frsrdg · H904RR5 · 2022-06-03 00:00:00 — myndigheter som ska ställa om sin verksamhet. Arbetet med att öka försvarets operativa förmåga går långsammare än pla- nerat och regeringens styrning har inte varit tillräckligt tydlig. maktens analys, planering och genomförande har brustit på flera områden. gäller såväl materielförsörjning och lagerhållning som transporter och öv- ningsverksamhet, visar vår granskning.11 fattade 2015 beslut om att kraftigt stärka det svenska nationella försvaret och att arméns operativa för- måga att möta ett väpnat angrepp skulle öka –2020. slutet fattades av besparingar inom bland annat personal- Det svenska försvaret hade genomgått en omfattande omstrukturering, med fokus på internationella insatser snarare än förmåga att Försvarsmakten borde tidigare ha skaffat en tillräckligt god bild av arméns skick och förmåga samt informerat regeringen om detta. méns utgångsläge visade sig vara sämre än vad både regeringen och Försvars- makten hade antagit. Dessutom hade inköp av nya flygplan och ubåtar trängt undan andra materielprojekt. Arméförbanden har inte utvecklats som de skulle, och deras möjligheter att lösa sina uppgifter i krig har begränsats. utom är det inte helt klart hur förbanden ska utformas med personal och mate- riel i händelse av krig. 11 Att bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna (RiR 2021:23). 3 STYRNING, UPPFÖLJNING OCH RAPPORTERING 3.1.2 Uppföljningen behöver bli mer tillförlitlig och träffsäker En vanlig orsak till effektivitetsbrister är att uppföljning, rapportering eller beslutsunderlag inte är tillförlitliga eller träffsäkra. Det kan innebära att väsentliga problem i den verksamhet vi granskar inte identifieras eller åtgärdas. När i stället själva uppföljningen är den verksamhet vi granskar, vilket är mer sällan, ser vi att det kan vara så att för mycket information samlas in och rapporteras utan att den kommer till användning. I granskningen av Pisaundersökningen 2018 kunde vi konstatera att regeringen och inte följde upp hur undersökningen genomfördes tillräckligt väl. Tillförlitligheten i resultaten riskerades genom att ett stort antal elever undantogs på felaktiga grunder från att delta. Det har heller inte gjorts någon trovärdig utredning i efterhand. Enligt får vissa elever undantas från att delta i provet, bland annat om eleven har fått mindre än undervisning i svenska. och regeringen förklarade det inträffade med att den svenska skolan efter flyktingkrisen tog emot en ovanligt hög andel nyanlända elever. granskning visar dock att majoriteten av de ungdomar som kom till i samband med flyktingkrisen hade gått för länge i svensk skola för att kunna undantas enligt reglerna. Resultaten från Pisaundersökningen används som underlag för debatt och beslut om hur skolan ska utvecklas, och det är viktigt att undersökningen genomförs på ett tillförlitligt sätt så att det går att lita på resultaten.12 Bristande uppföljning är en av våra vanligaste iakttagelser och har vi sett många exempel på hur uppföljning och utvärdering uteblir eller brister i träffsäkerhet. Det försvårar väsentligt möjligheten att fatta välgrundade beslut och att utveckla verksamheten.13 I systemet med öppna jämförelser i samlas i stället för mycket information in. Kommunerna rapporterar in cirka 400 indikatorer utifrån årliga enkätundersökningar. Nyttan är dock förhållandevis liten. Delar av informationen används för kvalitetsutveckling inom , men kommunerna använder bara en del av indikatorerna. och regeringen använder också endast ett fåtal av indikatorerna för regelbunden uppföljning. Det innebär att delar av det omfattande inrapporteringsarbete som kommunerna 12Pisa-undersökningen 2018 – arbetet med att säkerställa ett tillförlitligt elevdeltagande (RiR 2021:12). 