frsrdg · H904RR5 · 2022-06-03 00:00:00 — Redogörelse till 2021/22:RR5 De viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen ska samlas i en årlig rapport enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Riksrevisorn lämnar härmed den årliga rapporten som en redogörelse till , med stöd av 9 kap. 18 § riksdagsordningen (2014:801). Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Riksrevisionsdirektör , biträdande avdelningschef , enhetschef och revisionsdirektör har medverkat i den slutliga handläggningen. De offentliga finanserna ............................................................................. Årliga revisionens iakttagelser .............................................................. Styrning, uppföljning och rapportering..................................................... Årliga revisionens iakttagelser ............................................................ Organisering, ansvar och samordning....................................................... Publicerade granskningar inom effektivitetsrevisionen ................................ Modifieringar och upplysningar i revisionsberättelser ................... är en myndighet under med uppgift att granska det statliga åtagandet. granskar bland annat den verksamhet som bedrivs av regeringen, myndigheter, statliga bolag och stiftelser. Vi bedriver vår granskning genom effektivitetsrevision och årlig revision. Inom effektivitetsrevisionen granskar hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse i statlig verksamhet. Granskningen utgår från en analys av effektivitetsbrister i genomförandet och resultatet av statliga verksamheter. Analysen tar utgångspunkt i indikationer på problem med hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse i statliga åtaganden. De granskningar som genomförts innefattar iakttagelser, slutsatser och rekommendationer som kan bidra till en ökad effektivitet i staten. Sedan den förra årliga rapporten har vi publicerat 33 granskningar inom effektivitetsrevisionen.1 Inom årlig revision granskar myndigheternas årsredovisningar för att bedöma om redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna är rättvisande samt om ledningens förvaltning följer lagar och regler. Granskningen inriktas mot risken för väsentliga fel i årsredovisningen och avslutas med att lämnar en revisionsberättelse. Om det finns väsentliga fel i årsredovisningen lämnar vi en så kallad modifierad revisionsberättelse. Vi kan också lyfta fram särskilt viktig information genom att lämna en upplysning i revisionsberättelsen. För granskade 226 årsredovisningar och lämnade tio modifierade revisionsberättelser.2 I Riksrevisorns årliga rapport samlar vi de viktigaste iakttagelserna i granskningen . För att tydliggöra kopplingen till granskningsplaner redovisar vi de viktigaste iakttagelserna inom effektivitetsrevision och årlig revision utifrån risker som angett granskningens huvudsakliga inriktning. Det gäller risk för brister i •styrning, uppföljning och rapportering •organisering, ansvar och samordning. Inom respektive avsnitt redovisas de viktigaste iakttagelserna utifrån en inledning och ett antal rubriker för att ge en översiktlig och sammanhållen bild av granskningen. Vi kan också redovisa iakttagelser som är avgränsade till ett specifikt område, eller som bygger på en enskild granskning. 1I bilaga 1 finns en förteckning över publicerade granskningsrapporter sedan riksrevisorns årliga rapport . 