad vid en privatisering. IOI förespråkar att allmänheten bör ha tillgång till ett oberoende tillsyns- organ för all offentlig verksamhet, oberoende av om verksamhetsutövaren är en offentlig eller en privat aktör. I policydokumentet diskuteras bl.a. hur detta kan uppnås. Det anförs att i vissa fall är det ordnat på det sättet att ombudsmannen bibehåller sin tillsyn även när viss offentlig verksamhet överförs till en privat aktör genom ett avtal, eftersom uppdraget utförs på det allmännas vägnar. Det anförs att allmänheten i dessa fall har kvar sin rätt att vända sig till ombuds- mannen för en oberoende bedömning, men att denna rätt bör anges i avtalet. IOI anser att om en verksamhet utkontrakteras till en extern aktör, saknas det anledning att också föra över kravet att tillhandahålla en möjlighet till bedömning och gottgörelse. Det bör i stället ligga kvar hos de nationella eller regionala ombudsmännen. IOI noterar att i vissa länder har det inrättats separata, oberoende och lag- reglerade sektorsspecifika ombudsmannasystem. IOI vill inte se någon ytter- ligare utvidgning av sådana system i de fall där verksamheten egentligen omfattas av en offentlig ombudsmans verksamhetsområde. Det anförs att i andra fall – som i – behandlas klagomål i första instans av ett organ som är oberoende av verksamhetsutövaren och som i sig omfattas av en ombudsmans tillsyn. IOI konstaterar att detta fungerar effektivt och vill inte se någon förändring i denna ordning. IOI anser att en offentlig ombudsmans behörighet bör återinföras i samtliga fall där en verksamhet har utkontrakterats och möjligheten att få till stånd en oberoende bedömning och gottgörelse har upphört. IOI menar sammanfattningsvis att allmänheten bör kunna framföra klago- mål hos sin nationella, regionala eller lokala ombudsman när det gäller all offentlig verksamhet. Enligt IOI bör det införas en s.k. one-stop-shop för alla klagomål som avser offentlig verksamhet. Ett ökat antal ombudsmän och rättighetsmekanismer leder bara till förvirring hos allmänheten, och IOI avser att arbeta för att motverka detta. , formellt Europeiska kommissionen för demokrati genom lag95, är ett rådgivande organ inom . grundades och sammanträder i , , därav det informella namnet. I kommissionen ingår drygt 60 medlemsstater, inklusive medlemsstaterna i . är det tillåtet för andra stater än enbart europeiska att vara medlemmar i kommissionen. 95The European Commission for Democracy through . NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL Kommissionens syfte framgår av artikel 1 i dess stadga96. Den ska vara ett oberoende, rådgivande organ när det gäller de garantier som juridiska normer ska uppställa i demokratins tjänst. Kommissionen ska arbeta i huvudsak för att öka förståelsen för olika rätts- system, främja rättsstatsprincipen och demokratin samt bistå, stärka och utveckla demokratiska institutioner (artikel 1.1 i stadgan). Kommissionen ska prioritera arbete som avser rättsstatsprincipen, grund- läggande fri- och rättigheter samt arbete som syftar till att stärka det konstitu- regelverket och andra rättsregler som ska tillförsäkra demokratiska institutioner deras effektivitet (artikel 1.2 i stadgan). Kommissionens arbete är således inriktat på frågor av särskild betydelse för demokratiutvecklingen i ett land. Av artikel 2.1 i stadgan framgår att kommissionen ska bestå av oberoende experter som nått internationellt erkännande genom sin erfarenhet av demo- kratiska institutioner eller genom sitt bidrag till att stärka juridik eller stats- Merparten av medlemmarna i är följakt- ligen experter inom företrädesvis statsrätt, med inriktning på konstitutionell och internationell rätt. Varje medlemsstat utser en medlem i kommissionen för en mandatperiod om med möjlighet till omval. Medlemsstaterna ska också utse Under en pågående mandatperiod får en medlem ersättas endast om medlemmen ansöker om att bli entledigad eller om kommissionen bedömer att medlemmen inte längre har förmåga att fullgöra sitt uppdrag. artikel 2.2 och 2.3 i stadgan.) Medlemmarna tjänstgör självständigt och får inte ta emot eller acceptera några instruktioner (artikel 2.1 i stadgan). Av stadgan framgår vidare att kommissionen ska ha ett presidium som ska bestå av en ordförande, tre vice-ordförande och fyra andra medlemmar. Presidiet väljs av kommissionen bland dess medlemmar. (Se artikel 4.1 i Som redan har nämnts, hålls plenarsammanträdena i . beredande arbetet utförs av arbetsgrupper och kommissionens sekretariat i Sekretariatet leds av en generalsekreterare. (Jfr artikel 8.1 i Medlemmarna avlönas inte. Av artikel 6.4 i stadgan framgår att medlem- marnas rese- och