13Statliga myndigheters FoU-verksamhet – styrning och processer för kvalitet, relevans och hushållning (RiR 2021:5), Var god dröj, myndigheterna digitaliserar – service till enskilda som inte kan eller vill vara digitala (RiR 2021:8), Att komma till som anhörig – rättssäkerheten i anknytningsärenden (RiR 2021:9), Hållbart företagande – regeringens styrning av de statligt ägda bolagen (RiR 2021:10), Statlig medfinansiering av regional kollektivtrafik – Sverigeförhandlingens storstadsavtal (RiR 2021:15), Effektiviteten i arbete med information till brottsutsatta (RiR 2021:20), Systemet med energideklarationer – tydligt syfte men oklart mål (RiR 2021:21), Kostnadskontroll i infrastrukturinvesteringar (RiR 2021:22), Att bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna (RiR 2021:23), Internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn – stora utmaningar för polis och åklagare (2021:25), Statens suicidpreventiva arbete – samverkan med verkan? (RiR 2021:26), Ersättning till rättsliga biträden i brottmål – allvarliga brister i uppföljning och kontroll (RiR 2021:27), Svenskt bistånd till multilaterala organisationer – regeringens och Sidas arbete (RiR 2021:28). 3 STYRNING, UPPFÖLJNING OCH RAPPORTERING utför inte tjänar något tydligt syfte.14 Det är inte en god hushållning med of- fentliga medel och det kan också undergräva tilltron till värdet av uppföljning. 3.2 Årliga revisionens iakttagelser En tydlig finansiell styrning för en god uppföljning av hur statliga medel används och bidrar till en transparens i redovisningen av dem. har iakttagit att regeringen har sänkt ramen för beställningsbemyndiganden där det redan finns åtaganden . Det är fortfarande inte tydligt hur åtaganden inom multilaterala skuldavskrivningsinitiativ ska hanteras, och det finns behov av att se över regleringen i FÅB om att affärsverkens årsredovisningar ska vara granskad av när den lämnas till regeringen. 3.2.1När regeringen sänker bemyndiganderamar för anslag där beslut tagits blir styrningen av myndigheterna otydlig ger regeringen beställningsbemyndiganden för varje berört anslag. Utifrån beslut delegerar regeringen rätten att göra utfästelser på än till myndigheterna genom regleringsbrev eller annat regeringsbeslut. Det är därför viktigt att det finns en god intern styrning och kontroll hos regeringen och myndigheterna för att säkerställa att redovisningen till blir korrekt. har rapporterat om att myndigheterna bör stärka den interna styrningen och kontrollen av beställningsbemyndiganden. Vi har ofta lämnat både modifierade revisionsberättelser och revisionsrapporter till följd av iakttagelser som vi gjort. finns det inga modifierade revisionsberättelser eller revisionsrapporter som handlar om beställningsbemyndiganden, vilket är positivt. Det behöver dock inte betyda att problemen inte längre kvarstår. bedömer att det arbete som påbörjats hos myndigheter för att stärka den interna styrningen och kontrollen av beställningsbemyndiganden behöver fortsätta. Förutom brister i myndigheternas interna styrning och kontroll har vi även konstaterat att regeringen kan vara otydlig i sin styrning av beställningsbemyndiganden. Detta påverkar myndigheternas redovisning mot bemyndiganderamarna. Sådana iakttagelser har vi även gjort . För fem länsstyrelser15 indikerar bemyndiganderedovisningen i årsredovisningen överskridande av bemyndiganderamen för ett anslag16. bedömer dock inte att länsstyrelserna har överskridit sina befogenheter och de har inte fått några modifierade revisionsberättelser. Orsaken till detta är att regeringen har sänkt bemyndiganderamarna för anslaget i regleringsbrevet för alla länsstyrelser jämfört med . Länsstyrelserna har inte fattat 14Öppna jämförelser i – begränsat bidrag till god kvalitet (RiR 2021:17). 15Länsstyrelserna i , , , och . 16Anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder anslagsposterna 1–21 inom utgiftsområde 19. 