mot · H9024707 · 2022-05-03 00:00:00 — Som framgår av figuren hade bruttoskulden för överskottsmålets införande 2000 redan sjunkit till av BNP. Figur 9 Den offentliga sektorns finansiella bruttoskuld, 1995–2023 slöts en överenskommelse om det finanspolitiska ramverket mellan samtliga riksdagspartier, förutom . De viktigaste delarna i överenskommelsen var att nivån på överskottsmålet för de offentliga finanserna sänktes från till över en konjunkturcykel och att ett skuldankare för den offentliga skulden infördes. Dessa regler trädde i kraft . En annan central komponent i överenskommelsen var att man skrev in att det finanspolitiska ramverket skulle ses över i slutet av varannan mandatperiod så att eventuella reviderade mål skulle kunna träda i kraft första året efter ett ordinarie val. I utredningen som föregick det nya överskottsmålet skissade man på en beslutsordning där en översyn görs 2025 och där beslut fattas i samband med behandlingen av budgetpropositionen . [23] De nya reglerna skulle då kunna börja gälla . har länge drivit frågan om att tidigarelägga denna översyn. Det vi framför allt lyft fram är att nivån på överskottsmålet och det nya skuldankaret inte är konsistenta med varandra samt att ett överskottsmål hamnar i konflikt med de stora statliga investeringar som måste till för att möjliggöra och snabba på klimatomställningen. Den gröna omställningen kan inte vänta till 2027, den måste ske . 6.2 Det finanspolitiska ramverket i Det finanspolitiska ramverket i består bl.a. av fyra budgetpolitiska mål. Till ramverket brukar också den statliga budgetprocessen och den externa uppföljningen räknas. (i) Överskottsmålet. Det viktigaste målet i det finanspolitiska ramverket är överskottsmålet för de offentliga finanserna. Överskottsmålet innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande i genomsnitt ska uppgå till en tredjedels procent av BNP över en konjunkturcykel. Regeringen använder sig av flera olika indikatorer för att stämma av huruvida det finansiella sparandet ligger i linje med överskottsmålet. Den mest centrala indikatorn är det s.k. strukturella sparandet. Det strukturella sparandet fås genom att rensa det finansiella sparandet från dels konjunkturläget, dels engångseffekter. Detta innebär att i normalläget bör det strukturella sparandet ligga för att överskottsmålet ska anses vara uppfyllt. Vid större ekonomiska kriser kan man dock låta det strukturella sparandet avvika kraftigt från målnivån, eller låta återgången blir mer utdragen än normalt. [24] Motiven bakom överskottsmålet m.m. utvecklas i följande avsnitt. (ii) Utgiftstak i statsbudgeten. Utgiftstaken i statsbudgeten sätts i nominella termer och sätts framåt. Vilka utgifter i statsbudgeten som omfattas av utgiftstaken regleras inte i lag. Den praxis som har etablerats innebär att de takbegränsade utgifterna utgörs av budgetens utgiftsområden 1–25 och 27 samt utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan om statens budget. Det finns inga formella hinder för att besluta om att ändra en tidigare fastställd nivå på utgiftstaket. Utan en sådan ordning skulle en ny regerings möjligheter att vidta förändringar i finanspolitiken kraftigt begränsas och finanspolitiken skulle inte heller kunna anpassas till nya, helt ändrade yttre förutsättningar. [25] Detta blev tydligt under covidkrisen, då regeringen kraftigt höjde utgiftstaket . (iii) Balanskravet för kommunsektorn. Balanskravet gäller för alla kommuner och regioner. Balanskravet innebär att kommuner och regioner ska budgetera för balans eller överskott, om inte synnerliga skäl föreligger. Om det visar sig att en kommun eller en region går med underskott ska avvikelsen som huvudregel återställas . Balanskravet för kommunsektorn kan ses som ett minimikrav. Kommunerna och regionerna ska enligt kommunallagen även ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Exakt vad detta betyder definieras inte i kommunallagen, men viss vägledning ges av förarbetena. [26] Resultaten ska bl.a. ta