uppehållskostnader ska ersättas av respektive medlemsland. Om en medlem emellertid får ett särskilt uppdrag av kommissionen betalas ersättning för rese- och uppehållskostnader genom kommissionens budget. bistår medlemsländer, och även andra stater, genom att bl.a. ta fram förslag till demokratiska författningar och erbjuda rådgivning i frågor om val, mänskliga rättigheter och oberoende domstolar. (Se artikel 3 i 96 Resolution RES (2002) 3 Adopting the Revised Statute of Commission for NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL Huvuddelen av kommissionens rapporter gäller analyser av ett visst lands lagstiftning eller lagförslag och faller under tre olika kategorier: –rapporter om skydd för mänskliga rättigheter –rapporter om konstitutionella domstolar och domstolar i övrigt, särskilt i frågor som rör åklagares och domares rättsliga ställning och domstolarnas självständighet –rapporter om tillsynsmekanismer, såsom ombudsmän, och andra meka- nismer för att säkra god förvaltning, såsom lagar om insyn och offent- lighet. Kommissionen kan bestämma att själv initiera en jämförande studie, men den arbetar främst efter framställning från olika instanser. Huvudsakligen kommer dessa från den berörda staten själv.97 (Se artikel 3 i stadgan.) antog ett antal principer, de s.k. Venedig- principerna, som syftar till att skydda och främja ombudsmannainstitutioner98. Venedigprinciperna – som anges i 25 punkter – avser frågor om bl.a. ombudsmannainstitutioners oberoende, självständighet, legitimitet, rättsliga ställning, status, ordningen för val/omval/entledigande av ombudsman, mandatperiodens längd, uppdrag och verksamhetsområde, förutsättningarna för att bedriva utredningar och få tillgång till utredningsmaterial, framställ- ningsrätt, finansiellt oberoende, bemanning och immunitet. I sammanhanget kan noteras att i resolution 75/186 (2020) uppmanat medlemsstaterna att bl.a. överväga att inrätta eller förstärka oberoende och självständiga ombudsmannainstitutioner i överensstämmelse med Venedigprinciperna.99 Nedan redogörs under särskilda rubriker för huvuddragen i de 25 punkterna i Venedigprinciperna. Det bör noteras att underrubrikerna inte är hämtade från Venedigprinciperna. I ingressen till Venedigprinciperna listas ett antal satser med några grund- läggande utgångspunkter för principerna. I detta sammanhang bör särskilt noteras den fjärde satsen där det betonas att långvariga konstitutionella traditioner och en mogen konstitutionell och demokratisk politisk kultur utgör 97Se även och (2016). 98Principles on the Protection and Promotion of the (”The Principles”), CDL-AD(2019)005. 99Se FN:s generalförsamlings resolution 75/186 The role of Ombudsman and mediator institutions in the promotion and protection of human rights, good governance and the rule of law, antagen . NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL ett möjliggörande element till den demokratiska och rättsliga funktionen hos I punkt 1 i Venedigprinciperna slås det fast att ombudsmannainstitutioner har en viktig funktion när det gäller att stärka demokrati, rättsstatsprincipen, god förvaltning och skyddet samt främjandet av mänskliga rättigheter och grund- Det anförs att varje medlemsstat ska stödja och skydda sin ombudsmannainstitution och avhålla sig från alla åtgärder som undergräver Enligt punkt 2 ska ombudsmannainstitutionen, inklusive dess mandat, vila på en fast rättslig grund, företrädesvis på grundlagsnivå, medan dess särdrag och funktioner får utvecklas närmare i föreskrifter på lagnivå. Ombudsmannainstitutionen ska ha en adekvat hög ställning, vilket också ska återspeglas i ombudsmannens lön och pension (punkt 3). Valet mellan en ombudsman eller flera ombudsmän är avhängigt av medlemsstatens organisation, särdrag och behov. får inrättas på olika nivåer och ges varierande behörigheter. (Se punkt 4.) Av punkt 5 framgår att medlemsstaterna ska anta modeller som fullt ut lever upp till Venedigprinciperna, stärker institutionen och förbättrar nivån av skydd och främjande av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter i landet. Ombudsmannen ska väljas eller utnämnas enligt förfaranden som i största möjliga utsträckning befäster institutionens anseende, opartiskhet, oberoende Ombudsmannen ska företrädesvis väljas av parlamentet med tillbörlig kvalificerad majoritet. (Se punkt 6 i Venedigprinciperna.) Förfarandet för urval av kandidater ska inbegripa ett offentligt utlysande av tjänsten och vara offentligt, transparent, meritbaserat, objektivt samt fastställt i lag (punkt 7). Kriterierna för att utses till ombudsman ska vara sådana att de främjar ett brett urval av lämpliga kandidater. Grundläggande kriterier är hög moral, integritet samt lämplig professionell expertis och erfarenhet även inom området mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. (Se punkt 8.) Andra uppdrag och etiska regler I punkt 9 i Venedigprinciperna anges att under sin mandatperiod ska ombuds- mannen inte delta i sådan politisk, administrativ eller yrkesmässig verksamhet som är oförenlig med hans eller hennes oberoende eller opartiskhet. 