3 STYRNING, UPPFÖLJNING OCH RAPPORTERING några nya beslut om bidrag , och de åtaganden länsstyrelserna redovisar rymdes i bemyndiganderamen när besluten fattades 2019 eller tidigare. Utestående åtaganden har inte minskat i samma takt som regeringen förväntade när regleringsbrevet beslutades. Det har medfört att fem länsstyrelser har utestående åtaganden som överstiger den sänkta bemyndiganderamen. Totalt sett är dock inte bemyndiganderamen för anslaget överskriden eftersom den är fördelad på samtliga länsstyrelser samt Kammarkollegiet och . Av årsredovisningen för staten framgår att utestående åtaganden uppgår till och den totala bemyndiganderamen uppgår till . Det innebär att den ram som har beslutat inte är överskriden. bedömer dock att det är problematiskt när regeringen sänker bemyndiganderamar på anslagspostnivå så att det ser ut som att beslut som myndigheter har fattat inte längre uppfyller de finansiella villkoren för anslaget. Det gör att styrningen till myndigheterna blir otydlig. Dessutom ökar det risken för att anslagets bemyndiganderam faktiskt överskrids, även om så inte har skett i detta fall. Regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa att den finansiella styrningen genom bemyndiganderamar bättre speglar åtaganden som redan är gjorda. har myndigheterna dessutom haft en större osäkerhet i när åtaganden faller ut, framför allt på grund av coronapandemin. Då blir det extra viktigt att regeringen har en löpande dialog med myndigheterna om hur stora bemyndiganderamar som de behöver. 3.2.2Det saknas fortfarande regler för hantering och redovisning av åtaganden inom multilaterala skuldavskrivningsinitiativ Sedan den årliga rapporten har påtalat att det inte finns tydliga regler för hur åtaganden inom multilaterala skuldavskrivningsinitiativ ska hanteras och redovisas. Iakttagelsen kvarstår fortfarande. Sida redovisar åtagandena i sin årsredovisning på uppdrag av regeringen. De är långfristiga och delas in i bindande och icke bindande åtaganden. och de internationella organisationerna anpassar sina överenskomna betalplaner med jämna mellanrum så att den bindande delen av åtagandet alltid ryms inom beställningsbemyndigandet för det aktuella anslaget. Den icke bindande delen redovisas i löptext i Sidas årsredovisning och inte i bemyndiganderedovisningen. Det är svårt att tillämpa anslagsförordningens bestämmelser på de åtaganden som skuldavskrivningsinitiativet innebär eftersom anslagsförordningen reglerar hur myndigheter får binda upp anslag, inte regeringen. konstaterar att finansieringen av skuldavskrivningarna sannolikt inte är den typ av åtaganden som anslagsförordningen är avsedd att reglera och uppmanar regeringen att tydliggöra hur skuldavskrivningarna ska hanteras och redovisas. 3 STYRNING, UPPFÖLJNING OCH RAPPORTERING 3.2.3Affärsverken kan inte lämna en granskad årsredovisning till regeringen trots att regelverket kräver det eller affärsdrivande verk är statliga organ som producerar varor eller tjänster utifrån affärsmässiga principer. Affärsverken är juridiskt sett förvaltningsmyndigheter som är en del av staten. Det finns tre affärsverk inom staten: , och . Den årsredovisning som affärsverken ska lämna till regeringen senast den ska vara granskad av . Det framgår av 10 kap. 1 § FÅB. Det är dock inte förenligt med lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Där framgår att ska granska årsredovisningen och avslutar sin granskning med att lämna en revisionsberättelse, senast efter att årsredovisningen är avlämnad. kan alltså inte lämna revisionsberättelsen förrän vi har tagit del av den lämnade årsredovisningen. Det är därför i praktiken inte möjligt för affärsverken att lämna en granskad årsredovisning till regeringen. anser att regeringen bör ändra formuleringen i FÅB och ta bort kravet att årsredovisningen ska vara granskad av när den lämnas till regeringen. Då blir FÅB förenlig med lagen om revision av statlig verksamhet m.m. 4 Organisering, ansvar och samordning Effektiviteten i statens insatser och kvaliteten i de granskade organisationernas årsredovisning är beroende av hur genomförandet organiseras. Det är en viktig uppgift för att granska om statens organisering, ansvarsfördelning och samordning är utformad så att den bidrar till hög effektivitet. Svårigheter för myndigheter att dela