höjd för investeringsbehov och pensionsåtaganden. En vanlig tolkning har varit att resultatet ska motsvara ett överskott på av skatteintäkter och generella statsbidrag. Kommunsektorns skatteintäkter, och till viss del även dess kostnader, påverkas mycket av konjunkturläget. Det finns därför en risk att kravet på budgetbalans och god ekonomisk hushållning förstärker konjunktursvängningarna. En utredning tillsattes därför 2010 i syfte att föreslå ändringar i regelverket så att inte balanskravet leder till procykliska variationer i kommunernas och landstingens verksamheter. Som ett resultat av utredningen infördes möjligheten för kommuner och regioner att under vissa förutsättningar reservera en del av överskottet i goda tider och bygga upp lokala s.k. resultatutjämningsreserver. Dessa överskott kan sedan tas i anspråk för att täcka underskott som uppstår till följd av en lågkonjunktur. (iv) Skuldankaret. Som nämndes ovan var införandet av det s.k. skuldankaret en del av den finanspolitiska uppgörelsen . Skuldankaret ska fungera som ett riktmärke för den offentliga sektorns finansiella bruttoskuld på medellång sikt. Nivån på skuldankaret är satt till av BNP. Skuldankaret är inte tänkt att fungera som en operationell styråra i budgetpolitiken på samma sätt som överskottsmålet och utgiftstaken. I den ekonomiska vårpropositionen ska regeringen redogöra för bruttoskuldens utveckling. Om skulden avviker, eller beräknas avvika, med från skuldankarets riktmärke ska regeringen lämna en skrivelse till i samband med den ekonomiska vårpropositionen. [27] I denna skrivelse ska regeringen förklara orsakerna till avvikelsen samt hur regeringen avser att hantera den. 6.2.2 Den statliga budgetprocessen och extern uppföljning reformerades den statliga budgetprocessen. Statsbudgeten blev medelfristig och budgetprocessen fick ett tydligt uppifrån och ned-perspektiv. Det medelfristiga perspektivet kommer bl.a. till uttryck genom de treåriga utgiftstaken i statsbudgeten. Den statliga budgetprocessen styrs också av den s.k. fullständighetsprincipen. Denna innebär att regeringens förslag till budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. budgetarbete styrs av den s.k. rambeslutsprocessen. Denna innebär att i ett första beslut fastställer det samlade budgetutrymmet. Detta omfattar utgiftsramarna och beräkningen av statsbudgetens inkomster. I det andra steget beslutas för vart och ett av de 27 utgiftsområdena de enskilda anslagen inom respektive utgiftsområde. I detta steg får ramen för respektive utgiftsområde inte överskridas. Däremot får omdisponeringar inom ramen göras. Ett bärande inslag i många länders finanspolitiska ramverk är att det ska vara kostsamt för politiker att bryta mot de budgetpolitiska målen. Ett led i detta är att låta externa aktörer utvärdera finanspolitiken och efterlevnaden av de budgetpolitiska målen. Det , som är en statlig myndighet under , skapades just i detta syfte. [28] I samband med den finanspolitiska uppgörelsen 2016 stärktes det finanspolitiska rådets roll i fråga om uppföljning av överskottsmålet. Rådet ska bedöma om det föreligger en avvikelse från överskottsmålet. Rådet ska även bedöma om en avvikelse är motiverad, och i vilken takt som en återgång bör ske. 6.2.3 Det finanspolitiska ramverket är en del av den s.k. normpolitiken Som beskrivits ovan ska det finanspolitiska ramverket ses i ljuset av de problem som många länder gick igenom med försvagade offentliga finanser, upprepade devalveringar och hög inflation. Detta ledde fram till en uppfattning om att problemen bottnade i att politiker inte klarade av att fatta impopulära beslut. Därför skulle regeringarnas handlingsfrihet begränsas genom att den ekonomiska politiken skulle hållas inom på förhand bestämda ramar. Penningpolitiken skulle fokusera på ett inflationsmål och ansvaret för detta överlämnades till oberoende centralbanker. I fråga om finanspolitiken skulle politikerna ”surras vid masten” med hjälp av olika budgetpolitiska mål. Den här