100Emphasising that long-standing constitutional traditions and a mature constitutional and democratic political culture constitute an enabling element to the democratic and legal functioning of the . NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL ska ombudsmannen och hans eller hennes personal vara bundna av själv- reglerande etiska regler. Enligt punkt 10 i Venedigprinciperna ska ombudsmannens mandatperiod vara längre än mandatperioden för det organ som har utnämnt honom eller henne. Vidare ska mandatperioden företrädesvis begränsas till en enda period, utan möjlighet till omval. Det anges att under alla omständigheter ska ombuds- mannens mandat kunna förnyas endast en gång, och mandatperioden ska helst inte fastställas till en period som understiger . Av punkt 11 följer att en ombudsman ska kunna entledigas från sin tjänst endast om det finns en tydlig och rimlig förutsättning för entledigande enligt uttömmande, lagfästa grunder. Dessa ska avse enbart sådana grundläggande omständigheter som ”oförmåga att utföra uppdraget”, ”felaktigt uppträdande” eller ”misskötsel”, och ska tolkas snävt. Den parlamentariska majoritet som krävs för entledigande – av parlamentet självt eller av en domstol på begäran av parlamentet – ska vara lika med, eller lämpligen högre , den majoritet som krävs för valet av ombudsman. Förfarandet för entledigande ska vara offentligt, transparent och lagfäst. Uppdrag, behörighet och klagomålshantering I punkt 12–19 anges i huvudsak följande i fråga om ombudsmannens uppdrag, behörighet och klagomålshanteringen. Ombudsmannens uppdrag ska omfatta förebyggande och rättelse av missförhållanden samt skydd och främjande av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter (punkt 12). Ombudsmannens behörighet ska omfatta all offentlig förvaltning, och uppdraget ska inbegripa samtliga offentliga tjänster som tillhandahålls allmän- heten, oavsett om de tillhandahålls av staten, kommunerna eller av statliga eller privata organ. I fråga om den dömande verksamheten ska ombuds- mannens behörighet begränsas till att säkerställa processuell effektivitet och administrativ funktion. (Se punkt 13.) Ombudsmannen ska inte ges eller följa någon instruktion från någon myndighet (punkt 14). Enskilda eller juridiska personer, inklusive icke-statliga organisationer, ska ha rätt att komma i kontakt med ombudsmannen och lämna in klagomål fritt, lättillgängligt och utan kostnad (punkt 15). Ombudsmannen ska förbehållas rätten att på eget initiativ eller på grundval av ett klagomål utreda ärenden, varvid tillgängliga förvaltningsrättsliga rätts- medel ska beaktas. Ombudsmannen ska ha befogenhet att begära att enskilda eller organisationer som kan vara behjälpliga i ombudsmannens utredningar samarbetar med honom eller henne. Ombudsmannen ska ha en rättsligt verk- NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL ställbar rätt att få obegränsad tillgång till alla relevanta dokument, databaser och material, inklusive sådana som annars kan vara föremål för sekretess. Detta inkluderar rätten till obegränsad tillgång till byggnader, institutioner och individer, inklusive personer som är frihetsberövade. (Se punkt 16 första Ombudsmannen ska ha befogenhet att intervjua eller kräva skriftliga yttranden från tjänstemän och myndigheter och ska dessutom särskilt upp- märksamma och skydda visselblåsare inom den offentliga sektorn. 16 andra stycket.) Ombudsmannen ska ha befogenhet att rikta individuella rekommendationer till alla organ eller institutioner som omfattas av ombudsmannainstitutionens Ombudsmannen ska ha en rättsligt verkställbar rätt att kräva att tjänstemän och myndigheter yttrar sig inom en rimlig tidsfrist som fastställts (Se punkt 17.) Inom ramen för sin övervakning av hur ratificerade internationella rättsliga dokument om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, dels genom- förs på nationell nivå, dels överensstämmer med nationell lagstiftning ska ombudsmannen ha befogenhet att offentligt framföra rekommendationer till parlamentet eller till regeringen, inbegripet en rekommendation om att ändra lagstiftning eller att anta en ny lagstiftning (punkt 18). Grundlagsenlighet och rättsligt förfarande