information inom och mellan sig är även fortsättningsvis ett problem, visar flera av våra granskningar. Det hindrar effektivitet i handläggningen och medför risk för fel, oegentligheter och fusk. Orsakerna är ofta kombinationer av flera utmaningar. Regelverken i sig eller bristande kunskap om vad som faktiskt gäller, liksom myndigheters outvecklade it-system, gör det ofta svårt att arbeta effektivt och säkert. Samhällsutvecklingen medför ofta att reformer och regelverk behöver ses över och anpassas till nya förhållanden. Att myndigheterna blir bättre på att utnyttja digitaliseringens möjligheter är viktigt för att öka effektiviteten, men också mot bakgrund av ökade risker för brottslighet eller antagonistiska hot och angrepp. Bristande kontroll och skydd mot oegentligheter är också en återkommande iakttagelse i våra granskningar. Utkontraktering av verksamheter syftar ofta till att skapa nya incitament för effektivisering. För att säkerställa ett fortsatt högt förtroende för statligt finansierade verksamheter är det viktigt att tillsyn och kontroll också fungerar effektivt. 4.1.1Myndigheterna behöver utnyttja digitaliseringen för att samverka Den statliga lönegarantin är ett bra exempel på att myndigheters möjligheter att dela information skulle behöva förbättras.17 Om ett företag går i konkurs, eller genomgår företagsrekonstruktion, kan de anställda ha rätt att få ut sin lön via den statliga lönegarantin. har samkört register över månatliga inkomstuppgifter med länsstyrelsernas utbetalningar av lönegaranti. Det är första gången en sådan körning gjorts. Den visar bland annat att av lönegarantimottagarna saknar redovisad lön från den arbetsgivare som konkursen berör. Enskilda fall kan ha legitima förklaringar, men vår samlade bedömning är att felaktiga utbetalningar motsvarar 100–om året.18 Utformningen av systemet innebär att nuvarande sekretessregler begränsar möjligheterna för konkursförvaltare, länsstyrelser, som betalar ut lönegaranti, 17Den statliga lönegarantin – förekomst av missbruk och myndigheternas kontrollarbete (RiR 2022:4). 18Under 2020 var utgifterna för lönegarantin . 4 ORGANISERING, ANSVAR OCH SAMORDNING och , som har tillsynsansvaret för lönegarantin, att ar- De kan inte kontrollera de anställdas rätt till lönegaranti i regis- ter och på det sättet skydda lönegarantisystemet mot missbruk. framför allt på att regeringen inte har utformat och styrt systemet för lönega- rantin på ett ändamålsenligt sätt. Trots återkommande varningar om missbruk har regeringen inte ändrat huvuddragen i systemet . () arbete mot organiserad ekonomisk brotts- lighet innefattar flera problem som behöver lösas för att göra arbetet mer ef- fektivt.19 EBM arbetar i fem skilda it-miljöer, vilket innebär att medarbetarna manuellt behöver föra över information mellan olika datorer. vande och medför risk för bristande informationssäkerhet. blem är att underrättelseverksamheten inte har direktåtkomst till den finansi- ella information hos andra aktörer som behövs för att kunna upptäcka och för- hindra den organiserade ekonomiska brottsligheten. underrättelseverksamheten leder till osäkerhet inom EBM om det är Polismyn- digheten eller EBM som ska uppfattas som behörig att inhämta underrättelse- information för EBM:s behov.20 Regeringen och EBM behöver lösa proble- men så att de effektivitetsvinster som är syftet med EBM tillvaratas i arbetet mot organiserad ekonomisk brottslighet. Läkemedelsanvändningen och dess effekter är ett annat exempel. tessbestämmelser och begränsad tillgång till relevanta databaser vid andra myndigheter gör det svårt för (TLV) att följa upp och skaffa sig nödvändiga underlag för att till exempel följa upp förmånsbegränsningar och hantera nyansökningar om subvention. Dessutom behöver innehållet i databaserna utvecklas, visar vår granskning.21 Det är också förhållandevis vanligt att läkare skriver ut läkemedel med sub- vention trots att läkemedlet inte ska subventioneras för det aktuella använd- Det innebär att