2I bilaga 2 finns en förteckning över vilka myndigheter eller övriga organisationer som har fått en revisionsberättelse med ett modifierat uttalande eller med en upplysning. I årets rapport uppmärksammar vi bland annat återigen att kostnadskontrol- len i infrastrukturinvesteringar vilar på för dåliga underlag och att svårigheter för myndigheter att dela information inom och mellan sig fortsätter att vara ett En ny iakttagelse är att kontinuerliga sparkrav genom den så kallade pris- och löneomräkningsmodellen ger effekt och leder till besparingar. Vidare uppmärksammar vi att det är otydligt vem som ska redovisa inter- nationella åtaganden när avtalsparten inte är den myndighet som disponerar anslaget och har ansvar för att redovisa utgifterna. Därtill saknas det fortfa- rande regler för hantering och redovisning av åtaganden inom multi- 2 De offentliga finanserna Finanspolitikens effektivitet och tillämpningen av det finanspolitiska ramverket samt kvaliteten i planerings- och beslutsunderlag står i fokus för vår granskning när det gäller risk för brister i de offentliga finanserna. En rättvisande redovisning i årsredovisningarna är viktig för att säkerställa korrekta beslutsunderlag för regering och riksdag. Regeringen bör vara tydligare i de ekonomiska propositionerna med hur stort utrymme som finns för ytterligare reformer på budgetens utgiftssida. Budgetpropositionen lämnar inte något utrymme för ytterligare utgiftsökningar under utgiftstaket , vilket borde ha framgått tydligare. Det behöver också framgå tydligare vilka åtgärder som är tänkta att vara permanenta och vilka som ska dras tillbaka efter pandemikrisen, annars blir det inte möjligt att bedöma hur regeringens nya förslag påverkar det strukturella sparandet mer långsiktigt. Tydligheten behöver också öka så att utomstående kan bedöma rimligheten i regeringens prognoser. Kontinuerliga sparkrav på myndigheterna har gett effekt utan betydande negativa sidoeffekter. Den statliga pris- och löneomräkningsmodellen fungerar i huvudsak väl och innebär att sparas och kan användas för andra prioriteringar. Regeringen borde överväga att införa liknande incitament även för avgiftsfinansierade myndigheter, eftersom de inte har ett motsvarande effektiviseringstryck. Vid stora infrastrukturbeslut har vi sett väsentliga brister i beslutsunderlagen och kostnadskontrollen. Besluten omprövas inte heller när kostnaderna visar sig vara underskattade. Bristerna minskar möjligheterna att fatta välgrundade beslut om stora anslag som också innebär vägval som påverkar utvecklingen framöver. 2.1.1 Regeringen bör redovisa budgetutrymmet tydligare Regeringen har presenterat en plan för återgång till överskottsmålet i budgetpropositionen . Dock så saknades en plan för återgång till överskottsmålet ekonomiska vårproposition, vilket är i strid med budgetlagen (2011:203). Planen som redovisades i budgetpropositionen uppfyller kraven i det finanspolitiska ramverket, men transparensen skulle öka om regeringen tydligare redovisade vilka åtgärder som är permanenta och vilka som är tillfälliga. Regeringen borde också ha varit tydligare med att budgetpropositionen inte lämnar något utrymme för ytterligare utgiftsökningar under 2 DE OFFENTLIGA FINANSERNA utgiftstaket 2023.3 I den budget som antog är utgifterna något högre Därmed är också marginalen till utgiftstaket mindre än vad som anges i riktlinjerna för ramverket. Budgetpropositionen borde också ha innehållit en översiktlig bild av de krisåtgärder som fasas ut, så att det blir möjligt att bedöma hur regering- ens nya förslag påverkar det strukturella sparandet. Behovet av att få en så tydlig bild som möjligt över tillståndet i de offentliga finanserna är stort, inte minst just nu mot bakgrund av kriget i och därav påkallade ytterligare eventuella försvarssatsningar och kostnader för flyktingmottagande. Regeringen borde också ha redogjort tydligare för skillnaderna mellan sina egna och expertmyndigheternas prognoser för de offentliga finanserna. det inte framgår tydligt varför regeringens prognoser skiljer sig från Konjunk- turinstitutets och , blir det svårt för utomstående att bedöma om regeringens prognoser är rimliga. Det är en brist som Riksrevi- sionen har uppmärksammat i tidigare granskningar men som återkommer år , trots att den är relativt enkel att åtgärda. Underlagen är viktiga både för att möjliggöra välinformerade nya beslut och för att främja transparensen och därmed förtroendet för staten. 