I punkt 19 föreskrivs följande. Vid en utredning ska ombudsmannen lämpligen ha befogenhet att pröva lagars och förordningars eller allmänna förvaltningsrättsliga föreskrifters för- enlighet med grundlagen. Ombudsmannen ska lämpligen ha rätt att intervenera hos relevanta dömande organ och domstolar. En begäran till ombudsmannen kan ha en uppskjutande effekt på en lag- stadgad ansökningsfrist hos en domstol. Enligt punkt 20 ska ombudsmannen minst en gång lämna en rapport om ombudsmannainstitutionens verksamhet till parlamentet. ombudsmannen informera parlamentet om brister inom den offentliga Ombudsmannen ska också rapportera om specifika frågor, enligt vad ombudsmannen anser vara lämpligt. De ska vederbörligen beaktas av myndigheterna. också rapporter som ska lämnas av en ombudsman som utses av regeringen. NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL Ombudsmannainstitutionen ska tillförsäkras tillräckliga och oberoende budgetresurser (punkt 21). Lagstiftningen ska föreskriva att ombudsmanna- institutionens medelstilldelningen i budgeten måste vara tillräcklig för att säkerställa fullständigt, oberoende och effektivt fullgörande av institutionens uppdrag och funktioner. Samråd ska ske med ombudsmannen, som ska lägga fram ett budgetförslag för det kommande budgetåret. Den antagna budgeten för ombudsmannainstitutionen får inte minskas under budgetåret, förutom om det sker en generell minskning för andra statliga institutioner. Den oberoende ekonomiska revisionen av ombudsmannens budget ska beakta enbart laglig- heten av de ekonomiska förfarandena och inte valet av prioriteringar vid genomförandet av uppdraget. I punkt 22 anges att ombudsmannainstitutionen ska ha tillräcklig personal och lämplig strukturell flexibilitet. Ombudsmannen kan ha en eller flera ställ- företrädare som han eller hon själv utser. Ombudsmannen ska själv kunna rekrytera sin personal. Ombudsmannen, ställföreträdande ombudsmän och tjänstemän med beslutsbefogenheter ska ha rättslig immunitet såväl när det gäller vidtagna åtgärder som muntliga och skriftliga yttranden i tjänsteutövningen (verksam- hetsimmunitet). Sådan verksamhetsimmunitet ska gälla även efter det att ombudsmannen, ställföreträdande ombudsmän eller tjänstemän med besluts- befogenheter har lämnat institutionen. (Se punkt 23.) Enligt punkt 24 ska medlemsstaterna avstå från att vidta åtgärder som syftar till eller medför att ombudsmannainstitutionen undertrycks eller hindras i sin effektiva verksamhet. Vidare ska medlemsstaterna effektivt skydda ombuds- mannainstitutionen från dylika hot. Slutligen anges i punkt 25 i huvudsak följande. Dessa principer ska läsas, tolkas och användas för att befästa och stärka ombudsmannainstitutionen. Med beaktande av att det finns varierande modeller, system och rättsliga ställningar när det gäller ombudsmannainstitutioner och deras anställda, uppmuntras medlemsstaterna att vidta alla nödvändiga åtgärder, inbegripet konstitutionella anpassningar och lagstiftningsanpassningar, för att ge goda förutsättningar som stärker och utvecklar ombudsmannainstitutioner och deras kapacitet, oberoende och opartiskhet i linje med Venedigprinciperna. Medlemsstaterna ska således säkerställa att Venedigprinciperna genomförs korrekt, snabbt och effektivt. 5 JO:s konstitutionella ställning 5.1 Självständighet och institutionellt oberoende Oberoende och självständighet – centralt vid inrättandet inrättades 1809 på förslag av , i samband med tillkomsten av den regeringsform som antogs . , som tillsattes , hade vid sitt konstituerande sammanträde bestämt att det inte skulle föras några diskussionsprotokoll i de frågor där enighet rådde i utskottet. En sådan fråga i utskottet var just inrättandet av . Motiven för utskottets förslag att inrätta ombudsmannainstitutionen utvecklades därför inte närmare. Förslaget mötte dock kritik och ledde till en omfattande debatt i de fyra stånden.101 Bland annat ifrågasattes behovet av en ombudsman som till viss del skulle ha mot- svarande arbetsuppgifter som den befintliga Justitiekanslern ()102. Utskottet framhöll dock att de bägge institutionerna skulle ha olika funktioner, varvid JO i sin tillsyn skulle inta rollen av en självständig och från kungen helt fristående företrädare för den lagstiftande folkrepresentationen, till skillnad mot JK som var en del av kungens kontrollorgan.103 En oberoende justitie- ombudsman, underställd endast , ansågs kunna bevaka folkets lag- liga rättigheter med större frihet och framgång än vad JK var i stånd att göra.104 regeringsform byggde på maktdelningsprincipen. Kungen hade den styrande makten, och statsrådens roll var enbart rådgivande.