skattepengar läggs på läkemedelsanvändning som TLV inte bedömer är kostnadseffektiv. Det finns därmed outnyttjade möj- ligheter att öka kostnadseffektiviteten i läkemedelsanvändningen, visar vår Kostnaden för läkemedel inom läkemedelsförmånerna uppgick till , inklusive patientavgifter. Statliga myndigheters tillgänglighet har blivit sämre i kanaler som inte är digitala, visar vår granskning.22 Digitaliseringen av myndigheters verksamhet bidrar till effektivare och bättre service till medborgarna. Men för många män- niskor är det viktigt med goda möjligheter till service via telefon eller fysiska besök för att få hjälp med ärenden. Granskningen visar att många myndigheter 19 Att komma till som anhörig – rättssäkerheten i anknytningsärenden (RiR 2021:9), arbete med att beskatta delningsekonomin (RiR 2021:16). 20 – arbetet mot den organiserade ekonomiska brottsligheten (RiR 21 Mesta möjliga hälsa för skattepengarna – statens subventionering av läkemedel (RiR 22 Var god dröj, myndigheterna digitaliserar – service till enskilda som inte kan eller vill vara digitala (RiR 2021:8). 4 ORGANISERING, ANSVAR OCH SAMORDNING har blivit mindre tillgängliga i icke-digitala kanaler under de senaste tio åren.23 Telefonväntetiderna ökade hos mer än varannan granskad myndighet, nästan hälften har försämrat sina öppettider i telefonkundtjänst och ett antal myndigheter har minskat kontorens öppettider. Vid och Arbetsförmedlingen tar det i snitt 35 respektive innan någon svarar, visar vår granskning. Myndigheternas kundkontakter i digitala kanaler har ökat kraftigt, men trots det har antalet telefonsamtal inte minskat. Enklare ärenden utförs numera ofta digitalt, som fler telefonsamtal kommer från personer som behöver guidning i att använda de digitala tjänsterna. Många myndigheter undersöker kvaliteten i sin service genom mätningar av kundnöjdhet. Dessa undersökningar är dock i många fall digitala och fångar därför inte alltid upp synpunkter från personer som inte använder digitala kanaler. Digitalisering av myndigheternas service- och tjänsteutbud är en god hushållning med statens resurser, men möjligheten att få kontakt med myndigheter via telefon och kontor är fortfarande viktig och kommer sannolikt alltid att vara det för en viss del av befolkningen. De icke-digitala behöver beaktas i det fortsatta arbetet med digitaliseringen av offentliga tjänster, visar vår granskning. 4.1.2 Bristande kontroll vid utkontraktering Digitala läkarbesök har blivit allt vanligare inom hälso- och sjukvården och förväntas öka ytterligare. Det kan försämra möjligheterna att bedöma patientens arbetsförmåga, vilket i sin tur riskerar att leda till ökade kostnader för sjukförsäkringssystemet. Vår granskning visar att läkarintyg som utfärdats efter digitala läkarbesök håller sämre kvalitet än de som utfärdats efter ett fysiskt läkarbesök. Det gäller till exempel uppgifter om vad som är läkarens egen bedömning och vad som ligger till grund för den samt vilka egna observationer läkaren har gjort. rekommenderar därför att kontrollerna av sådana läkarintyg förstärks och att regeringen tar fram nationella riktlinjer för vad som gäller för sjukskrivning vid digitala läkarbesök. Konsekvensen av att det saknas sådana riktlinjer är att olika regioner har utvecklat egna rutiner, vilket riskerar att leda till olika tillämpning av sjukförsäkringen.24 Statens monopol på fordonsbesiktning avskaffades 2010 och har tillgängligheten och valfriheten ökat, visar vår granskning.25 I vissa delar av landet, framför allt i glesbefolkade regioner, är läget dock oförändrat. Andelen bilar som underkänns i kontrollbesiktningen har minskat efter 2011, men klagomålen från kunder har ändå ökat till Swedac och . 23Riksrevisionen har granskat 22 myndigheters förmåga att ge service med god tillgänglighet och kvalitet till enskilda som inte kan, eller vill, vara digitala. 24Digitala läkarbesök och hyrläkare i sjukskrivningsprocessen (RiR 2022:6). 25Omregleringen av besiktningsmarknaden för fordon (RiR 2021:11). 