politiken kallades för normpolitik och sammanföll med och var en del av en nyliberal våg som sköljde över den ekonomiska politiken i många länder och som i praktiken kraftigt kringskar demokratiskt inflytande och bred samhällelig debatt runt centrala ekonomiskpolitiska frågor. För del uppnåddes målen med normpolitiken snabbt. Inflationen sjönk ned till mål om och de offentliga finansernas stärktes i snabb takt . har normpolitiken, tillsammans med de nyliberala tankegångarna, bidragit till att skattesänkningar har premierats före satsningar på välfärdsreformer och investeringar. har skattekvotens sänkts från till 2022, vilket motsvarar ca i minskade skatteinkomster . [30] Skattesänkningar, privatiseringar och urholkade sociala försäkringar har sammantaget gjort samhället sårbart. Detta har tydligt visat sig i de olika kriser som många västerländska ekonomier gått igenom efter att normpolitiken införts: finanskrisen –09, Eurokrisen, coronapandemin och klimatkrisen. Dessa kriser visar att den ekonomiska politiken inte kan begränsas till att uppfylla ett antal budgetpolitiska mål. I en ekonomi som den svenska, där offentlig sektor står för personalintensiva välfärdstjänster, har skattesänkningarna inneburit en stark och långvarig press på dem som utför arbetet. Då kvaliteten i dessa tjänster är starkt beroende av personalintensitet, bäddar detta också för en klyfta mellan de krav som befolkningen rätteligen ställer på tjänster, och det som kan levereras – trots att välståndsnivån i ekonomin samlat sett har stigit kontinuerligt. Normpolitiken är tätt förknippad med en neoklassisk syn på arbetsmarknaden. Enligt detta synsätt kan finans- och penningpolitiken inte varaktigt påverka sysselsättning och arbetslöshet. Fokus i den neoklassiska modellen ligger på arbetsmarknadens funktionssätt. I denna modell ses starka fackföreningar, bra a-kassa och robusta socialförsäkringar som något som höjer den strukturella arbetslösheten eftersom detta driver upp lägstalönerna på arbetsmarknaden. Den ekonomiska politiken ska enligt denna uppfattning begränsas av olika budgetmål (”normer”) och i stället fokusera på s.k. strukturreformer av arbetsmarknaden. Detta synsätt präglade starkt alliansregeringens ekonomiska politik 2006–2014. De olika jobbskatteavdragen och försämringarna av a‑kassan och sjukförsäkringen syftade alla till att sätta press på lägstalönerna. Det empiriska stödet för den neoklassiska synen på arbetsmarknaden är dock svagt. I figuren nedan visas utvecklingen av arbetslösheten och syn på den s.k. jämviktsarbetslösheten 1980–2022. Som framgår av figuren var såväl den faktiska arbetslösheten som bedömningen av jämviktsarbetslösheten betydligt lägre i jämfört med decennierna därefter. Det är ett förhållande som rimmar illa med den neoklassiska synen på arbetsmarknaden. var ersättningsgraderna i a-kassan och sjukförsäkringen högre, den fackliga anslutningsgraden likaså, och några jobbskatteavdrag hade ännu inte införts. Enligt den neoklassiska teoribildningen talar samtliga av dessa faktorer för att jämviktsarbetslösheten borde ha varit högre jämfört med dagens (jämvikts)arbetslöshet. Men enligt beräkningar är alltså förhållandet det omvända. Figur 10 Arbetslöshet och jämviktsarbetslöshet, 1980–2021 Procent av arbetskraften, säsongsrensade kvartalsvärden Källa: , diagramunderlag Lönebildningsrapport . Det viktigaste målet i det finanspolitiska ramverket är överskottsmålet för de offentliga finanserna. När överskottsmålet infördes motiverade regeringen detta på följande sätt: En bit in på nästa sekel kommer med stor sannolikhet de offentliga åtagandena att utsättas för en större belastning genom ett växande antal äldre. Den offentliga sektorn måste då stå finansiellt att möta denna utveckling för att kunna värna välfärdssystemen. Mot denna bakgrund är det önskvärt att under det närmaste decenniet amortera av den offentliga nettoskulden. Det grundläggande skälet handlade alltså om att stärka de offentliga finanserna inför kommande