2.1.2 Kontinuerliga sparkrav har gett effekt Myndigheterna får inte avsevärt svårare att utföra sina uppdrag, trots att effektiviseringar tvingas fram, visar granskning.4 Statliga myndigheters anslag räknas enligt den så kallade pris- och löneomräkningsmodellen. Den innebär i praktiken en nedskärning av anslagen jämfört med året innan (allt annat lika). Anslagen höjs för att kompensera för ökade kostnader för till exempel löner och hyror, men höjningen begränsas av ett produktivitetsavdrag på . Det innebär kontinuerliga sparkrav på myndigheterna på totalt . Syftet är att skapa incitament för myndigheterna att arbeta med effektiviseringar. Vår granskning visar att detta i stort fungerar som det är tänkt, utan betydande negativa konsekvenser för myndigheternas möjligheter att utföra sina uppdrag eller att rekrytera rätt kompetens. Därmed skapas ett budgetutrymme för staten på i snitt . Pengar som regeringen kan använda för andra prioriteringar. Flera myndigheter anser dock att sättet som pris- och löneomräkningen beräknas på är oförutsebart och försvårar långsiktig planering. konstaterar att regeringen har åtgärdat flera brister på det området, men att transparensen fortfarande kan förbättras. Det framgår exempelvis varken i budgetpropositionen eller i statens redovisningssystem hur stort avdraget är per myndighet. Möjligheterna för pris- och löneomräkningen att bidra till hushållning med gemensamma resurser skulle sannolikt öka om myndigheterna hade full insyn 3 Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2021 (RiR 2021:31). 4 Räkna med mindre – den årliga omräkningen av myndigheternas anslag (RiR 2022:2). 2 DE OFFENTLIGA FINANSERNA i hur systemet fungerar och vilka konsekvenser det har för just deras ekonomi. Pris- och löneomräkningens effekter är dock mindre kännbara för myndigheter som finansierar sin verksamhet helt eller delvis med avgifter, i stället för med anslag. Regeringen bör därför utreda möjligheterna att införa ett liknande system även för statlig verksamhet som finansieras via avgifter. 2.1.3 Beslutsunderlag och transparens behöver utvecklas Kostnadskontrollen i väg- och järnvägsinvesteringar vilar på för dåliga underlag och underskattar systematiskt kostnaderna visar vår granskning.5 För de investeringsobjekt som överlappade de två senaste nationella planerna ökade den kalkylerade kostnaden med totalt . De systematiska kostnadsökningarna förefaller främst inträffa under planeringsfasen. Trots att kostnaderna ökar kraftigt, ofta redan under planeringsfasen, så omprövar inte regeringen sina prioriteringar och beslut, annat än möjligen i något enstaka fall. Stora kostnadsökningar är ett återkommande problem som även flera tidigare granskningar har visat. Varken regeringen eller informerar om hur mycket kostnaderna förändras. Kostnaderna ökar också utan att genomför någon löpande utvärdering av vad som orsakar detta. , regeringen och har som utgångspunkt att besluten om infrastrukturinvesteringar ska utgå från kostnadseffektivitet. Men när kostnaderna förändras kraftigt så görs investeringar i praktiken ofta utifrån helt andra ekonomiska förutsättningar än de som gällde vid beslutet. Det innebär att andra investeringar kan vara mer lönsamma än de som beslutats. Även förtroendet för verksamheten riskerar att minska när kostnadskontrollen har omfattande brister. Brister i underlagen för kostnader och samhällsekonomi visade sig också i vår granskning av statens medfinansiering av regional kollektivtrafik (Sverigeförhandlingens storstadsavtal).6 I stället för att undersöka vilka projekt som var mest samhällsekonomiskt lönsamma, och bäst skulle lösa de transportbehov som fanns, prioriterade Sverigeförhandlingen dyra projekt i utbyte mot nya bostäder. Staten hade för dålig insyn och kontroll, och regeringen var otydlig med hur avvägningen mellan olika mål skulle gå till. Risken är att de valda projekten har trängt undan investeringar som skulle ha gett mer kollektivtrafik för pengarna. Bristerna i underlagen och att projekten inte kvalitetssäkrades på vedertaget sätt av och Trafikanalys medförde ökade risker för fördyringar. I flera fall har fördyringar redan inträffat. Nya bostäder är ofta beroende av förbättringar i infrastrukturen, men det var inte nödvändigtvis just dessa förbättringar som sedan beslutades. Kommunerna planerade i många fall redan större bostadsutbyggnader och dessa planer påverkades sannolikt inte i någon större utsträckning av Sverigeförhandlingen. 