4 ORGANISERING, ANSVAR OCH SAMORDNING Transportstyrelsen lever inte upp till sitt tillsynsansvar över besiktnings- I praktiken är tillsynen av besiktningsstationerna närmast obefint- När reformen genomfördes var tydlig med att bara den som ”med hänsyn till ekonomiska förhållanden och allmänt gott anseende bedöms vara lämplig” skulle få bedriva besiktningsverksamhet. Swedac27 har ansvaret för att kontrollera om detta efterlevs och sköter detta bra. möjlighet att kontrollera alla styrelseledamöter som sitter i de olika besikt- Swedac gör heller inga förnyade vandels- prövningar i samband med den återkommande tillsynen . Omregleringen av besiktningsmarknaden skulle även leda till pressade pri- ser, men priserna har inte utvecklats som avsåg. ökade priset för kontrollbesiktning – som kon- sumentprisindex bara ökade . Även den förväntade ökningen av entreprenörskap uteblev. 4.1.3 Samordning och samverkan kan öka måluppfyllelsen Bosättningslagen har i huvudsak fungerat som det var tänkt. och länsstyrelserna har samarbetat väl i arbetet med att fördela mottagandet av nyanlända på länsrespektive kommunnivå. Det har gynnat måluppfyllelsen, visar vår granskning.28 Men vissa förbättringar kan fortfarande göras. Till exempel samlar inte systematiskt in uppgifter om de nyanländas yrkes- och utbildningsbakgrund. Sådana uppgifter skulle kunna användas för att anvisa nyanlända till kommuner där deras kompetens är efterfrågad, vilket skulle öka chansen till en snabbare etablering av nyanlända på arbetsmarknaden. I vissa situationer brister barnperspektivet. Det händer exempelvis när Mi- grationsverket inte kan anvisa ett ensamkommande barn som är kvotflykting till den kommun som hen har anknytning till för att kommunen redan har tagit emot det beslutade antalet nyanlända för året. I sådana fall har det heller inte varit möjligt att komma överens med en annan kommun om att överlåta en anvisningsplats så att den nyanlända kan få komma till den kommun hen har anknytning till. Flera av våra granskningar visar att samarbete, samordning och samverkan behöver utvecklas inom olika statliga verksamheter för att resultatet ska bli som avsett.29 26Tidigare avsattes 5,5 årsarbetskrafter, men numera består gruppen som ska utöva tillsyn av besiktningsstationerna av endast av en analytiker. 27Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll. 28Bosättningslagen – har reformen levt upp till intentionerna? (RiR 2021:29). 29Internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn – stora utmaningar för polis och åklagare (2021:25), Statens suicidpreventiva arbete – samverkan med verkan? (RiR 2021:26), Systemet med energideklarationer – tydligt syfte men oklart mål (RiR 2021:21). Publicerade granskningar inom effektivitetsrevisionen Sedan Riksrevisorernas årliga rapport har följande granskningsrapporter publicerats. Arbetssökande – regeringens och Arbetsförmedlingens styrning och prioriteringar (RiR 2021:6) Den statliga lönegarantin – förekomst av missbruk och myndigheternas kontrollarbete (RiR 2022:4) Fastighetsbildningen i – handläggningstider, avgifter och reformbehov (RiR 2022:3) Systemet med energideklarationer – tydligt syfte men oklart mål (RiR 2021:21) AP-fondernas hållbarhetsarbete – investeringar och ägarstyrning (RiR 2021:18) Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2021 (RiR 2021:31) Statens finansiering av kommunerna – fördelningen av den kommunala fastighetsavgiften och riktade statsbidrag (RiR 2022:1) Räkna med mindre – den årliga omräkningen av myndigheternas anslag (RiR 2022:2) Projektbidrag från anslag 2:4 Krisberedskap – ett styrmedel med utmaningar (RiR 2021:7) Att bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna (RiR 2021:23) Effektiviteten i arbete med information till brottsutsatta (RiR 2021:20) BILAGA 1 PUBLICERADE GRANSKNINGAR INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN Internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn – stora utmaningar för polis och åklagare (2021:25)