demografiska förändringar. I långtidsprognoser över det finansiella sparandet och beräknades det finansiella sparandet gå med löpande överskott fram till omkring 2015, för att därefter sjunka och förbytas i löpande underskott när andelen äldre ökade. [32] Det fanns således en implicit tanke om att de offentliga finanserna skulle gå med överskott ”nu” för att kunna gå med underskott ”sedan”. Målet om att amortera av den offentliga nettoskulden nåddes redan omkring 2005 då nettoskulden hade förbytts till en nettoförmögenhet. uppgår nettoförmögenheten till av BNP. Den demografiska utveckling som man förutsåg är en realitet. De demografiskt betingade kostnaderna har under de senaste 4–5 åren ökat med i kommunsektorn, vilket kan jämföras med perioden –2005 då kostnaderna ”bara” ökade med ca 0,4–0,. Denna utveckling har satt kommuner och regioner under stark press. För att undvika nedskärningar och/eller kommunala skattehöjningar behöver staten skjuta till betydande belopp i form av generella statsbidrag . 6.4 Förhållandet mellan överskottsmålet och skuldankaret I samband med att den nuvarande nivån på överskottsmålet på började gälla beslutade också om att införa det s.k. skuldankaret, som innebär att den offentliga bruttoskulden ska hållas av BNP. Relativt omgående visade sig emellertid de två målen vara oförenliga. Trots att de offentliga finanserna har gått med underskott under pandemin beräknas den offentliga bruttoskulden sjunka ned till . Förklaringen till denna inkonsistens är att statsskuldsräntorna var och har varit betydligt lägre än vad som antogs när det nya överskottsmålet och skuldankaret formulerades. [34] Mer precist handlar det om förhållandet mellan nominella räntor och den nominella tillväxten (den s.k. ränte-tillväxt-differensen). baserade sina beräkningar på antagandet om en nominell ränta på och en nominell BNP-tillväxt på (dvs. en positiv ränte-tillväxt-differens på ). [35] Den faktiska utvecklingen har dock varit en annan. Räntorna har legat kring noll som nominell BNP i grova drag vuxit i linje med kommitténs antaganden, vilket har resulterat i en ränte-tillväxt-differens på ca –. I sin senaste rapport analyserar vilka implikationer en låg ränta har på den offentliga skuldsättningen. visar med ett räkneexempel på hur en offentlig skuld på faller där det finansiella sparandet är i balans och där ränte-tillväxt-differensen ligger på ca –. [36] Räkneexemplet visar att det är möjligt att förena en stabil utveckling av den offentliga skulden med löpande underskott i de offentliga finanserna när räntorna är låga. 6.5 En ny rollfördelning mellan finans- och penningpolitiken växer fram före finanskrisen –09 växte det fram ett ekonomiskpolitiskt paradigm beträffande ansvarsfördelningen mellan finans- och penningpolitiken. I huvudsak gick den ut på att penningpolitiken hade huvudansvaret för stabiliseringspolitiken medan finanspolitiken skulle vara mer passiv och vägledas av en på förhand bestämd uppsättning normer, som beskrivits ovan. Finanskrisen och den makroekonomiska utvecklingen har ruckat på detta paradigm. Det låga ränteläget har inneburit att många ekonomer och andra aktörer ser att finanspolitiken bör spela en större roll. [37] För det första finns det en nedre gräns för penningpolitiken. Om räntorna redan innan en konjunkturavmattning ligger nära noll är utrymmet för penningpolitisk stimulans via sänkta räntor begränsat. När penningpolitiken inte är begränsad av ”noll-restriktionen” finns risken att en finanspolitisk stimulans motverkas av en penningpolitisk åtstramning (för att hålla nere inflationen). Men när räntorna ligger nära noll är det mindre troligt att centralbankerna agerar på detta vis eftersom nollräntorna tyder på ett mycket lågt inflationstryck. Finanspolitiken blir därmed mer effektiv vid frånvaron av en penningpolitisk motreaktion från centralbankerna. En annan effekt av de låga räntorna är att kostnaderna för underskottsfinansiering minskar. I detta sammanhang brukar man tala om den