5Kostnadskontroll i infrastrukturinvesteringar (RiR 2021:22). 6Statlig medfinansiering av regional kollektivtrafik – Sverigeförhandlingens storstadsavtal (RiR 2021:15). 2 DE OFFENTLIGA FINANSERNA Stora infrastrukturinvesteringar är väsentliga både för att de omfattar stora kostnader och för att de ofta innebär vägval som påverkar samhället under lång tid framöver, exempelvis möjligheterna att nå olika hållbarhetsmål. vesterar 30 miljarder i vägar och järnvägar och de beslut som fattas kommer att påverka samhället framöver. behöver därför förbättras, särskilt de underlag som ligger till grund för beslut om stora anslag i statens budget. 2.2 Årliga revisionens iakttagelser Som en del i den statliga verksamheten ingår regeringen och myndigheterna åtaganden som binder upp statliga medel kommande budgetår. har den årliga revisionen iakttagit två situationer där den information som finns i myndigheternas årsredovisningar inte fullt ut speglar de åtaganden eller förpliktelser som har. Det handlar om åtaganden att köpa covid-19-vaccin samt exportkreditgarantier till , och . 2.2.1 Regeringen har inte utsett någon myndighet som är ansvarig för att redovisa åtaganden och utgifter för covid-19- vaccin som inte behövs För att säkra tillgången på vaccin mot covid-19 organiserade EU- kommissionen en gemensam upphandling av vaccin för EU-ländernas behov. EU-länderna har sedan förbundit sig att köpa vaccin via de avtal som kommissionen ingått med vaccinleverantörerna. För del innebär det att regeringen har gjort åtaganden för det svenska behovet . Dessa åtaganden finns inte redovisade i någon myndighets årsredovisning. Regeringen har uppdragit åt () att ansvara för lagerhållning, distribution till regionerna och ekonomisk administration för vaccinen. FHM hanterar också donation av vaccin till andra länder, i de fall tillgången till vaccin överstiger behov. FHM redovisar endast utgifter och anslagsbelastning som avser i sin årsredovisning och inte åtaganden att köpa ytterligare vaccin kommande budgetår. Orsaken till det är främst att FHM inte är avtalspart utan enbart har en administrativ roll. Regeringen har dessutom inte tilldelat FHM något beställningsbemyndigande för att ingå och redovisa åtaganden för framtida leveranser enligt de avtal som regeringen har tecknat med vaccinleverantörer. Det är otydligt vem som ska redovisa internationella åtaganden när avtalsparten inte är den myndighet som disponerar anslaget och har ansvar för att redovisa utgifterna. Det medför risk för att sådana åtaganden inte redovisas i någon myndighets årsredovisning och därmed inte heller i årsredovisningen för staten. I detta fall kompliceras frågan ytterligare av att har förbundit sig att köpa mer vaccin än vad som enligt nuvarande bedömning behövs. 2 DE OFFENTLIGA FINANSERNA Under största delen av 2021 var tillgång till vaccin mindre än det nationella behovet. Vid förändringar av EU-medlemsländernas vaccinportföljer har och övriga medlemsstater också kunnat byta vaccin med varandra och det har därför inte byggts upp något överskott av vaccin. förändrades dock situationen när tillgången av vaccin började överstiga det nationella behovet. FHM stoppade då beställningarna av vaccin från leverantörerna eftersom beredskapslagret började fyllas. EU:s övriga medlemsstater stod i en liknande situation som möjligheten att donera vaccin minskade kraftigt i och med att de tilltänkta mottagarländerna inte hade kapacitet att ta emot eller ville ta emot ytterligare vaccin. Risken för att de vaccindoser som har förbundit sig att köpa inte kommer att kunna användas ökade kraftigt . Det innebär enligt bedömning att sannolikt har en förpliktelse som borde redovisas som en avsättning eller en ansvarsförbindelse.7 Förpliktelsen finns inte med i FHM:s årsredovisning, av samma skäl som de inte har någon bemyndiganderedovisning för åtagandena att köpa mer vaccin. I årsredovisningen för staten redovisas åtagandet som en ansvarsförbindelse men utan belopp, efter att påtalade förhållandet i samband med granskningen av årsredovisningen för staten. anser att regeringen behöver vidta åtgärder för att säkerställa att det är tydligt vem som har ansvar för att redovisa åtaganden och förpliktelser som följer av denna typ av internationella avtal. Det kan till exempel handla om att utse en myndighet som är ansvarig för att redovisa en viss typ av åtaganden och förpliktelser och som får ett beställningsbemyndigande. Det kan också handla om att förtydliga det ekonomiadministrativa regelverket. 2.2.2Rysslands invasion av har lett till osäkerhet i värderingen av svenska exportkreditgarantier efter att () lämnade sin årsredovisning till regeringen invaderade med omfattande sanktioner från omvärlden som följd. har genom EKN utestående exportkreditgarantier till , och på – varav merparten till . Till följd av händelserna är den försäkringstekniska värderingen av garantierna som finns i EKN:s årsredovisning osäker. bedömning är att det inte handlar om oväsentliga belopp och därför har vi lämnat en upplysning av särskild betydelse i revisionsberättelsen där vi anger att det finns en osäkerhet i värderingen, se bilaga 2. 7Vad som ska redovisas som en avsättning eller förpliktelse framgår av föreskrifter till 4 kap. 2 § FÅB. En avsättning definieras som en skuld som är oviss till belopp och/eller till den tidpunkt då den kommer att regleras. Ansvarsförbindelser är förpliktelser som inte ska redovisas som skuld eller avsättning på grund av att det inte är sannolikt att det kommer att krävas ett utflöde av resurser för att förpliktelserna ska regleras. Det kan också vara på grund av att förpliktelsens storlek inte kan beräknas med tillräcklig tillförlitlighet. Det senare är dock väldigt ovanligt och bör normalt inte vara ett argument för att inte ta upp en avsättning. 2 DE OFFENTLIGA FINANSERNA En upplysning är ingen kritik av myndigheten vi granskar utan ska ses som information till läsaren av årsredovisningen. EKN har alltså inte gjort något fel och värdet som framgår i årsredovisningen var rättvisande på balansdagen. Om invasionen hade skett tidigare hade dock EKN behövt ta ställning till om den var en så kallad väsentlig händelse efter balansdagen som de hade behövt beakta när de upprättade sin årsredovisning, enligt föreskrifter till 7 kap. 2 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och bud- getunderlag, förkortad (FÅB). Det är inte vanligt att vi lämnar upplysningar i revisionsberättelserna och särskilt inte denna typ av upplysning som vi nu har lämnat i revisionsberättel- sen för EKN. Varje tertial gör EKN en försäkringsteknisk värdering av samtliga utestå- Värderingen sker utifrån en generell bedömning av risken kopplad till det enskilda landet samt utifrån en individuell bedömning av ga- rantitagaren och garantigäldenären i varje enskild affär. vasion av har EKN stoppat all garantigivning till , De har också höjt landrisken för från fyra till sju på en Totalt handlar det om 231 affärer som EKN nu behöver gå igenom och omvärdera i samband med årets första tertialuppföljning. Konsekvensen av de ökade riskerna i affärerna är att skadeutbetalningarna för garantierna kan bli högre än beräknat och att förlusten i affärerna inte täcks av garantiavgiften som EKN tagit ut och som baserades på den förväntade för- lusten vid avtalstillfället. EKN har dock en garantireserv och ett eget kapital som täcker sådana skador och förluster.8 8Revisionsberättelse för , dnr 3.1.2-2021-0585. 