s.k. skuldtjänstbördan, vilken definieras som den genomsnittliga statsobligationsräntan multiplicerat med skuldnivån. Som exempel kan nämnas . Där har den offentliga skulden ökat med – trots detta har deras skuldtjänstbörda fallit något. En ökad roll för finanspolitiken minskar också behovet för centralbankerna att vidta diverse oortodoxa åtgärder i syfte att stimulera ekonomin. Dessa åtgärder brukar kallas för kvantitativa lättnader och innebär att centralbankerna köper olika räntebärande papper. Utöver köp av statsobligationer har många centralbanker, inklusive , under pandemin även gått in och köpt bostads- och företagsobligationer. Den expansiva penningpolitiken och de kvantitativa lättnaderna har varit motiverade ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv och för att säkra likviditeten på de finansiella marknaderna under pandemin. Men de har också bidragit till att blåsa upp tillgångspriserna och sänka avkastningen på det räntebärande pensionskapitalet. Detta har sammantaget bidragit till att öka de ekonomiska klyftorna i . En ökad roll för finanspolitiken minskar behovet av att föra en extremt expansiv penningpolitik, vilket bör vara gynnsamt för den ekonomiska jämlikheten. Det finns också en växande konsensus bland ekonomer att finans- och penningpolitiken har långsiktiga effekter på produktion och sysselsättning. Stora uppgångar i arbetslösheten tenderar att få långsiktiga effekter. Personer med långa arbetslöshetstider löper stor risk att fastna i långtidsarbetslöshet eller helt slås ut från arbetsmarknaden. När konjunkturen vänder begränsas uppgången i både produktion och sysselsättning i och med att matchningen på arbetsmarknaden försämras. Långvariga arbetslöshetstider försämrar med andra ord arbetsmarknadens funktionssätt och höjer den strukturella arbetslösheten. Finans- och penningpolitiken bör därför användas för att mildra konjunktursvängningarna. 6.6 För- och nackdelar med olika finanspolitiska mål Diskussioner om lämpliga finanspolitiska mål brukar ta sin utgångspunkt i en uppsats av Kopits och Symansky . [40] Finanspolitiska mål bör präglas av sex önskvärda egenskaper enligt Kopits och Symansky. Det finanspolitiska målet ska leda till långsiktigt hållbara offentliga finanser. Finanspolitiska mål ska inte förstärka konjunktursvängningarna. De ska tvärtom vara förenliga med att de automatiska stabilisatorerna tillåts verka fullt ut och/eller medge s.k. diskretionär finanspolitik. Finanspolitiska mål ska vara enkla att förstå av politiker och allmänhet. Det ska vara möjligt att använda det finanspolitiska målet som styråra i den årliga budgetprocessen. Målet ska vara något som politikerna har möjlighet att styra över. Långsiktighet/motståndskraft. Ett mål bör gälla över en längre tidsperiod för att skapa förtroende. Det ska vara lätt att övervaka och utvärdera. Av dessa kriterier brukar det förstnämnda anses vara överordnat. Målet om långsiktigt hållbara offentliga finanser kan ses som det grundläggande syftet med ett finanspolitiskt ramverk. Det är också svårt att formulera ett finanspolitiskt mål som uppfyller samtliga dessa kriterier . Det finns en ”trade-off” mellan flera av kriterierna. Det är också vanligt att länder har flera olika budgetpolitiska mål, som är fallet i . IMF har i en rapport gett rekommendationer om hur länder kan tänka om de planerar att ha flera olika finanspolitiska mål. (i) Finanspolitiska mål ersätter inte bra politik. Finanspolitiska mål kan inte utgöra grunden för optimal finanspolitik i varje givet ögonblick. (ii) Det finanspolitiska ramverket bör inte vara för begränsande. Ett finanspolitiskt ramverk som är för begränsande kan försvåra en regeringens möjligheter att nå dess övergripande mål för den ekonomiska politiken. För många mål kan också leda till att dessa är oförenliga till varandra (jmf det svenska överskottsmålet och skuldankaret). (iii) Minimera överlappande finanspolitiska mål. IMF menar att överlappande och motstridiga mål leder till att regeringar tvingas välja att följa det mål som anses vara överordnat, vilket kan leda till en icke-optimal utformning av finanspolitiken. (iv) Det finanspolitiska ramverket bör vara lätt kommunicerat. Denna princip talar för att en regering bör fokusera på en eller två operationella budgetregler. Helt centralt i sammanhanget är också att det finanspolitiska ramverket understöder – eller i vart fall inte motverkar – de övergripande målen för den ekonomiska politiken som kan handla om sysselsättning, tillväxt, jämlikhet, klimatomställning osv. Nedan tittar vi närmare på för- och nackdelar med några finanspolitiska mål. Ett saldomål – som det svenska överskottsmålet är – tar vanligtvis fasta på den offentliga sektorns saldo, dvs. inkomster minus utgifter. För att ett saldomål inte ska bli procykliskt, dvs. förstärka konjunktursvängningarna, brukar målet avse det konjunkturjusterade saldot, eller att målet definieras som över en konjunkturcykel. Ett saldomål som gäller över en konjunkturcykel har flera fördelar. Det möjliggör att man låter de offentliga finanserna gå med underskott i en lågkonjunktur för att hålla uppe efterfrågan och stimulera ekonomin. Det är också ett förhållandevis enkelt och operationellt mål, och vars måluppfyllnad en regering kan styra över. En nackdel med ett konjunkturjusterat saldomål är svårigheterna med att beräkna själva konjunkturjusteringen. Den största nackdelen med ett saldomål är dock att det inte har en direkt koppling till frågan om långsiktigt hållbara offentliga finanser. Vad som är långsiktigt hållbara offentliga finanser grundar sig rimligtvis på en uppfattning om vad som är en hållbar offentlig skuld, och den offentliga skulden påverkas inte bara av budgetsaldot. Som vi sett i tidigare avsnitt påverkas den bl.a. också av hur räntan och tillväxten utvecklas (den s.k. ränte-tillväxt-differensen). Det vanligaste finanspolitiska måttet på den offentliga skulden är den s.k. Maastrichtskulden. Den mäter den offentliga sektorns finansiella bruttoskuld i förhållande till BNP. EU använder detta mått inom stabilitets- och tillväxtpakten och gränsvärdet är satt till av BNP. Det svenska skuldankaret på baseras också på den offentliga bruttoskulden. Den offentliga bruttoskulden är ett vanligt mått i finanspolitiska långsiktsanalyser, se t.ex. hållbarhetsanalyser. En brist med Maastrichtskulden är att den bara mäter skuldsidan. Därför brukar hållbarhetsanalyser också innehålla ett mått som inkluderar den offentliga sektorns tillgångar. Detta mått kallas för den offentliga sektorns finansiella nettoställning. Den finansiella nettoställningen påverkas dock mycket av värdeförändringar på den offentliga sektorns olika finansiella tillgångar. Merparten av den förstärkning av nettoställningen som skett beror på värdeökningar av statens tillgångar, och inte på överskott i det finansiella sparandet. Internationellt är det vanligare med mål för bruttoskulden än för den finansiella nettoställningen. Det beror bl.a. på att det finns en närmare koppling mellan det primära sparandet[42]– vilket är det som ska finansiera skuldkostnaderna – och förändringar av bruttoskulden än nettoställningen. [43] Den offentliga sektorns tillgångssida är i allmänhet knuten till speciella ändamål och inget som direkt kan användas för att finansiera olika reformer. Detta talar sammantaget för att bruttoskulden – även om det är ett mindre heltäckande mått – är att föredra som långsiktigt mål för de offentliga finanserna. Såväl saldomål som mått på den offentliga skulden och nettoförmögenheten brukar formuleras i finansiella termer. Måtten innefattar därmed enbart skulder i termer av finansiella lån (i huvudsak statsobligationer och statsskuldväxlar) och tillgångar i form av finansiella fordringar och aktier. Reala tillgångar, i termer av offentligt ägda fastigheter eller infrastruktur ingår inte i måtten. Så som det finansiella sparandet är definierat i nationalräkenskaperna bokförs utgifter för investeringar i sin helhet det år investeringen görs.