3 Styrning, uppföljning och rapportering Granskningen inom området avser främst effektivitet, transparens och anpassningsförmåga inom staten. Revisionen inriktas också mot myndighetsstyrningen via regelverk, regleringsbrev, instruktion och andra regeringsbeslut. Brister på området kan leda till fel i årsredovisningar. Den statliga styrningen sätts på prov när förutsättningarna förändras och verksamheter behöver skalas upp eller ned, ofta . Otydlighet, ryckighet och bristande planering och prioritering både från regeringen och inom myndigheter har lett till försämrad effektivitet i flera av de verksamheter vi har granskat. Iakttagelserna, exempelvis om kompetensförsörjningen, kan bidra till lärande och en bättre planering vid liknande förändringar framöver. Att den statliga uppföljningen inte fokuserar på det som är centralt för att verksamheter ska fungera effektivt och som avsett har vi konstaterat i en mängd granskningar. I flera fall handlar det om att verksamheter inte följs upp eller utvärderas alls. Vi har även sett att fel fokus eller för mycket uppföljning kan medföra ineffektivitet. Sammantaget har våra granskningar visat att träffsäkerheten i beslutsunderlag, snarare än frågan om mer eller mindre uppföljning, är avgörande för att kunna fatta välinformerade beslut och utveckla och anpassa verksamheter. 3.1.1 Styrningen viktig vid stora omställningar av verksamheter Otydlighet, ryckighet, bristande planering och prioritering både från regeringen och inom myndigheter har försämrat effektiviteten i flera av de verksamheter vi har granskat under året.9 Vid snabba anpassningar till nya förhållanden krävs god överblick över utgångsläget och tydliga riktlinjer om vad som ska uppnås och vilka prioriteringar som ska gälla. Det har våra granskningar visat både när verksamheter ska öka och när verksamheter ska minska i omfattning. kraftiga neddragningar genomfördes ineffektivt i flera delar. Både planeringen och genomförandet hade brister, visade vår granskning.10 Förändringarna vid –2020 var stora 9Arbetssökande – regeringens och Arbetsförmedlingens styrning och prioriteringar (RiR 2021:6), Projektbidrag från anslag 2:4 Krisberedskap – ett styrmedel med utmaningar (RiR 2021:7), Hållbart företagande – regeringens styrning av de statligt ägda bolagen (RiR 2021:10), AP-fondernas hållbarhetsarbete – investeringar och ägarstyrning (RiR 2021:18), arbete med att förebygga sjukskrivning – ett otydligt uppdrag (RiR 2021:19). I väntan på dom – migrationsdomstolarnas handläggningstider i asylmål (RiR 2022:5). 10Att ställa om i en föränderlig omvärld – neddragningarna hos 2017–2020 (RiR 2021:24). 3 STYRNING, UPPFÖLJNING OCH RAPPORTERING Det var en följd av minskat mottagande av asylsökande och mins- infördes också nya och delvis komplicerade regler i utlänningslagen (2005:716), vilket gjorde uppdraget ännu svårare. minskade antalet anställda med en tredjedel. Många som inte omfattades av överta- lighet sa upp sig, och de kunde sedan inte ersättas på grund av anställnings- Bristen på kompetens medförde bland annat att digitaliseringen av asyl- handläggningen inte kunde genomföras som planerat. kundtjänstfunktion som myndigheten försökte skapa kunde heller inte beman- nas helt på grund av omställningen. Följden blev onödigt långa vistelsetider i mottagningssystemet – vilket ledde till förhöjda kostnader för boende och har dock efter hand dragit lärdomar och utvecklat en mer strategisk kompetensförsörjning. Utöver minskat antal anställda bestod en stor del av neddragningarna av avveckling av boenden och kontor som inte längre behövdes. bedömer att det arbetet i huvudsak fungerade effektivt. lades först, beläggningsgraden på asylboenden var rimlig och kostnader för tomma lokaler kunde begränsas. Däremot uppstod problem vid avveckling av hade inte sett till att det fanns tillräckliga rutiner och kontroller av it-utrustning som skulle kunna innehålla känslig information. Det innebär risker både för oegentligheter och att känslig information kommer Reglerna är svåra att tolka och tillämpa i praktiken och vi bedömer att både regeringen och behöver förbättra sitt stöd till